prop · GO0326 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett sådant system uppfattas normalt som att det tillgodoser grundläggande krav på en rättvis fördel- ning av tillgängliga lägenheter. En förmedlingsverksamhet av detta slag är emellertid ganska kostsam. I synnerhet bostadsförmedlingar med långa kötider är förknippade med höga administrativa kostnader för registerhållning m.m. har t.ex. framhållit att det inte bör vara kommunens invånare som via skatten skall betala administrationen av köandet utan de bostadssökande. Enligt regeringens mening framstår det som ändamålsenligt att sådana kommunala bostadsförmedlingar som förmedlar lägenheter efter ett kösystem skall få ta ut en särskild avgift. Ett system med köavgifter torde dessutom leda till att köerna bättre återspeglar det verkliga behovet av hyreslägenheter på orten. Några remissinstanser har ansett att alla yrkesmässiga bostadsförmed- lare bör få möjlighet att ta ut en köavgift. Detta föreslogs också i den tidigare nämnda promemorian om köavgifter vid bostadsförmedling (se ovan avsnitt 4.1.4). Efter remissbehandling av promemorian har rege- ringen emellertid inte ansett det lämpligt att gå vidare med det förslaget. Detta beror främst på svårigheter att säkerställa ett tillräckligt skydd mot missbruk av ett generellt köavgiftssystem. Som tidigare framhållits kan inte en fastighetsägares anvisning av sina egna lägenheter anses utgöra bostadsförmedling (se ovan 4.2.4). Några avgifter kan då inte tas ut eftersom det enligt 65 § hyreslagen är straffbart att ställa upp villkor om särskild ersättning för upplåtelse av bostadslägenhet eller för överlåtelse av hyresrätten till en sådan lägenhet. Det finns enligt regeringens mening inte skäl att nu överväga någon ändring av denna reglering. EG-rätten Frågan huruvida en särskild rätt för kommunala bostadsförmedlingar att ta ut köavgifter är förenlig med EG-rätten behandlades i den tidigare nämnda promemorian om köavgifter vid bostadsförmedling. Där föreslogs att alla yrkesmässiga bostadsförmedlare skulle få en rätt att under vissa förutsättningar ta ut en köavgift av de hyressökande. I promemorian diskuterades emellertid också främst på grund av behovet att skapa garantier för att inte mindre seriösa bostadsfömedlare skulle missbruka ett system med köavgifter möjligheten att bara ge kommunala förmedlingar en rätt att ta ut köavgifter. Där drogs den slutsatsen att det är tveksamt om en sådan särordning är förenlig med EG-rätten. Det som då främst beaktades var rätten att etablera sig och tillhandahålla tjänster samt konkurrensreglerna (se Ds 1999:69 s. 15 f.). Det nu aktuella förslaget bygger på kommunernas bostadsförsörjningsansvar och skyldigheten för kommunerna att anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Detta föranleder en ny prövning av en särordnings förenlighet med EG- rätten. Det är i synnerhet av intresse att pröva regleringens förenlighet med artikel 82 i EG-fördraget om förbud mot missbruk av dominerande ställning (vilken aktualiseras av artikel 86 i EG-fördraget om beviljandet av särskilda rättigheter till offentliga företag). Enligt artikel 82 i EG-fördraget är ett företags missbruk av domine- rande ställning inom den gemensamma marknaden förbjudet. Förbudet träffar det företag som genom sitt agerande påverkar handeln av en viss tjänst (eller produkt) till nackdel för andra tillhandahållare av liknande, eller utbytbara, tjänster. För att artikel 82 skall komma ifråga krävs att en aktör (ett eller flera företag) är dominerande antingen på hela den gemensamma marknaden eller på en väsentlig del av densamma. Detta kriterium synes utesluta lokala monopolsituationer från tillämpningen av artikel 82. Vidare är artikel 82 tillämplig bara om ett företags missbruk av en dominerande ställning kan påverka handeln mellan medlemsstater. Även här tillämpas av både Kommissionen och EG- domstolen en regel som innebär att ett konkurrensbegränsande förfarande faller under artikel 82 endast om förfarandet märkbart påverkar såväl konkurrensen inom den gemensamma marknaden som handeln mellan medlemsstaterna. I detta fall inryms alltså den aktuella tjänsten bostadsförmedlingen i uppgiften att trygga bostadsförsörjningen för kommunens invånare. Kommunerna föreslås få ett lagstadgat ansvar att planera för bostadsför- sörjningen, där bostadsförmedling i de fall den behövs ingår som en naturlig del. Förmedlingsverksamheten är ett av de medel som kommunen kan använda sig av för att uppfylla sin skyldighet att främja bostadsförsörjningen. Det är denna tjänst som vid en EG-rättslig bedömning skall jämföras med den tjänst en privat förmedling kan erbjuda. Den privata förmed- lingens tjänst är rent ekonomisk och direkt inriktad på att förmedla hyreskontrakt. Dessa kontrakt avser till stor del upplåtelser i andra hand. Något inslag av bostadsplanering finns däremot inte. Den kommunala tjänsten (bostadsförsörjning) inrymmer således ett flertal element som skiljer denna tjänst från den privata förmedlings- verksamheten. Enligt regeringens mening leder detta till den slutsatsen att en förmedling som grundas på bostadsförsörjningsskyldigheten å ena sidan och den privata förmedlingen å den andra knappast kan anses vara två utbytbara tjänster. Detta gäller även om en kommun har utnyttjat möjligheten att lägga ut bostadsförmedlingen på entreprenad till en från kommunen fristående bostadsförmedling. Även i denna situation ingår ju bostadsförmedlingen i kommunens bostadsförsörjningsansvar. I samma riktning talar att i sin tidigare praxis slagit fast att ett offentligt organ som handlar utifrån ett offentligt intresse och inte som ett led i en förvärvsverksamhet inte omfattas av artikel 86.1 i EG-fördraget. Detta gäller t.ex. vid myndighetsutövning eller när en myndighet utför en förvaltningsuppgift. Det är möjligt att kommunens bostadsförsörjningsverksamhet omfattas av detta undantag. Med den utformning förslaget nu får kan det inte heller anses komma i konflikt med reglerna om fri rörlighet för tjänster. Enligt regeringens uppfattning ger en samlad bedömning vid handen att EG-rätten inte torde medföra något hinder mot den nu aktuella regleringen. Krav för att få ta ut köavgift Enligt promemorians förslag bör ett grundläggande krav för att få ta ut köavgift vara att lägenheter förmedlas i turordning efter kötid. Detta föreslogs också i den tidigare nämnda promemorian om köavgifter vid bostadsförmedling (se Ds 1999:69 s. 19 f.). Bl.a. har ifrågasatt om ett sådant kriterium nu behövs eftersom en bostadsförmedling är underkastad offentlighet och insyn. menar att detta, tillsammans med den s.k. likställighetsprincipen (se nedan), borde räcka som garanti för rättvis behandling av de hyressökande. Enligt regeringens mening är dock kravet på förmedling i turordning efter kötid grundläggande för att systemet skall bli rättssäkert och genomsiktligt. Likställighetsprincipen ger inte tillräcklig ledning. Ett krav på förmedling i turordning efter kötid bör därför ställas upp som en lagfäst förutsättning. Inom ramen för kravet på förmedling i turordning efter kötid bör kommunen dock själv få bestämma de närmare principerna för hur kösystemet skall vara utformat. En kommun bör t.ex. kunna ha flera köer för olika kategorier av hyressökande. Vidare bör det vara möjligt att hålla vissa lägenheter utanför kösystemet, exempelvis för att kunna tillgodose önskemål om ett blandat boende. Kommunen bör också kunna bestämma t.ex. vad som skall gälla beträffande turordningen om en hyressökande antar ett erbjudande om en lägenhet men ändå vill stå kvar i kön. Kommunen måste härvid behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat (den s.k. likställighetsprincipen, se 2 kap. 2 § kommunallagen). Vid bostadsförmedling förekommer viss förtursförmedling på grund av särskilda behov. Enligt regeringens mening är det angeläget att en sådan förtursförmedling är möjlig och att den därvid kan omfatta även lägenheter som annars fördelas enligt kösystemet. För tydlighets skull bör detta framgå direkt i lagen. Vid förtursförmedling bör då någon köavgift inte kunna tas ut. Om en hyressökande däremot inledningsvis köar för en lägenhet och betalar köavgift för detta men sedan t.ex. på grund av ändrade sociala förhållanden erhåller en lägenhet genom förtursförmedling bör någon återbetalning av den tidigare erlagda köavgiften inte kunna ske. Det är givetvis viktigt att de hyressökande informeras om vilka principer som gäller för den aktuella förmedlingen. Det får också förut- sättas att förmedlingen tillhandahåller sådan grundläggande information i samband med att en hyressökande ställer sig i bostadskön. Härutöver ankommer det förstås på bostadsförmedlingen att svara på de frågor som en hyressökande ställer om t.ex. kötiden för en viss typ av lägenhet. Något behov av att reglera dessa informationsbehov i lagen finns dock knappast. När skall avgiften kunna tas ut? På utpräglade bristorter kan kötiden för attraktiva lägenheter bli ganska lång, ofta . Det kan då vara naturligt att en köavgift tas ut för en viss under vilken den bostadssökande avser att stå i kön, t.ex. . För bostadsförmedlingen kan det vara av intresse att få ersättning av den bostadssökande i förskott. Regeringen anser därför att det bör vara möjligt för en kommun att ställa upp krav på förskottsbetalning. Det är emellertid inte lämpligt att avgift tas ut i förskott. Avgiften bör därför få tas ut för högst i taget. Det bör inte ställas upp krav på att avgiften reduceras för det fallet att förmedling av en lägenhet sker under en löpande avgiftsperiod, inte ens om det sker mycket tidigt . Regeringen anser inte heller att det bör ställas krav på att en kommun skall reducera eventuell anvis- ningsersättning som i fortsättningen bör kallas förmedlingsersättning, se författningskommentaren till 12 kap. 65 a § första stycket jordabalken på grund av tidigare betald köavgift. Det bör dock framhållas att det naturligtvis ändå är möjligt för kommunen att tillämpa sådana mer förmånliga principer. Avgiftens storlek m.m. Som har framhållits bestämmer Kammarkollegiet taxan för den förmedlingsersättning som enligt hyreslagen får tas ut vid sådan förmed- ling som leder till att hyresavtal ingås. Det har ibland framförts kritik mot systemet med ett maximibelopp (se t.ex. Boendesociala beredningens delbetänkande Oseriösa bostadsförmedlare, SOU 1999:71). Systemet med ett maximibelopp för förmedlingsersättningen består emellertid än så länge oförändrat. Frågan är då om en taxa bör gälla även för köavgifter eller om det bör överlåtas till kommunerna att fritt bestämma avgiftsuttaget. Allmänt gäller att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhanda- håller. Detta följer av den s.k. självkostnadsprincipen (se 8 kap. 3 c § kommunallagen). För ett avgiftstak talar att kostnaderna för att bedriva bostadsförmed- ling kan variera mycket i olika kommuner och att ett avgiftstak skulle skapa viss enhetlighet och hindra alltför betungande avgiftsuttag. Som har framhållit är det naturligtvis viktigt att köavgiften hålls på en rimlig nivå så att inga hushåll behöver avstå från att stå i bostadskö av ekonomiska skäl. Utifrån principerna om självstyrelse ligger det emellertid nära till hands att låta kommunerna själva bestämma storleken av sina avgiftsuttag. I självkostnadsprincipen ligger att kommunernas verksamhet inte får drivas i vinstsyfte och att taxorna i princip måste utformas så att avgifterna inte överskrider kommunens självkostnad. Vid en avvägning av dessa intressen anser regeringen att det mest ändamålsenliga och rimliga är att låta kommunerna själva bestämma vad som bör gälla beträffande avgiften. En särskild fråga är om det enligt regeringsformen är möjligt att låta kommunen bestämma avgiften. De nu aktuella köavgifterna torde vara att se som offentligrättsliga avgifter utan tvångskaraktär, dvs. sådana avgifter som utgår som ersättning för en prestation som den enskilde frivilligt tar i anspråk men som kommunen är skyldig att tillhandahålla. Rätten att ta ut sådana avgifter torde enligt 8 kap. 5 § regeringsformen kräva bemyndigande i lag. Ett sådant bemyndigande anses kunna riktas direkt till kommunerna (jfr , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 1999, s. 93 f. och avgifter, 1984, s. 88). Det är därför möjligt att låta kommunen själv bestämma avgiften. 8 Åtgärder för att främja ökat bostadsbyggande 8.1 Problem och möjligheter Efter 1990-talets krisår har äntligen en återhämtning börjat i byggsektorn med ett ökat byggande, lägre arbetslöshet för byggnadsarbetarna och en lugnare utveckling av boendekostnaderna. I tillväxtregionerna finns det nu en starkt ökad efterfrågan på nya bostäder. Till detta kommer som har redovisat i en rapport till regeringen (Bostadsbyggande i tillväxtregionerna möjligheter och hinder, , ) ett ökande ombyggnadsbehov i stora delar av bostadsbeståndet. Det gäller inte minst i de kommunala bostadsföretagens hyreshusbestånd från 1960-och 1970-talen. Dagens bostadsbyggande i främst storstäderna har en alltför ensidig sammansättning, med en för liten andel hyreslägenheter som kan efter- frågas av hushåll med normala inkomster. Huvuddelen av de bostäder som byggs är egnahem och bostadsrätter. De hyreslägenheter som har byggts i dessa regioner är främst specialbostäder för studenter, pensionärer och andra grupper med särskilda behov. Det låga bostadsbyggandet och den omvandling av hyresrätter till bostadsrätter som pågår i storstadsregionerna riskerar att leda till att den sociala sammansättningen i vissa områden blir alltmer ensidig. Den till- tagande bostadsbristen och segregationen i storstadsregionerna måste motverkas. Boendekostnaderna har ökat kraftigt och tar i anspråk en stor del av hushållens inkomster. var boendekostnaden som andel av disponibel inkomst enligt nationalräkenskaperna i genomsnitt . Motsvarande andel var . har vi kunnat notera en trendmässig nedgång och var boendekostnadens andel av den disponibla inkomsten . Också de regionala skillnaderna när det gäller priser på bostäder och boendekostnader har ökat. Skillnader finns inte bara mellan storstäder och glesbygd utan också mellan olika områden i storstäderna. Hyror och bostadskostnader i flerbostadshus bör sänkas. En fortsatt låg räntenivå, låga hyresökningar och stigande reallöner bör leda till att boendekostnaderna även kan minska som andel av disponibel inkomst. Den kraftiga räntesänkningen har haft stora positiva effekter på både bostadsbyggandet och utvecklingen av boendekostnaderna. Regeringen har under förra och nuvarande mandatperiod genomfört ett antal åtgärder inom det bostadspolitiska området: Räntebidraget avvecklas långsammare för krisårgångarna, dvs. de bostäder som framför allt byggdes och . Genom att inrätta Bostadsdelegationen, med uppgift att lämna olika former av stöd till kommuner för att sanera ekonomin i de kommun- ägda bostadsföretagen, har de ekonomiska obalanserna och antalet outhyrda lägenheter kunnat minskas i ett 40-tal kommuner. Tillfälliga stimulanser, t.ex. ROT-avdragen, har under olika perioder införts för ombyggnader och reparationer av både flerfamiljshus och småhus. Dessa byggstimulanser har bidragit till att öka investeringar i både underhåll och ombyggnader av bostäder. Fastighetsskatten har sänkts i olika steg. Regeringen har föreslagit att fastighetsskatten fr.o.m. för småhus skall vara och för hyreshus av taxeringsvärdet. Inom ramen för de bostadspolitiska målen är det tre övergripande frågor som är prioriterade i regeringens fortsatta arbete inom bostads- politiken: bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet, nya former för allmännyttan och ökat hyresgästinflytande, minskade boendekostnader. I denna proposition behandlas i första hand frågor om bostadsförsörj- ning och bostadsbyggandets villkor. Som redovisades i till regeringen finns det ett långsiktigt behov av en nybyggnation av bostäder med ca 25 000 lägenheter för det närmaste årtiondet. Av dessa bedöms att behövs i de s.k. tillväxtregionerna. Det är troligt att nybyggnads- behovet har ökat något sedan bedömning , särskilt som bostadsbyggandet ännu inte nått upp till de önskvärda nivåerna. Behovet av bostäder växer i takt med befolkningsökningen och för- ändringar av hushållsstrukturen i dessa regioner. Om tillgången till bostäder skall hålla jämna steg med behovet är det därför utomordentligt viktigt att bostadsbyggandet ökar, i synnerhet i tillväxtregionerna. Lyckas vi inte skapa en bättre balans mellan efterfrågan och tillgången på bostäder förvärras bostadsbristen, som i sin tur leder till ökade priser på bostäder, inkl. hyresfastigheter. Den geografiska rörligheten minskar och vi riskerar att få flaskhalsar på arbetsmarknaden och i produktions- apparaten, som i sin tur kan driva upp löner och priser. Bristen på bostä- der riskerar därmed att leda till att tillväxten bromsas, vilket är till skada för utvecklingen i hela landet. Det är viktigt att det ökade byggandet blir allsidigt sammansatt och inte bara består av egnahem och bostadsrätter. Det behöver också byggas hyreslägenheter så att ungdomar och andra grupper med låga inkomster får rimliga möjligheter att skaffa sig en bostad. Kommunen har ansvaret för bostadsförsörjningen på lokal nivå. Ett huvudsyfte med att kommunen har egna bostadsföretag är att kommunen därigenom får ett instrument att bedriva bostadsförsörjning på lokal nivå. För att få rimliga boendekostnader är det viktigt att byggproduktionen blir mera effektiv och att därmed produktionskostnaderna kan hållas på en så låg nivå som möjligt. För detta krävs en ökad konkurrens, ett större omvandlingstryck i byggsektorn och att såväl beställare som de boende får ett ökat inflytande över byggprocessen. Men det är också viktigt att mark- och exploateringskostnader samt taxor och avgifter utformas så att de bidrar till så låga boendekostnader som möjligt. Det är också angeläget att de boende och då i första hand hyresgästerna får ett ökat inflytande över bostaden, fastighetsförvaltningen och boendemiljön, för att därigenom också bättre kunna påverka sina boendekostnader. Regeringens bedömning: Det är angeläget att komma till rätta med de höga produktionskostnaderna, inte minst för att få rimliga boende- kostnader i nya bostäder. Regeringen anser att Byggkostnadsdelega- tionen har visat att det med vilja, kompetens och noggranna förbere- delser går att få ner byggkostnaderna till rimliga nivåer, utan att standarden i boendet försämras. Regeringen anser därför att det är angeläget att följa upp delegationens arbete och avser därför att ge i uppdrag att fr.o.m. inrätta ett byggkostnads- forum med uppgift att bl.a. förmedla kunskaper till byggherrar och att främja utvecklingsarbete och innovationer. Remissinstanserna: Flertalet instanser instämmer i huvudsak i, eller har inga invändningar mot, Byggkostnadsdelegationens resonemang, analyser, förslag och rekommendationer. Flera remissinstanser, bl.a. , , länsstyrelserna i och län, , , kommun och kommun samt Byggindustrier, instämmer i att det är angeläget att byggherrarna utvecklar sin roll som beställare och att de offentliga byggherrarna bör utveckla upphandlingsformerna och förbättra sina rutiner för erfarenhetsåterföring. Även rekommendationerna om ökade satsningar på forskning och utveckling får brett stöd. De flesta remissinstanserna tillstyrker också förslaget om åtgärder för att förbättra den offentliga statistiken över bostadsbyggandet. menar dock att många av förslagen är självklara och avser sådant som redan tillämpas. Även BYSAM menar att flertalet förslag avser åtgärder som redan pågår inom myndigheter och hos andra aktörer i byggsektorn. anser att delegationen har undvikit att ta upp och behandla de många förändringsinitiativ som tagits i samarbete mellan sektorns aktörer och de tekniska högskolorna. anser att delegationen presenterar delvis nya kunskaper och sammanfattar tidigare kunskaper. kommun menar att utvecklingen redan sprungit förbi delegationens slutsatser och rekommendationer. , , , , och kommuner framhåller att de kommunala avgifterna beräknas med utgångspunkt i de genomsnittliga självkostnaderna, i enlighet med kommunallagen. Samtliga kommuner som yttrat sig, dvs. ovan nämnda kommuner samt och kommuner, avstyrker delegationens förslag om att varje exploateringsärende skall föreläggas kommunfullmäktige för beslut. Detta skulle medföra förseningar och ökade kostnader. påpekar att kostnaderna för marksanering är mycket höga och kommun konstaterar att de antikvariska myndigheternas krav på omfattande arkeologiska utredningar starkt bidragit till ökade markkostnader . , i , och pekar på att sänkta markpriser snarare leder till ökad vinst för byggherrar och den förste ägaren, än till sänkta boendekostnader. Härutöver framför de flesta remissinstanserna synpunkter på enskilda förslag och rekommendationer i betänkandet. Bakgrunden till regeringens bedömning Produktionskostnadernas utveckling Delegationens analyser av produktionskostnadernas utveckling visar att dessa 1997 realt steg med till per kvadratmeter för flerbostadshus. Kostnadsökningarna kan härledas till flera faktorer, enligt tabell 1. Tabell 1: Real ökning av produktionskostnaderna 1997 i flerbostadshus Kostnadsslag Kronor per kvadrat- meter * Ökat värdeinnehåll 3 750 * Stigande resurspriser (löner, byggherrekostna der, transportkostnader m.m., men exkl. byggmaterial) 2 100 * Byggmaterial 1 500 * Höjd mervärdeskatt 1 600 Kostnadsökning, totalt 8 950 Anm: Det ökade värdeinnehållet speglar att lägenhetsstandarden har förbättrats väsentligt , men även att markkostnadernas andel av produktionskostnaderna har ökat betydligt under den senare delen av perioden. Källa: Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44), kapitel 2. För gruppbyggda småhus ökade kostnaderna realt med till per kvadratmeter . Delegationen konstaterar att produktiviteten har ökat betydligt mer i produktionen av gruppbyggda småhus än i produktionen av flerbostadshus. Detta beror bl.a. på att byggandet av småhus i hög grad liknar en vanlig sammansätt- ningsindustri, där samma moment återkommer om och om igen. Upp- förandet av flerbostadshus innebär däremot att det oftast måste utföras flera moment som är mer eller mindre unika för varje byggprojekt. Trots detta, tyder statistiken på att produktivitetsutvecklingen även i produktionen av flerbostadshus ändå är positiv. Trenden motsvarar en produktivitetsökning med ca en procent . Delegationen har härutöver även bl.a. analyserat hur boendekostna- derna teoretiskt kan påverkas av förändringar i produktionskostnaderna för nyproduktion. Dessa analyser tyder på att en ökning av produktions- kostnaderna leder till en ökning av boendekostnaderna med ca 1,5 i hyresrätt och bostadsrätt i flerbostadshus. Delegationen konstaterar dock att den faktiska effekten på boendekostnaderna främst är en funktion av hyressättningssystemet för hyresrätter och av gällande marknadspriser för bostadsrätter. Byggkostnadsdelegationens slutsatser Delegationens slutsatser och förslag om åtgärder för att uppnå sänkta produktionskostnader riktar sig i huvudsak till byggsektorns aktörer men även till staten och kommunerna samt myndigheter med sektors- ansvar och berör främst följande områden: byggherrens roll i byggprocessen, den svaga konkurrensen på byggmarknaden, behovet av forskning och utveckling samt kommunernas roll. Delegationen anser vidare att det är angeläget att banden mellan konkurrens- och konsumentpolitiken förstärks så att konsumenterna får en ökad förståelse för hur konkurrensen fungerar och hur den påverkar förhållandena i konsumentledet. När det gäller statliga insatser för att främja sänkta produktionskostnader anser delegationen att statens viktigaste uppgift är att ge byggsektorn förutsättningar att utveckla sin kompetens och att stimulera innovationer.