prop · GP0334 · 2001-10-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:34 Regeringen överlämnar denna proposition till . Det statliga ansvaret för den grundläggande kassaservicen regleras i postlagen (1993:1684). I propositionen föreslås att detta i stället regleras i en särskild lag. Vidare föreslås att det där anges att ansvaret skall säke r- ställas genom det statligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt vallagen (1997:157). Det i vallagen utpekade bolaget är (publ). Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. Förslag till lag om grundläggande kassaservice Förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684) Ärendet ..............................................................och dess beredning Lag om grundläggande kassaservice 4.4Den närmare utformningen av den grundläggande Postens medverkan vid val .............................................................. Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om grundläggande kassaservice, 2.lag om ändring i postlagen (1993:1684). 2.1Förslag till lag om grundläggande kassaservice Härigenom föreskrivs följande. 1 § Det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Den i första stycket angivna kassaservicen skall tillhandahållas genom det statligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röstmot t- agning enligt 11 kap. vallagen (1997:157). Regeringen får meddela nä r- mare föreskrifter om de tjänster som skall ingå i kassaservicen. 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684) Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (1993:1684) dels att 1 a § skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 1 a § skall utgå, dels att 2 § skall ha följande lydelse. Regeringen eller myndighet som Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall fortlö - pande följa utvecklingen på pos t- området och bevaka att posttjän s- postområdet och bevaka att post- ten och kassaservicen motsvarar tjänsten motsvarar samhällets b e- Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Enligt 1 a § postlagen (1993:1684) skall det finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot beta l- ningar till enhetliga priser. Statens ansvar för denna kassaservice har t i- digare säkerställts genom ett avtal mellan staten och (publ) (Posten). beslutade (prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) att kassaservicen fr.o.m. skulle upp- handlas i de områden där det inte finns andra alternativ och det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla servicen. upphävde emellertid sitt beslut i enlighet med ett förslag från regeringen (prop. 1997/98:1, utg.omr. 22, bet. 1997/98:TU1, rskr. 1997/98:104). Förslaget grundade sig på att regeringen avsåg att, , presentera förslag till angående ett flertal ändringar i postlagen. I prop o- sitionen 1997/98:127 Statens ansvar på postområdet bedömdes bl.a. att statens ansvar för kassa- och betaltjänster behövde ses över i sin helhet. Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att bl.a. se över statens framtida ansvar för en grundläggande kassaservice. U t- redningen, som antog namnet , redovisade sitt förslag i betänkandet Kassaservice (SOU 1998:159). Utredningens fö r- slag innebar bl.a. att det statliga ansvaret för en grundläggande kassase r- vice enligt postlagen skulle upphöra och ersättas med en möjlighet för länsstyrelserna att ge stöd för kassaservice. Avtalet med Posten skulle därför inte förlängas i den delen det rörde kassaservice. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns till- gänglig hos (dnr N1999/3835/ITFoU). I budgetpropositionen (prop. 2000/01:1) informerades riksd a- gen om att regeringen inte avsåg att genomföra förslag rörande ändringar i postlagen. Som ett led i den vidare beredningen av frågan om den grundläggande kassaservicen utarbetades promemorian Grundläggande kassaservice av . De lagförslag som lades fram i promemorian återfinns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinsta n- serna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (dnr N2001/6184/ITFoU). Förslagen i denna proposition har utformats i samarbete med Milj ö - partiet och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yt t- rande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet, vars yttrande finns i bilaga 4, avstyrkte förslaget. Regeringen har i det i propositionen omarbetade förslaget beaktat Lagrådets synpunkter. Synpunkterna b e- handlas i avsnitt 4.3 och 5. Ensamrätten för till brevbefordran avskaffades och postområdet öppnades då helt för andra postdistributörer. Fo r- men för verksamhet ändrades och drivs verksamheten i ett av staten helägt aktiebolag, med dotterbolag, som övertog tillgångar. med att ver k- samhetsformen ändrades infördes även en ny reglering av postverksa m- heten, postlagen (1993:1684). I postlagen fastställs, utöver det övergripande målet för den samhäll s- omfattande posttjänsten, även det statliga ansvaret för en grundläggande kassaservice, trots att denna inte utgör postverksamhet. för införandet av postlagen omfattade de av uppställda målen för nämligen inte bara postverksamhet utan även betalnings- och kassaservice. Dåvarande Postverket tillhandahöll, utöver posttjänster, även kassaservice via postkontorsnätet och lantbrevbärarna. Kassaserv i- cen ansågs därför ha ett visst samband med postdistribution, trots att ka s- saservicen utgör verksamhet av finansiellt slag liknande den verksamhet som bedrivs av banker m.fl. Det betraktades vidare som en fördel att målen för dessa rikstäckande distributionstjänster hölls samlade och att detta gjordes naturligast i en postlag. I samband med bolagiseringen av blev Postgirot en bank i formell mening, (Postgirot), och dotterbolag till ten AB. AB (publ) (Posten) har även haft ett samar- bete med Nordbanken genom den verksamhet som bedrivits av Nordban- ken under bifirman . Nordbanken och Postgirot har varit hu- vudmän för den grundläggande kassaservicen och de finansiella tjänster som Posten tillhandahållit på rent kommersiella grunder som t.ex. kredi t- givning, försäljning av resevaluta och värdepappershantering. Tjänsterna har erbjudits genom , , som i juri- disk mening agerat bankombud. Av 1 a § postlagen framgår att det skall finnas en kassaservice i hela lan- det som innebär att alla, såväl fysiska som juridiska personer, har möjli g- het att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Detta be- nämns, i rubriken till paragrafen, grundläggande kassaservice. Statens ansvar enligt postlagen har säkerställts genom ett avtal mellan staten och (publ) (Posten). Genom avtalet har Posten påtagit sig skyldigheten att tillhandahålla en god grundläggande kassaservice till alla kunder i hela landet. För att tillhandahålla en grundläggande kassaservice där alternativ Prop. 2001/02:34 saknas och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten utgår ersättning till Posten. Ersättningen fastställs i samband med att beslutar om statsbudget för budgetperioden och uppgår till . Det senaste avtalet löpte t.o.m. och något nytt avtal har ännu inte ingåtts. Enligt postlagen skall en tillståndsmyndighet ha tillsyn över efterle v- naden av lagen. () är enligt postförordningen (1993:1709) tillstånds- och tillsynsmyndighet såvitt gäller postverksa m- het. Av postlagen framgår dessutom att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande skall följa utvecklingen på postomr å- det och bevaka att posttjänsten och kassaservicen motsvarar samhällets behov. Detta är dock ingen tillsynsverksamhet i egentlig mening. Av fö r- ordningen (1997:401) med instruktion för följer att PTS skall verka för att en väl fungerande grundläggande kassaservice finns tillgänglig för alla enligt de mål som anges i postlagen samt fortl ö - pande följa utvecklingen och bevaka att kassaservicen motsvarar sa m- hällets behov. Lag om grundläggande kassaservice Regeringens förslag: I en ny lag fastställs det statliga ansvaret för en grundläggande kassaservice och anges att denna skall tillhandahållas genom det statligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt 11 kap. vallagen (1997:157). Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med rege r- I promemorian föreslås dock att det anges att servicen skall tillhandahållas genom (publ). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget att regleringen av kassaservicen utgår ur postlagen. bl.a. , och Svenska Bankför e- ningen, ifrågasätter om ett fortsatt statligt ansvar behöver omfatta hela och Handikappförbundens Samarbetsorgan tillstyrker förslaget att i lag peka ut (publ) som tillhandahållare av kassaservicen. avstyrks dock av bl.a. , , Svensk Handel, och . tjänsten i stället bör upphandlas i konkurrens, bl.a. för att undvika in- effektiva lösningar och onödiga samhällsekonomiska kostnader. AB (publ) avstyrker förslaget att direkt i lag peka ut tillhandahållaren av tjänsten, vilket bl.a. inte anses förenligt med aktiebolagslagen (1975:1385). Bolaget förespråkar i stället en långsiktig avtalslösning och önskar ett klargörande av vem som skall bära förlusterna i kassaservic e- framhåller i sitt ytt- rande att det bolag som framöver tillhandahåller kassaservicen kommer att bli en upphandlande enhet. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar uppfattningen i promemorian att kassaservicen har sådan betydelse för såväl företagen som de enskilda människorna att det är ett samhällsintresse att alla til l- försäkras en tillfredsställande kassaservice. Trots framväxten av nya a l- ternativa former för betalningar och det sjunkande antalet ka s- satransaktioner till fördel för dessa alternativa former, kommer det att finnas ett behov av att kunna nyttja den traditionella kassaservicen. Det är därför angeläget att garantera att ett visst grundu t- bud av kassatjänster tillhandahålls alla. En långsiktigt väl fu n- gerande kassaservice måste därför säkerställas i hela landet. Det finns flera olika aktörer på betaltjänstmarknaden som tillha n- dahåller ett varierat utbud av kassaservice. för e- slog att det statliga ansvaret skulle ersättas med en möjlighet för länsst y- relserna att ge stöd för kassaservice. Detta motiverades just med att det finns ett brett utbud av kassa- och betaltjänster som erbjuds av markna- den och att transaktioner som sker i sannolikt kommer att fortsätta sjunka som andra billigare betalningsfor- mer utvecklas. Den grundläggande kassaservicen bedömdes därför kunna tillhandahållas i stor utsträckning av marknaden. Regeringen anser det dock vara olämpligt att ansvaret för att tillhand a- hålla kassaservice huvudsakligen skall vila på marknaden, eftersom var i- ationer i utbud, kvalitet och pris av naturliga skäl kommer att uppstå. Regeringen har också anmält i budgetpropositionen (prop. 2000/01:1) att den inte avser att genomföra Betalserviceutrednin g- ens förslag i den del förslagen berör postlagen. I stället bör det som hi t- tills vara ett statligt ansvar och slås fast i lag att det skall finnas en kassa- service i hela landet. Det frågan nu gäller är formerna för detta. hade enligt förordningen (1988:79) med instruktion för till huvuduppgift att driva poströrelse, vilken omfattade såväl befordran och distribution av brev och paket som förmedling av beta l- ningar. Denna inriktning av verksamheten förblev oförändrad vid bolag i- seringen. tillhandahåller (publ) (Posten) både en postservice och en kassaservice i hela landet genom sitt distributionsnät. Tjänsterna tillhandahålls via det egna kontorsnätet, lantbrevbärarna och genom en t- reprenader i form av butiker och liknande serviceinrättningar. Posten har därmed byggt upp ett väl fungerande system för kassaservice som omfattar hela landet och gör det möjligt för alla att verkställa och ta emot betalningar. Genom den förväntade försäljningen av och up p- sägningen av det tidigare avtalet mellan Posten och Nordbanken kommer förutsättningarna för Posten att tillhandahålla finansiella tjänster att fö r- ändras. För att kunna förmedla kassaservice i fortsättningen har Posten emellertid ingått avtal om att företräda , Nordbanken samt . Eftersom det finns flera aktörer som tillhandahåller kassaservice i Sv e- rige är en möjlighet att upphandla tjänsten. Staten köper då tjänsten till det pris aktörerna är beredda att offerera. Flera remissinstanser har föro r- dat ett upphandlingsförfarande. Några remissinstanser har ifrågasatt nö d- vändigheten av att servicen tillhandahålls till ett enhetligt pris och av en och samma aktör i hela landet. I stället menar man att olika aktörer kan erbjuda kassatjänster på olika platser i landet. Regeringen lägger emellertid stor vikt vid att priset för de olika tjän s- terna i detta grundutbud av kassatjänster inte skall bero på var i landet man bor. Den grundläggande kassaservice som staten skall svara för skall således alltjämt utgöra en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Det finns knappast någon aktör vid sidan av Posten med sin kapacitet att tillgodose även landsbygdens behov av kassaservice genom t.ex. lant- brevbärarna som har möjlighet att långsiktigt åta sig att tillhandahålla tjänsten på för staten godtagbara villkor. Det finns vidare en uppenbar risk för att staten, om Posten inte vidmakthåller sin uppbyggda erfarenhet och sitt rikstäckande servicenät, får svårt att klara sitt åtagande på ett tillfredsställande sätt. Upphandling kan därför inte anses vara ett lämpligt alternativ. Regeringen anser att det i stället bör slås fast att det är genom Posten som tjänsten skall tillhandahållas. I remissen till Lagrådet föreslog regeringen därför att det i lagtexten skulle anges att kassaservicen skall tillhandahållas genom Posten. Lagrå- det har dock vänt sig mot att genom lag ålägger ett namngivet enskilt subjekt att utföra en viss uppgift. Enligt Lagrådets uppfattning står det i strid såväl med grunderna för 8 kap. regeringsformen som med 11 kap 8 § att genom lag ålägger ett visst bolag att tillhand a- hålla grundläggande kassaservice eller att ensamt svara för någon annan uppgift som inte innefattar myndighetsutövning. Lagrådet motiverar sitt ställningstagande bl.a. med att föreskriften inte kan anses vara generellt utformad på sådant sätt som förutsätts i förarb e- tena till regeringsformen samt att på grund av stadgandet i 11 kap. 8 § regeringsformen inte genom lag kan tillägna sig rätten att fatta beslut i enskilda fall. Det kan visserligen enligt regeringens mening ifrågasättas om förhå l- landet att en uppgift innefattar myndighetsutövning innebär någon pri n- cipiell skillnad mot förevarande fall, såvitt avser kravet på generell u t- formning. Vidare kan den föreslagna regleringen inte heller självklart anses ta sikte på ett beslut i ett enskilt fall. Mot bakgrund av Lagrådets starka betänkligheter finner dock regeringen det lämpligt att tydligare markera lagens allmängiltighet genom att, i stället för att namnge Posten i lagtexten, ange att kassaservicen skall tillhandahållas genom ett statligt ägt bolag. Det blir då inte fråga om ett köp av en tjänst utan ett åläggande för en statligt ägd aktör att utföra ett statligt uppdrag. Därmed är lagen (1992:1528) om offentlig upphandling inte tillämplig. Som framgår av vad som tidigare anförts avses Posten liksom utföra uppdraget. Posten har vissa uppgifter i vallagen, där bolaget utp e- kas med namn. Enligt regeringens mening föreligger inget hinder enligt regeringsformen mot att i den nu föreslagna lagen ange att kassaservicen skall tillhandahållas genom det bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt 11 kap. vallagen. Som framgår i avsnitt 6 kommer ersättning även fortsättningsvis att utgå för att säkerställa den grundläggande kassaservicen. Åläggandet kan därför inte sägas stå i strid med den aktiebolagsrättsliga utgångspunkten att ett aktiebolags verksamhet skall vara finansierad. Som tidigare nämnts ansågs det vid postlagens ikraftträdande naturl i- gast att i den lagen även fastställa det övergripande målet för betalnings- och kassaservicen. Detta eftersom servicen tillhandahölls av dåvarande och det därför ansågs finnas ett visst samband mellan post- Prop. 2001/02:34 och kassatjänster samt att det betraktades som en fördel att målen för dessa tjänster hölls samlade. för införandet av postlagen förväntades inte att några nya postoperatörer skulle tillträda i någon stö r- re utsträckning. har emellertid postmarknaden förändrats a v- sevärt. Från att Posten i praktiken varit ensam postoperatör har antalet verksamma postoperatörer successivt ökat för att stabil i- seras till ett femtiotal. Ingen av de övriga operatörerna bedriver verksa m- het av finansiellt slag. I takt med att situationen på postmarknaden fö r- ändrats har postlagstiftningen kontinuerligt anpassats i syfte att skapa förutsättningar för en väl fungerande postmarknad. Mot bakgrund av denna utveckling finns det inte längre något sådant samband mellan postverksamhet och den finansiella verksamhet som kassaservice utgör, som motiverar att regleringen av tjänsterna hålls samlade i en lag. tillhandahåller en grundläggande kassaservice genom sitt distr i- butionsnät utgör således inte ett tillräckligt skäl för att kassaservicever k- samheten skall regleras i en lag som i övrigt uteslutande reglerar pos t- marknaden, där finansiell verksamhet inte ingår. Regleringen av en grundläggande kassaservice bör därför fortsättningsvis ske i en separat lag. Som tidigare nämnts (4.1) har Posten bedrivit kassaserviceverksamhe- ten genom dotterbolaget , som därvid agerat bankom- bud. Sådan finansiell verksamhet står under tillsyn av Finansinspekti o- nen. Kassaservicen har inte i något skede betraktats som postverksamhet och har således inte stått under Post- och egentliga tillsyn enligt postlagen och postförordningen. Det bör dock även i den nya lagen anges att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. 4.4Den närmare utformningen av den grundläggande kassaservicen Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om de tjänster som skall ingå i kassaservicen. Promemorians bedömning: I promemorian bedömdes att de närmare kraven på kassaservicen inte borde anges i lag utan kunde fastställas g e- nom verkställighetsföreskrifter eller framgå på annat sätt. Remissinstanserna: Flera remissinstanser delar promemorians be- dömning att de närmare kraven på kassaservicen inte bör regleras i lag. framhåller dessutom att det är viktigt att kriterier för utvärdering av efterlevnaden av lagen fastställs och menar att det är viktigt att lagtextens innehåll inte u r- holkas. ifrågasätter om inte viss a v- talsreglering krävs, vilket skulle innebära att upphandling måste ske. (publ) invänder mot att det lämnas öppet vad åläggandet inn e- bär. Skälen för regeringens förslag : Postlagen innehåller endast en övergripande beskrivning av de tjänster som ingår i en grundläggande Frågor som på vilket sätt tjänsterna skall tillhandahållas, Prop. 2001/02:34 om det t.ex. skall ske över disk eller på annat sätt, vilka krav i fråga om tillgänglighet som kan uppställas för att en person kan sägas ha tillgång till tjänsten eller inom vilken tid ett betalningsuppdrag bör vara slutfört regleras inte i lagen. Aktören ges således utrymme att själv finna bra och kostnadseffektiva lösningar för hur servicen kan tillhandhållas och nä r- mare utformas för att uppfylla de ställda kraven. Det är angeläget att det även fortsättningsvis lämnas ett sådant utrymme och att aktören därmed kan välja att tillhandahålla tjänsterna via ett eget kontorsnät, genom a n- litande av entreprenör eller på annat sätt. Trots att det saknas skäl att förändra den i lagen angi v- na omfattningen av kassaservicen är det dock nödvändigt att något nä r- mare precisera de tjänster som ingår i den grundläggande kassaservicen och den servicenivå som skall upprätthållas. Det är fråga om att det t.ex. skall finnas en möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton samt att tjänsterna med vissa undantag bör tillhandahållas . Några remissinstanser har framfört att även närmare krav på tjänsterna bör fastställas i lag. Enligt regeringens mening måste emellertid de mer detaljerade kraven uppställas mot bakgrund av det föreliggande behovet. Det betyder att kraven under inverkan av olika faktorer som t.ex. efter- frågan och den tekniska utvecklingen kommer att variera . Det finns därför inte anledning att fastslå dessa krav i lag. De närmare kraven på kassaservicen kan i stället fastställas av regeringen genom föreskrifter eller framgå på annat sätt. Dessa preciseringar ligger inte samtliga själ v- klart inom ramen för verkställighetsföreskrifter. Ett uttryckligt bemynd i- gande för regeringen att meddela föreskrifter är därför att föredra. Prec i- seringen bör givetvis ske på ett sådant sätt att det alltjämt är fråga om ett åläggande för en statligt ägd aktör att utföra ett uppdrag. 5 Postens medverkan vid val Möjligheten till röstning på postkontor är central för det svenska vals y- stemet. Mot bakgrund av den förändringsprocess som (publ) (Posten) genomgår är det enligt regeringens mening dä r- för viktigt att klargöra att bolaget har ett ansvar för att poströstning kan genomföras i samma utsträckning som . Detta innebär att det i enlighet med vallagen vid bl.a. riksdagsval alltid skall kunna anordnas röstmottagning på minst ett postkontor i varje kommun. Regeringen för e- slog därför i remissen till Lagrådet att det i den föreslagna lagen, där det skulle anges att kassaservicen skall tillhandahållas genom Posten, skulle erinras om de uppgifter bolaget har vid röstmottagning enligt 11 kap. vallagen. Lagrådet kritiserade förslaget även i denna del och anförde att det redan finns föreskrifter i vallagen om Postens medverkan vid rös t- mottagning. En erinran om dessa föreskrifter i en lag som anges handla om grundläggande kassaservice föreföll Lagrådet omotiverad och skulle enligt Lagrådet innebära att lagens rubrik blir missvisande. inte bara är att erinra om vad som redan gäller utan i stället att ge bolaget . 2001/02:34 ett längre gående åliggande än som följer av vallagen, ansåg Lagrådet det vara olämpligt att så sker. Med hänsyn till Lagrådets synpunkter har propositionens lagtext också på denna punkt utformats mer generellt än lagrådsremissens. Den nya formuleringen klargör att lagen handlar bara om det som rubr i- ken anger, dvs. Den koppling som görs till röstmottagning enligt vallagen innebär att kassaservicen skall tillhandahållas genom samma bolag som har till uppgift att genomföra röstmottagningen. Kopplingen innebär däremot inte någon reglering av röstmottagningen eller andra frågor om valförfarandet. Förslagen i propositionen innebär att den grundläggande kassaservicen även fortsättningsvis kommer att tillhandahållas genom (publ) (Posten). Volymen kassatransaktioner minskar kraftigt till fö r- mån för en snabb ökning av elektroniska transaktioner. Andelen av b e- folkningen som använder kanaler för kassahantering är liten och minskande. Kostnaden för kassatransaktioner kommer att öka i takt med att volymerna minskar. Postens förutsättningar för att til l- handahålla en grundläggande kassaservice kommer också att förändras.