prop · GO03100 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta leder till ökad säkerhet om reglernas framtida utformning och därmed om skatteuttaget på olika aktiviteter, vilket i sin tur underlättar för individer och företag att fatta ekonomiskt riktiga beslut. Kraven på enkelhet och likformighet sammanfaller i allmänhet med övriga önskemål på skattesystemet. För att åstadkomma ett materiellt korrekt skatteuttag kan det dock i vissa fall vara nödvändigt med komplicerade skatteregler och den exakta avvägningen får avgöras från fall till fall. I önskemålen om likformiga skatteregler ligger också en strävan att skattereglerna så långt möjligt skall vara neutrala i sin påverkan på individers och företags ekonomiska beslut. I några avseenden används dock skattereglerna uttryckligen för att påverka beteendet. gäller detta alkohol- och tobaksskatterna som skall bidra till att begränsa de samhällsekonomiskt och socialt negativa skadeverkningarna av alkohol- och tobakskonsumtion. Men det gäller också miljöområdet där de miljörelaterade punktskatterna bidrar till att minska negativ miljöpåverkan bl.a. i form av utsläpp av olika slag. Den fortsatta gröna skatteväxlingen med en höjning av de miljörelaterade punktskatterna och en sänkning av skatterna på arbete förstärker politiken på detta område. 7.2.2 Internationaliseringens betydelse I förhållande till omvärlden har höga skatter som en följd av större och mer generellt utformade, offentligt finansierade välfärdssys-tem. blir den svenska ekonomin alltmer öppen i förhållande till omvärlden. gäller detta varumarknaden men även tjänste-, arbets- och kapitalmarknaderna. Denna integration påverkar de underliggande skattebaserna. Utvecklingen kommer att förstärkas under de närmaste decennierna och detta innebär en utmaning för skattepolitiken. Problemets omfattning och anpassningskraven på det svenska skattesystemet, såväl skatteuttagets nivå som skattestrukturen, kan emellertid inte beskrivas på något enkelt sätt. jämförs det totala skatteuttaget i , relaterat till BNP, med det i andra . Detta slag av jämförelser ger dock ingen större vägledning eftersom olika länder har valt att utforma sina transfererings- och skattesystem på olika sätt. Exempelvis tillämpas i en ordning med beskattning av transfereringar (bl.a. sjukpenning och pensioner). Många andra länder arbetar i stället med skattefria transfereringar eller har valt att stödja individer och hushåll med olika skatteavdrag. I avsnitt 5.6 redovisas vad dessa faktorer betyder för skattekvotens storlek i olika länder. En rättvisande jämförelse mellan länder på en aggregerad nivå kräver också att hänsyn tas till skillnader i utgiftsnivåer, och . Utgiftskvoten, de totala offentliga utgifterna i relation till BNP, är ett mer relevant mått på den sanna skattekvoten eftersom exempelvis underskott i de offentliga finanserna förr eller senare alltid måste finansieras. En annan viktig faktor är skillnader i ålderssammansättning mellan länder. Dessa innebär att kraven på framtida utgiftshöjningar kan variera från land till land. Därmed kommer kraven på framtida skatteförändringar att skilja sig åt - under förutsättning att man i de olika länderna bibehåller omfattningen av de offentliga systemen. Även efter korrigering för bokföringsmässiga, demografiska och saldomässiga skillnader skulle det dock finnas kvar en skillnad mellan och andra länder. Därmed finns utmaningen kvar, nämligen hur den svenska skattestrukturen skall utformas i en värld med internationaliserade marknader för varor, tjänster och produktionsfaktorer som de välfärdspolitiska ambitionerna bevaras på dagens nivå. För att analysera dessa frågor arbetar den s.k. (dir. 2000:51). Utredningen kommer bl.a. att analysera förskjutningar och rörlighet hos de svenska skattebaserna under . Man har även engagerat ett antal utländska experter för att få underlag för en framtidsinriktad bedömning. Utredningen beräknas vara klar . Utan att föregripa utredningens kommande bedömningar finns anledning att erinra om en av de centrala frågor som står på dagordningen. Den handlar om möjliga framtida spänningar mellan å ena sidan kraven på inhemskt likformiga regler och olika former av internationellt tryck på olika skattebaser. Ett första exempel kan hämtas från inkomstskatteområdet. I likhet med övriga nordiska länder tillämpar ett dualt inkomstskattesys-tem. Flertalet andra länder tillämpar sammanhållna system där arbets- och kapitalinkomster beskattas enligt en gemensam skatteskala. Det svenska duala systemet innebär att personliga kapitalinkomster (räntor, utdelningar och kapitalvinster) beskattas separat med en proportionell skattesats medan förvärvsinkomster beskattas enligt en progressiv skatteskala. Systemet motiveras bl.a. av behovet av att i en internationell miljö tillämpa en lägre (nominell) skattesats för det lättrörliga finansiella kapitalet. har i sin genomförda skattereform rört sig i denna riktning genom att en fast kvotdel () av personliga kapitalinkomster skall beskattas tillsammans med arbetsinkomster. Det duala systemet erbjuder en möjlighet att förena krav på en internationellt konkurrenskraftig kapitalinkomstbeskattning och kraven på en progressiv beskattning av förvärvsinkomster. nödvändiggör systemet spärregler som förhindrar skattemässig inkomstomvandling - från högre beskattade arbetsinkomster till lägre beskattade kapitalinkomster. Dessa regler skall ge rimliga skattemässiga villkor för investeringar i småföretag. En översyn av avvägningen mellan dessa önskemål görs av en särskild utredning, 3:12-utredningen. Möjligheten att upprätthålla ett tillfredsställande skatteuttag på personliga kapitalinkomster är alltså en central fråga för utformningen av hela inkomstskattesystemet. Det handlar om att förena en progressiv förvärvsinkomstbeskattning med goda skattemässiga villkor för småföretag och förhindra skattemässig omvandling av inkomster. Den skatte-mässiga omvandlingen av inkomster har en klar internationell dimension i och med att bolagsinkomster genererade i under vissa förutsättningar kan tillgodogöras i utlandet efter utflyttning. I detta perspektiv får arbetet inom EU med det s.k. skattepaketet - och motsvarande strävanden inom - betydelse för den framtida svenska skattepolitiken. Skyddsnät bl.a. i form av information om svenskars kapitalinkomster i andra länder är en viktig förutsättning för att angelägna skattepolitiska mål skall kunna uppfyllas. Energi- och koldioxidskatterna utgör ett annat exempel på internationaliseringens betydelse för möjligheten att tillämpa likformiga skatteregler. Skilda energiskattesatser tillämpas för energi som används för uppvärmning respektive för transporter. En annan differentiering gäller för energi som används för uppvärmning i industrin, växthus- och jordbruksnäringen. Differentieringen motiveras med att underliggande skattebaser i olika utsträckning är rörliga. Man arbetar i dessa verksamheter i internationell konkurrens medan övriga sektorer är mer skyddade. Ett ökat skatteuttag på konkurrensutsatta sektorer kan, vid internationellt bestämda varupriser och en i allt väsentligt utifrån given efterfrågan, leda till att produktion och skattebas rör sig till andra länder. Även koldioxidskatten är differentierad med ett lägre skatteuttag för industri m.m. Denna differentiering är främst motiverad av konkurrensskäl; ett ökat skatteuttag på konkurrensutsatta sektorer kan medföra att produktion flyttas till andra länder. I vissa fall kan detta också leda till miljömässigt sämre energianvändning med negativa effekter på den globala miljön. Detta förhållande gäller så länge världens länder inte ingått sådana bindande överenskommelser med anledning av det s.k. Kyotoprotokollet som skulle medföra en marginell kostnad för ytterligare utsläppsbegränsning motsvararande vår skattenivå. 7.2.3 Beskattningen av förvärvsinkomster Den inkomstskattereform som inleddes innebär en gradvis utbyggd kompensation för allmän pensionsavgift och en minskning av antalet skattskyldiga som betalar statlig skatt på förvärvsinkomster. Fullt genomförd kommer reformen att innebära att av de skattskyldiga med förvärvsinkomster enbart kommer att betala kommunalskatt medan resterande del därutöver betalar statlig inkomstskatt på inkomster över en viss gräns. Den genomsnittliga kommunalskatten motsvarar ungefär skattesatsen för kapitalinkomster vilket var ett uttalat önskemål skattereform. Kompensationen för allmän pensionsavgift innebär att marginalskatter och genomsnittsskatter sänks på ett förhållandevis likformigt sätt för personer med inkomster under taket för uttag av allmän pensionsavgift, vilket ger ett tillfredsställande fördelningspolitiskt utfall. Uppflyttningen av den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt bidrar till att sänka marginaleffekterna i det berörda inkomstskiktet. De sänkta marginalskatterna förstärker även arbetslinjen och förbättrar, tillsammans med maxtaxereformen, förutsättningarna för arbetsutbudet. Detta är angeläget inte minst i nuvarande situation på arbetsmarknaden. Reformens effekter på arbetsutbudet är en av de faktorer som skall beaktas när regeringen tar ställning till inkomstskattereformens fortsättning. Liksom tidigare gäller att fortsatta steg också blir beroende av utvecklingen av de offentliga finanserna och den allmänna ekonomiska utvecklingen. Inkomstskattereformen bidrar till att sänka nivån för det totala skatteuttaget på arbete i förhållande till vad som gällde , efter genomförandet av skattereform. Detta förklaras av att uttaget av socialavgifter, däribland uttaget av arbetsgivaravgifter, sjunkit (även om bl.a. införandet av sjuklöneperiod beaktas) som uttaget av skatter på konsumtion uppskattningsvis varit oförändrat. Efter en fullt genomförd inkomstskattereform kommer de skattemässiga villkoren för arbete att vara bättre än . sker förändringar i omvärlden som också innebär sänkta skatter på arbete. Detta kan på lång sikt påverka rörlighet över gränserna för vissa delar av arbetskraften. Detta är en av de frågor som skall behandla. Det framtida skatteuttaget på arbete kommer också att påverkas av det fortsatta genomförandet av den i budgetpropositionen presenterade strategin för grön skatteväxling. Strategin innebär att man successivt höjer skatteuttaget på miljöskadlig verksamhet och sänker skatteuttaget på arbete utan att det totala skatteuttaget påverkas. 7.2.4 Beskattning av sparande och realkapitalbildning I varje diskussion om beskattningen av kapitalinkomster och förmögenheter i små öppna ekonomier som den svenska är det nödvändigt att skilja mellan å ena sidan de skatter som i första hand verkar på realinvesteringarna, å andra sidan de skatter som i första hand påverkar hushållens sparande. I den svenska ekonomin är kapitalmarknaden starkt internationellt integrerad. Detta medför att den del av kapitalbeskattningen som sker genom uttag av bolagsskatt i första hand blir en skatt på realinvesteringar medan beskattningen av personliga kapitalinkomster - och av förmögenheter - blir en skatt på sparande. I tekniskt avseende kan den totala skattekilen på kapitalinkomster - skillnaden mellan avkastningen före skatter och avkastningen efter företagsskatt samt personlig kapitalskatt och förmögenhetsskatt hos individerna - delas upp i två delar. Den första delen - skattekilen på investeringar - ges av skillnaden mellan avkastningen före företagsskatt och en internationellt bestämd räntenivå (och internationellt bestämda börskurser). Den andra delen - skattekilen på sparande - ges av skillnaden mellan den internationella räntan och avkastningen efter personlig kapitalskatt m.m. För mindre företag kan hävdas att åtskillnaden mellan skatter på investeringar och skatter på sparande inte går att upprätthålla fullt ut. De mindre företagens möjligheter till finansiering på de internationella kapitalmarknaderna kan vara begränsade. Detta har också motiverat de särskilda lättnadsregler som gäller för beskattningen av utdelningar och kapitalvinster på onoterade aktier. Den svenska bolagsbeskattningen är internationellt sett konkurrenskraftig genom kombinationen av låg skattesats och förhållandevis generösa reserveringsregler. Detta gäller fortfarande även om utvecklingen i vår omvärld, bl.a. den tyska skattereformen, inneburit en viss förändring. I detta sammanhang kan erinras om att Utredningen om vissa företagsskattefrågor bl.a. har föreslagit en modell med skattefrihet för kapitalvinster på näringsbetingade aktier inom bolagsssektorn. En åtgärd av detta slag skulle underlätta omstruktureringar inom näringslivet. Den del av skatten på kapitalinkomster som tas ut av individerna bygger på en uttalad likformighetsprincip. Det är angeläget att ha samma skatteuttag för olika slag av kapitalinkomster; räntor, utdelningar och kapitalvinster. Ett oenhetligt skatteuttag skapar risker för inkomstomvandling av det slag som var mycket frekvent års skattereform. I detta perspektiv skulle en isolerad lättnad i beskattningen av avkastningen på aktieplaceringar - exempelvis genom skattefrihet för utdelningsinkomster och genom partiell skattelättnad för kapitalvinster av det slag som gällde 1994 - innebära en subventionering av visst slag av sparande. För den lilla öppna ekonomin skulle detta ske med högst begränsade effekter på investeringar och sysselsättning. Visserligen skulle förmodligen de svenska hushållens ägande av svenska företag öka vid i övrigt lika förhållanden. De förändringar som skett av ägarandelen kan dock inte med någon automatik hänföras till de svenska skattereglerna. Det saknas systematiska studier om sambandet mellan skatteregler och ägarandelar. Det finns dock indikationer på att länder av samma storlek som och med en stor andel multinationellt verksamma företag men med särskilda lättnader i ägarbeskattningen uppvisar samma utveckling som med en ökad andel utlandsägande. Även andra krafter än skattereglerna verkar alltså på detta område. Ett införande av generella lättnader i aktiebeskattningen på ägarnivå, med förebild i de avräkningssystem som förekommer i , skulle också medföra att de svenska skattereglerna skulle innebära en särbehandling till förmån för investeringar i och till förmån för sven-ska ägare. Det kan starkt ifrågasättas om ett sådant system är förenligt med EG-rätten. Detta slag av överväganden har haft viss betydelse för utformningen av den beslutade tyska skattereformen. Denna reform innebär att man övergivit det tidigare avräkningssystemet där bolagsskatten beaktades vid beräkningen av skatten på ägarnivå. Man har i stället infört ett s.k. klassiskt system för beskattning av bolagsinkomster, dvs. det system som tillämpar. Åtskillnaden mellan skatter på sparande och skatter på investeringar har att göra med strukturen på den svenska kapitalinkomstbeskattningen. Kapitalinkomstskattens nivå är en annan fråga. För regeringen är det en självklar utgångspunkt att eventuella framtida förändringar i skatteuttaget sker med bibehållen likformighet. Det är då också angeläget att bevara en sammanhållen syn på inkomstbeskattningen i stort. Beskattningen av kapitalinkomster kan inte ses isolerat från beskattningen av förvärvsinkomster. 7.2.5 Fastighetsbeskattning Fastighetsskatt på egnahem och bostadsrättsfastigheter samt skatt på kapitalvinster vid avyttring av sådan egendom utgör en del av kapitalinkomstbeskattningen. Frågan om fastighetsbeskattningens utformning har analyserats av som redovisat sitt slutbetänkande Likformig och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34). Betänkandet har remissbehandlats och regeringen fortsätter beredningen av de olika förslagen. För att tillgodose kravet på horisontell rättvisa anser regeringen det väsentligt att fastighetsskatten baseras på taxeringsvärden som speglar fastigheternas marknadsvärden. Det omräkningsförfarande som infördes syftade till att uppnå en mer kontinuerlig anpassning av taxeringsvärdena till förändringar i fastigheternas marknadsvärden. Delvis i avvaktan på de förslag som och skulle komma att lägga fram har detta förfarande inte tillämpats. Taxeringsvärdena har i princip varit oförändrade . Det har lett till att taxeringsvärdena alltmer kommit att avvika från marknadsvärdena. I budgetpropositionen ansåg därför regeringen att frysningen av taxerings-värdena borde upphöra . Eftersom taxeringsvärdena har varit oförändrade resulterar detta i kraftiga höjningar av taxeringsvärdena på många håll. För att begränsa effekterna av dessa höjningar av skatteuttaget föreslog regeringen en sänkning av fastighetsskatten för både småhus och hyreshus. Därtill föreslogs höjningar av fribeloppet i förmögenhetsbeskattningen. Uttaget av fastighetsskatt kan ge upphov till problem för vissa fastighetsägare. Det gäller framförallt en mindre grupp hushåll som trots låga inkomster äger och är bosatta i småhus med höga taxeringsvärden. I budgetpropositionen uttalade regeringen att det för dessa hushåll finns behov av en regel som i vissa fall kan lindra uttaget av fastighetsskatt. I har utarbetats en promemoria med ett förslag till en begränsningsregel för fastighetsskatten genom skattereduktion. Förslaget bygger delvis på ett motsvarande förslag som ursprungligen redovisades i delbetänkande Begränsad fastighetsskatt (SOU 1999:59). De i promemorian föreslagna bestämmelserna innebär att hushåll med normal inkomst och förmögenhet inte skall betala av inkomsten i fastighetsskatt för sin permanentbostad. Promemorian har remitterats och remisstiden går ut . Avsikten är att en proposition skall kunna behandlas av samt att en begränsningsregel skall gälla retroaktivt . 7.2.6 Indirekt beskattning av varor och tjänster Sedan 1990 års skattereform har mervärdesskatten förändrats i många avseenden. Ett flertal tekniska förändringar har skett som en följd av vårt medlemskap i . Skatteuttaget har också differentierats på olika sätt och tillämpas tre skattesatser. Därmed har systemet blivit mer komplicerat, vilket medfört ökade hanteringskostnader för skattskyldiga och skatteförvaltning. Trycket från olika grupper på ytterligare förändringar har också ökat. Olika skattesatser påverkar också konsumenters och producenters val mellan olika alternativ. På lång sikt är det angeläget att söka åstadkomma ett mer enhetligt skatteuttag. Eventuella förändringar bör emellertid göras i ett större sammanhang med beaktande av situationen för individer, företag och verksamheter. För framtida förändringar i energi- och kol-dioxidskatterna har efter förslag i den senaste budgetpropositionen fastlagt en strategi för grön skatteväxling . Vid ett oförändrat totalt skatteuttag sänks skatterna på arbete medan de höjs på energi och miljöskadliga aktiviteter. Som en del av strategin - och som en viktig förutsättning för dess fulla genomförande - sker en översyn av systemet för energi- och koldi-oxidskatten utifrån den principskiss som presenterades av . i vår presenterades som ett första steg i denna översyn en departementspromemoria med bl.a. tekniska analyser av vissa hypotetiska förändringar. Ett antal utredningar kommer att börja ett arbete, bl.a. med alternativa former av nedsättningar av skatteuttaget. För framtida möjligheter att tillämpa differentierade system kommer utvecklingen inom EU att bli betydelsefull. I avvaktan på det utredningsarbete som har aviserats om en fortsatt skatteväxling återkommer rege-ringen i budgetpropositionen till frågan om omfattningen av och inriktning på åtgärder för . I budgetpropositionen för föreslogs att beskattningen av arbetsmaskiner skall ses över. Regeringen avser därför att låta den tidigare aviserade utredningen om en översyn av vägtrafikbeskattningen med förtur göra en översyn av denna fråga . För att stimulera en fortsatt introduktion av alternativa drivmedel, dvs. andra drivmedel än bensin och diesel, avser regeringen att fastlägga en strategi för hur skattenedsättning för dessa drivmedel skall ske. Strategin skall bygga på i förväg särskilt uppställda kriterier, såsom att de aktuella projekten skall avse teknologisk utveckling och resultera i processer eller produkter som är miljövänliga alternativ till konventionella drivmedel. Nedsättningarna skall ske genom en begränsning av det sam-manlagda uttaget av energi- och koldioxidskatt. De skall på ett kostnadseffektivt sätt bidra till ökad miljönytta och till samhällsekonomiskt effektiva lösningar på området. I första hand bör strategin tillämpas för kalenderåren 2002-2006. Erfarenheterna av nedsättningen bör löpande följas upp och också bli föremål för en samlad och bred utvärdering . Det finns två alternativa vägar att medge undantag. Det första alternativet är att använda sig av mineraloljedirektivets bestämmelser om pilotprojekt som återfinns i lagen om skatt på energi. Det andra är möjligheten till s.k. 8.4-undantag enligt samma EG-direktiv. Den fortsatta analysen får visa vilket förfarande som kan anses vara mest lämpligt att använda för beviljandet av skattenedsättning för alternativa drivmedel. Oavsett vilket alternativ som väljs aktualiseras en prövning enligt , vilket innebär att programmet för skattelättnad skall anmälas till för granskning. sker en successiv anpassning av de införselkvoter som gäller på alkoholområdet. kommer de allmänna EU-reglerna att gälla. Regeringen kommer under denna anpassningsprocess - och med hänsyn till vad som sker i vår närmaste omvärld - att följa utvecklingen. 7.2.7 Skattekontroll Skattekontrollen är viktig för att beskattningen skall vara effektiv och likformig. Den skall förebygga och åtgärda fel och fusk och den skall åstadkomma en preventiv effekt så att individens förtroende för skattesystemet upprätthålls. En av utgångspunkterna bör vara att de flesta skattebetalare vill göra rätt för sig. Den frivilliga medverkan skall understödjas av väl utbyggd service och information. Den kontrollpolicy som tillämpas inom skatteförvaltningen bygger på dessa principer. Medan den direkta beloppsmässiga effekten av kontrollinsatserna är långt ifrån oväsentlig är den preventiva effekten av en synlig kontroll ännu mycket viktigare. Individen måste vara medveten om att risken för upptäckt är stor vid försök till fusk. Om nivån på skattekontrollen sjunker minskar ofrånkomligen den preventiva effekten och lojaliteten mot skattesystemet. Det leder i sin tur till att behovet av kontroll blir större. Detta i kombination med ökade krav på allt mer avancerade kontroller gör att konsekvenserna kan bli förödande. Undersökningar visar att en mycket stor del av de skattskyldiga är villiga att betala sin skatt så länge som de vet att nästan alla andra också tvingas att göra det. Om detta grundläggande förtroende rubbas finns risker för betydande och successivt ökande skadeverkningar på betalningsviljan. Förtroendet blir sedan svårt att återställa. Därför är den drastiska nedgången i skattekontrollen, bland annat vad avser antalet utförda revisioner, allvarlig. Allt fler skattskyldiga blir ekonomiskt aktiva och de internationella transaktionerna ökar. Revisorernas utredningar blir allt mer avancerade samt mer omfattande och tidskrävande. För att kunna möta detta bör skatteförvaltningen ligga steget före både när det gäller kunskap och teknik. Behovet av en mer avancerad kontrollfunktion ställer också högre krav på personalen. Det är av särskild vikt att kunna utöka kontrollen inom branscher där ungdomar verkar för att få den bästa preventiva effekten och för att bibehålla lojaliteten mot skattesystemet. Undersökningar tyder på att inställningen till att arbeta svart är mera tolerant bland yngre personer än bland äldre. En intensifiering av kontrollen mot svartarbeten ligger väl i linje med regeringens övriga satsningar för att motverka svartarbeten. har i en rapport (RSV Rapport 2001:1) uppmärksammat hur skattebetalare genom att utnyttja luckor i skattekontrollen försöker få igenom avdrag som de inte har rätt till. har utvärderat möjligheten till avdrag för övriga kostnader under inkomstslaget tjänst, hur skattebetalarna beter sig och hur framgångsrikt skatteförvaltningen kontrollerar.