prop · GP035 · 2001-09-25 00:00:00 — närområde förts in i en mer operationell fas där samarbete inletts med regering och myndigheter samt organisationer i . även tagits om att när så är befogat vidga det geografiska området för respektive åtgärd till andra delar av regionen. Ett exempel på när sådan regionalisering krävs utgör kampen mot människohandel. beslutat fortsätta det hittillsvarande stödet åt IOM för verksamhet i enskilda länder på genom stöd åt ett regionalt Massflykten ut ur Kosovo blev en stor utmaning för det internationella samfundet att hantera. För att underlätta ett så stort framtida återvändande som möjligt omhändertogs det stora flertalet flyktingar i närområdet i avvaktan på möjlighet att återvända. svenska stödet till bl.a. UNHCR, som kunde användas flexibelt, liksom de övriga särskilda insatser som därutöver gjorde, bidrog till att flyktingmottagandet i stort blev framgångsrikt. massflyktens inledande i överläggningar inom EU för att finna ett gemensamt förhållningssätt rörande flyktingarna. positivt på det vädjande om överföring från för tillfälligt skydd som gjordes av UNHCR inom ramen för det tidigare nämnda humanitära Med tidigare asylsökande från Kosovo jämte 3 850 personer som evakuerats från kom ca 7 000 personer, huvudsakligen av albansk etnicitet, att få tidsbegränsat uppehållstillstånd i enligt den förordning (1999:209) som regeringen utfärdade med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 4 a § utlänningslagen. De som återvände frivilligt kunde i enlighet med en av regeringen utfärdad förordning erhålla ett bidrag om per person, högst 30 000 per familj. Förordningen var tidsbegränsad till . Sammanlag har ca 3 480 personer med tillfälligt skydd erhållit Det stora flertalet av dem som frivilligt återvänt till Kosovo, och sökt återvandringsbidrag, är personer som evakuerades till och det fortsatta återvändande som då skett från olika länder bedömde FN-administrationen i Kosovo () att mottagningskapaciteten i provinsen började bli uttömd och att vistelseländerna utanför närregionen därför borde göra ett uppehåll över vintern i sina återvändandeprogram. därför några enskilda ärenden till regeringen för bedömning i detta I avvaktan på regeringens ställningstagande genomfördes inte Skr. 2001/02:5 några fler återvändanden från myndigheternas sida. december ett beslut som överensstämde med önskemål om ett uppehåll i återsändandet över vintern fram till . Beslutsfattandet över asylansökningarna skulle emellertid fortsätta. Av dem som fick tillfälligt skydd sökte sammanlagt 4 018 personer asyl för att stanna kvar i efter det tidsbegränsade uppehållstillståndets utgång. hade 1 989 av dem fått permanent uppehållstillstånd, 1 624 beviljade av och 365 efter överklagande av . För 1 004 personer har överklagandet avslagits. Det innebär att vid utgången av väntade 110 personer på beslut av och 688 personer av . Härtill kommer att ett antal ärenden avskrivits. När återvändandeinsatserna återupptogs kom en allmän debatt att föras där krav restes på ytterligare senareläggande av återvändandet eller att alla som sökt asyl skulle få stanna. Detta ledde till att återvändandet blev relativt lågt på grund av osäkerhet bland de berörda kosovoalbanerna om vad som skulle komma att gälla. Fram reste 120 personer som fått avslag på sina ansökningar självmant tillbaka genom försorg medan 70 personer som inte varit beredda till detta återvände sedan deras ärende överlämnats till polisen. I dessa fall svarade Kriminalvårdens Transporttjänst för resan. fanns hos återvändandeärenden rörande 277 personer och hos polisen rörande 557 personer. För att underlätta återvändandet har fram till haft en tjänsteman placerad i i Kosovo. ger ett mycket omfattande stöd till FN-insatsen i Kosovo, både ekonomiskt, personellt och på andra sätt. Den , som deltar i, är fortfarande närvarande och ger nödvändigt skydd främst för de icke-albaner som stannat kvar i Kosovo och för att förebygga att även dessa måste fly provinsen. Svenskar har också viktiga uppgifter inom () som svarar för att återupprätta centrala samhällsfunktioner och skapa förutsättningar för hållbar fred och samverkan mellan befolkningsgrupperna. Ett mål är enligt svensk uppfattning att Kosovo blir säkert för alla dess invånare oavsett etnisk eller politisk tillhörighet, att den etniska diskrimineringen upphör och att reella möjligheter skall skapas för även alla icke- albaner att återvända till sina hemorter i provinsen. När kriget bröt ut i flydde många till . Drygt 60 000 bosnier fick permanent uppehållstillstånd här. De kunde alltså välja om de ville stanna i eller återvända när situationen så medgav. Närmare 2 000 av dem har återvänt med statligt återvandringsbidrag. Ett huvudelement, förutom att ge dem skydd som är i behov av det, i Bosnienpolitik har varit att ge stöd för återuppbyggnaden av för att säkra fred och utveckling och för att så många som möjligt av dem som tvingats lämna Skr. 2001/02:5 sina hem skulle kunna återvända från asyllandet om de så önskade. Förhållandena har successivt förbättrats i . tog regeringen ett vägledande beslut i ett enskilt utlänningsärende som återspeglade dessa förbättringar. , särskilt i ökande grad , kom emellertid över 4 000 bosnier till och sökte asyl. har antalet sökande åter varit mycket lägre för att igen öka något . Det stora flertalet sökande får emellertid avslag på sina asylansökningar då de bedömdes sakna skyddsbehov. Uppehållstillstånd erhölls i första instans sålunda endast i av de ärenden som avgjordes . Antalet bosnier med uppehållstillstånd, som återvänt från med statligt återvandringsbidrag, har och varit mycket litet. Ett gemensamt treårigt nordiskt projekt inom ramen för Nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor har inletts för att underlätta för äldre bosnier i , , och att återvända till hemlandet. Projektet bedrivs i samarbete med bl.a. IOM, som på uppdrag av de nordiska länderna verkar för att de äldre återvändande skall komma i fullt åtnjutande av sina rättigheter i . Sammanlagt ett drygt hundratal bosnier deltar i projektet. 2.1.2Vidarebosättning och andra åtgärder för flyktingar har genom organiserad överföring tagit emot ett antal kvotflyktingar, s.k. vidarebosättning. Resurserna för detta är inte begränsade till att användas för flyktingar i ordets legala bemärkelse. De kan också användas för personer som är förföljda och befinner sig i fara men som ännu inte lämnat sitt hemland. i samverkan med huvudsakligen UNHCR och IOM ansvarar för vidarebosättning av flyktingar i . Riktlinjer för vidarebosättning ges av regeringen. När det gäller inriktning samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för den nordiska samrådsgruppen i flyktingfrågor (NSHF). Under budgetåren 2000 och 2001 har anvisat medel motsvarande kostnaderna för 1 840 vidarebosatta flyktingar . Medlen har kunnat användas med viss flexibilitet. avsattes för medicinska insatser såväl i som i närområde för medborgare i Bosnien- . Medlen har även använts för samverkan mellan svenska vårdgivare och medicinsk personal i f.d. . disponeras avsatta medel även för medicinska insatser i provinsen i . Dessa insatser sker i samarbete med bl.a. UNHCR och IOM. avsattes 2,6 miljoner till disposition för regionala lösningar för speciellt utsatta personer i . Insatserna som huvudsakligen skulle genomföras skulle ske i samråd med UNHCR, enskilda organisationer och svenska ambassaden i . På grund av vissa initiala problem har avsatta medel även disponerats och delvis . ytterligare med inriktning på att projektet skall få Skr. fortsätta i sin nuvarande utformning under . har avsatts till en fond som UNHCR administrerar (for Enhancing Resettlement Activities). med fonden har främst varit att bredda kretsen av länder som tar emot Fonden bildades och har varit ett försöksprojekt har på uppdrag av UNHCR genomfört en utvärdering av försöksprojektet. Av utvärderingen framkommer att projektet varit lyckat vad avser att bredda antalet länder som tar emot flyktingar för vidarebosättning. Här kan bl.a. nämnas att , , och givit löfte om att ta emot ytterligare flyktingar Genom att antalet länder som tar emot flyktingar för vidarebosättning ökar kan fler flyktingar som är i behov av skydd erbjudas denna lösning i de fall flyktingen inte kan stanna i det land han eller hon befinner sig i och inte heller kan återvända till sitt Kostnaderna blir också lägre i förhållande till vidarebosättning i de s.k. traditionella länderna. Visst stöd kommer dock att behövas för integration av flyktingarna i de nya länderna. Utvärderingen föreslår vidare ett fortsatt ekonomiskt stöd till UNHCR för att ytterligare söka bredda antalet länder som tar emot flyktingar för hade 14 stater i , och samt och om att regelbundet ta emot flyktingar för vidarebosättning. tog dessa stater emot drygt överenskommelser om att ta emot flyktingar för vidarebosättning. stater tog emot ett mindre antal personer. På initiativ av UNHCR anordnade en internationell konferens i om mottagande och integration av Konferensen hade 260 deltagare från 22 länder. De representerade regeringar och organisationer i såväl de gamla som de nya länderna som tar emot flyktingar för vidarebosättning. med konferensen var att sprida kunskaper och ta fram rekommendationer om bra strategier för integration av vidarebosatta flyktingar. Konferensen blev starten för det s.k. integrationsinitiativet i UNHCR. Inom ramen för detta skall en arbetsgrupp med deltagare från ett tiotal länder och med ledning från principer och övrig information från konferensen skriva en särskild handbok om integration och mottagning av vidarebosatta flyktingar. Syftet med handboken är främst att underlätta arbetet med vidarebosättning i de länder som regelbundet eller ad hoc tar emot flyktingar för vidarebosättning. Ett annat syfte är att underlätta för UNHCR att få nya länder att ta emot flyktingar för vidarebosättning. överfördes 1 162 personer till , huvudsakligen flyktingar från och . Dessa kommer främst från , och . Anhöriga, dvs. make/maka och ogifta barn , räknas som vidarebosatta om de kommer till i nära anslutning till flyktingens För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning Skr. 2001/02:5 till flyktingens ankomst kan ge ett behovsprövat bidrag, om det är fråga om familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till . finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k. , kvarstår som den grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på. kompletterades med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Protokollet innebär att staterna förbinder sig att tillämpa konventionen utan begränsning till händelser som inträffat före och som regel utan geografisk begränsning till händelser som inträffat i . innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och föreskriver förbud mot avvisning eller utvisning av personer till ett land där de riskerar förföljelse eller till ett land där de inte åtnjuter trygghet mot att bli sända till ett land där de riskerar Dessutom innehåller konventionen bestämmelser om att en flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller vissa sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyktingbegrepp täcker dock inte generellt personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt I ett par regioner finns särskilda överenskommelser med ett något om särskilda aspekter på flyktingproblemen i omfattar även en person som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration som berörda regeringar antog i . överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt Skr. från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller har flera viktiga länder inte ratificerat men har trots detta givit skydd åt flyktingar. har med stöd av principen om första asylländer i godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i varje fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis avvisning och återsändande från dessa länder inte skall OECD-staterna har inte gemensamt förbundit sig till en vidare flyktingdefinition än , men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än Detta gäller för . medlemsstaterna enats om gemensamma regler om tillfälligt Detta är en nödvändighet för att länderna vid en massiv inströmning av skyddsbehövande skall kunna bereda skydd för alla dem som har behov av det. Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet på basis av bl.a. resolutioner från kommit att utvidgas utöver det Av de 22,3 miljoner människor som UNHCR gav skydd och hjälp utgjorde flyktingarna drygt hälften medan återstoden bestod av internflyktingar, återvändande samt övriga som drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. att flyktingkonventionen har funnits har UNHCR inlett konsultationer i syfte att bekräfta konventionens roll som grundpelare för den internationella flyktingrätten. Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt FN:s konvention mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling är av stor betydelse då det gäller internationellt skydd. skyddsbehövande i övrigt bygger till stor del på dessa båda konventioner. Efter Maastrichtsfördragets ikraftträdande har man inom EU fattat ett betydande antal beslut på invandrings- och asylområdet. rör det sig om resolutioner och rekommendationer, ofta med uttryckliga referenser till nationell lagstiftning, s.k. soft law. gemensam ståndpunkt om harmoniserad tolkning av uttrycket "flykting" i artikel 1 i (EGT L 63, , s. 2), resolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylärenden (EGT L 274, , s. 13) och resolution om ansvarsfördelning vid mottagande av fördrivna personer och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer (EGT L 262, 7.10.1995, s.1). I samarbetet mellan EU-staterna märks vidare särskilt den s.k. (Konventionen bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om Skr. 2001/02:5 asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna). Denna undertecknades men trädde i kraft först Som en följd av Amsterdamfördragets ikraftträdande har frågorna blivit en del av gemenskapsrätten. Regeringen har ingått återtagandeavtal med och med . Återtagandeavtalen reglerar procedurer och ansvar mellan länder när det gäller återtagande av personer som inte har rätt att vistas i endera landet. Avtalet med har kunnat ingås av förhandlingar och ersätter ett tidigare avtal. Det nya avtalet omfattar även personer som kommer från tredje land. Avtalet med har tillkommit efter kroatiskt initiativ. har regeringen även ingått avtal om feriearbete med respektive . Avtalen möjliggör för svenska ungdomar mellan att besöka respektive och innefattar även rätt att ta anställning. Motsvarande möjligheter öppnas för australiska och nyzeeländska ungdomar att besöka och arbeta i . Den lagstiftning som trädde i kraft innebar tämligen omfattande förändringar i utlänningslagen (1989:529), bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha principiell rätt till skydd i . Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand personer som bedöms vara flyktingar enligt Genèvekonvention. Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd benämns även konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningslagen stämmer överens med konventionsdefinitionen. I 3 kap. 2 § utlänningslagen föreskrivs att med en flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Utöver flyktingar har tre andra kategorier enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen en principiell rätt att få skydd i . Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av flyktinggrundande orsaker och som känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med Skr. 2001/02:5 kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan Som skyddsbehövande enligt ovanstående grunder anses även en person, som är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft (SFS 2000:292) har skyddet för kvinnor i anknytningsärenden förbättrats. Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört inom tvåårstiden för den uppskjutna invandringsprövningen, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnet frihet eller frid. Vidare skall ett första uppehållstillstånd kunna nekas trots att förhållandet framstår som seriöst, om det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning i förhållandet. Från har nya bestämmelser om uppehållstillstånd för adopterade införts (SFS 2001:201). En av nyheterna är att en bestämmelse förs in i utlänningslagen som uttryckligen reglerar möjligheten att ge uppehållstillstånd på grund av adoption för barn . Dessutom tydliggörs i lagtexten att utlänningsmyndigheterna alltid skall godta den anknytning som uppkommit genom ett beslut om adoption som meddelats av svensk domstol. Vidare gäller att svenska domstolar fortsättningsvis alltid skall inhämta yttrande från i adoptionsärenden som rör utomnordiska medborgare som är eller äldre. 2.2.3 Regeringens praxisgrundande beslut i enskilda utlänningsärenden När eller önskar regeringens vägledning i en fråga rörande tillståndsgivning kan de lämna över enskilda ärenden till regeringen för beslut. Dessa beslut är sedan vägledande för myndigheternas beslutsfattande. regeringen begära att få fatta beslut i ett enskilt ärenden eller på annat sätt påverka utgången i enskilda ärenden. Regeringen har fattat vägledande beslut i enskilda ärenden . I två ärenden från (dnr UD2000/1256/MAP och UD2000/1259/MAP) fann regeringen det motiverat med en längre frist för verkställighet av beslut om utvisning än vad som anges i lagen. Ärendena gällde dels en ensamstående kosovoalbansk man, dels en Skr. 2001/02:5 kosovoalbansk familj med ett barn. Mannen respektive familjen, som vistats i med tillfälliga uppehållstillstånd, hade evakuerats från under kriget i Kosovo . I bägge fallen överklagades avslagsbeslut till , som överlämnade ärendena till regeringen. Regeringen avslog överklagandena, men förordnade om att verkställighet av besluten om utvisning inte fick ske mot de klagandes vilja före . Bakgrunden var att förhållandena i Kosovo under den förestående vinterperioden var sådana att det inte var rimligt att då återsända personerna dit. Regeringen redovisade sin syn på återreseförbud genom beslut i fyra ärenden (dnr UD2000/111/MAP, UD2000/112/MAP, UD2000/113/MAP och UD2000/114/MAP). Praxis var tidigare att administrativa beslut om avvisning eller utvisning i fler än av fallen förenades med beslut om återreseförbud . I de ovan angivna praxisbesluten fann regeringen att administrativa avlägsnandebeslut inte regelmässigt bör kombineras med återreseförbud. Anledningen är de stora rättsverkningar ett sådant förbud kan ha för den enskilde individen och de omfattande registreringar av återreseförbud i informationssystem som skulle kunna bli följden i och med operativa inträdande i . Ärendena gällde asylansökningar och återförvisades i den delen som gällde beslut om uppehållstillstånd eller inte till på grund av principen om rätt till tvåinstansprövning. 2.2.4Svenska utlänningsärenden i och mot tortyr har ett antal klagomål mot anförts till i av utlänningar som nekats uppehållstillstånd här i landet. ersattes kommissionen och den dåvarande av en ny Europadomstol med heltidsanställda ledamöter. anförs klagomål direkt till . I klagomålen mot anförs ofta att utlänningen, om han eller hon återsänds till sitt hemland, kommer att utsättas för tortyr. Sådan är förbjuden enligt artikel 3 i den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och artikel 3 i FN:s konvention mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling. I den svenska utlänningslagen finns ett absolut förbud mot att avvisa eller utvisa en person som riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr eller att utsättas för annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Den som riskerar sådan behandling skall beviljas uppehållstillstånd här i landet som skyddsbehövande. Ärenden där tortyr åberopas är ofta svåra att utreda och innefattar komplicerade frågor om bevisvärdering. Som exempel kan nämnas att den som har blivit torterad kan ha svårt för att sakligt redogöra för vad han eller hon har varit utsatt för. Inte sällan finns den bevisning som Skr. 2001/02:5 åberopas i ärendet i ett annat land. har prövat 16 ärenden i sak avseende klagomål mot . Kommittén har uttalat kritik mot i åtta fall. I lika många ärenden har kommittén funnit att kritik inte kan riktas mot . Sju ärenden har avgjorts utan sakprövning. finns i kommittén sex öppna ärenden som rör . har inte fällts i i något ärende avseende artikel 3 i .