prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — Rapporteringen till flaggstaten är dock i många fall en första förutsätt- ning för att ett sådant förfarande skall kunna inledas. Flaggstatsrapporteringen kan enligt regeringens mening antas ha en preventiv effekt genom att man ombord på ett fartyg känner till att över- trädelser alltid rapporteras till flaggstatens myndigheter. Åtminstone för seriösa redare och befälhavare torde det vara av särskilt intresse att det i hemlandet eller inför IMO inte blir känt att ett av rederiets fartyg rapporterats för att olagligen ha släppt ut olja. Flaggstatsrapport kan även antas få betydelse för åtminstone vissa flaggstaters benägenhet att vidta åtgärder mot sina fartyg med anledning av utsläpp inom andra staters vattenområden. Den uppmärksamhet som kan komma att riktas mot såväl rederiet som mot flaggstaten med anled- ning av en flaggstatsrapport bör således inte underskattas. Enligt vad utredningen har kunnat konstatera synes flaggstatsrapporte- ringen i vissa fall ha skett på diplomatisk väg via Utrikesdeparte- mentet och i andra fall mer informellt mellan sjöfartsadministrationerna i respektive land. Utredningen har vidare kunnat konstatera att någon rapportering i många fall överhuvudtaget inte har skett. Det finns därför enligt regeringens mening all anledning att säkerställa att följer sitt åtagande genom att lagreglera att flaggstatsrapportering skall ske och föreskriva vem som skall svara för denna rapportering. om flaggstatsrapport föreslås införas i 11 kap. 16 § VlfL. När skall en flaggstatsrapport skickas? En flaggstatsrapport skall enligt MARPOL tillställas administrationen i den stat under vilken fartyget lyder, varmed avses regeringen i denna I artikel 4 (2) MARPOL föreskrivs att flaggstaten skall tillställas sådana upplysningar eller bevis i fördragsslutande parts besittning som visar att en överträdelse har skett. I det ligger att det med rimlig grad av säkerhet måste kunna slås fast att ett visst fartyg släppt ut olja eller andra ämnen i strid med bestämmelserna i . Om den utredning som finns inte är tillräcklig för ett sådant konstaterande och det inte heller kan antas att en fortsatt utredning kan leda till att visst fartyg kan pekas ut, bör således flaggstatsrapportering inte ske. Däremot är det utan betydelse för rapporteringen att underlag saknas för att bedöma vem ombord som kan göras ansvarig för utsläppet och likaså om denne handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet. Olika länders lagstiftning skiljer sig nämligen åt då det gäller förutsättningarna att rättsligt beivra ett utsläpp. möjligt att ett utsläpp, som någon fysisk person inte kan lagföras för i , kan sanktioneras i ett annat land antingen i straffrättslig eller En förundersökning kan i vissa fall inte avslutas med att lagföring sker i eftersom den misstänkte har lämnat landet och inte kan förmodas återvända hit. Vid denna situation är det särskilt angeläget att en flaggstatsrapport skickas efter det att utredningen har färdigställts. Även i många fall, då förundersökningen har lagts ned därför att brott inte kan styrkas, torde i realiteten utsläppet misstänkas härröra från ett visst bestämt fartyg. Också i dessa fall bör flaggstatsrapport skickas. det är en förutsättning för domsrätt i att flaggstaten inte har inlett rättsligt förfarande från det att staten underrättades om brottet, bör naturligtvis också en flaggstatsrapport skickas. Slutligen måste övervägas om trots en fullständig svensk utredning och möjlighet till lagföring här det ändock skall överlåtas åt flaggstaten att lagföra den eller de ansvariga. Att det i vissa fall bör bli aktuellt att underlåta lagföring i hänger samman med de begränsningar i fråga om påföljden som gäller om utsläppet skett utanför inre vatten. lagföring sker i kan i vissa fall, på grund av vad som stadgas i den s.k. begränsningslagen, bara böter komma ifråga. i flaggstaten lyder de emellertid under flaggstatens lag och kan därmed bli föremål för en mer ingripande påföljd. Det kan således enligt rege- ringens mening finnas anledning att underlåta lagföring i om ett fängelsestraff ter sig påkallat för gärningen, men inte är möjligt att döma Detta kan exempelvis komma att aktualiseras vid större olagliga utsläpp från utländska fartyg i den ekonomiska zonen, då inte ens allvarliga och uppsåtliga gärningar kan föranleda annat än ett bötes- straff i (se närmare om detta i avsnitt 6.4). Å andra sidan måste man, då det är möjligt att lagföra i , i möjligaste mån försäkra sig om att lagföring i flaggstaten verkligen kommer att ske. nämnts åligger det också flaggstaten att underrätta den rapporterande staten och IMO om vilka åtgärder som vidtagits. Vilka svenska myndigheter bör ansvara för att flaggstatsrapport skickas? Enligt regeringens förslag skall åklagaren i princip alltid vara förunder- sökningsledare vid utredningar om utsläpp som skett från utländska fartyg i den ekonomiska zonen. Även i andra fall kommer åklagaren regelmässigt att inträda som förundersökningsledare i ett tidigt skede (se avsnitt 6.5.3). Vidare är det en uppgift för åklagaren att sköta andra internationella kontakter under förundersökningen. En flaggstatsrapport måste föregås av en bedömning av vilka möjlig- heter som finns att från svensk sida slutföra utredningen och rättsligt beivra överträdelsen här i landet. Vid övervägande av om ett utsläpp bör föranleda en flaggstatsrapport, skall den föreliggande utredningen prövas i syfte att fastställa om tillräckligt starka bevis finns för att det skett ett otillåtet utsläpp från ett fartyg registrerat i en viss stat. Under vissa förhållanden kan också en flaggstatsrapport bli aktuell trots att lagföring kan ske i . Ett ställningstagande till vilken åtgärd som bör företas torde i många fall kräva kontakter och samråd med åklagare i fartygets flaggstat. Frågeställningarnas art och komplexitet medför att det enligt rege- ringens mening bör ankomma på åklagare att bedöma om förutsättningar finns att väcka åtal i eller om tillgängligt utredningsmaterial bör överlämnas till flaggstaten för vidare utredning och rättsliga åtgärder. I vissa fall främst om den misstänkte är bosatt i annan stat än flagg- staten kan det också vara aktuellt att göra en framställning om över- föring av lagföringen till annan stat än flaggstaten, i enlighet med t.ex. lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott. Enligt 3 § förordningen (1978:108) om internationellt sa marbete rörande lagföring för brott skall åklagaren, då någon misstänks för brott enligt svensk lag och det finns anledning att överföra lagföringen till en utom- nordisk stat, anmäla ärendet till Riksåklagaren. Riksåklagaren har därefter enligt 4 § samma förordning att besluta om en sådan framställ- ning. Enligt regeringens mening bör beslutsgången vara densamma vid en flaggstatsrapportering, vilket regeringen har för avsikt att reglera i förordningen. I lagtexten bör det därför anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall pröva om flaggstats- rapportering skall ske. Lagtexten har i denna del slutligen formulerats på så sätt som Lagrådet har föreslagit. Regeringen föreslår att denna regle- ring införs i 11 kap. 16 § VlfL. Beslutad rapportering skall överlämnas till flaggstaten via . Närmare om förfarandet vid flaggstatsrapportering och flaggstats- rapportens innehåll Om flaggstaten skall ha en rimlig möjlighet att utreda ett misstänkt utsläpp är det angeläget att rapportering sker i relativt nära anslutning till att överträdelsen har begåtts. Det närmare förfarandet för samarbete enligt MARPOL regleras bl.a. i IMO:s resolution A.787(19). Förfarandet vid flaggstatsrapport regleras särskilt. Enligt resolutionen skall en rapport rörande bristfälligheter eller överträdelser tillställas flaggstaten , helst . Enligt vad regeringen har angett ovan bör åklagaren förhållandevis efter det att utsläppet skett kunna ta ställning till om förutsätt- ningar finns att väcka åtal i , antingen efter kompletterande utred- ning eller på grundval av redan befintligt utredningsmaterial, eller om flaggstatsrapportering skall ske. Under alla förhållanden bör de tidsramar som anges i IMO:s resolution inte överskridas. Eftersom det alltid är åklagaren som skall ta ställning till frågan om flaggstatsrapport måste och polismyndighet i situa- tioner då åklagaren inte redan inträtt som förundersökningsledare tillställa åklagaren utredningen för beslut i denna fråga innan förunder- sökningen läggs ned. Om åklagare bedömer att fortsatt utredning och/eller lagföring skall ske i annan stat avslutas förundersökningen med en begäran att flagg- staten skall överta lagföringen. Skulle resultatet av åtalsprövningen bli att åtal skall väckas i skall flaggstaten underrättas härom, i enlighet med vad som utvecklas under rubriken enligt havsrättskonventionen i detta avsnitt. Avser åtalet ett utsläpp i den ekonomiska zonen och är situationen sådan att flaggstaten först skall ges tillfälle att vidta rättsliga åtgärder måste innan åtal väcks en flagg- statsrapport skickas och resultatet av flaggstatens agerande avvaktas (se mer om detta förfarande i avsnitt 6.4 om domsrätten). kommer förundersökningen således att vara öppen för att därefter avslutas sedan det blivit klart huruvida flaggstaten vidtagit rätts- liga åtgärder med anledning av den översända rapporten. I samtliga fall då ett utsläpp skett på svenskt territorialvatten eller i ekonomiska zon finns det enligt regeringens mening ett stort intresse från svensk sida att få underrättelse om vilka åtgärder som flagg- staten vidtagit med anledning av en svensk flaggstatsrapport. statsrapport bör därför innehålla en begäran om att flaggstaten efter utredning underrättar om de åtgärder som vidtagits. rapporten skall innehålla en begäran om återrapportering från flaggstaten. Om åklagaren erhåller underrättelse om att några åtgärder inte vidtagits mot det fartyg som en flaggstatsrapport avsett kan detta föranleda åklagaren att pröva huruvida skäl föreligger att återuppta förundersök- Då föreligger det emellertid regelmässigt stora problem att delge gärningsmannen och att verkställa någon lagföring. därför, såsom regeringen anfört ovan, viktigt att åklagaren inte avstår från lagföring i om sådan är möjlig, om det inte framstår som sannolikt att någon lagföring kommer att ske i flaggstaten. Enligt IMO:s resolution A.787(19) skall en rapport om ett olagligt utsläpp kompletteras med bl.a. en redogörelse av den som gjort observa- tionen av utsläppet, resultat av analys av oljeprover, fotografier över utsläppen och kopior av relevanta delar av fartygets dokument. Föreskrifter om förfarandet och flaggstatsrapportens innehåll bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Flaggstatsrapporteringen av andra brott enligt VlfL än olagliga utsläpp Flaggstatsrapportering kan avse också andra överträdelser av bestämmel- serna i MARPOL, t.ex. brister i fartygs utrustning m.m. sådana överträdelser föreligger det, i enlighet med vad som anförts ovan, en skyldighet för en konventionsbunden stat att antingen inleda ett rätts- Prop. 2000/01:139 ligt förfarande eller skicka information och bevisning till flaggstaten. är av vikt att flaggstatsrapporteringen fungerar konsekvent och hel- täckande även i dessa fall. Andra överträdelser än olagliga utsläpp upptäcks vanligtvis i samband med verksamhet och har till viss del karaktär av ordningsförseelser. Beträffande överträdelser av detta slag även sådana som är straffbara enligt svensk rätt bör det enligt regeringens mening inte vara erforderligt att åklagare prövar frågan om flaggstatsrapport utan den frågan kan lämpligen hanteras av . Även beträffande dessa rapporter bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förfarandet. Regeringen föreslår att aktuella bemyndiganden förs in i 11 kap. 16 § VlfL. Det åligger att till IMO inge en sammanställning över upptäckta utsläpp samt de åtgärder i form av bl.a. flaggstatsrapporter som dessa föranlett. Rapporteringen skall även innehålla uppgift om respektive flaggstats agerande med anledning av en översänd rapport. I egenskap av flaggstat skall vidare rapportera sådana åtgärder som vidtagits med anledning av flaggstatsrapporter från andra länder. Den nu nämnda rapporteringsskyldigheten åvilar och bör göra det även fortsättningsvis. För att skall kunna fullgöra rapporteringen är det nödvändigt att verket får all den informa- tion om upptäckta utsläpp, flaggstatsrapporter m.m. som behövs. Som redovisas i 6.10 anser regeringen att årliga sammanställning över upptäckta oljeutsläpp bör kompletteras med en redovisning av vilka åtgärder som dessa föranlett. Sammanställningen bör vara till god hjälp vid rapportering till IMO. Vid utsläpp av andra skadliga ämnen bör det ankomma på den som ansvarar för brottsutredningen att underrätta om resultatet av hand- läggningen. Regeringen avser att i förordning meddela föreskrifter om detta, såvitt avser åtgärder under brottsutredningen. Utöver bestämmelserna om flaggstatsrapportering finnas det i havsrätts- konventionen en bestämmelse om underrättelseskyldighet till flaggstaten. I havsrättskonventionen, del XII, 6 kap, regleras bl.a. verkställighet beträffande åtgärder mot förorening från fartyg samt staternas möjlig- heter och skyldigheter att företa inspektioner och inleda rättsliga förfaranden. Enligt artikel 231 skall en stat underrätta flagg- staten och varje annan berörd stat om varje åtgärd mot utländskt fartyg som vidtagits i enlighet med bestämmelser i kapitel 6. Beträffande över- trädelser som begåtts i territorialhavet, skall nämnda förpliktelser för kuststaten dock endast vara tillämpliga på sådana åtgärder som vidtagits i samband med rättsliga förfaranden. Flaggstatens diplomatiska eller konsulära representanter och, när det är möjligt, dess sjöfartsmyndighet skall underrättas om varje sådan åtgärd som i enlighet med kap. 6 vidtagits mot ett fartyg som är registrerat i staten. 2000/01:139 föreslår att denna rapporteringsskyldighet lagregleras i 11 kap. 15 § VlfL, såvitt avser åtgärder vid brottsutredning. 6.5.8Sjöfartsverkets roll vid brottsutredning Regeringens förslag: Det införs en skyldighet för tillsynsmyndigheten, i första hand , dels att anmäla överträdelser inom sitt till- synsområde och dels att bistå åklagare, polismyndighet och Kustbevak- ningen vid brottsutredningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget, och , tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: är tillsynsmyndighet på sjöfartens område och den myndighet som har huvudansvaret för till- synen över VlfL:s bestämmelser. Att det som en väsentlig del av tillsynsmyndighetens ansvar ingår att motverka och reagera mot överträdelser inom tillsynsområdet är uppen- bart. I denna skyldighet ingår att göra polisanmälan vid misstanke om brott. En tillsynsmyndighets skyldighet att anmäla överträdelser har numera tydligt kommit till uttryck i 26 kap. 2 § . Regeringen har i propositionen till (prop. 1997/98:45, del 1, s. 495) under- strukit vikten av att tillsynsmyndigheten verkligen anmäler brottsmiss- tanke när sådan föreligger samt ansett att sådan anmälan bör vara obligatorisk. Regeringen har vidare i det lagstiftningsärendet påpekat att misstanke om brott skall anmälas utan att tillsynsmyndigheten gör någon bedömning av om tillräckliga skäl för åtal finns. Det som tidigare anförts om tillsynsmyndighets ansvar på område bör enligt regeringens uppfattning gälla även då utövar tillsyn över VlfL:s bestämmelser och de föreskrifter som meddelats med stöd av VlfL. bör således ha en skyldighet att anmäla överträdelser som upptäcks i samband med inspektioner eller som på annat sätt kommer till myndighetens kännedom. Skyldigheten skall gälla både när utövar tillsyn över fartygen och över hamnarna, i enlighet med vad som föreskrivs i 6 kap. VlfL. Någon bedömning skall härvid inte göras av frågan om tillräckliga skäl för åtal finns. Regeringen föreslår att bestämmelsen om anmälningsskyldighet förs in i 6 kap. 11 § VlfL. De särskilda kunskaper som befattningshavare inom har om förhållandena inom sitt område bör enligt regeringens mening tas tillvara vid brottsutredningen. skyldighet att bistå åklagare, polis och vid brottsutredning rörande över- trädelser av VlfL bör även den komma till uttryck i lag. Regeringen före- slår att även denna reglering tas in i 6 kap. 11 § VlfL. Vad som anförts beträffande ansvar skall i samma utsträckning gälla om regeringen har bemyndigat annan myndighet att meddela förbud och förelägganden enligt 6 kap. 5 eller 5 a § VlfL. tillsyn som utövas med stöd av 6 kap. 5 § kan föranleda anmälan av ett Prop. 2000/01:139 flertal olika överträdelser av straffbestämmelser beträffande ett fartygs konstruktion, utrustning och drift. Tillsynen av mottagningen av avfall från fartygen enligt 3 kap. kan föranleda straffansvar endast såvitt avser överträdelse av förbudet att ta ut avgift för mottagning och behandlingen av fartygsgenererat avfall. Vid överträdelser av andra relevanta bestämmelser föreslår regeringen i avsnitt 6.9.3 att tillsynsmyndigheten skall kunna utfärda vitesförelägganden. Regeringens bedömning: Några åtgärder från regeringens sida för att förbättra handläggningen inom åklagarväsendet behövs inte. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att ett begränsat antal för ändamålet särskilt utbildade åklagare skall handlägga ärenden rörande olagliga utsläpp samt att dessa åklagare skall utses inom ramen för nuvarande åklagarorganisation och ingå i ett landsomfattande jour- och beredskapssystem. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig har varit i huvudsak positiva till förslaget . i /Åklagarkammaren i har ifråga- satt huruvida det är motiverat med ett formaliserat jour- och beredskaps- system. Skälen för regeringens bedömning: inrättade Riks- åklagaren i samverkan med , på regeringens uppdrag, en ny och flexibel organisation för bekämpning av brotten mot miljön. Medel har avsatts för en central enhet för samordning och utveckling av miljöbrottsbekämpningen samt för två miljöåklagare per åklagarmyndig- het. En enhet hos Riksåklagaren, miljöbrottsenheten, har således ett natio- nellt ansvar för miljöbrottsbekämpningen. Den centrala enheten har bl.a. till uppgift att direkt under Riksåklagaren svara för nationell samordning, planering och uppföljning, internationella kontakter, metodutveckling, informationsinsatser, kompetensutveckling samt medverkan i arbetet avseende resultatredovisning, årsredovisning och budgetunderlag rörande miljöbrottsbekämpningen. Riksåklagaren har anställt 19 specialiståklagare för miljöbrotts- bekämpning. Utbildningsinsatser beträffande beivrandet av bl.a. olagliga utsläpp genomförs för miljöåklagarna . I enlighet med utredningens förlag har frågan om särskild oljebered- skap för miljöåklagarna redan initierats. Åklagarväsendet planerar att inleda en försöksverksamhet med en särskild beredskap beträffande olagliga utsläpp från fartyg. De särskilda miljö- åklagare som arbetar på åklagarmyndigheterna skall då delas in i särskild beredskap för att utanför kontorstid finnas tillgängliga för att fatta beslut som rör brott mot VlfL. Miljöåklagarna får då behörighet att fatta beslut i hela landet. Denna försöksverksamhet skall finansieras inom ramarna för den befintliga budgeten. Åklagarväsendet har i denna del redan genomfört de förslag som utredningen har lämnat. Det saknas därför anledning för regeringen att vidta några åtgärder i detta avseende. 6.6.1Tillämpligheten av bestämmelserna om miljöbrott Regeringens förslag: På samma sätt som gäller för ges straffbestämmelser företräde vid brott som gäller olagliga utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen, om gärningen är belagd med strängare straff enligt . Någon generell bestämmelse om att straffbestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning i första hand skall tillämpas vid olagliga utsläpp införs således inte. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att i första hand straffbestämmelser om miljöbrott och vållande till miljö- störning skall tillämpas vid olagliga utsläpp. Remissinstanserna: Ett begränsat antal instanser har yttrat sig i denna fråga. Av dessa är det endast och som tillstyrker utredningens förslag. anser dock att fördelen med att hänvisa till bestämmelser kan antas bli begränsad eftersom åklagaren ändå kan välja att väcka åtal enligt VlfL:s bestämmelser och någon effekt på miljön då inte behöver påvisas. Riksåklagaren, i och Sjöfarts- verket avstyrker utredningens förslag, bl.a. på grund av att regleringen skulle bli onödigt komplicerad och att VlfL är den lag som satt MARPOL i kraft för svenskt vidkommande. Hovrätten för nedre ser det som tveksamt om straffbestämmelsen i 10 kap. 1 § VlfL skulle få något nämnvärt tillämpningsområde med utredningens förslag och anser att de olika bestämmelsernas tillämpningsområden bör belysas närmare innan förslaget blir föremål för lagstiftning. Skälen för regeringens bedömning : I 10 kap. 1 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg ( VlfL) stadgas att den som upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot utsläppsförbuden i VlfL döms till böter eller fängelse i högst , om inte gärningen är belagd med strängare straff i . Anledningen till att anges är främst att bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning tidigare fanns i den balken. Även andra bestämmelser i , främst i 13 kap., kan emellertid komma i fråga. Bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning flyttades från till och finns numera i 29 kap. 1 respektive 2 §§ . Straffskalorna är oförändrade, vilket innebär att straffen för miljöbrott av normalgraden och för vållande till miljöstörning är samma som för ett olagligt utsläpp enligt VlfL, dvs. böter eller fängelse i högst . Endast för miljöbrott som är att bedöma som grovt föreskrivs strängare straff än enligt VlfL, nämligen fängelse i lägst och högst . Av förarbeten till VlfL respektive framgår att när miljöbrott (då enligt ) inte är att anse som grovt skall ansvar för ett olagligt utsläpp ådömas enligt VlfL (se prop. 1979/80:167, s 273 och 280 samt prop. 1980/81:108, s 22). Efter att bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning flyttades till anvisar lagen inte någon lösning när det gäller den konkurrenssituation som föreligger med anledning av att tillämp- ningsområdena för 10 kap. 1 § VlfL respektive bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning sammanfaller. Konkurrens- situationen kan lösas på olika sätt. Ett alternativ är att, såsom utredningen har föreslagit, föreskriva att straffbestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning i första hand skall tillämpas vid olagliga utsläpp. Ett annat alternativ är att behålla den nuvarande ordningen och anpassa lagstiftningen till att bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning har flyttats över till . Den brottsliga gärningen enligt består i att förorena bl.a. vatten på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur och växter som inte är av ringa betydelse eller annan betydande olägenhet i miljön. Att en förorening kan medföra vissa risker eller skador innebär att det för ansvar krävs att gärningen har framkallat en beaktansvärd risk för en negativ effekt på miljön. Straffansvar kan dock komma i fråga även när den miljöskadliga effekten inte kan påvisas i det särskilda fallet men utredningen visar att det typiskt sett föreligger en risk för en sådan effekt. Det krävs då även att denna risk är så påtaglig att en normalt ansvarsmedveten person skulle ha avstått från den aktuella åtgärden. Vid beaktande av risken för miljön skall den miljöskadliga effekt som kan uppstå på grund av kumulation med andra föroreningar beaktas (prop. 1980/81:108, bet. 1980/81:JuU37).