prop · GO03133 · 2001-05-30 00:00:00 — 1 Regeringens proposition 2000/01:133 Tillträde till andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen Prop. 2000/01:133 Regeringen överlämnar denna proposition till . () Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås dels att skall tillträda det andra tilläggsprotokollet till konventionen om skydd för de Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, dels de ändringar i som behövs för att skall uppfylla de krav som följer av protokollet. Det föreslås att försök, förberedelse och stämpling till grovt häleri eller grovt penninghäleri kriminaliseras. Vidare föreslås att bestämmelsen om utländsk doms hinderverkningar utvidgas så att en utländsk brottmålsdom avseende sådana gärningar som omfattas av protokollet i vissa fall kommer att utgöra hinder för lagföring i . 2000/01:133 2 Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................3 2 Lagtext ...............................................................................................4 3 Ärendet och dess beredning...............................................................6 4 Andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen .......................6 4.1 Bakgrund.............................................................................6 4.2 Protokollets huvudsakliga innehåll .....................................7 5 Behovet av lagändringar m.m..........................................................12 5.1 tillträde till andra tilläggsprotokollet..................12 5.2 Behovet av lagstiftning samt förklaringar.........................13 5.2.1 Straffbestämmelser .........................................13 5.2.2 Ansvar för juridiska personer .........................19 5.2.3 Straffrättsligt ansvar för företagsledare ..........22 5.2.4 Beslag och förverkande ..................................23 5.2.5 Rättslig hjälp ...................................................25 5.2.6 Jurisdiktion......................................................26 5.2.7 Utlämning .......................................................27 5.2.8 Rättsverkningar av utländsk dom ...................28 5.2.9 kompetens .............................31 6 Ikraftträdande ..................................................................................31 7 Ekonomiska konsekvenser ..............................................................32 8 Författningskommentarer ................................................................32 Bilaga 1 Promemorians lagförslag ..........................................................34 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser..............................................36 Bilaga 3 Andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen ...............37 Bilaga 4 Bedrägerikonventionen .............................................................48 Bilaga 5 Penningtvättdirektivet ...............................................................56 Bilaga 6 Lagrådets yttrande .....................................................................66 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...........67 2000/01:133 3 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner andra protokollet, som utarbetats på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen, till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, och 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2000/01:133 4 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 2 kap. 5 a § och 9 kap. 11 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 5 a §TPF 1 FPT Har fråga om ansvar för gärning prövats genom lagakraftägande dom, meddelad i främmande stat där gärningen förövats eller i främmande stat som har tillträtt någon av de överenskommelser som anges i fjärde stycket, får den tilltalade inte här i riket lagföras för samma gärning, 1. om han har frikänts från ansvar, 2. om han har förklarats skyldig till brottet utan att påföljd har ådömts, 3. om ådömd påföljd har verkställts i sin helhet eller verkställigheten pågår, eller 4. om ådömd påföljd har bortfallit enligt lagen i den främmande staten. Första stycket gäller inte i fråga om brott som avses i 1 § eller 3 § 4, 6 eller 7 såvida inte lagföringen i den främmande staten har skett på begäran av svensk myndighet eller sedan personen utlämnats från för lagföring. Om en fråga om ansvar för en gärning har prövats genom en dom meddelad i en främmande stat och om det inte finns hinder mot lagföring på grund av vad som förut sagts i denna paragraf, får åtal för gärningen väckas här i riket endast efter förordnande av regeringen eller den som regeringen bemyndigat. De överenskommelser som avses i första stycket är 1. den europeiska konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar, 2. den europeiska konventionen om överförande av lagföring i brottmål, 3. konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, dock endast om gärningen omfattas av överenskommelsen, 4. protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, dock endast om gärningen omfattas av överenskommelsen, 5. konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens TP 1 PT Senaste lydelse 2000:563. 2000/01:133 5 medlemsstater är delaktiga i, dock endast om gärningen omfattas av överenskommelsen, 6. konventionen om tillämpning av , och 7. konventionen mellan Europeiska gemenskapernas medlemsstater om förbud mot dubbel lagföring. Har ett brott begåtts delvis här i riket och delvis också inom den medlemsstats territorium där domen meddelats, skall första stycket tillämpas om gärningen omfattas av de överenskommelser som anges i fjärde stycket 3-5 eller om domen meddelats av stat som tillträtt en överenskommelse som anges i fjärde stycket 6 eller 7. 6. konventionen om tillämpning av , 7. konventionen mellan Europeiska gemenskapernas medlemsstater om förbud mot dubbel lagföring, och 8. andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, dock endast om gärningen omfattas av överenskommelsen. Har ett brott begåtts delvis här i riket och delvis också inom den medlemsstats territorium där domen meddelats, skall första stycket tillämpas om gärningen omfattas av de överenskommelser som anges i fjärde stycket 3-5 eller 8 eller om domen meddelats av stat som tillträtt en överenskommelse som anges i fjärde stycket 6 eller 7. 9 kap. 11 §TPF 2 FPT För försök eller förberedelse till bedrägeri, grovt bedrägeri, utpressning eller ocker dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stadgas; dock skall vad i 23 kap. 3 § sägs icke gälla i fråga om försök till utpressning. För försök eller förberedelse till bedrägeri, grovt bedrägeri, utpressning, ocker, grovt häleri eller grovt penninghäleri och för stämpling till grovt häleri eller grovt penninghäleri döms till ansvar enligt bestämmelserna i 23 kap. Vad som anges i 23 kap. 3 § skall dock inte gälla i fråga om försök till utpressning. Såsom för förberedelse till bedrägeri eller grovt bedrägeri dömes den som för att bedraga försäkringsgivare eller eljest med bedrägligt uppsåt skadar sig eller annan till person eller egendom. Detsamma skall gälla, om någon med uppsåt som sagts söker åstadkomma sådan skada. Har han innan skadan inträtt frivilligt avstått från att fullfölja gärningen, skall han vara fri från ansvar. U Denna lag träder i kraft . TP 2 PT Senaste lydelse 1962:700. 2000/01:133 6 3 Ärendet och dess beredning antogs, inom ramen för samarbetet inom den tredje pelaren i Europeiska unionen, ett andra tilläggsprotokoll till konventionen om skydd för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (bedrägerikonventionen). Syftet med protokollet är bl.a. att säkerställa att penningtvätt avseende av bedrägeri eller korruption som skadar eller kan skada Europeiska gemenskapernas finansiella intressen är straffbelagt i medlemsstaterna, att det skall finnas möjlighet att ställa juridiska personer till ansvar för brott som begås inom ramen för den juridiska personens verksamhet samt att säkerställa att förverkande kan ske när det gäller hjälpmedel för och av nämnda brott. Inom har utarbetats promemorian Tillträde till andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen (Ds 2000:66). I promemorian föreslås att ratificerar protokollet. Promemorian innehåller också förslag till de lagändringar som behövs för att skall uppfylla de åtaganden som finns i protokollet. Innehållet i promemorian överensstämmer i allt väsentligt med innehållet i denna proposition. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1 och en förteckning över remissinstanserna i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2000/6673/L5). Protokollstexten i svensk version finns i bilaga 3. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen. De lagförslag som låg till grund för Lagrådets yttrande överensstämmer med propositionens, utom såtillvida att en bestämmelse rörande ikraftträdandet har lagts till i propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. 4 Andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen 4.1 Bakgrund Skyddet av gemenskapernas finansiella intressen har varit en högt prioriterad fråga i medlemsländerna. Även om olika åtgärder för att förbättra detta skydd har diskuterats länge inom EG har verkliga resultat uppnåtts först efter ikraftträdande. 2000/01:133 7 lade Förenade fram ett förslag till en gemensam handlingsplan som syftade till att bättre skydda de gemensamma finanserna. Förslaget följdes av ett förslag från kommissionen i samma ämne. Dessa förslag diskuterades därefter i arbetsgruppen för gemenskapsrätt och nationell straffrätt inom EU:s inrikes och rättsliga samarbete, den s.k. tredje pelaren. Arbetet ledde fram till konventionen om skydd för de Europeiska gemenskapernas finansiella intressen som antogs 1995 (bedrägerikonventionen; se bilaga 4). Konventionen har sedan kompletterats med ett första tilläggsprotokoll rörande korruption, ett protokoll angående förhandsavgörande av (rörande tolkningen av bedrägerikonventionen och det första tilläggsprotokollet) samt av ett andra tilläggsprotokoll rörande bl.a. penningtvätt och ansvar för juridiska personer. Det är det sistnämnda protokollet som behandlas i denna promemoria. Konventionen, det första tilläggsprotokollet samt domstolsprotokollet har ratificerats av och införlivats i svensk rätt genom de lagändringar som gjordes till följd av förslagen i prop. 1998/99:32, EUbedrägerier och korruption. Syftet med det andra tilläggsprotokollet är bl.a. att säkerställa att penningtvätt avseende av bedrägeri eller korruption som skadar eller kan skada Europeiska gemenskapernas finansiella intressen är straffbelagt i medlemsstaterna, att det skall finnas möjlighet att ställa juridiska personer till ansvar för brott som begås inom ramen för den juridiska personens verksamhet samt att säkerställa att förverkande kan ske när det gäller hjälpmedel för och av nämnda brott. Protokollet syftar också till att säkerställa ett förbättrat samarbete mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och kommissionen. 4.2 Protokollets huvudsakliga innehåll Protokollstexten i svensk version är, som nämnts, bifogad som bilaga 3. Till protokollet har utarbetats en förklarande rapport (EGT nr C 91, 31.3.1999 s. 8). Artikel 1 i protokollet innehåller definitioner av olika begrepp som förekommer i protokollet, bl.a. bedrägeri, passiv korruption, aktiv korruption, juridisk person samt penningtvätt. Med bedrägeri förstås enligt artikel 1 b) sådana gärningar som avses i artikel 1 i bedrägerikonventionen. Enligt artikel 1 c) avses med passiv och aktiv korruption sådana gärningar som beskrivs i artiklarna 2 respektive 3 i det första tilläggsprotokollet. Med penningtvätt förstås enligt artikel 1 e) en gärning enligt definitionen i den tredje strecksatsen i artikel 1 i rådets direktiv /308/EEG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (i det följande penningtvättdirektivet; se bilaga 5, EGT nr L 166, 28.6.1991, s. 77) och som rör av bedrägeri, åtminstone i allvarliga fall, eller av aktiv eller passiv korruption. Med juridisk person avses varje enhet som har ställning som juridisk person enligt tillämplig nationell rätt, med undantag av stater eller andra Prop. 2000/01:133 8 offentliga organ vid utövande av de befogenheter som de har i egenskap av statsmakter och internationella offentliga organisationer. Enligt artikel 2 är medlemsstaterna skyldiga att kriminalisera penningtvätt. Med penningtvätt avses, enligt vad som ovan sagts, gärningar enligt definitionen i den tredje strecksatsen i artikel 1 i penningtvättdirektivet som rör av bedrägeri, åtminstone i allvarliga fall, eller av aktiv eller passiv korruption. I den tredje strecksatsen i artikel 1 i penningtvättdirektivet sägs att följande gärningar är att anse som penningtvätt (strecksatsen är i det närmaste identisk med motsvarande regler i FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen och i konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott): Omvandling eller överföring av egendom i vetskap om att egendomen härrör från brott eller från medverkan till brott och i syfte att hemlighålla eller dölja egendomens olagliga ursprung, eller för att hjälpa någon som är delaktig i sådan verksamhet att undandra sig de rättsliga följderna av sitt handlande. Hemlighållande eller döljande av en viss egendoms rätta beskaffenhet eller ursprung, av dess belägenhet, av förfogandet över den, av dess förflyttning, av de rättigheter som är knutna till den, eller av äganderätten till den, i vetskap om att egendomen härrör från brott eller från medverkan till brott. Förvärv, innehav eller brukande av egendom i vetskap om, vid tiden för mottagandet, att egendomen härrörde från brott eller från medverkan till brott. Medverkan till, överenskommelse att utföra, försök och medhjälp till, främjande och underlättande av, samt rådgivning för utförande av någon av de gärningar som sägs i föregående strecksatser. Enligt artikel 2 är medlemsstaterna följaktligen förpliktade att kriminalisera de ovan beskrivna gärningarna i den mån de rör av bedrägeri, åtminstone i allvarliga fall, eller av aktiv eller passiv korruption. När det i artikel 2 sägs att medlemsstaterna skall kriminalisera penningtvätt som rör av bedrägeri åtminstone i allvarliga fall torde härmed, i enlighet med artikel 2 i bedrägerikonventionen, avses bedrägerier som avser värden överstigande 4000 ECU. Artikel 2 behandlas vidare i avsnitt 5.2.1. Artikel 3 innehåller krav på att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att juridiska personer skall kunna ställas till ansvar för bedrägeri, aktiv korruption och penningtvätt som begås av personer med viss anknytning till den juridiska personen. Enligt artikel 3 punkt 1 skall den juridiska personen kunna ställas till ansvar när en person med ledande ställning, antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation, till förmån för den juridiska personen begår bedrägeri, aktiv korruption, penningtvätt, medhjälp eller anstiftan till dessa brott eller försök till bedrägeri. Huruvida en person har en sådan ledande ställning som avses i artikel 3 punkt 1 skall enligt samma punkt avgöras av om personen har: befogenhet att företräda den juridiska personen, eller befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller Prop. 2000/01:133 9 befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen. Enligt artikel 3 punkt 2 skall en juridisk person härutöver kunna ställas till ansvar när en person med sådan ledande ställning som avses i punkt 1 har brustit i den övervakning eller kontroll som han har att utföra, och detta har gjort det möjligt för en person, som är underställd den juridiska personen, att begå bedrägeri, aktiv korruption eller penningtvätt till förmån för den juridiska personen. I artikel 3 punkt 3 föreskrivs att det förhållandet att den juridiska personen kan fällas till ansvar inte skall utesluta ansvar för de fysiska personer som begått brottet eller brotten i fråga. Artikel 3 behandlas i avsnitt 5.2.2. Enligt artikel 4 punkt 1 skall medlemsstaterna säkerställa att juridiska personer som fälls till ansvar enligt artikel 3 punkt 1, dvs. för brott begångna av personer i ledande ställning, kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder, vilka ska innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter och kan innefatta andra påföljder. Som exempel på sådana andra påföljder nämns i artikel 4 punkt 1 fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd, näringsförbud, rättslig övervakning samt rättsligt beslut om upplösning av verksamheten. De krav som uppställs är följaktligen endast att juridiska personer som fälls till ansvar enligt artikel 3 punkt 1 skall kunna bli föremål för bötesstraff eller administrativa avgifter samt att påföljderna är effektiva, proportionella och avskräckande. Vad gäller juridiska personer som fälls till ansvar enligt artikel 3 punkt 2 ställs enligt artikel 4 punkt 2 inget krav på att bötesstraff eller administrativa avgifter måste kunna utdömas, utan det enda krav som följer av artikel 4 punkt 2 är att den juridiska personen skall kunna bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder (i någon form). Artikel 4 behandlas i avsnitt 5.2.2. I artikel 5 föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att kunna beslagta och förklara förverkat eller avlägsna hjälpmedel för och vinningen av bedrägeri, aktiv och passiv korruption och penningtvätt, eller egendom till samma värde som sådan . Ett undantag görs för fall där åtgärderna drabbar tredje man och denne är i god tro. Artikeln behandlas i avsnitt 5.2.4. Enligt artikel 6 får en medlemsstat inte vägra att lämna rättslig hjälp vid bedrägeri, aktiv och passiv korruption och penningtvätt enbart av det skälet att brottet avser en skatte- eller tullförseelse. Artikeln behandlas i avsnitt 5.2.5. I artikel 7 punkt 1 första stycket föreskrivs att kommissionen och medlemsstaterna skall samarbeta med varandra när det gäller att bekämpa bedrägeri, aktiv och passiv korruption och penningtvätt. I artikel 7 punkt 1 andra stycket anges att kommissionen skall lämna sådan teknisk och operativ hjälp som de nationella myndigheterna kan vara i behov av för att underlätta samordningen av sina undersökningar. Denna bestämmelse behandlar således enbart kommissionens skyldigheter att bistå medlemsstaterna vid deras hantering av protokollet. Teknisk hjälp tar sikte bl.a. på sakkunskap som kommissionen kan tillhandahålla när det gäller dokumentation och logistik för att förebygga och bekämpa bedrägeri. Med operativ hjälp avses insatser på fältet för Prop. 2000/01:133 10 att bekämpa de aktuella brottstyperna. Sådan hjälp kan t.ex. bestå i att upprätta och underlätta kontakter mellan berörda myndigheter, att bistå berörda nationella myndigheter så att de kan utnyttja de möjligheter som erbjuds genom internationella avtal etc. I artikel 7 punkt 2 föreskrivs att medlemsstaterna får utbyta information med kommissionen för vissa syften, men att såväl de nationella myndigheterna som kommissionen skall beakta kraven på förundersökningssekretess och dataskydd. Medlemsstaterna får härvid, när de lämnar information till kommissionen, uppställa villkor för hur uppgifterna skall användas av kommissionen eller av en annan medlemsstat som uppgifterna kan komma att lämnas till. Enligt artikel 8 skall kommissionen vid utbyte av information enligt artikel 7 punkt 2, se till att den vid behandling av personuppgifter iakttar en skyddsnivå som motsvarar den skyddsnivå som fastställs i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT nr L 281, 23.11.1995, s. 31). Av artikel 9 följer att de regler som antas för att fullgöra de skyldigheter som följer av artikel 8 skall offentliggöras i EGT. Enligt artikel 10 punkt 1 får kommissionen, om inte annat följer av villkor uppställda av medlemsstaten i enlighet med artikel 7 punkt 2, överlämna personuppgifter som den fått från en medlemsstat till en annan medlemsstat. Kommissionen skall dock alltid underrätta den medlemsstat som lämnat informationen om att ett sådant överlämnande kommer att ske. I artikel 10 punkt 2 föreskrivs vidare att kommissionen, under de förutsättningar som anges i artikel 10 punkt 1 och under förutsättning att tillstånd givits från den medlemsstat som lämnat informationen, får överlämna personuppgifter till tredje land. Enligt artikel 11 gäller att sådana myndigheter som utses eller inrättas för att övervaka skyddet av personuppgifter som kommissionen innehar, skall vara behörig att utöva detta uppdrag också när det gäller personuppgifter som kommissionen har till följd av protokollet. I artikel 12 föreskrivs att vissa artiklar i bedrägerikonventionen skall tillämpas antingen i förhållande till sådana gärningar som utgör penningtvätt enligt protokollet eller i förhållande till protokollet som sådant. De bestämmelser i bedrägerikonventionen som enligt artikel 12 skall gälla även i förhållande till penningtvätt är: artikel 3 (straffrättsligt ansvar för företagsledare), artikeln behandlas i avsnitt 5.2.3, artikel 5 (utlämning och åtal), artikeln behandlas i avsnitt 5.2.7, samt artikel 6 (samarbete mellan medlemsstaterna), artikeln behandlas i avsnitt 5.2.5. De bestämmelser i bedrägerikonventionen som skall gälla i förhållande till protokollet som sådant är: artikel 4 (jurisdiktion), artikeln behandlas i avsnitt 5.2.6, artikel 7 (ne bis in idem), artikeln behandlas i avsnitt 5.2.8, artikel 9 (utrymmet för nationella föreskrifter som går utöver kraven i konventionen eller protokollet), samt artikel 10 (överlämnande av information). 2000/01:133 11 Artikel 13 gäller kompetens. Punkterna 1 och 2 gäller tvister mellan medlemsstaterna respektive mellan en eller flera medlemsstater och kommissionen. Punkten 3 gäller kompetens att meddela förhandsavgöranden Enligt artikel 13 punkt 1 kan en tvist mellan medlemsstaterna om tillämpningen av protokollet hänskjutas till domstolen under förutsättning att tvisten först, i avsikt att nå en lösning, behandlats i rådet enligt det förfarande som föreskrivs i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen. Enligt artikel 13 punkt 2 kan en tvist mellan en eller flera medlemsstater och kommissionen rörande tillämpningen av artikel 2 jämförd med artikel 1 e), och artiklarna 7, 8, 10 och 12 punkt 2 fjärde strecksatsen hänskjutas till domstolen under förutsättning att den inte har kunnat lösas genom förhandling och att det gått från den dag då en av parterna underrättat den andra parten om förekomsten av tvisten. I artikel 13 punkt 3 föreskrivs att domstolsprotokollet skall tillämpas också på andra tilläggsprotokollet samt att en förklaring om godkännande av behörighet enligt domstolsprotokollet skall gälla även beträffande andra tilläggsprotokollet om inte medlemsstaterna avger förklaring om annat vid den anmälan som avses i artikel 16 punkt 2. Artikel 13 punkt 3 behandlas i avsnitt 5.2.9. Artikel 14 anger att gemenskapens utomobligatoriska ansvar såvitt gäller protokollet skall regleras av artikel 215 andra stycket (numera artikel 288) i . Vidare anges att artikel 178 rörande skadeståndstalan (numera artikel 235) skall vara tillämplig. Enligt artikel 15 skall domstolen ha behörighet i fall där en fysisk eller juridisk person väcker talan mot ett beslut som kommissionen meddelat den personen eller som berör personen direkt och enskilt, och talan avser överträdelse av artikel 8 (kommissionens ansvar för dataskydd) eller någon annan regel som antagits enligt den artikeln eller maktmissbruk.