prop · GO03111 · 2001-01-01 00:00:00 — I ledningsrättslagen finns en bestämmelse, 8 § tredje stycket, som hänvisar till den nuvarande bestämmelsen i 7 kap. 29 § . En ändring behövs som hänvisar till de nya bestämmelserna i 7 kap. 28 a-29 b §§ . I anläggningslagen finns en bestämmelse, 9 § tredje stycket, som hänvisar till den nuvarande bestämmelsen i 7 kap. 29 § . En ändring behövs som hänvisar till de nya bestämmelserna i 7 kap. 28 a-29 b §§ . I skogsvårdslagen finns en bestämmelse, 4 §, som innebär att skogsvårdslagens bestämmelser inte får tillämpas i strid mot 7 kap. 11 § andra stycket eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lag. Ett tillägg behövs som påminner om att 7 kap. 28 a-29 b §§ också gäller. I lagen om kärnteknisk verksamhet finns en bestämmelse, 5 b §, som anger att vid prövning av ärenden enligt lagen skall 2 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § tillämpas. Ett tillägg behövs som påminner om att 7 kap. 28 a-29 b §§ också gäller. I jaktlagen finns en bestämmelse, 1 § tredje stycket, som anger att det utöver bestämmelserna i jaktlagen gäller föreskrifter i andra författningar i fråga om skyddet och vården av viltet. Ett tillägg behövs som påminner om att 7 kap. 28 a-29 b §§ också gäller. I minerallagen finns bestämmelser om undersökningsarbete. Där hänvisas bl.a. till vissa bestämmelser i 7 kap. . Ett tillägg behövs som påminner om att 7 kap. 28 a-29 b §§ också gäller i fråga om undersökningsarbete enligt minerallagen. I fiskelagen finns en bestämmelse, 1 kap. 3 §, som anger att lagen inte får tillämpas i strid mot bl.a. föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 kap. . Vidare anges att särskilda bestämmelser gäller för samernas rätt till fiske i vissa delar av landet. Ett tillägg behövs som påminner om att 7 kap. 28 a-29 b §§ också gäller. I lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns en paragraf, 7 kap. 13 §, som anger att miljödomstolen kan fastställa ändrade eller nya bestämmelser till förmån för utnyttjandet av vattenkraft, till förmån för miljövården, hälsovården eller fisket samt till förmån för farleder, hamnar, bevattnings- och avvattningssamfälligheter och avloppsföretag. Ett tillägg behövs som påminner om att 7 kap. 28 a-29 b §§ också gäller. 7.4 Kompensationsåtgärder Regeringens förslag: Om tillstånd beviljas för en verksamhet eller åtgärd som skadar den skyddade livsmiljön eller på ett betydande sätt stör bevarandet av den skyddade arten, skall sökanden vara skyldig att bekosta de kompensationsåtgärder som behövs. Skyldigheten skall gälla de kompensationsåtgärder som anges i beslutet om tillstånd och i den utsträckning det inte kan anses orimligt att kräva att sökanden skall stå för kostnaderna. Vid avvägningen skall särskilt beaktas det allmännas intresse av att tillstånd beviljas. Promemorians förslag innebär en skyldighet för sökanden att bekosta kompensationsåtgärderna. Remissinstanserna: har ifrågasatt det lämpliga i att föreskriva en absolut skyldighet för sökanden att bekosta nödvändiga kompensationsåtgärder och föreslagit att lagtexten mjukas upp genom att orden "efter vad som prövas skäligt" eller liknande förs in i texten. i har i fråga om kompensation för förlorade miljövärden anfört att bestämmelserna i bör ändras så att möjlighet ges att i detaljplan reglera kompensationsåtgärder. har anfört att kravet på kompensationsåtgärder bör relateras till de arter och livsmiljöer som avses att skyddas i det berörda området. Verket har dessutom pekat på att kompensationsåtgärder också krävs i fråga om verksamheter och åtgärder som inte tillstånds- eller anmälningspliktiga eller kräver dispens eller godkännande. har avstyrkt förslaget om att kompensationsåtgärder skall vidtas på sökandens bekostnad. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna i 7 kap. 29 § (se avsnitt 7.1.2) innebär att tillstånd kan beviljas för en verksamhet eller åtgärd som kommer att skada eller störa ett särskilt skydds- eller bevarandeområde på ett sådant sätt att syftet med skyddet inte kan upprätthållas i området. Om tillstånd beviljas, måste kompensationsåtgärder vidtas. Detta framgår av art- och habitatdirektivet och den föreslagna bestämmelsen i 7 kap. 29 § . Möjligheten att tillåta verksamheten eller åtgärden är snäv - projektet behöver genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och det skall inte heller finnas någon alternativ lösning till buds. Projekt som endast gynnar ett företag eller enskilda omfattas alltså inte. Direktivet reglerar inte vem som skall bekosta kompensationsåtgärderna. Det är dock både logiskt och miljömässigt motiverat att den som driver ett projekt också skall svara för kompensationsåtgärderna. Detta överensstämmer med principen om att den som förorenar skall betala. Det är också den lösning som bäst överensstämmer med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Enligt 2 kap. 8 § måste nämligen den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som medför skada eller olägenhet för miljön räkna med att behöva svara för att skadan eller olägenheten avhjälps. I de fall som det kan bli fråga om, rör det sig sannolikt om stora projekt där kostnaderna för kompensationsåtgärder kan tas med som en del i budgeten för projektet. Regeln bör därför vara att en sökande som beviljas tillstånd med stöd av 7 kap. 29 § skall bekosta de nödvändiga kompensationsåtgärderna. En bestämmelse som uttrycker detta bör införas som en ny paragraf, 7 kap. 29 a §. I ett enskilt fall skulle en ovillkorlig skyldighet för sökanden att stå för hela kostnaden kunna framstå som orimlig, särskilt med hänsyn till att det rör sig om projekt där det finns ett väsentligt allmänintresse av att tillstånd lämnas. Det bör därför finnas utrymme för att göra en avvägning så att kostnadsansvaret inte får orimliga konsekvenser. kan det också bli en fråga om att fördela kostnadsbördan mellan olika allmänna intressen, t.ex. om det med hänsyn till totalförsvarets intressen är nödvändigt att lämna ett tillstånd och regeringen skulle finna att skyddsintressena i Natura 2000-nätverket bör finansieras med andra medel än försvarets. 7.5 Artskyddet Regeringens förslag: Bemyndigandet i 8 kap. 1 § att meddela föreskrifter om skydd för djur- och växtarter skall kompletteras så att bemyndigandet också omfattar föreskrifter om förbud att störa vilt levande djur och att skada eller förstöra sådana djurs fortplantningsområden och viloplatser. Bestämmelserna i 5 § jaktlagen (1987:259) om vilka hänsyn som skall tas till vilt levande djur skall kompletteras med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om förbudet att ofreda viltet och om villkoren för att trots förbudet vidta åtgärder i syfte att motverka skador av vilt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag i fråga om jaktlagen. Promemorian innehåller inget förslag till ändring i 8 kap. 1 § . Remissinstanserna: i har avstyrkt förslaget till ändring i 5 § jaktlagen och anfört att ändringen skulle medföra en försvagning av skyddet mot ofredande. har också anfört att det föreslagna tillägget i paragrafens andra stycke bör avgränsas till de djurarter som avses i fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. Annars skulle bestämmelsen komma att innebära förbud mot att jaga bort rådjuren från tulpanerna i trädgården eller björktrastarna i körsbärsträdet. har vidare pekat på att förbudet i direktivets artikel 12.1 b mot att avsiktligt störa arterna saknas vid sidan av jaktlagstiftningen samt att förbudet i direktivets artikel 12.1 d mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser inte heller förefaller vara genomfört i lagstiftningen. har anfört att bestämmelserna i skogsvårdslagen (1979:429) bör kompletteras så att de hänsyn som krävs enligt artikel 5.1 fågeldirektivet och artikel 12.1 art- och habitatdirektivet tydligt genomförs. har beträffande 5 § jaktlagen anfört att ordet "allvarlig" bör utgå eftersom det inte är konsekvent med den föregående meningen i paragrafen där det står "motverka skador". I övrigt har remissinstanserna inte haft några invändningar mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Kommissionen har kritiserat de svenska reglerna för att de inte på ett tillräckligt tydligt sätt genomför art- och habitatdirektivets artikel 12 om skydd för vissa arter och artikel 16 om förutsättningar för undantag från skyddsbestämmelserna. Motsvarande gäller i fråga om fågeldirektivets artiklar 5 och 9. De krav som ställs i artiklarna är i huvudsak redan genomförda i det svenska regelverket. Återstående brister kan åtgärdas med stöd av bemyndiganden i 8 kap. och jaktlagen. Några lagändringar är dock nödvändiga. Bemyndigandet i 8 kap. 1 § behöver kompletteras så att det framgår att bemyndigandet också gäller föreskrifter om förbud att störa vilt levande djur och att skada eller förstöra sådana djurs parningsplatser och rastplatser eller, med en mer korrekt beskrivning, fortplantningsområden och viloplatser. Dessa tillägg i bemyndigandet behövs för att direktivens krav skall kunna genomföras fullt ut. Bestämmelserna i 5 § jaktlagen bör kompletteras med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om förbudet att ofreda viltet och om villkoren för att trots förbudet vidta åtgärder i syfte att motverka skador av vilt. Regeringen avser att besluta om de förordningsändringar som behövs. Remissinstansernas synpunkter kommer att beaktas i det arbetet. 7.6 Ersättning på grund av skyddsåtgärder Regeringens förslag: Bestämmelserna i 31 kap. om ersättning vid ingripanden av det allmänna skall kompletteras med angivandet att en fastighetsägare har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Ersättning skall betalas endast om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd har vägrats eller förenats med särskilda villkor. En följdändring görs i bestämmelserna om ackumulerad skada i 14 kap. 8 § (1987:10). Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Promemorian innehåller dock inget förslag om att ersättning betalas endast om tillstånd vägrats. Remissinstanserna: har avstyrkt promemorians förslag med hänvisning till att det skulle innebära rätt till ersättning utan föregående prövning. Verket har förordat att en lösning som innebär rätt till ersättning om tillstånd har vägrats eller förenats med villkor. har åberopat att rätten till ersättning inte bör begränsas till interimistiska förbud. Skälen för regeringens förslag: Som framgått, föranleds detta lagstiftningsärende av behovet att göra art- och habitatdirektivets krav tydliga i det svenska regelverket. Lagändringarna ökar inte det allmännas möjligheter att försvåra markanvändning. Med stöd av 12 kap. 6 § är det möjligt att förelägga en markägare att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Den bestämmelsen kan användas för att tillgodose direktivets skyddskrav. De föreslagna bestämmelserna om särskilda skydds- och bevarandeområden innebär alltså inget nytt i möjligheterna för det allmänna att försvåra markanvändningen. De nya bestämmelserna har inga andra direkta rättsverkningar för markägare än att den som planerar att på sin mark driva en verksamhet eller vidta en åtgärd måste göra en bedömning av vilka konsekvenser som verksamheten eller åtgärden får för de särskilda skydds- och bevarandeområdena, dvs. bedöma konskevenserna för bevarandet i områdena av de skyddade djur- och växtarterna eller deras livsmiljöer. Lagändringarna bör inte innebära att förutsättningarna för ersättning ändras. I förekommande fall kommer ett beslut som eventuellt kan innebära ett försvårande av markanvändningen att fattas med stöd av 7 kap. 28 a-29 §§ i stället för 12 kap. 6 §. Därför behövs följdändringar i ersättningsbestämmelserna i 31 kap. Ett tillägg bör göras i 31 kap. 4 § med angivande att rätten till ersättning gäller även om inskränkningen i markanvändingen grundas på bestämmelserna i 7 kap. 28 a-29 §§. Eftersom en inskränkning i dessa fall görs inom ramen för en tillståndsprövning, bör som förutsättning för ersättning gälla att tillstånd vägrats eller förenats med särskilda villkor. En sådan ändring föreslås därför i 31 kap. 5 §. En följdändring behövs också i bestämmelserna om ackumulerad skada i 14 kap. 8 § (1987:10). Ändringen innebär att en hänvisning också skall göras till de nya miljöbalksbestämmelserna. 7.7 Straffbestämmelser Regeringens förslag: Om en verksamhet eller åtgärd påbörjas eller vidtas i enlighet med tillstånd eller dispens som har lämnats till följd av bestämmelserna i 9 eller 11-15 kap. , skall det inte dömas till ansvar för brott mot det särskilda tillståndskravet i 7 kap. 28 a §. Promemorians förslag innehåller en straffbestämmelse om brott mot ett sådant interimistiskt förbud som föreslogs i promemorian. Remissinstanserna har inte haft synpunkter på promemorians förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Den prövning som avses i bestämmelserna i 7 kap. 28 a-29 §§ omfattar frågor som till stor del är gemensamma med tillstånds- och dispensprövningar som görs enligt bestämmelserna i 9 och 11-15 kap. I dessa sistnämnda prövningar skall i förekommande fall också den specifika prövningen enligt 7 kap. 28 b § göras. En verksamhetsutövare bör inte försättas i en situation där han kan dömas till ansvar för otillåten miljöverksamhet till följd av att en prövningsmyndighet underlåtit att göra en bedömning enligt 7 kap. 28 b §. Därför bör det i straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet göras ett tillägg som har den innebörden. 7.8 Övrigt Promemorian innehåller ett förslag till ändring i 26 kap. 1 § om skyldigheter för tillsynsmyndigheten. Regeringen avser att genom förordningar göra de regeländringar som behövs i fråga tillsynen. Med regeringens förslag behövs inte heller den i promemorian föreslagna ändringen i straffbestämmelser (29 kap. 8 §). 8 Konsekvenser Syftet med detta lagstiftningsärende är att fågeldirektivets och art- och habitatdirektivets krav skall tydliggöras i det svenska regelverket. I allt väsentligt innehåller regelverket redan de bestämmelser som behövs för att myndigheterna i tillämpningen skall kunna se till att direktiven uppfylls. Kommissionen har pekat på att regelverket brister. Bristen är att direktivens krav inte tvingas fram som en effekt av regelverket. Det är inte obligatoriskt för de svenska myndigheterna att se till att direktiven följs. Lagändringarna innebär att överensstämmelsen med direktivens krav blir tydligare. Den centrala delen i förslagen - kravet på tillstånd för verksamheter och åtgärder som kan antas påverka miljön i ett skydds- eller bevarandeområde - har följande direkta effekt: Var och en som avser att bedriva en verksamhet eller åtgärd måste tänka efter och göra en bedömning i fråga om vilka konsekvenser som verksamheten eller åtgärden kan tänkas få på skydds- och bevarandeområden som finns i närheten. Detta gäller även myndigheter som skall besluta i frågor om planer enligt plan- och bygglagstiftningen. Om verksamheten eller åtgärden kan antas ha betydelse för miljön i ett skydds- eller bevarandeområde, inträder en skyldighet att se till att en prövning sker av en myndighet. Samma gäller för en plan som skulle komma att medföra en sådan verksamhet eller åtgärd. En konsekvensbedömning som överensstämmer med direktivens krav blir nödvändig. Det är också detta som är reformen i lagstiftningsärendet. Resultatet av bedömningen kan bli att en verksamhet eller åtgärd inte kommer att tillåtas eller förenas med särskilda villkor. Det resultatet kan åstadkommas redan med det befintliga regelverket. När det gäller möjligheterna för det allmänna att ingripa mot verksamheter och åtgärder, innebär alltså detta lagstiftningsärende inget nytt. De skydds- och bevarandeområden som redan har pekats ut av är till en stor del skyddade enligt någon av de andra skyddsformer som anges i 7 kap. . Därutöver har områden pekats ut inom ramen för ett omfattande förankringsarbete med berörda markägare. I det arbetet har länsstyrelserna vidtagit eller kommer att vidta de åtgärder som behövs för att följa art- och habitatdirektivet. Bedömningen är att en del av områdena inte behöver skyddas enligt någon av de självständiga skyddsformerna, t.ex. naturreservat. Det är ofta tillräckligt att för enskilda verksamheter och åtgärder göra de konsekvensbedömningar som krävs och med utgångspunkt från resultatet av bedömningarna vidta de skyddsåtgärder som behövs. I fråga om verksamheter inom de utsedda områdena kan följande sägas. Många områden är redan föremål för någon form av områdesskydd eller är på väg att bli föremål för sådant skydd. I övriga områden har det nödvändiga förankringsarbetet med markägarna skapat förutsättningar för ett tillfredsställande skydd. Ett exempel på skydd genom markägarförankring är de miljöanpassade skötselplaner som Försvarsmakten utarbetar för de övnings- och skjutfält som innehåller Natura 2000-områden. Bedömningen är därför att ytterligare inskränkningar i markanvändningen kommer att behövas endast i ett litet antal fall. För detta finns bestämmelser redan i det nuvarande regelverket. Lagändringarna innebär endast att andra lagrum kommer att kunna åberopas för att komma till samma resultat. I fråga om verksamheter utanför de utsedda områdena kan följande sägas. Det är inte möjligt att generellt ange vilka verksamheter och åtgärder som kommer att behöva förhindras. Det beror från fall till fall på vad det är för arter och livsmiljöer som skall skyddas i det berörda området. De flesta områdena har utsetts att ha en sådan storlek att det ytmässigt finns en buffertzon kring den skyddade livsmiljön. Denna buffertzon gör att markanvändningen i angränsande områden endast i undantagsfall får betydelse för bevarandemöjligheterna i det särskilda skydds- eller bevarandeområdet. Om en verksamhet eller åtgärd inte tillåts, är det sannolikt fråga om utsläpp i vatten eller andra verksamheter som inte är ersättningsgrundande. Bedömningen är därför att ersättningsgrundande intrång i markanvändningen endast kommer att ske i ovanliga fall och därför blir sällsynta. Situationen skulle ha varit densamma utan lagändringarna. För och länsstyrelserna innebär lagändringarna i huvudsak att regelverket blir tydligare. Detta kommer att underlätta arbetet med att förklara för berörda markägare hur direktivkraven återspeglas i det svenska regelverket. Det är också viktigt att myndigheterna tillhandahåller markägare och verksamhetsutövare med information om föreslagna och skyddade områden. En översyn av skyddet för de redan utsedda områdena kommer att göras för att säkerställa att skyddskraven uppfylls. Det arbetet kommer att ske . Syftet är att se över de bevarandemål som har angetts för varje område, se över de bevarandeåtgärder som har vidtagits och identifiera eventuella brister. Detta arbete skulle ha gjorts även utan lagändringarna. För de allra flesta verksamheter och åtgärder kommer den nya tillståndsprövningen att ske inom ramen för den prövning som sker enligt andra miljöbalksbestämmelser. I vissa fall, t.ex. om en verksamhet inte är tillståndspliktig enligt andra bestämmelser, kan det bli aktuellt att särskilt vända sig till och få åtgärden eller verksamheten prövad särskilt enligt de nya bestämmelserna i 7 kap. . I de fallen, liksom i de fall då en annan tillståndsmyndighet ger tillfälle att yttra sig, kommer arbete att vara sådant som redan omfattas av ordinarie verksamhet, nämligen tillsynen över de berörda naturområdena. Skillnaden med de nya bestämmelserna är att den bedömning som ändå måste göra kommer tydligt till uttryck i regelverket. Det är oklart i vilken utsträckning som nya verksamheter och åtgärder kommer att leda till särskilda ärenden om tillstånd enligt de nya bestämmelserna. Lagändringarna underlättar dock för myndigheterna att uppfylla ansvaret för att de nödvändiga konsekvensbedömningarna blir gjorda. För verksamhetsutövarna innebär lagändringarna visserligen att ansökningar om tillstånd och anmälningar för samråd kommer att göras i något större utsträckning . I flesta fall kommer dock konsekvensbedömningarna enligt de nya bestämmelserna att ingå i större sammanhang, t.ex. i tillståndsprövningen för en miljöfarlig verksamhet eller inom ramen för planeringen av vägprojekt. Sammanfattningsvis är bedömningen att förtydligandet i regelverket inte medför några samhällsekonomiska merkostnader som väsentligt skiljer sig från vad som hade varit fallet utan ändringarna. 9 Författningskommentar 9.1 Förslaget till lag om ändring i 4 kap. 1 § Ändringarna i första stycket är följdändringar till införandet av den nya 8 §. Eftersom den nya 8 § inte är avgränsad till verksamheter och åtgärder som vidtas inom de särskilda områdena, bör 1 § inte heller innebära en sådan begränsning. Den tidigare lydelsen "i dessa områden" utgår eftersom nya 8 § inte innehåller en sådan avgränsning. Dessutom skulle en sådan avgränsning strida mot art- och habitatdirektivet. Uttrycket "inom dessa områden" kan tas bort utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i 4 kap. 2-7 §§. De geografiska avgränsningarna görs nämligen också där. Ändringen i andra stycket är dels en språklig justering, dels en följdändring. Med den tidigare lydelsen av andra stycket har avsikten varit att de angivna undantagen inte gäller i fråga om skyddet för en nationalstadspark enligt 7 §. Detta framgår av prop. 1994/95:3 s. 49. Art- och habitatdirektivet innebär att sådana undantag inte heller kan gälla i fråga om skyddet för de särskilda skydds- och bevarandeområden som avses i den nya 8 §. En strikt tolkning av den tidigare lydelsen skulle kunna betyda att undantagen gäller var och en av bestämmelserna i första stycket och i 2-6 §§. Med en sådan tolkning vore avgränsningen till 2-6 §§ överflödig. Den tolkningen skulle därför kunna avfärdas som orimlig. För att skapa klarhet bör dock bestämmelsen formuleras om. De hinder som anges i första stycket bör delas upp i två punkter. Detta gör det möjligt att i andra stycket tydligt ange vad undantagen avser. De särskilda intressen som anges i andra stycket är allmänna intressen som har stor betydelse. Direktiven innebär att det inte är möjligt att tillgodose dessa allmänna intressen redan genom att föreskriva om undantag i 4 kap. 1 §. Totalförsvarets behov är ett exempel på ett sådant väsentligt allmänintresse som normalt bör kunna ges företräde framför ett visst skydds- eller bevarandeområde. För att tillgodose ett sådant behov krävs dock att de särskilda förutsättningar som anges i 7 kap. 28 b och 29 §§ uppfylls. Det kan därför komma att krävas att det inte finns något alternativ och att kompensationsåtgärder vidtas. Det är alltså med stöd av 7 kap. 28 b och 29 §§ som de väsentliga allmänna intressena får tillgodoses. Se i övrigt avsnitt 7.1.3. 4 kap. 8 § Beträffande bakgrunden till bestämmelsen, se avsnitt 7.1.3. Skyddskraven i artikel 6.3 och 6.4 art- och habitatdirektivet omfattar även sådana planer för användning av mark eller vatten som är föremål för myndighetsbeslut men som inte i sig utgör en aktiv verksamhet eller åtgärd i miljön. De föreslagna bestämmelserna i 7 kap. 28 a-29 §§ omfattar inte planerna som sådana. När planer för användning av mark och vatten prövas enligt andra författningar, blir det med denna nya paragraf inte möjligt att godkänna en plan som, om den genomfördes, skulle innebära att verksamheter eller åtgärder vidtas i strid mot direktivet. För den som skall bedöma om en planerad markanvändning kan komma till stånd enligt bestämmelsen i den föreslagna nya 4 kap. 8 § uppkommer frågor som har att göra med vilka verksamheter och åtgärder som användningen kommer att omfatta. Det kan i och för sig vara svårt att i ett tidigt skede förutse alla tänkbara konsekvenser av olika planerade verksamheter och åtgärder.