prop · GP031d27 · 2001-09-20 00:00:00 — 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Förslag till riksdagsbeslut....................................................................................... Räntor på statsskulden ......................................................................................... Prognos för räntor på statsskulden...................................................... Faktorer som påverkat ränteutgifterna................................................ Ianspråktagande av anslaget 2000 och t.o.m. ....................... provisionskostnader i samband med upplåning och 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26................................................................. Härledning av nivån 2004-2004 ................................................................................. Härledning av nivån 20022004............................................................................... Beräkningsförutsättningar för statsskuldsräntor.................................................... Utbetalningar 2000 och t.o.m. .................................................................. Härledning av nivån 2002-2004 ............................................................................... 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Statsskuld som andel av BNP och i miljarder kronor............................................. Statsbudgetens saldo 1980-2004............................................................................... Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instumenttyper....... Förfalloprofil över statsobligationer........................................................................ Valutaskuldens fördelning exklusive derivat............................................................ Valutaskuldens fördelning inklusive derivat............................................................ Statsskulden fördelat på långivare............................................................................ 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.bemyndigar regeringen att under besluta att ramanslaget 92:1 Räntor på statsskulden får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (avsnitt 3.1), 2.bemyndigar regeringen att under besluta att ramanslaget 92:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (avsnitt 5.1), 3.för anvisar anslagen under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: 92:3 provisionskostnader i samband med upp- 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter samt provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet ingår inte i utgiftstaket för staten. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. med upplåning och skuldförvaltning1 Totalt för utgiftsområde 26 1 ingår endast provisioner för upplåning på utländska marknaden på anslaget. ingår även provisioner för upplåning i svenska kronor vilket föranleder en höjning av ramen med 255, 185 respektive . Provisioner för upplåning i svenska kronor redovisas under utgiftsområde 2 anslag B4 : Vissa kostnader för upplåning och låneförvaltning. Tabell 2.2 Härledning av nivån 2004-2004 Förändring till följd av: 1Utgiftsområdet påverkas av förändrade valutakurser och räntenivåer. 2Volymkomponenten utgörs av statsskuldens storlek. 3Övriga faktorer som påverkar ramnivån är främst att den genomsnittliga räntenivån för lånen sjunker. Effekten bedöms till ca 1 mdkr, -8 mdkr och 6 mdkr . Ramförändringarna för utgiftsområdet förklaras främst av utvecklingen på anslaget 92:1 Räntor på statsskulden. Successivt förfaller lån med höga kupongräntor. Dessa refinansieras med lån som löper till lägre räntesatser. Att den genomsnittliga räntenivån faller är tillsammans med det faktum att själva skuldstocken minskar de viktigaste orsakerna till att utgifterna blir lägre. Ränte- och valutaantaganden har även de en grundläggande betydelse för ränteutgifterna. Upplåningsstrategi och valet av upplåningsteknik gör att ränteutgifterna kan uppvisa stora svängningar mellan åren även om skuldutvecklingen och valutan är stabil. Statsbudgeten avräknas med de kassamässiga ränteutgifterna. För att studera den underliggande ränteutvecklingen bör den kostnadsmässiga redovisningen användas. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 3 Räntor på statsskulden 92:1 Räntor på statsskulden 3.1Prognos för räntor på statsskulden Tabell 3.2 Härledning av nivån 20022004 Förändring till följd av: 1 Utgiftsområdet påverkas av förändrade valutakurser och räntenivåer. 2 Volymkomponenten utgörs av statsskuldens storlek. 3 Övriga faktorer som påverkar ramnivån är främst att den genomsnittliga räntenivån för lånen sjunker. Effekten bedöms till ca 1 mdkr, -8 mdkr och 6 mdkr . De totala räntebetalningarna beräknas uppgå till , vilket är mer än i prognosen ekonomiska vårproposition. sen förklaras till största delen av högre räntor på lån i utländsk valuta samt av ökade valutaförluster till följd av kronans försvagning. Även förklaras ökningen på främst av ökade valutaförluster och högre ränteutgifter för valutalån. Valutavinster och förluster kan påverka ränteutgifterna i såväl positiv som negativ riktning, och uppvisar ett mönster som inte på samma sätt som övriga ränteutgifter korresponderar mot den årliga skuldutvecklingen. Valutadifferenserna (dvs. förluster/vinster) beror på hur mycket valutakursen för de lån som förfallit har förändrats sedan de emitterades. över tiden bedöms räntebetalningarna minska från 2000 till 2004. De successivt lägre räntebetalningarna förklaras dels av att statsskulden beräknas minska med ca från till , dels av att lån med höga kupongräntor successivt förfaller och refinansieras med lån till lägre räntesatser. Amorteringen på statsskulden är främst ett resultat av överföringar från AP-fonden till staten i samband med ålderspensionsreformen, försäljningar av aktier i statliga bolag samt extraordinära utdelningar. Prognosen i tabell 3.3 baseras på att den nuvarande upplåningsinriktningen i huvudsak ligger fast. Förändrade upplåningstrategier kan i vissa fall ge betydande effekter på räntebetalningarna (se avsnitt 3.2-3.3). 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 3.3 Kassamässiga statsskuldsräntor Räntor på lån i svenska Räntor på lån i utländsk Räntor på in- och utlå- -2,6 Över-/underkurser vid -4,1 1Överkurser uppstår när RGK emitterar obligationer då marknadsräntan är lägre än kupongräntan. Underkurser uppstår vid motsatt förhållande. 2Vid lösen eller omsättning av lån i utländsk valuta realiseras valutakursförluster eller vinster beroende på hur valutakursen utvecklats sedan lånet tecknades. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och statsbudgetens saldo men inte statens finansiella sparande. 3Kursförluster uppstår vid förtidsinlösen av lån som har en högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Kursvinster uppstår vid motsatt förhållande. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och statsbudgetens saldo men inte statens finansiella sparande. Tabell 3.4 Beräkningsförutsättningar för statsskuldsräntor mån SSVX (snitt- år (snittkurs) DEM 6 mån EURIBUR DEM (snittkurs) mån Euro (snitt- år (snittkurs) JPY 6 mån (snitt- JPY (snittkurs) TCW-index (snittkurs) SEK/EUR (snittkurs) SEK/USD (snittkurs) Den budgetpåverkande redovisningen av statsskuldsräntorna är kassamässig, dvs. baserad på hur mycket som betalas . Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilka typer av upplåningstekniker som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuldränte- och valutakursutvecklingen . När kostnaderna för statsskul- den utvärderas bör intresset i stället främst riktas mot hur mycket räntekostnader som genereras . I tabell 3.5 redovisas de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånets löptid, vilket innebär att den upplupna ränta som löpande genereras under lånets löptid beaktas. I den kassamässiga redovisningen beaktas endast ränteutbetalningar i samband med att en kupong eller en obligation förfaller. Skillnaden mellan de båda redovisningssätten är därför störst för nollkupongobligationer. För ger periodiseringen av nollkupongräntor högre kostnadsmässiga än utgiftsmässiga räntor, eftersom inget av de utestående nollkuponglånen förfaller . då ett nollkuponglån förfaller kommer effekten att bli den motsatta, eftersom de utgiftsmässiga räntorna då belastas av en räntebetalning som har genererats under ett flertal år. Vidare görs justeringar för över- och underkurser som uppstår vid emissionerna. I stället för att redovisa räntorna som inkomstrespektive utgiftsräntor vid upplåningstillfällena, fördelas de vid kostnadsmässig redovisning ut över respektive låns återstående löptid. Varje lån kommer härmed att under hela sin livstid belasta räntekostnaderna med den marknadsränta de har emitterats till, eftersom nettot av ett låns kupongränta och periodiserad över- eller underkurs sammanfaller med marknadsräntan vid emissionen. Periodiseringen av över/underkurser ger högre kostnadsmässiga räntor än utgiftsmässiga . Anledningen är att emissionerna på nettobasis beräknas ge överkurser, vilka när de sprids ut över en längre tidsperiod ger en mindre årlig minskning av räntekostnaderna än av ränteutgifterna. Kategorin periodisering av övriga räntor utgörs av räntor på instrument som har mer regelbundna räntebetalningar, t.ex. kupongobligationer. Här uppstår skillnader mellan utgiftsmässiga och kostnadsmässiga räntor framför allt om den utestående skulden, eller kupongräntorna på de utestående lånen, ökar eller minskar kraftigt. leder periodiseringen av räntan på dessa instrument till att de kostnadsmässiga räntorna blir lägre än de utgiftsmässiga. Detta beror framför allt på att lån med hög kupongränta successivt förfaller och ersätts med lån med lägre ränta, vilket får ett snabbare genomslag på de kostnadsmässiga räntorna. Förutom löpande ränteutgifter samt över- och underkurser från emissionerna utgörs de totala ränteutbetalningarna även av utgifter i form av realiserade kursdifferenser vid förtidsinlösen av lån samt realiserade valutakursdifferenser. Dessa två kategorier av räntor har inte periodiserats på grund av att de faktiska beloppen blir kända först på förfallodagen. Man kan emellertid inte bortse från dessa räntor eftersom de påverkar lånebehovet. Precis som i den kassamässiga redovisningen tas i den kostnadsmässiga redovisningen hänsyn enbart till realiserade effekter. Orealiserade omvärderingar av skulden med avseende på ändringar i marknadsräntor och växelkurser tas inte upp som kostnader för statsskulden. Tabell 3.5 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor -4,8 -4,8 1Exklusive realiserade valuta- och kursdifferenser. Bemyndigande att överskrida anslaget Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att överskrida anslaget om det är nödvändigt för att kunna fullgöra statens betalningsåtaganden. Regeringen begär ett bemyndigande att vid behov överskrida ramanslaget 92:1 Räntor på statsskulden. utnyttjades bemyndigandet eftersom utbetalningarna uppgick till medan tilldelade medel på anslaget var . De högre utgifterna förklaras bl.a. av högre räntenivåer än beräknat (0,) och de obligationsuppköp som gjordes i syfte att hantera det kassaöverskott som uppstod i samband 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 med försäljningen av aktier i . Uppköpen ledde till större realiserade kursförluster än som tidigare prognostiserats. En del av ökningen i ränteutgifterna motverkades av att kronans utveckling medförde större valutakursvinster på lån som förföll och på derivatinstrument. 3.2Faktorer som påverkat ränteutgifterna Ränteutgifternas storlek är beroende av ett flertal faktorer. Grundläggande är statsskuldens storlek, aktuellt upplåningsbehov (statsbudgetens saldo) samt ränte- och valutautvecklingen. Dessa faktorer är avgörande för den underliggande nivån i räntebelastningen sett över en längre tidsperiod. Ränteutgifternas fördelning mellan enskilda år påverkas emellertid också av tekniska faktorer i form av olika emissionstekniker som tillämpar. Vid utgången av uppgick den statsskuld som redovisar till 1 279 miljarder kronor.1 Statsskuldens utveckling bestäms huvudsakligen av statsbudgetens saldo. Då statsbudgetens saldo visar överskott kan amortering ske på statsskulden. Vidare påverkas även statsskulden av valutaförändringar eftersom en stor del av skulden, , är emitterad i utländsk valuta. Valutaskulden omvärderas kontinuerligt med gällande valutakurser. 1 Denna statsskuld skiljer sig från den som redovisas i Årsredovisningen för staten på grund av elimineringar av statliga myndigheters innehav av statspapper ej skett. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Statsskuld som andel av BNP och i miljarder kronor Statsskuld enligt definition, dvs. har statens utgifter varit större än dess inkomster under nästan alla år. Som framgår av diagram 3.1 har statsskulden framför allt ökat under två längre sammanhängande perioder. Den första perioden varade då statsskulden ökade . Den andra perioden av kraftig statsskuldökning var då statsskulden steg . Statsskulden som andel av BNP (skuldkvoten) ökade också kraftigt under nämnda perioder. stabiliserades skuldkvoten kring av BNP. Därefter beräknas skuldkvoten minska för att 2004 uppgå till . visade statsbudgetens saldo , med undantag , ett överskott. uppgick överskottet på statsbudgeten till . Som framgår av diagram 3.2 beräknas statsbudgeten visa överskott och underskott 2004. Överskottet 2001 förklaras främst av engångseffekter (se vidare avsnitt 4.4.4. De svagare budgetsaldona 2002-2004 följer bl.a. av de nya reformer som föreslås genomföras och som påverkar både statsbudgetens utgifter och inkomster samt av att de positiva engångseffekterna minskar. Diagram 3.2 Statsbudgetens saldo 1980-2004 Förutom statsskuldens utveckling har även ränte- och valutautvecklingen en grundläggande betydelse för ränteutgifterna. Om den svenska marknadsräntan ökar eller minskar med en procentenhet, jämfört med gällande beräkningsantaganden, ökar eller minskar ränteutgifterna med . Diagram 3.3 visar ränteutvecklingen för de för statsskulden mest betydelsefulla räntorna. Diagram 3.3 Ränteförutsättningar årsgenomsnitt Förutom de grundläggande faktorerna påverkas ränteutgifterna även av mer tekniska faktorer i form av de olika emissionstekniker som tillämpar. Exempel på upplåningsmetoder som kan ge stora sådana tekniska effekter på ränteutgifterna är emissioner av nollkupongobligationer samt benchmarklån med fast kupongränta. För nollkupongobligationer tas lånets sammanlagda ränta upp som utgifter för statsskulden först vid förfallotidpunkten. På detta sätt skjuts betalningarna av statskuldräntorna . Vid emission av benchmarklån uppkommer över- eller underkurser när marknadsräntan avviker från de emitterade lånens fasta kupongräntor. En överkurs är ett pris över obligationens nominella värde, som innebär att långivaren ersätter med den nuvärdesberäknade mellanskillnaden mellan kupongräntan och marknadsräntan för lånets återstående löptid. Denna ersättning räknas av från ränteutgifterna och reducerar därmed nettot av ränteutgifterna vid upplåningstillfället, som ränteutgifterna blir högre kommande år genom att förbinder sig att betala en högre ränta än marknadsräntan. Vid emission till underkurs gäller det motsatta. I de totala, lånebehovspåverkande ränteutgifterna, ingår också realiserade kurs- och valutadifferenser. Även realiserade kurs- och valutadifferenser i skuldskötselinstrumenten, eller den s.k. derivatportföljen, som per definition inte inkluderas i statsskuldsbegreppet, påverkar ränteutgifterna (se vidare avsnitt 3.3). Uppköp och byten i syfte att dels jämna ut förfalloprofilen, dels att snabbt få upp likviditet i nya lån ingår som ett led i . Analogt med vad som gäller när lån emitteras uppstår i dessa fall över- och underkurser. Vid uppköp till överkurs realiserar en kursförlust, eftersom långivaren måste ersättas med den nuvärdesberäknade mellanskillnaden mellan kupong- och marknadsränta för lånets återstående löptid. blir de ordinarie, i det finansiella sparandet inkluderade, räntorna lägre kommande år, eftersom uppköp till överkurs innebär att lånet kan refinansieras till en lägre räntenivå. Uppköp till underkurs innebär en realiserad kursvinst, som ränteutgifterna blir högre kommande år. Uppköp till någon form av kursdifferens - positiv eller negativ - innebär således enbart en omfördelning av ränteutgifter över tiden. Valutaskulden omvärderas löpande till aktuella valutakurser. Statsbudgeten belastas emellertid inte med orealiserade omvärderingar, utan först av de realiserade valutakursdifferenser som uppstår när lånen eller derivatinstrumenten förfaller. Valutadifferenserna är en funktion av växelkursrörelser sedan de förfallande instrumenten emitterades och uppvisar därför såväl ett oregelbundet mönster mellan åren, som stor volatilitet (fluktuation) beroende på förändrade växelkursförutsättningar. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen är att minimera de långsiktiga kostnaderna för statsskulden som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall dessutom beakta penningpolitikens krav. Regeringen lägger fast riktlinjer för skuldens förvaltning, t.ex. avseende fördelningen mellan lån i kronor och lån i utländsk valuta. Riktlinjebeslutet bygger på förslag från och fattas efter yttrande från . Upplåning och förvaltning av statsskulden sker i tre skuldslag; -nominella lån i svenska kronor, -reala lån i svenska kronor, -nominella lån i utländsk valuta. I diagram 3.4 redovisas statsskuldens fördelning på olika typer av upplåningsinstrument. Diagram 3.4 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instumenttyper Lån i utländsk valuta, inkl swappar 32, Statsskulden per uppgick till 1 167 mdkr och statsskulden inklusive skuldskötselinstrument uppgick till 1187 mdkr Nominella lån i svenska kronor Den långa nominella upplåningen i svenska kronor koncentreras till benchmarklån, dvs. lån med god likviditet och en väl fungerande andrahandsmarknad. Dessa utgörs av fastförräntade obligationer med löptider på mellan två och . Förutom vid nyintroduktion av lån, sker upplåningen genom att nya trancher (dvs. nya obligationer) emitteras i de befintliga lånen. Huvudsyftet med benchmarksystemet är att varje lån skall vara tillräckligt stort för att god likviditet skall kunna upprätthållas. Detta minskar investerarnas risker och därmed deras avkastningskrav, och bidrar på så 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 sätt till lägre upplåningskostnader för staten. som benchmarklånen främjar likviditet så sprids upplåningen över en tillräckligt bred avkastningskurva för att refinansieringsbördan skall jämnas ut. I diagram 3.5 visas förfalloprofilen för statsobligationer . Ett medel att begränsa refinansieringsrisken när benchmarklånen förfaller är bytestransaktioner som innebär att delar av lånen köps upp och ersätts med andra lån eller med statsskuldväxlar. Diagram 3.5 Förfalloprofil över statsobligationer genomför också regelbundna emissioner av statsskuldväxlar. Kortfristig upplåning i svenska kronor utgörs av statsskuldväxlar i löptider på mellan en månad och upp till normalt sett . Vidare genomförs dagslån/deposits samt repotransaktioner i likviditetshanteringssyfte. bedriver också upplåning direkt från hushållen. Hushållen ges därmed möjlighet att förvärva instrument utan kreditrisk, som hushållsupplåningen bidrar till en diversifiering av statsskulden. Reala lån i svenska kronor Vid sidan av den nominella upplåningen emitterar realobligationer. Genom att den reala avkastningen är känd undviker investerarna inflationsrisken och behöver därför inte kompenseras för att ta på sig en sådan risk. Realräntelånen utgörs av såväl nollkupongsom kupongobligationer. Nominella lån i utländsk valuta Valutaupplåningen utgörs av obligationer i utländsk valuta samt s.k. kron/valutaswappar. Un- der har merparten av expone- ringen i utländsk valuta skett genom swappar från svenska kronor till utländsk valuta. /valutaswappar innebär att upplåning i svenska kronor transformeras till upplåning i utländsk valuta genom skuldbytesavtal, där kronor säljs i utbyte mot utländsk valuta. /valutaswapparna är i sig inte finansierande, men bidrar till ett nettoinflöde av utländsk valuta och räknas in i den totala valutaexponeringen för statsskulden inklusive skuldskötselinstrument. För att valutaskuldens sammansättning skall vara förenlig med de riktmärken som har satts upp avseende skuldens valuta- och ränterisk, kombineras upplåningen med derivattransaktioner. Till följd av detta förfarande skiljer sig sammansättningen av de utestående lånen markant från nettoskuldsättningen i olika valutor (se diagram 3.6 och 3.7). Derivatinstrument används också för att inom fastställda riktlinjer och ramar ta begränsade valuta- och räntepositioner gentemot riktmärkena. Derivatinstrumenten ingår inte i statsskuldsbegreppet, däremot belastas statsbudgeten av ränteutgifter på såväl lån som derivattransaktioner. Det är också skulden inklusive derivattransaktioner som visar den faktiska exponeringen i olika valutor. I regeringens skrivelse Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 1995/96-2000 (Skr. 2000/01:104) redovisas en utvärdering av upplåningen och förvaltningen av statsskulden nämnda år. Diagram 3.6 Valutaskuldens fördelning exklusive derivat Övrig valuta CHF 7,4, EUR JPY 39, Diagram 3.7 Valutaskuldens fördelning inklusive derivat CHF JPY 9,4, Statens största långivare är försäkringsbolag och Allmänna Pensionsfonden. /2001 finansierade nämnda långivare av statsskulden som då uppgick till (diagram 3.8). I gruppen övriga placerare ingår bl.a. svenska företag och institutioner, förutom försäkringsbolag och banker, samt utländska placerare. Diagram 3.8 Statsskulden fördelat på långivare Övriga placerare 21, En förändring av korta och långa svenska marknadsräntor med en procentenhet till och med /2002 skulle öka eller minska de kassamässiga statsskuldsräntorna med under 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Effekten på de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna skulle bli ca . Om den svenska marknadsräntan skulle ligga en procentenhet högre eller lägre än beräkningsantagandena, skulle de kassamässiga statsskuldsräntor bli högre eller lägre , medan effekten på de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna skulle bli . En förändring av utländska räntor med en procentenhet skulle öka eller minska såväl kostnads- och kassamässiga statsskuldsräntor med ca . En förändring av kronkursen med en procent till och med /2002 skulle generera ökade respektive minskade realiserade valutakursdifferenser på ca . En förstärkning respektive försvagning av kronkursen med en procent skulle minska respektive öka utgifterna för realiserade valutakursdifferenser med ca . Detta gäller en generell förändring av kronkursen. I de fall kronan rör sig åt olika håll gentemot olika valutor kan enprocentiga förändringar implicera betydligt större ökningar eller minskningar av de realiserade valutadifferenserna. Vidare kan effekten förstärkas vid stora, kortfristiga rörelser i växelkurserna. Realiserade vinster eller förluster till följd av växelkursrörelser påverkar enbart de kassamässiga statsskuldsräntorna. En förbättring av budgetsaldot med ett enskilt år skulle minska de kassamässiga statsskuldsräntorna med ca efter det att förbättringen inträffar. Det år som förbättringen sker ökar i stället ränteutgifterna med ca , till följd av lägre realiserade överkurser vid emission.