prop · GP0358 · 2001-11-28 00:00:00 — 2001/02:58 vore det inte logiskt att utöka tillståndsplikten till att omfatta företag som inte är hyresledande. Men även beträffande överlåtelser till andra än de nu nämnda icke- vinstgenererande aktörerna finns anledning att närmare fundera över om det finns skäl att införa undantag från tillståndsplikten. Möjligheten för en kommun att bredda ägandet i sitt kommunala bostadsföretag var begränsat. Ett företags ställning som allmännyttigt bostadsföre- tag kunde återkallas om en aktie eller andel i det bolag som godkänts som allmännyttigt såldes till någon annan än kommunen. Denna restrik- tiva hållning till aktieöverlåtelser har numera övergetts. I det nu gällande tidsbegränsade sanktionssystemet finns möjlighet för kommunen att avyttra upp t.o.m. av aktierna utan att drabbas av någon sanktion. Skälen för detta synsätt är flera. En ägarbreddning kan i många fall vara motiverad och till och med eftersträvansvärd. I takt med att de allmännyttiga bostadsföretagens särställning inom det statliga låne- och räntebidragssystemet avskaffats har kraven på ett starkt ägarkapital blivit allt tydligare. För många av dessa kan ett breddat ägande bidra till att ge företaget långsiktigt stabila förhållanden. Det väsentliga från bostadsför- sörjningssynpunkt är att kommunen även efter en försäljning behåller det bestämmande inflytandet över företaget. Om kommunen endast äger en minoritetspost i företaget kan dess ställ- ning som kommunens centrala verktyg i bostadsförsörjningssammanhang gå förlorad. Detta får till följd att företaget inte heller automatiskt är att betrakta som hyresledande, vilket i sin tur kan få till följd att tillämp- ningen av bruksvärdessystemet försvåras. Kravet på tillståndsplikt bör därför inte gälla så länge kommunen efter försäljningen direkt eller genom ett av kommunen dominerat bolag innehar av röstvärdet hos aktierna eller andelarna i företaget. I fråga om stiftelser bör krävas att kommunen även efter överlåtelsen utser majoriteten av styrelsens ledamöter. Vad gäller överlåtelser av ett allmännyttigt bostadsbestånd är det viktigt att regelverket utformas så att det går att bedriva en rationell verk- samhet på detta område både för kommunen som ägare och för det kom- munala bostadsföretaget. Lagstiftningen bör bygga på grundsynen att kommunerna i allmänhet är inriktade på att fullgöra sina uppgifter inom bostadsförsörjningsområdet och att det är kommunen som ägare till bostadsföretaget som i grunden är bäst skickad att avgöra i vilken omfatt- ning förändringar i bostadsbeståndet bör ske. Ett sådant synsätt bör dock inte hindra att de boende i de fastigheter som omfattas av överlåtelsen ges en möjlighet att påverka skeendet. Lagrådet har förordat att tillståndsplikten vad gäller fast egendom endast skall avse fall då ett kommunalt bostadsföretag är överlåtare. Regeringen delar Lagrådets synpunkt. Mot bakgrund av att tillstånd alltid skall lämnas om det inte kan befaras att det kommunala bostadsföreta- gens hyror får tillräckligt genomslag, finns inte skäl att låta även över- låtelser av bostadsfastigheter som ägs direkt av kommunen omfattas av lagförslaget i denna del. Som framgår ovan är ett av de bakomliggande motiven till detta lag- förslag främst hyresgästernas intresse av att påverka försäljningar av sina En central del i prövningen av ett tillståndsärende bör därför vara att hyresgästernas intressen tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. När det gäller hyresgästernas möjlighet att utöva inflytande i ett för- säljningsärende kan man tänka sig olika alternativ. formen av brukarinflytande skulle vara att hyresgästerna ges en möjlighet att genom majoritetsbeslut motsätta sig en försäljning, alltså i praktiken Att införa en sådan ordning skulle sannolikt föra för långt. Ett mera realistiskt alternativ skulle vara att såsom sker i både och formalisera hyresgästernas möjlighet att ge sin åsikt till känna och därigenom påverka processen. En ordning som innebär att vid sin beredning av ett till- ståndsärende alltid skall ha tillgång till uppgifter om de boendes inställ- ning innebär i och för sig ingen absolut möjlighet för hyresgästerna att förhindra en försäljning av deras bostad. I förhållande till dagens situa- tion åstadkommer man emellertid med ett sådant system en mer rimlig balans mellan kommunens intresse som ägare och hyresgästernas intresse Sammanfattningsvis bör lagförslaget utformas så att en försäljning skall föregås av ett samråd med samtliga berörda hyresgäster genom att hyresgästernas uppfattning redovisas i ansökan om tillstånd. åligga sökanden att, innan beslut om överlåtelse fattas, inhämta sådana Detta bör gälla vid avhändelser av såväl aktier och andelar I fråga om förfarandet är flera olika lösningar tänkbara. att förlägga prövningen till en central myndighet, exempelvis . Man kan även tänka sig att såsom i låta regeringen En annan möjlighet är att låta hyresnämnden eller allmän förvaltningsdomstol svara för prövningen. ningen förläggas till som har en viktig funktion när det gäller samordningen av den regionala bygg- och bostadsplaneringen. Några remissinstanser har med hänvisning till artikel 6 Europakonventio- nen väckt frågan om inte ärendena borde prövas av domstol. har anfört att man anser att kravet på domstolsprövning är uppfyllt mot bakgrund av möjligheten att begära rättsprövning. delar man den bedömning som görs i promemorian att ärendena bör handläggas av länsstyrelserna och . Lagrådet har förordat att besluten med hänsyn till de stora ekonomiska intressen som här är i fråga bör bli föremål för ett normalt överklagande till allmän förvalt- Som framgår av redovisningen ovan omfattar bestämmelser inte kommuner. Däremot omfattas de kommunala bostads- Regeringen delar bedömning att man genom att rättsprövningsinstitutet står till förfogande för en sökande uppfyller krav på domstolsprövning. Prövningen enligt den föreslagna lagen kan komma att fordra speciell förtrogenhet med bostadsförsörjningssituationen inom en hel region. På så sätt skapas också smidiga möjligheter för en sammanvägning av effek- terna i ett bostadsförsörjningsområde som omfattar flera kommuner. Detta talar för att prövningen av en ansökan om tillstånd bör anförtros den myndighet som är speciellt sakkunnig på detta område, nämligen . Tillståndssplikten bör åläggas den civilrättslige ägaren av den egen- dom som överlåtelsen avser. Detta innebär att kommunen är skyldig att begära tillstånd till överlåtelser av aktier och andelar i sitt bostadsföretag. Om bostadsföretaget ägs av ett annat kommunalt företag bör tillstånds- skyldigheten åvila detta företag. Som framgår ovan är överlåtelser av aktier tillståndspliktiga om överlåtelsen innebär att kommunen förlorar det bestämmande inflytandet över företaget. Enligt 3 kap. 9 § kommunal- lagen skall fullmäktige besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. I paragrafen räknas bl.a. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor upp. En överlåtelse som innebär att kommunen avhänder sig aktiemajoriteten i sitt kommunala bostadsföretag är enligt regeringens uppfattning av den karaktären att nämnda bestämmelse är tillämplig. Mot denna bakgrund bör en ansökan om tillstånd till att överlåta aktiemajoriteten i ett kommunalt bostads- företag beslutas av kommunfullmäktige. Det gör det möjligt för fullmäk- tige att väga hyresgästernas intresse mot kommunens intresse. Dessutom kan en fullmäktigebehandling av ett förslag om utförsäljning ge upphov till en diskussion om hur kommunen tar sitt bostadsförsörjningsansvar. Vad gäller överlåtelse av fastigheter bör på samma sätt tillstånd begä- ras av det kommunala bostadsföretaget. Överlåtelser av hela eller delar av ett kommunalt bostadsbestånd ställer stora krav på strategisk ledning av företaget. Det är därför angeläget att kommunernas politiska ledningar via ägardirektiv anger i vilka sammanhang fullmäktige skall ta ställning till beslut av bostadsföretaget att överlåta hela eller delar av sitt bostads- bestånd. Vid en tillståndspliktig överlåtelse skulle det finnas möjlighet för överlåtaren att frånträda överlåtelsen genom att underlåta att ansöka om tillstånd varvid överlåtelsen blivit ogiltig. För att undvika en sådan situation föreslås även förvärvaren ha rätt att ansöka om tillstånd. Ansökan om tillstånd bör göras från det att överlåtelsen skedde. Enligt hyresförvärvslagen skall förvärvstillstånd sökas från det att förvärvet skedde. Denna tidsfrist synes lämplig även i det nu aktuella förslaget. Om denna tidsfrist försittes blir fånget ogiltigt i enlighet med vad som sägs nedan. Det finns inget som hindrar att ansö- kan sker innan överlåtelsen genomförts. I många fall torde det vara lämpligt att så sker. Den nu föreslagna lagstiftningen bör även innehålla en möjlighet för en kommun eller ett allmännyttigt bostadsföretag att begära dispens från kravet att få tillstånd. Det kan exempelvis vara fråga om en situation där kommunen befinner sig i ett allvarligt ekonomiskt läge och den nu aktuella åtgärden är ett led i en nödvändig sanering av hela kommunens ekonomi. Man kan också tänka sig att det uppstår andra situationer där det vore rimligt att överlåtelsen undantas från tillståndsplikten. Dispens bör beslutas av regeringen. En dispensansökan bör ha inkommit till rege- ringen senast från överlåtelsen eller, om en ansökan om Prop. 2001/02:58 tillstånd avslagits, . 4.3.6Prövningen av ansökan om tillstånd Regeringens förslag: Ansökan om tillstånd till överlåtelsen skall avslås om det kan befaras att hyran hos de allmännyttiga bostadsföre- tagen inte kommer att få tillräckligt genomslag vid tillämpningen av bruksvärdereglerna i 12 kap. 55 § jordabalken eller de hyresförhand- lingar som förs enligt hyresförhandlingslagen. skall om det inte är uppenbart obehövligt inhämta yttrande från hyresgäst- organisation och fastighetsägareorganisation på orten. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att en ansökan om tillstånd skall avslås om den aktuella överlåtelsen försvårar tillämpningen av hyreslagens bruksvärdessystem med allmännyttan som hyresledande. Vidare förslås att skall inhämta yttrande från hyresnämnden om man befarar att tillämpningen kan försvåras. Remissinstanserna: anser att det bör övervägas en skärp- ning av rekvisiten för när tillstånd skall vägras. Hovrätten föreslår att 7 § i förslaget utformas så, att tillstånd till överlåtelsen skall vägras om det system för prövning av hyra som avses i 12 kap. 55 § andra stycket jordabalken (bruksvärdessystemet) måste antas avsevärt försvåras på grund av överlåtelsen. i framhåller att man inte bygger sin prövning på något eget statistiskt material i form av hyror för allmännyttiga bostäder. Nämnden kan inte dra några slutsatser om hur bruksvärdeshyrorna kommer att påverkas vid en försäljning av allmän- nyttig egendom. Nämnden påpekar vidare att ett huvudsyfte med försla- get är att de allmännyttiga bostadsföretagen har en tillräckligt stor mark- nadsandel på olika lokala bostadsmarknader i landet i syfte att upprätt- hålla bruksvärdessystemet. Bedömningen bör enligt nämndens mening kunna göras av efter yttrande från hyresgäst- och fastighets- ägarorganisationen på orten. Skälen för regeringens förslag: I det föregående har nämnts ett antal skäl för ett synsätt som innebär att försäljningar av kommunala bostads- företag eller bostäder inte enbart är att anse som en ange- lägenhet. Även de boende i de fastigheter som berörs av överlåtelsen samt staten har ett legitimt intresse i frågan. Statens intresse grundas främst på en önskan att säkerställa att grunderna för att bruksvärdes- systemet med allmännyttans hyresledande roll tryggas. Ett huvudsyfte med förslaget är att de allmännyttiga bostadsföretagen har en tillräckligt stor marknadsandel på olika lokala bostadsmarknader i landet i syfte att upprätthålla bruksvärdessystemet. Som framgår av redovisningen ovan är hyresgästernas besittningsskydd beroende av att hyresnämnden i en hyrestvist har att tillgå ett bestånd av lägenheter som kan jämföras med en lägenhet med ifrågasatt hyra. I första hand skall hyresnämnden beakta hyran för lägenheter som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostads- företag. Detta innebär att det är viktigt att det inom det allmännyttiga beståndet finns lägenheter med varierande läge, utformning och standard. Regeringen delar i synpunkt att den före- slagna lagtexten bättre bör ge uttryck för lagens syfte så att det klart framgår att ansökan om tillstånd skall avslås om det kan befaras att över- låtelsen påverkar hyresnivåerna på orten så att de allmännyttiga bostads- företagens hyror inte ges tillräckligt genomslag. I författningskommen- taren utvecklas närmare hur tillståndsprövningen bör utföras. Lagrådet har anfört att den valda formuleringen är otydlig och ger utrymme för subjektiva värderingar. Lagrådet finner det önskvärt att man söker på ett tydligare sätt ange villkoren för när tillstånd skall kunna lämnas. Det kunde exempelvis i paragrafen anges att tillstånd skall vägras om det finns anledning att befara att en överlåtelse allvarligt skulle försvåra möjligheterna att åberopa hyror i kommunala bostads- företag i tvister i vilka bruksvärdereglerna i 12 kap. 55 § jordabalken tillämpas. Lagrådet förordar även att hänvisningen till hyresförhandlings- lagen tas bort. Regeringen vill för sin del anföra följande. För att bruksvärderegeln skall få reellt genomslag krävs att det kommunala bostadsbeståndet är av en inte obetydlig storlek. Om Lagrådets synpunkt godtas kan det befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror inte får ett sådant genomslag som regeringen anser önskvärt. Regeringen anser även att vid sin behandling av en ansökan om tillstånd inte bara skall ta hänsyn till om överlåtelsen skulle försvåra möjligheten att åberopa hyror i kom- munala bostadsföretag i tvister i vilka bruksvärdereglerna tillämpas. Det är dessutom angeläget att hänsyn tas till om överlåtelsen innebär att det kommunala bostadsföretagets hyror vid reguljära förhandlingar mellan parterna inte får tillräckligt genomslag. Det avgörande för ställningstagande är inte om det går att fastställa hyran efter en jäm- förelse med hyran för lägenheter på orten som med hänsyn till bruks- värdet är likvärdiga utan att de allmännyttiga bostadsföretagens hyror får genomslag vid sådana prövningar och vid hyresförhandlingar. Länssty- relsen skall inte lämna tillstånd till en överlåtelse som innebär att en jämförelse med allmännyttiga lägenheter på orten inte längre går att utföra. Så är fallet om kommunen överlåter hela sitt lägenhetsbestånd, t.ex. genom att överlåta sitt bostadsföretag. Även överlåtelser av delar av ett allmännyttigt bestånd i en kommun och överlåtelser av enstaka fastig- heter kan medföra att de kommunala bostadsföretagens hyror inte får genomslag. Om en överlåtelse medför att vissa slag av jämförelser som kan anses nödvändiga för att bestämma en hyra som baseras på de all- männyttiga bostadsföretagens hyror kan genomföras, t.ex. jämförelser med lägenheter som har en viss storlek eller standard, skall tillstånd inte lämnas. Ytterligare vägledning till hur länsstyrelserna skall behandla ansökningar om tillstånd återfinns i författningskommentaren till 2 kap. 7 §. Regeringen anser därför att det är viktigt att det i lagtexten hänvisas till hyresförhandlingar enligt hyresförhandlingslagen. Regeringen delar hyresnämndens synpunkt att i sin be- dömning av dessa frågor skall inhämta yttrande från hyresgästorganisa- tion och fastighetsorganisation på orten. Parterna på hyresmarknaden bör i sina yttranden till presentera ett underlag för sina ställ- ningstaganden. Detta ger parterna tillfälle att redovisa den aktuella över- låtelsens konsekvenser ur ett regionalt perspektiv. Det kan dock uppstå situationer där ett inhämtande av synpunkter från Prop. 2001/02:58 dessa organisationer skulle innebära ett onödigt fördröjande av handlägg- I en situation där enbart genom att granska ansökan kan utesluta att den aktuella överlåtelsen skulle kunna påverka det all- männyttiga bostadsbeståndets genomslag på hyresnivåerna på orten, vore det orimligt att kräva in yttrande från hyresmarknadens parter. Mot denna bakgrund anser regeringen att om bedömer att det är uppenbart att den aktuella överlåtelsen inte påverkar det allmännyttiga bostadsföretagets hyror att få tillräckligt genomslag vid tillämpningen av bruksvärdereglerna skall yttrande inte inhämtas. 4.3.7Verkan av vägrat tillstånd Regeringens förslag: Om tillstånd till överlåtelsen eller dispens väg- ras blir förvärvet i fråga ogiltigt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har framfört invänd- ningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Om ansökan om tillstånd avslås bör följden vara att förvärvet i fråga blir ogiltigt, antingen när beslut vinner laga kraft eller när meddelar beslut i frågan. Inne- börden av ogiltighetspåföljden är att vardera parten måste återbära vad han uppburit på grund av avtalet. Ogiltighetspåföljden bör följa omedel- bart på grund av avslagsbeslutet. Samma påföljd bör även inträda om ansökan om tillstånd för överlåtelsen inte sker från det att överlåtelsen skedde liksom om en ansökan om dispens avslås. En ansökan om lagfart skall förklaras vilande i avvaktan på ett lagakraf- ägande beslut. Skulle emellertid lagfart ha meddelats i strid med dessa bestämmelser, bör i enlighet med vad som gäller enligt hyresförvärvs- lagen i motsvarande fall ogiltighet inte inträda. 4.4Vissa frågor om kooperativ hyresrätt De ekonomiska förutsättningarna för kooperativ hyresrätt har tidigare behandlats i flera olika sammanhang. Nedan redogörs i sammandrag för de viktigaste observationer som gjorts. har på regeringens uppdrag utvärderat den försöksverksamhet med kooperativ hyresrätt som bedrivits inom ramen för lagen (1986:1242) om försöksverksamhet med kooperativ hyresrätt (se Bover- kets rapport 1996:7). Utvärderingen pekar på en rad omständigheter som kan ha inverkan på förutsättningarna för att bilda och driva kooperativa hyresrättsföreningar. Det gäller bland annat problem som är relaterade till föreningens respek- tive medlemmarnas möjligheter till finansiering. För medlemmarnas del handlar det om de svårigheter som enskilda medlemmar kan ha att finansiera insatsen till föreningen. till skillnad från vad som gäller för bostadsrättsföreningar, inte är möjligt att pantsätta den hyresrätt som är kopplad till medlemskapet i föreningen är medlemmarna tvungna att finansiera insatserna helt genom sparade medel eller genom lån mot annan säkerhet. Detta problem uppges vara ett av skälen till att ett antal av de kooperativa hyresrättsföreningar enligt ägarmodellen som verkat inom ramen för försöksverksamheten ombil- dats till bostadsrättsföreningar. Även föreningarna har haft svårigheter med finansieringen. försöksverksamheten gällde bruksvärdessystemet för hyressättning även för föreningarnas lägenheter. Detta innebär att det fanns en osäkerhet om huruvida föreningarna kunde ta ut den hyra som krävdes för respektive Samma typ av oklarhet uppges ha gällt medlemmar- nas rätt till återbetalning av insatser vid utträde ur föreningen. taget har detta inneburit att kreditgivare sett med viss skepsis på koopera- tiv hyresrätt enligt ägarmodellen. Även det förhållandet att det rör sig om en ny och delvis okänd upp- låtelseform och att det inte funnits någon permanent lagstiftning som reglerar upplåtelseformen har inneburit att kooperativ hyresrätt har stött på problem med att få tillgång till finansiering. Utredningen om kooperativ hyresrätt I utredningen om kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) behandlas bl. ekonomiska förutsättningarna för kooperativ hyresrätt enligt ägar- Utredningen diskuterar de problem som utvärdering Det gäller bland annat ekonomiska planer, reglerna för åter- betalning av insatser, förhållandet till bruksvärdesprincipen och före- komsten av permanenta lagregler. Flera av dessa problem undanröjs genom de förslag som utredningen lämnar. ningen att även frågan om insatsernas storlek har stor betydelse för före- ningarnas möjligheter att erhålla lån. Utredningen utgår i sin analys från vad medlemmarna är villiga att betala i insats i bostadsrätt respektive kooperativ hyresrätt. konstaterar att tidigare erfarenhet visat att man är beredd att lägga väsent- ligt mindre i insats för en kooperativ hyresrätt än för en bostadsrätt. beror bland annat på att bostadsrättsinnehavaren har möjlighet sälja sin bostadsrätt med vinst (och motsvarande risk att tvingas sälja den med förlust) medan innehavaren av en kooperativ hyresrätt bara har möjlighet att få tillbaka det nominellt erlagda beloppet. ningen att en grovt dragen gräns för vad man vanligen är beredd att betala i insats för kooperativ hyresrätt går vid av marknadsvärdet eller produktionskostnaden, medan man för bostadsrätt skulle vara beredd att betala ungefär 25 i insats. ningen framhåller dock att bedömningen är av mycket generell art. Vid köp eller nybyggnad av en fastighet kan man belåna av marknadsvärdet i form av bottenlån i bolåneinstitut. förening kan lösa resten av finansieringsbehovet med medlemmarnas För en kooperativ hyresrättsförening innebär de lägre insatser som medlemmarna är beredda att betala att man måste finansiera motsva- rande med topplån. Detta leder till högre månadsutgift eftersom amorteringstiderna för topplån vanligtvis är kortare än för mot- Det kan dessutom bli fråga om högre räntesatser för Detta leder enligt utredningen till att en kooperativ hyres- rättsförening åtminstone initialt får en högre finansieringskostnad än en bostadsrättsförening, allt annat lika. Utredningen poängterar att det rör sig om problem i initialskedet för en På , när ett eventuellt topplån är färdigamorterat, kan hyresrättsföreningen till och med ha en bättre ekonomi än bostadsrättsföreningen. Dessutom finns möjligheten att i attraktiva områden hålla nere boendekostnaden i jämförelse med bostads- Prisökningar på lägenheter i attraktiva områden drabbar köparen som en ökad boendekostnad i en bostadsrättsförening. hyresrättsförening betalar den tillträdande medlemmen inga övervärden som lämnar föreningen. Utredningen konstaterar att det initiala problemet leder till att någon form av ekonomisk stimulans torde krävas om man vill att kooperativa hyresrättsföreningar enligt ägarmodellen skall förekomma i stor omfatt- Det låg utanför utredningens uppdrag att lägga fram sådana lös- ningar, men man nämner ändå som exempel på möjliga åtgärder kom- munala borgensåtaganden och statliga åtaganden genom Statens bostadskreditnämnd (BKN). har i sitt remissvar till utredningen om kooperativ hyresrätt föreslagit att regeringen utreder möjligheten att utvidga BKN:s uppdrag till att innefatta kreditgarantier för kooperativa hyresrättsföreningar. anser att det är ett tydligt problem att kreditinstituten inte har tillräcklig kunskap om denna upplåtelseform, vilket innebär att det finns en risk ett kooperativa hyresrättsföreningar erbjuds sämre villkor. Även har studerat de ekonomiska förutsättningarna för att de boende skall kunna ta över sina bostäder genom en kooperativ Man konstaterar att de boendes intresse av ett sådant övertagande är beroende framför allt av de finansiella villkor under vilka ett övertagande kan ske. Kommittén gör samma bedömning som utred- ningen om kooperativ hyresrätt när det gäller hur höga insatser de boende skulle vara beredda att betala. Med hänsyn till den låga insatsen anser kommittén att denna del av finansieringen inte har avgörande betydelse för de boendes intresse av övertagande. Det avgörande är i stället före- ningens finansiering av fastighetsförvärvet. Den lägre insatsen, och det faktum att den kooperativa hyresrätten inte kan generera någon vinst till innehavaren, gör att en kooperativ hyresrättsförening ses som en mer osäker kredittagare än en bostadsrättsförening. En eventuell högre risk får den kooperativa hyresrättsföreningen betala genom en högre risk-