prop · GO03147 · 2001-01-01 00:00:00 — gällde ett uttryckligt förbud för de allra högsta domarna - justitieråden och regeringsråden i respektive Regeringsrätten - att ha uppdrag som skiljeman. I samband med att förbudet upphävdes anförde det föredragande statsrådet att domarna med hänsyn till utbildning och erfarenhet hade särskilda förutsättningar att själva kunna avgöra om skiljemannauppdrag och andra bisysslor skulle strida mot förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor. Det saknades därför, enligt statsrådet, skäl att befara att ett enhetligt system, i vilket det ankom på den enskilde att bedöma om en bisyssla var förtroendeskadlig och som omfattade även domarna, skulle leda till att förtroendet för domarkåren eller domstolarna skulle minskas (prop. 1970:72 s. 79). Även domarutredning ansåg att något generellt förbud för domare att ha bisysslor inte borde införas och att det inte heller borde göras några större förändringar i den avvägning som gällde i fråga om vad som var att betrakta som tillåten respektive otillåten bisyssla. Praxis ansågs generellt sett stabil och väl avvägd och varken för generös eller släpphänt, om något möjligen för restriktiv. Enligt publikation Information om bisysslor torde det sällan finnas några betänkligheter mot att en domare åtar sig att vara ordförande i skiljenämnd eller ensam skiljedomare från de synpunkter som det här är fråga om. Enligt publikation bör dock stor försiktighet iakttas när det gäller att ta emot uppdrag av enskild part att ingå i skiljenämnd. Visserligen skall även en skiljeman som utsetts av part döma objektivt, men ändå kan ett sådant uppdrag ibland vara ägnat att hos andra väcka föreställningen att domaren kommer i ett visst beroende av den part som utsett honom eller henne till skiljeman. Den risken synes dock, enligt verkets publikation, vara utesluten i sådana fall där parten är ett statligt eller kommunalt organ eller när skiljemannen utses av tingsrätt. Det synes också vara fast praxis att domare utan risk för sådan förtroendeskada som avses i 7 § lagen om offentlig anställning normalt kan åta sig uppdrag som skiljeman utsedd av annan än enskild part. Ett tiotal av de omkring arton justitieråden i åtar sig t.ex. uppdrag som skiljeman. Domare har av tradition ansetts kunna åta sig uppdrag som skiljeman utsedd av annan än enskild part. Utredaren har som sin uppfattning framhållit att domarnas skiljemannauppdrag, som huvudregel, inte är förenliga med bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor. Den aspekt som varit avgörande för utredarens bedömning i denna del är frågan om allmänhetens förtroende. Utredaren har framhållit att det är svårt att göra några säkra uttalanden om allmänhetens uppfattning om just skiljemannauppdragen jämfört med andra bisysslor. Vad som synes utgöra grunden för den debatt som emellanåt förs om skiljemannauppdragen är framför allt tre omständigheter, nämligen att ersättningen ofta är hög i förhållande till domarlönen, att förfarandet är omgärdat av sekretess samt att skiljedomen kan komma att klandras vid den domstol där skiljedomaren tjänstgör. Härtill kommer den inte minst viktiga aspekten att höga sidoinkomster kan leda till misstankar om att domaren inte lägger ned tillräcklig tid i domstolen. Skiljeförfarande är en av statsmakterna accepterad och i vissa fall föreskriven form för tvistelösning. I bl.a. lagen (1999:116) om skiljeförfarande finns det bestämmelser i ämnet. En skiljenämnd består ofta av tre skiljemän. Den skiljeman som är ordförande i skiljenämnden brukar ha valts av ett skiljedomsinstitut eller de två andra skiljemännen, som brukar vara utsedda av respektive part. En skiljeman skall alltid vara opartisk och kan inte med giltig verkan träffa avtal om sin ersättning med bara den ena parten. Om inte annat har avtalats, skall parterna solidariskt betala skälig ersättning för arbete och utlägg till skiljemännen. Ersättningsfrågan, bl.a. frågan om skäligheten, kan prövas av domstol. fastställs ersättningen av ett skiljedomsinstitut. Det har uppskattats att det totalt förekommer som mest 300-400 konventionella skiljeförfaranden i . Som utredningen framhållit är det en fråga av central betydelse i vad mån allmänhetens förtroende för såväl enskilda domare som domstolarna rubbas genom att vissa domare åtar sig skiljeuppdrag. De regler om jäv för domare som finns hindrar effektivt att ett mål handläggs av en domare som varit inblandad i saken som skiljeman eller på något annat sätt. På motsvarande sätt finns det jävsregler för skiljemän som hindrar att en domare som i domstol handlagt ett mål är skiljeman i en sak som har beröring med målet. Frågor om jäv återkommer mer eller mindre regelbundet i den enskilde domarens vardag, och det är en självklarhet för varje domare att inte handlägga ett mål där domaren haft beröring med saken som skiljeman. Att skiljemannauppdragen är omgärdade av sekretess är en följd av att parterna valt att lösa tvisten genom skiljeförfarande och kan knappast i sig återverka förtroendeskadligt på domstolarna. Även inom domstolarna hanteras vissa måltyper under sträng sekretess utan att det för den skull sätts i fråga hur domaren agerar i övriga mål. Vad som emellanåt framhålls som betänkligt är att skiljemannaarvodena regelmässigt är höga och betalas av parterna. Därigenom skulle den enskilde domaren kunna anses hamna i ett beroendeförhållande till den eller de parter som betalar ersättningen eller mera allmänt till näringslivet vars tvistelösning domaren arbetar med. Att en domare tjänar mycket vid sidan av domaranställningen kan också leda till en föreställning om att domaren inte ägnar uppgifterna i anställningen tillräckligt med tid. Även om det relativt sett är få domare som åtar sig skiljeuppdrag skulle dessa förhållanden i så fall kunna vara till skada också för tilltron till domarkåren som helhet. De ifrågasättanden som förekommit av domarnas skiljeuppdrag bör inte ses isolerade utan bedömas mot bakgrund av den nytta som verksamheten innebär för samhället och enskilda. Det finns många olika typer av bisysslor som en domare anses kunna ha utan att de är förtroendeskadliga. En del bisysslor kräver mera tid än andra. En av de mest tidskrävande bisysslorna för domarna i de högsta domstolarna torde vara offentliga utredningsuppdrag. Om en domare skulle ha så många eller tidskrävande bisysslor att de blir ett hinder för utövandet av domaranställningen, är det givetvis ägnat att minska allmänhetens förtroende för domaren och domstolarnas verksamhet. Något belägg för att det förekommit finns inte i utredningen. Det ankommer på arbetsgivaren att ingripa mot en domare som på grund av alltför mycket bisysslor hindras att utöva sin domaranställning redan innan det gått så långt att bisysslorna och det därav följande arbetshindret hunnit utvecklas till något förtroendeskadligt. Ingripandet grundas då på bara det förhållandet att bisysslan är arbetshindrande. Att en domare tjänar stora belopp på sidoverksamhet såsom skiljemannauppdrag kan vara ett tecken på att bisysslorna kan riskera att bli arbetshindrande. Det är viktigt att såväl domaren som hans eller hennes arbetsgivare noga överväger omfattningen och arten av bisysslorna i det enskilda fallet så att bisysslorna inte kan riskera att hindra det ordinarie domararbetet. Att en del domare kan tjäna stora summor på skiljeuppdrag förklaras emellertid främst av att skiljearvodena generellt ligger på samma höga nivå som arvodena för andra kvalificerade affärsjuridiska tjänster utförda av välrenommerade advokater och att det råder en stark efterfrågan inom näringslivet. Det förhållandet att ett bisysslouppdrag är högt men skäligt avlönat kan inte medföra att uppdraget är förtroendeskadligt. Härtill kommer att nivån på skiljearvodena inte drabbar vare sig nödlidande parter eller skattebetalarna. Det övervägande antalet kommersiella tvister avgörs genom skiljeförfarande. Den förtrogenhet med den del av det praktiska rättslivet som deltagande i skiljenämnder ger är därför av betydelse för domarnas möjlighet att förstå och kunna hantera sådana tvister i de fall de går till domstolsprövning. För att domstolarna skall kunna åtnjuta också affärslivets respekt och förtroende i de mål som avgörs vid domstol är det viktigt att domarna, och särskilt domarna i de högsta instanserna, har en hög kompetens också inom detta område. Sammantaget är det regeringens bedömning att det nu inte är påkallat med något särskilt förbud för domare att ha skiljemannauppdrag. Regeringen bedömer således att det inte finns anledning att ändra den fasta praxis på området som gällt och som innebär att domare utan risk för sådan förtroendeskada som avses i 7 § lagen om offentlig anställning normalt kan åta sig uppdrag som skiljeman utsedd av annan än enskild part. Regeringen delar därtill utredningens - och också flera remissinstansers - uppfattning att det nu inte är motiverat med några särskilda regler för domares bisysslor. Det är regeringens uppfattning att ett effektivare sätt att komma till rätta med situationer där förtroendeskadligheten kan aktualiseras, än att uppställa ett generellt förbud, är att ha verkningsfulla jävsregler och ett utvecklat kontrollsystem. Väl utvecklade jävsregler finns redan. Regeringen föreslår nu en skärpning av kontrollsystemet och att en särskild anmälningsskyldighet införs för ordinarie domare. Bisysslan och eventuell förtroendeskadlighet får därmed prövas efter förutsättningarna och omständigheterna i det enskilda fallet. Dessa frågor behandlas i avsnitt 6. 5.1.3 Förbud i lag mot kommun- och landstingsanställdas förtroendeskadliga bisysslor Regeringens förslag: För arbetstagare hos kommuner och landsting skall gälla samma förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i lagen om offentlig anställning som för statligt anställda. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och avstyrker förslaget, eftersom de anser att det skulle leda till ett mer svårhanterbart och mindre överskådligt regelverk. De tre landsting som yttrat sig i frågan avstyrker förslaget. Bland kommunerna är remissopinionen jämnt delad. De organisationer på arbetsmarknaden som hörts i ärendet har inte haft några principiella invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Arbetstagare hos kommuner och landsting omfattas inte av den allmänna bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § lagen om offentlig anställning eller någon annan lagbestämmelse i ämnet. För dessa arbetstagare finns det i stället i kollektivavtalet AB 98 en bestämmelse om att arbetsgivaren får förbjuda en bisyssla, om arbetsgivaren finner att bisysslan kan påverka arbetstagarens handläggning av ärenden i sitt arbete hos arbetsgivaren. Förtroendeuppdrag inom fackliga, politiska eller ideella organisationer räknas dock enligt avtalet inte som bisyssla. I samband med förhandlingsrättsreform blev det tillåtet att i kollektivavtal reglera frågan om förtroendeskadliga bisysslor för arbetstagare hos kommuner och landsting, utom arbetstagare med s.k. statligt reglerad tjänst. Sedan ikraftträdandet av lag om offentlig anställning kan frågan om förtroendeskadliga bisysslor avtalsregleras för alla arbetstagare hos kommuner och landsting. Kommunerna och landstingen svarar för den helt övervägande delen av den offentliga förvaltningen. Den allmänhet vars förtroende för förvaltningen bestämmelserna om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor är till för att skydda har minst lika mycket kontakt med kommunala förvaltningar som med statliga myndigheter. De kommunala förvaltningarna utövar makt och myndighet, tillsyn och kontroll och bedriver upphandling på i princip samma sätt som de statliga myndigheterna. På vissa områden kan samma slags verksamhet bedrivas antingen i eller i statlig regi. Ett förbud mot förtroendeskadliga bisysslor har vidare samma syfte på kommun- och landstingsområdet som på det statliga området. Det syftar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för den saklighet och opartiskhet som grundlagen kräver av förvaltningen, ett intresse som gör sig gällande med samma styrka på det kommunala området som på det statliga. Detta intresse ligger utanför förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Ett ingripande mot en förtroendeskadlig bisyssla sker alltså inte i första hand för att tillgodose ett statligt eller kommunalt arbetsgivarintresse utan i kraft av att stat och kommun skall representera medborgarintresset och verkställa de demokratiskt fattade besluten på ett sakligt och opartiskt sätt. Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor kan sägas tillhöra de anställnings- eller arbetsvillkor som står i sådant samband med det allmännas ansvar för att den offentliga verksamheten sköts rättssäkert och effektivt, att regleringsmakten och beslutanderätten måste förbehållas det allmänna ensamt. Regeringens slutsats är att ett förbud för offentliganställda att ha förtroendeskadliga bisysslor är så viktigt för förtroendet för den offentliga förvaltningen att det bör regleras enhetligt i lag för alla offentliganställda, inklusive arbetstagare hos kommuner och landsting. Därför bör bestämmelsen i 7 § lagen om offentlig anställning göras tillämplig även beträffande arbetstagare hos kommuner och landsting. Det bör ske genom en ändring i 2 § i lagen. Den arbetstagare hos en kommun eller ett landsting som bryter mot det lagfästa förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor kan drabbas av sedvanliga arbetsrättsliga påföljder, såsom disciplinpåföljd i enlighet med bestämmelser i kollektivavtalet AB 98 och uppsägning. Bestämmelserna om disciplinansvar i lagen om offentlig anställning är dock inte tillämpliga på en sådan arbetstagare. Att, såsom Arbetsdomstolen är inne på, göra sanktionssystemet enhetligt för statsanställda och arbetstagare hos kommuner och landsting är enligt regeringens mening inte nödvändigt med anledning av det nu aktuella förslaget. Det viktiga är i detta sammanhang att samma lagfästa förbud mot förtroendeskadliga bisysslor gäller för alla offentliganställda, inte att sanktionsmöjligheterna vid brott mot förbudet är exakt desamma för alla offentliganställda. Enligt regeringens mening är förslaget förenligt med principen om självstyrelse. Ett huvudsyfte med förslaget är att bidra till uppfyllandet av kravet enligt 1 kap. 9 § regeringsformen att alla myndigheter, statliga eller kommunala, som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Förslaget handlar inte om hur enstaka angelägenheter skall utföras utan om ett allmänt kvalitetskrav på den offentliga förvaltningen. Enligt regeringens mening är de principiella skälen för förslaget så bärkraftiga att man får acceptera att bisyssleregleringen för arbetstagare hos kommuner och landsting blir något mindre överskådlig när inte alla relevanta bestämmelser finns i kollektivavtal. En uppdelning av bisysslebestämmelserna mellan lag och kollektivavtal har emellertid gällt på den statliga sidan utan att det visat sig leda till några besvärande problem. Regeringen är övertygad om att eventuella problem kan bemästras bl.a. genom information från arbetsgivaren också på den kommunala sidan. Förslaget innebär att frågan om arbetstagare hos kommuner och landsting får ha förtroendeskadliga bisysslor avförs från det område där det är möjligt att ha kollektivavtal och att frågan i stället regleras i helt tvingande lag. Vid övervägande av ett sådant förslag måste internationella förpliktelser beaktas. Härvid märks bestämmelser om förhandlings- och organisationsrätt i artikel 6 i reviderade sociala stadga och i konventionerna nr 98, 151 och 154 som antagits inom Internationella arbetstagarorganisationen () och som ratificerat. Det torde på kommun- och landstingsområdet inte finnas några kollektivavtal som strider mot förslaget om att göra förbudet i 7 § lagen om offentlig anställning tillämpligt även på landstings- och kommunanställda. I praktiken handlar det om att parterna på det området inte med giltig verkan kommer att kunna avtala om att en arbetstagare får ha en förtroendeskadlig bisyssla. Regeringen bedömer att de aktuella konventionerna inte lägger hinder i vägen för att lagstifta inom detta område som varit lämnat åt parterna att reglera. Det nu aktuella förslaget syftar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för den saklighet och opartiskhet som grundlagen kräver av förvaltningen och avser således att reglera något som inte direkt avser förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Förslaget avser uteslutande den offentliga sektorn. De organisationer på arbetsmarknaden som hörts i ärendet har inte haft några principiella invändningar mot förslaget. Regeringen anser sammanfattningsvis att förslaget inte strider mot internationella förpliktelser. Det torde inte finnas några kollektivavtal som inte kan tillämpas vid sidan av de tvingande bestämmelser i lag som föreslås. Därför finns det inte anledning att överväga frågan om att undanröja gällande kollektivavtal. 5.2 Arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor Regeringens bedömning: Det bör inte införas ett lagfäst förbud mot s.k. arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor för offentliganställda utan frågan kan liksom regleras i kollektivavtal. Utredningens bedömning är densamma som regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar utredningens bedömning att de arbetshindrande bisysslorna och konkurrensbisysslorna även fortsättningsvis bör regleras genom kollektivavtal. Skälen för regeringens bedömning: Sedan genomförandet av förhandlingsrättsreform finns det inget generellt författningsreglerat förbud mot att offentliganställda har bisysslor som är arbetshindrande eller konkurrerar med arbetsgivaren. Sådana förbud följer i stället av kollektivavtal, t.ex. Allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA) och på den statliga sidan och AB 98 på den kommunala sidan. Bestämmelser kan också finnas i enskilda anställningsavtal. Regleringen av arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor har setts som en fråga om anställningsvillkor för de offentliganställda som enligt principerna bakom förhandlingsrättsreformen bör regleras i kollektivavtal i stället för författning. Den bedömningen har enligt regeringens mening fortfarande fog för sig. Det finns en principiell skillnad mellan förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor, som syftar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen, och förbuden mot arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor, som främst avser att skydda sådana direkta arbetsgivarintressen som att arbetstagaren skall kunna göra en fullgod arbetsinsats och att arbetsgivaren inte skall behöva möta konkurrens från sina egna arbetstagare. Att de olika typerna av bisysslor regleras på skilda sätt kan göra systemet svåröverskådligt och svårare att tillämpa. Problemen verkar dock inte vara svårare än att de har kunnat bemästras i praxis. Härtill kommer att sådana förhållanden som att en författningsreglering skulle göra systemet enhetligt och lättare att tillämpa enligt regeringens mening inte kan utgöra sådana angelägna allmänna intressen som krävs för att i författning ytterligare inskränka offentliganställdas grundlagsskyddade närings- och yrkesfrihet. Dessutom skulle en författningsreglering på sådana grunder av det som regleras i kollektivavtal vara åtminstone mindre väl förenligt med andan i de internationella instrument som nämnts i avsnitt 5.1.3. Regeringen anser därför - i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser - att det inte bör införas något lagfäst förbud mot arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor för offentliganställda utan att frågan liksom kan regleras i kollektivavtal och enskilda anställningsavtal. 6 Kontrollsystemet 6.1 Allmänna utgångspunkter Av vad som sagts i det föregående (avsnitt 5) framgår att regeringen anser att det inte behövs några ändringar i sak i regleringen av vilka bisysslor som är otillåtna för offentliganställda. Regeringen föreslår dock att förbudet för arbetstagare hos kommuner och landsting att ha förtroendeskadliga bisysslor skall lagfästas och ha samma innehåll som för statligt anställda och anställda hos de allmänna försäkringskassorna. Frågor om arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor bör inte författningsregleras utan liksom överlämnas till reglering i kollektivavtal. Syftet med förbudet för offentliganställda att ha förtroendeskadliga bisysslor är att upprätthålla allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen. För att uppnå det syftet krävs det dels att bestämmelserna är kända av de berörda, dels en effektiv kontroll av att förbudet efterlevs. Utredningen har kommit fram till att de problem som finns på vissa håll beror inte på bestämmelserna i sak utan på att det finns vissa brister i fråga om informationen om bisysslebestämmelserna och kontrollen av att de efterlevs. Regeringen anser därför att kontrollsystemet bör skärpas, förtydligas och göras mera öppet. Kontrollen får inte vara så omfattande eller närgången att den blir överdrivet byråkratisk eller integritetskränkande. Det är dock viktigt att arbetsgivarnas och arbetstagarnas ansvar och skyldigheter framgår tydligt. De element som bör ingå i ett effektivt och tydligt kontrollsystem är: 1. En skyldighet för arbetsgivaren att informera sina arbetstagare om vad som är otillåtet. En skyldighet för arbetstagaren att på begäran lämna arbetsgivaren uppgifter om sina bisysslor. En skyldighet för vissa arbetstagare med anställningar som ställer särskilt stora krav på förtroende för innehavaren att självmant anmäla sina bisysslor till arbetsgivaren. En skyldighet för arbetsgivaren att reagera när denne får kännedom om otillåtna bisysslor. I enlighet med den bedömning som redovisats i avsnitt 5.1.3 anser regeringen att kontrollsystemet avseende de förtroendeskadliga bisysslorna, som skall bidra till att allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen upprätthålls, bör författningsregleras och vara enhetligt för alla offentliganställda, inklusive arbetstagare hos kommuner och landsting. Regeringen anser att kontrollsystemet avseende de förtroendeskadliga bisysslorna är så viktigt för att upprätthålla allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen att de grundläggande bestämmelserna redan av den anledningen bör finnas i lag. En lagreglering stämmer också bäst överens med kravet i 11 kap. 10 § regeringsformen på att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning skall meddelas i lag. Och enligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall dessutom föreskrifter om befogenheter och åligganden för kommunerna och om deras organisation och verksamhetsformer meddelas i lag. Kontrollen av de arbetshindrande bisysslorna och konkurrensbisysslorna bör däremot alltjämt i första hand vara en fråga för kollektivavtalsparterna på området att reglera. På grund av sakens natur kan den angivna principiella uppdelningen mellan författning och kollektivavtal dock inte upprätthållas strikt. Arbetstagarens skyldighet att uppge sina bisysslor kan ju rimligen inte inskränkas till bara de bisysslor som arbetstagaren själv anser skulle kunna vara förtroendeskadliga, utan måste avse i princip alla bisysslor. I fråga om principen om självstyrelse och internationella förpliktelser berörande kollektivavtalsreglering gör regeringen motsvarande bedömning som redovisats i avsnitt 5.1.3. Frågan om och i vilken utsträckning de föreslagna nya tvingande bestämmelserna påverkar befintliga kollektivavtal och tillämpningen av dem är en fråga för parterna själva och ytterst Arbetsdomstolen, om parterna inte kan komma överens. 6.2 Arbetsgivarens skyldighet att informera om förtroendeskadligheten Regeringens förslag: Arbetsgivaren skall på lämpligt sätt informera arbetstagarna om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten enligt bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor.