prop · GO0319 · 2001-01-01 00:00:00 — I ett sådant läge kan det också vara svårt för institutet att låna på kapitalmarknaden för att klara likviditetspåfrestningarna. Under normala omständigheter är instabiliteten i balansräkningen emellertid inget problem eftersom uttagen från inlåningskonton normalt följer ett stabilt mönster. För att möta extra påfrestningar håller instituten dessutom en buffert med likvida tillgångar som kan matcha uttag från inlåningskonton. Utöver att värna om systemets stabilitet och effektivitet är ett annat motiv för reglering av de finansiella marknaderna skyddet för konsumenterna. Konsumentskyddet är dock i allmänhet indirekt genom den reglering som värnar om de enskilda institutens stabilitet. Konsumentskyddsintresset kommer till direkt uttryck i konsumentkreditlagen (1992:830). Reglerna om insättningsskydd enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti kan också sägas utgöra ett direkt konsumentskydd även om de också motiveras utifrån systemskyddsaspekter. 8.3.2 Effekter av värdepapperisering på det finansiella systemet Det finansiella systemets uppgift att tillhandahålla ett betalningssystem påverkas inte av värdepapperisering. Ett specialföretag kommer inte att ingå i betalningssystemens centrala infrastruktur, utan kommer endast att vara begränsade nyttjare av denna struktur. Värdepapperisering bör kunna ge positiva effekter på kapitalförsörjningen i samhället. Genom att fordringar lyfts ut från kreditinstituten kan samma volym krediter omsättas och hanteras med mindre eget kapital utan att systemets stabilitet påverkas negativt. Detta bör innebära ett visst tryck nedåt på investeringskostnaderna i samhället och därigenom få en positiv inverkan på investeringarna. Kapitalförsörjningen bör också bli effektivare genom att illikvida tillgångar omvandlas till likvida. Tillgångar med stabila betalningsflöden såsom billån, kreditkortsfordringar och stora kundfordringsstockar kan genom en värdepapperisering omvandlas till obligationer och ges ut på marknaden. Att dessa tillgångar får en andrahandsmarknad och blir likvida bör vid finansiering av sådan verksamhet leda till att likviditetspremierna sänks och att finansieringskostnaderna i samhället blir lägre. Som tidigare nämnts kan även riskhanteringen förbättras för såväl kreditinstitut som icke-finansiella företag genom värdepapperisering. Värdepapperisering kan därtill komma att påverka stabiliteten i det finansiella systemet i en positiv riktning genom en ökad genomlysning i prissättningen av kreditrisker. Sammanfattningsvis bör värdepapperisering kunna förbättra det finansiella systemets möjligheter att omfördela kapital och att hantera risker utan att negativt påverka stabiliteten i det finansiella systemet. Även om ett specialföretag inte skulle kunna fullgöra sina förpliktelser bör det inte få några stabilitetshotande spridningseffekter till det finansiella systemet i övrigt. Tillgångsmassan är avgränsad och specialföretaget har inga löpande affärer i det finansiella systemet. 8.4 Värdepapperisering i Det är sannolikt att antalet värdepapperiseringar genomförda av svenska företag skulle öka om det vore möjligt att genomföra värdepapperisering i på villkor som är mer lika de som kan uppnås i utlandet. Det som i praktiken förhindrar att värdepapperisering genomförs där specialföretaget har säte i är att detta företag enligt gällande regler träffas av kapitaltäckningskrav. Kapitaltäckningskravet har medfört att svenska banker och kreditmarknadsföretag vid värdepapperisering valt att placera specialföretaget i länder där det inte ställs motsvarande kapitalkrav. Om värdepapperisering inte medför negativa konsekvenser för de finansiella marknaderna, är det svårt att se något skäl för att svenska företag inte skall få likvärdiga möjligheter till värdepapperisering i . Genom att underlätta värdepapperiseringar inom finns förutsättningar för samhällsekonomiska vinster genom lägre kapitalkostnader och ökade investeringar. Närmare om kapitaltäckning Krav på kapitaltäckning innebär, enkelt uttryckt, att en viss andel av kreditinstituts och värdepappersbolags tillgångar och åtaganden skall motsvaras av en s.k. kapitalbas bestående bl.a. av eget kapital. Syftet med kapitaltäckningsreglerna kan sägas vara att kreditinstitut och värdepappersbolag måste ha ett visst buffertkapital för att möta kredit- och marknadsrisker i sin verksamhet. Risken i tillgången är avgörande för i vilken grad den behöver kapitaltäckas. och värdepappersbolag skall ha en kapitalbas som står i relation till dels de kreditrisker som finns i tillgångarna och åtagandena dels de marknadsrisker som finns i institutets eller bolagets placeringar i finansiella instrument. Med kreditrisk avses risken att motparten inte kan fullgöra sina åtaganden. Marknadsrisken avser risken för prisförändringar på aktie-, ränte- och valutamarknaderna. I grova drag kan sägas att kreditrisken avser institutets utlåningsverksamhet och marknadsrisken dess handel på finansmarknaderna. Kapitalbasen består av två delar, som kallas primärt och supplementärt kapital. Det primära kapitalet skall utgöra minst hälften av kapitalbasen. Primärt kapital utgörs sammantaget av olika slags eget kapital samt av obeskattade reserver. Med supplementärt kapital avses förlagslån som har en ursprunglig löptid . Efter medgivande av får även vissa andra poster inräknas i primärt och supplementärt kapital i enlighet med 2 kap. 6 § sista stycket lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Om ett institut inte uppfyller kapitaltäckningskravet, skall förelägga institutet att vidta lämpliga åtgärder för att rätta till förhållandet. Den yttersta konsekvensen av att kapitaltäckningskravet inte iakttas är en återkallelse av institutets verksamhetstillstånd. För att uppfylla kapitalkravet för kreditrisk skall institutets kapitalbas uppgå till av värdet av institutets tillgångar och åtaganden. Vid bestämmandet av kapitalkravet för kreditrisk skall tillgångarna och åtagandena tas , , eller . Lagen om finansieringsverksamhet Tillämpningsområdet för lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet bestäms av begreppet finansieringsverksamhet, som i lagen definieras som näringsverksamhet som har till ändamål att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. Vidare definieras i lagen ett kreditmarknadsföretag som ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt lagen att driva finansieringsverksamhet. För att driva finansieringsverksamhet enligt lagen krävs tillstånd av , som också utövar tillsyn över företagen. För att erhålla tillstånd ställs främst krav på företagets organisation och finansiella förmåga. Från tillståndskravet görs i lagen vissa undantag. Undantagen räknas upp i 1 kap. 3 § samt i 2 kap. 9 10 §§. Bland undantagen kan nämnas finansieringsverksamhet som drivs av statlig eller myndighet och sådan verksamhet som avser finansiering endast i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av företaget. Tillståndspliktig är inte heller finansieringsverksamhet som tillgodoser finansieringsbehov endast inom en grupp näringsidkare med ekonomisk intressegemenskap och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten. Verksamhet som redan står under tillsyn av enligt annan lag kräver inte därutöver tillstånd enligt lagen om finansieringsverksamhet. Vad beträffar utländska kreditinstitut så behövs inte tillstånd för ett kreditinstitut som har sitt hemland inom EES och som i det landet har tillstånd att driva finansieringsverksamhet. Detta gäller även utländskt finansiellt institut som har säte inom EES och dess dotterföretag om institutet är dotterföretag till ett kreditinstitut eller ägs gemensamt av två eller flera kreditinstitut och som uppfyller närmare i lagen angivna krav. Ett kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund. Ett kreditmarknadsföretag får endast bedriva finansieringsverksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband därmed. Till denna bestämning finns i lagen en exemplifierande lista på sådan verksamhet som ett kreditmarknadsföretag får bedriva. Enskildas förhållanden till kreditmarknadsföretag får inte heller obehörigen röjas (tystnadsplikt). För kreditmarknadsföretagen gäller även vissa regler om startkapital, styrelse och ledning. Ett kreditmarknadsföretag får endast bevilja kredit om låntagaren kan förväntas fullgöra låneförbindelsen. Företaget måste därför göra en kreditprövning av kunden innan en kredit får beviljas. Vidare innehåller lagen en hänvisning till lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Kreditmarknadsföretagen är således föremål för kapitaltäckningskrav. Enligt den vanligast förekommande uppfattningen omfattas den verksamhet som ett specialföretag bedriver av lagen om finansieringsverksamhet. Den verksamhet ett specialföretag typiskt sett ägnar sig åt innebär huvudsakligen att företaget förvärvar fordringar från den ursprunglige kreditgivaren och att företaget finansierar sitt förvärv genom att ge ut någon form av värdepapper. Vad avser specialföretagens verksamhet blir det centrala i definitionen av finansieringsverksamhet således näringsverksamhet som har till ändamål att medverka till finansiering genom att förvärva fordringar". Frågan huruvida specialföretagens verksamhet bör omfattas av lagen om finansieringsverksamhet behandlas i avsnitt 5. 10 Ett undantag för värdepapperisering bör införas Regeringens förslag: Tillstånd skall inte krävas för finansieringsverksamhet som drivs av ett aktiebolag eller av en ekonomisk förening, om verksamheten består i att vid enstaka tillfällen förvärva fordringar och medel för verksamheten inte löpande anskaffas från allmänheten. Förslaget i promemorian: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har ställt sig positiva till att lagen om finansieringsverksamhet ändras för att förbättra förutsättningarna för värdepapperisering. , som i och för sig i huvudsak instämt i promemorians bedömningar och tillstyrkt att specialföretag undantas har dock ansett att promemorian inte ger underlag för bedömningen att specialföretag bör undantas från tillsyn. Flera remissinstanser har kommenterat den lagtekniska utformningen av undantaget från tillståndsplikten. , , , , , (), och har ifrågasatt uttrycket enstaka tillfälle . och har i det sammanhanget ansett att det skulle finnas fördelar med att inte begränsa möjligheterna för ett specialföretag att förvärva fordringar till enstaka tillfällen. Även har ifrågasatt om undantaget från tillståndsplikten skall begränsas till förvärv av fordringar vid enstaka tillfällen och anfört att om kriteriet enstaka tillfällen behålls så bör därmed avses möjlighet att överföra fordringar i en takt som bättre speglar låntagarnas beteende på marknaden, förslagsvis åtminstone sex . I den mån detta inte anses möjligt av språkliga skäl bör, enligt föreningen, ordet enstaka bytas ut mot uttrycket i begränsad omfattning eller liknande. har ansett att en längre gående reformering bör övervägas så att de begränsningar som föreslås inte försvårar en åsyftad vidgning av möjligheterna till värdepapperisering. Föreningen anser att begreppet enstaka tillfällen är för snävt formulerat samt anför att föreningen inte kan se något skäl att begränsa lagförslaget till fordringsöverlåtelse. Även har ifrågasatt varför undantaget från tillståndsplikten begränsas till att endast avse förvärv av fordringar. Enligt företaget borde undantaget även avse de s.k. låntagardrivna transaktionerna. Företaget har vidare ansett att rekvisitet enstaka tillfällen skapar en osäkerhet som på ett avgörande sätt kan försvåra genomförandet av transaktioner. har ansett att undantaget från tillståndsplikten inte skall begränsas till förvärv av fordringar vid enstaka tillfällen och har i det sammanhanget, i likhet med , nämnt att det internationellt blivit allt vanligare att låneportföljer förs över löpande till ett s.k. conduit, som är ett bolag eller en grupp av bolag som förvärvar fordringsstockar och även från olika originatorer, och som i sin tur finansierar sig löpande. har ansett att det kan bli svårt att tolka vad som skall menas med enstaka tillfälle och att det kan leda till oklarheter och gränsdragningsproblem. har ifrågasatt om inte skiljelinjen mot factoring borde utformas annorlunda än att undantaget från tillståndskravet för specialföretaget föreslås gälla för förvärv av fordringar vid enstaka tillfällen. har ansett att lagstiftningen måste utformas på ett sätt som möjliggör en vidare användning av värdepapperisering även i . har ansett att tillståndspliktig finansieringsverksamhet, vid sidan om bankrörelse, endast bör vara sådan verksamhet som består i att med medel upplånade från allmänheten bevilja krediter för egen räkning. har ansett att utformningen av undantaget från tillståndsplikten skall innebära att ett specialföretag högst skall få göra tre förvärv av fordringar under hela sin verksamhetstid. Skälen för regeringens förslag: Finansieringsverksamhet får, med de undantag som anges i 1 kap. 3 § samt 2 kap. 9 och 10 §§ lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet, drivas bara efter tillstånd av . Frågan om i vad mån förvärv av fordringar utgör tillståndspliktig verksamhet enligt gällande rätt har behandlats utförligt i promemorian. Regeringen delar uppfattningen i promemorian att ett specialföretags verksamhet i allmänhet torde kräva tillstånd enligt lagen om finansieringsverksamhet och därmed vara föremål för krav på kapitaltäckning. Någon tvekan kan visserligen råda beträffande företag som gör enstaka förvärv av andra fordringar än konsumentfordringar. Även i detta fall föreligger emellertid en fast praxis hos som innebär att tillståndsplikt föreligger. De fortsatta övervägandena har därför som utgångspunkt att ett specialföretags förvärv av fordringar utgör tillståndspliktig finansieringsverksamhet enligt lagen om finansieringsverksamhet. Detta gäller oavsett hur många förvärvstillfällen det är fråga om och oavsett om det är fråga om konsumentfordringar eller inte. När det först gäller frågan huruvida specialföretagens verksamhet även fortsättningsvis bör vara tillståndspliktig så bör utgångspunkten vara att finansiella företag i största möjliga utsträckning skall regleras som andra företag. Med hänsyn härtill bör särreglering och tillsyn på det finansiella området framförallt motiveras med behovet av att minska risken för systemstörningar. I promemorian görs bedömningen att hänsynen till de grundläggande skyddsintressena på det finansiella området inte hindrar att i vart fall enstaka förvärv av fordringar undantas från tillståndskravet i lagen om finansieringsverksamhet. Promemorians förslag innebär också att ett sådant undantag görs från lagen om finansieringsverksamhet. Regeringen delar uppfattningen i promemorian att hänsynen till de grundläggande skyddsintressena på det finansiella området inte hindrar att ett sådant undantag görs från lagen om finansieringsverksamhet. Som tidigare anförts bedöms effekterna av värdepapperisering på det finansiella systemet vara positiva. Bedömningen i promemorian har inte heller ifrågasatts av remissinstanserna. Tvärtom har flera remissinstanser, däribland , förordat ett vidare undantag. Vid införande av ett undantag i enlighet med promemorians förslag måste dock beaktas dels EG-rättens utformning, dels de genomgripande överväganden rörande lagens tillämpningsområde som redovisat. har tidigare gjort vissa uttalanden rörande vad som skall beaktas vid en bedömning av om ytterligare undantag bör göras från lagen om finansieringsverksamhet i avvaktan på betänkande. Uttalandena innebär i korthet att eventuella ytterligare undantag till den lista av undantag som redan finns bör prövas kritiskt, med tanke på de genomgripande överväganden rörande lagens tillämpningsområde som ingår i kommitténs uppdrag (se prop. 1995/96:214 s. 12 och bet. 1996/97:NU3 s. 6). har i sitt betänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) föreslagit en legaldefinition av tillståndspliktig finansieringsverksamhet. När det gäller värdepapperisering drar kommittén bl.a. den slutsatsen att det inte behövs någon reglering av specialföretag som köper fordringar endast från finansiella företag (s. 327), att förslaget på definition av tillståndspliktig finansieringsrörelse däremot träffar verksamhet som består i att köpa fordringar från icke-finansiella företag (a.a) samt att utanför definitionen av tillståndspliktig finansieringsrörelse bör falla bl.a. finansieringsverksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller i begränsad omfattning i samband med annan verksamhet (s. 322). Som framgått anser att någon reglering av specialföretag som köper fordringar endast av finansiella företag inte behöver göras. Med hänsyn härtill och att förvärv vid enstaka tillfällen kan anses vara av tillfällig natur gör regeringen bedömningen att ett undantag från tillståndsplikten i enlighet med promemorians förslag faller utanför förslag på definition av tillståndspliktig finansieringsrörelse. Därtill kommer att i sitt betänkande Finanssektorns framtid (SOU 2000:11 s. 57) bl.a. dragit slutsatsen att en förändring av lagen om finansieringsverksamhet bör genomföras för att underlätta värdepapperisering. Vid sådana förhållanden bör promemorians förslag till undantag från tillståndsplikten genomföras även med beaktande av tidigare uttalanden. Vad avser frågan om ett bredare undantag för förvärv av fordringar anser regeringen att likheterna med factoring, som anser skyddsvärd, är sådana att frågan lämpligen bör prövas i anslutning till beredningen av kommitténs betänkande. Vid utformningen av ett undantag återstår dock att beakta EG-rätten. I och rådets direktiv /12/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut föreskrivs i artikel 4 att medlemsstaterna skall föreskriva att kreditinstitut skall ha erhållit auktorisation innan de inleder sin verksamhet. I direktivet definieras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning (artikel 1.1). Av direktivets sjätte ingressats framgår att t.ex. fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepapper innefattas i begreppet ta emot återbetalbara medel . Vidare föreskrivs i direktivet ett förbud för företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel (artikel 3). Förbudet är dock förenat med några undantag. Förbudet gäller t.ex. inte i alla fall som är särskilt omfattade av nationell lagstiftning under förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare. Det är därför nödvändigt att utforma undantaget så att specialföretaget inte blir ett kreditinstitut enligt EG- rätten och att specialföretagets verksamhet inte heller strider mot artikel 3 i direktivet. För att undantaget inte skall strida mot artikel 3 måste det begränsas så att specialföretag inte kan anses bedriva rörelse som omfattar inlåning eller upplåning från allmänheten. Detta kan lämpligen, så som föreslås i promemorian, göras genom att det föreskrivs att medel för verksamheten inte löpande får anskaffas från allmänheten. Definitionen av kreditinstitut förutsätter nämligen i båda leden att det skall vara fråga om en fortlöpande verksamhet. Det finns också skäl att utgå från att begreppet inlåning/upplåning har samma betydelse i artikel 3 som i definitionen av kreditinstitut. Om specialföretaget inte tillåts att löpande finansiera verksamheten från allmänheten kan det definitionsmässigt inte heller utgöra ett kreditinstitut. Regeringen föreslår därför att ett undantag från tillståndsplikt för verksamhet som består i förvärv av fordringar vid enstaka tillfällen skall begränsas så att medel för verksamheten inte löpande får anskaffas från allmänheten. har framfört att det vore bättre att utforma undantaget som att specialföretaget högst skall få göra tre förvärv av fordringar under hela dess verksamhetstid. Den i promemorian valda utformningen av undantaget är dock att föredra eftersom den bedöms vara förenlig med EG-rättens krav som på ett flexibelt sätt kan tillämpa lagen utifrån eventuella ändringar eller klargöranden i EG-rätten. Begreppet enstaka tillfällen bör enligt regeringens bedömning i vart fall innebära att specialföretaget kan förvärva fordringar under dess verksamhetstid. Enligt 1 kap. 2 § andra stycket lagen om finansieringsverksamhet kan tillstånd att driva finansieringsverksamhet med undantag för utländska kreditinstitut endast ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar. Skäl för att undantaget bör omfatta även andra än svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar finns inte. Sammanfattningsvis bör således tillstånd enligt lagen om finansieringsverksamhet inte krävas för finansieringsverksamhet, som drivs av ett aktiebolag eller av en ekonomisk förening, om verksamheten består i att vid enstaka tillfällen förvärva fordringar och medel för verksamheten inte löpande anskaffas från allmänheten. Denna ordning bör införas genom att ett undantag från tillståndsplikten tas in i lagens 1 kap. 3 §. I promemorian har anförts att det saknas behov av att införa särskilda lagregler till skydd för investerarna i samband med värdepapperisering. Något behov av sådana regler har inte heller framkommit vid remissbehandlingen. 12 Överlåtelse av fordringar i samband med värdepapperisering Regeringens förslag: Om ett kreditmarknadsföretag säljer löpande skuldebrev skall försäljningen enligt lagen (1936:81) om skuldebrev gälla mot kreditmarknadsföretagets borgenärer även om skuldebrevet lämnas kvar hos företaget för förvaring. Regeringens bedömning: En originators överlåtelse av fordringar till ett specialföretag behöver i övrigt inte regleras särskilt i lag. Bedömningen i promemorian: Överensstämmer med regeringens bedömning. Promemorian saknar dock förslag om ändring i skuldebrevslagen. Ett förslag till ändring i skuldebrevslagen har remitterats i särskild ordning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser - däribland , och - har delat eller inte haft någon erinran mot bedömningen i promemorian. har dock ifrågasatt om inte formerna för och verkningarna av originatorns överlåtelse av fordringar till specialföretaget kan behöva regleras särskilt. har ansett att kapitaltäckningsreglerna bör ändras i ett avseende så att riskbärande åtaganden och tillskott från en originator till ett specialföretag kan avräknas från kapitalbasen hos originatorn. Inspektionen har vidare ansett att banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag inte skall få äga eller på annat sätt kontrollera ett specialföretag till vilket det sålt fordringar. Detsamma bör gälla andra företag som ingår i samma koncern som originatorn eller andra intresseföretag. Även Kammarrätten i har ansett att originatorn och specialföretaget bör hållas isär. har också ansett att inspektionen bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om förutsättningarna för värdepapperisering. har ansett att lagstiftaren bör eftersträva att utfärda en så fullständig lagstiftning om värdepapperisering att det inte finns behov av kompletterande myndighetsföreskrifter. Även har framfört liknande tankegångar. har dessutom ansett att det även beträffande enkla skuldebrev finns skäl att överväga förändringar av reglerna för att erhålla sakrättsligt skydd mot överlåtarens borgenärer. Remissinstanserna har inte haft någon invändning mot förslaget till ändring i skuldebrevslagen.