prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — Det saknas en samlad och kontinuerlig uppföljning och överblick över upptäckta oljeutsläpp, samhällets motåtgärder med anledning härav och dessas resultat. Visserligen redovisar upp- gifter över antalet upptäckta oljeutsläpp inom svenskt ansvarsområde, men det saknas en nationell uppföljning av vilka rättsliga eller andra åtgärder som skilda utsläpp lett till. Detta medför att det är mycket svårt att bedöma resultatet av vidtagna åtgärder och behovet av ändringar för att effektivisera arbetet med att bekämpa de olagliga utsläppen. Det skulle därför vara värdefullt om det gjordes en uppfölj- Prop. 2000/01:139 ningsrapport med samlad statistik över alla upptäckta utsläpp samt vilka åtgärder dessa föranlett. En sådan redovisning borde lämpligen även uppta flaggstatsrapporteringar och resultatet av sådana rapporter. Det ligger enligt regeringen uppfattning närmast till hands att Kustbevak- ningen åläggs ansvaret för rapporteringen. Underlag för rapporten har i stor utsträckning till- gång till genom myndighetens egen handläggning av oljeutsläpps- relaterade ärenden samt interna rapporteringsrutiner (även innefattande rapportering från åklagare till ). Det kan emellertid även bli aktuellt för åklagaren att till rapportera resultatet av sin egen och polisens handläggning. Att lagreglera den utvidgade rapporteringsskyldigheten förefaller mindre lämpligt. Regeringen avser i stället att i annan form uppdra åt att rapportera i enlighet med vad som angetts ovan. 7 Kostnader och andra konsekvenser Propositionen innehåller förslag till olika åtgärder för att minska föro- reningarna från fartyg till sjöss och effektivisera det rättsliga för farandet med anledning av olagliga utsläpp. Förslagen är således inte av den karaktären att de kan antas få några regionalpolitiska eller jämställd hets- politiska konsekvenser. Inte heller medför förslagen några direkta konsekvenser för småföretagare. Med regeringens förslag kommer befogenheter i samband med förundersökningen av utsläppsbrott att vidgas i avsevärd mån. Viss personalförstärkning bedöms därför vara nödvändig. Det är därvid fråga om att förstärka de fyra regionledningarna med en person per region, dvs. totalt fyra personer. Detta medför en årlig utgiftsökning för med ca . Det årliga anslaget bör därför höjas med motsvarande belopp. För att skall kunna utföra sina uppgifter i enlighet med regeringens förslag krävs betydande utbildningsinsatser. Förutom särskild utbildning för de befälspersoner som skall kunna fungera som förundersökningsledare, krävs utbildning för de tjänstemän som skall arbeta med utredningen av brott. Totalt torde det röra sig om utbildning av ett hundratal personer. Utbildningen, som bör utformas i samråd med andra berörda myndigheter, kommer i ett inledningsskede att medföra extra kostnader. bör för detta ändamål tilldelas extra anslag om ytterligare ca . Framtida kompletteringar av utbildningen torde kunna rymmas inom ordinarie anslag. De tillkommande kostnaderna för som angetts ovan skall finansieras inom ramen för utgiftsområde 22 Kommunikationer. Regeringen avser att återkomma till med förslag till en sådan överföring i budgetpropositionen för . När det gäller övriga brottsutredande myndigheter är särskilt miljö- åklagarna inom miljöbrottsenheten vid redan väl förtrogna med det aktuella regelverket. insatser kan antas bli aktuella med anledning av de lagändringar som Prop. 2000/01:139 föreslås. Detsamma gäller för polisen, eftersom regeringens förslag inte medför några nämnvärda ändringar för deras del. Det bedöms därför att några extra medel inte behöver tillföras åklagarväsendet eller polisen. Regeringens främsta syfte med de förslag som har lagts fram är att antalet brott mot bestämmelser om förbud mot utsläpp skall minska. De brott som ändå begås bör med regeringens förslag i ökad utsträckning medföra lagföring. En viss ökad belastning på de allmänna domstolarna kan därmed uppkomma genom att fler åtal väcks. Någon beaktansvärd kostnadsökning bör detta dock inte medföra. För del innebär regeringens förslag en utökad tillsyns- verksamhet genom att kommer att ges i uppgift att utöva tillsyn i hamnar över bl.a. mottagningsanordningar, och även meddela vitesförelägganden m.m. Regeringen bedömer att kan klara av det vidgade tillsynsansvaret med befintliga resurser. Den ökade arbetsbelastning som kan drabba förvaltningsdomstolarna på grund av överklaganden av vitesförelägganden bedöms bli ytterst marginell och torde därmed inte orsaka några ökade kostnader för dessa domstolar. Mot de ekonomiska konsekvenser som har angetts ovan skall ställas de kostnadsbesparingar som uppnås om de olagliga utsläppen minskar. För- utom de positiva miljöeffekter som en minskning av utsläppen medför, begränsas kostnaderna för att bekämpa och sanera oljeutsläppen. Regeringens förslag kan också antas leda till ökade intäkter för staten i form av höjda vattenföroreningsavgifter. Sammanfattningsvis bör därför de förslag som regeringen har lämnat inte medföra några kost- nadsökningar för staten. 8 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Lagändringarna föreslås träda i kraft . I fråga om utsläpp som har skett före ikraftträdandet bör 8 kap. 2 och 3 §§ VlfL, dvs. bestämmelser om vattenföroreningsavgiften, tillämpas i dess äldre lydelse. Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från Flera ändringar och tillägg i materiellt hänseende föreslås i lagen. för dessa har behandlats i den allmänna motiveringen och kommer även att beröras nedan i anslutning till respektive paragraf. har, i förtydligande syfte, redaktionella ändringar eller ändringar av språklig karaktär gjorts. För att göra regleringen mer överskådlig har också underrubriker införts i några av lagens kapitel. förslaget till lagtext i kapitel 2, och berörs inte närmare i detta kapitel. 1 kap. Prop. 1 § I denna lag finns bestämmelser om förbud mot förorening från fartyg, mottagning av skadliga ämnen från fartyg, fartygs konstruktion, tillsyn och andra åtgärder för att förebygga eller begränsa förorening från fartyg samt om förundersökning vid brott mot bestämmelser i denna lag eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Bestämmelser om rederiers och fartygs säkerhetsorganisation, vilka även avser att skydda miljön, finns i fartygssäkerhetslagen (1988:49). I första stycket har tillagts att lagen även innehåller bestämmelser om förundersökning vid brott mot bestämmelser i lagen eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av den. Dessa bestämmelser om förunder- sökningen finns i 11 kap. Innehållet i andra stycket motsvaras av bestämmelsen i tidigare 11 kap. 4 §. Hänvisningen till fartygssäkerhetslagen, där den s.k. ISM-koden har införlivats, är av central betydelse för tillämpningen av VlfL:s bestämmelser till skydd för den miljön. Hänvisningen bör därför finnas i den inledande bestämmelsen i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg ( VlfL). 4 § Lagen skall inte tillämpas på andra utländska statsfartyg än sådana som används i affärsdrift. På svenska statsfartyg som inte används i affärsdrift är lagen tillämp- lig endast i den mån regeringen föreskriver det. Paragrafens innehåll återfanns tidigare delvis i 11 kap. 1 § och innebär inte någon materiell ändring i förhållande till vad som har gällt. Lagens tillämpningsområde begränsas på så sätt att utländska statsfartyg som inte används i affärsdrift undantas. Av andra stycket framgår att svenska statsfartyg som inte används i affärsdrift omfattas av lagens bestämmelser endast i den mån regeringen föreskriver det. Regeringens föreskrifter finns i 9 kap. 2 § förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg ( VlfF). Enligt denna bestämmelse undantas svenska örlogsfartyg från tillämpningen av vissa bestämmelser i lagen. kan t.ex. inte meddela beslut om förelägganden och förbud mot avgång gentemot örlogsfartyg. VlfL är som huvudregel tillämplig på svenska fartyg oavsett var dessa används för sjöfart. Utländska fartyg omfattas som huvudregel endast då dessa används för sjöfart inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon. Vissa bestämmelser i lagen är emellertid generellt tillämpliga, även på utländska fartyg som används för sjöfart utanför svensk ekonomisk zon. Så är t.ex. fallet med de bestämmelser som reglerar förbud mot utsläpp av olja och andra skadliga ämnen. I vilken utsträckning svensk domsrätt kan åberopas då ett utsläppsförbud har överträtts följer av 2 kap. och den nya bestämmelsen i 10 kap. 10 § VlfL. Beträffande andra bestämmelser i lagen gäller särskilda begränsningar rörande tillämpningen på utländska fartyg som befinner sig i territorialhav och ekonomiska zon. Sådana särskilda bestämmelser finns i t.ex. 6 kap. 2 § andra fjärde styckena, 6 kap. 2 a och 2 b §§ och 7 kap. Prop. 2000/01:139 5 a §. 5 § Föreskrifter som meddelas med stöd av denna lag får inte strida mot sådana bestämmelser i internationella överenskommelser som är bindande för . Detsamma gäller undantag som i enskilda fall meddelas från bestämmelser i denna lag eller från föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag. Vid tillämpningen av lagen skall sådana begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser beaktas. Paragrafens första stycke har i sak oförändrat flyttats från 11 kap. 3 §. Andra stycket är nytt och innehåller en erinran om att allmänt erkända folkrättsliga grundsatser skall beaktas vid lagens tillämpning. Mot- svarande bestämmelse finns i t.ex. 2 kap. 7 § . 6 § Vad som sägs i denna lag om redare skall även gälla den som i redarens ställe utövar ett avgörande inflytande över fartygets drift. I lagen införs en bestämmelse om att annan som utövar ett avgörande inflytande över fartygets drift skall jämställas med redare. En liknande regel har tidigare funnits i 8 kap. 2 § i fråga om påförande av vatten- föroreningsavgift. Genom den nu aktuella bestämmelsen jämställs den som i redarens ställe utövar ett avgörande inflytande över fartygets drift med redaren både i straffrättsligt avseende och när det gäller ärenden om vatten- föroreningsavgift. Det kan gälla t.ex. ett s.k. managementbolag som har hand om fartygets drift. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.6.3. 2 § Inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt Östersjöom- rådet utanför dessa vattenområden får olja inte släppas ut från fartyg. I fråga om andra vattenområden får regeringen eller den myndighet som regeringen utser meddela föreskrifter om förbud mot utsläpp av olja. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från första stycket. När undantag meddelas får särskilda villkor föreskrivas. Ändringen är endast redaktionell. I ett nytt tredje stycke regleras den undantagsmöjlighet som tidigare funnits i 11 kap. 2 §. 1 § Anordningar för mottagning och behandling av oljehaltigt barlast- eller tankspolvatten skall finnas på de platser där olja lastas eller olje- tankfartyg repareras. Den som lastar ut olja eller driver reparations- verksamhet svarar för att det finns behövliga mottagnings- och behand- Prop. 2000/01:139 lingsanordningar. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får föreskriva att mottagnings- och behandlingsanordningar för oljehaltigt barlast- eller tankspolvatten skall finnas även på andra platser. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får även föreskriva vem som skall svara för anordningarna. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från första stycket. När undantag meddelas får särskilda villkor föreskrivas. Den ändring som gjorts i paragrafen är av redaktionell karaktär och innebär att en del av innehållet i 11 kap. 2 § i dess tidigare lydelse har införts som ett nytt tredje stycke. 4 § Någon avgift får inte tas ut vid anordning, som avses i 1 § första stycket, för mottagning eller behandling av oljehaltigt barlast- eller tank- spolvatten från fartyg som lastas hos den som svarar för anordningen. I fråga om avgift för mottagning och behandling som avses i 1 § andra stycket och mottagning som avses i 2 § meddelar regeringen föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från första stycket. När undantag meddelas får särskilda villkor föreskrivas. Ändringen är redaktionell. Att regeringen eller den myndighet som regeringen utser får meddela undantag i enlighet med vad som föreskrivs i paragrafens tredje stycke har tidigare framgått av 11 kap. 2 §. 5 § Någon avgift för mottagning eller annan hantering av avfall som anges i 3 § får inte tas ut av fartygens redare eller ägare. Vad nu har sagts utgör inte hinder mot att kostnaderna för verksamheten täcks genom hamnavgifter eller motsvarande generella avgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från första stycket. När undantag meddelas får särskilda villkor föreskrivas. Ändringen är redaktionell. Att regeringen eller den myndighet som regeringen utser får meddela undantag i enlighet med vad som föreskrivs i paragrafens andra stycke har tidigare framgått av 11 kap. 2 §. 7 § Den som svarar för sådana mottagningsanordningar som avses i 13 §§ skall se till att dessa är placerade och utformade så att de fartyg som använder anordningarna inte orsakas onödig försening. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får meddela närmare före- skrifter om utformning och drift av sådana anordningar som avses i 13 §§. Paragrafens sista mening har formulerats om så att bemyndigandet Prop. 2000/01:139 omfattar föreskrifter om såväl mottagningsanordningar som behandlings- 9 § Den myndighet som avses i 6 kap. 5 a § får meddela de föreläggan- den som behövs i ett enskilt fall för att 1.en mottagnings- eller behandlingsanordning skall finnas enligt 13 §§ eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av någon av dessa bestämmelser, 2.en mottagnings- eller behandlingsanordning skall utformas och drivas enligt föreskrifter som har meddelat med stöd av 7 §, 3.de skyldigheter som har föreskrivits med stöd av 8 § 3 skall full- göras, 4.en avfallshanteringsplan skall upprättas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 § 4. Paragrafen, som är ny, kommenteras i avsnitt 6.9.3. Den har, liksom 10 och 11 §§, på Lagrådets rekommendation fått sin placering i 3 kap. Även dessa tre paragrafers utformning har på inrådan av Lagrådet modifierats något i förhållande till lagrådsremissen. I bestämmelsen föreskrivs att den tillsynsmyndighet som regeringen utser med stöd av 6 kap. 5 a § får meddela de förelägganden som behövs för att en mottagnings- och behandlingsanordning skall tillhandahållas, att anordningen skall uppfylla erforderliga krav på utformning och drift, att vissa skyldigheter beträffande mottagning av avfall skall fullgöras och att en avfallshanteringsplan skall upprättas. Att en handling benämnd avfallshanteringsplan har upprättats är naturligtvis inte tillräckligt i de fall den är alltför knapphändig eller på annat sätt avviker från de före- skrifter som har meddelats i fråga om planens innehåll. Även i sådana fall kan tillsynsmyndigheten utfärda ett föreläggande om rättelse. 10 § Ett beslut om föreläggande enligt 9 § skall föregås av samråd med den kommun eller den myndighet som enligt eller föreskrifter som har meddelats med stöd av har det operativa tillsyns- ansvaret över den verksamhet som föreläggandet avser. För att undvika att någon erhåller inbördes oförenliga förelägganden av olika tillsynsmyndigheter skall ett beslut om föreläggande enligt 9 § föregås av samråd med den kommun eller myndighet som enligt miljö- balkens regelverk utövar tillsyn över den aktuella verksamheten. 11 § Ett föreläggande enligt 9 § får förenas med vite. Genom bestämmelsen ges tillsynsmyndigheten rätt att förena föreläggan- det med vite. Lagen (1985:206) om viten gäller för tillsynsmyndighetens förfarande och även vid utdömande av vitet. har därför bl.a. att iaktta att det, i enlighet med vad som följer av 2 § lagen om viten, skall framgå eller inom vilken tidsfrist en viss åtgärd skall vidtas. Av samma paragraf följer även att vite inte får Prop. 2000/01:139 föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. 2 § Handlingar som avses i 1 § skall i fråga om svenska fartyg på begäran hållas tillgängliga för polismyndigheten, , den tillsynsmyndighet som avses i 6 kap. 5 § eller annan myndighet som regeringen utser. Detsamma gäller i fråga om motsvarande handlingar på utländska fartyg, som befinner sig inom Sveriges sjöterritorium, i den mån regeringen föreskriver detta. Inom en främmande stats sjöterritorium är befälhavare på svenska fartyg skyldiga att låta behöriga utländska myndigheter ta del av sådana handlingar som avses i 1 §. Paragrafen reglerar fartygs skyldighet att hålla sådana handlingar som avses i 1 § tillgängliga för de myndig heter som räknas upp. Första stycket ändras genom att tullmyndigheten ersätts av . Något självständigt behov för att granska de aktuella hand- lingarna föreligger inte. Det införs således en befogenhet för att, med stöd av VlfL, företa granskning av svenska fartygs oljedagböcker eller andra dagböcker rörande hanteringen av skadliga ämnen. Att denna befogenhet inte har funnits tidigare beror sannolikt på ett förbiseende i samband med att blev en myndighet fristående från , dock med i stort sett bibehållna tullbefogenheter till sjöss. Ändringen i paragrafen innebär således att även får samma befogenhet att granska fartygs handlingar som vissa andra myndigheter har. Bestämmelsen kommenteras i avsnitt 6.2.4. 2 § Fartyg skall inspekteras när den tillsynsmyndighet som avses i 5 § anser att det behövs. Ett utländskt fartyg som är under genomfart av territorialhav får inspekteras endast om det finns grundad anledning att anta att ett förbjudet utsläpp har skett från fartyget inom Sveriges sjöterritorium. Om utsläpp har skett från ett utländskt fartyg i ekonomiska zon, gäller i fråga om rätt att inspektera vad som föreskrivs i 2 a och 2 b §§. Paragrafen har ändrats i förtydligande syfte, för att nå bättre överens- stämmelse med havsrättskonventionens bestämmelser och för att havs- rättskonventionens begrepp skall ges en konsekvent översättning i lagstiftningen. Första stycket anger att fartyg skall undergå inspektion när tillsyns- myndigheten, dvs. , anser att det behövs. I andra stycket föreskrivs att en begränsning gäller för möjligheten att inspektera utländska fartyg om dessa är under genomfart av territorialhav, på sätt som avses i artikel 18 i havsrättskonventionen. 2000/01:139 fartyget av annat skäl befinner sig i territorialhavet, exempelvis då fartyget råkat ut för en olycka och en inspektion av fartyget är nödvändig för att bedöma om förbud eller föreläggande enligt 7 kap. 5 § skall meddelas, gäller inte begränsningen enligt andra stycket. I andra stycket har vidare klara skäl att anta bytts ut mot grundad anledning att anta för att uppnå en enhetlig översättning av det havs- rättsliga begreppet. Vidare har territorialhavet bytts ut mot Sveriges sjöterritorium för att nå överensstämmelse med artikel 220 punkt 2 i havsrättskonventionen. I tredje stycket har i förtydligande syfte lagts till att begränsningarna i 2 a och 2 b §§ endast avser utländska fartyg. I ett tidigare fjärde stycke angavs vad som skall kontrolleras vid en inspektion. Detta framgår nu i stället av 6 kap. 3 § första stycket. 2 a § Ett utländskt fartyg, som befinner sig i territorialhav eller ekonomiska zon, får med anledning av ett utsläpp i den ekonomiska zonen inspekteras endast 1.om det är klarlagt att det har skett ett förbjudet utsläpp från fartyget, och 2.detta utsläpp har medfört eller kan medföra betydande skador på den svenska kusten eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar inom Sveriges sjöterritorium eller i ekonomiska zon. Trots bestämmelserna i första stycket får ett utländskt fartyg som befinner sig i territorialhav eller ekonomiska zon inspekteras, om det finns grundad anledning att anta att det har skett ett förbjudet utsläpp från fartyget i den ekonomiska zonen och 1.utsläppet har medfört eller kan medföra betydande förorening av den miljön, och 2.fartygets befälhavare har vägrat att lämna uppgifter om fartygets identitet och registreringshamn, senaste och nästa anlöpningshamn eller annan relevant information som har begärts, eller har lämnat uppgifter som uppenbarligen inte överensstämmer med verkliga förhållanden, och 3.inspektionen är påkallad av omständigheterna i övrigt. Paragrafen har ändrats för att uppnå bättre överensstämmelse med havs- rättskonventionen, artikel 220 punkt 3, och för att havsrättskonven- tionens begrepp skall ges en konsekvent översättning i lagstiftningen. I första stycket har ordet uppenbart bytts ut mot klarlagt, vilket motsvarar havsrättskonventionens begrepp clear objective evidence. Vidare har territorialhav bytts ut mot Sveriges sjöterri- torium för att nå bättre överensstämmelse med havsrättskonventionen. Av språkliga skäl har stränder i bytts ut mot den svenska kusten. I andra stycket har grundad anledning till misstanke bytts ut mot grundad anledning att anta. Under punkten 1 i andra stycket har kravet på skada eller risk för skada formulerats om. Enligt havsrättskonven- tionen torde det inte vara någon förutsättning för en inspektion, att hotet om skada direkt har riktat sig mot kuststaten. Det anges endast i artikel 220 punkt 5 att det skall vara fråga om ett omfattande utsläpp som medfört eller hotat medföra betydande förorening av den miljön. 2000/01:139 Under punkten 2 i andra stycket har i förtydligande syfte angetts vilka uppgifter som, om de inte lämnas av befälhavaren eller om de är felaktiga, kan medföra rätt till inspektion. Exemplifieringen ansluter till artikel 220 punkt 3 i havsrättskonventionen. Det skall vara fråga om uppgifter som är relevanta för att fastställa huruvida en överträdelse har ägt rum eller inte. Ändringarna i bestämmelsen kommenteras i avsnitt 6.2.2. 2 b § Ett utländskt fartyg som befinner sig utanför Sveriges sjöterri- torium får, utöver vad som anges i 2 och 2 a §§, inspekteras om de förut- sättningar som anges i 2 eller 2 a § föreligger och fartyget har blivit föremål för förföljande. Rätten till förföljande upphör när fartyget kommer in på en annan stats territorialhav. I denna bestämmelse, som är ny, regleras möjligheten att företa inspek- tion då fartyget har blivit föremål för förföljande (hot pursuit). Denna rättighet för kuststaten följer av artikel 111 i havsrätts- konventionen. Under vilka förutsättningar förföljande kan ske kommenteras närmare i avsnitt 6.2.2. 3 § Vid en inspektion skall det kontrolleras att fartyget och dess utrust- ning är i det skick och att driftförhållandena är sådana som behövs för att förebygga förorening. Vid en inspektion får det även kontrolleras om det har skett en misstänkt överträdelse av bestämmelser i denna lag eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Inspektionen får vidare gälla kontroll av efterlevnaden av sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 3 kap. 8 § 1. I fråga om utländska fartyg som har certifikat som avses i 4 kap. 1 § eller motsvarande handlingar som har utfärdats av behöriga utländska myndigheter skall inspektionen begränsas till granskning av dessa hand- lingar och av handlingar som avses i 5 kap. 1 §, såvida 1.det inte finns grundad anledning att anta att fartyget eller dess utrustning eller driftförhållanden i väsentliga avseenden avviker från uppgifterna i certifikaten eller handlingarna, eller 2.innehållet i certifikaten eller handlingarna inte är tillräckligt för att bekräfta en misstänkt överträdelse av bestämmelser i denna lag eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag eller i internatio- nella överenskommelser som är bindande för . I paragrafen regleras förfarandet vid inspektion.