prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — Vidare uttalades att det är en uppgift för myndigheterna inom det civila försvaret att verka för att en helhetssyn även tillämpas när beredskapsåtgärder vidtas i samhället mot fredstida olyckor, katastrofer och störningar i viktiga samhällsfunktioner. Helhetssynen innebär i dessa fall att vid utformning av åtgärderna skall hänsyn så långt möjligt tas till kraven vid väpnat angrepp. Regeringen konstaterar att begreppet helhetssyn sedan 1996 års försvarsbeslut sett i beredskapsplaneringssammanhang har kommit att tolkas eller getts en innebörd enligt i huvudsak tre olika huvudlinjer. En mycket övergripande tolkning är att då beredskapsåtgärder avses vidtas i samhället inför ett visst hot bör alla rimliga slag av hot från fredstida olyckor till krig beaktas. Detta innebär att förmågan att klara fler hot förbättras. En annan användning av begreppet är att en helhetssyn bör förekomma på områden som är inbördes beroende av varandra eller där man arbetar nära varandra. Exempel på detta är infrastrukturområdena el och tele respektive räddningstjänst, polis samt hälso- och sjukvård. Här är det frågan om en strävan att förbättra samordningen av beredskapsåtgärder och insatser mellan olika områden. En tredje tolkning är att totalförsvaret skall kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Detta har inneburit att vid främst utformningen, men i någon mån också dimensioneringen av beredskapsåtgärder inför höjd beredskap, har man både inom det militära och det civila försvaret tagit hänsyn till fredstida hot. Denna tolkning fokuserar på att tillgångar som byggts upp för ett ändamål (väpnat angrepp) helst också bör kunna användas för andra ändamål. Ett område där tillämpningen av helhetsprincipen har varit framgångsrik, i meningen att andra aspekter än krigets krav har beaktats, är inriktning av beredskapsåtgärder och utnyttjande av tillgångar inom totalförsvaret. De tre olika tolkningarna är enligt regeringens mening fullt rimliga. De förslag som regeringen avser lämna till mot bakgrund av bl.a. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag kommer att grundas på att en helhetssyn i olika avseenden skall tillämpas för att minska sårbarheten inom viktiga samhällsfunktioner och förbättra samhällets förmåga att hantera allvarliga krissituationer. För att kunna ge tydligare vägledning i planeringen behöver emellertid enligt regeringens mening helhetssynsprincipen i vissa avseenden utvecklas. Det gäller vilket ansvar olika aktörer skall ha för att beredskapsåtgärder vidtas inför olika slag av hot, och inte minst finansieringen av åtgärderna. En skillnad finns här mellan åtgärder som skall finansieras inom ramen för myndigheters, kommuners och företags Prop. 2001/02:10 ordinarie verksamhet och åtgärder som kan finansieras via särskilda Helhetssynsprincipen har också ett samband med ansvarsprincipen, dvs. den princip som innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också har ett ansvar för att beredskapsåtgärder vidtas mot olika slag av hot. Regeringen avser återkomma till i denna fråga i propositionen . Enligt direktiven till Sårbarhets- och säkerhetsutredningen skall med tillämpning av ansvarsprincipen beredskapen byggas underifrån. Underifrån kan förstås ur två perspektiv. Det ena är att utgångspunkten skall vara samhällets basförmåga och den normala fredsverksamheten. Denna basförmåga kompletteras sedan med åtgärder för att täcka hela hotskalan från svåra påfrestningar till krig. Detta är ett underifrånperspektiv som avser i vilken ordning beredskapsåtgärder skall vidtas för olika hot. Ett annat perspektiv innebär att förmågan på lokal nivå utgör grunden för beredskapen och att denna förmåga kompletteras med åtgärder på regional och central nivå. Det geografiska underifrånperspektivet betyder att kriser i första hand skall hanteras på lägsta ansvariga nivå i samverkan med andra aktörer och att om så krävs kan ansvar flyttas uppåt. Enligt regeringens mening är båda varianterna av perspektiv viktiga för beredskapsplaneringen, och de kan sägas utgå från uppfattningen att planeringen skall starta i den ordinarie fredstida verksamheten. När det gäller principen att åtgärder skall vidtas successivt i en hotskala finns naturligtvis ett viktigt undantag och det gäller Försvarsmakten. Resurserna för Försvarsmakten dimensioneras och utformas primärt för uppgifterna att försvara landet vid väpnat angrepp och att kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser. Förhållandena när det gäller det civila försvaret kan däremot betraktas annorlunda genom att samhällets förmåga att klara vanligt förekommande olyckor och störningar, katastrofer och svåra påfrestningar på samhället i fred i princip skall utgöra grunden för förmågan under höjd beredskap som vid behov kompletteras med särskilda åtgärder. Regeringens bedömning: Om större störningar inträffar i främst elförsörjningen, kan konsekvenserna för viktiga samhällsfunktioner bli allvarliga. Betydande åtgärder bör vidtas för att både minska sårbarheten i infrastruktursystem och reducera konsekvenserna för samhället av störningar i systemen. Vidare bör åtgärder inriktas på att hantera de beroenden och kopplingar som finns i moderna infrastruktursystem, t.ex. till andra tekniska system och i IT-system. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som behandlar frågan instämmer i stort med utredningens bedömning. framhåller att leveranssäkerheten i det svenska elsystemet generellt sett är hög. Genom att samhällets beroende av el har ökat kommer emellertid denna fråga alltmer i fokus. viktigt att man inte ensidigt riktar in sig på elförsörjningen och eldistributionen utan också i hög grad beaktar åtgärder som gäller delar utredningens uppfattning att det är viktigt att ha en grundläggande hög leveranssäkerhet i elsystemet under fredstid för att snabbt och effektivt kunna klara elförsörjningen för det moderna samhällets krav och vid höjd beredskap. Därför måste de grundläggande kraven på leveranssäkerhet i elsystemet i den fredstida verksamheten förtydligas och eventuellt vid behov skärpas. uppfattning att säkerhetskraven i den tekniska infrastrukturen bör Försvarsberedningen ställer sig i allt väsentligt bakom utredningens Skälen för regeringens bedömning: har sårbarheten i den tekniska infrastrukturen uppmärksammats alltmer. infrastruktur avses främst de övergripande tekniska system som hela samhället i större eller mindre grad är beroende av. system är elförsörjningen och telekommunikationerna. som transporter och varuförsörjning har också stor betydelse för att ett modernt samhälle skall fungera. Detsamma gäller huvuddelen av betalningssystemet och värdepappershandeln. särskild betydelse i detta sammanhang men också övriga delar av den tekniska infrastrukturen är mycket väsentliga för samhället. svårare att skaffa sig en överblick över sårbarheten inom telekommunikationerna än vad det är inom elförsörjningen. på mångfalden av tjänster, system och operatörer och på den snabba I ett modernt samhälle är dessa tekniska system ofta beroende av IT-stöd för att fungera. På vilket sätt och till vilken grad en verksamhet är beroende av IT-stöd påverkar sårbarheten i ett tekniskt Utvecklingen har medfört att dessa tekniska och ekonomiska system har fått allt större betydelse för samhället i stort som de har blivit alltmer sammanflätade och alltmer beroende Samhällets beroende av den tekniska infrastrukturen har härigenom ökat vilket i sig har ökat sårbarheten. Trots satsningar på reservkraft är så gott som alla telesystem mycket känsliga för elavbrott, åtminstone om elavbrotten varar än några De IT-stöd som ingår i de tekniska systemen kan också vara känsliga för elavbrott. Sårbarheten inom IT-området beror också delvis på behovet av kommunikation mellan olika datorer och system. Utvecklingen har således medfört att ömsesidiga och svåröverskådliga beroendeförhållanden skapats mellan tekniska system som var för sig har grundläggande betydelse för att samhället skall fungera. Sammantaget medför detta att det är ytterst angeläget att Prop. 2001/02:10 vidareutveckla formerna för effektiv hantering av sårbarhetsproblemen inom nämnda områden. Elförsörjningen och telekommunikationerna har avgörande betydelse för samhället i stort. Det har därför blivit allt mer betydelsefullt att beakta detta i planeringen av åtgärder inför påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap. Det finns anledning att i den planeringen särskilt beakta beroendet av och kopplingarna mellan olika IT-stöd som behövs för verksamheten. har också allt större uppmärksamhet riktats mot riskerna för intrång i eller skadegörelse på IT-system i brottsliga syften. har det visat sig att de övervakningsresurser som finns är otillräckliga för att motverka denna typ av verksamhet. Försvarsberedningen anser att lagstiftningen är otillräcklig och att ytterligare åtgärder är nödvändiga på området. Ökade resurser kommer att behöva satsas på sårbarhetsreducerande åtgärder inom områdena, men också på att förbättra användarnas förmåga att klara störningar. Regeringen avser att i propositionen behandla frågan om sårbarheten inom nämnda områden med hänsyn till risken och sannolikheten för störningar och konsekvenserna av dem för samhället. Planeringen för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap Regeringens förslag: skall läggas Regeringens bedömning: En ny planeringsstruktur bör utformas som förbättrar samordningen av planering för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och planering för höjd beredskap. Vidare bör en ny myndighet inrättas med samordnande planeringsuppgifter vad avser beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. avseende ersättning enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar bör Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag : Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. dock också att verksamheten vid Styrelsen för psykologiskt försvar skall överföras till den nya planeringsmyndigheten. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som behandlar frågan är flertalet generellt positiva till förslaget om en ny planeringsmyndighet. Det framhålls att en planeringsmyndighet är nödvändig för att kunna skapa och bibehålla en helhetssyn beträffande samhällets ansvar i samband med särskilda händelser. Många instanser framhåller dock att det saknas en närmare analys av ställer sig positiv till att skapa en förslaget om inrättande av en planeringsmyndighet. Den främsta invändningen är att man i en ny planeringsmyndighet inte kommer att kunna tillvarata den expertkunskap som redan finns i dagens myndighetsstruktur. De saknar även en närmare analys om hur planeringsmyndigheten skall fungera. anser att med den mera måttfulla ansats som man bör anlägga på krishanteringsfrågorna i allmänhet bör det inte komma i fråga att nu överväga att skapa en central planeringsmyndighet. Om man utgår från utredningens egna principer bör i första hand undersökas hur hithörande uppgifter kan tas om hand i befintlig myndighetsstruktur. anser att utredningens förslag om inrättandet av en planeringsmyndighet bör utredas ytterligare. väcker frågan om en sådan myndighet i så fall bör ges mer långtgående befogenhet. Utredningen föreslår bl.a. att planeringsmyndigheten skall ta fram underlag för regeringsbeslut om fördelning av medel för beredskap mot allvarliga kriser. Myndigheten bör kanske ges befogenhet att även fatta beslut i sådana frågor. ifrågasätter starkt utredningens motiv för att inrätta ett krishanteringssystem och en central planeringsmyndighet. Vidare framhåller att frågorna om ett särskilt planeringssystem och en särskild ekonomisk ram är mycket centrala för hur samhällets säkerhetsarbete skall formas och att de därför borde ha analyserats djupare. Den kritik som olika myndigheter framfört mot nuvarande planeringssystem för civilt försvar samt synpunkterna på behovet av integration av beredskapsplaneringen i den ordinarie planerings- och budgetprocessen, har enligt inte heller kommit till uttryck i utredningens beskrivningar och förslag i övrigt. Förslagen antyder enligt också bristande kännedom om det säkerhetsarbete som bedrivs inom politikområdet Skydd mot olyckor. i ifrågasätter förslaget med en särskild central planeringsmyndighet, som i strid mot den egentliga avsikten, kan komma att befästa en olämplig överordnad struktur med fortsatt gränsdragningsproblem mot sektorsmyndigheter. Många av planerings- och samordningsuppgifterna som föreslås för planeringsmyndigheten bör i stället kunna utföras av en förstärkt funktion inom . anser det vore olyckligt att inte ta steget fullt ut och helt lägga ner de nuvarande myndigheterna , Styrelsen för psykologiskt försvar och . Enligt Kommunförbundets mening borde istället en ny myndighet skapas under en ny ledning. En sådan lösning skulle minska riskerna för revirtänkande och revirbevakande och rimligen också leda till förbättrad kostnadseffektivitet. Att behålla dessa myndigheter konserverar ett traditionellt sätt att se på frågorna. bedömer att en mer genomgripande lösning är en förutsättning för att organisationen ska kunna bestå . Det finns således enligt mening mycket att vinna på att nu ta mer radikala grepp än de som utredningen har föreslagit. Försvarsberedningen har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De förslag som Sårbarhets- och säkerhetsutredningen lämnat är en utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att utveckla det planeringssystem som omfattar beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. Ett planeringssystem av detta slag ställer krav på samordning av vissa gemensamma frågor. Det kan t.ex. avse omvärldsanalyser, framarbetandet av gemensam övergripande grundsyn i vissa frågor och inriktning av verksamheten vid de myndigheter som har verksamhet inom områdena svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. Här kan positiva erfarenheter dras från arbetet med planeringen för civilt försvar. Samordningsuppgifterna är av sådan karaktär och omfattning att de närmast hör hemma på myndighetsnivå inte minst mot bakgrund av ambitionen att begränsa storlek. En planeringsmyndighet skall dock inte frånta andra myndigheters ansvar inom sina sakområden eller få allt för långtgående befogenheter. Mot bakgrund av detta ser regeringen inte något skäl att såsom anser även låta Statens räddningsverks uppgifter ingå i den nya planeringsmyndighetens ansvarsområde. Regeringen vill betona att gränsdragningen måste vara tydlig mellan planeringsmyndighetens uppgifter och övriga myndigheters uppgifter. beslutade att dåvarande Överstyrelsen för ekonomiskt försvar skulle få vidgade uppgifter och byta namn till . Myndigheten skulle enligt beslutet ha uppgiften att samordna inriktningen och planeringen av beredskapsförberedelserna på central nivå inom den civila delen av totalförsvaret inför dess verksamhet under krig. Vidare bestämdes att ett system med s.k. funktioner skulle införas för planeringen inom det civila försvaret (prop. 1984/85:160, bet. 1984/85:FöU11, rskr. 1984/85:388). Funktionerna, som f.n. är 18 till antalet, är samhällssektorer som i krig är av särskild betydelse för det civila försvaret. För varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet som har till uppgift att samordna planeringen inom funktionen. Mot bakgrund av den förändrade säkerhetspolitiska situationen och den av regeringen föreslagna inriktningen för det civila försvaret under kommande försvarsbeslutsperiod anser regeringen att inriktningen av samordningsuppgiften måste ändras. Regeringen anser dock inte att skall få en vidgad uppgift utan myndigheten föreslås läggas ned . I kapitel 9 föreslår regeringen att nuvarande funktionsindelning skall upphöra. Funktionerna Civil ledning, Försörjning med industrivaror samt Transporter där Överstyrelsen har funktionsansvar hör till de funktioner som skall upphöra. Regeringen anser att en ny myndighet bör bildas med planeringsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap. Verksamheten vid den tekniska enhet som Överstyrelsen har fått regeringens uppdrag att organisera i bör knytas till den nya planeringsmyndigheten fr.o.m. och även fortsättningsvis vara lokaliserad i . Krishanteringsarbetet ställer krav på bl.a. utvecklat analysarbete, omvärldsbevakning samt planeringsuppgifter. Detta är uppgifter som hör hemma på myndighetsnivå. uppgifter kan i stort hänföras till följande verksamhetsområden: analys och utveckling, planering och samordning, information och ledningsstöd samt internationell verksamhet. Planeringsuppgiften omfattar framtagning av underlag för regeringens beslut om inriktning och prioritering av de insatser som genomförs med de särskilda medel som bör avsättas för beredskapsåtgärder. I uppgiften ingår också att genomföra utvärderingar av de satsningar som olika aktörer genomför med de medel som har avsatts för ändamålet. Regeringen anser att det i planeringsmyndighetens uppgifter också bör ingå att hålla samman och utveckla planeringsprocessen. Ledning, samordning och information är uppgifter som är nära kopplade till varandra vid allvarliga krisförlopp. Inom informationsberedskapen har värdefulla erfarenheter byggts upp om hur information bör förmedlas till krisaktörer, medier och allmänhet. bör ha till uppgift att vidareutveckla metodiken inom detta område och att verka för att de erfarenheter som har vunnits kan nyttiggöras i akuta krissituationer. Styrelsen för psykologiskt försvar är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för det psykologiska försvaret. Myndigheten har bl.a. till uppgift att leda och samordna planläggningen av det psykologiska försvaret, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret samt främja och samordna andra myndigheters information inom dessa områden. Myndigheten skall också bistå andra myndigheter genom att utarbeta råd och rekommendationer för informationsverksamheten vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Styrelsen för psykologiskt försvar skall följa och analysera mediernas beredskap under dessa förhållanden och lämna underlag för regeringens beslut inom detta område. Genom att den nya planeringsmyndigheten bl.a. bör ha uppgifter inom informationsberedskapen anser regeringen att de uppgifter som Styrelsen för psykologist försvar utför vad avser rådgivning till myndigheter i fråga om beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap bör överföras till den nya planeringsmyndigheten. Detta innebär att uppgifter inom nuvarande funktionen Psykologiskt försvar i stort överförs med undantag för medieföretagens beredskap. Regeringen anser därmed att Styrelsen för psykologiskt försvar inte skall avvecklas som myndighet men att uppgifterna skall renodlas till att avse medieföretagens beredskapsplanering. Enligt regeringen bör de föreslagna organisationsförändringarna ske så snabbt som möjligt. Regeringen avser mot bakgrund av detta tillsätta en organisationskommitté som, i avvaktan på ställningstagande i denna fråga, närmare skall konkretisera den nya myndighetens uppgifter och samarbetsrelationer till andra organ samt avgränsningar mot andra myndigheter. Regeringen bedömer att verksamheten som skall bedrivas vid den nya planeringsmyndigheten och det förändrade Styrelsen för psykologiskt försvar kommer att kräva mindre resurser än de resursbehov som finns vid och Styrelsen för I likhet med utredningen betonar regeringen den s.k. ansvarsprincipen som innebär att utpekad ansvarig myndighet skall ha ansvar i hela hotskalan från normal fredsverksamhet, extrema situationer till krigets Bildande av en ny planeringsmyndighet skall enligt regeringen därmed inte minska de s.k. sektorsmyndigheternas ansvar för krishanteringsarbete inom ramen för sitt ansvarsområde. Som tidigare nämnts avvägs åtgärder som vidtas för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred inom respektive samhällssektor mot åtgärder som avser sektorns normala verksamhet och de vardagliga påfrestningar som där kan uppstå. Däremot avvägs de inte mot åtgärder som vidtas inom det civila försvaret för att möta de krav som ställs vid Åtgärderna inom det civila försvaret avvägs istället mot varandra främst när det gäller fördelningen av det civila försvarets Regeringen anser i likhet med utredningen att ökade satsningar på säkerhets- och beredskapsarbetet bör ske inom bl.a. den tekniska Elförsörjningen bör enligt utredningen ges högsta Regeringen avser att närmare behandla denna fråga. I princip finns det tre sätt att finansiera en offentligt bedriven verksamhet eller en offentligt reglerad verksamhet som bedrivs av en annan huvudman än staten. Dessa finansieringssätt är: skattefinansiering i kombination med anslag eller bidrag till offentligrättsligt reglerade avgifter som endast får användas för att finansiera en viss verksamhet eller ett visst åläggande av stat eller egenfinansiering av verksamheten med intäkter som den verksamhetsansvarige själv genererar genom försäljning av varor eller tjänster på en marknad. Skillnaden mellan skatter och avgifter är att de senare i princip är kopplade till en motprestation från det allmännas sida och att de endast får användas för ett visst ändamål. Verksamheten inom funktion Energiförsörjning finansieras via tas en elberedskapsavgift ut enligt elberedskapslagen (1997:288) för att finansiera beredskapsåtgärder som beslutas med stöd av nämnda lag. Avgiften inlevereras till statskassan. disponerar ett anslag som i princip motsvarar avgiftsuttaget. För att förbättra samhällets resursanvändning bör åtgärder inom beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap koordineras både vad avser verksamhet och finansiering. fall en åtgärd genomförs för att förbättra förmågan vid en svår påfrestning på samhället i fred och där åtgärden innebär en förbättring av förmågan vid höjd beredskap kan det därför övervägas om åtgärden skall kunna anslagsfinansieras genom omprioritering inom Prop. 2001/02:10 utgiftsområde 6 Totalförsvar. Utgångspunkten bör dock vara att utgiftsområde 6 Totalförsvar finansierar beredskapsinvesteringar för höjd beredskap. För övriga åtgärder skall något av de andra redovisade finansieringsalternativen väljas. Den bredare hotbilden liksom den fortgående bolagiseringen och privatiseringen av delar av infrastrukturen har medfört att det har blivit svårare att avgränsa statens och kommunernas ansvar i krishanteringsarbetet i förhållande till andra aktörers ansvar. Detta gäller inte minst vid genomförandet av förebyggande och förberedande åtgärder inför beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Det allmännas ansvar gäller främst krissituationer som är mycket osannolika, har långtgående konsekvenser för ett stort antal människor eller där icke-offentliga organ kan ha svårt att på egen hand vidta effektiva åtgärder för att minska skadeverkningarna av en eventuell kris. Staten eller kommunerna bör dock inte ta på sig ett generellt finansieringsansvar för alla de åtgärder som kan krävas för att möta denna typ av krissituationer. Ett skäl till detta är att skadeverkningarna också av mycket allvarliga krissituationer kan begränsas, om grundläggande säkerhetsåtgärder vidtas av den som är ansvarig för en verksamhet. Kommunerna får i enlighet med lagen (1994:1720) om civilt försvar ersättning för de beredskapsåtgärder avseende höjd beredskap som genomförs i kommunen. Ersättningen, som uppgår till ca , betalas ut enligt den överenskommelse som finns mellan staten och . Regeringen anser att överens- kommelsen bör omförhandlas. Regeringen avser att i propositionen närmare beskriva hur planeringssystemet skall utformas för att tillgodose en planering som omfattar både svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap.