prop · GO03147 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen avser vidare att följa upp tillämpningen av regleringen av offentliganställdas bisysslor och att på lämpligt sätt redovisa resultatet av den uppföljningen. 8 Författningskommentar 2 § Följande föreskrifter i lagen gäller också arbetstagare hos kommuner, landsting och kommunalförbund, nämligen 7-7 c §§ om bisysslor, 23-29 §§ om arbetskonflikter, 38 § om interimistiskt beslut, 42 § första och andra styckena om vissa undantag från lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Föreskrifterna i 30 § om periodiska hälsoundersökningar gäller också arbetstagare hos kommuner och landsting. Ändringen i första stycket innebär att bestämmelserna i lagen om offentlig anställning om förtroendeskadliga bisysslor och kontrollsystemet avseende sådana bisysslor skall gälla också för arbetstagare hos kommuner, landsting och kommunalförbund. Ändringen har behandlats i avsnitt 5.1.3. 3 § Lagen gäller inte 1. statsråden, 2. ombudsmän, 3. arbetstagare som är lokalanställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, 4. arbetstagare som har anvisats beredskapsarbete eller skyddat arbete. För justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden gäller bara 4 § om bedömningsgrunder vid anställning, 7-7 d §§ om bisysslor, 23-29 §§ om arbetskonflikter, 38 § om interimistiskt beslut och 42 § andra stycket om vissa undantag från lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Ändringen i andra stycket innebär att bestämmelserna i lagen om offentlig anställning om kontrollsystemet avseende förtroendeskadliga bisysslor skall gälla också för justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden. 7 a § Arbetsgivaren skall på lämpligt sätt informera arbetstagarna om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten enligt 7 §. Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om skyldighet för offentliga arbetsgivare att på lämpligt sätt informera sina arbetstagare om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten enligt bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 §. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.2 Informationen kan lämnas både muntligt och skriftligt till arbetstagarna. Det är som huvudregel lämpligt att myndigheten bland arbetstagarna sprider en skriftlig vägledning om bisysslor. Den vägledningen kan finnas på papper eller vara tillgänglig för arbetstagarna i elektronisk form t.ex. via ett s.k. intranät. Frågan om bisysslor bör också beröras muntligt vid anställning och vid personalträffar. Det finns givetvis inget som hindrar att arbetsgivarmyndigheten använder sig av skriftligt informationsmaterial som utformats av någon annan, t.ex. en central förvaltningsmyndighet eller eller . Det förhållandet att en arbetsgivare har eller inte har lämnat information - rättvisande eller missvisande - påverkar inte i sig bedömningen av om en viss arbetstagares bisyssla är förenlig med bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § eller inte. 7 b § En arbetstagare skall på arbetsgivarens begäran lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren skall kunna bedöma arbetstagarens bisysslor. Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om skyldighet för arbetstagaren att på arbetsgivarens begäran lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren skall kunna bedöma arbetstagarens bisysslor. Uppgiftsskyldigheten omfattar alla slags bisysslor. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.3. Myndigheterna skall vid utövandet av rätten att begära in uppgifter beakta integritetsaspekterna. Myndigheterna bör inte begära in fler eller mer detaljerade uppgifter än vad som behövs för att kunna bedöma om det förekommer bisysslor som kan vara förtroendeskadliga. Ofta kan det räcka att uppgifter i första hand bara begärs in om arten av de bisysslor som de anställda har. Först om det finns någon särskild anledning till det bör detaljerade uppgifter om bisysslor begäras in från en arbetstagare. Uppgifterna kan begäras in muntligt, och de behöver antecknas av myndigheten bara om de kan ha betydelse för utgången av ett ärende om t.ex. beslut om förbud mot bisysslan enligt 7 c §. Myndigheterna har att vid utövande av befogenheten att begära in uppgifter beakta det allmänna kravet på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Befogenheten att begära in uppgifter får givetvis inte utövas på ett sätt som strider mot grundlagarna. Härvid bör särskilt uppmärksammas bestämmelsen i 2 kap. 2 § regeringsformen som innebär att varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende och de s.k. förhandsgransknings- och efterforskningsförbuden i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Om arbetstagaren vägrar att lämna uppgifter när det begärs av arbetsgivaren eller lämnar felaktiga eller ofullständiga uppgifter, kan han eller hon för detta drabbas av sedvanliga arbetsrättsliga påföljder, såsom disciplinpåföljd och uppsägning. För vissa arbetstagare, såsom ordinarie domare, är sanktionsmöjligheterna mer inskränkta. 7 c § En arbetsgivare skall besluta att en arbetstagare som har eller avser att åta sig en bisyssla som inte är förenlig med 7 § skall upphöra med eller inte åta sig bisysslan. Beslutet skall vara skriftligt och innehålla en motivering. Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om att en arbetsgivare skall fatta ett skriftligt och motiverat beslut om att en arbetstagare som har eller avser att åta sig en bisyssla som inte är förenlig med förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § skall upphöra med eller inte åta sig bisysslan. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.4. Det ligger i sakens natur att arbetsgivaren skall fatta beslutet efter det att han eller hon fått kännedom om att en arbetstagare har eller avser att åta sig en bisyssla som inte är förenlig med bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 §. Viss tid kan dock behövas för att t.ex. hämta in kompletterande uppgifter från arbetstagaren och för överväganden. Om det t.ex. efter påpekanden under hand av arbetsgivaren står klart att arbetstagaren upphört med eller inte kommer att åta sig en otillåten bisyssla, behöver något beslut inte fattas. När arbetstagaren godtar ett underhandsbesked om otillåtligheten av en viss bisyssla, behöver således inte något formellt beslut fattas. Beslutet behöver inte föregås av förhandling enligt 11-14 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, se 42 § andra stycket lagen om offentlig anställning. När det gäller en otillåten bisyssla som en arbetstagare redan har skall arbetsgivaren besluta att arbetstagaren skall upphöra med bisysslan. Men beslutet kan, om det är skäligt med hänsyn till såväl risken för förtroendeskada som arbetstagarens förhållanden, gå ut på att arbetstagaren inom viss - högst ett par, - skall upphöra med bisysslan. Arbetstagaren skall underrättas om beslutet och hur han eller hon kan överklaga det, se 21 § förvaltningslagen (1986:223). Avsikten är också att en arbetstagare som frågar skall bli upplyst av myndigheten om myndigheten har tagit ställning till om ett beslut skall meddelas beträffande en viss uppgiven bisyssla. Tvister om beslutet handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister med Arbetsdomstolen som slutinstans, se 37 § lagen om offentlig anställning. I en tvist om beslutet får domstolen för tiden fram till dess att det finns ett lagakraftägande avgörande bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla, se 38 §. Det har inte i lagen om offentlig anställning föreskrivits någon inom vilken en arbetstagare som vill söka ändring i ett beslut skall väcka talan. En dom varigenom ett beslut överprövats är inte bindande för domstolen vid en eventuell senare prövning avseende t.ex. disciplinpåföljd eller uppsägning på grund av bisysslan. Enligt 1 § lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga får en arbetstagare inte till regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet överklaga ett beslut av en arbetsgivare med offentlig ställning, när en tvist som rör beslutet skall handläggas enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Om arbetstagaren i strid med beslutet åtar sig eller fortsätter med den bisyssla som avses med beslutet, kan han eller hon drabbas av sedvanliga arbetsrättsliga påföljder såsom disciplinpåföljd eller uppsägning under förutsättning att bisysslan verkligen strider mot 7 §. Skulle det vid en senare prövning visa sig att bisysslan i själva verket inte strider mot 7 §, kan däremot inga arbetsrättsliga påföljder komma i fråga bara för att arbetstagaren inte följt det i sak oriktiga beslutet. 7 d § Ordinarie domare, chefer för myndigheter som lyder under regeringen och direktörer för allmänna försäkringskassor skall på eget initiativ till arbetsgivaren anmäla vilka typer av bisysslor de har. Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om att ordinarie domare, chefer för myndigheter som lyder under regeringen och direktörer för allmänna försäkringskassor skall på eget initiativ till arbetsgivaren anmäla vilka typer av bisysslor de har. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.5. Det är regeringen som bestämmer vilka domaranställningar som skall vara ordinarie, se 3 § första stycket lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Bestämmelser om detta finns bl.a. i förordningar med instruktioner för domstolarna. Direktörer för de allmänna försäkringskassorna anställs av regeringen, se 18 kap. 41 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Av 32 § verksförordningen (1995:1322) framgår att en myndighets chef anställs genom beslut av regeringen. Bara chefer för myndigheter som lyder under regeringen omfattas av anmälningsskyldigheten enligt förevarande paragraf. Chefer för myndigheter som lyder under en chefsmyndighet eller någon annan överordnad myndighet omfattas inte av anmälningsskyldigheten, liksom inte heller chefer för myndigheter. Det ligger i sakens natur att arbetstagaren skall göra en anmälan till arbetsgivaren redan i samband med att han eller hon påbörjar en viss typ av bisyssla. Om arbetstagaren inte uppfyller sin anmälningsskyldighet, kan han eller hon för detta drabbas av sedvanliga arbetsrättsliga påföljder, såsom disciplinpåföljd. För ordinarie domare är dock sanktionsmöjligheterna mer inskränkta. 38 § I en tvist om ett beslut enligt 7 c, 31 eller 36 § får domstolen för tiden fram till dess att det finns ett lagakraftägande avgörande bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla. Ändringen innebär att domstol kan fatta ett s.k. interimistiskt beslut även i tvister rörande arbetsgivarens beslut enligt 7 c § att en arbetstagare skall upphöra med eller inte åta sig en bisyssla. Ändringen har berörts i avsnitt 6.4. 42 § Föreskrifterna i 2, 21 och 22 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet skall inte tillämpas i anställningsförhållanden som avses i denna lag. Föreskrifterna i 11-14 §§ lagen om medbestämmande i arbetslivet skall inte tillämpas, när det gäller beslut om att en arbetstagare skall upphöra med eller inte åta sig bisyssla enligt 7 c §, disciplinansvar enligt 14 §, åtalsanmälan enligt 22 § eller skiljande från arbetsuppgifter enligt 31 §. För arbetstagare som avses i 1 § skall också föreskrifter i andra författningar än lagar tillämpas, även om föreskrifterna avviker från lagen (1982:80) om anställningsskydd. Ändringen i andra stycket innebär att föreskrifterna om förhandling i 11-14 §§ lagen om medbestämmande i arbetslivet inte heller skall tillämpas när det gäller beslut om att en arbetstagare skall upphöra med eller inte åta sig bisyssla enligt 7 c §. Ändringen har berörts i avsnitt 6.4. sammanfattning av sitt betänkande Offentligt anställdas bisysslor (SOU 2000:80) Uppdraget Utredningens uppgift har varit att genomföra en översyn av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn. I uppdraget har ingått att särskilt analysera regleringen av de förtroendeskadliga bisysslorna och kontrollen av hur regleringen följs. Det har också innefattat att genomföra en kartläggning av omfattningen och beskaffenheten av de offentligt anställdas bisyssleinnehav, att föreslå de förändringar som kan anses lämpliga, att ta ställning till om det finns anledning att förändra den nuvarande grundsystematiken med författnings- respektive avtalsreglering av bisysslor och att särskilt behandla reglerna om domarnas bisysslor. Gällande regler Offentligt anställda hos staten, kommunerna, landstingen och försäkringskassorna får inte ha bisysslor som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet (förtroendeskadliga bisysslor). Arbetsgivaren kan också förbjuda arbetstagaren att ha bisysslor som inverkar hindrande på arbetet (arbetshindrande bisysslor) eller som innebär att arbetstagaren konkurrerar med myndighetens verksamhet (konkurrensbisysslor). De förbud som gäller mot förtroendeskadliga bisysslor är betingade av de särskilda krav på integritet som den offentliga anställningen ställer på arbetstagarna. Kraven kan härledas ur regeringsformen, som slår fast att domstolar och förvaltningsmyndigheter skall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Med bisyssla avses varje anställning, uppdrag eller annan verksamhet som en anställd har vid sidan av sin huvudanställning. Att sköta sina egna och familjens privata angelägenheter räknas inte som bisyssla. De statsanställdas bisysslor regleras i två olika former. Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor finns i lagen om offentlig anställning. Arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor regleras i kollektivavtal mellan parterna på den statliga arbetsmarknaden. För arbetstagare hos de allmänna försäkringskassorna gäller samma uppdelning. För arbetstagare i kommuner och landsting finns däremot reglerna om såväl de förtroendeskadliga som de arbetshindrande bisysslorna och konkurrensbisysslorna i kollektivavtal. Kartläggningen av offentligt anställdas bisysslor I avsikt att få ett underlag för överväganden och förslag har utredningen med hjälp av () genomfört en enkätundersökning bland ca 15 000 offentligt anställda. I enkäten ställdes frågor om bl.a. innehav av, motiv till, tidsåtgång för och information om bisysslor. Enligt undersökningen har av de offentligt anställda en eller flera bisysslor. Jämfört med en liknande undersökning som gjordes har andelen gått ned . Andelen är ungefär densamma inom staten, kommunerna, landstingen och försäkringskassorna. Däremot förekommer stora skillnader mellan olika grupper av anställda. Bisysslor är exempelvis mycket vanligare bland verkschefer och domare. Av undersökningen drar utredningen slutsatsen att den totala bisysslefrekvensen bland de offentligt anställda med hänsyn till bisysslebegreppets vidd inte kan anses särskilt anmärkningsvärd eller oroande. Dessutom utförs en betydande del av de offentligt anställdas bisysslor hos andra offentliga myndigheter och förvaltningar eller ideella organisationer. Utredningen konstaterar dock att arbetsgivarna allmänt sett kan bli betydligt bättre i fråga om att informera sina anställda om bisysslereglerna och att utnyttja de möjligheter som finns för att få uppgifter om bisysslor. Utvärderingen av regler och praxis Efter en genomgång av praxis i fråga om bisysslor har utredningen fått uppfattningen att denna är relativt enhetlig, stabil och väl avvägd. Utrymmet i 7 § lagen om offentlig anställning för individuella bedömningar utnyttjas. Informationen till de anställda om bisysslereglerna samt de statliga arbetsgivarnas möjlighet att förhöra sig om bisysslor och ge besked om dessas tillåtlighet kan däremot bli bättre. Likaså har uppdelningen av reglerna mellan författning och avtal ibland ansetts ge vissa tillämpningsproblem. Överväganden och förslag Förtroendeskadliga bisysslor Bland de tre huvudtyperna av otillåtna bisysslor är det alltid de förtroendeskadliga som har stått i centrum. Att se över regleringen av denna typ av bisysslor har enligt direktiven varit utredningens huvudinriktning. Utredningen anser att praxis visar att den allmänna regeln om förtroendeskadliga bisysslor i de flesta fall uppfyller kravet att det skall finnas möjlighet att sätta stopp för bisysslor som kan skada förtroendet för förvaltningen. Den omfattning av bisyssleinnehavet bland offentligt anställda som framkommit i den statistiska undersökningen kan inte heller tas till intäkt för att reglerna i sak behöver skärpas. Vare sig praxis eller förekomsten av bisysslor ger därför anledning att göra några större sakliga ändringar i nuvarande regler för att utvidga eller begränsa bisyssleförbudets räckvidd. De problem som kan finnas inom särskilda områden beror snarare på brist i informationen om reglerna och kontrollen av att de efterlevs än på deras sakliga innehåll. Snarare än generella utvidgningar av förbudsreglerna bör därför enligt utredningen bättre kontroll införas på vissa områden, i synnerhet vid myndigheter och förvaltningar med myndighetsutövning, tillsyn och upphandlingsuppgifter. Att reglerna allmänt sett inte har "missat" någon viss typ av bisyssla eller medfört tillämpningsproblem av någon större omfattning innebär naturligtvis inte att bisysslefallen alltid är problemfria. Men dessa problem är mindre än de nackdelar som mindre flexibla och mer detaljerade regler för olika verksamheter, förvaltningsområden, grupper av anställda eller bisyssletyper skulle innebära. Utredningen har därför, och på grund av den skepsis som vid våra kontakter med myndigheter m.fl. framförts mot en sådan ordning, avstått från att föreslå nya specialregler. Utredningen föreslår alltså inga ändringar i sak i reglerna om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor. Eftersom en allmänt hållen regel kan vara svår att tillämpa inte minst för arbetstagarna finns det dock skäl att försöka göra den tydligare genom att ge viss vägledning om några förhållanden av betydelse för bedömningen av en bisyssla. Därför föreslår utredningen att de verksamhetsområden där risken för förtroendeskada är särskilt stor skall anges i bestämmelsen. Dessa områden är rättskipning, myndighetsutövning, tillsyn, upphandling, egendomsförvaltning och ledning av offentlig förvaltning. Utredningen har vidare funnit att de nu gällande specialreglerna för skatteförvaltningen och kan upphävas. Domarnas bisysslor För domare gäller samma generella bisyssleregler som för andra statsanställda. Utredningen betonar de mycket noggranna överväganden som såväl den enskilde domaren som den som avser att anlita domaren för något uppdrag bör göra. Domarnas uppgifter och deras roll i samhället är sådana att kravet på allmänhetens förtroende gör sig särskilt starkt gällande när det gäller domstolarnas verksamhet. Utredningen har dock funnit att de fördelar som finns med en allmänt hållen bisyssleregel, med utrymme för bedömningar i varje enskilt fall, gör sig gällande även beträffande domarna. Utredningen har alltså inte ansett det motiverat att införa speciella bisyssloförbud för domare eller någon särskild kategori av dem. Däremot framför utredningen sin uppfattning om innebörden för domarnas del av dagens regler om bisysslor, bl.a. att skiljemannauppdrag och styrelseuppdrag i vinstdrivande bolag med få undantag inte kan anses förenliga med 7 § lagen om offentlig anställning. Arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor Utredningen har dragit slutsatsen att arbetshindrande bisysslor generellt inte är något problem. Gällande regler ger arbetsgivarna möjlighet att stoppa bisysslor som är arbetshindrande. Det är till stor del en arbetsledningsfråga att göra detta på lämpligt sätt. Inte heller konkurrensbisysslor tycks utgöra något större problem. Utredningen menar att det är anställningsmyndigheten som har bäst förutsättningar att pröva om en bisyssla är konkurrensskadlig eller ej. Därför föreslår utredningen att den prövningen på den statliga sidan skall ligga på myndigheten/arbetsgivaren - vilket den på den kommunala sidan redan gör - och inte som på regeringen. Genom förbättrad information från arbetsgivarna och utredningens förslag om uppgiftsskyldighet för arbetstagarna avseende arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor såväl som förtroendeskadliga bisysslor kan eventuella problem dessutom antas minska. Ett nytt kontrollsystem Arbetsgivarens befogenhet och skyldighet att reagera på förtroendeskadliga bisysslor och agera på ett tidigt stadium måste förbättras framför allt på den statliga sidan. För att kunna bedöma bisysslefrågor innan skada har skett, dvs. innan allmänhetens förtroende riskerar att skadas, är det viktigt att det blir en naturlig sak att ta upp och diskutera sådana frågor mellan arbetsgivare och arbetstagare. Utredningen föreslår att en arbetsgivare som får kännedom om en förtroendeskadlig bisyssla skall vara skyldig att ålägga arbetstagaren att upphöra med eller inte åta sig bisysslan. Genom att dels arbetsgivaren får en skyldighet att informera sina arbetstagare om vad som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig, dels en arbetstagare på arbetsgivarens begäran skall lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren skall kunna bedöma arbetstagarens bisysslor, bör en rimlig diskussion kunna föras löpande och i de flesta fall inte behöva leda till drastiska åtgärder. Det får anses självklart att en arbetstagare som önskar det har rätt att få besked av arbetsgivaren om dennes syn på en bisysslas tillåtlighet. Regeln om bisysslobesked i 12 § anställningsförordningen kan därmed upphävas. Reglerna om förtroendeskadliga bisysslor samlas enligt utredningens förslag i lagen om offentlig anställning och görs tillämpliga även på kommuner och landsting. Arbetstagarens uppgiftsskyldighet skall av praktiska skäl gälla alla bisyssletyper. Överprövningen av beslut om bisysslor blir enhetlig genom att tingsrätt eller Arbetsdomstolen skall kunna överpröva såväl beslut om förtroendeskadliga bisysslor som fattats med stöd av lagen om offentlig anställning som beslut i fråga om arbetshindrande- eller konkurrensbisysslor, vilka fattats med stöd av kollektivavtal. Domarnas speciella ställning och det särskilda rättssäkerhetsintresse som ligger i att deras bisysslor kommer upp till bedömning har gjort att utredningen föreslår att domare som anställs genom beslut av regeringen på eget initiativ skall anmäla sina bisysslor till arbetsgivaren. Anmälningsskyldigheten tas in i lag. är enligt förslaget det organ som skall handlägga frågor om domarnas bisysslor. Det leder bl.a. till att uppgifterna blir offentliga. Även generaldirektörer, landshövdingar, andra chefer för förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen samt försäkringskassornas direktörer får en lagstadgad skyldighet att anmäla sina bisysslor, i de fallen till regeringen respektive styrelsen för . Författnings- eller avtalsreglering Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor har samma syfte på kommun- och landstingsområdet som på det statliga området. Det handlar om att upprätthålla allmänhetens förtroende för saklighet och opartiskhet i förvaltningen. Detta intresse gör sig gällande med samma styrka på det kommunala området som på det statliga. Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet i den offentliga förvaltningen gäller inte bara staten utan även kommuner och landsting. Det är ett allmänt intresse som går utöver förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Kommunerna och landstingen svarar för den helt övervägande delen av den offentliga förvaltningen. Den allmänhet vars förtroende för förvaltningen bisysslereglerna är till för att skydda har minst lika mycket kontakter med kommunala förvaltningar som med statliga myndigheter. De kommunala förvaltningarna utövar makt och myndighet, tillsyn och kontroll och bedriver upphandling på samma sätt som de statliga myndigheterna. Utredningens slutsats är därför att det är principiellt felaktigt att ta in förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i kollektivavtal och att det finns starka skäl för att förbudet även på den kommunala sidan skall regleras i författning.