prop · GO0396 · 2001-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Förslaget om beräkning av inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning (avsnitt 8) skiljer sig på avgörande punkter från reglerna för beräkning av tilläggspension (ATP). I ATP-systemet beaktas samtliga inkomstår, även år med antagandepoäng, . I regeringens föreslagna system grundas den inkomstrelaterade ersättningen i stället på de två eller tre högsta bruttoårsinkomsterna inom en ramtid som varierar med den försäkrades ålder. Också grundskyddet i försäkringen ändras - från nuvarande system med folkpension för samtliga och ett pensionstillskott för den som saknar eller har låg ATP - till att utgöra en ren utfyllnad av den inkomstrelaterade förmånen upp till en viss nivå (avsnitt 9). ATP utgör den del av förtidspensionen som är direkt inkomstrelaterad. Indirekt är emellertid också folkpensionen inkomstrelaterad, då den inte bara är en del av grundskyddet utan också utgör en kompensation för det första prisbasbeloppet av en försäkrads inkomster, eftersom enbart inkomster som överstiger ett prisbasbelopp utgör pensionsgrundande inkomst och därmed ger pensionspoäng. Medelpensionspoängen ökat med talet ett och multiplicerad med prisbasbeloppet kan därför sägas motsvara den genomsnittliga årsinkomsten för en försäkrad. Det torde i princip motsvara den inkomstförlust som legat till grund för den beviljade förtidspensionen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att antagandeinkomsten vid omvandling av förtidspension till inkomstrelaterad sjukersättning skall utgöra summan av det för gällande prisbasbeloppet och produkten av detta basbelopp och den medelpensionspoäng som legat till grund för beräkningen av tilläggspensionen. Den inkomstrelaterade ersättningen fastställs därefter genom att den framräknade antagandeinkomsten multipliceras med 0,64, vilket är den kompensationsnivå som föreslås gälla i sjukersättningssystemet. För partiella förmåner multipliceras antagandeinkomsten dessutom med ersättningsgraden som beror på arbetsförmågans nedsättning. Den omvandlade förtidspensionen kan, genom att antagandeinkomsten beräknas på det föreslagna sättet, i fortsättningen hanteras i det närmaste på samma sätt som en nybeviljad inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning. 12.5 Beräkning av garantiersättning Regeringens förslag: För den som inte får någon inkomstrelaterad sjukersättning eller vars inkomstrelaterade ersättning efter omvandlingen understiger garantinivån - och som uppfyller förutsättningarna för rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning - skall garantiersättning betalas ut. Den skall betalas med ett belopp som motsvarar garantinivån för sjukersättning i form av garantiersättning och beräknas till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den inkomstrelaterade ersättningen och garantinivån. Om den försäkrades tillgodoräknade försäkringstid är kortare än skall först garantinivån avkortas med 1/40 som fattas, därefter skall avräkning ske mot inkomstrelaterad ersättning. Vid partiell förmån skall den på detta sätt beräknade garantiersättningen proportioneras i förhållande till graden av sjukersättning. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i , , , och framhåller att det är mycket viktigt att ersättningen inte blir försämrad. anser att omvandlingen till garantiersättning skall ske till 4,6 prisbasbelopp. Handikappförbundens Samarbetsorgan anser att en reformering av systemet borde innebära att man passade på att anpassa förhållandena så att de som uppbär förtidspension får möjlighet till bättre ekonomi och faktiskt klara sina grundläggande behov med garantiersättning. Skälen för regeringens förslag: De som har förtidspension eller sjukbidrag vid ikraftträdandet av sjukersättningssystemet skall få sina folkpensions- och ATP-förmåner omvandlade till inkomstrelaterad sjukersättning eller inkomstrelaterad tidsbegränsad sjukersättning och eventuell garantiersättning. Som beskrivs i det följande kommer den sammantagna sjukersättningen att justeras med avseende på bl.a. följderna av att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () slopas vid omvandlingstillfället. Den metod för justering av de omvandlade förtidspensionerna som föreslås där korrigerar alla avvikelser i det ekonomiska utfallet som uppkommer till följd av skillnader i utformningen mellan dagens ersättningssystem och det föreslagna ersättningssystemet, oavsett anledningen till avvikelsen. Garantiersättningen kan därför bestämmas utifrån den föreslagna garantinivån 2,4 prisbasbelopp, enligt samma regler som gäller för nybeviljad sjukersättning i form av garantiersättning (avsnitt 9.3). För att ersättningen inte skall sänkas för försäkrade som är , skall den föreslagna åldersrelaterade garantinivån inte tillämpas vid omvandlingen av förtidspensionen eller sjukbidraget för dessa försäkrade. Detta innebär att några särregler för beräkning av garantiersättningen för de omvandlade ersättningarna inte behöver införas. Däremot skall den som vid omvandlingen får en tidsbegränsad sjukersättning när tiden för denna ersättning löper ut omfattas av de nya reglerna om aktivitetsersättning vilket då kan innebära en lägre garantinivå. Likaledes kan de bestämmelser som gäller i sjukersättningssystemet vid avkortning av garantinivån på grund av bristande försäkringstid samt beräkning av partiella förmåner, tillämpas fullt ut även för omvandlade förmåner. I följande avsnitt redovisas de principer för beräkningen av det justeringsbelopp som anpassar den totala nettoersättningen efter omvandlingen till det nettoutfall för den totala ersättningen som nuvarande regler ger. 12.6 Beräkning av justeringsbelopp Regeringens förslag: Vid omvandling av ATP och folkpensionsförmåner till sjukersättning skall bruttobeloppet av sjukersättningen anpassas så att den försäkrades nettoersättning blir i princip densamma efter som före omvandlingen. För att åstadkomma en sådan anpassning skall sjukersättningen adderas med ett framräknat belopp (justeringsbelopp). Justeringsbeloppet beräknas som skillnaden mellan en beräkningsmässig garantiersättning, dvs. ett ersättningsunderlag baserat på storleken av den förtidspension som skulle ha utbetalats för förhöjt med värdet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (), och den garantiersättning som kan beräknas för den försäkrade vid omvandlingstillfället . Justeringsbeloppet fastställs vid omvandlingstillfället. För att få fram den beräkningsmässiga garantiersättningen används en omvandlad bruttoersättning. Denna utgör summan av den faktiska bruttoersättningen före omvandlingen och värdet av SGA i förhållande till det vanliga grundavdraget. Värdet av SGA i förhållande till det vanliga grundavdraget utgör kvoten av en viss kommunalskattesats och talet ett minskat med samma kommunalskattesats, därefter multiplicerad med skillnaden mellan SGA och grundavdraget vid den faktiska bruttoersättningen. De ersättningar som skall ingå i den faktiska bruttoersättningen består av folkpension, pensionstillskott samt ATP och utbetald arbetsskadelivränta jämte utländsk pension som beskattas i . Som kommunalskattesats vid beräkningarna används den skattesats som följer av den för den försäkrade under tillämpliga skattetabellen. Om någon tillämplig skattetabell inte har beslutats för den försäkrade används den skattesats som följer av den skattetabell som hade varit tillämplig om ett sådant beslut skulle ha fattats. Den beräkningsmässiga garantiersättningen utgör skillnaden mellan den omvandlade bruttoersättningen, minskad på visst sätt och den inkomstrelaterade sjukersättningen och i förekommande fall utbetald arbetsskadelivränta. Minskningen av bruttoersättningen görs med kvoten av kommunalskattesatsen och talet ett minskat med samma kommunalskattesats, därefter multiplicerad med förändringen av grundavdraget för den omvandlade bruttoersättningen i förhållande till grundavdraget för faktiska bruttoersättningen. Ett justeringsbelopp som innebär avräkning på sjukersättningen skall i första hand reducera garantiersättningen. Det som gäller för garantiersättning skall även gälla för justeringsbelopp som medför höjning av sjukersättningen. Ett sådant justeringsbelopp skall anknytas till prisbasbeloppet och omräknas vid förändringar av detta. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget men påpekar att det blir svårt att förklara för den enskilde hur justeringsbeloppet beräknas samt att det kan bli positivt eller negativt. Statskontoret påpekar att personer som är gifta respektive bor i en lågskattekommun vid omvandlingstillfället missgynnas om de senare flyttar till en kommun med högre kommunalskatt och/eller skiljer sig. anger att det behövs särskilda bestämmelser för hur det fiktiva SGA skall beräknas . anser att det är nödvändigt att positivt justeringsbelopp som betalas ut skall ge ålderspensionsrätt. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten för regeringens överväganden är att förtidspensionerna, efter omvandling till ersättning enligt sjukersättningssystemet, skall ge ett i princip oförändrat nettoutfall jämfört med vad som är fallet med folkpension, tilläggspension (ATP) och särskilt grundavdrag för folkpensionärer () enligt nuvarande regler. Det förslag till omvandlingsmodell, som lämnas i departementspromemorian Ds 2000:39, uppfyller, enligt regeringens uppfattning, detta krav. Modellen innebär att bruttovärdet av SGA (i form av justeringsbeloppet) justerar den framräknade sjukersättningen - oavsett vilken kommunalskattesats som gäller vid omvandlingstidpunkten för den försäkrade. Det framräknade justeringsbeloppet har alltså som uppgift att anpassa nettoersättningen efter omvandlingen till den nettoersättning som den försäkrade får med dagens regler. Justeringsbeloppet har därmed en central roll i hela omvandlingsmodellen. Effekten av skilda kommunalskattesatser på det särskilda grundavdraget (SGA) SGA innebär en förmånligare beskattning än det vanliga grundavdraget och storleken av denna skatteförmån är beroende av den kommunalskatt som är aktuell för den försäkrade. Som kommunalskattesats används den skattesats som följer av den för den försäkrade under tillämpliga skattetabellen. Om någon sådan inte har beslutats används den skattesats som följer av den skattetabell som skulle ha varit tillämplig för den försäkrade. När SGA nu föreslås bli ersatt med en bruttoförmån och förtidspensionärer därmed kommer att bli beskattade som förvärvsarbetande, kompliceras detta av att det egentliga värdet av SGA varierar med kommunalskatten. Hur stor avvikelsen i nettoutfallet blir mellan det nuvarande systemet och sjukersättningssystemet är alltså direkt avhängigt av vilken kommunalskatt som används vid jämförelsen. I den övergångsvisa garantipensionen för personer födda eller har kompensationen för SGA beräknats med utgångspunkt i en kommunalskatt i nivå med de högsta förekommande kommunalskatterna, nämligen . är den högsta kommunalskatten i landet . Då SGA har ett högre värde för den försäkrade ju högre kommunalskatten är, leder detta till att de allra flesta, dvs. de med en lägre kommunalskatt än , vid en sådan omvandling blir överkompenserade i förhållande till det skattemässiga värde SGA hade för dem. I riktlinjepropositionen framhålls att ersättningens nivå skall behållas i princip oförändrad vid omvandlingen av redan beviljade förtidspensioner. Beroende på vilken kommunalskatt som används som grund för beräkningen av SGA-kompensationen uppkommer över- respektive underkompensation vid jämförelsen mellan nettoutfallen före respektive efter omvandlingen. I departementspromemorian Ds 2000:39 konstateras att det var svårt att åstadkomma ett för den enskilde i huvudsak oförändrat ekonomiskt utfall efter omvandlingen, om kompensationen baserades på högsta förekommande eller en genomsnittlig kommunalskatt. Avvikelser i utfallet före och efter omvandlingen blev då oundvikliga. Med en för gruppen förtidspensionärer genomsnittlig kommunalskatt som grund för beräkningen av SGA-kompensationen torde man uppnå ett i det närmaste kostnadsneutralt alternativ medan en högre kommunalskatt skulle innebära kostnadsökningar för sjukersättningssystemet. I departementspromemorian Ds 2000:39 görs vissa beräkningar för att bedöma storleken av den eventuella över- eller underkompensation som uppstår med olika kommunalskatter som utgångspunkt för beräkningen av SGA-kompensationen. Beräkningarna utgår från ersättningar på grundskyddsnivå. Den underkompensation som blir resultatet med en SGA-kompensation baserad på en genomsnittlig kommunalskatt på för en person med hel förmån och en kommunalskatt på blir i storleksordningen . Om den försäkrade i verkligheten har den lägre kommunalskatten på uppkommer en överkompensation med netto. Om man istället utgår från en kommunalskatt på vid beräkningen av SGA-kompensation för en förtidspensionär med en kommunalskatt på innebär det en överkompensation på i storleksordningen netto. Med hänsyn till regeringens utgångspunkt, att nettoersättningen skall vara i princip oförändrad efter omvandlingen, kan inte så stor under- respektive överkompensation accepteras. Den omvandlingsmodell som regeringen föreslår innebär att den kommunalskatt som gäller för den enskilde försäkrade vid omvandlingstidpunkten ingår som en faktor vid beräkningen av bruttovärdet av SGA vid omvandlingen. Denna beräkning föreslås dock endast bli genomförd vid omvandlingstillfället. Förslaget innebär således att ersättningens storlek inte förändras om den försäkrade efter omvandlingen flyttar till en kommun med annan kommunalskatt eller om skatten i den egna kommunen ändras. Justeringen (i form av justeringsbelopp) för avskaffandet av SGA fastställs vid ett enda tillfälle och "fryses" sedan till denna nivå. Genom denna konstruktion kommer, som Statskontoret påpekar, personer som är gifta respektive bor i en lågskattekommun vid omvandlingstillfället att missgynnas jämfört med dagens regler om de senare flyttar till en kommun med högre kommunalskatt och/eller skiljer sig. Det motsatta förhållandet kommer att gälla för den som efter omvandlingen får lägre kommunalskatt och/eller gifter sig. I riktlinjepropositionen anges att, särskilt i fråga om en sådan långsiktig ersättning som förtidspension, det är viktigt att ersättningens nivå bibehålls i princip oförändrad vid övergången till det nya systemet. Den omvandlingsmodell som föreslås i denna proposition bedöms av regeringen tillgodose detta krav, som omvandlingen kan genomföras inom de givna kostnadsramarna. I riktlinjepropositionen konstateras även att det blir orimligt att i varje enskilt fall göra individuella jämförande beräkningar och, då det nya systemet resulterar i en högre eller lägre ersättning, genomgående beräkna ersättningen enligt det för individen mest fördelaktiga alternativet. Övergångsbestämmelser med en sådan inriktning skulle kunna bli mycket kostsamma och dessutom innebära en mycket stor administrativ uppgift, eftersom det medför ett kontinuerligt hänsynstagande till såväl nuvarande som reformerade regler. Den föreslagna omvandlingsmodellen medför att sådana omräkningar inte behöver vidtas. Efter omvandlingen kan de omvandlade förmånerna handhas på samma sätt som förmåner beviljade efter ikraftträdandet av sjukersättningssystemet. Kollektivavtalade tilläggsförsäkringar - avtalsersättningar SGA reduceras med anledning av pensionsinkomster och även kollektivavtalade tilläggsförsäkringar eller s.k. avtalsersättningar. Att avtalsersättningar reducerar SGA innebär att det egentliga värdet på SGA, som vid omvandlingen av förtidspension till sjukersättning skall kompenseras genom en bruttoförmån, också bestäms av om den försäkrade har en avtalsersättning. Skatteförmånen reduceras alltså av avtalsersättningar. Därmed uppkommer den mer principiella frågan i vilken mån även de offentliga försäkringarna skall påverkas av avtalsersättningar i ett reformerat ersättningssystem. Regeringen har föreslagit (avsnitt 8 och 9.3.4) att en försäkrad inte skall få vidkännas någon reducering av inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning eller sådan ersättning i form av garantiersättning, på grund av att han eller hon har rätt till avtalsersättning. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att avtalsersättning inte heller skall beaktas vid beräkningen av ersättningen i samband med omvandlingen av förtidspension till sjukersättning. Förslaget medför att en viss överkompensation uppkommer för vissa förtidspensionärer och även en viss ökad kostnad för staten. I departementspromemorian Ds 2000:39 anges att andelen förtidspensionärer med avtalsersättning kan uppskattas till ungefär hälften. Ett rimligt antagande är, enligt regeringens uppfattning, att en stor del av dessa har pensionsinkomster som överstiger de nivåer som ger en utfyllnad med garantiersättning. Vidare får det anses troligt att de förtidspensionärer som omfattats av SGA samt har avtalsersättningar är relativt få och att deras avtalsersättning är relativt låg. Som framgår av den ekonomiska konsekvensredovisningen (avsnitt 16) föranleder förslaget att inte låta avtalsersättningen reducera den omvandlade förtidspensionen endast måttliga kostnadsökningar. Beräkning av SGA-kompensationen Den metod som valts för beräkning av SGA-kompensationen, dvs. omvandling av en skatteförmån till en beskattningsbar bruttoförmån, är tekniskt komplicerad. Detta uppvägs, enligt regeringens uppfattning, av att syftet med omvandlingen uppnås. Vid hel sjukersättning eller tidsbegränsad sjukersättning blir resultatet ett relativt oförändrat nettoutfall (ca +/-) i förhållande till folkpension, pensionstillskott, ATP och SGA enligt nuvarande regler och med bortseende från eventuella kollektivavtalade tilläggsförsäkringar. Detta gäller oavsett vilken kommunalskattesats som gäller för den enskilde. Det förtjänar också att åter framhållas att denna beräkning kan göras maskinellt och att förslaget innebär att beräkningen endast görs vid omvandlingstillfället. I omvandlingen av förtidspension till sjukersättning ingår bl.a. ett justeringsbelopp. Detta utgör det belopp som svarar mot den sammantagna effekten av att SGA slopas för den försäkrade och att garantiersättning, till skillnad från folkpension, till sitt belopp blir oberoende av civilstånd. Som ett led i beräkningen av justeringsbeloppet tas en beräkningsmässig garantiersättning fram. Denna utgör därmed endast en komponent för beräkningen av justeringsbeloppet och behövs följaktligen endast vid omvandlingstillfället. Den beräkningsmässiga garantiersättningen kan sägas utgöra underlag för en korrigering av den inkomstrelaterade ersättningen med syfte att uppnå en oförändrad nettoersättning efter omvandlingen. Den beräkningsmässiga garantiersättningen (BGE) kan i formler beskrivas som Brutto2 = Brutto1 + T/(1-T)) * (SGA - GA1) BGE = Brutto2 - (T/(1-T))*(GA2- GA1) - - utbetald arbetsskadelivränta där Brutto1 står för den faktiska bruttoersättningen enligt nuvarande förtidspensionssystem inklusive utländsk pension som är skattepliktig i (eventuella reduceringar som följd av 30-dels, 40-delsberäkning eller yrkesskadelivränta inberäknat) samt utbetald arbetsskadelivränta, för inkomstrelaterad ersättning efter eventuell samordning med yrkesskadelivränta (inklusive utländsk pension), SGA för det särskilda grundavdraget beräknat på Brutto1, GA1 för det vanliga grundavdraget beräknat på Brutto1, GA2 för det vanliga grundavdraget beräknat på Brutto2 och T för kommunalskattesatsen angiven som ett andelstal mellan 0 och 1. En härledning av hur försäkringsersättningen omräknas till ett högre bruttobelopp med anledning av att SGA slopas finns intagen som bilaga 5. Framtagandet av den beräkningsmässiga garantiersättningen sker i två steg. Först räknas ett tillägg till förtidspensionen fram utifrån differensen mellan SGA beräknat på pensionsbeloppet (Brutto1) och ett vanligt grundavdrag på samma belopp. Bruttovärdet av denna differens, dvs. bruttovärdet av SGA i förhållande till ett vanligt grundavdrag, får man genom att multiplicera differensen med T/(1-T), där T står för kommunalskattesatsen uttryckt i ett andelstal mellan 0 och 1. Förtidspensionen jämte ett tillägg för SGA-effekten utgör därmed den omvandlade bruttoersättningen (Brutto2). Den beräkningsmässiga garantiersättningen fastställs alltså till den omvandlade bruttoersättningen, korrigerad med skillnaden i grundavdrag och reducerad med den inkomstrelaterade sjukersättningen jämte, i förekommande fall, utbetald arbetsskadelivränta. Därefter beräknas storleken av justeringsbeloppet som utgör skillnaden mellan den beräkningsmässiga garantiersättningen och garantiersättningen i sjukersättningssystemet. Detta belopp, i kombination med den civilståndsoberoende garantinivån, utgör SGA-kompensationen för den enskilde försäkrade och skall för framtiden reglera den sjukersättning som faktiskt kommer att utges till denne efter omvandlingen av förtidspensionen. Då justeringsbeloppet utgör SGA-kompensation, anser regeringen att detta belopp i alla avseenden skall behandlas på samma sätt som garantiersättning. För att värdesäkra de positiva justeringsbeloppen bör dessa, enligt regeringens uppfattning, behandlas på samma sätt som garantiersättning. Det medför att justeringsbeloppet bör anknytas till prisbasbeloppet och omräknas vid förändringar av detta. Garantiersättningen efter omvandlingen skall beräknas efter samma garantinivå på 2,4 prisbasbelopp som gäller för nybeviljade sjukersättningar. Regeringen föreslår att storleken på justeringsbeloppet sedan skall ligga fast sjukersättning utges, förutsatt att den försäkrades arbetsoförmågan är densamma som vid omvandlingstillfället. Den totala ersättningen skall således justeras med detta belopp. Justeringsbelopp = BGE - Garantiersättning vid omvandlingstillfället med avdrag för livränta Justeringsbeloppet innebär inte alltid en förhöjning av den totala sjukersättningen. Justeringsbeloppet kan också bli negativt. Det innebär att ersättningen även kan komma att justeras nedåt. Att så blir fallet hänger samman med bl.a. hur den tidigare nettoersättningen förhåller sig till den nya civilståndsoberoende garantinivå. Den omvandlade ersättningen kan i vissa fall ge ett för högt belopp i förhållande till värdet av det slopade SGA. Det innebär att den nya civilståndsoberoende garantinivån i vissa fall ger en högre kompensation än tidigare ersättning vid SGA. En justering nedåt av ersättningen (negativt justeringsbelopp) kan därför bli nödvändig för att uppnå ett i huvudsak oförändrat nettoutfall i förhållande till den tidigare förtidspensionen. På detta sätt kan garantiersättningen efter omvandlingen behandlas på samma sätt som garantiersättningar till försäkrade , som beviljas efter ikraftträdandet. Ett negativt justeringsbelopp kan också ha sin grund i att beräkningen av antagandeinkomsten genererat en inkomstrelaterad ersättning som ligger något högre än summan av ATP, pensionstillskott och folkpension för en gift förtidspensionär, när ATP beräknats på en medelpensionspoäng som ligger över en viss nivå. För att inte nettoutfallet efter omvandlingen skall överstiga nettoutfallet enligt nuvarande regler justeras ersättningen i dessa fall nedåt. Till skillnad från vad som föreslås för de positiva justeringsbeloppen anser regeringen att de negativa justeringsbeloppen inte bör indexeras. Det medför att dessa kontinuerligt kommer att förlora i värde. Sammanfattningsvis innebär den föreslagna beräkningsmetoden att en eventuell utfyllnad i form av garantiersättning för personer som fått sin förtidspension omvandlad till sjukersättning beräknas på i princip samma sätt som gäller vid nybeviljade sjukersättningar. Garantiersättningen bestäms utifrån garantinivån 2,4 prisbasbelopp och den totala ersättningen justeras sedan med avseende på effekterna av det slopade SGA och civilståndsförhållandena vid omvandlingstillfället.