prop · GO03102 · 2001-04-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2000/01:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt kommunala koncerner, sysselsättningsutvecklingen, kommunala entreprenader och köp av verksamhet samt effekter av det utjämningssystem som infördes . Vidare presenteras hur kostnaderna fördelades mellan olika verksamheter inom kommunsektorn 1999. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet. Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för- hållandena t.o.m. . De årtal som redovisas kan variera mellan olika verksamheter, bl.a. beroende på hur den offentliga statistiken samlas in. Det förekommer även skilda möjligheter för olika verksamheter att redovisa graden av måluppfyllelse. demokrati och internationellt samarbete Ekonomiskt resultat och ställning Externa inkomster och utgifter Kommunala entreprenader och köp av verksamheter Utjämning av inkomster och kostnader Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting Hälso ........................................................................- och sjukvård Barnomsorg, ......................................skola och vuxenutbildning Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom Kollektivtrafik ........................................................och färdtjänst Nyanlända ...............invandrare, integration och storstadspolitik Nyanlända invandrare och integration Kommunerna ...............och de arbetsmarknadspolitiska åtgärder Ledning, .............................................uppgifter och organisation Den .....................................................internationella kommunen Alla medborgare kommer i kontakt med kommunernas och landstingens verksamhet vid olika skeden i livet. Kommunsektorns verksamhet motsvarar av BNP. Regeringens skrivelse, Utvecklingen inom den kommunala sektorn, är en redogörelse av kommunernas och landstingens verksamheter. Skrivelsen skall ses som en del i ett större arbete med kontinuerlig uppföljning och utvärdering av kommunsektorns verksamhet. Den generella välfärden bygger på grundläggande värderingar om solidaritet, omtanke, rättvisa och jämlikhet. Utformningen av välfärds- politiken har skett utifrån övertygelsen att människor har vissa grund- läggande sociala rättigheter och att det är ett offentligt ansvar att garantera dessa rättigheter. Utgångspunkten för den generella välfärden är att den ska fördelas efter behov och inte efter ekonomiska resurser. Den svenska välfärdsmodellen har utvecklats i takt med omvärldens förändringar. Det har lett till goda sociala villkor och trygghet för befolkningen. Modellen förenar jämlikhet med förmåga till förnyelse och tillväxt. Därför finns det ett brett stöd för välfärdspolitiken i . Den generella välfärden syftar till att fördela resurser och skapa större rättvisa i ett samhälle som är präglat av stora klyftor. Marknadslösningar är inget alternativ utan kan endast ses som ett komplement till den generella välfärden eftersom den gynnar de individer som har haft tur att födas i miljöer med tillgång till ekonomiska och sociala resurser. Den generella välfärdspolitiken innebär en ekonomisk och social utjämning och gör att cementeringen av de sociala ojämlikheterna kan motverkas. I takt med den allmänna samhällsutvecklingen, med höjd levnads- standard och högre utbildningsnivå, skärps medborgarnas krav på den offentliga verksamheten. Det ger nya möjligheter att förbättra och utveckla välfärden. De ökade kraven gäller inte bara kvalitet och tillgänglighet. Det gäller också ett ökat inflytande samt en ökad mångfald av verksamheter. Välfärdspolitiken syftar till att stärka medborgarnas individuella frihet och självständighet. De ökade kraven på den offentliga verksamheten kan därför ses som en naturlig utveckling av välfärds- politiken. och framåt har andelen entreprenader och privata lösningar ökat inom den sociala servicen. Ökningen av entreprenad- lösningar och köp av tjänster sker i huvudsak i storstads- och förorts- kommuner inom verksamhetsområden som utbildning och barn- och äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg. Ökad valfrihet och alternativa driftsformer får inte genomföras till priset av vidgade klyftor och ökad segregation. I ett sammanhållet välfärdssystem har alla intresse av att verksamheten och kvaliteten är så bra som möjligt. På så sätt skapas en garanti för att även de mest utsattas intressen tillvaratas. En utveckling där vissa medborgare köper sig alternativa tjänster på en privat marknad underminerar möjligheterna att garantera alla människor grundläggande sociala rättigheter. Välfärden måste därför även framgent vara solidariskt finansierad via skatter. I ett sammanhållet välfärdssystem skapas mötesplatser för människor från olika samhällsgrupper. Ett exempel är den gemensamma skolan där barn från olika sociala och ekonomiska miljöer möts. ståelse och tolerans för eventuella olikheter i livsstil, insikt om att skillnader inte är så stora som man föreställt sig. På detta sätt motverkas även diskriminering, frustration och känslor av utanförskap och vanmakt. Vikten av den generella välfärdspolitikens effekter på samanhållningen i samhället ska inte underskattas. Ansvaret för människors grundläggande sociala rättigheter ska även i framtiden vara offentligt. Av detta följer att ökad valfrihet och olika alternativa driftsformer inom den sociala servicen skall vara ett komplement och tillföra ett mervärde till den offentliga välfärden. Människors behov måste vara den överordnande utgångspunkten för fördelning av tjänster även om utvecklingen mot ökad mångfald och ökad valfrihet ska fortsätta. I en rapport från visas att det i större utsträckning är elever från hem med bättre socioekonomiska förutsättningar som går i I några kommuner stimuleras ombildningen av kommunala skolor till fristående skolor. Resultatet kan bli att hela kommundelar inom loppet av riskerar att stå helt utan ett Om alla barns lika rätt till en bra utbildning ska kunna garanteras så måste även fristående skolor underställas krav som är självklara för de kommunala skolorna. Det handlar till exempel om att inte kunna exkludera några barn eller ungdomar, utbildningen måste vara avgiftsfri samt att ställa utbildningskrav på lärare. av fristående skolor får heller inte medföra att den kommunala skolan dräneras på resurser. har beslutat att landsting inte får överlåta driftsansvaret för akutsjukhus till företag som syftar till att ge vinst till ägaren. ställningstagande baseras bland annat på principen om att sjukvård ska bedrivas på rätt vårdnivå och att så mycket vård som möjligt ska ske Vid en privatisering av sjukhus kan denna princip kollidera med ekonomiska intressen som att öka patientunderlaget och Ett privat sjukhus som får monopol inom ett sjuk- vårdsområde får även en mycket stark ställning gentemot sjukvårds- huvudmännen vilket kan användas för att utverka fördelaktiga vårdavtal eller för att ställa krav på en försvagning av den politiska styrningen av Då riskerar vi att hamna i en situation där rätten till bra sjukvård för alla kan garanteras. Den svenska folkstyrelsen utövas dels på statlig, dels på nivå. På den nationella statliga nivån är folkets främste företrädare och sammansättning utgör grunden för regeringsmakten. den kommunala nivån företräds medborgarna av valda företrädare i beslutande fullmäktigeförsamlingar i kommuner och landsting. kommunala självstyrelseorganen i har en mer framträdande roll än vad som är vanligt i många andra länder. till kommunerna skapas förutsättningar för medborgarna att påverka och direkt utöva inflytande över verksamheten samt utkräva ansvar. Att beslutanderätten utövas av lokala och regionala församlingar innebär en spridning av makten i samhället genom att fler får vara med och fatta beslut. Därför markeras den kommunala självstyrelsen i regeringsformen som en av grundvalarna för det demokratiska styrelseskicket. Det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten och för det politiska beslutsfattandet åvilar dock riksdag och regering enligt regeringsformen. I princip finns det inget område där staten genom beslut i saknar befogenhet att uttrycka en målsättning för den offentliga verksamheten. Detta sker bland annat genom att i form av lagstiftning och tilldelning av resurser konkretiserar de politiska målen och anger de yttre ramarna för denna verksamhet. Praktiskt sett är det emellertid uteslutet att riksdag och regering själva skulle kunna ombesörja alla de uppgifter som krävs för att den beslutade politiken skulle kunna förverkligas. Staten är därför i behov av en organisation där ansvaret för olika uppgifter fördelas mellan skilda nivåer. Vissa delar av den offentliga verksamheten anses emellertid i princip vara statliga ansvarsområden. För sådana uppgifter t.ex. utrikespolitik, försvar, rättsvård, socialförsäkringarna samt arbetsmarknads- och näringspolitiken har staten det huvudsakliga ansvaret. Inom flera av de angivna områdena är emellertid även kommunala åtgärder av stor vikt och det har blivit alltmer betydelsefullt att uppgifterna inom skilda områden löses i samverkan mellan stat, kommun och landsting. I samband med uppbyggandet av det moderna välfärdssamhället har kommunernas uppgifter successivt kommit att öka. Genom att skapa större och mer bärkraftiga kommuner har det varit möjligt att låta en stor del av samhällets serviceproduktion ske i kommunerna. För landstingen har främst sjukvårdens utbyggnad inneburit en alltmer omfattande verksamhet. Den kraftiga expansion som kännetecknat den kommunala sektorn har inte så mycket berott på att uppgifter som tidigare ombesörjts av staten överförts till kommuner och landsting. I stället har expansionen till stor del haft sin grund i att sådana verksamhetsområden som redan tidigare åvilade kommunerna eller landstingen vuxit såväl i omfattning som till sitt innehåll. Kommunerna och landstingen har även tagit på sig nya uppgifter. En del av de uppgifter som kommunerna tidigare utförde inom ramen för sin allmänna kompetens har genom speciallagstiftning också gjorts obligatoriska. Parallellt med den kommunala expansionen har det också skett en expansion på den statliga sidan. Genom uppbyggnaden av social- försäkringarna har t.ex. staten övertagit en del av kommunernas försörjningsansvar. Vissa verksamheter som varit kommunala har också överförts till staten, t.ex. polis-, åklagar- och exekutions- väsende. Även om det således har funnits utvecklingstendenser i båda riktningarna måste den sammanfattande bedömningen bli att utvecklingen av den offentliga förvaltningen har präglats av en decentralistisk ambition, enligt vilken det ansetts angeläget att en stor del av den offentliga verksamheten ombesörjs av kommuner och landsting. Med en decentraliserad förvaltning blir det lättare att anpassa verk- samheten till lokala förhållanden. När behoven växlar mellan olika kommuner framstår det också som angeläget att kommunerna har utrymme att fördela resurser med hänsyn till de behov som de har bäst förutsättningar att bedöma. har den kommunala självstyrelsen vidgats genom en rad olika reformer. Genom den nya kommunallagen fick kommuner och landsting en betydande frihet att själva bestämma om sin Genom omvandling av specialdestinerade statsbidrag till generella statsbidrag har kommuner och landsting fått ökade möjligheter att använda de statliga bidragen utifrån lokala behov och prioriteringar. Även reformer på t.ex. skolans område har ökat det kommunala ansvaret Det kommunala utjämningssystemet har en avgörande betydelse för att ge den kommunala självstyrelsen en reell innebörd också i kommuner och landsting med svag egen ekonomi. Genom den omfördelning av resurser som sker i utjämningssystemet får alla kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla en bra vård, omsorg och Alla medborgare i vårt land ska genom det kommunala utjämningssystemet garanteras en hög kvalitet i de grundläggande Därigenom är utjämningssystemet också en väsentlig del i den regionalpolitik som syftar till att utjämna skillnader i levnadsvillkor mellan olika delar av vårt land. Det finns starka kopplingar mellan kommunernas ekonomiska förmåga och möjligheterna att upprätthålla en levande självstyrelse. Om inte medborgarna ser att kommunerna kan tillhandahålla de tjänster och den verksamhet som de efterfrågar och behöver kommer de att ställa krav på att andra aktörer statliga och privata skall överta ansvaret för den kommunala verksamheten. I så fall försvagas den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin. Medborgarnas tilltro till den kommunala självstyrelsen är också beroende av att de upplever sig rättvist och likvärdigt behandlade jämfört med invånare i andra kommuner och landsting. Detta är skälet till att staten genom lagstiftning tydliggör vad medborgarna har rätt att kräva i form av insatser från kommuner och landsting. att verksamheterna tillhandahölls genom statliga myndigheter. beslutade reformen med maxtaxa inom barnomsorgen och den nu aviserade reformen med avseende förbehållsbelopp inom äldreomsorgen syftar båda till att skapa förutsättningar för en likvärdig behandling av medborgarna oberoende av hemkommun. Kravet på en vidsträckt självstyrelse kan ibland stå i motsats till kravet på rättvis och likvärdig behandling för alla oberoende Denna avvägning måste därför göras med särskild omsorg i varje enskilt fall. Om det nationella intresset av att genomföra reformer som kommer alla medborgare till del har ett brett stöd bland befolkningen och i riksdag, finns det starka skäl för att genom- föra sådana reformer. Decentraliseringen till kommunerna och landstingen förutsätter att såväl dessa som staten följer upp och utvärderar resultatet av den Denna skrivelse är i sig ett uttryck för statens ambition att regelmässigt redovisa och bedöma i vilken utsträckning den kommunala verksamheten bedrivs i enlighet med nationella mål och riktlinjer. Staten kommer att öka sina insatser för att bedriva en effektiv uppföljning, utvärdering och tillsyn av den kommunala verksamheten. Således kommer regeringen att upprätta en databas med uppgifter om kommunernas och senare även landstingens ekono- miska och verksamhetsmässiga resultat. Länsstyrelsernas insatser för tillsyn av den kommunala verksamheten kommer att öka. Regeringen kommer att följa upp resultatet av de särskilda satsningar på att förbättra kvaliteten i sjukvården samt skolan som genomförs. Sammanfattningsvis vill regeringen understryka att utvecklingen av den offentliga sektorn bör ske i samverkan mellan stat och kommun. kommer det alltid att finnas motstående intressen och kommunernas frihetsgrader kommer därigenom att variera efter Kravet på medborgarnas rättvisa och likvärdiga behandling är grundläggande som den kommunala själv- styrelsen representerar ett för folkstyrelsen centralt värde. väsentligt att den kommunala självstyrelsen ges en reell innebörd och väger tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. En stärkt ekonomi ger bättre kvalitet i välfärden Den djupa lågkonjunkturen medförde krav på besparingar även i kommunsektorn. lingen , med stark tillväxt och ökad sysselsättning, har emellertid inneburit att de ekonomiska förutsättningarna för kommuner och landsting har förbättrats. Till följd av den ökade sysselsättningen har kommunsektorns skatte- intäkter ökat med 67 miljarder jämfört med . kommuner och landsting har haft består därmed till nära tre fjärdedelar av ökade skatteintäkter, och till drygt en fjärdedel av statsbidragsökningar. Kommunernas kostnader för socialbidrag minskar stadigt och ligger nu på den lägsta nivån . Även det är till stor del effekten av en minskade 2000 med eller Jämfört med 1997, då kostnaderna var som högst, har socialbidragen minskat med ca eller . Allt fler kommuner och landsting har en ekonomi i balans. Resultatet 2000 beräknas till för kommunerna, vilket är en ökning med jämfört med . har en kärvare ekonomisk situation och resultatet beräknas till minus , vilket dock är en förbättring jämfört med har i en enkät till kommuner och landsting undersökt hur de bedömer sina möjligheter att nå ekonomisk balans redovisar 177 kommuner och 6 landsting ett positivt resultat. bedömer 269 kommuner och 18 landsting att de kommer att nå ekonomisk balans. Det finns emellertid ett antal kommuner och landsting som fortfarande har svårigheter att få intäkter och kostnader att gå ihop. landets kommuner minskade sin befolkning . Det har till följd att summan av skatteintäkter och statsbidrag minskar som det ställer krav på en kontinuerlig omställning av verksamheter och lokaler. syfte att stödja kommuner och landsting med befolkningsminskning och svårigheter att nå ekonomisk balans inrättade regeringen delegationen och Kommundelegationen. Regeringen har slutit avtal om bidrag till kommuner och landsting efter beredning av Kommun- delegationen på totalt . med att deras kostnader för stödet kommer att bli drygt 2 miljarder kronor, kommunens andel bedöms bli minst lika stor. kommer att fortsätta att noga följa utvecklingen. Befolkningsminskning, hög arbetslöshet och en åldrande befolkning är exempel på strukturella faktorer som ställer stora krav på kommuner och Ingen ska behöva få sämre utbildning, sjukvård eller äldre- och barnomsorg, för att de råkar bo i en kommun eller ett landsting som brottas med dessa problem. Det är ett nationellt ansvar att alla i vårt land garanteras dessa grundläggande sociala rättigheter på lika villkor. klyftor mellan regioner och mellan människor är inte till gagn för någon. Därför ska vi också ha en nationell, solidarisk och långtgående ekonomisk utjämning mellan kommuner och mellan landsting. I har vi valt en modell där kommuner och landsting har ett bärande ansvar för att tillhandahålla viktiga välfärdsverksamheter. regeringens skrivelse presenteras en översyn av tillståndet i och utvecklingen av dessa verksamheter. kvaliteten och resultaten i verksamheterna varit positivt. finns det dock brister som är viktiga att identifiera och successivt arbeta Kapaciteten i primärvården bedöms vara otillräcklig, vilket leder till problem med tillgänglighet, kvalitet och samordning. också i samverkan mellan olika huvudmän inom sjukvården och mellan sjukvården och äldreomsorgen. Köerna i vården ökar, som produktionen har ökat. Genom den medicinsk-tekniska utvecklingen kan behandlingar sättas in vid tidigare indikationer och vid allt högre ålder. satsar staten ytterligare för att stärka hälso- och sjukvården i kommuner och landsting. ekonomiska vårpropositionen föreslår regeringen ytterligare en satsning på sjukvården. I syfte att åstadkomma kortare väntetider och förbättra tillgängligheten till behandlingar avsätts . Andelen äldre som får hjälp i ordinärt och särskilt boende fortsätter att Hjälpen riktas alltmer till dem med störst hjälpbehov, ofta ensamstående och personer i hög ålder. Anhöriga har fått ta ett växande ansvar för vården och omsorgen om äldre och ett ökande antal äldre köper hjälp på den privata marknaden. Möjligheterna för äldre med omfattande behov av vård och omsorg att bo kvar hemma har ökat då en allt mer avancerad vård och omsorg har flyttats in i det egna Många kommuner har dock brist på platser i särskilda boende- Detta medför att personer som fått bifallsbeslut får vänta på verk- ställighet och att personer som bedöms ha behov ändå får avslag på ansökningar om plats i särskilt boende. Kommunerna klarar att tillgodose efterfrågan av förskoleplatser. Antalet inskrivna barn minskade , vilket huvudsakligen beror på minskande årskullar. Andelen inskrivna barn fortsätter emellertid att öka och uppgick . Tillgången på förskola är god för barn till föräldrar som endera förvärvsarbetar eller studerar, men något sämre för barn till föräldrar som endera är arbetslösa eller föräldralediga. Från träder en lag i kraft som garanterar barn till arbetslösa rätt till förskola. Från har barn till föräldrar som är hemma med ett mindre syskon, rätt till förskoleplats. Maxtaxa kommer att införas fullt ut i förskolan från och med den första Antalet elever i ökade under /01. elever som går ut med behörighet att läsa ett nationellt program på gymnasieskolan uppgick till , en följde fler elever gymnasieskolan jämfört med läsåret 1998/99. Dock minskade andelen elever som var behöriga till universitets- och högskolestudier till Antalet elever i särskolan fortsätter att öka. 1995 har antalet elever ökat , att jämföra med 10 procents En rapport från visar att ökningen kan förklaras bl.a. av byte av huvudman för verksamheten och av brister i utredningsrutinerna vid bedömningen om eleven tillhör särskolans personkrets eller inte. I syfte att öka personaltätheten i skolan införs med start ett riktat statsbidrag som innebär en total nivåökning med Därefter överförs det riktade statsbidraget till det generella Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under till följd av regeringens satsning på , som Till utvecklingen inom dessa verksamhetsområden skall fogas ett par övergripande utmaningar som är gemensamma för hela kommunsektorn. Den ena handlar om den framtida personalförsörjningen. vissa kommuner och landsting svårigheter att rekrytera personal till sina Till exempel kommer den växande andelen äldre personer att ställa krav på att antalet anställda i hälso- och sjukvård samt Planeringen för den framtida personalförsörjningen är därför också viktig. Den andra utmaningen är hur vi ska få pengarna att räcka till bra verksamhet åt alla, i alla kommuner och landsting. och statsbidrag är en del tillsammans med en långtgående och solidarisk Lika viktigt är att kommunerna och landstingen kontinuerligt arbetar med att ställa om verksamheten efter nya förutsättningar. till exempel handla om minskande befolkningstal och demografiska förändringar men också teknisk utveckling. En annan möjlighet är ökad samverkan mellan kommuner och mellan landsting som leder till ökad kvalitet, minskade kostnader samt ökade förutsättningar för stabil Den största politiska utmaningen ligger i att överbrygga de klyftor som fortfarande finns i vårt samhälle. Det handlar om att vi även skall ha en generell välfärdspolitik som garanterar alla grundläggande sociala rättigheter efter behov och inte efter ekonomiska resurser. handlar om att utveckla den generella välfärdspolitiken utifrån de grundläggande principerna om solidaritet, rättvisa och jämlikhet. Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kommunallagens 8 kap. om ekonomisk förvaltning. Där det sägs att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det balanskrav som började gälla 2000 innebär att kommuner och landsting enligt kommunallagen skall upprätta en budget för nästkommande kalenderår så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren. En särskild utredare har tillsatts med uppgift att bl.a. se över begreppet god ekonomisk hushållning och utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras. Kommuner och landsting utgör en betydande del av samhällsekonomin. Kommunsektorns utgifter motsvarade av BNP 2000, varav av BNP utgjordes av kon- sumtion. Den kommunala konsumtionen minskade i fasta priser , men har därefter åter ökat.