prop · GP037 · 2001-09-28 00:00:00 — Ett lokalt folkstyre medför variationer i prioriteringar och i verksamhetens inriktning, innehåll och arbetssätt. Detta är också en styrka i det lokala självstyret, eftersom det ger utrymme för en anpassning till lokala behov och förutsättningar. Systemet innebär också en dynamik genom att olika lösningar kan prövas i några kommuner och de som fungerar väl kan sedan spridas till övriga kommuner. En given utgångspunkt är att staten, hur än formerna för det lokala och regionala inflytandet utvecklas, måste se till att de mål som anges i den nationella politiken genomförs i landets alla delar. Staten har ett ansvar för att alla medborgare i landet, oavsett var man bor, garanteras en likvärdig standard i fråga om grundläggande välfärdstjänster som vård, skola och omsorg. Det kan vara nödvändigt att lägga fast vissa minimikrav i lagstiftningen. Det är också angeläget att skapa uppföljningssystem, som medger jämförelser och därmed verkar självutjämnande eftersom kommuner och landsting då lättare kan jämföra sin servicenivå mellan sig. Staten har också ett ansvar för medborgarnas rättssäkerhet och för att de kommunala besluten fattas i demokratiska former. 6.2 Välfärdspolitiken kräver samverkan mellan staten och kommunerna Det pågår en utveckling inom flera verksamhetsområden som innebär att staten behåller ett övergripande ansvar för politikens inriktning men sam- tidigt ger kommuner och landsting allt större möjligheter att delta i den nationella politikens genomförande på lokal och regional nivå. utveckling är särskilt tydlig vad avser regionalt utvecklingsarbete inom närings-, arbetsmarknads- och det miljöpolitiska området. regeringens mening bör denna utveckling mot en ökad samverkan mellan staten och den kommunala självstyrelsen få ytterligare konkreta uttryck. Den nationella ekonomiska utvecklingen och därmed välfärden är beroende av hur de regionala ekonomierna fungerar och utvecklas. gäller också att de statliga insatserna är av stor betydelse för regionernas Det nationella ansvaret för en hållbar utveckling måste kunna kombineras med ett ökat regionalt ansvar för det egna länets utveckling. Samspelet mellan nationell nivå och regional nivå kan vara avgörande för den ekonomiska utvecklingen på . Staten har också behov av att kunna stimulera branscher eller strukturomvandlingar som inte är i fokus på regional nivå. ekonomiska och andra insatser som rör en region måste ibland kunna fattas av staten utifrån nationella bedömningar och prioriteringar. Utgångspunkter för samverkan inom några politikområden För utveckling av infrastrukturen är det viktigt att staten tar ett stort ansvar för utvecklingen av en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning i hela landet. är det viktigt att det finns ett lokalt och regionalt inflytande över planeringsprocesser rörande t.ex. vägar, kollektivtrafikanläggningar, flygplatser m.m. eftersom infrastrukturen har stor betydelse för kommuner och län. När det gäller företagsfinansiering med statliga medel och lån är det t.ex. utifrån konkurrensskäl och nationella näringspolitiska samt regionala utvecklingspolitiska aspekter viktigt att staten i princip har det slutliga ansvaret för stödbesluten. Hanteringen bygger på en hög grad av likformighet och styrbarhet för att skapa likvärdiga förutsättningar i hela Statens ansvar för företagsfinansieringen måste dock utövas så att kommuner och näringsliv i länet får ett stort inflytande över huvud- På kulturområdet är det statens intresse att värna om mångfald och En regional kulturinstitution kan ha en särprägel som också gör det till en nationell resurs, vilket gör att verksamheten inte enbart kan bedömas utifrån ett regionalt perspektiv. central del i länets utveckling och en stor del av finansieringen sker från andra parter än staten. Detta gör behovet av samverkan tydligt som en viss grad av statliga förbehåll måste accepteras. Arbetsmarknadspolitiken är en integrerad del av den ekonomiska politiken, där de nationella perspektiven har en framträdande roll. skall ha samma möjligheter överallt och de åtgärder som vidtas skall minimera inlåsningseffekter och främja den fria rörligheten. ansvaret för arbetsmarknadspolitiken är odelat som staten är beroende av främst kommunerna för genomförandet av arbetsmarknads- program och utbildningssatsningar. Genomförandet av en effektiv arbetsmarknadspolitik måste också anpassas till lokala och regionala förutsättningar som kräver samspel med kommuner och samarbetsorgan på Den högre utbildningen och forskningen är en nationell resurs som hålls samman av en nationell utbildnings- och forskningspolitik för att säkra kvaliteten i verksamheten samt värna den akademiska friheten. en högskola eller ett universitet en mycket viktig resurs för den regionala utvecklingen. Universitets och högskolors självständiga ansvar innebär att det finns stora möjligheter till diskussion och överenskommelser med lokala och regionala aktörer. Nationella och lokala intressen och förutsättningar vägs samman inom ramen för utbildning, forskning och lärosätenas uppgift att samverka med det omgivande samhället. Inom miljöområdet är det ett starkt nationellt intresse att kunna leva upp till nationellt fastlagda miljömål som också kan vara bundna av inter- nationella överenskommelser. Staten måste också, för att nå de nationella målen, anpassa de nationella miljömålen till regionala förhållanden och ha resurser för att initiera åtgärder lokalt och regionalt som leder till att målen uppfylls. är det viktigt att kommuner, landsting, företag, organisationer och medborgare engageras i arbetet och också tillåts göra lokala och regional prioriteringar. På planområdet har kommunerna det fulla ansvaret. I enlighet med (1987:10) utövar tillsyn över kommunernas arbete beträffande hanteringen av riksintressen, miljökvalitetsnormer enligt (1998:808), regionala och mellankommunala intressen samt intressen rörande hälsa och säkerhet i anslutning till kommunernas planläggning enligt . har den kommunala samhällsplaneringen stor betydelse för arbetet med att nå miljö- kvalitetsmålen. Medlemskapet i EU har medfört nya uppgifter för staten och kommunerna. fastställer program och mål för struktur- fondsarbetet. Det är den nationella nivån som förhandlar med EU i dessa frågor men arbetet behöver förankras i de regioner som berörs. Nationell medfinansiering och EU:s kontrollprogram ställer krav på staten som en stor del av verksamheten utförs lokalt och regionalt. De regioner som de regionala strukturfondsprogrammen verkar inom avviker också från vår administrativa indelning i län. Detta ställer krav på sam- ordning mellan län där staten behöver ta vissa initiativ. Förverkligandet av nationellt fastlagda mål om efterlevnaden av därtill knutna regler förutsätter tillsyn och kontroll, ibland tillståndsprövning. Det är tydligt inom jordbruksområdet, där det statliga intresset för enhetlig bedömning och likformig tillämpning är styrande. De grundläggande befogenheterna måste utövas från nationell nivå i den decentraliserade organisation som ter sig mest ändamålsenlig. Med sektorns stora betydelse för regional utveckling följer dock påtagliga regionala och lokala intressen som behöver komma till tals i samordnat agerande och stödjande insatser. Regionalt utvecklingsarbete med bred förankring Regeringen har ett starkt intresse av att kunna stimulera ett ökat lokalt och regionalt engagemang i utvecklingsfrågor så att den kraft och kreativitet som finns hos medborgare, organisationer och näringsliv tas tillvara. har staten på den nationella nivån ett tydligt intresse av att verka för en likvärdig och rättvis utveckling i hela landet. Regionalt utvecklingsarbete är varken ett renodlat kommunalt eller statligt ansvar. Stat och kommun måste samverka utifrån en demokratisk förankring i respektive folkstyrelsenivå. Det krävs också en samverkan med andra aktörer i länet som har möjlighet att påverka förutsättningarna för länets utveckling. Regionalt utvecklingsarbete kan handla om att bidra till att skapa tillväxt och arbetstillfällen, utbildningsmöjligheter, bra infrastruktur och en god livsmiljö. Arbetet med att skapa en hållbar utveckling är en stor utmaning. Statens samlade resurser måste samordnas och inriktas på områden som skapar en långsiktigt hållbar utveckling som svarar mot de nationella målen. Den kunskap och erfarenhet som finns i länet hos kommuner, statliga aktörer och näringsliv om det egna länets förhållanden måste utnyttjas i utvecklingsarbetet. Bland annat bör länsstyrelsernas miljökompetens tas tillvara. Samhällets resurser måste koncentreras på åtgärder som ger störst effekt i ett mer långsiktigt perspektiv för en hållbar utveckling. Många företag inom industri- och serviceverksamhet verkar på en internationell marknad med i vissa fall begränsad koppling till de enskilda nationernas gränser. Detta gör att samspelet mellan företagen och aktörerna på den nationella politiska nivån ändrar karaktär. Det praktiska samspelet mellan näringsliv och offentlig verksamhet förskjuts i ökad utsträckning till lokal och regional nivå. Den nationella nivån är emellertid av fortsatt betydelse när det gäller att påverka rambetingelserna för näringslivet. Den europeiska integrationen förstärker effekterna av ekonomins inter- nationalisering i övrigt. Rörligheten över nationsgränser av varor, tjänster, människor och kapital, innebär att konkurrensen mellan företagen och mellan regionerna skärps. De regioner som kan erbjuda de bästa förut- sättningarna för företag och människor har de bästa framtidsutsikterna. Erfarenheterna från arbetet med regionala tillväxtavtal visar att lokala och regionala politiska företrädare har goda möjligheter att bidra i det regionala utvecklingsarbetet. Detsamma gäller för strukturfondsarbetet där lokala och regionala politiska företrädare samverkar i de strukturfondsdelegationer som är knutna till de länsstyrelser som är förvaltningsmyndigheter för strukturfondsprogram. Det finns därför goda skäl att genomföra en reform med ökat regionalt engagemang och inflytande över de avgörande tillväxt- och utveck- lingsfrågorna. Den regionala nivån har en given plats som samarbetsarena mellan staten och kommuner, landsting, näringsliv och organisationer. Programarbetsformen och en bred samverkan mellan olika intressen bör vara vägledande för arbetet. En koncentration av insatserna till åtgärder som skapar långsiktiga strukturpåverkande effekter bör ske. Det handlar också om att bygga nätverk mellan människor där möten kan skapa förutsättningar för att ta tillvara nya möjligheter som uppstår. En samsyn kring mål bör paras med kunskap och erfarenheter om vilka medel som ger bäst effekt. Uppföljning och utvärdering av arbetet skall ske i ökad utsträckning för att öka kunskaperna och därigenom styra insatserna så att störst effekt erhålls för varje insatt krona, i enlighet med de statliga målen. Regeringen är därför beredd att ta ytterligare steg för att ge kommuner Prop. 2001/02:7 och landsting möjligheter att ta ett stort ansvar för utvecklingen av den Regeringen föreslår i denna proposition att det skall vara möjligt att i varje län inrätta ett kommunalt samverkansorgan för regional utveckling och samverkan i länet. Samverkansorganen i samtliga län får formell befogenheter att besluta om statliga projektmedel för utveck- lingsfrämjande åtgärder. Än viktigare är kanske att samverkansorganet ges möjligheter att påverka andra aktörer i kraft av sin politiska och sakliga legitimitet. De tillväxtprogram som samverkansorganet upprättar kommer också att styra statliga insatser för en hållbar utveckling i länet. Den fortsatta utvecklingen mot ett vidgat inflytande på regional nivå bör kännetecknas av en ökad tydlighet i ansvarsfördelning även för statens del och ge långsiktigt stabila villkor för det regionala utvecklingsarbetet. Stat- liga organ behåller verkställighetsansvaret för statlig politik på regional och lokal nivå och de mål, nationella avvägningar och åtgärder som gäller för dessa. Administrativ indelning och funktionella regioner Länen har gamla anor och länen kommer att vara grunden för landets administrativa indelning även . Samarbete mellan olika aktörer måste dock i högre grad utföras inom funktionella regioner som är olika beroende på vilken fråga som hanteras. Exempel på en sådan funktionell region kan vara skärgårdarna inom de regionala miljö- och hushållningsprogrammen. Genomförandet av ramdirektivet för vatten ställer också krav på samordning av åtgärder över länsgränserna inom av- rinningsområdena. Det måste vara möjligt att hantera varje verksamhet på det mest effektiva sättet och då skall inte den administrativa indelningen vara ett hinder. På informell väg pågår ett omfattande arbete som syftar till att över- brygga de olägenheter som de administrativa gränserna åstadkommer på vissa håll. Länsstyrelserna har ett utvecklat samarbete över länsgränserna i olika frågor. Detsamma gäller kommuner och landsting. För att klara de planeringsfrågor som erfordrar större enheter än ett län måste olika former utvecklas för olika frågor, där samordningsbehoven på regional nivå och sambanden mellan lokal, regional och nationell nivå behöver överblickas och beaktas. Någon generell lösning kan knappast utvecklas utan formerna för samverkan får anpassas till situationen. 6.3 Reformering av den statliga förvaltningen i länen 6.3.1 Samordnad länsförvaltning utvecklas Strukturförändringar är en integrerad del av utvecklingen av stats- förvaltningen. Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ända- målsenlighet i förhållande till de mål som har lagts fast av regering och riksdag. Enligt regeringens mening finns det ett behov av fortsatt refor- mering av den statliga förvaltningen i länen. En tydligare renodling av de centrala myndigheternas uppgifter till normering, uppföljning och stabs- Prop. 2001/02:7 uppgifter åt regeringen bör ske. Vissa principer för utvecklingen av stats- förvaltningen, bl.a. ökad renodling och ökad samverkan, har också lagts fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. roll avseende tillsyn, uppföljning och utvärdering behöver stärkas. Detta är viktiga uppgifter för att åstadkomma likvärdiga villkor för medborgare och företag i hela landet och för att uppnå en effektiv måluppfyllelse Regeringen kommer att noga pröva om nya fristående regionala myndigheter måste bildas för att skapa en effektiv myndig- hetsstruktur. Utgångspunkten skall vara att där det är lämpligt inordna regional verksamhet i . Landshövdingen och bör få ett bredare ansvar att samordna statliga myndigheters agerande i länet i regionala utvecklingsfrågor. Länsstyrelserna har en komplex styrning. Statsmakternas styrning av länsstyrelsernas verksamhet behöver därför ses över och vidareutvecklas. De förtroendevalda som ingår i styrelse har ett formellt ansvar för att verka för regeringens politik, men också ett demokratiskt ansvar inför sina väljare som representanter för kommuner och landsting. Detta ger en dubbel roll som kan ifrågasättas med avseende på behov av tydlighet och klarhet mellan den statliga och kommunala folkstyrelsenivåns ansvar. En annan ordning bör därför sökas och i avsnitt 8.2. redovisar regeringen vissa överväganden avseende styrelse. Där behandlas också frågan om läns- styrelsens länsexperter. 7 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun 7.1 Former för samverkan i länet Regeringens förslag: Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i fyra län ersätts av en ordning som skall kunna tillämpas i samtliga län. Kommuner och landsting ges möjlighet att bilda ett samverkansorgan. Ett kommunalförbund får utgöra sådant samverkans- organ. Förutsättningen är att kommunalförbundet som medlemmar har samtliga kommuner i länet. I län och i kan utgöra samverkansorgan i länet - 2006. I får utgöra samverkansorgan i länet. förslag: Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i , , och förlängs till att omfatta även perioden . Kommittén föreslår att försöksverksamheten utvidgas till fler län och att ansökningar från nya län bör behandlas av regeringen. Såväl direkt som indirekt valda självstyrelseorgan bör kunna inrättas i län som vill ingå i en utvidgad försöksverksamhet. Remissinstanserna: En överväldigande majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget till förlängd försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i nuvarande försökslän. Ett fåtal remissinstanser avstyr- ker, eller är till övervägande del negativa till en förlängning däribland tre länsstyrelser, , , , och . Tretton remiss- instanser, däribland tre av fyra självstyrelseorgan i försökslänen, anser att modellen bör permanentas. Majoriteten av remissinstanserna är positiva till kommitténs förslag om en utvidgning av försöksverksamheten till fler län däribland självstyrelse- organen, landstingen och kommunerna med något enstaka undantag. Majoriteten av de statliga myndigheterna är negativa. Huvudargumentet mot en utvidgning är det är för tidigt för att dra några slutsatser av försöket. Skälen för regeringens förslag: Regeringen ser mycket positivt på det stora intresse som växt fram under försöksverksamheten för att samverka kring regionala utvecklingsfrågor. har sju nya län anmält intresse för att ingå i en fortsatt försöksverksamhet. Andra län har gjort omfattande förberedelser för att gå vidare med sin samverkan på regional nivå. Den försöksverksamhet som bedrivs med regionala självstyrelseorgan regleras av en tidsbegränsad försökslagstiftning som gäller under inne- varande mandatperiod. Den ökade kommunala och politiska samverkan som i samtliga län växt fram under försöksverksamheten kan dock inte ses som ett tidsbegränsat försök. samverkan på länsnivå har kommit för att stanna. Försöksverksamheten kan betraktas som lyckad genom att den i många län skapat en drivkraft för en politisk samverkan kring utvecklingsarbetet i länet. Nuvarande lag om försöksverksamhet med ändrad regional ansvars- fördelning (1996:1414) upphör att gälla vid utgången av . En fortsatt försöksverksamhet med några få län skulle skapa missnöje i andra län som hade samma förutsättningar för och intresse av att delta som försökslänen. En försöksverksamhet som omfattar nästan alla län skulle i praktiken vara ett genomförande men med stor osäkerhet för de deltagande länen. Regeringen vill nu skapa förutsättningar för samverkan på länsnivå i samtliga län. och flertalet remissinstanser har tillstyrkt en fortsatt försöksverksamhet därför att utvärderingsresultatet är för osäkert med hän- syn till den korta tid som försöken varat. Detta gäller i första hand de demokratiska effekterna. Flera forskare och remissinstanser har emellertid pekat på att det kan behövas 10 innan mer säkra slutsatser kan dras av de demokratiska effekterna. Så länge är det inte rimligt att vänta när många län nu är intresserade av att ta ett nytt steg i samarbetet inom länen. Regeringen vill därför ge alla län möjlighet att från och med nästa mandatperiod, som börjar , bilda ett kommunalt samverkansorgan i länet. Kommunerna i samtliga län kan bilda ett regionala frågor. Denna möjlighet finns redan enligt de regler för kommunalförbund som finns i kommunallagen 3 kap. 20 28 § §. Under förutsättning att samtliga kommuner i länet är medlemmar kan ett kommunalförbund, efter anmälan till regeringen, omfattas av den föreslagna lagen om samverkansorgan i länet . kan vara medlem i ett sådant regionförbund men det är inget villkor för att kommunalförbundet skall kunna omfattas av lagen. Den nuvarande lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län upphör att gälla vid utgången av . i län är nu det enda regionförbundet i landet. I län och kan utgöra sam- verkansorgan och fortsätta den inledda verksamheten ytterligare en mandatperiod. Det behövs nämligen ytterligare tid för att vinna erfarenheter av en direktvald regional nivå med ansvar för regional utvecklings- verksamhet. Verksamheten bör bli föremål för en utvärdering. Debatten i regionfrågan aktualiserar också behovet av en allmän översyn av uppgiftsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen (avsnitt 7.7). I avvaktan på denna översyn och på att den fortsatta verksamheten i och utvärderas, finns det inte skäl att nu ta beslut om ytterligare försök med direktvalda regionala organ. På finns bara en kommun och inget landsting. Det är därför rim- ligt att får utgöra samverkansorgan i länet. I , som inte är försökslän, har ansvarat för vissa regionala utvecklingsuppgifter i länet. Utan att detta är reglerat av statsmakterna har ett samarbetsförhållande etablerats mellan , och kommunerna som har likhet med vad som gäller i försökslänen län och . Kommunerna i har, liksom i alla andra län, möjlighet att bilda ett kommunalförbund som kan utgöra samverkansorgan i länet. Den nu- Prop. 2001/02:7 varande ansvarsfördelningen i kan även behållas. När ett samverkansorgan bildas skall en anmälan om detta göras till regeringen, som sedan beslutar om från vilken dag som uppgifterna enligt den föreslagna lagen skall gälla. De nuvarande försökslänen har under hand uttryckt önskemål om att fortsätta försöksverksamheten. Dessa behöver därför inte göra någon särskild anmälan, vilket framgår av övergångs- bestämmelserna till lagen. Regeringens förslag: Samverkansorganet i länet får i uppgift att utarbeta program för länets utveckling samt samordna utvecklingsinsatser i länet för genomförandet av programmet. Detta kräver samverkan med kommuner, landsting, berörda statliga myndigheter samt organisationer och näringsliv i länet. Samverkansorganet skall också besluta om prioritering av infra- strukturåtgärder m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruktur. Samverkansorganet föreslås också svara för utarbetandet av de nya tillväxtprogrammen för kommande programperiod samt ta emot och bereda ansökningar från . Samverkansorganet får besluta om användning av vissa statliga medel för regional utveckling. förslag: har föreslagit att självstyrelseorganen vid en fortsatt försöksverksamhet skall ha utvidgade befogenheter i förhållande till nuvarande försöksverksamhet. främst en minskad regelstyrning när ett regionalt utvecklingsprogram skall fastställas och vid fördelning av regional- och kulturpolitiska medel. ansvar i fråga om regional projektverksamhet föreslås över- föras till självstyrelseorganen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs anser däremot att medel som anvisar och regeringen tilldelar skall disponeras av statliga myndigheter och att den statliga styrkedjan skall hållas obruten så att ansvar kan Flera länsstyrelser har anfört liknande synpunkter. råd anser att staten bör besluta om bidrag till regionala kulturinstitutioner för att kunna hävda den nationella kulturpolitiken. Skälen för regeringens förslag: Förslaget till ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun innebär att ett samverkansorgan i länet skall kunna ta över uppgift att utarbeta program för länets utveck- Intill dess samverkansorganet har etablerats gäller nuvarande ansvars- fördelning för program, planeringsprocesser och regionala prioriteringar. Regionalt utvecklingsarbete kan handla om att bidra till att skapa tillväxt och sysselsättning, utbildningsmöjligheter, bra infrastruktur och en god Vad ett program skall innehålla och hur det skall arbetas fram regleras emellertid inte av lagen. Programmet kan därför innehålla såväl områden som ligger helt inom kommunernas ansvarsområde som frågor där staten har ett ansvar eller ett intresse. Programmet bör utgöra grunden Prop. 2001/02:7 för tillväxtprogrammen eller andra utvecklingsprogram, som EU:s strukturfondsprogram och den regionala infrastrukturplaneringen, men kan också ta upp frågor som ligger utanför sådana särskilda program. Programmet kan successivt växa fram genom att delprogram antas för olika verksamheter.