prop · GO03118 · 2001-01-01 00:00:00 — Bränslet har då inte sålts för t.ex. förbrukning för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling. 6.2 Försäkranssystemets förhållande till alkohol- och mineraloljedirektiven De möjligheter som finns att skattebefria vissa användningsområden bygger, såvitt avser alkohol och mineraloljor, på uttryckliga regler i direktiv om alkohol och mineraloljor. Artikel 27 i alkoholskattedirektivet innehåller regler om skattebefrielse. Medlemsstaterna skall eller får skattebefria vissa användningsområden på de villkor som de skall fastställa i syfte att säkerställa en riktig och smidig tillämpning av sådan befrielse och förhindra skatteflykt, skatteundandragande eller missbruk (artikel 27.1 och 2). I mineraloljedirektivet finns reglerna om skattebefrielse i artikel 8. Medlemsstaterna skall eller får undanta vissa användningsområden på villkor som de skall fastställa i syfte att säkerställa en riktig och okomplicerad tillämpning av dessa undantag samt förebygga skattefusk, skatteundandragande eller missbruk (artikel 8.1). Direktiven sätter således inte upp några uttryckliga regler om hur skattebefrielsen skall uppnås i praktiken. Båda de nu angivna artiklarna avslutas med en bestämmelse om att medlemsländerna kan åstadkomma skattefriheten genom återbetalning av erlagd skatt (artikel 27.6 respektive artikel 8.8). Dessa regler ger alltså medlemsländerna en möjlighet att använda sig av återbetalning. Det framstår emellertid som om återbetalning ansetts som en undantagssituation och att direkt skattebefrielse är vad medlemsstaterna i första hand avsett. Vissa krav ställs dock på medlemsstaterna vid skattebefrielsen. Kraven är att medlemsstaterna skall se till att reglerna om skattebefrielse blir enkla att tillämpa och att de inte inbjuder till fusk. Det svenska försäkranssystemet uppfyller kravet på enkelhet. Däremot kan det vara mer tveksamt om systemet i alla delar är tillräckligt omgärdat av kontroll för att svara mot kravet att förhindra fusk. Eftersom försäkranssystemet i LAS endast omfattar de som har tillstånd från att köpa teknisk sprit går det att få fram vilka som omfattas av systemet och kontrollera dessa. På energisidan saknas, förutom när det gäller fiskebåtar, någon koppling mellan tillstånd att bedriva verksamhet och att köpa varor skattefritt. saknar i princip helt vetskap om vilka som köper skattefria varor. Detta innebär i sin tur att man inte heller har möjlighet att rikta kontroller mot köparna. Först genom en djupare kontroll av upplagshavarens räkenskaper kan man gå vidare och kontrollera köparen. Det förefaller därför tveksamt om systemet på energisidan lever upp till mineraloljedirektivets krav på kontroll. 6.3 Ett nytt system för skattefria inköp Regeringens förslag: Det nuvarande försäkranssystemet ersätts med ett system där skattefria inköp förutsätter att köparen är godkänd som skattebefriad förbrukare. Endast den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig skall kunna godkännas. Skattefri försäljning av bränsle till båtar med fartygstillstånd enligt fiskelagen skall dock få ske till mottagare som inte är godkända skattebefriade förbrukare. Utredningens förslag: Utredningen föreslår till skillnad från regeringen att endast den som i betydande omfattning använder skattefria varor skall kunna godkännas som skattebefriad förbrukare. En annan skillnad är att regeringen föreslår att skattefri försäljning av bränsle till båtar med fartygstillstånd enligt fiskelagen skall få ske till mottagare som inte är godkända som skattebefriade förbrukare. Remissinstanserna: , , Länsrätten i , har inga invändningar mot förslaget. och tillstyrker förslaget men anser att industriföretag även skall kunna godkännas som skattebefriade förbrukare. , Svenska , , tillstyrker förslaget. Kammarrätten i motsätter sig inte förslaget men anser att ett återbetalningssystem skulle vara att föredra från kontrollsynpunkt. motsätter sig att ett system med godkända skattebefriade förbrukare införs. Myndigheten förordar i stället ett system där upplagshavarna dels ges ett större ansvar för att skattefria varor hamnar hos rätt person eller på rätt plats, dels skall lämna uppgift till beskattningsmyndigheten om hur stora kvantiteter varor som sålts skattefritt och till vem. och motsätter sig att endast den som använder skattebefriade varor i betydande omfattning skall kunna godkännas som skattebefriad förbrukare eftersom det skulle leda till ekonomiska problem för det småskaliga och kustnära fisket. Fiskare med fiskelicens eller fartygstillstånd enligt fiskelagen bör i stället ges rätt att köpa bränsle utan skatt. är inte övertygade om att ett system med godkända skattebefriade förbrukare bör ersätta det väl fungerade försäkranssystemet och anser därför att frågan bör prövas på nytt. Om systemet införs anser förbundet att det inte skall krävas att man använder skattebefriade varor i betydande omfattning för att bli godkänd som skattebefriad förbrukare. Vidare bör även företag som driver jord-, skogs, eller vattenbruksverksamhet få möjlighet att bli godkända som skattebefriade förbrukare. anser att försäkranssystemet fungerat väl och avstyrker därför att det införs ett system med skattebefriade förbrukare för växthusnäringen. Dessutom är det oacceptabelt att endast den som använder skattebefriade varor i betydande omfattning skall kunna godkännas som skattebefriad förbrukare. anser att det är en dålig idé att användaren skall behöva betala skatt för ej skattepliktig användning, även om skatten senare återbetalas. Skälen för regeringens förslag Försäkranssystemets svagheter Försäkranssystemet har utsatts för omfattande missbruk. När det gäller alkohol finns det ett fall som ensamt svarar för ett skatteundandragande på . Även på bränsleområdet finns det fall där personer använt systemet i syfte att undandra skatt. Det förekommer t.ex. att bränsle som köpts utan skatt säljs vidare som uppvärmningsolja, dvs. ett skattepliktigt ändamål. I ett fall uppgick det totala skatteundandragandet till nästan . I dagens försäkranssystem är det alltså möjligt att köpa stora mängder högbeskattade varor skattefritt. Den som är beredd att missbruka systemet kan därför räkna med stora intäkter . För att ett sådant system inte skall inbjuda till fusk måste kontrollen av de som använder systemet vara både effektiv och preventiv. Som kommer att framgår nedan är det inte fallet med dagens försäkranssystem. Som framgått av den redogörelsen innehåller dagens system ett antal brister. På energiområdet är i princip hela försäkranssystemet en affär mellan upplagshavarna och de som lämnar försäkran. De senare finns inte registrerade och en kontroll kan därför bara ske i samband med en revision hos upplagshavaren. Den som får köpa alkohol skattefritt behöver inte heller vara registrerad hos beskattningsmyndigheten. Reglerna om skattskyldighet när varor används på felaktigt sätt riskerar därmed att bli tämligen meningslösa när man inte vet vilka som kan omfattas. Det är således främst kontrollen av de som använder systemet som inte är tillfredsställande. Ett annat problem med dagens system är att beskattningsmyndigheten inte kan hindra oseriösa aktörer från att använda sig av möjligheten till skattefria inköp. Personer som upprepade gånger gjort sig skyldiga till skattebrott kan alltså utan problem köpa bränsle utan skatt bara genom att lämna en försäkran om bränslets användning. På bränsleområdet är försäkranssystemet öppet för alla eller med andra ord lagstiftaren har inte pekat ut vilka som har rätt att köpa bränsle utan skatt. Det beror på att upplagshavarna får avdrag för skatten om bränslet sålts för förbrukning för ett visst ändamål. Det ankommer dock inte på upplagshavarna att, annat än i uppenbara fall, göra en bedömning av om köparen verkligen skall använda bränslet till det ändamål han uppger i sin försäkran (se prop. 1997/98:18 s. 16 f). På bränsleområdet är alltså upplagshavarnas ansvar för att systemet inte missbrukas minimalt, låt vara att många upplagshavare säkert tar ett större ansvar än vad lagstiftningen kräver. Problemet är alltså att systemet inte är individualiserat utan att skattefri försäljning får äga rum för vissa ändamål. Vidare kan den som hanterar alkohol på ett felaktigt sätt fortsätta att göra skattefria inköp så länge som tillståndet hos inte är återkallat. kan naturligtvis uppmärksamma på att åtgärder måste vidtas. Detta kan dock ta tid och med tanke på de mycket stora skattebelopp som den tekniska spriten omfattar, bör åtgärder kunna sättas in så fort som möjligt. Ett tillstånd enligt lagen om försäljning av teknisk sprit m.m. (LFT) att köpa alkohol kan vidare endast återkallas om tillståndshavaren brutit mot bestämmelser i nämnda lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Med hänsyn härtill och till att syftet med LFT inte är skattekontroll är det långt från säkert att tillstånd enligt LFT går att återkalla p.g.a. av att tillståndshavaren inte sköter sina åligganden på skatteområdet. I många fall är det säkert möjligt, t.ex. där sprit köpts in för tekniska ändamål men använts för konsumtion. har dock ingen egen möjlighet att hindra personer från att fortsätta köpa alkohol skattefritt. När det gäller bränsle finns det inga möjligheter att hindra en person, som regelmässigt använder obeskattat bränsle för skattepliktiga ändamål, från att fortsätta att köpa bränsle skattefritt. Genom en försäkran till upplagshavaren kan bränslet köpas skattefritt och upplagshavaren är i de allra flesta fall fredad från skattekrav för sin försäljning. Bör försäkranssystemet ersätts med ett system med skattebefriade förbrukare? motsätter sig att ett system med godkända skattebefriade förbrukare införs. Myndigheten förordar i stället ett system där upplagshavarna dels ges ett större ansvar för att skattefria varor hamnar hos rätt person eller på rätt plats, dels skall lämna uppgift till beskattningsmyndigheten om hur stora kvantiteter varor som sålts skattefritt och till vem. Myndigheten tillstyrker dock utredningens förslag att upplagshavarnas rätt till avdrag för skatt förutsätter att varorna tagits emot av en skattebefriad förbrukare. Enligt dagens regler är det endast den som har tillstånd från att köpa alkohol under ett kalenderår som mot försäkran kan köpa alkoholvaror utan skatt (se 31 e § LAS). Syftet med regleringen av försäljningen av teknisk sprit i LFT är att kunna påverka och kontrollera att spriten inom landet köps och används inom ramen för vad lagstiftaren avsett, dvs. användning för tekniska m.fl. ändamål. Som nämnts ovan kan ett tillstånd enligt LFT endast återkallas om tillståndshavaren bryter mot bestämmelser i lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Nuvarande regelverk ger alltså inte beskattningsmyndigheten någon möjlighet att bestämma vilka aktörer som skall ingå i försäkranssystemet. Det innebär att myndigheten inte har möjlighet att hindra personer, som missköter sig i förhållande till skattelagstiftningen, från att fortsätta att köpa alkohol utan skatt. Detta kan bara ske genom att återkallar tillståndet i fråga. Även om tillstånden från gör att det är möjligt för beskattningsmyndigheten att skaffa sig information om vilka som omfattas av försäkranssystemet i LAS bör myndigheten ges ett större inflytande över systemet, inte minst mot bakgrund av de stora skattebelopp som belöper på den obeskattade spriten. Försäkranssystemet i LSE bygger inte på att köparen har något tillstånd utan den som uppger att han skall använda bränslet för ett skattefritt ändamål får mot försäkran köpa det skattefritt. I fråga om skattefria inköp av bränsle har alltså systemet med godkända skattebefriade förbrukare den fördelen att lagstiftaren för upplagshavarna klart pekar ut vilka som får köpa bränsle skattefritt. De ändamål som ger rätt till skattefria inköp mot försäkran enligt LSE är, om man bortser från förbrukning i transportmedel, följande; annat ändamål än motordrift eller uppvärmning, förbrukning i metallurgiska processer, växthusuppvärmning i yrkesmässig växthusodling. Utan någon form av godkännande eller registrering kommer det att bli mycket svårt att med någorlunda exakthet peka ut vilka aktörer som har rätt att köpa bränsle skattefritt. Med en regel som enbart föreskriver att den som bedriver viss verksamhet får köpa bränsle skattefritt kan lagstiftaren knappast kräva att upplagshavarna tar ett större ansvar för att skattefritt bränsle hamnar hos rätt aktörer. Det är helt enkelt inte rimligt att kräva att en upplagshavare skall kontrollera om en köpare t.ex. bedriver yrkesmässig växthusodling eller inte. Ett problem med förslag är alltså att det inte klart pekar ut vilka som har rätt att köpa bränsle utan skatt. Med förslag skulle det inte heller vara möjligt att hindra oseriösa aktörer från att använda sig av möjligheten till skattefria inköp. Ett annat problem är att förslag inte gör det möjligt att hindra den som missbrukar möjligheten att göra skattefria inköp från att fortsätta köpa bränsle skattefritt. Med hänsyn till det nu sagda anser regeringen att förslag endast löser vissa av de problem som finns med försäkranssystemet. förslag om att upplagshavare till beskattningsmyndigheten skall lämna uppgift om leveranser till skattebefriade förbrukare behandlas i avsnitt 6.4. Mot bakgrund av ovan angivna förhållanden anser regeringen att dagens system bör ersättas med ett system som bygger på att beskattningsmyndigheten har kännedom om vilka som köper skattefria varor. De som av olika anledningar inte bör anförtros att köpa varorna skattefritt skall hållas utanför systemet. Regeringen anser därför att det i LAS och LSE bör införas regler som innebär att skattefria inköp endast kan göras av den som av beskattningsmyndigheten godkänts som skattebefriad förbrukare. Av praktiska skäl kan dock inte försäljning av bränsle till fartyg och luftfartyg omfattas av systemet med skattebefriade förbrukare. Detta behandlas i avsnitt 6.9. Det bör framhållas att den som inte vill bli godkänd som skattebefriad förbrukare eller som får avslag på sin ansökan kan köpa beskattade varor och i efterhand ansöka om återbetalning av skatten. Förslaget innebär att företag på alkoholområdet måste ha två tillstånd för att kunna bedriva sin verksamhet, dels ett tillstånd från för att över huvud få köpa alkohol, dels ett godkännande från beskattningsmyndigheten för att få köpa alkoholen utan skatt. Det är självfallet mindre lämpligt att företag behöver tillstånd från två olika myndigheter för att kunna bedriva sin verksamhet. Det bör dock hållas i minnet att de båda regleringarna delvis har olika syften. Kontrollbehoven sammanfaller dock i många fall och regeringen avser därför att återkomma med förslag som så långt som möjligt rationaliserar och samordnar de båda kontrollsystemen. Försäkranssystemet i LAS omfattar inte skattefria leveranser av alkoholvaror för vetenskapliga ändamål och inte heller leveranser till sjukhus och apotek för medicinska ändamål (se 20 § första stycket l). Från kontrollmässiga utgångspunkter saknas det skäl att låta systemet med skattebefriade förbrukare omfatta nämnda leveranser. Skattefria leveranser av alkoholvaror för vetenskapliga ändamål bör dock bara få ske till högskolor och universitet. Andra än högskolor och universitet, som använder alkoholvaror för vetenskapliga ändamål, måste alltså ansöka om att bli godkända som skattebefriade förbrukare för att kunna köpa varor utan skatt. I likhet med vad som skall gälla för skattebefriade förbrukare kommer universitet, högskolor, sjukhus och apotek att bli skattskyldiga om varorna används för andra ändamål än det som var förutsättningen för skattefriheten. Genom att ett tillståndssystem införs får beskattningsmyndigheten kontroll över vilka aktörer som använder skattefria varor. Det innebär att revisioner och annan granskning kan riktas direkt mot dessa. Eftersom ett godkännande skall kunna återkallas under vissa förutsättningar skapas också en press på aktörerna att sköta sig. De riskerar annars att åka ut ur systemet och får då nöja sig med att söka återbetalning i efterhand, vilket i många fall kan innebära ekonomiska problem. I beskattningsmyndighetens beslut om godkännande skall för det första anges för vilka ändamål varorna får användas. För bränslenas del bör det också i besluten framgå vilka bränslen som kan komma i fråga för befrielse och, eftersom det inte alltid är fråga om hel skattebefrielse, hur stor befrielsen skall vara. När det gäller den tekniska användningen av alkohol finns bara hel skattebefrielse. Reglerna om hur beskattningsmyndighetens beslut skall vara utformade är inte av sådan karaktär att de behöver ges i lag utan de kan finnas i förordning. Vilka skall kunna godkännas som skattebefriade förbrukare? Som framgår av avsnitt 6.1.3 är det mycket stora skattebelopp som belöper på de varor som omfattas av försäkranssystemet. Det bör därför ställas höga krav på den som skall godkännas. Skattebefriade förbrukare kan jämställas med dem som har tillstånd att proviantera obeskattade tobaks- och alkoholvaror enligt lagen (1999:446) om proviantering av fartyg och luftfartyg. I förarbetena till den lagen anges att de som får ett tillstånd till proviantering i mycket är att jämställa med upplagshavare och att samma krav bör gälla för den som får tillstånd till proviantering som för den som godkänns som upplagshavare (se prop. 1998/88:86 s. 81). Kraven på lämplighet bör vara lika stora för den som ansöker om att bli godkänd som skattebefriad förbrukare. I likhet med vad som gäller för upplagshavare bör därför endast den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig kunna godkännas. Utredningen föreslår att endast den som i betydande omfattning använder skattebefriade varor skall kunna godkännas som skattebefriad förbrukare. Enligt utredningen får förbrukningen normalt anses betydande om skattebeloppet uppgår till . Skälen för utredningens förslag är att systemet endast bör omfatta företag, som skulle drabbas av betydande likviditetsproblem, om de tvingades köpa varorna med skatt och ansöka om återbetalning i efterhand. , , och avstyrker förslaget och anför att små företag som inte uppfyller kravet kommer att drabbas av betydande likviditetspåfrestningar i förhållande till sina inkomster. Dagens försäkranssystem på bränsleområdet innehåller ingen begränsningsregel, dvs. även företag med mycket låg bränsleförbrukning kan köpa sitt bränsle skattefritt. I ett system där beskattningsmyndigheten i förväg skall godkänna företagen som skattebefriade förbrukare kan det emellertid finnas skäl att begränsa antalet företag som kan komma i fråga för ett godkännande. Regeringen är dock tveksam till att bestämma gränsen med utgångspunkt från eventuella likviditetsproblem. För att en sådan gräns skall bli rättvis krävs att hänsyn inte enbart tas till hur stort skattebelopp förbrukningen motsvarar, utan för att bedöma likviditetspåfrestningen måste skattebeloppet sättas i relation till företagets omsättning. Det finns därför risk för att en gräns grundad på likviditetsproblem kommer att leda till komplicerade prövningar och många överklaganden. Regeringen är därför inte beredd att gå vidare med utredningens förslag. Enligt regeringens mening bör man vidare ställa sig frågan om det över huvud är nödvändigt att förse systemet med godkända skattebefriade förbrukare med en nedre beloppsgräns. För det första bör det framhållas att en gräns inte kommer att vara avgörande för om ett företag skall få skattebefrielse eller inte utan endast om företaget skall få skattebefrielsen direkt vid inköpet eller i efterhand genom återbetalning. Fördelen med att omfattas av systemet är alltså att man slipper ligga ute med skatten i väntan på återbetalning. Ur administrativ synvinkel är knappast ett återbetalningssystem att föredra framför ett system med godkända skattebefriade förbrukare. De företag som har rätt till återbetalning, t.ex. industriföretag, ansöker om återbetalning kvartalsvis. Det innebär alltså fyra ansökningar per företag och år. Med sedvanlig handläggning och kontroll torde det innebära att ett återbetalningssystem är ungefär lika resurskrävande som ett system med godkända skattebefriade förbrukare, i vart fall efter det att godkännande meddelats. När det sedan gäller kontrollaspekterna bör det framhållas att möjligheterna att missbruka ett återbetalningssystem ingalunda är små. Det är nämligen svårt för beskattningsmyndigheten att upptäcka felaktigheter utan att kontrollera uppgifterna i ansökan. Det kan t.ex. visa sig nödvändigt att genom föreläggande inhämta uppgifter från en bränsleleverantör om hur mycket bränsle denne levererat till sökanden ansökan avser. Därutöver kan det krävs att beskattningsmyndigheten genomför en revision hos sökanden för att kontrollera att t.ex. bränsle som köpts skattefritt har använts för ett skattefritt ändamål. Först efter nu nämnda kontroller kan beskattningsmyndigheten vara tillräckligt säker på att uppgifterna i en ansökan är riktiga. Med hänsyn till det nu sagda anser regeringen att det varken finns administrativa skäl eller kontrollskäl för att tvinga mindre företag att använda sig av ett återbetalningssystem. Det finns vidare inte skäl att känna oro för att systemet med skattebefriade förbrukare skulle bli alltför omfattande om även mindre företag får möjlighet att ansöka om godkännande. Många mindre företag kommer nämligen sannolikt att anse att deras bränsleförbrukning är för låg för att det med hänsyn till de krav som ställs på de skattebefriade förbrukarna, som t.ex. lagerbokföring, skall vara värt att ansöka om ett godkännande. Dessa företag kommer alltså att välja att i efterhand ansöka om återbetalning av skatten. Mot bakgrund av ovan angivna förhållanden anser regeringen att systemet med skattebefriade även skall vara öppet för företag som förbrukar förhållandevis små mängder bränsle eller alkohol. Särskilda regler för yrkesfiskare och anser att fiskets skattebefrielse bör bygga på innehavet av yrkesfiskelicens eller fartygstillstånd, dvs. att de som har licens eller tillstånd skall få köpa bränslet skattefritt utan att vara godkända som skattebefriade förbrukare. Enligt LSE tas ingen skatt ut på bränslen som förbrukas i skepp som används yrkesmässigt. Fiskare som använder skepp, dvs. fartyg vars skrov har en högsta längd av och en största bredd av , kan köpa bränsle utan skatt mot att de lämnar en försäkran om att bränslet skall förbrukas i skepp när skeppet inte används för privat ändamål. När det gäller båtar, dvs. annat fartyg än skepp, krävs det att fiskaren har ett fartygstillstånd för båten enligt fiskelagen (1993:787) för att få köpa bränsle utan skatt. Enligt fiskelagen krävs yrkesfiskelicens för att bedriva yrkesmässigt fiske. Yrkesfiskelicens kan beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har anknytning till svensk fiskenäring. En licens får återkallas, om den har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i ansökan eller om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen överträtt bestämmelser om fiske. Vidare krävs tillstånd för att få använda ett fartyg i yrkesmässig fiskeverksamhet, s.k. fartygstillstånd. En fördel med en sådan lösning som och förordar är att fiskarna inte skulle behöva dels licens och tillstånd från , dels ett godkännande från beskattningsmyndigheten för att kunna bedriva sin verksamhet. Dessutom föreslås i avsnitt 6.9.2 att skattefri försäljning av bränsle till skepp skall få ske till mottagare som inte är skattebefriade förbrukare. Detta skall även gälla svenska skepp och alltså inte bara utländska. För fiskare, som använder skepp i sin verksamhet, kommer det alltså vara möjligt att köpa bränsle skattefritt utan att vara godkänd som skattebefriad förbrukare. Från kontrollsynpunkt saknas det därför skäl att hindra svenska fiskare från att på ett smidigt sätt kunna köpa bränsle utan skatt.