prop · GP0370 · 2001-12-06 00:00:00 — Enligt Lagrådets uppfattning skulle den föreslagnabestämmelsen kunna anses ge lagstiftaren "carte " att utfärdabestämmelser om gallring och annat avhändande av allmänna handlingar utan hänsyn till de gränser som 2 kap. TF ställer upp. Bestämmelsen skulle därför kunnainnebära en försvagning av grundlagsskyddet. Regeringen kan emellertid inteinstämma i att den föreslagna bestämmelsen får denna effekt. Vid utarbetandet av nya regler om gallring m.m. måste lagstiftaren även fortsättningsvis i varjesärskilt fall överväga om en konflikt kan komma att uppstå medoffentlighetsprincipen. Sådana regler måste alltså, liksom är fallet ,hämta sin legitimitet i den överordnade princip om allmänna handlingarsoffentlighet som innebär bland annat att allmänna handlingar skall bevaras ochav vilken följer att det finns en gräns för i vilken omfattning sådanahandlingar får gallras.I detta sammanhang är det vidare viktigt att betona att den föreslagna regelnanger att grundläggande bestämmelser om bl.a. hur allmänna handlingar skallbevaras meddelas i lag, medan det faktum att de som huvudregel skall bevaras,ordnas så att det går att hitta bland dem och vårdas så att de inte skingraseller förstörs fortfarande får anses framgå implicit av 2 kap. TF.5 KostnaderRegeringen föreslår att det av 2 kap. 3 § TF klart skall framgå attsammanställningar av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandlingskall anses förvarade hos en myndighet om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Detta är avsett att ge uttryck för vadsom gäller och medför därför inte några ökade kostnader förmyndigheterna.Även i 2 kap. 11 § TF föreslår regeringen ett förtydligande av lagtexten. Genomändringen kommer det i TF att framgå att upptagningar som ingår i databaser somen myndighet har tillgång till genom avtal med en annan myndighet utgör allmänna handlingar hos den anslutna myndigheten endast om de utgör allmänna handlingarhos den upplåtande myndigheten. Inte heller denna ändring bedöms medföra någraökade kostnader.Den föreslagna ändringen i 2 kap. 13 § TF är, liksom den föreslagna nya 2 kap.18 § TF, närmast av författningsteknisk karaktär. Dessa ändringar medför därförinte heller några kostnadsökningar.6 Författningskommentar2 kap.3 §Ändringarna har behandlats i avsnitt 4.4.3.I andra stycket i bestämmelsen har en ny mening lagts till. I denna anges att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandlinganses förvarad hos myndigheten om myndigheten kan göra sammanställningentillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Avsikten är inte att ändra gällande rätt utan endast att i lagtexten förtydliga vad som framgått endast avtidigare förarbeten och rättspraxis.Med rutinbetonade åtgärder avses en begränsad arbetsinsats som inte ärförknippad med några nämnvärda kostnader. Bedömningen av om en åtgärd ärrutinbetonad får göras med hänsyn till såväl den allmänna tekniska utvecklingensom den tekniska kompetensen och den tekniska utvecklingen på myndigheten ifråga.Om en prövning ger vid handen att en viss sammanställning av uppgifter ärförvarad hos myndigheten är myndigheten skyldig att på begäran tillhandahållaallmänheten sammanställningen enligt 2 kap. 12 och 13 §§ TF. En förutsättning är naturligtvis att sammanställningen avser uppgifter ur en upptagning som enligtövriga regler i 2 kap. TF är att anse som en allmän handling hos myndigheten. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning som i och för sig är förvarad hos myndigheten men exempelvis antingen inte är inkommen till myndigheten enligt 2kap. 6 § TF eller upprättad hos myndigheten enligt 2 kap. 7 § TF är i konsekvens härmed inte att anse som allmän och myndigheten är heller inte skyldig attlämna ut den.Den s.k. begränsningsregeln i nuvarande andra stycket andra meningen harflyttats med i huvudsak redaktionella ändringar till ett nytt tredje stycke. Som Lagrådet påpekat bör undantaget ta sikte endast på sammanställningar avuppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling. Sådana sammanställningar som innehåller personuppgifter skall inte anses förvarade hos en myndighet ommyndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att görasammanställningen tillgänglig. Detta innebär i sin tur att s.k. färdigaelektroniska handlingar inte omfattas av begränsningsregeln. Sådana handlingarär alltså alltid att anse som förvarade hos en myndighet även om de innehållerpersonuppgifter och det i lag eller förordning finns förbud för myndigheten attanvända vissa sökbegrepp vid sökningen efter handlingarna. Bestämmelsen har idenna del formulerats om med beaktande av Lagrådets synpunkt.Med lag eller förordning åsyftas i första hand s.k. registerlagar ellerregisterförordningar som meddelas för olika myndigheters behandling avpersonuppgifter. I viss mån torde det även av personuppgiftslagen kunna följaatt en myndighet är förhindrad att göra vissa sammanställningar avpersonuppgifter. Som Kammarrätten i påpekat omfattar hänvisningen till lag också personuppgiftslagen på samma sätt som hänvisningen omfattardatalagen.Begreppet "personuppgift" definieras som all slags information som direkt ellerindirekt kan hänföras till en fysisk person. Med begreppet avses detsamma som ipersonuppgiftslagen (1998:204) med den skillnaden att begreppet enligt TF ocksåomfattar avlidna personer. Anledningen härtill är att vissaregisterförfattningar, t.ex. socialförsäkringsregisterlagen (1997:934), ärtillämpliga också på avlidna.Genom den föreslagna nya meningen i andra stycket tydliggörs vidare hurförvarsfrågan avseende s.k. färdiga elektroniska handlingar, dvs. slutligtutformade handlingar i elektronisk form med ett bestämt, fixerat innehåll, skall avgöras. Sådana handlingar anses i enlighet med första meningen i andra stycket förvarade om de kan göras tillgängliga för myndigheten med tekniskt hjälpmedelsom myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att de kan läsas. De är alltså att anse som förvarade hos en myndighet även om det krävs mer änrutinbetonade åtgärder för att göra dem tillgängliga.11 §Ändringen har behandlats i avsnitt 4.5.3.I andra stycket har vissa språkliga ändringar gjorts för att uppnå bättreöverensstämmelse med gällande terminologi på IT-området. Termen "upptagning förautomatisk databehandling i sådant register" har ersatts med "databas". Någonsaklig ändring är inte avsedd.Förutom de språkliga ändringarna har ett tillägg gjorts för att klargöra attbestämmelsen enbart garanterar insyn i upptagningar som utgör allmännahandlingar hos den myndighet med vilken den anslutna myndigheten har slutitavtal. Genom tillägget klargörs att om den anslutna myndigheten t.ex. via enlänk får tillgång till en referensdatabas, som upprättats av en enskild och somomfattas av biblioteksregeln (första stycket 3) hos den upplåtande myndigheten,blir upptagningar i den databasen inte allmänna handlingar hos den anslutnamyndigheten.13 §Ändringen har behandlats i avsnitt 4.6.2.Första stycket har ändrats så att det blir möjligt att i lag införa enskyldighet för myndigheter att lämna ut upptagningar för automatiseradbehandling i, i första hand, elektronisk form, dvs. i annan form än utskrift.Ändringen innebär i och för sig att det s.k. utskriftsundantaget finns kvar.Enskilda kan således inte heller på grundval av TF med framgång hävdaen rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. Ändringen innebärdäremot att en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar ielektronisk form, och därmed en motsvarande rättighet för enskilda att få del av allmänna handlingar i sådan form, kan införas i vanlig lag.I likhet med vad som gällt innebär bestämmelsen inte något förbud förmyndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Om myndighetenbedömer det lämpligt kan den således även fortsättningsvis, utan hinder avbestämmelsen, lämna ut handlingen på elektronisk väg. Andra bestämmelser, t.ex.i registerförfattningar, kan dock hindra ett sådant utlämnande.Uttrycket "upptagning för automatiserad behandling" ersätter uttrycket"upptagning för automatisk databehandling" som ansettsföråldrat. Någon ändring i sak är inte avsedd.18 §Bestämmelsen, som har kommenterats i avsnitt 4.7 är ny.Syftet med den nya bestämmelsen är att betona arkivreglernas betydelse föroffentlighetsinsynen enligt 2 kap. TF. I fortsättningen skall därförgrundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras och omgallring och annat avhändande av sådana handlingar enbart kunna meddelas i lag.Detaljreglering skall dock även fortfarande kunna ske i förordning eller genommyndighetsföreskrifter.Sammanfattning av Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkandeOffentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3)Vi har haft i uppdrag att i en första del av vårt utredningsarbete göra enöversyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället. Ianslutning till det har vi behandlat vissa frågor som har samband med vårtuppdrag att göra överväganden kring en samordning av bestämmelserna i 15 kap.sekretesslagen (1980:100) om registrering av allmänna handlingar m.m. ocharkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m. Vihar också behandlat frågan om det i något fall finns ett behov av att begränsamöjligheterna att få ut en allmän handling som omfattas av upphovsrätt ellernågon annan rättighet enligt upphovsrättslagen.Offentlighetsprincipen och ITInledningDet övergripande ändamålet med vårt arbete som gäller offentlighetsprincipenstillämpning i IT-samhället har enligt direktiven (dir. 1998:32) varit attöverväga och lämna förslag till hur denna princip skall kunna tillämpas undernya och framtida tekniska förutsättningar. Vidare sägs att syftet med reglernaskall vara att förstärka offentlighetsprincipen genom att säkerställa att denkan tillämpas under nya förutsättningar.Vi närmar oss en helt elektronisk förvaltning där bl.a. handlingar framställs,kommer in och expedieras elektroniskt och handläggning sker med hjälp avdatorstöd. Denna utveckling påskyndas av de krav som riktas mot myndigheternanär det gäller effektivitet, samverkan med andra myndigheter och en förbättradservice gentemot medborgarna. Regeringen och har satt upp målet attstatlig förvaltning skall fungera som en föregångare vid användningen av IT.Offentlighetsprincipens reglering är av avgörande betydelse för utvecklingen mot en IT-baserad förvaltning. De överväganden som måste göras när det gälleroffentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället bör därför ha sinutgångspunkt i att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen skall ses som en delav hela den informationsförsörjning som myndigheterna står för. Denna rätt tillinsyn bör därför, så långt det är möjligt, ges en sådan utformning attgemensamma lösningar för denna verksamhet blir möjliga, bl.a. när det gällerstandarder, tekniker och metoder. Utvecklingen mot en ökad samverkan mellanolika myndigheter bör inte heller försvåras. Att grundlagsreglerna får en sågenerell utformning som möjligt, och baseras på teknikneutrala begrepp ochtermer, har betydelse också för möjligheterna att inom ramen för dengrundlagsfästa offentlighetsinsynen ta till vara den utveckling som sker inominformationstekniken. Reglerna bör därför också medge en så vidoffentlighetsinsyn som möjligt. I detta sammanhang är en självklar utgångspunktatt reglerna inte får utformas så att det leder till otillbörliga intrång i denpersonliga integriteten.Den snabba utvecklingen av myndigheternas informationsverksamhet är enligt våruppfattning positiv från offentlighetssynpunkt. Denna utveckling medför dock att det finns ett behov av att betona offentlighetsprincipens särställning somprimär källa för allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. De klassiska syftena med offentlighetsprincipen anses vara att den skallgarantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten ifolkstyret. Dess grundläggande syften kan därmed sägas vara att garanteraallmänheten insyn i och kontroll av såväl myndigheternas ärenden som derasverksamhet i stort. Under senare årtionden har offentlighetsprincipen dockkommit att tjäna ett syfte som informationsförmedlare i en vidare mening. Denhar därmed fått ett inslag av också kunskapsinsyn. Från vår utgångspunkt ärdetta visserligen positivt. Syftet med att åstadkomma en kunskapsinsyn får dockinte drivas så långt att det sker på bekostnad av möjligheten att uppnåoffentlighetsreglernas grundläggande syften, nämligen att garantera allmänhetenverklig insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. Dessa grundläggandesyften kan enbart uppnås genom att offentlighetsreglerna är utformade så att demedger en insyn som är oberoende av myndigheternas egna aktiviteter.Även om myndigheternas allt mer växande informationsverksamhet är positiv frånoffentlighetssynpunkt bör det betonas att den, i den utsträckning den utgör ettutflöde av myndigheternas egna aktiviteter, aldrig kan ersätta den rätt tillinsyn som garanteras i 2 kap. TF. Den skall i stället ses som ett komplementtill denna rätt. Vi konstaterar att den informationsverksamhet hos myndigheterna som baseras på Internet därför inte kan, som den tar siguttryck, ses som en primär källa för allmänhetens insyn i och kontroll avmyndigheternas verksamhet. Detta är också viktigt att framhålla med tanke på den fortfarande stora allmänhet som ännu inte har haft möjlighet, eller inte velat, använda sig av informationstekniken vid sina kontakter med myndigheterna.Enligt vår uppfattning är det av oundgänglig vikt att alla, medan omvandlingenmot ett "IT-samhälle" pågår, har samma möjlighet att utnyttja sin rätt tillinsyn i myndigheternas verksamhet, oavsett om den enskilde använder sig avinformationsteknik eller inte.En nödvändig åtgärd för att förstärka offentlighetsprincipen i IT-samhället äratt säkerställa att anställda inom förvaltningen har god kännedom omoffentlighetsreglerna och om hur de skall tillämpas i praktiken. En utgångspunkt för vårt arbete har därför varit att reglerna skall vara så tydliga och enklaatt tillämpa som möjligt. Därutöver måste utbildningsinsatser vidtas, såväl påhandläggar- som ledningsnivå, för att tillgodose det utbildningsbehov omoffentlighetsreglerna som alltjämt finns inom förvaltningen. Den snabbautvecklingen av förvaltningens användning av IT medför att nödvändigautbildningsinsatser måste vidtas . Annars kan den alltstörre användningen av informationsteknik komma att medföra en försvagning avoffentlighetsprincipen. En väg att tillgodose utbildningsbehovet kan vara detsamarbete med som initierats inom ramen förregeringens offentlighetskampanj.Begreppet handlingVi anser att begreppet "handling" skall behållas som det centrala grundbegreppet i grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet. Det avgörande skäletför detta är att offentlighetsinsynen också i fortsättningen skall syfta tillatt förmedla ett visst informationsinnehåll som finns hos en myndighet tillallmänheten, oavsett vilket medium som är bärare av detta informationsinnehåll,samt i oförvanskat skick. Genom att ha kvar handlingsbegreppet som det centralaför den grundlagsfästa insynsrätten bibehålls funktionen av en objektivförmedlare av myndigheternas informationstillgångar. Det finns visserligenspråkliga betänkligheter med handlingsbegreppet. Det framstår dock som mycketsvårt att hitta ett synonymt begrepp som innebär en språklig vinst.Rättspraxis har vidare visat att begreppet är flexibelt och oberoende avteknikens utveckling. Enligt vår mening finns det inte heller skäl att göranågra förändringar när det gäller grundbegreppen i övrigt i grundlagsreglerna.Myndigheters skyldighet att sammanställa uppgifter inom ramen för dengrundlagsfästa handlingsoffentlighetenVi anser att handlingsoffentligheten bör ha samma räckvidd i fortsättningen somden har . Myndigheterna bör därför också i fortsättningen inom ramen fördessa grundlagsregler vara skyldiga att på begäran av en enskild göra ensammanställning av uppgifter ur upptagningar, som är allmänna handlingar. Somförutsättning skall gälla, i likhet med vad som är fallet, attsammanställningen kan göras på automatiserad väg med rutinbetonade åtgärder. Omhandlingsoffentligheten inte hade en sådan räckvidd i den elektroniska miljön,där information är mer lättåtkomlig, skulle den s.k. likställighetsprincipeninte kunna anses uppfylld. Denna princip innebär att allmänheten skall hatillgång till information i samma utsträckning som den är tillgänglig för enmyndighet.Enligt vårt förslag skall skyldigheten att sammanställa uppgifter dock framgåuttryckligen av lagtexten. Avsikten är alltså inte att förändra rättsläget, utan enbart att i lagtexten lyfta fram det som redan gäller enligtförarbetsuttalanden och rättspraxis. Därmed kommer man enligt vår uppfattningtill rätta med den otydlighet som gällande regler har kritiserats för och somhar återspeglats i tidigare diskussioner om de s.k. potentiella handlingarna.Som hitintills skall det dock av hänsyn till enskilds personliga integritetfinnas en begränsning i myndigheternas skyldighet att göra en begärdsammanställning. En myndighet skall således inte vara skyldig att göra en sådansammanställning, om begäran avser en sammanställning som innehållerpersonuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhetatt göra sammanställningen.Begreppet "förvar" och biblioteksregelnEn upptagning skall enligt vår mening också i fortsättningen anses förvarad hosen myndighet, om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel sommyndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Vi föreslår därför ingen ändring närdet gäller hur begreppet "förvar" skall avgränsas i fråga om myndigheternasupptagningar. , vars förslag i betänkandet IntegritetOffentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39) utgör en av utgångspunkterna förvårt arbete, såg denna avgränsning av myndighetens "yttre gräns" som orimlig,eftersom den innefattar allt som är tekniskt tillgängligt via t.ex. Internet.Myndigheterna kunde enligt kommittén inte hålla ordning på denna information. Vi anser dock att denna orimlighetsproblematik till huvudsaklig del faller bortgenom den s.k. biblioteksregeln. Enligt denna regel utgör handlingar sommyndigheten använder som bibliotek, dvs. som har karaktär av referensmaterial,inte allmänna handlingar. Bestämmelsen är teknikneutral och kan således ocksåavse information på t.ex. Internet, om myndigheten använder det somreferensmaterial. Var man placerar myndighetens "yttre gränser" har därför ingen betydelse för insynsrättens omfattning i fråga om upptagningar som finns iexterna databaser, som produceras av en enskild. Sådana upptagningar anses juredan enligt gällande regler i allmänhet inte som allmänna handlingar. Enändring av begreppet "förvar" i enlighet med förslag hadedäremot inneburit en väsentlig inskränkning när det gäller insynen i dedatabaser hos andra myndigheter som en myndighet har anslutit sig till. förslag hade denna grundlagsfästa insyn fallit bort. Dennainsyn är vidare garanterad också i tveksamma fall genom ett undantagfrån biblioteksregeln. Vi anser vidare att en sådan inskränkning av gällandeoffentlighetsprincip inte ligger i linje med den utveckling som pågår när det gäller IT-användningen på myndighetsområdet, eftersom informationsutbytet skerallt mer integrerat. När det gäller vem som ansvarar för registrering,arkivering och gallring i fråga om innehållet i en databas som flera myndigheter har tillgång till, är vår uppfattning att endast en myndighet bör ha ett sådant ansvar. Vi konstaterar att det finns bestämmelser om detta enligt gällanderätt, där huvudregeln i fråga om såväl registrering som arkivering och gallringär att endast en myndighet skall ha detta ansvar.Vi föreslår dock vissa språkliga ändringar i den lagtext som reglerar undantaget från biblioteksregeln för att uppnå en bättre överensstämmelse med gällandeterminologi på IT-området. Ett förtydligande görs också så att det står klartatt bestämmelsen enbart garanterar insyn i upptagningar som utgör allmännahandlingar, vilka en myndighet har fått åtkomst till enligt avtal med en annanmyndighet.En utvidgad skyldighet att lämna ut allmänna handlingarEnligt gällande regler är en myndighet inte skyldig att lämna ut en upptagning"för automatisk databehandling" i annan form än utskrift. Vi föreslår att dennabestämmelse skall tas bort. Den grundlagsfästa rätten att få avskrift ellerkopia av en allmän handling kommer därmed att gälla i princip generellt, oavsett i vilken form en handling finns lagrad. Detta innebär i praktiken att detinförs en rätt att få ut elektroniskt lagrade handlingar, inte bara i form avutskrift, utan också i elektronisk form. Enligt vårt förslag skallutskriftsundantaget dock behållas i fråga om upptagningar som utgördatorprogram. Skälet till detta är intresset av att skydda upphovsrätten tillsådana program. En myndighet skall inte heller vara skyldig att lämna uthandlingar i elektronisk form, om det för myndigheten finns bestämmelser i lageller förordning som förbjuder ett sådant utlämnande. Detta innebär attbegränsningar i s.k. registerförfattningar kommer att gälla också tills vidare.Vårt förslag medför att en översyn av s.k. registerförfattningar måste göras.När det gäller risker för den personliga integriteten i samband medmyndigheternas utlämnande av personuppgifter, anser vi att dessa risker motbakgrund av dagens utbredda IT-användning framför allt har samband medspridningen i sig av uppgifterna. Ett utlämnande på datamedium kan dock medföraen ökad risk för otillbörliga integritetsintrång, eftersom det innebär praktiska fördelar vid stora uttag samt då syftet är att på automatiserad väg bearbetainformation. Enligt vår mening bör detta vägas mot det faktum att datalagen harersatts av den mer generellt tillämpliga personuppgiftslagen. Den särskildasekretessbestämmelsen för personuppgifter i 7 kap. 16 § SekrL hänvisar tilldenna lag. Denna sekretessbestämmelse är tillämplig vid utlämnanden av såvälenstaka personuppgifter som massutlämnanden och oavsett utlämnandeform. Vibedömer därför att det finns ett effektivt skydd för den personliga integriteten vid alla utlämnanden av allmänna handlingar som innehåller personuppgifter,även om utskriftsundantaget tas bort. Därutöver anser vi att det inte, utöver de begränsningar som följer av 7 kap. 16 § SekrL och bestämmelser i s.k.registerförfattningar, bör göras några särskilda begränsningar i 2 kap. TF somtar sikte på s.k. massuttag.Vårt förslag innebär en utvidgning av myndigheternas skyldigheter enligtoffentlighetsprincipen. Man kan därför ställa sig frågan om förslaget ärförenligt med EG:s dataskyddsdirektiv. Förslaget innebär dock inte någonutvidgning i myndigheternas skyldighet att lämna ut personuppgifter. Enligt våruppfattning rör förslaget därför en fråga som EG-direktivet inte reglerar.Direktivet utgör således inget hinder för att genomföra förslaget.Enligt vår mening påverkar vårt förslag inte de myndigheter som har till uppgift att sälja information, varken när det gäller vilken avgift som skall tas ut vid sådan försäljning eller på något annat sätt. Förslaget medför dock att enöversyn av avgiftsförordningen måste göras, eftersom den saknar bestämmelser omallmänna handlingar som lämnas ut i elektronisk form enligtoffentlighetsprincipen.Handlingsoffentlighetens stödsystemVi föreslår att det införs en ny grundlagsbestämmelse där arkivreglernasbetydelse för rätten att ta del av allmänna handlingar kommer till klarareuttryck. Redan grundlagsbestämmelserna om handlingsoffentlighet medförvisserligen ett generellt krav på att allmänna handlingar skall bevaras, att det ordnas så att det går att hitta bland dem och att de vårdas så att de inteskingras eller förstörs.