prop · GO03147 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett sådant förbud med anknytande regler kan enligt utredningens mening inte anses inkräkta på den kommunala självstyrelsen. De skäl av närmast praktisk karaktär som kan anföras till stöd för att regleringen på den kommunala sidan alltjämt skall vara samlad på ett ställe väger inte upp de principiella invändningarna mot avtalsreglering. Utredningen föreslår således att bestämmelserna om förtroendeskadliga bisysslor i lagen om offentlig anställning skall gälla för hela den offentliga sektorn. Samma principiella skäl som beträffande de förtroendeskadliga bisysslorna gör sig inte gällande beträffande arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor. Dessa skall därför inom såväl det statliga som det kommunala området fortfarande kunna regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Utredningens bedömning är att förslagen inte ger några nämnvärda ekonomiska eller andra konsekvenser som kräver särskild redovisning. redovisning av en statistisk undersökning av offentliganställdas bisyssleinnehav Statistisk undersökning av de offentligt anställdas bisyssleinnehav Utredningens bedömning: Den totala bisysslefrekvensen bland offentligt anställda kan med hänsyn till bisysslebegreppets vidd inte anses särskilt anmärkningsvärd. Snarare än generella åtstramningar bör bättre kontroll liksom skärpningar på enstaka områden införas. I synnerhet på myndigheter och förvaltningar med myndighetsutövning, tillsyn och upphandlingsuppgifter finns det anledning att ha kontroll över om bisysslor med beröring till huvudanställningen förekommer. Allmänt sett kan arbetsgivarna bli betydligt bättre i fråga om att informera sina anställda om bisysslereglerna och att utnyttja de möjligheter som finns för att få uppgifter om bisysslor. Inledning En av utredningens uppgifter enligt direktiven har varit att genomföra en kartläggning av omfattningen och beskaffenheten av de offentligt anställdas bisyssleinnehav. Den kartläggningen har genomförts som en enkätundersökning med hjälp av (). Det här kapitlet utgör en sammanfattning av undersökningens uppläggning och huvudsakliga resultat. [...] Det huvudsakliga syftet med kartläggningen har varit att få en bild av i vilken utsträckning bisysslor förekommer, vilken typ av bisysslor det är fråga om och hur de i olika avseenden förhåller sig till den offentliga huvudanställningen. Enkäten med frågor tillställdes ett slumpmässigt, delvis grupperat urval av personer som enligt SCB:s register var offentligt anställda. Sammanlagt drogs 15 000 personer ur registren, varav ca 8 000 personer drogs bland domare, åklagare, verkschefer, poliser, högskolelärare, militärer, läkare och sjuksköterskor. Resten drogs bland anställda inom försäkringskassor, kommuner och övriga anställda inom stat och landsting. För såväl grupperna som sektorerna har ett representativt antal valts ut så att alla gruppernas resultat skall kunna redovisas. De åtta grupper av arbetstagare som särskilt valts ut har antingen omnämns i utredningens direktiv som sådana där "samhällets krav gör sig särskilt gällande" (domare, åklagare, poliser och officerare) eller i övrigt återkommande figurerat och diskuterats i bisysslesammanhang. Domarna utgörs av ordinarie domare, dock inga justitie- och regeringsråd eftersom deras bisysslor tagits upp särskilt i samband med utredningens samråd med de högsta domstolarna [...]. Bland verkscheferna återfinns alla i registren förekommande generaldirektörer och landshövdingar. Av de tillfrågade besvarade enkäten. Av dessa uppgav att de inte hade offentlig anställning undersökningen gällde, nämligen . De som svarat så, eller att de inte hade någon bisyssla , har inte besvarat enkätens övriga frågor och ingår därmed inte i underlaget för resultaten. För samtliga redovisade resultat gäller enligt SCB att svarsfrekvensen är sådan att resultaten är statistiskt hållbara. Likväl kan de tillfrågade ha tolkat eller uppenbart missuppfattat frågorna på sådant sätt att det behöver kommenteras särskilt. [...] Närmare om resultaten Omfattning I enkäten har begreppet bisyssla definierats på sätt som angetts i lagens förarbeten och det kommit att tillämpas i praxis. Det omfattar i stort sett alla anställningar, uppdrag eller verksamheter, avlönade eller oavlönade, som inte skall hänföras till privatlivets område. Kartläggningen visar att av offentligt anställda har en eller flera bisysslor. Andelen är ungefär densamma inom samtliga sektorer (stat, kommun, landsting och försäkringskassa). Däremot förekommer stora skillnader mellan de särskilt utvalda grupperna. Två grupper - verkschefer och domare - ligger påtagligt högre än både sektorssnitten och övriga grupper. av verkscheferna har någon bisyssla, liksom av domarna. Även bland högskolelärarna och läkarna är andelarna något större, 38 respektive , medan övriga grupper ligger ganska jämnt fördelade kring . Mellan kvinnor och män märks en viss skillnad. Medan av offentligt anställda kvinnor har en eller flera bisysslor är motsvarande siffra för män . Kartläggningen säger inget om hur stor motsvarande andel är bland privat anställda. En begränsad jämförelse kan göras med den arbetskraftsundersökning () som genomförs av SCB . I redovisas dock bara betalda bisysslor. Sådana förekommer enligt för motsvarande månader bland av de privat anställda jämfört bland offentligt anställda. Antalet bisysslor per anställd Beträffande antalet bisysslor för var och en visar sig ungefär samma mönster som ovan. Bland offentligt anställda med bisyssla har en bisyssla, och även här är fördelningen mellan sektorerna jämn. Avvikelser ser man däremot mellan grupperna. av verkscheferna har bara en bisyssla. I stället har av dem tre bisysslor eller fler, vilket skall jämföras med ett totalt snitt på för det antalet bisysslor. Utav domarna har en bisyssla och tre eller fler. Det kan jämföras med t.ex. åklagarna, där har tre bisysslor eller fler. Större delen - - av bisysslehavarna arbetar heltid. Mellan arbetstagare med hel- respektive deltidsanställning märks inte i någon sektor någon större skillnad i fråga om antal bisysslor. Bisysslor i olika löneskikt De tillfrågade har också svarat på vilket av följande löneskikt de tillhör i sin huvudanställning, nämligen /månad, /mån och mer än /mån. I det högsta skiktet finner man totalt sett den största andelen anställda med tre bisysslor eller fler, jämfört med 10 respektive i de lägre löneskikten. Ju högre inkomst man har desto fler tycks alltså bisysslorna bli. Den tendensen är som tydligast i och statlig sektor, där 43 respektive i det högsta löneskiktet har tre bisysslor eller fler [...]. De sektorerna utmärkte sig inte totalt sett i fråga om att ha många "mångsysslare". Inkomster av bisysslorna Det är ingen större skillnad mellan sektorerna i fråga om hur stor bruttoinkomst man erhåller från bisysslorna. Grovt räknat kan sägas att inte får någon betalning alls, högst , , samt mer än . Även i detta fall framträder vissa skillnader mellan de särskilda grupperna. Det är t.ex. större andelar bland verkscheferna, läkarna och domarna som har eller mer; 55, 41 respektive . Däremot är motsvarande siffror för åklagare, poliser och militärer lägre; 11, 9 respektive . Motiv till bisysslan De tillfrågade har också lämnat uppgifter om huvudskälet varför man har den huvudsakliga (eller enda) bisysslan. För samtliga sektorer gäller att de flesta anger ekonomiska skäl, ideella skäl eller "annat skäl". Det senare har varit t.ex. intresse, för att upprätthålla kompetensen, engagemang i egen eller närståendes verksamhet, politiska skäl eller att man helt enkelt tycker bisysslan är rolig. Ideella skäl anges till särskilt stor del av åklagare, poliser och militärer. Bland poliser, högskolelärare, militärer, läkare och sjuksköterskor anger ekonomiska skäl som huvudsakligt skäl, vilket däremot av verkscheferna gör. Allra vanligast är det skälet bland läkare och sjuksköterskor. Såväl verkschefer som domare uppger däremot i betydligt större utsträckning än genomsnittet - 49 respektive mot - att annan offentlig arbetsgivare har önskat att de skall ha bisysslan. Dessutom anser av verkscheferna och av högskolelärarna att bisysslan är ett åliggande knutet till huvudanställningen. Tidsåtgång Drygt hälften av bisyssleinnehavarna inom samtliga sektorer ägnar i genomsnitt mindre än åt sin huvudsakliga (eller enda) bisyssla. ägnar den dock mer än . Även tiden för samtliga bisysslor uppgår för mer än hälften av bisysslehavarna . De som ägnar mer än åt samtliga sina bisysslor utgör av bisysslehavarna. Det rör sig om en jämn fördelning mellan såväl sektorer som särskilda grupper. Detsamma gäller bland dem som sammanlagt ägnar sina bisysslor mellan 15 och , vilket generellt är ungefär en fjärdedel av bisysslarna. Typer av bisysslor De flesta offentliganställda som har bisysslor har dessa som anställning eller uppdrag hos offentlig eller privat arbetsgivare, som ideellt förtroendeuppdrag eller i egen kommersiellt inriktad verksamhet. Bland domare och verkschefer med bisysslor har 64 respektive anställning eller uppdrag i offentlig regi. Verkscheferna ligger också högst i fråga om styrelseuppdrag i bolag och ekonomiska föreningar, både offentliga () och privata (). Anställning eller uppdrag hos privat arbetsgivare är vanligast förekommande bland läkare och sjuksköterskor, 25 respektive , men även bland högskolelärare och domare förekommer det till 18 respektive . Den egna kommersiellt inriktade verksamheten är vanligast bland poliser, , samt högskolelärare, militärer och läkare, . I samtliga sektorer och grupper förekommer också en viss del "annat", som har exemplifierats med lantbruk, författarskap, musiker, religiös verksamhet m.m. Bisyssletyper som ofta inte ger någon ersättning alls eller bara mindre sådan är fackliga och ideella förtroendeuppdrag samt uppdrag i intresseorganisationer. Även de flesta offentliga anställningar eller uppdrag ger en ersättning på högst . Anställning eller uppdrag hos privat arbetsgivare samt egen kommersiellt inriktad verksamhet är de bisyssletyper som oftast ger högst ersättning. Förhållandet mellan huvudanställningen och bisysslan I enkäten ställdes också ett antal frågor om huruvida vissa typer av arbetsuppgifter - myndighetsutövning, tillsyn och upphandling - ingick i myndighetens/förvaltningens verksamhet eller den anställdes uppgiftsområde. I frågorna gavs en definition av begreppen. En del av enkätresultaten beträffande myndighetsutövning och tillsyn tyder emellertid på att innebörden av begreppen ändå varit oklar för de tillfrågade. Det är därför svårt att dra några säkra slutsatser med ledning av resultaten. I stora drag kan man konstatera att av bisysslehavarna svarat att de arbetar på myndighet eller förvaltning med myndighetsutövning och lika många på sådan arbetsplats med tillsyn. Utav dessa hade ungefär hälften, i var och en av grupperna, själva sådana uppgifter. Upphandling ingick i arbetsuppgifterna för av bisysslehavarna. Beröring mellan någon bisyssla och antingen myndighetens/förvaltningens verksamhet eller de egna arbetsuppgifterna, t.ex. i fråga om ämnesområde, förelåg för . I flera av de särskilda grupperna, t.ex. domare, verkschefer, högskolelärare, läkare och sjuksköterskor, var siffran ännu högre. Det går i och för sig att koppla förekomsten av beröring till förekomsten av myndighetsutövning, tillsyn och upphandling, men med tanke på osäkerheten kring begreppen skulle slutsatserna inte bli säkra. Information om bisysslor Enkätens sista frågor handlade om i vilken utsträckning arbetstagare och arbetsgivare informerat varandra eller begärt besked om förekommande bisysslor. Av svaren framgår att av offentligt anställda med bisysslor har blivit informerade av sin arbetsgivare om vilka bisysslor som inte är tillåtna. Andelen varierar en hel del mellan sektorerna, från 55 och i stat och försäkringskassor, där myndigheterna är skyldiga att lämna sådan information, till 32 och i landsting och kommuner. I de särskilda grupperna är andelarna generellt högre än snitten, med bland poliser och verkschefer och bland högskolelärare och militärer. Till detta kommer att sammanlagt har begärt besked av arbetsgivaren om en bisyssla är förtroendeskadlig. Den högsta andelen som har begärt ett besked av arbetsgivaren finns bland verkscheferna, . uppger att arbetsgivaren har begärt uppgift om bisysslor. För den kommunala sektorn är andelen , och för verkschefer, högskolelärare och läkare . Andelen anställda som har informerat arbetsgivaren om bisysslor är högre, . I de särskilda grupperna är andelen högst bland verkschefer (), läkare (), högskolelärare () och sjuksköterskor (). Svaren på de här frågorna kan delvis överlappa varandra eftersom man t.ex. kan anse sig ha informerat arbetsgivaren om bisysslor genom att svara på dennes begäran om uppgifter eller genom att begära ett besked om förtroendeskadlighet. Vidare kan arbetsgivaren uppfattas ha lämnat information om icke tillåtna bisysslor i samband med att den anställde har begärt ett besked om förtroendeskadlighet eller informerat arbetsgivaren om bisysslor. Slutsatser En första fråga för utredningen är om resultaten tyder på att omfattningen av bisysslor bland offentligt anställda är så stor att redan detta skulle föranleda någon särskild åtgärd. Att av offentligt anställda har bisyssla kan med hänsyn till bisysslebegreppets vidd enligt utredningens mening inte anses särskilt anmärkningsvärt. Det är värt att påminna om att även obetalda bisysslor och bisysslor i ideella och fackliga organisationer ingår. Högre andelar återfinns som sagt i vissa av grupperna, t.ex. verkscheferna, domarna och högskolelärarna. För de grupperna är offentliga uppdrag vanliga och det huvudsakliga skälet att ha den huvudsakliga bisysslan är ofta att det önskats av annan offentlig arbetsgivare eller är ett åliggande i tjänsten. Det borde vara omständigheter som åtminstone i någon mån talar för att förtroendeskadlighetsaspekten har beaktats av någon av berörda myndigheter. Att uppdragen ofta är offentliga säger däremot inget om huruvida de blir arbetshindrande. Något svar på den frågan fås inte heller med hjälp av enkätsvaren. Bland de offentliganställda i stort kan man i vart fall se att större delen totalt ägnar mindre än åt sina bisysslor. Det timantalet är inte större än att det ofta torde gå att kombinera bisysslan med ordinarie arbetstid. Med tanke på att t.ex. ideella förtroendeuppdrag och egen kommersiellt inriktad verksamhet är vanliga torde också en hel del av bisysslorna skötas utanför ordinarie arbetstid. Den största tidsåtgången för bisysslor finner man bland poliser, högskolelärare, militärer, läkare och sjuksköterskor. Detta är också grupper som i ganska stor utsträckning bisysslar i egen verksamhet eller hos privat arbetsgivare, vilket sannolikt ofta innebär att det inte i någon större utsträckning kan inkräkta på huvudanställningen genom att utföras på ordinarie arbetstid. Enligt den kartläggning som genomfördes av bisyssleutredning hade av de då offentligt anställda bisyssla. I vår undersökning är motsvarande andel . Det har blivit mindre vanligt att offentligt anställda har bisysslor. Mot bakgrund av den utvecklingen och övriga enkätresultat anser utredningen att bisysslefrekvensen generellt sett inte utgör något problem. Det utesluter dock inte att det i särskilda grupper av anställda eller inom vissa myndigheter eller förvaltningsområden kan vara så. Snarare än generella åtstramningar bör det emellertid i så fall leda till bättre kontroll eller möjligen skärpningar i särskilda fall. När det gäller bisysslornas beskaffenhet är det svårare att dra säkra slutsatser. Att beröring mellan bisyssla och huvudanställning i viss utsträckning förekommer är klart. Sannolikt kan det också vara så att förtroendeskadliga bisysslor är vanligare i de fallen. Vetskapen om att beröring ibland förekommer ger dock inte något mått på i vilken utsträckning det förekommer bisysslor som gör att risk för förtroendeskada uppstår. En del av beröringsfallen kan mycket väl vara fullständigt harmlösa. Allmänt sett är det dock värt att notera att en stor del av dem som har bisysslor har uppgett att det finns beröring mellan dessa och uppgifter som förekommer på den myndighet eller förvaltning där huvudanställningen finns. Eftersom beröring trots allt utgör en omständighet av betydelse när risk för förtroendeskada skall bedömas blir slutsatsen att det för myndigheter och förvaltningar finns anledning att ha vetskap om vilka bisysslor som förekommer. Däremot leder det inte naturligt till något generellt förbud mot bisysslor i de verksamheter där myndighetsutövning m.m. förekommer, eftersom det som sagt inte finns något givet samband mellan de olika förhållandena och förtroendeskada. En annan slutsats blir att vissa yrken i särskilt stor utsträckning leder till flera bisysslor, vilket i sin tur ofta ger en högre sammanlagd ersättning. Att så är fallet och att det också finns samband mellan arbetstagare i det högsta löneskiktet och antal bisysslor är inte heller något nytt i förhållande till utredning. Beträffande information om bisysslor mellan arbetsgivare och arbetstagare är det vissa resultat som med tanke på gällande bestämmelser är värda att notera. För statliga arbetsgivare och försäkringskassor finns enligt anställningsförordningen en skyldighet att informera arbetstagarna om vilka bisysslor som kan vara förtroendeskadliga. Trots detta uppger bara 55 respektive av bisysslehavarna inom stat och försäkringskassor att de fått information om vilka bisysslor som inte är tillåtna. 19 respektive har utnyttjat sin möjlighet att få arbetsgivarens besked om en bisyssla är förtroendeskadlig. Andelarna bland samtliga offentliganställda med bisysslor måste också anses låga; har fått information och har begärt besked om förtroendeskadlighet. När det gäller arbetsgivarens möjlighet att begära uppgifter om bisyssla är det framför allt enligt det kommunala avtalet det är aktuellt. Trots det uppger bland kommunalt anställda och bland landstingsanställda att det har gjorts. Läkare och sjuksköterskor ligger dock högre; 42 respektive . Och trots att statliga arbetsgivares och försäkringskassors möjlighet att begära uppgifter förutsätter att bisysslan skall påverka arbetsprestationen (förutom i ), har 23 respektive av de arbetsgivarna begärt det. En större andel, , har däremot informerat arbetsgivaren om sina bisysslor. Att andelen är högre i vissa av grupperna kan bero bl.a. på och högskolelagens bestämmelser. Några slutsatser som med ledning av resultaten kan dras om nuvarande kontrollsystem är att arbetsgivarna allmänt sett skulle kunna bli betydligt bättre i fråga om att informera sina anställda om bisysslereglerna och att de möjligheter som finns för arbetsgivaren att begära uppgift om bisysslor inte utnyttjas i någon större utsträckning. Båda dessa har enligt vår mening betydelse för hur kontrollsystem för bisysslor bör utformas. förslag till lagtext Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:260) om offentlig anställning, dels att 2, 3 och 7 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 7 a-7 d §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § Följande föreskrifter i lagen gäller också arbetstagare hos kommuner, landsting och kommunalförbund, nämligen 23-29 §§ om arbetskonflikter, 42 § första stycket om vissa undantag från lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 7-7 c §§ om bisysslor, 23-29 §§ om arbetskonflikter, 42 § första stycket om vissa undantag från lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Föreskrifterna i 30 § om periodiska hälsoundersökningar gäller också arbetstagare hos kommuner och landsting. 3 § Lagen gäller inte 1. statsråden, 2. ombudsmän, 3. arbetstagare som är lokalanställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, 4. arbetstagare som har anvisats beredskapsarbete eller skyddat arbete. För justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden gäller bara 4 § om bedömningsgrunder vid anställning, 7 § om bisysslor och 23-29 §§ om arbetskonflikter. För justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden gäller bara 4 § om bedömningsgrunder vid anställning, 7-7 d §§ om bisysslor och 23-29 §§ om arbetskonflikter. 7 § En arbetstagare får inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. En arbetstagare får inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende (förtroendeskadlig bisyssla). Risken för förtroendeskada skall bedömas som särskilt stor, om arbetstagaren eller myndigheten har uppgifter som innebär 1. rättskipning, 2. myndighetsutövning, 3. tillsyn, 4. upphandling, 5. egendomsförvaltning, eller 6. ledning av offentlig förvaltning. En arbetsgivare som får kännedom om en förtroendeskadlig bisyssla skall ålägga arbetstagaren att upphöra med eller inte åta sig bisysslan. Arbetsgivaren skall informera sina arbetstagare om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig. En arbetstagare skall på arbetsgivarens begäran lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren skall kunna bedöma arbetstagarens bisysslor. Domare som anställs genom beslut av regeringen och chefer för förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen skall på eget initiativ anmäla sina bisysslor till arbetsgivaren. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 § En arbetstagare har rätt till hel ledighet från sitt arbete för att själv eller genom juridisk person bedriva näringsverksamhet. Arbetstagarens verksamhet får dock inte konkurrera med arbetsgivarens verksamhet. Ledigheten får inte heller innebära väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet. En arbetstagare har rätt till hel ledighet från sitt arbete för att själv eller genom juridisk person bedriva näringsverksamhet. Arbetstagarens verksamhet får dock inte konkurrera med arbetsgivarens verksamhet. Ledigheten eller näringsverksamheten får inte heller innebära väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet. En arbetstagare har rätt till ledighet endast hos en och samma arbetsgivare. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs att det i lagen (1962:381) om allmän försäkring skall införas en ny paragraf, 18 kap. 13 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Direktören skall på eget initiativ anmäla sina bisysslor till styrelsen för den allmänna . Denna lag träder i kraft . Förteckning över remissinstanser Remissyttranden över betänkande Offentligt anställdas bisysslor (SOU 2000:80) har avgetts av , Regeringsrätten, Arbetsdomstolen, , Hovrätten för , Kammarrätten i , Kammarrätten i , , , Länsrätten i , Länsrätten i län, , ombudsmän , , , Riksåklagaren, , , Datainspektionen, Försvarsmakten, , , , , , , , , , , , , Riksbank, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , i , i , i , , , , , , , läns landsting, läns landsting, , , , , , , kommun, kommun, kommun, , , , , kommun, , , , kommun, kommun, kommun, , , , i , (), , , , , , , , , Brottsförebyggandet rådet och . har bifogat yttrande av . () har bifogat yttrande av Offentliganställdas FörhandlingsRåd. har bifogat yttranden av försäkringskassor. Följande remissinstanser har inte kommit in med något yttrande eller förklarat att de avstår från att yttra sig: revisorer, i , , kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun och Föreningen . Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde