prop · GP039 · 2001-09-19 00:00:00 — Med hänsyn härtill och då den föreslagna lagen endast omfattar en begränsad försöksverksamhet ter det sig inte lämpligt att i lagtext nu närmare precisera själva begreppet Prop. 2001/02:9 24-timmarsmyndighet. Det måste bedömas som angeläget att de riktlinjer regeringen slagit fast i propositionerna Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) och Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) kan komma till uttryck i den offentliga förvaltningen inom en relativt snar framtid. Avsikten är att interaktiva självbetjäningstjänster vid års- skiftet 2002/2003 skall införas i full skala inom föräldraförsäkringen, närmare bestämt inom förmånsslagen föräldrapenning och tillfällig för- äldrapenning. Med hänsyn härtill är det nödvändigt att försöksverksam- het kan påbörjas att en utvärdering av denna kan ligga till grund för lagstiftning avseende fullskaleverksam- heten. Utifrån detta perspektiv erfordras att försöksverksamheten påbör- jas och avslutas , när fullskaleverksamheten är tänkt att starta. Lagen om försöksverksam- heten bör således träda i kraft och gälla till och med . Såvitt kan bedömas kommer försöksverksamheten att vara begränsad till någon eller några försäkringskassor. Även andra begränsningar vad avser kretsen försäkrade som kan delta i försöksverksamheten eller på annat sätt kan komma att bli aktuella. Hur urvalet deltagare etc. skall bestämmas kan emellertid inte överblickas. Det får därför ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att genom föreskrifter närmare precisera detta. Enligt regeringens uppfatt- ning innebär den i promemorian föreslagna lagtexten tillräckliga möjlig- heter att definiera de olika grupper av försäkrade som skall erbjudas att vara deltagare i verksamheten. Lagtexten har utformats så att det klargörs att vissa grupper av försäkrade kan väljas ut att erbjudas att delta i verk- samheten. Naturligtvis är avsikten att medverkan i försöksverksamheten skall vara frivillig. Definition av elektroniskt dokument Regeringens förslag: Med ett elektroniskt dokument avses enligt den föreslagna lagen en upptagning som gjorts med hjälp av automatiserad behandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande enligt vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Promemorians förslag: I promemorian föreslås en definition som inte innehåller några krav på att innehåll och utställare skall kunna verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Remissinstanserna: och allmänna försäkringskassa har ingen erinran mot förslaget. behovet av att i en gemensam lagstiftning fastställa en definition av elek- (RSV) avstyrker förslaget med hänvisning till att den föreslagna defini- tionen saknar villkoret att dokumentets innehåll och utställaren skall kunna verifieras genom ett visst tekniskt förfarande och därigenom av- viker från annan nu gällande lagstiftning där detta villkor ingår i defini- Prop. tionen för elektroniskt dokument. Verken föreslår att begreppet elektro- nisk handling i stället skall användas. RSV hänvisar i den delen till IT- utredningens förslag (SOU 1996:40). att det efter betänkande (SOU:1992:110) och betänkande (SOU 1996:40) funnits ett brett samförstånd om att en sammanställning av uppgifter skall betecknas som dokument bara när sammanställningen är fixerad eller låst. Med fixerad avses att innehållet inte eller endast med svårighet kan ändras. pet kan även få betydelse för bedömningar vid tillämpning av brottsbal- ken och tryckfrihetsförordningen. PTS föreslår att det vid den fortsatta beredningen av promemorian övervägs att ansluta till begreppet handling i stället för att använda termen elektroniskt dokument. myndigheten (PPM) konstaterar att det i 13 kap. 3 § andra stycket lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) angetts en definition för begreppet elektroniskt dokument som motsvarar den i promemorian föreslagna definitionen, utom såtillvida att det i LIP inte anges att reger- ingen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om det tekniska förfarandet för uppgiftslämnandet eller för- farandet i övrigt. PPM anser inte att det är motiverat att införa en annan definition av begreppet än den som redan finns i en av socialförsäkrings- administrationens egna lagar. anser det vara mindre tillfredsställande att den föreslagna definitionen avviker från vad som anges i tullagen och att en gemensam begrepps- apparat bör eftersträvas inom den offentliga sektorn. Skälen för regeringens förslag: Försöksverksamheten med självbe- tjäningstjänst skall baseras på en hemsida på Internet som disponeras av Det förutsätter att deltagarna vid användandet av tjänsten använder sig av viss programvara m.m., som utvecklats inom Det behov av avgränsning som följer av detta bör lagtekniskt lösas genom en regel om att kommunikationen från den för- säkrade till inom ramen för självbetjäningstjänsten skall ske genom elektroniskt dokument så som det definieras i lagen om Som påtalats av ett flertal remissinstanser avviker den i promemorian föreslagna definitionen från ett antal definitioner av elektroniskt doku- ment som återfinns i nu gällande lagstiftning, bl.a. i tullagen (2000:1281). Enligt 2 § tullagen avses med ett elektroniskt dokument en upptagning som har gjorts med hjälp av automatisk databehandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt för- PTS har vidare gjort gällande att det efter Datastraffrättsutred- ningens betänkande (SOU 1992:110) och betänkande (SOU 1996:40) råder ett brett samförstånd om att en elektronisk sam- manställning av uppgifter skall betecknas som dokument bara när sam- manställningen är fixerad eller låst, dvs. det skall finnas vissa möjligheter till kontroll av huruvida dokumentet förvanskats efter det att utställaren Det är enligt regeringens uppfattning givetvis eftersträvans- värt att i så hög grad som möjligt uppnå en enhetlighet när det gäller de- finitioner av det aktuella slaget. Här bör också beaktas frågan om det i sig är lämpligt att vid använd- ning av Internet-baserade tjänster hos myndigheter över huvud taget godta mindre säkra former för identifiering och säkring av dokuments Prop. 2001/02:9 äkthet än vad som är fallet med elektroniska signaturer. har i sitt remissyttrande med hänvisning till rättssäkerhetsskäl bestämt motsatt sig att andra lösningar än elektroniska signaturer skall kunna tillämpas. När det gäller metod för säkring av identitet hos den som an- söker om förmåner etc. via Internet är olika alternativ tänkbara. Vilken säkerhetsnivå som bör krävas i det enskilda fallet måste dock vara av- hängigt av bl.a. vilken karaktär som det aktuella dokumentet har och vilka risker som en lägre säkerhetsnivå än användande av elektroniska signaturer kan medföra. Efter övervägande av bl.a. Justitiekanslerns syn- punkter i frågan har regeringen gjort den bedömningen att när elektro- niska dokument används inom ramen för den aktuella försöksverksam- heten, så bör elektroniska signaturer användas för säkring av identitet och som skydd mot förvanskning. Därmed bortfaller det i promemorian be- aktade skälet att föreslå att lagen om försöksverksamhet skulle innehålla en annan definition av begreppet elektroniskt dokument än vad som an- ges i annan nu gällande lagstiftning. Sammanfattningsvis anser regeringen mot bakgrund av det anförda att en annan lösning än den som föreslagits i promemorian bör väljas. I lagen om försöksverksamhet bör således begreppet elektroniskt doku- ment definieras som en upptagning som gjorts med hjälp av automatise- rad behandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande enligt vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. På så sätt uppnås den av ett flertal remissinstanser efterfrågade enhetligheten vad avser definitionen av elektroniskt dokument. Vilken programvara m.m. som skall användas bör av naturliga skäl inte preciseras i lag. Det får således ankomma på re- geringen eller den myndighet regeringen bestämmer att närmare före- skriva vilka villkor för det tekniska förfarandet för uppgiftslämnandet och om förfarandet i övrigt som skall gälla. Regeringens förslag: Ett elektroniskt dokument skall i förvaltnings- rättslig mening anses ha kommit in till , när det an- länt till den del av system för automatiserad behandling som har anvisat som mottagningsställe för elektroniska dokument. Promemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan () avstyrker förslaget med mo- tiveringen att det är tekniskt möjligt att genom den använda tekniken fastställa tidpunkten för inkommande och att bestämmelsen i 10 § för- valtningslagen är tillräcklig för den planerade försöksverksamheten. Verket har i sitt yttrande hänvisat till uttalanden i prop. 1996/97:100 Ett nytt system för skattebetalningar, m.m. s. 461 f.f. (PTS) föreslår i sitt remissyttrande med hänvisning till rättssäkerhetsskäl att det i lagen anges att den enskilde skall erhålla en elektronisk kvittens på att denne ingett ett elektroniskt dokument. Justitiekanslern () redo- visar i sitt remissyttrande uppfattningen att vid en tillämpning av tryck- Prop. frihetsförordningens regler om allmänna handlingar, så måste ett elektro- niskt dokument anses inkommet även till RFV när det anländer till ver- () gör emellertid i sitt yttrande gällande motsatt uppfattning, Skälen för regeringens förslag: I 10 § förvaltningslagen (1986:223) ges föreskrifter om när en handling i förvaltningsrättslig mening skall anses inkommen till en myndighet. Tidpunkten för när en handling skall anses ha kommit in har betydelse på flera sätt. Den är bl.a. avgörande för bedömningen av huruvida en tidsfrist iakttagits och i vissa fall för från vilken tidpunkt en viss förmån kan utges. Ett exempel är anmälan för föräldrapenning, som enligt 4 kap. 15 § AFL enligt huvudregeln skall göras senast för vilken föräldern önskar ta ut föräldrapen- Förvaltningslagens reglering av frågan om när en handling skall anses ha kommit in utgår från principen att insändande av en handling sker på Reglernas utformning är dock sådan att den enskilde i vissa fall skyddas mot rättsförluster m.m. då en handling fysiskt inte an- länt till behörig myndighet i rätt tid. En handling anses enligt huvud- regeln i 10 § förvaltningslagen komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänste- man till handa. Dessutom finns i samma paragraf ett antal alternativregler för när ett dokument skall anses inkommet till myndigheten. valtningslagen är emellertid utformad med sikte på i första hand pap- persbundna handlingar och kan således sägas sakna bestämmelser om när ett elektroniskt meddelande skall anses inkommet till en myndighet (se bl.a. och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5:e uppl., 1999 s. 100). Reglerna i förvaltningslagen bygger på att frågan om när en handling har kommit in kan avgöras utan tekniska hjälpmedel. huruvida en pappersbunden handling rent fysiskt befinner sig inom en myndighets väggar är relativt enkelt. gäller detta om myndighetens posthantering, diarieföring och arkivering sker i enlighet med lagar och andra föreskrifter. punkten för när ett dokument kommit in till en myndighet konstateras relativt lätt även vid tillämpningen av de olika alternativreglerna i 10 §. fråga om elektroniska meddelanden ställer sig saken dock annorlunda. regel manifesteras inte anländandet av ett elektroniskt meddelande till en myndighet genom exempelvis e-post på annat sätt än att det lagras i en server för inkommande e-post och att en underrättelse om det inkomna meddelandet på elektronisk väg skickas till adressatens persondator. måste alltså i princip använda tekniska hjälpmedel, dvs. datorer, för att kunna konstatera om en handling i elektronisk form kommit in till en myndighet. Detta gäller även när det är fråga om att konstatera tidpunkten för när en handling kommit in. bedömningen är huvudsakligen beroende av de elektroniska loggar m.m. som registrerar inkommande elektroniska meddelanden. nad i förhållande till pappersbundna dokument är att det i fråga om ett elektroniskt meddelande som överförs via eller finns tillgängligt i nät kan vara ointressant för en handläggare huruvida det fysiskt finns lagrat i den egna myndighetens datorer eller någon annanstans. Avgörande är om han Prop. eller hon kan hantera informationen i meddelandet på ett rationellt sätt. Det kan via ett nätverk ske även om dokumentet lagrats någon annan- stans än i myndighetens egna datorer. Vid införandet av tulldatasystemet (TDS) ansågs det med hänsyn till avsaknaden av regler i förvaltningslagen föreligga behov av en särskild regel om när ett elektroniskt dokument i TDS skulle anses inkommet (se 1989/90:40 s. 28). I förarbetena till skattebetalningslagen (prop. 1996/97:100), som åbe- ropats i remissyttrande redovisade regeringen emeller- tid bedömningen att någon särskild reglering av när en upptagning skall anses inkommen till skattemyndigheten inte var erforderlig i samband med att möjligheter att inge deklarationer på elektronisk väg skulle in- Av betydelse i sammanhanget var emellertid en bestämmelse i 2 kap. 29 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter med innebörden att skattemyndigheter kan godkänna att deklarationer lämnas till ett annat mottagningsställe än skattemyndigheten. lande bestämmelser skall deklarationer anses inkomna i rätt tid om de lämnats till mottagningsstället inom den tid som gäller för avlämnande Eftersom avsikten var att de elektroniska deklaratio- nerna skulle ges in till en särskild mottagningsfunktion hos Riksskatte- verket förutsattes det att skattemyndigheterna när det gäller elektroniska självdeklarationer skall uppdra åt att fungera som mot- Vidare anmärktes i propositionen att någon motsvarande regel om godkännande av externa mottagningsställen saknades i fråga om punktskatter, preliminära självdeklarationer och skattedeklarationer samt att sådana regler därför borde införas. även att det i de tillstånd som skulle gälla för att få lämna en deklaration elektroniskt skall anges var en elektronisk deklaration skall lämnas. Av den i promemorian lämnade redogörelsen för det tilltänkta förfa- randet inom den aktuella försöksverksamheten framgår emellertid vissa för den här aktuella frågan betydelsefulla skillnader i förhållande till vad som gäller för elektroniska deklarationer. Inte minst så till vida att en sådan regel om möjlighet till externa mottagningsställen som återfinns i 2 kap. 29 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter saknar motsvarighet inom socialförsäkringslagstiftningen. viktigt att betona att det när det gäller elektroniska dokument inom för- söksverksamheten är nödvändigt att med hög precision kunna avgöra huruvida ett dokument inkommit före eller efter tidpunkten för dygns- Dessutom är det så att den tekniska utformningen av dokumenthanter- ingen inom självbetjäningstjänsten är sådan att ett antal olika alternativ är tänkbara när det gäller att fastställa att och när ett dokument inkommit Dokumentet registreras nämligen i ett antal olika datorer eller servrar. Det elektroniska dokument, som en försäkrad upp- rättar då han eller hon vill upprätta exempelvis en försäkran för föräldra- penning skapas genom uppkoppling till en interaktiv hemsida som är knuten till en server som tillhandahåller för för- Det kan sägas innebära att dokumentet i vart fall delvis skapas i den servern. För att en försäkran skall kunna anses lämnad till , krävs emellertid att den försäkrade genom kommandon från sin persondator klargör att han eller hon vill lämna en Prop. försäkran med det innehåll som framgår på bildskärmen i persondatorn. När ett sådant kommando lämnas är avsikten att försäkran eller den typ av dokument av annat slag som kan komma i fråga inom självbetjänings- tjänsten som följd av nämnda kommandon skall överföras elektroniskt till en annan server, som försäkringskassorna anvisat som mottagnings- ställe för elektroniska dokument och där tidpunkten för mottagandet regi- Den försäkrade kommer även att erhålla en elektronisk kvittens på att det elektroniska dokumentet registrerats hos I samband med detta sänds även en underrättelse om dokumentet till den aktuella eget datorsystem, var- efter handläggningen kan påbörjas. Naturligtvis är det möjligt att tek- niska problem medför att exempelvis överföringen av dokumentet mellan de olika servrarna eller av underrättelsen till fördröjs. Bl.a. med hänsyn till dessa omständigheter framstår det som nödvändigt att för försöksverksamheten fastställa en särskild i lag angiven regel om när ett elektroniskt dokument skall anses som inkommet i förvaltnings- I fråga om den aktuella självbetjäningstjänsten ter det sig av olika skäl inte relevant att tidpunkten för när ett dokument skall anses inkommet fastställs utifrån dokumentets läsbarhet, så som är fallet i den ovan be- rörda regleringen i tullagen. Inte minst gäller detta eftersom en användare av tjänsten är hänvisad till av utformad program- vara och den hemsida som anvisas för tjänsten. Att utgå från den tidpunkt då dokumentet är läsbart ter sig mot bakgrund härav som oegentligt. ken för rättsförluster för enskilda för den händelse att en myndighets da- torer havererat framstår inte heller som acceptabel. Vid den kommunikation mellan den försäkrade och som självbetjäningstjänsten innebär, måste det dock anses naturligt att det elektroniska dokumentet anses inkommet när det enligt registreringen anlänt till den server som anvisats som mottagningsställe. står i sådant fall risken för att överföringen av uppgifter via Internet och mellan de olika servrarna som tillhandahåller inte Emellertid innebär ett planerat system med elektronisk kvittens att det mer eller mindre omgående står klart för den försäkrade att in- givandet av dokumentet inte lyckats, eftersom någon kvittens inte anlän- der till dennes persondator. I och för sig är det så att de elektroniska dokumenten ställs till och skall handläggas av respektive behöriga försäkringskassa. när dokumentet blir tillgängligt för handläggande instans kan således komma att avvika från tidpunkten när det anses inkommet. Detta är i och för sig ett förhållande som till följd av nuvarande bestämmelser i förvalt- ningslagen kan inträffa relativt ofta. att den enskilde inte kan skicka ett elektroniskt dokument direkt till ve- Han eller hon är hänvisad till att på det ovan beskrivna sättet överföra dokumentet till den server som tillhanda- hålls som mottagningsställe. Till denna server inkommande elektroniska dokument fördelas sedan automatiskt vidare till respektive försäkrings- Den av försäkringskassorna anvisade servern får därför, i fråga om elektroniska dokument som upprättats inom ramen för självbetjänings- tjänsten, anses utgöra samtliga försäkringskassors postbox eller elek- Det får då anses vara en rimlig avvägning att överfö- Prop. ringen från denna server till respektive försäkringskassa inte sker på av- sändarens, dvs. den försäkrades, risk. Ett alternativ skulle kunna vara att det elektroniska dokumentet anses inkommet först när det blivit tillgäng- ligt för vederbörande försäkringskassa. Överföringen till respektive för- säkringskassa från servern avses emellertid ske i princip . kumentet blir således i regel tillgängligt för för hand- läggning i direkt anslutning till att det anses inkommet. Det förhållandet att det elektroniska dokumentet tillskapas och på olika sätt hanteras inom system för automatiserad be- handling torde inte medföra att det skall anses vara i förvaltningsrättslig mening inkommet hos . Verket måste i detta fall ses enbart som en tillhandahållare av tekniska hjälpmedel för framställ- ning av dokumentet och överföring av detsamma till vederbörande för- För att tydliggöra detta bör det anges i lagtexten att det är och inte som anvisar mottag- () föreslår i sitt remissyttrande med hänvis- ning till rättssäkerhetsskäl att det i lagen anges att den enskilde skall er- hålla en elektronisk kvittens på att denne ingett ett elektroniskt doku- Förslaget synes syfta till att genom lagstiftning säkerställa att en kvittensfunktion läggs in i datasystemet som hanterar självbetjänings- Regeringen kan i och för sig dela uppfattningen att en kvittens- funktion kan ha en viktig betydelse i systemet, men anser att det i första hand är en sak för ansvarig myndighet att tillse att sådana tekniska de- taljer byggs in i systemet. Någon sådan uttrycklig bestämmelse kan inte anses vara nödvändig för att en kvittensfunktion skall komma att använ- das inom försöksverksamheten. Inte heller något annat skäl kan anses föreligga för en lagbestämmelse av det slag som föreslagits av PTS. Att fastställa tidpunkten för när ett elektroniskt dokument anlänt till den server som anvisats som mottagningsställe är en bevisfråga. har att pröva tidpunkten för när ett dokument kommit in till en myndig- het är som berörts ovan i huvudsak hänvisad till de funktioner för regi- strering, loggning etc. som byggts in i det aktuella datorsystemet. kan dock förutsättas att dessa funktioner har en hög grad av säkerhet in- byggd och att flera av varandra oberoende loggningsfunktioner registre- rar förloppet när ett dokument överförs till servern som utgör mottag- Förutom de till denna server knutna loggningsfunktionerna kommer det även att finnas uppgifter registrerade i den server vari do- kumentet upprättas som kan ligga till grund för bedömningen. planerna kommer den försäkrade vidare att erhålla en elektronisk kvittens på att det elektroniska dokumentet registrerats i den server som utgör Har någon sådan kvittens inte skickats ut till den för- säkrade kan det elektroniska dokumentet i princip förutsättas inte ha överförts till den mottagande servern. Motsatsvis kan sägas, att har en kvittens utfärdats så kan den registrerade uppgiften om tidpunkten för utfärdandet förutsättas vara korrekt. Ledning för bedömning av tidpunk- ten för när ett elektroniskt dokument inkommit torde således även kunna sökas i systemet för kvittens. Ett tillfredsställande underlag för pröv- ningen av frågan om när ett elektroniskt dokument kommit in till försäk- ringskassan kan mot bakgrund härav förutsättas föreligga i så gott som samtliga fall, även när missöden inträffat i den aktuella IT-miljön. 2001/02:9 hänsyn till utformningen av det tilltänkta tekniska förfarandet vid använ- dande av självbetjäningstjänsten kan det därför bedömas att något behov av alternativregler inte föreligger. Justitiekanslern () redovisar i sitt remissyttrande uppfattningen att vid en tillämpning av tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingar, så måste ett elektroniskt dokument anses inkommet även till RFV när det anländer till verkets server. En konsekvens av detta är att dokumentet på begäran skall lämnas ut av RFV. Enligt JK bör frågan analyseras närmare. () gör emellertid i sitt yttrande gällande motsatt uppfattning, dvs. att ett elektroniskt dokument som anlänt till verkets server inte är att anse som i tryckfrihetsrättslig mening inkommet till verket utan endast till respektive försäkringskassa, eftersom verket endast har en förmedlande funktion och ställer ett tek- niskt system till förfogande till försäkringskassorna. Den fråga som i samband med remissen sålunda väckts av JK och RFV gäller tillämpning av reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. De lagstiftningsåtgärder som är aktuella i förevarande proposition syftar enbart till att möjliggöra en försöksverk- samhet med 24-timmarsmyndighet inom socialförsäkringsadministra- tionen.