prop · GP0331 · 2001-10-11 00:00:00 — För att hållbarhetskontroller skall vara kostnadseffektiva ur miljösynvinkel kommer de med nödvändighet att läggas upp så att de inriktas på modeller med mer signifikanta marknadsandelar. Av detta följer att det även fortsättningsvis kommer att behövas ett system med kontrollavgifter för finansiering av dessa undersökningar. Det kan ifrågasättas om kontrollavgiften är att anse som skatt eller avgift, och om grunderna för denna därför enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall följa av lag. Utgångspunkten är att avgiften skall bekosta s.k. kartläggande undersökningar i , inte sådana kontroller som svensk typgodkännandemyndighet är ålagd att utföra enligt EG-bestämmelser. Av lagförarbeten och praxis kan slutsatser dras om gränsdragningen mellan skatter och avgifter. Om en tillsynsavgift eller en kontrollavgift tas ut, måste intäk terna gå till tillsyn eller hållbarhetskontroller. Avgiften måste motsvaras av en motprestation från myndighetens sida för att den skall anses vara en avgift och inte en skatt. Motprestationen kan dock vara kollektiv, dvs. motprestationen behöver inte vara individuellt bestämd. Frågan om mot prestation är avgörande för om verksamheten kan finansieras med avgifter. De kontroller som är tänkta att finansieras av en avgift behöver inte utföras enligt något EG- direktiv. Dock verkar det vara förutsatt i direktiv /69/EG att sådana kontroller görs, eftersom det föreskrivs att resultat från dessa kan anmälas till vederbörande typgodkännandemyndighet i ett annat land som kan vidta tvingande åtgärder mot tillverkaren. Det är också förutsägbart vad avgi ften skall användas till. I lagrådsremissen föreslog regeringen att en avgift skulle tas ut av bilägaren . Regeringen gjorde den bedömningen att avgiften för hållbarhetskontroller var att anse som en avgift och inte en skatt enligt följande a rgumentation. Om en avgift för tillsyn tas ut för att finansiera hållbarhetskontroller, motsvaras avgiften av en motprestation från undersökande myndighet som genomför kon troller. I praktiken är det bilköparna som är med och betalar för detta i form av ett mindre tillägg på bilpriset. Bilägarna drar också fördel av att hållbarhetskontroller genomförs, då detta är ägnat att bidra till en förbättrad kvalitet på bilarna. Hållbarhet skontrollerna kommer således bilköparkollektivet till nytta. Lagrådet har gjort den bedömningen att den avgift som föreslogs var att betrakta som en skatt enligt följande motivering. Lagstiftarens syfte med avgaslagstiftningen är, som framgår av portalparagrafen till den fö reslagna lagen, att skydda människors hälsa och miljön. Det är sålunda inte bilägarnas intresse av en god kvalitet hos bilarna som står i fokus utan bilägarnas påverkan på allas vår hälsa. Avgiften motsvaras dä rför inte av någon motprestation till vare sig bilägarna eller bilägarkolle ktivet som sådant. Syftet med lagrådsremissens förslag att bilägaren skulle betala avgiften var framförallt att underlätta administrationen genom att avgiften kunde betalas i samband med registrering av fordon. Som ovan nämnts tas kontrollavgiften ut av tillverkaren eller generalagenten. Avgiften bekostar således tillsynen av att de bilar som produceras är hållbara. Mot bakgrund av Lagrådets yttrande gör regeringen därför den bedömningen att avgiften bör bibehållas som den är utformad , dvs. betalas av tillverkaren. Avgiften bör liksom administreras av . Regeringen avser dock att, i samband med behandlingen av betänkande från (dir. 2001:12), även åte rkomma till frågan om hållbarhetskontrollerna kan finansieras genom skatt. Beträffande tunga bilar genomförs, som behandlats tidigare under avsnitt 5.4.2, inga hållbarhetskontroller. Avsikten är dock att genomföra sådana när dessa bilar förses med avancerade system för efterrening av partiklar och kväveoxider. Någon skillnad när det gäller lätta och tunga bilar bör därför inte göras. På grund av de stora kostnaderna för kontroller av tunga fordon kommer avgiften för sådana Prop. 2001/02:31 kontroller få ses över i samband med införande av systematiska kontroller för dessa fo rdon. Avgifter vid prövning av indelning i miljöklasser Enligt vad som gäller skall tillverkaren ansöka om miljöklassindel- ning hos AB . () utför mi ljöklass- ningen. Bolaget har vissa kostnader för denna hantering. Som anförts tidigare under avsnitt 5.9.1 föreslås att miljöklassindel- ningen kan ske genom ett anmälningsförfarande i samband med fordons- registrering. Indelningen i miljöklass utgör ett myndighetsbeslut men i allmänhet torde en närmare granskning inte behöva ske i varje enskilt fall. I dessa enklare fall bör någon avgift inte tas ut. Inte heller bör avgift tas ut vid beslut om ändring av miljöklassindelning. I de ärenden om miljöklassindelning som kräver mer granskningsarbete bör dock registre- ringsmyndigheten ha möjlighet att ta ut en avgift. Avgifter vid prövning av EG-typgodkännande och annan kontroll som skall ske enligt Enligt de aktuella EG-direktiven skall det i varje medlemsland finnas en utsedd godkännandemyndighet som beviljar godkännande i avgasfrågor och som även skall kontrollera att de fordon som produceras stämmer överens med det godkända fordonet eller fordonstypen. Myndigheten skall även kunna kontrollera hållbarheten hos fordon i bruk. Till sin hjälp kan myndigheten anlita en teknisk tjänst som utför provning och inspek- tion för godkännandemyndighetens räkning. bör ha befogenhet att ut en avgift för förfarandet i samband med typgodkännande och för de åtgärder som innehavet av ett typgodkännande för med sig. finns en möjlighet enligt 10 § bilavgaslagen att ta ut en dispens- avgift om undantag från meddelade föreskrifter medges för ett visst motorfordon eller en grupp av sådana fordon. myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om Härvid skall iakttas att avgiften bör utjämna de ekonomiska fördelarna för den avgiftsskyldige av att fordonet inte uppfyller uppställda krav. Bestämmelser om dispensavgiftens storlek för olika kategorier finns i föreskrifter om bilavgas- kontroll (SNFS 1992:12). Enligt förarbetena till bilavgaslagen kan en tillverkare som erhåller dispens från avgaskraven i regel antas ha fått en ekonomisk fördel i fö rhållande till den tillverkare som konstruerat och utrustat sina bilar så att avgaskraven uppfylls. Syftet med avgiften är dels att den skall förhindra att konkurrensen snedvrids, dels att den skall ha en positiv verkan från miljösynpunkt genom att begränsa antalet dispens- I slutbetänkande föreslogs att dispensavgifter skulle betalas för att utjämna ekonomiska konkurrensfördelar till följd av dispenser (SOU 1996:103 del 2 s. 323). Regeringen uttalade i proposi- Prop. 2001/02:31 tionen att starka skäl talade för att införa en sådan avgift, men gjorde den bedömningen att en sådan förpliktelse inte kunde anses utgöra en avgift i dess sedvanliga betydelse. Med hänsyn till att rättsläget inte var helt klart så borde inte dispensavgiften regleras genom delegering till regeringen. En konstruktion med dispensavgifter borde i stället för framtiden utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagreglerades på ett tydligare sätt. Regeringens avsikt var att utreda frågan (prop. 1997/98:45 s. 516 f). Dispensavgiften i dess nuvarande form är inte att anse som en avgift i dess egentliga mening, eftersom syftet är att utjämna konkurrensfördelar. Med det EG-rättsliga systemet kommer möjligheterna att medge undan- tag från de gemensamma kraven att bli förhållandevis sällsynta. Därtill kommer att en sträng praxis har utvecklats hos . Som beskrivits i tidigare avsnitt kan möjligheten att meddela undantag komma att användas i miljöförbättrande syfte. Avgiften vid prövning av undan- tag bör därför utformas så att den täcker de kostnader som uppstår vid prövningen. Regeringens förslag: Reglerna i om skyldighet att indela bensin och dieselolja i miljöklasser samt förbud mot försäljning av bränslen som inte motsvarar de EG-rättsliga minimikraven förs över till lagen om motorfordons avgasrening och motorbränslen. Även bestämmelserna om specifikationerna för dessa bränslen och deras indelning i miljöklasser, som återfinns i två bilagor till miljö- balken, förs över till den nya lagen. Regeringens bedömning: Miljöklassystemet för bensin och dieselolja skall ses över så att utvecklingen av alternativa eller mer miljövä nliga drivmedel inte missgynnas. Regeringen avser därför att lämna ett uppdrag till i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: innehåller regler om bensin och dieselolja och dess indelning i miljöklasser. Miljöklasser- nas innehåll anges närmare i två bilagor till , där bilaga 1 innehåller kraven för bensin och bilaga 2 kraven för dieselolja. Bestämmelsen i 14 kap. 22 § ändrades relativt i samband med att lagstiftningen anpassades till reglerna i rådets direktiv /70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen. Genom dessa änd- ringar infördes en ny miljöklass 1 för bensin med högre kvalitetskrav än den EG-rättsliga miniminivån samt ett förbud i lag mot försäljning av s.k. blyad bensin. Bestämmelserna om indelning av dieselolja i miljöklasser överfördes till från lagen om skatt på energi och anpassades också till kraven i direktivet. Bestämmelser om indelning av bränslen i miljöklasser har funnits . Miljöklassystemet för bränslen är uppbyggt enligt samma princip som dagens miljöklassystem för fordon, där miljöklass 3 är sämst och miljöklass 1 är bäst från miljösynpunkt. För bensin saknades länge en specifikation för mi ljöklass 1-bränslet, varför miljöklass 2 länge varit den bästa kvaliteten. Från finns miljöklass 1 och 2 för både bensin och dieselolja. Systemet har varit ytterst framgångsrikt genom att de bästa tillgängliga bränslena tagit dominerande marknads- andelar, vilket bidragit till sänkta utsläpp. De har också nått en bred acceptans bland såväl bränsleleverantörerna som allmänheten. Som tidigare anförts under avsnitt 5.2 råder det ett nära samband mellan motorfordons utsläpp av föroreningar och kvaliteten på det bränsle som används. Auto/Oil-programmet inom EU omfattar krav på såväl på fordons tekniska utformning som bränslen. Både bilar och bränslen indelas i miljö klasser, för vilka grunderna med hänsyn till det nära sambandet med skattelagstiftningen måste anges i lag. Det finns därför skäl att samla de svenska reglerna på området i en gemensam lag. Ett ytterligare skäl för detta är att det EG-rättsliga regelsystemet för både fordon och bränslen är komplicerat och innehåller en stor del detaljföreskrifter av teknisk natur, som är mindre lämpliga att infoga i mer övergripande lagstiftning som . Den reglering som återfinns i 14 kap. 22 § miljö balken och bilagorna till balken bör därför föras över till den nya lagen. Det finns ingen anledning att ändra bestämmelserna om bränslen i sak. Vad som anförts i anledning av den senaste ändringen av dessa bestäm- melser (prop. 1999/2000:9 s. har alltjämt relevans. Vad som anförts under avsnitt 5.3 om behovet av en ny miljöklass- indelning för bilar gör sig inte gällande med samma styrka vad avser bränslen. Beteckningssystemet för miljöklasserna för bränslen är inarbetat och inga praktiska problem tycks finnas. Innehållet i miljö- klasserna för bränslen ändras inte heller i den snabba takt som gäller för avgaskrav. Beteckningarna kommer att vara entydiga även om beteck- ningarna på miljöklasser för fordon läggs om i enlighet med regeringens förslag. Det finns därför inga skäl att ändra beteckningarna i det nuva- rande miljö klassystemet för bränslen. Enligt 14 kap. 21 § får regeringen, eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet eller en kommun meddela föreskrifter som gäller bl.a. bränslets kvalitet och egenskaper. lerna om bränslen kommer fortsättningsvis, på samma sätt som , att behöva kompletteras med föreskrifter på lägre nivå. Sådana föreskrifter kan även fortsättningsvis grundas på bemyndigandet i 14 kap. 21 § . Någon särskild bestämmelse om detta i den nya lagen erfordras därför inte. Miljö- och jordbruksutskottet har föreslagit att regeringen utan dröj smål genomför en översyn av miljöklassningen av bensin och dieselolja och kriterierna för de olika miljöklasserna. Översynen bör enligt utskottet inriktas på ett system som ej missgynnar utvecklingen av alternativa eller mer miljövänliga drivmedel. I den mån gällande bestämmelser inom EU motverkar en sådan utveckling förutsätter utskottet att regeringen verkar för en förändring av detta regelverk. (se betänkande 2000/01:MJU16). Med anledning av utskottets betänkande har genom beslut gett regeringen i uppdrag att se över mi ljöklassningen av bensin och dieselolja. Regeringen avser att göra en översyn av miljöklassystemet för bränslen med syfte att eliminera tekniska hinder för alternativa bränslen med positiv miljöeffekt. Regeringen kommer därför att lämna ett uppdrag till i denna fråga. Regeringens förslag: beslut i en- skilda fall och registreringsmyndighetens beslut om miljöklassindel- ning skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd skall krävas i kamma rrätten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon erinran mot Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser i bilavgaslagen (11 §) får tillsynsmyndighetens beslut i enskilda fall enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överkl agas hos allmän förval tningsdomstol. Enligt fordonskungörelsen meddelar beslut om EG-typgodkännande vad gäller direktivet 70/156/EEG, medan meddelar beslut om godkännande vad gäller avgasfrågor. I 117 § i kungörelsen finns bestämmelser om överklagande av beslut. Några bestämmelser om över- klagande av beslut att avslå en ansökan om typ- godkännande eller att återkalla ett sådant beslut finns dock inte. Sådana bestämmelse finns inte heller i bilavgaslagen. Enligt 22 a § förvalt- ningslagen (1986:223) gäller, om inget annat för eskrivs, att beslut får överklagas till allmän förvalt ningsdomstol. Denna bestämmelse trädde i kraft . meddelas beslut om miljöklassindelning av AB och dessa beslut kan enligt 21 § bilavgasförordningen (1991:1481) överklagas till . Verkets beslut kan sedan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt b estämmelsen i 11 § bilavgaslagen. Enligt direktiv /156/EEG krävs att det i varje beslut som fattas enligt föreskrifter som meddelats vid tillämpningen av d irektivet och som inne- bär att typgodkännande vägras eller återkallas, att registrering vägras eller försäljning förbjuds, i detalj skall anges de skäl på vilket beslutet grundas. Den berörda parten skall underrättas om b eslutet och upplysas om vilka möjligheter till prövning av b eslutet som står till buds inom ramen för gällande lagstiftning i me dlemsstaterna och inom vilken tid prövning skall begäras. I den föreslagna lydelsen av lagen om motorfordons a vgasrening regle- ras både typgodkännandemyndighetens och tillsynsmyndighetens befogenheter vad avser avgasfrågor. Av den nya lagen bör framgå att beslut i enskilda fall som fattats av myndighet med stöd av lagen får överklagas. Anledning saknas att än dra den ordning som finns och som innebär att sådana beslut kan överklagas till al lmän förvaltnings- domstol med krav på prövningstillstånd vid överkl agande till kammarrätten. Regeringens bedömning: För att öka konkurrensen och möjlig- heterna för oberoende tillverkare av avgasreningsutrustning att till- handahålla utrustning som kan förbättra avgas reningssystemen finns det ett behov av bestämmelser om godkän nande av reservdelar och tilläggsutrustning. Reglerna måste dock arbetas fram inom EU och bör i förhandlingsarbetet verka för att sådana bestämmelser kommer till stånd. I avvaktan på dessa bör det inte införas särskilda regler i . Frågor om trimning som inte godkänts av tillverkaren bör dr ivas inom ramen för arbetet i EU. För att begränsa kostnaderna för bilägare och för att förbättra reservdelarna från miljösynpunkt bör en for tsatt diskussion ske om certifiering av sådan utrustning och annan tilläggsutrustning, liksom för reservdelar. Inom det nuvarande systemet kan dispensförfarandet utnyttjas vid eftermontering av tilläggsutrustning som visat en inte oväsentlig potential att förbättra avgasreningen på befintliga fo rdon. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som uttalat sig om försl aget är flertalet positiva. , Svenska lokal- trafikföreningen och påpekar att det är viktigt att detta arbete kommer till stånd så fort som möjligt. Statskontoret påpekar dock att om statsmakterna accepterar reservdelar och tilläggsutrustning, trimning m.m. som inte godkänts av tillverkaren så urholkas tillverkarens ansvar och ökar ägarens ansvar väsentligt, som de kontrol- lerande myndigheternas hela verksamhet försvåras. Frågan kan behöva belysas ytterligare för att man skall uppnå en i möjligaste mån bred samsyn kring en svensk ståndpunkt i EU om reservdelar och tilläggsutrustning m.m. anser att tillverkaransvaret blir en svår fråga att lösa även om ett särskilt typgodkännandesystem för reservdelar tas fram på EU-nivå. För att skall vara pådrivande i ett sådant arbete är verkets bedömning att eventuella miljöfördelar och potentialen av ett sådant system först bör belysas. Beträffande chips- trimningsutrustning anför , och att möjligheten att införa ett certi- fieringssystem för sådan utrustning bör övervägas ytterligare. Skälen för regeringens bedömning: Inom EU har det genom kom- missionens direktiv /77/EG införts nya tekniska krav för EG-typgod- kännande av ersättningskatalysatorer som separata tekniska enheter i direktiv /220/EEG. får medlems- staterna inte vägra att bevilja ett typgodkännande för kata lysatorer enligt direktiv /156/EEG eller förbjuda att dessa säljs eller installeras i fordon om katalysatorn uppfyller kraven i direktivet, medan ersättnings- katalysatorer som inte godkänts i enlighet med direktiv /220/EEG i dess lydelse enligt direktiv /77/EG skall förbjudas. Eftersom katalysatorer vanligen håller innebär bestäm melserna om godkännande i regel inget problem för tillverk aransvaret. Behöver katalysatorerna bytas täcks detta i regel av tillverkarnas civilrättsliga ansvar. I kommissionens förordning (EG) nr 1475/95 regleras fö rhållandet Fö rordningen är ett reglerna om varors fria rörlighet i EG-fördraget. Den tillåter avtal om ensam försäljning och selektiv distribution inom motorfordonsbranschen. Återförsäljare har dock rätt att sälja konkurrerande reservdelar u nder förutsättning att dessa åtminstone har samma kvalitet som originaldelarna. Detta har kommit till uttryck i 6 § bilavgaslagen där det anges att tillverkarens ansvar gäller endast om bilägaren vid byte av utsläpp sbegränsande anordningar inte skaffar nya delar som från miljösynpunkt är sämre än de delar som bilen var utrustad med när den var ny. Det åligger producenterna att bekräfta att dessa delar är lika bra som de som levererats till fordonstillverkaren. Problemet är hur reservdelstillverkaren skall kunna visa att delarna har samma kvalitet som originaldelarna. Det finns därför ett behov av att kunna certifiera reservdelar. Särskilt när det gäller förhållandet mellan reservdelar och OBD-system är detta extra viktigt. Om man byter ut en komponent kan det medföra att denna del inte är anpassad till OBD- systemet, vilket kan leda till att OBD-systemets funktion sätts ur spel. Inom EU pågår arbete med problematiken kring reservdelar i relation till systemet för o mborddiagnos. Kommissionen skall, enligt direktiv /69/EG, vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att reserv delar och tillbehör kan släppas ut på marknaden. Dessa åtgärder skall inbegripa att lämpliga förfaranden fastställs för god reservdelar för de komponenter för kontroll av utsläpp avgö rande betydelse för att OBD-systemen fungerar på Tillverkare av reservdelar och tillbehör kommer att vara skyldiga att göra de delar som de tillverkar kompatibla med respektive system för omborddiagnos, för att möjliggöra en felfri drift som skyddar användaren mot funktionsfel. Det anförda ger anledning till följande överväganden. Utgångspunkten när det gäller motorfordon är att de skall vara i go dkänt utförande när de är i bruk. Fordons- och motortillverkarna får efter att ha fått fordon eller motorer typgodkända ur avgasreningssynpunkt givetvis inte utan vidare ändra på eller byta ut komponenter som ger till följd att fordonet inte längre motsvarar typgodkännandet. Inte heller får det monteras tilläggs- utrustning eller liknande som inte fanns med vid det ursprungliga typ- godkännandet. Om ändring sker i den löpande produktionen måste fordons- eller motortillverkaren begära ett nytt godkännande. Som beskrivits tidigare sker olika former av besiktning och inspektion enligt bestämmelser i fordonskungörelsen för att kontrollera att fordon i bruk är i föreskrivet skick. Om en bilägare, som även kan vara en tillver- kare, på ett registrerat fordon ändrat på, bytt ut eller lagt till någon kom- ponent som innebär att avgasreningssystemet inte är likvärdigt med det ursprungliga utförandet måste denne låta fordonet genomgå en ny regi- streringsbesiktning. Ett undantag utgör montering på vissa lätta fordon av en typgodkänd ersättningskatal ysator. På fordonsområdet i övrigt finns bestämmelser om godkännande av reservdelar, bl.a. bromsbelägg och ljuddämpare. Möjligheten för bilägare att använda bra komponenter, som inte certifierats eller tillhandahålls av fordons- eller motortillverkare, är små. Denna konkurrensbegränsning kan verka hämmande på prisu tveck- lingen på avgasreningsområdet . Det är därför med hänsyn till konsu- mentintresset angeläget att möjligheterna till certifiering av reservdelar Prop. 2001/02:31 och tilläggsutrustning utökas. I propositionen 1995/96:6 Vidareutveckling av systemet med miljö- klasser för fordon m.m. gjorde fö renklat certifieringssystem för och ersättningskatalysatorer enligt ett system som tillämpas i borde införas i avvaktan på att gemensamma regler beslutas av ECE eller inom EU. Sedan denna proposition skrevs har det inte hänt något i fråga om certifiering av reservdelar utom vad avser ersättningskatalysatorer. Mot denna bakgrund och i anledning av vikten av samordning inom EU finns det inte skäl att nu införa nationella regler om godkännande av reservdelar och tilläggsutrustning. Med hänsyn till intresset av en ökad konkurrens på området bör dock inom EU-arbetet verka för att certifiering skall kunna ske av lämpliga komponenter. Utredningen har påpekat att det ä ven utan regler om certifiering av reservdelar och tilläggsutrustning finns möjlighet att genom dispens- förfarandet möjliggöra för den som vill förbättra avgasreningssystemet hos en bil genom att byta ut delar eller att lägga till utrustning. Om ingrepp görs i avgasreningssystemet hos ett fordon så att det inte längre stämmer överens med utförandet vid en tidigare registr eringsbesiktning eller med typintyget, kan fordonet godkännas vid besiktningen om det finns tillämpliga föreskrifter om undantag från kr aven eller om undantag har medgetts i det enskilda fallet. Mycket få godkännanden som kräver dispens har meddelats vid registreringsbesiktningar, bl.a. på grund av att praxis är mycket restriktiv i fråga om sådana dispenser. I lagförslaget föreslås en möjlighet till dispenser som kan förenas med särskilda villkor. Dispensmöjligheten bör begränsas till situationer då en dispens behövs för att utvärdera ny teknik samt om det på väl d okumenterade grunder kan visas att utrustningen bidrar till minskad miljö påverkan. Det bör ankomma på den sökande att styrka att utrustningen i fråga medför lägre utsläpp samt att den har god hållbarhet. Detta kan t.ex. göras genom provning vid ett etablerat bilavgas- laboratorium. Regeringens bedömning: Det saknas tillräckliga skäl för att införa en straffbestämmelse för den som trimmar eller brukar ett trimmat Den nuvarande regleringen om skyldighet att inställa sådana