prop · GP0315d2 · 2001-09-12 00:00:00 — 13.1Bakgrund till dagens styrsystem i högskolan Högskolereformen som trädde i kraft har som övergripande syfte att stärka utbildningens och forskningens kvalitet, att förbättra resursutnyttjandet, att öka genomströmningen samt att stimulera till rörlighet och att öka effektiviteten, förnyelsen och nytänkandet. En central del av reform var det nya statliga resurstilldelningssystemet för högskolans grundutbildning. omfattades dock inte av denna del av reformen. Övergången till det nya resurstilldelningssystemet innebar att ett traditionellt anslagssystem baserat på utgifter ersattes med ett system primärt relaterat till prestationer. Den ersättning ett lärosäte erhåller för grundutbildningen avser ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer samt eventuella särskilda åtaganden. För helårsstudenter och helårsprestationer utgår ersättning i förhållande till de faktiskt uppnådda volymerna, medan ersättning för särskilda åtaganden utgör ett fast belopp. Utbildningen skall organiseras i kurser, vilka i sin tur förs till olika utbildningsområden. För varje utbildningsområde tillämpas särskilda prislappar, dvs. per capitabelopp som skall tillämpas för helårsstudenter respektive helårsprestationer. Ersättningsnivåerna skilde sig avsevärt mellan olika utbildningsområden. Ursprungligen fanns det sex nivåer: humaniora, teologi, juridik, samhällsvetenskap, naturvetenskap, teknik, farmaci, vård, /96 infördes ytterligare ersättningsnivåer för idrottsutbildning och konstnärlig utbildning fördelade på dans, design, konst, media, musik, opera och teater. Anslaget för grundutbildning består av ett takbelopp och oftast ett särskilt belopp som täcker de särskilda åtaganden som lärosätet har. Ett lärosäte kan maximalt tillgodogöra sig resurser för helårsstudenter och helårsprestationer motsvarande lärosätets takbelopp. Mot bakgrund av detta kan lärosätet spara av genomförda helårsprestationer eller av icke utnyttjat takbelopp till kommande år. Ersättningen för helårsstudenter och helårsprestationer beräknas efter budgetårets slut med utgångspunkt i de resultat som lärosätet uppvisar. Principen är således att ersättningen regleras i efterskott när prestationerna är genomförda. För lärosätets löpande verksamhet betalar staten ut ett förskott med en tolftedel av takbeloppet . I det resurstilldelningssystem som infördes ingick inte ersättningen för lokaler utan medel för detta fanns anvisade på ett särskilt anslag. Detta ändrades fr.o.m. /95, då även lokalersättningen kom att ingå i per capita-ersättningarna och därmed i de takbelopp som lärosätena tilldelas. En viktig princip vid tilldelning av resurser har varit att lärosätena tilldelats platser beräknade med samma prislappar oberoende av vilken pris- och löneutveckling som funnits på det enskilda lärosätet. Konsekvensen är att samtliga utbildningsplatser i inom respektive utbildningsområde har ersatts med samma belopp. Varje lärosäte gavs ett treårigt utbildningsuppdrag. I utbildningsuppdragen för perioden /941995/96 angavs det högsta antalet helårsstudenter varje budgetår och för varje utbildningsområde det högsta antalet helårsprestationer som kunde ge ersättning. Statsmakterna angav också kvantitativa mål för examina omfattande minst 120 poäng samt för civilingenjörsexamina, grundskollärar- och gymnasielärarexamina samt läkar- och tandläkarexamina. Fr.o.m. genomfördes vissa ändringar i styrsystemet, vilket innebar att det fick den utformning som det har. Den viktigaste förändringen var att statsmakterna övergick till att föreskriva om det minsta antalet helårsstudenter totalt och minsta antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. angavs högsta antal helårsstudenter totalt och helårsprestationer inom respektive utbildningsområde. Härigenom ändrades den principiella rollfördelningen mellan statsmakterna och lärosätena till att mer likna vad som gällt före införandet av det nya resurstilldelningssystemet 1993, men utan återgång till det tidigare detaljerade beslutsfattandet på statsmaktsnivå. Successivt har vissa smärre ändringar införts i den styrning av den grundläggande högskoleutbildningen som ges under anslagen i regleringsbreven. De uppdrag som ges i form av antal helårsstudenter totalt och hur många av dessa som skall avse naturvetenskap och teknik avser numera endast . och har regeringen vidare framhållit att lärosätena om de har svårigheter att rekrytera tillräckligt många studenter till naturvetenskap och teknik bör utnyttja möjligheten att omfördela platser till andra utbildningsområden som finns vid lärosätet. En nyhet är också att det för de konstnärliga utbildningsområdena vid andra lärosäten än de konstnärliga högskolorna anges ett högsta antal helårstudenter som får ligga till grund för tilldelningen av medel. Vidare anges examinationsmålen i fyraårsperioder i stället för i treårsperioder. Mål fastställs för perioden 20012004 och planeringsförutsättningar ges för perioden 20052008. Medel för forskning och forskarutbildning anvisas under särskilda anslag till vart och ett av lärosätena som tilldelats vetenskapsområden. Det finns fyra vetenskapsområden. Dessa är humaniora-samhällsvetenskap, medicin, naturvetenskap respektive teknik. Till ett vetenskapsområde har kopplats rätten att utfärda doktorsexamen. För övriga högskolor finns ett gemensamt anslag för forskning och konstnärligt utvecklingsarbete, där varje högskola disponerar var sin anslagspost. Respektive anslag skall täcka alla former av kostnader som kan uppstå i verksamheten, dvs. även kostnader för lokaler och lånekostnader för anläggningstillgångar. Statsmakterna har vidare angett examinationsmål för forskarutbildningen samt öronmärkt de belopp som berörda lärosäten minst måste avsätta för studiefinansiering i forskarutbildningen. tillkallades en särskild utredare för att utreda vissa Prop. 2001/02:15 frågor om högskolans styrning (dir. 1999:70) med utgångspunkten att nuvarande mål- och resultatstyrda resurstilldelnings- och styrsystem för grundutbildningen i sina grunddrag skall ligga fast. I uppdraget till utredaren ingick att analysera möjligheterna för en vidareutveckling av nuvarande system och därvid föreslå förbättringar. Utredaren skulle också redovisa erfarenheter av hur målstyrningen inom grundutbildningen har fungerat sett ur såväl och regeringens som högskolans perspektiv. Vidare ingick i uppdraget att överväga möjligheterna för införande av mål- och resultatstyrd resursfördelning för anslag till forskning och forskarutbildning. Betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) lämnades och har därefter remissbehandlats. Vissa förslag och bedömningar i betänkandet och remissinstansernas synpunkter behandlas i följande avsnitt. Kvantitativa mål för grundläggande Regeringens bedömning: Nuvarande målstyrning för den grundläggande högskoleutbildningen bör i huvudsak bibehållas. innebär att regeringen även för kommande budgetår anger mål såväl för politikområdet Utbildningspolitik som för verksamhetsgrenarna under detta politikområde. Vidare bör som riktlinje anges ett minsta antal helårsstudenter totalt för varje lärosäte. vissa yrkesexamina samt för magisterexamen bör kvarstå. Utredarens förslag: Mål- och resultatsystemet ligger fast. mål för högskolan, som de anges i regleringsbrev, behöver ses över då de är växande och av disparat karaktär. anges för vissa yrkesexamina samt för magisterexamen. mål kan kompletteras med mål för genomströmning. utbildningsuppdrag som ges i regleringsbrevet bör regeringen liksom nu föreskriva en minsta omfattning av utbildning inom naturvetenskaplig eller teknisk utbildning, men omfattningen bör uttryckas i helårsprestationer i stället för helårsstudenter. Om ett mål av utbildningspolitiska skäl skall sättas för andelen ungdomsstuderande bör detta uttryckas i ett antal helårsprestationer och inte i hur många som skall påbörja högre utbildning. mål för fortbildning och vidareutbildning och för ökad tillgänglighet bör uttryckas i form av minsta antal helårsprestationer. mått på jämställdhet kan uppställas t.ex. i form av könsfördelning per kurs, men jämställdhetsarbetet bör också fortsättningsvis ingå i Budgetdialogerna mellan och lärosätena bör Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredarens uppfattning att mål- och resultatsystemet skall ligga fast. Flertalet remissinstanser delar också utredarens uppfattning att målen för högskolan är växande och av disparat karaktär och därför bör ses Enligt bör målen vara mätbara på ett relativt Prop. enkelt sätt och måluppfyllelsen bör ligga inom lärosätets kontroll. sista kan enligt , , universitet och vara svårt när det gäller examinationsmålen, eftersom studenterna själva bestämmer när de vill ta ut examen och dessutom kan välja att avsluta utbildningen på ett annat lärosäte, som då får tillgodoräkna sig denna examen. nämner examenspremier som en metod att öka andelen studenter som tar ut examina, om ökade resurser anvisas för detta ändamål. till examinationsmål föreslår att man bör överväga att ersätta examinationsmålen med mål för antal helårsprestationer på och D-nivå. framhåller vidare att valet av vilka examina för vilka examinationsmål skall anges bör bygga på noggranna analyser av arbetsmarknadens framtida behov av utbildad arbetskraft. En utgångspunkt för en översyn av målen bör enligt vara att minska detaljstyrningen från statsmakternas sida och öka friheten för lärosätena att utifrån fastställda ramar nå de mål och resultat som anges i Flera lärosäten argumenterar mot att ersätta styrningen mot de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena med ett minsta antal helårsprestationer i stället för med ett minsta antal helårsstudenter. En styrning med helårsprestationer skulle enligt och gynna de sammanhållna utbildningsprogrammen och missgynna fortbildning och vidareutbildning samt distansutbildning, då prestationsgraderna är lägre på dessa utbildningar. framhåller att det finns en kvalitetsmässig risk att alltför starkt fokusera Det finns dock flera lärosäten som instämmer i utredarens förslag att övergå till styrning med helårsprestationer. Statskontoret avstyrker förslaget medan Vad gäller mål för fortbildning och vidareutbildning, distansutbildning och deltidskurser är remissopinionen splittrad. särskilda mål och många argumenterar för högre ersättningsbelopp för Endast enstaka synpunkter lämnas på utredningens förslag rörande jämställdhet och mångfald. anser att frikvotering bör användas i begränsad omfattning och alltid med hänsyn tagen till målgruppernas särskilda behov och villkor. av problemen med könsmässig, etnisk, social och geografisk snedfördelning kan enligt Distum också lösas genom användning av Flertalet lärosäten vidimerar att budgetdialogen är viktig. högskola betonar vikten av att det verkligen blir en dialog och därmed en reell diskussion om framtida problem och möjligheter. framhåller att dialogen inte får ersätta det skriftliga informationsutbytet. framhåller att dialogen bör vara informell och muntlig och att den inte får utvecklas till en anslagsframställning. universitet anser att profileringen av utbildningsutbudet bör vara en fråga för det enskilda lärosätet med tanke på utbildningsutbudets beroende av Skälen för regeringens bedömning: Redan i kommittédirektiven Prop. 2001/02:15 Högskolans styrning en utvärdering (dir. 1999:70) angav regeringen att en utgångspunkt för utredningen var att nuvarande mål- och resultatstyrda resurstilldelnings- och styrsystem för grundutbildningen i sina grunddrag skulle ligga fast. Såväl utredaren som remissinstanserna har gett stöd för denna uppfattning och regeringens slutsats är därför att nuvarande målstyrning för den grundläggande högskoleutbildningen i huvudsak bör bibehållas. Regeringens ställningstagande innebär inte att de framtida målen till alla delar kommer att vara desamma som . En kontinuerlig översyn av målen görs med hänsyn till utvecklingen i det omgivande samhället och justeringar görs vid behov. Viktiga utgångspunkter är härvid tydlighet, långsiktighet, mätbarhet samt en bedömning av behovet av mål för verksamheten eller delar av den. Som beskrivits i avsnitt 13.1 har vissa ändringar gjorts i regleringsbrevet . Examinationsmålen ges endast för ett fåtal examina och dessa har valts på grund av att det funnits starka arbetsmarknadspolitiska skäl (vissa yrkesexamina) eller utbildningspolitiska skäl (magisterexamen) att ange mål för just dessa examina. Regeringen delar utredarens uppfattning att examinationsmål även fortsättningsvis bör sättas för vissa examina, trots de nackdelar som förts fram, men att dessa mål bör begränsas till i huvudsak vissa yrkesexamina. Redan inom nuvarande målperiod 2001 2004 finns det dock anledning att komplettera målet för antalet examinerade lärare så att ett examinationsmål ges för lärare med inriktning mot högre åldrar och ett för lärare med inriktning mot lägre åldrar. Enligt regeringens bedömning finns det också skäl att ange examinationsmål för sjuksköterskeutbildningen. Examinationsmålen för magisterexamen skall tills vidare endast avse magisterexamen med ämnesdjup. Enligt utredningens förslag bör regeringens riktlinje för mål avseende helårsstudenter i stället uttryckas i form av ett minsta antal helårsprestationer. I ett annat sammanhang framhåller utredaren att mål som formulerats i output-termer principiellt och teoretiskt är att föredra framför mål som formulerats i input-termer. I remissvaren finns inga argument för att ersätta helårsstudenter med helårsprestationer, men däremot vissa motargument. Enligt regeringen har de riktlinjer som anges för antalet helårsstudenter fungerat väl. Om det finns behov att särskilt markera vikten av ökad prestationsgrad, så finns den möjligheten i nuvarande system. När det gäller jämställdhet och social snedrekrytering har i sin årsrapport redovisat vissa jämförelsetal. Enligt regeringen kan jämförelsetal av denna typ användas för att göra målformuleringar tydligare. Regeringen avser att analysera om vissa jämförelsetal bör användas i olika målformuleringar. Indikatorer och nyckeltal avseende grundutbildning samt forskning och forskarutbildning Regeringens bedömning: Ett arbete med att ta fram nyckeltal och kostnadsredovisningar bör påbörjas . Utredarens förslag: Nuvarande mål för högskolan är växande och av Prop. 2001/02:15 disparat karaktär och behöver ses över. Tanken på mekaniska eller formelbestämda åtgärder för att konstatera att mål nåtts eller inte nåtts avvisas. Detta eftersom många mål inte kan ses som endast påverkbara inom högskolesystemet. Det borde finnas en fast och systematiskt sammanställd lista med enhetliga definitioner med de indikatorer och nyckeltal som skall redovisas. Som grund för analys av ett lärosätes resultat och måluppfyllelse, men även dess förmåga och möjligheter att utföra sina uppdrag föreslår utredaren ett antal indikatorer. Antagningsdata (söktryck; ålders- och könsfördelning per utbildningsområde) Studentpopulationens sammansättning (ålders- och könsfördelning per utbildningsområde) Internationellt studentutbyte (in- och utresande studenter antal och helårsstudenter) Nivågrupperade helårsprestationer (fördelade på kön och utbildningsområden) Examina (fördelade på kön och utbildningsområden) andel lärare med doktorsexamen omfattning av pedagogisk utbildning för lärare Teknisk/administrativ personal antal och andel av totalantalet anställda och av antalet studenter omfattning av vidareutbildning för T/a- personal Antal läsplatser per 100 studenter Även andra indikatorer kan bli aktuella, särskilt sådana som har att göra med kvalitetsutvecklingen. Indikatorerna borde komma till användning i statsmakternas dialoger med lärosätena och internt inom lärosätena. Vidgad budgetdialog och processutveckling Utredaren poängterar att ett styrsystem som grundas på mål och resultat förutsätter att mål formuleras och kommuniceras samt att måluppfyllelsen kontrolleras och att denna i sin tur ligger till grund för åtgärder samt formulering av nya mål. Remissinstanserna: anser att indikatorer kan utgöra en bra grund för analys av lärosätets profil, resultat och måluppfyllelse men de bör vara få, relevanta och mätbara. framför Att innan arbetet med precisering av nyckeltal påbörjas, bör regeringen invänta den redovisning av de särskilda uppdrag som givits ett antal lärosäten. Flera lärosäten framför synpunkten att nyckeltal bör utvecklas och införas med stor försiktighet och i dialog med lärosätena innan de används för direkt styrning. Vidare är det av vikt att de nyckeltal som tas fram har betydelse för verksamheten. Indikatorer kan utgöra ett viktigt underlag vid en genomgång och analys av ett lärosätes resultat och måluppfyllelse, men det måste, som bl.a. framför att syftet med användningen av nyckeltal måste tydliggöras. Att däremot ange precisa mål om antal helårsprestationer per utbildningsform och utbildningsområde skapar enligt en otydlighet när det gäller lärosätenas ansvar i förhållande till politiska mål, regionala behov samt egna prioriteringar och förutsättningar utveckla verksamheten. stödjer utredarens förslag på indikatorer och framhåller att en utvidgad uppsättning nyckeltal och beskrivande data inte bara behövs för dialogen mellan departement och lärosäte, utan att det även kan bidra till utveckling av verksamheten genom att öka möjligheterna till jämförelser mellan lärosätena. Det är dock enligt verket angeläget att det sker en koncentration till de frågor som är mest centrala i verksamheten. Verket arbetar med att utveckla en uppsättning jämförelsetal för lärosätena, vilka kommer att införas i Årsrapport för universitet och högskolor 2001. instämmer i utredningens förslag, men vill poängtera att en fast lista med indikatorer och nyckeltal inte får leda till en mekanisk inrapportering från lärosätena. Regeringen bör enligt ta initiativ till en analys och diskussion om resultatmåtten och utifrån och regeringens egna krav på resultatredovisning ta fram mätbara och uppföljningsbara mål, relevanta återrapporteringskrav samt en strategi för informationsförsörjningen inom högskoleområdet. Vikten av budgetdialogen vidimeras av flertalet lärosäten. Dialogen förutsätter dock enligt lärosätena förtroende och den bör inte ersätta det normala skriftliga informationsutbytet. Vidare framhålls att dialogen inte heller får utvecklas till en anslagsframställning. kan högskolorna inte påverka de faktorer som bidrar till att målen inte uppnås, och med en mer utvecklad dialog kan eventuella sanktioner bättre anpassas efter omständigheterna. Flera lärosäten understryker det förtjänstfulla i en välstrukturerad dialog med tillgång till väl bearbetat och hanterligt arbetsmaterial som underlag inför dialogen. En väl genomarbetad struktur på dialogerna ger enligt lärosätena säkrare hantering av planering, genomförande och uppföljning av lärosätenas verksamhet. Flera lärosäten betonar budgetdialogen och att den behöver utvecklas så att det verkligen blir en dialog och därmed en reell diskussion om framtida möjligheter och problem, med ett perspektiv om åtminstone . Skälen för regeringens bedömning: En övergripande synpunkt på de mål som angivits och som anges i regleringsbrev för lärosätena är att de växt i antal och i vissa fall att de är av disparat karaktär. Inom pågår ett kontinuerligt arbete med att se över dessa mål. Framför allt avseende de återrapporteringskrav som ställs upp och som skall redovisas av lärosätena i årsredovisningen. De krav som statsmakterna ställer på redovisning behöver inte nödvändigtvis till alla delar vara relaterade till de explicita målen. Begärda uppgifter om t.ex. högskolans personal och lokaler saknar direkt grund i målangivelserna. De representerar i stället basfakta, som har ett basalt och nödvändigt informationsvärde för regeringens övergripande bedömningar. Såväl målformulering som målkommunikation är i synnerhet i stora system som universitets- och högskolesystemet komplicerade. Det gäller även återkopplingen av målen. Den tidiga målstyrningen, som dock aldrig tillämpades inom högskoleområdet, var ofta fokuserad på snabba resultat, belöningar och bestraffningar ibland mekaniska. Arbetet bedrevs i stor utsträckning uppifrån och ner. Denna enkla form av målstyrning har enligt gjorda erfarenheter flera negativa konsekvenser. Normalt har ett ensidigt fokuserande på resultat ersatts av en processyn. Målen bestäms och kontrolleras med avseende på inre överensstämmelse, trovärdighet och realism som en följd av dialoger mellan systemets olika nivåer. Genom detta finns förutsättningar för långsiktiga effekter främst genom en vidgad delaktighet och en djupare förståelse och respekt för målen på alla nivåer. Därigenom kan processerna utvecklas och kvalitetsförbättras. Det nuvarande mål- och resultatsystemet inom högskolan har relativt införts och har enligt regeringens bedömning utvecklats väl. Kommunikationen mellan regeringen och de enskilda lärosätena har stor strategisk betydelse för systemets utveckling. har det inom ramen för den s.k. budgetdialogen gjorts betydande insatser för att få till stånd fungerande kommunikation bland annat genom årliga möten både mellan den politiska ledningen för och med tjänstemän på och varje lärosätes ledning. Lärosätena har riktat kritik mot att budgetdialogen tidigare varit otillfredsställande, men också uppskattning över att den har förbättrats. För genomförandet av mål- och resultatstyrning fordras att operativa mål kommuniceras med hänsyn till påverkbarhet, realism, trovärdighet och uppnåbarhet. Målformuleringsprocessen ställer därmed krav på såväl kommunikation som tid. De naturliga tillfällena för detta är dels i anslutning till budgetproposition och regleringsbrev, dels i anslutning till en ny fyraårsperiod. I utredningen föreslås att nyckeltal bör tas fram för att bl.a. underlätta kommunikationen mellan olika nivåer i systemet, dvs. statsmakterna och lärosätena och lärosätenas ledningar i förhållande till institutioner och avdelningar. Regeringen har givit ett antal lärosäten i uppdrag att utarbeta och redovisa nyckeltal för både grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning. Mer precist formulerades uppdragen på följande sätt i regleringsbrevet : , , Kungl. Tekniska högskolan och skall ingå i en försöksverksamhet och till () redovisa nyckeltal avseende forskarutbildningen. Redovisningen skall inkludera en beräkning av kostnad (i kronor) per forskarexamen fördelat på respektive vetenskapsområde. Lärosätena skall beskriva och kommentera resultatet av beräkningarna enligt detta nyckeltal samt vid behov föreslå alternativa nyckeltal. Kommentarerna skall inkludera en redogörelse för de för- och nackdelar som finns vad gäller tillämpningen av nyckeltal såväl vad gäller det ovan beskrivna nyckeltalet som de som valts som alternativ till detta. Redovisningen skall även avse vilka kriterier som använts för att göra uppdelning mellan forskning och forskarutbildning i redovisningen. Beräkningarna skall avse . , , och skall ingå i en försöksverksamhet för att till () redovisa nyckeltal avseende grundutbildningen. Redovisningen skall inkludera en beräkning av kostnad (i kronor) per helårsstudent fördelat på respektive utbildningsområde. Lärosätena skall beskriva och kommentera resultatet av beräkningarna enligt detta nyckeltal samt vid behov föreslå alternativa nyckeltal. Kommentarerna skall inkludera en redogörelse för de för- och nackdelar som finns vad gäller tillämpningen av nyckeltal såväl vad gäller det ovan beskriva nyckeltalet som de som valts som alternativ till detta. Redovisningen skall även avse vilka kriterier som använts för att göra fördelningen per område i redovisningen. Beräkningarna skall avse . Redovisningarna avseende dessa båda uppdrag har inkommit till regeringen . Vid en konferens som anordnades av diskuterades frågan om nyckeltal med företrädare för lärosätena. För att möjliggöra en fördjupad diskussion om nyckeltal avser att sammankalla till ett seminarium för att diskutera detta.