prop · GO031D13 · 2001-01-01 00:00:00 — Utvärderingen konstaterar att värdefulla forskningsresultat åstadkommits inom flera projekt och att projekten som regel haft betydande effekter för uppbyggnaden av forskningskapacitet i . En kritisk synpunkt är att programmet tillkom utan en föregående bedömning av forskningsbehov. Vidare involverades inte samarbetslandets centrala forskningsorgan tillräckligt i programmets uppläggning och genomförande. Sida konstaterar att det är väsentligt att initiera ett forskningssamarbete genom en samhällsekonomiskt orienterad analys av samarbetslandets forskningsbehov, att en vid krets av intressenter i samarbetsländerna bör delta i stödets uppläggning och genomförande samt att samarbetsländernas centrala forskningsorgan regelmässigt bör involveras i programmen. Utvärdering om krediter och miljö inledde UTV en utvärdering av hur miljöaspekter beaktas i Sidas kreditfinansierade projekt. Studien visar att miljömedvetandet och kunnandet ökat markant. Sidas möjlighet att påverka miljöaspekterna i det tidiga planeringsstadiet var dock små då kreditprojekt normalt inkommer i ett sent skede. Studien visar att det inte klart framgår hur Sida har hanterat den miljöinformation som samlats in. I större delen av fallen behandlade dokumentationen de viktigaste förväntade miljöeffekterna men inga referenser görs till Sidas policies och regelverk för miljöhänsyn. I de flesta fall saknades referenser också till samarbetslandets miljölagar liksom till relevanta internationella konventioner. Studien konstaterar att den insamlade miljöinformationen sällan följs upp under genomförandefasen. Kvantitativa miljömål och indikatorer är sällsynta och låneavtalen behandlar i allmänhet inte de miljöfrågor som antas vara relevanta för de studerade projekten. Utvärderarna rekommenderar att Sida mer proaktivt informerar potentiella intressenter om myndighetens policies och för in rekommendationer från miljöbedömningar av projekt som villkor i låneavtal. Sida konstaterar att miljöfrågor fått en alltmer framskjuten plats även i kreditfinansierade insatser, som det finns begränsningar i en reaktiv finansieringsform som kreditfinansiering av projekt upphandlade i internationell konkurrens. Studie avseende effekterna av utvärdering av enskilda organisationer 1994 genomförde SIDA en omfattande utvärdering av utvecklingssamarbetet genom svenska enskilda organisationer, den s.k. Proxy- utvärderingen (Development by Proxy An evaluation of the development impact of government support to Swedish NGO:s). Ett av de huvudsakliga resultaten var att de flesta av de enskilda organisationerna lyckades bra med att uppnå mål på projektnivå men att resultaten vad gäller långsiktig utveckling var mindre bra. 1998 beslöt UTV att genomföra en kartläggning och analys av effekterna av Proxy-utvärderingen, hur den påverkat de enskilda organisationernas arbete och samarbete med Sida och vad berörda parter lärt av utvärderingen. Studien visar bl.a. att Proxy-utvärderingen har haft betydande inflytande på såväl som Sida när det gäller synen och kraven på biståndet genom enskilda organisationer. Inom de tretton ramorganisationer som Sida har långsiktiga avtal med fanns en klar medvetenhet om Proxy- utvärderingen och flera hade också aktivt använt utvärderingsresultaten. Bland de organisationer som inte har ramavtal med Sida kände en majoritet inte till Proxy-utvärderingen och i de fall de gjorde det hade den inte haft någon påverkan på deras arbete. En av slutsatserna i studien är att man kan ifrågasätta hur väl den decentraliserade styrningsmodell som finns mellan Sida och organisationerna fungerar. Utvärderarna rekommenderar därför att Sida ser över sitt styrningssystem för stöd till enskilda organisationer med avseende på hur bl.a. lärande och metodologisk utveckling kan nå huvud- delen av de svenska enskilda organisationerna. Studien bör även omfatta en bedömning av (kostnads-) effektiviteten av bistånd genom svenska enskilda organisationer. Sida konstaterar att dialogen med ramorganisationerna fördjupats och att systemrevisioner och kapacitetsstudier i ökande grad skall fokusera på ramorganisationernas metoder för att föra en dialog om frågor av policy- och metodkaraktär med medlems- och underorganisationer samt säkerställa att detta förs vidare till de lokala organisationerna. Sekretariatet har slutfört två studier om utvärderingsinstrumentet. Dessa fann att utvärderingarna som initierades av Sida ofta saknade ett genomtänkt och explicit syfte överenskommet med berörda intressenter. I de fall lärande var ett angivet syfte var det oklart för vem, varför och hur lärandet skulle ske. Studien indikerar att ett oklart syfte minskar utvärderingens användbarhet och att det behövs en klar idé om hur utvärderingens resultat skall användas för att den skall bli meningsfull. Vidare identifieras utvärderarna i huvudsak med hjälp av kollegor då de flesta tidigare utfört uppdrag åt Sida snarare än genom upphandling i konkurrens. Studien är särskilt kritisk beträffande distributionen av utvärderingsrapporter, som normalt sänds till en begränsad krets i huvudsak inom Sida. Utvärderingsresultaten används ofta av Sidas programhandläggare enligt studien har rekommendationerna i av de undersökta fallen lett till konkreta resultat. Bland övriga intressenter är användbarheten dock begränsad av det enkla skälet att de ofta inte får rapporterna. I de undersökta fallen distribuerades utkast till utvärderingsrapporten i hälften av fallen till den huvudsakliga samarbetspartnern i landet, t.ex. ett fackdepartement. De som direkt arbetar med genomförande har dock ytterst sällan tillgång till utvärderingsresultat och rekommendationer. Fallstudier som gjorts visar att deltagande i utvärderingar går hand i hand med bred lokal användning av utvärderingsresultat. Studien fann att kvaliteten var signifikant lägre än vad som kunde förväntas. Utvärderingarna hade i synnerhet metodologiska brister. Trots detta var i de flesta av de undersökta fallen programhandläggarna positiva till utvärderingsprocessens resultat. Studien bedömer att utvärderingarnas kvalitet kan höjas om fler intressenter inkluderas i utvärderingsprocessen och konstaterar att Sidas utvärderingsrutiner inte återspeglar den övergripande policyn där partnerskap och lokalt ägarskap av program och projekt är viktiga element. Efter att studien har slutförts har den använts som ett av underlagen i översynen av den utvärderingspolicy som fastställdes och i utarbetandet av en ny utvärderingsmanual. Utöver ovan beskrivna utvärderingar har Sidas avdelningar genomfört 32 utvärderingar . Flertalet av dessa är projektnära och utgör i första hand ett lärande för överväganden om fortsatt stöd eller för bedömningar om förändringar i ansats och genomförande. kan konstateras att utvärderingar i det traditionella landramsbiståndet är klart underrepresenterade och att flera av de största samarbetsländerna inte uppvisar någon utvärdering . För det humanitära biståndet, som utgör en betydande del av Sidas totala biståndsvolym, förekom ingen utvärdering (liksom inte heller ). Utvärderarna har i flertalet fall, ca två tredjedelar, dragit slutsatsen att insatserna visat på god måluppfyllelse. Hög relevans, fungerande kunskapsöverföring och god institutionell uppbyggnad är återkommande omdömen. Insatserna anges vidare i flera fall varit av strategisk karaktär, fått genomslag i utvecklandet av nationell policy samt skapat medvetande i berörd institution eller motsvarande om väsentliga frågeställningar. I uppemot en tredjedel av utvärderingarna redovisas mer betydande problem, som avser bristande ägarskap, bristande bärkraft och tveksam kostnadseffektivitet. Svaga organisationsstrukturer, centralstyrning liksom vaga målformuleringar är andra bidragande orsaker. Viktiga lärdomar som redovisas är vikten av att anta ett programmatiskt angreppssätt, ett tidigt och tydligt klargörande av roller och betydelsen av att lägga kraft på dialogen. En annan lärdom är betydelsen av att se bredare samarbeten långsiktigt och att samarbete med flera givare ger styrka, ökar kunskapen och förbättrar både dialog och resultat. 3.6.2 Analys och slutsatser Redovisningen visar att såväl det övergripande fattigdomsmålet som de sex biståndsmålen spelar en framskjuten roll i utformningen av bilaterala insatser liksom i agerande i det multilaterala samarbetet. En betydande metodutveckling sker för att integrera aspekter som rör flera mål i projekt och program och stärka effekterna vad gäller fattigdomsminskning genom ett bredare angreppssätt. I det bilaterala utvecklingssamarbetet har en förskjutning skett mot fler insatser för att stärka samarbetsländernas egen kapacitet och kompetens att utforma och genomföra strategier och program som engagerar de fattiga och leder till minskad fattigdom. Stödet till lagstiftning, regelverk och den offentliga förvaltningen för att främja såväl utveckling av fungerande marknadsekonomier som demokratiska styrelseskick har stärkts. Detta är exempel på hur biståndet som hjälp till självhjälp kan bidra till samarbetsländernas egna ansträngningar att skapa förutsättningar och mobilisera resurser för utveckling. Den internationella samsynen på fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet har också fått genomslag i multilaterala organ. Detta skapar förutsättningar för ökad samverkan och samordning mellan olika givare och därmed ökad effektivitet. Det kräver förändringar i angreppssätt och utformning av biståndet för att denna samsyn om mål och policies skall få genomslag i praktiken, vilket är en stor utmaning både för oss och andra aktörer. Sidas fattigdomsprojekt liksom den uppföljning av fattigdomsmålets behandling i landstrategier och utvärderingar som Sida avser redovisa i nästa årsredovisning, kan ge vägledning för det fortsatta förändringsarbetet i det bilaterala samarbetet. Ökat fokus på redovisning och analys av resultat, som verkat för också i multilaterala organ, är ett viktigt verktyg för att dra lärdom av erfarenheter och höja effektiviteten i biståndets bidrag till utveckling. 3.7 Revisionens iakttagelser () har för utgiftsområdets två förvaltningsmyndigheter, (Sida) och , lämnat revisionsberättelser utan invändning. 3.8 Budgetförslag 3.8.1 8:1 Biståndsverksamhet Tabell 3.11 Anslagsutveckling Tusental kronor 13 666 000 2001 Förslag 13 603 884 2002 Beräknat 14 477 531 2003 Beräknat 16 782 002 Tabell 3.12 Anslaget 8:1 Biståndsverksamhet Tusental kronor Budget 2000 Beräknat 2001 1.1 Multilateralt utvecklings- samarbete 3 377 000 3 967 000 1.2 Bilateralt utvecklings- samarbete 8 605 000 9 544 000 1.3 Övrigt 78 304 92 884 Summa 12 060 304 13 603 884 Anslaget 8:1 Biståndsverksamhet består av tre anslagsposter: Multilateralt utvecklingssamarbete, Bilateralt utvecklingssamarbete och Övrigt. Utfall på anslaget 1999 var , vilket var högre än tilldelade medel. budget förklaras av att reservationer tagits i anspråk. Biståndet hade en utgiftsbegränsning vilken beräknas ha inneburit senareläggningar av bidrag och planerade projekt m.m. på ca . Även kommer utgiftsbegränsningar påverka utvecklingssamarbetet, dessa beräknas till ca utöver tilldelade medel för vardera respektive ca . Reservationerna, dvs. den del av anslagsmedlen som kvarstod vid budgetårets slut, inom anslaget 8:1 Biståndsverksamhet uppgick vid utgången av 1999 till . Av de totala reservationerna var intecknade genom avtal eller beslut om visst ändamål. Drygt två tredjedelar av de totala ointecknade reservationerna och nästan hela ointecknade reservationen på den bilaterala posten utgörs av medel för stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader. Beslut om betalningsbalansstöd åren 2000-2002 samt bidrag till skuldlättnadsfond för HIPC-initiativet innebär dock att reservationen för delposten nu är helt intecknad och delvis redan har utbetalts. Tabell 3.13 Utgående reservation på anslaget 8:1 Biståndsverksamhet Miljoner kronor ointecknat 1.1 Multilateralt utvecklingssamarbete 1 864 1 585 279 1.2 Bilateralt utvecklingssamarbete 3 297 2 420 877 1.3 Övrigt 68 66 2 8:1 BISTÅNDSVERKSAMHET 5 229 4 072 1 158 Bemyndigande om ekonomiska förpliktelser har i betänkandet (1999/2000:UU2) givit regeringen till känna att en översyn av det nuvarande systemet med bemyndiganden inom biståndet bör göras. I översynen bör också formerna för förbättrad information till om dessa frågor studeras. En översyn av systemet med bemyndiganden har inletts inom och Sida. Inom anslaget 8:1 Biståndsverksamhet finns två olika beräkningsgrunder för bemyndiganderamen, dels för det multilaterala utvecklingssamarbetet och dels för det bilaterala. Dessa särredovisas därför nedan. För det multilaterala utvecklingssamarbetet beräknas nya förpliktelser ingås till ett belopp om . Det rör sig framförallt om en förutsedd ny påfyllnad av den internationella utvecklingsfonden () till vilket kommer en påfyllnad av den Asiatiska utvecklingsfonden. De multilaterala förpliktelserna vid utgången av 2001 beräknas uppgå till . av dessa utgörs av utfästelser till . Andra stora förpliktelser vid utgången av 2001 är utfästelser till Nordiska utvecklingsfonden (av totalen) och Afrikanska utvecklingsfonden (). Någon särskild buffert för t.ex. växelkursförändringar begärs inte för den multilaterala bemyndiganderamen då sådant ryms inom den totala bemyndiganderamen. Inom det multilaterala utvecklingssamarbetet föreslås regeringen få ikläda staten förpliktelser som tillsammans med tidigare gjorda, utestående utfästelser uppgår till högst för i enlighet med tabell 3.14. Inom det bilaterala utvecklingssamarbetet används multiplikatorer för beräkning av bemyndiganderamen. har bemyndigat regeringen att ikläda staten förpliktelser som tillsammans med tidigare gjorda, utestående utfästelser motsvarar högst fem gånger landramen på årsbasis för det landramsfinansierade samarbetet med programländer för vilka regeringen fastställt landstrategier eller motsvarande. För övriga landprogram och andra verksamheter får utfästelseramen uppgå till högst medelstilldelning. Den totala bilaterala bemyndiganderamen i enlighet med ovanstående beräkningssätt skulle uppgå till . Regeringen bedömer dock att en bilateral ram om ger bibehållen flexibilitet för de enskilda posterna. Inför budgetpropositionen bedömer regeringen att multiplikatorerna kan avskaffas och att bemyndiganderamen kan baseras på de faktiska förpliktelser som beräknas ingås. I enlighet med ovanstående föreslås bemyndiganderamen för det bilaterala utvecklingssamarbetet fastställas till för enligt tabell 3.15. Tabell 3.14 Bemyndiganden om ekonomiska förpliktelser inom det multilaterala utvecklingssamarbetet Miljoner kronor 1999 utfall prognos 2001 beräknat 2002 beräknat 2003 beräknat Utestående förpliktelser vid årets början 5 728 7 865 7 608 Nya förpliktelser 3 564 1 400 2 850 Infriade förpliktelser* 1 427 1 657 1 947 1 735 6 776 Utestående förpliktelser 7 865 7 608 8 511 Erhållen/föreslagen bemyndiganderam 7 865 7 608 8 511 * Utgiftsutfall till följd av ingångna förpliktelser. Tabell 3.15 Bemyndigande om ekonomiska förpliktelser inom det bilaterala utvecklingssamarbetet Miljoner kronor 1999 utfall prognos 2001 beräknat 2002 beräknat 2003 beräknat Utestående förpliktelser vid årets början 6 181 8 Nya förpliktelser 9 530 10 200 10 075 Infriade förpliktelser* 7 641 9 500 10 075 6 490 2 280 Utestående förpliktelser 8 Erhållen/föreslagen bemyndiganderam 24 083 27 690 20 000 * Utgiftsutfall till följd av ingångna förpliktelser. Sammanlagt för anslaget 8:1 Biståndsverksamhet, multi- och bilateralt utvecklingssamarbete, uppgår således den föreslagna bemyndiganderamen till . Regeringen avser därutöver att återkomma till angående bidrag till den nionde europeiska utvecklingsfonden. bidrag beräknas till . har fastställt en ram för Sidas garantigivning, varav huvuddelen utgörs av biståndsgarantier för u-krediter. uppgick garantiförbindelserna för u-krediter till . Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att ikläda staten betalningsansvar till ett belopp, inklusive tidigare ställda garantier, om för garantigivning inom det internationella utvecklingssamarbetet, dvs. en oförändrad ram. Regeringen beslutade om riktlinjer för en treårig försöksverksamhet med en fristående garantigivning för biståndsändamål. Sida får inom ramen för den totala garantiramen utställa fristående garantier till ett belopp av högst . Säkerhetsreserven för de fristående garantierna uppgår till . beslutade Sida om en garanti och flera är under beredning. Sida har på begäran av regeringen utarbetat ett förslag, i samråd med , till riskpolicy för verksamheten med de fristående garantierna. Regeringen avser att fatta beslut om en reviderad riskpolicy. Regeringens överväganden Anslagen inom Internationellt utvecklingssamarbete beräknas utifrån biståndsramen exklusive de avräkningar som görs för kostnader inom andra utgiftsområden (se avsnitt 3.1 Omfattning). Anslagsbeloppet för 8:1 Biståndsverksamhet framkommer efter att förvaltningsanslagen för Sida och avräknats. Därav följer att anslaget 8:1 påverkas i mycket hög grad av dels förändringar i den beslutade procentandelen av BNI, dels av förändringar i BNI-beräkningarna. De prognostiserade anslagsbeloppen framgår av tabell 3.11. beräknar regeringen anslaget 8:1 Biståndsverksamhet till . Det beräknade anslaget har minskats med avseende en föreslagen förstärkning av anslaget 8:2 (Sida). 3.8.2 8:2 (Sida) Tabell 3.16 Anslagsutvecklingen Tusental kronor 2001 Förslag 451 213 2002 Beräknat 480 856 2 2003 Beräknat 491 273 3 Avser utfall på A2.1 (1999) 2. Motsvarar 471 213 prisnivå 3. Motsvarar 471 213 prisnivå. Tabell 3.17 Beräkning av anslaget Tusental kronor Anslag 2000 415 844 Pris- och löneomräkning 5 369 Överfört från 8:1 Biståndsverksamhet 30 000 Förslag 2001 451 213 I Sidas budgetunderlag visar myndigheten på olika sätt hur biståndet har utökats och fördjupats och Sida bedömer att denna trend kommer att fortsätta åren framöver. Biståndsvolymen kommer också fortsatt att öka. Det utökade biståndet är konsekvenser av regeringens prioriteringar avseende dels nya länder, dels ökade och fördjupade ambitioner inom områden som t.ex. demokrati och mänskliga rättigheter samt handel. Exempelvis visar Sida att har antalet långsiktiga samarbeten med länder/regioner (med strategier/riktlinjer) mer än fördubblats, antalet väsentliga (mätt i utbetalningsvolym) samarbetsländer ökat med och antalet insatser fördubblats. Utvecklingen mot institutions-, kompetens- och kapacitetsuppbyggnad innebär mer personalintensiva insatser ofta många mindre men mer komplicerade insatser. Sida föreslår vidare i myndighetens budgetunderlag vissa anslagstekniska förändringar liksom att en anslagskredit för det humanitära biståndet skapas. Regeringens överväganden Regeringen delar Sidas uppfattning att förändringarna i det svenska utvecklingssamarbetet liksom den ökade biståndsvolymen innebär att myndighetens förvaltningsanslag bör höjas. beräknas därför anslaget 8:2 höjas med och beräknas en ytterligare höjning med utöver sedvanlig pris- och löneomräkning. Sidas förslag till anslagstekniska förändringar omhändertas i den nya anslagsstruktur som arbetats fram och lämnas därför utan vidare åtgärd. Frågan om en anslagskredit kommer att behandlas i samband med den översyn av anslagsform som är aktuell för biståndet. Om en sådan kredit skulle bli aktuell kan den tidigast införas . 3.8.3 8:3 3.18 Anslagsutvecklingen Tusental kronor 1999 Utfall 9 922 1 Anslags- sparande 2 563 2000 Anslag 10 761 Utgifts- prognos 13 000 2001 Förslag 10 914 2002 Beräknat 11 135 2 2003 Beräknat 11 374 3 Avser utfall på A2.2 (1999) 2. Motsvarar 10 914 prisnivå 3. Motsvarar 10 914 prisnivå. Tabell 3.19 Beräkning av anslaget Tusental kronor Anslag 2000 10 761 Pris- och löneomräkning 153 Förslag 2001 10 914 Institutet föreslår oförändrade anslag. Regeringens överväganden De treåriga samarbetsavtalen med , och förnyades och därmed höjdes också de nordiska anslagen till (). De höjda anslagen underlättar för att genomföra de åtgärder som program- och forskningsrådet rekommenderat, dvs. ett utökat gästforskar- program och en ökad satsning på s.k. policyrelaterade aktiviteter. Institutet har varit engagerat i utvecklingen i och . Institutet lämnar regelbundet analyser och rapporter över utvecklingen i området med tonvikt på mänskliga rättigheter. Institutet har dokumenterat och spritt kunskap om biståndets effektivitet och deltagit i två större utvärderingar (International Alert och OAU:s African Commission for Human and People''''s Rights). Institutet kommer fortsatt att ha en hög profil avseende utvecklingen i och i södra . Institutet medverkar i den aktuella nordiska Afrikadebatten och utarbetar kvalificerade underlag för det nordiska utvecklingssamarbetet. Institutets forskningsprogram och projekt har mer eller mindre direkta kopplingar till biståndspolitiska mål. Institutets policyrelaterade verksamhet ligger även i linje med de biståndspolitiska målen. Omvärldens intresse för forskningen på ökar stadigt vilket märks genom att nordiska biståndsmyndigheter i ökande utsträckning söker samarbete med institutets forskare på olika områden och genom att antalet ansökningar om att få publikationer utgivna genom ökar. Detta tyder också på att forskningen håller en hög kvalitet vilket bekräftats då en utvärdering av institutets forskning gjordes. Institutet arbetar för att upprätthålla och förstärka sin position som ett nordiskt institut, bl.a. genom att systematiskt hålla konferenser i de olika nordiska länderna. 4 Politikområde Samarbete med Politikområdet Samarbete med består av utvecklingssamarbete med , som främst bedrivs genom Sida och , samt avsättning för förlustrisker vad avser garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier. Tabell 4.1 Utgiftsutvecklingen inom politikområdet Miljoner kronor Utfall 1999 Anslag 2000 1 Utgifts- prognos 2000 Förslag anslag 2001 Beräknat anslag 2002 Beräknat anslag 2003 Anslag inom Uo 7 9:1 Samarbete med 900 9:2 Avsättning för förlustrisker vad avser garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier 0 25 32 35 0 0 Totalt Uo 7 794 750 975 900 600 900 Anslag inom andra Uo: Uo 1:F1 Samarbete och utveckling inom 185 - 190 - - - Totalt politikområde 9 979 750 1 165 900 600 900 1 Inklusive beslut till följd av förslag till tilläggsbudget till statsbudgeten för i samband med den ekonomiska vårpropositionen. Avvikelsen mellan anslag och prognos 2000 på anslaget 9:1 beror på att en del av reservationen tas i anspråk. är i det treåriga programmet för . I en särproposition samt ekonomiska vårproposition kommer regeringen att föreslå omfattning och inriktning av samarbetet efter 2001, men vårproposition bedömdes att samarbetet kommer att fortsätta och preliminärt har beräknats för och för . 4.3 Mål Målen för samarbetet med är för : - att främja en säkerhetsgemenskap, - att fördjupa demokratins kultur, - att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling, - att stödja en miljömässigt hållbar utveckling. Allt utvecklingssamarbete skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv. 4.4 Politikens inriktning är det tredje året inom ramen för det treårsprogram för utvecklingssamarbetet med som antagits av . Programmet baseras på regeringens proposition 1997/98:70 Att utveckla ett grannlandssamarbete. Det av fastslagna samarbetsprogrammet skall bidra till ett gott grannskap i och ett demokratiskt integrerat . Prioriterade samarbetsländer skall vara , , , , och . I skall de nordvästra delarna inklusive prioriteras. Relationen till länderna i är en högt prioriterad fråga för regeringen och samarbetet med dessa länder är ett viktigt instrument både för att främja utvecklingen i länderna och relationerna med . Att verka för en utvidgning av EU, fördjupade relationer till och , för vilka EU har antagit särskilda samarbetsstrategier, demokratiseringen av samt ett intensifierat Östersjösamarbete är centrala element i regeringens politik.