prop · GO0332 · 2001-01-01 00:00:00 — Beträffande förhandlingsoffentligheten konstaterade utskottet att ett avlägsnande bara blir aktuellt när någon vägrar att underkasta sig en säkerhetskontroll, dvs. som en konsekvens av den berördes eget beteende, och att de synnerligen vägande skäl som ligger bakom förslaget gör att begränsningen inte är relevant konstitutionellt sett. Utskottet ansåg vidare att möjligheten att låta annan än polis använda maktmedel var grundlagsenligt. Utskottet underströk också polisens begränsade resurser och påpekade att det i andra sammanhang är tillåtet att väktare utför uppgifter för att upprätthålla ordningen. Andra former av säkerhetskontroller har möjlighet att anordna säkerhetskontroll. Bestämmelser finns i lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i . Regeringsformens bestämmelser om yttrande- och informationsfrihet gäller naturligtvis även här och ett sammanträde i kammaren är offentligt enligt 2 kap. 4 § riksdagsordningen. Även sammanträden med utskott kan genom beslut vara helt eller delvis offentliga (4 kap. 12 § riksdagsordningen). I lagens ursprungliga lydelse fick säkerhetskontroll äga rum om det till följd av särskilda omständigheter fanns risk för att det i samband med ett sammanträde med kammare eller vid en offentlig del av ett sammanträde med ett utskott skulle komma att förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom (1 §). Beslutet om kontroll, vilket fattas av talmannen, skall avse visst sammanträde eller (2 §). På grund av bl.a. två händelser med demonstranter som inträffade vid kammarens sammanträden, ändrades lagen på så sätt att kravet på att det skulle föreligga särskilda omständigheter togs bort (förvalt- ningskontors förslag 1989/90:7, bet. 1989/90:KU33, SFS 1990:125). Ändringen innebar att säkerhetskontroll får äga rum i syfte att förebygga att det kan komma att förövas brott med sådan verkan som anges i paragrafen. tidsbegränsades beslut om säkerhetskontroll så att de får gälla högst en månad. Säkerhetskontrollen omfattar besökare till åhörarläktare vid samman- träde med kammare och till utskottens sammanträdeslokaler (3 §). Om särskilda skäl föreligger får talmannen undanta personer från kontrollen. Kontrollen avser vapen eller andra föremål som är ägnade att komma till användning vid brott och får omfatta kroppsvisitation och undersökning av väskor och andra föremål (5 §). Efter närmare anvisning av polismyndighet skall polisman utföra säkerhetskontrollen med biträde av vaktpersonal (4 §). ändrades lagen på så sätt att säkerhetskontroll vid kammarens åhörarläktare och vid offentlig del av ett utskottssamman- träde kan ske kontinuerligt (förslag 1997/98:RFK3, bet. 1998/99:KU7, SFS 1999:22). Vidare skall säkerhetskontrollen kunna ske som inpasseringskontroll vid entréerna till byggnader (1 §). Därmed kan kontrollen omfatta samtliga lokaler där bedriver verksamhet. Detta motiveras bl.a. av den utvidgade utåtriktade verksamhet som sker i (bet. s. 9). Dessutom slopas den tidigare tidsbegränsningen för beslutet (2 §). Vid utskottsbehandlingen uttalade bl.a. att det framstår som uppenbart att det vid kammar- och utskottssammanträden finns behov av åtgärder för att garantera säkerheten, även om det inte föreligger något annat konkret hot om våldshandlingar eller andra omständigheter som innebär risk för allvarliga brott än att delar av landets politiska ledning finns samlad i lokalerna (bet. s. 10). Utskottet påtalade vidare att kontroller som genomförs med metalldetektorbåge eller handdetektor inte bland allmänheten torde uppfattas som särskilt integritetskränkande och inte heller upplevas som ett hinder mot att besöka lokalerna. Behovet av säkerhet för ledning, den politiska ledningen och andra som vistas i lokalerna måste, enligt utskottet, anses tillgodose det ändamål som är godtagbart i ett demokra- tiskt samhälle. I sin behandling uppmärksammar även Dom- stolsverkets förslag i 1997:3 och remissyttrandena över dessa (bet. s. 8 f.). Ändringarna innebär vidare att vaktpersonal på egen hand får utföra säkerhetskontroll som görs med metalldetektor (5 §). Kroppsvisitation på annat sätt än med hjälp av teknisk utrustning skall dock även fortsättningsvis utföras av polisman. hänvisar också i denna del till att undersökning med metalldetektor inte torde upplevas som särskilt integritetskränkande samt uttalar bl.a. att vaktpersonal är välutbildad och lämplig att utföra metalldetektorkontroll (bet. s. 10). Det bör i detta sammanhang också uppmärksammas att det i riksdags- ordningens tilläggsbestämmelser (2 kap. 4 § tilläggsbestämmelse 2.4.1 andra stycket och 4 kap. 12 § tilläggsbestämmelse 4.12.2 andra stycket) finns regler av ordningskaraktär som utan att något formellt beslut om säkerhetskontroll har fattats medför att säkerhet på åhörarläktaren och vid offentliga utskottssammanträden ökas. I dessa bestämmelser anges nämligen att besökare på anmodan skall avlämna ytterkläder, väskor och andra föremål som kan användas för att störa ordningen, för förvaring under besöket i för ändamålet avsedda utrymmen. Sådana regler medför automatiskt också en ökad säkerhet i och med att ordningsföreskrifterna även minskar risken för att vapen och andra föremål som kan användas i brottsligt syfte förs in i . Regler om säkerhetskontroll finns även i lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. Enligt dess 1 § får till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart särskild kontroll på flygplats äga rum. Det behöver inte finnas någon konkret misstanke om brott för att kontroll skall få ske. Förordnande om särskild kontroll meddelas av efter samråd med och skall avse , högst varje gång (2 §). Vid kontrollen skall vapen eller annat föremål som kan komma att användas vid sådant brott som anges i 1 § eftersökas (3 §). Flygpassagerare och andra som uppehåller sig inom flygplatsens område får kroppsvisiteras samt väskor och andra slutna förvaringsställen inom flygplatsområdet undersökas. Den som inte frivilligt underkastar sig kroppsvisitation kan avvisas från flygplatsens område (3 §). Särskild kontroll utförs, också enligt 3 §, av polisman efter beslut av [polisstyrelsen]. Denna får förordna annan än polisman att under ledning av polisman utföra sådan kontroll . Kontrollerna används dock i en sådan omfattning att den hårt belastade polisens resurser inte räcker till. har därför särskild kontroll fått utföras av andra personer, s.k. flygplatskontrollanter, under ledning av polisman (prop. 1975:104, SFS 1974:599). Polis skall emellertid alltid finnas på plats för att kunna ingripa vid eventuella incidenter. Frågan om säkerheten på flygplatserna har utretts av Lufträttsutred- ningen som lämnat vissa förslag i betänkandet Ny luftfartslag (SOU 1999:42). Enligt förslaget skall som huvudregel den särskilda kontrollen, som omfattar kroppsvisitation av flygpassagerare och andra samt undersökning av väskor och andra slutna förvaringsutrymmen, utföras av flygplatskontrollanter och inte av polispersonal. Vidare föreslås att den särskilda kontrollen inte längre behöver ske under ledning av polis, utan att det räcker med att polisen har tillsyn över verksamheten, och att flygplatshållaren får ett ökat inflytande över bedömningen av lämplig ambitionsnivå för säkerhetskontrollens omfattning och utförande. Den personal som genomför kontrollerna skall vara förordnad av polismyndighet och ha genomgått godkänd utbildning. Betänkandet har remitterats. Förslaget har i huvudsak fått positivt bemötande från remissinstanserna. Förslaget är föremål för behandling i . Annan relevant lagstiftning Enligt 28 kap. 11 § får om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa kroppsvisitation göras på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet. Enligt 19 § polislagen (1984:387) får en polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon, i anslutning till ingripandet kroppsvisitera denne i den utsträckning som är nödvändigt antingen av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand eller för att hans eller hennes identitet skall kunna fastställas. En polisman får också kroppsvisitera i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § (brottsverktyg och vapen). Bestämmelser om kroppsvisitation finns även i ett stort antal andra författningar. 9 Säkerhetskontroll i domstol 9.1 Allmän säkerhetskontroll i förslag: Som ett komplement till de nuvarande säkerhets- kontrollerna vid domstolsförhandlingar (särskild säkerhetskontroll) ges domstolarna möjlighet att, utan koppling till ett visst mål, besluta om inpasseringskontroll med hjälp av teknisk utrustning när det finns anledning att befara att ett allvarligt brott kan komma att begås i domstolens lokaler (allmän säkerhetskontroll). förslag överensstämmer i stort med regeringens förslag. Enligt förslag skall dock inpasseringskontroll kunna anordnas utan krav på att en konkret hotbild föreligger. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget att skapa förutsättningar för inpasseringskontroller vid domstolarnas entréer eller lämnar förslaget utan erinran. Hovrätten för , (majoriteten), och Riksåklagaren avstyrker emellertid förslaget att sådan kontroll skall kunna genomföras utan att det föreligger någon som helst indikation på risk eller hotbild. anför att allmän säkerhetskontroll i praktiken bara kommer att beslutas när en hotbild kan konstateras och framhåller att förslaget kan ge upphov till tillämpningsproblem, vilket kan leda till kritik i efterhand om en olyckshändelse inträffar och säkerhetskontroll inte har beslutats. Flera instanser anför att de olika kontrollformerna bör betecknas allmän och särskild säkerhetskontroll. Remissinstanserna är eniga om att förslaget håller sig inom vad som är godtagbart med hänsyn till de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Flera uttalar att det integritetsintrång som en kontroll med tekniska hjälpmedel innebär är mycket begränsat. Många remissinstanser framhåller dock att möjligheten till säkerhetskontroll inte ensam är tillräcklig för att skapa ökad säkerhet i domstolarna och att även andra säkerhetsåtgärder bör genomföras. tar upp frågan om möjligheterna till kameraövervakning i domstolarnas lokaler som ytterligare ett moment för att öka säkerheten i domstolarna. föreslår att en försöksverksamhet vid ett begränsat antal domstolar bör genomföras innan permanent utrustning installeras vid samtliga domstolar. Kammarrätten i anser att en helt ny lag bör övervägas. Skälen för regeringens förslag Behovet av allmänna säkerhetskontroller Det torde aldrig vara möjligt att helt och hållet förhindra att en person som är beredd att offra sitt eget liv genomför ett våldsangrepp mot en domstol eller mot personer som uppträder i samband med en domstols- förhandling. Inte heller finns möjlighet att helt skydda domstolarna mot väpnade attacker eller bombattentat. Förslaget för att förbättra tillträdes- skyddet till domstolarna är inriktat på sådana åtgärder som kan vidtas för att uppnå en godtagbar och ur olika perspektiv rimlig säkerhetsnivå. Enligt nuvarande regler om säkerhetskontroll vid domstol kan kontroll anordnas för en viss förhandling. Vidare ställs det krav på en konkret hotbild för att säkerhetskontroll skall få ske. Det fordras att det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att det i samband med den aktuella domstolsförhandlingen kan komma att förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom (1 § säkerhetskontrollagen). och några remissinstanser har konstaterat att den allmänna risknivån har höjts. Flera anför att det förekommer hot mot domstolarna som inte kan kopplas till ett visst mål utan som i stället är av en mer generell natur. Det konstateras att antalet säkerhetskontroller vid domstolsförhandlingar har ökat, särskilt i storstadsregionerna. Nya typer av brottslighet, särskilt sådan som hänger samman med vissa s.k. mc-gäng samt brottslighet med nazistiska och andra antidemokratiska förtecken, har bidragit till större risker för våldsdåd i domstolarna. Både i och i Riksåklagarens rapporter betonas att möjligheterna till att genomföra säkerhetskontroller bör utökas och att det nu gällande kravet på att det till följd av särskilda omständigheter skall finnas risk för allvarlig brottslighet för att säkerhetskontroll skall få genomföras innebär en onödigt hög tröskel. Det föreslås därför att kravet på särskilda omständigheter vid riskbedömningen enligt 1 § säkerhetskontrollagen skall slopas, eftersom detta leder till en alltför restriktiv tillämpning som ofta hindrar beslut om säkerhetskontroll i framför allt tvistemål och förvaltningsmål. framhåller att det, enligt åklagare och domare, är mycket ovanligt att en konkret hotbild kan konstateras. Trots att säkerhetskontrollagen är avsedd att tillämpas för förhandlingar i alla måltyper förekommer, enligt , kontroller i praktiken nästan uteslutande i brottmål. Endast redovisar i sitt remissvar att kontroll i tvistemål har förekommit. kan det noteras att flera uppmärksammade våldsdåd har haft anknytning till andra typer av mål än brottmål. Även i t.ex. familje- och egendomsrättsliga mål kan parter och andra inblandade komma att engagera sig så starkt att säkerhetsrisker uppstår. I dessa fall saknas dock ofta möjligheter för domstolar och polisen att få kännedom om riskerna. delar inte uppfattningen att riskerna har ökat och att det generellt är mycket ovanligt att en konkret hotbild kan iakttas. Enligt tingsrättens mening är det snarare en fråga om hur stora efterforskningar som görs för att så långt som möjligt konkretisera hotbilden. Riksåklagaren delar däremot uppfattning, men påpekar att svårigheterna att upptäcka hotsituationer kan överbryggas genom ett förbättrat och mer strukturerat informationsutbyte mellan myndigheter. påpekar också att även andra faktorer än svårigheten att konstatera en konkret hotbild talar mot säkerhetskontroller i andra mål än brottmål. En sådan faktor är den integritetskränkning som en kontroll i ett särskilt mål innebär. Den nuvarande regleringen av möjligheterna att genomföra säkerhets- kontroll i domstol innebär alltså att sådana kontroller inte kan genom- föras i vissa situationer trots att det föreligger säkerhetsrisker. Det är av största vikt att domstolarna skall kunna fullgöra sin verksamhet och därvid tillhandahålla en god säkerhet för dem som besöker eller arbetar i domstolen. För att möta detta behov av förbättrad säkerhet bör det infö- ras en möjlighet att, som alternativ eller komplement till de nuvarande säkerhetskontrollerna vid domstolsförhandlingar, anordna inpasserings- kontroller i domstolarna. Kontrollen bör i huvudsak utföras med hjälp av teknisk utrustning. För att åstadkomma erforderlig samordning mellan de olika kontrollformerna bör bestämmelser om den nya kontrollen tas in i säkerhetskontrollagen. Enligt regeringens mening kan reformen genomföras utan att den föregås av en försöksverksamhet, bl.a. eftersom reformen är så pass begränsad och endast innebär ett mindre ingrepp i den personliga integriteten. En försöksverksamhet skulle inte heller medföra några större ekonomiska besparingar (se avsnitt 10) eller andra fördelar. Som framgår av avsnitt 9 kommer regeringen utvärdera den nya lagstiftningen när den varit i kraft . Såsom några remissinstanser har påpekat bör den nya formen av säkerhetskontroll betecknas som allmän säkerhetskontroll och den befintliga kontrollen vid domstolsförhandlingar som särskild säkerhetskontroll . Den närmare lagtekniska utformningen av bestämmelserna behandlas i författningskommentaren (se avsnitt 11.1). Trots de befintliga möjligheterna till säkerhetskontroll har vissa våldshandlingar inträffat i våra domstolar. Inte heller de nu föreslagna förändringarna kommer emellertid att medföra en fullständig garanti för säkerheten, men de innebär ändå att rättsliga förutsättningar för kontrol- ler skapas beträffande säkerhetsrisker som är svåra att bedöma och som inte kan bemötas med den nuvarande lagstiftningen. Ett fullständigt skydd, t.ex. genom permanenta kontrollåtgärder, skulle innebära alltför kraftiga avsteg från den grundlagsskyddade domstolsoffentligheten. En så drastisk åtgärd kan inte anses vara motiverad. Som många remissinstanser har pekat på är det flera faktorer som bidrar till en högre grad av säkerhet. En högre uppmärksamhet på risker- na för att våldshandlingar kan begås, bättre planering och beredskap för incidenter samt lokalförändringar är viktiga delar i det säkerhetshöjande arbetet. I Åklagarväsendets rapport 1995:7 finns förslag om åtgärder för ett förbättrat informationsutbyte mellan myndigheter genom t.ex. strukturerade nätverk och säkerhetsplaner (se vidare avsnitt 6.2). Ytterligare förbättringar vidtas fortlöpande genom säkerhetshöjande arbete samt genom olika förändringar av domstolsförfarandet, t.ex. möjligheterna till videokonferens. har tagit upp frågan om kameraövervakning som ett säkerhetshöjande medel. Kameraövervakning regleras i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (se prop. 1997/98:64, bet. 1997/98:JuU14, rskr. 1997/98:170). Enligt lagen kan tillstånd till kameraövervakning ges om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Kameraövervakning väcker nya frågor från integritetssynpunkt där den enskildes integritets- skydd måste ställas mot behovet av övervakning. Frågan om kamera- övervakning vid domstolar är svår och kontroversiell (Justitiekanslern har t.ex. en annan uppfattning än när det gäller möjligheterna och förutsättningarna för tillstånd att använda kameror för övervakning av allmänna utrymmen i domstolslokaler, se Länsrättens i län dom , mål nr 2143-98). Mot bakgrund härav och då frågan får anses ligga vid sidan av detta lagstiftningsarbete och regeringen därför saknar erforderligt utredningsunderlag i frågan, är regeringen inte beredd att lämna ett säkerhetshöjande förslag som innefattar kameraövervakning. Förutsättningar för att genomföra en allmän säkerhetskontroll Enligt förslag behöver det inte föreligga någon konkret hotbild med anknytning till ett visst mål för att domstolen skall kunna besluta om allmän säkerhetskontroll. Avsikten är att sådan säkerhetskontroll skall kunna komma till stånd även i fall när en konkret hotbild saknas, men det ändå kan föreligga en säkerhetsrisk. Att säkerhetsrisken inte behöver ha någon anknytning till ett visst mål ligger i den allmänna säkerhetskontrollens natur. Med hänsyn till att den särskilda säkerhetskontrollen, på grund av bland annat integritetsintrång, kan anses vara olämplig i vissa fall, särskilt när det gäller andra mål än brottmål, bör det dock inte finnas något hinder mot att genomföra allmän säkerhetskontroll även i fall när säkerhetsrisken är hänförlig till ett visst mål. Det bör, som har anfört, heller inte uteslutas att allmän säkerhetskontroll vid behov kan användas som ett komplement till en särskild säkerhetskontroll. Vid valet av alternativ måste naturligtvis alltid en proportionalitetsprövning ske. När det gäller frågan om krav på ett någorlunda konkretiserat hot eller riskbild har förslag som saknar ett sådant krav fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Det kan noteras att det för säkerhetskontroll i inte ställs krav på någon konkret hotbild utan bestämmelserna anger enbart för vilket syfte säkerhetskontroll får ske. förslag är utformat med bestämmelserna för som förebild. I remisskritiken har det bl.a. anförts att säkerhetskontroll ändå bara kommer att genomföras när någon form av hot har identifierats och att bristen på en tröskel kan ge upphov till tillämpningsproblem. När det gäller syftet med varje form av säkerhetskontroll, dvs. att förebygga och förhindra att det kan komma att förövas brott av allvarligare slag, råder det dock ingen oenighet. Vid utformningen av reglerna måste det naturligtvis göras klart i vilka situationer en allmän säkerhetskontroll kan vara motiverad. Såväl regeringsformens proportionalitetskrav som ekonomiska överväganden torde innebära att en säkerhetskontroll bara kommer till stånd när det finns någon indikation på en säkerhetsrisk. Förutom som alternativ till eller komplement till en särskild säkerhetskontroll, dvs. där hotet har anknytning till en viss förhandling, kan man t.ex. tänka sig situationer när ett generellt hot har framförts eller framkommit på annat sätt, när domstolen handlägger flera mål av ett slag som skulle kunna betecknas som riskmål eller när domstolen prövar mål som utan att direkt utgöra riskmål ändå väcker starka känslor hos olika grupper i samhället. Det kan också röra sig om situationer då det allmänna samhällsklimatet på orten ger upphov till farhågor om våldsamma incidenter. I vissa fall kan det också tänkas att särskilt utsatta personer av en eller annan anledning befinner sig i domstolens lokaler och att en generell hotbild därmed kan uppstå. I andra situationer, t.ex. när missbrukare eller andra använder domsto- lens lokaler som uppehållsrum eller när det inte finns någon direkt indikation på säkerhetsrisk skall andra åtgärder än säkerhetskontroll vidtas. Ett bättre alternativ i sådana situationer kan t.ex. vara att anlita ordningsvakter för att upprätthålla ordningen i domstolens lokaler. I vissa fall kan det vara känt för rätten att det mellan parterna eller andra personer som skall medverka vid en förhandling föreligger starka mot- sättningar, utan att det därför framkommit uppgifter som tyder på att det finns risk för ett direkt brottsligt angrepp på person eller egendom i samband med förhandlingen. Då kan det ofta vara tillräckligt att, om möjligt, flytta förhandlingen till en större rättssal eller möblera om i rättssalen så att de berörda personerna inte behöver sitta allt för nära varandra. Det kan också vara tillräckligt att se till att dessa personer kan uppehålla sig i skilda rum i väntan på att det skall bli deras tur att höras inför rätten. Sådana åtgärder torde också vara ganska vanligt förekommande vid domstolarna. Det framstår som betänkligt att skapa möjligheter att genomföra säkerhetskontroll i domstol utan att den föranleds av någon som helst indikation på säkerhetsrisk, t.ex. som stickprovskontroller med ett allmänt avskräckande syfte. Som Hovrätten för påpekar är det också med hänsyn till regeringsformen uteslutet med någon form av stickprovsmässig säkerhetskontroll utan att det föreligger en hotbild av något slag. Om sådana kontroller skulle göras möjliga är dessutom, som påpekar, utrymmet större för att utsätta domstolarna för kritik när något inträffar. Detta kan i sin tur medföra att säkerhetskontroller genomförs i större utsträckning än vad som verkligen är motiverat. Regeringen gör den bedömningen att allmän säkerhetskontroll, bland annat för att vara förenlig med regeringsformen, måste förutsätta att någon form av konkret säkerhetsrisk kan identifieras. Tröskeln bör emellertid inte sättas särskilt högt och det bör vara tillräckligt att det finns anledning att befara att ett allvarligt brott av det slag som redan anges i säkerhetskontrollagen kan komma att begås i domstolens lokaler. För att skapa skydd mot helt oförutsägbara våldshandlingar skulle det däremot krävas permanenta kontroller, något som i enlighet med vad som anförts ovan varken kan anses förenligt med grundlagsskyddade fri- och rättigheter eller vara direkt påkallat för att förstärka tillträdesskyddet till domstolslokalerna.