prop · GP0374 · 2001-12-11 00:00:00 — Genom införandet av detta begrepp kan den tekniska utvecklingen förväntas mötas på etttillfredsställande sätt när det gäller grundlagsskyddet för de fysiskadatabärarna. Det saknas därför anledning att nu överväga skyddet för dessa. Detsom däremot kvarstår är grundlagsskyddet för kommunikation som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Av redogörelsen i avsnitt 4.2.2 framgår att skyddetinte omfattar alla yttranden som förmedlas på detta sätt. Det som börövervägas är att bereda grundlagsskydd för ytterligare sådana yttranden.1998 års ändringar av YGL byggde bl.a. på betänkandeGrundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49). Där föreslog bl.a.en utvidgning i form av ett frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis förviss sådan kommunikation som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor.Regeringen ansåg i det lagstiftningsärendet att tiden inte var mogen för enutvidgning av grundlagsskyddet på det sätt som kommittén hade föreslagit.Utvecklingen på medieområdet har emellertid gått mycket snabbt sedan dess.Internetverksamhetens betydelse för nyhetsförmedlingen har helt andradimensioner än . Det finns därför skäl att nu göra enförnyad bedömning. Den fråga som då inställer sig är hur en utvidgning avgrundlagsskyddet för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor skullekunna göras.Ett utvidgat grundlagsskydd för dessa nya medier som är likvärdigt det somtryckta skrifter och andra etablerade massmedier har förutsätter att deprinciper som grundlagarna vilar på kan tillämpas. En av dessa principer är detsärskilda ansvarssystemet med en enda person som ansvarar för innehållet i ettyttrande. Principen innebär för det första ett skydd för andra personer sommedverkar vid ett yttrandes tillkomst, vilket gynnar yttrandefriheten. För detandra innebär principen att den utpekade ansvarige blir förhållandevis lätt attingripa mot. De grundlagsskyddade medieformerna utmärks av attdistributionen av yttranden normalt sker i en etablerad produktions- ochdistributionskedja. Denna struktur tillåter ett ensamansvar som bygger på ettsuccessivt system där ansvaret kan övergå från en primärt ansvarig till ensekundärt ansvarig. Utan en sådan ansvarskedja blir ansvarssystemet inteeffektivt. Den nya masskommunikationen via Internet saknar däremot oftamotsvarande struktur. Det är därför svårt att applicera ensamansvarssystemetgenerellt på publicering via Internet. Risken är stor att det i praktiken oftainte skulle finnas någon som skulle kunna hållas ansvarig. Om yttranden gesgrundlagsskydd utan att det finns verklig möjlighet att ingripa vid missbruk avyttrandefriheten, mister principen om ensamansvar sin funktion och då kangrundlagsregleringen förlora medborgarnas förtroende.Ensamansvarssystemet förutsätter också att det i efterhand skall kunnakonstateras vad ett yttrande har innehållit. Fysiska databärare har ett givetinnehåll och sändningar, inklusive överföringar från databaser, som faller under YGL skall dokumenteras. En dokumentationsskyldighet för alla som gör yttrandentillgängliga för allmänheten via Internet är dock knappast önskvärd och inteheller praktiskt genomförbar.Ett särskilt problem med ett generellt grundlagsskydd är att andra änupphovsmannen ofta kan påverka innehållet i ett yttrande. En annan komplikationär globaliseringen av Internetverksamheten, vilken gör att det inte alltid är så enkelt att i identifiera och lagföra någon som ansvarig.Det redovisade innebär att ett generellt grundlagsskydd för överföringar tillallmänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor inte är lämpligt. Enavgränsning av de överföringar som skall omfattas av grundlagsskydd krävsalltså.Det som har sagts om TF och YGL avser det tidsperspektiv som kan överblickasmed tanke på den snabba utvecklingen på massmedieområdet. Hurutvecklingsmönstret kommer att se ut på kan inte sägas med säkerhet. Det finns därför inte nu anledning att överge vår nuvarande modell med ettspeciellt och detaljerat grundlagsskydd för massmedier till förmån för ett meraallmänt skydd t.ex. av det slag som erbjuds i artikel 10 i den Europeiskakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 10.4.3.3 Grundlagsskyddet för skrifterRegeringens bedömning: Det bör inte göras någon ändring beträffandeförutsättningarna för grundlagsskydd för skrifter. Skrifter får därmedfortfarande grundlagsskydd antingen om de framställs i tryckpress eller om demångfaldigas genom stencilering, fotokopiering eller liknande teknisktförfarande och utgivningsbevis gäller eller vissa uppgifter finns på skrifterna.Mediegrundlagsutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: , vars remissynpunkterRikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen har instämt i, har ansett att det iskenet av den nya tekniken bör övervägas att göra begreppet tryckpress merateknikoberoende. har vidare framfört attdet kommer att bli allt svårare att skilja olika tekniker åt.Hovrätten över och har menat att det finns skäl att överväga ens.k. stencilregel för alla skrifter. har uttalatatt det numera saknas tungt vägande skäl för att göra åtskillnad mellan skriftframställd i tryckpress och stencilerad skrift. Övriga instanser har instämt iutredningens bedömning eller lämnat den utan erinran.Skälen för regeringens bedömning: Den tekniska utvecklingen har medfört att detkan vara svårt att avgöra om en skrift har framställts i tryckpress eller inte.Kopiatorer och skrivare får allt större kapacitet, och resultatet blir allt mera likt skrift som framställts i tryckpress. Det finns numera också maskiner somkan sägas vara ett mellanting mellan traditionella tryckpressar och kopiatorereller skrivare. Det har förekommit fall där det har visat sig vara svårt attavgöra om en skrift är tryckt eller inte. Utredningen har därför övervägt omändringar i regleringen bör göras men stannat för att så inte bör ske.Av förarbetena till tryckfrihetsförordningen (TF) och förarbetena tillinförandet av den s.k. stencilregeln (prop. 1948:230 s. 115 ff. respektive prop. 1975/76:204 s. 131) framgår att alla traditionella tryckformer har ansettsutgöra framställning i tryckpress. Det som förenar dessa metoder är att detmoment då färgen överförs till tryckbäraren sker genom en direktkontakt och ettfysiskt tryck mellan tryckmediet, t.ex. en tryckplåt, och tryckbäraren, t.ex.papper. Detta måste gälla oavsett på vilket sätt tryckmediet framställts, t.ex.genom exponering från en dator vilket många nya tekniker bygger på. Det nyabestår alltså ofta i det sätt på vilket tryckmediet framställs medan det momentdär färgen överförs till pappret fortfarande sker genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck. Detta innebär att flera av de nya teknikerna trots allt är attbetrakta som tryckpress i TF:s mening.Frågan är då om svårigheterna att fastställa om en skrift har framställts itryckpress eller inte gör att förutsättningarna för grundlagsskydd för skrifterbör ändras. Sådant skydd gäller direkt för en skrift som framställts itryckpress. För en skrift som stencilerats, fotokopierats eller framställtsgenom liknande tekniskt förfarande, t.ex. genom användning av kopiatorer ellerskrivare, krävs för grundlagsskydd att den har mångfaldigats och attutgivningsbevis gäller eller att den har försetts med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad och med uppgifter om vem som har mångfaldigat den och omort och år för detta (stencilregeln).Ett alternativ till dagens reglering vore att behandla alla skrifter likaoavsett framställningssätt. Eftersom syftet med TF är att skydda skrifter somkan framställas i stora upplagor och nå många människor men inte att skyddaprivat kommunikation, är det emellertid inte möjligt att ge alla skrifter ettgrundlagsskydd. En lösning som då ligger nära till hands är att ha enstencilregel för alla skrifter. En annan lösning är en regel efter förebild avden som gäller för tekniska upptagningar enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). En sådan regel skulle innebära att alla skrifter som sprids till allmänhetenoavsett framställningssätt omfattas av TF och att skrifter med vissa uppgifterom ursprung presumeras falla in under grundlagen. Den förstnämnda lösningenmedför emellertid en försvagning av grundlagsskyddet för skrifter somframställts i tryckpress. Också den andra lösningen innebär ett betydande avsteg från vad som gäller för dessa skrifter. Med hänsyn härtill och medbeaktande av att de fall där det har visat sig vara svårt att avgöra om enskrift är tryckt eller inte förefaller vara begränsade har regeringen kommittill samma slutsats som utredningen, nämligen att man inte nu bör ändraregleringen.4.3.4 Ett utvidgat grundlagsskydd för ny kommunikation som sker med hjälp avelektromagnetiska vågorRegeringens förslag: Det klargörs att huvudregeln om radioprogram omfattarwebbsändningar som utgörs av direktsändningar eller uppspelningar av tidigareinspelningar på tider som sändaren bestämmer. Den s.k. databasregeln utvidgastill att gälla även viss användning av pushteknik och print on demand.Mediegrundlagsutredningens förslag: Utredningen föreslår att databasregeln (1kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen, YGL) skall utvidgas till att omfattawebbsändningar som utgörs av direktsändningar. Webbsändningar som utgörs avuppspelningar på tider som sändaren bestämmer anser utredningen redan falla inunder databasregeln. I övrigt överensstämmer utredningens förslag medregeringens.Remissinstanserna: Inte någon av remissinstanserna har haft invändningar mot att direktsändningar via Internet skall vara grundlagsskyddade. Flera instanser -däribland , och TV, Post- ochtelestyrelsen, och - har däremot hävdatatt direktsändningar torde omfattas av skydd genom huvudregeln omradioprogram (1 kap. 6 § YGL). Radio- och har framhållit att dentekniska utvecklingen kan komma att innebära svårigheter att upprätthålla endistinktion mellan radioprogram enligt huvudregeln och direktsändningar viaInternet enligt databasregeln. vid Stockholmsuniversitet har framfört att huvudregeln om radioprogram och databasregeln börslås samman - vilket instämt i - eller i andra hand atthuvudregeln bör omfatta alla former av sändningar oavsett vem som startar democh att databasregeln bör gälla endast lagrad information. har anfört att huvudregeln kunde omfatta det fallet att ett yttrande sker vid entidpunkt som mottagaren inte kan bestämma och att databasregeln kunde avse denmotsatta situationen.Förslaget att utvidga databasregeln till viss användning av pushteknik hartillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser förutomJuridiska fakultetsnämnden vid , som framfört ovan nämndasynpunkt. Detsamma gäller, med undantag av ,förslaget att lägga till print on demand-verksamhet i databasregeln.Förläggareföreningen har ansett att sådan verksamhet i stället skall skyddas avtryckfrihetsförordningen (TF) när det är fråga om framställning av skrifter.Skälen för regeringens förslagWebbsändningarEn webbsändning som består i att mottagaren på en tidpunkt som han eller honsjälv bestämmer startar en uppspelning av en inspelning, som sändarentillhandahåller lagrad, omfattas av dagens databasregel under förutsättning attsändaren är en sådan aktör som avses i regeln. Sändningen tillhandahålls då påsärskild begäran.De två andra slagen av webbsändningar, nämligen de som utgörs avdirektsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar på tider somsändaren bestämmer, skiljer sig från den förstnämnda kategorin på det sättet att tillhandahållandet av sändningarna är momentant. De liknar därigenom detraditionella ljudradio- och TV-sändningarna.Sändningar av ljudradio- och TV-program kan ske både på traditionelltsätt och via Internet (simultansändningar). Användandet av Internet-protokollkan komma att ta över som förhärskande teknik för ljudradio- och TV-sändningaroch sådana kan då tas emot i både TV:n och datorn. Frågan är då om dessawebbsändningar, vilket flera remissinstanser hävdat, liksom detraditionella sändningarna omfattas av grundlagsskydd enligt huvudregeln omradioprogram (1 kap. 6 § YGL). Avgörande för hur man skall se på saken är om sändningarna kan anses riktadetill allmänheten så som förutsätts i huvudregeln. Med detta krav avses attsändningarna skall vara riktade till vem som helst som önskar ta emot dem utansärskild begäran från mottagaren. Sådana sändningar som sker på särskild begäran av mottagaren omfattas däremot inte av huvudregeln utan kan falla in underdatabasregeln (1 kap. 9 § YGL). Distinktionen mellan de två bestämmelserna ärviktig, eftersom huvudregeln ger grundlagsskydd åt envar medan databasregelnendast ger skydd för vissa aktörer.Enligt regeringens mening bör följande synsätt anläggas. Det är sändaren somsvarar för den huvudsakliga aktiviteten. Det är sändaren som - liksom när detgäller traditionella radio- och TV-sändningar - avgör när webbsändningarna skall börja, och de pågår utan möjlighet för mottagaren att påverka när de skallsluta. Mottagarens medverkan är begränsad till att slå på datorn, gå till enadress och där aktivera en länk. Denna medverkan skiljer sig inte från den somgäller i fråga om de traditionella radio- och TV-sändningarna, nämligen att slåpå radion eller TV:n och välja kanal. De momentana sändningarna till webbsidanstartas alltså av sändaren. Överföringarna av dessa från webbsidan tillmottagarna görs sedan av mottagarna själva. Eftersom det är fråga om momentanatillhandahållanden av sändaren, bör dessa överföringar av mottagarna ses somvidareförmedlingar utan självständig betydelse för frågan om vem som startatsändningarna. Avgörande är i stället vem som startat de ursprungligawebbsändningarna. Eftersom det är sändaren, är sändningarna att anse som riktade till allmänheten. Den omständigheten att webbsändningarna kan tillhandahållast.ex. mot abonnemang innebär inte att sändningarna inte är riktade tillallmänheten förutsatt att vem som helst kan teckna abonnemang. Därmed är de -som flera remissinstanser hävdat - grundlagsskyddade enligt huvudregeln omradioprogram . För att tydliggöra detta bör regeln dock förtydligasså att det uttryckligen framgår att webbsändningar omfattas.I detta sammanhang bör erinras om att grundlagsskyddet för vissadirektsändningar är begränsat (1 kap. 8 § YGL). Det gäller direktsändningar avdagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar somanordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. För sådanasändningar gäller exempelvis inte ensamansvaret.Viss användning av pushteknikPushteknik kan ha grundlagsskydd - enligt databasregeln -för detfall att det är mottagaren som på ett i förväg programmerat sätt startaröverföringen och övriga förutsättningar i databasregeln är uppfyllda. Om det istället är avsändaren som startar sändningen, kan grundlagsskydd föreliggaenligt huvudregeln om radioprogram. En ytterligare förutsättning är dock i detta fall att sändningen sker till allmänheten. Så kan vara fallet om ettlikalydande meddelande sänds till en större, öppen krets. Den omständigheten att tjänsten kräver abonnemang utgör inget hinder mot att tillämpa huvudregelnunder förutsättning att möjligheten att teckna abonnemang står öppen för vem som helst.Viss användning av pushteknik saknar emellertid grundlagsskydd. Så kan varafallet om avsändaren startar sändningen av ett meddelande och det inte är frågaom ett likalydande meddelande som sänds till en större, öppen krets. Det helatiden ökande informationsutbudet kan antas innebära ett ökat behov avsorterings- och bevakningstjänster av det slag som pushtekniken utgör. Teknikenkommer sannolikt att få allt större betydelse för nyhetsförmedling ochopinionsbildning och även i andra avseenden som är viktiga fråninformationsfrihets- och yttrandefrihetssynpunkt. Det är därförotillfredsställande att användningen av tekniken delvis saknar grundlagsskydd.Skyddet bör därför utvidgas till att omfatta även sådan pushteknik som i dagsaknar grundlagsskydd.Trots att det i dessa fall är avsändaren som startar överföringarna börutvidgningen göras i databasregeln, eftersom tekniken utgör en form avdatabasanvändning. Därigenom åstadkommer man också att det - huvudsakligen, seavsnitt 4.3.6, - blir de traditionella massmedieföretagen som får skydd fördenna verksamhet. Massmedieföretagens befintliga grundlagsskydd bör alltsåutsträckas till att omfatta även denna nya tjänst. Som förutsättning förgrundlagsskydd skall - både i detta fall och i fråga om övrig verksamhet enligtdatabasregeln - gälla att informationen som förmedlas genom teknikentillhandahålls allmänheten. Det innebär att det skall vara möjligt för en vidkrets, i princip för envar, att abonnera på tjänsten.Beträffande databasverksamhet som omfattas av databasregeln gäller ettkrav på att informationen i databasen inte kan ändras av mottagaren. Skälet äratt ensamansvaret förutsätter att den ensamt ansvarige råder över innehållet.Ett liknande krav bör ställas upp för den användning av pushteknik som föreslåsfå en särskild reglering i databasregeln.Det kan tyckas vara otillfredsställande att det även efter en ändring i YGLkommer att vara olika bestämmelser som reglerar grundlagsskyddet för pushteknik. Mot detta kan emellertid följande sägas. Det viktiga är att den som yttrar sigkan avgöra om mediet i fråga har grundlagsskydd eller inte. En mottagaresmöjligheter att bedöma frågan om grundlagsskydd är däremot inte relevant frånyttrandefrihetssynpunkt. För en meddelare är det dock av intresse att veta omhan eller hon kan meddela sig straffritt eller inte. Här föreligger dock somalltid den svårigheten att en meddelare aldrig kan vara säker på att hans ellerhennes meddelande kommer att publiceras i ett grundlagsskyddat medium.Print on demandNär det gäller skrift som framställs i tryckpress krävs inte framställning avett visst antal exemplar för att TF skall vara tillämplig. Det fordras dock attskriften kan lämnas ut för spridning dvs. att den kan nå andra än dem sombefinner sig i en mindre, sluten krets. Det innebär att en bok som trycks påbeställning i enstaka exemplar vanligen inte faller in under TF. En skrift somframställs genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarandeomfattas av TF endast om den är mångfaldigad. Det innebär att den skall varaframställd i mer än ett fåtal exemplar . Framställning avsådana skrifter på beställning i enstaka exemplar omfattas därför normalt inteav TF. Grundlagsskyddet för en teknisk upptagning förutsätter också attupptagningen framställs i mer än ett fåtal exemplar vid ett och samma tillfällenär spridningen skall ske genom utlämnande av exemplar och inte genom offentliguppspelning. Böcker och andra skrifter samt tekniska upptagningar som framställs i enstaka exemplar på beställning omfattas alltså normalt inte avgrundlagsskydd enligt TF eller YGL.Print on demand-verksamhet förekommer i begränsad omfattning i Sverige.Det handlar t.ex. om framställning av enstaka böcker på beställning av kundervia Internet. Framställningen sker ofta hos företag för yrkesmässigframställning av böcker. I har utvecklingen gått längre. Där finns enbegynnande verksamhet med print on demand-framställning i större skala av böcker och skivor direkt i butik. Det är sannolikt att sådan framställning inom någraår kommer att bli mer vanligt förekommande också i . Den tekniskautvecklingen innebär nämligen att det blir lättare och allt mera ekonomisktintressant att framställa enstaka exemplar efter den enskilde kundens önskemål.Kostnaderna för lagerhållning och distribution minskar avsevärt genom användande av denna framställningsteknik.Print on demand-verksamhet har betydelse för sådana ändamål som grundlagarnaskyddar. Eftersom det inte finns några vägande skäl emot, bör därför ettgrundlagsskydd införas för denna verksamhet. Skyddet bör omfatta exempelvis detfallet att ett skivbolag i stället för att producera upplagor av cd-skivortillhandahåller musik i en databas och låter butikerna framställa enstakacd-skivor på beställning av kunderna. Också motsvarande arrangemang mellanbokförlag (se avsnitt 4.3.5) och bokhandel bör omfattas. Eftersom det är frågaom databasanvändning, bör skyddet ges i databasregeln. Grundlagsskyddet böralltså knytas till databasen som sådan och inte till de exemplar av skrifter och upptagningar som blir resultatet av framställningsprocessen. Dessa exemplaromfattas inte som sådana av grundlagsskydd.En sammanslagning av huvudregeln om radioprogram och databasregeln?Som några remissinstanser, bl.a. vid Stockholmsuniversitet, har påpekat skulle man kunna överväga att sammanföra huvudregeln om radioprogram med databasregeln. En fördel med en sammanslagning skulle vara att man då inte behöver göra åtskillnad mellan de fall där överföringarna startasav sändarna och de där överföringarna startas av mottagarna. En enda regelskulle gälla för all kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor därmottagarna inte kan ändra i innehållet. En sådan regel skulle dock kräva någonform av avgränsning om man inte vill belasta all sådan kommunikation med deförpliktelser som följer med ett grundlagsskydd, t.ex. skyldighet att utseutgivare och dokumentera innehållet. En avgränsning skulle kunna göras på detsättet att traditionella massmedieföretags kommunikation får ett automatisktgrundlagsskydd medan andras kommunikation får en möjlighet till ett frivilligtgrundlagsskydd.En sådan lösning skulle dock innebära ett försämrat grundlagsskydd i förhållande till vad som gäller . Huvudregeln om radioprogram omfattar ju alla,både massmedieföretag och andra. Om man skulle avgränsa det automatiska skyddettill att bara gälla massmedieföretagen, skulle de andra aktörerna mista sittgrundlagsskydd. En sådan försämring kan enligt regeringens mening inte godtas.Regeringen anser alltså att uppdelningen mellan huvudregeln och databasregelnbör behållas. Vid sådant förhållande saknas det, vilket vid och ifrågasatt,anledning att överge vedertagna rekvisit i bestämmelserna om vem som startaröverföringen.4.3.5 Grundlagsskyddet enligt databasregeln utvidgas till ytterligaremassmedieföretagRegeringens förslag: Till de i databasregeln uppräknade massmedieföretagen läggs företag för yrkesmässig framställning av tryckta och därmed enligttryckfrihetsförordningen jämställda skrifter dvs. exempelvis bokförlag ochtryckerier.Regeringens bedömning: Om ett traditionellt massmedieföretag förlägger sindatabasverksamhet till en särskild juridisk person bör frågan om detta innebäratt verksamheten faller utanför databasregeln avgöras av om massmedieföretagetfortfarande kan anses vara den som tillhandahåller allmänheten upplysningarnaeller inte. Det bör alltså vara de sakliga förhållandena snarare än de formellaomständigheterna som är avgörande.Mediegrundlagsutredningens förslag och bedömning överens-stämmer medregeringens.Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till eller har intenågra invändningar mot förslaget att lägga till ytterligare aktörer till de idatabasregeln uppräknande massmedieföretagen. äremellertid negativt till förslaget, eftersom det enligt förbundets mening rubbar tryckfrihetsförordningens (TF) rollfördelning mellan författare av ickeperiodiska skrifter och bokförlag och därmed försämrar författarnas möjligheteratt förfoga över sina verk. har avstyrkt förslagetunder åberopande av liknande synpunkter. Konstnärliga och () har hänvisat till författarförbundets ochjournalistförbundets synpunkter. samt FöreningenSvenska Tecknare och har hänvisat till KLYS.Kammarrätten i har uttryckt tveksamhet rörande tillägget av tryckerier och som skäl anfört att dessa främst sysslar med framställning av tryckalster.De flesta remissinstanser har godtagit bedömningen av hur man skall se på frågan om databasregelns tillämplighet när ett traditionellt massmedieföretagförlägger sin verksamhet till en särskild juridisk person.