prop · GP0374 · 2001-12-11 00:00:00 — Itryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om skyldighetatt sända bevis om konfiskeringsbeslag av skrifter och tekniska upptagningargörs ett tillägg om att detta skall göras så snart det kan ske för att klargöraatt Justitiekanslern får dröja med underrättelsen tills det är klart vem denskall skickas till.Mediegrundlagsutredningens bedömning och förslag överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: och Säkerhetspolisen har ansett attåtalstiden efter utredningsbeslag av tekniska upptagningar bör slopas såvittavser videogram och ljudupptagningar. I övrigt har det inte framförts någrainvändningar mot förslagen.Skälen för regeringens bedömning och förslag: Efter utredningsbeslag av tekniska upptagningar - liksom av tryckta skrifter - skall åtal väckas . I tillämpningen har det beträffande upptagningar visat sig att det sällan ärmöjligt för Justitiekanslern () att genomföra en förundersökning och väckaåtal , t.ex. efter ett omfattande beslag av videogram somdessutom saknar ursprungsuppgifter till ledning för bedömningen av vem som kanbära det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. JK måste därför regelmässigt begäraförlängning av tiden för att väcka åtal. Mot denna bakgrund har JK i etttidigare sammanhang föreslagit att bestämmelsen om särskild tid för väckande avåtal efter utredningsbeslag upphävs såvitt avser videogram och ljudupptagningar. har övervägt JK:s förslag men stannat för att inteföreslå någon förändring. Skälen för detta är främst att problemen med enåtalstid för upptagningar inte föreligger vid alla utredningsbeslag utan främstvid omfattande sådana. I dessa fall finns möjlighet till förlängning av tiden.Med hänsyn härtill och eftersom ett slopande av åtalstiden inte skulle stå isamklang med principen om att yttrandefrihetsmål skall behandlas skyndsamt (seavsnitt 6.2.7) och dessutom avvika från vad som gäller för skrifter, bör enligtutredningen någon ändring av bestämmelsen om åtalstid inte göras. Regeringenansluter sig till utredningens bedömning.Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen(YGL) som hänvisar till vanlig lag i fråga om allt som inte har reglerats igrundlagarna eller tillämpningslagen innebär att regeln i omrätt till domstolsprövning av beslag som verkställts utan rättens förordnandegäller för såväl utrednings- som konfiskeringsbeslag enligt grundlagarna. Det är emellertid angeläget att denna rätt uttryckligen framgår av grundlagarna ochgörs oberoende av en eventuell ändring i . En bestämmelse omrätt till domstolsprövning bör därför införas i grundlagarna. I fråga omförfarandet bör regler gälla.Skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en teknisk upptagning somföranlett konfiskerings- eller utredningsbeslag innebär att en sådan precisering skall ske som beslutet om beslag fattas. I praktiken kan det varaomöjligt att göra denna precisering i ett beslut om utredningsbeslag, t.ex. vidett beslag av hundratals videogram där varje videogram kan ha en speltid påflera timmar. Ett utredningsbeslag är till skillnad mot ett konfiskeringsbeslaginte förbundet med spridningsförbud. Skyldigheten att ange avsnitt vidutredningsbeslag har emellertid betydelse i andra avseenden. Angivandet avavsnitten ger den som drabbas av utredningsbeslaget möjlighet att bedömariktigheten i beslutet. Det har också betydelse för en person som har för avsikt att sprida en upptagning som belagts med utredningsbeslag. Denne kan därigenombedöma om upptagningen kan anses innefatta yttrandefrihetsbrott som han ellerhon riskerar att senare dömas för i egenskap av spridare. I de fall det ärmöjligt att precisera avsnitten i beslutet om utredningsbeslag saknas skäl attupphäva denna skyldighet. I övriga fall bör av hänsyn till den som drabbas avbeslaget och till presumtiva spridare skyldigheten inte helt upphävas. I stället bör JK få en möjlighet att i efterhand genom särskilt beslut kompletterabeslagsbeslutet med angivande av vilka avsnitt som åberopas som brottsliga. Hurlång tid som kan behövas för en sådan komplettering kan variera från fall tillfall. Det bör därför inte föreskrivas att kompletteringen skall ske inom visstid utan att den skall göras så snart det kan ske. Om den som drabbas avbeslaget begär rättens prövning av detta innan preciseringen gjorts, kan detmedföra att JK får så långt möjligt precisera avsnitten. Detta får dock inteföranleda längre uppskov i beslagsförhandlingen än . Frågan på vilketsätt avsnitten bör preciseras kan inte regleras i lag utan måste överlämnas till rättstillämpningen.Bevis om konfiskeringsbeslag av en tryckt skrift respektive en tekniskupptagning skall skickas bl.a. till den som har tryckt skriften respektive låtit framställa upptagningen. Uppgifter om vilka dessa personer är skall framgå avskriften och upptagningen. Om sådana uppgifter inte lämnats och det inte hellerpå annat sätt är känt vilka personerna är, måste JK kunna dröja medunderrättelsen tills utredningen kommit så långt att personerna kanidentifieras. En bestämmelse med detta innehåll bör införas i grundlagarna.8 Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmålRegeringens förslag: Mål rörande tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott somhar samband med varandra skall kunna tas upp av en av de tingsrätter som är rätt domstol för något av målen. Detsamma skall gälla för tryck- ochyttrandefrihetsmål som rör enskilt anspråk på grund av sådana brott samt mål där talan enbart förs om konfiskation av en tryckt skrift eller en tekniskupptagning. Målen skall också handläggas i en rättegång om inte synnerliga skältalar mot det.Justitiekanslerns förslag överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslageteller lämnat det utan erinran. har ifrågasatt om intedomstol eller enskild part bör få möjlighet att begära att Högsta domstolenskall förena mål som grundas på tryck- och yttrandefrihetsbrott i en rättegångtrots att talan väckts vid olika domstolar. Svenska Tidningsutgivareföreningenhar ansett att en gemensam handläggning i en rättegång inte skall vara möjlig om någon av parterna motsätter sig det.Skälen för regeringens förslag: I lagen (1991:1559) med föreskrifter påtryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden(tillämpningslagen) finns bestämmelser om rätt domstol i tryck- ochyttrandefrihetsmål. Där anges bl.a. att avgörande för vid vilken domstol etttryckfrihetsmål skall tas upp är i fråga om periodiska skrifter skriftensutgivningsort och i fråga om andra skrifter den ort där den som enligt 8 kap.tryckfrihetsförordningen (TF) är ansvarig för skriften har sitt hemvist. Omnågon sådan ort inte kan fastställas skall den ort där skriften tryckts ellereljest mångfaldigats vara avgörande. När en skrift mångfaldigats utomlands skall i stället den ort vara avgörande där den som låtit lämna ut skriften förspridning har sitt hemvist. När inte heller dessa regler ger ledning skall denort där exemplar av skriften påträffas vara avgörande. Beträffandeyttrandefrihetsmål gäller att den ort varifrån ett radioprogram sänds eller dären teknisk upptagning lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sättförövats skall vara avgörande för vilken domstol som skall ta upp målet.Justitiekanslern () har i en framställning till regeringen pekat på attbestämmelserna i tillämpningslagen kan få till följd att åtal för tryck- elleryttrandefrihetsbrott som har samband med varandra måste handläggas vid skildatingsrätter. Som ett exempel på en sådan situation nämner JK mål där åtal förtryckfrihetsbrott som gäller innehållet i en skrift som inte är periodisk väcksmot flera personer med olika hemvist. I ett sådant fall skall åtal väckas vid de domstolar som finns i de ansvarigas respektive hemvist. JK föreslår därför atttillämpningslagen ändras så att sådana mål kan tas upp av en av de tingsrättersom är rätt domstol för något av målen.Även om en av de grundläggande principerna inom tryck- och yttrandefrihetsrätten är den om ensamansvar utesluter TF och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) inte att åtal för tryck- och yttrandefrihetsbrott väcks mot flera personer. Om endastspridare kan hållas ansvariga kan exempelvis flera personer bosatta på olikaorter var för sig anses som spridare. Vidare kan t.ex. en bok med brottsligtinnehåll ha flera författare. Det kan också finnas ett naturligt samband mellanett tryckfrihetsbrott och ett yttrandefrihetsbrott på så sätt att bådeinnehållet i en teknisk upptagning och det tryckta omslaget till upptagningenanses vara straffbara. Ett annat sådant exempel är att åtal väcks dels förtryckfrihetsbrott avseende uppgifter i en periodisk skrift, dels med stöd avdatabasregeln i 1 kap. 9 § YGL för att i stort sett samma uppgiftertillhandahållits på tidningens webbsida.Vad som sagts kan göra sig gällande även vid mål som rör enskilt anspråk pågrund av tryck- och yttrandefrihetsbrott och vid ansökan om konfiskation.Regeringen delar JK:s uppfattning att det bör vara möjligt att vid en och sammatingsrätt handlägga mål som har ett sådant samband med varandra som nuredogjorts för. Målen bör också kunna handläggas i en rättegång. Som JK påpekatär nuvarande ordning otillfredsställande. Eftersom innehållet i t.ex. en ochsamma skrift enligt nuvarande reglering kan komma att handläggas av fleradomstolar finns det en viss risk för att skriften bedöms som brottslig av endomstol men frias av en annan. Vidare talar processekonomiska skäl för att manbör kunna ha gemensam handläggning av målen i nu aktuella situationer. Det finns ju också redan enligt nuvarande lagstiftning möjlighet till en gemensamhandläggning av mål med tryck- och yttrandefrihetsrättslig anknytning.Tillämpningslagen bör därför ändras på så sätt att mål rörande tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott som har samband med varandra kan tas upp av en av detingsrätter som är rätt domstol för något av målen. Detsamma bör gälla förtryck- och yttrandefrihetsmål som rör enskilt anspråk på grund av sådana brottsamt i mål där talan enbart förs om konfiskation av en tryckt skrift eller enteknisk upptagning. Målen skall också handläggas i en rättegång om intesynnerliga skäl talar mot det.Den fråga som tar upp om att en domstol eller en enskildpart bör ha möjlighet att begära att skall kunna förena mål vid två eller flera domstolar är väl värd att överväga. Det finns emellertid ingenmöjlighet att göra det i detta lagstiftningsärende utan frågan får tas upp iannat sammanhang.9 Etableringsfriheten för trådsändningar enligt yttrandefrihetsgrundlagen9.1 Etableringsfrihet för trådsändningar, konvergens-fenomenet och bestämmelserom tillträde till nätPrincipen om etableringsfrihet för trådsändningarVarje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sändaradioprogram genom tråd dvs. sända program i ljudradio eller television ellerannars överföra innehåll med hjälp av elektromagnetiska vågor som är bundna till en ledare (3 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen, YGL). Dettagäller både inhemska sändningar och vidaresändningar av utländska sändningar(prop. 1990/91:64 s. 89). Denna etableringsfrihet innebär att det inte fårställas krav på tillstånd för sådana sändningar och att möjligheten att drivaverksamheten i princip inte får begränsas av villkor som inte har stöd igrundlagen.Etableringsfriheten är dock inte oinskränkt. Den hindrar bl.a. inte att det ilag meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme förvissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetensintresse av tillgång till allsidig upplysning (andra stycket samma paragraf).Denna s.k. must carry-princip innebär en skyldighet för nätinnehavare atttillhandahålla utrymme i nätet för dels vissa TV-sändningar som sker medtillstånd av regeringen - sändningar från och -,dels sändningar från lokala kabelsändarföretag (8 kap. 1 och 2 §§ radio- ochTV-lagen [1996:844]).För radioprogram som sänds på annat sätt än genom tråd råder inte motsvarandeetableringsfrihet. Anledningen är att dessa sändningar kräver utrymme ifrekvensspektrum. Rätten att sända sådana program får därför regleras genom lagsom innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor att sända (3 kap. 2 §första stycket YGL). För att så stor etableringsfrihet som möjligt ändå skallråda gäller att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas ianspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet ochinformationsfrihet (andra stycket samma paragraf).I fråga om begränsningar i rätten att sända radioprogram genom tråd och på annat sätt hänvisar YGL till vissa föreskrifter i regeringsformen (RF) ombegränsningar av grundläggande fri- och rättigheter (3 kap. 3 § YGL). Av dessaföreskrifter följer att en begränsning får göras endast för att tillgodoseändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att den aldrig får gåutöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den ochinte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den friaåsiktsbildningen (2 kap. 12 § andra stycket RF). Vidare gäller att enbegränsning endast får ske om särskilt viktiga skäl föranleder det och att detvid bedömandet av vilka begränsningar som får ske särskilt skall beaktas viktenav vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 13 § RF).KonvergensfenomenetDen tekniska utvecklingen har medfört att traditionellt sett olika ochurskiljbara tjänstetyper, såsom tele-, data-, radio- och TV-tjänster, kanintegreras och förmedlas via infrastrukturer som var mer eller mindretekniskt avgränsade för en viss typ av tjänst. Parallellt med denna tekniskautveckling sker också förändringar vad avser marknader och branschstrukturerm.m. Tillsammans medför dessa utvecklingstendenser att gränserna mellan detidigare relativt klart avgränsade tele-, data- och mediesektorerna blirotydliga. Det brukar beskrivas som att dessa sektorer och informationsteknikenkonvergerar eller sammansmälter (SOU 1999:55 s. 35 ff.).Bestämmelser om tillträde till nätI telelagen (1993:597) finns bestämmelser om televerksamhet. regler om skyldighet att driva samtrafik (32-36 §§). Med samtrafik avsesfysisk och logisk sammankoppling av telenät som möjliggör att teletjänster somtillhandahålls i telenäten fungerar mellan alla användaresnätanslutningspunkter, såväl fasta som mobila, och där användarna ges möjlighetatt få tillgång till tjänster som tillhandahålls i näten.Den 2 januari 2001 trädde och rådets förordning (EG) nr2887/2000 av om tillträde till accessnät i kraft.Förordningen ålägger operatörer av fasta allmänt tillgängliga telefonnät sombedömts ha ett betydande marknadsinflytande att ge tillträde till accessnätet,som är den del av ett nät som ligger närmast abonnenterna, och erbjudasamlokalisering.Ett nytt regelverk för elektroniska kommunikationer är under utarbetande inomEG. Regelverket är avsett att ersätta de rättsakter som finns på området,inklusive den ovannämnda EG-förordningen, och kommer att innehålla bestämmelserom bl.a. tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät isyfte att tillhandahålla s.k. elektroniska kommunikationstjänster dvs. tjänstersom utgörs av överföringar av signaler, däribland teletjänster ochöverföringstjänster i nät som används för rundradio.På ett annat område som också rör rätten att sända radioprogram saknaslagstiftning. Det gäller inflytande för mottagarkollektivet över programutbudet.9.2 Inskränkningar av etableringsfriheten för trådsändningarRegeringens förslag: Etableringsfriheten för trådsändningar enligtyttrandefrihetsgrundlagen inskränks för att det genom bestämmelser i lag skallkunna föreskrivas skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till konkurrensintresset ellerallmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Etableringsfrihetenbegränsas vidare i syfte att genom bestämmelser i lag tillförsäkramottagarkollektivet inflytande över programvalet.Mediegrundlagsutredningens förslag: Utredningen föreslår ändringar ietableringsfriheten som skall tillåta regler om skyldighet för nätinnehavare att upplåta utrymme i nät för annans teletjänster i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana tjänster samt för attklargöra att det är tillåtet med regler om skyldighet för nätinnehavare attsläppa in andra program än de som omfattas av den s.k. mustcarry-skyldigheten och med regler om skyldighet att vidta åtgärder för atttillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet.Remissinstanserna: har anfört att förslagetatt begränsa etableringsfriheten för att ge mottagarkollektivet inflytande ärförhastat med hänsyn främst till att abonnenternas möjligheter att väljaprograminnehåll kommer att förbättras avsevärt inom överskådlig tid genomteknikutvecklingen. har framfört bl.a. att konkurrensen på marknadenger intressegrupper ett indirekt inflytande. har vidare, liksom vid , , och , synpunkter på hur inskränkningarna avetableringsfriheten skall utformas. Övriga remissinstanser, däriblandHyresgästernas och , har tillstyrkt förslagen ellerlämnat dem utan erinran. har framfört bl.a. att enförstärkning av konsumenternas ställning på området för kabelutsändningar görsig lika starkt gällande som på andra områden, t.ex. leverans av el, därutvecklingen går i denna riktning. har ansett bl.a. att det ärangeläget att varje enskilt hushåll får ett bättre inflytande över vilkaTV-kanaler som hushållet vill abonnera på.Skälen för regeringens förslag: Konvergensutvecklingen innebär bl.a. att nät som tidigare använts enbart för privat kommunikation, t.ex. telefoni, nu kananvändas också för massmedial kommunikation som omfattas avyttrandefrihetsgrundlagen (YGL), t.ex. sändningar av ljudradio- och TV-programoch överföringar från databaser. När ett nät används för sådan kommunikation som faller in under YGL:s tillämpningsområde, gäller den grundlagsfästa rätten attsända radioprogram genom tråd utan krav på tillstånd för verksamheten ellervillkor för dess bedrivande. Nätinnehavaren kan dock åläggas skyldighet att geutrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn tillallmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning.Konvergensen innebär alltså att ett nät kan användas för både grundlagsskyddadkommunikation och annan kommunikation. Det medför att YGL:s bestämmelse ometableringsfrihet och regler av det slag som finns i exempelvis telelagen(1993:597) och EG-förordningen om tillträde till accessnät samt det nyaEG-regelverket om elektroniska kommunikationer, som skall genomföras i svenskrätt, måste vara förenliga. Reglerna innebär åligganden för nätinnehavare attbereda plats för annan operatörs överföringar, oavsett om de förmedlar ettmassmedialt eller ett privat innehåll, i syfte att öka konkurrensen beträffandesådana överföringar i nätet och ge abonnenterna tillgång till sådanaöverföringar. Dessa åligganden rör den i YGL grundlagsfästa rätten att sändaradioprogram och omfattas inte av den i grundlagen angivna möjligheten tillundantag från denna rätt. är reglerna nödvändiga för att motverka attdet uppstår en monopolliknande ställning för nätinnehavaren. Tillgången tillaccessnät är av avgörande betydelse för en operatörs möjligheter att kunnatillhandahålla produkter och tjänster i accessnätet och därmed öka konkurrensenpå nätet. Samtrafik utgör en grundläggande förutsättning för att uppnå etteffektivt telesystem på en öppen marknad. För att telekommunikationerna skallkunna betraktas som effektiva måste abonnenterna kunna nå varandra oavsettvilken operatör de är anslutna till och vilket allmänt tillgängligt nät dennenyttjar (prop. 1996/97:61 s. 57). Anläggande av konkurrerande trådnät är iprincip inte något alternativ, eftersom det är mycket kostnadskrävande. För attdet inte skall föreligga en konflikt mellan nu nämnda regler och YGL:sbestämmelse om etableringsfrihet måste i grundlagsbestämmelsen ges tillåtelsetill lagstiftning om skyldighet att upplåta utrymme i nät för annan operatörsöverföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset avkonkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresseav tillgång till sådana överföringar. Också harföreslagit en inskränkning i etableringsfriheten i syfte att uppnå förenlighetmellan, å ena sidan, YGL och, å andra sidan, den EG-rättsliga regleringen ochtelelagen. Regeringen anser dock att utredningens förslag är för snävtformulerat för att fullt ut lämna avsett utrymme för de påkallade bestämmelserna i vanlig lag.En annan fråga som rör rätten att sända radioprogram genom tråd gällerinflytande för mottagarkretsen över programutbudet i nät. och alltsedansenare delen av är bostäder i flerfamiljshus ofta anslutna tillkabel-TV-nät. De boende har i allmänhet inte möjlighet att ta emot TV-program på annat sätt än via kabel-TV-näten. Genom bestämmelserna i 8 kap. radio- ochTV-lagen (1996:844) är kabel-TV-företagen skyldiga att sända ut program från och samt lokala kabelsändarföretag.De boende har ingen möjlighet att påverka vilka ytterligare program som skalldistribueras i kabel-TV-näten. Konsumenternas ställning är följaktligen svag iförhållande till kabel-TV-företagen. Dessa företag har en närmastmonopolliknande ställning när det gäller vilka program som distribueras i näten. Det är - som ett par bostadsorganisationer påpekat - inte tillfredsställandeatt konsumenternas ställning på detta område är så svag. Även om konsumenternasmöjligheter till påverkan kan komma att förbättras genom den tekniskautvecklingen, bör det därför lagstiftas om skyldighet för nätinnehavare atttillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. Eftersom en sådanlagstiftning inte står i överensstämmelse med rätten för nätinnehavare attbestämma vilka radioprogram som skall sändas i nätet, måste sändningsrättenbegränsas så att lagstiftningen blir möjlig att införa. En lagstiftning som germottagarkretsen ett inflytande över programvalet kan innehålla bestämmelser omsåväl abonnentundersökningar som abonnemang på enskilda kanaler.Departementspromemorian Abonnentinflytande i kabel-TV-nät (Ds 2001:52), sominnehåller förslag till sådan lagstiftning, remissbehandlas för närvarande.Regeringen avser att återkomma till med anledning avpromemorians förslag.Den grundlagsfästa etableringsfriheten bör alltså inskränkas för att möjliggöravissa regler i vanlig lag. En garanti för att etableringsfriheten respekterasvid utformningen av dessa regler utgör kravet på att vissa föreskrifter ombegränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen skalliakttas. Lagstiftningen får därmed inte gå utöver vad som är nödvändigt medhänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långtatt den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Dessutom skall vikten avvidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa,fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter beaktas.10 Den fortsatta utvecklingen när det gäller det tryck- ochyttrandefrihetsrättsliga systemetRegeringens bedömning: Det bör övervägas ett inrättande av en stående beredningmed uppgift att följa den mediala och tekniska utvecklingen samt utreda ochlämna förslag till lösningar av olika problem på yttrandefrihetens område.Vidare bör övervägas om inte möjligheterna till internationell rättslig hjälp ibrottmål inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bör utökas.Mediegrundlagsutredningens förslag: Utredningen föreslår att en ståendeberedning inrättas.Remissinstanserna: Inte någon av remissinstanserna har haft några invändningarmot att en stående beredning inrättas.