prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — Enligt 7 kap. 11 § andra stycket VlfL får polismyndighet eller den myndighet som har befogenhet att meddela beslut enligt 7 kap. 5 § ta oljeprov ombord på ett fartyg för att undersöka varifrån förorenande olja har kommit och myndigheten får för sådant ändamål avbryta fartygets resa, om det inte leder till någon väsentlig olägenhet. Befogenhet att meddela beslut enligt 7 kap. 5 § VlfL har . Om det behövs snara åtgärder för att förebygga, begränsa eller bekämpa föroreningar har samma befogenhet. Enligt utredningens mening måste oljeprov som tas i straffrättsliga sammanhang betraktas som beslag, och därför saknas det skäl att tillämpa andra bestämmelser än de som enligt gäller för beslag. Utredningen har därför föreslagit att den särskilda regeln i 7 kap. 11 § VlfL skall tas bort, att polismyndighetens och befogenhet att ta oljeprov följer av bestämmelserna om beslag och att tillsynsmyndighetens befogenhet att i samband med en inspektion av fartyget ta oljeprov skall regleras i 6 kap. VlfL. har i sitt remissvar angett att det inte alltid går att göra en omedelbar bedömning av om ett utsläpp som rapporterats i t.ex. en hamn är nytt eller gammalt. Det kan dessutom finnas ett antal fartyg i hamnen som eventuellt kan vara källa till utsläppet. har påpekat att utredningsförslaget innebär att något fartyg måste vara miss- tänkt för att oljeprov skall få tas såsom beslag. Regeringen delar Kustbe- vakningens uppfattning att det nuvarande institutet oljeprov i högre grad än beslag enligt bestämmelser kan användas för att upptäcka otillåtna utsläpp. De befogenheter för som följer av bestämmelsen om oljeprov bör därför enligt regeringens mening finnas kvar. Utredningen har uppmärksammat huruvida bestämmelsen om oljeprov är förenlig med de havsrättsliga begränsningarna mot att ingripa mot utländska fartyg i territorialhavet och den ekonomiska zonen. Befogen- heten att ta oljeprov enligt 7 kap. 11 § andra stycket VlfL är givetvis inte särkopplad från de havsrättsliga begränsningarna som finns för att företa en fysisk inspektion på ett fartyg. Då möjligheten att ta oljeprover infördes i då gällande lag (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg anfördes i förarbetena att ingripande mot ett utländskt fartyg med stöd av paragrafen var underkastat samma allmänna folkrättsliga regler som ingripande med förbud och förelägganden beträffande fartyget (prop. 1972:38 s. 73). Det framgår också av regeringens förslag till bestämmelsen i 1 kap. 5 § VlfL att sådana begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser skall beaktas vid tillämp- ningen av lagen. Bestämmelsen om oljeprov i 7 kap. 11 § andra stycket VlfL begränsar givetvis inte möjligheterna för åklagaren eller undersökningsledaren, vilken enligt regeringens förslag kan vara en särskilt förordnad kustbe- vakningstjänsteman, att ta föremål som skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott i beslag. Det kan då vara fråga om t.ex. olja eller oljedagböcker. Såsom regeringen angett i avsnitt 6.5.2 bör en kustbevak- ningstjänsteman ha samma befogenhet som en polisman att enligt 27 kap. 4 § att ta egendom i beslag. Det bör tilläggas att utredningen lyft fram frågan om vilket bevisvärde som bör tillmätas ett oljeprov vid åklagarens bedömning om det finns tillräckliga skäl för åtal. Det är en fråga som lämpligen bör bli föremål för diskussioner mellan myndigheterna i det fortsatta utvecklingsarbetet. Säkerställa betalning av böter Säkerställande av att bl.a. böter och företagsbot som kan antas komma att ådömas en skäligen misstänkt person betalas, sker genom beslut om kvarstad enligt 26 kap. . En förutsättning för att det fartyg på vilket ett olagligt utsläpp kan antas ha begåtts skall kunna Prop. 2000/01:139 beläggas med kvarstad är emellertid att fartyget tillhör den misstänkte, något som ytterst sällan är fallet. Också sådant kvarhållande av ett fartyg som sker för att säkerställa betalning i ärendet om vattenförorenings- avgift förutsätter att det finns sannolika skäl att avgift kommer att påföras någon som är ägare av fartyget eller lasten. Denna begränsning av möjligheten till kvarhållande infördes efter Lagrådets påpekande om att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte kunde anses godtagbart att exempelvis ett avgångsförbud med dess ingripande rättsverkningar skulle kunna meddelas i syfte att framtvinga betalning, även om ett avgiftsbeslut inte kunde verkställas i fartyg eller last. konstaterade att det var en svaghet att fartyget inte alltid kunde tas i anspråk för betalning av avgiften (se prop. 1982/83:87 s. 4849). Utredningen har övervägt olika möjligheter att komma till rätta med problemen. Utredningen har därvid förkastat tanken att införa en möjlighet att verkställa ett bötes- straff i fartyget även när detta ägs av annan än den misstänkte. Däremot föreslår utredningen, bl.a. med hänvisning till den lagstiftning som finns i , att ett fartyg skall kunna kvarhållas för säkerställande av statens anspråk på böter även om fartyget ägs av annan än den miss- tänkte. Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte bör införas regler som ger möjlighet att verkställa ett bötesstraff i annan än den betalningsskyldiges egendom. Att införa en möjlighet att hålla kvar ett fartyg till säkerställande av annan än ägarens betalningsskyldighet ter sig dock enligt regeringens mening principiellt sett lika främmande. Rege- ringen anser således att detta förslag inte bör genomföras. Det finns då inte anledning att införa någon särreglering i förhållande till bestämmel- serna om kvarstad i brottmål. Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen i avsnitt 6.3.2 föreslår att ägaren såsom huvudregel skall bära samma ansvar för vattenförore- ningsavgift som redaren. Det kan därmed i högre utsträckning än komma i fråga att meddela t.ex. avgångsförbud för att framtvinga betal- ning av vattenföroreningsavgift. De befogenheter har enligt 4 § LKP att stoppa och visitera eller inbringa ett fartyg till svensk hamn är verkställighetsregler. Dessa verkställighetsregler har anpassats till de förhållanden som råder till sjöss. Bestämmelsen i LKP gäller generellt för ingripan- den till sjöss. Regleringen är således inte utformad för att särskilt passa ingripanden med anledning av olovliga utsläpp. Regleringen är heller inte särskilt anpassad till de skilda förutsättningar som föreligger enligt havsrättskonventionen för ingripanden i territorialhavet och den ekonomiska zonen. I lagtexten anges inte uttryckligen att ett fartyg får hållas kvar för genomförande av de utredningsåtgärder som anses nödvändiga. Om ett fartyg stoppas för genomförande av husrannsakan, förhör eller annan utredningsåtgärd innebär det förstås att fartyget också hålls kvar . Inbringas fartyget till hamn för genomförande av åtgärderna hålls fartyget naturligtvis kvar under en . I vad mån det är nödvändigt att stoppa och hålla kvar ett fartyg för att Prop. 2000/01:139 genomföra utredningsåtgärder beror på omständigheter i det enskilda De problem som aktualiseras är inte rättsliga i första hand utan av mer praktisk natur. Är fartyget t.ex. på väg in i svensk hamn finns det kanske inte alltid skäl att stoppa fartyget till sjöss. I vad mån fartyget behöver bringas in till hamn torde bl.a. vara beroende av vilka väderför- hållanden som råder. Det kan också bero på vilken utredningsåtgärd eller vilket tvångsmedel som skall vidtas. Att inbringa ett fartyg i hamn är normalt sett en mycket ingripande åtgärd. Därför bör det vara uppenbart att detta behövs för att åtgärden skall få vidtas. Som alltid gäller förstås att proportionalitetsprincipen skall beaktas. Regeringen föreslår att en särskild bestämmelse om verkställighet införs i 11 kap. 14 § VlfL. Särskilt om den internationella regleringen Att ett fartyg stoppas och kvarhålls för att företa en husrannsakan eller andra utredningsåtgärder får anses förenligt med den rätt till fysisk inspektion med anledning av utsläpp i den ekonomiska zonen som följer av artikel 220 punkt 2 och 5 i havsrättskonventionen. Såsom anförts ovan kan det också under vissa förhållanden bli nöd- vändigt att föra fartyget till hamn. Under alla förhållanden bör den verk- ställande myndigheten iaktta försiktighet med att inbringa ett utländskt fartyg till hamn, med beaktande av den rätt som föreligger till oskadlig genomfart i territorialhavet. Detta kommer till uttryck i den allmänna begränsningen att ett fartyg bara får bringas in till hamn om det uppen- bart behövs. Befogenheten för en kuststat att ingripa mot ett utländskt fartyg i territorialhavet eller den ekonomiska zonen med anledning av ett utsläpp i den ekonomiska zonen är emellertid begränsade, särskilt då ingripandet sker med stöd av rätten att företa fysisk inspektion enligt artikel 220 punkt 5. Att inbringa fartyget till hamn för att företa en fysisk inspektion bör då ske endast i undantagsfall och bara om det på grund av exempelvis väderförhållandena är uppenbart nödvändigt för att en under- sökning av själva fartyget skall kunna genomföras. Andra tvångsmedel får då endast användas om det exempelvis på grundval av undersök- ningen av fartyget finns stöd för att inleda rättsligt förfarande enligt artikel 220 punkt 6, dvs. att det är uppenbart att det har skett ett förbjudet utsläpp. Regeringen föreslår i 11 kap. 14 § VlfL vissa förtydliganden angående vad som skall gälla i fråga om verkställigheten. Regeringens förslag innebär att svensk domsrätt införs i den ekonomiska zonen för utsläppsbrott begångna från utländska fartyg. Vidare föreslås en möjlighet att företa husrannsakan ombord på utländska fartyg i den ekonomiska zonen. Möjligheterna att företa husrannsakan ombord på utländska fartyg i territorialhavet ökas om regeringens förslag genom- förs. En särskild ordning föreslås som innebär att bara åklagaren eller rätten som huvudregel skall kunna besluta om tvångsmedelsanvändning mot utländska fartyg utanför svenskt inre vatten. Dessa förslag medför att frågan om proportionalitetsprincipens tillämpning aktualiseras såvitt Prop. 2000/01:139 avser ingripanden mot utländska fartyg utanför svenskt inre vatten. Vid användning av tvångsmedel enligt gäller gene- rellt att proportionalitetsprincipen skall tillämpas. Denna princip innebär att ett visst tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden upp- väger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den miss- tänkte eller för något annat motstående intresse. När det gäller ingripanden med anledning av olagliga utsläpp är det framförallt de ekonomiska konsekvenserna av ett ingripande som utgör det motstående intresset. Det förhållandet att man generellt har att räkna med att ett kvarhållande av ett fartyg kan medföra betydande ekonomiska konsekvenser bör emellertid som regel inte ensamt utgöra skäl att avstå från att ingripa mot fartyget om förutsättningar i övrigt föreligger för ett ingripande. En motsatt ståndpunkt skulle kunna innebära att ett ingripande i normalfallet inte skulle få ske trots att ett sådant i och för sig skulle kunna vara folkrättsligt tillåtet. Normalt sett måste således intresset av att kunna ingripa i syfte att bekämpa olagliga utsläpp till sjöss få lov att väga förhållandevis tungt. Skadeverkningarna av ett ingripande måste dock, med tillämpning av de begränsningar som gäller allmänt enligt proportionalitetsprincipen, begränsas så långt det är möj- ligt. Havsrättskonventionens reglering, främst i artikel 220, av möjlig- heterna att ingripa mot utländska fartyg utanför inre vatten kan också sägas innehålla en avvägning av vilka åtgärder som kan anses propor- i olika situationer. Enligt artikel 230 får endast ekonomiska påföljder ådömas för över- trädelser, i eller utanför territorialhavet, av bestämmelser för förhind- rande, begränsning och kontroll av den miljön. Det gäller dock inte fall av uppsåtliga och allvarliga gärningar avseende förorening i territorialhavet. Denna bestämmelse har medfört den reglering som finns i begränsningslagen. Såsom det anförts ovan bör inte artikel 230 ses som att brottets straffvärde är ett annat än vad som följer av den nationella strafflatituden i och för sig. Regeringen har tidigare i detta avsnitt före- slagit att husrannsakan skall få företas utan hinder av denna bestämmelse i havsrättskonventionen. Vid prövningen av huruvida ett tvångsmedel är försvarligt utifrån proportionalitetsprincipen bör heller inte den omstän- digheten att bara böter kan följa på gärningen medföra en annan bedöm- ning än om motsvarande gärning i det enskilda fallet hade företagits på ett svenskt fartyg, som ju inte omfattas av begränsningslagen. I vissa fall kan proportionalitetsprincipen ändå leda till att ett ingripande mot ett fartyg som befinner sig till sjöss inte bör ske. Omstän- digheterna kan i det enskilda fallet t.ex. vara sådana att utredningen och lagföringen kan överlåtas till flaggstaten när man kan påräkna att saken blir godtagbart utredd där. En sådan situation kan föreligga om fartyget är registrerat i ett annat nordiskt land eller ett EU-land och är på väg till en hamn inom flaggstatens jurisdiktion. Vad som här anförts om proportionalitetsprincipens tillämpning inne- bär inte något avsteg från vad som annars gäller enligt . Någon särskild reglering av det slaget utredningen föreslagit behöver därför inte genomföras. Ett särskilt kapitel om brottsutredningen i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg Regeringens förslag: Särskilda bestämmelser om brottsutredning med anledning av bl.a. olagliga utsläpp förs in i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att särskilda bestämmelser om brottsutredningen med anledning av brott mot VlfL förs in i en särskild lag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har avstyrkt eller uttryckt tveksamhet till utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: De särskilda bestämmelserna om brottsutredningen har redovisats i föregående kapitel. Utredningens förslag att regleringen skall göras i en särskild lag motiveras med att bestämmelserna också skall tillämpas då ett olagligt utsläpp rubriceras som t.ex. miljöbrott. Regeringen anser att det mest naturliga är att ta in bestämmelserna i . Regeringen föreslår därför att bestämmelserna om förundersökningen införs i 11 kap. VlfL, eftersom de bestämmelser som överträdelserna avser finns i VlfL eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Den omständigheten att även miljö- balkens och bestämmelser kan aktualiseras bör inte utgöra hinder häremot. Regeringen gör i detta avseende samma bedömning som vid frågan om var reglerna om domsrätt bör införas (se avsnitt 6.4). Regeringens förslag: Överförande av utredning och i förekommande fall lagföring till fartygets flaggstat när det gäller ett olagligt utsläpp s.k. flaggstatsrapportering lagregleras. Beslut om flaggstats- rapportering fattas av åklagaren. Föreskrifter om förfarandet vid flaggstatsrapportering meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Skyldigheten att underrätta flaggstaten när straffrättsliga åtgärder har vidtagits lagregleras. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över flagg- statsrapporteringen, , , , och , har till- styrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag Allmänt gäller att när det inte längre finns anledning till förundersök- ningens fullföljande skall den genom ett beslut läggas ned. sökning som fullföljs avslutas genom ett beslut i åtalsfrågan. I vissa Prop. 2000/01:139 situationer kan en förundersökning också avslutas genom en begäran om att lagföringen skall överföras till ett annat land. I andra fall kan begäran om överföring av lagföring ske innan förundersökningen har avslutats. Förfarandet innebär att den stat inom vars territorium ett brott har begåtts, och som därigenom har jurisdiktion att lagföra brottet, begär att en annan stat i stället skall ansvara för lagföringen av brottet. Inom ramen för verksamhet har en särskild konvention utarbetats som reglerar denna fråga, europeiska konvention om överförande av lagföring i brottmål. har tillträtt konventionen med vissa förbehåll. Konventionen har föranlett lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott och en därtill hörande förordning (SFS 1978:108). Bestämmelser om överförande av lagföring finns även i bl.a. europeiska utlämningskonvention, europeiska konvention om inbördes rättshjälp i brottmål och europeiska konvention om straff för vägtrafikbrott. I ovan nämnda konventioner föreskrivs inte någon skyldighet att göra någon framställan till annan stat om överförande av lagföringen. Den anmodade staten, dvs. den stat som tar emot en framställan från en ansökande stat, har däremot i princip inte rätt att välja om man vill till- mötesgå den ansökande statens begäran eller inte. Den anmodade staten får endast avslå ansökan i de fall som anges i konventionen. Framställ- ningar om överförande av lagföring har tidigare för svensk del gått via . skall sådana framställningar i stället gå via enheten för brottmålsärenden och interna- tionellt rättsligt samarbete vid . I praktiken sker övertaganden av lagföring i för brott som begåtts utomlands även med stöd av bestämmelserna i 2 kap. brotts- balken. Det är då fråga om ett mera formlöst samarbete mellan svenska och utländska polis- och åklagarmyndigheter. Vid olagliga utsläpp har det genom både MARPOL och havsrättskon- ventionen skapats en särskild form för att överföra en utredning och, i förekommande fall, lagföring beträffande ett otillåtet utsläpp till fartygets flaggstat, s.k. flaggstatsrapportering. Regleringen bygger på den grund- läggande regeln att flaggstaten har det primära ansvaret för att rättsligt beivra överträdelser som begås på dess fartyg. Av artikel 4 (1) i MARPOL följer att flaggstaten, om den underrättas om att en överträdelse av konventionen har skett och finner att tillräck- liga bevis föreligger för att inleda rättsligt förfarande, skall föranstalta om att rättsligt förfarande inleds så snart som möjlig i enlighet med dess lag. Enligt artikel 4 (2) i MARPOL åligger det varje fördragsslutande part att beträffande överträdelser av konventionen som skett under partens jurisdiktion antingen själv föranstalta om att rättsligt förfarande inleds eller att tillställa flaggstaten bevis på att en sådan överträdelse har skett. Det åligger slutligen enligt artikel 4 (3) flaggstaten att efter mottagen rapport underrätta den part som rapporterat överträdelsen samt IMO om de åtgärder som flaggstaten vidtagit med anledning av över- trädelsen av . Flaggstaten har även en skyldighet enligt havsrättskonventionen att under vissa förutsättningar vidta rättsliga åtgärder mot fartyg som för dess flagg. Av artikel 217 punkt 4 följer att flaggstaten skall påbörja en utredning och, när så är lämpligt, inleda rättsligt förfarande mot ett fartyg som överträtt regler och normer som fastställts genom behörig organisation. Detta skall ske oberoende av var överträdelsen ägt rum eller var föroreningen har inträffat eller upptäckts. Flaggstaten skall därvid iaktta artiklarna om hamnstaters och kuststaters säkerställande av reglernas tillämpning samt artiklarna om suspension och begränsningar i inledandet av rättsliga förfaranden (artiklarna 218, 220 och 228). Av artikel 217 punkt. 6 följer vidare att flaggstaten, på en annan stats skrift- liga begäran, skall undersöka varje överträdelse som ett fartyg som för dess flagg påstås ha gjort sig skyldig till. Om flaggstaten är övertygad om att det föreligger tillräckliga bevis för att ett rättsligt förfarande beträffande den påstådda överträdelsen skall kunna inledas, skall den utan dröjsmål inleda sådant förfarande i enlighet med sina lagar. Av artikel 217 punkt 7 följer att flaggstaten skall informera den stat som begärt bistånd samt behörig internationell organisation, dvs. IMO, om de åtgärder som vidtagits och resultatet därav. Då flaggstaten genomför en utredning angående en överträdelse får flaggstaten enligt artikel 217 punkt 5 begära bistånd från varje annan stat som kan bidra till att klarlägga omständigheterna i fallet och sådan stat är skyldig att försöka tillmötesgå flaggstatens begäran om bistånd. Av både havsrättskonventionen och MARPOL följer således att flagg- staten under vissa förhållanden har en skyldighet att vidta rättsliga åtgärder mot olagliga utsläpp som skett från fartyg som för dess flagg. Enligt MARPOL har dessutom kuststaterna ett åliggande att antingen inleda ett rättsligt förfarande eller informera flaggstaten genom en flagg- statsrapport. Institutet flaggstatsrapportering sammanfaller i många hänseenden med överförande av lagföring. Vissa skillnader bör emellertid uppmärk- sammas. Överförande av lagföring, enligt de konventioner som berörts i föregående avsnitt, är en möjlighet som en konventionsansluten stat har att hemställa att lagföringen överförs till någon annan stat då en person misstänks för ett brott. Det finns emellertid inte någon skyldighet för en stat att i någon situation göra en sådan framställan. Flaggstatsrapporten innefattar enligt sin ordalydelse inte någon framställan om lagföring. Det är i stället fråga om en skyldighet för kuststaten att, då någon lagföring av ett utsläpp inte sker i det egna landet, tillhandahålla flaggstaten upp- lysningar och bevis om att utsläpp från fartyg som för flaggstatens flagg har skett. I konventionerna om överföring av lagföring anges att fram- i första hand skall gå mellan staternas justitieministerier. Flagg- statsrapporten skall tillhandahållas fartygets administration, med vilket enligt MARPOL skall förstås regeringen i den stat under vars myndighet fartyget lyder. Framställan om överförande av lagföring och flaggstats- rapportering tillgodoser till viss del olika syften. Flaggstatsrapportering syftar till att flaggstaten skall vidta rättsliga åtgärder mot de personer som ansvarar för utsläppet på fartyget. Om den person som ansvarar för utsläppet inte kan nås av flaggstaten, kan i stället en framställan om över- förande av lagföring göras t.ex. till det land där den ansvarige är Prop. 2000/01:139 medborgare eller har sin hemvist. Då MARPOL trädde i kraft var kuststaters jurisdiktion begränsad till territorialhavet. har kuststater möjlighet att utvidga sin jurisdik- tion till att också omfatta en exklusiv ekonomisk zon, något som har gjort. Detta innebär emellertid inte att kuststaten, med åberopande av MARPOL, kan hävda en rätt att vidta rättsliga åtgärder beträffande utsläpp i den ekonomiska zonen annat än om sådana åtgärder får vidtas med stöd av artikel 228 i havsrättskonventionen. Enligt denna konven- tion är kuststatens rätt att ådöma straffrättsliga påföljder med anledning av utsläpp i zonen begränsad och förutsätter i de flesta fall att flaggstaten först ges möjlighet att vidta rättsliga åtgärder. Vid utsläpp i den ekonomiska zonen måste således oftast flaggstaten underrättas om över- trädelsen och flaggstatens svar sedan avvaktas innan ställ- ning kan tas i åtalsfrågan och ett eventuellt åtal kan väckas (se närmare om detta i avsnitt 6.4 om domsrätt). Bör flaggstatsrapporteringen författningsregleras? Syftet med en flaggstatsrapport är, som nämnts ovan, att möjliggöra en lagföring i flaggstaten i situationer då den stat där överträdelsen skett inte själv kan eller önskar vidta rättsliga åtgärder. Flaggstatsrapportering är ett konventionsåtagande som har. Om flaggstatsrapporteringen tillämpas konsekvent och alla stater följer sina åtaganden enligt MARPOL och havsrättskonventionen ökar möjligheterna till lagföring av otillåtna utsläpp, även då det inte finns lagliga eller praktiska möjligheter för den stat inom vars jurisdiktion utsläppet skett att vidta rättsligt förfarande. Regeringen är visserligen medveten om att det inte finns någon garanti för, eller ens är sannolikt, att det alltid kommer att inledas något rättsligt förfarande av flaggstaten efter en flaggstatsrapport.