prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — I vissa hänseenden får en stat ökade rättigheter, medan den i andra hänseenden får ökade skyldigheter. Principen om havets frihet ställs mot ökade nationella befogenheter, fördelningen av havets tillgångar mot nationella intressen och miljöhänsyn mot ekono- miska intressen. Genom konventionen har statssamfundet försökt mot- verka den tendens till krypande jurisdiktion som finns inom havsrätten. Utvecklingen under de har kännetecknats av att kust- statsjurisdiktionen utvidgats alltmer, först genom inrättandet av allt bredare fiskezoner och bredare territorialhav, senare också ekonomiska zoner och alltmer långtgående anspråk på kontinentalsocklar. I strikt traktaträttslig bemärkelse är endast anslutna stater formellt bundna av konventionen, men flertalet stater tillämpar den i praktiken både direkt och som medlemmar av skilda internationella organisationer. Centrala delar av konventionen har också status av folkrättslig sedvanerätt och är därigenom bindande för alla stater. Havsrättskonventionen innehåller förutom regler om havets indel- ning i vattenområden och staters jurisdiktion över dessa vattenområden bl.a. ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skydd för den miljön. Dessa regler innefattar alla slags föroreningar från bl.a. fartyg samt behandlar staters rätt att lagstifta på detta område och ingripa mot utländska fartyg som överträder tillämplig lagstiftning. I konventionen hänvisas på flera ställen till vad som betecknas som tillämpliga internationella regler och normer, ofta med tillägget att dessa regler och normer skall ha fastställts av behörig internationell organisation eller vid en allmän diplomatkonferens. Det viktigaste organet för tillskapandet av globala regler vad avser sjösäkerhet och skyddet av den miljön är den internationella sjöfartsorganisa- tionen, , . Indelningen i olika vattenområden Prop. I havsrättskonventionen skiljer man mellan olika slags vattenområden. En stats inre vatten utgörs av de vattenområden som ligger innanför de s.k. baslinjerna, vilka bestäms genom ett detaljerat regelsystem. Skär- gård och hamnar utgör generellt inre vatten. Kuststaten har full suve- ränitet över sitt inre vatten eftersom detta anses utgöra en integrerad del av territoriet. Varje stat har enligt havsrättskonventionen rätt till ett territorialhav på högst tolv nautiska mil (En nautisk mil är över territorialhavet insk ränks genom principen om utländska fartygs rätt till s.k. oskadlig genomfart. En genomfart är enligt havsrättskonventionen oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Genomfarten är inte oskadlig om fartyget t.ex. medverkar till att åstadkomma avsiktlig och allvarlig förorening i strid med konventionen. En stats inre vatten och territorialhav bildar statens sjöterritorium. Sveriges sjöterritorium framgår av lagen (1966:374) om Sveriges sjö- territorium. En stats sjöterritorium bildar tillsammans med landterritoriet och luft- territoriet den statens statsterritorium, vars yttersta gräns i havet utgörs av territorialgränsen. Utanför territorialgränsen har stater enligt havsrättskonventionen rätt att inrätta en till territorialhavet angränsande zon på som längst räknat från baslinjen. Inom den angränsande zonen kan kuststaten utöva kontroll för att hindra och bestraffa överträdelser av lagar och författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsoskydd inom dess territorium eller territorialhav. Bestämmelserna rörande den angränsande zonen saknar således betydelse för möjligheterna att ingripa mot oljeutsläpp m.m. har inte inrättat någon angränsande zon. Kuststater har även rätt att utanför territorialgränsen inrätta en exklusiv ekonomisk zon. Zonen får inte sträcka sig längre än räknat från baslinjen. Den ekonomiska zonen är i flera avseenden inter- nationell. För att balansera intressemotsättningar mellan kuststater och flaggstater och försöka komma till rätta med problematiken kring s.k. "krypande jurisdiktion", införde FN:s tredje havsrättskonferens begreppet ekonomisk zon. Kuststaten fick emellertid inte suveränitet, som i sjö- territoriet, över den ekonomiska zonen. Däremot fick kuststaten vissa specificerade suveräna rättigheter och viss specificerad jurisdiktion, vilket framgår av havsrättskonventionens artikel 56. Dessutom tillförsäk- rades alla stater de för det fria havet grundläggande s.k. fria havsrättig- heterna, såsom rätten till fri sjöfart och överflygning samt rätten att lägga undervattenskablar och rörledningar i en kuststats ekonomiska zon, dock med de begränsningar som följer av havsrättskonventionen och andra folkrättsliga regler, se artikel 58 med hänvisning till artiklarna 88115. Således gäller i princip den för det fria havet gällande rätten till fri sjö- fart, dvs. ingen stat har rätt att hindra annan stats fartyg att färdas här. Generellt sett har kuststaten däremot en omfattande befogenhet att i enlighet med allmänt erkända internationella regler och normer utfärda lagar och andra författningar för att bl.a. förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. ingripa mot utländska fartyg på grund av överträdelser av lagstiftningen är däremot begränsad. I avsnitt 6.5.4 utvecklas närmare vilka möjligheter till ingripanden som föreligger. har inrättat en ekonomisk zon genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. I lagens första paragraf anges att ekonomiska zon omfattar det havsområde utanför territorialgränsen som regeringen föreskriver. Zonen får dock inte utsträckas över en avgräns- ningslinje som överenskommits med annan stat eller, i avsaknad av sådan överenskommelse, över mittlinjen i förhållande till den andra staten. Med mittlinje förstås en linje på vilken varje punkt är belägen på lika stort avstånd från de närmaste punkterna på de baslinjer varifrån bredden av staternas territorialhav räknas. Regeringen har angivit gränserna för den ekonomiska zonen i förordningen (1992:1226) om ekonomiska zon. Det fria havet är i princip den del av havet som ligger utanför territo- rialhaven och, i förekommande fall, de ekonomiska zonerna. För det fria havet gäller vissa grundläggande rättigheter, de s.k. fria havsrättig- heterna, som innebär att havet får utnyttjas för bl.a. sjöfart av alla nationer och ingen stat får lägga någon del av det under sin överhöghet. De fria havsrättigheterna gäller också i den ekonomiska zonen. Olika former av jurisdiktion Utgångspunkten för folkrätten är att varje stat är suverän och således har exklusiv jurisdiktion, både lagstiftande och verkställande, över sitt terri- torium, s.k. territoriell jurisdiktion. Till en stats territorium räknas inre vatten och territorialhavet. Fartygens rätt till oskadlig genomfart av territorialhavet utgör således en inskränkning i den territoriella juris dik- tionen. Principen om territorialjurisdiktion ligger till grund för två andra begrepp, nämligen hamnstatsjurisdiktion och kuststatsjurisdiktion. Hamnstatsjurisdiktionen innebär, som namnet antyder, att en stat har full jurisdiktion över sina hamnar. Någon generell rätt för utländska handelsfartyg att anlöpa en hamn anses inte föreligga. Hamnstatsjuris- diktionen enligt havsrättskonventionen reglerar hamnstaters befogenhet att utföra undersökningar samt vidta rättsliga åtgärder beträffande utsläpp som har skett från utländska fartyg utanför statens sjöterritorium eller ekonomiska zon. Utsläpp som har skett i hamnstatens sjöterritorium eller ekonomiska zon faller under den aktuella statens kuststatsjurisdiktion. Kuststatsjurisdiktionen innebär huvudsakligen att en kuststat har juris- diktion över sitt sjöterritorium. Denna jurisdiktion kan endast inskränkas genom avtal eller folkrättsliga regler. Undantagsvis förekommer kust- statssjuridiktion även i den ekonomiska zonen. Havsrättskonventionen ger således kuststaterna möjlighet till jurisdiktion i den ekonomiska zonen på vissa områden, t.ex. i fråga om fiske samt skydd och bevarande av den miljön. Generellt sett har kuststaten en omfattande befogenhet att utfärda lagar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Rätten att ingripa mot utländska fartyg på grund av överträdelser är däremot begränsad. Mot principerna om hamnstats- och kuststatsjurisdiktion står principen om flaggstatsjurisdiktion, enligt vilken flaggstaten har jurisdiktion över ett fartyg som för statens flagg oavsett var fartyget befinner sig. 2000/01:139 fartyg som befinner sig på det fria havet är i princip endast underkastat Fartygets flaggstat är den stat i vilket fartyget är registrerat. Villkoren för fartygs registrering samt villkor för rätten att föra en stats flagga fast- ställs av varje enskilt land. Enligt havsrättskonventionen måste det före- ligga ett verkligt samband mellan fartyget och den stat vars flagga fartyget för. Så är emellertid inte alltid fallet. Vissa länder medger registrering i nationella register trots att fartyget saknar egentliga beröringspunkter med registerlandet. En del av dessa länder har varken vilja, makt eller en uppbyggd administration för att upprätthålla inter- nationella krav rörande fartygens standard, bemanningen och de sociala förmånerna för de ombordanställda. Vidare kan fartygen ofta operera under mycket förmånliga skattevillkor. Det förekommer också att landet garanterar fartygsägaren anonymitet. I allmänt språkbruk talar man om att fartyg, registrerade i länder som tillämpar ovan beskrivna principer, för bekvämlighetsflagg. tillkom efter att oljetransporterna till sjöss hade ökat kraftigt och allt större tankfartyg användes. Även volymerna av sjötransporterade kemikalier ökade. Konventionen inne- håller regler om utsläpp av alla slags skadliga ämnen och krav uppställs på fartygens kontruktion och på vilken utrustning som skall finnas ombord för att säkerställa att utsläpp inte sker i strid med konventionen. Konventionen innehåller också regler om anordningar för mottagning i land av sådana rester av olja och andra skadliga ämnen som inte får släppas ut i havet. Det finns även ett protokoll till , det s.k. MARPOL-protokollet. Protokollet innehåller vissa ändringar i och tillägg till men utgör i praktiken en reviderad version av konventionen och är avsett att ersätta denna i dess ursprung- liga lydelse. Då i fortsättningen förkortningen MARPOL används avses såväl konventionen som protokollet. MARPOL består av ett antal artiklar med allmänna bestämmelser om bl.a. beivrandet av överträdelser, certifikat, besiktningar och inspektioner samt om rapportering av händelser som medför eller kan befaras medföra utsläpp i havet av skadliga ämnen. I bilagor (annex) till konventionen finns tekniska föreskrifter till för- hindrande av olika typer av föroreningar. behandlar förorening genom olja, annex II skadliga flytande kemikalier som transporteras i bulk, annex III skadliga ämnen som transporteras till sjöss i förpackad form eller i fraktcontainrar eller dylikt, annex IV förorening genom toa- lettavfall, annex V förorening genom fast avfall och annex VI luftförore- ningar. För att ett annex skall träda i kraft krävs att det har tillträtts av ett antal stater som tillsammans svarar för av världstonnaget. Annexen I och II hade tillträtts av 114 stater (av världstonnaget), annex III av 96 stater (av världstonnaget), annex IV av 80 stater (av världstonnaget), annex V av 100 stater (av världs- tonnaget) samt annex VI av 3 stater (av världstonnaget). Det innebär Prop. 2000/01:139 att samtliga annex utom annexen IV och VI trätt i kraft. trätt samtliga annex. Utsläpp av olja enligt MARPOL MARPOL:s reglering bygger på principen att utsläpp av olja i princip skall vara förbjudet och att oljerester skall lämnas till mottagnings anord- ningar i hamn. Från förbudet om utsläpp har dock meddelats vissa undantag. Allmänt gäller att utsläpp, som inte sker i en nödsituation eller har samband med en olyckshändelse, bara får ske om utsläppet innehåller mycket låga halter olja. Utsläppsbestämmelserna är olika utformade beroende på om ett vattenområde förklarats som specialområde eller inte. Av följer också att utsläppsförbudet inte är tillämpligt om utsläppet sker för att tillgodose fartygets säkerhet eller rädda liv till sjöss eller om utsläppet orsakas av skada på fartyget eller dess utrustning, förutsatt att 1.alla rimliga försiktighetsåtgärder har vidtagits efter det att skada inträffat eller utsläppet upptäckts i syfte att hindra eller så långt möjligt begränsa utsläppet, och 2.ägaren eller befälhavaren inte har handlat i avsikt att orsaka skada, eller vårdslöst och med kännedom om att en skada troligen skulle bli följden. utgör Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon i inklusive samt utefter hela väst- kusten specialområde och MARPOL:s strängare utsläppsregler är därmed tillämpliga. Inom specialområden råder förbud mot utsläpp av all olja från last- tankutrymmen inklusive pumprum, utom för ren eller segregerad bar- last. Med ren barlast förstås barlast i en tank som sedan den senast använts för transport av olja har rengjorts så att barlast från den, om bar- lasten släpps ut från ett stillaliggande fartyg i rent, lugnt vatten i klart väder , inte ger upphov till synliga spår av olja på vattenytan eller på omgivande stränder och inte heller till oljeslam eller emulsion under vattenytan eller på omgivande stränder. Med segregerad barlast menas barlastvatten som tagits in i en tank, helt skild från lastolje- och bunkeroljesystemet och avsedd att stadigvarande nyttjas för förande av barlast eller last som inte utgörs av olja eller andra skadliga ämnen. Däremot är det tillåtet att under vissa förutsättningar släppa ut läns- vatten innehållande mycket låga halter olja från maskinrum. Oljehalten i dessa utsläpp får aldrig överstiga 15 ppm (parts per million, dvs. delar av en miljon). Vatten med så låg oljehalt, s.k. rent länsvatten , kan enligt utförda undersökningar inte observeras visuellt. Utsläpp av oljerester, s.k. sludge, är inte tillåtet. När det gäller utsläpp av olja från maskinutrymmen får ett sådant, oberoende av vattenområdets karaktär och fartygets storlek, aldrig över- stiga 15 ppm. För att utsläpp inom föreskrivna gränser skall få ske måste fartyget vara utrustat med anordningar som garanterar att oljeflödet respektive oljehalten i utsläppen ligger under angivna gränser. i annex I, regel 16, detaljerade bestämmelser om vilken utrustning som Prop. 2000/01:139 krävs för olika typer av fartyg beroende på deras storlek. Beträffande fartyg som endast är engagerade i resor inom special- områden finns möjlighet för respektive lands administration att, oberoende av fartygets storlek, medge undantag från kravet på utsläpps- utrustning under förutsättning att vissa andra krav är uppfyllda. Sjötransporter ingår i EU:s gemensamma transportpolitik och är därför föremål för gemenskapens normgivning. antog europeiska unionens råd en resolution om ett gemensamt handlingsprogram för säkerhet till sjöss och förhindrande av förorening av den miljön (A Common Policy on Safe Seas). Av betydelse för frågan om vatten- förorening är framförallt nedan angivna antagna respektive föreslagna rättsakter. I direktivet 93/75/EEG av om minimikrav för fartyg som anlöper eller avgår från gemenskapens hamnar med farligt eller förorenande gods ( Hazmat-direktivet) föreskrivs bl.a. om anmäl- ningsskyldighet för fartyg som anlöper hamn med farligt eller föro- renande gods. antogs direktivet 95/21/EG om tillämpning av internationella normer för säkerhet på fartyg, förhindrande av förorening samt boende och arbetsförhållanden ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i medlemsstaternas territorialvatten (hamnstatskontroll). Syftet med direktivet är att åstadkomma en avsevärd minskning av antalet undermåliga fartyg i de vatten som ligger under medlemsstaternas jurisdiktion. Detta skall åstadkommas dels genom ökad efterlevnad av internationell och tillämplig gemenskapslagstiftning inom de berörda områdena, dels genom upprättande av gemensamma kriterier för hamnstaters fartygskontroll och harmoniserade rutiner för inspektion och kvarhållande av fartyg. Därvid skall de förpliktelser som medlemsstaternas sjöfartsmyndigheter åtagit sig enligt Parismemoran- dumet om hamnstatskontroll beaktas. Parismemorandumet, som har till syfte att övervaka bl.a. bestämmelserna i , har undertecknats av 17 europeiska länder samt . antogs direktivet 2000/59/EG om mottagningsanord- ningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester. Direktivet är i stora delar uppbyggt efter samma principer som Östersjöstrategin. Det omfattar alla fartyg som anlöper eller framförs i en medlemsstats hamn, med undantag för militära fartyg och andra fartyg som ägs och drivs av staten och som endast används i icke-kommersiell tjänst. I direktivet åläggs medlemsstaterna att till godose behovet av mottagningsanord- ningar i hamnarna samt utarbeta planer för mottagande och hantering av avfallet. Liksom strategin innefattar direktivet en skyldighet för fartygen att lämna allt fartygsgenererat avfall till en mottagningsanord- ning i land. Undantag får beviljas bl.a. om befälhavaren kan visa att fartyget har tillräcklig lagringskapacitet för att ackumulera avfallet under kommande resa. I direktivet fastställs vissa principer för de kostnads- täckningssystem som får tillämpas. Kostnadstäckningssystemet får inte utgöra ett incitament för fartyg att släppa ut avfallet i havet. regel gäller att alla fartyg, oavsett om fartyget i fråga använder anord- Prop. 2000/01:139 ningarna, skall bidra till kostnaderna i betydande utsträckning. utrymme lämnas dock för ett avgiftssystem där man också tar hänsyn till vilken typ av avfall och vilken mängd som faktiskt lämnas. Direktivet föreskriver vidare en skyldighet för befälhavaren att i förväg anmäla vilket avfall som skall avlämnas i hamn. Enligt direktivet åligger det medlemsstaterna att fastställa ett påföljdssystem för brott mot de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet. Direktivet 2000/59/EG skall vara genomfört av medlemsstaterna . I och med genomförandet av Östersjöstrategin har emellertid i allt väsentligt redan genomfört vad som före- skrivs i direktivet. Övriga direktiv som redogjorts för ovan har genomfört genom ändringar i VlfL, fartygssäkerhetslagen (1988:49), där- till hörande förordningar och föreskrifter. och rådet har antagit beslut nr 2850/2000/EG om upprättande av en gemenskapsram för samarbete om oavsiktlig eller avsiktlig förorening av havet. Samarbetsramen är avsedd att bl.a. stödja och komplettera medlemsstaternas arbete för att skydda den miljön m.m, bidra till att förbättra medlemsstaternas förmåga att ingripa när olyckor föranleder utsläpp samt underlätta ömsesidigt bistånd och samarbete mellan medlemsstaterna på området. Inom sam- arbetsramen skall det bl.a. upprättas ett informationssystem. En treårig löpande plan skall antas utifrån bl.a. syftena att förbättra tekniska lös- ningar och metoder vid ingripanden, att ge allmänheten bättre infor ma- tion och att tillhandahålla operativt stöd till medlemsstaterna. Beslutet har trätt i kraft då det offentliggjordes och gäller till och med utgången av . förliste oljetankern utanför med ett omfattande oljeutsläpp som följd. Med anledning härav har EG- kommissionen lämnat förslag till flera rättsakter, de s.k. Erikapaketen eller och . Förslagen syftar till att förbättra sjösäkerheten, göra sjöfarten effektivare och förebygga föroreningar från fartyg. innehåller förslag bl.a. om ändring i direktiv /21/EG, i syfte att införa en mer omfattande hamnstatskontroll. Förslaget omfattar vidare ett för- slag om ändring i direktivet 94/57/EG om klassificeringssällskap för att skärpa kontrollen av dessa sällskap. Slutligen omfattar ett förslag till förordning om generellt förbud mot oljetankfartyg med enkelskrov för att påskynda övergången till oljetankfartyg med dubbelskrov. innehåller förslag till bl.a. ett nytt direktiv om inrättande av ett gemen- samt övervaknings-, kontroll- och informationssystem för sjöfarten. För- slaget innehåller regler om bl.a. obligatorisk föranmälan för alla fartyg som anlöper en hamn inom gemenskapen, krav på att alla fartyg skall vara utrustade med automatiska identifieringssystem och utrustning för registrering av färddata (svarta lådor), skärpt kontroll av fartyg som utgör en potentiell risk för sjöfarten samt skyldighet för medlemsstater att vidta vissa åtgärder vid ogynnsamma väderförhållanden och vid till- bud och olyckor till sjöss. innehåller vidare förslag till en förord- ning om upprättande av en europeisk oljeskadefond och till en förordning om inrättande av en europeisk sjösäkerhetsbyrå. Arbetet med samtliga förslag i Erikapaketen pågår inom unionen. Östersjöstrategin är benämningen på den gemensamma strategi som länderna runt har enats om för att skydda miljön i Östersjö- området från skadlig påverkan från fartyg. Strategin har arbetats fram inom ramen för Helsingforskonventionen, vars syfte är just att skydda miljö från föro- reningar. Helsingforskonventionens verkställande organ är Helsingfors- kommissionen (HELCOM). HELCOM antog Östersjö- strategin genom att en rekommendation fastställdes (HELCOM- rekommendationen 17/11). Därefter antogs 1998 ytterligare åtta rekommendationer, vilka närmare anger de åtgärder länderna förväntas vidta (HELCOM-rekommendationerna 19/714). De åtgärder som skall vidtas är inriktade på att förebygga utsläpp, främst genom att fartygen på olika sätt skall förmås att lämna i land sitt avfall till mottagningsanordningar i hamn. För att kunna ta emot allt av- fall behöver mottagningsanordningarna i hamnarna runt byggas upp, utvecklas och harmoniseras, vilket också är en del av strategin. De huvudsakliga momenten i Östersjöstrategin är i korthet följande. Fartyg skall, innan de avseglar, vara skyldiga att lämna sitt avfall till en mottagningsanordning i hamn, s.k. obligatorisk avfallslämning (rek. 19/7). Det förbud mot utsläpp av toalettavfall som tidigare endast gällt för större fartyg, skall även gälla för mindre fartyg, inklusive fritidsbåtar om de är utrustade med toalett. För fartyg byggda före skall förbudet dock tillämpas först från (rek. 19/7). Hamnarna skall tillämpa det s.k. no-special-fee systemet vid mottag- ning av avfall från fartyg. Systemet innebär att någon särskild avgift inte får tas ut av fartygen för mottagning och hantering av avfall. Däremot kan kostnaderna för avfallshanteringen i de flesta fall ingå som en del av hamnavgiften. Denna får dock inte differentieras beroende på om avfall lämnas eller inte (rek. 19/8). Större fartyg skall vara skyldiga att i förväg anmäla till hamnen bl.a. vilket slags avfall de avser att lämna och vilka mängder, s.k. notifierings- skyldighet (rek. 19/8 och 19/11). Avfallshanteringsplaner skall upprättas för hamnarna. Av dessa skall det framgå bl.a. vilka mängder avfall som hamnen beräknar hantera och en beskrivning av hur avfallet tas omhand (rek. 19/12). Dessutom har HELCOM antagit bestämmelser om installation av ut- rustning för kvarhållande av toalettavfall och fast avfall ombord på fiske-, arbets- och fritidsfartyg samt riktlinjer för utrustning för hantering av olja från maskinutrymmen i fartyg med en bruttodräktighet under 400 (rek. 19/9 respektive 19/10). Riktlinjer för hanteringen av avfallet i land har också arbetats fram (rek. 19/13). Dessa är allmänt hållna och anger principer för t.ex. återvinning och minimering av avfall. Slutligen har det tagits fram kriterier för ett harmoniserat system av avgifter vid över- trädelser av vissa regler till skydd för miljön (rek. 19/14). Alla sorters fartyg omfattas av strategin, således förutom handelsfartyg även arbets-, fiske- och fritidsfartyg. Däremot omfattas inte alla typer av fartyg av samtliga moment som ingår i Östersjöstrategin. När det gäller vissa delar av Östersjöstrategin, t.ex. no-special-fee Prop. systemet, finns i erforderliga bestämmel- I andra delar har ändringar eller tillägg varit nödvändiga för att