prop · GP0381 · 2001-12-14 00:00:00 — Det kan innebära att livränta betalas ut trots att förhål- landena har förändrats så att rätt till förmånen inte längre föreligger. Det är inte ovanligt att det inträffar förändringar som påverkar rätten till liv- ränta. De ändrade förhållandena kan gälla både arbetsförmåga och in- komst. Några försäkringskassor har i samband med ett särskilt projekt genomfört efterkontroller på livräntebeståndet. Det har vid sådana efter- kontroller visat sig att förhållandena har ändrats så att livräntan har redu- cerats eller dragits in i ett flertal ärenden. Anledningen har i huvudsak varit ändrade inkomst- och arbetsförhållanden. En regelbunden uppfölj- ning av livränteärenden kan medföra att omfattande återkravsutredningar undviks. En regel som motsvarar den som finns i 7 kap. 3 b § 3 st. AFL bör där- för införas i LAF. Detta skulle medföra att livränta kan komma att om- prövas på grund av ändrade förhållanden oftare än vad som sker. I de fall livränta utges tillsammans med sjuk- eller aktivitetsersättning kan så- dan efterkontroll ske för båda ersättningsslagen. Vid införandet av lagen om arbetsskadeförsäkring gjordes bedömningen att det måste finnas möjlighet till omprövning av periodisk ersättning vid De faktorer som ligger till grund för invaliditets- bedömningen är i många fall så osäkra att det skulle vara orimligt att inte ändra livräntan, om den framtida utvecklingen tar en annan riktning än vad som förutsattes när livräntan bestämdes. föreslog att livräntan - i likhet med vad som gäller i nuva- rande system - skulle kunna omprövas i såväl höjande som sänkande riktning. Som en riktpunkt gäller enligt nuvarande ordning att ompröv- ning skall ske, om inkomständringen uppgår till minst 1/20 av den årliga inkomst av förvärvsarbete som den skadade skulle ha uppnått som frisk. Av författningskommentaren till 4 kap 12 § LAF framgår att en förut- sättning för att livränta skall höjas är att inkomstförsämringen har föran- letts av arbetsskadan, t.ex. att denna har förvärrats och ytterligare mins- kat den skadades arbetsförmåga. Även i de fall arbetsmarknadsmässiga faktorer eller andra omständigheter på arbetsplatsen, som inte skulle ha drabbat den försäkrade som frisk, har orsakat inkomstminskningen, får bedömningen ske på samma grunder som vanligtvis gäller vid ompröv- ning av livränta. framhöll att det finns anledning att låta delvis andra synpunkter göra sig gällande vid ett beslut om höjning av livräntan än vid minskning av denna. Om en arbetsskada ger anled- ning till ytterligare inkomstminskning är det givetvis av väsentlig bety- delse för den skadade med ett snabbt omprövningsbeslut för att höja liv- räntan. En sänkning eller ett upphörande av livräntan bör emellertid ske först när det finns skäl att anta att inkomstökningen skall bli bestående. Det bör även beaktas att farhågor för en minskning av livräntan i vissa fall kan motverka den skadades rehabilitering. Om löneutvecklingen sker i annan takt än förändringarna av prisbasbeloppet, kommer den inkomst som den skadade kan uppnå med hjälp av sin återstående arbetsförmåga att förändras i annan takt än den inkomst som har lagts till grund för liv- räntan. Av uttalanden i proposition 1975/76:197 med förslag till framgår, att det inte finns någon anledning att av detta skäl ompröva livräntan enligt nuvarande regler. konstaterar också i sin rapport om arbetsskade- försäkringen att ökade inkomster som inte beror på att hälsotillståndet förbättrats, eller på att den försäkrade bytt till ett mer välavlönat arbete, inte utgör skäl för omprövning. Inte heller har ökade inkomster som följd av politiska uppdrag vid sidan om ordinarie arbete ansetts utgöra sådana ändrade förhållanden som bör medföra omprövning. Livränta kan bevil- jas för sänkt inkomst till följd av arbetsbyte eller omplacering som för- anletts av en arbetsskada. Till följd av att löneutveckling är olika inom olika branscher kan beviljad livräntan med tiden komma att mer eller mindre kompensera den sänkta inkomst som arbetsbytet/omplaceringen initialt medförde. Denna lönebildsförändring kan ske utan att hälsotill- ståndet förbättras eller byte av arbetsuppgifter har skett. Som exempel kan nämnas att en person som till följd av arbetsskada utbildat sig till ett annat arbete ofta får en låg ingångslön i det nya arbetet. Inkomstminsk- ningen kompenseras då med livränta. Om löneutvecklingen sedan blir bättre i det nya arbetet jämfört med tidigare arbete, kan inkomsten i det nya arbetet bli högre än vad den skulle ha varit om den försäkrade inte bytt arbete. I avsnitt 8 Indexering av livränta föreslås att fastställd livränta skall in- komstindexeras istället för att enbart omräknas vid förändringar i pris- Visserligen blir effekten av detta att löneutvecklingen i pe- Prop. 2001/02:81 rioder med ekonomisk tillväxt inte på samma sätt utgör skäl för ompröv- ning av livränta. Situationen att livränta kan utges trots att inkomstbort- fall är för handen kommer dock fortfarande att kunna inträffa. Det framstår inte som rimligt att livränta skall betalas ut då inkomst- förlust inte längre föreligger. Därför bör livränta också omprövas om för- sörjningsförmågan förbättras till följd av löneutveckling, utökad arbetstid eller på annat sätt. Som riktpunkt bör även i dessa fall gälla att ompröv- ning skall ske om inkomständringen uppgår till minst 1/20 av den årliga inkomsten av förvärvsarbete som den skadade skulle ha uppnått som frisk. Med hänsyn till syftet med livränta vid arbetsskada bör reglerna om omprövning i LAF ändras till att omfatta även den nu beskrivna situatio- nen. I enlighet med detta bör reglerna ändras så att livränta kan omprövas inte endast om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet utan även om ökning av väsentlig betydelse har skett av inkomsten som skadad. Lagändringarna om anmälningsskyldighet, efterkontroll och ompröv- ning föreslås träda i kraft . Regeringens bedömning: En särskild utredare bör ges i uppdrag att ge förslag till utformningen av en mer koncentrerad organisation för arbetsskadehandläggningen samt uppbyggnaden av en kunskapsbank. bedömning överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till en koncentrering av arbetsskadehandläggningen och ändrad ordning för den försäkringsmedicinska bedömningen samt inrättandet av en kun- Flera instanser förordar att frågan om ny organisation för ar- betsskadehandläggningen utreds med inriktningen att fler än en arbets- kasseförbundet, och av- Flera remissinstanser tillstyrker att frågan om be- slutsfunktionen i arbetsskadeärenden utreds vidare. Bakgrund: Rättssäkerhet och likformighet är hörnpelare i svensk soci- Lagstiftningen är nationell och alla medborgare har rätt att behandlas lika i likartade situationer. Legitimitet i systemet förutsätter att det finns ett förtroende för administrationens förmåga att tillämpa försäk- ringen rätt och att genomföra handläggningen med kvalitet och till rimlig Med likformighet avses att de försäkrade behandlas lika, inte bara så att materiellt riktiga beslut fattas, utan också att regelsystemen tillämpas på ett likartat sätt oavsett vilken försäkringskassa det är fråga har i sin analys av arbetsskadeförsäkringen, Ar- betsskadeförsäkringen ändamål och funktion, RFV Anser 2001:3, be- rört frågan om behov av organisatoriska förändringar. säkringen handläggs vid varje försäkringskassa. år som arbetsskadeförsäkringen har funnits har ett antal grundläggande brister i handläggningen och tillämpningen av försäkringen påtalats vid såväl granskningar som utredningar. Detta sammanhänger bland annat med de komplexa och svåra bedömningar som måste göras i ett arbets- skadeärende. Kunskapsbrister och behovet av gemensamma utgångs- punkter vid bedömningen av arbetsskador framstår som centrala faktorer i sammanhanget. Det generella arbetsskadebegreppet ställer särskilt stora krav på utred- ningen i arbetsskadeärenden. Utredningen grundas främst på den försäk- rades egna uppgifter men även på de uppgifter som kan få från arbetsgivare, företagshälsovård, den behandlande läkaren, de fackliga organisationernas skyddsombud och Arbetsmiljöinspektionen. En viktig del av utredningen utgörs av det försäkringsmedicinska under- laget. Därmed avses också den bedömning som görs av försäkringskas- sans försäkringsläkare. Det har visat sig att den bedömningen är av skif- tande kvalitet. Delvis sammanhänger det med att det saknas en samlad bild över det medicinska kunskapsläget. Det statistiska material som har tillgång till pe- kar på stora regionala skillnader vid bedömningarna av arbetsskador. Eftersom kausalitetsfrågan är central i arbetsskadebedömningen framstår det som särskilt viktigt att bedömningarna blir mer likartade. Detta har lett till att flera försäkringskassor har koncentrerat sin handläggning av dessa ärenden till något eller några kontor inom kassan. anser att handläggningen av arbetsskadeärenden på försäkringskassorna inte har den kvalitet som bör kunna krävas. Självfallet beror inte detta enbart på organisationen. Det generella arbetsskadebegreppet är naturligen otydligt när det gäller de- taljer. Lagstiftningen har inte heller den tydlighet som är önskvärd. Vid en samlad bedömning framstår det som angeläget att stärka både organi- sationen och regelsystemet för att skapa en försäkring med hög legitimi- tet. Rättssäkerhet och likformighet är därvid centrala faktorer. som det konstateras att regelsystemet är svårtillämpat och försäkringskassornas förutsättningar att handlägga arbetsskadeärenden skiljer sig åt, måste poängteras de nya utmaningar som försäkringskas- sorna ställs inför. Antalet långtidssjukskrivna har ökat kraftigt . Att så sker har flera förklaringar och orsakssambanden är kom- plexa. Antalet långa sjukfall har ökat men en lägre andel av dem som va- rit föremål för samordnad rehabilitering har ökat sin arbetsförmåga. För att förhindra passivisering och för att underlätta för de sjukskrivna att komma tillbaka till arbete är det bland annat nödvändigt att välfunge- rande individanpassade rehabiliteringsåtgärder sätts in . Det krävs en förnyelse av den administrativa hanteringen av sjukfall som bedöms ligga i riskzonen för långtidssjukskrivning samt av den arbetslivsinrik- tade rehabiliteringen. Försäkringskassornas arbetsmetoder inom detta område skall utvecklas. Att vända den negativa utvecklingen av sjuk- skrivningarna kommer att ställa stora krav på försäkringskassorna. Ar- betet med arbetslivsinriktad rehabilitering måste av naturliga skäl ske nära den försäkrade. Detta är en utmaning av sådan dignitet att det kan finnas skäl att underlätta för försäkringskassorna att fokusera på uppgif- ten. En översyn av organisationen för arbetsskadehandläggningen kan även av detta skäl vara motiverad. Skälen för regeringens bedömning: En ny organisation för arbetsskadehandläggning Valet av organisatorisk lösning för handläggning av arbetsskadeärenden är i och för sig inte beroende av om nuvarande skadebegrepp bibehålls Arbetsskadeärenden är oavsett vilket skadebegrepp och vilken bevisregel som väljs komplexa och svårutredda. förändringar av försäkringen som föreslås, och det behov av likformig bedömning som därigenom accentueras, talar dock för en förändring av anför i sin rapport att mycket talar för att handläggningen av arbetsskadeärenden bör koncentreras. centration skulle kunna bidra till att bristerna i handläggningen minskar och att önskad likformighet uppnås. Erfarenhetsmässigt är fördelen med att koncentrera handläggningen av ärenden med hög komplexitet, och som alla är unika i förhållande till varandra, till färre specialister att kun- skapsnivån och kompetensen hos handläggarna ökar och därmed kvali- teten på utredningarna. Detta ökar förutsättningarna för likformighet och rättssäkerhet och bör få till följd att de regionala skillnaderna i beslut i Statskontoret pekar dessutom i sitt remisss- var på att genomslag för nya regler bör kunna ske väsentligt snabbare om man inte sprider ansvaret på ett stort antal försäkringskassor. Enligt mening bör i första hand en arbetsskade- enhet för hela landet bildas. Denna arbetsskadeenhet bör organisatoriskt tillhöra en kassa och ansvara för arbetsskadehandläggningen hos alla Det förutsätts att arbetsskadeenheten skall vara bemannad med erfarna och särskilt utbildade arbetsskadespecialister som utreder ären- dena och lägger förslag till beslut. Vid behov kan antalet arbetsskadeen- heter utökas något. Många remissinstanser förespråkar att fler än en ar- betsskadeenhet tillskapas och att olika grader av koncentration bör utre- gör bedömningen att det finns effektivitetsvins- ter att göra tack vare de arbetstidsbesparingar som uppstår vid en kon- centrering av handläggningen när utredningarna görs av specialiserade och erfarna arbetsskadehandläggare. det sammanhanget att bevakningen av arbetsskadeärenden effektiviseras så att de liggtider som förekommer i arbetsskadeärenden förkortas. talet utredningar per årsarbetare kan öka och därmed bör styckkostnaden per ärende sjunka. Koncentrerad handläggning bedöms även innebära klara fördelar för den försäkrade. En kvalitetshöjning av utredningen i ärendena ger större förutsättningar för att beslutet blir riktigt och leder därmed till större rättssäkerhet. En koncentration till färre enheter med specialiserade och erfarna arbetsskadehandläggare skulle kunna leda till snabbare handläggning så att väntetiden för de försäkrade minskar. bedömer att produktiviteten kommer att fördubblas genom koncentrerad handläggning, varvid arbetskraftsbehovet kan minska från cirka 600 till cirka 300 årsarbetare. I avsaknad av RFV:s beräkningsgrunder bedömer Statskontoret ett sådant utfall som orealistiskt. antalet årsarbetare är svårbedömt. Regeringen förutsätter dock att kon- centrerad handläggning ger effektivitetsvinster som rättssäker- heten ökar för de försäkrade. Regeringen anser att denna fråga bör bli fö- remål för fördjupad analys. Mot en koncentrerad handläggning kan anföras att lokal kunskap kan gå förlorad. Samma invändning gäller dock för de ärendeslag där utredningen hos kassorna koncentrerats till ett kontor. Några remiss- instanser har uttryckt farhågor med hänsyn till att en del försäkrade kan ha svårt att via skrift eller telefon redogöra för sitt ärende. Även om an- svaret för handläggningen koncentreras kommer på lokal nivå ändå att ha ett stort ansvar. Tjänstemän på lokal- kontoret bör ha som uppgift att ge information och allmän service, väg- leda de försäkrade och att vid behov hjälpa till vid utformningen av an- språk på ersättning. Regeringen anser att frågan om koncentration av arbetsskadehandlägg- ningen är av central betydelse. Rätt utförd skulle en koncentrering un- derlätta utbytet av kunskaper mellan försäkringsspecialister och företrä- dare för medicinsk och annan vetenskap. tagshälsovård anger i sitt remissvar är det näst intill omöjligt att sprida och uppdatera kunskapsläget beträffande sambanden mellan arbetsmiljö och sjukdom till många instanser. Det är tveklöst så att svårigheterna ökar ju fler instanser som är berörda. Det enklaste, sett ur perspektivet kunskapsöverföring, vore att inrätta en arbetsskadeenhet för hela riket. En sådan grad av koncentration kan dock vara negativt ur andra aspekter. Ett exempel kan vara att brister i hanteringen lättare cementeras i en miljö där jämförelseobjekt saknas. Tillämpningen och handläggningen kan berikas av att det finns flera enheter med ansvar för samma sakom- råde och att dessa utbyter erfarenheter. Det finns stora fördelar med en koncentrerad handläggning där gemensam kunskap kan utvecklas. Om det finns mer än en enhet finns förutsättningar att skapa nätverk för kva- litativ värdering av verksamheten utöver den värdering som görs i sam- band med tillsyn. En organisatorisk lösning som underlättar fortlöpande kvalitetsarbete i samverkan bör eftersträvas. An- talet enheter får därför inte vara för många. Frågan om hur många enhe- ter och var de skall vara placerade behöver övervägas ytterligare. En viktig aspekt som måste beaktas är närhet till forskningsinstitutioner som kan bistå med relevant vetenskap inom arbetsskadeområdet. En särskild utredare bör mot denna bakgrund ges i uppdrag att förbereda en ökad koncentration av handläggningen av arbetsskadeförsäkringen. Enligt nu gällande ordning görs arbetsskadeutredningar av en tjänsteman på . Beslut i arbetsskadeärenden fattas av antingen tjänsteman eller socialförsäkringsnämnd (SFN). SFN fattar beslut om liv- ränta. Flertalet beslut gäller livränta och fattas därför av SFN. Detta in- nebär att tjänstemän i praktiken sällan fattar beslut i arbetsskadeärenden. Ett viktigt skäl för att ändra organisationen av arbetsskadehandlägg- ningen är att koncentration av handläggningen bidrar till höjningen av kvalitén. Ett annat tungt vägande skäl är att försäkringskassorna bättre skall kunna rikta in sig på arbetet mot ohälsa genom att vissa ärendeslag inte längre handläggs på varje kassa. En ny organisation för arbetsskade- handläggningen kräver därför också en förändring av beslutsordningen i arbetsskadeärenden. Beslutsfunktionen bör finnas i anslutning till de nya arbetsskadeenheterna. Istället för den nuvarande beslutsmodellen med socialförsäkringsnämnder bestående av förtroendevalda lekmannaleda- Prop. 2001/02:81 möter bör en ny ordning övervägas. En sådan ordning skulle kunna inne- bära att nya beslutsorgan arbetsskadenämnder bildas. En sådan be- slutsordning bör enligt regeringen leda till lägre administrationskostnader samt högre kvalitet på besluten. Sammansättningen av dessa organ bör bli föremål för särskilda överväganden. Vid dessa överväganden är det viktigt att skapa garantier för att ifrågavarande nämnder besitter den sak- kunskap och den förmåga att värdera bevisning som krävs för bedöm- ningen i arbetsskadeärenden. Det är också viktigt att det skapas förutsätt- ningar för att kunskaper om arbetsmarknaden och arbetsmiljöfrågor skall kunna tillvaratas. I den särskilde utredarens uppdrag att förbereda en ökad koncentration av arbetsskadehandläggningen skall även ingå att anpassa beslutsfunk- tionen till den nya organisationen. En ny ordning för den försäkringsmedicinska bedömningen i arbetsskadeärenden Även den försäkringsmedicinska utredningen vinner på att arbetsskade- handläggningen koncentreras. Kunskaperna hålls samlade och ny kun- skap får snabbt genomslag vid den försäkringsmedicinska bedömningen. Arbetsskadeärenden som gäller mer komplicerade sjukdomar, framförallt sjukdomar i rörelseorganen och psykiska eller psykosomatiska sjukdo- mar, kräver en mer kvalificerad försäkringsmedicinsk bedömning än vad som sker . Det kan därför finnas skäl att överväga om mer än en specialist skall vara involverad eftersom det ofta rör sig om multifaktori- ella sjukdomar. Kvalitén på bedömningen i dessa ärenden skulle för- modligen höjas om flera olika försäkringsläkare gör en gemensam för- säkringsmedicinsk bedömning. I de fall försäkringsläkarna inte når sam- stämmighet måste den slutliga bedömningen av skadan ske i annan ord- ning. Det är angeläget att skapa auktoritativa ställningstaganden som ger tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen en ökad legitimitet. Ett viktigt hjälpmedel vid bedömningarna av de komplicerade skadorna kan vara en kunskapsbank av det slag som beskrivs i följande avsnitt. En särskild utredare bör ges i uppdrag att mot bakgrund av vad som sagts förbereda en ny ordning för den försäkringsmedicinska bedöm- ningen. Det är viktigt för likformigheten i rättstillämpningen att medicinsk enig- het uppnås så långt det är möjligt. Det finns olika uppfattningar beträf- fande skadlighet och orsakssamband inom den medicinska vetenskapen. Det torde ligga i sakens natur att ett visst mått av oenighet alltid kommer att finnas inom den medicinska vetenskapen allteftersom olika områden blir föremål för forskning. Kunskaperna ökar men genererar inte bara nya svar utan även nya frågor. Detta är ofrånkomligt och en naturlig del av ett samhälle som utvecklas. Det är dock inte acceptabelt att utfallet i för- säkringsärendena blir helt olika beroende på vilken läkare som bedömt Det krävs därför någon form av gemensam grund för det medi- Prop. 2001/02:81 cinska ställningstagandet. Som hjälpmedel vid försäkringsmedicinska bedömningar av arbetsska- deärenden behövs sammanställningar av kunskapsläget beträffande sam- bandet mellan arbetsmiljö och sjukdom. Sådana sammanställningar bör tas fram och sammanföras i en kunskapsbank. Sammanställningarna bör avhandla arbetsrelaterade skador och sjukdomar av svårbedömbar ka- raktär. Redovisningen bör återge såväl vad forskare och experter på re- spektive område är ense om som vad man är oense om. bör även dokument med information om arbetsmiljö, arbetsmetoder, arbetsredskap och material kunna tillföras kunskapsbanken. Frågan om en kunskapsbank och det organisatoriska ansvaret behöver utredas närmare. En särskild utredare bör därför ges i uppdrag att när- mare utreda frågan om en kunskapsbank inom arbetsskadeområdet. Ut- redningen bör också omfatta frågan om hur en organisation för utvärde- ring av metoderna inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen lämp- ligen bör utformas, och om denna eventuellt bör samorganiseras med kunskapsbanken inom arbetsskadeområdet. 12Ändring i lagen om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Bakgrund och gällande reglering Enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd (LSP) och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. (LSI) finns bort- sett från vad som följer av skadeståndslagen (1972:207) en rätt till er- sättning vid personskada. Ersättningen skall i princip försätta den ska- dade i samma ekonomiska situation som om skadan inte hade inträffat. tillkomsten av LSP anförde föredragande statsrådet 1976/77:64 s. 107) bl.a. följande. Enhetliga regler bör så långt som möjligt gälla för alla som på grund av tjänsteplikt eller dom eller be- slut står till myndighets förfogande eller befinner sig i för- var hos myndighet. Kommittén föreslår att den nuvarande lagstiftningen på detta område skall ersättas av en enda gemensam lag, kallad lag om statligt personskadeskydd. Lagen bör innehålla endast de särregler som motiveras av den speciella verksamhet som den skyddade person- kretsen ägnar sig åt. Genom hänvisning till LAF [lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring] bör i övrigt denna lags regler gälla. blir skyddet vid skada likvärdigt, oavsett om skadan inträffar i arbetet eller i verksamhet som åläggs genom tjänsteplikt eller myndighets beslut. Jag ansluter mig således till förslaget om en gemensam lag om Denna bör liksom LAF avse ersättning för På arbetsmarknaden finns s. k. Trygghetsförsäk- ringar (TFA) i form av kollektivavtal. Den som drabbas av personskada genom olycksfall i arbetet kan få ersättning enligt skadeståndsrättens normer utan att behöva visa att arbetsgivaren eller annan är vållande till TFA kompletterar förmånerna inom den allmänna försäkringen och försäkringen för skador i arbetet. De som omfattas av LSP är emel- Prop. 2001/02:81 lertid inte arbetstagare i den verksamhet som lagen avser att täcka. till ersättning för ideell skada i dessa fall är därför fastslagen i författ- ning. När LSI infördes var trygghetsförsäkringens motsvarighet för an- ställda inom det statliga området statens personskadeförsäkring. Denna hade samma regler för ersättning vid sveda och värk som TFA. Vid till- komsten av LSI anförde föredragande statsrådet (prop. 1976/77:64 s. 115) att han fann det vara en fördel att anknyta ersättningen till vad som gäller inom den statliga personskadeförsäkringen. Därigenom tillförsäkras de som omfattas av lagen samma förmåner som gäller för de statligt anställda.. Fr.o.m. ersattes statens personskade- försäkring av avtalet om ersättning vid personskada (PSA). Personskadeskyddet enligt LSP handhas av och de allmänna försäkringskassorna. Beslut om statlig ersättning vid ideell skada m.m. fattas i enlighet med LSI av .