prop · GO0354 · 2001-01-01 00:00:00 — Med underrättelseverksam- het avses verksamhet, som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna anför att bestämmelsen bör förtydligas så att det - i likhet med 14 § polisdatalagen - framgår att personuppgifter även får behandlas i underrättelseregister som förs enligt bestämmelserna om underrättelseregister i lagförslaget. Datainspektionen påpekar att det i en särskild undersökning i underrättelseverksamhet kan bli fråga om att behandla uppgifter om personer som det inte föreligger någon misstanke mot, t.ex. anhöriga eller arbetskamrater. Regeringen har i prop. 1997/98:97 s. 125 uttalat att detta ofrånkomligen innebär ett stort intrång i den personliga integriteten och att det därför är viktigt att tillgången till uppgifterna begränsas till en särskild personkrets. Datainspektionen utgår från att motsvarande begränsning införs på tullområdet. Övriga remissinstanser har antingen tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Underrättelseverksamheten syftar bl.a. till att ta fram underlag som anger vilken inriktning i stort som en verksamhet skall ha, t.ex. spaning gällande narkotika, eller till att initiera konkreta brottsutredningar. Målet är att klargöra om brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förutses. Undersökningar som syftar till att klargöra om brott begåtts kan också förekomma inom ramen för en förundersökning. En förundersökning skall enligt 23 kap. inledas om det finns anledning att anta att ett konkret brott har begåtts. I övriga fall, då det endast finns anledning att anta att brottslig verksamhet förövats eller kommer att förövas, får undersökningen göras inom ramen för underrättelseverksamheten. På samma sätt som föreskrivs för polisen och för skattemyndigheterna bör ha möjligheter att i underrättelseverksamhet som avser allvarligt brottslig verksamhet, behandla personuppgifter helt eller delvis automatiserat. har denna möjlighet genom bestämmelserna om underrättelseregister och analysregister. Som Datainspektionen påpekat kan det i underrättelseverksamhet bli fråga om att behandla uppgifter om personer som det inte föreligger någon misstanke emot. Detta innebär, på samma sätt som framhållits i prop. 1997/89:97 s. 125, ofrånkomligen ett stort intrång i den personliga integriteten och även i detta fall är det viktigt att tillgången till uppgifterna begränsas till en särskild personkrets. När de gäller de analysregister som förs motsvarar regleringen i prin- cip vad som gäller för särskilda undersökningar enligt bl.a. polis- datalagen. Analysregister utgör heller inte register i egentlig mening. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna om analysregister ersätts av bestämmelser om behandling av personuppgifter i särskilda undersök- ningar i underrättelseverksamheten. Meningen är att genom de nya bestämmelserna skall ha samma möjligheter att behandla person- uppgifter i särskilda undersökningar, som verket har . har framhållit att bestämmelserna om användning av personuppgifter i underrättelseverksamhet bör förtydligas så att det klart framgår att personuppgifter som förekommer i underrättelse- verksamhet också får behandlas i underrättelseregister. Motsvarande hänvisning finns i polisdatalagen och lagen om behandling av person- uppgifter vid skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar. Regeringen instämmer i detta påpekande och föreslår att 18 § skall förses med ett stycke som anger att personuppgifter även får behandlas i underrättelseregister. De allmänna bestämmelserna i den nu föreslagna lagen begränsar inte möjligheter att med hjälp av allmän databehandling behandla uppgifter i underrättelseverksamhet så länge de grundläggande kraven på behandlingen är uppfyllda. På samma sätt som gäller för polisen och skattemyndigheterna, bör inte få företa helt eller delvis automatiserade behandlingar av personuppgifter i underrättelseverksam- het i andra fall än då behandlingen sker i särskilda undersökningar, som avser viss allvarlig brottslighet, eller i underrättelseregistret vars innehåll skall kunna utgöra framtida underlag för särskilda undersökningar. 9 Sekretess och utlämnande av uppgifter 9.1 Nuvarande sekretessbestämmelser Hanteringen av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet omfattas av flera olika sekretessbestämmelser. Till skydd för åklagarmyndighetens, polismyndighetens, skattemyndighetens, Tull- verkets och brottsbekämpande verksamhet gäller en- ligt 5 kap. 1 § sekretesslagen sekretess för uppgifter dels under förundersökning i brottmål, dels i verksamheten med att förebygga, upp- daga, utreda eller beivra brott. Nämnda sekretess gäller endast om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgifterna röjs. Den enskilde har i de flesta sammanhang rätt att med stöd av 14 kap. 4 § sekretesslagen ta del av uppgifter om sig själv. Denna rätt inskränks emellertid av sekretessbestämmelser. Sekretess gäller till exempel för personuppgifter i de register vilka för inom den brotts- bekämpande verksamheten. Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller absolut sekretess för dessa register. Denna absoluta sekretess gäller endast för personuppgifter (jfr RÅ 1982 2:68 II och RÅ 1982 Ab 342). Uppgifter om varor, transporter, företag, brottstrender, m.m. kan således enbart omfattas av sekretess i den mån det kan ske med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt 5 kap. 1 §, andra stycket, sekretesslagen gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit för uppgift som hänför sig till polisens eller skattemyndigheternas underrättelseverksamhet. Bestämmelserna ovan är utformade för att utgöra ett skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Även den enskilde kan behöva skyddas från att uppgifter om honom lämnas ut. Dessa bestämmelser finns i 7 och 9 kap. sekretesslagen. Sekretesslagens 7 kap. reglerar sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds personliga förhållanden, medan 9 kap. samma lag avser att skydda enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Enligt den lydelse som 9 kap. 17 § sekretesslagen fick efter en lagändring vilken trädde i kraft gäller sekretessen till skydd för den enskilde för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Före lagändringen innehöll bestämmelsen ett rakt skaderekvisit, dvs. att sekretess gällde om det kunde antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen i 9 kap. 17 § gäller bl.a. för förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott. Sekretessen gäller även för verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Enligt 9 kap. 18 § sekretesslagen gäller dock inte sekretessen enligt 17 § för vissa beslut, bl.a. åklagares beslut att väcka åtal eller beslut i vissa ärenden, t.ex. i fråga om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Sekretess som gäller enligt 17 § upphör i de flesta fall när uppgift lämnas till domstol med anledning av åtal. Utöver vad som ovan redovisats finns i 7 kap. 16 § sekretesslagen en bestämmelse som gäller i fråga om samtliga myndigheters verksamheter. I lagrummet anges att sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. 9.2 Sekretess i polisens och skattemyndigheternas medverkan vid brottsutredningar Absolut sekretess gällde tidigare för allmänt kriminalregister samt register som förs enligt lagen (1965:94) om polisregister m.m. för uppgift som har tillförts registret. Efter en ändring av 7 kap. 17 § sekretesslagen, gäller absolut sekretess endast polisens belast- ningsregister. Sekretessen vad gäller dessa register har således lättats upp och de uppgifter som finns i registren, med undantag från belastningsregistret, omfattas i stället av bestämmelserna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Av propositionen 1997/98:97 (s. 64 ff) framgår att motiveringen till denna ändring var att regeringen ansåg det viktigt att offentlig- hetsprincipen i detta sammanhang inte inskränks mer än vad som kan anses nödvändigt med hänsyn t.ex. till enskildas personliga och ekono- miska förhållanden, och till att brott skall förebyggas och beivras. Regeringen ansåg att det bör finnas en rimlig möjlighet att kontrollera att registrering inte bedrivs i strid mot regeringsformens bestämmelser, eller andra bestämmelser vilka gäller för registren. Den enskilde har emellertid även ett intresse av att kunna kontrollera att uppgifter om den egna personen inte registreras på ett otillbörligt sätt. Vidare menade regeringen att den absoluta sekretessen även riskerade medföra att förtroendet för polisens verksamhet skadades då det för allmänhetens förtroende var viktigt att det fanns möjligheter att få tillräcklig insyn i och kontroll av de register som förs. Den absoluta sekretessen borde därför i fortsättningen gälla endast undantagsvis, och då bara för belastningsregistret. Regeringen fann således att det sammantaget inte fanns tillräckligt tungt vägande skäl för att omgärda övriga uppgifter i polisens register med absolut sekretess. Anledningen till att absolut sekretess behölls för belastningsregistret var bl.a. att den sekretess, som ändå måste gälla till skydd för den enskilde, skulle medföra att uppgifter från belastningsregistret i princip aldrig skulle kunna lämnas ut. Att avskaffa den absoluta sekretessen för belastningsregister skulle därför närmast vara en illusion. Vidare skulle ett upphävande av den absoluta sekretessen medföra att polisen vid en begäran att få ut uppgifter från registret måste göra en prövning i varje enskilt fall. Förekommer inte den person som förfrågan gäller i registret måste detta i regel framgå av avslagsbeslutet. Detta skulle då innebära att t.ex. arbetsgivare och hyresvärdar kan få reda på om den tilltänkte arbetstagaren eller hyresgästen förekommer i belastningsregistret. En sådan möjlighet skulle inte vara tillfredsställande, då det bl.a. riskerar att försvåra för den straffades återanpassning till samhället. Regeringen fann vid en sammantagen bedömning att det för uppgifter i belastningsregister även i fortsättningen skall råda absolut sekretess. För uppgifter som behandlas vid skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar gäller sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen med ett omvänt skaderekvisit. 9.3 Ändringar i sekretesslagen Regeringens förslag: Den absoluta sekretessen för uppgifter i Tull- verkets register i den brottsutredande verksamheten avskaffas. Upp- gifterna skall i stället omfattas av sekretessen i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. För uppgifter som behandlas i brottsutredande verksamhet skall sekretess till förmån för den enskilde gälla med ett omvänt skaderekvisit. Sådan sekretess gäller även till förmån för den enskilde vad gäller personuppgifter i register som förs med stöd av denna lag eller som i övrigt behandlas där med stöd av denna lag. För uppgifter som förekommer i underrättelseverksamhet skall sekretess med ett omvänt skaderekvisit gälla även till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott. Promemorians förslag: Skiljer sig från regeringens förslag på så sätt den i promemorian föreslagna övergångsbestämmelsen i punkten två tagits bort. Vidare har, efter förslag från lagrådet, en punkt lagts till 9 kap. 17§ i vilket anges att omvänd sekretess gäller för personuppgifter i register som förs av enligt denna lag eller som annars behandlas där med stöd av denna lag. Denna punkt har införts som punkt 10 i 9 kap. 17 § första stycket i regeringens förslag. Remissinstanserna: Datainspektionen invänder att punkten 2 i den föreslagna övergångsbestämmelsen till sekretesslagen, vilken anger att den äldre bestämmelsen skall gälla för uppgifter som före ikraftträdandet förts in i register som omfattas av bestämmelsen, riskerar att vålla tillämpningsproblem. Vidare anförs att sekretessbestämmelsernas innebörd bör analyseras närmare. Frågan ställs om det t.ex. föreligger sekretess för spaningsregistret till skydd för det allmänna. Övriga remissinstanser har antingen tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen till regeringens förslag: Som framgår ovan gäller olika sekretess för uppgifter om brott och brottsmisstankar beroende på om de finns i ett av register eller om de i övrigt förekommer i verksamheten. Skriftliga uppgifter eller uppgifter som i övrigt hanteras utan datorers hjälp får inte lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Personuppgifter i underrättelseregistret, analysregister eller spaningsregistret däremot får inte lämnas till andra än särskilt upp- räknade myndigheter och inte heller för andra ändamål än de uppräknade. Detta gäller oavsett om det skulle skada verksamheten eller någon enskild Frågan är om det är motiverat med en sådan uppdelning mellan upp- gifter som förekommer i register och övriga personuppgifter som före- kommer i verksamheten. Uppgifter som finns i datoriserade register kan hämtas fram, sammanställas och länkas på ett mycket snabbare och effektivare sätt än uppgifter som finns i den hanteringen. Detta gör visserligen att uppgifter i register blir känsligare med hänsyn både till verksamheten och till skyddet för den enskilde, eftersom de är mer lättillgängliga. Regeringen har emellertid i prop. 1997/98:97 (s. 66 f) understrukit vikten av att offentlighetsprincipen inte inskränks mer än vad som kan anses nödvändigt med hänsyn t.ex. till enskilds personliga förhållanden och till att brott skall kunna förebyggas och beivras. Regeringen uttalade även i sammanhanget att den absoluta sekretessen skall behållas för uppgifter i belastningsregister och vad gäller övriga register bör sekretess med ett omvänt skaderekvisit gälla. Genom denna ändringen av sekretesslagen 9 kap. 17 § har sekretessen med hänsyn till skyddet för de enskilda stärkts generellt. Detta gäller således även för de personuppgifter som förekommer inom brottsbekämpande verksamhet. Med anledning av vad som anförts ovan föreslås därför att 7 kap. 17 § i sekretesslagen ändras så att den absoluta sekretessen inte längre skall gälla för de register som förs inom brottsbekämpande verksamhet. De personuppgifter som finns i registren kommer i stället att skyddas av bestämmelserna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Som också påpekats av Datainspektionen, finner regeringen att den i promemorian föreslagna övergångsbestämmelsen till ändringen i sekretesslagen, andra punkten, riskerar att vålla tillämpningsproblem varför denna tas bort i regeringens förslag till lagtext. Uppgifter i spaningsverksamhet skyddas med avseende på det all- männas intresse av att förebygga och beivra brott av sekretessen i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen. Bestämmelsen anger att uppgifter får inte lämnas ut om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. För underrättelseverksamhet föreslås emellertid i detta lagförslag att ett starkare sekretesskydd skall gälla. Enligt regeringens förslag får dessa uppgifter bara röjas om det står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärden motverkas eller att den framtida verksamheten skadas. Regeringen finner att det är motiverat med ett starkare sekretesskydd vad gäller underrättelseverksamhet. På lagrådets förslag har en ny punkt lagts till 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen. Enligt denna punkt skall sekretess gälla för uppgifter i register som förs av enligt denna lag eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Bestämmelsen har införts som en ny punkt 10 i ovannnämnda bestämmelse. Enligt lagrådets förslag skulle bestämmelsen föras in som en nionde punkt; medan den bestämmelse som finns i den punkten skulle blivit en tionde punkt. Anledningen till att regeringen valt att placera bestämmelsen i en ny punkt är att man vill undvika de problem med hänvisningar från andra lagar, som annars riskerar uppkomma. 9.4 Utlämnande av uppgifter Regeringens förslag: Särskilda bestämmelser om när uppgifter får lämnas ut införs endast i fråga om utlämnande för framställning av rättsstatistik och utlämnande av uppgifter till utlandet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har antingen tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I fråga om att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer finns särskilda inskränkningar. Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen får upp- gifter för vilka sekretess gäller inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation annat än om utlämnandet sker i enlighet med en särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska myndigheters intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Regeringen finner att bestämmelsen om utlämnande av uppgift bör innehålla en hänvisning till ovan nämnda bestämmelse i sekretesslagen. I den lagstiftning som gäller regleras förutsättningarna för att lämna ut uppgifter ur registren. Tanken bakom bestämmelsen om utläm- nande är att främst tillsynsmyndigheterna skall ha erforderlig tillgång till uppgifter för sin tillsyn. Stadgandet om utlämnande av uppgifter ger inte någon rätt för den enskilde att få ut uppgifter ur registren. gällande regler om utlämnande av personuppgifter skall ses mot bakgrund av att register i brottsbekämpande verksamhet, som framgår av avsnitt 7.1, omfattas av absolut sekretess. Regeringen föreslår att bestämmelsen, som en följd av att den absoluta sekretessen upphör, skall utgå till den del den avser utlämnande till kontrollmyndighet. En bestämmelse om utlämnande av uppgifter skulle i och för sig vara klargörande när det gäller utlämnandet av uppgifter mellan myndigheter. I de flesta fall är emellertid sekretesslagens bestämmelser tillräckliga för att uppgifter skall kunna lämnas ut till de myndigheter som kan behöva dem i sin verksamhet. Inte heller polisdatalagen eller lagen om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar innehåller några särskilda regler för utlämnande av uppgifter i dessa fall (se prop. 1998/99:34, s. 44). Något behov av att ta in en bestämmelse om utlämnande av uppgifter mellan myndigheter bedöms därför inte heller som nödvändig i lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Sekretesslagens regler är emellertid inte tillräckliga för att tillgodose utlämnande av uppgifter till rättsstatistiken. Bestämmelser om att upp- gifter skall lämnas ut till den myndighet som har hand om rättsstatistiken behövs därför. Regeringen föreslår att sådana regler införs. Vidare föreslår regeringen att lagens bestämmelser skall medge att utlämnande sker till myndigheter i andra länder eller till mellanstatliga organisationer i enlighet med vad åtagit sig i en konvention eller annan internationell överenskommelse. Ett sådant utlämnande kan ske även om sekretess skulle gälla för dessa uppgifter. På tullområdet finns ett omfattande internationellt utbyte av information i den brottsbekämpande verksamheten. Den föreslagna regeln innebär att det finns ett bemyndigande för att lämna ut uppgifter till berörda myndigheter i andra länder. Se även prop. 1999/2000:122 med förslag till Lag om Internationellt tullsamarbete, s. 36 ff. () har anfört att rådet uppfattar vad som sägs i promemorians kommentar till den föreslagna bestämmelsen, som att BRÅ kan hämta information angående brottsstatistik direkt från och inte bara, som sker , från polisen och åklagarmyndigheten. Regeringen vill här anmärka att någon sådan ändring inte var avsedd. Frågan om var officiell statistik får hämtas regleras i förordningen (1995:1060) om vissa personregister för officiell statistik. Av 3 punkten i bilagan till nämnda lag framgår att BRÅ skall hämta uppgifter till brottstatistikregistret och till register för lagförda personer från personregister, Riksåklagarens personregister eller aviseringsregistret. Regeringens förslag: De bestämmelser om gallring som gäller enligt 20, 21 och 23 §§ lagen om register i brotts- bekämpande verksamhet överförs till den nya lagen. Vidare införs en bestämmelse om att personuppgifter i underrättelseverksamhet skall gallras senast efter det att beslutet om behandlingen av person- uppgifter fattades. Regeln förses med undantaget att om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas, får uppgifterna behandlas . Vidare införs en undantagsbestämmelse som anger att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag förutom att bestämmelsen vilken anger att det ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för andra ändamål formulerats om. hade bestämmelsen karaktären av ett bemyndigande. är regeln i stället skriven som en undantagsbestämmelse. Ändringen har gjorts efter förslag från lagrådet. Remissinstanserna vill att gallringstiden för uppgifter i underrättelseregistret skall vara , då verket anser det nödvändigt att ha tillgång till den informationsbank som har byggts upp . Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Beträffande personuppgifter gäller enligt personuppgiftslagen att dessa inte skall bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Personuppgifter får emellertid bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Bestämmelserna i personuppgiftslagen hindrar inte att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. Genom arkivlagen (1990:782) är myndigheterna som huvudregel ålagda att bevara allmänna handlingar. I fråga om personuppgifter vilka behandlar i förunder- sökningar gäller att dessa bör gallras på samma sätt som uppgifter vilka behandlas manuellt. Detta medför att arkivlagens regler blir tillämpliga i dessa fall, varför några särskilda regler inte erfordras. Enligt arkivlagen och arkivförordningen (1991:446) kan en myndighet inte själv avgöra vad som skall gallras ur dess arkiv. Allmänna handlingar hos myndig- heten får i detta fall endast gallras i enlighet med föreskrifter eller beslut av . Beträffande gallring gäller enligt den nu gällande lagen om register i brottsbekämpande verksamhet, att uppgifter om en person i ett register skall gallras när de inte längre behövs för registrets ändamål. Uppgifterna skall senast gallras , vilken anges i de särskilda bestämmelserna vad gäller gallring i respektive register som regleras i lagen. Enligt den nu gällande lagen gäller att uppgifter i underrättelseregister skall gallras senast . har invänt att man vill att förlängs till . För polisens och skattemyndighetens motsvarande register gäller en gallringstid .