prop · GP033 · 2001-10-04 00:00:00 — tillstyrker i huvudsak den tekniska utformningen av förslaget men framhåller att förslaget ur skattesystematisk synvinkel medför en olycklig blandning av tre olika skatter nämligen fastighetsskatt, inkomst- och förmögenhetsskatt. () påtalar att det inte närmare framgår vilka överväganden som ligger till grund för den övre underlagsgränsen. a. att reglerna är krångliga och att den övre underlagsgränsen är för låg. Skälen för regeringens förslag: Trots de förts fram mot promemorian bör en Utgångspunkten för förslaget är att lindra de problem som skatten kan medföra för vissa hushåll. Generellt sett finns det ett samband mellan den fastighetsskatt som ett visst hushåll betalar och dess sammanlagda inkomster. Hushåll med höga inkomster betalar oftast högre fastighetsskatt än andra. Det finns dock ett antal hushåll i riket som avviker från detta mönster genom att deras inkomster är låga och de fastighetsskatter som betalas är höga. Detta gäller framför allt ägare till fastigheter som ägts och som ligger i attraktiva områden där marknadsvärdena och därmed fastighetsskatten stigit kraftigt. Det kan röra sig om personer som bosatt sig i attraktiva fritidsområden med höga taxeringsvärden och där de lokala inkomstmöjligheterna ofta är begränsade. Syftet med en begränsningsregel är att åstadkomma en lindring för hushåll av detta slag. förslag innebar att uttaget av fastighetsskatt för hushållets permanenta bostad skulle begränsas så att fastighetsskatten inte skulle kunna överstiga en viss andel av hushållets sammanlagda och på visst sätt beräknade inkomster. slutlig ställning till hur stor andel av hushållsinkomsten som fastighetsskatten skulle begränsas till. 2000/01:1) angavs att inriktningen på arbetet med en begränsningsregel skulle vara att hushåll med normala inkomst- och förmögenhetsförhållanden inte skulle betala av hushållsinkomsten i fastighetsskatt. förslogs att procentsatsen i stället skulle bestämmas till fem. ansluter sig till denna bedömning. Regeringen föreslår vidare att begränsningen skall åstadkommas genom att den skattskyldige tillgodoräknas en skattereduktion. Regeln skall gälla för den som äger ett småhus som tillsammans med tomtmark utgör en småhusenhet eller för den som äger ett småhus med tillhörande tomtmark på en lantbruksenhet. I det senare fallet skall regeln dock endast gälla om småhuset är inrättat till bostad åt högst två familjer. Även småhusägare som innehar mark med tomträtt omfattas. Flera remissinstanser har påtalat att skattesystemet kommer att kompliceras ytterligare genom den föreslagna begränsningsregeln. bör dock påpekas att den regel som här föreslås på en avgörande punkt är mindre komplex än den som föreslogs i Sambor som inte kan sambeskattas omfattas inte av Detta innebär att begränsningsregeln kan tillämpas utan särskild ansökan. Denna fråga utvecklas närmare i avsnitt 5.2. Vidare finns det enligt regeringens bedömning starka skäl för att lindra de problem som fastighetsskatten kan medföra för vissa hushåll. skäl är så starka att regeringen anser att den ökade komplexiteten får Regeringen anser inte heller att de av anförda skattesystematiska skälen har sådan tyngd att begränsningsregeln inte bör införas. En annan aspekt som regeringen tagit i beaktande är att det föreslagna Prop. 2001/02:3 regelsystemet kan utgöra ett incitament för att i ökad utsträckning lämna oriktiga inkomst- och förmögenhetsuppgifter till skattemyndigheterna. Sådana uppgifter skulle inte bara leda till lägre inkomst- och förmögenhetsskatt utan även till en högre skattereduktion än de verkliga förhållandena egentligen bort föranleda. Visserligen kan man förmoda att gällande regler om kontrolluppgifter försvårar sådana åtgärder men det är knappast möjligt att hindra att fusk förekommer när några kontrolluppgifter inte lämnas. Regeringen anser emellertid att behovet av en begränsningsregel gör sig gällande med sådan styrka att nu redovisade invändningar inte medför någon annan bedömning än att förslaget skall läggas fram. Den utgångspunkt för en regel om skattereduktion som angavs budgetproposition tog sikte på att på visst sätt begränsa uttaget av fastighetsskatt för hushåll med fastigheter med relativt höga taxeringsvärden. Meningen var således att endast hushåll för vilka underlaget för fastighetsskatt är högt skulle omfattas. Med en sådan utgångspunkt uppkommer ett behov av att bestämma en nedre gräns för att begränsningsregeln skall vara tillämplig Ett annat sätt att formulera saken är följande. Vid vilken taxeringsvärdenivå blir fastighetsskatten så hög att det kan vara aktuellt att med hänsyn till hushållsinkomsterna medge skattereduktion? I promemorian gjordes den bedömningen att den nedre underlagsgränsen borde sättas så att fler fastigheter än dem med relativt höga värden skulle komma i fråga. Gränsen sattes så att fastigheter vars taxeringsvärde överstiger omfattades. Vid denna nivå på taxeringsvärdet utgör skatten enligt gällande regler av inkomsten för en person som enbart uppbär folkpension och pensionstillskott. Skatten för ett småhus med ett taxeringsvärde på uppgår till (230 000 x =) . Regeringen har som nämnts i avsnitt 4.1 föreslagit att skattesatsen sänks retroaktivt till fr.o.m. . Regeringen anser därför att gränsen skall sättas till . Det kan tilläggas att småhus med ett taxeringsvärde på denna nivå sällan ligger i områden där marknadsvärdena och därmed fastighetsskatten stigit kraftigt. Det sagda innebär att den som äger ett småhus vars taxeringsvärde uppgår till eller till ett mindre belopp aldrig kan medges skattereduktion. Den som äger ett hus som är taxerat till exempelvis omfattas av reglerna och kan beroende på inkomsten medges skattereduktion. Det kan emellertid inte vara rimligt att den som omfattas av reglerna efter reduktion får en nettoskatt som är lägre än den skatt som utgår på en fastighet vars taxeringsvärde är och vars ägare inte omfattas av regeln. Regeringen föreslår därför att skatten aldrig skall kunna bli lägre än när regeln tillämpas. Detta villkor kan också i viss mån motverka överlåtelser till närstående för att undgå fastighetsskatt. Då halv fastighetsskatt utgår blir den nedre underlagsgränsen 560 000 Prop. 2001/eftersom fastighetsskatten vid detta taxeringsvärde blir . Frågan berörs närmare i avsnitt 5.6. Den nedre underlagsgränsen, , innebär att varje fastighetsägare måste betala den aktuella fastighetsskatten på ett underlag upp till detta belopp utan att kunna medges skattereduktion. Endast om taxeringsvärdet och därmed fastighetsskatten överstiger ett visst lägsta belopp är en skattereduktion motiverad. Det är på motsvarande sätt inte heller motiverat att fastighetsskatten reduceras om inkomsterna är alltför i sitt betänkande upp frågan om en övre inkomstgräns över vilken någon skattereduktion inte skulle kunna medges. Kommittén konstaterade emellertid att om nedsättningen av fastighetsskatten helt skulle upphöra då hushållsinkomsten översteg en viss övre gräns skulle betydande marginaleffekter kunna uppstå. För att undvika detta föreslogs en gradvis nedtrappning av reduktionen vid stigande inkomster. Även vid en sådan nedtrappning uppkommer dock promemoria en annan metod. Den innebär att fastighetsskatt som baseras på den del av taxeringsvärdet som överstiger ett visst belopp inte kan reduceras. I promemorian föreslogs att denna gräns skulle sättas vid ett taxeringsvärde på . Enligt uppgifter från finns det ca 13 000 småhusenheter med högre taxeringsvärde än . En sådan övre underlagsgräns innebär för det första att fastighetsägaren aldrig kan medges skattereduktion för den del av fastighetsskatten som beräknats på ett taxeringsvärde . Skattereduktionen kan bara motsvara den fastighetsskatt som beräknats på ett underlag mellan den nedre och övre underlagsgränsen. Om skattesatsen är uppgår den maximala skattereduktionen till [= 0,01 x (3 000 000 280 000)]. En annan konsekvens av ett sådant tak är att om hushållsinkomsten överstiger kan någon skattereduktion överhuvudtaget inte medges. Den skatt som belöper på taxeringsvärdet motsvarar detta belopp av inkomsten. Konstruktionen medför således att skattereduktion inte kan tillgodoräknas om hushållsinkomsten överstiger . har anfört att det i promemorian inte närmare framgår vilka överväganden som ligger till grund för den övre Regeringen anser det angeläget att besvärande Den i promemorian anvisade metoden är ett sätt att komma till rätta med detta problem och begränsa marginaleffekten till högst . Vidare anser regeringen att skattereduktion inte skall erhållas om hushållsinkomsten överstiger en Det kan naturligtvis diskuteras var denna gräns bör dras. Regeringen anser att är en lämplig nivå. När halv fastighetsskatt utgår kan det inte anses motiverat att sätta den Prop. 2001/02:3 övre gränsen högre än vilket utvecklas i avsnitt 5.6. Regeringens förslag: I ett hushåll skall anses ingå de personer som kan sambeskattas enligt lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt. Detta innebär att makar som lever tillsammans och föräldrar med hemmavarande barn skall anses ingå i samma hushåll. Detsamma gäller för sambor som varit gifta med varandra eller som har eller har haft barn tillsammans. Promemorians förslag: I fastighetsägarens hushåll skall ingå dels de personer som kan sambeskattas enligt förmögenhetsskattelagstiftningen, dels sådana sambor som inte sambeskattas. Härmed avses sambor enligt lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser är negativa till att beräkning av reduktionsgrundande inkomst skall ske på hushållsnivå och inte på individnivå. Flertalet av dessa ställer sig dessutom avvisande till att inkomsten skall beräknas gemensamt för sambor som inte sambeskattas av bl.a. administrativa skäl och jämställdhetsskäl. () anser att utvidgningen av hushållsbegreppet bör slopas. Utvidgningen kommer att medföra merarbete för skatteförvaltningen och besvärliga utrednings- och tolkningsproblem, som kan upplevas som integritetskränkande. Kontrollmöjligheterna är också begränsade. kommer att ställas inför en svår informationssituation med två olika sambeskattningsbegrepp inom olika delar av skattesystemet. Sambeskattade skattskyldiga kommer att erhålla skattereduktion automatiskt medan det kommer att bli nödvändigt för den som inte är sambeskattad att ansöka om skattereduktion. RSV påpekar också att verket vid ett flertal tidigare tillfällen anfört att sambeskattningen av förmögenhet av administrativa skäl bör slopas. avstyrker att fastighetsskatten görs beroende av hushållets inkomster eftersom det skulle innebära en ny form av sambeskattning och leda till marginaleffekter för de hushåll som omfattas av systemet. anser att förslaget i denna del väcker frågor av principiell betydelse. Logiken i att samboende behandlas olika beroende på om fråga är om förmögenhetsskatt eller fastighetsskatt måste klarläggas. anser bl.a. att den sambeskattning som förekommer vid beräkning av förmögenhet av bl.a. rättvise- och jämställdhetsskäl bör slopas omgående. sambeskattning och dessutom en utvidgad sådan på ett nytt område inom skatterätten är oacceptabelt. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att en fastighetsägare skall få den fastighetsskatt han skall betala reducerad bl.a. mot bakgrund av den egna inkomsten. Det är enligt regeringens uppfattning rimligt att om det finns personer i samma hushåll bör frågan om skattereduktionens storlek, inte bara bero på fastighetsägarens inkomster utan på hushållsmedlemmarnas sammanlagda inkomster. sådant ställningstagande skedde budgetproposition där det uttalades att förslaget om en begränsningsregel skall ta sikte på Prop. Regeringen har inte ändrat uppfattning utan anser att det är nödvändigt att ta hänsyn till hushållsmedlemmarnas inkomster och inte bara till fastighetsägarens. föreslog att hushållets sammanlagda inkomster skall vara avgörande för Trots att flera remissinstanser av bl.a. jämställdhetsskäl och administrativa hänsyn varit kritiska mot detta synsätt, utgick promemorians förslag från hushållets samlade inkomster. I promemoria påpekas att ett annat system skulle ge incitament till skatteplanering genom att fastigheter överfördes till den person i ett hushåll som har lägst inkomster. Hur hushållsinkomsten skall definieras behandlas närmare i följande I detta avsnitt behandlas frågan om vilka personer som skall anses ingå i samma hushåll som fastighetsägaren. När det gäller denna senare fråga anser regeringen att bestämmelserna om sambeskattning av förmögenhet i 21 § lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt, , kan vara en rimlig utgångspunkt. personkrets som här avses utgörs av makar som levt tillsammans under beskattningsåret, sambor som varit gifta med varandra eller som har eller har haft barn tillsammans samt föräldrar och deras utgick från detta hushållsbegrepp. Flera remissinstanser ansåg emellertid att bestämmelserna om sambeskattning i SFL hade en i sammanhanget mindre lämplig utformning. Sålunda gäller t.ex. att sambor utan barn och som heller inte haft barn tillsammans inte omfattas av sambor omfattas emellertid av lagen (1987:232) om gemensamma hem, SamboL. Bestämmelserna tar där sikte på sådana samboförhållanden där en ogift kvinna och en ogift man bor tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden. Genom hänvisning i lagen (1987:813) om homosexuella sambor görs SamboL tillämplig på två personer som bor tillsammans i ett homosexuellt förhållande. Om man väljer ett hushållsbegrepp som endast omfattar den personkrets som sambeskattas vid förmögenhetsbeskattningen skulle sådana sambopar alltså falla utanför regelverket. Detta skulle innebära att om den ene sambon äger den aktuella fastigheten och har låga inkomster kommer han att kunna medges skattereduktion även om den andra sambon har höga inkomster. Ett gift par med motsvarande ägar- och inkomstförhållanden skulle däremot ingå i samma hushåll och fastighetsägaren skulle inte medges skattereduktion. Det finns alltså vissa skäl som talar för att i det nu aktuella sammanhanget använda sig av ett hushållsbegrepp som utöver dem som kan sambeskattas enligt 21 § SFL också omfattar övriga sambor enligt SamboL och lagen om homosexuella sambor. Å andra sidan finns starka skäl som talar i motsatt riktning. I promemorian anfördes följande skäl. SamboL innebär att när samboförhållandet upphör skall sambornas gemensamma bostad och bohag fördelas mellan dem genom bodelning (5 § SamboL). kan emellertid genom ett skriftligt avtal som undertecknas av dem båda komma överens om att sådan bodelning inte skall ske. Det betyder att om den nu aktuella lagstiftningen skulle omfatta sambor kan det hända att samborna när det gäller skattereduktionen räknas som ett hushåll medan Prop. deras ekonomiska gemenskap i realiteten kan vara helt obefintlig. fall kan det finnas principiella tveksamheter förknippade med att låta den ene sambons rätt till skattereduktion bero på den andres Vid en samlad bedömning av den uppkomna frågan gjordes emellertid i promemorian bedömningen att även sådana sambor som inte omfattas av förmögenhetsskattelagstiftningens sambeskattningsregler skall anses utgöra ett hushåll. Avgörande vid bedömningen var att personer som lever tillsammans skall behandlas lika. Flera remissinstanser har varit negativa till denna utvidgning av Det har bl.a. anförts att utvidgningen administrativa komplikationer och att det av systematiska skäl inte är lämpligt med två olika hushållsbegrepp. Det har även anförts jämställdhetsskäl mot denna utvidgning. Regeringen vill till en början anföra att promemorians förslag skulle komma att medföra en typ av förfaranderegler för sådana fastighetsägare som kan sambeskattas och en annan typ av regler för övriga. Bakgrunden är att det i det centrala skatteregistret finns uppgifter om vilka skattskyldiga som hör samman på sådant sätt att sambeskattas enligt SFL. Däremot saknas uppgifter om vilka som är sambor i den mening som avses i SamboL. Om fastighetsägaren kan sambeskattas enligt 21 § första stycket 1 3 SFL med make eller sambo som han tidigare varit gift med eller har barn tillsammans med kan skattereduktionen tillgodoräknas genom ett Om en fastighetsägare däremot varit ensamstående eller sambo enligt SamboL med någon han inte sambeskattas med enligt 21 § första stycket 2. SFL under beskattningsåret är detta inte möjligt, eftersom skattemyndigheten saknar uppgifter om vilket förhållande som Dessa skattskyldiga kan ha hemmavarande barn som de sambeskattas med enligt 21 § första stycket 4 SFL. har dock tillgång till uppgifter om vilka personer som varit folkbokförda på samma fastighet. En fråga som uppkommer är hur skattemyndigheten skall kunna få tillgång till uppgifter om en fastighetsägare varit sambo under En möjlighet är att alla fastighetsägare som inte skall sambeskattas enligt 21 § första stycket 13 SFL och som yrkar skattereduktion i deklarationen får uppge om ett samboförhållande förelegat under beskattningsåret samt personnumret på sambon. sådant förfarande har dock nackdelen att fastighetsägare som av okunskap inte ansöker om skattereduktion kan gå miste om denna och att skattemyndigheten får handlägga ensamståendes och sambors enligt SamboL yrkanden delvis manuellt medan vuxna sambeskattades skattereduktioner handläggs maskinellt. En annan ordning är att alla fastighetsägare som betalar fastighetsskatt för sin permanentbostad åläggs att lämna uppgift i deklarationen om de är sambor och att i så fall ange personnumret på sambon. På så vis får skattemyndigheten tillgång till de behövliga uppgifterna och reduktionen kan tillgodoföras vid taxeringen utan särskild ansökan eller yrkande. Denna ordning är därför enklare att administrera för skattemyndigheten. Nackdelen med ett sådant förfarande är att ett stort antal fastighetsägare som uppenbart inte har rätt till skattereduktion kommer att avkrävas Prop. 2001/02:3 uppgift om de är sambo eller inte. Detta skulle inte vara en lämplig Båda alternativen medför således betydande nackdelar, som kan undvikas om förmögenhetsskattelagens hushållsbegrepp istället används. Ett sådant hushållbegrepp innebär nämligen att skattereduktionen kan tillgodoföras genom ett i stort sett helt maskinellt förfarande. Det kan vidare antas inträffa att fastighetsägare inte lämnar uppgift om att ett samboförhållande förelegat men att omständigheterna tyder på att så varit fallet. Det får då utredas om förutsättningarna för skattereduktionen påverkas. Det är uppenbart att dessa utredningar kan bli besvärliga att genomföra och föranleda ett merarbete för skattemyndigheterna. Även detta talar för att använda sig av det hushållsbegrepp som finns i förmögenhetsskattelagen. Det skulle också vara svårt att motivera varför hushållsbegreppen inte är detsamma i den nu aktuella lagen och SFL. Systematiska skäl talar således mot den i promemorian föreslagna utvidgningen av hushållsbegreppet. Som närmare utvecklas i avsnitt 5.4 skall hushållets förmögenhet i vissa fall påverka hushållsinkomsten. Det är inte möjligt att utan ett omfattande uppgiftslämnande och hantering likställa de olika hushållskategoriernas förmögenheter. Orsaken är att fribeloppen vid förmögenhetsbeskattningen är olika. För ensamstående uppgår fribeloppet till medan sambeskattade par har rätt till ett gemensamt fribelopp på . har inte tillgång till samtliga förmögenhetsuppgifter för skattskyldiga som inte har förmögenhet som överstiger fribeloppen. En sambo som inte skall sambeskattas enligt SFL och som har tillgångar inte överstigande behöver t.ex. inte lämna uppgifter om tillgångar och skulder. Deklarationsskyldighet enligt 2 kap. 10 § första stycket 4. lagen (1990:325) om självdeklaration föreligger nämligen först när beskattningsbar förmögenhet uppkommer. Det är därför inte möjligt att utgå från ett gemensamt fribelopp på för sambor som inte kan sambeskattas och likställa dessa sambor med dem som kan sambeskattas enligt SFL. Det är inte heller möjligt att avräkna en sambos skulder eller underskott utan att extra uppgifter lämnas som måste hanteras manuellt. Även om rättviseskäl talar för ett utvidgat hushållsbegrepp, anser regeringen att övervägande skäl talar för att använda det hushållsbegrepp som formas av sambeskattningsreglerna i SFL. Regeringens förslag: Skattereduktionen skall kunna göras utifrån fastighetsskatten för den skattskyldiges permanenta bostad. Den skattskyldiges permanenta bostad skall vara ett småhus på den fastighet där den skattskyldige varit folkbokförd eller skall ha varit folkbokförd under hela beskattningsåret. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett mindre antal remissinstanser har yttrat Prop. sig särskilt i denna fråga. Flera remissinstanser har dock rent allmänt framhållit att förslaget kan leda till att folkbokföring sker på fel fastighet. Länsrätten i län menar att de faktorer som motverkar skenskrivningar väger lätt om fastighetsskatten blir tillräckligt hög. Länsrätten menar vidare att det skapas förvirring genom att permanentbostadsbegreppet har en mening i detta sammanhang och en annan när det gäller uppskov vid bostadsbyten. kritiserar att regeln inte gäller för fritidshus. Skälen för regeringens förslag: Syftet med begränsningsregeln är att lindra uttaget av fastighetsskatt för fastighetsägare med låga eller normala inkomster som är bosatta i områden med höga taxeringsvärden. Regeln bör därför inte omfatta fritidsfastigheter utan endast den fastighetsskatt som hänför sig till fastighetsägarens permanenta bostad. Frågan om hur den permanenta bostaden skall definieras aktualiseras i första hand för den skattskyldige. För den som ingår i hans hushåll och som kan sambeskattas enligt 21 § lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt, , behöver man inte ställa upp något särskilt Anledningen till detta är att sambeskattningsreglerna i 21 § SFL inte bara pekar ut ett antal personer mellan vilka sambeskattning skall ske utan även innefattar regler som i det här sammanhanget ersätter bosättningskravet för andra i hushållet än ägaren. Som ett exempel kan nämnas att 21 § SFL för makar föreskriver att sambeskattning sker under förutsättning att makarna levt tillsammans I 47 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229) finns ett permanentbostadsbegrepp som skall tillämpas i samband med reglerna om uppskov vid bostadsbyten. Detta begrepp omfattar den bostad där den skattskyldige varit bosatt under före avyttringen. är bosatt där när avyttringen sker kan bostaden ändå räknas som en permanentbostad under förutsättning att han bott där minst tre av de Det finns ingen formell koppling till folkbokföringen. Några registrerade uppgifter som knyter an till ett sådant bostadsbegrepp finns inte och begreppet är därför inte lämpligt i det här sammanhanget. stället bör avgörande vara den skattskyldiges folkbokföring. den skattskyldige ha varit folkbokförd på den aktuella fastigheten under hela beskattningsåret för att den skall räknas som hans permanentbostad. förslag knöt på ett motsvarande sätt an till fastighetsägarens folkbokföring. Regler om folkbokföringsort m.m. finns i folkbokföringslagen (1991:481). Enligt 7 § denna lag skall en person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. personen har bytt bostad skall han eller hon dock anses vara bosatt där dygnsvilan regelmässigt kan antas komma att tillbringas. följd av dessa regler kan komma att betraktas som bosatt på mer än en fastighet anses vara bosatt på den fastighet där han sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha sitt I bestämmelsen klargörs även att en person skall anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden. har, som nämnts, föreslagit att folkbokföringsorten skall vara avgörande för var den skattskyldige skall anses vara permanent bosatt.