prop · GO0332 · 2001-01-01 00:00:00 — Hovrätten för har föreslagit att förutsättningen för att få förordna om allmän säkerhetskontroll i stället skall formuleras så att det skall vara påkallat för att förhindra att brott förövas. En sådan formulering synes emellertid enligt ordalydelsen kräva mer för att säkerhetskontroll skall få beslutas än vad som är fallet enligt den av regeringen förordade lydelsen. Med hänvisning till att tröskeln för en allmän säkerhetskontroll bör ligga så lågt som möjligt, förefaller den nu föreslagna formuleringen vara att föredra. Till sin natur innebär säkerhetskontroller i domstol en inskränkning av de grundläggande regler om integritetsskydd och domstolsoffentlighet som finns i regeringsformen (se avsnitt 5). Sådana inskränkningar är i och för sig tillåtna enligt regeringsformen men förutsätter att en avvägning görs mellan å ena sidan intresset av säkerhet för anställda, parter och andra besökare i domstolarna och å andra sidan intresset av största möjliga öppenhet i domstolarnas arbete och den enskildes intresse av skydd för den personliga integriteten. Såsom och flera remissinstanser har anfört innebär kontroll av det slag som föreslås ett relativt litet ingrepp i den personliga integriteten. Sådana kontroller förekommer ofta eller t.o.m. regelmässigt även i andra sammanhang, t.ex. på flygplatser, och de allra flesta är därmed bekanta med dem. Inte heller för domstolsoffentlig- heten kan den utvidgade möjligheten att anordna kontroller innebära någon större inskränkning. Det står alltjämt var och en fritt att underkasta sig en kontroll eller att avstå från detta och eventuellt ta de konsekvenser, processuella eller andra, som kan vara förenade med ett sådant val. Den stora betydelse som domstolarnas möjlighet att kunna verka fritt har för det demokratiska samhället uppväger enligt regeringens mening väl de begränsade inskränkningar som nämnts. För att domstolarna skall kunna fullgöra sin verksamhet måste de anställda, nämndemän, parter, brottsoffer, vittnen och andra kunna känna sig säkra i domstolens lokaler och man får utgå från att de som besöker domstolen är beredda att underkasta sig en kontroll i detta syfte. Det är regeringens bedömning att de samhällsviktiga intressen som förslaget om allmänna säkerhets- kontroller i domstol är avsedda att skydda väger tyngre än de måttliga rättighetsinskränkningar som det medför. Förslaget anses därmed falla inom det utrymme för rättighetsinskränkningar som regeringsformen anvisar. Det bör dock framhållas att rättighetsbegränsande åtgärder aldrig, med hänsyn till den proportionalitetsprincip som kommit till uttryck i 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen, får gå utöver vad som i det enskilda fallet är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett dem. Säkerhetskontroller får därmed inte beslutas slentrianmässigt. Den som skall besluta om säkerhetskontroll måste alltså noggrant överväga om säkerhetsriskerna kan minimeras till en acceptabel nivå genom andra, mindre ingripande åtgärder. Som har redogjort för i rapporten finns andra förebyggande åtgärder att tillgå, såsom att hålla en viss förhandling i en större rättssal, att låta personer uppehålla sig i skilda rum, att kalla in väktare eller civilklädd polispersonal som övervakar en domstolsförhandling eller att flytta en viss förhandling till en lokal utanför domstolen. Även när allmän säkerhetskontroll övervägs måste domstolen ta ställning till om ett tillräckligt skydd kan ges med hjälp av andra, mindre ingripande, åtgärder. När en allmän eller särskild säkerhetskontroll genomförs är det dessutom viktigt att de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna i övrigt beaktas. Ett beslut om säkerhetskontroll och genomförandet därav måste sålunda alltid ske med beaktande av skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp, förhandlingsoffentligheten, anonymitetsskyddet samt rätten i övrigt att yttra sig och inhämta information. 9.2 Beslut om allmän säkerhetskontroll Regeringens förslag: Beslut om allmän säkerhetskontroll skall kunna fattas i administrativ ordning av domstolschefen. Domstolschefen kan delegera beslutanderätten till någon annan lagfaren domare vid domstolen. Beslutet om kontroll skall föregås av samråd med polismyndigheten. Beslutet skall vidare gälla och, vid behov, innehålla uppgift om vilka lokaler, dvs. vilken fastighet eller vilken adress, som beslutet avser. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men innehåller inget förslag om att beslutet vid behov skall innehålla uppgift om vilka lokaler beslutet avser. föreslår även en högsta tidsgräns om en månad för beslut om allmän säkerhetskontroll. Remissinstanserna: Flera remissinstanser som särskilt uttalat sig om förslaget i denna del ställer sig tveksamma till den tidsbegränsning som föreslår. Hovrätten för och (majoriteten) anser att ett krav på omprövning kan godtas. Hovrätten påtalar att enmånadsgränsen inte bör tillämpas slentrianmässigt och tingsrätten anser att konstruktionen är svårbegriplig eftersom den allmänna säkerhetskontrollen, enligt förslaget, inte fordrar att några särskilda omständigheter föreligger. Även framhåller att tidsgränsen inte innebär någon egentlig begränsning och att andra begränsningar därför bör övervägas, t.ex. att ett beslut inte får förnyas utan att en hotbild med i vart fall en viss konkretion kan påvisas. Några remissinstanser lämnar förslag på den lagtekniska utformningen. understryker behovet av samråd med polisen innan beslut fattas och föreslår att samråd även bör ske med kriminalvården. Riksåklagaren påtalar generellt behovet av bättre informationsutbyte när det gäller risker för brottsliga handlingar. Skälen för regeringens förslag: Eftersom ett beslut om allmän säkerhetskontroll påverkar hela domstolens verksamhet bör det, i enlighet med förslag, fattas i administrativ ordning av domstolens chef. Beslutanderätten bör kunna delegeras till annan lagfaren domare vid domstolen. Såsom bl.a. och Riksåklagaren har påpekat är det av största vikt att informationsutbytet om säkerhetsrisker m.m. mellan olika myndigheter förbättras. Indikationer om säkerhetsrisker kan i många fall förmodas komma från polismyndigheten och det är även polisen som skall utöva ledningen av den allmänna säkerhetskontrollen och vara beredd att rycka ut vid behov. Av dessa skäl är det lämpligt att beslut om säkerhetskontroll alltid sker efter samråd med polismyndigheten. När det gäller allmän säkerhetskontroll som inte har samband med något särskilt mål är det däremot svårare, särskilt i de större städerna, att söka samråd med åklagare. Någon generell samrådsplikt med åklagaren eller andra berörda, t.ex. kriminalvården bör därför inte föreskrivas i dessa fall. Däremot bör krav på samråd med åklagare också fortsättningsvis gälla vid särskild säkerhetskontroll i brottmål. Reglerna om samråd utesluter naturligtvis inte att samråd utöver vad som är föreskrivet sker med åklagare, kriminalvård och andra innan beslut fattas när domstolen finner det vara lämpligt. Vid de större domstolarna, där säkerhetsfrågor normalt aktualiseras oftare än vid de mindre, kan det också finnas fördelar med mer permanenta former för samråd mellan domstol och polis. På sina håll finns s.k. samrådsgrupper där domare, poliser och i vissa fall även åklagare och andra personer ingår. Fördelarna med en sådan samrådsgrupp är flera, bl.a. kan man diskutera mera långsiktiga lösningar på säkerhetsproblem och det kan också underlätta för domstolen att kunna få information om eventuellt föreliggande hot mot domstolen och dess personal och även om risker i samband med en kommande förhandling (jfr prop. 1980/81:114 s. 16). Vikten av ett bättre informationsutbyte mellan olika myndigheter kommenteras även i avsnitt 6.1. Frågan om underrättelse av beslut behandlas vidare i författningskommentaren (se avsnitt 11.1). Också utan samråd kan viktig information om eventuella hotbilder erhållas från personer som på ett eller annat sätt är involverade i ett pågående mål eller på annat sätt har kännedom om förhållanden som kan medföra säkerhetsrisker för domstolen. Om en person känner till förhållanden som gör att denne misstänker att brott kan komma att begås i domstolens lokaler, kan detta också leda till att personen själv begär att domstolen skall förordna om säkerhetskontroll. Domstolen får då bedö- ma uppgifterna och vidta de åtgärder den anser lämpliga (om överkla- gande av domstols beslut rörande säkerhetskontroll, se avsnitt 8). Förslaget om en tidsbegränsning av beslut om allmän säkerhetskontroll är i linje med principen att inskränkningar av grundlagsskyddade rättigheter skall vara så begränsade som möjligt. Tidsbegränsningen innebär dock inte, vilket även några remissinstanser har framhållit, någon egentlig begränsning av möjligheterna att besluta om sådana kontroller. Domstolarna kan, allt eftersom en säkerhetsrisk med viss konkretion kan identifieras, förordna om allmän säkerhetskontroll som säkerhetsrisken bedöms kommer kunna föreligga. Om högre krav skulle ställas, medför detta att utrymmet för beslut också skulle begränsas. En sådan ordning skulle motverka syftet med de allmänna kontrollerna, nämligen att skapa en möjlighet att möta mera diffusa säkerhetsrisker. Enligt regeringens förslag krävs det, till skillnad från förslag, att det finns anledning att befara att ett allvarligare brott kan komma att begås i domstolens lokaler, dvs. att det finns någon form av konkretiserad indikation på en säkerhetsrisk (se avsnitt 6.1). Tiden under vilken kontrollen skall pågå skall därmed också vara avhängig denna risk, varför en kontinuerlig prövning måste göras i fråga om huruvida risken kvarstår. Det kan i sammanhanget noteras att den tidsbegränsning om en månad som infördes i lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i riks- dagens lokaler (se SFS 1990:125), togs bort (se SFS 1999:22). I den nya lydelsen föreskrivs i stället att beslut om säkerhetskontroll skall avse visst tillfälle, visst sammanträde eller (2 §). Som tidigare anförts är allmän säkerhetskontroll inte avsedd att vara kontinuerlig utan i stället tidsbegränsad. Det bör därför föreskrivas att beslutet om sådan kontroll skall avse . Att föreskriva en viss , veckor eller månader angiven längsta tidsgräns framstår däremot inte som motiverat mot bakgrund av vad som anförts ovan. På detta sätt understryks även att tiden för kontrollen måste fastställas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och inte slentrianmässigt till en angiven tidsperiod. förslag innehåller inget förslag om att ett beslut om allmän säkerhetskontroll skall innehålla uppgift om vilken eller vilka lokaler som beslutet avser. En sådan uppgift skulle emellertid, enligt regeringens bedömning, vara nödvändig i vissa fall då den beslutande domstolen har lokaler på olika adresser. Detta är fallet med några av landets större domstolar, men också domstolar som håller förhandling vid s.k. tingsställen. Det förekommer också att domstolar håller förhandlingar i andra lokaler än domstolens egna (t.ex. höll huvudförhandling med anledning av brandkatastrofen i i i ). En uppgift om vilken lokal beslutet gäller kommer också kunna bli behövligt i de fall en hovrätt håller förhandling på annan ort. För att inga tvivel skall råda om vilken eller vilka lokaler i meningen adresser eller fastigheter som beslutet avser bör beslutet därför, vid behov, innehålla en uppgift om detta. 9.3 Säkerhetskontrollens omfattning och utförande Regeringens förslag: Allmän säkerhetskontroll i domstol skall omfatta besökare till domstolen och genomföras som en inpasseringskontroll. Syftet med kontrollen är att eftersöka vapen och andra farliga föremål. Kontrollen får omfatta kroppsvisitation och undersökning av väskor, paket m.m. med hjälp av teknisk utrustning, t.ex. larmbåge, handmetalldetektor och röntgenmaskin. kroppsvisitation får endast ske om det finns särskilda skäl för åtgärden. Vid allmän säkerhetskontroll skall i princip samma personer som vid särskild säkerhetskontroll samt anställda vid domstolen vara undantagna från kontrollen. Därutöver skall personer som infinner sig i domstolens lokaler på grund av utövning av offentligt uppdrag undantas från båda formerna av kontroll. Ytterligare undantag är också möjliga. Om särskil- da skäl föreligger får dock domstolen, vid allmän säkerhetskontroll, inskränka kretsen av personer som är generellt undantagna från kontrollen. I lagen förtydligas att identitetskontroll endast får äga rum för att kunna fastställa om en person, som uppger sig inte omfattas av säkerhetskontroll, skall undantas från kontrollen. Samma regler som för särskild säkerhetskontroll skall gälla i fråga om följden av att vägra underkasta sig allmän säkerhetskontroll och om särskilda undantag från kontrollen. Beslut om särskilt undantag skall fattas av den som har beslutat om säkerhetskontrollen, vilket när så är möjligt skall ske efter samråd med den eller de som handlägger målet där personen har kallats. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser som särskilt uttalat sig om förslaget i denna del ställer sig tveksamma till omfattningen av den allmänna säkerhetskontrollen och har synpunkter på hur den skall utföras. uttalar att säkerhetskontroller bör omfatta alla personer som besöker domstolen och att generella undantag av principiella skäl bör avskaffas. påtalar att praktiska problem kommer att uppstå, särskilt vid större domstolar, om andra än de anställda skall undantas från den allmänna säkerhetskontrollen. Två rådmän vid Länsrätten i (minoritet) anser att alla, inklusive rättens ledamöter, bör kunna omfattas av kontrollen i undantagsfall. Hovrätten för och Kammarrätten i anför att kroppsvisitation normalt bör kunna förekomma också vid allmän säkerhetskontroll. Justitiekanslern föreslår att det av lagtexten uttryckligen skall framgå att enskild som inte tillhör den krets som skall undantas från kontrollen inte får underkastas identitets- eller legitimationskontroll. framför ett liknande förslag. anför att legitimationskontroll kan vara aktuell endast i fråga om personer som undantas från kontrollen. Skälen för regeringens förslag: Kontrollen måste utföras på ett sätt som uppfyller syftet med densamma som integritetsintrånget blir så litet som möjligt. Kontrollen bör dessutom kunna genomföras relativt enkelt och snabbt och så att praktiska tillämpningsproblem undviks. Allmän säkerhetskontroll är avsedd att vara en inpasseringskontroll till domstolens lokaler. Som har pekat på kan det i vissa fall med hänsyn till utformningen av domstolens lokaler vara lämpligast att placera kontrollen på annan plats än i entrén till lokalerna, t.ex. på ett visst våningsplan. Som beteckningen anger är dock den allmänna säkerhetskontrollen avsedd att vara en generell kontroll av besökare till domstolen, men inte en kontroll utanför en viss förhand- lingssal. En kontroll som bara är avsedd att omfatta dem som närvarar vid en viss förhandling och därför anordnas i omedelbar anslutning till förhandlingssalen skall därför även fortsättningsvis uppfylla kraven för särskild säkerhetskontroll och beslutanderätten skall vara förbehållen rätten eller dess tillämnade ordförande. Kontrollåtgärder De kontrollåtgärder som kan komma i fråga vid allmän säkerhetskontroll är desamma som får förekomma enligt nuvarande reglering, dvs. kropps- visitation och undersökning av väskor och paket m.m. Bedömningen i avsnitt 6.1 av hur den allmänna säkerhetskontrollen förhåller sig till grundlagsskyddade rättigheter, utgår från att kontrollen i första hand skall genomföras med hjälp av metalldetektor eller annan liknande teknisk anordning, vilket också föreslår. Kroppsvisita- tion och undersökning av föremål som sker med hjälp av tekniska hjälpmedel uppfyller de inledningsvis angivna målsättningarna och bör därför väljas som den normala metoden vid genomförandet av allmän säkerhetskontroll. Teknisk utrustning som kan vara aktuell är s.k. larm- eller säkerhets- bågar och handmetalldetektorer samt, vilket några remissinstanser sär- skilt har påpekat, röntgenutrustning för undersökning av föremål. Med hänsyn till att de allmänna säkerhetskontrollerna inte är avsedda att genomföras som mer eller mindre permanenta åtgärder (se avsnitt 6.2) finns det inget behov av att utrusta varje domstol med sådan utrustning. Inköp av vakttjänster och teknisk utrustning kommer i stället ske centralt med möjlighet för domstolarna att vid behov rekvirera aktuell utrustning och personal från kontrakterat vaktbolag. De ekonomiska konsekven- serna av regeringens förslag redovisas i avsnitt 10. kroppsvisitation är inte avsedd att förekomma vid allmän säkerhetskontroll annat än om den tekniska utrustningen ger utslag för otillåtna föremål. Ett par remissinstanser har framhållit att detta klart bör framgå av lagtexten. Regeringen delar denna bedömning. Det bör alltså föreskrivas att kroppsvisitation som sker på annat sätt än genom användande av metalldetektor eller liknande anordning vid allmän säkerhetskontroll bara är tillåten om särskilda skäl föreligger. Frågan om vem som bör få genomföra kroppsvisitation på annat sätt än med hjälp av teknisk utrustning behandlas i avsnitt 6.4. De kontrollåtgärder som föreslås beträffande allmän säkerhetskontroll skiljer sig från vad som gäller vid särskild säkerhetskontroll. I det senare fallet ställs det inte något krav på att kontrollen i första hand skall utföras med hjälp av tekniska anordningar vilket dock i praktiken ofta torde vara fallet utan polismyndigheten får från fall till fall avgöra hur kontrollen skall gå till. För särskild säkerhetskontroll ställs inte heller något krav på särskilda skäl för att kroppsvisitation skall få genomföras, men en proportionalitetsavvägning måste naturligtvis alltid göras och en kroppsvisitation bör inte göras mer ingående än vad ändamålet med åtgärden kräver (prop. 1980/81:114 s. 23). Reglerna om kontrollåtgärder vid särskild säkerhetskontroll bör inte ändras. Generella undantag från säkerhetskontrollen Enligt förslag skall vissa kategorier av personer vara generellt undantagna från allmän säkerhetskontroll. Det gäller rättens ledamöter och andra som infinner sig i domstolen på grund av utövande av allmän tjänst samt advokater. Härtill skall andra personer kunna undantas om särskilda skäl föreligger. Förslaget motsvarar vad som gäller vid särskild säkerhetskontroll. Härutöver bör anställda vid domstolarna generellt undantas från kontroller. Flertalet remissinstanser som yttrat sig har inte haft något att erinra mot förslaget. Lagrådet anser emellertid att den föreslagna kretsen av generellt undantagna personer vid en allmän säkerhetskontroll skulle bli alltför begränsad och att det kan förefalla rimligt att också den som på grund av myndighets förordnande skall fullgöra en uppgift i domstolen är generellt undantagen från säkerhetskontroll, även om han eller hon inte är i allmän tjänst. Det kan t.ex. gälla pensionerade domare som fullgör vissa dömande uppgifter eller offentliga försvarare och offentliga biträden som inte är advokater. Regeringen ansluter sig till Lagrådets bedömning, vilket innebär att också personer som utför ett offentligt uppdrag generellt skall undantas från allmän säkerhetskontroll. I sammanhanget måste beaktas att de nu aktuella personerna är förordnade av domstolen. Deras förordnande skall grundas på en lämplighetsbedömning, vilken även måste anses omfatta personernas tillförlitlighet i säkerhetshänseende. Förutom pensionerade ordinarie domare bör alltså även t.ex. offentliga försvarare och biträden samt målsägandebiträden som inte är advokater undantas från säkerhetskontroll. Med hänsyn till vad som sagts om skälen för att undanta dessa personer från kontroll, anser regeringen att det inte heller finns några bärande skäl för att de fortsättningsvis skall omfattas av särskild säkerhetskontroll. Regeringen anser således att ifrågavarande personer generellt skall undantas från båda formerna av kontroll. En pensionerad ordinarie domare som vid domstol skall fullgöra vissa dömande uppgifter, undantas emellertid redan från särskild säkerhetskontroll i egenskap av ledamot av rätten. Vid allmän säkerhetskontroll kan en ordning med generella undantag föranleda tillämpningsproblem och har anfört att den allmänna säkerhetskontroll som har föreslagit kan vara besvärlig att genomföra i praktiken, särskilt vid större domstolar. För en domstol med ett mycket stort antal besökare vore det, enligt tingsrätten, administrativt ogörligt att kräva legitimation av alla som föreslås kunna bli generellt undantagna från kontrollen. Tingsrätten anser därför att den allmänna säkerhetskontrollen bör omfatta alla som skall passera densamma, i vart fall om de inte är anställda vid domstolen. har i sitt yttrande väckt frågan om inte generella undantag över huvud taget bör avskaffas av principiella skäl. I yttrandet från Länsrätten i framhåller några rådmän att det kan förekomma undantagsfall när det kan vara befogat att kontrollera alla, t.o.m. rättens ledamöter, och de föreslår därför en ordning med en fakultativ möjlighet att meddela generella undantag. Generella undantag för vissa personkategorier kan, särskilt vid större domstolar, förväntas medföra att allmänna säkerhetskontroller blir mer komplicerade och tar att genomföra än om alla som passerar kontrollen undersöks. Motsvarande problem uppstår inte alls i samma utsträckning vid särskild säkerhetskontroll. Tillämpningssvårigheterna talar emot att generella undantag bör gälla vid allmän säkerhetskontroll. De grupper av personer som föreslås undantagna från kontrollen kan dock, som sagts, inte anses utgöra någon säkerhetsrisk utan är tvärtom nödvändiga för domstolarnas verksamhet. Det vore därför betänkligt att kräva att de måste underkasta sig säkerhetskontroll. Doma- re och andra anställda vid domstolen, nämndemän, andra som infinner sig i domstolens lokaler på grund av utövning av allmän tjänst eller offentligt uppdrag samt advokater bör därför i princip vara generellt undantagna från allmän säkerhetskontroll. Det går dock inte att bortse från de praktiska invändningar som har rests, vilka inte alltid kan begränsas genom separata ingångar eller andra åtgärder. Såsom har framhållit kan praktiska svårigheter med att genomföra kontrollen komma medföra att allmän säkerhetskontroll över huvud taget inte genomförs. Det bör därför finnas utrymme för domstolen att vid allmän säkerhetskontroll besluta om inskränkningar i undantagskretsen om särskilda skäl föreligger, t.ex. stora verkställighetsproblem. Däremot bör reglerna om generella undan- tag vid särskild säkerhetskontroll kvarstå oförändrade. Liksom vid särskild säkerhetskontroll bör domstolen också vid allmän säkerhetskontroll ha möjlighet att fakultativt besluta om ytterligare undantag från kontrollen. Nedan återkommer frågan om särskilda undantag beträffande personer som vägrar att underkasta sig säkerhets- kontrollen. Identitetskontroll m.m. Såväl i förarbetena till säkerhetskontrollagen (prop. 1980/81:114 s. 11 f.) som i (s. 33 f.) betonas att säkerhetskontrollen inte får förenas med åtgärder för att undersöka en persons identitet eller ärende, annat än för att kunna fastställa att personen har rätt att undantas från kontrollen. Motivet för detta är främst att tillförsäkra det grundlagsskyddade anonymitetsskyddet (se ovan avsnitt 6.1). Liksom detta grundlagsskydd omfattar rätten att ta del av allmänna handlingar utan att behöva uppge sin identitet, måste också den som vill bevista en domstolsförhandling eller i annat ärende besöka domstolen kunna göra detta utan att behöva uppge sitt namn eller underkasta sig identitetskontroll. Justitiekanslern, och har särskilt tagit fasta på frågan om identitetskontroll och anonymitetsskydd i sina remissvar och föreslagit att detta föreskrivs särskilt i lagen. anför, beträffande anonymitets- skyddet, att bestämmelserna i 5 § andra stycket säkerhetsskyddslagen (1996:627) kan tjäna som förebild.