prop · GP0355 · 2001-11-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:55 Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 20082012 vara lägre än utsläppen . Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Målet har utgångspunkt i utsläppsprognos i den tredje nationalrapporten till klimatkonventionen. Det svenska klimatarbetet och det nationella målet skall fortlöpande följas upp. Om utsläppstrenden visar sig vara mindre gynnsam än man nu förutser, eller om de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder eller vid behov föreslå en omprövning av målet. Härvid skall hänsyn tas till konsekvenser för svensk industri och dess konkurrenskraft. Kontrollstationer föreslås införas och . Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid kontrollstationen avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten, räknat som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och den internationella klimatpanelen IPCC:s (Intergovernmental Panel on Climate Change) definitioner tillsammans skall stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. skall internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. bör utsläppen för sammantaget vara lägre än koldioxidekvivalenter och invånare, för att därefter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder. Målet är en skärpning Prop. 2001/02:55 och precisering av det av tidigare antagna miljökvalitetsmålet En begränsad klimatpåverkan skall uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. Var och en måste ta sin del av ansvaret. Det gäller såväl myndigheter och kommuner som företag, organisationer och enskilda. Ekonomiska och rättsliga styrmedel, med som central lagstiftning samt frivilliga överenskommelser och en dialog mellan staten och näringslivet bildar tillsammans med myndigheternas arbete utgångspunkter och en stomme för klimatarbetet. Sektorsansvaret behöver utvecklas liksom tvärsektoriella arbetssätt. Olika former för klimatarbetet som användning av miljöledningssystem, miljövarudeklarationer, miljömärkning, utveckling av miljöteknik och miljöinriktad upphandling bör utvecklas och fördjupas. För att uppnå målen föreslår regeringen ett antal åtgärder som bör påbörjas . Bl.a. pekas på information i syfte att öka kunskapen om klimatfrågan, åtgärder och styrmedel. Klimatåtgärder i lokala klimatinvesteringsprogram är en annan viktig åtgärd. Viktiga åtgärder inom transportsektorn blir främjandet av alternativa drivmedel och inom energiområdet främjandet av el från förnybara energikällor genom s.k. gröna certifikat. Regeringen avser att återkomma med förslag till ett system för gröna certifikat. Vidare bör det i miljömålspropositionen (prop. 2000/01:130) redovisade miljömålsrådet få i uppgift att samordna myndigheternas arbete även på klimatområdet. Klimatarbetet bör utformas så att det nationella utsläppsmålet och åtagandet enligt Kyotoprotokollet kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Strategin för att minska utsläppen av växthusgaser omfattar vidare de åtgärder som genomförs inom ramen för nu gällande energi- och transportpolitiska beslut samt regeringens proposition om åtgärds- inriktning för utveckling av ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20) och kommande förslag till energiproposition som regeringen avser förelägga . Ytterligare åtgärder och preciseringar kan komma att behövas. Uppföljning utgör därmed en väsentlig del av strategin. Regeringen föreslår att redan nu bemyndigar regeringen att godkänna Kyotoprotokollet under förutsättning att beslut har fattats inom EU om en legalt bindande inbördes fördelning av utsläpp inom gemenskapen (för jämfört med ) och under förutsättning att ratifikation sker tillsammans och med EG och övriga medlemsländer. Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Klimatsystemet och växthusgasernas påverkan ................................ Klimatfrågan en global utmaning .................................... 3.2Långsiktiga minskningar av utsläppen av växthusgaser och Vad innebär klimatförändringarna? Hur kan världens klimat komma att förändras? Det internationella samarbetet för att motverka klimatförändringar 18 Det globala samarbetet...................................................... Beslut om mekanismer ................................... Beslut om sänkor ............................................ Beslut om påföljder ........................................ Beslut om u - landsfrågor ................................. Kommissionens förslag till direktiv om handel Europeiska programmet mot klimatförändringar (ECCP) ............................................................ Det sjätte miljöhandlingsprogrammet och EU:s Product Policy (IPP) ..................................... Mål för den svenska klimatpolitiken ............................................... strategi för att minska utsläppen av växthusgaser ............ 6.3Hittills gjorda insatser av betydelse för att begränsa Skatt som styrmedel för att minska utsläppen av Prop. Arbete på det regionala och lokala planet ...... Individuella insatser i klimatarbetet ............... Förberedande åtgärder för att nå delmålet ........................ Övergripande inriktning av klimatpolitiken Skatt som styrmedel........................................ Statligt bidrag till klimatåtgärder i lokala Främjande av alternativa drivmedel ............... Minskade koldioxidutsläpp genom miljödriven Svensk tillämpning av Kyotoprotokollets Ett utvecklat byggande ................................... Minskade utsläpp av metan och fluorerade Klimatåtgärder för hållbar utveckling i Miljöredovisning och -indikatorer ................ Uppföljning och utvärdering ........................ tillträde till Kyotoprotokollet .......................................... bör tillträda Kyotoprotokollet ............................ 7.3Närmare om samarbetet inom EU enligt artikel 4 i Närmare om lagstiftningsbehovet ................................... Relevanta frågor i bedömningen av 1 Förslag till riksdagsbeslut dels godkänner vad regeringen förordar om mål för den svenska klimatpolitiken (avsnitt 5) och dels godkänner Kyotoprotokollet (avsnitt 7.2). 2 Ärendet och dess beredning Klimatproblemet är globalt till sin karaktär. har ratificerat om klimatförändring (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361, SÖ 1993:13). Klimatkonventionens mål är att halten av växthusgaserna skall stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Till konventionen har knutits ett protokoll. Detta upprättades vid konventionens tredje partsmöte i och benämns allmänt Kyotoprotokollet. Enligt Kyotoprotokollet skall industriländernas utsläpp av växthusgaser ha minskat med , jämfört med nivå. Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på 1991 och klimatpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373 och prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Enligt riksdagsbeslut bör utsläppen av koldioxid från fossila källor stabiliseras nivå för att därefter minska. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas med ett internationellt perspektiv och i jämförelse med åtgärder i andra industriländer för att undvika att påtar sig väsentligt större ekonomisk börda än våra konkurrentländer. Vid samma tillfälle slog fast att det är viktigt att fastställa mål för klimatarbetet samt att utarbeta förslag om åtgärder för att nå dessa mål. energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) gav riktlinjer för en klimatstrategi på energiområdet. De svenska utsläppen av koldioxid inom energiområdet skall enligt riktlinjerna begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. På energiområdet innebär riktlinjerna också att klimatstrategin skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder. Detta för att undvika att lägga en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad konkurrentländerna lägger på sin. I propositionen Svenska miljömål miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/98:145) föreslog regeringen 15 miljökvalitetsmål. fastställde dessa (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att det internationella åtgärdsarbetet bör inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Då klimatfrågan är global till sin natur är målets uppfyllande till avgörande del beroende av insatser i alla länder. Vidare har regeringen i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) bedömt att utsläppen av koldioxid från transporter som etappmål bör ha stabiliserats nivå. För att nå etappmålet bör det utarbetas en övergripande strategi för effektiviseringar av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika Prop. 2001/02:55 samhällssektorer. Detta bör ske inom ramen för en samlad åtgärdsplan bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram på klimatområdet (M 1998:06). och har bistått kommittén. Kommittén har också haft ett nära samarbete med (M 1998:07) och utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i (N 1999:05). Kommitténs slutbetänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) överlämnades till regeringen . Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet finns i bilaga 1. En sammanfattning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i , dnr M2000/1646/Mk. överlämnade utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i sitt slutbetänkande Handla för att uppnå klimatmål (SOU 2000:45). En sammanfattning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i , dnr N2000/3548/ESB. I arbetet med denna proposition har regeringen även uppdragit åt att närmare belysa bilars utsläpp av koldioxid i relation till transportkapacitet (dnr M2001/2928/Mk), avfallsdeponiers påverkan på växthuseffekten (dnr M2001/3004/Mk) och styrmedel för att minimera utsläpp av de fluorerade växthusgaserna (dnr M2001/2953/Mk). Förslagen i denna proposition har utarbetats i samarbete med . 3Klimatsystemet och växthusgasernas påverkan 3.1Klimatfrågan en global utmaning Klimatförändringar till följd av ökade utsläpp av s.k. växthusgaser på grund av mänsklig verksamhet är ett av de största globala miljö- problemen som mänskligheten står inför . Ingen annan miljöfråga påverkar på ett sådant genomgripande sätt alla delar av samhället. Effekterna av klimatförändringarna på jordbruk, samhälls- byggande, kultur och ekonomi, liksom på ekosystemen kan bli stora och negativa. Därför måste varje långsiktigt beslut fattas i ljuset av de risker som ökande utsläpp av växthusgaser medför. I de avvägningar som skall göras är det nödvändigt att iaktta försiktighetsprincipen. Klimatfrågan belyser kopplingen mellan miljö och utveckling, som var grundpelarna i i , och det för en långsiktig hållbarhet intima sambandet mellan sociala, ekonomiska och miljömässiga faktorer. Den långsiktiga hanteringen av klimatfrågan kommer att ha stor betydelse för samhällsutvecklingen i stort. De utsläppsminskningar som krävs för att långsiktigt hejda klimatförändringarna gör att förändringar i vårt samhällssystem blir nödvändiga. Eftersom de fossila bränslena svarar för av världens energiförsörjning har världens länder en omfattande och komplex uppgift att ta itu med. Industriländerna bär till stor del det historiska ansvaret för den stigande halten av växthusgaser i atmosfären och svarar för drygt hälften av de globala utsläppen . Variationerna globalt är mycket stora. Likaså är osäkerheten om den exakta storleken på utsläppen i olika delar av världen betydande. Uttryckt som utsläpp per person och år beräknas utsläpp av koldioxid vara nära . Detta kan jämföras med , och per invånare. Utsläppen för några länder redovisas i figur 3.1. Den globalt ojämlika fördelningen av utsläpp av växthusgaser i kombination med att det är fattiga länder som förmodas drabbas hårdast av klimatförändringarna är ett av skälen bakom klimatkonventionens utgångspunkt att det är industriländerna som skall gå före med åtgärder på klimatområdet. kommer dock utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser att behöva begränsas även i utvecklingsländerna. utsläpp av koldioxid tillhör de lägsta i och inom , räknat såväl som utsläpp per invånare som i förhållande till BNP. svarar för av de globala utsläppen. Det innebär inte att svenska åtgärder för att minska utsläpp saknar betydelse. Regeringen anser att skall driva en kraftfull klimatpolitik i syfte att begränsa klimatpåverkan inom och utom landet. Politiken skall bidra till att skapa goda förutsättningar för den teknikutveckling som är nödvändig för att förena en minskning av utsläppen med ett ökat välstånd, hög sysselsättning, god konkurrenskraft samt en positiv utveckling för de fattiga länderna. Källa: () 1999 Figur 3.1 Utsläpp av koldioxid från energianvändning inklusive transporter i olika delar av världen, ton per invånare. Långsiktiga minskningar av utsläppen av växthusgaser och global rättvisa De globala klimatförändringarna måste tacklas gemensamt av alla Den nuvarande utsläppstrenden måste brytas och industriländerna, som har förorsakat och förorsakar en stor del av utsläppen, måste gå före och minska sina utsläpp avsevärt i förhållande till dagens utsläppsnivå. De fattigaste länderna måste få möjlighet att Deras användning av fossila bränslen kan därför behöva öka i ett kortare tidsperspektiv. är det av högsta vikt att utvecklingsländerna genom bl.a. teknik- och kapacitetsöverföring ges att investera i ekologiskt hållbara lösningar. kommission för hållbar utveckling konstaterar i sina slutsatser om den Prop. 2001/02:55 globala energisituationen att den avgörande utmaningen ligger i att öka tillgången till energi och transporter för utvecklingsländerna och undanröja de miljömässigt negativa effekterna av en sådan utveckling. är det nödvändigt att även utvecklingsländerna åtar sig att begränsa sina utsläpp. Utsläppen av växthusgaser för klimatkonventionens parter illustreras i figur 3.2. deltar aktivt i det internationella arbetet för att begränsa klimatpåverkan. Dessutom är i hög grad engagerat i olika former av europeisk samverkan och ett fördjupat EU-samarbete för utveckling av gemensamma styrmedel. Källa: Klimatkonventionen (FCCC/SBI/2000/INF.13) Utsläpp av växthusgaser för konventionens parter (EIT, Economies in Transition, dvs. länder med s.k. övergångsekonomier). För att på lång sikt begränsa risken för framtida klimatförändringar måste de globala utsläppen minska kraftigt. Den internationella klimatpanelen1 (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) har beskrivit ett antal scenarier över framtida utsläpp av växthusgaser. I ett medelscenario ökar atmosfärens koldioxidhalt från nuvarande () 368 ppm till ca 550 ppm, vilket är närmare en fördubbling jämfört med den förindustriella nivån. Enligt skulle en stabilisering av koldioxidhalten vid 550 ppm innebära alltför stora risker. De scenarier som legat till grund för beräkningarna av framtida klimatförändringar har endast baserats på koldioxidhalten i atmosfären. Eftersom hänsyn även bör tas till övriga växthusgaser har kommittén förordat att halten av samtliga växthusgaser i atmosfären inte skall överstiga 550 ppm. har redovisat beräkningar för vilka utsläpps- minskningar som då krävs och har konstaterat att de globala årliga utsläppen av koldioxid per capita behöver minska från nuvarande ca 4,8 1 IPCC:s tredje utvärdering (2001). ton till 3,23,. De utsläppssiffror för olika länder och Prop. 2001/02:55 världsdelar som redovisas i föregående avsnitt ger en tydlig bild av vilka förändringar som måste ske internationellt för att uppnå en rättvisare fördelning av och långsiktigt hållbar nivå på de globala koldioxid- utsläppen. Ytterst är därför klimatfrågan även en fördelningsfråga. De svenska utsläppen av koldioxid minskade kraftigt (jfr figur 3.3) som ett resultat framför allt av den energipolitik som bedrevs och som syftade till att minska oljeberoendet. Utsläppsmönstret för koldioxid skiljer sig betydligt mellan olika länder. hör till det fåtal länder som numer praktiskt taget inte har några utsläpp från elproduktionen. Här utgör transportsektorn i stället den enskilt största källan. Andra länder, som t.ex. , och har fortfarande en stor andel fossilbränslebaserad elproduktion. I sådana länder kan betydande utsläppsminskningar ofta uppnås genom övergång till bränslen med lägre koldioxidutsläpp, t.ex. från kol till naturgas. Utsläpp av koldioxid i åren 19701999 (miljoner ton). 3.3Vad innebär klimatförändringarna? Den ökande halten av växthusgaser i atmosfären innebär, enkelt uttryckt, att värme från den inkommande solstrålningen behålls inom jordens atmosfär. Detta ger upphov till effekter på klimatet, bl.a. i form av en ökning av jordens medeltemperatur, förändrade nederbördsförhållanden samt andra förändringar i väderförhållandena. En naturlig variation i klimatet förekommer emellertid också. Klimatförändringar förorsakade av mänsklig aktivitet kan i princip inte observeras förrän de blir så stora att de överskuggar den naturliga variationen. När väl den mänskliga påverkan på klimatet är så stor att den med någorlunda säkerhet kan Prop. 2001/02:55 fastställas räcker sannolikt inte ens omedelbara och kraftfulla åtgärder för att förhindra att allvarliga effekter på klimatet uppstår. Detta beror främst på trögheten i klimatsystemet och växthusgasernas långa livslängd i atmosfären. Det enda sättet att försöka klarlägga vilken inverkan utsläppen av växthusgaser kommer att ha på det framtida klimatet är genom modellberäkningar. Sådana modellberäkningar har utförts inom ramen för IPCC:s arbete och tekniken har förfinats. Överensstämmelsen mellan modellberäkningarna och de observerade klimatförändringarna har också förbättrats, vilket ökat säkerheten i förutsägelserna. Den s.k. naturliga växthuseffekten innebär att klimatet på jorden är varmare än det annars skulle ha varit. Utan några växthusgaser skulle jordens medeltemperatur vara lägre2. Växthusgaserna reglerar jordens energiutbyte med rymden. Koldioxid och vattenånga är de viktigaste naturliga växthusgaserna men även gaser som metan och dikväveoxid (lustgas) spelar en viktig roll. Genom utsläpp till följd av mänskliga verksamheter har koncentrationen av koldioxid, metan och lustgas ökat i atmosfären och nya ämnen, som också fungerar som växthusgaser, har tillförts. Jordens klimat påverkas emellertid av många faktorer vid sidan om växthusgaserna. Solens aktivitet varierar ständigt, vilket periodiskt inverkar på klimatet. Utsläpp av t.ex. stoft från vulkanutbrott kan tillfälligt ha en viss avkylande effekt på klimatet. Liknande avkylande effekter, främst regionalt, har de svavel- och partikelutsläpp som sker. framlagda forskningsresultat tyder också på att det kan finnas kopplingar mellan växthuseffekten och nedbrytningen av ozon i stratosfären3. En ökad ozonförstörelse har observerats över främst i samband med låga temperaturer i de övre luftlagren, vilket antas vara ett resultat av minskad värmeutstrålning till följd av en ökad koncentration växthusgaser. Denna effekt skulle kunna förlänga den tid som ozonuttunningen är som värst. 3.3.2Hur kan världens klimat komma att förändras? Halten av koldioxid och andra växthusgaser kommer att fortsätta öka även om kraftfulla nationella och internationella insatser kommer till stånd. Ökningen kan dock begränsas med sådana åtgärder. Bara under det senaste seklet har jordens medeltemperatur i genomsnitt ökat med 0,. Denna uppvärmningstakt är sannolikt den högsta som förekommit under de senaste 1 000 åren4. Det är ännu inte klarlagt hur stor del av denna uppvärmning som mänskligheten svarar för genom utsläpp av växthusgaser. Utvecklingen av den globala årsmedeltemperaturen för perioden 18662000 illustreras i figur 3.4. 2Enligt s. 108. 3Se t.ex. (1 2000) eller Letter (15 2000) 4 Enligt IPCC:s tredje utvärderingsrapport. Global årsmedeltemperatur 18662000. IPCC har i arbetet med sin tredje utvärderingsrapport, som publicerades , gjort bedömningar av framtidens klimat som visar att jordens medeltemperatur, beroende på vilka antaganden som görs, kommer att öka med 1,45,8 ºC under detta sekel. Uppvärmningen förväntas inte bli jämt fördelad över jorden, utan regionala variationer kommer att förekomma. Avsevärda förändringar förväntas även avseende nederbörden så att vissa områden blir torrare medan andra får betydligt ökad nederbörd. En sådan kraftig klimatförändring riskerar leda till allvarliga sociala, ekonomiska och ekologiska konsekvenser. Även om vi inte kan säga något entydigt om i vilken utsträckning en klimatförändring också innebär att frekvensen av extrema väderhändelser förändras finns en risk för att sådana kan komma att öka. Det finns också en risk för språngvisa förändringar (s.k. icke-linjära effekter). Vissa modeller antyder t.ex. att den s.k. termohalina cirkulationen som driver skulle kunna avstanna på om den globala uppvärmningen fortsätter. Exempel på konsekvenser för jordens ekosystem av de klimatförändringar som kan förutses är utslagning av arter och eventuellt hela ekosystem, höjd havsytenivå och fler skador på viktiga havsekosystem, t.ex. korallrev. Mer direkta konsekvenser för mänsklig verksamhet kan vara ändrade förutsättningar för jord- och skogsbruk. Ökade kostnader för samhället kan också uppkomma till följd av mer frekventa översvämningar och en större utbredning av tropiska sjukdomar samt en rad andra effekter. Kol finns i alla delar av biosfären. Det finns lagrat i form av fossila bränslen i jordskorpan. Kol finns också i träd och växter samt bundet i markens organiska material. Slutligen finns kol också i form av koldioxid i atmosfären och löst i världshaven. I den naturliga kolcykeln frigörs kol i form av koldioxid då träd och växtdelar bryts ned. Kolet lagras i marken Prop. 2001/02:55 eller avgår till atmosfären för att på nytt tas upp genom växternas Till följd av människans aktiviteter har denna naturliga kolcykel rubbats. Det kol som finns i fossila bränslen och som frigörs i form av koldioxid vid förbränning är den viktigaste orsaken till denna obalans, men även förändrad markanvändning som avskogning, främst i tropikerna, spelar en viktig roll. Enligt IPCC uppgick de årliga utsläppen av koldioxid från fossila bränslen globalt till ungefär kol medan upptaget av koldioxid i jordens ekosystem, utom i världshaven, motsvarade kol. Lika stort, dvs. kol, var upptaget i världshaven medan avskogning (främst i tropikerna) bidrog med ett utsläpp motsvarande kol. Nettotillskottet till atmosfären blir med dessa uppskattningar kol, vilket motsvarar ca koldioxid. De globala flödena av kol illustreras i figur 3.5. Osäkerheterna om flödenas storlek är emellertid betydande och detta gäller särskilt andra växthusgaser än koldioxid.