prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Inventeringen bör utföras i nära samverkan mellan myndigheter på lokal, regional och central nivå. Kommunerna har en viktig del i arbetet. För att en god grundvattenkvalitet skall kunna uppnås bör bl.a. kunskapen om vad som påverkar grundvattnet förbättras. Genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten kommer att påverka utformningen av skyddet av grundvattenförekomster, vilket även omfattar beslut om skyddsområden för vattentäkter. Inrättandet av vattenskyddsområden kan komma att innebära vissa restriktioner vad gäller markanvändning, transporter och lokalisering av miljöstörande verksamheter. Näringar som använder bekämpningsmedel och tillsynsmyndigheterna ansvarar tillsammans för att miljöövervakningen av grundvattnet är tillfredställande. Åtgärdsprogram för grundvatten enligt EG-direktivet kommer att omfatta alla åtgärder som redovisas under miljökvalitetsmålet. De samhällsekonomiska kostnaderna för att åtgärda brister i vattenförsörjningen är svåra att överblicka. De största kostnaderna för anpassning inom sektorerna, i syfte att förebygga framtida problem i dricksvattenförsörjningen, uppkommer för åtgärderna under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Giftfri miljö (avsnitt 9), Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö (avsnitt 20). Ett flertal samhällssektorer berörs. För alla delmålen under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, utom delmål 4 om åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten, uppskattas kostnaderna fram uppgå till ca för kommunerna. Den uppföljning som skall göras kommer att innebära att miljökvalitetsmål och delmål utvärderas utifrån ny kunskap, teknisk utveckling och tillgängliga resurser (se avsnitt 23). Detta kan bl.a. medföra att nya åtgärder föreslås för att uppnå delmålen eller att delmål och miljökvalitetsmål revideras. Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet uppskattas till totalt ca . Regeringen bedömer att det behövs ytterligare resurser för bland annat skydd av vattentäkter och utveckling av regionala vattenhushållningsprogram. beräknar regeringen att göra vissa omprioriteringar av resurser inom 2001 års utgiftsram. Regeringen beräknar vidare att tillföra ca i jämförelse med utgiftsnivå för delmålen (se vidare avsnitt 25). Regeringen bedömer att resursbehovet kommer att minska något under den senare delen av perioden. De åtgärder som föreslås kommer att bidra till att genomföra EG:s ramdirektiv för vatten. Kostnaderna för att genomföra direktivet kommer att kunna bedömas först när utredningen om genomförandet av direktivet är färdig (se avsnitt 13). 15 Hav i balans samt levande kust och skärgård Av fastställt miljökvalitetsmål och skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Delmål för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård Regeringens förslag: 1. skall av skyddsvärda miljöer och av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. skall ytterligare fem områden vara skyddade som reservat och berörda myndigheter skall ha tagit ställning till vilka övriga områden i marin miljö som behöver ett långsiktigt skydd. skall en strategi finnas för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas. skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder. skall de årliga totala bifångsterna av däggdjur uppgå till maximalt av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfåglar och oönskade fiskarter skall ha minimerats till nivåer som inte har negativ påverkan på populationerna. Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, skall vara högst motsvarande återväxten, så att fiskbestånden kan fortleva och, om så är nödvändigt, återhämta sig. Buller och andra störningar från båttrafik skall vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden . Genom skärpt lagstiftning och ökad övervakning skall utsläppen av olja och kemikalier från fartyg minimeras och vara försumbara . skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten så att God ytvattenstatus kan uppnås. Regeringens bedömning: För att uppnå miljökvalitetsmålet att den långsiktigt hållbara produktionsförmågan och biologiska mångfalden i och skall bevaras och en levande skärgård bevaras och utvecklas krävs stora insatser, såväl nationella som internationella. En förutsättning är att de åtgärder som föreslås under miljökvalitetsmålen luft, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap och God bebyggd miljö genomförs. EG:s ramdirektiv för vatten ger möjligheter att på ett konstruktivt sätt genomföra åtgärder inom alla berörda miljökvalitetsmål. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård bör i ett generationsperspektiv enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande: * Hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras. * Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta och hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med bevarandevärde. * Kust- och skärgårdslandskapets naturskönhet, naturvärden, kulturmiljövärden, biologiska mångfald och variation bibehålls genom ett fortsatt varsamt brukande. * Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet. * Låg bullernivå eftersträvas. * Kust- och skärgårdslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med särskilda värden värnas och utvecklas. * Samtliga kustvatten har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning samt kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG). förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömningar. Remissinstanserna: Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till kommitténs förslag om delmål. Flera remissinstanser anser dock att målet behöver en vidare behandling utifrån de förslag som presenteras i Miljövårdsberedningens betänkande Levande skärgård (SOU 2000:67). betonar att de ekologiska sambanden i miljöer är mer komplexa än vad som framgår av betänkande och att behovet av ökade kunskaper är mycket stort. Sportfiskarna understryker vikten av att fisket anpassas till långsiktigt hållbart nyttjande innan det är . konstaterar att den bästa vägen för att nå en bättre marin miljö är enighet mellan olika aktörer. Förbundet avvisar emellertid tanken på nationalparker och reservat med fiskeförbud. anser att det är viktigt att delmålen också innefattar skydd av reproduktions- och uppväxtområden för fisk, eftersom exploateringen av grunda havsområden utgör ett allvarligt hot mot ett flertal fiskarter. Världsnaturfonden (WWF) anser att en nationell inventering av den biologiska mångfalden i havet bör prioriteras. Flera remissinstanser menar att kostnaderna för åtgärderna har underskattats av kommittén och att åtgärderna inte är tillräckligt långt gående. Bakgrund till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård: och miljö- och kustområden utsätts för ökande belastning på grund av olika mänskliga aktiviteter. Utvecklingen av vårt samhälle tillåts påverka naturen och dess förutsättningar att bibehålla fungerande ekologiska system. Ekosystemens status och biologiska mångfald i och bestäms i stor utsträckning av fysikaliska faktorer som salthalt, hydrografiska förhållanden, bottnens beskaffenhet och genomströmningen av ljus. Salthalten i är 30 . Där lever ca 2 000 arter av djur. I södra är salthalten 10 och där lever endast ca 150 arter av djur. Verksamheterna i vårt samhälle påverkar och förändrar de fysikaliska faktorerna och de biologiska förutsättningarna både direkt och indirekt. Haven utsätts för negativ påverkan både från land och luft. Eftersom havsmiljön i sig är känslig blir effekterna därför förhållandevis stora. Detta gäller speciellt med dess unika brackvattensystem. Hoten mot de ekosystemen är kända. Det gäller överexploatering av vissa arter eller områden och försämring eller förluster av olika biotoper. Hög närsaltsbelastning och utsläpp av giftiga ämnen som anrikas i näringskedjorna är stora hot mot den biologiska mångfalden i ekosystem. Påverkan av detta slag resulterar i att artsammansättningen förändras, vilket ger återverkningar även på andra organismer på olika nivåer i näringskedjorna. Tillförseln av närsalter till svenska havsområden har orsakat storskaliga förändringar både på art- och ekosystemnivå. Därtill kommer utsläpp av miljögifter samt nyttjanden i olika former som t.ex. fiske och sjöfart. Påverkan av dessa slag resulterar i att artsammansättningen i olika biotoper förändras. Därmed påverkas även organismer på andra nivåer i näringskedjorna. Olika slag av stabila organiska ämnen och metaller som tillförs havet anrikas oftast i organismer med resultatet att arter högt upp i näringskedjorna, däribland människan, berörs speciellt av detta hot. Havet nyttjas av olika näringar som fiske och sjöfart. Hamnutbyggnader, vägbyggen, grustäkt och fritidsverksamhet utgör hot mot arter och biotoper. Kustzonernas miljöer är speciellt känsliga för både yttre påverkan och nyttjandet av kustområdena eftersom dessa bl.a. utgör viktiga uppväxtområden för arter, däribland fisk. Vidare utgör dessa miljöer rekreationsmöjligheter för människan. Områden med ostördhet och tystnad är viktiga för upplevelsekvaliteten. Dessutom finns viktiga häckningsplatser för sjöfåglar i skärgården som har begränsningar i tillträde. En låg bullernivå är väsentlig. Även säl behöver ostördhet. Fisket har under det gångna seklet haft den största direkta biologiska påverkan på de ekosystemen. Fiskeflottans effektivitet har under ökat som fiskarkåren minskat. Ett omfattande fiske har lett till att ett flertal bestånd överutnyttjats. var det s.k. foderfiskets andel av totala fiskfångst . För flera arter, t.ex. torsk, skarpsill och sill, är fisket av en sådan omfattning att det inte är långsiktigt hållbart. Detta har haft och kommer fortsättningsvis att ha negativa konsekvenser för de ekosystemen och fiskesektorn. Skärgårds- och kustområdenas särpräglade natur- och kulturmiljö har ett stort nationellt värde. De traditionella näringarna i skärgårds- och kustområden som fiske, jordbruk, kustsjöfart och varvsverksamhet har minskat och därmed även möjligheterna för den bofasta befolkningen att försörja sig. har såväl de utpräglade fiskebygderna i , och som skärgårdsområden drabbats. Utflyttningen kan få negativa konsekvenser för kust- och skärgårdsmiljöerna då betade marker växer igen och byggnader förfaller eller omvandlas på ett ovarsamt sätt. Aktivt fiske och jordbruk är en förutsättning för att hålla skärgården levande. Bibehållandet av balansen och produktionsförmågan i de ekosystemen är därför av central betydelse för att möjliggöra en levande skärgård. Kust- och skärgårdsmiljöerna riskerar att utarmas om inte de traditionella näringarna fortsättningsvis kan bedrivas. I samband med miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) antog vissa riktlinjer för skyddet av mark- och vattenområden med särskilt höga naturvärden jämte ekologiskt särskilt känsliga områden. Sådana områden skulle så långt möjligt undantas från exploatering. I det fortsatta miljöarbetet borde naturligt förekommande arter i havs- och vattenområden kunna bevaras i livskraftiga bestånd. Den biologiska mångfalden och den genetiska variationen borde säkerställas. Arbetet med den miljön bygger i stor utsträckning på internationell samverkan. Genom att delta i den gemensamma fiskeripolitiken inom EU och annat internationellt samarbete kan aktivt verka för att fisket bedrivs på ett hållbart sätt. Ett hållbart nyttjande förutsätter att försiktighetsprincipen tillämpas och att den biologiska mångfalden säkerställs. Beslut om åtgärder kan fattas såväl inom EU som inom mellanstatliga regionala fiskeförvaltningar, t.ex. för , liksom genom bilaterala överenskommelser. Dessa beslut grundas på rekommendationer av (). Åtgärder som vidtas men som kan förstärkas och byggas ut är fleråriga fiskekvoter och fleråriga förvaltningsplaner, införande av nya tekniska åtgärder för att framför allt förbättra fiskets selektivitet samt begränsningar eller stopp av fisket i vissa områden. verkar även internationellt för bevarandet av den miljön i inom () och i genom (). Genomförandet av för att komma till rätta med utsläpp av avfall från fartyg har lett till att ett harmoniserat regelsystem har etablerats för hela . Trots detta upptäcks ca 400 illegala oljeutsläpp . Östersjöstrategin utgjorde också modell för utarbetandet av ett EG-direktiv som ytterligare harmoniserar regelverket i . Vidare är arbetet inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) av stor vikt för måluppfyllelsen. De nationella styrmedel som har störst betydelse i detta sammanhang är bestämmelserna i 7 kap. om skydd av områden samt i fiskelagen (1993:787). Det bör särskilt pekas på möjligheten för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att med stöd av 7 kap. 19 § förklara större vattenområden som miljöskyddsområden, om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av det är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. I fråga om mindre vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter kan regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, förklara området som biotopskyddsområde med stöd av 7 kap. 11 § . Med stöd av 19 och 20 §§ fiskelagen kan regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, meddela föreskrifter för fiskevården även från allmän naturvårdssynpunkt. I den nya struktur för arbetet med miljömål som beslutades av (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) ingick miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det förutsattes att regeringen skulle återkomma till med förslag om komplettering av det nya miljökvalitetsmålet med delmål bl.a. avseende skydd av värdefulla biotoper, lägre bullernivåer, hållbart fiske samt minskade oljeutsläpp. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Miljökvalitetsmålen skall nås inom en generation. Det är emellertid av största vikt att arbetet inleds omgående. Detta gäller inte minst beträffande miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. och ekologiska balans är allvarligt rubbad och kustens och skärgårdarnas särpräglade natur och kulturmiljöer hotas av utarmning. De delmål som regeringen nu föreslår syftar till att åstadkomma en tydlig förbättring av ekosystemens balans, ta till vara miljöns kulturvärden, säkra den biologiska mångfalden och därmed även tillåta återhämtning av speciellt utsatta arter och bestånd i den miljön. Regeringen behandlar dock inte förslagen i Miljövårdsberedningens betänkande Levande skärgård i denna proposition utan avser att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. Många livsmiljöer har påverkats negativt av bl.a. övergödning, exploatering och fiske. Förändringar av algbälten och ålgräsängar försämrar förutsättningarna för fiskeproduktion på grunda bottnar. Det är synnerligen viktigt för bevarande av den biologiska mångfalden att dessa livsmiljöer skyddas och tillåts återhämta sig. Kunskapsbristen är dock påtaglig vad gäller biologisk mångfald i haven. Eutrofiering har lett till igenslamning av hårdbottnar, ökning av mängden organiskt material på mjukbottnar, igenväxning av grunda vikar och återkommande blomning av giftiga alger. Bottentrålning kan påverka fisk och kräftdjur negativt. Syrebrist har ökat antalet döda bottnar. Allt fler organismer hamnar på listan över hotade arter. De ekosystemens återhämtningsförmåga är avgörande för när miljökvalitetsmålet kan uppnås i sin helhet. Det kan befaras att t.ex. torskbeståndet trots åtgärder inte kommer att kunna återhämta sig inom en generation. Måluppfyllelse uppnås bäst genom att kombinera kunskapsinhämtning med tydliga strategier för att skydda de miljöerna. Valet av skyddsform för känsliga områden är beroende av hotbilden. Ett delmål kan uppnås genom områdesskydd enligt men också genom en reglering av fisket enligt fiskerilagstiftningen eller i vissa fall genom samverkan mellan myndigheter och lokala fiskare och övriga berörda. Självfallet måste nationella åtgärder kompletteras med åtgärder i samverkan med andra länder. agerande och förhållningssätt i internationella organisationer är mycket viktigt för måluppfyllelsen. Kunskaperna behöver också förbättras om vilka natur- och kulturvärden knutna till landskapet och den bebyggda miljön som är hotade och vilka styrmedel som påverkar möjligheterna till utveckling och bevarande. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet är till stor del beroende av insatser på andra områden, inte minst inom miljökvalitetsmålen Ingen övergödning (avsnitt 12), Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13) och Giftfri miljö (avsnitt 9). Åtgärderna är också av den karaktären att de nödvändiggör ett brett samarbete mellan nationella myndigheter, regionala och lokala intresseorganisationer och näringsrepresentanter. Sektorsansvar och ett decentraliserat beslutsfattande är viktiga element i detta samarbete. De regionala miljö- och hushållningprogrammens arbete visar hur ett regionalt samarbete kan vara organiserat. Ett bra exempel är arbetet med att skydda . I ett forum mellan kategorier av fiskare, myndigheter och forskare har man lyckats uppnå en konstruktiv dialog. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att befintlig lagstiftning, främst , kulturminneslagen och fiskerilagstiftningen, i huvudsak är tillräcklig för att delmålen 1-5 skall kunna nås. För delmålen 6 och 7 krävs ytterligare åtgärder. Delmål 1 (skydd för kust- och skärgårdsområden) Delmålet syftar till att säkra skydd för värdefulla miljöer och områden, både i den miljön och på land, . Skyddet är i många miljöer beroende av ett fortsättningsvis varsamt nyttjande. Målet uppnås bäst genom en kombination av olika typer av åtgärder som områdesskydd, kunskapsinhämtning och strategier. Det är viktigt att skydda regionalt unika och sällsynt förekommande miljötyper och att motverka utarmningen av kulturmiljöer. Kommunerna har här ett stort ansvar. De måste bl.a. säkra att grunda havsvikar och andra känsliga miljöer skyddas så långt möjligt från exploatering. Områden som bedöms ha särskild betydelse som reproduktionslokaler eller för uppväxt av enskilda arter bör också ges ett skydd. Det är viktigt att områdena utgör ett representativt urval med en skiftande sammansättning och utbredning nationellt. Betade strandängar är av stor betydelse för många arter. Sådana biotoper tillhör de mest hotade. Stora fartyg i trånga farleder kan leda till ökad stranderosion, vilket är ett problem som hotar biologisk mångfald. Frågan om hur erosionsskador undviks kommer att behandlas i den aviserade propositionen Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart transportsystem. Skyddet av stränderna är en nationell angelägenhet för att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och för att bevara goda livsvillkor för växter och djur. De orörda stränderna är även regionalt och lokalt av stor betydelse, både och . För att nå delmålet är det betydelsefullt att kommuner och länsstyrelser restriktivt tillämpar möjligheterna enligt 7 kap. 18 § att ge dispens från strandskyddsbestämmelserna. Regeringen har givit i uppdrag att kartlägga och analysera bestämmelserna om strandskydd. I uppdraget ingår att kartlägga hur dessa bestämmelser har kommit att fungera i praktiken. Utredningen skall också se över möjligheterna att stärka strandskyddet i områden med starkt bebyggelsetryck. Uppdraget skall redovisas till regeringen . I enlighet med kommitténs förslag ingår det i delmålet att ytterligare fem områden bör skyddas. Dessa bör skyddas som reservat. Det är viktigt att följa den biologiska mångfalden i jämförbara områden med olika typer av skydd. Därför avser regeringen att uppdra åt och att utreda möjligheten för att det i ett av de fem föreslagna områdena skall råda fiskeförbud , varefter effekterna av detta skydd utvärderas. har till regeringen redovisat ytterligare förslag till områden att ingå i Natura . I enlighet med det s.k. art- och habitatdirektivet (92/43/EEG) skall arter och naturtyper som betraktas som skyddsvärda bevaras och ingå i det sammanhängande ekologiska nätverket. Bland de föreslagna områdena finns Hoburgs bank som är beläget i den ekonomiska zonen söder om . Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslagen. Skyddsmotiven i områden varierar beroende på naturvärden och hotbild. Det bör därför avgöras från fall till fall vilka skyddsinstrument som är de optimala. Bl.a. kan fiskerilagstiftning användas. Områdesskyddet skall vidare integreras med internationella överenskommelser och miljökonventioner. Genomförandet av åtaganden för skyddade områden inom ramen för () skall prioriteras. Delmål 2 (strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas) Delmålet syftar till att hejda utarmningen av kustens och skärgårdens kulturmiljöer. För att målet skall nås krävs fortsatt bruk och utveckling av värdefulla kulturmiljöer inklusive det öppna och varierade odlingslandskapet i kust och skärgård. Mångsyssleri och småskalighet har av tradition karaktäriserat näringarna i skärgården. De odlade markerna har av naturliga skäl varit små och splittrade. Rationaliseringar och storskalig drift har därför drabbat skärgårdarna hårt. Antalet permanentboende har minskat drastiskt liksom antalet sysselsatta inom jordbruk, fiske, sjöfart m.m. Tillgången på fisk och skaldjur har successivt minskat som kraven på storskalig hantering av fisken ökat. Förutsättningarna för att bedriva kustfiske i liten skala har försämrats och antalet lokalt verksamma fiskare har minskat. Antalet verksamma jordbrukare har minskat och tidigare brukade och betade marker växer igen. Endast på några få platser i världen finns skärgårdar liknande de svenska havs- och insjöskärgårdarna. Kusternas och skärgårdens traditionella bebyggelse och anläggningar berättar om hur jordbruk, fiske, handel, sjöfart, stenindustri, turism och försvar bedrivits genom tiderna. För en god hushållning är det av stort värde att dessa miljöer ännu brukas. En strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas bör därför tas fram . Arbetet bör utföras av i samverkan med berörda myndigheter, länsstyrelser, länsmuseer och organisationer. De länsstyrelser som utarbetat regionala miljö- och hushållningsprogram bör i enlighet med Miljövårdsberedningens förslag i betänkandet Levande skärgård (SOU 2000:67) följa upp och till regeringen redovisa vilka åtgärder som genomförts av olika aktörer utifrån förslagen i respektive program. bör en genomgripande analys göras för att värdera hur utvecklingen fortskridit. Länsstyrelserna redovisar då också till regeringen vilka ytterligare åtgärder som behövs för en hållbar utveckling i respektive skärgårdsområde. Delmål 3 (åtgärder för hotade arter) Målet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter som är så sällsynta och tillbakaträngda att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras.