prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Statskontoret anser att sambanden mellan mål- och resultatstyrning som den nu utvecklas i den statliga budgetprocessen bör beaktas. Statskontoret saknar en tillräckligt tydlig beskrivning av mål- och resultatstyrningmetodikens användning på åtgärdssidan. anser att detaljfrågor om indikatorer inte bör beslutas av och regeringen. anser att uppföljningssystemet bör anpassas till internationella system. Många länsstyrelser anser att statistikansvariga myndigheter måste ställa kostnadsfria data till förfogande, anpassade till regionala och lokala förhållanden, som underlag för uppföljningen och att den föreslagna uppföljningen på regional nivå förutsätter att länsstyrelserna får ökade resurser. Vid regeringens remissmöte för ungdomar framfördes att uppföljningen bör redovisa både resultat i naturen och trender i samhället som engagerar unga människor såsom demokrati, rättvisa och ekonomi. Skälen för regeringens bedömning: För att kunna bedöma om de föreslagna åtgärderna för att nå miljökvalitetsmålen är effektiva måste arbetet följas upp och utvärderas. Det behövs därför ett system för uppföljning, utvärdering och rapportering. Detta förutsätter ett tydligt ansvar för genomförandet och rapporteringen av uppföljning och utvärdering. Det behövs också enhetliga och robusta indikatorer och nyckeltal. Arbetet med att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen bör bedrivas inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Det är dock viktigt att arbetet med uppföljning och utvärdering inte blir så omfattande att det tränger undan annat miljöarbete. Nationell uppföljning har lämnat förslag till hur miljökvalitetsmålen skall följas upp baserat på redovisningar från och ett flertal andra myndigheter. Förslagen till uppföljning baseras framför allt på ett system med att använda indikatorer. Antalet indikatorer per miljökvalitetsmål är mellan 10 och 25 och totalt omfattar förslaget 159 indikatorer. De allra flesta av de föreslagna indikatorerna används . Inom vissa områden, t.ex. för kulturmiljön, biologisk mångfald och för planfrågor finns det inga utvecklade indikatorer. Kommittén presenterar även ett förslag till regionalt uppföljnings- och utvärderingssystem för miljökvalitetsmålen. Indikatorer är ett sätt att åskådliggöra den mer detaljerade och mångfacetterade information som kommer från miljöövervakningen, riksskogstaxeringen, miljöstatistik och andra grunddata. Redovisningen med hjälp av indikatorer är inte heltäckande men visar ett urval av karakteristiska frågor på en detaljeringsnivå som i de flesta fall räcker för att åskådliggöra om miljöarbetet går i rätt riktning och i rätt takt. Regeringen anser att den nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen skall baseras på ett begränsat antal indikatorer per miljökvalitetsmål och att dessa skall belysa alla de grundläggande värden som skall tillgodoses i miljömålsarbetet. förslag till indikatorer är alltför omfattande i förhållande till regeringens och behov. Förslaget behöver förenklas för att en sammanhållen och överblickbar uppföljning av miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål skall kunna ske. Indikatorerna bör också visa utvecklingen av de olika samhällssektorernas bidrag till att miljökvalitetsmålen nås. För att på ett tillfredsställande sätt följa utvecklingen i förhållande till mer komplexa kvalitetsaspekter på miljön krävs ett utvecklingsarbete. En möjlig väg är att arbeta fram index som bygger på ett flertal indikatorer och ett brett dataunderlag. Regeringen anser att det bör vara en uppgift för ett särskilt miljömålsråd att tillsammans med mål- och miljöansvariga myndigheter föreslå, kvalitetssäkra och vidmakthålla driften av lämpliga indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålen. uppföljning av miljökvalitetsmålen utgör underlag som regeringen kan använda vid redovisningen till . bör även utreda om det är lämpligt att utveckla ytterligare index för att förbättra överskådligheten vid uppföljningen av målen. Gröna nyckeltal - komplement till nationell uppföljning För att på ett effektivt sätt följa upp och utvärdera de 15 miljökvalitetsmålen krävs 159 indikatorer enligt kommitténs förslag. Även om antalet indikatorer går att minska kommer fortfarande ett stort antal indikatorer att behövas för uppföljningen. Denna stora informationsmängd gör det svårt för beslutsfattare och andra intresserade att på ett enkelt sätt följa utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Miljövårdsberedningen föreslog i rapporten nyckeltal - följ den ekologiska omställningen (SOU 1999:127) tolv s.k. gröna nyckeltal för att beslutsfattare och andra intresserade skall kunna följa den ekologiska omställningen i . Regeringen har i de ekonomiska vårpropositionerna och i budgetpropositionerna presenterat gröna nyckeltal för att beskriva miljöutvecklingen. Regeringen anser också att det är angeläget att arbetet med att nå miljökvalitetsmålen presenteras på ett sätt som är lätt tillgängligt för allmänheten. bör därför komplettera sin årliga rapportering till regeringen med information som på ett överskådligt sätt beskriver resultatet av arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. De gröna nyckeltalen är indikatorer eller index uppbyggda av flera indikatorer. De flesta gröna nyckeltalen är redan i bruk. Det saknas dock nyckeltal för biologisk mångfald och kulturmiljön. Ett arbete för att utveckla sådana nyckeltal planeras vid och är under planering inom . Nyckeltal bör också utvecklas för miljöns påverkan på hälsan. Regeringen anser att gröna nyckeltal är ett viktigt komplement till de indikatorer som utvecklas för att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen. Regeringen anser att miljömålsrådet skall ansvara för att vidareutveckla gröna nyckeltal. Forskning och utveckling Ytterligare forskning och försöks- och utvecklingsverksamhet kan ge underlag för en förbättrad utvärdering av effekterna av insatta åtgärder samt för uppföljning av miljökvalitetsmålen. Ett exempel är forskning om främmande arter och genmodifierade organismer. Det finns också ett behov av forskning och utveckling kring utvärdering och uppföljning av kulturmiljöaspekterna i miljökvalitetsmålen. I propositionen 2000/01: 3 Forskning och förnyelse (s. 244) betonar regeringen behovet av forskning som underlag för miljökvalitetsmålen. Regional och lokal uppföljning De flesta indikatorer som finns i länsstyrelsernas förslag till regionala uppföljningssystem av miljökvalitetsmålen är också med i kommitténs förslag till nationellt uppföljningssystem. Det visar att det finns goda förutsättningar för att samordna det nationella uppföljningssystemet med en regional och uppföljning av miljökvalitetsmålen. I länsstyrelsernas rapport redovisas indikatorer under varje miljökvalitetsmål men underlaget behöver vidareutvecklas så att även vissa delmål regionaliseras. Regeringen anser att länsstyrelserna tillsammans med nationella myndigheter, andra regionala organ och kommunerna i de fall det blir aktuellt bör utveckla ett förslag till regionalt uppföljningssystem. För miljökvalitetsmålet Levande skogar (avsnitt 17) har skogsvårdsstyrelserna ansvaret på regional nivå men skall i sitt målarbete samverka med länsstyrelserna. bör svara för en övergripande samordning av arbetet. Hänsyn bör tas till att behovet av regionala indikatorer inte är lika stort för alla miljökvalitetsmål och till att regionala och lokala indikatorer skall fylla en uppgift i det nationella indikatorsystemet. Detta arbete bör bedrivas med stöd från de övriga parter som ingår i det nya miljömålsrådet. Ansvarsfördelning och samordning För att få en tydlig ansvarsfördelning kommer regeringen att utse ansvarig myndighet för vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen. Regeringen kommer även att ge vissa myndigheter ansvar för vissa övergripande miljöfrågor. De miljömålsansvariga myndigheterna och de myndigheter som får ett övergripande ansvar skall tillsammans med berörda sektorer svara för att lämpliga indikatorer utvecklas, ge en samlad redovisning av måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås. I uppgiften ingår att föreslå nya eller förändrade styrmedel och nya eller förändrade delmål baserade på såväl miljömässiga som samhällsekonomiska konsekvensanalyser. I arbetet bör också ingå att samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen och utvärdera insatta åtgärders effektivitet och olika sektorers insatser. Ansvaret gäller både gentemot andra myndigheter och utanför myndighetssfären. Arbetet bör bedrivas i samråd med andra berörda. När det gäller ansvaret för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6) avser regeringen att återkomma i frågan i en kommande proposition om en svensk klimatstrategi. De ansvariga myndigheternas arbete behöver dock samordnas för att miljömålsarbetet skall bedrivas enhetligt, för att eventuella målkonflikter skall kunna hanteras och för att miljömålsarbetet skall få en samlad uppföljning och rapportering. Samordningsuppgiften bör ligga hos det miljömålsråd som regeringen avser att inrätta. De ansvariga mål- och miljömyndigheterna framgår av tabellerna 23.1 och 23.2. Ansvariga myndigheter för miljökvalitetsmålen Miljökvalitetsmål Ansvarig myndighet luft Bara naturlig försurning Giftfri miljö Kemikalieinspektionen Skyddande ozonskikt Säker strålmiljö Ingen övergödning Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet geologiska undersökning Hav i balans samt levande kust och skärgård Myllrande våtmarker Levande skogar Ett rikt odlingslandskap fjällmiljö God bebyggd miljö Utgångspunkter i arbetet med att formulera delmål och åtgärder för att nå dem har varit fem grundläggande värden som måste tillgodoses (se även avsnitt 3.1). Människans hälsa 2. Den biologiska mångfalden och naturmiljön 3. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena 4. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga 5. En god hushållning med naturresurser Regeringen anser det vara av största vikt att dessa värden tillgodoses i det fortsatta miljömålsarbetet. I detta syfte avser regeringen att utse några myndigheter med ansvar för övergripande horisontella frågor inom ramen för miljömålsarbetet. Dessa myndigheter visas i tabell 23.2. Ansvariga myndigheter för övergripande miljömålsfrågor Övergripande ansvar Myndighet Övergripande miljömålsfrågor och naturmiljön Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader Kulturmiljön Hälsofrågor Regionalt mål- och uppföljningsarbete1 Länsstyrelserna 1För miljökvalitetsmålet Levande skogar har skogsvårdsstyrelserna ansvaret på regional nivå men skall i sitt målarbete samverka med länsstyrelserna. I uppgiften ingår att tillsammans med de miljömålsansvariga myndigheterna utveckla lämpliga indikatorer för dessa frågor och i övrigt verka för att målen nås på motsvarande sätt som de målansvariga myndigheterna. Regeringen anser att det är angeläget att samordna aktiviteter inom området för miljö och hälsa. Regeringen kommer att tillse att den uppföljning som kommer att göras inom miljömålsarbetet överensstämmer i tiden med den uppföljning som kommer att bli referenspunkt för de nationella folkhälsomålen. Myndigheternas redovisning av miljökvalitetsmålen bör, när sådan är aktuell, kunna samordnas med rapporteringen av miljöledningsarbetet och arbetet med särskilt sektorsansvar för hållbar utveckling (se avsnitt 4.2). Det ansvar som regeringen nu avser lägga på vissa myndigheter, som därigenom får miljömålsansvar eller ansvar för övergripande miljömålsfrågor, fråntar dock inte andra myndigheter deras ansvar för miljöarbetet, t.ex. inom ramen för det särskilda sektorsansvaret. Behov av ekonomiska medel Den nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen med indikatorer bedrivs i stor utsträckning . En viss utökning behövs dock, inte minst för att kunna följa upp alla de föreslagna delmålen. har på förslag i budgetpropositionen (prop. 2000/01:1, utg.omr. 20 s. 30, bet. 2000/01:MJU1, rskr. 2000/01:85) anvisat ökade medel för miljöövervakning, bl.a. för att täcka kostnader för uppföljning av miljökvalitetsmålen. Ökade kostnader för uppföljningen för miljömålsansvariga myndigheter och myndigheter med ansvar för övergripande miljömålsfrågor bör därför täckas från detta anslag. Arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen kommer att bedrivas inom alla samhällssektorer och vid många myndigheter. Regeringen avser därför att i budgetpropositionen föreslå att en del av de medel som beräknas tillföras utgiftsområde 20 för arbetet med miljökvalitetsmålen överförs till andra utgiftsområden (se vidare avsnitt 25). För att finansiera myndigheternas arbete inom ramen för deras miljömålsansvar beräknar regeringen att inom 2001 års utgiftsram överföra ca till berörda regionala myndigheter. Regeringen beräknar vidare att tillföra miljömålsansvariga myndigheter ytterligare ca . 23.2 Ett miljömålsråd Regeringens bedömning: Ett särskilt miljömålsråd knutet till bör inrättas, med ansvar för samlad uppföljning och rapportering till regeringen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Alla remissinstanser är positiva till inrättandet av ett miljömålsråd med undantag av Statskontoret, och () som anser att den samlade uppföljningen och rapporteringen ingår i uppgifter. Flera remissinstanser anser att näringslivet bör vara representerat i ett miljömålsråd. Förutom av SAF och , har denna synpunkt framförts av (), och Kemikalieinspektionen. anser att miljöpåverkande organisationer också bör ingå i rådet. , och anser att miljömålsrådet bör knytas till ett departement eller till . i och anser att klimatfrågorna bör ingå i miljömålsrådets ansvarsområde. förordar ett nära samarbete mellan miljömålsrådet och det av klimatkommittén föreslagna klimatrådet, vilket medför att en placering vid är lämplig. () anser att innan någon förändring görs bör en analys av de olika föreslagna rådens ansvars- och rollfördelning gentemot och gentemot varandra genomföras. Vid regeringens remissmöte för ungdomar framfördes synpunkten att ett miljömålsråd bör vara starkt och oberoende. bör ha en bred förankring i samhället och frivilligorganisationer och ungdomsgrupper bör finnas i referensgrupper till rådet. Skälen för regeringens bedömning: Med tanke på de omfattande samordningsuppgifter som miljömålsarbetet innebär anser regeringen att ett särskilt miljömålsråd bör inrättas knutet till . Syftet med inrättandet av rådet är inte att skapa en ny myndighet utan att inrätta en organisation för att samordna arbetet mellan myndigheterna och se till att myndigheternas resurser kan utnyttjas effektivt så att dubbelarbete undviks. skall ha till uppgift att 1. göra en samlad enhetlig uppföljning och rapportering till regeringen av utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål samt belysa eventuella målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som har beslutat, 2. föreslå indikatorer för miljökvalitetsmålen och gröna nyckeltal i samråd med de myndigheter som är ansvariga för miljökvalitetsmålen och för övergripande miljömålsfrågor som underlag för regeringens redovisning till , 3. sammanställa underlag för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen från de ansvariga myndigheterna, 4. svara för övergripande samordning av den regionala anpassningen av sådana nationella delmål som behöver fördelas regionalt, 5. samordna det nationella och regionala informationsarbetet kring miljökvalitetsmålen, 6. fördela medel till utveckling och utredningar som är nödvändiga för att förbättra uppföljningen av miljökvalitetsmålen, 7. fullgöra uppgifter i fråga om miljöövervakning och viss internationell rapportering. Rådet inrättas genom en ändring i instruktion där rådets uppgifter och roll tydligt preciseras. Rådet bör överta den nuvarande uppgifter. bör placeras vid . avses rapportera direkt till regeringen. I miljömålsrådet bör företrädare för de ansvariga mål- och miljömyndigheterna ingå. I rådet bör också ingå företrädare för länsstyrelser, sektorsmyndigheter, kommuner, frivilligorganisationer och näringslivet. Rådet utses av regeringen. 23.3 Finansiering Regeringens förslag: Anslaget 34:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 för skall kunna användas även för uppföljning, utvärdering och redovisning av miljökvalitetsmålen. Skälen för regeringens förslag: vid ansvarar för samordning och fördelning av medel till miljöövervakning och dessutom för viss internationell rapportering. Kostnaderna för miljöövervakning finansieras bl.a. från ramanslaget 34:2 Miljöövervakning m.m. Miljöövervakning är det främsta medlet för att följa upp miljökvalitetsmålen. I och med att strukturen för uppföljning och rapportering fastställs behöver denna verksamhet få en tydligare styrning. Regeringen anser därför att miljömålsrådet bör överta nuvarande ansvar och uppgifter. På förslag av regeringen i budgetpropositionen har för anvisat till miljöövervakning m.m. (prop. 2000/2001:1 utg.omr. 20, s. 30, bet. 2000/01:MJU1, rskr. 2000/01:85) vilket innebär en ökning i förhållande till föregående år med ca . Ökningen har till viss del föranletts av bl.a. att uppföljningen av miljökvalitetsmålen väntas komma att kräva ökade resurser för miljöövervakningen. Som följd av att det nya miljömålsrådet vid inrättas och övertar uppgifter bör anslaget i fortsättningen användas även för att finansiera rådets verksamhet med uppföljning, utvärdering och redovisning av miljökvalitetsmålen. 23.4 Redovisning till Regeringens bedömning: rapporterar regeringen översiktligt till hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. utförs en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen i syfte att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flera länsstyrelser, , , () och anser att uppföljningssystemet riskerar att bli alltför omfattande och föreslår att redovisningen sker i form av index eller gröna nyckeltal. Skälen för regeringens bedömning: Avsikten med rapportering och uppföljning är att 1. identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblem och vad som orsakar dessa problem, 2. redovisa om och hur vi närmar oss målen och om takten är tillräcklig för att målen skall nås inom den tid som beslutats, 3. ge underlag för scenarier och prognoser, 4. ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå målen i rätt tid, om miljökvalitetsmål, delmål och styrmedel behöver ses över, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter, 5. ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder. En årlig redovisning från regeringen till behövs för att visa hur arbetet mot miljökvalitetsmålen fortskrider. En sådan redovisning kan ge underlag för beslut om att sätta in åtgärder om det visar sig att förutsättningarna att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen inte är tillfredsställande. Redovisningen bör omfatta ett urval av indikatorer som återkommer . De årliga redovisningarna till bör med vissa intervall kompletteras med en fördjupad utvärdering. Den principiella skillnaden mellan uppföljning och utvärdering är att uppföljningen visar om ett mål har nåtts eller ej, medan utvärderingen även söker ge en förklaring till det uppnådda resultatet. En utvärdering ger därmed ett betydligt bättre underlag för att föreslå åtgärder och beräkna kostnaderna för dessa. I likhet med anser regeringen att en fördjupad utvärdering skall redovisas för . Redovisningen bör innehålla kostnadsberäknade förslag om miljökvalitetsmål, delmål eller styrmedel inklusive lagstiftning behöver revideras, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter eller av effektivitetsskäl. Även uppföljningssystemet inklusive miljömålsrådets roll bör utvärderas och vid behov revideras. skall samordna mål- och miljöansvariga myndigheters arbete och sammanställa för regeringen relevant underlag till den fördjupade redovisningen och till den årliga rapporteringen. 24 Länsstyrelser och kommuner 24.1 Länsstyrelserna Regeringens bedömning: Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för regionalt mål- och uppföljningsarbete. Arbetet bör utföras i en sektorsövergripande process i dialog med kommuner, näringsliv och andra aktörer. Det blivande miljömålsrådet skall i samråd med länsstyrelserna samordna arbetet med regional anpassning av sådana nationella delmål som behöver fördelas regionalt så att det nationella målet täcks in. Länsstyrelserna bör utifrån sin övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter utveckla samarbetet med övriga regionala myndigheter och andra regionala organ i målarbetet, bl.a. för att bättre tillvarata möjligheterna att samordna tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen. Det länsövergripande samarbetet i miljö- och resurshushållningsfrågor bör utvecklas ytterligare. Inriktningen mot en hållbar utveckling bör genomsyra länsstyrelsernas hela verksamhet och betonas i det fortsatta arbetet med infrastrukturplanering, regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram. Regeringen avser att ge i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter redovisa närmare behov av och förutsättningar för att samordna och redovisa kunskapsunderlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå samt att stödja länsstyrelsernas arbete. förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att regionala och lokala mål behöver utvecklas. En regional anpassning av de nationella miljömålen är ett naturligt led i arbetet med att utarbeta och genomföra strategier för det samlade miljöarbetet. i framhåller vikten av att kopplingen mellan de regionala och nationella målen är tydlig för att de regionala målen inte skall förlora i status och kraft. Alla delmål behöver inte regionaliseras. Samtliga länsstyrelser är positiva till kommitténs förslag till att länsstyrelserna ges ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå. Ett sådant ansvar ses av några länsstyrelser som en naturlig utveckling av länsstyrelsernas tvärsektoriella arbete med miljöfrågor och arbete med Strategi för miljö (STRAM). Vikten av bred dialog och samråd med regionala aktörer och kommuner m.fl. betonas av flera länsstyrelser. Samtliga länsstyrelser framhåller resursbehovet med anledning av den ambitionshöjning som förslaget medför. Länsstyrelserna i , och anser att det är viktigt att sådana underlag ges en enhetlig grundstruktur för alla län, med möjlighet till regionala anpassningar och kopplingar till lokala förutsättningar. Det är vidare viktigt att grundstrukturen är lätt att förstå, kommunicera och komplettera, samt att olika centrala myndigheter kostnadsfritt bidrar med länsspecifikt kunskapsunderlag. tillstyrker förslaget att länsstyrelserna ges ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå och är positivt till att arbeta med utveckling av innehåll och arbetsformer för regionala miljöunderlag. Verket påpekar vikten av att samordna arbetet med underlag för miljömålen med andra typer av underlag, som t.ex. det som behövs enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG), och framhåller att en särskild process för miljömålsarbetet är onödig. Den bör samordnas med andra processer. understryker vikten av att förslaget om regionala miljöunderlag realiseras. Ämbetet anser att sådana underlag är av stor betydelse för att kunna utveckla miljöhänsyn med hjälp av strategiska miljöbedömningar, miljökonsekvensbeskrivningar och översiktlig planering. framhåller vikten av att arbetet med regionala miljöunderlag tar hänsyn till och bedrivs med hög medvetenhet om gällande regler för kunskapsförsörjning i planeringsprocessen enligt och . anser att det är angeläget att hälsofrågorna lyfts fram i det regionala arbetet.