prop · GO03122 · 2001-01-01 00:00:00 — På motsvarande sätt som enligt Romstadgan föreskriver tribunalernas stadgor en strikt samarbetsskyldighet (artikel 29 respektive 28), vilken innebär att staterna är skyldiga att uppfylla varje begäran från en tribunal som t.ex. avser gripande och kvarhållande av personer eller överlämnande eller överföring av en anklagad till tribunalen. Inte heller inför tribunalerna utgör den anklagades officiella ställning hinder mot att lagföring sker där (artikel 7:2 respektive 6:2). I teorin skulle därmed en tribunal kunna begära att en person som i åtnjuter immunitet eller som enligt regeringsformen skall vara föremål för ett särskilt förfarande vid lagföring i vissa fall, skall överlämnas för lagföring där. skulle vara skyldig att efterkomma en sådan begäran enligt tribunalernas stadgor. I samband med att lagstiftning infördes för samarbete med tribunalerna övervägdes inga grundlagsändringar (prop. 1993/94:142 och 1995/96:48). Härtill kommer att tribunalerna har principiellt företräde framför nationella rättsordningar att lagföra någon som gjort sig skyldig till ett brott under dess jurisdiktion. Enligt Romstadgan gäller däremot tvärtom den grundläggande förutsättningen att en nationell utredning eller lagföring som sker eller har skett på ett tillbörligt sätt skall ha företräde framför ett förfarande inför domstolen, den s.k. komplementaritetsprincipen (se avsnitt 5.4.5). Under förutsättning att har såväl förmåga som vilja att utreda och lagföra brott som omfattas av stadgan minskar därmed utrymmet för en bindande begäran från domstolen. Vidare gäller att verkställigheten av en sådan begäran får skjutas upp i avvaktan på Internationella brottmålsdomstolens prövning av en invändning om bristande processförutsättningar (artikel 95) och att kan framställa en sådan invändning med hänvisning till nationella åtgärder (artikel 19:2). överensstämmer svenska materiella straffrättsliga bestämmelser väl med de brott som domstolen enligt stadgan har att pröva. De svenska straffrättsliga reglerna är dessutom föremål för översyn, se avsnitt 6.2. Det finns därför anledning att utgå från att det i allmänhet kommer att finnas rättsliga förutsättningar - såväl i fråga om behörighet som beträffande materiella straffrättsliga bestämmelser - att lagföra aktuella brott i . och svenska domstolar kommer alltså att ha parallell behörighet. Det finns vidare skäl att utgå från antagandet att lagföring som sker i kommer att ges företräde i enlighet med komplementaritetsprincipen. Frågor om överlåtelse av beslutanderätt Inrättandet av innebär ingen inskränkning av utrymmet för svensk rättsskipning och annan myndighetsutövning när det gäller lagföring för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. I enlighet med vad som anförts ovan innebär stadgans komplementaritetsprincip tvärtom ett uttryckligt företräde för nationell lagföring som sker på ett korrekt sätt samt en uppmaning till staterna att i första hand sköta den uppgiften och det finns skäl att utgå från att kommer att ha såväl vilja som förmåga att ta sig an detta ansvar. Det kan emellertid inte uteslutas att ett svenskt förfarande i vissa fall kan vara praktiskt omöjligt att genomföra, särskilt när gärningarna har begåtts långt bort och om den väpnade konflikten dessutom fortfarande pågår. I fråga om en sådan, på praktiska realiteter grundad oförmåga, överlämnar rättsskipande uppgifter till domstolen genom att ansluta sig till stadgan. Det kan också tänkas andra skäl för att låta domstolen utreda och lagföra brott i stället för att detta sker nationellt. Olika överväganden kan t.ex. medföra att väljer att hänskjuta en viss situation till domstolen enligt artikel 13 a trots att det föreligger formell behörighet att pröva saken i . En annan sak är att den verksamhet som domstolen därvid utövar inte utgör svensk rättskipning eller svensk myndighetsutövning. är ett självständigt, mellanfolkligt organ med uppgift att utreda och lagföra vissa brott. Domstolens mandat följer av dess stadga och dess funktionärer handlar på domstolens vägnar och är ansvariga inför domstolen. Dess verksamhet sedan stadgan har trätt i kraft utgör inte någon svensk myndighetsutövning eller rättsskipande verksamhet. De brottsutredningar och den lagföring som domstolens genomför är i stället ett fullgörande av uppgifter inom domstolens mandat och i dess egen verksamhet. Den verksamheten står inte under Justitiekanslerns eller tillsyn. Verksamheten är i första hand uppbyggd på samarbete med stater och andra. Det är därmed främst nationella myndigheter som skall vidta åtgärder på en stats territorium som kan innefatta myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses normalt beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter. Det gäller befogenheter som kommer till stånd och får sina rättsverkningar mot enskilda i kraft av offentligrättsliga regler och som beslutas ensidigt av det allmännas företrädare i en monopolställning som gör det omöjligt för någon enskild att vidta samma åtgärd med motsvarande verkan. Ett typexempel är olika tvångsåtgärder i brottmål. När svenska myndigheter utför sådana åtgärder på begäran av domstolen är det fråga om svensk myndighetsutövning som står under Justitiekanslerns och tillsyn. Stadgan medger emellertid även att domstolens åklagare under vissa förutsättningar får vidta utredningsåtgärder på en stats territorium. De åtgärder som åklagaren får utföra i en stat med stöd av artikel 99:4, dvs. inom ramen för det rättsliga samarbetet, undantar uttryckligen alla former av tvångsåtgärder. Som exempel på en möjlig åtgärd anges förhör med någon som frivilligt medverkar till detta. De åtgärder som avses kan inte anses innefatta någon myndighetsutövning och ger inte upphov till något behov av särskild lagstiftning Stadgan ger däremot domstolen ett visst utrymme för att i undantagsfall vidta utredningsåtgärder, som också kan inbegripa myndighetsutövning, på en stats territorium utan att statens samtycke har kunnat inhämtas (artikel 57:3 d). För sådana åtgärder krävs förundersökningskammarens tillstånd och de får endast vidtas om det har slagits fast att staten helt klart saknar förmåga att tillmötesgå en framställning om rättslig hjälp från domstolen på grund av att det inte finns någon myndighet som är behörig att verkställa den. Det är alltså främst fråga om stater vars myndighetsstruktur har slagits sönder, t.ex. på grund av den konflikt där de aktuella brotten har begåtts. De höga rättssäkerhetskrav som allmänt ställs i stadgan gäller naturligtvis även i dessa fall. Stadgan säger inget om hur sådana åtgärder skall kunna genomföras och de fordrar med all sannolikhet att någon annan internationell insats pågår i staten i fråga. Det är ytterst osannolikt att bestämmelsen någonsin kommer att tillämpas i förhållande till . Med hänsyn till att dess tillämpning förutsätter frånvaro av nationella myndigheter kan inte heller särskilda regler anses vara påkallade då de knappast kan förväntas få någon praktisk betydelse. Bestämmelsen innebär dock att ett mellanfolkligt organ medges rätt att i visst fall vidta åtgärder på svenskt territorium som kan innefatta myndighetsutövning. Även detta måste anses vara ett överlämnande av svensk rättsskipande verksamhet, om än begränsat till mycket speciella omständigheter. I enlighet med vad som konstaterats i departementspromemorian finns det således anledning att beröra de särskilda bestämmelserna i 10 kap. 2 och 5 §§ regeringsformen i samband med att tar ställning till frågan om godkännande av Romstadgan. Justitiekanslern har härtill i sitt remissyttrande tagit upp en fråga som inte behandlades i departementspromemorian och som, enligt Justitiekanslern, medför att stadgan inte kan tillträdas utan grundlagsändring. Det gäller frågan om överlåtelse av beslutanderätt till domstolen. När det gäller lagföring av statsråd, justitieråd och regeringsråd för brott i tjänsten anvisar 12 kap. 3 och 8 §§ regeringsformen en särskild ordning. Enligt dessa bestämmelser skall åtal väckas av , ombudsman eller Justitiekanslern och åtalet prövas av . Såsom Justitiekanslern särskilt framhåller är många av de gärningar som omfattas av stadgan sådana att de teoretiskt skulle kunna begås i tjänsten som i vart fall statsråd och därmed skulle vara föremål för de särskilda förfaranderegler som regeringsformen anvisar. För svensk lagföring gäller detta oavsett om brottet har begåtts i eller i utlandet. Det är dock, enligt regeringens mening, viktigt att framhålla att de svenska grundlagsbestämmelserna inte hindrar en lagföring för motsvarande gärningar vid en utländsk eller internationell domstol av brott som begåtts utomlands. har de internationella brottmålstribunalerna och vissa stater rätt att göra så. En sådan rätt kan visserligen inskränkas av folkrättsliga regler om immunitet och interna regler i den stat eller för den mellanfolkliga domstol där frågan om lagföring blir aktuell, men det bör i enlighet med vad som har noterats ovan framhållas att t.ex. tribunalstadgorna inte innehåller några begränsningar i detta avseende. Tribunalerna har tvärtom ett uttryckligt mandat att även lagföra stats- eller regeringschefer och andra ansvariga statstjänstemän utan hinder av den anklagades officiella ställning och de har även tillämpat denna rätt i praktiken (se avsnitt 5.5.5). Det bör också understrykas att andra folkrättsliga regler ger varje stat rätt att lagföra vissa brott oavsett var de har begåtts. Framförallt , som omfattar många av de brott som också ingår i Romstadgan och som och ett stort antal andra stater har tillträtt, föreskriver en sådan rätt. Det kan vidare hävdas att detta enligt folkrättslig sedvanerätt även gäller för andra brott som omfattas av stadgan, t.ex. folkmord och brott mot mänskligheten. I den kanadensiska lagstiftning som antagits i samband med ratifikationen av Romstadgan föreskrivs t.ex. att de brott som omfattas av stadgan utgör brott enligt folkrättslig sedvanerätt (Crimes Against Humanity and War Crimes Act, section 4 (4), som antogs , , 1999-2000). Domstolens rätt att lagföra svenska statsråd grundas sig därmed inte exklusivt på en överlåten svensk befogenhet. Det bör i detta sammanhang även uppmärksammas att domstolen enligt artikel 12 har rätt att, under vissa förutsättningar, utöva jurisdiktion beträffande stadgans huvudbrott också över en person som är medborgare i en stat som inte är part i stadgan. I princip skulle därmed t.ex. ett svenskt statsråd kunna lagföras vid domstolen även om inte har tillträtt stadgan och utan hinder av regeringsformen. En förutsättning för det är dock att brottet har begåtts på en stadgeparts territorium och även i detta fall innebär komplementaritetsprincipen att en tillbörlig nationell lagföring skall ha företräde. När det gäller brott i tjänsten av ett statsråd som begås i innebär emellertid ett tillträde till stadgan att medger rätt att lagföra brottet för det fall utredning och lagföring inte sker på ett tillbörligt sätt här. Detta bör, som Justitiekanslern har framhållit, betraktas som en överlåtelse av en direkt på regeringsformen grundad beslutanderätt till domstolen. En sådan överlåtelse omfattas inte av bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen och ingår inte heller bland de former av beslutanderätt som får överlåtas till bl.a. en mellanfolklig domstol enligt paragrafens andra stycke. Den beslutanderätt som avses kan därmed inte överlåtas till domstolen utan grundlagsändring, vilket innebär att trots ett tillträde till stadgan inte kan samarbeta fullt ut med domstolen när det gäller lagföring av svenska nuvarande och förutvarande statsråd. Detsamma torde gälla i förhållande till de befintliga tribunalerna. Detta är folkrättsligt sett otillfredsställande, särskilt då såväl domstolen som tribunalerna skall ta sig an framförallt dem som är ytterst ansvariga för de aktuella brotten, vilka ofta är statsråd och andra i verkställande ställning. Utgångspunkten måste naturligtvis vara att formellt skall kunna samarbeta med domstolen också när det gäller statsråd. Förutom att de situationer då inte skulle kunna uppfylla sin samarbetsskyldighet framstår som hypotetiska så inträder inte de folkrättsliga skyldigheterna enligt stadgan i och med den svenska ratifikationen. Stadgan kan beräknas träda i kraft tidigast . Därefter kommer det att ta en ansenlig tid innan stadgepartsförsamlingen har haft sitt konstituerande möte och innan domstolen har praktiska möjligheter att inleda sin verksamhet. Det finns därmed tid att överväga om några grundlagsändringar alls bör göras. Statschefens och riksdagsledamöters immunitet Artikel 27:1 i Romstadgan, liksom motsvarande bestämmelser i tribunalernas stadgor, föreskriver att en persons officiella ställning inte skall frita personen från straffrättsligt ansvar enligt stadgan eller utgöra grund för strafflindring. I konsekvens härmed föreskrivs vidare i Romstadgan att immunitet eller särskilda förfaranderegler som följer av nationella eller folkrättsliga regler inte skall hindra domstolen från att utöva sin jurisdiktion (artikel 27:2). Sådana regler är nödvändiga för att domstolen (och tribunalerna) skall kunna fylla sin funktion och också kunna lagföra dem som är ytterst ansvariga för de allvarliga brott som omfattas av dess mandat. Detta är alltså bestämmelser som reglerar domstolens eget arbete och som inte i sig innebär några förpliktelser för de stater som ansluter sig till stadgan att lagföra personer som nationellt åtnjuter straffrättslig immunitet. Särskilda förfaranden som kan föreskrivas i nationell rätt vid lagföring av vissa officiella funktionärer - t.ex. statschefen eller regerings- eller parlamentsledamöter - får också förekomma. Bestämmelserna ställer alltså inte något uttryckligt krav på ändringar av nationella föreskrifter, i grundlag eller annars, som kan utgöra hinder mot nationell lagföring. De ger emellertid, sammantagna med den samarbetsskyldighet för anslutna stater som stadgan föreskriver, upphov till vissa grundlagsrättsliga frågor. Domstolen skulle nämligen i ett enskilt fall kunna komma att rikta en folkrättsligt bindande begäran till där regeringsformen kan anses hindra att begäran uppfylls. Liksom i övriga fall medför komplementaritetsprincipen (se avsnitt 5.4.5.) som grundförutsättning för en eventuell normkonflikt att inte har förmåga eller vilja att vidta egna åtgärder på ett tillbörligt sätt. När det gäller statschefen föreskriver regeringsformen undantagslöst att konungen inte kan åtalas för sina gärningar (5 kap. 7 §). Detta gäller såväl gärningar i tjänsten som i egenskap av privatperson och avsikten är att freda statschefen från förföljelse. Straffrättslig immunitet tillkommer även en riksföreståndare i fråga om gärningar som statschef. Enligt regeringsformen gäller särskilda regler för lagföring av ledamöter av (4 kap. 8 §) på grund av yttrande och gärningar under utövande av uppdraget som riksdagsledamot och åtal får endast väckas om medgivit det. Ett sådant medgivande fordrar ett beslut med särskilt kvalificerad majoritet I fråga om statschefens immunitet har Justitiekanslern och vid anfört att stadgans förpliktelser och regeringsformen formellt sett inte är förenliga men liksom övriga remissinstanser har de instämt i departementspromemorians bedömning att en grundlagsändring på denna punkt inte är nödvändig för ett tillträde till stadgan. gör däremot bedömningen att en grundlagsändring krävs. Härtill har Justitiekanslern anfört att inte utan en ändring av 4 kap. 8 § regeringsformen kan ikläda sig de förpliktelser som följer av stadgan. Det är naturligtvis osannolikt att frågan om den svenska statschefen, eller en som statschef fungerande riksföreståndare, eller en svensk riksdagsledamot någonsin skulle komma att misstänkas för brott av det slag som domstolen skall hantera. Stadgan är utformad för att ge domstolen möjlighet att lagföra dem som är ytterst ansvariga för sådana brott, dvs. även statschefer med en reell verkställande makt. Till skillnad från vad som gäller i många andra länder har den svenska statschefen en konstitutionell ställning som är starkt begränsad och den innefattar inte någon rätt att formellt fatta, godkänna eller verkställa beslut som skulle kunna innebära ett brott i Romstadgans mening. Historiska skäl ligger bakom den immunitet som föreskrivs. Som Justitiekanslern har påpekat kan inte heller en enskild ledamot av anses ha en sådan maktställning att han eller hon i sin tjänsteutövning kan begå brott av det slag som avses i stadgan. Hypotetiska exempel kan naturligtvis konstrueras, t.ex. att en större grupp ledamöter begår brott och därmed kommer att hindra att immuniteten hävs, men dessa framstår som långsökta. Svenska grundlagsregler om immunitet gäller naturligtvis bara i och för svenska officiella funktionärer. De bör därför skiljas från de inskränkningar i folkrättsliga regler om statsimmunitet som stadgan kan innebära och som Justitiekanslern har uppmärksammat. Den immunitet som svenska statsföreträdare kan åtnjuta utomlands följer av folkrättsliga regler och inte av svensk grundlag. De skyldigheter som får anses följa av artikel 98 när det gäller samarbete med domstolen beträffande en utländsk statsföreträdare i vissa fall, oaktat folkrättsliga regler om immunitet, se avsnitt 5.8.4, medför därmed inte att regeringsformens immunitetsregler berörs. Mot den bakgrunden bör inte immunitetsreglerna i regeringsformen hindra att ansluter sig till stadgan. Det förhållandet att domstolen, ges behörighet att fatta folkrättsligt bindande beslut vilka teoretiskt sett skulle kunna försätta i en situation där grundlagen inte medger att beslutet efterlevs, bör inte hindra från att tillträda denna konvention. Det kan nämnas att de bedömningar beträffande statschefen som här redovisas överensstämmer med de överväganden som har gjorts i (se St.prop. 24/1999-2000 s. 47 ff.) och (se Lovforslag L 20, 2000-01, s. 37 f.) beträffande förhållandet mellan motsvarande bestämmelser i de norska och danska grundlagarna och Romstadgan. Det bör understrykas att det nu anförda inte innebär något ställningstagande till hur frågan om immunitet bör bedömas om den som åtnjuter sådan skulle göra sig skyldig till ett allvarligt folkrättsbrott. Om frågan om ansvar för folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser skulle uppkomma kan det inte uteslutas att förutsättningarna för att tillämpa immunitetsbestämmelserna skulle kunna ifrågasättas. Inom folkrätten sker en utveckling som betonar betydelsen av att enskilda kan hållas ansvariga för brott av sådant slag och som innebär en förändrad syn på offentliga funktionärers, särskilt statschefers, immunitet. Inte minst och dess verksamhet kan förväntas påverka synen på dessa frågor . Denna utveckling måste följas noga. Den principiella utgångspunkten bör vara att inte någon skall vara undantagen från ansvar för sådana brott som omfattas av domstolens jurisdiktion. Det kan inte uteslutas att detta förhållande kan komma att ge upphov till ytterligare överväganden , för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för en effektiv brottmålsdomstol. Förbudet mot landsförvisning Den principiella skyldigheten enligt Romstadgan att överlämna egna medborgare till domstolen för lagföring motsvarar vad som gäller i förhållande till Jugoslavien- och Rwandatribunalerna. Regeringsformen innehåller inte något direkt förbud mot utlämning av egna medborgare. Det skall därför i och för sig vara möjligt att överlämna en svensk medborgare för lagföring inför domstolen. Däremot gäller enligt 2 kap. 7 § regeringsformen att en svensk medborgare inte får landsförvisas. I enlighet med vad som även uppmärksammades i samband med lagstiftningen för tribunalerna, bör skyddet för svenska medborgare mot landsförvisning enligt den bestämmelsen uppfattas så att det i praktiken också ger ett visst skydd i fråga om utlämning och överlämnande på grund av brott (se prop. 1993/94:142 s. 30 och 1995/96:48 s. 15 f.). Enligt förarbetena till bestämmelsen bör skyddet mot landsförvisning uppfattas så att det även avser det fall då utlämning (eller överlämnande) av en svensk medborgare på grund av brott skulle ge anledning till antagandet att den aktuella personen skulle bli berövad friheten att han eller hon knappast skulle kunna någonsin återvända till (bet. 1975/76:KU56 s. 32). Till skillnad från vad som gäller beträffande tribunalerna innebär komplementaritetsprincipen (se avsnitt 5.4.5.) enligt Romstadgan att alltid har rätt att med företräde framför domstolen lagföra ett brott av aktuellt slag här i landet. Därvid kan situationer undvikas där det kan ifrågasättas om ett överlämnande av en svensk medborgare till domstolen är förenligt med skyddet mot landsförvisning. I andra fall skulle det, i likhet med vad som angavs i förarbetena till tribunallagen, kunna vara en förutsättning för överlämnande att ett eventuellt fängelsestraff skall verkställas i . Såsom redan har anförts bör medge att även fängelsestraff som domstolen har dömt ut skall kunna verkställas här. Justitiekanslern, och vid har ifrågasatt om inte en ändring av regeringsformens förbud mot landsförvisning krävs för att skall kunna tillträda stadgan. Stadgan utesluter inte att den som dömts kan få verkställa sitt fängelsestraff i hemlandet. Som både Justitiekanslern och vid har framhållit ger stadgan emellertid inte några uttryckliga garantier för att domstolen kommer att godta en svensk begäran om verkställighet i i fall då förbudet mot landsförvisning annars skulle kunna innebära ett hinder mot ett överlämnande av svensk medborgare för domstolen. Det är domstolen som avgör var verkställigheten skall ske i det enskilda fallet och en faktor som skall vägas in, enligt stadgan, är den dömdes nationalitet. Detta förhållande bör dock inte uppfattas bara som ett hinder mot verkställighet i hemstaten - främst när det är platsen för den väpnade konflikten och därmed brottet - utan också en faktor som också talar för straffverkställighet där. I förslaget till bevis- och förfaranderegler finns det t.ex. bestämmelser om att den dömdes möjligheter till rehabilitering och den dömdes önskemål skall tillmätas betydelse vid val av verkställighetsland. I det fall brottet har begåtts i bör dessutom utgångspunkten vara att lagföring normalt skall ske här och komplikationer i fråga om domstolens val av som verkställighetsstat skulle därmed inte uppstå. Det är vidare viktigt att framhålla att det svenska förbudet mot landsförvisning bara kan komma att få en direkt betydelse om domstolen söker en svensk medborgare överlämnad från . Förbudet skyddar alltså inte en svensk medborgare från att bli överlämnad till domstolen från en annan stat. I det senare fallet kan dock söka den aktuella personen utlämnad till från den andra staten för lagföring här och om även den andra staten är ansluten till stadgan gäller i princip också i detta fall komplementaritetsprincipen i enlighet med stadgans regler om konkurrerande framställningar (artikel 90). En tillbörlig svensk lagföring skulle därmed ha företräde framför ett förfarande inför domstolen. Några garantier för att svenska medborgare aldrig skall behöva svara inför domstolen finns inte oavsett om ansluter sig eller inte, men stadgan är utformad för att till fullo respektera principen om en nationell lagförings principiella företräde. Även om landsförvisningsförbudet i 2 kap. 7 § inte får begränsas, hindrar grundlagen inte att tillträder konventioner som innebär att svenska medborgare får utlämnas. Om det trots komplementaritetsprincipen skulle uppstå en situation där någon begärs överlämnad till domstolen för lagföring och det kan ifrågasättas om åtgärden är förenlig med förbudet mot landsförvisning, är en tänkbar lösning - som dock torde kräva lagstiftning - att det träffas en särskild överenskommelse för det enskilda fallet, som innebär att ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvis skall avtjänas i (se prop. 1993/94:142 s. 30).