prop · GO03151 · 2001-09-07 00:00:00 — Omkring en tredjedel av myndigheterna har anledning att bli be- tydligt tydligare i sin redovisning till regeringen av kompetensförsörj- ningsläget. Utvecklingen mot en jämnare könsfördelning i staten går åt rätt håll. Ytterligare aktiva åtgärder krävs dock för att åstadkomma samma möjlig - heter till utveckling och befordran för kvinnor och män samt för att minska löneskillnaderna mellan könen. Totalt sett ligger personalrörligheten i staten på en rimlig nivå. Det finns dock anledning att särskilt uppmärksamma åldersgruppen . Regeringen fäster stor vikt vid en god arbetsmiljö på de statliga arbets- platserna. Utifrån vad som framkommit såväl i enskilda myndigheters redovisningar som i större studier bedömer regeringen att det finns all anledning att ta dessa frågor på stort allvar. Regeringen förutsätter att myndigheterna bedriver ett aktivt arbete på detta område. Regeringen ser med tillfredställelse att medvetenheten på myndig- heterna om den etniska och kulturella mångfaldens betydelse och poten- tial har ökat markant . En förutsättning för att delegeringen, från regeringen till myndigheterna, av befogenheterna på det arbetsgivarpolitiska området skall fungera är att myndigheterna tar ett aktivt arbetsgivaransvar. Detta kräver att målen för kompetensförsörjningen och verksamheterna är tydligt sammankopplade. Delegeringen kräver även att myndigheterna redovisar hur arbetet be - drivs för att regeringen skall kunna följa utvecklingen och vid behov vidta åtgärder. Med anledning av detta införde regeringen ett uppfölj- ningssystem för arbetsgivarpolitiken. Detta omfattar samtliga myndig- heter som lyder under regeringen och bygger på att regeringen begär in uppgifter från myndigheterna om deras arbetsgivarpolitik och de mål de har för denna. Dessa uppgifter ligger sedan till grund för departementens löpande uppföljning av sina myndig- heter, bland annat i de årliga mål- och resultatdialogerna, och för regeringens övergripande bedömningar av den statliga arbetsgivarpoliti- ken. Regeringen redovisar sin bedömning av den statliga arbetsgivarpolitiken och dess utfall till . Senast detta gjordes var i Årsredovisning för staten 1999 ( skr. 1999/2000:150). genomförde en studie av de redovisningar som inkom , vilket följ- des av uppföljande djupstudier av ett antal myndigheter. Arbetet resulte- rade dels i rapporten i staten, dels i broschyren Inspirerande kompetens. I båda dessa dokument lyfts ett antal goda exempel på arbete med kompetensförsörjning ute på myndigheterna fram, i syfte både att inspirera till fortsatt utveckling av arbetet och att ge återkoppling till myndigheterna. En följd av analysen var även upptäck- Skr. 2000/01:151 ten av behovet av ett instrument för kartläggning och analys av kompe- tensbehov särskilt anpassat till statliga myndigheter. På uppdrag av regeringen färdigställdes detta material av Statens kvalitets- och kompe- tensråd 18. I det följande redovisar regeringen sina övergripande iakttagelser och bedömningar . I de fall departementen gjort iakttagelser be- träffande arbetsgivarpolitiken för enskilda myndigheter som bör informeras om, kommer dessa att redovisas under respektive utgifts- område i budgetpropositionen . Att myndigheterna bedriver en långsiktig och strategisk arbetsgivarpoli- tik är av stor vikt för att de statliga verksamheterna skall vara bärkraftiga . finns många verksamhetsmål som kan innebära att myndigheterna har att ta delvis andra, kortsiktiga, hänsyn. I årets redovisningar av myndigheternas kompetensförsörjning fram- kommer att ett antal myndigheter bedriver en medveten och strategisk arbetsgivarpolitik. , Länsstyrelserna i , och , , och och Riksskatte- verket är några exempel på detta. Samtliga dessa myndigheter har redo- visat tydliga mål som är kopplade till de verksamheter de bedriver samt till hur kompetensförsörj ningsläget ser ut och . Exempel på andra myndigheter som har redovisat tydliga mål för sin kompetensför sörjning är , , , i , Naturvårds- verket, , Statens energi myndighet och Överstyrel- sen för civil beredskap. Var tionde myndighet har inte redovisat några mål för sin kompetens- försörjning och av myndigheterna har ställt upp mycket vaga mål. Ett fåtal myndigheter har inte besvarat regerings- uppdraget trots påminnelser. Regeringen kommer i samband med de år- liga mål- och resultatdialogerna att särskilt uppmärksamma detta. Observationer och bedömningar inom enskilda områden I det följande redovisas regeringens observationer och bedömningar vad gäller statsanställdas åldersstruktur, könsfördelning och rörlighet, liksom myndigheternas arbete med arbetsmiljö och mångfaldsfrågor. Avsnittet avslutas med en redogörelse av lönenivåer och utfallet av den senaste avtalsperioden. Staten är den sektor på arbetsmarknaden som har den i genomsnitt äldsta personalstyrkan. Medelåldern för de statligt anställda var 2000, 18 Materialet heter Planera för kompetens en handledning, Statens kvalitets- och kompetensråd, 2001. vilket innebär en ökning med . Motsvarande för lands- Skr. 2000/01:151 tingen var , för kommunerna och för näringslivet . Medelåldern för hela arbetsmarknaden uppgick till . En viktig för- till den höga medelåldern i staten är att många av dess verksam- heter kräver personal med hög utbildningsnivå. Andelen akademiker är högre i staten än i någon annan sektor på arbetsmarknaden. De struktur- förändringar som genomförts inom den statliga sektorn har också betydelse för förändringen i personalens ålders- sammansättning. Som framgår av diagram 10.1 är också åldersstrukturen betydligt ojämnare i staten än på arbetsmarknaden i sin helhet. Diagram 10.1 Åldersfördelning i staten och på arbetsmark naden totalt 2000, procent Källor: SCB:s arbetskraftsundersökningar, och . Uppgifterna för staten har hämtats från SCB:s arbetsmarknadsstatistik. Omkring en tredjedel av statsförvaltningens personal är mellan femtio och . De flesta av dessa finns i åldersgruppen och till- hör den s.k. fyrtiotalistgenerationen. uppgår andelen unga, under , till i staten, medan motsvarande andel för arbetsmarknaden totalt är . Även andelen anställda är låg. Skillnaden i åldersstruktur mellan män och kvinnor är högst mar- ginell. Den sneda åldersfördelningen inom framför allt den offentliga sektorn är ett problem som kommer att växa i takt med att fyrtiotalisterna lämnar arbetsmarknaden för att gå i pension. Det kommer sannolikt att innebära ett stort behov av nyanställningar av personal med rätt kompetens. Ett sätt att belysa problemet är att studera gruppen anställda som är eller äldre. På arbetsmarknaden som helhet tillhör den grupp som successivt kommer att gå i pension under de närmaste tio, femton åren (diagram 10.2). Diagram 10.2 Andelen anställda som är eller äldre i olika sektorer på arbetsmarknaden, 1990, 1992, 1995, 1999 och 2000, procent Källor: SCB:s arbetskraftsundersökningar, och . Uppgifterna för staten har hämtats från SCB:s arbetsmarknadsstatistik. Anm. Affärsverken ingår ej i staten. Problemet med generationsväxling och kompetensförsörjning kan bli störst i staten eftersom av de anställda är eller äldre. Men även i landsting och kommuner tillhör en relativt sett betyd- ligt större grupp denna ålderskategori än i näringslivet. För statens del innebär detta att omkring 85 000 personer kommer att avgå med ålderspension . avgår dock ett antal perso- ner med pension , varför kan komma att förkortas. Enligt är den genomsnittliga pensions- åldern i praktiken för statsanställda 19. Till viss del kan dock en låg reell pensionsålder komma att motverkas av den ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd som innebär rätt att arbeta kvar till , som träder i kraft 20. Detta kan, när ändringen får fullt genomslag, komma att innebära att ett antal personer väljer att arbeta längre. Trots att närmare 340 000 arbetstillfällen netto försvunnit från arbets- marknaden mellan 1990 och har antalet anställda som är eller äldre ökat med närmare 210 000 eller . Det av- speglar sig i att andelen stigit . Det är de som blivit fler, medan de allra äldsta, dvs. de mins- kat i antal. Andelen anställda över femtio har stigit med accelererande hastighet i den offentliga sektorn, medan ökningstakten i näringslivet har bromsats upp . I staten har andelen anställda ökat markant , . Förändringen i åldersstrukturen förklaras av att besparingar och nedskärningar främst har minskat gruppen anställda 19Källa: Långsiktig personalförsörjning inom staten och trygghetssystemets roll i denna, , PM 991012. 20Löpande avtal om en lägre ålder för avgångsskyldighet får dock fortfarande gälla längst Liksom inom landstingen har de statsanställda som är Skr. 2000/01:151 ökat i antal. Uppgången var dock betyd- ligt större och uppgick till , jämfört i lands- tingen. fortsatte gruppen att växa i hela den offent- liga sektorn. Mest markant var ökningen i landstingen. Diagram 10.3 visar hur åldersstrukturen har förändrats i staten under det senaste årtiondet. Diagram 10.3 Åldersfördelning i staten 1990, 1999 och 2000 , procent Källor: SCB:s arbetsmarknadsstatistik och Statskontoret. kunde man se den stora andelen statsanställda födda under ; dessa var då mellan . den s.k. ålderspuckeln accentuerats ytterligare och flyttats närmare förskjuts puckeln något framåt. och 2000, under ett enda år, kan vi se att en något större andel har passe- rat 55-årsstrecket och en något större andel är över 60. De stora pensionsavgångarna är dock bara en sida av problemet med den sneda åldersstrukturen i staten. Ett lika stort problem är den låga andelen unga, som kan ge problem med kontinuitet och återväxt. nämnts är endast en knapp fjärdedel av de statsanställda . år tidigare, 1990, var den andelen . är det relativt unga försvarets minskade andel av statsförvaltningen. Pensionsavgångarna kan leda till allvarliga problem med kompetens- Mycket kunskap och erfarenhet kommer att försvinna från myndigheterna, som stora nyrekryteringar sannolikt kommer att behöva göras . Rekryteringsläget kan försvåras av att ung välutbildad arbetskraft med största sannolikhet kommer att bli en brist- vara i takt med att befolkningen åldras. Betydligt närmare kan det också på vissa håll uppstå problem med att klara verksamheterna när en stor andel av personalen närmar sig pensionsåldern och många snarare blickar fram mot en pensionering än mot karriär och ökad arbetsbörda. Generationsväxlingen kan dock även utgöra en möjlighet för vissa myn- digheter att få in ny kunskap i organisationen. En omvärld i snabb för- ändring medför behov av ny kompetens. I syfte att motverka problemen Skr. 2000/01:151 vidtar regeringen en rad åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft generellt i Sverige21. De statliga myndigheterna har en roll i detta genom att i sina verksamheter försäkra sig om att varje individs kompeten s ut- nyttjas på bästa möjliga sätt. Åldersstrukturen ser dock olika ut i olika sektorer av staten. Inom den sysselsättningsmässigt största, universitets- och högskoleväsendet, samt inom två andra stora områden, försvaret samt affärsverk och infrastruk- tur, är medelåldern lägre än genomsnittet i staten. De övriga sju sekto- rerna har samtliga en medelålder som överstiger genomsnittet på . Allra högst är medelåldern inom området arbetsliv och omsorg (tabell 10.1). Tabell 10.1 Medelålder i statens olika sektorer 1999 och 2000 Arbetsliv, omsorg, utbildning Miljö, teknik, jordbruk Länsstyrelser, regeringskansli, stabsmyndig- Universitet, högskolor, forskning Skillnaden i medelålder mellan män och kvinnor inom de olika sekto- rerna är i flertalet fall mycket liten. Undantag utgör två sektorer där andelen kvinnor är låg omkring en femtedel nämligen området affärsverk och infrastruktur samt försvaret. Inom det förstnämnda är kvinnorna yngre än sina manliga kolleger. Andelen kvinnor som är eller äldre inom denna sektor är så låg som 3 pro- cent. Inom försvaret är förhållandet det omvända. Kvinnorna är i genom- snitt äldre än männen medan de är förhållandevis få i åldersgruppen . I årets redovisningar uppger av myndigheterna att de ser problem med sin åldersstruktur. bedömer att det inte finns några sådana problem inom en överskådlig framtid. Förändringarna i myndigheternas synsätt är marginella i jämförelse med föregående år. Huruvida åldersstrukturen upplevs som ett problem för resterande av myndigheterna har inte gått att utläsa ur redovisningarna. En opinionsundersökning visar dock att av de statliga myndig- heterna ser problem på grund av det kommande generationsskiftet vilket stämmer väl överens med den bild som framkommer i myndig- 21 Se bl.a. den Ekonomiska vårpropositionen (prop. 2000/01:100). heternas kompetensredovisningar och att av myndigheterna Skr. 2000/01:151 inte upplever detta som ett problem. Det senare skulle kunna innebära att de myndigheter som inte har kommenterat frågan i sina redovisningar inte heller ser åldersstrukturen som ett problem22. Några stora myndigheter och myndighetskoncerner som upplever åldersstrukturen som ett problem är bl.a. , dom- stolsväsendet, polisväsendet, skattemyndigheterna, , vissa uni- versitet och flera länsstyrelser. Bland dem som inte ser problem med åldersstrukturen inom en överskådlig framtid återfinns främst små och medelstora myndigheter. visar redovisningarna att mycket planering och för- beredelser pågår ute på myndigheterna i syfte att underlätta det kommande generationsskiftet. Ett antal myndigheter uppger att de arbetar med olika typer av aspirantprogram, i några fall särskilt inriktat på chefer. Några myndigheter, bl.a. , universi- tet, i och arbetar aktivt med olika typer av samarbeten med högskolor och andra myndigheter. Andra exempel på åtgärder är dubbelbemanning på viktiga poster och arbete för att sprida befintlig kunskap i organisationen, bl.a. genom dokumentation av arbetsmetoder och äldre medarbetares kunskaper. Regeringen bedömer att medvetenheten ute på myndigheterna om pro- blematiken kring generationsskiftet är mycket hög. Fördelningen av män och kvinnor har blivit allt jämnare i staten . Andelen kvinnor i staten uppgick till nästan 44 pro- cent, vilket innebär en ökning med en procentenhet . I kom- muner och landsting, där många av yrkesgrupperna inom vård, skola och omsorg är kvinnodominerade, är fyra femtedelar av personalen kvinnor. Lägst är andelen i näringslivet där den uppgår till . Staten är därmed den sektor på arbetsmarknaden som har den jämnaste könsför- delningen. Könsfördelningen varierar dock kraftigt mellan olika typer av befatt- ningar. I uppföljningssystemets redovisning, där myndigheterna själva fått klassa sina medarbetares arbetsuppgifter, framkommer att av de anställda med uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet är kvinnor. Denna andel har dock ökat något jämfört med året innan. Detta kan jämföras med att av alla myndighetschefer ut- nämnda av regeringen uppgår andelen kvinnor till . Även bland personalen med kärnkompetens, dvs. sakområdeskompetens, har andelen ökat, från . Flest kvinnor återfinns i stöd- och supportfunktionerna23, där de utgör . Den uppgiften är oförändrad jämfört med . Detta indikerar att när andelen kvinnor har ökat så är det framför allt till de mer kvalificerade eller sakområdes- inriktade tjänsterna som dessa kvinnor har sökt sig. 22Källa: Uppföljning av informationsinsatser En förvaltning i demokratins tjänst, Siforapport 20010614, utförd på beställning av . 23I stödkompetensen ingår personal utan specifik sakområdeskompetens inom myndighetens verksamhetsområde, t.ex. administration, IT-stöd, vaktmästeri osv. Även mellan olika sektorer i staten skiljer sig fördelningen av män och Högst andel kvinnor, , finns inom området ekonomi samt arbetsliv och omsorg. rade områden såsom försvaret och sektorn affärsverk och infrastruktur är endast en av fem anställda kvinnor. Bara sektorn universitet, högskolor och forskning har en helt jämn könsfördelning totalt sett. dock skillnader för olika befattningar. Regeringen bedömer att utvecklingen mot jämnare könsfördelning i staten går åt rätt håll. Den noterar dock att ytterligare aktiva åtgärder krävs för att åstadkomma samma möjligheter till utveckling och beford - ran för kvinnor och män samt för att minska löneskillnader na mellan En omvärld i snabb förändring ställer stora krav på flexibilitet i de stat- liga myndigheternas verksamhet. En förutsättning för flexibilitet och för- nyelse är rörlighet hos personalen. Om omsättningen blir alltför stor upp- står dock problem med kontinuiteten och kostnaderna för bl.a. inskolning av nyanställda blir höga. För statsförvaltningen i sin helhet ligger personalrörligheten 25 på Andelen är marginellt högre jämfört med . framgår av diagram 10.4 är rörligheten högst för dem under , för att sedan avta med stigande ålder. Jämfört med 1999 har rörligheten ökat ytterligare, , för dem under , medan situa- tionen är oförändrad för övriga åldersgrupper. Som vi tidigare sett är dock andelen statsanställda förhållandevis låg, varför det totala genomsnittet endast påverkas marginellt. Män har i genomsnitt lägre rörlighet än kvinnor. 24Se även avsnittet om löner på s. 55 ff. 25Rörligheten definieras här som lägst av antalet nyanställda och avgångna dividerat med genomsnittligt antal anställda . Diagram 10.4 Personalrörlighet för statsanställda fördelade efter kön och ålder, september 1999september 2000, procent I de statliga myndigheternas ledning är rörligheten totalt sett lägre än för andra kategorier av anställda. Det gäller både för män och för kvinnor. Det är framför allt i åldersgruppen som skillnaden blir tydlig, då rörligheten i denna grupp endast är hälften så stor som den genom- snittliga för de statsanställda i samma ålder (diagram 10.5). Diagram 10.5 Personalrörlighet för statligt anställd personal med uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet, september 1999september 2000, procent En annan skillnad mellan statens chefer och totalsiffrorna är att männen i genomsnitt byter arbetsplats oftare än kvinnorna. I den yngsta ålders- gruppen är skillnaden markant. nyrekryterades omkring 18 600 personer till den statliga Skr. 2000/01:151 sektorn, som omkring 21 000 personer lämnade den. framgår av tabell 10.2 är avgångarna förhållandevis jämnt fördelade över åldersgrupperna, medan majoriteten av de nyrekryterade är . Lägst andel avgångar liksom nyrekryterade fanns bland dem som var eller äldre. Tabell 10.2 Nyrekryteringar till och avgångar från den statliga sektorn 1999 och 2000, procent Regeringen bedömer personalrörligheten i staten på övergripande nivå som rimlig. Mot bakgrund av den förhållandevis höga rörligheten bland personalen under och behovet av att kunna behålla de unga inför det kommande generationsskiftet anser dock regeringen att det är särskilt angeläget att myndigheterna uppmärksammar denna grupp av anställda. Som framgår på s. 59 satsar de statliga arbetsgivarna löne- mässigt på de yngre anställda. Det är dock av stor vikt att staten använder fler instrument än lönesättningen för att bli en attraktiv arbetsgivare 26. Med en ökande konkurrens om arbetskraften är myndigheternas åtgärder för att skapa stimulerande och kreativa arbetsplatser med en god arbets- miljö av stor betydelse för statens långsiktiga kompetens försörjning. Regeringens uppföljning av arbetsgivarpolitiken har därför även fokuserat på myndigheternas arbete att skapa en bra arbetsmiljö för de anställda. De myndigheter som har vidtagit åtgärder inom området som kan ges spridning som goda exempel har ålagts att särskilt redovisa detta. En fjärdedel av de redovisande myndigheterna har uppgivit att de vid- tagit åtgärder i syfte att skapa en god arbetsmiljö för sina anställda. Den vanligast förekommande åtgärden var förebyggande arbete i form av friskvård. Ett par myndigheter har uppgivit att detta kan ske på betald arbetstid. Många myndigheter har också kartlagt hur de anställda upp- fattar sin arbetsmiljö och arbetssituation. Resultaten av dessa undersök- ningar har sedan ofta lett vidare till handlingsplaner och olika typer av uppföljande arbete. har bland annat även erbjudit 26 Ett gott exempel på projekt som genomförts i syfte att finna vägar att öka en arbetsplats attraktionskraft är den studie den s.k. av yngre akademikers värderingar kring arbete och arbetsplats som genomfördes på uppdrag av i Ett annat, liknande initiativ, är de olika ungdomsgrupper som bildats inom länsstyrelserna och som bl.a. fokuserar på de yngres nyckelpersoner utbildning och certifiering i arbetsmiljö från företags - Skr. 2000/01:151 hälsovården . Vid sidan av myndigheternas egna redovisningar av arbetsmiljöarbetet har låtit genomföra en bearbetning hos av Arbetarskyddsstyrelsens arbetsmiljöundersökning 1999. Resultatet redovisas i en rapport av Arbetsgivarverket27. I rapporten har resultaten bearbetats med syfte att jämföra statsanställdas arbetsför- hållanden med förhållanden för anställda inom andra arbetsgivarsektorer. Av studien framgår bl.a. att en större andel statligt anställda, jämfört med samtliga sysselsatta, uppger att de har variation och frihet i arbetet och en mindre del bedömer att de har ett fysiskt ansträngande arbete. En annan iakttagelse i studien är att de statsanställda upplever att de erbjuds större möjlighet att lära nytt och utvecklas i arbetet än anställda i övriga sekto - rer på arbetsmarknaden. Andelen anställda som upplever att de kan på- verka sina arbetstider är också högre än i övriga sektorer. Den negativa sidan av detta är att en högre andel av de anställda i staten upplever att man har svåra arbetsuppgifter och ett mer psykiskt påfrestande arbete jämfört med andra grupper av anställda. De upplever även att de får för lite stöd och hjälp från kamrater och chefer. Detta avspeglas också i att det inom staten finns en högre andel än genomsnittet på arbetsmarknaden som inte kan koppla av tankarna från jobbet och som misströstar på grund av svårigheter i arbetet. Jämförs undersök- ning för hela arbetsmarknaden med undersökningen som genomfördes har andelen som uppger dessa typer av besvär ökat. Med anledning av bl.a. arbetsmiljöundersökningen har sammanställt rapporten och arbetsglädje ett diskussionsunderlag för chefer om arbetsmiljö. Ett konstaterande i rapporten är att om statliga myndigheter skall kunna rekrytera, utveckla och behålla medarbetare och därigenom få en effektiv verksamhet kanske det inte räcker med att uppfylla arbetsmiljölagens minimikrav. En positiv utveckling, som presenteras i prognosbarometer , är att övertidsarbetet i staten visar tecken på att minska. Regeringen tillsatte en arbetsgrupp med uppgift att ana- lysera den stora ökningen av arbetsbetingad ohälsa som har samband med stress och andra organisatoriska och sociala faktorer. Arbets- gruppens uppgift har varit att på grundval av analysen ta fram en hand- lingsplan som anger en strategi för att komma till rätta med utvecklingen av den arbetsbetingade ohälsan. En slutrapport (Ds 2001:28) från arbetet presenterades . Den strategi som vuxit fram av arbetsgruppens arbete är att synen på arbetsmiljöarbetet måste förändras. Arbetsvillkoren och arbetsmiljön har betydelse för verksamhetens resultat. Dessa frågor bör tydliggöras och föras ut till ledning och chefer i staten och kommu- ner såväl som till privata näringslivet. Arbetsgruppen föreslår därför bl.a. en trepartsdialog mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. Arbetsmiljöproblem och stressrelaterad ohälsa i arbetslivet är komplexa problem som fordrar en samsyn samt breda och samstämmiga åtgärder för att minska den arbetsrelaterade ohälsan. 27 Arbetsmiljöstatistik för den statliga sektorn en bearbetning av arbetsmiljöundersökningen 1999, 2001. Regeringen fäster stor vikt vid en god arbetsmiljö på de statliga arbets- Skr. 2000/01:151 platserna. Utifrån vad som framkommit såväl i enskilda myndighetens redovisningar som i större studier bedömer regeringen att det finns all anledning att ta dessa frågor på stort allvar. Regeringen förutsätter att myndigheterna bedriver ett aktivt arbete på detta område.