prop · GP0320 · 2001-10-03 00:00:00 — Enligt trafikverkens prognos kommer transportsektorns etappmål om oförändrade koldioxidutsläpp jämfört med inte att nås med beslutade åtgärder. Prognosen förutser en ökning av trafiken som är större än energieffektiviseringen inom sektorn. Vägtrafiken ger upp- hov till av transportsektorns koldioxidutsläpp, men även luftfarten och sjöfarten är betydelsefulla i sammanhanget. Utsläppen från spårtrafiken är däremot i det närmaste försumbara. För att minska koldioxidutsläppen krävs åtgärder som minskar för- brukningen av fossila drivmedel. Detta kan ske på olika sätt: minskat transportarbete, minskad bränsleförbrukning per körd sträcka genom bränslesnålare fordon, anpassade hastigheter, övergång till mer energi- effektiva transportslag och ökad användning av förnybara drivmedel. Val av styrmedel bör ske så att det även bidrar till måluppfyllelse för andra transportpolitiska delmål . Beträffande förnybara drivmedel kan vissa krav formuleras. Drivmed- let måste ha låga nettoutsläpp av klimatpåverkande ämnen och bidra till att miljömålen kan uppnås. Det skall vara möjligt att använda i så väl dagens som morgondagens transportsystem och det skall gå att uppnå en produktion som bär sig ekonomiskt. Slutligen skall det ur ett livscykelperspektiv innebära en god energieffektivitet. Det finns ett antal olika förnybara drivmedel på marknaden. Tillsammans utgör de av drivmedelsanvändningen i . Den låga marknadsandelen beror på flera orsaker. Många förnybara drivmedel kan inte tillverkas till konkurrenskraftiga priser och heller inte med tillräckligt effektiva och klimatvänliga processer. I regeringens budgetproposition (prop. 2001/02:1) lägger regeringen fram en skattestrategi för att stimulera en fortsatt introduktion av alternativa drivmedel. Strategin innefattar att skattelättnader ges i form av dels en energi- och koldioxidskattebefrielse för pilotprojekts- dispenser i enskilda fall, samt en generell koldioxidskattebefrielse för koldioxidneutrala drivmedel. En utredning om innebörden av vilka pro- dukter som ryms inom begreppet koldioxidneutrala drivmedel samt hur koldioxidskattebefrielsen för sådana drivmedel bör utformas i praktisk skattelagstiftning bör skyndsamt genomföras. Buller definieras som oönskat eller störande ljud. Människor reagerar olika på ljud; t.ex. kan ljud från väg respektive järnväg uppfattas olika även om ljudnivån är densamma. har 1997 (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174) slagit fast den långsiktiga ambi- tionsnivån för åtgärder mot trafikbuller för alla trafikslag med riktvärden som normalt inte bör överskridas vid nybyggnation av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktu- ren. Riktvärdena är inga rättsligt bindande normer, utan skall vara vägle- dande för bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda om- ständigheter i det enskilda fallet. Drygt 2 miljoner människor utsattes för buller från trafiken över- stigande (A) ekvivalentnivå utomhus. Av dessa bor cirka 85 pro- cent i tätort. Vägtrafiken, framför allt på de kommunala vägarna, svarar för mer än tre fjärdedelar av bullerstörningarna, tågtrafiken för en femte- del och flygtrafiken för resterande andel. och har rapporterat att de inte kommer att uppnå det första etappmålet för buller, som enligt det transportpolitiska beslutet skall uppnås till 2003. Detta beror bl.a. på att biltrafiken ökat mer än beräknat. har anmält att det finns behov av att definiera den trafikvolym som motiverar bulleråtgärder. I åtgärdsprogram anges att åtgärder bör vidtas när bullernivån regelbundet överstiger vissa angivna bullernivåer. För att räknas som regelbunden anser att antalet stör- ningstillfällen bör uppgå till minst 1 100 . Enligt regeringens be- dömning är emellertid även koncentrationen av störningstillfällena av betydelse. Regeringen har i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) sammantaget gjort bedöm- ningen att man med tillgängliga kunskaper och resurser endast kan uppnå en minskning av bullret . Det blir svårt att nå generationsmålet för en god bebyggd miljö med denna ambi- tionsnivå. Regeringen kommer noga att följa utvecklingen genom det föreslagna uppföljningssystemet och ambitionen är att kunna nå en minskning till 2010. Transportsektorns etappmål för kväveoxider väntas enligt trafikverkens miljörapport kunna nås. Utsläppen från vägtrafiken har minskat med och väntas fortsätta att minska i åtminstone samma takt . Sjöfartens kväveoxidut- släpp har minskat och förväntas enligt prognos minska påtagligt till följd av installation av modern avgasrening i fartyg. Utsläppen från luftfarten förutses däremot öka. Trots minskande utsläpp från vägtrafiken ligger halterna av kväve- dioxid fortfarande nära eller över miljökvalitetsnormen på vissa platser i landet. För Stockholms- och Göteborgsregionerna kan åtgärdsprogram komma att behöva genomföras för att uppnå till 2006. I är det främst i innerstaden och på infartslederna som över- skridandena beräknas ske. Transportsektorns etappmål för kolväten kommer enligt trafikverkens miljörapport troligen att nås, dock med relativt knapp marginal. Vägtra- fikens kolväteutsläpp har minskat kraftigt tack vare katalytisk avgas- rening och system som minskar avdunstningen av bränsle från bilar. Även luftfartens kolväteutsläpp har minskat. Enligt trafikverkens prognoser väntas kolväteutsläppen fortsätta minska påtagligt. Fortsatta minskningar av kväveoxid- och kolväteutsläppen är angelägna för att minska bildningen av marknära ozon. Trafikverkens bedömning är att etappmålet för svavelutsläpp med bred marginal kommer att nås. Redan till har svavelutsläppen sjunkit väl under etappmålet . Utsläppsminskningen beror på ökad använd- ning av lågsvavlig fartygsbunker samt introduktionen av miljöklass 1- diesel inom vägtrafiken. Partikelhalterna i tätortsluften har generellt sett sjunkit påtagligt till följd av åtgärder inom vägtrafiken. De senaste årens forskning har visat att mycket små partiklar, mindre än (PM2,5), kan vara av större betydelse ut hälsosynpunkt än man trott. Vidare forskning inom området har initierats och regeringen har i miljömålspropositionen aviserat målsättningen att fastställa ett delmål för PM2,5. Arbetet med att utveckla åtgärder som minskar intrångs-, fragmenterings- och barriäreffekter samt även i övrigt minskar påverkan på natur- och kulturmiljön i såväl befintlig som tillkommande infrastruktur bör fort- sätta. De arbeten som och bedriver tillsammans med natur- och kulturskyddande myndigheter med att utveckla kvalitets- krav och kriterier för vägars och banors anpassning till natur- och kul- turmiljön utgör ett värdefullt bidrag i detta avseende. Gestaltningen och de arkitektoniska kvaliteterna hos infrastrukturen bör utvecklas som slitna väg- och järnvägsmiljöer åtgärdas. Dagvattnet från vägar kan påverka ekosystemens struktur och funktion genom att mark, yt- och grundvatten förorenas samt växt- och djurliv skadas. Förloppen kan vara långsamma och ge effekter först efter en längre tids anrikning. Kunskapen har starkt förbätt- rats om var skyddsbehovet är störst längs både väg- och järnvägsnäten. Inventeringar visar på ett stort åtgärdsbehov för att skydda vattentäkter från förorening, t.ex. vid olyckor med farligt gods eller från vägsaltning. Regeringen anser att åtgärder för att skydda vattentäkter vid vägar och järnvägar bör hanteras i infrastrukturplaneringen. En utgångspunkt bör då vara att först åtgärda de vattentäkter där risken för en olycka och konse- kvenserna av olyckan sammantaget är svårast. Åtgärder är även ange- lägna för att skydda vattentäkter från kloridgenomträngning från dag- Prop. 2001/02:20 vattnet. Kretsloppsanpassningen av infrastrukturen bör fortsätta genom att miljöfarliga material inte införs, användandet av icke förnyelsebara mate- rial minimeras och att material återanvänds. Dödsfall och allvarliga personskador till följd av olyckor inom vägtrans- portsystemet utgör ett av de större folkhälsoproblemen i . 3 av individerna i varje årskull dör eller invalidiseras av trafik- olyckor. Risken att dödas eller allvarligt skadas varierar påtagligt mellan olika transportsätt. Riskerna att dödas är störst för mopedister, motorcyklister, privatflygare, fotgängare och cyklister. Risken är påtagligt mindre för bilister. är risken att dödas större för bilister än de är för kollektivtrafikresenärer. Antalet dödade per: Tabell 7.11 Risken att dödas vid olika transportsätt per miljarder personkilometer respek- tive antal (genomsnitt ) (Källa SOU 2000:43) Figur 7.12 Antalet dödade i vägtrafiken 1955 2000 (Källa: ) Trots att regeringen prioriterat trafiksäkerhetsåtgärder har antalet dödade i vägtrafiken stigit . detta är det starka samband som finns mellan trafiksäkerhet och trafikens När den ekonomiska tillväxten var låg skedde ingen ökning av trafikarbetet. När tillväxten tog fart i mitten av ökade trafiken snabbt. Den ökade mellan åren 1998 och 2000. Särskilt stor har ökningen av den tunga trafiken varit. Trots detta har antalet mötandeolyckor mellan tunga fordon och person- Den ekonomiska tillväxten har också medfört att betydligt fler unga människor har tagit körkort. Detta har bidragit till att andelen unga förare på vägarna ökat, vilket också medfört fler olyckor. visar att bilförare i åldern 18 är överrepresenterade i trafikolyckor med dödlig utgång. Ungefär hälften av de som dödas i vägtrafiken är bilförare. rare utgör av de dödade medan Tre fjärdedelar av alla dödsfall sker på statligt vägnät, medan en fjärdedel sker på kommunalt och enskilt väg- De vanligaste olyckstyperna med dödlig utgång är singelolyckor (187 dödade ) och mötesolyckor (132 dödade ). Nya bilar är normalt krocksäkrare än äldre, och förnyelsen av bilpar- ken ger därmed positiva trafiksäkerhetseffekter. krocksäkerheten särskilt förbättrats för små och medelstora bilar. närvarande märks en utveckling mot en storleksmässigt mer homogen bilpark, vilket också är positivt för trafiksäkerheten. betet som utförs med personbilar utrustade med krockkudde på förarplats fortsätter att öka och uppgick (1999). Någon statistiskt säkerställd förändring har inte skett av användningen av cykelhjälm och av bilbälte i personbilar . Cykelhjälmsanvändningen var 2000, och har pendlat mellan Bilbältesanvändningen 2000 var för förare i personbilar och för passagerare i framsätet . 2001/02:20 Användningen av bilbälte bland förare av taxi och tunga lastbilar har ökat betydligt efter lagändringen . En jämförelse av dödsrisken och skaderisken mellan män och kvinnor visar att män löper 2,7 gånger så stor dödsrisk som kvinnor med hänsyn taget till hur mycket män respektive kvinnor vistas i trafiken. Skade- risken är i princip lika för män och kvinnor. dödas ca 50 cyklister och cirka 5 000 skadas så svårt att de måste läggas in på sjukhus. Mer än hälften av de som dödas är . Barn och ungdom är också en utsatt grupp, av alla dödade cyklister är barn eller ungdo- mar. Att för cyklister blandas med biltrafik är i många miljöer ett allvar- ligt problem. Av de cyklister som dödades omkom i kollisioner med personbilar eller tunga fordon. av dödsfallen skedde i tätort. Barn är en hårt utsatt grupp i vägtrafiken. har i genomsnitt 43 barn dödats i trafiken. av alla barn i åldern som omkommer i olyckor gör det i trafiken. Motsva- rande andel i åldern är . Tillgänglig statistik visar att risken att dödas i en trafikolycka är rela- tivt jämnt fördelad över landet. Av regioner har en något lägre risk än genomsnittet, mätt som dödsolyckor per fordons- kilometer medan (, , och ) har en något högre risk. En orsak till detta kan vara att risken att dödas är mindre i tätortsområden på grund av lägre hastigheter än i glest bebyggda områden som . För att nollvisionen skall kunna nås krävs lösningar av trafiksäkerhets- brister inom respektive transportslag. Överflyttning av transporter till säkrare transportslag kan bidra till en lösning men kan i sig inte leda hela vägen fram mot ett förverkligande av nollvisionen. Kvinnors och mäns resmönster är olika. Män kör sammantaget mer än dubbelt så mycket bil som kvinnor, medan kvinnor gör fler resor som bilpassagerare och med kollektivtrafik. Könsskillnader finns även i vilka ärenden som män och kvinnor reser. Tjänsteresor är vanligare hos män än hos kvinnor, medan kvinnor gör fler resor i serviceärenden, speciellt när det gäller barntillsyn, och inköpsärenden. Dessutom skiljer sig kvinnors och mäns värderingar av olika transport- frågor åt. Av trafiksäkerhetsenkät (2000:37) framgår till exempel att fler kvinnor än män anser att det är oacceptabelt att människor dödas i trafiken och det är rimligt att sänka hastigheten för att öka trafiksäkerheten. Män anser i högre grad än kvinnor att det är vikti- gare att följa trafikrytmen än att hålla hastighetsgränserna samt värderar möjligheten att köra fort mycket högre än kvinnor. Enligt slutbetänkande (SOU 2001:44) har studier också visat att när män diskuterar säkerhet inom kollektivtrafiken så handlar det mest om klämrisk i bussar och kollisioner mellan fordon och mellan for- don och personer. Kvinnor inkluderar trygghet i begreppet säkerhet. Att bli utsatt för våld, hot om våld eller rädsla för våld inskränker kvinnors rörelsefrihet och påverkar deras val av transporter. Om kvinnor undviker Prop. 2001/02:20 cykelvägar och undergångar, är det rimligt att de löper mindre risk att bli överfallna men större risk att bli påkörda. Det är viktigt att de som ansva- rar för den fysiska planeringen är medvetna om detta. En studie om all- mänhetens attityder till lokaliseringen av har även visat att kvinnor tenderar att oroa sig mer för projektets konsekvenser än vad män gör. Kvinnor anger i mindre omfattning än män att industriell till- växt och tekniska framsteg är väsentliga värden. Kvinnor anser inte heller i lika hög grad som män att det är viktigt med snabbtåg. De olika synsätten har olika möjligheter att få genomslag. Trans- portsektorn är historiskt sett och även en klart mansdominerad sektor. Det kan till en viss del handla om en generationsfråga. Inom vissa myndigheter inom sektorn är som exempel fördelningen anställda kvinnor och män relativt jämn upp till 35 . I åldersgrupperna där- över är män kraftigt överrepresenterade. Inom transportsektorn finns en tydlig segregering både i fråga om yrke och i fråga om position (horisontell och vertikal segregering). Kvinnor återfinns ofta inom områden som information, ekonomi och administra- tion. Mansdominerade yrken är reparatörer, lokförare, lotsar och trans- portplanerare. Det finns också fler män än kvinnor i ledande positioner. Bransch- och intresseorganisationerna representeras nästan av enbart män (vd och ordförande). Inom kollektivtrafiken är det, generellt sett, män som beslutar om och planerar trafiken medan fler kvinnor än män utnyttjar kollektivtrafiken. En sned könsfördelning i beslutsfattande instanser innebär risk för att frågor som är av stort intresse för den underrepresenterade gruppen inte behandlas i tillräcklig utsträckning. Det gäller särskilt om det som i detta fall går att visa att mäns och kvinnors värderingar skiljer sig åt i flera frågor. Det är därför angeläget att säkerställa att både män och kvinnor ges samma möjligheter att påverka transportsystemets utformning. 8 Styrmedel i transportpolitiken I det transportpolitiska beslutet konstaterade regeringen att det finns en rad styrmedel som i olika kombinationer kan användas av riksdag, regering, myndigheter och kommuner för att uppnå de transportpolitiska målen. Några av de viktigaste styrmedlen är olika former av ekonomiska styrmedel (prissättning av transporter, kostnadsansvaret, principer för fördelning av infrastrukturmedel, subventioner av trafik), regleringar, information, forskning och utveckling, målstyrning av trafikverken samt förhandlingar och överenskommelser. I detta kapitel redogör regeringen för sin bedömning när det gäller hur kostnadsansvaret bör utvecklas. I kapitel 9 och 10 lämnar regeringen för- slag för hur infrastrukturmedlen bör fördelas dels i närtid, dels på och bedömningar av fortsatt utveckling av sektorsansvaret. Utvecklad tillämpning av kostnadsansvaret Regeringens bedömning: Enligt vad som fastslogs trans- portpolitiska beslut skall de skatter och avgifter som tas ut av trafiken, och är transportpolitiskt motiverade, motsvara trafikens samhällseko- nomiska marginalkostnader och bidra till att de transportpolitiska målen nås. Utvecklad tillämpning av kostnadsansvaret på såväl natio- nell som internationell nivå är ett viktigt medel i utvecklingen mot ett effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. Under bör fokus ligga på att åstadkomma ökad differentie- ring av avgifter för att bidra till utvecklingen av ett långsiktigt hållbart transportsystem. Utredningens förslag: har, i samarbete med trafikverken, genomfört en översyn av förutsättningarna för marginal kostnadsbaserade avgifter i transportsystemet (Rapport 2000:10). Arbetet har initie- rats av en förfrågan från och har varit en del av ett gemensamt utvecklingsarbete som bedrivits av och det finska transportministeriet. En huvudslutsats från studien är att det fortsatta arbetet i ett kortsiktigt perspektiv bör inriktas på ökad diffe- rentiering. Godstransportdelegationen anser i sitt slutbetänkande (SOU 2001:61) att kostnadsansvaret är en viktig del i svensk transportpolitik. Delegatio- nen poängterar betydelsen av internationell samordning och förespråkar ett målmedvetet svenskt arbete i internationella sammanhang för att få en bred uppslutning kring dessa principer. I avvaktan på en harmoniserad tillämpning anser man dock att vissa svenska åtgärder bör kunna vidtas. Remissinstanserna: Godstransportdelegationens slutbetänkande remissbehandlas . Skälen för regeringens bedömning: transportpolitiska be- slut utvecklades kostnadsansvarets innebörd. Där fastslogs att strävan skall vara att de trafikpolitiskt motiverade skatterna och avgifterna skall motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnaderna, dvs. de ytterli- gare kostnader som uppstår för samhället om ytterligare ett fordon an- vänder infrastrukturen. Det handlar främst om kostnader i form av sli- tage, olycksrisker, miljöpåverkan, hälsoeffekter och bidrag till trängsel. Det finns goda möjligheter att närma sig principen om full marginalkost- nadsprissättning, som hänsyn tas till de förutsättningar som råder på den internationella transportmarknaden m.m. Vidare framhålls i det transportpolitiska beslutet att transportsystemets fasta kostnader skall finansieras så att oönskade, snedvridande effekter i möjligaste mån undviks. När vi nu följer upp utvecklingen sedan det trafikpolitiska beslutet kan vi konstatera att utvecklingen inom avgiftsområdet i flera avseenden gått framåt. Europeiska kommissionen, har i en vitbok om rättvisa trafikavgifter, formulerat en avgiftspolitik som ligger väl i linje med det svenska kost- nadsansvaret (KOM(1998) 466). Således pekas samhällsekonomisk mar- ginalkostnad ut som en principiellt viktig grund för infrastrukturavgifter. Den svenska remissbehandlingen av vitboken gav vid handen att margi- nalkostnadsprissättning har ett mycket brett stöd i . från vissa håll tveksamhet inför praktiska problem som prissättningen Prop. 2001/02:20 kan vara förknippad med. lyftes frågan också fram av EU:s transportministrar i sam- band med en resolution om miljö och hållbarhet i trafikpolitiken, liksom i slutsatserna från i . På det nationella planet pågår utvecklingsarbete inom samtliga transportslag. Regeringens bedömning: Stockholmsberedningen bör ges tilläggs- direktiv att utreda frågan om hur användning av trängselavgifter i tra- fiken kan genomföras. bör arbeta för en ändring av gällande europeiska vägavgiftsdirektiv i syfte att göra det möjligt att införa ett effektivt kilometerskattesystem för tunga lastbilar i . Kommittén Översyn av vägtrafikbeskattningen bör ges tilläggsdirektiv att analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kan utformas. Utredningarna: Utredningen om miljöstyrande vägavgifter lämnade sitt förslag (SOU 1998:169). Uppdraget var att analysera konstitutionella förutsättningar, lämna förslag till en generell lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter liksom förslag till särskilda regler för mil- jöstyrande vägavgifter i en särskild tätort. En ambition med arbetet var att ta fram en lagstiftning som klart angav att införandet av ett avgifts- system ska ske genom respektive kommuns beslut och att det också är respektive kommuns ansvar att utforma och förändra avgiftssystemet. Utredningen föreslog en lagstiftning som skulle bestå dels av en lag innehållande generella bestämmelser om miljöstyrande vägavgifter, dels av lagar innehållande lokala bestämmelser för respektive kommun. Kommunerna föreslogs ges rätt att i fall där miljöproblem motiverar miljöstyrande vägavgifter göra en anmälan till regeringen och därigenom initiera en lagstiftningsprocess. Avgiftsintäkterna skulle till tillfalla berörd eller berörda kommuner. Beträffande vägtrafik framhöll Godstransportdelegationen att en över- gång från dagens fordons- och bränslebaserade beskattning mot kilometerskatt torde ligga i linje med kostnadsansvarets principer. Remissinstanserna: Vid remissbehandlingen av förslaget om miljö- styrande vägavgifter lyftes en rad juridiska problem fram. En avgift för tillträde till ett befintligt vägnät är enligt utredning, såväl som enligt en stor majoritet av remissinstanserna, i juridisk mening att betrakta som en skatt. Flera remissinstanser menade att kommunernas föreslagna initia- tivrätt i realiteten skulle bli en beskattningsrätt som inte vore möjlig en- ligt regeringsformen. Förslaget skulle därmed inte kunna genomföras utan grundlagsändring. Skälen för regeringens bedömning: Ett sätt att hantera både miljö- och trängselproblem handlar om att påverka efterfrågan. Detta kan ske exempelvis genom någon form av trängselavgifter. Trängselavgifter är en åtgärd som prövats på flera håll internationellt och som även är före- mål för studier runt om i . Avgiftsintäkter kan användas för att finansiera kapacitetsförstärkningar inom exempelvis kollektivtrafiken i Prop. 2001/02:20 den aktuella regionen. Ett införande av miljöstyrande vägavgifter eller trängselavgifter i tätort kan vara juridiskt komplicerat. Genom att miljöstyrande vägavgifter i juridisk mening är en skatt måste beslut i frågan fattas av . är de problem som avgifterna är avsedda att bidra till att lösa i huvudsak lokala eller regionala. måste också fatta beslut om eventuella justeringar av avgiftsnivåer eller avgiftsbelagt område. En förutsättning för att sådana avgifter ska kunna komma i fråga måste enligt regeringens mening vara att aktuella kommuner eller regioner själva vill införa sådana avgifter. Mot denna bakgrund avser rege ringen ge Stockholmsberedningen, som har till uppgift att lämna förslag till förbättringar av transportsituationen i , tilläggs- direktiv att utreda frågan om användning av trängselavgifter i trafiken. En delrapport om trängselavgifter skall lämnas . Om kommuner eller regioner efter beslut av en betydande majoritet gör framställan om att införa trängselavgifter som ett led i en bredare strategi för att komma tillrätta med trafikens trängsel och miljöproblem kommer regeringen att bereda frågan. En sådan beredning bör omfatta möjlighe- ten att nå en överenskommelse mellan staten och aktuella kommuner eller aktuell region om hur en strategi skall kunna förverkligas. Ett nytt europeiskt vägavgiftsdirektiv har antagits och införts. Den tids- relaterade vägavgift som tas ut av tunga lastbilar (över ) har där- igenom miljödifferentieras. Vägavgiften tas i ut av svenska for- don på årsbasis medan utlandsregisterade fordon kan välja att lösa av- giften per dag, , eller . Miljödifferentieringen av vägavgiften är en förändring i rätt riktning.