prop · GO0396D1 · 2001-01-01 00:00:00 — Om en försäkrad, som på grund av arbetsskada fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med mindre än en femtondel, drabbas av ytterligare en arbetsskada skall båda skadorna vägas in vid bedömningen av om rätt till livränta föreligger med hänsyn till femtondelsregeln. Livränta beräknas med ledning av den försäkrades inkomst före skadan (livränteunderlag) och utges med så stor del av livränteunderlaget som motsvarar graden av nedsättning av den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete som förorsakats av arbetsskadan. Inkomst efter skadan skall motsvara den inkomst av arbete som den försäkrade bedöms kunna skaffa sig trots arbetsskadan. Årsbeloppet för egenlivränta utgör i regel skillnaden mellan årsinkomsten före och efter skadan. Om en försäkrad med egenlivränta enligt LAF har rätt till förtidspension som helt eller delvis täcker samma inkomstbortfall som livräntan, skall förmånerna samordnas. Livräntan skall endast betalas ut i den mån den överstiger den pension som täcker samma inkomstbortfall som livräntan. Beviljas förtidspension för en försäkrad som uppbär livränta och är rätten till förtidspensionen till viss del avhängig den inkomstförlust som livräntan avser, skall livräntan samordnas med denna del av förtidspensionen. Om däremot förtidspension beviljas för en annan inkomstförlust än den som föranlett livräntan skall samordning mellan livräntan och pensionen inte ske. Det förhållande som påpekar har uppmärksammats av . Frågan kommer att aktualiseras i samband med den nu pågående översynen av arbetsskadeförsäkringen. Samordning mellan förtidspension och arbetsskadelivränta innebär alltså att livräntan reduceras av den förtidspension som utges helt eller delvis i anledning av samma inkomstförlust. Regeringen anser att denna metod bör behållas. Samordning mellan sjuk- eller aktivitetsersättning och arbetsskadelivränta bör alltså ske på sådant sätt att sjukersättningen eller aktivitetsersättningen reducerar livräntan i de fall ersättningarna utges helt eller delvis för samma inkomstbortfall. Motsvarande kommer då också att gälla livräntor som utges enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. 14.3 Samordning med yrkesskadelivräntor Regeringens förslag: Ersättning i form av inkomstrelaterad sjukersättning samt sjukersättning i form av garantiersättning för den som tillsammans med sjukersättning även får yrkesskadelivränta i form av egenlivränta eller motsvarande ersättningar enligt äldre lagstiftning, skall minskas med ett belopp som motsvarar tre fjärdedelar av den yrkesskadelivränta som överstiger en sjättedels prisbasbelopp. Om den försäkrade har rätt till flera livräntor skall sådan minskning gälla varje livränta för sig. Minskningen skall i första hand göras på garantiersättningen och därefter på den inkomstrelaterade ersättningen. Minskningen får dock inte leda till att den sammanlagda sjukersättningen kommer att understiga av prisbasbeloppet . Motsvarande samordning skall ske mellan sjukersättning och livränta enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring. Promemorians (Ds 2000:39) förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har lämnat synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Yrkesskadelivränta kan endast utges för skador som inträffat före . Därav följer att samordningsreglerna endast blir aktuella i förhållande till sjukersättning och inte till aktivitetsersättning, då aktivitetsersättning endast kan beviljas försäkrade som inte har fyllt . Enligt 17 kap. 2 § AFL samordnas förtidspension med yrkesskadelivräntor. Enligt huvudregeln skall folkpension, pensionstillskott och tilläggspension (ATP) minskas med tre fjärdedelar av en egenlivränta. Om den pensionsberättigade uppbär partiell förtidspension får minskningen av pensionen ske endast om skadan inträffat före den tidpunkt från vilken pension utges. Avdrag på tilläggspensionen får vidare endast göras om den pensionsberättigade kunnat tillgodoräkna sig pensionspoäng då skadan inträffade. Den pensionsberättigade har alltid rätt att behålla en fjärdedel av den folkpension som "annars skulle ha utgått". Minskning av pension skall även ske då livräntan helt eller delvis bytts ut mot engångsbelopp. I riktlinjepropositionen uttalas att förtidspension i det reformerade systemet till den som tillsammans med pensionen uppbär yrkesskadelivränta i form av egenlivränta eller annan motsvarande ersättning enligt äldre lagstiftning bör samordnas också enligt de reformerade reglerna. Dessa bör som så långt möjligt överensstämma med de samordningsregler som finns . Vid införandet av AFL ansågs det vara motiverat att vissa livräntetagares minskade möjligheter att tjäna in ATP skulle påverka samordningens omfattning. Av betydelse i sammanhanget är att yrkesskadelivräntor, till skillnad från livräntor enligt LAF, inte grundar ålderspensionsrätt. Den som till följd av en skada som ersätts enligt lagstiftningen om yrkesskadeförsäkring fråntagits möjligheten att genom arbete tjäna in inkomstgrundad pension kan därför komma att få en ålderspension som är lägre än om han eller hon inte hade skadats. Den princip som i nuvarande reglering innebär att samordningen mellan yrkesskadelivräntor och förtidspension inte bör ske fullt ut, dvs. att en del av livräntan undantas från samordningen med pensionen, har alltjämt giltighet. Regeringen föreslår därför att samordningen mellan yrkesskadelivräntor och sjukersättning skall ske med samma andel, tre fjärdedelar, som i det nuvarande systemet. Det är vidare rimligt att undanta den del av yrkesskadeersättningen från samordning med sjukersättning som utifrån ett modernt synsätt kan anses hänförlig till lyte och men, på samma sätt som gäller för ersättning för arbetsskador. I likhet med vad som gäller vid samordning mellan reformerad ålderspension och yrkesskadelivräntor bör det även i sjukersättningssystemet finnas en regel som innebär att sjukersättningen endast samordnas med yrkesskadelivräntor som överstiger en sjättedels prisbasbelopp. Enligt nu gällande regler skall yrkesskadelivräntor i första hand samordnas med ATP, i andra hand med pensionstillskott och i sista hand med folkpension. Dessa olika pensionsformer ersätts emellertid i sjukersättningssystemet med inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning där garantiersättningen är en grundskyddsförmån. I likhet med vad som gäller för den reformerade ålderspensionen bör därför yrkesskadeersättningen i första hand samordnas med garantiersättningen och i andra hand med den inkomstrelaterade sjukersättningen. En förtidspensionär är alltid berättigad att behålla minst en fjärdedel av den folkpension som skulle ha utgetts om inte förmånen samordnats med yrkesskadelivränta. För att så nära som möjligt ansluta till nuvarande samordningsregler krävs en motsvarande "golvregel" för sjukersättning. Enligt dagens regler fritas som mest en fjärdedel av hel folkpension och helt pensionstillskott från samordning. I det föreslagna systemet med sjukersättning ersätts dagens grundskydd i form av folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag för folkpensionärer med garantiersättning. Eftersom garantiersättning endast utges till den som saknar eller har låg inkomstrelaterad sjukersättning och inte utgör en baspension, är en "golvregel" av motsvarande slag som gäller enligt dagens regler inte möjlig att knyta till garantiersättningen. En "golvregel" för sjukersättning får därför bestämmas till ett visst belopp och gälla för såväl garantiersättning som inkomstrelaterad sjukersättning. Med utgångspunkt i den föreslagna garantinivån och med beaktande av att ersättningen i det föreslagna systemet till ingen del är beroende av civilstånd föreslår regeringen att fribeloppet bör motsvaras av av prisbasbeloppet . För samordning mellan sjukersättning och yrkesskadelivränta som utgör egenlivränta föreslås således att tre fjärdedelar av den livränta som överstiger en sjättedels prisbasbelopp skall reducera i första hand garantiersättningen och därefter den inkomstrelaterade sjukersättningen, dock att sjukersättningen aldrig får minskas i sådan utsträckning att det återstående sammanlagda beloppet av garantiersättning och inkomstrelaterad sjukersättning för en månad till följd av samordningen kommer att understiga av prisbasbeloppet. Enligt dagens regler får reducering av partiell förtidspension endast ske om skadan som berättigat till yrkesskadelivränta inträffat före den tidpunkt från vilken pensionen utges och avdrag på tilläggspension endast ske om den pensionsberättigade kunnat tillgodoräkna sig pensionspoäng då skadan inträffat. Eftersom de skador som avses här har inträffat skall av naturliga skäl inte några motsvarande regler införas i fråga om sjukersättning, eftersom sådan ersättning, enligt det framlagda förslaget, aldrig kan beräknas på grundval av inkomster som är hänförliga som ligger . Regeringen anser att nu gällande regler, om att samordning skall ske även i de fall en livränta bytts ut mot ett engångsbelopp, bör gälla även i fråga om sjukersättning. På samma sätt som sker enligt dagens regler bör vidare sjukersättning samordnas även med livränta som utges enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring. 15 Indexering Förslagen i denna proposition innehåller inte något slutgiltigt förslag om hur aktivitets- och sjukersättningen skall anpassas till den ekonomiska utvecklingen över tiden. Frågan om vilken eller vilka indexeringsmetoder som kan komma i fråga för beräkningen av dessa förmåner och andra förmåner inom det s.k. ohälsoområdet bereds inom . Ett förslag är att vänta . I avvaktan härpå har enbart prisindexering som indexeringsmetod föreslagits och tillämpats vid beräkningen av de i propositionen redovisade uppgifterna om utvecklingen över tiden. 16 Förslagens konsekvenser 16.1 Ekonomiska konsekvenser 16.1.1 Inledning Denna proposition innehåller förslag om nya regler för beräkning av ersättning vid varaktig eller långvarig medicinskt orsakad arbetsoförmåga. Den framtida ersättningen - sjukersättningen eller aktivitetsersättningen - får en helt annan konstruktion än dagens förtidspension. Utformningen av reglerna har stor ekonomisk betydelse för den som av medicinska skäl helt eller delvis förlorat förmågan att försörja sig själv genom eget arbete. Även för de offentliga finanserna har utformningen av reglerna stor ekonomisk betydelse. I detta avsnitt redovisas de ekonomiska konsekvenserna för såväl stat och kommun som den enskilde. Systemet för ersättning vid långvarigt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga har stor statsfinansiell betydelse. Utgifterna för förtidspensioner uppgick till ca , varav ca avsåg statliga ålderspensionsavgifter. är anslaget beräknat till ca , varav ca utgör ålderspensionsavgifter. ökar bruttoutgifterna naturligen som en följd av att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () avskaffas. Den statsfinansiella ramen för det reformerade förtidspensionssystemet definierades i den av godkända prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension m.m. Ersättningen på individnivå i ett reformerat system skall enligt propositionen vara i princip oförändrad i förhållande till den nivå som uppnås i dagens system. I samband med det ekonomiska saneringsprogrammet har dock ställt sig bakom vissa förändringar inom nuvarande system när det gäller beräkning av den s.k. antagandepoängen. Avsikten med dessa förändringar är att på ett riktigare sätt bedöma den förväntade inkomstutvecklingen för en person om arbetsoförmåga inte hade uppstått. Den av beslutade förändringen, som innebär en viss successiv utgiftsminskning, har beaktats i beräkningarna. I riktlinjepropositionen (prop. 1997/98:111) fastställdes inte någon exakt ekonomisk ram, eftersom utgiftssumman är beroende av bl.a. antalet personer som beviljas ersättning och deras tidigare förvärvsinkomster. Det angavs dock att det är av största vikt att den framtida utgiftsutvecklingen kan hållas inom de ramar som ges av offentliga finanser i balans för att stabilitet skall uppnås i systemet. På litet är regeringens ambition att en bättre hälsa och arbetsmiljö, en effektiv rehabilitering och samverkan samt en bättre fungerande arbetsmarknad väsentligt skall reducera behovet av sjuk- och aktivitetsersättning och därmed försäkringens kostnader. De viktigaste faktorerna när det gäller kostnadsutvecklingen för förmånssystemet för ersättning vid långvarigt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga kan indelas i tre grupper. Dessa faktorer påverkar antingen antalet personer som får ersättning och/eller storleken på den ersättning som utges. Systemets egenskaper; t.ex. utformning av kriterier för rätt till ersättning, tillämpning av regler och praxis, insatser för att förhindra eller begränsa långvarig nedsättning av arbetsförmågan samt reglerna om beräkning av ersättning och indexering av utgående ersättning m.m. Utvecklingen inom andra områden; såsom förändringen av andra näraliggande system som ålderspensionssystemet (inkl. avtalsersättningar och privata pensioner) och arbetslöshetsförsäkringen. Inte bara konstruktionen av systemen kan påverka kostnaderna, utan också den allmänna utvecklingen inom dessa områden. Strukturella faktorer; t.ex. den demografiska utvecklingen, sjuklighetens eller ohälsans utveckling och fördelning inom befolkningen samt inkomstutvecklingen. Hit räknas också attityder eller värderingar i samhället till systemet i sig, vad som är att betrakta som nedsatt arbetsförmåga etc. Föreslagna regler om beräkning av inkomstrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning, vilka kommer att tillämpas för dem som beviljas ersättning efter ikraftträdandet av det nya systemet, innebär en relativt kraftig omdaning i förhållande till nuvarande regler. Införandet av dessa regler medför i sig en viss nettoutgiftsminskning för de offentliga finanserna. Förtidspension eller sjukbidrag som beviljats före ikraftträdandet av det nya systemet kommer att omvandlas till inkomstrelaterad sjukersättning. Den tekniska omvandlingen är en engångsinsats och kommer att innebära ett i princip oförändrat nettoutfall för dem som inte uppbär avtalsersättningar. På kort sikt innebär omvandlingen en viss ökning av nettobelastningen för statsfinanserna, eftersom reduceringen av SGA mot avtalsersättningar avskaffas. Bruttoutgifterna ökar som följd av att SGA avskaffas och ersätts av en höjning av bruttoersättningen, dvs. en skatteförmån ersätts med en beskattningsbar bruttoförmån. För dem som beviljats förtidspension eller sjukbidrag före ikraftträdandet innebär den tekniska omvandlingen att bruttoersättningen höjs så mycket att nettoersättningen förblir i princip oförändrad. Även när det gäller dem som beviljas ersättning efter ikraftträdandet kommer bruttonivån i grundskyddet att anpassas till att SGA avskaffas. Trots att bruttoutgifterna ökar innebär förslagen sammantaget en nettobesparing, bl.a. på grund av att det reformerade systemet inte till alla delar övertar de skatteffekter som SGA ger upphov till i nuvarande system. Det reformerade systemet saknar den, i förhållande till hela ersättningar, för individen gynnsamma beskattningen av partiella ersättningar samt det skattemässiga gynnandet av individer med ATP som överstiger nivån för pensionstillskott. Både effekten av förslagen och utgiftsutvecklingen för systemet i allmänhet är i hög grad beroende av utvecklingen av övriga ovan berörda faktorer. För flertalet av dessa faktorer är den mer långsiktiga utvecklingen mycket svår att bedöma. Även den kortsiktiga utvecklingen är i vissa fall vansklig att förutsäga. Detta innebär att osäkerheten när det gäller de redovisade beräkningsresultaten är betydande. Propositionen innehåller inte några förslag till nya regler för indexering av förmånerna. De kostnadsjämförelser mellan nuvarande och föreslagna regler som redovisas är därför genomgående jämförelser enligt den indexeringsmodell som innebär enbart prisindexering Det är naturligt eftersom dagens förtidspensionssystem är helt prisindexerat. Det bör dock understrykas att detta inte är något slutgiltigt ställningstagande i indexeringsfrågan. Som redovisats i avsnitt 15 är frågan om vilken indexeringsmodell som skall gälla i det nu föreslagna förmånssystemet under beredning inom . Ett förslag är att vänta . Inom ramen för beredningsarbetet med departementspromemoriorna inom utförde RFV ett omfattande beräkningsarbete. Beräkningarna har huvudsakligen gjorts i två olika simuleringsmodeller. I en s.k. statisk modell, har beräkningar gjorts på grundval av de inkomstförhållanden m.m. som gällt för de individer som beviljats förtidspension eller sjukbidrag , varvid jämförelser gjorts mellan utfallen på individ- och gruppnivå enligt nuvarande respektive nya regler. Den andra modellen, en s.k. dynamisk modell, är konstruerad för mer långsiktig analys, där den framtida utgiftsutvecklingen m.m. över tiden uppskattas utifrån vissa antaganden rörande huvuddelen av de faktorer som berörts ovan. 16.1.2 Konsekvenser för den offentliga sektorns finanser Den tekniska omvandlingen av beviljade förtidspensioner till sjukersättning innebär på kort sikt en viss ökning av nettobelastningen på statsfinanserna, eftersom reduceringen av SGA mot avtalsersättningar slopas. Denna nettoökning har med hjälp av SCB:s inkomstfördelningsundersökning och genom den statiska modellen skattats till inledningsvis för att därefter avta. I övrigt är omvandlingen kostnadseutral för de offentliga finanserna vid omvandlingstillfället. När antalet personer med ersättning enligt det gamla systemet minskar blir de sammanlagda utgifterna för systemet lägre. De beräknade effekterna på de offentliga finanserna med sjuk- och aktivitetsersättning enligt de föreslagna reglerna har gjorts med hjälp av de inkomstförhållanden m.m. som gällde för de personer som beviljades förtidspension i nämnda statiska simuleringsodell. Vid ett antagande om att 40 000 personer beviljas ersättning blir nettoutgiftsminskningen beräknat på de nybeviljade 1996 och beräknat på nybeviljade 1997 cirka 130 miljoner . Utgiftsminskningen per årskull nybeviljade ersättningar kan alltså uppskattas till . Denna minskning kommer att ligga kvar och ackumuleras när det reformerade systemet träder i funktion. De statsfinansiella konsekvenserna av att höja den nedre åldersgränsen för rätt till ersättning vid långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan från 16 det år en person fyller 19 bedöms i princip vara kostnadsneutrala. Den utgiftsminskning som den åtgärden i sig ger upphov till uppvägs av att den övre gränsen för rätt till vårdbidrag höjs i motsvarande mån samt att den nedre åldersgränsen för rätt till handikappersättning också höjs från det år en försäkrad fyller . Sammantaget beräknas således dessa förändringar innebära i princip oförändrade offentliga kostnader för berörda personer i . Av tabell 16.1 framgår de sammantagna effekterna i fasta priser av föreslagna regeländringar vid en årlig reallönökning på enligt beräkningar i den dynamiska simuleringsmodellen, med reservation för den ovan redovisade osäkerheten i den framtida utvecklingen. Tabell 16.1 Offentliga finansiella effekter av reformering av systemet, reallönetillväxt , mdkr, priser, jämförelse av nuvarande regler med reformerade regler. 2004 2005 Ökning av bruttoersättning 3,2 3,0 2,7 Ökning av skatteinkomster och egenavgifter (prel) 3,0 3,0 3,0 Summa förändrad nettoersättning +0,2 - 0,0 - 0,3 Minskade ålderspensionsavgifter - 0,1 - 0,2 - 0,2 Summa = Effekt på offentliga finanser +0,1 - 0,2 - 0,5 Av tabellen framgår att det uppkommer en mindre ökning av nettobelastningen på statsfinanserna som en följd av den tekniska omvandlingen av beviljade förtidspensioner, men att nettobelastningen därefter successivt minskar som en följd av att antalet personer som uppbär ersättning enligt de äldre reglerna minskar som de nya beräkningsreglerna innebär ett riktigare sätt att bedöma den förväntade inkomstutvecklingen för en person som beviljas ersättning. Långsiktiga finansiella effekter Utgiftsutvecklingen följer av naturliga skäl utvecklingen av antalet ersättningsberättigade personer och deras inkomstutveckling relativt väl. Utgiftsutvecklingen i tre olika scenarier för antalsutvecklingen har beräknats . I ett huvudscenario har huvudsakligen de genomsnittliga risker för män och kvinnor i olika åldrar som gällt tillämpats, dock med viss justering med hänvisning till den senaste utvecklingen av långa sjukfall. sänks riskerna successivt till de nivåer som i genomsnitt gällde vilket innebär att tillströmningen fram antas överstiga vad som följer av de risker som gällt . Med risker avses här i princip den procentuella andelen män och kvinnor i olika åldersgrupper som beviljats förtidspension eller sjukbidrag de aktuella åren. Det bör framhållas att dessa risker är mycket osäkra att bedöma , vilket innebär att de långsiktiga utgiftsberäkningarna i nedanstående tabeller innehåller ett betydande mått av osäkerhet. Storleken på en eventuell ökning beror bl.a. på vilka åtgärder som kan komma att vidtas för att få ner framför allt den långa sjukfrånvaron. De långsiktiga beräkningarna belyser dock skillnaderna mellan nu gällande och föreslagna regler i fråga om utgiftsbelastningen för de offentliga finanserna. De två alternativen till huvudscenariot utgörs av ett basscenario och ett negativt scenario och bygger på antaganden om förändrade risker till följd av varierande utveckling för några av de ovan berörda faktorerna som påverkar riskerna. Basscenariot innebär den mest positiva utvecklingen medan det negativa scenariot innebär den sämsta utvecklingen. I tabell 16.2 redovisas de antaganden som görs över utvecklingen av antalet personer med förtidspension/sjukersättning. fanns ca 435 000 personer med förtidspension eller sjukbidrag. En närmare beskrivning av dessa scenarier finns redovisad i Ds 2000:39 bilaga 2. Tabell 16.2 Utveckling av antalet personer med förtidspension/sjukersättning 2000-2015, olika riskscenarier, tusental År Huvudscenario Neg.scenario Basscenario 2000 435 435 435 2005 453 456 453 2010 445 462 442 2015 425 453 419 I tabell 16.3 visas den beräknade utvecklingen av nettoutgifterna för förtidspensionerna i nuvarande system (inkl. ålderspensionsavgifterna) vid en antagen reallöneutveckling på . Nettoutgiften definieras som utbetald ersättning med avdrag för ökade skatteinkomster och egenavgifter samt tillägg för statens utgifter för ålderspensionsavgift som utgår på antagandeinkomsten. I beräkningarna används den genomsnittliga kommunalskattesatsen i riket . Utgifterna förväntas öka i alla tre scenarierna fram till omkring 2008. Därefter minskar utgifterna i huvudalternativet och i basalternativet. Tabell 16.3 Beräknade nettoutgifter för utvecklingen enligt nuvarande regler (inkl. ålderspensionsavgifter) , olika scenarier för utveckling av antalet förtidspensionärer, reallönetillväxt, mdkr, priser. År Huvudscenario Neg.scenario Basscenario 2000 38,8 38,8 38,8 2005 40,7 40,7 40,6 2010 41,1 42,2 40,5 2015 39,4 41,6 38,4 I tabellerna 16.4-16.7 redovisas beräkningar av de finansiella effekterna för den offentliga sektorn av de förslag om beräkning av ersättning och ålderspensionsrätt som redovisats i departementspromemoriorna Sjukersättning i stället för förtidspension (Ds 2000:39) och Aktivitetsersättning (Ds 2000:40) De föreslagna reglerna i sistnämnda promemoria beträffande 16-29-åringar har beaktats på så sätt att reglerna för beräkning av aktivitetsersättning har tillämpats på hela gruppen trots att 16-18-åringar inte omfattas av dessa. Härigenom blir jämförelser med nuvarande regler möjliga. Den inkomstrelaterade aktivitetsersättningen har beräknats på grundval av de två högsta bruttoårsinkomsterna inom en ramtid av före det år försäkringsfallet inträffade. Följande garantinivåer har använts; för åldrarna 2,10 prisbasbelopp, 2,15 prisbasbelopp, 2,20 prisbasbelopp, 2,25 prisbasbelopp, 2,30 prisbasbelopp och 2,35 prisbasbelopp.