prop · GO0331 · 2001-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: I syfte att skapa ett administrativt enklare system som framtida teknikutveckling inte hämmas föreslår och att generella regler om skattefrihet för vissa typer av behandlingsmetoder bör införas i lagen. kommuns förslag är en generell regel om att skall ges rätt att föreskriva om skattefrihet för ytterligare behandlingsmetoder än sådana som är skattefria genom uttrycklig lagreglering. anser att undantag bör ges för avfall som behandlas på sätt som, under en behandlingstid om maximalt , leder till avvattning eller att organisk substans bryts ner till . Vidare anser föreningen att regeringen också bör ges rätt att i särskilda fall föreskriva om skattefrihet i andra fall, där de nämnda kraven inte är uppfyllda. Även menar att avfallsskattelagen bör utformas så att det inte skall vara nödvändigt att varje ny behandlingsmetod, som bör omfattas av skattefrihet, skall underställas regering och riksdag. Vidare framför kommun önskemål om att allt material som läggs i upplag och som avses att återanvändas, t.ex. slam, asfalt, betong och byggnadsmaterial, skall befrias från avfallsskatt. Skälen för regeringens bedömning: anser att skatt inte skall utgå för avloppsslam som är under behandling och föreslår en maximal behandlingstid . Föreningen anser vidare att om skatt skall tas ut skall den baseras på mängden torrsubstans. Beträffande behandlingsmetoder har man bl.a. pekat på möjligheten att tillverka anläggningsjord genom att anlägga inarbetningsområden. Metoden går till så att slam i större mängder sprids på en jordareal varefter den plöjs. Detta upprepas varefter arealen lämnas orörd tills produkten utnyttjas som anläggningsjord. Föreningen anser vidare att ett mer flexibelt system för att undanta olika behandlingsmetoder är nödvändigt för att inte hindra utvecklingen av nya och mer resurssnåla lösningar. Detta åstadkoms enligt föreningen genom att avfall undantas från skatt, om den skattskyldige visar att avfallet genomgår en behandlingsmetod som uppfyller vissa generella funktionskrav som ställts upp i lagen. Genom att i lagen undanta avfall som behandlas på sätt som, under en behandlingstid om maximalt , leder till avvattning eller att organisk substans bryts ner till , skapas enligt föreningen i princip ett generellt undantag för avloppsslam som är under behandling. Det är för såväl de skattskyldiga som beskattningsmyndigheten viktigt att lagstiftningen innehåller klara och enhetliga regler för skattlägg- ningen. Som regeringen uttalat i prop. 1998/99:84 s. 46 bör redan av den anledningen regler om dispensgivning i enskilda fall undvikas. Vidare ankommer det på att genom lag meddela föreskrifter om skatt till staten. I den nämnda propositionen anförde regeringen att regler om skattebefrielse för enskilda avfallsslag är av sådan viktig materiell beskaffenhet att det inte i skattelagen bör ges möjlighet för regeringen eller enskild myndighet att bevilja dispenser i särskilda fall. Ingenting har framkommit som ger regeringen anledning att nu göra en annan bedömning, vare sig beträffande skattebefrielse för enskilda avfallsslag eller för avfall som genomgår behandlingar som uppfyller vissa i lagen allmänt hållna krav. Även i fortsättningen bör således för skattefrihet enligt lagen om skatt på avfall gälla att bestämmelser om undantag alternativt avdragsrätt i varje specifikt fall meddelas i lagen. För att skattefrihet skall medges för en behandlingsmetod bör det stå klart att metoden är bättre än deponering. En regel som i mer generella ordalag skulle undanta behandling av ett visst avfallsslag eller vissa behandlingsformer som syftar till att uppnå vissa allmänt hållna resultat bör därför inte accepteras. Beträffande metoden med inarbetningsområden, lär den inte finnas i praktisk tillämpning och miljökonsekvenserna är dåligt utredda. Vad sedan avser beskattning baserat på torrvikt har detta, som framgår av avsnitt 6.4, inte ansetts acceptabelt, varken från kontroll- eller miljösynpunkt. Några nya omständigheter, som gör att den bedömningen bör frångås, har inte framkommit. Beträffande frågan om skattefrihet för avfall som förs in till en avfalls-anläggning i syfte att återanvändas, framfördes redan i remissbehandlingen av det utredningsförslag, som låg till grund för avfallsskattelagen, sådana önskemål. Det hävdades då från vissa remissinstanser att avfallsanläggningar där det bedrivs integrerad verksamhet med såväl deponering som t.ex. sortering inför materialåtervinning och liknande, riskerade att drabbas av konkurrensnackdelar genom den nya skattens utformning. Regeringen bedömde dock att nettodeponimetoden för uttag av skatten, i komplettering med uttrycklig skattebefrielse för vissa behandlingsformer och val av längre redovisningsperiod för avfallsskatten än vad som gäller för övriga punktskatter, var tillfyllest för att tillgodose de framförda önskemålen (se prop. 1998/99:84 s. 37 och 41). Regeringen finner inte skäl till annan bedömning. 9.2 Behandling i vassbäddar Regeringens förslag: Avfallsskatt skall inte betalas för flytande avfall som förs till en vassbädd. Promemorians förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: kommun och anser att undantag från skatt också bör medges för avloppsslam som behandlas i andra typer av slambäddar än vassbäddar. Enligt kommunerna bör det inte göras någon skillnad i skattehänseende på de båda metoderna avvattning av avloppsslam i bäddar genom antingen inplanterad vass eller utan sådan inplantering, eftersom syftet med de båda metoderna är detsamma; nämligen att få ett avvattnat och biologiskt nedbrutet slam som kan användas som jordförbättringsmedel. delar kommunernas synpunkter och anser därför att skattefrihet bör ges generellt för avloppsslam som är under behandling (jfr ovan under avsnitt 6.1). Övriga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Bakgrunden till regeringens förslag: har det, bland annat i och , utvecklats en kemikaliefri biologisk metod för att avvattna och bryta ned våtslam från avloppsreningsverk i vassbäddar. Metoden, som tar och bedrivs i anslutning till reningsverk, är ett alternativ till traditionell förtjockning, mekanisk avvattning och torkning av slam. Användningen av metoden ökar nu snabbt i , bl.a. för att den medför effektivare avvattning och volymreduktion än normal mekanisk avvattning. Detta förenklar även rening av utgående vatten från verket. Vidare är metoden kostnads- och energieffektiv och ger tid för planering av framtida slamhantering. har uppgivit att 9 anläggningar med vassbädd är i drift, 3 är under uppförande och 30 anläggningar projekteras eller planeras. Föreningen har också fått indikationer på att det finns ett stort antal små anläggningar som den inte har vetskap om. Vassbäddarna har ett 0,2-1,växtskikt (slamjord) och ett dräneringsskikt, luftnings- och dräneringsledningar ovanför en tät botten. En anläggning har ett flertal bäddar vilka vardera belastas med våtslam någon timme var eller . Det utgående vattnet kan, beroende på kvalitet, återföras till reningsverket eller ledas till recipient. Det ingående slammet till vassbädden har en torrsubstanshalt (TS-halt) på 0,, dvs. består av vatten. Efter avslutad behandling har bädden en TS-halt på och mängden organisk substans har minskat . Beträffande miljöaspekterna framgår av danska och tyska studier att emissionerna av metan från vassbäddar är avsevärt lägre än vid lagring av slam i flytande respektive fast form. Emissionerna är små och avklingar efter slamtillförseln. Organiska föroreningar bryts ned , i princip i samma grad som sker vid strängkompostering . Även ur resurssynpunkt är erfarenheterna av vassbäddsmetoden positiva. Avvattningen är effektiv, kemikaliefri och energisnål och fosforn fastläggs till stor del. Hög utfällningsgrad av näring minskar även belastningen på reningsverket. Analyser på utgrävt material efter färdig behandling tyder på en effektiv hygienisering, avsevärt bättre än vad som uppnås med enbart dagens rötning och lagring. Eftersom temperaturerna är låga kan dock hygieniseringen i viss mån ifrågasättas. Återstående material bör vara lämpligt att använda vid markbyggnad, anläggningsarbeten och deponitäckning. För att öka användningsmöjligheterna kan även utgrävt material hygieniseras ytterligare genom exempelvis efterkompostering vid högre temperatur. Skälen för regeringens förslag: Av redogörelsen ovan framgår att behandling av slam i vassbäddar är en ur miljö- och resurssynpunkt avsevärt mycket bättre hantering än deponering. Metoden är dock sådan att den lagtekniskt kan anses innebära att avfallet deponeras eller förvaras , dvs. en anläggning med vassbädd omfattas av lagen om skatt på avfall. Eftersom endast en ytterst liten del av slammet blir kvar efter behandlingen, och således skulle kunna medföra en rätt till avdrag när det förs ut från anläggningen, innebär en skatt på denna hantering att den i praktiken omöjliggörs. Behandling i vassbäddar bör därför vara skattefri. Undantaget bör, såsom Lagrådet förordat, begränsas till att gälla enbart flytande avfall. Även om det endast är avloppsslam som behandlas med metoden bör även andra flytande avfall, t.ex. slam från livsmedelsindustrin, vara lämpligt för denna behandlingsmetod. Undantaget bör därför utformas som ett generellt undantag för flytande avfall som behandlas i vassbäddar. Som framgått av avsnitt 6.1 förordar kommun och , i förhållande till promemorians förslag, en utvidgning av de metoder som bör omfattas av undantagen från avfallsskatt. Regeringen har vid sin behandling av dessa synpunkter framhållit att någon mer generellt hållen regel om skattefrihet för avloppsslam inte bör införas i avfallsskattelagen. Detsamma gäller frågan om myndighets dispensgivning i särskilda fall. Varje enskild behandlingsmetod bör således prövas i lagstiftningsärende. har beskrivit en reningsmetod som utgörs av slambäddar utan vass, men som i stort liknar den metod där vass används i slambäddar. Fördelen skulle enligt kommunen vara att man slipper de eventuella problem som kan finnas med etablering av vass och hantering av vass och rötter när bädden töms. De miljömässiga konsekvenserna av dels metoden med slambäddar utan vass, dels andra metoder att behandla främst avloppsslam än genom behandling i vassbäddar, är dock för dåligt utredda för att skattefrihet skall medges dessa. Såvitt framkommit bedrivs verksamheten med vassbäddarna som separata anläggningar, men det bör också kunna förekomma att vassbäddar blir ett komplement på mer traditionella avfalls- anläggningar. Skattefriheten för vassbäddar bör därför utformas så att den träffar två olika situationer. För de anläggningar som enbart har vassbäddar och där det således inte bedrivs någon annan verksamhet som medför att skatteplikt uppkommer, undantas hela anläggningen från lagens tillämpningsområde (3 § lagen om skatt på avfall). För behandling av flytande avfall i vassbäddar som sker inom en skattepliktig anläggning undantas själva metoden (6 § lagen om skatt på avfall). Med tanke på den långa processtiden, den lilla del som blir kvar efter behandling (normalt av tillförd slamvikt), att det material som ändå återstår efter behandling nästan undantagslöst bör kunna användas för lämpliga ändamål samt att det kan förväntas bli svårt för såväl den skattskyldige som för beskattningsmyndigheten att avgöra när behandlingen är avslutad, bör någon regel om skatt på rester efter genomförd behandling inte finnas. Flytande avfall, som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd, är således undantaget från beskattning. En förutsättning för att detta undantag skall gälla är dock att det på anläggningen är ordnat så att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen (jfr avsnitt 6.4). 9.3 Vattenverksslam Regeringens förslag: Anläggningar där deponering eller förvaring uteslutande sker av vattenverksslam i slambassänger skall undantas från avfallsskatten. Promemorians förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Vid rening av råvatten bildas olika avfall, främst slam. Den största mängden bildas vid kemisk fällning av ytvatten och den totala slammängden uppgår i till ca 1 . Vattenverksslam består vanligen av utfällda aluminium- föreningar till följd av att man använder aluminiumsalter som fällnings- kemikalier. En mindre del, ca , bildas vid rening av grundvatten. Sammansättningen hos slammet speglar huvudsakligen råvattnets kvalitet, med undantag av främst aluminium där bidraget från fällningskemikalien dominerar. Näringsvärdet är relativt lågt och metallhalterna, med undantag av aluminium, är avsevärt lägre än motsvarande slam från avloppsreningsverk. Av slammet leds , baserat på vattenproduktionen, till vattentäkt/recipient, till reningsverk, till deponi och hanteras med andra metoder. Vid vissa vattenverk har man börjat ta hand om slammet i slambassänger, som fungerar som sedimenteringsbassänger. Slammet ackumuleras i botten av bassängerna och överskottsvattnet pumpas vanligen till kommunalt avloppsreningsverk eller ut i vattendrag. Slambassängerna är således en behandling bestående i huvudsak av avvattning. Metoden är dock, i likhet med metoden med vassbäddarna, sådan att den kan anses innebära att avfallet deponeras eller förvaras , dvs. även en anläggning med slambassänger kan komma att omfattas av lagen om skatt på avfall. Eftersom vattenverksslammet till består av vatten blir den faktiska skatten mycket hög, då avdrag inte får göras för det utgående vattnet. Detta skall jämföras med den vanligaste, och från miljösynpunkt klart sämre, metoden att slammet förs direkt ut till recipient. Detta förfarande medför inte några beskattningskonsekvenser men kan i princip ses som att slammet, i stället för att pumpas till en avvattningsbassäng, pumpas till sjöbotten och sedimenterar där. Ur miljösynpunkt är det att föredra att slam avvattnas framför att det pumpas direkt till recipient. Mot nu angiven bakgrund bör anläggningar där deponering eller förvaring uteslutande sker av vattenverksslam i slambassänger undantas från avfallsskattelagens tillämpning. 9.4 Rening av flytande avfall och avvattning av avfall på skattepliktiga anläggningar Regeringens förslag: Avfallsskatt skall inte betalas för flytande avfall som renas inom en skattepliktig anläggning och inte heller för avfall som avvattnas på en sådan anläggning under förutsättning att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen. Promemorians förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Bakgrunden till regeringens förslag: Avfallsskatt skall enligt lagen om skatt på avfall betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras . Avfallsskatt skall också betalas för avfall som uppkommer inom en anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering, med vilket i första hand åsyftas industrianläggningar med deponier inom anläggningen. Avfallskatten tas ut efter en nettodeponimetod. Detta innebär att skatt tas ut för i princip allt avfall som förs in till en skattepliktig avfalls- anläggning. Skyldighet att betala skatt inträder då avfallet förs in till anläggningen. För avfall som förs ut från anläggningen medges avdrag. Sådant avdrag medges dock inte för lak- och reningsvatten. För industrianläggningarna gäller att skyldigheten att betala skatt inträder när avfallet uppkommer. För att inte anläggningar som bedriver såväl deponering som annan behandling skall missgynnas, har nettodeponimetoden kompletterats med uttrycklig skattebefrielse för vissa behandlingsformer. Sålunda har kompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning och tillverkning av fast lagringsbart bränsle undantagits från skatteplikt. Under lagstiftningsarbetets gång aktualiserades frågan om skatten skulle fastställas utifrån avfallets faktiska vikt eller om i stället vad avfallet väger i torrt tillstånd borde användas som beräkningsgrund. Regeringen ansåg att fördelarna med att använda den faktiska vikten vägde över (prop. 1998/99:84 s. 44). Skälen för detta var flera. Förutom kontrollproblem angavs i propositionen vissa miljöskäl, som talar mot att vatten finns kvar i det avfall som deponeras. Stora vattenmängder i avfallet ökar markant risken för sättningar i deponin och medför också att lakvattenproduktionen kommer igång mycket tidigare och blir större totalt sett. Regeringen angav därför att det i normalfallet är bättre att vattenfasen i ett slam skiljs ut före deponeringen och vid behov behandlas separat vid källan, än att vattnet läcker ut från en deponi med risk för att mer förorenat vatten sprids till omgivningen. Vad gäller frågan om avdrag skulle medges för reningsvatten som uppkommer inom en avfallsanläggning, hänvisade regeringen till de miljömässiga skälen som nämnts ovan, dvs. att det är bättre att vattnet skiljs ut före deponering. Regeringen ansåg att avdrag vid utförsel av reningsvatten skulle motverka de styreffekter som eftersträvades (prop. 1998/99:84 s. 39). () har via en enkät till kommunala avfallsföretag undersökt förekomsten av avvattnings- anläggningar, som är belägna på avfallsanläggningar där avfall deponeras. Enkäten skickades ut till 280 avfallsanläggningar och svaren täckte 180 stycken. Av enkätsvaren framgick att avvattning av oljeförorenat avfall utförs på 22 anläggningar. Den behandlade mängden uppgår vid dessa anläggningar till . Mängden vatten som avskiljts uppgår till . 18 anläggningar har avvattning av avloppsslam. Den behandlade mängden uppgår till och vattnet som avskiljs uppgår till . 10 anläggningar uppgav att man har avvattning av andra avfall, t.ex. slam från gatubrunnar. Mängden behandlat avfall uppgår i dessa fall till och mängden avskiljt vatten till . Sammanfattningsvis uppskattar RVF att mängden avfall som förs in till anläggningarna för att behandlas genom avvattning uppgår till ca samt att den avskilda vattenmängden uppgår till , eller av den totala mängden förorenat flytande avfall. Vidare förekommer vid några anläggningar rening av processvatten från industrier. Det rör sig således om industrier som inte byggt upp en egen reningskapacitet utan i stället utnyttjar de reningsanläggningar för lakvatten som finns på avfallsanläggningar i närheten. Intresset är stort för att bedriva sådan verksamhet även på andra avfallsanläggningar. Skälen för regeringens förslag: Avfallsskattens konstruktion innebär att det i skattehänseende är av avgörande betydelse om behandlings-anläggningen är placerad inom respektive utanför en anläggning där deponering av avfall sker, dvs. en anläggning där avfallsskatt tas ut för allt som förs in till eller uppkommer vid anläggningen. Om förorenat vatten och slam förs in till en skattepliktig avfallsanläggning tas skatt ut på hela avfallsmängden vid införseln. Den fasta fasen som uppstår efter behandlingen deponeras eller komposteras vanligen. Vattenfasen förs vanligtvis direkt ut till det kommunala avloppsnätet. Det förekommer också att det renas ytterligare, i samma anläggning där lakvattnet renas, innan det förs ut från anläggningen. Avdrag medges, som framgått ovan, inte för lak- och reningsvatten, vilket innebär att avfallsskatten belastar hela mängden förorenat vatten och slam som förts in till deponin. Om motsvarande avfallsslag i stället förs in till en anläggning som är belägen utanför en skattepliktig avfallsanläggning, uppstår inga skatte- konsekvenser. Vad som i dessa fall kommer att beskattas är endast den avvattnade fasta fasen, om den efter avvattning förs till en avfalls- anläggning och deponeras där. Syftet med avvattning och rening av förorenat vatten och slam är att styra mot bra omhändertagande av detta avfall. Detta syfte motsvarar i princip vad som gäller de behandlingsmetoder som omfattas av skatte- frihet enligt lagen om skatt på avfall. Grunderna för prövning, tillstånd och tillsyn i miljölagstiftningen skiljer sig inte åt beroende på om anläggningen är placerad inom eller utanför en avfallsanläggning. Anläggningarna fyller oavsett placering samma funktion. Ur miljöskyddssynpunkt finns, som anfört, inga motiv som bör medföra att avfallsskatt tas ut på det förorenade vatten och slam som förs in till anläggningar vid deponier, medan endast den avvattnade delen av detta avfall som deponeras beskattas om åtgärderna har skett vid en fristående anläggning. Härtill kommer att det ofta, inte minst av miljöskyddsskäl, är lämpligare att lokalisera dessa verksamheter i anslutning till en befintlig deponi i stället för att ta ett nytt område i anspråk. Sammanfattningsvis bör rening av flytande avfall och avvattning undantas från beskattning. En förutsättning för undantaget måste dock vara att det på anläggningen är ordnat så att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen. Det finns olika tekniska lösningar varigenom detta kan åstadkommas och regeringen finner, i likhet med vad flera remissinstanser uttalat, inte skäl att göra någon närmare reglering i lagtexten. Ett exempel som kan nämnas är att det för skattefrihet torde räcka med att avvattningsanläggningen är utformad så att det avskilda vattnet leds direkt till det kommunala avloppsnätet eller recipient. Andra lösningar kan vara att hanteringen också innefattar mellanliggande reningssteg eller utjämningsdammar. Lagrådet har ansett att utformningen av lagtexten i detta sammanhang kan leda till att skattefrihet också gäller för fall där vattnet försvinner från anläggningen på andra sätt än vad som nämnts ovan. För att undvika denna effekt förordar Lagrådet en annan lydelse av bestämmelsen. Härvid är dock följande att beakta. Avgörande för om skattefrihet skall medges eller inte är den skattskyldiges avsikt vid införseln av avfallet. Är avsikten att avfallet skall avvattnas på sådant sätt att det vatten som avgår från behandlingen inte deponeras inom anläggningen, är förutsättningarna för undantag från skatteplikt uppfyllda. Lagrådets förslag skulle innebära att detta undantag inte skulle komma att gälla på grund av orsaker som den skattskyldige inte själv kunnat råda över, som exempelvis tillfälligt läckage eller omständigheter som medför översvämningar på anläggningen. Betydande praktiska problem skulle därvid uppstå med att härleda det aktuella vattnet till specifika avfallsmängder. Mot den angivna bakgrunden finner regeringen inte skäl att frångå den lydelse av bestämmelsen som förordats i lagrådsremissen. Skattebefrielsen bör således därför utformas som ett undantag för avfall som är avsedd att behandlas på tidigare angivet sätt, dvs. att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen. Skatt bör dock betalas för rester som uppstår efter genomförd avvattning eller rening, i likhet med vad som gäller för rester efter t.ex. kompostering. 9.5 Ikraftträdande Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . Ändringarna bör dock tillämpas retroaktivt . Promemorians förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: De nu föreslagna lagändringarna bör träda i kraft , vilket bedöms vara . Ändringarna bör dock tillämpas retroaktivt , dvs. den dag då lagen om skatt på avfall trädde i kraft. Slam som redan förts till vassbäddar och andra nu aktuella åtgärder som vidtagits före , bör således också omfattas av skattebefrielsen. 10 Differentiering av vägavgiften Regeringens förslag: godkänner protokollet om ändring av samarbetsavtalet om uttag av en avgift för tunga fordon som använder vissa vägar. Vägavgiften differentieras efter vilka krav på utsläpp av föroreningar som ett fordons motor uppfyller.