prop · GO03102 · 2001-04-12 00:00:00 — Definitionen av övrig sjukvårdspersonal ändrades åren 1993- 1994. Ädelreformen genomfördes , vilken bidrog till en minskning av landstingsanställd personal. Ett fåtal kommuner tog även detta år över ansvaret för primärvården. Källa: , Välfärdsfakta social 2000. Det bedrivs mycket bra äldreomsorg i många kommuner och många äldre som är i behov av vård och omsorg erhåller sådan med god kvalitet. Andelen personer som erhåller äldreomsorg har dock succes- sivt minskat . Hjälpen har alltmer riktats till dem med störst hjälpbehov, ofta ensamstående och personer i hög ålder. Studier visar att anhöriga har fått ta ett växande ansvar för vården och om- sorgen om äldre och ett ökande antal äldre köper hjälp på den privata marknaden. Omläggningar av socialtjänststatistiken försvårar bedömningar av utvecklingen av andelen personer som får hjälp i hemmet . Andelen äldre personer som erhåller hjälp i särskilt boende fortsätter att minska. och länsstyrelsernas tillsyn visar att det pågår omfattande utvecklingsarbete inom den kommunala äldreomsorgen. Bland annat arbetar många kommuner med att systematiskt utveckla och säkra kvaliteten inom sina verksamheter, t.ex. stödet till anhöriga. Brister som framkommit i och länsstyrelsernas tillsyn rör bl.a. brukarinflytande, det medicinska omhändertagandet och avgifter inom vården och omsorg av äldre personer. Dessa brister har uppmärksammats tidigare. Förbättringar har skett avseende kom- petensen inom handläggning och dokumentation. Rättsäkerheten för den enskilde inom äldreomsorgen brister i många kommuner. Bland annat förekommer det att äldre personer som fått bifallsbeslut gällande plats i särskilt boende får vänta på verk- ställighet. Vidare förekommer det att personer får avslag på ansökningar med hänvisning till platsbrist trots att de bedöms vara i behov av plats i särskilt boende. Kommunernas kostnader för äldreomsorgen uppgick till . Kommunernas ansvar för service, vård och omsorg för äldre regleras i socialtjänstlagen (SoL) (1980:620) medan ansvaret för hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (HSL) (1982:763). I 6 § SoL regleras den enskildes rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt och i 6 f § anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende för service och omvårdnad för äldre. Fr.o.m. regleras i 6 h § att äldre, funktionshindrade och långvarigt sjuka har rätt att ansöka om bistånds- insatser enligt 6 f § i en annan kommun. Ansökan skall handläggas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen. Inriktningen på insatser för äldre anges i 19 och 20 §§ SoL. skall enligt 19 § verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt, under trygga förhållanden och med respekt för sitt självbestämmande och sin integritet. I 20 § anges att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt ge dem med behov stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall också inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I denna paragraf anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet skall upplysa om verksamhet för äldre. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra. I 5 § anges att socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller har funktionshinder. I 7 § a anges bl.a. att skall vara av god kvalitet. Från gäller enligt samma paragraf att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Möjligheterna för kommunen att ta ut avgifter för hemtjänst och särskilt boende som beskrivs i 20 § regleras i 35 §. Här anges att av- gifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga kommunens självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov och andra normala levnadsomkostnader det s.k. förbehållsbeloppet. Vidare anges att kommunen skall försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation till följd av ett avgiftsbeslut. beslutade om nationella mål för äldre- politiken. Målen omfattar bl.a. vård och omsorg för äldre samt även många andra samhällsområden som är av betydelse för äldres livs- situation, såsom demokrati och inflytande, bostäder, kommunikationer m.m. I målen anges att äldre skall: kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt, ha tillgång till god vård och omsorg. I de fall de nationella målen avser vård och omsorg, överensstämmer de med bestämmelser i och HSL som rör verksamhet med inriktning mot äldre. har på regeringens uppdrag följt utvecklingen inom äldreområdet, det s.k. Äldreuppdraget. lämnade en slutrapport av uppdraget, vilken har varit en viktig grund för regeringens bedömningar av måluppfyllelse och kvalitet Liksom föregående år har även årsrapport samt deras sammanställning av länsstyrelsernas årsrapporter legat till grund för regeringens bedömningar. utvecklingen av äldreomsorgen kännetecknas av en allt striktare behovsbedömning och en därigenom successivt minskad servicenivå. Det har skett en omprioritering av insatserna till förmån för de allra äldsta och mest hjälpbehövande. Möjligheterna för denna grupp att bo kvar hemma har ökat då en allt mer avancerad vård och omsorg har börjat bedrivas i det ordinära boendet. har hjälpen till personer med mindre hjälpbehov minskat kraftigt (utvecklingen beskrivs mer utförligt i regeringens skrivelse 1999/2000:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn) Den ovan redovisade utvecklingen tyder på minskad måluppfyllelse med avseende på 6 § socialtjänstlagen, om den enskildes rätt till bistånd. Även måluppfyllelsen med avseende på 10 och 20 §§ i socialtjänstlagen om kommunernas ansvar för att erbjuda den enskilde hemtjänst m.m. torde ha försämrats. Den officiella socialtjänststatistiken har genomgått stora förändringar både vad gäller struktur och innehåll och det är därför svårt att göra en bedömning av utvecklingen avseende antalet äldre med vård och hjälp (se vidare avsnittet Prestationer). Enligt studie Bo hemma på äldre dar (Äldre- uppdraget 2000:11), som grundar sig på intervjuer med hemmaboende personer eller äldre2, svarar anhöriga och andra närstående i högre grad för hjälpinsatser till de äldre . Studien visar också att kommunernas hemhjälp allt mer inriktas mot dem som är ensam- boende. I SCB:s rapport levnadsförhållanden (rapport nr 93)3 redovisas statistik bl.a. över hur personer uppfattar omfattningen av den hjälp de får4. Rapporten visar att av de som är sammanboende och får hjälp av kommunen önskar mer hjälp. Motsvarande siffra för ensamstående var . Det har i tidigare skrivelser (se skr. 1999/2000:102) rapporterats om könsskillnader inom äldreomsorgen. Det är dubbelt så många kvinnor som män som får hjälp från kommunens äldreomsorg, vilket till stor del kan förklaras av att det finns betydligt fler ensamstående kvinnor än män i högre åldrar. Skillnaderna förklaras dock inte helt av detta. En gift kvinna som behöver hjälp får i större utsträckning än en gift man hjälp av kommunens äldreomsorg och anhöriga utanför det egna hushållet. En gift kvinna med en man i behov av hjälp däremot har ofta hela omsorgs- ansvaret ensam (Äldreomsorg i förändring, SOU2000:38). Social- styrelsens studie Hemmaboende på äldre dar indikerar dock att ut- vecklingen går mot mindre skillnader mellan män och kvinnor be- träffande omfattningen av och innehållet i den äldreomsorg som dessa beviljas. Studien visar också att allt fler äldre, särskilt i högre inkomst- lägen, köper sig hjälp på den privata marknaden. Icke verkställda myndighetsbeslut och domar 2Studien är en uppföljning av en studie som genomfördes . Undersökningsgrupperna i studien var vid båda gångerna ett riksrepresentativt urval av hemmaboende personer . 3Undersökningen bygger på SCB:s undersökning om levnadsförhållanden, , . 4 Dessa uppgifter är från 96/97 och länsstyrelserna genomförde en nationell studie med övergripande syfte att kartlägga den enskildes rättsäkerhet inom vissa områden i den kommunala äldreomsorgen (inom äldreomsorgen). Av studien framgår att det fanns 2 800 personer i landet som väntade på verk- ställighet av beslutade insatser inom kommunernas äldreomsorg. I drygt en tredjedel av fallen hade det gått mer än beslutet fattades och i av fallen . Orsaker till att beslut inte verkställts inom en rimlig tid var i av fallen resurs- brist. Detta gällde nästan uteslutande tillgången till platser i särskilt boende. av de ej verkställda besluten förklarades av att personer av olika skäl ville vänta med att verkställa av den beviljade insatsen. Av och länsstyrelsernas studie framgår också att det fanns drygt 2 000 personer som, trots att kom- munerna bedömt att de var i behov av stöd från äldreomsorgen, hade fått avslag på sina ansökningar p.g.a. resursbrist. Även i dessa fall gällde besluten nästan uteslutande ansökningar om plats i särskilt boende. Beslut om avslag trots att behov bedömts föreligga förekom i drygt en fjärdedel av landets kommuner. Av dessa hade nästan samtliga bevakningsrutiner för att följa upp ärendena. 144 kommuner hade inte några problem med vare sig beslut som ej verkställts eller avslagsbeslut trots konstaterat behov av insats. Antalet ej verkställda domar var litet i förhållande till antalet ej verk- ställda beslut. fanns 21 ej verkställda domar i landet. Samtliga gällde ansökan om plats i särskilt boende. I 15 fall hade de sökande blivit erbjudna plats men av olika skäl valt att vänta med att flytta. Studiens resultat antyder att det råder oklarheter i landets kommuner om tillämpningen av socialtjänstlagen, avseende bl.a. hur man skall förfara när behov av insatser inte kan tillgodoses5. Oklarheter råder även avseende vilket lagrum som skall användas vid biståndsbedömning. Här handlar det framför allt om huruvida biståndsinsatser skall övervägas i förhållande till bestämmelser i § eller 6 f § SoL. Av kommunerna prövade insatserna dagvård/dagverksamhet och ledsagare i enlighet med § SoL, som enbart kan överklagas genom kommunal- besvär. Insatsen korttidsplats prövades i enlighet med denna paragraf i av kommunerna. Möjligheten att överklaga ett beslut om en viss insats blir därmed beroende av i vilken kommun man bor. Resultatet av studien visar att det finns brister i rättssäkerheten för den enskilde inom äldreomsorgen. Enligt socialtjänstlagen gäller beslut om bl.a. bistånd omedelbart6. Rätten att överklaga är knuten till beslutet och inte till verkställigheten av beslutet. Bifallsbeslut som inte verkställs innebär därför en rättsosäker situation för den enskilde p.g.a. ett agerande från kommunens sida som saknar stöd i lagstiftningen. 5I situationer där beslut omöjligt kan verkställas har i olika sammanhang rekommenderat kommunerna att avslå ansökan om ett bifallsbeslut inte kan verskällas inom Även JO gör denna bedömning (yttrande dnr 2577-2000). 6Vad gäller insatsen särskilt boende brukar ett verkställande anses som rimligt, trots att beslut enligt socialtjänstlagen skall gälla . Detta har att göra med uppsägningstiden på bostäder i särskilt boende, som enligt hyreslagen är 3 månader avslag trots konstaterat behov är platsbrist enligt rättspraxis inte ett giltigt skäl för att avslå en ansökan om sådant bistånd. Kommunen är skyldig att ge bistånd till den som uppfyller villkoren i socialtjänstlagen. Resultatet av studien tyder också på brister i måluppfyllelse avseende socialtjänstlagens 6 och 20 §§ om den enskildes rätt till bistånd och kommunens skyldighet att inrätta särskilda boendeformer samt planera sina insatser för äldre. Inga studier har tidigare genomförts på nationell nivå avseende omfattningen av beslut som inte verkställs inom en rimlig tid samt förekomsten av avslagsbeslut trots konstaterat behov. Jäm- förelser kan därför inte göras . Rätt att ansöka om bistånd i annan kommun gäller enligt 6 h § SoL att äldre, funktionshindrade och långvarigt sjuka har rätt att ansöka om biståndsinsatser enligt 6 f § i en annan kommun. Uppföljningar visar att huvudtendensen i de flesta län är att de äldre som ansökt om bistånd i annan kommun för att kunna flytta dit har behandlats på samma sätt som kommunens egna invånare. Av uppföljning av lagändringen (Äldres och sjukas rätt att flytta) framgår dock att svårigheter att tillgodose behovet av platser i särskilda boendeformer finns i kommuner som fått ett stort antal ansökningar. Det finns en tendens att dessa kommuner (ca 30 kommuner) prioriterar ansökningar från de äldre som bor i kommunen före dem som vill flytta in från andra kommuner. Enligt 7 § SoL skall vara av god kvalitet och kvaliteten i verksamheten fortlöpande och systematiskt utvecklas och säkras. Av länsstyrelsernas uppföljningar framgår att arbetet med kvalitetsfrågor fått successivt högre prioritet i landets kommuner och län (se även skr.1999/2000:102). Sex länsstyrelser redovisar att kvalitetsarbete bedrivs i samtliga kommuner. Exempel på sådant arbete är kon- kretisering av övergripande mål och kvalitetskriterier, utveckling av intern samverkan och inslag som leder till bättre behovsbedömningar och ökad rättssäkerhet. I slutrapporten av Äldreuppdraget redogör för ett antal områden vilka funnits vara i särskilda behov av uppmärksamhet och utveckling. Problemområden som lyfter fram, där kvalitetsbrister uppmärksammats, är bl.a. brukarinflytande, närings- försörjning bland äldre som erhåller vård och omsorg samt det medicinska omhändertagandet av äldre i det särskilda och i det ordinära boendet. Framhållas bör att i många kommuner sker arbete med att förbättra läkarinsatserna inom äldreomsorgen, genom bl.a. lokala avtal mellan landsting och kommuner. Enligt den tidigare nämnda studien om rättssäkerheten inom äldre- omsorgen har det skett en positiv utveckling av kommunernas kompetens i handläggning och dokumentation. Behov kvarstår dock av en fortsatt kompetensutveckling inom detta område. sammanställning av länsstyrelsernas årsrapporter är handläggning och dokumentation de områden inom äldreomsorgen där flest allvarliga brister uppmärksammats i förhållande till antal granskningar som gjorts7. Även när det gäller granskningar som länsstyrelserna gjort p.g.a. klago- mål och anmälningar från enskilda personer var handläggning och dokumentation det område som proportionellt sett fick mest kritik. I studie Bo hemma på äldre da´r belyses äldres er- farenheter och åsikter om äldreomsorgens kvalitet. Många brukare, sär- skilt utanför storstäderna, säger sig vara ganska nöjda med hemhjälpen. De klagomål som framförs rör ofta att personalen har alltför lite tid och att personalkontinuiteten det är bristande. av Äldreuppdraget redogörs för ett antal lokala och regionala studier som gjorts rörande brukarnas attityder till äldreomsorgen. dessa är att personalens bemötande ges ett högt betyg. kritik riktas dock även i dessa studier mot personalens tidspress samt mot att det finns små möjligheter att erhålla flexibel och individanpassad har kommunernas insatser för stöd till anhöriga växt i omfattning, dels därför att betydelsen av stöd till anhöriga och andra närstående markerats i socialtjänstlagen , dels som följd av de statliga stimulansmedel som fördelats bl.a. inom ramen för den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (prop.1997/98:113). Det statliga stimulansbidragen utgår med för att stimulera kommuner till att utveckla och förbättra stödet till dem som vårdar närstående. För att få del av de statliga stimulansbidragen ålades kommunerna att redovisa en handlingsplan till Samtliga kommuner har inkommit med en sådan plan. Uppföljningar som gjort avseende tillägget i social- tjänstlagen och stimulansbidrag visar att det har skett en kraftig ökning av vissa etablerade former av stöd, såsom dagvård och korttidsvård (dessa tillhandahålls dock inte enbart för att stödja anhöriga utan även i syfte att stödja den vårdbehövande). Stimulansbidragen har även bidragit till att många kommuner har börjat utveckla nya former av stöd till Flera kommuner har börjat utveckla träffpunkter för anhöriga, t.ex. anhörigcentraler och utbildningar. Av 63 kommuner anges att de även tillfört egna medel för utveckling av stöd till anhöriga. satsningarna i samband med Anhörig 300 är utformade som projekt och projektledarna endast anställda som stimulansbidragen utgår (se vidare för Anhörig 300, 2000:2). har följt avgiftssystemens utveckling . rikstäckande enkätundersökning som genomfördes (Taxor och av- gifter för vård och omsorg, 2000:1) visade bl.a. att skillnaderna i avgiftsuttag ökat mellan kommunerna och att skyddet 7 Av 100 granskningar inom området handläggning och dokumentation inom äldreomsorgen uppmärksammades 48 allvarliga brister. för den enskilde mot för höga avgifter är dåligt utvecklat, både för låg- och höginkomsttagare. Få kommuner har rättat sig efter social- tjänstlagens nya bestämmelse, som innebär att kommunerna ska bevaka att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation då den andra parten flyttar till särskilt boende eller på annat sätt har omfattande omsorg. slutsats är att avgifterna inom äldreomsorgen inte följer lagstiftningens krav i en majoritet av landets kommuner (se även skr. 1999/2000:102). En positiv utveckling är att fler kommuner utgår från aktuell inkomst (istället för historisk) och tar hänsyn till bostadskostnad då av- gift fastställs. Detta är en förutsättning för att kommunen skall kunna bevaka att den enskilde garanteras det av kommunen fastställda för- behållsbeloppet. gäller en ny bestämmelse i 71 a § socialtjänstlagen om anmälningsplikt för personal avseende missförhållanden inom äldre- omsorgen och omsorgen om personer med funktionshinder . Sex länsstyrelser har följt upp bestämmelsen. Uppföljningarna visar bl.a. att den nya bestämmelsen har upplevts som svårtolkad av dem som skall tillämpa den. Från tre länsstyrelser rapporteras att det är ovanligt att det finns riktlinjer och rutiner i kommunerna för hur en anmälan ska hanteras. Med anledning av detta har meddelat före- skrifter och allmänna råd angående tillämpningen av gällande fr.o.m. . uppgick kommunernas kostnader för äldreomsorg i löpande priser till . Omläggningen av statistiken innebär att kostnadsjämförelser inte kan göras . Tabellen 5.1 redovisar endast de kommunala kostnader som sorterar under verksamhetsområdet äldreomsorg enligt SoL. Tabell 5.1 Kostnader1) för äldreomsorg i kommunerna Miljarder kronor, priser Hemtjänst i ordinärt boende 2) Vård o omsorg i särskilt boende ) Kostnad = Bruttokostnad - interna intäkter - försäljning till andra kommuner och landsting 2) Kostnader för korttidsvård redovisas under ordinärt boende Källa: SCB, skattning utifrån Kommunala räkenskapssammandraget redovisar de offentliga utgifterna för äldre (exkl. pensioner) till EU:s statistiska organ, , enligt det s.k. ESSPROS-systemet. Utgifterna avser nettokostnader, från hushåll och even- tuella intäkter från försäljning är exkluderade. Utgifterna , inklusive färdtjänst, uppgick till i löpande priser respektive priser. Det inne- bär att en ökning skett med . De offentliga utgifterna för äldreomsorgen har med undantag utgjort ungefär lika stor andel av BNP . utgjorde av de offentliga utgifterna ersättning till privata vårdgivare. Tabell 5.2 Offentliga utgifter för äldre i kommuner och landsting Miljoner kronor, priser Vård och omsorg i äldre (exkl.pens.) Kronor per inv. Kronor per inv. Källa: SCB:s rapportering till , ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet) Vård och hjälp totalt Omläggningen av socialtjänststatistiken medför att aktuell statistik bör tolkas med stor försiktighet. Det är därmed inte möjligt att ge en exakt bild av utvecklingen av antalet äldre personer som erhåller vård och hjälp. Tabell 5.3 visar utvecklingen och fördelningen på antalet personer som erhåller hjälp och stöd i ordinärt respektive särskilt boende enligt SoL samt personer med insatsen särskilt boende enligt LSS. Vissa personer är också beviljade övriga insatser enligt LSS. Dessa redovisas dock inte i tabellen då de oftast erhåller hemtjänstinsatser enligt SoL eller i särskilt boende och då de därmed skulle dubbelräknas. Ambitionen är att en individ bara skall redovisas en gång i statistiken. Av tabellen framgår att av samtliga personer erhöll vård och hjälp 1999. Tabell 5.3 Personer 65+ år med insatser i ordinärt boende enligt SoL eller i särskilt boende enligt Sol eller LSS, antal, procent av befolkningen samt förändring. Särskilt boendeService, vård och 11995 övergick landstingens omsorgsverksamhet till kommunernas ansvar enligt lagen om stöd till vissa funktionshindrade (LSS). 21996 stort bortfall i statistiken har ersatts med skattning. 31998 skattning p.g.a. kraftigt svarsbortfall av vissa uppgifter. Källa: och kompletterande skattningar från och Andelen äldre som erhåller äldreomsorg skiftar mellan enskilda kommuner. Skillnaderna kan bero på olika faktorer, bl.a. ålders- fördelning, kommunstruktur och skillnader i behovsbedömning. Som framgår av diagram 5.1 har variationen minskat mellan kommunerna be- träffande andelen äldre med vård och omsorg i ordinärt boende. Den minskade spridningen bland kommuner med högsta servicenivå beror främst på att de kommuner som varit relativt generösa med att bevilja hemtjänstinsatser har blivit mer restriktiva. Men även när det gäller kommunerna med lägsta servicenivån syns en minskad spridning efter 1990-talets mitt. Utvecklingen går således mot en något mera samlad servicenivå i hela landet. Beträffande variationen på servicenivån för personer i särskilt boende i de olika kommunerna har knappast någon förändring ägt rum . Diagram 5.1 Variation mellan kommuner avseende andel personer med vård och omsorg i ordinärt respektive särskilt boende Källa: jämförelsetal för Vård och hjälp i ordinärt boende begär in uppgifter från kommunerna om såväl antalet personer med enbart hemsjukvård som antalet personer med både hemsjukvård och hemtjänst eller med enbart hemtjänst. I tidigare års statistikinsamling har uppgifter efterfrågats om det totala antalet personer med hemhjälp och/eller hemsjukvård. Diagram 5.2 nedan visar en kraftig ökning av antalet personer som erhåller hjälp i ordinärt boende . Ökningen beror främst på en ökning av antalet personer som endast erhåller hemsjukvård. Diagram 5.2 Utveckling av antalet personer med stöd i ordinärt boende enligt SoL och LSS Ordinärt boende med hemtjänst o hemsjukvård Ordinärt boende med hemtjänst o hemsjukvård Källa: och kompletterande skattningar från och Ökningen indikerar att uppdelningen i statistiken har med- fört att personer som inte tidigare funnits med i statistiken nu finns med. Detta har skett genom en förbättrad samordning av hemsjukvårds- och hemtjänstorganisationen i kommunerna, sannolikt initierad av Social- styrelsens nya sätt att efterfråga statistik. Uppgift om personer med enbart hemsjukvård baserar sig på skattning, då det detta år fanns ett stort bortfall beträffande dessa svar. Antal personer med enbart hemsjukvård rapporteras endast av de kommuner som har övertagit ansvaret för hemsjukvård från landstingen, vilket är ca hälften av landets kommuner. Fördelningen av hemtjänsttimmar inom den grupp som är beviljade hemtjänst är i stort oförändrad jämfört med (se skr. 1999/2000:102). har en minskning skett av antalet personer med /månad och en ökning av antalet med hjälp med än . En majoritet av dem som erhåller hemtjänst får dock hjälp . Vård och hjälp i särskilt boende Statistiken visar att antalet personer i särskilt boende minskat .