prop · GO0365 · 2001-01-01 00:00:00 — , och för regelgranskning understryker vikten av att utfasning eller annan styrning av hanteringen av kemiska ämnen med hjälp av marknadsorienterade styrmedel sker på basis av riktlinjer som gäller på gemenskapsnivå. Statskontoret och tillstyrker utredningens förslag vad gäller offentlig upphandling. Kommers- kollegium anser att den offentliga upphandlingen inte är ett lämpligt instrument att nå miljömål utan frågor på miljöområdet av gräns- överskridande räckvidd bör avgöras internationellt. liksom anser att offentlig upphandling är en mindre lämplig metod för utfasning av kemikalier än andra metoder som föreslås i utredningen. Kemikontoret anser att för att undvika handelshinder, bör tillämpandet av kriterierna för utfasning vid offentlig upphandling anstå tills de är accepterade på EU-nivå. i Västa menar däremot att den offentliga upphandlingen kan bli en viktig drivkraft för utbyten, men att kunskap om tillverkningsprocesser krävs hos dem som genomför upphandlingen, så att utfasningsämnen inte har använts vid tillverkningen av en vara. Skälen för regeringens bedömning Delmålets utgångspunkt är att användning av kemikalier skall ske på ett sådant sätt att riskerna minimeras. Delmålet är således inriktat på risker, som är en sammanvägning av ämnenas farlighet och människans och miljöns exponering för dem. Detta är en viktig principiell skillnad jämfört med delmål 3 som har sin utgångspunkt enbart i ämnenas farlighet, som när den är tillräckligt hög räcker som grund för utfasning av ämnen. Utveckling av indikatorer och nyckeltal Målet bygger på en kontinuerlig minskning av riskerna med användningen av kemiska ämnen inom olika områden och i olika varor. För att göra målet uppföljningsbart måste riskminskningen kunna mätas. Det finns därför behov av att utveckla indikatorer för detta. Vissa indikatorer och nyckeltal, som på ett övergripande sätt speglar kemikalieanvändningen, finns redan. Kemikalieinspektionen har t.ex. utvecklat ett bekämpningsmedelsindex, som utgår från användningen av bekämpningsmedel med olika klassificering. Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har i sitt betänkande Gröna nyckeltal följ den ekologiska omställningen (SOU 1999:127) föreslagit gröna nyckeltal som skall underlätta för beslutsfattare och andra intresserade att följa den ekologiska omställningen i . Bland dessa nyckeltal finns ett som handlar om användningen av kemikalier. Eftersom kemikalieområdet är så omfattande är det svårt att med ett enkelt tal beskriva utvecklingen inom området i dess helhet. En indikator som är avsedd för att mäta riskminskning måste därför alltid kombineras med en analys som förklarar vilka faktorer som lett till att värdet på indikatorn förändrats. Kemikalieinspektionen och bör utveckla indikatorer eller nyckeltal för att följa upp riskminskningen enligt delmålet. I det arbetet är det viktigt att de indikatorer och nyckeltal som redan finns utnyttjas på bästa sätt. Viktiga principer i arbetet I arbetet med att nå delmålet måste försiktighetsprincipen och produkt- valsprincipen vara vägledande. Innebörden av försiktighetsprincipen är att skyddsåtgärder måste vidtas innan skada på hälsa eller miljö har uppstått, trots att sambandet mellan orsak och verkan kan vara osäkert. Produktvalsprincipen innebär att skadliga kemiska produkter skall ersättas med mindre skadliga eller ofarliga produkter när så är möjligt. Att tillämpa nya tekniska lösningar som inte innebär att kemikalier måste användas är också en viktig tillämpning av principen. I har dessa principer tillämpats på kemikalie- området. Försiktighetsprincipen finns också i EG-fördraget och i flera internationella konventioner inom miljöområdet. Principen har även kommit till uttryck i några av EG:s rättsakter, t.ex. i rådets direktiv /219/EEG av om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer (EGT nr L 117,, s.1, 31990L219). Inom EU har produktvalsprincipen kommit till uttryck i bl.a. direktiv /8/EG om biocider. Regeringen avser att verka för att dessa principer kommer till uttryck i . Försiktighetsprincipen finns visserligen i EG- fördraget men bör också, för att göras tydligare, föras in i EG-rättsakter på kemikalieområdet, särskilt i direktiv /769/EEG som begränsar användningen av vissa farliga ämnen. En annan viktig grundläggande princip är att den som förorsakar miljöstörningar har att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter. Principen är internationellt vedertagen och kallas allmänt för PPP (polluter pays principle). Principen har slagits fast i EG-fördraget och i FN:s Rio-deklaration. Riskbedömning och riskhantering i EU Inom EU finns regler för riskbedömning och riskhantering av såväl nya som existerande ämnen. Reglerna om nya ämnen är sammanlänkade med systemet för förhandsanmälan av nya ämnen. Programmet för bedömning och kontroll av risker med existerande kemiska ämnen har funnits . hade 131 ämnen prioriterats för bedömning i programmet. För sex ämnen hade den slutliga publiceringen av resultatet av bedömningen skett i (EGT). För fyra av dessa ämnen fanns strategier för riskreduktion och för två var bedömningen att sådana strategier inte behövdes. Arbetet med riskbedömning och riskhantering av existerande ämnen inom EU går således långsamt. Programmet omfattar ämnen som tillverkas inom eller importeras till EU i volymer över . Det finns ca 10 000 sådana ämnen och även om inte alla dessa ämnen behöver bedömas i programmet kommer det med dagens takt att ta mycket att ens utvärdera en bråkdel av dem. Regeringen avser att verka för att arbetet med riskbedömningar inom EU:s program påskyndas. Ett viktigt led i den processen är att ge företagen ett större ansvar än de har . utförs risk- bedömningarna för såväl nya som existerande ämnen av de nationella myndigheterna. Det är också myndigheterna som utarbetar strategier för riskhantering för de ämnen som visat sig kunna innebära en risk. I enlighet med vad som sagts i samband med delmål 1 avser regeringen att verka för att företagen får ett tydligt ansvar för att utföra initiala riskbedömningar för de ämnen som de tillverkar eller importerar. För sådana ämnen som uppfyller kriterierna för utfasning, enligt delmål 3, behöver fullständiga riskbedömningar inte göras. Åtgärder bör för dessa vidtas baserat enbart på de inneboende egenskaperna. För övriga ämnen bör företagen göra en initial riskbedömning. Myndigheterna bör inrikta sina resurser på att granska riskbedömningarna för de ämnen där riskerna kan antas vara störst. Metodiken för riskbedömningar bör också ses över. Arbete i sådan riktning pågår såväl i som inom EU. Ett syfte bland andra är att närma reglerna om existerande och nya ämnen till varandra. Försiktighetsprincipen bör komma till uttryck i reglerna. Metoderna för riskbedömning inom EU bör förändras i syfte att påskynda bedömningarna. Detta kan ske genom att bedömningarna görs mer riktade mot de områden som för det enskilda ämnet är av störst betydelse för en eventuell risk. Metodiken för riskbedömningar bör utvecklas så att den ger bättre möjligheter än att ta hänsyn till viktiga faktorer såsom varors bidrag till emissionerna av ett ämne, ämnens nedbrytbarhet och bioackumulering samt samverkan mellan olika ämnen. För att få en bättre bild av emissionerna av kemiska ämnen behöver de företag som använder kemikalier, t.ex. i varuproduktion, få ett ansvar för att ta fram sådana uppgifter. Som nämnts i samband med delmål 3 görs för bekämpningsmedel, till skillnad från flertalet övriga kemiska produkter, en förhandsgranskning av myndigheterna innan produkterna får släppas ut på marknaden. bör verka för att försiktighetsprincipen förs in i de båda direktiv som reglerar bekämpningsmedel inom EU, direktivet 91/414/EEG om växtskyddsmedel samt direktivet 98/8/EG om biocider. Därtill bör produktvalsprincipen komma till uttryck i båda direktiven. skall denna princip tillämpas vid beslut om verksamma ämnen i biocidprodukter. Detta fungerar så att alla ämnen som används i en viss tillämpning, t.ex. i träskyddsmedel, utvärderas . Det blir därigenom möjligt att jämföra riskerna med olika ämnen avsedda för samma funktion och välja bort de mest skadliga. Någon motsvarighet finns inte i växtskyddsmedelsdirektivet. bör därför verka för att produktvalsprincipen skall komma till uttryck även i detta direktiv. Inom EU pågår nu ett arbete med att utvärdera alla verksamma ämnen i växtskyddsmedel och biocider. De ämnen som bedöms som acceptabla för användning förs upp på en s.k. positivlista. Som nämnts i samband med delmål 3 är det viktigt att aktivt arbeta för att ämnen som omfattas av det delmålet inte förs upp på positivlistorna. Några bekämpnings- medel som varit förbjudna i har förts upp på dessa listor. Det är nu synnerligen viktigt att aktivt arbetar för att inte fler av de tidigare förbjudna bekämpningsmedlen förs upp på positivlistorna. Möjligheterna att inte godkänna bekämpningsmedel som innehåller dessa ämnen nationellt är mycket begränsade. Det finns dock möjlighet vid speciella skäl att förbjuda bekämpningsmedel som satts upp på positivlistan. Det kan vara klimatologiska skäl, vilka gör att ett bekämpningsmedel inte bryts ner och därför riskerar att spridas på ett icke önskvärt sätt. Sådana skäl skulle kunna bli aktuella för . För bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring har regeringen ställt upp övergripande mål om minskade hälso- och miljörisker i propositionen 1997/98:2 Hållbart fiske och jordbruk. Pågående åtgärdsprogram för att minska riskerna vid användning av bekämpnings- medel tar fasta på att kartlägga och kvantifiera riskerna samt att med hjälp av en rad olika åtgärder reducera riskerna. Arbetet inom programmet omfattar såväl förhandsgranskning av bekämpningsmedel som åtgärder för att t.ex. minska den totala användningen, utveckla alternativa bekämpningsmetoder och förbättra hanteringen liksom att öka kunskapsnivån hos användarna. Det är angeläget att EU utvecklar en samlad strategi för att minska riskerna vid användning av bekämpnings- medel inom jordbruket och trädgårdsnäringen. Två av de riktlinjer som presenterades i prop. 1997/98:145 Svenska miljömål handlar om metaller. Den ena innebär att varor i huvudsak skall vara fria från kvicksilver, kadmium och bly, vilken inryms i delmål 3. Den andra riktlinjen om metaller innebär att metaller i övrigt används i sådana tillämpningar att de inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada. För att kunna tillämpa den senare riktlinjen är det viktigt att kunskaper om metaller och metallföreningar kommer fram. Kravet på kunskap om ämnen, enligt delmål 1, omfattar metaller såväl som andra ämnen. Kunskaper om såväl hälso- och miljöfarligheten som exponeringen för metallerna är viktiga för att kunna omsätta denna riktlinje. I avvaktan på mer fullständig kunskap bör särskild försiktighet iakttas med att använda metaller med hög toxicitet, metaller för vilka halterna i människor eller miljön redan förhöjts samt metaller vars naturliga halter i miljön är låga. Det senare har sin grund i att halterna av sådana metaller snabbt kan flerdubblas jämfört med den naturliga bakgrunden, vilket strider mot miljömålet Giftfri miljö som innebär att halterna av naturligt förekommande ämnen skall vara nära bakgrunden. Ämnen som förekommer naturligt i låga halter har också ofta visat sig kunna vara mycket toxiska. För att kunna nå målet är det viktigt att åtgärder inriktas mot de användningsområden som leder till en stor spridning av metaller. Det är emellertid viktigt att beakta bakgrundshalter av de ämnen som förekommer naturligt i miljön. Kunskapen om geologin är då en viktig utgångspunkt. Ämnen som kommer ut i miljön på grund av mänskliga aktiviteter måste ställas i relation till de naturliga halterna. I områden där t.ex. de naturliga halterna av metaller är höga kan det vara nödvändigt att begränsa utsläppen av metaller från mänsklig aktivitet mer än inom andra områden. Vad som sagts om bedömningar och kontroll av risker med ämnen inom EU gäller för metaller såväl som för andra ämnen. Flera metaller och metallföreningar är föremål för riskbedömningar inom EU. bör bidra till riskbedömningarna och utvecklingen av strategier för riskhantering för metaller. Särskilt viktigt är att den information och kunskap om emissioner från olika varugrupper som kommer fram inom ramen för aktuell forskning tas till vara i EU-arbetet. Metaller som används i stora volymer i är bl.a. koppar, zink, krom och nickel. För dessa pågår eller planeras riskbedömningar inom EU. Det är viktigt att i dessa sammanhang bidrar med de kunskaper som kommit fram genom svensk forskning och att verkar för gemensamma strategier för riskhantering. Parallellt med det bör åtgärder vidtas nationellt för att stimulera ett utbyte till hälso- och miljömässigt bättre alternativ inom de användningsområden som leder till stor diffus spridning av metallerna. har identifierat områden med stor diffus spridning av metaller från varor, baserat på aktuell metallforskning. Viktiga områden att arbeta med i det sammanhanget är bl.a. koppar, bly och zink i bromsbelägg, koppar i vattenledningar, koppar i båtbottenfärger, krom och arsenik i träskydds- medel, zink i gummidäck, zink i rostskyddsmedel, främst i trafikmiljön samt nickel, nickelföreningar och kromater i produkter som kommer i kontakt med hud. har ett stort antal metaller, som tidigare haft en mer eller mindre begränsad användning, börjat användas i ökande omfattning. Det rör sig om metaller som används i nya tekniska produkter på t.ex. elektronikområdet. Exempel på några metaller vars användning har ökat är silver, indium, , platina, antimon, selen, tellur och vanadin. Kunskapen om dessa metaller är ofta bristfällig och det är viktigt att kunskap, i enlighet med delmål 1, kommer fram med tanke på den ökande användningen. Företagen har skyldighet att förhindra att användningen medför negativa effekter och måste vidta åtgärder som nya uppgifter om metallers spridning och effekter kontinuerligt måste följas av Kemikalieinspektionen och för att kontrollera att företagen tar sitt ansvar. Ett särskilt område där den ökande användningen av vissa metaller kan innebära problem är avloppsslam. I slammet ansamlas en stor del av de metallmängder som nöts av från produkter i vårt samhälle. finns gränsvärden för endast sju metaller. Övriga metaller analyseras inte regelbundet i slam. Forskning har visat att ett stort antal metaller påträffas i slam i varierande halter. Nya analysmetoder har gjort det lättare att analysera metaller. Regeringen avser att ge i uppdrag att föreslå gränsvärden för relevanta metaller i slam som inte finns upptagna i förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, samt se över befintliga gränsvärden. För att uppnå målet Giftfri miljö bör metaller återvinnas i största möjliga utsträckning med undantag för de metaller som helt skall fasas ut från kretsloppet. Återvinningen bidrar till att begränsa miljö- och hälsoriskerna med metallanvändningen. Bättre statistik behövs för att kunna följa återvinningen av metaller och sätta tydliga mål för enskilda metaller. Producentansvar kan vara ett viktigt styrmedel för att främja metallåtervinning. För många av de volymmässigt stora metallerna, såsom koppar samt krom och nickel i rostfritt stål är återvinningen hög . Återvinningen bör dock kunna höjas ytterligare. Teknikerna för åter- av volymmässigt stora metaller behöver förbättras ytterligare. De metaller som används i små, men ibland ökande, volymer återvinns i varierande grad beroende på deras marknadsvärde. För metaller som guld, platina och silver sker en hög återvinning medan andra metaller med lågt marknadsvärde knappast alls återvinns. Nya system behöver därför skapas för återvinning av dessa metaller. Detta kan behöva göras i internationell samverkan för att metallmängderna skall bli tillräckliga för verksamheten. För att delmålet om en allmän riskminskning skall gå att genomföra måste alla aktörer involveras i arbetet; företag som tillverkar eller importerar kemiska ämnen, företag som tillverkar eller importerar andra typer av varor samt de som yrkesmässigt, eller privat, använder kemiska produkter och andra varor. Tillverkare, importörer och andra leverantörer av kemiska produkter och varor måste ta ansvar för dessa under hela livslängden bl.a. genom att inte sätta ut kemiska produkter och varor på marknaden som i något hanteringsled innebär oacceptabla risker. Användare måste undvika att nyttja sådana kemiska produkter och varor som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med produkter eller varor som kan antas vara mindre farliga. Användarna måste också vidta sådana åtgärder vid hanteringen av kemiska produkter och varor att exponeringen av människor och miljön för kemiska ämnen minskar fortlöpande. Ökad kunskap om ämnenas egenskaper och spridningen av dem är grundläggande i arbetet. Kunskapen om ämnena kommer att öka i takt med att delmål 1 realiseras. Det räcker dock inte med att kunskapen kommer fram den måste spridas och omsättas i riskbegränsande åtgärder. Kunskapen om ämnens förekomst måste också öka. och Kemikalieinspektionen har haft regeringens uppdrag att påbörja en kartläggning av farliga flöden av kemikalier. Detta arbete måste fortsätta. avser att inom ramen för sitt löpande arbete föra en dialog med andra berörda myndigheter och aktörer på marknaden om hur ett system för beräkning av emissioner från diffusa källor kan utvecklas. I det innefattas t.ex. rollfördelning, prioritering av källor och ämnen, metodutveckling och analys av brister i kunskapsunderlaget. Arbetet skall samordnas med andra pågående arbeten inom EU på området. Annan grundläggande kunskap som är viktig att beakta är metallhalter som förekommer naturligt i miljön. Geologiska Undersökning (SGU) gör biokemiska kartläggningar som ger en indikation om de biotillgängliga halterna av metaller i miljön. Detta är viktig information i samband med diskussioner om bedömningar av metallers miljöpåverkan då metaller i sig inte behöver vara speciellt biotillgängliga. Denna tillgänglighet varierar med de olika tillstånden metallerna befinner sig i. Flera av de styrmedel som behandlats i de nationella strategierna för att nå delmål 3 bör vara användbara även för att nå delmål 4. Listor över farliga ämnen kan vara en hjälp i företagens arbete med att nå delmålet. Kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista omfattar de ämnen som täcks av delmål 3, men också andra ämnen med farliga egenskaper, baserat på vissa kriterier. En vidareutveckling av OBS-listan i syfte att göra den mer användarvänlig, inklusive verksamhetsanpassning, gagnar alltså även delmål 4. Det register över kemikalieutsläpp som avser att utveckla kommer troligen i första hand att inriktas mot de ämnen som omfattas av delmål 3. Registret bör dock kunna utvecklas på ett sådant sätt att det med tiden också omfattar och ger information om andra farliga ämnen. Ett forum av ökande betydelse för överföring av kunskap om ämnens egenskaper är Internet. Myndigheter och branschorganisationer har genom Internet fått ökade möjligheter att ge information om hälso- och miljöfarliga kemikalier och att anpassa den med utgångspunkt från de avsedda användargruppernas behov av och möjligheter till att tillgodogöra sig informationen. Offentlig upphandling är ett viktigt redskap inte bara beträffande ämnen som omfattas av delmål 3, utan också som en hjälp att uppnå delmål 4. Därför bör miljökrav ställas i offentliga upphandlingar där relevanta miljökrav kan formuleras och utvärderas. Försiktighets- principen och produktvalsprincipen bör tillämpas vid utformningen av sådana miljökrav. Tillverkare, importörer, leverantörer och användare måste för att klara delmålet bedriva ett systematiskt miljöarbete. Företagen skall enligt förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll förteckna de kemiska produkter som hanteras i verksamheten och som kan innebära hälso- eller miljörisker. System för miljöledning kan utgöra ett ytterligare stöd för ett systematiskt arbete. Sådana system är frivilliga, men bidrar till organisation och effektivisering av miljöarbetet med tydliga mål, uppföljning av resultat och ansvarsfördelning. De två mest kända systemen är EU:s miljöstyrnings- och revisionsordning EMAS (Scheme) och Internationella standardi- seringsorganisationens miljöledningssystem ISO 14001. Enligt ISO 14001 och EMAS skall betydande miljöaspekter i verksamheten identifieras och mål ställas upp. Systemen ställer också krav på ständig förbättring. Det är viktigt att företagen i dessa sammanhang tar tillräcklig hänsyn till de miljöaspekter som är förknippade med användningen av kemikalier. Regeringen avser att verka för att användning av farliga kemikalier i EMAS-förordningen läggs till de exempel som ges på vad som kan ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete. Regeringen avser, i enlighet med vad som sagts i skrivelsen 1999/2000:114, att verka för att miljöledningssystem inom såväl privat som offentlig sektor fortsatt främjas. En särskilt viktig fråga är hur de små och medelstora företagen kan stimuleras till att införa miljöledningssystem. bedriver verksamhet som syftar till att underlätta detta, vilket även har gjort. Vidare är det viktigt med ett utbyte mellan tillsynsmyndigheter och certifieringsorgan, där myndigheterna kan bidra till att höja certifieringsorganens kompetens om kemikaliefrågor. Tillsynsmyndigheternas kompetens om miljö- ledningssystem bör också höjas. En annan angelägen fråga inom såväl delmål 3 som delmål 4 är att produktdirektiv och harmoniserade produktstandarder inte ställer specifika krav på varors innehåll. Innehållet måste kunna ändras allteftersom nya alternativ, som uppfyller samma funktion men med lägre risker, blir tillgängliga på marknaden. 8.7 Riktvärden för miljökvalitet 8.7.1 Delmål 5 Regeringens förslag: För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av delmål 3, skall det finnas riktvärden fastlagda av berörda myndigheter. Riktvärdena skall ange vilka halter som får förekomma i miljön eller vilka halter människor högst får utsättas (exponeras) för. Syftet är att riktvärdena skall fastställas som miljökvalitetsnormer. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser stöder delmålet. Kemikalieinspektionen föreslår en höjning av ambitionsnivån till minst 200 ämnen. Bakgrunden är att arbete nu pågår med att införa rådets direktiv /464, vilket innebär att riktvärden för yttre miljö kommer att sättas för 50 100 ämnen . Eftersom bedömningsgrunder är en väl inarbetad term föreslår inspektionen att den införs som alternativ till benämningen riktvärden. Kemikontoret menar att det medför stora kostnader att mäta och följa fastställda riktvärden. Länsstyrelserna i och i poängterar att berörda myndigheter måste utarbeta gemensamma riktvärden till skydd för människors hälsa. betonar att de riskbedömningar som skall ligga till grund för riktvärdena bör göras på myndigheter och forsknings- institut. Institutet ifrågasätter också, i likhet med , riktvärdenas juridiska status. , m.fl. anser att man inte bör utelämna tekniska och ekonomiska aspekter. menar att dricksvattendirektivets gränser beträffande bekämpningsmedel bör gälla. vill ha konkreta mål för ämnen som befinner sig i kretsloppet, t.ex. för kvicksilverhalter i fisk. Skälen för regeringens förslag: Miljömålet Giftfri miljö innebär att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön skall vara nära bakgrundsnivåerna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön skall vara nära noll. För att uppnå detta måste ämnen med särskilt farliga egenskaper fasas ut, enligt delmål 3. Det behövs också en allmän riskminskning, i enlighet med delmål 4.