prop · GP0358 · 2001-11-28 00:00:00 — Det finns enligt Lagrådets mening anledning att göra en avvägning av det statliga intresset av att använda kommunala bostadsföretags hyressättning som underlag för bestämmande av bruksvärdehyra mot kommunernas intresse av att tillgodose kommuninvånarnas behov av bostäder på det sätt som varje kommun finner mest ändamålsenligt. Frågan är med andra ord om den föreslagna inskränkningen av kommunernas beslutanderätt kan anses proportionerlig i förhållande till det statliga intresse som den är avsedd att tjäna. Lagrådet anser att detta vid en rent rättslig värdering skulle kunna ifrågasättas men finner att det i bedömningen också måste ingå skönsmässiga överväganden av huvudsakligen politisk natur vilka får anses falla utanför den prövning som Lagrådet har till uppgift att göra. Lagrådet vill däremot framhålla att det kriterium för vägran av tillstånd som anges i 2 kap. 7 §, nämligen att "det kan befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av överlåtelsen inte kommer att få till- räckligt genomslag vid tillämpningen av bruksvärdereglerna i 12 kap. 55 § jordabalken", är otydligt och ger utrymme för högst subjektiva be- dömningar. Som en följd härav blir länsstyrelsernas beslut svåra att förutse, vilket i sin tur kan försvåra den kommunala planeringen på bostadsområdet. Detta aktualiserar också frågan vilka rättsmedel som skall stå till för- fogande när tillstånd vägras av . I 2 kap. 12 § föreslås i detta hänseende att beslut skall få överklagas hos och att beslut inte skall få överklagas vidare. Kravet på dom- stolsprövning blir i så fall tillgodosett enbart genom möjligheterna till rättsprövning av beslut. Med hänsyn särskilt till de stora ekonomiska intressen som här är i fråga vill Lagrådet förorda att besluten kan bli föremål för ett normalt överklagande till allmän förvaltnings- domstol. För det fall att den allmänna strukturen av lagförslaget bibehålls vill Lag- rådet vidare framföra följande synpunkter på de enskilda bestämmel- serna. 1 kap. 1 § I paragrafens första stycke 1-3 anges villkoren för att ett företag skall anses som allmännyttigt bostadsföretag. Ett av dessa villkor är att företaget är godkänt som allmännyttigt bostadsföretag enligt 1 kap. 5 §, ett godkännande som förutsätter såväl att företaget är av visst slag (aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse) som att de i den nu aktuella paragrafen angivna villkoren beträffande verksamheten är upp- fyllda. Enligt Lagrådets mening blir regleringen mer överskådlig om allt som krävs för att företaget skall klassificeras som allmännyttigt bostads- företag framgår redan av den inledande paragrafen. Vid föredragningen inför Lagrådet har, som redan påpekats i de allmänna anmärkningarna ovan, upplysts att avsikten varit att något godkännande inte skall krävas för ett bostadsföretag över vilket kommunen har det bestämmande inflytandet (kommunalt bostadsföretag). Detta har inte kommit till uttryck i lagtexten. En komplettering av lagtexten behövs därför om avsikten skall fullföljas. I paragrafens andra stycke finns en regel om utdelning som knyter an till "den del av grundkapitalet som ägaren skjutit till kontant". En liknande regel finns också i lagen om tillfällig minskning av det generella stats- bidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kom- munala bostadsföretag, m.m. Enligt 3 § i den lagen skall det generella statsbidraget till kommunen minskas med bl.a. viss del av utdelning som överstiger en skälig avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet. Såvitt framgår av motivtexten synes den nya spärregeln liksom den tidigare ta sikte på aktiebolag men däremot inte på ekonomiska före- ningar (stiftelser är inte aktuella i det här sammanhanget eftersom de inte lämnar utdelning och saknar ägare). Enligt Lagrådets mening framstår det som naturligt att regeln också får omfatta ekonomiska föreningar. Ett annat element i den föreslagna regeln är att den endast skall gälla utdelning på kapital som tillskjutits kontant. Lagrådet har uppmärksam- mat att det i 32 § förordningen (1986:694) om handläggning, förvaltning, m.m. av bostadslån och räntebidrag finns regler som begränsar möj- ligheterna att tillskjuta apportegendom till kommunala bostadsföretag men vill ändå ifrågasätta om begränsningen i nu förevarande paragraf till kontant tillskjutet kapital är välgrundad. I den utsträckning det är möjligt att tillskjuta apportegendom är det svårt att finna några godtagbara skäl för att behandla denna egendom på annat sätt än kontanta tillskott när det gäller investerarens möjligheter att få skälig avkastning på sitt kapital. Med beaktande av vad som här har sagts skulle den inledande paragrafen kunna utformas enligt följande: "Med allmännyttigt bostadsföretag avses i denna lag ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som 1. drivs utan vinstsyfte, 2.i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostads- lägenheter upplåts med hyresrätt, och 3.godkänts som allmännyttigt bostadsföretag. Villkoret i första stycket 1 hindrar inte att ett aktiebolag eller en ekono- misk förening lämnar skälig utdelning på tillskjutet aktiekapital eller inbetalda medlemsinsatser. Regeringen lämnar närmare föreskrifter om högsta tillåtna utdelning. Villkoret i första stycket 3 gäller inte i fråga om kommunala bostads- företag." 1 kap. 2 § Avsikten med den avslutande delen av andra stycket 1 torde vara att kommunen sedan hänsyn tagits till röster som kommunen låtit annan förfoga över själv skall förfoga över mer än hälften av samtliga röster. Detta kan uttryckas på ett tydligare sätt. Lagrådet föreslår följande formulering: "...1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen och också förfogar över så många röster,..." 1 kap. 6 § I paragrafen finns bestämmelser om återkallelse av godkännande som all- männyttigt företag. Enligt vad som uttalas i specialmotiveringen till 1 kap. 5 § skulle ett företag som blivit godkänt inte därefter kunna ansöka om att slippa vara klassificerat som sådant. Några skäl för denna ståndpunkt anförs inte i remissen. Vad anfört om att det inte bör vara möjligt att frivilligt få ett godkännande återkallat (s. 23 i remissen) avser såvitt framgått endast kommunägda bostadsföretag. Några bärande skäl varför andra företag som efter egen ansökan god- känts som allmännyttiga inte frivilligt skulle kunna få godkännandet åter- kallat synes inte föreligga. Att så kan ske bör då också framgå av paragrafen. Lagrådet förordar att första stycket formuleras på förslagsvis följande sätt: Ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag skall återkallas om företaget ansöker om detta eller om företaget inte längre uppfyller de förutsättningar för godkännande som anges i 1 § första stycket 1 och 2. I andra stycket anges att godkännande av kommunala bostadsföretag inte får återkallas. En sådan bestämmelse är inte förenlig med regelsystemet i övrigt, eftersom kommunala bostadsföretag enligt förslaget över huvud taget inte skall godkännas som allmännyttiga bostadsföretag utan automatiskt betraktas som sådana. Bestämmelsen i andra stycket bör därför utgå. 2 kap. 1 § Bestämmelserna i första stycket 1 skall täcka flera olika fall. Överlåtare kan vara antingen kommunen eller ett företag som kommunen har det bestämmande inflytandet över. Föremål för överlåtelsen kan vara aktier eller andelar i antingen ett kommunalt bostadsföretag eller ett företag som har det bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretag. I 1 kap. 2 § andra och tredje styckena finns en definition av vad som avses med bestämmande inflytande när inflytandet utövas av en kom- mun. Däremot saknas en motsvarande definition när inflytandet utövas av ett företag. Som Lagrådet uppfattar det tillgodoses intentionerna med förslaget om orden "i ett företag som har det bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretagi ett företag genom vilket kommunen utövar det bestämmande inflytandet över ett kommu- nalt bostadsföretag". Enligt första stycket 2 skall kapitlet tillämpas inte endast när ett kom- munalt bostadsföretag överlåter vissa former av fast egendom utan också när kommunen gör detta. Av 2 kap. 7 § får emellertid anses framgå att tillstånd till överlåtelse alltid skall lämnas om det inte kan befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror inte får ett sådant genomslag som där sägs. Några förutsättningar för att vägra att lämna tillstånd till över- låtelse av fast egendom som inte tillhör ett kommunalt bostadsföretag (jfr definitionen i 1 kap. 2 §) föreligger då inte. Lagrådet förordar mot den bakgrunden att punkten begränsas till att avse fall då ett kommunalt bostadsföretag överlåter fast egendom av det aktuella slaget. I andra stycket (Vad som sägs om lagfart ) bör andra meningen lämpligen utgå, eftersom den där behandlade frågan naturligen hör hemma i 2 kap. 11 §. 2 kap. 2 § I paragrafen ges begreppet överlåtelse en vidsträckt innebörd som av- viker från den gängse innebörden av begreppet. Lagrådet föreslår att bestämmelsen inleds med orden "Med överlåtelse avses i detta kapitel att egendomen övergår till annan genom". Vid föredragningen har upplysts att utdelning av aktier och andelar rätte- ligen inte skall anses som överlåtelse; endast utdelning av fast egendom skall omfattas. Detta bör i så fall framgå av paragrafens lydelse. 2 kap. 7 § Enligt förslaget skall tillstånd till överlåtelse inte lämnas om det kan be- faras att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av överlåtelsen inte kommer att få tillräckligt genomslag vid tillämpningen av bruks- värdereglerna i 12 kap. 55 § jordabalken eller de hyresförhandlingar som förs enligt hyresförhandlingslagen (1978:304). Någon annan grund för att vägra tillstånd anges inte i lagen. Som Lagrådet framhållit inledningsvis är den valda formuleringen otyd- lig och ger utrymme för subjektiva värderingar. För att göra tillämp- ningen av bestämmelsen något mera förutsebar och för att begränsa utrymmet för godtycke finner Lagrådet det önskvärt att man söker på ett tydligare sätt ange villkoren för att tillstånd skall kunna vägras. kunde exempelvis i paragrafen anges att tillstånd skall vägras om det finns anledning att befara att en överlåtelse allvarligt skulle försvåra möj- ligheterna att åberopa hyror i kommunala bostadsföretag i tvister i vilka bruksvärdereglerna i 12 kap. 55 § jordabalken tillämpas. Varför det, förutom till bruksvärdereglerna, också hänvisas till förhand- lingar som förs enligt hyresförhandlingslagen förklaras inte i remissen. Något behov av att hänvisa till den lagen följer inte av att det i 22 och 25 §§ föreskrivs att 12 kap. 55 § jordabalken skall tillämpas i vissa fall. Visserligen kan bruksvärderegeln komma att åberopas under sådana för- handlingar, men detta är något som beror på hur parterna lägger upp för- handlingarna och som inte följer av lag. Att vid sin pröv- ning av om tillstånd till en överlåtelse skall lämnas skulle grunda sitt avgörande på förmodanden om vilka argument som kan komma att åberopas i framtida förhandlingar av detta slag och vilken betydelse detta kan få för utfallet av förhandlingarna kan inte anses tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt och skulle lämna alltför stort utrymme för en god- Lagrådet förordar därför att hänvisningen i para- grafen till förhandlingar enligt hyresförhandlingslagen tas bort. 2 kap. 10 § Föreskriften i andra meningen bör utformas med beaktande av 2 kap. 7 § och kan förslagsvis få följande utformning: Sådant yttrande behöver dock inte inhämtas om det är uppenbart att det även efter överlåtelsen kommer att finnas hyror hos kommunala bostads- företag som utgör tillräckligt underlag för tillämpning av 12 kap. 55 § 2 kap. 11 § På motsvarande sätt som i förvärvslagstiftningen avseende fastigheter bör en hänvisning göras till reglerna i jordabalken. mas på t.ex. följande sätt: "Söks inte tillstånd eller undantag eller erhålls inte tillstånd eller undantag, är överlåtelsen ogiltig. I fråga om förvärv som avses i 1 § första stycket 2 gäller detta dock inte om lagfart eller inskrivning av förvärv av tomträtt har beviljats i strid med bestämmelserna i jorda- 2 kap. 12 § I paragrafen finns regler om vilka som skall ha rätt att överklaga beslut, regler som enligt 3 § förvaltningslagen (1986:223) ersätter huvudregeln i 22 § samma lag att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår. Enligt de föreslagna reglerna skall bl.a. hyresgäster i en fastighet som är föremål för överlåtelse ha klagorätt. Av 2 kap. 4 § framgår att uppgift om berörda hyresgästers inställning till överlåtelsen skall fogas till den ansökan om tillstånd som skall ges in till . I 7 § anges emellertid som enda grund för att avslå en ansökan att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av över- låtelsen inte kommer att få tillräckligt genomslag vid tillämpning av bruksvärdereglerna. Hyresgästernas synpunkter kommer med andra ord inte att påverka det beslut som fattas. Syftet med att deras synpunkter ändå skall inhämtas synes närmast vara att tillse att de hålls informerade om förhållandena och att de får möjlighet att använda andra kanaler för att eventuellt göra sina röster hörda (jfr författningskommentaren till 2 kap. 4 §). Vid bedömningen av om en person har klagorätt enligt huvudregeln i 22 § förvaltningslagen fästs avseende vid om yttrande skall inhämtas från denne innan myndigheten fattar sitt beslut. Regelmässigt är det då fråga om yttranden som kan påverka beslutets innehåll. Den obligatoriska upp- giften om hyresgästernas inställning är, som framgått, av annan karaktär. Lagrådet ifrågasätter mot denna bakgrund om en hyresgäst bör ha rätt att överklaga. När det gäller förslaget att hyresgästorganisation skall kunna överklaga ett beslut är situationen en annan. Enligt 2 kap. 10 § föreslås nämligen att yttranden skall inhämtas från hyresgästorganisation och fastighetsägar- organisation på orten. I den mån organisationerna kan anses agera som intressenter i ärendet bör de enligt allmänna principer ha klagorätt båda två. Klagorätten bör i så fall gälla också överlåtelse av fast egendom. Lagrådet erinrar vidare om sina allmänna synpunkter ovan, i vilka det på där anförda skäl förordats att överklagande skall kunna ske till allmän förvaltningsdomstol. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde , ordförande, och statsråden , , , , , Regeringen beslutar proposition 2001/02:58 Allmännyttiga bostads- företag.