prop · GO0370 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett fördelningssystem kännetecknas av att det inte har något krav på att pensionsåtagandet i systemet skall motsvaras av fonderade tillgångar. Detta innebär bl.a. att såväl avgifter som eventuella tillgångar i en fond är fria att användas för att betala pensioner med. Att avgiftsinkomsten direkt kan användas för att finansiera pensionsutgifter innebär i sin tur att avgiftsinkomsten är en tillgång för systemet. Fonden i ett fördelningssystem motsvarar vanligen endast en liten andel av pensionsskulden. Ett fördelningssystems fond benämns buffertfond. Premiepensionssystemet är ett s.k. premiereservsystem. I ett sådant system motsvaras varje skuldkrona definitionsmässigt av minst lika stora tillgångar i systemets fond. I ett avgiftsdefinierat pensionssystem ger varje avgiftsinkomst upphov till en motsvarande pensionsskuld. Avgiftsinkomsterna i ett premiereservsystem är normalt inte fria att användas till att finansiera pensionsutgifter. Avgifterna till ett premiereservsystem utgör därför inte någon tillgång för systemet, systemets tillgångar utgörs helt av fonden. Premiereservsystemets fonder skall motsvara minst hela systemets pensionsskuld. Avgiften till det inkomstgrundade pensionssystemet är totalt av den pensionsgrundande inkomsten efter avdrag för allmän pensionsavgift. Avgiften fördelas till fördelningssystemet och resterande till premiereservsystemet. Det reformerade inkomstgrundade pensionssystemet är således till större delen ett fördelningssystem. Utöver dessa två avgiftsfinansierade former av pensioner finns även en skattefinansierad garantipension som ger en utfyllnad för individer som inte haft förvärvsinkomster eller endast låga sådana inkomster. Oavsett om ett avgiftsdefinierat pensionssystem är utformat som ett fördelnings- eller premiereservsystem kan dess långsiktiga finansiella stabilitet inte garanteras genom att förändra avgiften till systemet. Detta beror på att i ett avgiftsdefinierat system leder en högre eller en lägre avgift till att intjänandet av pensionsrätt blir motsvarande högre eller lägre. kommer därmed utgifterna att påverkas i proportion till hur avgiften förändrats. Om t.ex. ett underskott i ett avgiftsdefinierat system motverkas genom en ökad avgift kommer det att leda till högre utgifter och till att underskottet förvärras. Detta gäller såvida inte orsaken till att underskottet först uppstod har upphört att verka . Eftersom den finansiella stabiliteten i avgiftsdefinierade system inte kan garanteras genom att förändra avgiften är det oundgängligt att ett sådant systems finansiella balans regleras på utgiftssidan. Det är således en logisk nödvändighet att säkerställa inkomstpensionssystemets finansiella balans genom att anpassa dess utgifter till systemets inkomster. Även utöver detta faktum finns det goda skäl för att skapa ett pensionssystem med en fast avgift och som oavsett ekonomisk eller demografisk utveckling inte kan ge upphov till varaktiga underskott. Detta gäller ur såväl de försäkrades perspektiv som för samhället i stort. Att pensionssystemet är finansiellt stabilt innebär att det inte föreligger risker för att statens finanser, via påverkan av det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet, skall försämras vid svängningar eller permanenta förändringar i ekonomiska eller demografiska förutsättningar. Denna egenskap möjliggör i sin tur att det allmänna pensionssystemet kan fungera oberoende av statsfinansernas utveckling. Genom att skapa ett inkomstgrundat ålderspensionssystem som oavsett ekonomisk eller demografisk utveckling är finansiellt stabilt erhåller statsbudgeten och pensionssystemet en hög grad av isolering från varandra. Bl.a. mot bakgrund av det mycket längre tidsperspektiv som måste anläggas i ett pensionssystem än vad det normalt finns anledning eller möjlighet till i frågor som rör statsbudgeten är en sådan ordning ändamålsenlig. Det stärker pensionsutfästelsens trovärdighet och värde. Ett annat betydelsefullt skäl för att skapa ett finansiellt stabilt pensionssystem är att ett sådant minskar risken för oavsedda inkomstomfördelningar mellan generationer. Den metod regeringen föreslår för att säkerställa finansiell stabilitet i fördelningssystemet innebär att systemets tillgångar och skulder skall beräknas. Regeringen föreslår att ges i uppdrag att utföra denna beräkning. Tillgångarna skall jämföras med skulderna i ett tal som föreslås benämnas balanstal. Balanstalet skall enligt förslaget fastställas av regeringen. Om balanstalet understiger 1,00 skall avsteg från omräkningen av pensionsbehållningar och pensioner med inkomstindex göras. Regeringens förslag till hur tillgångar och skulder skall beräknas beskrivs i avsnitt 5.1-5.3 nedan. Regeringens förslag till hur underskott mellan tillgångar och skulder skall undvikas redovisas i avsnitt 6. Metoden innebär att risken för varaktiga underskott i buffertfonden elimineras. Enda undantaget härvidlag är en situation där systemet utsätts för evig påfrestning av viss styrka. Metoden som utarbetats för att beräkna värdet av fördelningssystemets avgiftsinkomst och skuld innebär att en balansräkning kan uppställas för systemet som följer redovisningsmässiga principer i det att den endast beräknas med utgångspunkt från verifierbara transaktioner. Därmed blir det generationskontrakt som fördelningssystemet kan sägas utgöra överskådligt och genomskinligt för såväl dem som sparar i systemet som för dem som uppbär pension från det. Balansräkningen ger värdefull information till beslutsfattare och försäkrade samt stärker pensionsutfästelsens trovärdighet och därmed dess värde. Den finansiella stabilitetens pris De positiva egenskaper det reformerade systemets finansiella stabilitet innebär för samhället och de enskilda erhålls till priset av att utvecklingen av pensionernas värde kan komma att avvika negativt i förhållande till såväl konsumentprisernas utveckling som inkomstutvecklingen, dvs. minska i absolut och/eller relativ köpkraft. Dock är fördelningssystemet i stort utformat så att det - inom ramen för ett finansiellt stabilt system - söker minimera risken för att negativa avsteg från inkomstutvecklingen skall behöva göras. I och med att indexeringen av pensionerna sker med avdrag för den i delningstalet tillgodoräknade räntan om kommer dock inte pensionärerna som individer att uppleva denna följsamhet visavi snittinkomstutvecklingen. Följsamheten gäller i stället pensionärerna som grupp. Motiven för har utförligt redogjorts för i prop. 1997/98:151, s. 391-395. I avsnitt 10 redovisas den effekt balanseringen har för pensionsnivån i vissa utvecklingsförlopp. Med en inkomstgrundad ålderspension i skiktet 0-3,07 prisbasbelopp (0-2,72 prisbasbelopp för gifta) erhåller pensionären utöver sin inkomstpension även garantipension. Garantipensionen avtrappas mot inkomstrelaterad pension upp till en inkomstrelaterad pension om 1,26 prisbasbelopp (1,14 prisbasbelopp för gifta). I inkomstskiktet mellan 1,26 och 3,07 prisbasbelopp (1,14-2,72 för gifta) är avtrappningen . Garantipensionen indexeras inte med inkomstindex utan med förändringen i konsumentprisindex (KPI). Att garantipensionen indexeras med förändringen i KPI och att den avtrappas mot inkomstrelaterad pension innebär att individer med garantipension antingen inte alls eller endast till berörs av de ekonomiska och demografiska svängningar som innebär en positiv eller negativ utveckling av indexeringen av inkomstpensionerna. De relativt få, och med tiden minskade antalet, pensionärer med en inkomstrelaterad pension om högst 1,26 prisbasbelopp (1,14 prisbasbelopp för gifta) kommer inte alls att beröras av vare sig snittinkomstutvecklingen eller eventuell balansering. Detta beror på att avtrappningen i det skiktet är . För pensionärer med en inkomstrelaterad pension om 1,26-3,07 prisbasbelopp (1,14-2,72 för gifta) innebär avtrappningen att en real minskning av inkomstpensionen med kommer att öka garantipensionen med realt (). Nettominskningen stannar då vid . Omvänt, vid en positiv utveckling av inkomstpensionen med realt , minskar garantipensionen med realt varvid nettoförbättringen av den totala pensionen då blir . Utformningen av garantipensionen innebär att de lägre pensionsnivåer i förhållande till snittinkomsterna som blir följden av en svag tillväxt i systemets tillgängliga egenavkastning till större delen kommer att bäras av dem som har relativt sett höga pensioner. Även i detta avseende har det reformerade systemet bättre egenskaper än ATP/Folkpensionssystemet. I dessa system har beslut om en minskning av basbeloppet, eller minskning av dess indexering, påverkat alla delar i pensionen lika mycket. Denna utformning har medfört ett behov av riktade åtgärder till förmån för de sämst ställda pensionärerna i situationer när basbeloppet inte räknats om med hela förändringen i konsumentprisindex. Ytterligare en form av kostnad för den finansiella stabilitet som det reformerade systemet erhåller med regeringens förslag utgörs av att balanseringen kan aktiveras, och minska indexeringen av pensionerna, vid cykliska förlopp. I vissa fall kommer då, i efterhand, att kunna konstateras att balanseringen med kunskap om den framtida utvecklingen inte hade varit nödvändig. Vid cykliska förlopp som aktiverar balanseringen kommer reglerna med automatik att återställa pensionerna när det cykliska förloppet medger detta. Dock orsakar balanseringen vid ett sådant cykliskt förlopp en form av välfärdsförlust dvs. pensionerna utvecklas på sämre sätt än vad som hade varit nödvändigt om de faktiska förloppen varit kända när balanseringen aktiverades. Förlusten beror huvudsakligen på att framtiden i de avseenden som styr utvecklingen av systemets ekonomiska ställning i stort är oförutsägbar. För det fall att systemet uppnår en viss grad av konsolidering över nivån , dvs. ett balanstal på någon tillräcklig nivå över 1,00, kommer inte cykliska variationer att aktivera balanseringen. Då kommer kostnaden för den finansiella stabiliteten i detta avseende inte att utgöras av tillfälligt lägre pensioner vid cykliska svängningar utan av kostnaden för den marginal, den konsolidering över nivån , systemet har. När det gäller synen på balanseringen och den eventuella negativa effekt den kan komma att ha för pensionsnivån är det viktigt att beakta att även i det förmånsbestämda ATP/Folkpensionssystemet har utvecklingen av pensionerna vissa år, genom särskilda riksdagsbeslut, inte följt utvecklingen av konsumentpriserna. Dessa systems finansiella instabilitet har föranlett att införa regler som minskat indexeringen av pensionerna när detta har ansetts vara påkallat av finansiella skäl. Detta har skett trots att det inte från början funnits några regler för sådana avvikelser. I ett finansiellt stabilt system skall inte sådana i princip oförutsägbara ingripanden behöva ske. Istället minskas pensionsutgifterna, om det är nödvändigt för systemets finansiella stabilitet, och återställs, om systemets finansiella stabilitet tillåter det, enligt på förhand beslutade regler. Det automatiska förfarandet innebär att regler för den anpassning som eventuellt kan bli nödvändig finns i systemet från början. Därmed kan information lämnas till de försäkrade om inkomstpensionens utveckling vid olika ekonomiska och demografiska utvecklingsförlopp. Systemets reaktion på varje samhällsekonomiskt utvecklingsförlopp är i princip förutsägbar för dem som sparar och dem som lyfter pension. I ett pensionssystem av fördelningstyp utgörs de oförsäkringsbara riskerna huvudsakligen av förlopp som har med livet självt att göra; hur många barn föds, in- och utvandring, när och hur mycket medborgarna arbetar och ersättningen för arbetet, när individerna pensioneras samt hur länge de lever efter denna tidpunkt. Inte minst erfarenheterna av ATP-systemet visar att det inte går att undvika följderna av en svag ekonomisk utveckling. Det går inte heller att undvika följderna av en minskande förvärvsaktiv befolkning eller effekterna av att pension skall utbetalas i genomsnitt allt fler år per försäkrad till följd av att medellivslängden ökar som pensionsåldern är eller t.o.m. sjunker. Tydlig information om dessa oförsäkringsbara risker är den form av trygghet som går att åstadkomma i ett allmänt ålderspensionssystem av fördelningstyp. Utöver den ofullkomliga men sannolikt ändå bästa möjliga säkerhet som ligger i att de faktorer som påverkar framtiden är kända och tydligt utpekade kan, eventuellt, kunskap om de samhällsekonomiska och demografiska sambanden dessutom påverka att de oförsäkringsbara förloppen utvecklas i positiv riktning. nya fördelningssystem medför mycket goda möjligheter till systematisk, årlig och träffsäker information till beslutsfattare och medborgare om grundläggande ekonomiska och demografiska samband. 5.1 Beräkning av avgiftstillgången Regeringens förslag: Avgiftstillgången skall beräknas som avgiftsinkomsten multiplicerad med omsättningstiden. Omsättningstiden är den med pensionsrätterna och pensionsbeloppen vägda genomsnittliga tiden från det att pensionsrätt intjänas till det att den utbetalas i form av pension. För beräkningen av balanstalet används ett utjämnat värde för avgiftsinkomsten och omsättningstiden som avser före det år balanstalet avser. Balanseringspromemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Regeringen har dock valt att föreslå tekniska förändringar i ett antal avseenden. Remissinstanserna: RFV anför att det finns skäl att anta att följsamhetsnormen om inte beaktats på ett korrekt sätt i den föreslagna beräkningen av avgiftstillgången. Om skulle beaktas på det sätt som RFV anser borde ske beräknar verket att avgiftstillgången minskar med , motsvarande ca . tar, mot bakgrund av balanseringspromemorians resonemang om effekter av eventuella samband mellan inkomstnivå och livslängd, upp frågan om samband mellan inkomst, kön och dödlighet. Föreningen finner det naturligt och förhållandevis enkelt att beakta könsberoende pensionsrätt och dödlighet vilket, enligt föreningen, borde få till effekt att avgiftstillgången ökar. Även sambandet mellan förtidspension och dödlighet anser föreningen borde kunna beaktas i en utbyggd beräkningsmodell. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av bestämmelsernas karaktär av tillämpningsregler för en myndighet och deras komplexitet avser regeringen att ge vissa av de detaljerade reglerna vad gäller beräkningen av avgiftstillgången i förordningsform. Hur beräkningsreglerna i detalj kommer att se ut framgår av bilaga 1. Här beskrivs reglerna till den del de föreslås lagregleras, i övrigt ges endast en kortfattad redogörelse. I princip är avgiftstillgången lika med avgiften multiplicerad med omsättningstiden. Den exakta beräkningen blir dock mer sammansatt än så. Detta beror främst på att det har ansetts angeläget att utjämna variationer i avgiftsinkomster och omsättningstid. Vidare är det angeläget att göra dessa utjämningar på ett sätt som ansluter till de utjämningar som redan finns i inkomstindexets konstruktion. Föreslagna utjämningar m.m. av avgiften och omsättningstiden i beräkningen av balanstalet beskrivs nedan och i tablå 5.1. som balanstalet beräknas för betecknas med t kommer beräkningen av balanstalet att ske år t-1. Balanstalet beräknas och fastställs som inkomstindex. Pensionsbehållningar och pensioner vid utgången av år t-1 räknas om med kvoten mellan indexet för år t och år t-1, samt med arvsvinstfaktor och förvaltningskostnadsfaktor detta år. Helst skulle därför avgiftstillgången, buffertfonden och pensionsskulden i balanstalet avse utgången av år t-1. Eftersom år t-1 inte avslutats när balanstalet skall beräknas skulle det kräva prognoser för avgiftsinkomsterna och för buffertfondens värde år t-1. Vad gäller pensionsrätterna skulle det krävas en prognos både för år t-1 och för år t-2. För att minska inslaget av prognos beräknas i stället avgiftstillgången, buffertfonden och pensionsskulden för utgången av år t-2. Avgiften i beräkningen av avgiftstillgången För att minska rörligheten i avgiftstillgången föreslår regeringen att avgiftstillgången skall beräknas med ett utjämnat värde för avgiftsinkomsten. Det utjämnade värdet för avgiftsinkomsten föreslås utgå från den genomsnittliga avgiftsinkomsten under de senaste tre avslutade kalenderåren för beräkningen, dvs. avgiftsinkomsterna det andra, tredje och fjärde året före det år balanstalet avser. Om detta genomsnitt direkt skulle användas för att beräkna avgiftstillgången är det inte avgiftsunderlaget vid utgången av före det år balanstalet avser utan i genomsnitt ett utjämnat värde för det tredje året före det år balanstalet avser som skulle ingå i beräkningen av avgiftstillgången. Avgiftstillgången skulle därmed, i en växande ekonomi, systematiskt underskattas. Därför skall det framräknade medelvärdet av de tre senaste årens underlag skrivas fram . Det sker med en beräkning som direkt ansluter till hur inkomstindex beräknas. Inkomstindex mäter den genomsnittliga årliga förändringen i det valda inkomstmåttet, i princip pensionsgrundande inkomster per person med sådana inkomster. Ett glidande treårigt medelvärde har valts för att jämna ut förändringarna i den snittinkomst indexet mäter. För att inte det glidande treårsmedelvärdet skall leda till att det tar innan förändringar i inflationstakt helt beaktats i omräkningen av pensionerna dras prisförändringen av från den nominella förändringen och därefter återläggs prisförändringen . På detta sätt beaktas förändringar i "inflationstakt" mycket snabbare i indexeringen av pensionerna än vad som skulle vara fallet utan dessa regler. Det är angeläget att förhindra omotiverade avvikelser i förhållandet mellan avgiftstillgång och pensionsskuld. Därför föreslår regeringen att samma års inflation och underlag (underlagen är dock olika definierade) som används i beräkningen av inkomstindex också skall användas i framskrivningen av avgiftsinkomsterna som ingår i beräkningen av avgiftstillgången. Det sker genom att det utjämnade värdet för avgiftsinkomsterna föreslås skrivas fram med den genomsnittliga årliga relativa förändringen i avgiftsinkomsterna till femte året före det år balanstalet avser, efter att förändringen först rensats för prisförändringen som mätningen av inkomstförändringen avser och prisförändringen har återlagts. Med avgifter avses de avgifter som förts eller skall föras till buffertfonden, oavsett vilket kalenderår avgiften kontant tillfallit systemet. Huvudsakligen kommer skillnader mellan vilket år pensionsrätten avser och det år avgiften betalas att avse avgifter som betalas . Sådana avgifter kommer normalt till större delen att avse avgifter som betalats för pensionsrätt beräknad på inkomster intjänade i december året före. Att det är avgifterna enligt bokföringsmässiga principer som skall användas i beräkningen av avgiftstillgången ställer höga krav på precision i de omföringar mellan statsbudgeten och pensionssystemet som skall göras. Eftersom inte alla pensionsrätter före det år balanstalet avser beräknats när balanstalet beräknas, det gäller främst egenföretagare, kommer inte beräkningen av avgiftsinkomsterna enligt bokföringsmässiga principer att kunna vara helt exakt. Tablå 5.1 Exempel på underlag och tidsaspekter på beräkningen av avgiftstillgången För att göra exemplet mer åskådligt har valts att beskriva beräkningen för ett specifikt år, nämligen balanstalet för . där BT = balanstal AT = avgiftstillgång BF = buffertfond, dvs. Första-Fjärde och Sjätte = pensionsskuld = utjämnat värde för avgiftsinkomsten = utjämnat värde för omsättningstiden A = avgiftsinkomst, enligt bokföringsmässiga principer OT = omsättningstid KPI = konsumentprisindex för juni månad Omsättningstiden Omsättningstiden4 mäter tiden från det att pensionsrätt tjänas in till det att den utbetalas, mätt som ett vägt medelvärde. Tiden vägs med varje åldersgrupps intjänande av pensionsrätt och pensionsbeloppet till varje åldersgrupp. Hur omsättningstiden närmare beräknas framgår av bilaga 1. Pensionsutgifternas fördelning över tiden beror bl.a. på förändringar i omsättningstid. Förkortas omsättningstiden kommer utgifterna tidigare, avgifternas förmåga att finansiera pensionsutgifterna försämras. Förlängs omsättningstiden senareläggs utgifterna, avgifternas förmåga att finansiera pensionsutgifterna förbättras. Talet 1 dividerat med omsättningstiden, dvs. inversen av omsättningstiden, är avgiftsflödets diskonteringsfaktor. Denna diskonteringsfaktor är specifik för hur pensionssystemets regler tillsammans med aktuella förvärvs- och dödlighetsmönster medför att pensionsskulden ackumuleras och avbetalas, givet de regler och förvärvs- och dödlighetsmönster som gäller mätåret. Att omsättningstiden är en korrekt diskonteringsfaktor för avgiftsflödet visas inte i propositionen. En förståelse för omsättningstidens betydelse för avgifternas förmåga att finansiera pensionsskulden kan dock erhållas genom ett enkelt exempel. Anta att avgiftsunderlaget är men att det mellan åren sker en förskjutning i avgiftsunderlagets fördelning på olika åldrar. År två har den andel av totalt intjänad pensionsrätt som avser "yngre" ökat - jämfört med "äldres" intjänande. Det leder i sin tur till att pensionsutgifternas fördelning i tiden kommer att flyttas så att en del av utgifterna kommer . De pensioner som kommer att betalas om kommer att ha minskat eftersom äldres relativa intjänande minskat. Detta utan att pensionsskulden minskat. Om det nya förvärvsmönstret består kommer inte förändringen att balanseras av högre utgifter i förhållande till avgifterna någon framtida period. Förskjutningen i intjänande medför en bestående förstärkning av buffertfonden. Samma avgiftsinkomsters förmåga att finansiera pensionsskulden förbättras när omsättningstiden förlängs, diskonteringsfaktorn minskar. Det som huvudsakligen bestämmer omsättningstiden är de olika åldersgruppernas relativa snittinkomst. Om yngres snittinkomst i förhållande till äldres snittinkomst ökar, ökar också den tid som pensionsrätt i genomsnitt ligger i systemet innan den utbetalas. Om förvärvsfrekvensen ökar, ökar, av samma orsak, omsättningstiden. En ökning av invandringen har samma effekt om de invandrade får arbete. Omvänt kommer omsättningstiden att sjunka om äldres snittinkomst i förhållande till yngres dito ökar, om förvärvsfrekvensen i högre åldrar ökar eller om invandringen i högre åldrar ökar. Omsättningstiden är oberoende av skillnader i åldersgruppernas storlek. Skillnader i årskullarnas storlek påverkar däremot avgiftsinkomsternas storlek. Allt annat lika så kommer inträde av stora årskullar i förvärvslivet att innebära att avgiftsunderlaget och avgiftsinkomsterna växer snabbare än snittinkomsten. Deras utträde innebär att avgiftsunderlaget växer långsammare än snittinkomsten. Sådana demografiska förändringar påverkar inte omsättningstiden men väl förhållandet mellan snittinkomstutvecklingen och avgiftsinkomsternas utveckling. Därmed påverkar sådana förändringar balanstalets utveckling. I exemplet här skulle balanstalet öka när de stora årskullarna träder in i förvärvslivet och minska när de pensioneras. Vidare är dödligheten i olika åldrar efter pensionsåldern betydelsefull för omsättningstiden. Variationer i dödlighet före pensionsåldern har också viss, marginell betydelse. Om medellivslängden efter pensionsåldern ökar, ökar delningstalet. Det ger upphov till att de årskullar som fr.o.m. det året pensioneras får en lägre årlig pension. Det innebär en likviditetsmässig förstärkning av systemet - allt annat lika skulle buffertfonden växa. Likviditetsminskningen som uppstår genom att redan beviljade pensioner inte berörs av den ökade medellivslängden är dock större än den likviditetsförstärkning som det högre delningstalet medför. Beräkningen av omsättningstiden beaktar den likviditetsförstärkning som det högre delningstalet isolerat skulle medföra. Omsättningstiden ökar därför om medellivslängden ökar. kommer pensionsskulden att öka vid en sådan förändring.