prop · GP0358 · 2001-11-28 00:00:00 — godkännande och återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag prövas av . Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer med rege- Remissinstanserna: anser att frågan om kravet på rätt till domstolsprövning beträffande godkännande och återkallelse av god- kännanden som allmännyttigt bostadsföretag bör övervägas ytterligare Hovrätten är tveksam till kommitténs slutsats att sådana beslut inte är en sådan civil rättighet som ger rätt till dom- anser att den föreslagna lagen inte innehåller något riktigt sanktionssystem för att trygga ett allmännyttigt bostads- bestånd i lagens mening. anser inte att återkallelse av god- kännande är en påföljd eftersom det inte finns några egentliga fördelar kopplade till ett godkännande. anser också att det beträffande kommunägda bostadsföretag inte bör vara möjligt att frivilligt få ett god- i län och i Västra tillstyrker att frågor om godkännande och återkallelse av godkännande skall prövas av . Skälen för regeringens förslag Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag Förutsättningarna för att ett företag skulle kunna godkännas som ett all- männyttigt bostadsföretag har funnits i författningar som reglerar statliga bostadslån och bidrag till bostadsproduktion. Prövningen av om ett företag uppfyllde villkoren för ett allmännyttigt bostadsföretag gjordes av länsbostadsnämnderna. fanns inget krav på att ett allmännyttigt bostadsföretag måste vara helägt Det räckte att kommunen hade ett rättsligt bestämmande inflytande över företaget (se t.ex. 5 § bostadslånekungörelsen [1967:552]). Ytterligare krav som uppställdes var att företaget drevs utan vinstsyfte, att företaget stod under tillsyn av kommunen samt att övriga styrelseledamöter utsågs av personer eller företag som stod fristående i förhållande till byggnadsföretagarintressen. Detta förhållande har därefter ändrats och i den senaste regleringen på området definieras ett allmännyttigt bostadsföretag som ett bolag eller en stiftelse som förvaltar bostadsfastigheter och som arbetar utan enskilt vinstsyfte under förutsättning att kommunen tillskjuter hela grundkapita- let och utser samtliga ledamöter i företagets styrelse (se 32 § i den nu upphävda förordningen [1986:694] om handläggning, förvaltning, m.m. av bostadslån och räntebidrag). De genomgripande förändringar av bostadsfinansieringssystemet som genomfördes medförde att de förordningar som bestämde villkoren för att ett allmännyttigt bostadsföretag kunde för- som allmännyttigt upphävdes. Detta har inneburit att det efter denna tidpunkt inte varit möjligt att förklara något bostadsföretag som Prop. 2001/02:58 allmännyttigt. Begreppet finns dock kvar i de förordningar som antogs och som fortfarande trots att de är upphävda gäller i fråga om bostadslån som beviljats före utgången av 1991 (se förordningen [1991:1932] om upphävande av vissa författningar om bostadslån och räntebidrag). Detta innebär att de företag som godkänts enligt dessa äldre bestämmelser alltjämt har denna formella status om den inte återkallats. Som beskrivits ovan har den omfattande ombildningen av kommunala bostadsföretag från stiftelser till aktiebolag , inneburit att ett stort antal företag förlorat sin status som allmännyttigt trots att verk- samheten som sådan i de allra flesta fall bedrivits som . Enligt regeringens bedömning har företagens inverkan på hyresutvecklingen inom respektive kommun inte heller förändrats till följd av ombild- ningarna. Regeringen delar kommitténs ståndpunkt att det är naturligt att samtliga kommunala bostadsföretag automatiskt förklaras som allmän- nyttiga när den nya lagen träder i kraft. Det avgörande skälet för denna slutsats är att dessa företag på grund av att de ägs av kommunen lyder under ett antal kommunalrättsliga begränsningar. Det är svårt att tänka sig en ordning där kommunerna gavs en möjlighet att äga bostadsföretag som inte har till syfte att just tillgodose ett allmänt intresse. En sådan ståndpunkt styrks av att det förhållandet att kommuner inte har rätt att bedriva näringsverksamhet om syftet är att erhålla vinst. Såsom kom- mittén påpekar är det också ur administrativ synvinkel lämpligt att de kommunala bostadsföretagen slipper ansöka om godkännande. Även de företag som enligt äldre författningar har godkänts som all- männyttiga och där kommunen inte är majoritetsägare bör enligt kom- mitténs mening erhålla samma status utan att behöva ansöka om det. Kommittén anser att det saknas anledning för ett företag som har god- känts som allmännyttigt att tvingas att på nytt söka godkännande. Rege- ringen delar denna uppfattning. Liksom för de kommunala bostadsföreta- gen bör därför denna kategori av företag utan ansökan omfattas av lag- förslaget. Det nu framlagda lagförslaget förutsätts gälla inte bara för bostads- företag med kommunen som största ägare samt andra bostadsföretag som är godkända som allmännyttiga enligt äldre regler. Dessutom skall som beskrivits ovan även andra aktörer som har intresse av att delta i bostads- försörjningsverksamhet utan eget vinstintresse ha möjlighet att godkän- nas som allmännyttigt bostadsföretag. finns ett antal mindre stiftelser som har till uppgift att tillhandahålla bostäder framför allt till människor med särskilda behov. Som redovisats ovan kan det också tänkas att det kommer att uppstå ett intresse bland både hyresgäster och professionella fastighetsförvaltare att helt eller delvis överta ägandet av kommunala bostadsföretag. Regeringen anser mot denna bakgrund att det skall införas en möjlig- het för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som uppfyller de kriterier som redovisas i denna lag att efter ansökan godkännas som all- männyttigt bostadsföretag. Återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag Kommittén har föreslagit att ett företag som efter ansökan fått ett god- kännande, eller som automatiskt blivit godkänt som allmännyttigt skall få sitt godkännande återkallat om företaget inte uppfyller lagens villkor eller om företaget anmäler att det inte längre önskar vara allmännyttigt. Flera remissinstanser har invänt att den föreslagna lagen inte innehåller något verkningsfullt sanktionssystem mot ett allmännyttigt bostadsföre- tag som fattar beslut som innebär att man inte längre uppfyller de upp- ställda kriterierna i lagen. Ett allmännyttigt bostadsföretag som beslutar att lämna en utdelning till ägaren som överstiger den av regeringen stipulerade nivån riskerar, enligt kommitténs förslag, att drabbas av att dess status som allmännyttigt bostadsföretag går förlorad. Eftersom det inte är några egentliga fördelar förknippade med ett god- kännande har remisskritiken gått ut på att en återkallelse av ett god- kännande inte är någon påföljd i vanlig mening. ståelse för denna synpunkt. I detta sammanhang vill dock regeringen erinra om den kommunalrättsliga reglering som har betydelse i detta Enligt 10 kap. kommunallagen har varje medlem av en kommun eller ett landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad av förvaltningsdomstol genom s.k. laglighetsprövning. kommunala beslut som får överklagas på detta sätt är bl.a. beslut av fullmäktige och nämnder. Om kommunen har valt att bedriva verksam- heten i aktiebolagsform finns det inte någon möjlighet att överklaga de beslut som fattas av bolagsstyrelsen genom laglighetsprövning. dock vara så att ett beslut av bolagsstyrelsen har föregåtts av ett kom- munalt beslut, t.ex. i fullmäktige eller i styrelsen. Ett sådant beslut kan som huvudregel överklagas genom laglighetsprövning. har övervägt möjligheten att bestämmelserna om laglighetsprövning skall vara tillämpliga även på beslut som fattas av kommunala bostadsföretag. Kommittén har emellertid avstått från att föreslå en sådan ordning efter- som man menat att den inte skulle överensstämma med associationsrätts- liga principer vad gäller styrning av verksamhet och ansvarsfördelning. Regeringen delar denna bedömning. En sådan möjlighet skulle dessutom strida mot grundläggande kommunrättsliga principer (se bet. 1996/97:KU12 s. 18). Regeringen är således inte beredd att föreslå en reglering av denna innebörd. Det finns dock anledning att erinra om bestämmelsen i 3 kap. 17 § första stycket p. 3 kommunallagen där det stadgas att om en kommun eller ett landsting lämnat över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen innehar samtliga aktier, skall fullmäktige se till att få yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av prin- cipiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. är enligt regeringen tillämplig på beslut t.ex. i fråga om utdelning till ägaren som fattas av ett kommunalt bostadsföretag. Ett beslut av företa- get som innebär att företaget beslutar om en utdelning som överstiger den av regeringen fastlagda nivån, är enligt regeringens uppfattning att anse som ett sådant principiellt viktigt beslut att det skall underställas Lagrådet har förordat att ett företag som blivit godkänt som allmän- nyttigt bostadsföretag efter ansökan, även skall kunna ansöka om att fri- villigt få sitt godkännande återkallat. Regeringen delar denna uppfatt- ning. Några bärande skäl varför ett företag som efter egen ansökan god- känts som allmännyttigt inte frivilligt skulle kunna få godkännandet återkallat föreligger inte. Regeringen anser också att frågan om en återkallelse av ett godkännan- de som allmännyttigt bostadsföretag bör vara avhängigt av om det aktuella företaget har kommunen som dominerande ägare eller inte. När det gäller allmännyttiga bostadsföretag i vilket kommunen inte har det bestämmande inflytandet förefaller kommitténs slutsats naturlig. Om ett sådant företag bedriver sin verksamhet i konflikt med detta lagförslag bör dess status som allmännyttigt bostadsföretag återkallas. Om det däremot handlar om ett företag där kommunen har ett bestäm- mande inflytande och verksamheten bedrivs på ett sätt som kommer i konflikt med lagen, är förhållandet annorlunda. Statusen som allmän- nyttigt bostadsföretag kan då inte återkallas. Regeringen delar Lagrådets synpunkt att det beträffande denna kategori saknas skäl att ha en särskild bestämmelse i lagen om att ett godkännande inte får återkallas. När det gäller frågan om hur administrationen kring godkännande och återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag bör organiseras, har kommittén föreslagit att detta bör åläggas länsstyrelserna med som överinstans. Som framgår ovan har i sitt remissvar anfört att kravet på rätt till domstolsprövning bör övervägas ytterligare. Av den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna följer att envar, när det gäller prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, skall vara berättigad till en opartisk och offentlig domstolsprövning. Den föreslagna lagen inne- bär att det med ett godkännande inte följer några civila rättigheter eller skyldigheter, vilket innebär att ett nekande av ett godkännande inte heller innebär förlust av några civila rättigheter. Regeringen delar mot denna bakgrund kommitténs slutsats att det saknas anledning att föreslå en ordning där frågor om godkännande och återkallelse ställs under dom- stolsprövning. Regeringen föreslår därför att frågor om godkännande och återkallelse av status som allmännyttigt bostadsföretag skall beslutas av . beslut får överklagas till . För att underlätta administrationen av dessa frågor föreslås att de all- männyttiga bostadsföretag som är godkända enligt denna lag skall åläggas att till skriftligen inkomma med uppgift om beslutad utdelning till ägaren och hur denna beräknats. Kommittén har även övervägt om det med hänsyn till efterlevnaden av förbudet mot vinstutdelning är nödvändigt att en tillsynsfunktion införs för att tillse att lagen följs. Kommittén har dock stannat för att det inte finns anledning att införa något tillsynsansvar över lagen. Regeringen delar den uppfattningen. Enligt regeringens uppfattning är det dock viktigt att kunskaper och erfarenheter samlas centralt. Den centrala myndigheten inom bostads- området är som har ansvar för samhällsplanering, stadsutveck- Prop. 2001/02:58 ling, byggande och boende. Med de nya förutsättningar som föreslås gälla enligt denna lag, där ett viktigt moment är att göra det möjligt för andra intressenter än kommunen att bedriva allmännyttig bostadsverk- samhet följer också behov av rådgivning. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att tilldelas denna roll. rådgivning bör inriktas på att underlätta tillkomsten av bland annat hyresgästägda all- männyttiga bostadsföretag. Rådgivningen kan omfatta både allmänna upplysningar, formella villkor vid köp eller bildande av stiftelse. Lagförslagets förhållande till kommunallagen Förutom de förutsättningar som enligt detta lagförslag bör gälla för samt- liga allmännyttiga bostadsföretag, innebär det särskilda regelverk som gäller för verksamhet vissa ytterligare begränsningar för de företag där kommunen innehar ett bestämmande inflytande. Kommunal- lagen innehåller allmänna kommunala kompetensregler som också måste beaktas i detta sammanhang. Dessutom gäller offentlighetsprincipen såsom den kommer till uttryck i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 1 § samt 14 kap. 5 § andra stycket TF) för handlingar hos aktiebolag, ekono- miska föreningar och stiftelser där kommunen har det bestämmande inflytandet. Kommittén har ansett att det i lagförslaget bör tas in en erinran om att kommunallagen och tryckfrihetsförordningen är tillämplig i de fall en kommun innehar samtliga aktier i företaget. Regeringen är dock av uppfattningen att någon hänvisning till kommunallagens bestäm- melser inte behöver göras. 4.3Överlåtelse av kommunala bostadsföretag eller bostäder har vid ett flertal tillfällen beslutat om bestämmelser i syfte att försvåra att kommunalt ägda bostadsföretag och dess bostäder övergår till annan ägare. Mellan och fanns särskilda bestämmelser om indragning av ränte- bidrag (prop. 1996/97:38, bet. 1996/97:BoU7, rskr. 1996/97:81 och prop. 1997/98:37, bet.1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:77). beslutade att dessa regler skulle ersättas med ett tidsbegränsat sanktionssystem där sanktionen består i minskning av det generella statsbidraget till kommunerna (prop. 1998/99:122, bet. 1998/99:BoU11, rskr. 1998/99:251). Tiden för tillämpning av lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid av- yttring av aktier eller andelar i eller utbetalning från kommunala bostads- företag, m.m. har senare förlängts. Bestämmelserna gäller till och med i fråga om avyttringar och beslut om frivillig lik- vidation samt i fråga om utdelningar och aktieägartillskott till och med (prop. 2000/01:116, bet. 2000/01:BoU10, rskr. 2000/01:254). Bestämmelserna innebär i korthet att en kommun får vidkännas en Prop. 2001/02:58 minskning av det generella statsbidraget om kommunen eller ett före- tag som kommunen direkt eller indirekt har det bestämmande inflytandet över avyttrar aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag så att kommunen förlorar det bestämmande inflytandet över bostadsföretaget. Likaså skall det generella statsbidraget minskas om kommunen eller ett kommunalt företag som kommunen har ett direkt eller indirekt bestäm- mande inflytande över tillförs utdelning från ett kommunalt bostads- företag som överstiger skälig avkastning på av ägaren direkt tillskjutet kapital. Regeringen kan under vissa förutsättningar medge att minsk- ningen av statsbidraget jämkas eller helt efterges. då detta tidsbegränsade sanktionssystem varat har den framtida utvecklingen av de kommunala bostadsföretagen utretts. Utred- ningsarbetet har genomförts i två etapper; dels genom Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (Fi 1999:05), dels genom den s.k. (Fi 2000:01). Kommittén lämnade ett del- betänkande med förslag till en särskild lag med kommunala beslutsregler vid överlåtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag eller deras bostäder som ersättning till den nu gällande tidsbegränsade sanktionslagsstiftningen (SOU 2000:104, Allmännyttan beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder). Kommitténs förslag innebär sammanfattningsvis att försäljningar an- tingen av allmännyttiga bostäder eller av aktiemajoriteten i allmännyttiga bostadsföretag skall, för att vara giltiga, tillstyrkas av en kvalificerad majoritet bestående av två tredjedelar av kommunfullmäktiges ledamö- ter. I andra hand förordar kommittén en ordning som innebär att beslutet antingen skall stödjas av en kvalificerad majoritet, eller om det endast uppnås en enkel majoritet i kommunfullmäktige, två likalydande beslut av kommunfullmäktige med mellanliggande val. Betänkandet har varit föremål för remiss. Majoriteten av remissinstanserna avstyrker kom- mitténs förslag. övervägde i sitt arbete även för- och nackdelar med andra typer av system. Ett av de alternativ som övervägdes var en administrativ eller politisk tillståndsprövning som innebär att överlåtelser från kommunen av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag eller av fastigheter från ett sådant företag skall underställas någon form av statlig prövning. Vid remitteringen av delbetänkandet har några remissinstanser uttalat att man ställer sig mera positiv till en statlig administrativ prövning som en tillståndsplikt innebär, än vad man gör till huvud- alternativ. LO anser att det skulle vara lämpligt med en statlig prövning med regeringen som sista instans vid försäljning. anser att kommitténs alternativ med statlig administrativ prövning skulle vara bäst lämpad, dock bara som en tillfällig lösning i syfte att skapa rådrum för en permanent lagstiftning. Tillståndsprövning av fastighetsförvärv i annan svensk Tillståndsprövning vid överlåtelse av fast egendom förekommer i den svenska rättsordningen. Förvärv av fast egendom är i vårt land i viss utsträckning underkastad kontroll. Exempel på sådan lagstiftning är lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. (hyresförvärvslagen) och jordförvärvslagen (1979:230). Därutöver innehåller förköpslagen (1967:868) bestämmelser som indirekt inskränker fysiska eller juridiska personers rätt att förvärva fast egendom. Sistnämnda lag ger kommunen förköpsrätt vid försäljning av sådan fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse. i helt riktigt påpekat, behandlar de befintliga lagarna tillståndsplikt för förvärvaren, medan förevarande lag- förslag behandlar tillståndsplikt för överlåtaren och innebär att överlåta- ren i vissa fall hindras att förfoga över sin egendom. Lagarna har på så vis likheter med den här föreslagna lagen att effek- ten av uteblivet tillstånd för förvärvaren enligt jordförvärvslagen och hyresförvärvslagen kan medföra att överlåtaren inte kan överlåta egen- domen till den tilltänkte förvärvaren. Visserligen finns en bestämmelse i jordförvärvslagen om att staten är skyldig att lösa egendomen men den bestämmelsen är inte undantagslös. 4.3.3 Tillståndsprövning i några andra europeiska länder I ägs allmännyttans bostäder inte av det offentliga, utan av privata och ekonomiskt fristående bostadsföretag som drivs utan vinstintresse. För att räknas som allmännyttiga måste de godkännas och registreras av staten. Sektorn är öppen för alla hyresgäster, men utpekade målgrupper skall prioriteras. Den som särskilt utpekas är de med låga inkomster samt äldre, handikappade etc. När det gäller försäljningar får sådana endast göras efter godkännande av bostadsministern. Kommunen har rätt att yttra sig i frågan, men det är företagen själva som har initiativrätten till vad och när de vill sälja. Efter- som kommunen inte har något ägarinflytande i bolagen, så blir det regel- mässigt företagsinterna skäl som blir avgörande för eventuella försälj- ningar. För att bostadsministern skall godkänna en försäljning skall bola- get i sina ansökningshandlingar bland annat ha presenterat en analys av effekterna på bostadsmarknaden lokalt. Antalet allmännyttiga bostäder får inte bli så litet att det äventyrar företagens möjlighet att klara sitt ansvar gentemot de särskilt utpekade grupperna. Bolaget skall också ha givit hyresgästerna möjlighet att uttrycka sin uppfattning i frågan. En viktig förutsättning för godkännande är också att bostadsföretaget inte säljer bostäderna till ett för lågt pris. Priset måste motsvara av marknadsvärdet. I ägs allmännyttan av självständiga icke-vinstdrivande bolag. Det finns cirka 650 sådana bolag i . av bostadsbeståndet i består av allmännyttiga bostäder. boende skall utgöra majoriteten i bolagens styrelser. reglerar de allmännyttiga företagen är relativt omfattande. skall kommunen kunna kräva att få förmedla av de lediga bostäderna till hushåll med särskilda behov. I övrigt är sektorn öppen för Försäljning av allmännyttans bostäder får inte ske om detta inte har godkänts av bostadsministern. Initiativet till försäljningen tas av hyres- gästerna som genom sin majoritet i bolagens styrelser har att fatta dessa beslut, men en förutsättning för att försäljningen skall godkännas är att kommunen godkänt försäljningen. De allmännyttiga bostadsföretagen fungerar på en marknad som i flera avseenden är annorlunda än bara för något årtionde sedan. gynnande särregler har avskaffats. Förändringar i skatteregler och vill- koren för finansieringen av bostadsproduktionen har gjort att företagen i dag konkurrerar med andra bostadsföretag på i huvudsak lika villkor. Utvecklingen har inneburit att de allmännyttiga bostadsföretagen på ett tydligare sätt än tidigare trätt fram som affärsdrivande företag med samma behov som andra bostadsföretag att följa bostadsefterfrågan och agera på marknadens villkor. har de allmännyttiga bostadsföretagens bostadssociala roll inte blivit mindre viktig. Företagen har alltsedan sin tillkomst förutsatts arbeta utan enskilt vinstintresse och dess bostäder är till för alla utan villkor när det gäller t.ex. inkomst och familjestorlek. målsättningen om en låg hyresnivå och det bostadssociala ansvaret för hushåll med svårigheter att hitta en god bostad är fortsatt angelägna. I den nuvarande ansvarfördelningen mellan stat och kommun, är det kommunens uppgift att tillsammans med andra aktörer svara för att de bostäder som behövs också erbjuds kommunens invånare. bör så långt som möjligt själv besluta hur den skall ta det bostadsförsörj- ningsansvar som åvilar kommunen. spelar i detta sammanhang en avgörande roll genom att vara ett betydel- sefullt verktyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom har följt genomförda och planerade försälj- ningar av kommunägda bostäder och kommunala bostadsföretag genom sin årliga bostadsmarknadsenkät. undersökningar visar att för- säljningarna har ökat vilket också redo- visat i sitt delbetänkande. Av denna redovisning framgår att det under 1999 genomfördes försäljningar av nästan 8 400 kommunägda bostäder i ett sjuttiotal kommuner runt om i landet. Bostäderna såldes i de flesta fall till privata bostadsföretag eller bostadsrättsföreningar. det sig om drygt 20 000 lägenheter som kommuner planerar att sälja. svarar för en stor del av dessa. uppgick antalet genomförda försäljningar i inner- staden vid utgången av juni månad till 7 258 lägenheter. intresseanmälningar uppgick till 4 921 lägenheter (Källa: Statistik avseende omvandling till bostadsrätter , utgiven av ). Skälen för att en kommun vill överlåta hela eller delar av sitt bostads- företag eller dess bostäder kan variera. I en kommun där de kommunala bostäderna utgör betydande marknadsmässiga tillgångar kan det främsta motivet vara att frigöra bundet kapital till ägaren. I en kommun med svag ekonomi och där bostadsmarknaden är svag kan huvudmotivet i stället vara att minska den ekonomiska risk som följer med ägande av bostäder. I andra fall kan det också vara fråga om att en försäljning av hus ingår som ett led i att stärka bostadsföretagets ekonomi. I ett sådant fall tillförs det frigjorda kapitalet bostadsföretaget som ökar sitt eget kapital i mot- Utöver dessa skäl förekommer försäljningar där andra