prop · GO0380 · 2001-01-01 00:00:00 — Ramlagstekniken har kunnat användas utan att behöva ändras i någon större utsträckning. I stället har de verksamheter som kommuner eller statliga förvaltningsmyndigheter bedriver anpassats. Vissa menar också att tekniken är fördelaktig eftersom den kan innebära att arbetsmetoder utvecklas på ett positivt sätt. Det finns inte någon definition av vad en rättighetslag eller en skyldighetslag är. Ingen lagprodukt är heller enbart en rättighets- eller skyldighetslag. Vad det handlar om är regler i en lagstiftningsprodukt som reglerar en skyldighet eller en rättighet för något subjekt. Den skyldighet som regleras är ofta en huvudmans ansvar. I socialtjänstlagen finns t.ex. regler om skyldigheter för kommunerna att bedriva vissa verksamheter för att tillgodose medborgarnas behov. Med denna utgångspunkt kan kommunen bestämma hur verksamheterna skall bedrivas. Kommunen frihet i detta avseende begränsas bara i den mån det i lagen finns bestämmelser som inskränker den. De kommunala beslut som grundas på en allmän skyldighet att bedriva viss verksamhet överklagas enligt bestämmelserna i kommunallagen. För att en lagbestämd social rättighet i juridiskt hänseende skall anses föreligga måste den uppfylla vissa krav. Även om utformningen av rättighetsbestämmelser inte alltid uppfyller dessa krav tycks det råda enighet inom doktrinen om dem. Rättigheten skall vara noggrant preciserad både vad gäller innehåll och förutsättningar och den skall vara utkrävbar. För att vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom ett domstolsutslag skall kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen. krävs också statlig tillsyn och kontroll av de myndigheter som har hand om förvaltningen. Statens styrning och kontroll Statens ansvar för medborgarnas sociala välstånd har i socialtjänstlagen ålagts kommunerna. I enlighet med den decentraliserade förvaltningspolitikens syfte är bestämmelserna i socialtjänstlagen generellt utformade. Ett undantag är lagens rättighetsbestämmelser, med möjlighet till domstolsprövning som syftar till att stärka den enskildes ställning och ge likhet i tillämpningen över landet. Den kontroll som sker via den statliga tillsynen över är ett viktigt komplement till den kontroll som sker genom att den enskilde har rätt att överklaga beslut via förvaltningsbesvär. En aktiv statlig tillsyn syftar till att trygga rättssäkerheten och lagligheten i det kommunala åtagandet men också att skapa en likvärdig verksamhet över hela landet. En väl fungerande tillsyn är ett viktigt instrument för att se till att socialtjänstlagen efterlevs och för att garantera den enskilde god kvalitet och säkerhet i de insatser som ges. Mot bakgrund av en fortsatt decentralisering, generella istället för riktade statsbidrag och en tilltagande privatisering av vården har tillsynsfrågorna fått ökad tyngd. Uppmärksammade fall av brister i vård och omsorg har understrukit behovet av en effektivare och mer slagkraftig tillsyn. Frågan om hur den statliga regionala tillsynen över kommunala verksamheter bör vara ordnad är och har varit föremål för överväganden i flera olika utredningar. Tillsynen har kritiserats för att vara otydlig och svag. Behov av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna, motsvarande vad som gäller inom hälso- och sjukvården har efterlysts. har i sitt av godkända betänkande (bet. 1996/97:SoU13, rskr.1996/97:185) uttalat att tillsynen över äldreomsorgen bör förbättras. Tillsynen måste skärpas och inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet. Tillsynen måste också inriktas på att säkra kvalitet och kompetens i vården och omsorgen, så att de äldres självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet säkras. Utskottet ansåg vidare att det är angeläget att skapa en tydligare organisation för tillsynen. Det får inte råda någon tvekan om vart den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Informationen om möjligheten att klaga måste förbättras. Utskottet pekar också på hur uppdelningen mellan och regionala tillsynsenheter medför svårigheter och en otydlighet vid tillsynen i gränsområdet mellan och landstingskommunal verksamhet. Länsstyrelserna och har olika roller i fråga om tillsyn över den kommunala . har den övergripande tillsynen över i riket och skall följa och vidareutveckla denna. Länsstyrelserna svarar för den primära tillsynen över socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen. skall inom länet bl.a. informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör , biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet samt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. ansvarar för tillsynen av verksamheter inom såväl offentlig som privat regi. svarar för såväl den övergripande som den primära tillsynen över hälso- och sjukvården och dess personal. Styrelsen utövar tillsyn över all hälso- och sjukvård oavsett driftsform. tillsyn över hälso- och sjukvården utövas främst genom sex regionala tillsynsenheter. Inom hälso- och sjukvården finns en rättslig reglering som saknar motsvarighet inom socialtjänstområdet. Socialtjänstlagen är i stora delar en ramlag, även om den innehåller rättighetsbestämmelser, där den enskildes rättssäkerhet tryggas genom möjligheter att överklaga beslut till domstol. Ifråga om tillsynen över sådana verksamheter som ligger inom ramen för den kommunala självstyrelsen finns ett behov av samordning på nationell nivå för en enhetlig tillämpning vilket skulle kunna bidra till en utveckling av tillsynen över . Det är därför angeläget att och länsstyrelserna i samverkan utvecklar tillsynen över för att göra tillsynen effektivare. görs mycket för att förbättra och effektivisera den sociala tillsynen såväl på regional som på nationell nivå. För en tillräckligt effektiv tillsyn krävs dock en starkare samordning mellan den regionala och nationella nivån än vad som varit fallet. Samordningen mellan tillsynen på och hälso- och sjukvårdens områden måste också utvecklas vidare och förstärkas. Bland de frågor som bör ställas i centrum för tillsynen är personalens kompetens, effekt och resultat av verksamheterna samt bemötande av klienter och allmänhet. 5 En ny socialtjänstlag Regeringens förslag: Socialtjänstlagen redigeras om och delas in i kapitel. Lagens karaktär av ramlag för det sociala arbetet bibehålls. Likaså skall helhetssynen på den enskildes behov alltjämt prägla det sociala arbetet. Rätten till bistånd regleras i ett särskilt kapitel. förslag: Bestämmelserna om ekonomiskt bistånd lyfts ut ur socialtjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag. Beträffande lagen i övrigt föreslår utredningen vissa redigeringar. Remissinstanserna: Remissopinionen är splittrad när det gäller frågan om en särskild socialbidragslag. Flera remissinstanser, bl.a. och i , framhåller risken med att helhetsperspektivet inom förloras med en sådan konstruktion. Kammarrätten i och m.fl. påtalar risken för tillämpnings- och tolkningsproblem, då den nya lagen medför en oklar uppdelning av vilka behov som skall bedömas. Statskontoret anför att förslaget saknar tillräcklig analys för att kunna bedömas. Några remissinstanser, däribland anser att förslaget är positivt om det innebär att resurser frigörs för det förebyggande arbetet. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget om att socialtjänstlagen redigeras om. i framhåller dock att det inte är helt utan komplikationer att numrera om i stort sett alla paragrafer och anför att en kapitelindelning bör övervägas. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande socialtjänstlag trädde i kraft efter ett omfattande reformarbete (prop. 1979:80:1, bet. SoU 1979/80:44). Genom socialtjänstlagen samlades tidigare vårdlagar - socialhjälpslag, barnavårdslag, nykterhetsvårdslag samt barnomsorgslag i en gemensam lag för hela det sociala området. Syftet med detta var bl.a. att skapa en helhetssyn på människans behov och förutsättningar i det sociala arbetet. har lagen ändrats ett flertal gånger, nya bestämmelser har tillkommit och andra har upphört att gälla. Utvecklingen i samhället har bl.a. medfört att en stor del av det vård- och behandlingsarbete som tidigare utfördes av kommuner eller landsting numera utförs som enskild verksamhet. Den enskildes rätt till bistånd har detaljreglerats på ett sätt som inte var avsett när socialtjänstlagen ursprungligen kom till. Detta har lett till att lagen kommit att bli alltmer svåröverskådlig och förlorat sin ursprungliga konstruktion och tydlighet. Genom de ändringar som har skett har, förutom att nya bestämmelser inte alltid har placerats på ett genomtänkt sätt, också språket i själva lagtexten kommit att verka något föråldrat och brista i konsekvens. Förslaget innebär därför också att språket moderniseras och görs mer enhetligt. Ett problem som har framhållits är också blandningen av bestämmelser av målsättningskaraktär, bestämmelser som reglerar skyldigheter för kommunerna och bestämmelser som ger enskilda särskilda rättigheter. Regeringen anser inte att det finns skäl att ändra lagens karaktär i det avseendet. Syftet med den föreslagna konstruktionen är att göra lagen mer lättillgänglig och överskådlig. Bestämmelsernas olika karaktär blir därigenom tydligare, vad som är målsättningsbestämmelser, kommunernas direkta skyldigheter respektive individens rättigheter. Rätten till bistånd föreslås regleras i ett särskilt kapitel. Regeringens förslag innebär inte att lagens karaktär av ramlag för det sociala arbetet ändras. Inte heller innebär den föreslagna lydelsen att lagens grundläggande utgångspunkter såsom individens självbestämmande, inflytande och helhetssynen i det sociala arbetet förändras. De ändringar i de materiella bestämmelserna som föreslås, behandlas i kommande avsnitt i denna proposition. 6 Rätten till bistånd 6.1 Nuvarande ordning gäller beträffande rätten till bistånd att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på särskilt angivna villkor. Vad som skall anses ingå i försörjningsstödet preciseras i lagen och en riksnorm som innefattar skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift fastställs av regeringen . Utöver det belopp som utgör riksnormen har den enskilde rätt till bistånd för skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Vad som avses med annat bistånd preciseras också i lagen, nämligen hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. Kommunen har därutöver getts en befogenhet att kunna utge bistånd även i annan form eller utöver vad som anges om det finns skäl för det. Sådant bistånd är dock inte utformat som en rättighet för den enskilde, utan som en möjlighet för kommunen. Biståndsbeslut som avser försörjningsstöd eller annat bistånd kan överklagas av den enskilde genom förvaltningsbesvär, vilket innebär att domstolen prövar såväl beslutets laglighet som dess lämplighet och kan fatta ett nytt beslut med en annan innebörd. Övriga biståndsbeslut kan enbart bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagens (1991:900) bestämmelser. 6.2 Den enskildes rätt till bistånd skall stärkas Regeringens förslag: Socialtjänstlagens bestämmelser om rätt till bistånd ändras på så sätt att de begränsningar i fråga om annat bistånd som gäller tas bort. Bestämmelsen kommer i princip att återgå till vad som gällde före . Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt skall ha rätt till bistånd av försörjning eller sin livsföring i övrigt. Begreppet skälig levnadsnivå skall kvarstå i lagen med den innebörd som begreppet har vad gäller innehåll och nivåbestämning av biståndet. Likaså kvarstår bestämmelsen om att biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Försörjningsstödet preciseras till att avse, förutom de poster som ingår i riksnormen, skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Övriga poster som finns i uppräkningen ingår, utan precisering, i begreppet livsföring i övrigt. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock att bestämmelserna om försörjningsstöd skulle regleras i en särskild lag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser välkomnar förslaget om att rättssäkerheten skall stärkas för den enskilde genom att det återigen blir möjligt att överklaga biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär. Bland kommunerna är bilden splittrad, hälften av de kommuner och kommunförbund som har yttrat sig tillstyrker förslaget. Den enskildes rättssäkerhet och demokratiskäl väger tungt hos de kommuner som tillstyrker förslaget att återinföra överklagningsrätten. kommun framhåller dock att kommunalekonomiska restriktioner är ett legitimt intresse vid avvägning av bistånd i enskilda fall, men ställer sig bakom utredarens förslag. anför att det är en grundläggande rättssäkerhetsfråga att beslut inom skall kunna överklagas av den enskilde, och välkomnar förslaget i den delen. anför att det är positivt att myndigheten får sin tolkning av lagen prövad i högre instans, vilket innebär en kvalitetssäkring såväl för den enskilde som för beslutsfattaren. Bland övriga kommuner som tillstyrker kan nämnas , , , , och . anser att en återinförd besvärsrätt måste följas av preciserade anvisningar från och andra myndigheter så att domstolsprövningar av besvär i allmänhet kan utfalla så att utslaget kan uppfattas som rimligt av såväl medborgare som landets socialnämnder. De kommuner, bl.a. , , , , och , och kommunförbund som avstyrker förslaget anför framförallt att det strider mot den kommunala självbestämmanderätten samt att det har gått sedan de nya bestämmelserna trädde i kraft. Många kommuner anför att det är politiker och professionella som vet bäst och att det är viktigare att utveckla tjänstegarantier och klagomålshantering. anser att den enskilde skall ha en allmän rätt till omprövning av tjänstemannabeslut i en politisk instans. Statskontoret avstyrker förslaget. Man bedömer att ett utökat rättighetsinslag skulle innebära ökade bidragskostnader och kostnader inom förvaltningsdomstolarna. Avvägningen mellan rättighets- och skyldighetslagstiftning samt betydelsen för det kommunala självstyret bör belysas ytterligare. Skälen för regeringens förslag: Vid reformeringen av socialtjänstlagen (1980:620) (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rsk. 1996/97:264) infördes förändringar när det gäller den enskildes rätt till vissa biståndsinsatser genom att det dels infördes en precisering av försörjningsstödet, dels att rätten till prövning av ett biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär begränsades till beslut om försörjningsstöd och vissa andra preciserade insatser, nämligen färdtjänst, hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. Färdtjänst har sedermera utmönstrats ur . Som skäl för denna begränsning av den enskildes rätt till prövning av biståndsbeslut anförde regeringen bl.a. att genom bestämmelserna om att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom, den enskilde är tillförsäkrad ett inflytande över insatserna. Den enskilde själv spelar en mer aktiv roll när det gäller bedömningen av behovet av olika åtgärder och bestämmandet av målet för en viss insats. Vad den enskilde och kommunen kan ha olika uppfattningar om är i första hand valet av insats eller utformningen av insatsen. Regeringen konstaterade mot denna bakgrund att möjligheten att anföra förvaltningsbesvär över denna typ av beslut inte behövdes för att kommunerna skulle tillgodose varierande behov av stöd, vård eller behandling som enskilda kan ha. Regeringen betonade det stora ansvar som kommuner har för att det finns lämpliga åtgärder att sätta in för bl.a. barn och unga i svårigheter och för människor med missbruksproblem. Regeringen utgick vidare från att kommunen även i fortsättningen tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå och att stödet utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv. Begreppet skälig levnadsnivå kvarstod i lagen likväl som den hittillsvarande tolkningen av ambitionsnivåer och kvalitet på stödinsatser. De utvärderingar som har gjorts av dels , dels länsstyrelserna har emellertid visat att ändringarna i socialtjänstlagen har fått vissa effekter som inte var avsedda. uppföljning av ändringarna i lagen har redovisats till regeringen i rapporten följer upp och utvärderar 1999:3. Uppföljningen har bl.a. innefattat frågan hur kommunerna har utnyttjat den ökade friheten att bestämma. Hur har t.ex. bedömningen av tandvård påverkats när det numera i lagen anges att endast akut tandvård ingår i försörjningsstödet? Har hushåll med korta hjälptider bedömts på annat sätt än hushåll med längre? uppföljning grundar sig på en rad olika studier, både egna och andras. Andelen kommuner som generellt avslår olika §-poster har inte ökat enligt . Starka restriktioner för socialbidrag till semesterresor och psykoterapi fanns t.ex. redan före lagändringen. De flesta kommuner hade även sänkt socialbidragsnormen för barnfamiljer redan före lagändringen. Socialbidragsprövningen är dock både till innehåll och karaktär komplex, vilket ger utrymme för den enskilde handläggarens personliga bedömningar och värderingar även sedan hänsyn tagits till riktlinjer och praxis. Flera studier visar att socialbidragshandläggare som ställs inför en och samma fallbeskrivning kan göra mycket olika bedömningar, såväl vid jämförelse mellan handläggare i olika kommuner som mellan handläggare inom samma kommun. I en rapport till regeringen redovisade samt i rapporten inom äldreomsorgen () en uppföljning av konsekvenserna av ändringarna vad gäller överklagningsrätten inom äldreomsorgen. Resultatet visar att det även inom äldreomsorgen skett en uppdelning av biståndsprövningen på två olika bestämmelser, 6 f § och §, och därmed två besvärsvägar. Länsstyrelserna har haft regeringens uppdrag att i sin verksamhets- och individtillsyn uppmärksamma effekterna av ändringarna i överklagningsrätten när det gäller bistånd till vård- och behandlingskostnader samt annat ekonomiskt stöd än försörjningsstöd. Länsstyrelserna har kunnat konstatera att många kommuner har infört en mer restriktiv bedömning av biståndsansökningarna samt att det råder stor skillnad mellan olika kommuner och olika handläggare. Flera av länsstyrelserna pekar därutöver på de problem som uppdelningen av biståndsprövningen på två olika bestämmelser har medfört. Ändringarna i överklagningsrätten har medfört att vissa beslut tas med stöd av § trots att de borde höra hemma under 6 b §, vilket fått till följd att den enskilde fått felaktig information om hur man överklagar, och därigenom kanske gått förlustig rätten till bistånd. De indikationer som getts genom dessa uppföljningar tillsammans med det starka stöd som utredarens förslag har fått bland remissinstanserna visar på behovet av en återgång till tidigare ordning där den enskilde som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt ges en rätt till bistånd för såväl sin försörjning som för sin livsföring i övrigt. Den uppdelning eller gradering av olika gruppers behov, som den nuvarande ordningen ger uttryck för, tycks inte ha lett till några positiva effekter vare sig för enskilda eller kommunerna, utan snarare bidragit till ökad administration på socialbyråerna och en osäkerhet om vad som gäller. En ökad rättssäkerhet för den enskilde är därför även av vikt för att undvika oskäliga skillnader i biståndsprövningen. Den föreslagna ändringen innebär inte någon ändring när det gäller den enskildes eget ansvar att efter sin förmåga bidra till sin försörjning. Inte heller föreslår regeringen någon ändring i de bestämmelser som reglerar vilka krav kan ställa på den enskilde för att bistånd skall komma i fråga. Syftet med rättighetsbestämmelser är att garantera enskilda människor det stöd som de är i behov av i de fall detta inte kan tillgodoses av dem själva eller någon annan. Detta är ett uttryck för människans eget ansvar att klara sin livsföring. Men det är också ett uttryck för att samhället i vissa fall skall träda in med stöd när den enskilde inte kan klara detta. Några remissinstanser framhåller att en återgång till det tidigare gällande systemet med rätt att överklaga alla typer av biståndsbeslut till förvaltningsdomstol, står i strid med det kommunala självstyret. Exempelvis innebär prövning genom förvaltningsbesvär ett mer ingripande förfarande för kommunerna än laglighetsprövning. Ingrepp i den kommunala självstyrelsen är inte unikt, utan detta gäller hela socialtjänstlagen och även hälso- och sjukvårdslagstiftningen som kan sägas vara en inskränkning av det kommunala självstyret. Regeringens uppfattning är dock att hänsynen till den enskildes rättssäkerhet väger tyngre än kommunernas intresse i detta fall och att förslaget därför är motiverat. Utgångspunkten för den föreslagna ändringen är att alla personer skall ha rätt till insats efter behov. Ingen grupps behov skall vara starkare skyddat än andras. Det kan inte vara rimligt att personer med behov av olika vårdinsatser eller barn och unga som behöver vård inte ges samma rättstrygghet som t.ex. äldre och personer med funktionshinder. Socialtjänstlagen skall säkra att de medborgare som har behov av socialt stöd, men även vård- och behandlingsinsatser, får det stöd och den behandling som de behöver. Ofta är det fråga om människor som lever i en utsatt och pressad situation och som därför är i behov av hjälp. Detta innebär att den nuvarande preciseringen till försörjningsstöd och bistånd i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende för äldre och personer med funktionshinder upphör och att rätten till bistånd kommer att gälla insatser som avser den enskildes livsföring, oavsett vilken grupp den enskilde tillhör. Innehållet i insatserna behöver därmed inte preciseras i lagen. Begreppet "för sin livsföring" sammanfattar en lång rad olika behov av stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg. Behoven kan tillgodoses med olika insatser, som i vissa fall varierar utifrån såväl individuella förhållanden som tillgängliga resurser. Möjliga insatser påverkas också genom metodutveckling och . Här är professionella kunskap av stor betydelse och också samspelet med den enskilde. När det gäller att bestämma nivån för biståndet har det som tidigare kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Skälig levnadsnivå innebär inte bara en nivåbestämning utan ger också uttryck för vilken form av insats, vård och behandling, andra stödformer eller ekonomiskt bistånd, som kan komma ifråga. Att tydligt särskilja nivå från innehåll är omöjligt utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck för kvaliteten i insatsen och vilken ambitionsnivå som kan vara rimlig i ett enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte. Förutom kravet på anpassning till enskildas behov och den nivå som kan komma ifråga måste en bestämmelse av detta slag kunna användas oberoende av de samhällsförändringar som sker. Förändringar sker ständigt på andra områden och särskilt förändringar i socialförsäkringssystem och inom hälso- och sjukvården har konsekvenser för hur socialtjänstverksamheterna skall utformas. Även ändrade förutsättningar i själva arbetsformerna till följd av metodutveckling kräver en generell utformning. Därtill kommer att över tiden ändrade ekonomiska förutsättningar ställer krav på en flexibel användning. En alltför detaljerad lagstiftning kan därmed antas innebära att tillämpningen över tiden skulle försvåras.