prop · GO0343 · 2001-01-01 00:00:00 — De säkerheter som nämns i förarbetena till atomansvarighetslagen, bankgaranti och deposition av värdehandlingar, torde, som redan har konstaterats, inte ha använts i praktiken. I har vi inte heller någon erfarenhet av de övriga tänkbara säkerheter som omnämns i avsnitt 5, dvs. risk- eller katastrofobligationer samt poolsystem. Det kan inte anses rimligt att införa regler som förutsätter att i sam- manhanget nya säkerheter införs utan att det står klart att sådana säker- heter kan tillskapas och utnyttjas av anläggningsinnehavarna. Det måste också utarbetas godtagbara system för hanteringen av ersättningsanspråk. Det bör därför inte komma i fråga att inom ramen för detta lagstiftningsärende föreskriva ett högre belopp än som kan täckas av tillgänglig försäkringskapacitet. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår regeringen att ansvarsbe- loppet för innehavare av atomanläggningar bör bestämmas till 300 miljoner SDR. För att skapa förutsättningar för att säkerställa högre ersättningsnivåer bör den i avsnitt 6.2 omnämnda särskilde utredaren få i uppdrag att kart- lägga såväl vilka försäkringslösningar som vilka säkerheter eller garan- tier som finns att tillgå. 8.3.2 Ansvarsbeloppet vid befattning med obestrålat uran Regeringens bedömning: Ansvarsbeloppet för innehavare av en an- läggning för enbart framställning, behandling eller förvaring av obe- strålat uran samt för transport av sådant uran bör bibehållas på nu gällande nivå, 10 miljoner SDR (ca ). Promemorians förslag: I promemorian föreslås att ansvaret för innehavare av anläggningar för enbart framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran samt för transport av sådant uran skall vara täckt av en försäkring om minst 300 miljoner SDR (se promemorian s. 95 och 96). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i denna fråga. , och har avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 17 § första stycket andra punkten atomansvarighetslagen är ansvaret för en anläggning för enbart framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran begränsat till 10 miljoner SDR (ca ). Samma belopp gäller enligt första stycket tredje punkten för transport av sådant uran. Den aktuella bestämmelsen grundar sig på artikel 7 (b) (ii) i Pariskon- ventionen, som möjliggör för konventionsstaterna att under hänsyns- tagande till slaget av atomanläggning eller atomsubstanser och till de sannolika följderna av en olycka som härrör från anläggningen eller sub- stanserna föreskriva ett lägre ansvarsbelopp än för andra anläggningar. Enligt 17 § första stycket andra punkten i dess ursprungliga lydelse kunde ansvarsbeloppet med hänsyn till anläggningens storlek eller art, omfattningen av en transport eller annan omständighet fastställas till lägre belopp än de som gällde enligt huvudregeln, dock inte . I samband med höjningar av ansvarsbeloppet övervägdes behovet av att behålla undantagsregeln. Dåvarande ASEA-ATOM innehade en bränslefabrik där verksamheten enligt gällande tillstånd endast avsåg obestrålat uran. I anläggningen förvarades betydande mängder av sådant material, bl.a. i form av uranhexafluorid. Detta ämne kunde visserligen under vissa ogynnsamma förhållanden medföra omfattande skador. Sannolikheten för det ansågs dock som tämligen obetydlig och risken för omfattande spridning i luften bedömdes som liten. Mot denna bakgrund föreslogs i propositionen att undantagsregeln skulle behållas och att ansvaret för innehavare av atomanläggningar för enbart framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran samt för transport av sådant uran be- gränsades till för varje olycka (prop. 1981/82:163 s. 45). Frågan om ansvarsbeloppet för befattning med obestrålat uran be- handlades senast i samband med ändringar i atomansvarighets- lagen. Regeringen ansåg då inte att det förelåg någon anledning att justera ansvarsbeloppet eftersom riskerna vid hanteringen av obestrålat uran är väsentligt lägre än vid en reaktorolycka. Beloppet borde dock enligt regeringen anges i SDR. Ansvarsbeloppet fastställdes därför till 10 miljoner SDR (prop. 1994/95:134 s. 10 f.). Den verksamhet i , förutom transporter, som berörs av be- stämmelsen är ABB Atom Aktiebolags (under namnändring till Wes- tinghouse ) bränslefabrik utanför . Dessutom innehar en anläggning i för rening av anrikat obestrålat uran. Vid remissbehandlingen av promemorian och vid mötet i Justitiede- partementet har upplyst att till- verkningen av bränsle omfattar bearbetning av ämnet uranhexafluorid till urandioxid, tillverkning och montering av mekaniska delar av bränslet samt inkapsling av urandioxid. På fabrikens område lagras merparten som uranhexafluorid eller i form av någon uranoxid. En atomolycka i fabriken skulle ha mycket ringa utbredning och skulle ha skadlig effekt endast på personer som befinner sig i olycksplatsens omedelbara närhet. har bedömt det som ytterst osannolikt att perso- ner eller material utanför aktuella byggnader skulle drabbas av en olycka. Fissionsgaser och radioaktiva isotoper som skulle kunna orsaka personskador vid ett läckage från en atomanläggning förekommer enligt vad som uppgetts över huvud taget inte i . Bolaget hanterar inte bestrålat bränsle. Vad beträffar transporter har förklarat att vid skada på transportemballage kan man teoretiskt tänka sig att materialet sprids över ett mycket begränsat område i olycksplatsens omedelbara närhet. Uranmaterialet är dock lätt att upptäcka och samla upp och eventuella stråldoser kan enligt förutsättas bli försumbara. har uttalat att det är motiverat att före- skriva ett lägre försäkringsbelopp för den nu aktuella typen av anlägg- ningar med hänsyn till att riskerna vid framställning av kärnbränsle och vid transport av obestrålat uran inte går att jämföra med de risker som föreligger i en kärnkraftsreaktor. Det kan enligt inspektionen ifrågasättas varför inte detta synsätt bör gälla även i fortsättningen. har gett uttryck för samma uppfattning. Det har inte i detta lagstiftningsärende framkommit några omständig- heter som motiverar en ändring av den uppfattning som regeringen tidi- gare har givit uttryck för beträffande de risker för olycka som är förenade med den nu aktuella verksamheten. Det finns därför inte någon anledning att höja det ansvarsbelopp på 10 miljoner SDR för hantering och transport av obestrålat uran som lades fast . 9 Det gemensamma statsansvaret enligt tilläggskonventionen Regeringens förslag: skall avge en förklaring i enlighet med råds rekommendation . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens (se pro- memorian s. 92 f.). Remissinstanserna: Justitiekanslern, , i och har tillstyrkt förslaget. , och i län har lämnat förslaget utan erinran. Övriga remissinstanser har inte kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag: De stater som har anslutit sig till tilläggskonventionen svarar gemensamt för att ersätta atomskador i intervallet 175 300 miljoner SDR (det s.k. tredje steget, jfr avsnitt 4.1). Dessa belopp fastställdes genom en ändring av tilläggskonventionen . Därefter genomförde vissa konventionsstater höjningar av anlägg- ningsinnehavarnas ansvarsbelopp till nivåer som överstiger det andra er- sättningssteget, och i vissa fall t.o.m. det tredje ersättningssteget. Höj- ningarna gav upphov till frågan i vilken utsträckning konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla ersättning enligt det tredje ersättningssteget om en olycka orsakar skador överstigande 300 miljoner SDR och om ansvarsbeloppet för den ansvarige anläggningsinnehavaren är högre än tilläggskonventionens andra ersättningssteg, dvs. 175 miljoner SDR. Frågan behandlades vid flera sammanträden med atomenergiorgans expertgrupp för atomansvarighetsfrågor, som består bl.a. av de stater som är parter till tilläggskonventionen. Expertgruppen ansåg det bäst förenligt med tilläggskonventionens syfte att i den uppkomna situationen tolka konventionen på så sätt att hela beloppet från det tredje ersättningssteget är tillgängligt för ersättning även om ansvarsgränsen för den ansvarige anläggningsinnehavaren överstiger 175 miljoner SDR. Expertgruppen föreslog därför att i ett sådant fall ianspråktagandet av det tredje ersättningssteget skall skjutas upp till dess att anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp har utnyttjats till fullo och således därefter konventionsstaterna tillskjuta allmänna medel för att ersätta de återstående skadorna upp till 125 miljoner SDR. Denna lösning ansågs också stå i överensstämmelse med tilläggskonventionens artikel 9 (c) som föreskriver att ingen konventionsstat är skyldig att tillhandahålla allmänna medel innan den ansvarige anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp har utnyttjats till fullo. Mot denna bakgrund antog en re- kommendation angående tillämpningen av tilläggskonventionen, bilaga 5. Rekommendationen anger att de stater som är anslutna till konventio- nen skall avge en förklaring av innebörd att de inte skall åberopa artikel 3 i konventionen för att vägra att tillsammans med övriga Brysselstater tillhandahålla upp till 125 miljoner SDR i de fall en konventionsstat har ålagt anläggningsinnehavare ett ansvar som överstiger 175 miljoner SDR. har fem stater avgett förklaring i enlighet med rekommendationen. Vid en olycka i en svensk anläggning skulle, om en svensk anlägg- ningsinnehavare i enlighet med vad som har föreslagits i avsnitt 6.3.1 åläggs ett ansvar om 300 miljoner SDR, det gemensamma statsansvaret i enlighet med rekommendationen täcka skador i intervallet 300 425 miljoner SDR. Rekommendationen verkar i enlighet med tilläggskonventionens syfte att höja ersättningsnivån och innebär ett förstärkt skydd för de skade- lidande vid en atomolycka. Regeringen föreslår därför att en svensk för- lämnas i enlighet med rekommendationen. Till följd härav bör det maximibelopp som anges i 31 § atomansvarighetslagen höjas från nuvarande 300 miljoner SDR till 425 miljoner SDR. 10 Det särskilda statsansvaret Regeringens förslag: Maximibeloppet för statsansvaret enligt 31 a § atomansvarighetslagen höjs till . Det innebär att den svenska staten i detta fjärde ersättningssteg är ansvarig i intervallet mellan 425 miljoner SDR (ca ) och . Promemorieförslaget: I promemorian föreslås mot bakgrund av förslaget att införa ett obegränsat ansvar att 31 a § atomansvarighets- lagen skall upphöra att gälla (se promemorian s. 96 f.). Remissinstanserna: har uttalat att statens skadeståndsansvar enligt 31 a § atomansvarighetslagen bör höjas i den mån det med hänsyn till tredje mans intresse anses önskvärt med en sådan höjning. Ingen av de övriga remissinstanserna har yttrat sig angående denna fråga. Skälen för regeringens förslag Bakgrund I samband med att tillträdde ändringsprotokoll till tilläggskonventionen infördes ett särskilt statsansvar utöver tilläggskon- ventionens maximibelopp (prop. 1981/82:163 s. 48 50, bet. LU1982/83:15, rskr. Det är detta statsansvar som beskrivs som atomansvarighetslagens fjärde steg (jfr avsnitt 4.2). Vid tillkomsten av det särskilda statsansvaret framhölls att man torde kunna utgå från att staten under alla förhållanden kommer att få tillskjuta medel om en atomolycka skulle få så stora skadeverkningar att de sam- manlagda ersättningsbeloppen överstiger maximibeloppet enligt tilläggskonventionen. Det syntes därför enligt departementschefen lämpligt att svenska staten, i likhet med vad som var fallet i vissa andra länder, åtog sig ett civilrättsligt ansvar utöver vad som krävs enligt tilläggskonventionen. Det föreslogs att maximibeloppet för ersättningen enligt atomansvarighetslagen skulle bestämmas till (a. prop. s. 48). Det särskilda statsansvaret utgjorde mellanskillnaden mellan maximibeloppet och övriga ersättningar enligt atomansvarighets- lagen, dvs. på grund av anläggningsinnehavarens ansvar och statens ansvar enligt tilläggskonventionen. Det särskilda statsansvaret har senast behandlats i prop. 1994/95:134 och bet. 1994/95:LU25. I propositionen uttalade regeringen att den se- naste tidens ekonomiska utveckling och därmed värdet på den särskilda dragningsrätten hade lett till att maximibeloppet enligt tilläggskonven- tionen då översteg vad som kunde betalas ut enligt det särskilda stats- ansvaret. Det särskilda statsansvaret kunde därmed sägas ha förlorat sin betydelse. Vidare uttalades att frågan om omfattningen och utformningen av ett statsansvar för atomskador var föremål för uppmärksamhet i arbetet inom utskott för civilrättsligt ansvar vid kärnkraftsolyckor. Regeringen ansåg att resultatet av det arbetet kunde få betydelse för svensk del och att detta därför var ett skäl för att vänta med att ta ställning till frågan om ändringar av det särskilda statsansvaret. Därtill kom enligt regeringen att som en uppgift hade att uppmärksamma förutsättningarna för en utveckling av ersättningsansvaret i ett internationellt sammanhang. Detta var enligt regeringen ytterligare ett skäl att avvakta innan ändringar övervägdes beträffande statsansvaret. Utskottet hade inget att erinra mot det anförda men betonade att det var angeläget att regeringen tog initiativ till ändringar i atomansvarighetslagen i förevarande hänseende så snart det förelåg ett tillfredsställande beslutsunderlag. Som framgår av avsnitt 4.1 har det nämnda arbetet inom ram med utformningen av ett statsansvar avslutats genom konventionen om supplerande ersättning för atomskador. Vidare har överlämnat sitt slutbetänkande Omställning av energisystemet (SOU 1995:139). Betänkandet innehåller dock inte några förslag angående ersättningsansvaret. De två pågående arbeten som lagstiftningsärende ansågs utgöra skäl för att avvakta med för- slag till lagändring i fråga om statsansvaret har således avslutats. Det finns därför skäl att nu överväga om maximibeloppet för det särskilda statsansvaret bör höjas. Bör maximibeloppet för det särskilda statsansvaret höjas? Som konstaterades lagstiftningsärende kan atomansvarighets- lagens fjärde steg sägas ha förlorat sin betydelse, eftersom beloppet understiger det belopp som maximalt kan utgå på grund av tilläggskonventionens tredje steg, dvs. 300 miljoner SDR eller ca . Den särskilda konvention om supplerande ersättningsansvar för atom- skador som har utarbetats inom (jfr avsnitt 4.1) har varken ratificerats eller undertecknats av . Inte heller har någon annan av de övriga stater som är parter till ratificerat den nya konventionen. Innan ställning tas till om bör ratificera konventionen om supplerande ersättningsansvar bör närmare analyseras vilka verkningar detta får för övriga konventionsåtaganden på atomansvarighetsområdet. En sådan analys kan komma att påverkas av revideringen av tilläggskonventionen till (se avsnitt 4.1). De nu berörda frågorna bör behandlas i ett sammanhang, varför frågan om bör ratificera den nya konventionen om supplerande ersättningsansvar inte bör besvaras . Det tidigare åberopade skälet att det inte kan uteslutas att en atom- olycka kan få så stora konsekvenser att staten under alla förhållanden kommer att få tillskjuta medel har fortfarande relevans. Visserligen kvarstår möjligheten att efter särskilt riksdagsbeslut utge ersättning enligt 33 § atomansvarighetslagen, men som har konstaterats garanteras inte någon viss ersättningsnivå genom den bestämmelsen. En ordning där extra ersättning utgår först efter ett särskilt riksdagsbeslut medför dessutom en viss tidsutdräkt innan ersättningsnivån i de enskilda fallen kan bestämmas. För de skadelidande är det därför en fördel om det redan i lag finns en bestämmelse som anger ett ersättningsbelopp som finns tillgängligt för de skadelidande. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att ett särskilt statsan- svar i nu gällande form tills vidare bör finnas kvar och att maximi- beloppet bör höjas. Maximibeloppets nivå Vad härefter gäller maximibeloppets nivå kan konstateras att det med regeringens förslag i avsnitten 6.3.1 och 7 finns ett sammanlagt belopp om 425 miljoner SDR tillgängligt för de skadelidande vid en atomolycka. För att man inte ånyo skall hamna i den situation som har rått under ett flertal år med ett i praktiken obefintligt ansvar enligt 31 a § atomansvarighetslagen, bör maximibeloppet inte sättas för lågt. Vid införandet av det särskilda statsansvaret översteg det anläggningsinnehavarens ansvar med och var ca högre än det dåvarande högsta beloppet enligt tilläggskonventionen. Mot denna bakgrund är det naturligt att bestämma maximibeloppet enligt detta ersättningssteg till . Den svenska staten skall således svara för skador i intervallet mellan 425 miljoner SDR (ca ) och detta belopp. Bör staten ha regressrätt mot anläggningsinnehavaren? Med regressrätt brukar förstås en rätt för den som i huvudgäldenärens ställe har tvingats att betala ett belopp som egentligen faller på huvud- gäldenären, att av denne ta ut det betalade beloppet. En rätt till regress förekommer inom olika områden inom civilrätten, se t.ex. 25 § lagen (1927:77) om försäkringsavtal, 2 § lagen (1936:81) om skuldebrev, 19 § trafikskadelagen (1975:1410) och 35 § atomansvarighetslagen. Enligt sistnämnda paragraf har staten regressrätt gentemot den ansvarige anläggningsinnehavaren för ersättning som staten har betalat ut till följd av att en skadelidande har visat att han eller hon inte kunnat få ut ersätt- ning från anläggningsinnehavarens försäkringsgivare. Vidare föreligger enligt denna paragraf en rätt för staten i fråga om ersättning av statsmedel som har betalats ut enligt 29 31 samt 31 a och 33 §§ att kräva åter beloppet från fysiska personer som har orsakat skadan uppsåtligen. En anläggningsinnehavares skadeståndsansvar är som det har redogjorts för begränsat till det ansvarsbelopp som har bestämts enligt 17 § första stycket. Den ersättning av statsmedel som utgår utöver detta belopp i anledning av en atomolycka har staten att bära gemensamt med övriga stater som har tillträtt tilläggskonventionen (det tredje ersättningssteget; 29 och 31 §§) eller helt själv (det fjärde ersättningssteget; 31 a §). Anläggningsinnehavaren ansvarar inte i något av dessa fall solidariskt med staten. Den svenska lagen bygger i detta hänseende på och tilläggskonventionen. En regressrätt mot anläggningsinnehavaren för den ersättning som har betalats av statsmedel förutsätter därför en ändring av dessa konventioner. Mot denna bakgrund bör det inte införas någon ytterligare regressrätt för staten. 11 Ikraftträdande Regeringens förslag: Ändringarna i atomansvarighetslagen skall träda i kraft . Promemorians förslag: Promemorian innehåller inte något förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att lagändringarna kan träda i kraft . Lagändringarna bör kunna träda i kraft . Äldre lag bör tillämpas i fråga om händelser som har inträffat före ikraftträdandet. Detta följer av allmänna civilrättsliga principer. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs därför inte. 13 Kostnadsaspekter Regeringens bedömning: Förslagen torde inte medföra någon ökning av kostnaderna för det allmänna. Promemorians bedömning: Promemorian innehåller inte någon be- dömning av kostnaderna. Skälen för regeringens bedömning: Som uttalas i avsnitt 4.2 och 8 har det särskilda statsansvaret enligt 31 a § atomansvarighetslagen under en följd av år inte inneburit någon reell ersättningsmöjlighet. Om en olycka skulle inträffa och statsmedel måste tillgripas för att ersätta upp- komna skador, blir det i stället fråga om en tillämpning av 33 § atoman- svarighetslagen. Den höjning av ersättningsbeloppet enligt det särskilda statsansvaret som föreslås innebär visserligen ett ökat åtagande för staten. I praktiken torde det dock inte bli någon skillnad eftersom ersätt- ning vid omfattande atomolyckor ändå torde komma att betalas av stats- medel. 14 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i atomansvarighetslagen (1968:45) 17 § För innehavare av en atomanläggning i är ansvaret enligt denna lag begränsat till ett belopp motsvarande 300 miljoner särskilda dragningsrätter för varje olycka. Såvitt gäller en anläggning för enbart framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran är ansvaret dock begränsat till ett belopp motsvarande 10 miljoner särskilda drag- ningsrätter för varje olycka. Detsamma gäller i fråga om atomolyckor som uppkommer under transport av sådant uran. För innehavaren av en atomanläggning utanför bestäms ansvarsbeloppet enligt anlägg- ningsstatens lag. I fråga om en atomolycka som inträffar under transport av atomsubstans avser anläggningsinnehavarens ansvar enligt denna lag för andra skador än skador på transportmedlet inte i något fall ett lägre sammanlagt belopp än motsvarande 10 miljoner särskilda dragningsrät- ter. Med uttrycket särskilda dragningsrätter avses de av använda särskilda dragningsrätterna. Omräkning från sär- skilda dragningsrätter till svenska kronor görs efter kursen den dag då atomolyckan inträffade. Vid omräkningen till kronor skall kronans värde beräknas i enlighet med den beräkningsmetod som den dagen tillämpar för sin verksamhet och sina transaktioner. De belopp som anges i första stycket innefattar inte ränta eller ersätt- ning för rättegångskostnader. Paragrafen behandlar ansvarsbeloppen för innehavare av atomanlägg- ningar m.fl. I första stycket har i enlighet med vad som anförts i avsnitt 6.3.1 ansvarsbeloppet för innehavare av s.k. normalriskanläggningar höjts till 300 miljoner SDR. 31 § Det sammanlagda beloppet av de ersättningar som skall betalas till följd av en atomolycka, dels enligt 5 21 §§ samt 29 och 30 §§ av inne- havare av atomanläggning och staten, dels enligt sådant avtal som avses i artikel 15 i tilläggskonventionen, är begränsat till ett belopp motsvarande 425 miljoner särskilda dragningsrätter. I beloppet inräknas inte ränta eller ersättning för rättegångskostnader. Med uttrycket särskilda dragningsrätter avses de av använda särskilda dragningsrätterna. Förs talan om ersätt- ning, skall omräkning från särskilda dragningsrätter till svenska kronor göras efter kursen den dag då olyckan inträffade, om det inte för en viss olycka fastställs en annan dag genom överenskommelse mellan de stater som tillträtt tilläggskonventionen. Vid omräkning till svenska kronor skall kronans värde beräknas i enlighet med den beräkningsmetod som tillämpar för sin verksamhet och sina trans- aktioner. Om det belopp som med tillämpning av första och andra styckena står till förfogande för ersättning av statsmedel enligt 29 och 30 §§ inte räcker för att ersätta skadorna, sätts ersättningarna och räntan på ersättningarna ned med samma kvotdel. Bestämmelsen i 19 § andra stycket tillämpas också i fråga om dessa ersättningar. Paragrafen grundar sig på artiklarna 3 och 15 i tillägsskonventionen till och innehåller bestämmelser om maximibeloppet för den ersättning som kan betalas i anledning av en atomolycka. Enligt tilläggskonventionen skall det sammanlagda beloppet av ersätt- ningarna enligt de tre ersättningsstegen (se avsnitt 4.1) vara begränsat till 300 miljoner SDR. Ett högre sammanlagt belopp kan dock stå till förfogande om en anläggningsstat föreskriver ett ansvarsbelopp för innehavare av atomanläggningar som överstiger 175 miljoner SDR och övriga stater som är anslutna till tilläggskonventionen avger en förklaring i enlighet med råds rekommendation, se avsnitt 7. Av det sammanlagda beloppet utgör 125 miljoner SDR det gemensamma statsansvaret enligt tilläggskonventionens tredje ersättningssteg. Den svenska staten ansvarar gentemot de skadelidande för hela detta belopp så snart behörighet att pröva ersättningsanspråk i anledning av en atomolycka tillkommer svenska domstolar enligt (jfr prop. 1968:25 s. 156). I första stycket görs den ändringen att maximibeloppet av de ersätt- ningar som skall betalas på grund av en och samma atomolycka höjs från 300 miljoner SDR till 425 miljoner SDR.