prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — När det föreli gger klara skäl att anta att ett fartyg, som navigerar i den ekonomiska zonen eller terri- torialhavet, i den ekonomiska zonen har överträtt tillämpliga inter- nationella regler eller normer för förhindrande, begränsning och kontroll av förorening från fartyg eller motsvarande lagar och andra författ- ningar som kuststaten i överensstämmelse med internationella normer och regler har utfärdat får kuststaten begära att fartyget lämnar information beträffande identitet och registreringshamn, sin senaste och nästa anlöpningshamn och annan relevant information, som krävs för att fastställa huruvida en överträdelse ägt rum. Lämnas inte information och har överträdelsen lett till ett omfattande utsläpp, som medfört eller hotat medföra betydande förorening av den miljön, får kuststaten enligt artikel 220 punkt 5 företa en fysisk inspektion av fartyget. Fysisk inspektion får också företas om uppgifter lämnas men dessa flagrant avviker från uppenbara fakta. För inspektion krävs i båda fallen därutöver att omständigheterna i fallet påkallar en sådan inspektion. För att inleda rättsligt förfarande, inbegripet kvarhållande av fartyget, skall enligt artikel 220 punkt 6 ytterligare förutsättningar vara uppfyllda. Förutom att det skall föreligga klara objektiva bevis, dvs. ett starkare beviskrav än i det föregående, för att ett förbjudet utsläpp har ägt rum i den ekonomiska zonen krävs att detta utsläpp har medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten eller kuststatens därmed sammanhängande intressen eller på tillgångarna i dess territorialhav eller ekonomiska zon. I artiklarna 223233 (kapitel 7 Garantier) anges vissa begränsningar i rättigheten att vidta inspektion och inleda rättsligt förfarande mot utländska fartyg. Enligt artikel 226 skall varje fysisk inspektion av ett utländskt fartyg begränsas till en undersökning av sådana certifikat, loggböcker och andra dokument som fartyget enligt allmänt erkända internationella regler och normer skall medföra. Vidare fysisk inspektion av fartyget får endast äga rum efter en sådan undersökning och endast om det föreligger klara skäl att anta att fartygets eller dess utrustnings skick väsentligt avviker från uppgifterna i dokumenten, innehållet i sådana dokument inte är tillräckligt för att bekräfta en misstänkt över- trädelse eller fartyget inte medför giltiga certifikat eller loggböcker. Denna begränsning gäller oavsett om det utländska fartyget befinner sig på inre vatten, i territorialhavet eller i den ekonomiska zonen. Bestämmelsen om s.k. förföljande i artikel 111 i havsrätts- konventionen, vilken även är tillämplig i detta sammanhang, redogör regeringen för i avsnitt 6.2.2. Regeringen redogör i samma avsnitt för sin uppfattning om hur havsrättskonventionens begrepp bör översättas i den Havsrättskonventionen och svensk reglering av tvångsmedel Ingripanden mot utländska fartyg för att företa andra åtgärder i bevissäk- ringssyfte än inspektion har alltså inte närmare reglerats i havsrättskon- Förutom en inspektion är det främst förhör med besättningen som kan komma i fråga. Även andra utredningsåtgärder kan aktualiseras, t.ex. att beslag tas i form av oljeprov. Bestämmelserna i artiklarna 220 och 226 bör enligt regeringen ges den tolkningen att utredningsåtgärder, såsom husrannsakan, förhör eller beslag, inte får vidtas om inte förutsätt- ningar föreligger att företa fysisk inspektion enligt artikel 220 punkt 2 eller 5 eller enligt artikel 226. Det gäller också om ingripandet endast sker för att genomföra en sådan undersökning som avses i 28 kap. 10 § och som kan ske utan något särskilt förordnande. satt till svenska förhållanden vid en förundersökning kan således en fysisk inspektion främst handla om en husrannsakan eller en mindre omfattande undersökning ombord på fartyget och sådana utrednings- åtgärder som kan hållas i anslutning därtill, t.ex. förhör med besätt- ningsmedlemmar och beslag i form av oljeprov. en fysisk inspektion innebär inte att ett frihetsberövande kan ske eller att det vidtas åtgärder som uppehåller fartyget än vad som krävs för att företa exempelvis en undersökning av fartyget. krävs nämligen att det föreligger förutsättningar enligt havsrättskonven- tionen att inleda rättsligt förfarande, däri inbegripet kvarhållande av Artikel 226, en av de garantiregler som gäller för utländska fartyg, föreskriver emellertid att en fysisk inspektion under vissa förhållanden skall begränsas till undersökning av giltiga handlingar. saknar direkt motsvarighet i den svenska regleringen av förundersökning. Regeringen återkommer nedan till hur artikel 226 bör beaktas i den Att exempelvis belägga kvarstad på ett fartyg eller frihetsberöva en besättningsman kan således endast komma i fråga då det finns förutsätt- ningar att inleda ett rättsligt förfarande enligt artikel 220 punkt 2 eller Reglerna bör dock så långt möjligt ges en generell utformning. Att det enligt artikel 220 punkt 2 (inspektion och inledande av rättsligt förfarande i territorialhavet med anledning av utsläpp i Sveriges sjöterri- torium) krävs ytterligare förutsättningar för att inleda rättsligt förfarande än för att företa en fysisk inspektion harmonierar med den svenska Det som föreskrivs i artikel 220 punkt 2 är nämligen att ett rättsligt förfarande får inledas då bevismaterialet berättigar härtill. När ett ingripande stödjer sig på artikel 220 punkt 5 (inspektion i territorialhavet eller den ekonomiska zonen med anledning av utsläpp i den ekonomiska zonen) får endast en fysisk inspektion göras. därför föreskrivas i den svenska regleringen att endast en husrannsakan och utredningsåtgärder som kan göras i samband därmed då får företas. Det som kan komma ifråga är förhör med besättningen och tagande av Beslag av föremål eller av handlingar ombord kan komma att stå i strid med havsrätten, eftersom en sådan åtgärd kan medföra att Prop. 2000/01:139 fartyget inte kan fortsätta sin resa och att man därför uppehåller fartyget än vad som krävs för att företa själva undersökningen av fartyget. Det finns emellertid inget som hindrar att oljedagböcker och andra handlingar dokumenteras genom exempelvis fotografier. Det bör därutöver föreskrivas en särskild begränsning i möjligheterna att inbringa fartyget till hamn. Regeringen återkommer till det under rubriken ställighet i avsnitt 6.5.5. Endast då förutsättningarna enligt artikel 220 punkt 6 (inledande av rättsligt förfarande i territorialhavet eller den ekonomiska zonen med anledning av utsläpp i den ekonomiska zonen) är uppfyllda kan ytter- ligare åtgärder vidtas, dvs. åtgärder som innebär att man inleder ett rätts- ligt förfarande. Bevisläget kan vara sådant t.ex. på grund av att Kustbe- vakningen har observerat ett utsläpp vid sin flygspaning. Om bevis- ningen stärkts efter en inledande undersökning kan det också föreligga förutsättningar att vidta rättsliga åtgärder i enlighet med vad som följer av artikel 220 punkt 6. Även detta bör regleras särskilt i den svenska lagstiftningen. De havsrättsliga begränsningarna i artikel 220 gäller bara ingripanden i territorialhavet och den ekonomiska zonen. De särskilda garantireglerna, däribland artikel 226, gäller emellertid även utländska fartyg som befinner sig i inre vatten eller hamn. Eftersom det inte finns några särskilda begränsningar i rätten att vidta rättsliga åtgärder mot svenska fartyg bör särregleringen enbart avse utländska fartyg. Möjligheterna att ingripa mot utländska fartyg är större när det gäller misstanke om brott mot utsläppsförbudet än när det gäller misstanke om brott mot föreskrifter och förbud enligt 10 kap. 3 § och 4 § VflL. Den straffrättsliga jurisdiktionen sträcker sig enligt artikel 27 punkt 1 bara till sådana brott vars följder sträcker sig till kuststaten eller stör lugnet i landet eller ordningen på territorialhavet. Ingripanden med anledning av överträdelse av de senare straffbuden får därför, i enlighet med vad som följer av artikel 27 punkt 2, i princip ske endast om fartyget befinner sig på svenskt inre vatten, eller brottet har begåtts på svensk inre vatten och fartyget har lämnat inre vatten och befinner sig i territorialhavet. Befogenheterna för tillsynsmyndighet att inspektera fartyg har anpassats till de havsrättsliga begränsningarna. Regeringen redogör i avsnitt 6.2.2 hur dessa begrepp bör översättas i den svenska lagtexten. och Riksåklagaren har i sina remissvar ansett att begreppet klara skäl att anta i havsrättskonventionen bör uttryckas som skälig misstanke när de havsrättsliga förutsättningarna för att använda tvångsmedel lagregleras. Rekvisitet skälig misstanke används avseende personella tvångsmedel. Den havsrättsliga regleringen har dock en vidare syftning. Redan på grund härav är det tveksamt om terminologi bör användas. De havsrättsliga begräns- ningarna bör ses som en särskild reglering vid sidan av regler och innebär i vissa fall skärpta beviskrav i fråga om användande av tvångsmedel. Enligt regeringens mening bör därför den havsrättsliga begreppsbildningen vara likalydande vad gäller begränsningarna att företa inspektion enligt 6 kap. och begränsningarna att vidta utrednings- åtgärder och använda tvångsmedel samt ansluta så nära som möjligt till den internationella regleringen. Regeringen föreslår således att bestämmelser med den innebörd som Prop. 2000/01:139 redovisats ovan införs i 11 kap. 1012 §§ VlfL. Bestämmelsernas tillämpningsområden utvecklas närmare i författningskommentaren. Beslut om förhör och tvångsmedel ombord på utländska fartyg utanför inre vatten bör vara förbehållet åklagaren och rätten Den utredningsåtgärd som i första hand aktualiseras är att undersöka fartyget. Inom ramen för en brottsutredning aktualiseras på ett tidigt stadium ett beslut om husrannsakan. Husrannsakan får enligt 28 kap. 1 § ske i hus, rum eller slutet förvaringsställe om det före- kommer anledning att anta att ett brott har begåtts varpå fängelse kan följa. Bestämmelsen är tillämplig även på en undersökning av ett fartyg. För att genomföra en husrannsakan på ett fartyg som befinner sig till sjöss krävs naturligen att fartyget stoppas och uppehålls . För- hållandena kan i något fall också tänkas vara sådana att fartyget måste inbringas till hamn för att åtgärderna skall kunna vidtas. Det rör sig således om mycket ingripande åtgärder för den enskilde. Rättstillämp- ningen kompliceras av den internationella reglering som finns på området. Därtill kommer att utsikterna att få till stånd en lagföring och verkställighet kanske ter sig begränsade. Med i bilden finns också de praktiska svårigheter som kan vara förenade med att få till stånd en undersökning av ett fartyg till sjöss. I vad mån exempelvis en husrannsakan praktiskt kan genomföras är dock en verkställighetsfråga och måste i princip hållas isär från den rättsliga bedömningen av om ett förordnande om husrannsakan får meddelas enligt bestämmelser och enligt havsrätten. Beslut om husrannsakan mot utländska fartyg till sjöss aktualiserar alltså bedöm ningar som ställer höga krav på rättslig kompetens. Beslutanderätten bör därför i dessa fall vara förbehållen åklagaren och rätten. Havsrätts konventionens bestämmelser innebär, som det redogjorts för, att i princip samma förutsättningar som gäller för husrannsakan måste vara uppfyllda för genomförande av andra utredningsåtgärder såsom förhör eller beslag. Även beslut om förhör och andra tvångsmedel än husrann sakan bör därför förbehållas åklagaren eller rätten vid ingripanden mot utländska fartyg som befinner sig utanför inre vatten. I denna del bör således en förundersökningsledare vid polismyndigheten eller inte ha samma befogenheter som gäller för förundersökningsledare enligt . Endast om saken är brådskande bör det stå öppet för en kustbevakningstjänsteman att fatta beslut om att företa en husrannsakan eller vidta andra tvångsåtgärder . Motsvarande reglering finns för enskilda polismän i . En särskild regel med detta innehåll bör införas i 11 kap. 9 §. Begränsningarna i befogenheten att undersöka annat än certifikat och giltiga handlingar bör lagregleras Enligt artikel 226 föreligger det en begränsning i rätten att företa en vidare fysisk inspektion av ett utländskt fartyg än granskning av giltiga handlingar och certifikat. Denna artikel gäller oavsett om fartyget befinner sig i hamn, på inre vatten, i territorialhavet eller i den Prop. 2000/01:139 ekonomiska zonen. Denna reglering har, beträffande inspektion, införlivats genom 6 kap. 3 § VlfL. En husrannsakan eller annan utredningsåtgärd som är att anse som fysisk inspektion enligt havsrättskonventionen, måste inledas med en granskning av fartygets handlingar. Åtgärden får inte utvidgas till att avse fartyget som sådant om det inte behövs för att bekräfta en misstanke om att det på fartyget har begåtts ett brott beträffande vilket husrannsakan eller annan utred- ningsåtgärd får företas. I de fall har genomfört en gransk- ning av handlingarna, och åklagarens beslut om husrannsakan eller annan utredningsåtgärd kan grunda sig på den granskningen, bör det inte vara erforderligt med någon ny granskning innan en vidare inspektion av fartyget sker. Om inspektion visat att giltiga handlingar saknas behöver heller inte frågan aktualiseras på nytt av åklagaren eller . I andra fall får emellertid en husrannsakan eller andra utredningsåtgärder ske endast om en granskning av handlingarna inte är tillräcklig. I vissa fall kan en granskning av handlingarna vara tillräcklig. I andra fall, när innehållet i dokumenten inte är tillräckligt för att bekräfta en misstänkt överträdelse, kan husrannsakan eller andra utrednings- åtgärder genomföras. Frågan är hur situationen praktiskt skall lösas av åklagaren och . Ett alternativ är att åklagarens beslut om husrannsakan eller andra utredningsåtgärder enligt , vilket ger befogenhet för verkställande myndighet att genomsöka fartyget, villkoras av att en granskning av handlingarna inte är tillräcklig. En annan möjlighet är att har radiokontakt med åklagaren och därigenom inhämtar dennes beslut i frågan om man skall gå vidare med husrannsakan efter att ha kontrollerat handlingarna. I de fall sådan kommunikation inte kan upprättas kan det regelmässigt anses föreligga fara i dröjsmål, eftersom fartyget knappast kan antas ligga kvar för att avvakta åklagarens beslut. Kustbevakningstjänstemannen kan då själv besluta om husrannsakan och andra åtgärder. Sammanfattningsvis före- slår regeringen att en bestämmelse om att granskning av certifikat eller motsvarande handlingar skall föregå andra åtgärder förs in i 11 kap. 13 §. Bedömningen av om det över huvud taget är rättsligt motiverat att genomföra en husrannsakan eller andra utredningsåtgärder på ett utländskt fartyg utanför svenskt inre vatten ligger som närmare utveck- lats ovan på åklagaren eller rätten. Regeringens bedömning: Det bör inte införas något nytt straff- processuellt tvångsmedel vid sidan av bestämmelser om tvångsmedel. Regeringens förslag: Husrannsakan får företas trots regleringen i begränsningslagen. Förutsättningarna för att verkställa utrednings- åtgärder och vidta tvångsmedel mot fartyg till sjöss skall regleras i en särskild bestämmelse. Utredningens förslag: Stämmer delvis överens med regeringens förslag. Utredningen har därutöver föreslagit bl.a. att det som särskilt straffprocessuellt tvångsmedel införs en möjlighet för åklagaren att under närmare angivna förutsättningar besluta att ett fartyg skall stoppas, kvarhållas eller inbringas till hamn, om sådan åtgärd behövs för att säkra bevisning. Vidare har utredningen föreslagit att kvarhållande skall kunna ske för att säkra betalning av böter eller före- tagsbot, oberoende av om fartyget ägs av den misstänkte eller inte. Kust- bevakningens befogenhet att meddela förbud och förelägganden för att säkra bevisning i ärenden om vattenföroreningsavgift skall då också, enligt utredningens förslag, upphöra. Utredningen har vidare föreslagit att polismyndighetens och befogenheter att ta oljeprov skall regleras genom bestämmelserna om beslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till utredningens förslag. anser dock att tvångsåtgärder i 8 kap. VlfL bör utformas så att de är möjliga endast om verkställighet kan ske i den egendom som åtgärden avser. anser att det belopp som utkrävs måste vara relativt högt för att kvarhållande skall få ske och att det klart bör framgå av lagtexten under vilka omständigheter fartyg skall kunna kvarhållas. avstyrker utredningens förslag beträffande oljeprov. Skälen för regeringens förslag Grundtanken med att ge befogenheter att bedriva brottsutredande verksamhet till sjöss är att säkerställa att brottsutred- ningar kan starta och bedrivas redan ute till sjöss i direkt anslutning till att ett misstänkt utsläpp har ägt rum. I de fall tagit initiativ till ett ingripande har det skett med stöd av befogenheterna i LKP som gäller polisiär övervakning eller i ärenden om vattenförore- ningsavgift. Det har således i dessa fall inte varit fråga om någon egentlig brottsutredande verksamhet med direkt tillämpning av bestämmelser om förundersökning och tvångsmedel. De utökade befogenheterna för ger därför anledning att överväga om bestämmelserna om medverkan i förundersök- ningen på något sätt bör anpassas till de förhållanden som gäller till sjöss. Regeringen har därvid övervägt om det finns anledning att införa något nytt särskilt tvångsmedel vid sidan av de bestämmelser som finns i 2428 kap. . Det är i och för sig inte ovanli gt med särbestämmelser om tvångsmedel vid sidan av . Det handlar då om en anpassning av allmänna regler om tvångsmedel till de särskilda förhållanden som råder på området. I fiske- lagen (1993:787) finns möjligheter att beslagta ett fiskefartyg eller andra föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen av brottet. I jaktlagen (1987:259) finns en motsvarande bestämmelse som möjliggör att ett fortskaffningsmedel, t.ex. en båt eller bil, kan beslagtas. Beslag kan då också ske på grund av att fartyget eller fortskaffningsmedlet kan antas bli föremål för förverkande. Det måste enligt regeringens mening föreligga mycket starka skäl för att införa ett helt nytt tvångsmedel på det sätt som utredningen har föreslagit. Regeringen anser att samma syfte kan uppnås genom de förslag som läggs fram i fråga om tvångsmedel Dessa regler har, i förhållande till vad som annars gäller enligt , anpassats till sjörättsliga förhållan- Regeringen finner således att utredningens förslag inte bör genom- föras såvitt avser införandet av nytt tvångsmedel. heller inte att det finns skäl att ändra i regleringen beträffande vatten- föroreningsavgift i detta avseende (se även avsnitt 6.3). Husrannsakan får företas utan hinder av begränsningslagen För att husrannsakan enligt 28 kap. 1 § skall få företas krävs att misstanken avser ett brott på vilket fängelse kan följa. bedömning av vilket straff som kan följa på brottet skall hänsyn tas till bestämmelser vid sidan av straffbudet, dvs. regler enligt vilka straffet kan skärpas eller lindras. Begränsningslagen innebär att straffet för ett oljeut- släpp som begås från ett utländskt fartyg i den ekonomiska zonen aldrig kan bli strängare än böter. Även om, som föreslås, svensk domsrätt införs beträffande brott i den ekonomiska zonen kan därmed husrann- sakan enligt 28 kap. 1 § inte lagligen företas. motsvarande utsläpp sker i territorialhavet får enligt huvudregeln endast böter dömas ut. Detta gäller dock inte allvarliga och uppsåtliga gärningar som avser föroreningar i territorialhavet. En konsekvens härav är att husrannsakan enligt 28 kap. 1 § får företas med anled- ning av ett utsläpp i territorialhavet endast om det förekommer anledning att anta att ett utsläpp är av det kvalificerade slag som anges i begräns- Sammantaget innebär detta att även med ett införande av svensk domsrätt i den ekonomiska zonen så kommer möjligheterna att ingripa mot utländska fartyg att vara mycket begränsade vad gäller utsläpp i territorialhavet och närmast obefintliga vad gäller utsläpp i den ekonomiska zonen eftersom det i dessa fall helt saknas möjligheter att genomföra husrannsakan ombord på fartyget. Det bör därför övervägas en regeländring som öppnar för att erforderliga utredningsåtgärder kan vidtas även mot utländska fartyg med anledning av utsläpp utanför svenskt inre vatten. Begränsningslagen har tillkommit som en följd av tillträde till Enligt artikel 230 i konventionen får endast ekonomiska påföljder ådömas för överträdelser i territorialhavet eller utanför territorialhavet, om det inte är fråga om avsiktliga och allvarliga gärningar avseende förorening i territorialhavet. Artikel 230 får förstås så att den begränsar kuststatens rätt att döma till annat än ekonomiska påföljder för de aktuella brotten endast när dessa begåtts på utländska Artikeln inskränker alltså inte flaggstatens rätt att döma till strängare påföljder för samma brott. Ingenting hindrar att kuststaten och flaggstaten har parallell domsrätt i dessa fall. Bestämmelsen i 230 skall därför ses som en begränsning av kuststatens domsrätt i förhållande till flaggstaten snarare än en begränsning av strafflatituden i och för sig (se 1995/96:140 s. 163). Eftersom bestämmelsen i artikel 230 inte bör ses som en begränsning av strafflatituden i och för sig bör bestämmelsen inte anses utgöra ett hinder mot att det i svensk lag införs en undantagsbestämmelse som innebär att husrannsakan får företas utan hinder En sådan regel bör därför 11 kap. 7 §. Därmed öppnas en principiell rätt att genomföra erforderliga utredningsåtgärder ombord på utländska fartyg med anledning av utsläpp i den ekonomiska zonen och en ökad möjlighet att genomföra mot- svarande åtgärder med anledning av utsläpp i territorialhavet. Denna bestämmelse får betydelse såväl när det utländska fartyget befinner sig i den ekonomiska zonen som i territorialhavet eller på inre vatten. Undersökning av fartyg utan särskilt förordnande om husrannsakan Undersökning av annat ställe än vad som inryms under hus, rum eller slutet förvaringsställe är även om detta inte är tillgängligt för allmän- heten inte att betrakta som husrannsakan. Undersökning av sådant ställe får företas av polisman utan sådant förordnande som enligt 28 kap. 4 § krävs för husrannsakan, om undersökningen sker för att eftersöka föremål som kan tas i beslag eller för att utröna omstän- digheter av betydelse för brottet (28 kap. 10 § ). Sådan undersökning kan avse gårdsplaner, fabriksområden, brädgårdar och dylika upplag samt byggnadsplatser (NJA 1943 s. 342). Regeringen anser att denna bestämmelse rimligen även bör kunna tillämpas vid en under- sökning av enbart däck och öppna lastutrymmen på ett fartyg. En kustbe- vakningstjänsteman bör, såsom anförts i avsnitt 6.5.2, ges samma befogenheter som en polisman i detta avseende. Såsom anförs i det avsnittet föreslår regeringen att en sådan bestämmelse införs i 11 kap. 8 § VlfL. Regeringen anser dock till skillnad från utredningen inte att det finns anledning att utvidga rätten för tjänsteman vid eller polisen att utan förordnande om husrannsakan genomföra under- sökningar av fartygets maskinrum, lasttankar och liknande utrymmen på det sätt som utredningen har föreslagit. Någon sådan särreglering i för- hållande till bör därför inte genomföras. Av 27 kap. 1 § följer att ett föremål, som skäligen kan antagas äga betydelse för utredning om brott, kan tas i beslag. Vid utred- ningen av ett otillåtet utsläpp kan det bli aktuellt att ta olja på ett fartyg i beslag, för att styrka huruvida den utsläppta oljan kan hänföras till den olja som finns ombord. Sådan bevissäkring kan ske genom kemiska analyser, där prov från den utsläppta oljan jämförs med prov från oljan ombord.