prop · GP0381 · 2001-12-14 00:00:00 — Emellertid ökar antalet arbetsskadefall och därigenom kostnaderna långsammare i låg- riskscenariot. Således begränsas utgiftsökningen till varav beror på ändrade beviskrav och hänförs till indexeringen. Skillnaderna i utgiftsut- vecklingen är således relativt stora beroende på vilket scenario som väljs, vilket tydligt illustrerar hur osäkra kostnadsberäkningarna är. Tabell 7 Utgifter för arbetsskadelivränta, lågriskscenario Miljoner kronor, priser, lönetillväxt Inklusive statlig ålderspensionsavgift. I ett högriskscenario (tabell 8) medför de nya beviskraven att antalet ny- beviljade livräntor uppgår till 16 500 strax efter 2010 vilket är ca 10 500 fler än i det nuvarande systemet. Detta ger en utgiftsökning med uppgår utgifterna i det nya systemet Prop. 2001/02:81 till och är därmed dubbelt så höga som utgifterna skulle bli med dagens regler. Utgifter för arbetsskadelivränta, högriskscenario Miljoner kronor, priser, lönetillväxt Inklusive statlig ålderspensionsavgift. Kostnaderna är känsliga för antaganden om antalsutvecklingen. Beräk- ningarna påverkas även av antaganden om lönetillväxt. Tillväxten påver- kar kostnaderna dels genom att de nybeviljade livräntorna blir högre, dels genom att de tidigare beviljade ersättningarna ökar genom inkomstindex- eringen. Nedan redovisas utgifterna i de tre olika riskalternativen vid 1 respektive 3 procents lönetillväxt. Sambandet mellan tillväxt och utgifts- nivå framgår tydligt. I samtliga alternativ ökar utgifterna i mer begränsad omfattning vid låg tillväxt jämfört med när tillväxten är hög. Av redovisningen framgår även att skillnaderna mellan de olika till- växtalternativen är relativt stora redan i början av den redovisade perio- den. Vid 1 procents tillväxt uppgår kostnadsökningen 2004 till ett belopp beroende på vilket alternativ man stu- derar. Vid 3 procents tillväxt uppgår de initiala ökningarna till ca . Därefter ökar skillnaderna mellan de olika tillväxt- alternativen. Exempelvis stannar kostnadsökningen 2010 på ca enligt huvudalternativet, om den årliga tillväxten uppgår till . Vid 3 procents tillväxt ökar utgifterna i huvud- scenariot med 2010. Utgifter för arbetsskadelivränta vid reformerade bevisregler och Prop. 2001/02:81 inkomstindexering Miljoner kronor, priser, lönetillväxt Inklusive statlig ålderspensionsavgift. Utgifter för arbetsskadelivränta vid reformerade bevisregler och inkomstindexering Miljoner kronor, priser,lönetillväxt Inklusive statlig ålderspensionsavgift. Effekter av indexeringen för ålderspensionssystemet Arbetsskadelivräntan är en pensionsgrundande förmån. Detta innebär att ändrade livränteregler också har effekter på inkomstindexet och däri- genom nivån på de utbetalda inkomstgrundade ålderspensionerna. Ef- fekterna kan dock anses vara begränsade eftersom arbetsskadelivräntan endast utgör av inkomsterna i inkomstindexet. Således be- räknas indexeringen av livräntor , vid 2 procents tillväxt, inne- bära att inkomstindexet ökar med , uppdelade . Denna ökning innebär i sin tur att de utbetalda inkomstgrundade ålderspensionerna ökar med , dvs. Tidpunkt för beviljande av livränta Enligt förslaget skall livränta kunna beviljas när förmågan att skaffa in- komst genom arbete på grund av arbetsskada är nedsatt med minst en femtondel och nedsättningen är varaktig eller kan antas bli bestående un- der . Förslaget innebär ökade försäkringskostnader på grund av att möjligheten att bevilja livränta under tid med sjukbidrag ökar. Tillgänglig statistik är behäftad med brister vilket försvårar kostnads- beräkningarna. Således finns det inte uppgifter om fördelningen mellan förtidspension och sjukbidrag bland dem som beviljas arbetsskadeliv- ränta. Beräkningarna utgår därför från den statistik som finns för nybe- viljade förtidspensioner/sjukbidrag, bl.a. för att det finns likheter i ålders- sammansättningen mellan gruppen som beviljas förtidspension och den som beviljas arbetsskadelivränta. Åldern är nämligen en faktor som har betydelse för huruvida den enskilde beviljas förtidspension direkt eller först efter en period med sjukbidrag. av nya förtidspen- sionärer har fått förtidspensionen beviljad direkt efter att sjukskrivnings- perioden har avslutats. För övriga har sjukbidrag beviljats först. I kost- nadsberäkningarna som redovisas nedan förutsätts att samma fördelning gäller för personer som beviljas livränta som den som gäller för nybevil- jade förtidspensioner och sjukbidrag. Sambandet är naturligtvis osäkert. Vidare förutsätts att de nya bevisreglerna och inkomstindexeringen genomförs med möjligheterna till tidigare beviljande av liv- ränta. gäller reformerade regler för ersättning till den som drabbats av medicinskt orsakad arbetsoförmåga. Då ersätts förtidspen- sion som utges tillsvidare och sjukbidrag som är en tidsbestämd förmån av sjukersättning och aktivitetsersättning. Sjukersättning utges till försäk- rade i åldern och aktivitetsersättning till försäkrade i åldern . Aktivitetsersättning är alltid tidsbegränsad medan sjukersätt- ning kan utges tillsvidare eller tidsbegränsat. Det är de försäkrade som beviljas tidsbegränsade förmåner som främst kommer att beröras av de föreslagna reglerna. Enligt nuvarande system kan livränta som regel inte utges till en försäkrad som beviljats sjukbi- drag. Den föreslagna regeländringen medför att livränta kommer att kunna beviljas även för dessa försäkrade. I beräkningarna antas att den föreslagna regeln kommer att medföra en ökning i antalet nybeviljade livräntor i första hand . Kostnader bedöms dessutom uppstå genom att något fler än kan komma att få arbetsskadelivränta. Detta gäller främst personer som åter- får arbetsförmågan efter en period med tidsbegränsad ersättning och per- soner vars arbetsskada inte skulle kunna bevisas enligt gällande regler, på grund att det har gått mellan skadetillfället och tid- punkten när livränta skall bevisas. I de tidigare redovisade beräkningarna har antagits att de nya beviskra- ven får fullt genomslag på nybeviljandet 2010. Genom att livränta även skall kunna beviljas för försäkrade med tidsbegränsade förmåner kom- mer den nya beviskraven att slå igenom snabbare, vilket medför ökade kostnader för försäkringen. Slutligen innebär det aktuella förslaget att kostnaderna för indexe- Prop. 2001/02:81 ringen ökar genom att livränta beviljas tidigare och därför inkomstindex- Kostnader för ändrad tidpunkt för beviljande av livränta åren 20022015, skillnader i utgifterna mellan förslaget och det nuvarande regelverket Miljoner kronor priser, lönetillväxt, huvudscenariot Inklusive statlig ålderspensionsavgift. 13.1.4Ersättning för inkomstbortfall på grund av karensdag När har beviljat ersättning för inkomstbortfall till följd av en arbetsskada skall en beskattningsbar särskild arbetsskadeersättning utges som kompensation för inkomstbortfall med anledning av karensdag i sjukförsäkringen. Ersättning skall utges om inte den försäkrade visar att inkomstbortfall har uppstått på grund av flera karens- dagar. Särskild arbetsskadeersättning skall även utges till den som upp- bär ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan enligt 10 § lagen om statligt personskadeskydd. Beräkningarna är baserade på en genomsnittlig sjukpenning om per dag som skrivs upp med lönetillväxten. Beräk- ningen bygger på förutsättningen att de nya bevisreglerna har trätt i kraft. Kostnader för ersättning för inkomstbortfall på grund av karensdag åren 20022015, skillnader i utgifterna mellan förslaget och det nuvarande regelverket Miljoner kronor priser, lönetillväxt, huvudscenariot Inklusive statlig ålderspensionsavgift. 13.1.5Samordning mellan livränta och sjuk- respektive aktivitetsersättning Förslag lämnas om att samordning mellan livränta och vissa andra för- måner ska göras för att förhindra att ersättningen kompenserar för samma inkomstförlust mer än en gång. Om den enskilde först beviljas livränta och får rätt till sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning med anledning av en icke arbetsrelaterad sjukdom, skall samordning ske som om prövningen av rätten till sådan ersättning hade skett samti- digt som prövningen av rätten till livränta. Denna komplettering av nuva- rande samordningsregel beräknas medföra utgiftsminskningar i och med att överkompensation förhindras. Kostnadsberäkningar för samordning mellan livränta och sjukersättning respektive aktivitetsersättning åren 20022015, skillnader i utgifterna mellan förslaget och det nuvarande regelverket Miljoner kronor priser, lönetillväxt, huvudscenariot Inklusive statlig ålderspensionsavgift. 13.1.6Ekonomiska konsekvenser för statsbudgeten och införandet av en kontrollstation Ekonomiska konsekvenser för statsbudgeten Av tabellerna 14 och 15 nedan framgår de sammanlagda kostnaderna för arbetsskadereformen. I tabell 14 redovisas nettokostnaderna i löpande priser, dvs. belastningen på statsbudgeten. I tabell 15 redovisas motsva- rande kostnader i fasta priser, dvs. rensat från inflationen. Det framgår att de initiala kostnaderna är små, men att belastningen på statsbudgeten re- dan 2004 uppgår till och att kostnaden för reformen sedan ökar. beräknas belastningen på statsbudgeten uppgå till för att 2015 uppgå till . I fasta priser beräknas kostnadsökningen till för perioden fram . beror merparten av kostnaderna på införandet av inkomstindexeringen och de ändrade reg- lerna för den tidpunkt när livränta kan beviljas. är det dock de ändrade bevisreglerna som svarar för merparten av kostnaderna. För reformens finansiering har regeringen ekonomiska vår- proposition avsatt medel till ett belopp om och . Kostnader för arbetsskadereformen enligt huvudscenariot Miljoner kronor i löpande priser, lönetillväxt Inklusive kostnaden för statlig ålderspensionsavgift. Kostnader för arbetsskadereformen enligt huvudscenariot Miljoner kronor priser, lönetillväxt Inklusive kostnaden för statlig ålderspensionsavgift. Uppföljning av förslagens ekonomiska konsekvenser och införandet av en kontrollstation Som framgår av tabellerna 14 och 15 ökar kostnaderna successivt . Det är angeläget att kostnadseffekterna av proposi- tionens förslag kan följas fr.o.m. att reglerna börjar tillämpas, i synnerhet som det har visat sig vara mycket svårt att beräkna den fram- tida utgiftsutvecklingen för arbetsskadeförsäkringen. Ett uppföljnings- system som möjliggör detta på ett effektivt sätt måste därför finnas till- gängligt redan fr.o.m. . Ett fåtal remissinstanser har kommenterat de kostnadsberäkningar som projektgruppens promemoria innehöll. pekar på osä- kerheten i kostnadsberäkningarna. Enligt verket kan de föreslagna för- ändringarna innebära att den kostnadsexplosion som inträffade upprepas. Statskontoret framhåller att kostnadseffekterna av de mildare beviskraven på arbetsskador är ytterst svårbedömda och håller med om att de är näst intill omöjliga att be- räkna. Orsaken är att det finns alltför många svårbedömda faktorer som kan påverka utvecklingen, särskilt som kostnadsutvecklingen inom andra transfereringar, såsom förtidspension, kan behöva beaktas. Åtgärder måste således vidtas inom det befintliga statistik- och upp- följningssystemet som gör det möjligt att följa förändringar i t.ex. de ar- betsskadades anmälnings- och ansökningsbenägenhet. Ett krav på upp- följningssystemet är att detta skall kunna ge underlag för analys av de ut- giftsstyrande faktorerna inom arbetsskadeförsäkringen, t.ex. effekten av regeländringar. Det är angeläget att system för ärendehantering som ger tillgång till detaljerad statistik skapas för arbetsskadeärenden. att ge i uppdrag att skapa ett sådant system. I av- Prop. 2001/02:81 vaktan på det nya systemen kommer regeringen i regleringsbrevet för 2002 att ge i uppdrag att inom ramen för det be- fintliga statistiksystem vidta åtgärder som gör det möjligt att följa föränd- ringar i arbetsskadeförsäkringens ersättningsmönster och mäta försäk- ringens effekter för kvinnor och män. En första rapportering skall göras i samband med årsredovisningen avseende 2002. Vidare kommer regeringen att införa en kontrollstation , då bland annat effekten av regeländringarna och kostnadsutvecklingen skall analyseras. Därför kommer regeringen att ge Riks- försäkringsverket i uppdrag att genomföra en sammanhållen analys och bedömning av bland annat kostnadsutvecklingen och regeländringarnas effekt för de försäkrade. Om det vid denna kontrollstation framkommer att de kostnadsberäkningar som redovisas i denna proposition riskerar att inte hålla eller att önskade effekter på individnivå inte uppnås (som tex. könsfördelningen bland förmånstagarna) kommer regeringen att vidta åt- gärder. Flera av de föreslagna regeländringarna kommer att få konsekvenser för försäkringsadministrationen. De ändrade beviskraven kommer sannolikt att leda till en ökad ärendetillströmning. Regeländringarna kompletteras med bedömningen att handläggningen av arbetsskadeförsäkringen ska koncentreras. En särskild utredare bör ges i uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för en sådan förändring av administrationen. Dimen- sioneringen av den koncentrerade administrationen måste göras med hänsyn till de regler den organisationen ska tillämpa. En ny organisation för arbetsskadehandläggningen förutsätts gälla . Mot bakgrund av att arbetsskadeärenden sällan bedöms i direkt anslutning till att skadan visat sig, saknas skäl att anta att den nu- varande arbetsskadeadministrationen kommer att behöva tillämpa de nya reglerna i någon större omfattning. Omställningskostnaderna för försäk- ringsadministrationen med anledning av införandet av koncentrerad handläggning, kommer att bedömas inom ramen för utredningen om koncentrerad arbetsskadehandläggning. Förslaget om ändrade beviskrav kan även komma att få konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Bland annat kan en ökad ärende- tillströmning till försäkringskassorna medföra att fler beslut överklagas. Den planerade koncentrationen av handläggningen av arbetsskadeären- den och övriga förbättringar inom administrationen förväntas dock med- föra högre kvalitet på beslut och beslutsunderlag. Detta torde leda till ett minskat behov av överprövning av arbetsskadeärenden. Regeringen gör bedömningen att det antal överklagade beslut i arbetsskadeärenden som beror på de regeländringar som föreslås är mycket svårt att uppskatta. Regeringen kommer därför att noga följa kostnadsut- Prop. 2001/02:81 vecklingen för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Ändring i lagen om statlig ersättning vid ideell skada m.m. De kategorier som anges i 1 § första stycket 46 lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd (LSP) skall omfattas av undantaget i 2 § andra stycket LSI. I viss mån torde förslaget medföra en minskning av nuva- rande kostnader. Övriga föreslagna ändringarna i lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. leder inte till några kostnadsök- ningar. 13.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Som redovisats i avsnitt 4.2.2 har konstaterats att tillämpningen av nuva- rande regler för bedömning av arbetsskador har inneburit en lägre bevil- jandefrekvens för kvinnor än för män. Detta har tolkats som att det högre krav på visad skadlighet som infördes fått till följd att bland annat skador som beror på fysisk belastning i arbetet och som oftare drabbar kvinnor än män kommit att bedömas med stor restriktivitet. De föreslagna regelförändringarna med ett sänkt beviskrav för skadlig- hetsbedömningen torde i förening med den princip som enligt fast praxis gäller, nämligen att den försäkrade skall bedömas utifrån sina fysiska och psykiska förutsättningar, enligt regeringens bedömning leda till att kvin- nor i högre utsträckning än kan få sina skador godkända som ar- betsskador. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om Paragrafens första stycke har ändrats med anledning av att arbetsskade- prövningen skall ske utifrån en helhetsbedömning, i stället för som enligt en bedömning i två steg. Den nuvarande lydelsen av paragrafens första stycke innehåller det första steget, nämligen skadlighetsbedöm- Det andra steget, sambandsbedömningen, återfinns i kapit- lets andra paragraf. En konsekvens av att en enda bedömningsbestäm- melse nu efterträder tvåstegsbedömningen är att den paragrafen upphävs. Definitionen av arbetsskada i första styckets första mening behålls. styckets andra mening återges principen om en helhetsbedömning av ar- Här införs även ett enhetligt beviskrav för bedömning av om det föreligger arbetsskada. Den nuvarande angivna bevisstyrkan hög grad av sannolikhet för annan skadlig inverkan än olycksfall utmönst- I stället skall bevisregeln övervägande skäl, som avser endast sambandsbedömningen enligt hittillsvarande andra paragrafen, gälla vid prövning av om en skada skall anses som arbetsskada på grund av att den har uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i ar- betet. Bestämmelsen i paragrafens första stycke har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Innebörden av bevisregelna övervägande skäl har behandlats när- mare i avsnitt 4.3.2. Uttrycket avses betyda detsamma som övervägande sannolikhet som är den särskilda bevisregel för orsakssamband som finns i miljöbarken. Regeln innebär att en överviktsprincip skall gälla i det enskilda fallet av frågan om orsakssamband skall utfalla till den en- skildes förmån. I tveksamma fall skall arbetsskada anses föreligga om de skäl som talar för orsakssamband vid en samlad bedömning är tyngre vä- gande än de skäl som talar emot ett sådant samband. Vid lika tyngd eller om skälen emot överväger blir resultatet det motsatta. För att en skada över huvud taget skall kunna anses ha uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet måste det dock i sig framstå som sannolikt att så är fallet. Även om det föreslagna beviskravet motsvarar det beviskrav som gäller för sambandsbedömningen, innebär den nya bevisregeln samman- taget en uppmjukning av beviskraven, eftersom det nya beviskravet kommer att gälla för arbetsskadeprövningen som helhet. De nya reglerna förutsätts komma att medföra att arbetsskadeförsäkringen i större ut- sträckning än kommer att kunna omfatta vissa sjukdomar som med nuvarande höga krav på visad skadlighet ofta bedöms med restriktivitet, till exempel muskuloskeletala sjukdomar. Den försäkrades uppgifter om de faktiska omständigheterna skall i princip godtas när det gäller utredningen av ett skadefall. När det gäller arbetssjukdomar behöver normalt den skadades uppgifter kompletteras med annan utredning såsom arbetsplatsutredning. Motsvarande gäller re- dan . En grundläggande förutsättning för att en skada skall anses som arbets- skada är att den är arbetsrelaterad, dvs. fråga skall vara om skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Beträffande olycksfall i arbetet medför den nya bestämmelsen i praktiken inte någon förändring. Förändringarna tar sikte på fall med annan skadlig inverkan i arbetet, det vill säga de så kallade arbetssjukdomarna. Liksom kan en arbetsskada förekomma i tre former. Den skadliga inverkan i arbetet kan primärt orsaka den uppkomna skadan eller sjukdomen. Den kan också påskynda ett förlopp hos en sjukdom som inte är arbetsrelaterad. För det tredje kan den försämra eller utlösa symtom från en icke arbets- relaterad sjukdom. Med hänsyn till det uppmjukade beviskravet kommer arbetsskadeför- säkringen sannolikt att täcka in bl.a. försämringsfall i något större ut- sträckning än . En förutsättning för att en försämringsskada skall godtas som arbetsskada skall vara att arbetsoförmågan har uppkommit på grund av att grundsjukdomen eller ett i grunden åldersrelaterat tillstånd har försämrats till följd av skadlig inverkan i arbetet. Föreligger däremot arbetsoförmåga endast på grund av själva grundtillståndet eller det ål- dersrelaterade tillståndet är det inte fråga om en arbetsskada. Särskilda problem kan uppkomma vid bedömning av temporära försämringstill- kan det beträffande dessa ibland antas att det är grund- sjukdomen eller det åldersrelaterade tillståndet i sig som utgör den egentliga orsaken till arbetsoförmågan. I sådant fall är det inte längre fråga om en arbetsskada och ersättning får i tillämpliga fall då utges en- ligt lagen om allmän försäkring. Livränta från arbetsskadeförsäkringen utges endast vid mera bestående nedsättning i arbetsförmågan. På grund härav kommer temporära försäm- ringstillstånd normalt inte att bedömas som ersättningsberättigad arbets- skada. Frågan om att godta ett temporärt försämringstillstånd som arbets- skada kan emellertid uppkomma i undantagsfall, t.ex. när en försäkrad har anspråk på ersättning för kostnad för särskilda hjälpmedel. En förutsättning för att en försämringsskada skall utgöra arbetsskada bör i allmänhet vara att övervägande skäl talar för att arbetshindret kan hänföras till försämringen och inte till det bakomliggande tillståndet eller grundsjukdomen. Det får emellertid överlämnas till rättstillämpningen att närmare klargöra hur det enhetliga beviskravet kommer att påverka gränsdragningen mellan arbetsskador och icke arbetsrelaterade skador i fall av försämring. Motsvarande gäller vid påskyndande av förloppet för en icke arbetsrelaterad sjukdom eller skada. när rätten till ersättning enligt LAF skall prövas skall det göras en helhetsbedömning av om förutsättningarna för arbets- skada är uppfyllda. Detta innebär att en tidigare bedömning av t.ex. före- komsten av något skadligt i arbetet inte är bindande vid prövning av en ny ersättningsperiod, t.ex. vid recidiv. En annan sak är att ett tidigare ställningstagande kan ha ett särskilt bevisvärde. En given utgångspunkt för en arbetsskadeprövning som inte avser olycksfall är frågan om det i den försäkrades arbetsmiljö funnits någon faktor som kunnat ge upphov till den skada han eller hon har. Frågor om vilka krav som bör ställas på de medicinska underlagen i dessa samman- hang behandlas i avsnitt 4.3.2. Vid den helhetsbedömning som den nya regleringen innebär skall även fortsättningsvis vägas in exponeringen för skadliga arbetsmiljöfaktorer. Det kommer med de förändrade beviskraven dock inte krävas att man av exponeringen kan sluta sig till att det föreligger hög grad av sannolikhet för skadlighet. Skadligheten vid vissa arbetsmiljöfaktorer, främst vissa ämnen, kan vara så uttalad att även exponering för en mycket liten kvan- titet kan ge upphov till skada. Situationen kan också vara sådan att exponeringen för en viss arbetsmiljöfaktor förefaller att inte vara tillräcklig för att arbetsskada skall föreligga. Det är emellertid den sammantagna exponeringen över tiden av skadliga arbetsmiljöfakto- rer som skall beaktas. Vidare måste man i en arbetsskadebedömning beakta om den försäk- rade med hänsyn till sitt fysiska och psykiska tillstånd har varit sårbar för skadlig inverkan i arbetet. Detta följer av att en person som omfattas av arbetsskadeförsäkringen är försäkrad i vad som brukar benämnas befint- ligt skick. Att en person är försäkrad i befintligt skick innebär bl.a. att vid bedömning av om det föreligger en arbetsskada skall hänsyn tas till att individers förmåga att tåla påfrestningar av olika slag kan skilja sig åt. Det kan ju förhålla sig så att en viss kvinna har bättre fysiska förutsätt- ningar att tåla belastningar än andra kvinnor medan en viss man har sämre fysiska förutsättningar än andra män. Hänsynen till den försäkra- des befintliga skick skall i första hand avse dennes individuella förhål- landen och inte bedömas utifrån någon normalperson. Om det kommer till att bedöma om en kvinna eller en man har varit utsatt för skadlig in- verkan med avseende på belastningsrelaterade besvär skall han eller hon således bedömas utifrån sina egna förutsättningar och inte utifrån att kvinnor som grupp kan ha sämre förutsättningar att tåla fysisk belastning än vad män som grupp anses ha. Som exempel på egenskaper som skall beaktas vid arbetsskadepröv- ningen kan nämnas särskild känslighet för vissa ämnen.