prop · GP034 · 2001-09-28 00:00:00 — Det huvudsakliga instrumentet för genomförandet av politiken är de regio- nala tillväxtavtalen. Tillväxtavtalen har i praktiken också kommit att bli ett viktigt samordningsinstrument för regionalpolitiken. Motivet för en regional utvecklingspolitik i alla delar av landet är bl.a. uppfattningen att den nationella tillväxten utgörs av summan av den till- växt som skapas lokalt och regionalt. Den samlade nationella tillväxten är således avhängig hur väl potentialen i de förutsättningar som finns lokalt och regionalt tas till vara. Skälet till att regeringen föreslår att slå samman regionalpolitiken med den regionala näringspolitiken är främst att det finns så starka kopplingar mellan dessa att en samlad politik blir mer effektiv. Syftet är att etablera och utveckla en sammanhållen politik för alla delar av landet som kan anpassas till regionala skillnader och förutsättningar. Att främja en hållbar regional utveckling innebär att prio- ritera lösningar inom politiken som ger synergieffekter mellan de eko- nomiska, sociala och ekologiska perspektiven. Det handlar om att hitta helhetslösningar som påverkar inriktningen av den regionala utveck- lingen mot en mer hållbar samhällsutveckling. finns inom regionalpolitiken en särskild gles- och landsbygdsdi- mension, som även inbegriper landets skärgårdsområden. Dessa om råden har i vissa avseenden särskilda förutsättningar och behov för sin utveck- ling. Detta är den främsta orsaken till att områdena utgör en sär skild dimension. Som funktionella regioner för en ny regional utveck lingspo- litik bör enligt regeringens bedömning i första hand de 81 lokala arbets- marknadsregioner som utpekat fungera. Inom dessa bör såväl tätorter som gles- och landsbygd ses som kompletterande områden. Med detta synsätt minskar betydelsen av en särskild gles- och lands bygds- dimension. 7.2Mål för den nya politiken Regeringens förslag: Målet för den regionala utvecklingspolitiken skall vara väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Utredningens förslag: Den regionalpolitiska utredningen anser att det Prop. 2001/02:4 inte är praktiskt att se vare sig den totala befolkningsutvecklingen eller lika stora in- och utflyttningar till alla regioner som ett primärt mål för regionalt inriktade näringspolitiska insatser. En majoritet av människor bor, trots den ökade geografiska rörligheten, kvar på sina hemorter. Detta leder till slutsatsen att t.ex. arbetslösheten i en region inte minskar i någon avgörande grad till följd av att fler flyttar till regioner med arbets- kraftsbrist. Detta innebär att näringslivet för sin rekrytering av arbetskraft nästan helt och hållet är beroende av de människor som finns i regionen. Även motsatsen gäller. Arbetslösheten i en region beror, en- ligt utredningen, nästan uteslutande på hur arbetsmarknaden och näringslivet utvecklas just där. Den regionalpolitiska utredningens förslag till mål överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till utredningens förslag till övergripande mål. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar inte fullt ut utred- ningens bedömning av möjligheterna att påverka arbetskraftens rörlighet. Den långsiktiga befolkningsutvecklingen visar att slutsatserna endast gäller på kort och medellång sikt. Utredningen förefaller inte heller ha beaktat den dynamik som kännetecknar en väl fungerande arbetsmark- nad, och vad som kan åstadkommas med en aktiv arbetsmarknadspolitik. Bland annat kan de genomförda förändringarna i arbetslöshets- försäkringen förväntas komma att spela en stor roll för individers geogra- fiska och yrkesmässiga rörlighet. Målen för den nuvarande regionalpolitiken är att den skall skapa förut- sättningar för hållbar ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet så att lik- värdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Målet för den s.k. lilla regionalpolitiken (större delen av utgiftsområde 19) är att verk- samheten främst skall underlätta för näringslivet i regiona lpolitiskt prio- riterade områden att utvecklas så att det bidrar till att up pfylla målen för regionalpolitiken. Målet för den regionala näringspolitiken är att utifrån de regionala förutsättningarna stimulera en hållbar ekonomisk tillväxt som kan bidra till fler och växande företag och därmed ökad sysselsätt- ning för både kvinnor och män. Regeringen föreslår att den nya politikens mål skall vara väl funge- rande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god service- nivå i alla delar av landet. Med väl fungerande lokala arbetsmarknads- regioner avses att de är så attraktiva för människor och företag att det är möjligt att ta till vara den potential och livskraft som finns i alla regioner. Med hållbar avses att politiken skall bidra till att nuvarande och kom- mande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och ekolo- giska förhållanden. Politiken skall därmed bidra till att öka den ekono- miska tillväxten i alla lokala arbetsmarknadsregioner för att därigenom öka den nationella tillväxten. På samma sätt skall politiken bidra till de sociala aspekterna, bl.a. sysselsättning, jämställdhet och välfärd, samt de ekologiska aspekterna, bl.a. minskad miljöpåverkan av mänskliga akti- viteter samt god hälsa och livsmiljö. Det är viktigt att sociala och miljö- mässiga frågor ses som drivkrafter och möjligheter för tillväxt och ut- veckling. Effekterna av politiken bör kunna avläsas utifrån ett ekonomiskt, eko- Prop. 2001/02:4 logiskt och socialt perspektiv. De ekonomiska och sociala effekterna bör avläsas i hur väl lokala arbetsmarknadsregioners har utvecklats i termer av främst ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning. Politiken skall även kunna avläsas i hur väl den lyckas uppnå de nationella jämställd- hetsmålen. Vad gäller den ekologiska dimensionen bör effekterna stäm- mas av mot de nationella miljökvalitetsmålen. Med en god servicenivå i alla delar av landet avses att politiken skall bidra till att människor och företag har tillgång till kommersiell och offentlig service i tillräcklig omfattning. Med kommersiell service avses främst tillgång till dagligvaror och drivmedel. Med offentlig service av- ses servicefunktioner som tillhandahålls av såväl statliga som kommu- nala aktörer. Kollektivtrafikförsörjning räknas i detta sammanhang inte som en serviceåtgärd. Såvitt avser den kommunala servicen är statens roll att bidra, inte minst genom det kommunala skatteutjämningssyste- met, till att skapa ekonomiskt likvärdiga förutsättningar i alla delar av landet. Effekterna av politiken vad beträffar servicenivån bör främst av- läsas i förändringar av servicetillgängligheten. 7.3Strategier för att nå den regionala utvecklingspoliti- kens mål Regeringens förslag: Målet för den regionala utvecklingspolitiken skall nås genom flera offensiva strategier, i kombination med riktade åtgärder, med syfte att stärka hållbar utveckling och livskraft i alla delar av landet. En utvecklad styrning av statlig verksamhet. Tydligare regionalt utvecklingsansvar för vissa politikområden och en utvecklad helhetssyn. Tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommuner. Lärande och program som instrument för utveckling. Regionala jämförelser som drivkraft för förändring. Samverkan med EG:s struktur- och regionalpolitik. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det krävs en kombination av olika offensiva strategiska åtgärder för att nå de mål som regeringen föreslår för den regionala utvecklingspolitiken. Två huvudlinjer kan urskiljas. Den ena handlar om att förbättra olika politikområdens kapacitet och förmåga att stödja en regional utveck- lingspolitik och skapa förutsättningar för väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner i alla delar av landet. Den andra huvud- linjen innefattar ett stort antal strategiska insatser av två kategorier, dels riktade insatser till vissa geografiska områden med särskilda behov, dels tematiska insatser för att främja utvecklingen av innovationssystem och kluster, stimulera ett ökat entreprenörskap, m.m. i alla delar av landet. Förslagen till åtgärder redovisas utförligt i avsnitt 9. En utvecklad styrning av statlig verksamhet Regeringens bedömning: Statliga myndigheter skall inom sina verk- samhetsområden verka för att de regionalpolitiska målen uppnås. att i ökad utsträckning uppnå målet för den regionala utvecklingspoli- tiken avser regeringen att utveckla styrningen av de myndigheter vars verksamheter bidrar till att uppnå målet. kalisering av statliga verksamheter bör uppmärksammas och beaktas. för regeringens bedömning: Enligt Verksförordningen (1995:1322) skall myndigheter bl.a. beakta de krav som ställs på verk- samheten när det gäller regionalpolitiken. I förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete, som gäller för statliga myndigheter utom affärsverk, förtydligas detta krav. Många myndigheter har också mer ut- vecklade krav i detta hänseende formulerade i sina instruktioner och/eller regleringsbrev. Regeringen har i skrivelse (skr. 2000/01:151) Regeringens förvalt- ningspolitik lämnat en redovisning av det arbete som pågår för att ut- veckla styrningen av de statliga myndigheterna. Ett viktigt inslag i det fortsatta utvecklingsarbetet är att åstadkomma en mer verksamhetsan- passad myndighetsstyrning. En utgångspunkt för detta arbete är att olika verksamheters syfte, karaktär och förutsättningar varierar, och att resul- tatstyrningen därför måste anpassas till olika aktuella behov och föränd- ringar i omvärlden. Genom en verksamhetsanpassad myndighetsstyrning skapas enligt regeringens bedömning bättre förutsättningar att ställa för den regionala utvecklingen relevanta verksamhetskrav på de olika myn- digheter som berörs. Kravet på regionalt hänsynstagande måste givetvis balanseras och av- vägas mot andra krav som ställs på myndigheterna, exempelvis avseende effektivitet och andra nationella mål. Erfarenheterna visar att myndighe- ternas regionala hänsynstagande riskerar att nedprioriteras vid målkon- flikter och resursneddragningar. Det är en viktig fråga för uppföljningen och dialogen mellan regeringen och dess myndigheter att diskutera hur, och under vilka förutsättningar, det regionala hänsynstagandet kan reali- De statliga bolagen omfattas inte av motsvarande reglering som myndig- Statens bolag skall skapa värden och generera avkastning. med statligt ägande har en verksamhet som i hög grad är spridd över hela Vissa statliga bolag har därtill ett särskilt ansvar för att bedriva verksamhet över hela landet. Regeringens tre ägarverktyg är genomlys- ning, ökad fokus på kärnverksamheten och effektivare styrelser. geringens ägarpolicy utpekas fyra frågor som viktiga policyfrågor för företag med statligt ägande: miljöfrågor, jämställdhetsperspektiv, mång- fald samt att nyttja IT-områdets möjligheter. Flertalet bolag är konkurrensutsatta och arbetar på en marknad. Vissa bolag har till uppgift att tillgodose vissa speciella samhällsintres- sen, vilket framgår av deras bolagsordningar. För sådana bolag finns oftast även en särskild sektorslagstiftning med anslutande tillståndsvill- kor eller avtal. Av sådana villkor eller avtal framgår att vissa bolag har en serviceskyldighet som omfattar hela landet. Regeringen avser att återkomma till med sin skrivelse om det statliga ägandet . Principer för lokalisering av statliga verksamheter lade 1990, på förslag av (bet. 1989/90:AU13), fast vissa principer för lokalisering av statlig verksam- I principerna uttalades bl.a. att omlokalisering, men kanske framför allt decentralisering, är viktiga inslag i strävandena att åstadkomma en balanserad regional utveckling. En sådan åtgärd kan också vara ett led i den förnyelse som pågår inom den offentliga sektorn, menade Därför bör en fortlöpande prövning ske av förutsätt- ningarna för en decentralisering av verksamheter. Överväganden om omlokalisering av central statlig verksamhet bör i första hand ske till de s.k. stödjepunkterna, dvs. andra orter i eller i anslutning till stödområdet. är att myndigheterna även efter en omlokalise- ring eller decentralisering skall kunna fullgöra sina arbetsuppgifter I betänkande (1996/97:AU2), som avlämna- des , preciserades principerna ytterligare. sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört. I det nämnda be- tänkandet angavs bl.a. följande (s. 27): har vid en rad tillfällen uttalat sig om allmänna principer för såväl om- som nylokalisering av statlig verksamhet m.m. Utskottet finner att de övervä- ganden och slutsatser som har legat till grund för ställningstaganden i dessa frågor fortfarande har aktualitet. Detta har kommit till uttryck bl.a. genom de försvarspolitiska frågor som be- I proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse etapp 2 lämnas förslag som innebär en avveckling av flygflottiljen i . har i sitt yttrande (AU4y) framfört synpunkter på de principiella frågor som re- geringsförslagen väcker när det gäller de regional- och arbetsmarknadspolitiska effekterna av ett genomförande av grundorganisationens omfattning och förlägg- Utskottet vill ånyo understryka att varje beslut om omlokalisering av befintlig verksamhet eller lokalisering av nya myndigheter bör föregås av noggranna över- väganden om möjligheten att i första hand placera dem i länscentrum eller vissa andra orter i eller i anslutning till nationella regionalpolitiska stödområden. nativ lokalisering kan vara orter eller regioner där statlig verksamhet läggs ned eller som i övrigt är mindre väl försörjda med sådan verksamhet. I vart fall bör en annan lokaliseringsort än övervägas. En utgångspunkt skall dock vara att myndigheterna även efter en sådan lokalisering skall kunna utföra sina arbets- De möjligheter som står till buds att åstadkomma en bättre regional balans måste så långt möjligt tas till vara. När det gäller effekterna av omstruktureringen av statlig verksamhet vill ut- skottet betona vikten av att besluten föregås av kartläggningar, analyser och be- dömningar av konsekvenserna från regionalpolitisk utgångspunkt. uppfattning bör frågor om lokalisering av statlig verksamhet som är av stor vikt eller på annat sätt av principiellt intresse underställas . att till regeringen riktar ett tillkännagivande av denna innebörd . I sitt yttrande över regeringens skrivelse 1999/2000:33 om utvecklingsprogram för kommuner med särskilda omställningspro- blem främst på grund av strukturomvandlingar inom Förvarsmakten, Prop. 2001/02:4 (1999/2000:NU10), konstaterade att det föreligger prin- ciper för såväl lokaliseringsärenden som för beslutshanteringen i sådana ärenden, och att givit regeringen dessa principer till känna . konstaterar att det kan råda viss tveksam- het om den formulerade lokaliseringspolicyn varit tillräckligt uppmärk- sammad. Enligt utskottets uppfattning utgör de redovisade principerna för utlokalisering av statliga myndigheter och beslutshanteringen av så- dana ärenden en modell som är väl ägnad att utgöra grunden för utlokali- seringsärenden i allmänhet. Utskottet anser att de gällande principerna för utlokalisering av statliga myndigheter även fortsättningsvis bör äga giltighet. Regeringen avser att även fortsättningsvis uppmärksamma och beakta dessa principer. 7.3.2Tydligare regionalt utvecklingsansvar för vissa politikom- råden utvecklad helhetssyn Regeringens bedömning: Genomförandet av politiken för regional utveckling bör primärt ske genom insatser inom de politikområden vars investeringar och insatser har stor strukturell betydelse för den regionala utvecklingen. Ansvaret för att målet för den regionala ut- vecklingspolitiken uppnås, bör främst uppfyllas genom åtgärder inom följande politikområden: regional utvecklingspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, utbildningspolitik, transportpolitik, de delar av forskningspolitiken som avser utveckling av innovationssystem, landsbygdspolitik och politikområdena inom de areella näringarna samt kulturpolitik. Skälen för regeringens bedömning: Statens roll skall mer inriktas på att stödja och samordna lokala initiativ och lokalt utvecklingsarbete . Den lokala nivån ökar i betydelse i takt med att ekonomin internationaliseras. Att varje lokal arbetsmarknadsregion fungerar så väl som möjligt, givet dess förutsättningar, är väsentligt för såväl de människor och företag som finns i regionen, som för samlade ekonomiska tillväxt och väl- stånd. Den offentliga sektorn fyller viktiga uppgifter när det gäller att skapa goda förutsättningar för den lokala arbetsmarknaden. Utbildning, infrastruktur, allmänna kommunikationer, arbetsmarknadsåtgärder, näringspolitiska insatser, den fysiska utformningen av samhället och kulturutbudet utgör exempel på områden där den offentliga sektorn spe- lar en framträdande roll. Inom i stort sett varje sektor finns tydliga natio- nella mål och ambitioner som formuleras utifrån behov som identifieras inom ramen för respektive sektors verksamhet. Mer sällan görs någon sammanvägd bedömning av hur de olika sektorernas insatser påverkar förutsättningarna i t.ex. en enskild lokal arbetsmarknadsregion. Erfaren- heterna från arbetet med de regionala tillväxtavtalen visar att ett närmande mellan vissa sektorer har skett på den regionala nivån, bl.a. mellan organisationer som ansvarar för arbetsmarknads-, regional- och näringspolitik. Även flera universitet och högskolor har medverkat. När det gäller samordningen på nationell nivå och samarbetet mellan natio- nella myndigheter och regionala företrädare har utvärderingar visat att Prop. 2001/02:4 detta är betydligt svårare att få till stånd. Regeringen anser att en sektorsövergripande helhetssyn, som syftar till väl fungerande hållbara lokala arbetsmarknadsregioner i alla delar av landet, skall utvecklas. Regeringens bedömning innebär att ansvaret för att den regionala utvecklingspolitikens mål bör främst uppfyllas genom åtgärder inom följande politikområden: regional utvecklingspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, utbildningspolitik, transportpolitik, de delar av forskningspolitiken som avser utveckling av innovations- system, landsbygdspolitik och politikområdena inom de areella näringarna samt kulturpolitik. Även insatser inom integrationspolitiken kan vara av betydelse för den regionala utvecklingen. Transportpolitikens roll i sammanhanget redovisas närmare i kommande avsnitt. Regeringen vill betona att nämnda politikområden har avgörande bety- delse för att åstadkomma goda utvecklingsförutsättningar i alla delar av landet. Regeringens ambition är att utveckla en sammanhållen politik för en hållbar regional utveckling, där nationella sektorsmål och priorite- ringar på ett systematiskt sätt kan utformas också utifrån skilda regionala behov och förutsättningar. Behoven av genomslag för nationella mål, att det finns garantier för likvärdiga förutsättningar samt att verksamheten bedrivs på ett rättssäkert sätt ligger självfallet fast. En utvecklad helhetssyn innebär att de myndigheter och organisationer som företräder de olika politikområdena bör gemensamt analysera hur deras samlade insatser påverkar en regions utvecklingsförutsättningar. Först när en samsyn har uppnåtts är det möjligt att föra diskussionen vi- dare och bedöma möjligheterna för konkret samverkan. En viktig del av diskussionerna är att identifiera olika typer av målkonflikter. Motsätt- ningar kan finnas mellan sektorer, inom sektorer och mellan den natio- nella och regionala nivån. Andra konflikter kan röra individens önskemål i förhållande till företagens behov av arbetskraft. Oavsett hur motsätt- ningarna ser ut är det viktigt att identifiera dem för att de i förlängningen skall kunna hanteras. Instrument för att utveckla helhetssyn och sektorssamordning på nationell nivå Regeringen bedömer att instrumenten och arbetsformerna på den natio- nella nivån för samsyn och samverkan kring regional utveckling bör ut- vecklas. Detta är en förutsättning för att kunna utveckla en sektorsöver- gripande politik som kan anpassas efter regionala förutsättningar. Frågan är komplex, såtillvida att det handlar om hur nationell politik inom flera olika sektorer påverkar utvecklingen i ett stort antal funktionella regioner med olika karaktär och skiftande förutsättningar. Till exempel är det vik- tigt att den akademiska friheten inom universitet och högskolor respekte- ras. Regeringen avser att ge vissa statliga myndigheter inom berörda poli- tikområden i uppdrag att ta fram instrument och metoder som syftar till att förstärka samsyn, samverkan och samordning av regionala utveck- lingsfrågor i ett hållbarhetsperspektiv. Regeringen avser att ge i uppdrag att koordinera arbetet. Internationella erfarenheter skall tas till Arbetet bör bl.a. ses som ett led i framtagandet av regionala till- Prop. 2001/02:4 växtprogram. Instrument för att utveckla helhetssyn och sektorssamordning på regional nivå Sektorsföreträdare på den regionala nivån har kommit väsentligt längre än den nationella nivån med att utveckla samsyn och samverkan kring regionala utvecklingsfrågor. Det finns flera skäl till detta. Närheten och incitamenten att hitta gemensamma lösningar är betydligt större än på nationell nivå. I många områden finns en lång tradition av samarbete med väl utvecklade nätverk mellan samhällsaktörer, näringsliv, ideella organisationer, etc. Ett ytterligare skäl till att samverkan mellan olika aktörer är väl utvecklad i många regioner är de många initiativ till stra- tegi- och programarbete som tagits . Detta är särskilt på- tagligt i de områden som omfattas av EG:s geografiska strukturfonds- program. På lokal och regional nivå är det inte, till skillnad från den na- nivån, avsaknaden av metoder och samarbetsvana som är pro- blemet. Behoven på den här nivån handlar snarare om att sortera och renodla de initiativ och riktlinjer som finns för utvecklingsarbete. Regeringen har ett ansvar för att bidra till ökad tydlighet i frågor som rör regional utveckling. I proposition Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7), föreslår regeringen att kommunala samverkansorgan skall kunna bildas i samtliga län. En av samverkansorganets uppgifter skall vara att utarbeta program för länets utveckling som kommuner och landsting avser att genomföra i samarbete med andra parter. Programmet är tänkt att kunna fungera som ett paraplydokument för olika former av utvecklingsåtgärder. Det kan innehålla såväl frågor som ligger helt inom kommunernas ansvar som områden där staten har ett ansvar eller intresse. Exempelvis skall såväl länsplaner för regional transportinfrastruktur som regionala tillväxtpro- gram och strukturfondsprogram kunna inrymmas under ett sådant para- plydokument. 7.3.3Tydlig ansvarsfördelning mellan staten och den kommu- nala nivån Regeringens bedömning: Ett effektivt arbete för regional utveckling förutsätter nära samverkan mellan staten och den kommunala nivån. Det är viktigt med en tydligare roll- och ansvarsfördelning på regional nivå mellan stat och kommun. Principiella utgångspunkter för statlig finansiering av utvecklingsinsatser bör läggas fast. Skälen för regeringens bedömning: Med den nya politiken för regio- nal utveckling vill regeringen understryka sambandet mellan de regionala ekonomiernas funktionssätt och den samlade nationella tillväxten. bättre landets olika delar kan utnyttja sina produktionsförutsättningar desto bättre utvecklas den svenska ekonomin och därmed förutsätt- ningarna för välfärden. Många företag inom industri- och serviceverk- samhet verkar på en internationell marknad med begränsad kopp- ling till de enskilda nationernas gränser. Detta gör att samspelet mellan Prop. 2001/02:4 företagen och aktörerna på den nationella politiska nivån ändrar karaktär. Det praktiska samspelet mellan näringslivet och den offentliga verksam- heten förskjuts i ökad utsträckning till lokal och regional nivå.