prop · GO0326 · 2001-01-01 00:00:00 — En väl fungerande bostadsförsörjningsplanering och bostadsförmedling är betydelsefulla medel i kommunernas arbete. De ändringar som genomfördes av reglerna för den kommunala verksamheten inom bostadssektorn förändrade inte kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå. Det kommunala åtagandet baseras i allt väsentligt på kommunal- lagen (1991:900) och socialtjänstlagen. ger kom- munen ett grundläggande ansvar för planeringen av markanvändningen som också är av betydelse i sammanhanget. Kommunallagen ger kommunerna rätt att engagera sig i verksamheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller medlemmar. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Biståndet skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. ger kommunen ett allmänt ansvar för användningen av mark och vatten samt för bebyggelseutvecklingen inom kommunens område. I detta ligger också ett ansvar för att goda boendemiljöer skapas och vidmakthålls. Trots att, som ovan framhållits, kommunernas ansvar i grunden inte förändrades till följd av att bostadsförsörjningslagen upphävdes visar situationen på bostadsmarknaden att det nu tycks finnas en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar man har för bostadsförsörjningen. I vissa kommuner byggs det ingenting alls även om det finns ett stort behov. Vidare förekommer också missuppfattningen att bostadsförsörj- ningen inte är ett kommunalt ansvar. Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen har en grundläggande betydelse för välfärdspolitiken i samhället och för kommunernas möjligheter att utvecklas anser regeringen att det är viktigt att bostadspolitiken får en mer framskjuten plats i den kommunala debatten. Varje kommun, inte bara kommunerna i tillväxtregionerna, behöver en väl genomtänkt strategi för hur bostadsbyggandet och boendet i olika delar av kommunen skall utvecklas. Enligt regeringens uppfattning finns det därför ett behov av att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen bör framgå av en särskild lag. I lagen bör bl.a. slås fast en skyldighet för kommunerna att planera bostadsförsörjningen. 7.2.2 Skyldighet för kommunerna att planera för bostadsförsörjningen Regeringens förslag: En kommun skall vara skyldig att planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamåls- enliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Om det behövs skall kommunen samråda med andra kommuner vid planeringen. Kommunfullmäktige skall anta riktlinjer för bostadsför- sörjningen. En kommun skall till regeringen lämna uppgifter om bostadsförsörjningsplaneringen om regeringen begär det. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många av de kommuner som yttrat sig framhåller att man fortsatt att aktivt arbeta med planering av bostadsförsörjningen även efter det att bostadsförsörjningslagen upphävdes och vissa kommuner ifrågasätter därför behovet av en lagreglering. Flertalet av de kommuner och övriga remissinstanser som stödjer förslaget om skyldighet att planera bostadsförsörjningen är positiva till att lagförslaget inte formaliserar hur planeringen skall ske. och Allmännyttiga Bostadsföretag anser dock att man bör kräva att kommunfullmäktige tar ställning till kommunens riktlinjer med viss regelbundenhet. Skälen för regeringens förslag: Syftet med bostadsförsörjnings- planeringen är att skapa förutsättningar för alla kommuninvånare att leva i goda bostäder. I begreppet en god bostad innefattas inte bara själva bostaden utan också boendemiljön. Bostadsområdena är av grund- läggande betydelse för de enskildas möjlighet till stimulans och personlig utveckling. Boendemiljön måste kunna främja en god uppväxt för barn och ungdom. En särskild regel bör införas om att en kommun är skyldig att planera för bostadsförsörjningen i kommunen. I de fall en kommun ingår i ett område med en för flera kommuner gemensam arbets- och bostadsmarknad och bostadsförsörjningsområdet således omfattar mer än en kommun, är det väsentligt att de enskilda kommunerna i området samråder och samverkar med varandra. Bostads- försörjningsplaneringen i områden med behov av ett omfattande bostadsbyggande, t.ex. i storstadsområdena, kräver ett regionalt perspektiv. Det bör därför i lagen ingå en bestämmelse om att en kommun vid bostadsförsörjningsplaneringen vid behov skall samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Sättet att nå de bostadspolitiska målen måste i hög grad bli beroende av de lokala förutsättningarna. Bostadsförsörjningsplaneringen måste vara anpassad efter situationen i den enskilda kommunen. Kommunerna bör själva få avgöra hur de vill utforma och redovisa sin planering av bostadsförsörjningen. Lagen bör innehålla en bestämmelse om att riktlinjerna för bostads- försörjningen skall antas av kommunfullmäktige. Härigenom markeras att bostadsfrågorna bör ges en förankring i den lokala politiska debatten. Enligt 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) beslutar fullmäktige i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kom- munen. Det kan diskuteras om det är en allmän uppfattning inom landets kommuner att frågor om bostadsförsörjning är av sådan beskaffenhet att de faller in under denna bestämmelse. Genom kravet på att riktlinjerna skall antas av kommunfullmäktige säkerställs emellertid att bostadsför- sörjningsfrågan får den behandling i kommunen som dess vikt kräver. bostadsföretag och bostadssocial utveckling, (dir. 1999:110), har bl.a. vissa uppdrag när det gäller bostadsförsörjningsfrågor. Enligt vad regeringen erfarit över- väger kommittén om det kommunala ansvaret bör preciseras ytterligare i lagstiftningen och om kommunen även i övrigt bör tillföras ytterligare instrument för att klara sina uppgifter inom bostadsförsörjningen. Rege- ringen anser att det är lämpligt att avvakta förslag innan några särskilda formkrav ställs på behandlingen av riktlinjer för bostadsförsörjningen i kommunfullmäktige. Detta gäller exempelvis kravet från några remissinstanser att kommunfullmäktige bör ta ställning till kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen med viss regel- bundenhet. Bostadsförsörjningsplaneringen bör ange inriktningen av olika åtgärder för bostadsförsörjningen i kommunen. Utgångspunkten bör vara en lokal bedömning av de långsiktiga behoven på bostadsmarknaden som innefattar alla kommuninvånares behov. Åtgärderna avser inte endast nyproduktion utan i många kommuner är det i första hand fråga om olika insatser i de befintliga bostadsområdena. I planeringen finns det skäl att särskilt uppmärksamma behovet av bostäder för vissa hushåll, t.ex. äldre, handikappade och ungdomar. Där det finns universitet och högskolor måste kommunerna ta ansvar för studenters särskilda bostadssituation. En viktig del i bostadsförsörjningsplaneringen är vidare att kommunerna inte minst i tillväxtregionerna ser till att ha en tillfredsställande mark- och planberedskap. För att underlätta kommunernas arbete avser regeringen att ge i uppdrag att ta fram och sprida exempel som närmare belyser hur kommunerna i olika situationer konkret kan arbeta med bostadsförsörjningsplaneringen. Medborgarna kan genom en väl fungerande bostadsförsörjnings- planering få bättre inflytande och överblick över boendesituationen i kommunen. Genom att bostadsförsörjningsplaneringen ingår i en brett förankrad demokratisk process skapas också förutsättningar för att bostadsförsörjningen ses i ett helhetsperspektiv. Som framgått ovan är avsikten inte att någon skyldighet för kom- munerna att lämna en årlig och formaliserad redovisning av bostadsför- sörjningsplaneringen skall införas. Det kan emellertid finnas behov att begära särskild information om planeringen av bostadsförsörjningen i vissa kommuner eller i en speciell fråga. Lagen bör därför ge regeringen möjlighet att hämta in vissa uppgifter om bostadsförsörjningsplaneringen från kommunerna. Som fram- håller i sitt remissyttrande är det naturligt att en sådan redovisning kanaliseras genom länsstyrelserna. Regeringens förslag: skall lämna kommunerna råd, information och underlag för den kommunala bostadsförsörjnings- planeringen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig är i huvudsak positiva till promemorians förslag. framhåller att bör ha ett ansvar att bevaka och ta initiativ till att samordning mellan kommuner kommer till stånd. betonar att samverkan mellan kommuner är särskilt viktig när det gäller planeringen av bostäder med särskild service för funktionshindrade. Skälen för regeringens förslag: Av regleringsbrevet för länsstyrel- serna för framgår att ett verksamhetsmål för länsstyrel- serna är att de i sina kontakter med kommunerna skall uppmärksamma bostadsfrågorna. genomför besök i länets kommuner. Vid dessa besök diskuteras bostadsförsörjningsfrågor med kommunen. Genom att har ansvar för samordningen av svaren på årliga bostadsmarknadsenkät kan bistå kommunerna i deras arbete med att skapa en överblick över bostadsförsörjningsläget i länet. arbete med de övergripande planeringsfrågorna och samråd med kommunerna om översiktsplaner utgör också ett stöd för kommunerna i arbetet med bostadsförsörjningsplaneringen. Vid de samråd och informationsutbyten som kontinuerligt sker mellan länsstyrelserna och kommunerna om bostadsförsörjnings- och andra planeringsfrågor är det därför enligt regeringens uppfattning naturligt att gör kommunerna uppmärksamma på olika frågor som rör bostadsförsörjningsplaneringen. Som framhåller i sitt remissvar skall enligt socialtjänstlagen (1980:620) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov, bl.a. av bostäder med särskild service för funktionshindrade och särskilt boende för service och omvårdnad för äldre. Regeringen anser att det är angeläget att behovet av bostäder för dessa grupper särskilt uppmärksammas vid kontakterna med kommunerna. Inte minst i det sammanhanget är det också viktigt att bevakar och tar initiativ till samordning mellan olika kommuner. Regeringens förslag: En kommun skall vara skyldig att anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling skall de berörda kommunerna anordna sådan bostadsförmedling. Regeringen skall kunna förelägga en kommun att fullgöra denna skyldighet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslogs till skillnad från vad regeringen föreslår att en kommun inte fick lämna över skötseln av bostadsförmedlingen till någon annan än ett kommunalt företag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som tillstyrker förslaget att en kommun skall vara skyldig att anordna bostadsförmedling framhåller flera, bl.a. , och ett antal kommuner att en förutsättning för en fungerande bostadsförmedling är att det finns lediga lägenheter att förmedla. De menar att förslaget därför måste kompletteras med en ny bostadsanvisningslag. och flera av organisationerna på bostadsmarknaden avstyrker promemorians förslag att bostadsförmedlingen måste bedrivas i egen regi eller av ett kommunalt företag. Remissinstanserna framhåller att det är viktigt att lagstiftningen inte försvårar lösningar där bostadsmarknadens aktörer i samverkan sköter bostadsförmedlingsuppgiften. Skälen för regeringens förslag: har bostadsförmedlingsverksamheten genomgått stora förändringar. Kommunernas ansträngda ekonomi har inneburit att resurserna minskat för bostadsförmedlingarna. Bättre balans på bostadsmarknaden och ett stort antal outhyrda lägenheter har på många orter också inneburit att behovet av en bostadsförmedling inte ansetts vara lika stort som i en bristsituation. I flertalet kommuner har verksamheten därför avvecklats eller skurits ned. På vissa håll har endast den del av verksamheten som avser förtursförmedling behållits. Som flera remissinstanser framhåller har det utvecklats nya former för hur bostadsförmedlingen i en kommun kan organiseras. Enligt har det vuxit fram ett intresse av samverkan mellan privata och kommunala fastighetsägare. Det förekommer även bostadsförmedlingar i fastighetsägareföreningars regi, bedrivna enligt samma principer som förmedling. har förmedlingen utsträckts till att omfatta bostadsrätter och egnahem samt även uthyrning av lägenheter i andra hand. kommun har en fungerande bostadsförmedling genom en bostadsbutik som drivs som en ekonomisk förening där såväl de allmännyttiga bostadsföretagen som privata bostadsförvaltare är medlemmar. Verksamheten finansieras dels med medlemmarnas insatser och ersättning för förmedlingen, dels med avgifter från de bostadssökande. Det är angeläget att kommunerna inom ramen för sitt bostadsförsörj- ningsansvar också överväger behovet av en bostadsförmed- ling. I en besvärlig bostadsmarknadssituation med brist på bostäder är en bostadsförmedling ofta det lämpligaste sättet att se till att även resurssvaga hushåll ges rimliga möjligheter att få tillgång till en god bostad. En aktiv och serviceinriktad bostadsförmedling är således ett viktigt medel i arbetet med att uppnå målet om allas rätt till en god bostad. En bestämmelse i lag som ger kommunerna en skyldighet att vid behov anordna bostadsförmedling bör därför införas. Den tidigare bostadsförsörjningslagen innehöll inte någon definition av vad som avses med bostadsförmedling. Det finns nu anledning att behandla innebörden av begreppet bostadsförmedling och vad som kan anses vara att hänföra till bostadsförmedling. har historiskt använts både som beteckning på verksamheten som sådan och på den organisatoriska enhet som bedrivit den. Bostadsförmedling kan sägas avse sådan verksamhet som syftar till att skapa kontakt mellan en bostadssökande och en bostadsupplåtare som inte är identisk med förmedlaren (se SOU 1992:71 s. 28 f. och Ds 1999:69 s. 6). Några remissinstanser har uppfattat promemorians förslag så att även allmännyttiga bostadsföretags uthyrning av de egna lägenheterna skulle vara att anse som bostadsförmedling. Gränsen mellan bostadsförmedling och uthyrning kan ibland vara svår att dra. En fastighetsägare som själv anvisar sina lägenheter bedriver förstås inte bostadsförmedling. Det är då i stället fråga om uthyrningsverksamhet. Om flera fastighetsägare bildar ett särskilt förmedlingsföretag i en fristående organisatorisk form bör verksamheten däremot kunna anses som bostadsförmedling (jfr Ds 1999:69 s. 8). Den form i vilken verksamheten bedrivs bör inte inverka på om en bostadsförmedling skall anses vara eller inte. Det avgörande bör vara om bostadsförmedlingen är en sådan som kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna efter vissa politiska riktlinjer och fastställda förmedlingsprinciper (jfr SOU 1992:71 s. 61). Behovet av en bostadsförmedling är beroende av bostads- situationen i den enskilda kommunen. Som en allmän utgångspunkt bör därför gälla att kommunerna själva utifrån lokala förutsättningar får avgöra om en bostadsförmedling skall inrättas. Det bör också stå kom- munen fritt att i enlighet med kommunallagens bestämmelser avgöra på vilket sätt förmedlingsuppgiften skall utföras. Uppgiften kan t.ex. utföras i egen regi, lämnas över till ett kommunalt företag eller genom avtal om drift av verksamheten på entreprenad lämnas över till ett annat privaträttsligt subjekt (jfr 3 kap. 16 19 §§ kommunallagen [1991:900]). I de fall där det blir aktuellt att anordna gemensam bostadsförmedling kan de samverkande kommunerna också välja att bilda kommunalförbund eller tillsätta en gemensam nämnd (jfr 3 kap. 3 a och 20 §§ kommunallagen). Det bör i detta sammanhang erinras om att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen får lämnas över till ett privaträttsligt subjekt endast om det finns stöd för det i lag. Den del av bostadsförmedlingens verksamhet som kan anses innefatta myndighetsutövning måste därför även i fortsättningen ligga kvar under kommunalt beslutsfattande (jfr SOU 1992:71 s. 40 f.). Det gäller framför allt förtursärenden där en enskild tillhandahålls en bostad i form av bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Även om en kommun lägger ut verksamheten på entreprenad så har kommunen alltjämt huvudmannaskapet och det yttersta ansvaret för verksamheten. Det åligger därför kommunen att ange bl.a. mål och riktlinjer för verksamheten i samband med att den lämnar över vården av den kommunala angelägenheten. I ett bostadsförsörjningsområde som omfattar mer än en kommun kan det finnas behov av att anordna en gemensam bostadsförmedling. Det bör därför i lagen ingå en bestämmelse om att två eller flera kommuner vid behov tillsammans skall fullgöra skyldigheten att anordna sådan bostadsförmedling. Med hänsyn till den betydelse från bostadsförsörjningssynpunkt som en bostadsförmedling kan ha bör det liksom i den tidigare bostadsförsörjningslagen finnas en möjlighet för staten att ingripa genom att i ett visst fall förelägga en eller flera kommuner gemensamt de i lagen angivna skyldigheterna. Lagen bör således innehålla också en bestämmelse som gör det möjligt för regeringen att vid behov förelägga en kommun eller vissa kommuner gemensamt att anordna bostadsförmedling. Ansvaret för bostadsförsörjningen och bostadspolitiken på lokal nivå är i första hand en angelägenhet som det enligt bestämmelserna om självstyrelse (jfr 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen samt 2 kap. 1 § kommunallagen) i princip ankommer på kommunerna själva att besluta om. Lagrådet har anfört bl.a. att beslut av kommunfullmäktige kan under- kastas en viss statlig kontroll med tillämpning av kommunalbesvärs- institutet men att detta endast kan resultera i att ett beslut upphävs. Däremot kan den statliga kontrollen inte ta sig uttryck i förelägganden för kommunen att besluta på ett visst sätt eller vidtaga andra åtgärder. Enligt Lagrådet skulle själva principen om självstyrelse komma att sättas åsido om regeringen låt vara såsom i detta fall på ett begränsat område medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet har mot denna bakgrund avstyrkt förslaget till bestämmelse om att regeringen får förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling. Redan enligt gällande rätt finns det möjligheter för regeringen att förelägga en kommun att fatta beslut av visst innehåll. Om det behövs för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. eller om regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, får regeringen enligt 12 kap. 6 § (1987:10) förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (s.k. planföreläggande). Ett planföreläggande kan alltså användas för att tillgodose både ett riksintresse och ett intresse som berör flera kommuner. Som framhållits ovan är ansvaret för bostadsförsörjningen och bostadspolitiken på lokal nivå primärt en angelägenhet för den enskilda kommunen. Förhållandena kan emellertid vara sådana att det är nödvändigt att se bostadsförsörjningsfrågan i ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens. Som exempel kan nämnas förhållandena i storstadsområdena, där en stor inflyttning innebär att en redan besvärlig situation på bostadsmarknaden förvärras. Saken blir därmed inte bara en rent lokal angelägenhet utan får i högsta grad betydelse även för andra kommuner och för den berörda regionen. Att kommunerna i lag kan åläggas ett ansvar för bostadsförsörjningen inom sina respektive områden är självklart och har inte satts i fråga, inte heller av Lagrådet. Om en enskild kommun underlåter att ta detta viktiga sociala ansvar måste det för att regelsystemet skall bli meningsfullt finnas en yttersta möjlighet för staten att ingripa i syfte att komma till rätta med problemet, med beaktande av de skilda allmänna intressen som gör sig gällande. Förhållandena på bostadsförsörjningens område skiljer sig härvidlag inte i något avgörande avseende från vad som gäller på t.ex. det närliggande plan- och byggområdet, där för övrigt statens möjligheter att ingripa i det enskilda fallet är mer långtgående än vad som föreslås. Den nu föreslagna bestämmelsen hade sin motsvarighet i 4 § i den tidigare bostadsförsörjningslagen, där det föreskrevs en möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att anordna avgiftsfri bostadsför- medling om det behövdes för att främja bostadsförsörjningen. Bestäm- melsen i bostadsförsörjningslagen fick sin utformning , då lagen sågs över och anpassades till regeringsformens regler för normgivnings- makten (se prop. Möjligheten för regeringen att förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling gällde fram till då bostadsförsörjningslagen upphävdes. har alltså haft att ta ställning till om en bestämmelse som den nu föreslagna är förenlig med regeringsformen och kan vara motiverad med hänsyn till behovet av att kunna tillgodose andra än rent kommunala intressen. Från konstitutionell utgångspunkt framfördes det inte heller någon kritik mot bestämmelsen den var i kraft. Med beaktande av vad som sagts ovan anser regeringen att det inte finns några hinder mot att införa en möjlighet att, som en yttersta utväg, förelägga en kommun att ta sitt lagenliga ansvar för bostadsförsörjningen genom att anordna bostadsförmedling. Flera remissinstanser har påpekat att en förutsättning för att en kom- munal bostadsförmedling skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt är att den får möjlighet att förmedla i princip samtliga lediga hyreslägenheter. Förslaget om skyldighet för kommunerna att anordna bostadsförmedling borde då enligt remissinstanserna kompletteras med en ny bostadsanvisningslag. I uppdrag ingår att följa utvecklingen på det bostadssociala området och att om det behövs lämna förslag till åtgärder för att kommunerna skall kunna uppfylla sitt bostadssociala ansvar. Regeringen anser att man bör avvakta överväganden när det gäller frågan om behovet av en särskild lag om bostadsanvisningsrätt eller andra instrument för att stärka den kom- munala bostadsförmedlingen. 7.2.5 Köavgifter vid bostadsförmedling Regeringens förslag: Om lägenheter förmedlas i turordning efter kötid skall en bostadsförmedling få ta ut en köavgift av den hyressökande. Köavgiften skall få tas ut för högst i taget enligt grunder som kommunen bestämmer. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som uttalat sig i frågan tillstyrker eller har inte något att invända mot att en möjlighet att ta ut köavgifter vid bostadsförmedling införs. Bl.a. anser att även privata bostadsförmedlare bör få ta ut köavgifter. menar att förslaget är onödigt detaljerat och förespråkar att kravet på förmedling i turordning efter kötid tas bort. Skälen för regeringens förslag Viss avgiftsfinansiering ändamålsenlig Av kommunallagen följer att kommunerna får ta ut avgifter för tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Där anges också att när det gäller tjänster och nyttigheter som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla får kommunerna bara ta ut avgifter om det är särskilt föreskrivet (se 8 kap. 3 b § kommunallagen [1991:900]). Som har framgått bör kommunerna i vissa fall vara skyldiga att anordna en bostadsförmedling. Behovet av en bostadsförmedling kommer sannolikt att vara störst på bristorter. Där är det ofta naturligt att förmedla lägenheter efter ett kösystem.