prop · GO0370 · 2001-01-01 00:00:00 — Med i real buffertfondavkastning och en tillväxt om blir systemet med tiden mycket starkt, eventuellt också överkonsoliderat, i de flesta av RFV:s ekonomiska och demografiska scenarier. Samma förhållande gäller i scenariot real buffertfondavkastning och tillväxt. Med en positiv utveckling av antalet förvärvsaktiva personer kommer systemet normalt att stärkas oavsett avkastningens nivå. Hur systemets ekonomiska styrka utvecklas i de olika scenarierna framgår av bilaga 2 i kolumnen "Balanstal". Buffertfondens utveckling framgår av kolumnen "Fondstyrka" i samma tabell. Det bör här beaktas att fondstyrkan är ett likviditetsmått som inte direkt kan användas för att bedöma systemets ekonomiska ställning. Vissa remissinstanser förefaller ha uppfattat förslaget i balanseringspromemorian som att balanseringen enbart innebär att indexeringen kan minskas. Förslaget till automatisk balansering innebär dock att indexeringen kan minskas och ökas i förhållande till inkomstindex. En högre indexering än vad som skulle bli fallet med inkomstindex kan, enligt förslaget, däremot endast ske efter en minskning av indexeringen. Vidare kan den högre indexering som kan bli fallet när balanseringen aktiverats aldrig medföra att balansindexet, dvs. den ackumulerade förräntningen i procent med balanseringen aktiverad, överstiger inkomstindexets procentuella utveckling. I och med att indexeringen inte kan ökas utan att först ha minskats finns en asymmetri i lagförslaget. Lagförslaget tillåter överskott att ackumuleras utan en övre gräns, medan underskott endast tillåts ackumuleras till dess skulderna är i nivå med tillgångarna. Denna asymmetri är medveten och syftar till att öka sannolikheten för att pensionssystemet över tiden skall klara att indexera pensionsskulden med snittinkomsternas utveckling. För att åstadkomma detta behöver systemet spara överskottet vid utvecklingsförlopp som stärker systemet. En majoritet av remissinstanserna kritiserar att det i balanseringspromemorian inte föreslogs att överskottssituationen regleras i lag. Även finansutskottet har i sitt betänkande (bet. 1999/2000:FiU19) respektive socialförsäkringsutskottet i sitt yttrande (SfU4y) över prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet framfört att regeringen, om möjligt, i den aviserade propositionen med förslag till automatisk balansering även redovisar hur de försäkrade skall tillgodogöras eventuella framtida överskott i pensionssystemet. I första hand skall en växande ekonomisk styrka i fördelningssystemet behållas inom systemet för att där utgöra en buffert mot en negativ ekonomisk utveckling. Det finns således redan utan kompletterande regler en naturlig och viktig användning av överskott som förutsätter att överskott behålls inom systemet. Ovanför en viss nivå på balanstalet kan systemet dock bedömas vara så starkt att risken för att balanseringen inom överskådlig framtid skall aktiveras kan anses vara försumbar. Det finns då skäl att använda överskottet på annat sätt än att skapa ytterligare trygghet vad gäller systemets förmåga att upprätthålla inkomstindexeringen. Ett sådant utdelningsbart överskott skall, om det uppkommer, fördelas på de försäkrade. I ett autonomt ålderspensionssystem med fast avgift, där alla underskottsrisker fördelas inom försäkringskollektivet, är det naturligt att också eventuella överskott skall fördelas inom samma kollektiv. Regeringen anser att det finns skäl att överväga huruvida det är möjligt att reglera i lag hur eventuella överskott i systemet skall fördelas på de försäkrade. Regeringen bedömer dock att det inte finns tillräcklig kunskap om vilken nivå balanstalet skall ha för att överskott skall anses vara utdelningsbara, dvs. vilken konsolidering som skall krävas. Att fastställa en sådan nivå är komplicerat, en mängd faktorer måste beaktas och flera betydelsefulla avvägningar måste göras. Det finns också skäl som talar för att det eventuellt inte är lämpligt att via automatiskt verkande regler hantera överskottsmöjligheten. Det föreligger nämligen en betydande principiell skillnad mellan att avgöra när indexeringen måste minskas och att bedöma när utdelning av överskott kan eller bör ske. En ytterligare orsak till den ovan beskrivna asymmetrin är att underskottsrisken i vissa avseenden är väsensskild från överskottsmöjligheten. Det går att objektivt fastställa när och hur mycket systemet måste minska sin indexering för att - oavsett vad den framtida utvecklingen innebär för systemet - aldrig riskera att buffertfonden varaktigt töms. För att helt undvika denna risk finns ett absolut och förhållandevis enkelt identifierbart gränsvärde för när systemet måste övergå till att indexera med sin tillgängliga egenavkastning. Det är när systemets skulder är lika stora som tillgångarna. Det är därmed både naturligt och förhållandevis enkelt att utforma automatiskt verkande regler för att hantera underskottsrisken. För att besluta när positiva avsteg från snittindexeringen kan göras - utan oönskade risker för att utdelningen av överskottet medför att systemet måste göra avsteg från snittindexeringen - krävs antaganden om vad framtiden innebär för systemets finansiella utveckling. Till skillnad från uppgiften att undvika risken för varaktiga underskott - oavsett vad den framtida utvecklingen blir - kan en bedömning av när utdelningsbara överskott föreligger kräva en prognos av framtida utvecklingsförlopp. Att i lag reglera i vilka situationer utdelningsbara överskott skall anses föreligga skulle därför eventuellt kräva allmänt hållna bestämmelser om att utdelning av överskott på de försäkrade skall göras om utdelningsbara överskott enligt "försäkringsmässiga beräkningar" anses föreligga. Alternativt skulle beräkningsregler med antaganden om framtiden utformas. Det finns en ganska betydande risk för att de antaganden som i så fall läggs in i reglerna kommer att anses vara olämpliga i den framtid då de får betydelse. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser regeringen att det skall utredas om det är lämpligt och möjligt att i lag reglera fördelningen av eventuellt uppkomna utdelningsbara överskott i fördelningssystemet. Förslag i denna fråga skall senast presenteras i samband med den analys som skall göras för att se om det är möjligt att överföra ytterligare medel till statsbudgeten från AP-fonderna, se avsnitt 9.1 nedan om den finansiella infasningen. För det fall att den fortsatta beredningen skulle visa att det inte är lämpligt att i lag införa beräkningsregler för när utdelningsbara överskott kan anses föreligga bör i stället ges i uppdrag att beräkna huruvida sådana överskott uppkommit. I det fall beräkningar utvisar att det föreligger utdelningsbara överskott skall myndigheten redovisa dessa beräkningar för regeringen. Därefter kan förslag lämnas avseende hur ett tillägg till indexeringen skall göras som motsvarar det utdelningsbara överskottet. 8 Årlig redovisning Regeringens förslag: , , Första-Fjärde och Sjätte skall gemensamt redovisa det allmänna inkomstgrundade pensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Sådan redovisning skall göras . Regeringen skall utse den myndighet som skall ha huvudansvaret för den årliga redovisningen. Remissinstanserna: Frågan togs inte upp i balanseringspromemorian. Några remissinstanser har dock påtalat behovet av tydlig information om hur balanseringen fungerar och att en sådan är viktigt för tilltron till systemet. Skälen för regeringens förslag: Det allmänna pensionssystemet är ett mycket omfattande ekonomiskt åtagande, av i princip alla inkomster i samhället, efter avdrag för allmän pensionsavgift, avsätts till detta system. För de flesta pensionärer kommer huvuddelen av deras pensionsinkomster från det allmänna pensionssystemet. Systemets finansiella ställning och utveckling är därför av stort intresse för flera olika grupper i samhället. Det är därmed angeläget att ge en samlad och god bild av hur det totala allmänna ålderspensionssystemet fungerar och löpande utvecklas. Det är vidare angeläget att inkomstpensionssystemet redovisas så att det är möjligt att följa och förstå orsakerna till förändringar i systemets tillgångar och skulder, bl.a. eftersom deras utveckling kan komma att påverka tilläggs- och inkomstpensionens nivå. Pensionsreformen medför kraftigt förbättrade möjligheter att redovisa fördelningssystemets finansiella ställning och årliga utveckling. I och med reformen kommer dessutom buffertfondernas verksamhet, den avkastning fonderna erhåller, att direkt och på ett entydigt vis påverka systemets finansiella ställning. Via den automatiska balanseringen har buffertfondernas avkastning betydelse för hur pensionernas värde kommer att utvecklas. I ATP-systemet har inte utvecklingen av AP-fonderna påverkat pensionsnivån och de har endast haft en jämförelsevis oklar påverkan på avgiftsuttaget. De förbättrade möjligheterna till att redovisa pensionssystemets utveckling beror bl.a. på att inkomstpensionssystemet är ett s.k. avgiftsdefinierat system. I ett sådant system kan värdet av systemets skuld, givet vissa ytterligare förutsättningar, enkelt beräknas. Hur detta föreslås ske har redogjorts för i avsnitt 5.3. Vidare ingår i den automatiska balanseringen en ny metod för att värdera avgiftsinkomster, se avsnitt 5.1. Det finns således förutsättningar att skapa en form av balansräkning för inkomstpensionssystemet. I ATP-systemet har varken pensionsskulden eller den tillgång som avgiftsanspråket utgör redovisats. Förutsättningar för en sådan redovisning har saknats. Vidare innebär pensionsreformen att det allmänna inkomstrelaterade och avgiftsfinansierade ålderspensionssystemet får två delar, inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet. Uppdelningen i två delar försvårar i viss mån förståelsen av systemet som helhet och förståelsen av vad som avgör pensionens värde. Behovet av en sådan förståelse har förstärkts genom att det reformerade systemets båda delar är avgiftsdefinierade. I ett avgiftsdefinierat system är pensionsnivån följsam, föränderlig, i förhållande till vissa demografiska och samhällsekonomiska förhållanden. I ATP-systemet var det i princip avgiften som skulle variera medan pensionsnivån, enligt regelsystemet, skulle vara opåverkad av demografiska och samhällsekonomiska förhållanden. har dock ansett det vara nödvändigt att göra avsteg från denna princip och låtit en oförmånlig ekonomisk utveckling minska pensionsnivån snarare än att helt upprätthålla denna genom t.ex. högre avgifter. Genom att ge en samlad redovisning kan , samt Första-Fjärde och Sjätte roll i det allmänna pensionssystemet göras tydligare än om varje myndighet enbart redovisar sitt ansvarsområde för sig. En sådan samlad redovisning innebär också att väsentliga delar av innehållet i de individuella pensionsbesked som tillställs de försäkrade sammanställs och redovisas i en skrift. Regeringen avser att återkomma med föreskrifter om den mer detaljerade utformningen av den ekonomiska redovisningen. Väsentligt är dock att redovisningen ger en god beskrivning av de faktorer som bestämt utvecklingen av fördelningssystemets tillgångar och skulder, så att balanstalets utveckling kan följas och förstås. Vidare är det angeläget att utforma redovisningen så att var och en av de faktorer som bestämmer pensionens storlek i såväl inkomst- som premiepensionssystemet belyses. Redovisningen bör utformas så att den befrämjar en sund institutionell konkurrens vad gäller förvaltningen av det allmänna pensionssystemets två delar. Enligt regeringens bedömning bör centrala delar i redovisningen vara: Årets avgiftsinkomster och pensionsutgifter samt utveckling under , totalt och fördelat på inkomst- respektive premiepensionssystemet. Avgifternas olika härkomst från förvärvsinkomster, socialförsäkringsersättningar, m.m. och pensionsgrundande belopp. Tillgångar i inkomstpensionssystemet: avgiftstillgången och AP-fonderna. Redovisning av orsakerna bakom utvecklingen av avgiftsförmögenheten, dvs. utvecklingen av avgiftsunderlaget, förvärvsmönstrens och de demografiska förändringsmönstrens utveckling. Förändringarnas betydelse för systemets ekonomiska ställning skall framgå. Tillgångar i premiepensionssystemet: samlade tillgångar och avkastning. Tillgångarnas fördelning på olika tillgångsslag, bedömda risknivåer, m.m. Skulderna i inkomstpensionssystemet: utveckling och utvecklingens orsaker. Även pensionsskuldens fördelning på olika åldrar, skuldens varaktighet m.m. kan eventuellt vara av intresse att redovisa. Skulderna i premiepensionssystemet: motsvarande redovisning av premiepensionssystemets skulder som i inkomstpensionssystemet. Förvaltningskostnader för systemets olika delar, kostnadernas betydelse för pensionens storlek. Regeringen skall utse den myndighet som skall ha huvudansvaret för att framställa den årliga redovisningen för det allmänna inkomstgrundade ålderspensionssystemet. Närmare bestämmelser för denna redovisning kommer att föreskrivas av regeringen. 9 Frågor i balanseringspromemorian som behandlats i prop. 1999/2000:46 I balanseringspromemorian analyserades hur pensionssystemets ekonomiska ställning skulle utvecklas i ett par scenarier där en överföring av medel från AP-fonderna till statsbudgeten ingick som en förutsättning. Själva överföringsbeloppet föreslogs dock inte i balanseringspromemorian utan i den promemoria som behandlade AP-fondernas nya struktur och regler i det reformerade pensionssystemet, Ds 1999:38. Förslagen i Ds 1999:38 ingick i prop 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet och antogs av (bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). I och med att de redovisade beräkningarna i balanseringspromemorian utgick ifrån det i Ds 1999:38 föreslagna överföringsbeloppet var det naturligt att flera remissinstanser även i sina yttranden över förslaget till automatisk balansering tog upp förlaget till överföringsbelopp. Regeringen anser därför att det finns anledning att i denna proposition i sammandrag redovisa såväl skälen för överföringen som remissinstansernas synpunkter på överföringsbeloppet, se avsnitt 9.1 nedan. I balanseringspromemorian ingick ett avsnitt om risken för fondtömning. I promemorian redovisades vissa förslag till hur risken för fondtömning kunde minskas eller på annat sätt hanteras. Ett av dessa förslag var att buffertfonden skulle ges en rätt att låna för att täcka de tillfälliga underskott som trots den automatiska balanseringen kan uppstå. 2000/1999:46 föreslogs att Första-Fjärde AP-fonderna skulle ges en sådan lånerätt. antog regeringens förslag. I och med att risken för fondtömning redan har hanterats på så sätt att Första-Fjärde AP-fonderna givits en lånerätt finns det nu inte något behov av att beakta denna risk i föreliggande förslag. I och med att risken för fondtömning berörts av flera remissinstanser i deras yttrande över balanseringspromemorian redogörs dock i avsnitt 9.2 för deras uppfattning. 9.1 Den finansiella infasningen Bakgrund Pensionsreformen medför en finansiell förstärkning av pensionssystemet som inledningsvis motsvaras av en försvagning av statsbudgeten. För att kompensera statsbudgeten för en del av denna försvagning har en utgångspunkt för reformen varit att det skall ske en överföring av medel från AP-fonderna till staten, där medlen används för att minska statsskulden. Därmed minskar statens utgifter för statsskuldräntor. I den automatiska balanseringen ingår buffertfonden som en tillgångspost. Buffertfondens storlek har därmed betydelse för hur stora påfrestningar inkomstpensionssystemet klarar innan avsteg från inkomstindexeringen måste göras. Överföringen av medel från AP-fonderna till statsbudgeten påverkar hur stor risken är för att balanseringen skall aktiveras. Därmed har frågan om överföringen av medel från AP-fonderna till statsbudgeten haft en koppling till den automatiska balanseringen. Olika överföringsbelopp har därför analyserats bl.a. med utgångspunkt från vilket förhållande mellan systemets tillgångar och skulder som erhålls vid olika ekonomiska och demografiska scenarier. I Ds 1998:7 AP-fonden och det reformerade ålderspensionssystemet, som remitterades , gjordes bedömningen att den totala överföringen borde uppgå till . Överföringens ekonomiska effekter för statsbudgeten beräknades med utgångspunkt från att ett engångsbelopp skulle överföras . Regeringen föreslog emellertid i prop. 1997/98:151 att det och skulle överföras vartdera året från Första-Tredje AP-fonderna till statsbudgeten och att den slutliga storleken på den finansiella infasningen skulle avvakta en fördjupad analys av fondutvecklingen (se s. 605 ff.). Bakgrunden till förslaget var att effekterna av SCB:s befolkningsprognos och den initiala fondstorlekens betydelse för ålderspensionssystemets ekonomiska ställning ansågs behöva studeras närmare. beslutade i enlighet med regeringens förslag i prop. 1997/98:151 (bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315). Kalkyler som RFV utfört, baserade befolkningsprognos, har visat att det med en överföring om totalt motsvarande skulle föreligga en betydande risk för att AP-fondena skulle tömmas. Därför beslutade regeringen i samråd med partierna bakom pensionsöverenskommelsen att föreslå ett mindre överföringsbelopp. Enligt regeringens förslag som antogs av (prop. 2000/1999:46 bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181) skall - utöver de tidigare beslutade överföringarna om och - ett belopp om överföras från AP-fonderna till statsbudgeten. De nominella överföringar som beslutats uppgår således till . Även genom att avgiften till systemet inte uppgick till skedde en indirekt överföring från AP-fonderna till statsbudgeten. Denna uteblivna avgiftsinkomst har beräknats till . Det ger en överföring om nominellt totalt (245 + 30). Med utgångspunkt från vissa antaganden om avkastning m.m. beräknades dessa olika nominella belopp motsvara en engångsöverföring om totalt per . Uppdaterade beräkningar kan nu utgå ifrån faktiskt erhållen avkastning i fonden m.m., i stället för den som antagits i tidigare beräkningar. De uppdaterade beräkningarna uppskattar att överföringsbeloppen motsvarar för AP-fondernas behållning en engångsöverföring om . I och med att det sista överföringsbeloppet om 155 miljarder överfördes till statsbudgeten kan en slutlig beräkning av vilken påverkan de haft för AP-fondernas behållning göras. Den beslutade överföringen innebär att statsbudgeten kompenseras med ett mindre belopp än vad som ursprungligen var avsett. Med ett antagande om en nominell ränta om kompenseras statsbudgeten med ca medan reformen inledningsvis beräknats medföra en försvagning av statsbudgeten med ca . Mot denna bakgrund föreslog regeringen efter samråd med övriga partier bakom pensionsreformen i prop. 1999/2000:46 att en ny analys av huruvida ytterligare medel kan överföras till statsbudgeten bör göras . Om pensionssystemets ställning medger en ytterligare överföring av medel till statsbudgeten, utan att den automatiska balanseringen beräknas aktiveras , skall en sista sådan överföring ske . Denna prövning skall göras med utgångspunkt från huvudscenariot i SCB:s vid prövningstillfället senaste befolkningsprognos och med antagande om tillväxt i pensionsgrundande inkomst per person och realavkastning på buffertfondens medel. Den totala slutliga överföringen skall dock maximalt utgöras av ett belopp som för AP-fondernas behållning motsvarar en engångsöverföring om . Remissinstanserna () förordar att inga ytterligare medel förs över från AP-fonderna till statsbudgeten . Verket grundar sitt ställningstagande på att systemets finansiella ställning både har försvagats samt att det finns stora osäkerheter i kalkylerna. Vidare anför verket att den justering av beräkningstekniken som verket anser nödvändig kommer att påverka systemets ställning negativt (se avsnitt 5.1 om i beräkningen av avgiftstillgången). RFV anser att en tredje och slutlig överföring skall beräknas och göras i samband med den föreslagna översynen av systemets finansiella ställning . Allmänna pensionsfonden 1-3 fondstyrelserna konstaterar att AP-fondernas styrka som finansiell buffert och därmed sannolikheten för att balanseringen skall aktiveras påverkas av fondens initiala storlek. Överföringsbeloppet påverkar systemet på samma sätt som negativ avkastning i fonderna. Fondstyrelserna visar genom analyser i sitt remissvar att avkastningen på fondernas kapital i stor utsträckning påverkar om balanseringen aktiveras. Analysen visar att om den föreslagna överföringen om minskas med så minskas sannolikheten för att balanseringen skall aktiveras med hälften. På motsvarande vis skulle en större överföring öka sannolikheten för att balanseringen skall aktiveras. Fondstyrelserna konstaterar vidare att om den överföring om som tidigare diskuterats genomförs skulle fondens förväntade reala avkastning om inte räcka till för att förhindra att balanseringen aktiveras. Fondstyrelsernas slutsats är att den föreslagna överföringen om 155 miljarder bör reduceras. Mot denna bakgrund anser fondstyrelserna att det är rimligt med en kontrollpunkt , vilket skulle ge möjlighet att samla på sig erfarenhet om det nya systemet och den nya fondförvaltningen. anförs att kontrollstationen är ett avsteg från systemets autonomi och att det därför är viktigt att det görs tydligt att inte ytterligare kontrollstationer följer. avstyrker den föreslagna överföringen om . () anser det inte vara självklart att en överföring till statsbudgeten skall göras bara för att kostnaden för förtidspensionerna flyttas till statsbudgeten. Organisationen anser att det finns ett egenvärde i att pensionssystemet uppvisar stabilitet gentemot medborgarna och att det bästa sättet att åstadkomma detta är genom att se till att balanseringen inte aktiveras. TCO konstaterar att ju större buffertfonden är desto mindre är risken för att balanseringen aktiveras. I propositionen 1999/2000:46 redogjordes för de överväganden som låg till grund för regeringens förslag avseende överföringsbeloppet (s. 60-64). Regeringen anser att den kompletterande analys som därefter gjorts i rapporten 2000:1, bekräftar att den avvägning som gjordes i propositionen är rimlig vad avser riskerna för kompensationsnivån i pensionssystemet. 9.2 Risken för fondtömning Bakgrund Den automatiska balanseringen innebär att pensionssystemet blir finansiellt helt stabilt i bemärkelsen att systemets skulder aldrig annat än marginellt kan överstiga systemets tillgångar. Det innebär i sin tur att systemet när balanseringen är aktiverad "styr" buffertfonden mot nivån . Detta förhindrar inte att buffertfonden tillfälligt går under denna nivå. Fonden kommer dock, med ett undantag, alltid med tiden att nå sin valda likviditetsnivå. Undantaget utgörs av det fall systemet utsätts för en evig påfrestning. Endast då kan fonden permanent vara under den målsatta nivån. Inte ens i ett sådant extremt förlopp kan dock underskotten växa okontrollerat. I promemorian Ds 1999:43 föreslogs tre olika alternativ för hur risken för fondtömning kunde hanteras. Ett förslag innebar att en likviditetsmarginal skulle införas i beräkningen av balanstalet. Det skulle innebära att ett belopp motsvarande likviditetsmarginalen drogs av från tillgångssidan i beräkningen av balanstalet. Ett annat förslag var att balanseringen skulle ske med särskilt beaktande av likviditetssituationen, det tredje innebar att buffertfonden skulle ges en lånerätt. Remissinstanserna anser att balanseringen skall förses med en likviditetsmarginal. Verket menar att en lånerätt för AP-fonderna skulle förutsätta en statlig garanti för pensionssystemet, vilket enligt verkets mening skulle innebära ett avsteg från grundtanken med ett autonomt pensionssystem. förordar att buffertfonden skall tas bort ur beräkningen av balanstalet när fonden understiger en viss nivå dvs. att balanseringen skall ske med särskilt beaktande av likviditetssituationen. Kontoret menar vidare att AP-fonderna skall ha rätt att låna för att överbrygga underskott.