prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — har beslutat om inriktningen för de ekonomiska ramarna för utgiftsområde 6 Totalförsvar för försvarsbeslutsperioden 2004 (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224). Beslutet innebär att ramen för utgiftsområdet skall vara lägre än den ram som godkände , exklusive den materielförskjutning beslutade om . Vidare beslutades ett omställningsbidrag på Bidraget skall användas för de kostnader som hänger samman med de strukturförändringar inom Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation beslutade om (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168) samt för de förskjutningar av materielleveranser som genomförs. Utrymme för teknisk förnyelse skall rymmas inom de fastställda ekonomiska ramarna. Mot bakgrund av det gynnsamma säkerhetspolitiska läget lämnar regeringen inte något förslag om ändrade ekonomiska ramar i föreliggande försvarsbeslutsproposition. Med inriktningsbeslutet och beslut med anledning av ekonomiska vårproposition som grund har regeringen i budgetpropositionen beräknat följande ekonomiska ramar för utgiftsområdet. miljoner kr, löpande pris Vid fördelningen av ovanstående belopp inom utgiftsområdet har regeringen tagit hänsyn till föreliggande proposition och prop. 2001/02:11 Bättre villkor för totalförsvarspliktiga som beslutas denna dag. Regeringens överväganden med anledning av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande (SOU 2001:41) presenteras översiktligt för i föreliggande proposition och kommer att utvecklas i den proposition om civila beredskapsfrågor som regeringen avser förelägga . Fördelningen mellan olika anslag inom utgiftsområdet kan därmed komma att behöva förändras varvid regeringen återkommer till i samband med tilläggsbudget till statsbudgeten . Regeringen vill i detta sammanhang framhålla vikten av att det, med statsmakternas inriktningsbeslut som grund, måste finnas en flexibilitet i planering, utnyttjande och fördelning av resurser under kommande försvarsbeslutsperiod. Regeringen vill här betona att det inte får råda något Prop. 2001/02:10 motsatsförhållande mellan militär och civil verksamhet. och militär samverkan en förutsättning för att de samlade resurserna skall kunna utnyttjas på ett effektivt och rationellt sätt. 6.2Finansiering av åtgärder för anpassning sedan det slut har beredskapsbegreppet fått en vidare tolkning. Den gamla krigsorganisationen hade i princip beredskapskravet att kunna mobiliseras. Under 1990- talet har beredskapen som en följd av omvärldsutvecklingen successivt kunnat sänkas. Anpassning är det sätt på vilket vi hanterar de osäkerheter som fortfarande finns om den framtida utvecklingen. Försvarsmaktens beredskap styrs i regleringsbrevet till att förband under utbildning samt vissa delar av insatsorganisationen med kort insatstid skall kunna möta de hot om väpnade angrepp som kan uppstå. skall beredskapen kunna ökas med ytterligare förband ur insatsorganisationen så att mer omfattande hot kan mötas. De åtgärder som krävs för den sistnämnda beredskapshöjningen är bl.a. samträning, viss anskaffning och omförrådsställning. Tänkbara scenarier för den ettåriga anpassningen/beredskapshöjningen studeras inom ramen för den operativa planeringen och är exempel på utvecklingar i närområdet där risken för kriser och konflikter ökar. Sedan försvarsbeslutet , då anpassningsprincipen lades fast, har en rad åtgärder vidtagits för att öka anpassningsförmågan. Inte minst kortare försvarsbeslutsperioder och regelbundna säkerhetspolitiska kontrollstationer bidrar till möjligheterna att gradvis anpassa försvarsförmågan. Även med en god förmåga att uppfatta och rätt tolka signalerna om viktigare säkerhetspolitiska förändringar måste vi räkna med en viss fördröjning innan beslut kan fattas. Det ställs alltså höga krav på att beslutsfattandet skall kunna ske snabbt för att ge största möjliga tid för nödvändiga åtgärder som syftar till att höja vår försvarsförmåga. I samband med försvarsbesluten fattar beslut om riktlinjer i form av ekonomiska ramar för totalförsvaret. Det är dock på regeringens årliga förslag till statsbudget i budgetpropositionen som fattar slutligt beslut om ekonomiska resurser för utgiftsområdet och vilka verksamheter anvisade anslag skall bekosta. Den statliga budgetprocessen, som regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och lagen (1996:1059) om statsbudgeten, innebär att åtgärder som under pågående försvarsbeslutsperiod behövs för att öka, minska eller på annat sätt förändra försvarsförmågan och de ekonomiska resurserna för detta måste föreläggas i förslag till statsbudget eller på tilläggsbudget till statsbudgeten. Åtgärder som behöver beslutas för att anpassa försvarsförmågan till gradvisa omvärldsförändringar kan således i gängse ordning föreslås som därmed kan anvisa ökade eller minskade anslag inom utgiftsområdet utan att detta fördröjer eller förhindrar anpassning. Budgetprocessen med treåriga utgiftstak och ramar för utgiftsområden innebär att statsmakterna måste prioritera mellan de verksamheter som bedrivs under olika utgiftsområden. I en tillväxtsituation torde vissa Prop. 2001/02:10 resurser kunna frigöras inom utgiftsområdet genom omprioritering av Försvarsberedningen har pekat på behoven av att undvika långsiktiga bindningar för att uppnå en flexibilitet i försvarsplaneringen som medger att ekonomiska resurser beloppsmässigt kan identifieras och göras tillgängliga för anpassning på både kort och lång sikt. En sådan flexibilitet är en god förutsättning för anpassning till gradvisa förändringar. Om åtgärder för att snabbt öka försvarsförmågan behöver beslutas och ökade anslag behövs för detta kan regeringen under vissa förutsättningar besluta att ett anslag får överskridas. I 6 § andra stycket lagen (1996:1059) om statsbudgeten föreskrivs att regeringen med bemyndigande får besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Med stöd av denna bestämmelse och med de begränsningar som följer av densamma bemyndigar regeringen att få besluta att ett ramanslag får överskridas för att täcka utgifter som inte var kända då anslaget anvisades och om riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas samt om överskridandet ryms inom utgiftstaket för staten. I 9 kap. 3 § tredje stycket av regeringsformen föreskrivs att vid budgetreglering skall beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. Med stöd av denna bestämmelse bemyndigar regeringen att utnyttja en kredit om i för det fall något av de förhållanden som anges skulle föreligga. Krediten skall säkerställa att en nödvändig beredskapshöjning inte förhindras eller fördröjs därför att regeringen inte disponerar nödvändiga betalningsmedel. Åtgärder som behövs för att snabbt öka försvarsförmågan utan att det för den skull är fråga om krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden täcks dock inte av detta bemyndigande. Nuvarande lydelse av regeringsformen har i detta hänseende sin utgångspunkt i den tidigare fokuseringen på ett invasionsförsvar. Åtgärder för att mycket snabbt öka försvarsförmågan har en sådan dignitet för rikets säkerhet och får betraktas som så extraordinära att regeringen närmare kommer att låta utreda om det behövs särskilda handlingsregler för att nödvändig anpassning inte onödigtvis skall förhindras eller försvåras. Regeringen avser återkomma till i denna fråga om så behövs. 6.3Den lägre ramen och omställningsbidraget Som nämnts ovan skall utgiftsområdets ram vara lägre . Som en nödvändig förutsättning för ominriktningen till ett insats- och anpassningsförsvar anvisas dock ett omställningsbidrag om 3 resp. 2002 resp. 2003. Regeringen har vid beräkningen av utgiftsområde 6 Totalförsvar i budgetpropositionen i sin helhet lagt den lägre ramen och omställningsbidraget på anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. Prop. 2001/02:10 och anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och Att omställningsbidraget anvisas på anslag skall inte hindra att bidraget kan finansiera omställnings- kostnader som härrör från hela . 6.4Finansiering av fredsfrämjande truppinsatser Utvecklingen av EU:s krishanteringsförmåga och de svenska åtaganden som gjorts i detta sammanhang understryker vikten av att så snabbt som möjligt kunna sända väpnad styrka utomlands för humanitära och fredsfrämjande insatser. EU:s styrkeregister för krishantering ställer krav på att förbanden skall kunna vara på plats i ett insatsområde senast efter beslut. har som krav att förband skall kunna lämna respektive land efter det att säkerhetsrådet har fastställt ett mandat. Inriktningen enligt regeringen och är att en styrka, med de resurser som efterfrågas, skall kunna sättas in någon månad efter ett beslut i eller av regeringen. Möjligheten att snabbt komma på plats i ett insatsområde är avhängig en rad faktorer, varav finansiering av insatsen utgör en del. Dagens statliga budgetprocess innebär att de ekonomiska resurserna för fredsfrämjande truppinsatser i första hand skall göras tillgängliga inom utgiftsområdets beslutade ekonomiska ram. Detta innebär dock att de resurser som skulle kunna användas för annan verksamhet, dvs. för att försvara mot väpnat angrepp och hävdandet av vår territoriella integritet, blir mindre. Det måste därför finnas system som möjliggör avvägningar mellan fredsfrämjande truppinsatser och övriga totalförsvarsresurser. I budgetpropositionen föreslår därför regeringen, som ett led i att skapa denna större flexibilitet, att ett gemensamt anslag för förbandsverksamhet och beredskap samt fredsfrämjande truppinsatser anvisas. Vid beräkningen av behovet har hänsyn tagits till att regeringen på tilläggsbudget till statsbudgeten i samband med budgetpropositionen föreslagit att vissa anslag inom utgiftsområdet minskas och att beloppen i stället beräknas under innevarande års anslag för fredsfrämjande truppinsatser. Regeringen avser under förutsättning av godkännande av förslaget föreskriva att det anslagssparande som därigenom uppstår vid utgången av 2001 skall få användas . Regeringen har således för fredsfrämjande truppinsatser beräknat ca under det nya anslaget . Om svensk medverkan med trupp i en internationell insats skulle bli aktuell och utgifterna för denna inte beräknas rymmas inom de ekonomiska ramarna kommer regeringen att överväga att snabbt omfördela medel för detta ändamål. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen lämnar förslag till ett nytt krishanteringsinstrument grundat på en helhetssyn och med ett uttalat områdesansvar för kommuner, länsstyrelser och regeringen. föreslår vidare att kommunerna åläggs ett planeringsansvar också för allvarliga krissituationer som inte avser höjd beredskap. Utredningen anför vidare att bl.a. tvärsektoriella sårbarhetsanalyser kan utgöra en mer heltäckande form av beslutsunderlag för regeringen. I detta sammanhang bör sårbarheter i infrastrukturen lyftas fram. Försvarsberedningen delar utredningens grundsyn i dessa frågor. Tyngdpunktsförskjutningen till ett områdesansvar bör enligt Försvarsberedningen medföra en omfördelning av resurser från nuvarande sektorsmyndigheter till förmån för de områdesansvariga organen och att framtida beslut om fördelning baseras på beslutsunderlag som speglar helhetssynen. Frågan om på vilken ambitionsnivå som säkerhets- och beredskapsarbetet kan bedrivas blir beroende av vilket resursutrymme som disponeras. Regeringen återkommer till i dessa frågor . Kommunerna får i enlighet med lagen (1994:1720) om civilt försvar ersättning för de beredskapsåtgärder avseende höjd beredskap som genomförs i kommunen. Ersättningen, som uppgår till ca , betalas ut från utgiftsområde 6 Totalförsvar enligt den överenskommelse som finns mellan staten och Svenska kommun- förbundet. Försvarsberedningen anser att det finns ett stort behov av att se över denna överenskommelse och att en omförhandling också bör omfatta frågan om i vilken utsträckning kommunerna bör ersättas för att upprätthålla en krishanteringsförmåga för allvarliga krissituationer som inte avser höjd beredskap, men som självfallet är av grundläggande betydelse också för en sådan situation. Regeringen anser att överenskommelsen bör omförhandlas. Utredningen föreslår vidare att ökade resurser bör satsas på säkerhets- och sårbarhetsarbete vad gäller den tekniska infrastrukturen. Elförsörjningen bör enligt utredningen ges högsta prioritet i samhällets satsningar på sårbarhets- och säkerhetsarbete. Fungerande elförsörjning, telekommunikation och datorstöd är också gränssättande för totalförsvarets förmåga till anpassning. För att säkerställa en god grundförmåga, från vilken anpassning på fem och skall kunna ske, kan därför ytterligare investeringar behöva göras . Enligt Försvarsberedningen bör regeringen överväga om dessa åtgärder skulle kunna finansieras inom ramen för anslagen inom verksamhetsområdet det civila försvaret. Regeringen avser återkomma till i denna fråga. Regeringen har redan i budgetpropositionen beräknat större belopp för funktionen Telekommunikationer m.m. resp. funktionen Energiförsörjning jämfört med . När det gäller ersättning till enskilda vid extrema situationer anser utredningen att nackdelarna överväger fördelarna med att inrätta en katastroffond. Det går inte att på förhand bedöma vilken ersättning som kan bli aktuell att betala ut i en viss situation. Behållningen i katastroffonden kan knappast heller vara styrande för ersättningsbeloppens storlek. Dessutom finns det en viss risk för att medlen i en katastroffond görs tillgängliga också i situationer som inte är så allvarliga. Förekomsten av en katastroffond torde i sig bidra till att ge upphov till ersättningskrav. Detta gäller i synnerhet om utbetalningskriterierna för de medel som finns i fonden är oklara. Regeringen anser, liksom utredningen och Försvarsberedningen, att någon katastroffond inte skall inrättas. Ett ytterligare skäl är att det inte är förenligt med dagens statliga budgetprocess med bruttobudgeterings- Prop. 2001/02:10 och fullständighetsprincipen att inrätta någon fond vid sidan om Det är dock önskvärt med en större grad av konsekvens vid bedömningen av om staten bör ta på sig ett ersättningsansvar. Regeringen kommer därför noggrant överväga denna fråga och därvid beakta utredningens överväganden om det statliga åtagandet. Även i denna fråga återkommer regeringen i propositionen om civila beredskapsfrågor . 7Sårbarhet och säkerhet en förbättrad helhetssyn Nuvarande former för planering främjar inte en rationell avvägning av resurser mellan satsningar som avser svåra påfrestningar på samhället i fred och satsningar som mer specifikt avser kriget. Detta leder till att samhället kan komma att ha en otillräcklig förmåga att hantera krissituationer som i svårighetsgrad ligger mellan normala påfrestningar på samhället och väpnat angrepp. De åtgärder som vidtas för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred inom respektive samhällssektor avvägs mot åtgärder inom sektorer som avser helt andra frågor än säkerhet och beredskap. Däremot avvägs de inte mot åtgärder som vidtas inom det civila försvaret för att möta de krav som ställs vid höjd Dessa åtgärder avvägs istället mot varandra i planeringen för det civila försvaret. Det måste därför skapas processer som möjliggör rationella resursavvägningar såväl inom som mellan olika funktioner. Först då kan man uppnå en rationell användning av de medel som olika samhällsaktörer totalt sett disponerar för säkerhets- och beredskaps- Detta innebär dock inte att samhället går ifrån planläggning mot väpnat angrepp till krisplanering i fred utan att försvarsplanering får ett bredare perspektiv. Som ett grundelement i säkerhetspolitiken ingår att kunna möta militära och andra hot samt förebygga och hantera situationer som utan att direkt hota fred och självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala Det krävs därför en utvecklad struktur för samordning och gemensam hantering av tvärsektoriella hot. mellan olika sektorer i vårt samhälle leder till ett säkrare och tryggare samhälle med större motståndskraft mot svåra påfrestningar. resurser för hantering av olika kriser utnyttjas på ett rationellt sätt genom en konsekvent tillämpad helhetssyn på samhällets hantering av olika hot Terroristattacken i visar hur sårbart det moderna samhället är. Ett sårbart samhälle kräver mer långtgående åtgärder för att klara krigets krav. Det omvända, dvs. som kan hantera olika former av olyckor och hot, kräver å andra sidan mindre omfattande åtgärder. Samhället skall ha en beredskap inför olika slag av hot och sårbarheter. Den kan avse mindre olyckor och störningar, men även svåra påfrestningar på samhället i fred och ytterst en situation med väpnat Mot bakgrund av bl.a. det vidgade säkerhetsbegreppet och ambitionen om en helhetssyn beslutade om en ambition för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. samhället i fred kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med Tillståndet skall vara av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och att det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. I regeringens proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) anges ett tiotal områden inom vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. Områdena skiljer sig från varandra i stor utsträckning och till skillnad mot planeringen för att motstå ett väpnat angrepp finns det inte någon gemensam hotbild att utgå från. Här måste i stället bedömningar av sårbarheter, hot och risker ske inom vart och ett av de olika delområdena. Regeringen har lämnat en redovisning till om beredskapen mot svåra påfrestningar. Planeringen för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred är i sig inte något nytt utan något som, bl.a. genom beslut om ambitionen när det gäller svåra påfrestningar, har utvecklats och förändrats över tiden. Genom de mål för förebyggande verksamhet och för förmågan att hantera sådana situationer har en grund skapats för ett planerings- och uppföljningssystem som mer systematiskt kan öka samhällets robusthet för fredstida situationer. Den robusthet som skapas utgör sedan grunden för den förmåga som samhället skall ha för att kunna motstå ett väpnat angrepp. Det sker inte några större riktade satsningar i investeringar för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Däremot har aktörerna, genom den grundberedskap som finns för större olyckor och den beredskap som skapas inom ramen för civilt försvar, i stor utsträckning kunnat säkerställa förmågan i händelse av en svår påfrestning. Planeringen mot svåra påfrestningar genomförs inom ramen för berörda departements och myndigheters normala planering. Någon samordnande myndighet för beredskap mot fredstida påfrestningar är inte utsedd. har Försvarsdepartementet ett samord- nande ansvar. I propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) angav regeringen att formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker successivt måste utvecklas. Utgångspunkten bör härvid vara en förbättrad helhetssyn. Mot bakgrund av detta beslutade regeringen om direktiv till en särskild utredare att föreslå principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63). Utredningen, som antog namnet Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, redovisade sitt betänkande - Säkerhet i en ny tid - (SOU 2001:41). Utredningen har sänts på remiss. Remissinstanserna ombads att lämna övergripande synpunkter till för att återkomma med mer detaljerade synpunkter. Inkomna remissvar från återfinns i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/1175/). Försvarsberedningen har i rapporten redovisat sin syn på utredningens förslag. Beredningen ställer sig i allt väsentligt bakom de förslag som Sårbarhets- och säkerhetsutredningen lämnat när det gäller att förbättra samhällets krishanteringsförmåga. Regeringen avser i en proposition återkomma till Prop. 2001/02:10 i frågan om den närmare utformningen av planeringen för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred samt planeringen för höjd beredskap. I nämnda proposition kommer också resultatet av de sektorsvisa genomgångar som ägt rum inom att behandlas, dvs. behovet av författningsreglering när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen behandlar emellertid i denna proposition vissa av utredningens förslag om grundstruktur för krishantering i samhället, förslaget om inrättandet av en ny planeringsmyndighet och berör vissa frågor på IT-området. Som en bakgrund till förslagen redovisar regeringen i följande avsnitt vissa allmänna överväganden om utvecklingen av sårbarheten i samhället och när det gäller behovet av en förstärkning av samhällets krishanteringsförmåga. En central del försvarsbeslut var att en helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Vidare angavs att det är väsentligt att de samordningsvinster som bör följa av tillämpningen av en helhetssyn verkligen uppnås. Med helhetssyn avsågs att de resurser som skapas för att landet skall kunna motstå ett krig även, om de efterfrågas och resurserna är lämpliga skall kunna nyttjas i fredstida situationer. I valet mellan två resurser avsedda för krig skall den resurs väljas som även kan nyttjas i fred. Detta innebär dock inte att händelser i fred skall vara det styrande, utan det är det väpnade angreppet som är dimensionerande för totalförsvaret. Begreppet helhetssyn började användas i civila försvarssammanhang i samband med försvarsbeslut. I propositionen Totalförsvar i förnyelse etapp 1 (prop. 1995/96:12) anförde således regeringen följande. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn skall en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Totalförsvaret skall utformas mot denna bakgrund. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte godtagbart att resurser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas fullt ut även för andra ändamål, när detta är möjligt och ändamålsenligt. Totalförsvarets resurser får dock inte nyttjas så att det inverkar menligt på förmågan att möta hot mot vårt lands frihet och oberoende. Militär personal får inte ges uppgifter utanför det traditionella militära verksamhetsområdet som rymmer utövning av våld eller tvång mot enskilda. I propositionen uttalades vidare att de resurser som skapas inom skilda områden för att hantera stora hot och risker med konsekvenser på nationell nivå och för viktiga samhällsfunktioner bör kunna utnyttjas så att de ger mest total nytta. Helhetssynen bör omfatta det som hotar gemensamma säkerhetsintressen, vårt nationella oberoende, samhällets existens eller väsentliga samhällsvärden i övrigt. Efter förslag i totalförsvarspropositionen 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse etapp 2 beslutade att 2 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap skulle ha följande lydelse. Totalförsvarsresurser skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. I propositionen uttalades såvitt avsåg civilt försvar att även om det är krigets krav som huvudsakligen skall avgöra dimensionering och utformning av beredskapsåtgärderna är det enligt regeringen väsentligt att behoven vid fredstida störningar ges stor vikt i avvägningarna.