prop · GP0320 · 2001-10-03 00:00:00 — Härtill kommer att några få men mycket stora objekt byggs och drivs av aktiebolag som är delägda av svenska staten, främst och . Finansiering sker i dessa fall antingen genom upplåning i eller på marknaden med stöd av statliga garantier. Regeringens anser att även fortsättningsvis är anslagsfinansiering av Prop. 2001/02:20 investeringar i vägar och järnvägar att föredra. Det finns dock argument som talar för en begränsad omfattning av finansiering med lån i Riks- gäldskontoret. Lånefinansiering har tidigare använts för att möjliggöra tidigareläggning av vissa projekt. Även under nästa planeringsperiod finns ett begränsat behov av att kunna utnyttja denna möjlighet i syfte att möjliggöra tidigareläggningar . Regeringen föreslår därför att endast vissa tidigareläggningar inom en ram om skall lånefinansieras. Dessa lån skall betalas av . Det redan tidigare beslutade projektet skall också finansi- eras med lån i . investering i el- och telein- vesteringar bör även fortsättningsvis finansieras med lån. Möjligheten till att ersätta vägfärjor med bro och finansiera broinvesteringarna med lån som återbetalas med inbesparade driftmedel från färjedriften, skall också finnas fortsättningsvis. Tabell 11.1 nedan redovisar beräknad skuldutveckling och belastning på anslagen för såväl tidigare beslutade låneprojekt som den nu före- slagna satsningen i närtid för perioden 20022015. Tabell 11.1 och upptagna lån Utöver de lån som och själva tagit upp för ut- byggnader och investeringar i vägar och järnvägar finns även andra finansiella åtaganden för staten. Statliga garantier har utställts till skydd för lån som upptagits för utbyggnader av vägar eller järnvägar som finan- sierats utanför trafikverkens verksamhet. Det gäller den fasta förbindel- sen över och infrastrukturåtgärder inom transportsystemen i och . I och finansieras vägin- vesteringar och vissa bidrag till kollektivtrafiken genom lån som upp- tagits av () och trafikleder AB (GTLAB). Räntor och amorteringar på dessa lån betalas av genom att anslag belastas . För utbyggnaden av har staten genom lämnat ett villkorslån om till koncessionsinnehava- ren för tågpendelprojektet. Lånet är ränte- och amorteringsfritt. Banver- ket betalar via sina anslag räntan på lånet. I stället för amortering av villkorslånet har staten rätt till del av framtida vinster i Arlanda- Prop. 2001/02:20 pendeln. I tabell 11.2 nedan redovisas även de kostnader för staten som följer av avtalet om . Principerna för finansieringen av redovisas i avsnitt 10.3.2. Tabell 11.2 Lån upptagna utanför trafikverken där ränta och amortering belastar och anslag kust-till-kust del och landan- läggningar har finansierats med lån. Ränta på dessa lån samt återbetal- ning av lånen sker dels med de intäkter som biltrafiken genererar, dels med en fastställd ersättning från för att staten får upplåta an- läggningen för tågtrafik på samma villkor som gäller på statens spåran- Tågoperatörerna finansierar en del av avgiften till brokonsortiet genom påslag på den ordinarie banavgiften på statens kommer Öresundsbrokonsortiets skuld att öka till följd av redovisningsmässiga underskott i verksamheten. resultatet av stora avskrivningskostnader för anläggningarna som initialt inte svarar mot ett lika stort intäktsflöde från trafiken. över en Prop. 2001/02:20 trettioårsperiod balanserar dock intäkter och kostnader. danska staten har lämnat garanti för de lån som tas upp för finansie- ringen. Garantiåtagandet är ömsesidigt för hela anläggningen. I tabell 11.3 nedan redovisas den svenska delen av garantiåtagandet förutsatt att också infriar sitt garantiåtagande. Beloppen i tabellen är redo- visade i svenska kronor efter en valutakurs på per dansk krona. Tabell 11.3 Svenska statens garantiåtagande för Öresundsförbindelsen och kostnader för riskavgift 1Riskavgiften belastar och anslag med vardera. I den beräknade skuldprofilen har hänsyn tagits till reinvesteringsbe- hov . Skulden på kust-till-kust delen beräknas vara avbeta- lad efter Öresundsförbindelsens öppnande. 11.3Finansiering av utgifter för infrastruktur Regeringens bedömning: av planeringsramen bör finansieras med anslag och med lån. Skälen för regeringens bedömning : Regeringen har i avsnitt 10 redogjort för planeringsramens innehåll och fördelning. Totalt omfattar planeringsperioden 20042015 utgifter för infrastruktur om totalt varav avser åtgärder för att bevara och säkerställa infrastrukturen, avser järnvägsin- vesteringar och avser investeringar i vägar och kol- lektivtrafik. Därtill kommer utgifter för räntor och amortering av såväl gamla som nya lån, vilket med nu kända förutsättningar och antaganden om amorteringstakt och ränta ger en total utgiftsbelastning på . Det är således utgifter på totalt som skall finansieras . Som regeringen tidigare redovisat skall i huvudsak anslag användas för finansiering av åtgärder i infrastrukturen, såväl för att säkerställa och bevara som för att utveckla och modernisera. Endast i vissa särskilda fall Prop. 2001/02:20 skall åtgärder lånefinansieras. I avsnitt 9 har regeringen redovisat den satsning i närtid som re- geringen föreslog i årets budgetproposition. Där framgår bl.a. att kommer en årlig anslagsförstärkning att göras med . Detta ger omräknat till tolvårsperioden en total nettoförstärkning av anslag på . Utifrån de nya anslagsnivåer som presenteras i budgetpropositionen kan tillgängliga anslag för vägar och järnvägar be- räknas till . Till detta skall läggas den låne- finansiering om som beräknas ske (och tidigareläggning 20022004). Totalt beräknas till- gängliga resurser till . Resterande kommer att finansieras med anslag och anvisas på statsbudgeten . Av tabell 11.4 framgår utgifter för och finansiering av planeringsramen. Det är önskvärt att anslagshöjning kan ske i takt med att de redovisade lånefinansierade projekten färdigställs. En sådan successiv metod, där anslag fyller upp efter avklingande lånefinansiering, ger en relativt jämn aktivitetsnivå inom infrastruktursektorn. Regeringens bedömning i dags- läget är att det kommer att finnas utrymme i statsbudgeten för en sådan ambitionsnivå men reservation måste göras för den ekonomiska utveck- lingen. Regeringen avser således att återkomma till med för- slag om ytterligare anslagshöjningar i kommande budgetpropositioner i den takt det statsfinansiella läget medger. Tabell 11.4 Utgifter för och finansiering av planeringsramen Utgifter planeringsram, miljarder kronor Drift och underhåll (Bevara och säkerställ) Investering vägar och regionala Räntor och amortering på upptagna lån Beräknade anslag BP 2002 Beräknade tillgängliga medel BP 2002 Ett planeringssystem för utveckling av 12.1En planeringsprocess för ett långsiktigt hållbart trans- portsystem Regeringens bedömning: Vilka åtgärder som skall genomföras och när detta skall ske bör bestämmas inom ramen för trafikverkens och länens långsiktiga planering med utgångspunkt från beslut till följd av denna proposition. Skälen för regeringens bedömning : Planeringsprocessen för in- vesteringar i infrastruktur fastställdes i det transportpolitiska beslutet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Den består av två steg: inriktningsplanering och åtgärdsplanering. I inrikt- ningsplaneringen fastläggs mål, ekonomiska ramar och inriktning för den kommande planeringsperioden av . Avsikten är att över- gripande politiska avvägningar i detta skede skall ske av regering och riksdag och inte på myndighetsnivå. Åtgärdsplaneringen sker sedan genom att , och länen utarbetar nationella stomnäts- respektive väghållningsplaner samt länsplaner för regional transport- infrastruktur. har med bifall överlämnat trafikutskottets betänkande Be- slutsunderlag för investeringar i vägar och järnvägar (bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:287). Utskottets mening är att regeringen bör ta initiativ till en översyn av planeringsprocessen för vägar och järnvägar. Översynen bör ta sikte på att valet av investeringsobjekt skall baseras på samhälls- ekonomiska bedömningar med utgångspunkt i de transportpolitiska målen och att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller del- vis finansieras med statliga medel prövas inbördes oavsett finansierings- form. Inom ramen för översynen bör kraven på det samhällsekonomiska beslutsunderlaget granskas. Det politiska inflytandet över planeringspro- cessen bör inte minska. Utskottet anser också att översynen bör ta sikte på att uppgift normalt inte är att ta ställning till enskilda infra- strukturprojekt. roll bör i första hand vara att ange över- gripande mål och riktlinjer för planeringen, fastställa finansiella ramar och säkerställa en god kontroll av statens finanser. Regeringen föreslår i denna proposition att innehållet i den planeringsram som beslutar (kapitel 10.1) utvidgas så att den numera omfattar alla åtgärder som är relevanta att väga emot varandra inom och respektive ansvarsområde. Dit hör drift och underhåll, investeringar samt sektorsuppgifter liksom även kostnader för räntor och amorteringar av och lånefinansierade investeringar. Sammantaget anser regeringen att planeringsprocessen genom denna helhetssyn utvecklas i den riktning som önskar. I den fortsatta planeringsprocessen efter beslut kommer regeringen att besluta om planeringsdirektiv till , , länen. Direktiven innehåller en precisering av riksdagsbeslutet, tidsplanen för arbetet samt de eventuella uppdrag som föranleds av propositionen och riksdagsbeslutet. Av direktiven kommer att framgå att Prop. 2001/02:20 strategiska miljöbedömningar, SMB, skall vara en viktig utgångspunkt vid upprättandet av planerna. I direktiven kan också krav ställas på , och länen att i planen redovisa hur ett trans- portslagsövergripande synsätt lett till ökad måluppfyllelse. Regeringen avser att i kommande planeringsdirektiv fördela preliminära ramar per län. Länen skall redovisa åtgärder för denna nivå och +/- . När planerna sedan upprättats och förankrats fastställer regeringen och nationella planer, medan respektive länssty- relse eller regionala självstyrelseorgan fastställer länsplanerna för regio- nal transportinfrastruktur. Om ett trafikverk finner att en länsplan väsentligt avviker från de transportpolitiska målen eller på annat sätt är olämplig har trafikverken möjlighet att överklaga fastställelsebeslutet till regeringen. Regeringen avser att analysera de åtgärder som föreslås för de tre nivåerna i länsplanerna utifrån samhällsekonomisk lönsamhet och måluppfyllelse och därefter besluta om definitiva ramar. Regeringen avser vidare att ge i uppdrag att analysera Vägver- kets och planer och planeringsunderlag utifrån ett trans- portslagsövergripande synsätt. Fastställelsen av planerna bör ske innan planerna börjar gälla 2004. Regeringen avslutar planeringsprocessen genom att i en skrivelse till redogöra för utfallet av planeringen. I det transportpolitiska beslutet beslutade att regeringen i samband med budgetpropositionen skall redogöra för hur de transportpolitiska målen har uppfyllts. En sådan redovisning görs i Utgiftsområde 22 Kommuni- kationer och omfattar även genomförandet av långsiktsplanerna. 12.2Förändringar i ansvarsfördelning vid upprättande av långsiktsplaner Regeringens förslag: Indelningen av de statliga järnvägarna i stom- järnvägar och länsjärnvägar avskaffas. Regeringens bedömning: Stomnätsplanen skall omfatta åtgärder på hela det statliga järnvägsnätet. skall vidare administrera statsbidragen till spår, resecentrum och andra anläggningar, liksom för statsbidrag till investeringar i rullande materiel som hör till järnväg som ingår i regional kollektivtrafik. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Indelningen av det statliga järnvägsnätet i stomjärnvägar och länsjärn- vägar infördes i samband med det transportpolitiska beslutet . Flera skäl fanns till reformen. För det första fick trafikhuvudmännen ansvar för den regionala tågtrafiken som knöts till ett avgränsat järnvägsnät. För det andra fick man en tydlig avgränsning av ansvaret för planeringen av in- vesteringar i järnvägens infrastruktur mellan länen och . det tredje innebar det att man kunde göra en prioritering mellan trafik- Prop. 2001/02:20 slagen även på regional nivå. Sedan denna indelning infördes har emellertid förutsättningarna änd- rats. har trafikhuvudmännen trafikeringsrätt även på stomjärn- vägarna i länet och den regionala trafiken har haft en god utveckling på dessa banor. Indelningen i stomjärnvägar och länsjärnvägar behövs alltså inte längre för att definiera trafikeringsrätten till banorna. En annan för- ändring är att de delar av det kapillära bannätet som förvaltades av SJ har förts över till . Dessa spåranläggningar utgörs t.ex. av spår till och inom industriområden, godsterminaler och hamnar och är främst av intresse för godstrafiken. Planeringen av hela det statliga järnvägssystemet bör ske med ett kundorienterat synsätt och ett systemtänkande vilket är en förutsättning för att kunna skapa konkurrenskraftiga villkor för bl.a. godstransporter på järnväg. är i högre grad än väginfrastrukturen ett sammanhängande system. Enskilda insatser inom bannätet har ofta betydelse för hela eller större delar av systemets funktion och kapacitet. Beroendet mellan in- vesteringsobjekten i stomnätsplanen och objekten i länsplanerna har blivit tydligt då anslagstilldelningen inte legat i nivå med planerna. Att objekt i stomnätsplanen förskjutits i tiden har bidragit till att objekt i länsplanen har försenats eftersom de måste samordnas. Det kan konstateras att de stora kostnaderna för investeringar i järn- vägsinfrastruktur gör att länen i flera fall inte förmått prioritera järnvägs- objekten i länsplanerna eftersom de skulle tränga ut många andra ange- lägna investeringar på t.ex. vägnätet. Följden har blivit att regeringen har varit tvungen att hantera flera regionala järnvägsprojekt, som Bohus- banan, Blekinge kustbana och Stångådalsbanan i särskild ordning. Därför kan planeringsramen för järnvägen enligt regeringens förslag i avsnitt 10.3.2 även användas för regionala järnvägsinvesteringar. Administrationen av statsbidragen till spår, resecentrum och andra an- läggningar, liksom statsbidragen till investeringar i rullande materiel som hör till järnväg som ingår i regional kollektivtrafik bör ske av . har skött dessa uppgifter. Utvecklad samverkan i planeringen Varje län och region har sina specifika förutsättningar, behov och priori- teringar när det gäller utvecklingen av den egna regionen. Det kan handla om bebyggelseplanering, näringslivsutveckling eller utvidgning av ar- betsmarknadsregioner. Utvecklingen av transportinfrastrukturen är en viktig faktor för den regionala och lokala utvecklingen oavsett om det rör sig om en regional infrastrukturanläggning eller om det är en nationell anläggning. Beslut om sådana infrastrukturåtgärder som avser åtgärder på de regionala väg- och järnvägsnäten bör även fortsättningsvis kunna fattas inom ramen för länsplanen. Detta bör gälla även på sådana vägar som är stamvägar om åtgärderna föranleds av ett lokalt eller regionalt behov. Denna rätt, som länen redan har när det gäller åtgärder på stom- järnvägar, bör även fortsättningsvis gälla för de järnvägar som har planeringsansvar för, liksom för . Det är viktigt att understryka att länen även med de föreslagna föränd- Prop. 2001/02:20 ringarna har ett stort inflytande i planeringen. Omvänt bör den ändrade ansvarsfördelningen också innebära att såväl som fördjupar samrådsförfarandet och ökar insynen i sin interna beslutspro- cess i syfte att på bästa sätt ta hänsyn till lokala och regionala strategier och program, t.ex. de regionala tillväxtprogrammen. Länen och de regio- nala självstyrelseorganen har vidare en viktig roll när det gäller fram- tagande av underlag i planeringsprocessen. 12.3 Uppföljning av och planeringsunderlag Regeringens bedömning: En oberoende granskning bör göras av Väg- verkets och planeringsunderlag inför regeringens fastställelse av planerna för perioden 20042015. Skälen för regeringens bedömning : Regeringen har uppmärksammat att beslutsunderlaget från och ibland uppvisar brister. Särskilt gäller det för de bedömningar av projekts totalkostnader som görs tidigt i planeringsprocessen. Det har ofta visat sig att projektens omfattning ökat i förhållande till vad som redovisats i planeringsunder- laget. uppmärksammade problemet med fördyringar i en rapport (RRV 1994:23). Regeringen införde därför ett krav på Väg- verket och att kostnadsfördyringar på inne- bär att objektet skall omprövas och planen revideras. Trots dessa skärp- ningar i kraven kvarstår betydande brister i beslutsunderlagets kvalitet. Regeringen har därför för avsikt att låta genomföra en oberoende granskning av och planeringsunderlag inför regeringens fastställelse av planerna för . Koppling till annan planering Regeringens bedömning: Investeringar i infrastrukturen bör planeras utifrån ett brett samhällsperspektiv och samordnas med utvecklingen inom andra samhällssektorer. bör fysisk planering och sam- hällsbyggande grundas på program och strategier för hur ett varierat ut- bud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. Skälen för regeringens bedömning : Infrastrukturplaneringen är en del av den fysiska planeringen, som handlar om den geografiska dimen- sionen av samhällsbyggandet och hushållningen med mark, vatten och Fysisk planering sker på nationell, regional och lokal nivå. Det pågår inom EU ett utvecklingsarbete som berör infrastrukturplane- Genom beslut vid ett informellt ministermöte i våren 1999 har ett politiskt ramverk för regionala utveckling etable- Detta utvecklingsperspektiv inom Europeiska unionen (European Spatial Development Perspective, ESDP) finns redovisat i en rapport med samma namn. Det europeiska utvecklingsperspektivet är innehålls- Prop. 2001/02:20 mässigt mycket brett och behandlar de sektorer som på skilda sätt påver- kar den rumsliga utvecklingen. Det betraktar denna utveckling utifrån ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter, och omfattar alla delar av . Prioriterade områden och ambitioner som behandlas i ESDP är bl.a.: en rimligt väl fördelad ekonomisk tillväxt för alla typer av regioner, en hållbar miljö, bevarande av värdefull natur, kulturarv och kulturlandskap, lika tillgång till kunskap genom universitet och högskolor, planering av infrastruktur för god tillgänglighet, t.ex. vägar, järn- vägar och informationsteknik, energifrågorna sedda ur ett hållbarhetsperspektiv, bebyggelse-, stads- och livsmiljöfrågor. Flera politikområden berörs, bl.a. strukturfonderna, konkurrenspoliti- ken, miljöpolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken, ramprogram- men för forskning och teknisk utveckling och ambitionerna för det trans- europeiska transportnätet (TEN). I ESDP-dokumentet anges tre rumsliga och funktionella mål för den territoriella utvecklingen. Dessa är utvecklandet av ett polycentriskt (flerkärnigt) balanserat tätortssystem och ett stärkt samband mellan stads- och landsbygdsområden, integrerade transport- och kommunika- tionslösningar samt utveckling och vård av natur- och kulturarvet. Flera av de ambitioner som formulerats i ESDP-processen ligger i linje med den betoning på ett sektorsövergripande synsätt som länge har präglat svensk politik. Samspelet mellan miljö, fysisk planering och eko- nomisk utveckling fanns formulerat proposition om re- gional utveckling och fysisk riksplanering. Vidare ger den kommunala översiktsplaneringen, som den utformats i (1987:10), i princip utrymme för en ESDP-process på lokal nivå. Varje kommun skall ha en översiktsplan, som är ett strategiskt dokument som visar samspelet mellan olika markanvändningsanspråk. I en översiktsplan ingår infrastrukturen både som planeringsförutsättning och som möjlig- het. En aktiv kommun kan använda en brett förankrad översiktsplan, som i sig saknar rättsverkan, som ett instrument för att ge ramar och villkor för kommunens utveckling. Översiktsplanen kan även innehålla program och strategier för hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur skall åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbätt- ras. Den stora vikt som ESDP lägger vid infrastrukturinvesteringar, som skall göra det möjligt att binda ihop städer och regioner är naturligtvis av särskild vikt i , eftersom den svenska tätortsstrukturen karakteri- seras av stora avstånd. De investeringar som har gjorts i re- giontågssystem kan ses som exempel på att dessa ambitioner förverkli- gas, liksom ambitionerna att binda ihop orterna längs . Satsningen på är ytterligare ett transnationellt exempel på ambitionen att binda samman städer och regioner. Den fysiska planeringsprocessen för infrastrukturprojekt framgår schematiskt av figur 11.1. Figur 12.1 Den fysiska planeringen. Trafikverken är ansvariga för den fysiska planeringen för infrastruk- turinvesteringar. Planeringsprocessen, som är reglerad i lag, förutsätter omfattande samråd i de olika planeringsskedena. Samrådsparter är bl.a. berörda markägare, kommuner, länsstyrelse och andra myndigheter samt allmänheten. Enligt är det en angelägen- het att planlägga mark och vatten. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. Infra- struktur kan inte byggas ut i strid med gällande detaljplan. Kommunerna är genom det s.k. planmonopolet härigenom garanterade ett högst be- tydande inflytande på infrastrukturplaneringen. Regeringen föreslår i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) att skall ses över i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. Genom att de olika formerna för fysisk planering är kopplade till varandra finns ett grundläggande behov av samordning och samsyn. För att åstadkomma en ändamålsenlig struktur för hållbar utveckling krävs en växelverkan mellan de olika parternas planering och mellan olika plane- ringsnivåer. Formerna för detta kan inte sägas ha funnit sin slutliga form. I vissa fall skapas särskilda organisationer för att åstadkomma den nöd- vändiga samsynen. Ett exempel på detta är Stockholmsberedningen (dir. N2001:02) som skall eftersträva att lämna så väl förankrade förslag till bl.a. förbättringar av transportsystemet i regionen att de kan vara hållbara över flera mandatperioder. Inte minst genom att sprida goda exempel kan formerna för planeringssamverkan stegvis förbättras. Luftfartens planerade investeringar i infrastruktur Regeringens bedömning: Luftfarten bör även fortsättningsvis betala avgifter som finansierar luftfartens infrastruktur. Investeringar i och drift av flygplatser ligger därför utanför planeringsramen. För att främja ett transportslagsövergripande synsätt bör pre- sentera en bedömning av utvecklingen inom luftfartssektorn för perio- den 20042015 som underlag för planeringen av vägar och järnvägar. Utredningen: Enligt den nationella strategiska analysen har antalet passagerare med inrikes- respektive utrikesflyg varierat i tillväxt. har antalet utrikes flygpas- sagerare ökat med i genomsnitt . Tillväxten för inrikes- flyget har varit lägre. Antalet passagerare med inrikesflyget har däremot legat relativt stilla. skedde dock en femprocentig ökning . Flygfrakten, vars marknadsandel är räknat på godsvärdet, har ökat snabbt och fördubbla- des . Prognoserna för inrikesflyget tyder på en fortsatt ökning av passagerartrafiken. Flygmarknadens liberalisering har lett till att flygbolagen i ökad ut- sträckning gått ihop i globala allianser. Regionala flygbolag, som ut- vecklat egna nischmarknader, lågprisflyget och charterflyget komplette- rar alliansernas utbud. Förbättringar av flygets terminalanläggningar kommer att behövas på flera håll i landet. I bedöms flygplatskapaciteten bli otillräcklig trots öppnandet av en tredje landnings- bana på .