prop · GO0326 · 2001-01-01 00:00:00 — Dagens BKN-system har dock vissa brister som behöver rättas till för att det i högre grad skall kunna medverka till att öka bostadsbyggandet. Den nuvarande utgångspunkten för BKN:s verksamhet innebär att BKN för varje enskild garanti skall sträva efter att risken för staten blir så låg som möjligt och helst att den skall ligga nära noll eller vara obefintlig. BKN:s ambition är därför att försöka undvika att skador uppstår. Detta förhållningssätt står i motsats till ett mer försäkrings- mässigt grundat agerande. Inriktningen bör i stället vara att kunna ta risker och därmed råka ut för skador men att balansera dessa med avgifter som motsvarar riskerna. Även med ett sådant försäkringsmässigt angreppssätt behöver givetvis det enskilda objektet värderas och prissättas efter storleken på risken, men är det den samlade garantiportföljen och de samlade avgifterna som avgör om målet om ett balanserat ekonomiskt resultat kan uppnås. Differentierade avgifter Låga risker innebär också låga avgifter både i absoluta tal och i relation till det garanterade beloppet. En sådan strategi ökar sårbarheten eftersom även ett litet antal, slumpmässigt inträffade, skador innebär att verksamheten går med förlust. De låga avgifterna leder i sin tur till att det tar att ta igen eventuella förluster. Den nuvarande utgångs- punkten innebär också att BKN:s möjligheter att ta risker begränsas och att förutsättningarna att stödja bostadsbyggandet därmed är mindre. Regeringen anser att en övergång till ett försäkringsmässigt agerande i förening med differentierad avgiftssättning är nödvändig om BKN:s möjligheter att stödja bostadsbyggandet skall stärkas. För att säkerställa en sådan förändring skall styrdokumenten för verksamheten bearbetas i syfte att tydliggöra att BKN:s inriktning i fortsättningen skall vara att verka för att minimera statens risker för förlust. Ett sådant förfaringssätt överensstämmer med den nya modell för garantihantering i staten som beslutat (prop.1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27-30). Modellen innebär att en avgift skall tas ut för statliga garantier och att denna avgift skall motsvara den ekonomiska risk och de övriga kostnader som garantin medför för staten. Regeringen beslutar om storleken på den årliga garantiavgiften. Garantiavgiften är enhetlig och uppgår till av det garanterade beloppet. En för alla objekt enhetlig avgift innebär bl.a. svårigheter att bygga upp en väl sammansatt och avvägd portfölj. Projekt med låg risk saknas eftersom en BKN-garanti inte är kostnadseffektiv i dessa fall. Priset för en kreditgaranti för projekt med låg risk kommer vid en enhetlig avgiftsnivå nämligen att bli för hög i förhållande till risken. Projekt med högre risk saknas i portföljen därför att garantiansök- ningarna avslagits av BKN i samband med förhandsprövningen. Den enhetliga avgiften hämmar möjligheterna att etablera en bredare portfölj som är baserad på ett försäkringsmässigt synsätt. Regeringen anser att ett differentierat avgiftssystem bygger under ett försäkringsmässigt agerande där avgifterna skall vara riskbaserade och avspegla risken i de enskilda garantierna. En övergång till en differentierad prissättning bör ske även om det innebär att kunder med höga risker kommer att få betala högre avgifter . En differentierad avgiftssättning innebär generellt sett att garantier för lån till bostäder utanför tillväxtområdena kommer att få högre avgifter än garantier i tillväxtområdena. Bostadsfastigheter utanför tillväxtområdena torde nämligen i genomsnitt innebära en högre risk på grund av lägre marknadsvärde i förhållande till produktionskostnaden jämfört med fastigheter i tillväxtområdena. I dagens system med en enhetlig avgiftsnivå avslås ansökningarna i dessa ärenden. Prissättningen av krediter, såväl för gruppen med som utan BKN- garanti, är tämligen likartad oavsett om den avser ett objekt som ligger i ett tillväxtområdes kärna eller utanför tillväxtregionerna. Avregleringen av kreditmarknaden och den förekommande konkurrenssituationen har inte inneburit någon nämnvärd produktutveckling på kreditområdet när det gäller bostadsfinansiering. En övergång till ett differentierat avgifts- system bör kunna öka incitamenten för en produktutveckling av nya och ändrade finansieringslösningar. Förslaget om differentierad avgiftsättning kräver att en modell för fastställande av garantiavgift utarbetas. Detta bör göras av BKN i nära samverkan med och marknaden. Vid utarbetande av en sådan modell bör även formerna för avgiftsuttaget övervägas. Genom- förande av de nu föreslagna ändringarna bör därför kunna ske med verkan först från . Utländska kreditgivare nu gällande regler kan bara kreditgivare som står under Finans- inspektionens tillsyn och har avtal med BKN ansöka om kreditgaranti. Detta utestänger kreditgivare som inte är etablerade i från att ansöka om BKN-garanti. Med hänsyn till det inom EES gällande till- synssystemet finns det inte några bärande motiv för att hindra kredit- givare från EES-området att bedriva långivning med garantier till svenska fastighetsägare. Regeringen anser därför att begränsningen bör tas bort. Härigenom kan fler kreditgivare inom bostadsområdet arbeta mot svenska fastighetsägare och möjligheter skapas för ökad konkurrens. Enligt regeringens uppfattning kommer de föreslagna förändringarna i BKN-systemet att förbättra förutsättningarna för BKN att kunna medverka till att öka bostadsbyggandet. En breddad kreditgarantigivning öppnar möjligheter för lönsamma och riskmässigt sunda bostadsprojekt, som med nuvarande regler inte kan ges kreditgarantier, att komma till stånd. En ökad möjlighet för utländska kreditgivare att verka på mark- naden kan förväntas skapa möjligheter för ökad konkurrens mellan kreditgivare och därigenom ge låntagarna bättre villkor. 8.5 Bostadsbyggande i tillväxtregionerna Regeringens bedömning: Den begränsade tillgången till bostäder i de mest expansiva regionerna kan komma att utgöra ett allvarligt hinder för en fortsatt snabb sysselsättningstillväxt och bidra till att inflationstrycket i ekonomin ökar. Det är därför angeläget att så långt möjligt bidra till att förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande förbättras. En blandning av olika upplåtelseformer bör eftersträvas. Bakgrunden till regeringens bedömning: Bostadsbyggandet har varit mycket lågt . Antalet påbörjade lägenheter uppgick enligt () till i genomsnitt 12 000 lägenheter 1998. skedde en viss ökning då sammanlagt ca 15 000 lägenheter påbörjades. Den långsiktiga byggprognosen pekar på ett ökat byggande fram då 29 000 bostäder förväntas påbörjas. Härtill kommer att bostadsmarknaden kännetecknas av en ökad differentiering mellan olika lokala och regionala marknader. Av SCB:s statistik för framgår att endast åtta län hade större inflyttning än utflyttning. Mot denna bakgrund har regeringen tagit flera initiativ för att bl.a. få ett bättre underlag för att bedöma utvecklingen på bostadsmarknaden och för att bedöma vilka åtgärder som kan bidra till förbättrade förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande. analys av utvecklingen på vissa regionala bostadsmarknader har inom ramen för ett särskilt regeringsuppdrag bl.a. analyse- rat utvecklingen av bostadsefterfrågan i landet. Resultaten av analys tyder på att behovet av nyproduktion av bostäder är större än vad tidigare bedömningar visat och att detta särskilt gäller i tillväxtregionerna. Med utgångspunkt i en indelning av landets lokala arbetsmarknadsregioner och i statistik över nettoflyttningar till och från regionerna har verket identifierat sex arbetsmarknadsregioner som tillväxtregioner: , , , , och . bedömer att ca 19 000 lägenheter behöver byggas i dessa regioner, vilket kan jämföras med de 12 000 bostäder som beräknas byggas . I behövs en årlig nyproduktion på ca 10 000 bostäder fram , medan endast 5 000 bostäder förväntas byggas i regionen fram . I behöver bostadsbyggandet tredubblas , från ca 500 bostäder till ca 1 500 bostäder . I övriga regioner i landet med ökat antal hushåll behöver ca 6 000 bostäder byggas . I uppdrag ingick också att identifiera hinder för ökad nyproduktion av bostäder särskilt när det gäller bostäder i flerbostads- hus. viktigaste slutsats i detta avseende är att de största hindren och problemen sammanhänger med hyresbostadsmarknadens funktion. Det viktigaste problemet är de höga hyrorna i beståndet, vilket i hög grad beror på att tjänster relaterade till hyresboendet är omfattande. Tjänsteintensiva produkter är högt beskattade. Detta medför att de boende anser att hyrorna redan är för höga. är hyresnivåerna för låga för att stimulera nyproduktion. konstaterar att investeringar i hyresbostäder inte blir tillräckligt lönsamma för privata investerare och att nyproduktion i större skala medför försämrad balansräkning för de kommunala bostadsbolagen. När det gäller fastighetsbeståndet pekar verket på att många fler- bostadshus nu eller kommer att behöva omfattande perio- diskt underhåll och ombyggnader. I många fall har sådana åtgärder skjutits , eftersom hyrorna inte kan höjas i den utsträckning som krävs för att finansiera dessa åtgärder. Härigenom urholkas fastig- hetskapitalet så att det finns risk för framtida förfall. För att inhämta synpunkter på analyser och slutsatser genomfördes en hearing med medverkan av representanter för aktörerna på bygg- och bostadsmarknaden, dvs. företag, intresseorganisationer och myndigheter. redovisades förslag till åtgärder inom flera problemområden för att förbättra förutsättningarna för nyproduktion av hyresbostäder. Framförda förslag gällde bl.a. ändringar i hyressättningssystemet, förbättrade incitament för kommunerna att öka bostadsbyggandet, rationellare planprocess, sänkt skatteuttag i produktion och förvaltning och ändringar i kreditgarantisystemet. Byggnadsverksamheten allmänt och särskilt i av mycket låg aktivitet steg framtidsförväntningarna för byggnadsverksamheten i allmänhet betydligt . Sysselsätt- ningen i branschen ökar och den höga byggarbetslösheten har minskat påtagligt. () har gjort en intervjuunder- sökning på 1 000 arbetsställen inom byggnadsverksamheten . Undersökningen visar på en tydlig ökning av antalet anställda och den sammantagna bedömningen är att bygg- sysselsättningen har ökat med . Det är framför allt husbyggarna som är inne i en återhämtningsfas medan aktiviteten inom anläggningssektorn varit mer dämpad. Detta förhållande bekräftas av Byggindustrier som räknar med ökade investe- ringar för bostadsbyggandet och . Sysselsättningen har i absoluta tal ökat mest i men även uppvisar en ökning. Det är de små bygg- företagen som svarat för den ökade sysselsättningen. Detta är en konsekvens av att de större företagen köper mer tjänster från andra företag och att de därmed kan slimma sin egen organisation. Enligt AMS intervjuundersökning bedömer en majoritet av de intervjuade arbets- platserna att orderingången ökar under det närmaste året. Det är inte enbart storstadslänen och universitetsstäderna som tror på en ökad aktivitet utan merparten av länen kalkylerar med ett ökat byggande. Liksom tidigare är framtidsförväntningarna dämpade i glesbygden och i orter med stort överskott på bostäder. Det indikerar dock sammantaget att byggkonjunkturen kommer att förstärkas påtagligt . Detta bekräftas av den minskade byggarbetslösheten som kan utläsas bl.a. genom antalet arbetslösa medlemmar i a-kassa. redovisades en öppen arbetslöshet om mot för juni månad. Jämfört med föregående år är minskningen för båda månaderna. Regeringens arbetsmarknads- politiska åtgärder är omfattande och berör av byggnadsarbetarna. Tillgången på byggnadsarbetare i minskar och det finns en uppenbar risk för att bristen på byggnadsarbetare ökar i . Eftersom arbetslösheten fort- farande är stor i delar av landet är det angeläget att branschen tar ansvar för rörlighetsstimulerande åtgärder. Regeringen följer utvecklingen på byggarbetsmarknaden. Kartläggning av kommunernas mark- och planberedskap i tillväxtlänen Länsstyrelserna i , , , , och har på regeringens uppdrag kartlagt mark- och planberedskapen inom respektive län. Resultaten av denna kartläggning tyder på att mark- och planberedskapen generellt sett är tillfredsställande, men att den är otillräcklig i vissa kommuner. Samtliga länsstyrelser uppger att det är stora skillnader mellan olika länsdelar i respektive län i fråga om befolkningsutveckling och efterfrågan på bostäder. Vidare varierar mark- och planberedskapen stort mellan kommunerna. Flera län redovisar att det finns gällande planer, som dock inte svarar mot de bostadssökandes önskemål när det gäller de byggklara områdenas belägenhet. Uppdrag till landshövdingen i att överlägga med kommunerna Landshövdingen i har inom ramen för ett särskilt rege- ringsuppdrag haft överläggningar med kommunerna i länet och diskuterat möjliga åtgärder för att skapa förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande i länet. Lands- hövdingens slutsats är att två huvudproblem framträder. Det ena problemet betecknas som plan- och skattepolitiskt och avser en tungarbetad planprocess och, för vissa kommuner, skatteeffekter. Landshövdingen framhåller att ett av de allvarligaste hindren för bostadsbyggandet är att kommunerna, särskilt i , i princip saknar alla incitament att bygga. Det andra huvudproblemet är att bostadsmarknaden inte fungerar, eftersom de kommunala bolagen, kooperationen och de privata bygg- herrarna i det närmaste har slutat att bygga. Däremot startas nya projekt av bostadsrättsföreningar som bildats av de stora byggföretagen. Häri- genom har det traditionella förhållandet med en byggherre som beställare och en entreprenör som uppdragstagare upphört att existera. Landshövdingen föreslår att regeringen överväger initiativ inom flera områden, bl.a. vissa förenklingar av planprocessen, införande av tre- dimensionell fastighetsindelning, prioritera bidrag till marksanering inom de lokala investeringsprogrammen, förändring av det kommunala utjämningssystemet samt fortsatt politisk prioritet på bostadsbyggandet. Uppdrag till att främja en rationellare planprocess har fått regeringens uppdrag att under detta år öka sina insatser för att förmedla kunskaper till kommunerna om hur planberedskapen kan förbättras och om möjliga förenklingar inom ramen för gällande lagstiftning. I samverkan med bl.a. kommuner och länsstyrelser genomför konferenser och seminarier med fokus på möjliga förenklingar i översikts- och detaljplaneringen. Inom ramen för detta arbete utarbetas en handbok. Förändringar i det kommunala utjämningssystemet Regeringen har i propositionen Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 1999/2000:115) föreslagit ändringar i inkomstutjämningen för att eliminera de negativa marginaleffekter som kan drabba några kommuner då deras genomsnittliga skatteunderlag ökar snabbare än genomsnittet i landet. Detta innebär att en kommun eller ett landsting alltid kommer att ha incitament att öka det egna skatteunderlaget. De föreslagna förändringarna införs under förutsättning att beslutar i enlighet med regeringens förslag. Investeringsbidrag för anordnande av studentbostäder och reviderade byggregler Den snabba utbyggnaden av antalet utbildningsplatser vid högskolor har ökat efterfrågan på ytterligare studentbostäder och på vissa orter kan kötiden för en studentbostad vara vid höstterminens start. Det är angeläget att detta bostadsbehov kan tillgodoses och att den nyproduktion som behövs kommer igång snabbt. har därför beslutat, med anledning av regeringens förslag ekonomiska vårproposition, att ett tillfälligt investeringsbidrag för anordnande av bostäder för studenter skall lämnas för ny- och ombyggnadsprojekt som påbörjas (prop. 1999/2000:100, bet. 1999/2000:FiU27, rskr. 1999/2000:262). Beslutet innebär att totalt anvisas för detta ändamål åren 2000 2002 och medger att bidrag kan beviljas för en produktion av ca 10 000 lägenheter. Vidare har på regeringens uppdrag gjort en översyn av bygg- reglerna för studentbostäder i syfte att främja sänkta produktionskost- nader. Översynen resulterade i att reviderade sina före- skrifter när det gäller vissa standardkrav, vilket gör det möjligt att minska produktionskostnaderna med 20 per lägenhet. har t.o.m. fördelat totalt som beräknas innebära att närmare 5 000 nya studentbostäder kan börja byggas . Bidrag till marksanering Regeringen föreslår i budgetpropositionen för att ökade resurser skall anvisas för sanering och återställning av förorenade områden åren 2001 2004 (prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 20, anslaget 34:4). Härigenom ökar möjligheterna att fler områden där bostadsbebyggelse är möjlig efter sanering kan utnyttjas för bostadsbyggande. Härtill kommer att fördelades till kommu- nerna för saneringsåtgärder inom ramen för de lokala investeringsprogrammen för ekologisk hållbarhet (utgiftsområde 18, anslaget E1). Det är regeringens uppfattning att stöd till sanerings- åtgärder även fortsättningsvis skall kunna lämnas inom ramen för dessa program. Utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen skälig avkastning De kommunala allmännyttiga bostadsföretagen har alltsedan sin tillkomst varit ett mycket betydelsefullt verktyg för kommunerna när de skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningen. Starka och välskötta bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla grupper av medborgare måste även i fortsättningen vara ett grund- läggande inslag i den svenska bostadspolitiken. Regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare att ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttiga bostadsföretag och att genomföra en utvärdering av bruksvärdessystemet. Därefter har en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsatts (dir. 1999:110) med uppgift att värdera utredarens förslag om olika verksamhetsformer för icke-vinstdrivande företag m.m. Kommitténs arbete skall enligt direktiven redovisas . då den framtida utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen utreds har beslutat att ett tidsbegränsat sanktionssystem skall gälla. Syftet med det tillfälliga sanktionssystemet är att motverka att de kommunala bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kom- munerna (prop. 1998/99:122, bet. 1998/99:BoU11, rskr. 1998/99:251). Riksdagsbeslutet innebär bl.a. att om en kommun använder sitt bestämmande inflytande i bostadsföretaget till att överföra en utdelning eller ett aktieägartillskott som överstiger en skälig avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet, skall en minskning av kommunens generella statsbidrag ske. Regeringen har i förordning (SFS 1999:610 respektive SFS 1999:1194) föreskrivit att skälig avkastning under skall vara högst och högst . Regeringen anser att det inte nu finns skäl att ändra denna procentsats och avser därför om situationen inte förändras under senare delen av innevarande år besluta att ett kommunalt bostadsföretag också får lämna en utdelning om högst på det av kommunen direkt tillskjutna kapitalet. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen är angelägen om att så långt som möjligt bidra till att förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande förbättras. En blandning av olika upplåtelseformer bör eftersträvas. bereds därför flera frågor som direkt eller indirekt påverkar förutsättningarna för bostadsbyggande. I betänkandet Bruksvärde, förhandling och hyra en utvärdering (SOU 2000:33) redovisar Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet en undersökning av hur hyreslagens bruksvärdessystem har fungerat i praktiken. Enligt utredningen har regelverket och tillämpningen av detta åstadkommit en hyresstruktur som i de flesta fall svarar väl mot vad hyresgäster tycker att det är värt att betala i hyra för olika lägenheter. Utredningen drar slutsatsen att bruksvärdessystemet i stort sett fungerar på det sätt som var avsikten när systemet infördes. Utredningen har emellertid redovisat vissa idéer om begränsade förändringar i bruks- värdessystemet. Bl.a. pekas på möjligheten att slopa allmännyttans hyresledande roll på sådana orter där det råder balans på bostadsmarknaden. En annan idé är att under en s.k. karenstid undanta nyproduktion från hyreslagens bruksvärdesregel. Utredningen har remissbehandlats och bereds nu inom . I flera av de rapporter som lämnats till regeringen har pekats på den betydelse som en smidig planprocess kan ha för bostadsförsörjningen. I det sammanhanget bör understrykas att ansvaret för planläggning och för att en god planberedskap finns ligger hos kommunerna. Det är därför angeläget att en långsiktig planering finns i kommunerna när det gäller sådana markanvändningsfrågor som har betydelse för bostadsförsörj- ningen. Det är också angeläget att de möjligheter som kan finnas att förenkla planprocessen tas till vara. har som tidigare berörts fått i uppdrag av regeringen att öka sina insatser för att förmedla kunskaper till kommunerna om hur planberedskapen kan förbättras och om möjliga förenklingar inom ramen för gällande lagstiftning. Regeringen avser att pröva också andra åtgärder som kan bidra till att göra planprocessen smidigare och snabbare. En översyn i syfte att avlasta regeringen prövningen av överklaganden och att förenkla systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats inom berörda departement. bereds också frågan om att införa regler om tredimensionell fastighetsindelning. Enligt gällande ordning är fastighetsindelningen tvådimensionell. Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande har i betänkandet Tredimensionell fastighetsindelning (SOU 1996:87) föreslagit regler som skall göra det möjligt att bilda särskilda fastigheter också av tredimensionella utrymmen, belägna ovan eller under markytan. Det huvudsakliga syftet med utredningsförslaget är att lösa vissa problem som kan föreligga när olika slag av verksamheter skall samordnas i komplicerade byggnadsanläggningar. Förslaget medför att t.ex. en tunnel, ett bergrum eller ett våningsplan i en byggnad skall kunna bilda en självständig fastighet eller ingå i en annan fastighet än den till vilken den över- eller underliggande marken hör. Enligt förslaget skall det emellertid inte vara möjligt att bilda en särskild fastighet av en enskild bostadslägenhet. Betänkandet, som har remissbehandlats har i huvudsak mottagits positivt. Införande av regler om tredimensionell fastighetsindelning skulle kunna underlätta bostadsproduktion, t.ex. genom att uppföra våningsplan för bostäder ovanpå befintliga byggnader med lokaler för handel eller kontor. Frågan om tredimensionell fastighetsindelning nödvändiggör förutom fastighetsrättsliga ändringar ett antal förändringar även på skatteområdet, bl.a. när det gäller reglerna om fastighetstaxering och kapitalvinstbeskattning. Innan något förslag kan redovisas måste dessa och vissa andra frågor beredas ytterligare. har i sitt slutbetänkande Likformig och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34) redovisat förslag om hur man kan åstadkomma en rättvisare utformning av fastighetsbeskatt- ningen och en mer likformig behandling av olika upplåtelseformer. Kommittén föreslår vidare en samtidig avveckling av fastighetsskatten för hyreshus och räntebidragen till ny- och ombyggnad av flerfamiljs- fastigheter. Enligt kommitténs bedömning bör eventuella stöd till nyproduktion i stället ske genom någon form av investeringsbidrag. I det fortsatta arbetet med betänkandet får regeringen återkomma i dessa frågor. Utvecklingen i har en väsentlig betydelse för utvecklingen i resten av landet. dynamik bidrar i hög grad till att kan konkurrera med spjutspetsteknik och kompetens, i stället för med låga löner. Goda kommunikationer är en viktig förutsättning för ett ökat bostadsbyggande och en uthållig tillväxt. Men en uthållig tillväxt kräver också att bostadsbyggandet i Stockholms- regionen minst fördubblas i förhållande till dagens situation. växer alltmer samman med .