prop · GO0320 · 2001-01-01 00:00:00 — 4.7 Olika aktörers ansvar 4.7.1 Statliga myndigheters ansvar Statens ansvar när det gäller att motverka alkoholskador är att lagstifta, formulera långsiktiga mål, att nationellt följa konsumtions-, skade- och missbruksutvecklingen, att erbjuda grundutbildning i alkoholskadeföre- byggande arbete och att utöva den övergripande tillsynen. Följande stat- liga myndigheter har viktiga uppgifter på alkoholområdet. Alkoholinspektionen Alkoholinspektionen bildades i samband med att alkohollagen trädde i kraft . Dess primära uppgift är att utöva en övergri- pande tillsyn på nationell nivå för att garantera att all försäljning av alko- hol sker ansvarsfullt och att lagar och bestämmelser på alkoholområdet efterlevs. Frågan om dessa uppgifter skall övertas av bereds i och kommer att behandlas i en proposition som överlämnas till . är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet bl.a. för frågor om socialtjänst och hälso- och sjukvård. Såväl social- tjänstlagen som hälso- och sjukvårdslagen har bestämmelser om förebyg- gande insatser. har ett centralt tillsynsansvar på dessa lag- stiftningsområden. Styrelsen har drivit utvecklingsprojekt som vidareutvecklat primärvår- dens insatser för att tidigt upptäcka och förhindra att patienter utvecklar en skadlig alkoholkonsumtion. Genom sitt centrum för utvärdering av socialt arbete har i en rapport redovisat en kun- skapsöversikt om behandling av alkoholproblem. Som tillsynsmyndighet över har ett an- svar för att följa upp och utvärdera insatser för att före- bygga och motverka missbruk. förmedlar också organisationsbidrag bl.a. till organisa- tioner som bedriver arbete bland missbrukare. Projektmedel fördelas av länsstyrelserna till olika lokala och regionala projekt inom missbruks- området. I samband med satsningen att stimulera och utveckla öppen- vårdsalternativ riktade till ungdomar och missbrukare har en samordnande roll och ansvaret för utvärdering på nationell nivå. I propositionen 1990/91:175 och den därpå följande riksdagsbehandlingen formulerades de övergrip- ande målsättningarna för institutet. för har sett över institutets framtida roll och uppgifter. I betänkandet Statens folkhälso- institut roll och uppgifter (SOU 2000:57) anges att huvuduppgift bör vara att ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen samt att vara ett nationellt för metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Verksamheten skall stå på vetenskaplig grund. Förslaget bereds inom och en proposition kommer att överlämnas till . har en viktig roll för att förhindra att insmugglad alkohol kommer ut på marknaden. prioriterar bekämpningen av den storskaliga smugglingen av alkohol, vilket förhindrar eller minskar risken för att organiserad brottslighet skall etablera sig på alkoholområdet. Tull- verkets närvaro vid de yttre och inre gränserna i EU bidrar till att den svenska restriktiva alkoholpolitiken kan bevaras. Myndigheterna har ökat sina beslagtag av alkohol från ca sextiofemtusen li- ter 1990 till mer än en halv miljon liter alkohol 1999. Prog- nosen för är ca sjuhundratusen liter. har regeringens uppdrag att följa upp mål för den sektorsövergripande ungdomspolitiken. Eftersom en väl genom- arbetad politik för de unga, såväl på som statlig nivå, är en av de viktigaste verktygen för att uppnå den nationella handlingsplanens mål och syften, blir roll viktig. Framför allt gäller det uppdragen att samordna uppföljningen av statliga och kommunala insat- ser samt arbete med goda exempel som skall bidra till att målen uppnås inom olika prioriterade områden. verksamhet syftar enligt 1 § polislagen (1984:387) till att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. En av polisens viktigaste uppgifter är att bekämpa brottslighet och framför allt att förebygga och förhindra att brott begås. Strategin skall vara att anlägga ett problemorienterat synsätt på polis- arbetet. Detta innebär att kunskapen om kriminella handlingar och bak- omliggande orsaker skall användas för att förhindra att brott och ord- ningsstörningar uppstår. En bärande tanke med detta arbetssätt är att poli- sen skall samarbeta med föreningar, företag, institutioner och myndighe- ter i samhället. Polisen har ett stort ansvar för samarbete och samverkan i det brottsförebyggande arbetet. Närpolisverksamheten skall vara basen i polisens organisation och be- drivas vid lokalt anknutna enheter. Huvuduppgiften är att bekämpa den lokala brottsligheten, dvs. förebygga, uppdaga och utreda brott. Brott som begås av ungdomar skall ägnas särskild uppmärksamhet. har särskilda uppgifter enligt alkohollagen. Den är såväl obligatorisk remissinstans i serveringsärenden som tillsammans med kommunen tillsynsmyndighet när det gäller restaurangerna och försäljningsställena för öl klass II. Polisen har därutöver en viktig roll i förhållande till alkohollagen i det att den skall förebygga och beivra brott såsom langning, hembränning m.m. Polisen kan enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB) omhänderta en person som är så berusad av alko- holdrycker eller annat berusningsmedel att han inte kan ta hand om sig själv eller annars utgöra en fara för sig själv eller någon annan . I samband med ingripande vid s.k. lägenhetsbråk, vilka oftast har sam- band med alkohol, bör polisen underrätta sociala myndigheter om sina iakttagelser, så att adekvata vårdresurser kan sättas in. I vissa situationer har polisen möjlighet att omhänderta en missbrukare enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). har polisen intensifierat sina insatser mot trafikbrott, särskilt rattfylleri. Detta är även i fortsättningen en prioriterad uppgift inom trafikövervakningen. Det är polisen som utbildar och förordnar ordningsvakter som skall tjänstgöra vid t.ex. offentliga tillställningar. Förordnade ordningsvakter lyder under polismyndigheten i det distrikt där de tjänstgör. Polisen har vidare en central roll för att utreda ekonomisk brottslighet. I förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet har regeringen föreskrivit att det i varje län skall finnas ett samverkansorgan för bekämpning av ekonomisk brottslighet. (SiS) är huvudman för institutio- ner som vårdar missbrukare enligt LVM och s.k. särskilda ungdomshem som vårdar ungdomar med olika former av problem, vanligen kriminali- tet, missbruk och psykiska problem. I institutionsstyrelsens verksamhet är alkoholskadeproblematiken viktig. Det handlar om att minska akuta skador, förebygga ytterligare skador och minimera konsekvenserna av långvarigt missbruk. Länsstyrelserna blev länsstyrelserna huvudansvariga för handläggningen av ser- veringstillstånd samt den därtill hörande tillsynen av restaurangnäringen. hade länsstyrelserna varit tillståndsmyndigheter men då kunde tillstånd endast meddelas till Systembolaget som i sin tur över- lät tillstånden på restaurangföretag. trädde en ny alkohollag i kraft. Genom den nya la- gen övertog kommunerna hanteringen av serveringstillstånd för restau- ranger. Kommunerna gavs då också huvudansvaret för den direkta tillsy- nen av restaurangerna och rätten att fatta beslut om återkallelse av ser- veringstillstånd. Det främsta motivet för den nya ordningen har varit att kommunerna har den bästa lokalkännedomen och att en överflyttning av tillståndsprövningen ligger i linje med de allmänna decentraliserings- strävandena. Ett annat motiv har varit att länsstyrelserna genom den nya ordningen får större utrymme för en mer generell tillsyn av lagstiftning- ens tillämpning och dess effekter. Genom det nya regelsystemet ändrades länsstyrelsernas roll, från att ha inneburit ett direkt ansvar till en roll som regional tillsynsmyndighet med uppgift att ge råd och stöd och övervaka kommunernas verksamhet samt systematisera, sammanställa och analysera utvecklingen av alkoholhante- ringen i respektive län. Länsstyrelsernas roll har därmed blivit av samma karaktär som den man har inom . 4.7.2 Landstingens ansvar Såväl landsting, regioner och kommuner som privata vårdgivare har ett ansvar att arbeta enligt hälso- och sjukvårdslagens övergripande mål och bestämmelser. Med hälso- och sjukvård avses enligt hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763), HSL, åtgärder för att medicinskt förebygga, ut- reda och behandla sjukdomar och skador. Målet för hälso- och sjukvår- den är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. Den som har största behovet av hälso- och sjukvård skall ges företräde till vården (2 § HSL). Enligt 2c § HSL skall hälso- och sjukvården arbeta för att förebygga ohälsa och den som vänder sig till hälso- och sjukvården skall när det är lämpligt ges upplys- ningar om metoder för att förebygga sjukdom eller skada. Varje landsting skall enligt HSL erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom . Även i övrigt skall verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Ett viktigt inslag i landstingens förebyggande verksamhet utgörs också av hälsoupplysningen. Information i syfte att ge den enskilde ökad kun- skap om lämplig kost och motion, om tobakens och alkoholens skadeverkningar och om andra beroendeframkallande medel har med rätt avvägd uppläggning en väsentlig funktion att fylla i hälso- och sjukvår- dens preventiva och sekundärpreventiva arbete (3 § HSL). Landstingens samhällsmedicinska insatser, som ofta sker i samverkan med kommuner och andra berörda på länsnivå, är ett viktigt led i det förebyggande arbetet lokalt. Hälso- eller alkohol- och narkotikapolitiska program har ofta tagits fram gemensamt på länsnivå. Dessa har sedan antagits av respektive huvudman. Minskat alkoholbruk, en senare alko- holdebut bland ungdomar och alkoholfri graviditet tillhör de prioriterade områdena. Utifrån de övergripande planerna har sedan lokala handlings- program utformats. Kliniskt forsknings- och utvecklingsarbete, metodut- veckling, utvärderingar och kartläggningar är andra viktiga komponenter att använda i det lokala utvecklingsarbetet. Den hälso- och sjukvård som finns på lokal nivå och som också når ut till flertalet människor är primärvården där läkare, distriktssköterskor, mödra- och barnhälsovård har viktiga förebyggande och vårdmässiga funktioner. Forskningsresultat visar att då distriktsläkare eller husläkare i sin kontakt med patienter tar upp frågor om alkoholkonsumtion m.m. har detta gett påtagliga resultat i form av lägre alkoholkonsumtion som i sin tur medfört bättre hälsa och minskat vårdbehov. Även distriktssköters- korna med sitt socialmedicinskt inriktade arbetssätt och ofta långvariga patientkontakter är en viktig resurs i det alkoholpreventiva arbetet. Många landsting arbetar med förebyggande insatser på alkohol- området utifrån ett tvärsektoriellt perspektiv. 4.7.3 Kommunernas ansvar Kommunen har ett övergripande ansvar att verka för kommuninvånarnas bästa. I detta ansvar ingår bl.a. att förebygga alkohol- och drogmissbruk. Kommunernas direkta ansvar inom alkoholområdet regleras i social- tjänstlagen (1980:620) och i alkohollagen (1994:1738). Enligt socialtjänstlagen skall socialnämnden arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande me- del. Insatser för barn och ungdomar bör ägnas särskild uppmärksamhet. Bestämmelsen klargör ansvar för det förebyggande arbetet inom missbruksområdet. Om missbruk redan har uppkommit, skall försöka minska detta som åtgärder måste vidtas för att undvika att missbruket sprids till nya grupper. Insatser för barn och ungdomar som riskerar att komma in i missbruk har ansetts så viktiga att de har omnämnts särskilt i lagtexten. Enligt alkohollagen är kommunen ansvarig för hanteringen av serve- ringstillstånd samt därtill hörande tillsyn (7 kap. 13 § och 8 kap. 1 §). Kommunen skall också svara för administrativa ingripanden i form av varning, särskilda föreskrifter eller återkallelse (7 kap. 19 och 21 §§). Kommunen kan vidare förbjuda detaljhandel med och servering av öl (klass II) . Dessutom får kommunen för visst till- fälle, om det anses påkallat för ordningens upprätthållande, förbjuda eller inskränka försäljning av alkoholdrycker (3 kap. 10 §). Med hänsyn till kommunens allmänna ansvar för kommuninvånarna är det viktigt att poängtera att alkoholfrågorna inte enbart är ett ansvar för . Ett alkoholpreventivt synsätt bör även genomsyra andra kommunala verksamheter såsom inom skol-, fritids-, kultur- samt miljö- och hälsoskyddssektorerna. En ansökan om serveringstillstånd skall prövas utifrån de kriterier som gäller enligt lagen, dvs. prövning av sökandens personliga lämplighet och serveringsställets ändamålsenlighet bl.a. när det gäller tillgång till kök för allsidig matlagning. Hänsyn skall också tas till om alkoholpolitiska olägenheter kan befaras uppstå exempelvis vid servering i särskilt kän- sliga områden, i närheten av ungdomsgårdar och skolor eller i områden med kända missbruksproblem. Regeringen har i propositionen om alkohollagen förutsatt att kommu- nerna upprättar alkoholpolitiska program (prop. 1994/95:89 s. 62). Av programmen bör strategin för respektive kommuns samlade insatser inom alkoholområdet framgå. Härigenom får personer som avser att söka serveringstillstånd vägledning om de krav som gäller. För kommunens prövning kan en sökande exempelvis åläggas att uppvisa intyg från kron- ofogdemyndighet, skattemyndighet och tingsrätt som visar sökandens lämplighet, intyg om utbildning och anställningar, hyreskontrakt, köpe- avtal och finansieringsplan. Dessutom skall lokalerna uppfylla vissa krav som allmänt gäller för offentliga lokaler, vilket bl.a. innebär att lokalerna skall vara godkända från brandskydds-, arbetarskydds- och hälsoskydds- synpunkt. Kommunen får i princip inte bifalla en ansökan om serveringstillstånd utan att yttrande har inhämtats från polismyndigheten (7 kap. 14 §). Detta yttrande skall tillmätas stor betydelse. Den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om servering av alkoholdrycker utövas av kommunen och polismyndigheten. Övervakning av nykterhet och ordning är i första hand en angelägenhet, vilket bl.a. framgår av socialtjänstlagen och alkohollagen. Genom att kommunerna tagit över huvudansvaret för den direkta re- staurangtillsynen kan denna uppgift naturligt anknyta till uppsökande verksamhet. Regeringen betonar i propositionen om alko- hollagen betydelsen av en väl fungerande tillsyn och av att särskilda re- surser måste avsättas. Kommunen får ta ut avgifter för prövning och tillsyn av serveringstill- stånd med belopp som beslutas av kommunfullmäktige. Kommunen får träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt alkohollagen skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Mindre kommuner med ett begränsat antal ser- veringsärenden får därigenom möjlighet att anlita en annan kommun främst för tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutredningar. Beslutsfattandet kan dock inte överlåtas till en annan kommun. 4.7.4 Frivilligorganisationernas roll har ett stort antal frivilliga organisationer som arbetar med såväl alkoholskadeförebyggande insatser som vård- och behandlingsinsatser. Organisationerna förstärker och kompletterar samhällets insatser ge- nom att bedriva ett förebyggande, stödjande och opinionsbildande arbete på alkoholområdet. En del organisationer arbetar också på det europeiska och internationella planet. Genom organisationerna nås många män- niskor, och många får genom dem ett stöd och en vård och behandling som samhället inte har kunnat erbjuda. Många frivilligorganisationer har bidragit med idéer om vilka åtgärder de anser att samhället skall vidta inom ramen för denna nationella handlingsplan. De har också redovisat vad den egna organisationen kan bidra med. I bilaga 3 redovisas detta liksom deras huvudsakliga verksamhet. 4.7.5 Branschorganisationernas roll Branschorganisationerna på alkoholområdet har visat ett intresse för att förebygga alkoholskador, bl.a. genom deltagande i arbetet inom OAS (Oberoende alkoholsamarbetet). I OAS ingår vid sidan av representanter för myndigheter följande organisationer: , Hotell- och Restaurangföretagare, , , , och . Medlemmarna i OAS har samarbetat när det gäller information och opinionsbildning. Samtliga medlemmar i betonar att de deltar i samarbetet för att de vill att alkoholdrycker skall brukas med måtta och vid rätt tillfälle och att de inte vill att alkoholdrycker skall missbrukas. Ett liknande samarbete med branschorganisationer har utvecklats i många andra länder. I WHO:s europeiska handlingsplan understryks också branschens ansvar. OAS har genomfört omfattande opinionsbildande insatser när det gäller att motverka illegal alkoholhantering. 4.7.6 Arbetsgivarnas ansvar Alla arbetsgivare har enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) ett ansvar för att förebygga ohälsa och olycksfall. De skall också enligt föreskriften om anpassning och rehabilitering utarbeta en skriftlig policy som innehåller regler för bruket av alkohol, och rutiner för rehabilitering vid missbruks- problem. Arbetstagarna skall delta i utvecklingen av detta arbete. Det är ofta arbetskamrater som först upptäcker om någon har problem. Det är därför viktigt att de känner till vad de kan göra för att så tidigt som möj- ligt ge bästa möjliga stöd till den berörde. 4.8 Insatser för att förebygga alkoholskador Insatser för att förebygga alkoholskador kan delas in i primär-, sekundär- och tertiärpreventiva insatser. Med primärpreventiva insatser avses åtgärder som syftar till att för- hindra att en risk, skada eller ett problem uppstår, dvs. åtgärder som vid- tas innan problem uppstår. Här avses dels insatser som begränsar till- gången på alkohol, dels insatser i syfte att minska efterfrågan på alkohol. Exempel på åtgärder som begränsar tillgången är lagar, skatter och ålder- sgränser för försäljning av folköl i livsmedelsbutiker, inköp på System- bolaget och vid servering på restauranger samt insatser emot smuggling. Exempel på åtgärder som syftar till att minska efterfrågan är ANT-undervisning (Alkohol, Narkotika, Tobak) i skolan, insatser som drivs av frivilligorganisationerna och kommunala satsningar som erbju- der ungdomar drogfria nöjesmiljöer m.m. Hälsofrämjande insatser är en del av de primärpreventiva insatserna. Med hälsofrämjande avses insatser som syftar till att stärka en positiv hälsoutveckling. Med sekundärpreventiva insatser avses åtgärder som syftar till att identifiera och stödja personer i risksituationer och eller personer med riskbeteende . Som exempel kan nämnas barn/ungdomar i utsatta situationer eller med riskbeteende (t.ex. barn i familjer med alkoholproblem, barn och ungdomar som skolkar från skol- an, barn som är utagerande), insatser för personer som dricker för mycket, som kör bil berusade, som begår våldsbrott m.m. Med tertiärpreventiva insatser avses insatser som syftar till att rehabi- litera personer med missbruks- eller beroendeproblem. 4.8.1 Insatser inom kommuner och landsting Många kommuner inspirerades av den förra nationella handlingsplanen till att utveckla ett samordnat lokalt alkoholskadeförebyggande arbete som både bidrar till att begränsa tillgången på alkohol och till att minska efterfrågan. En del kommuner bedriver ett brett förebyggande ar- bete. Alkoholinspektionens rapport av länsstyrelsernas länsrapporter på alkoholområdet, det underlag som samlats in (se bilaga 1 och de synpunkter som inkommit från frivilligorganisationerna vid be- redningen av detta ärende tyder emellertid på att det lokala arbetet bör intensifieras och utvecklas ytterligare. I de flesta län har ungdomars alkohol- och drogvanor kartlagts, ofta i kommuners och landstings regi eller av olika fristående organisationer. I somliga län finns också länssamrådsgrupper som på regional nivå är samverkansorgan för det alkohol- och drogförebyggande arbetet. Av de underlag som inkommit från landsting och länsstyrelser framgår att en hel del aktiviteter pågår. Nedan följer en redovisning (som inte gör anspråk på att vara fullständig) för dessa verksamheter länsvis. och länets 26 kommuner har en gemensam samverkanspolicy för missbrukarvården ( Samverkan i miss- brukar- och beroendevården ). Särskild betoning i samarbetet läggs på tyngre missbrukare, och gemensamma insatser för särskilda grupper missbrukande ungdomar och barn till missbrukande föräldrar. Flera kommuner i länet har drogförebyggande handlingsplaner, många med tydliga målsättningar med inriktning på ungdomar. Kommunerna samarbetar ofta med . Dessutom finns samverkan mellan polis, socialförvaltning, skola, vårdcentral m.fl. för utbyte av information och samverkan med föräldrar. , förebygger alkohol- och drogproblem , är ett samarbete mellan och , som startade och skall pågå . Det omfattar cirka 300 000 personer i de västra och centrala delarna av , med stadsdelsnämnder och sjukvårdsområden. Målet är bl.a. att minska antalet alkohol- och drogrelaterade sjukdomar, ungdomsproblem, skador och våld. Ett aktuellt delprojekt är samarbetet med restauranger i , med syfte att minska våld och skador i samband med alkoholservering. Inom finns också och drogprevention (CADP) som skall arbeta länsövergripande. bil- dade också ett nytt centrum för förebyggande verk- samhet Precens. Dess främsta uppgift är att stimulera utveckling av det förebyggande arbetet i de olika stadsdelarna. (C) har bildat en arbetsgrupp med uppgift att organisera fram- tida samarbete om de drogförebyggande frågorna mellan berörda aktörer i länet. I gruppen ingår bl.a. representanter för , polisen och kommunerna. har inget heltäckande hälsopolitiskt program, men det finns förslag till sjukdomsförebyggande insatser för minskat alkohol- och tobaksbruk. har ett väl utvecklat samarbete med berörda kommuner. Folköl på fullaste allvar är ett länsövergripande projekt med målsätt- ningen att minska folkölsdrickandet bland ungdomar och att komma till rätta med de handlare som inte uppfyller alkohollagens krav. Detta är ett samarbete mellan i , Handels- anställdas förbund och . (D) Inom länet finns en länssamordningsgrupp för drogfrågor. folkhälsostrategi är fortfarande vägledande. Insatser för barn och ungdomar skall prioriteras samt bl.a. frågor om alkohol och tobak. Verksamheten skall fokusera på utsatta och resurssvaga personer. Folk- hälso- och miljödelegationen, som är ett beredande organ till landstings- styrelsen, har ett övergripande ansvar för folkhälsofrågorna. (E) bedriver en aktiv länssamverkan mot droger i hela Östergöt- land. Länssamarbetsgruppen har utarbetat ett långsiktigt drogpreventivt handlingsprogram (). Ungdomarna är en viktig målgrupp, och målsättningen är att alkoholdebuten skall skjutas upp . Beroendekliniken vid i har utvecklat ett vårdprogram för tidig diagnostik och intervention vid alkoholproblem. (F) Elva kommuner har antagit alkoholpolitiska program med varierande ut- formning: några med målangivelser, andra med mer konkreta beskriv- ningar av hur det drogförebyggande arbetet skall bedrivas. har utformat direktiv för genomförande av ett hälsopoli- tiskt program. En för kommunerna gemensam styrgrupp för folkhälsofrå- gor är utsedd. finns ett hälsoprogram, med riktlinjer för bl.a. alkohol- och drogpolitiska insatser, som Läns-LAKO (samarbetsorgan mellan och kommunerna) antagit. Syftet med programmet är bl.a. att ge stöd åt det lokala primärpreventiva arbetet. i har bl.a. startat en rollspelsförening med, , 40 medlemmar. Cirka hälften av medlemmarna har man kommit i kontakt med genom skola, socialtjänst eller polis. Det har visat sig att medlemmarna i föreningen har minskat sin alkoholkonsumtion - och fått en meningsfull fritidssysselsättning. (G) finns en regional samrådsgrupp, som arbetar med främst alkohol och drogprevention. Ett skolprojekt, med start , har följt alla elever från årskurs 6 till 9.