prop · GO0365 · 2001-01-01 00:00:00 — Syftet med de riktvärden som föreslås i detta delmål är att definiera vad som enligt miljömålet skall avses med nära bakgrundsnivåer och nära noll. Riktvärden är tänkta att utvecklas för ämnen som kan innebära risker men som inte omfattas av de generella kraven på utfasning, enligt delmål 3. Riktvärden bör utvecklas både för hälsa och miljö. Riktvärdena skall baseras på riskerna med de kemiska ämnena och ange den halt under vilken effekter, baserat på dagens kunskap, inte förväntas. Riktvärdena kan därför behöva vidareutvecklas när kunskapsunderlaget ökar. Syftet är att riktvärdena skall göras om till miljökvalitetsnormer, som då blir juridiskt bindande. Regeringen delar bedömning att det bör finna en första lista på riktvärden för ämnen med farliga egenskaper. Regeringen delar också uppfattning att det därefter bör tas fram riktvärden fortlöpande och för minst 100 ämnen fram enligt uppsatta mål. 8.7.2 Strategier för att nå delmål 5 Regeringens bedömning: Kemikalieinspektionen och bör ges huvudansvaret för att utveckla riktvärdena. Andra myndigheter bör involveras i arbetet efter behov. Företagen måste arbeta för att riktvärdena inte skall överskridas. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat strategierna för att nå delmål 5. Skälen för regeringens bedömning: Ett arbete för att ta fram riktvärden har inletts på Kemikalieinspektionen och . Eftersom det inte finns något system för riktvärden av det slag som avses i delmålet, måste arbetet inledas med att berörda myndigheter utarbetar ett fungerande system för att ta fram riktvärden. Riktvärdenas tänkta användningssätt och juridiska status har stora likheter med de bedömningsgrunder för olika ämnen som har tagit fram. Det finns därför goda skäl att se över möjligheterna att samordna ett system med riktvärden med det befintliga systemet för bedömningsgrunder. Riktvärdena bör dock alltid utgå från effekter, till skillnad från dagens bedömningsgrunder som i vissa fall helt utgår från statistiska fördelningar av halter uppmätta i miljön. Ett arbete med att prioritera vilka ämnen som skall omfattas av riktvärden bör också påbörjas . Riktvärdena är tänkta att kunna användas i bedömningar av vad som är godtagbar miljökvalitet (dvs. motsvarar miljökvalitetsmålet Giftfri miljö), dels vid myndigheternas tillståndsprövningar och tillsyn, dels i näringslivets egna miljöarbete. När t.ex. miljöövervakning eller mätningar utförda av näringslivet påvisar att riktvärden överskrids måste åtgärder vidtas för att minska tillförseln av de aktuella ämnena. Vilka åtgärder som behövs måste analyseras från fall till fall. Det kan röra sig om allt från att minska utsläppen från en punktkälla till att vidta åtgärder mot läckage från varor eller verka internationellt för minskad långväga lufttransport av ämnen. Riktvärdena kan också utgöra ett underlag för att sätta miljökvalitets- normer i de fall sådana kan vara ett lämpligt styrmedel. Enligt preciseringen av målet Giftfri miljö skall den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö inte vara skadlig för människor. Detta bör ligga till grund för riktvärden som sätts till skydd för människors hälsa. För att kunna ta hänsyn till den samlade exponeringen krävs att Kemikalieinspektionen och tar initiativ till ett utökat samarbete med de myndigheter som arbetar med dessa frågor inom olika områden, t.ex. , och . 9 Behov av forskning och metodutveckling har i sitt betänkande pekat på behovet av forskning och metodutveckling inom kemikalieområdet och lyft fram angelägna forskningsområden. Många remissinstanser har i sina yttranden understrukit behovet av forskning och metodutveckling. Det finns stora kunskapsluckor beträffande kemiska ämnens egenskaper, förekomst och spridning. Flera av delmålen är tänkta att avhjälpa dessa problem. Det är viktigt att betona att det är företagen som har ansvaret för att testa kemiska ämnens egenskaper och informera om deras spridning. Det är också företagen som har ansvaret för att utveckla alternativ till farliga ämnen. Som stöd för genomförandet av delmålen behövs dock även forskning inom många områden. Det rör sig både om grundläggande naturvetenskaplig forskning, men också om teknisk och samhällsvetenskaplig forskning. Forskning behövs t.ex. för att identifiera effekter som ämnen kan ha, vid sidan av de effekter som undersöks i standardiserade testprogram. Ett annat exempel är att grundläggande teknisk forskning kan behövas för att ge förutsättningar för utveckling av mindre farliga alternativ. Det finns också behov av utveckling av testmetoder, för att förbättra tester och för att kunna införa tester inom angelägna områden som inte omfattas av testprogram inom t.ex. EU och . Det är också angeläget att utveckla godkända testmetoder som inte innebär användning av försöksdjur. Många av remissinstanserna, både från näringslivet, myndigheterna och forskningssidan pekar på vikten av att en kraftfull satsning på forskning inom området görs, så att ett bättre underlag kommer fram. Regeringen har i prop. 2000/01:3 Forskning och förnyelse framhållit att en kraftfull, nationell satsning på grundläggande miljökemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk forskning är en förutsättning för att skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett kunskapsbaserat, välgrundat och därmed övertygande sätt. I det följande anges, som en fördjupning till de områden som berördes i prop. 2000/01:3, exempel på prioriterade forskningsområden för att nå miljömålet Giftfri miljö. Med tanke på dagens allt mer komplexa exponeringssituation finns skäl att rikta forskningsinsatser mot allt mer subtila effekter på människa och miljö. Det behövs i det sammanhanget forskning kring hur effekter av olika ämnen samverkar (t.ex. synergieffekter). Det behövs också forskning kring hur exponering för ämnen i låga doser påverkar människa och miljö. Den svenska miljöforskningen har en framträdande position. framhåller dock att det finns ett problem med att forskningen i stor utsträckning fokuseras på de mest uppseendeväckande miljöproblemen och att detta ofta sker på bekostnad av grundläggande forskning som kan leda fram till kunskaper som är nödvändiga för framtiden. Forskningen måste också breddas till att omfatta fler ämnen med olika typer av egenskaper. Det går inte att i förväg med säkerhet fastställa var framtida forskningsbehov inom området föreligger. I redogörelsen för problem- bilden (sid. 9) påpekades att kunskapsbristen beträffande kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är stor. Sannolikt finns det åtskilliga miljö- och hälsoproblem kopplade till kemikalieanvändningen som ännu inte är identifierade. För att klarlägga hotbilden behövs därför icke öronmärkta forskningsmedel utöver de områden vi vet behöver prioriteras. Om den goda renommé som kännetecknar svensk miljö- forskning skall kunna bibehållas är det viktigt med ett system för fördelning av forskningsmedel inom området som är ändamålsenligt för att upprätthålla kvaliteten. Forskarstyrning och kollegial utvärdering av projekt medför att inomvetenskaplig kvalitet krävs för att ett projekt skall erhålla medel. Det svenska systemet med forskningsråd, där initiativ till nya forskningsprojekt tas av forskare eller forskargrupper som bedöms i konkurrens med andra projekt har visat sig vara mycket framgångsrikt. Det rör sig om ett stort arbetsfält som lämpligast bearbetas i internationellt samarbete och där bör delta aktivt. Det är viktigt att resurser avsätts för detta arbete i , inte minst för att kunna bedöma ämnenas uppträdande och toxicitet i vår miljö, vilken på många sätt avviker från miljön i andra delar av världen. Exempel på prioriterad forskning som stöd för delmål 3 är att öka kunskapen när det gäller nedbrytning och bioackumulering. Bioackumulering mäts främst i vattenmiljö. Det finns ett behov av studier av bioackumulering i landlevande organismer, vilket är en förutsättning för att relevanta testmetoder på detta område skall kunna utvecklas. Förhållandet mellan bioackumulering och biomagnifiering behöver belysas. Nedbrytning av organiska miljöföroreningar under olika förhållanden är ett forskningsområde av stort intresse för metod- utveckling på området. Det är också av stort intresse att öka kunskaperna om variationer i nedbrytbarhet och deras orsaker. För metaller är forskning om nedbrytning inte relevant, eftersom de är grundämnen och således inte kan brytas ner. I stället bör forsknings- insatser riktas mot metallernas förekomstformer och omvandlingar mellan dessa. Metallernas förekomstform påverkar tillgängligheten för upptag i levande organismer. Ett annat angeläget forskningsområde är hormonstörande ämnen, inom vilket såväl effekter på människa som påverkan på lägre och högre djur behöver klarläggas ytterligare. Det är framför allt av vikt att klarlägga genom vilka grundläggande mekanismer de hormonstörande ämnena verkar i kroppen. På exponeringsområdet är studier av emissioner av ämnen från varor ett område av intresse. Det behövs exempelvis metodik för uppskattning av ackumulation i samhället av ämnen i långlivade varor samt mätningar av emissioner av ämnen från de varor som ackumulerats i samhället. Baserat på sådan forskning kan emissionsfaktorer för ämnen i olika material och miljöer utvecklas. Miljömedicinska studier behövs även av möjlig inverkan av kemiska ämnen på t.ex. utveckling av allergier och effekter på utveckling, inlärningsförmåga och mental kapacitet. Det är också av stort intresse att undersöka möjligheten att utnyttja genteknologisk forskning för att identifiera känsliga grupper och organismer. Vidareutveckling av metoder för riskbedömning är ytterligare ett viktigt område där forskningsinsatser krävs. pekar också på behovet av en långsiktig uppföljning av effekter och halter i anslutning till fortlöpande miljö- övervakning, samt möjligheter att kunna ställa dessa mot exempelvis register med hälsodata som underlag för forskning. Regeringen anser också att det behövs mer forskning för att klarlägga vilka ämnen som bildas i industriella processer eller vid förbränning och problemets storlek. Det behövs också forskning om samverkanseffekter mellan olika ämnen. Delmål 1 är också en förutsättning för genomförandet av en miljöorienterad produktpolitik. För att styra utvecklingen mot en minskad användning av ämnen med farliga egenskaper kan olika styrmedel användas. Det finns i det sammanhanget behov av forskning kring olika styrmedel och deras effektivitet i olika situationer. Samhällsvetenskaplig forskning kan också bidra till ökad förståelse kring beteende- och attitydförändringar i sam- hället i förhållande till ökad kunskap om kemiska ämnen och till olika former av styrmedel. Samspelet mellan vetenskap och politik är ett intressant forskningsområde som kan leda till ökade möjligheter att nå framgång inte minst internationellt. Det finns också behov av forskning som underlag för metodutveckling t.ex. inom miljöekonomi samt integrering av kemikaliefrågor i verktyg på miljöområdet såsom livscykelanalyser. Slutligen behövs teknisk forskning för att stödja utveckling av mindre farliga kemikalier och utveckling av mindre kemikaliekrävande tekniker, i syfte att möjliggöra ersättning i användningsområden där farliga kemikalier används . Likaså är det angeläget att i syfte att minska risker vid hantering stödja utveckling av säkrare tekniker. För att möjliggöra att kunskap tas fram om kemiska ämnens inneboende egenskaper såsom deras nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet samt effektrelaterade egenskaper såsom cancerframkallande, arvsmasse- påverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande förmåga, krävs i många fall att nya metoder och tekniker utvecklas och att gamla vidareutvecklas. Det är här dessutom synnerligen angeläget att peka på vikten av att arbeta i riktning mot testmetoder som leder till ett minskat behov av djurförsök. Därutöver krävs att exempelvis rutinmässigt användbara analystekniker utvecklas för att möjliggöra studier av flera ämnens flöden med varor och förekomst i miljön än vad som är möjligt . Behovet av att minska mängden tester på djur, för att ta reda på ämnens egenskaper och effekter, kan uppnås genom att modeller för att beräkna ämnens egenskaper utvecklas mot större noggrannhet och att flera djurfria testmetoder utvecklas. De försöksdjur som ändå används måste utnyttjas bättre så att antalet djur som behövs relativt sett minskar, som det är viktigt att verka för att djurens förhållanden förbättras. Regeringen avser som framgår av avsnitt 5.1.2. att verka för en utvärdering av försöksdjursfria testmetoder samt hur den framtida metodutvecklingen på området bör inriktas för att minska antalet djurförsök, t.ex. genom översiktliga tester med in vitro-metoder. Utvecklingen av nya tekniker, t.ex. nanoteknik, kan komma att bidra till att testning av kemikalier förändras och därmed till att antalet djurförsök minskar. Angelägna områden för metodutveckling är testmetoder för hormonstörande effekter (inklusive vidareutveckling av tester av fortplantningsstörningar) och testmetoder för att kunna bestämma hur långlivade och bioackumulerande ämnen är. Det behövs också utveckling av kemiska analysmetoder för miljöprover bl.a. för att rutinmässigt kunna bestämma förekomsten i miljön av farliga ämnen. För att nya testmetoder skall kunna standardiseras och börja användas i stor skala krävs ett omfattande arbete med att utvärdera testerna. Regeringen vill särskilt framhålla behovet av sådant arbete. 10 Tillsyn och inspektionsverksamhet För att nå miljökvalitetsmålet måste delmålen omsättas i praktiken. Det måste finnas tillsyn och inspektion för att säkerställa att så verkligen sker. Tillsyn och inspektionsverksamhet är en nationell angelägenhet. fick ett tilläggsuppdrag som redovisats i ett betänkande (SOU 2001:4) . I uppdraget ingick bl.a. att belysa och klargöra den framtida rollen inom kemikalie- kontrollen för Kemikalieinspektionen och andra centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheter. I detta ingick organisationen av den nationella tillsynen. föreslår förändringar i ansvarsfördelningen för tillsynen mellan centrala och lokala myndigheter. Utredningen anser slutligen att Kemikalieinspektionen måste förstärkas och ger förslag till fördelning mellan skatter och avgifter för den framtida finansieringen av verksamheten. Regeringen avser att återkomma i denna fråga. Många av remissinstanserna påpekar vikten av att ökade resurser kommer till för att en tillräckligt god tillsyn skall komma till stånd. De regionala och kommunala myndigheterna liksom betonar också vikten av att de centrala myndigheterna liksom, i förekommande fall, de regionala, ger ett bättre stöd till den myndighet som utövar tillsynen. Trots att tillsynen i grunden är nationell blir det alltmer angeläget för svensk del att kemikalietillsynen och regelefterlevnaden fungerar tillfredsställande inom hela EU. Bakgrunden till detta är att en stor andel kemiska produkter och andra varor på den svenska marknaden är producerade i länder utanför , och en stor del utanför EU. Varorna kommer ofta in till via andra EU-länder. Inom EU har initiativ tagits till nätverk som syftar till att utveckla och samordna inspektionsmetodik samt utbyta erfarenheter och information mellan medlemsstaterna. Två sådana nätverk är (for the Implementation of Environmental ) och CLEEN (). IMPEL arbetar med tillsynsfrågor som gäller regler om yttre miljö, vilka vanligen är s.k. minimiregler där ett enskilt medlemsland kan ställa högre krav än vad som föreskrivs i direktivet. CLEEN arbetar med tillsyn över kemiska produkter och andra produkter som har fri rörlighet inom EU, där restriktioner införs genom harmoniserade direktiv som länderna måste införa. Med stöd av CLEEN genomför medlemsstaternas tillsynsmyndigheter samordnad tillsyn över kemikaliereglerna i EU. Medlemsstaternas tillsyn är en viktig del av riskbegränsningsarbetet och en förutsättning för trovärdigheten i . Frågor om tillsyn och regelefterlevnad måste därför uppmärksammas i högre utsträckning och förstärkas i den politiska diskussionen om en ny kemikaliestrategi. bör verka för att det arbete som bedrivs inom ramen för IMPEL och CLEEN utvecklas och stöds av kommissionen. Vägledningsdokument med minimikrav på tillsyn och regelefterlevnad av kemikaliereglerna bör tas fram. 11 Uppföljning För att kunna bedöma om arbetet för att nå delmålen bedrivs på ett effektivt sätt måste det följas upp och utvärderas. Ett nationellt och ett regionalt uppföljnings- och utvärderingssystem baserat på indikatorer knutet till miljömålen har föreslagits av . Kommittén föreslog också att ett miljömålsråd skall inrättas, vars uppgift skulle vara att tillsammans med miljömålsansvariga myndigheter föreslå lämpliga indikatorer för att följa upp miljömålen. Enligt kommitténs förslag bör regeringen besluta vilka myndigheter som skall vara ansvariga för de olika miljömålen. Huvudansvarig myndighet för Giftfri miljö bör vara Kemikalieinspektionen. Förslaget om system för uppföljning och eventuellt inrättande av ett miljömålsråd behandlas vidare i den kommande miljömålspropositionen. Det finns ett behov av utökad miljöövervakning för att följa upp beslut om begränsningar och frivilliga åtaganden för att minska användningen av kemikalier med oönskade miljö- och hälsoeffekter. Framför allt behöver antalet ämnen som övervakas utökas. Det kan ske genom att fler undersökningar av översiktlig karaktär genomförs där mätningar av ett stort antal ämnen görs. Sådana mätningar kan göras i miljöer där halterna av ämnena kan förväntas vara höga, dvs. nära källor och i stadsmiljöer. Resultat från översiktliga undersökningar av det slaget kan ge värdefullt underlag till prioriteringar av vilka ämnen som bör ingå i mer omfattande program. De ämnen som hittas i höga halter nära källor bör vara mer prioriterade att söka efter även i mer avlägsna områden jämfört med de ämnen som inte förekommer i detekterbara halter ens nära källor. Ny analysteknik ger ökade förutsättningar för att mäta fler ämnen på samma gång som t.ex. är fallet inom metallområdet. Det finns också ett behov av utökad hälsorelaterad miljöövervakning, för att följa upp människors exponering. För att möjliggöra uppföljning bakåt i tiden av eventuella nya miljögifter som upptäcks behövs provbanker, där material samlas över åren. Det finns ett behov av sådana provbanker både för miljöprover och för mänsklig vävnad. 12 Ekonomiska konsekvenser Statsfinansiella konsekvenser Att driva genomförandet av delmålen, nationellt och inom EU, kräver insatser av svenska myndigheter. Den myndighet som berörs mest av genomförandet är Kemikalieinspektionen. Inriktningen på inspektionens framtida arbete och frågan om hur myndighetens arbete skall finansieras har utretts av . Utredningen redovisade sina förslag . föreslår i sitt betänkande (SOU 2001:4) förstärkningar av Kemikalieinspektionen . De föreslagna förstärkningarna med nya tjänster och ytterligare medel avser främst tillsynen enligt 14 kap. , det EU-inriktade riskbedömnings- och riskbegränsningsarbetet samt övrigt arbete med anledning av huvudansvaret för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Regeringen avser att återkomma i denna fråga. Övriga myndigheter som deltar i genomförandet av målet Giftfri miljö förväntas klara arbetet inom ramen för befintliga budgetmedel. har beräknat kostnaderna för att ta fram uppgifter om ämnens egenskaper i enlighet med delmål 1. Avsikten med de beräkningar som gjorts är inte att visa på den exakta kostnaden utan snarare att ange en storleksordning. Vidare har utredningen förutsatt att kostnaderna för testning fördelas mellan tillverkare i EU i förhållande till deras produktion och att testningen slås ut (dvs. Ingen vet exakt hur många ämnen som finns på marknaden men en rimlig gissning är enligt att det finns 20 000 40 000 ämnen i de volymsintervall som kräver testning av hälso- och miljöegenskaper. Slutsatsen av beräkning var att kostnaden för den svenska kemiindustrin skulle ligga på om det totala antalet ämnen som testas inom EU är 20 000. Om det totala antalet ämnen är 40 000 ligger kostnaden på . Det utgör 0,2 respektive av kemiindustrins omsättning. Kemikontoret har i sitt remissyttrande redovisat en alternativ beräkning. Enligt den skulle kostnaderna för testning bli dubbelt så höga som i beräkning. Även med ett sådant antagande skulle dock kostnaderna fortfarande bli mindre än en promille av omsättningen. Det är dock viktigt i sammanhanget att notera att kostnaderna kommer att skilja sig åt mellan olika företag, beroende på om de tillverkar ämnen som de redan har testat eller om de tillverkar ämnen som är otestade. Beträffande utfasning av ämnen enligt delmål 3 och riskminskning enligt delmål 4 och 5 går konsekvenserna för näringslivet inte fullt ut att förutsäga så länge vi inte känner till egenskaperna hos alla ämnen som förekommer på marknaden och därmed inte heller vet exakt vilka ämnen som kommer att behöva åtgärdas. Generellt kan dock sägas att eftersom strategierna i hög grad bygger på ett genomförande inom EU blir effekterna på svenskt näringslivs konkurrenskraft mindre än om de byggt på nationella regleringar. EU:s konkurrenskraft gentemot tredje land kan dock komma att påverkas på grund av kostnadsökningar inom unionen. En strävan att även föra ut strategierna globalt bör kunna minska denna påverkan. Tidpunkterna i delmålen är också satta på ett sådant sätt att ordentlig tid ges för omställning, vilket minskar de ekonomiska konsekvenserna. behöver förändringar i produktionen ofta ske ändå och är spelreglerna klara från början kan industrin inrikta sin produktutveckling mot sådana ämnen som inte omfattas av krav på utfasning. Det är också viktigt att notera att krav på utfasning och riskminskning får olika effekter inom olika delar av näringslivet. Företag som tillverkar eller importerar ämnen som på grund av sina egenskaper bör avvecklas kan komma att få omställningskostnader, åtminstone temporärt. Företag som däremot utvecklar och kan tillhandahålla alternativa kemikalier eller tekniker gynnas, eftersom de får en större marknad för sina produkter. Det finns också en skillnad mellan tillverkare av kemikalier och företag som använder kemikalier. Företag som använder kemikalier har ofta ett intresse av att få så bra information som möjligt om dessa och att få tillgång till ämnen med så låg farlighet som möjligt. De användande företagen kan därför i många lägen gynnas av en utveckling i linje med delmålen. 14 Ordlista Arvsmassepåverkande ämnen Reglerna i EG:s ämnesdirektiv (rådets direktiv /548/EEG) definierar vad som avses med bl.a. arvsmasse- påverkande ämnen. Ämnen och beredningar skall klassificeras i faroklassen arvsmassepåverkande om de vid inandning, förtäring eller upptag genom huden kan orsaka ärftliga genetiska defekter eller öka deras incidens. Bioackumulerande ämnen Ämnen som ansamlas i organismer i högre halter än i den omgivande miljön eller födan. Cancerframkallande ämnen Reglerna i EG:s ämnesdirektiv definierar vad som avses med bl.a. cancerframkallande ämnen. Ämnen och beredningar skall klassificeras i faroklassen cancerframkallande om de vid inandning, förtäring eller upptag genom huden kan orsaka cancer eller öka dess incidens. Existerande ämnen skiljer på existerande och nya ämnen. Existerande ämnen definieras som de ämnen som angavs finnas på den gemensamma marknaden och som är förtecknade i Inventory of Substances (EINECS). Fortplantningsstörande ämnen Reglerna i EG:s ämnesdirektiv definierar vad som avses med bl.a. fortplantningsstörande ämnen. Ämnen och beredningar skall klassificeras i faroklassen fortplantningsstörande om de vid inandning, förtäring eller upptag genom huden kan orsaka, eller öka incidensen av, icke ärftliga skador på avkomman eller försämrad manlig eller kvinnlig fertilitet.