prop · GO03140 · 2001-01-01 00:00:00 — Därutöver finns även ett statligt bostadsstöd som, under vissa förutsättningar, utges i form av bostadsbidrag till personer som fullgör totalförsvarsplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Detta bostadsstöd kommer inte att behandlas i det följande. I detta avsnitt ges en kortfattad sammanfattning av BTP- och BOB-systemen samt en översiktlig sammanfattning av betänkande Förmån efter inkomst - Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundad inkomst (SOU 1997:85). 4.2 Bostadstilläggssystemet (BTP-systemet) 4.2.1 Bakgrund När det kommunala bostadstillägget (KBT) 1995 ersattes av bostadstillägg till pensionärer () hade kommunala bostadstillägg funnits . Kommunala bostadstillägg tillkom när det allmänna pensionssystemet byggdes upp. Det blev därmed en del av det grundläggande skyddet för folkpensionärer och var således en del av det allmänna pensionssystemet. I samband med att folkpensionerna förbättrades 1948 höjdes också de maximala pensionsbeloppen genom att ett särskilt kommunalt bostadstillägg, (KBT), tillskapades, vilket skulle kunna betalas ut utöver de generella bostadstilläggen. Under de följande decennierna gjordes väsentliga förändringar i KBT-systemet för att förbättra och utjämna strukturen på förmånerna och göra dem följsamma till kostnadsutvecklingen. KBT blev för många pensionärer ett väsentligt tillskott till pensionen. Eftersom folkpensionen och pensionstillskottet inte var tillräckliga för att täcka levnadsomkostnaderna och en normal hyra ansågs det lämpligast att se bostadsstödet som en del av det allmänna pensionssystemet för vilket staten har ett helhetsansvar. Det ansågs då inte acceptabelt att det allmänna pensionssystemet gav olika utfall beroende på var i man bodde. Av denna anledning föreslog regeringen i propositionen Bostadstillägg till pensionärer (prop. 1993/94:173) att staten borde ta ansvaret för bostadsstödet och föreslog att KBT skulle ersättas av BTP. Förslaget som godtogs av trädde i kraft . Utgångspunkten för BTP-systemet är att, oberoende av bostadsort, ge pensionären möjlighet att efterfråga och bibehålla en bostad med tillfredsställande standard också i nyproduktion. 4.2.2 Närmare om bostadstillägg Bostadstillägg till pensionärer () är ett inkomstprövat tillägg till vissa pensionsförmåner. Bostadstilläggets storlek påverkas av bostadskostnaden och inkomsten. Bostadstillägg kan betalas ut till den som är bosatt i och har en pensionsförmån i form av ålderspension fr.o.m. , förtidspension/sjukbidrag, änkepension enligt övergångsbestämmelser, omställningspension, förlängd omställningspension, särskild efterlevandepension eller hustrutillägg enligt övergångsbestämmelser. Även den som har en pension från ett annat land inom Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) kan få BTP. Den som gör tidigt uttag av ålderspension har dock inte på grund av denna rätt till BTP. Däremot har en person med vilande förtidspension rätt till BTP pensionen är vilande. Det finns två huvudformer av statligt bostadstillägg: bostadstillägg till pensionärer () och särskilt bostadstillägg till pensionärer (). Båda formerna av bostadstillägg är skattefria. En person som har rätt till vilande förtidspension har inte rätt till SBTP. Varje enskild kommun har dessutom möjlighet att betala ut ett kommunalt kompletteringsbelopp (KKB) till BTP. Denna möjlighet upphör dock . Fr.o.m. utgör BTP maximalt av den del av bostadskostnaden som inte överstiger . Det högsta bostadstillägg som kan betalas ut är alltså . Pensionär som bor i tvåbäddsrum i särskild boendeform får tillgodoräkna sig en bostadskostnad om högst . BTP kan endast beviljas för permanentbostad i . 4.2.3 Beräkning av boendekostnad Bestämmelserna för beräkning av den del av boendekostnaden som grundar rätt till bostadstillägg till pensionärer () ges i föreskrifter (RFFS 1998:9) om beräkning av bostadskostnad. Beräkningsreglerna är olika beroende på vilken boendeform som är aktuell för den sökande. 4.2.4 Beräkningsunderlaget, m.m. Beräkningen av hur inkomsten påverkar bostadstillägget till pensionärer () sker enligt särskilda regler. Mot bakgrund av den faktiska bostadskostnaden beräknas högsta möjliga bostadstillägg för den som ansöker om bidrag. Från detta belopp görs avdrag beroende på hur hög inkomsten är. Vad som blir över är det bostadstillägg som skall betalas ut. De nuvarande inkomstprövningsreglerna är detaljerade och innebär i princip att alla inkomster, som inte nämns som undantag i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer (), ingår i inkomstunderlaget för BTP. De undantag som finns inskrivna i BTPL är i princip skattefria inkomster som t.ex. barnbidrag och socialbidrag. När det gäller förmögenhet, beräknas en schablonmässig avkastning om som läggs till övriga inkomster. För den del av tillgångarna som - efter avdrag för skulder - överstiger för ensamstående och för makar gemensamt räknas som inkomst. Privatbostadsfastighet som pensionären bebor eller avkastning av sådan fastighet skall inte tas upp som tillgång. Däremot skall privatbostadsfastighet som pensionären inte bebor tas upp som tillgång vid förmögenhetsberäkningen med taxeringsvärdet. 4.2.5 Särskilt bostadstillägg till pensionärer bostadstillägg till pensionärer () betalas ut till den som har BTP. Som framgått tidigare är SBTP, liksom BTP, inkomstprövat. Förmånen betalas ut i de fall den förmånsberättigades inkomst, efter avdrag för skälig boendekostnad, understiger skälig levnadsnivå. Som skälig levnadsnivå för räknas för ogift och för den som är gift. Följande inkomster påverkar SBTP. Inkomster i form av folkpension, pensionstillskott och viss del av tilläggspension, BTP och hälften av den årsinkomst som den allmänna har fastställt vid beräkningen av BTP. Det krävs ingen särskild ansökan för SBTP. Den allmänna räknar ut SBTP för den som har BTP. 4.2.6 Kommunalt kompletteringsbelopp Under 1995-2002 kan varje enskild kommun besluta att betala ut ett kompletterande belopp (KKB) till BTP. Beloppet betalas ut tillsammans med BTP och någon särskild ansökan behövs inte från den förmånsberättigades sida. Eftersom förmånen är ett frivilligt åtagande från kommunens sida bestämmer varje enskild kommun dels ersättningsnivån, dels vem som skall vara berättigad till förmånen. 4.3 Bostadsbidragssystemet (BOB-systemet) 4.3.1 Bakgrund Bostadsbidraget har vuxit fram genom en serie reformer. Dess uppgift är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjligheter att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Bidraget ingår vidare som en viktig del i det ekonomiska familjestödet, som främst syftar till att ge en ekonomisk grundtrygghet för barnfamiljer de har stor försörjningsbörda. Familjer med barn är generellt sett unga och har ofta låga inkomster. Bostadsbidragen omfördelar resurser från de familjer som inte har barn till de familjer som har barn. Genom att bostadsbidragsförmånen är inkomstprövad gynnar förmånen särskilt de hushåll som har de lägsta inkomsterna. En stor del av dessa hushåll består av en ensamstående förälder med barn. 4.3.2 Närmare om bostadsbidraget Barnfamiljer och ungdomar, som fyllt men inte , kan få bostadsbidrag. Hur stort bidrag som kan erhållas beror bl.a. av hur många personer hushållet består av, hushållets inkomst och bostadskostnaden. Bostadsbidraget består av två delar, dels ett bidrag för bostadskostnader, dels ett särskilt bidrag för hemmavarande barn. Barnfamiljer med hemmavarande barn kan få bidraget för bostadskostnader och det särskilda bidraget för barnen. Barnfamiljer med enbart barn som bor i hushållet (umgängesbarn) kan bara få bidraget för bostadskostnader. Ungdomar som fyllt 18 men inte utan barn kan få bidrag för bostadskostnaden. Bostadsbidraget är preliminärt och betalas ut . Det preliminära bostadsbidraget bestäms efter den inkomst som uppskattningsvis beräknas utges under hela kalenderåret. Bostadsbidrag kan beviljas tidigast från och med ansökningsmånaden och längst . Det slutliga bostadsbidraget bestäms i efterhand när inkomsttaxeringen för året är klar. Då jämförs det preliminära och det slutliga bidraget. Det slutliga bidraget beräknas på den taxerade inkomsten. För att få bostadsbidrag skall man vara bosatt i och i regel skall man också vara folkbokförd i den bostad som bidragsansökan avser. Makar som lever tillsammans skall ansöka om bostadsbidrag gemensamt. Den som är gift eller lever i ett registrerat partnerskap, men söker om bostadsbidrag som ensamstående, måste styrka att han eller hon inte lever tillsammans med make eller sin registrerade partner. Barnfamiljer delas in i två grupper, nämligen barnfamiljer med hemmavarande barn och barnfamiljer med barn som bor hemma. Barn får räknas in i hushållet till och med den månad då barnet fyller . Barn räknas in i hushållet om han eller hon har studiehjälp eller förlängt barnbidrag. 4.3.3 Beräkning av boendekostnad Bestämmelserna för beräkning av de boendekostnader som grundar rätt till bostadsbidrag ges i föreskrifter (RFFS 1998:9) om beräkning av bostadskostnad. 4.3.4 Beräkningsunderlaget, m.m. Den inkomst som används för beräkning av bostadsbidraget kallas bidragsgrundande inkomst. Den motsvarar summan av inkomst av tjänst, inkomst av näringsverksamhet, inkomst av kapital och vissa övriga inkomster. Preliminärt bostadsbidrag beräknas efter en uppskattad inkomst för ett kalenderår. Det är således i princip den inkomst som tas upp i den allmänna självdeklarationen, med vissa tillägg och avdrag, som utgör den bidragsgrundande inkomsten. Bidrag för bostadskostnaderna är en viss procent av bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns. Den som har hemmavarande barn har också rätt till särskilt bidrag för barnen. Storleken på bidraget beror på antalet hemmavarande barn och är oberoende av hushållets bostadskostnad. Bostadsbidraget är, som nämnts, inkomstprövat. Det gäller både bidraget för bostadskostnader och det särskilda bidraget för hemmavarande barn. 4.4 Samordning av bostadstillägg till pensionärer och bostadsbidrag Enligt gällande bestämmelser i lagen (1993:737) om bostadsbidrag (BOBL) och lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer () samt föreskrifter (RFFS 1998:9) om beräkning av bostadskostnad kan en person med barn beviljas såväl bostadsbidrag som BTP. En samordning sker mellan de båda förmånerna på sådant sätt att den beräknade bostadskostnaden som ligger till grund för BTP minskas med det preliminära bostadsbidraget. I detta sammanhang kan anmärkas att ungdomar utan barn inte kan få bostadsbidrag om de uppbär BTP. Detsamma gäller om BTP inte betalas ut på grund av bestämmelserna om inkomstprövning av BTP. En pensionär som inte sökt BTP, har dock möjlighet att få bostadsbidrag oberoende av möjligheterna att få BTP. 4.5 Sammanfattande jämförelser Genom den lämnade redogörelsen ovan framgår att de två statliga huvudsystemen för bostadsstöd, dvs. systemet för bostadstillägg till pensionärer respektive systemet för bostadsbidrag, båda syftar till att tillgodose de förmånsberättigades behov av en tillfredsställande bostad. Dock är de båda systemen uppbyggda utifrån olika principiella grunder och har tillskapats för att tillgodose olika kategorier av personer. BTP är ett individinriktat bostadsstöd av grundskyddskaraktär som utgör en del av det allmänna pensionssystemet, medan bostadsbidraget är ett hushållsinriktat bostadsstöd av högkostnadsskyddskaraktär. Således kan det hävdas att BTP-systemet är tillskapat för att tillvarata pensionärers behov av ett tillfredsställande boende, medan bostadsbidragssystemet är tillskapat för att tillgodose motsvarande behov hos yngre förvärvsarbetande hushåll. 4.6 Betänkandet SOU 1997:85 Som kommer att framgå i denna proposition avviker i vissa delar regeringens förslag från de förslag som lämnat i sitt betänkande. Eftersom förslag i vissa delar bygger på vad i betänkandet Förmån efter inkomst - Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundad inkomst (SOU 1997:85) angett om inkomstbegreppet i bidrags- och socialförsäkringssammanhang, anser vi att det är lämpligt att även kortfattat redogöra för huvuddragen i detta betänkande. ansåg det vara både angeläget och möjligt att samordna bostadstilläggssystemet och bostadsbidragssystemet, eftersom det finns många pensionärshushåll, främst bland förtidspensionärerna, som är berättigade till bostadsstöd från båda systemen. I betänkandet föreslogs att inkomstunderlaget för bostadstillägg till pensionärer () skulle omfatta samma tidsrymd som inkomstunderlaget för bostadsbidrag och att BTP skulle beräknas kalenderårsvis med en slutlig avstämning mot taxerad inkomst för bidragsåret. Dock skulle, enligt förslaget, pensionärer som endast har pensionsinkomst och ingen eller små kapitalinkomster kunna erhålla BTP genom slutligt beslut vid beviljandet av BTP. föreslog att samordningen mellan de båda bostadsstödssystemen vad gällde vilka inkomster som skall beaktas vid bestämmandet av BTP skulle lösas genom att inkomster av tjänst, näringsverksamhet och kapital i princip skulle beräknas enligt samma regler som inom bostadsbidragssystemet. Dock föreslogs i betänkandet att ett särskilt förmögenhetstillägg skulle beräknas för pensionärer vid sidan om den faktiska kapitalinkomsten. Dessutom föreslog att det i bostadstilläggssystemet, liksom i bostadsbidragssystemet, skulle föras in en s.k. generalklausul innebärande att BTP inte skulle kunna beviljas om den enskilde på grund av ekonomiska resurser uppenbart inte hade något behov av bidrag. Slutligen föreslog att fördelningen av bostadskostnaden skulle ske på samma sätt oavsett om BTP-tagarens make uppbär pension eller inte, d.v.s. endast den del av bostadskostnaden som hänför sig till pensionären skulle grunda rätt till BTP. 5 Allmänna överväganden 5.1 Principer för ett reformerat bostadstilläggssystem Regeringens förslag: För personer bosatta i skall det även finnas ett allmänt bostadsstöd av samma karaktär som det nuvarande bostadstillägget till pensionärer. I likhet med det nuvarande bostadstillägget skall det framtida bostadstillägget omfattas av bestämmelserna i socialförsäkringslagen (1999:799). Det framtida bostadstillägget skall, liksom det nuvarande bostadstillägget, beräknas och fastställas slutligt direkt vid beviljandet. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att bostadstillägget skulle beräknas slutligt direkt vid beviljandet för de förmånstagare som, utöver sådan pension som är bestämd för året, har högst i inkomster från tjänst och näringsverksamhet samt högst i nettoförmögenhet. För övriga förmånsberättigade föreslog utredningen att bostadstillägget skulle beräknas preliminärt med en slutlig avstämning mot taxerad inkomst. Utredningen föreslog även att bostadstillägget skulle prövas om för samtliga förmånstagare. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser har yttrat sig över utredningens förslag såvitt avser slutlig respektive preliminär beräkning av bostadstillägget vid beviljandet. Flera av dessa remissinstanser är i och för sig positivt inställda till utredningens principiella uppfattning att preliminär beräkning av bostadstillägget skall ske och att bostadstillägget sedan skall stämmas av mot taxerad inkomst. Dock är det endast någon enstaka remissinstans som helt tillstyrker utredningens förslag. Det är även flera remissinstanser som i olika grad och med varierande skäl uttryckt tveksamhet till det föreslagna systemet med preliminära och slutligt fastställda bostadstillägg. Vissa av dessa remissinstanser avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag Behovet av en reformering av bostadstilläggssystemet Eftersom det är angeläget att grundtrygghetsprincipen för den enskilde alltjämt upprätthålls även i det reformerade ålderspensionssystemet, och i det anpassade efterlevandepensionssystemet, skall det även fortsättningsvis finnas ett grundskydd för personer som av olika skäl inte har rätt till någon inkomstrelaterad allmän pension. Även inom aktivitets- eller sjukersättningssystemet skall det finnas ett grundskydd. Det nuvarande regelverket för bostadstillägg till pensionärer () är en del av pensionssystemet och bostadstillägget är dessutom en beståndsdel av det grundläggande skyddet för pensionärer. I det reformerade ålderspensionssystemet ersätts det nuvarande grundskyddet i form av folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget för pensionärer av en utfyllnadsförmån i form av garantipension till den inkomstrelaterade pensionen. Garantipensionens basnivå har bestämts utifrån att det även skall finnas ett allmänt bostadsstöd till pensionärer. De anpassade efterlevandepensionsbestämmelserna, och de nya bestämmelserna om aktivitets- och sjukersättning liknar i stora delar garantipensionskonstruktionen inom den reformerade ålderspensioneringen. Mot bakgrund av vad som anförts anser regeringen det vara rimligt att det jämte pensionsförmånerna och de nya aktivitets- och sjukersättningsförmånerna skall kunna utges någon form av bostadsstöd. Grundskyddet inom det reformerade ålderspensionssystemet, och inom det anpassade efterlevandepensionssystemet består av en garantipension som utgör utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen. Eftersom det särskilda grundavdraget för pensionär vid beskattning för framtiden avskaffas, kommer den beskattade garantipensionen att utges från en högre bruttonivå än vad som gällt för folkpensions- och pensionstillskottsförmånen. Vad som anförts skall gälla även för aktivitets- och sjukersättningsförmånen. Det nuvarande bostadstillägget, vilket framgått i avsnitt 4, beräknas utifrån bruttopension. Eftersom de nya bestämmelserna innebär att pension och aktivitets- eller sjukersättning kommer att betalas ut från betydligt högre bruttonivåer än de nuvarande pensionsförmånerna, kan inte det nuvarande bostadstilläggssystemet användas . Systemet måste därför göras om. Innan ett nytt system presenteras, måste dock ställning tas till om det även skall finnas ett individinriktat grundskyddssystem som motsvarar det nuvarande BTP-systemet. Val av inriktning BTP och bostadsbidraget har, som framgått i avsnitt 4, som gemensamt syfte att ge ekonomiska möjligheter för vissa grupper att ha en god bostad. Trots detta föreligger det skillnader mellan systemen. Det hushållsinriktade bostadsstödet, dvs. bostadsbidraget, är ett högkostnadsskydd och det individinriktade bostadsstödet, dvs. BTP, är en del av det grundläggande skyddet inom den allmänna pensioneringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet och anpassningen av efterlevandepensionssystemet samt de nya bestämmelserna om aktivitets- och sjukersättning innebär bl.a. en förändrad syn på syftet och funktionen av vissa av de nuvarande enskilda pensionsförmånerna. Som exempel på detta kan nämnas omställningspension. Denna pensionsform föreslås på ett mer renodlat sätt ses som en kompletterande inkomst i stället för en huvudsaklig inkomstkälla för den enskilde förmånstagaren. Även änkepension som kommer att beviljas kvinnor födda eller senare på grund av dödsfall efter utgången av 2002 kan ses som ett komplement till förvärvsinkomst snarare än som en huvudsaklig inkomstkälla. Denna förändrade syn på vissa av de nuvarande pensionsförmånerna kan föranleda ett ifrågasättande av om det även bör finnas ett grundskyddsinriktat bostadsstöd liknande det nuvarande bostadstillägget. Emellertid innebär inte samtliga gjorda och föreslagna ändringar att det avseende alla nuvarande pensionsförmåner kan ifrågasättas om det även skall finnas ett grundskyddsinriktat bostadsstöd. Detta gäller t.ex. ålderspensionen där starka skäl talar för att det även bör finnas ett individinriktat allmänt bostadsstöd av samma karaktär som dagens BTP. Det framtida statliga bostadsstödet kan konstrueras utifrån tre olika huvudalternativ. Ett alternativ är att bibehålla ett individinriktat bostadsstöd som, liksom det nuvarande bostadstillägget, kommer att vara en del av det grundläggande skyddet till samtliga personer med allmän pension eller aktivitets- eller sjukersättning. Samma krets av personer som kan kvalificera sig för BTP skulle kunna kvalificera sig för det framtida bostadstillägget oberoende av om de uppbär allmän pension eller aktivitets- eller sjukersättning. Med andra ord innebär detta alternativ i princip att det nuvarande BTP-systemet endast anpassas till de nya pensionsbestämmelserna och de nya aktivitets- och sjukersättningsbestämmelserna. Ett annat alternativ är att pensionstagarna skall ha rätt till ett individinriktat bostadsstöd av BTP-karaktär, medan personer som kommer att ha rätt till aktivitets- eller sjukersättning endast skall ha rätt till ett hushållsinriktat bostadsstöd av bostadsbidragskaraktär. Ett sådant alternativ skulle således betyda att kretsen personer som skulle kunna kvalificera sig för det framtida bostadstillägget skulle göras mindre än den personkrets som kan kvalificera sig för bostadstillägg i det nuvarande BTP-systemet. Rätten till bostadstillägg begränsas då till personer som uppbär allmän pensionsförmån. Ett tredje alternativ är att konstruera ett individinriktat bostadsstöd med grundskyddsinriktning till vilket personer som kommer att uppbära allmän pension eller aktivitets- eller sjukersättning som ett komplement till förvärvsinkomster inte skall vara kvalificerade. Ett sådant system innebär således även det en insnävning av den nuvarande BTP-förmånen. Insnävningen bygger dock inte endast på den övergripande klassificeringen av förmånerna som skall utges, utan på vilken materiell betydelse varje typ av förmån generellt sett har för de olika kategorierna pensions- respektive aktivitets- eller sjukersättningsberättigade. Det sistnämnda alternativet, som tar sikte på ett individinriktat och allmänt bostadsstödssystem av samma karaktär som det nuvarande BTP-systemet framstår som ett lämpligt val när det gäller att reformera och anpassa det nuvarande BTP-systemet till de nya pensionsbestämmelserna och de nya aktivitets- och sjukersättningsförmånerna. Alternativet innebär att personer, som av olika anledningar har små förutsättningar att förändra sin ekonomiska situation och till följd därav i princip permanent är beroende av allmän pensions- eller sjukförsäkringsförmån för sin försörjning, kommer att vara kvalificerade för ett individinriktat grundskydd som motsvarar det nuvarande bostadstillägget. Däremot kommer vissa personkategorier, som kommer att uppbära allmän pensionsförmån mer som ett komplement till förvärvsinkomst, inte att vara kvalificerade för ett individinriktat allmänt bostadsstöd av grundskyddskaraktär. Regeringen återkommer i avsnitt 6 till dessa personkategorier. Personer tillhöriga dessa personkategorier kommer i stället, om de uppfyller förutsättningarna för sådan förmån, att vara kvalificerade för bostadsbidrag. Ett framtida individinriktat bostadsstödssystem med en sådan inriktning som den beskrivna, kommer således att på ett naturligt sätt komplettera pensions-, aktivitets- och sjukersättningsförmånerna när dessa förmåner är avsedda att antingen utgöra förmånstagarnas huvudsakliga försörjning eller i väsentlig mån utgöra ett betydande permanent tillskott till försörjningen för vissa personkategorier. Det är således regeringens uppfattning att det inte skall vara den övergripande klassificeringen av förmånen som skall vara avgörande för om förmånstagaren bör vara berättigad för det reformerade bostadstillägget, utan vad ersättning såväl generellt sett som materiellt sett är avsedd att utgöra ersättning för hos den enskilde förmånstagaren. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att det även skall finnas ett individinriktat allmänt bostadsstöd av samma karaktär som det nuvarande bostadstillägget. Regeringen återkommer i avsnitt 6 till vad detta innebär när det gäller vilken krets personer som skall kunna kvalificera sig för det framtida bostadstillägget.