prop · GO03111 · 2001-01-01 00:00:00 — Det gäller i första hand plan- och bygglagstiftningen men också t.ex. väglagstiftningen. Direktivets uttryck är inte anpassat till den innebörd planbegreppet har enligt sådan lagstiftning. I direktivet definieras inte vad som menas med planer och projekt. Tolkningen av innebörden bör då ske med utgångspunkt i syftet med direktivets föreskrift. Till att börja med kan konstateras att det enligt texten skall vara fråga om planer eller projekt som, var för sig eller tillsammans med andra planer eller projekt, kan påverka det berörda området på ett betydande sätt. Vidare anges att en bedömning i sådana fall skall ske med avseende på konsekvenserna för det syfte som skyddet för området har. Planen eller projektet får sedan godkännas endast om det inte försvårar möjligheterna att i det berörda området upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för den ifrågavarande arten eller livsmiljön. En jämförelse kan göras med direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, , s. 1, Celex 31985L0337), ändrat genom direktiv /11/EG (EGT L 73, , s. 5, Celex 31997L0011). Det direktivet avser frågor som liknar art- och habitatdirektivets och innehåller regler för bedömning av projekt som har en betydande påverkan på miljön. Där definieras projekt som "utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten" samt "andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning". Definitionen är mycket vid. Allehanda verksamheter och åtgärder som har betydande påverkan på miljön kan alltså anses omfattas av direktivets uttryck "planer eller projekt". Om man med uttrycket "planer eller projekt" avser den planering som en exploatör gör för ett projekt som han vill genomföra, kan man konstatera följande. Bestämmelserna i innebär att sådana projekt kommer att bli föremål för en tillståndsprövning. Den prövningen innebär både att en bedömning av miljökonsekvenserna skall ske och att projektet kan stoppas om det kommer i konflikt med skyddsintressena för området. Hela det projekt eller den plan som exploatören upprättar för åtgärden eller verksamheten blir naturligtvis föremål för konsekvensbedömning och prövning. Detta gäller även om den svenska lagstiftningen som beskrivning för vad som skall prövas använder begrepp såsom åtgärd, verksamhet eller, när det gäller miljöfarlig verksamhet som omfattas av 9 kap. , utsläpp eller anläggning. Regelverket innebär alltså att direktivens krav kan uppfyllas. Bristen kan sägas bestå i att regelverket inte på ett tydligt sätt säkerställer just den prövning mot direktivets skyddsbestämmelser som krävs. Särskilt om planer i den mening som avses i bl.a. När det gäller sådana av statliga eller kommunala myndigheter upprättade planer som regleras särskilt enligt olika lagar kan följande sägas. De planer som avses i lagstiftningen kan vara av olika karaktär och ha olika rättsverkningar. Den översiktsplan som en kommun skall upprätta enligt är avsedd att behandla långsiktiga och strategiska frågor om markanvändning och byggande. Planen utgör ett underlag för kommande beslut och är inte bindande vare sig för enskilda eller för myndigheter. Enskilda projekt som behandlas i översiktsplanen och som kan beröra områden som skyddas av de nu aktuella direktiven skall därför alltid senare prövas enligt de miljöbalksregler som behandlas i denna proposition. Direktiven innebär dock att de skyddsintressen som ligger bakom utpekandet av ett naturområde som särskilt skydds- eller bevarandeområde måste beaktas också i arbetet med översiktsplanen. Detaljplaner enligt har en annan karaktär. Upprättandet och antagandet av en sådan plan är närmast en tillståndsprövning i sig. Liknande karaktär har också t.ex. de arbetsplaner som upprättas enligt väglagen. Också i fråga om de nu nämnda planformerna behöver det göras tydligt att skyddsintressena skall beaktas vid prövningen av respektive plan och att berörda skyddsbestämmelser i alltid gäller. Slutsatser om behovet av ändringar i regelverket om regelverket ger möjlighet för myndigheterna att fullt ut beakta direktivens krav, bör ändringar göras i följande avseenden. Så långt det är möjligt bör regelverket medföra att alla projekt, dvs. de konkreta åtgärder och verksamheter som planeras eller vidtas, alltid föregås av en prövning med avseende på konsekvenserna för de skyddsintressen som motiverat att ett område förklarats som ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. De krav som ställs i direktiven bör återspeglas i de svenska reglerna. Ett särskilt krav på tillstånd bör därför införas för verksamheter och åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i sådana naturområden som omfattas av de båda direktiven. Lagförslagen i denna del redovisas i detta avsnitt (7.1.1) och i det närmast följande (7.1.2). Det samma bör gälla i fråga om områden som bör beredas skydd. Den frågan behandlas i ett särskilt avsnitt (7.2). Av regelverket bör också framgå att direktivens skyddskrav gäller vid upprättandet och antagandet av sådana planer som myndigheter upprättar enligt olika lagar och som kan ha någon påverkan på de naturområden som föreslagits eller förklarats som särskilda skydds- eller bevarandeområden. Lagförslagen i den delen redovisas i avsnitt 7.1.3. Direktivens krav bör återspeglas i de svenska bestämmelserna De krav som ställs i art- och habitatdirektivets artikel 6.2-3 bör återspeglas i den svenska lagstiftningen. Bestämmelserna i 7 kap. bör därför kompletteras. Två nya paragrafer, 28 a och 28 b §§, bör införas. Bestämmelserna bör utformas så att en prövning utifrån direktivens skyddsintressen krävs så snart en verksamhet eller åtgärd på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. Detta kan åstadkommas genom ett tillståndsförfarande. Om det finns en sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd skulle kunna få betydande konsekvenser till nackdel för miljön i ett sådant område, bör den som avser att utöva verksamheten eller vidta åtgärden vara skyldig att se till att den nödvändiga bedömningen görs och få den prövad. får tillåta verksamheten eller åtgärden först efter att ha förvissat sig om att den är förenlig med direktivet. Det betyder att myndigheten skall förvissa sig om att verksamheten eller åtgärden, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, inte kan befaras skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas. Myndigheten skall också förvissa sig om att verksamheten eller åtgärden, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, inte innebär att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna. Bedömningen måste avse verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för de livsmiljöer och arter för vilka ett område har utsetts. Bestämmelserna innebär alltså inte hinder mot varje fysisk påverkan på området eller varje störning som påverkar området. För varje verksamhet eller åtgärd måste en bedömning göras avseende dess effekt för det skyddsintresse som motiverat att området pekats ut. I vissa fall kan en verksamhet eller åtgärd uppfattas som svårförenlig med naturintressena utan att den fördenskull försämrar en livsmiljö eller stör en art på ett sådant sätt att verksamheten eller åtgärden inte får tillåtas. Exempel på detta finns i Natura 2000-områden där en gynnsam bevarandestatus för en viss art eller livsmiljö har kommit att upprätthållas tack vare att området ingått i Försvarsmaktens övnings- och skjutfält och där militär verksamhet bidrar till att skapa och bevara unika livsmiljöer. I bl.a. sådana områden bör Försvarsmaktens övnings- och utbildningsverksamhet normalt inte anses strida mot skyddsintressena. Tidiga skeden av mineralprospektering är också exempel på verksamheter som sällan kan anses skada livsmiljöer eller utsätta arter för en betydande störning. Ett undantag för verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av områdena, bör uttryckligen anges. Den praktiska effekten av lagändringarna är främst att reglerna nödvändiggör att en konsekvensbedömning i enlighet med direktivkraven blir gjord. I fråga om de verksamheter och åtgärder som vidtas utanför ett skydds- eller bevarandeområde, torde prövningen i flesta fall leda till slutsatsen att tillstånd kan lämnas. Att stoppa en verksamhet eller åtgärd som avses att vidtas utanför ett skydds- eller bevarandeområde kommer sannolikt att höra till undantagsfallen. Ett exempel på ett sådant fall kan vara att verksamheten innebär utsläpp i ett vattendrag som nedströms ansluter till ett skydds- eller bevarandeområde där skyddsföremålet är livsmiljön för en vattenlevande art. Normalt skulle en sådan verksamhet ändå komma att prövas enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet. De nya bestämmelserna säkerställer att den specifika konsekvensbedömning som avser skyddet för livsmiljön blir gjord. Förslagen innebär att tillståndskravet gäller när en verksamhet eller åtgärd kan på ett betydande sätt påverka miljön i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. Den som planerar en verksamhet eller åtgärd får därigenom ansvaret för den första bedömningen, nämligen att bedöma sannolikheten för en miljöpåverkan i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. Det är dock nödvändigt att också tillsynsmyndigheterna har ett ansvar att bevaka att direktivens krav uppfylls. Av bestämmelser följer att tillsynsmyndigheten skall kontrollera efterlevnaden av bestämmelser och vidta sådana åtgärder som behövs för att vid behov åstadkomma rättelse. Regeringen avser dock att med en förordningsändring förtydliga detta tillsynsansvar. 7.1.2 Förutsättningar för tillstånd när en verksamhet eller åtgärd kan skada eller befaras medföra en betydande störning i området Regeringens förslag: Tillstånd för en verksamhet eller åtgärd får lämnas trots att den skadar eller orsakar en störning av betydelse för miljön i området, om det saknas alternativa lösningar och verksamheten eller åtgärden behövs av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse. För tillstånd krävs också att förlorade miljövärden kompenseras. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag på så sätt att verksamheter och åtgärder som kan befaras varaktigt skada områdets naturvärden eller medföra störningar av betydelse på området får bedrivas eller vidtas endast om de framstår som nödvändiga av ett väsentligt allmänintresse. Tillstånd för en sådan verksamhet prövas av regeringen utifrån samma förutsättningar som anges i regeringens förslag. Remissinstanserna: geologiska undersökning, Bergsstaten samt , och kommuner har avstyrkt förslagen med hänvisning bl.a. till att det skulle bli en alltför stor mängd ärenden för regeringen att pröva, att frågorna behöver utredas mer allsidigt och att tillräcklig information om de skyddade områdena saknas. i har anfört att regeringsprövningen bör begränsas till de frågor som direktiven reglerar och inte, som föreslagits i promemorian, allmänt om naturvärden och störningar. och har förordat att prövningen av verksamheter och åtgärder som kan komma att skada Natura 2000-områden bör göras av länsstyrelserna och att regeringens prövning bör vara begränsad till sådana ärenden som avses i 17 kap. . Skälen för regeringens förslag: De förslag som redovisats i det föregående innebär att ett tillståndskrav införs i 7 kap. 28 a § för alla verksamheter och åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett skydds- eller bevarandeområde. Av 7 kap. 28 b § följer att tillstånd i princip endast får lämnas om någon skada eller störning i direktivens mening inte kan uppkomma. Direktiven ger dock möjlighet att under vissa förutsättningar tillåta även verksamheter eller åtgärder som kan påverka områdena negativt. Förutsättningarna för detta bör anges i 7 kap. 29 § och bygga på art- och habitatdirektivets artikel 6.4. När det gäller de villkor för godkännande som anges i artikel 6.4 har kommissionen anmärkt att den svenska lagstiftningen saknar rättsligt bindande bestämmelser som motsvarar direktivets krav. Kommissionen har också anmärkt att de svenska bestämmelserna inte innebär att kompensationsåtgärder i enlighet med direktivet är obligatoriska. För de fall då bedömningen leder till slutsatsen att verksamheten eller åtgärden kan befaras leda till en sådan skada eller störning som bestämmelserna är avsedda att förhindra, bör förutsättningarna för att ändå tillåta verksamheten eller åtgärden uttryckligen anges. Därför föreslås att 7 kap. 29 § får en lydelse som motsvarar kraven i direktivets artikel 6.4 första stycket. När livsmiljöer eller arter är prioriterade enligt direktiven, gäller att man vid prövningen endast får beakta människors hälsa, den allmänna säkerheten, väsentliga miljöskyddsintressen eller andra tvingande förhållanden som från allmän synpunkt har synnerlig betydelse. I sistnämnda fall skall Europeiska kommissionens yttrande hämtas in. Detta gäller enligt artikel 6.4 andra stycket art- och habitatdirektivet. Regeringen avser att låta detta komma till uttryck genom en förordningsändring. 7.1.3 Användning av mark och vatten får inte strida mot bestämmelserna om skydd för de särskilda skydds- och bevarandeområdena Regeringens förslag: Hushållningsbestämmelserna i 4 kap. kompletteras med en bestämmelse om att användning av mark och vatten inte får komma till stånd, om den omfattar verksamheter eller åtgärder som skulle strida mot reglerna om särskilda skydds- och bevarandeområden. Därmed blir direktivens skyddskrav gällande också i samband med den prövning av markanvändningsfrågor som sker enligt en rad andra lagar än . Promemorians förslag: De bestämmelser som avser skydd för de särskilda skydds- och bevarandeområdena skall tillämpas vid prövning av frågor om tillstånd, dispens eller planläggning enligt ett antal uppräknade författningar. Remissinstanserna: har anfört att det behövs en tydlig koppling mellan de författningar som räknas upp i promemorians förslag och de bedömningskrav som direktiven ställer. Verket har också anfört att promemorians uppräkning av författningar behöver kompletteras och att den frågan behöver utredas. har ifrågasatt om det är nödvändigt att föreskriva om regeringens tillåtlighetsprövning av planer enligt och anfört att i så fall bör det framgå direkt av . Verket har också kritiserat förslaget om förbud mot planer som strider mot områdesskyddet, men anfört att ett sådant förbud ändå kan accepteras. Länsstyrelserna i och län har anfört att direktivens krav bör beaktas även vid beslut enligt fastighetsbildningslagen. vid har anfört att en detaljplan enligt inte får hindra att områden skyddas. Skälen för regeringens förslag De förslag som redovisats i avsnitt 7.1.1 och 7.1.2 (bestämmelserna i 7 kap. 28 a-29 §§ ) innebär att alla åtgärder och verksamheter som kan påverka miljön i ett område som omfattas av direktiven blir föremål för en tillståndsprövning och att tillstånd endast skall kunna lämnas om syftena med direktivens skydd inte äventyras. Därmed tillgodoses enligt regeringens uppfattning kravet på att det skydd som föreskrivs i direktiven också gäller som svensk lag. Förhållandet mellan och annan lagstiftning Både från kommissionens sida och i remissyttranden har dock frågan tagits upp om i vad mån annan svensk lagstiftning än tillgodoser de krav som anges i direktiven. Det finns därför anledning att något beröra frågan om förhållandet mellan bestämmelser och annan lagstiftning som berör sådana markanvändningsfrågor som är av intresse i detta sammanhang. Frågan om förhållandet mellan och annan lagstiftning behandlades både i propositionen om miljöbalk (prop. 1997/98:45 s. 190 ff) och i propositionen om följdlagstiftning till m.m. (prop. 1997/98:90 s. 147 ff). Där framgår att huvudprincipen är att gäller parallellt med andra lagar, om inte annat är särskilt föreskrivet. Det innebär att en åtgärd som måste tillståndsprövas enligt de nya bestämmelserna i 7 kap. också kan kräva tillstånd enligt annan lagstiftning, t.ex. (1987:10). Den situation med parallell prövning som beskrivs är inte ny. gäller t.ex. att uppförandet av en ny byggnad kan kräva såväl bygglov som dispens enligt strandskyddsbestämmelser. Trots att t.ex. bygglov kan ha lämnats i ett sådant fall, får åtgärden inte genomföras om inte också tillstånd finns enligt regler. Det är alltså genom reglerna i 7 kap. som såväl nuvarande områdesskydd som kraven enligt direktiven skall säkerställas. Ett tillstånd enligt annan lagstiftning kommer inte att kunna utnyttjas om åtgärden bedöms otillåtlig vid miljöbalksprövningen. Huvudprincipen att skall tillämpas parallellt med annan lag - och att balkens bestämmelser om områdesskydd därför gäller även om en verksamhet skulle vara tillåtlig enligt en annan lag - kan vara åsidosatt genom särskilda regler i . Enligt 7 kap. 8 § får således ett beslut om bildande av naturreservat inte strida mot en detaljplan. har pekat på detta. Med den utformning som regeringen nu föreslår av skyddet för de områden som omfattas av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet inträder skyddet dock redan i och med att områdena tagits upp på förteckningen enligt 7 kap. 27 § . Skyddet enligt 7 kap. 28 b § gäller därför även om det i undantagsfall skulle finnas en tidigare detaljplan som medger en markanvändning som strider mot syftet med skyddet. Direktivens skyddskrav måste beaktas tidigt i all planering De nya bestämmelserna i 7 kap. innebär alltså att direktivens krav på skydd för de berörda områdena kan anses ha säkerställts i svensk lagstiftning även om en åtgärd skulle kunna vara tillåtlig enligt annan lagstiftning. är det naturligtvis önskvärt att man så långt möjligt undviker att annan lagstiftning som rör markanvändningsfrågor, t.ex. , medger åtgärder som vid en miljöbalksprövning visar sig vara oförenliga med EG-rätten. Det är alltså viktigt att direktivens skyddskrav beaktas tidigt i all planering för användningen av mark och vatten. Kommissionen har också pekat på detta som ett av syftena med art- och habitatdirektivets uttryck "planer eller projekt". Som tidigare berörts är det också angeläget att det inte finns någon tvekan om att vad som anges i direktiven om prövningen av planer eller projekt tillgodoses. Därför bör en komplettering göras i övergripande bestämmelser om hushållning med mark och vatten för vissa områden. Genom en sådan komplettering kommer skyddskraven att gälla direkt också vid myndigheters prövning enligt olika lagar av bl.a. planer som rör användningen av mark och vatten. Kompletteringen bör ske genom att en ny bestämmelse, 8 §, införs i 4 kap. . behöver följdändringar göras i 4 kap. 1 § med innebörden att de aktuella områdena får karaktären av riksintressen enligt balken. De nya bestämmelserna innebär att en användning av mark och vatten som kan påverka ett särskilt skydds- eller bevarandeområde inte får komma till stånd om användningen omfattar verksamheter eller åtgärder som strider mot de förutsättningar som anges i 7 kap. 28 b §. Genom de hänvisningar till 4 kap. som finns i en rad andra lagar som berör markanvändningsfrågor blir bestämmelserna om skydd för de särskilda skydds- och bevarandeområdena automatiskt gällande vid prövningen enligt dessa lagar. Detta gäller både i samband med prövningen av olika konkreta åtgärder och i samband med prövningen av de olika former av planer som regleras i lagarna. Som exempel kan nämnas att enligt 2 kap. 1 § skall bestämmelserna i bl.a. 4 kap. tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Vidare gäller enligt 12 kap. att skall ingripa om ett kommunalt beslut innebär att ett riksintresse enligt 4 kap. inte tillgodoses. I detta sammanhang bör uppmärksammas att möjlighet att med stöd av 12 kap. ingripa mot ett bygglov förutsätter att det finns ett särskilt förordnande som avser det berörda området. Det är regeringen eller som beslutar om ett sådant förordnande (12 kap. 4 § ). Regeringen avser att se över frågan i samband med de förordningsändringar som behövs utöver de nu föreslagna lagändringarna. På motsvarande sätt som när det gäller kommer den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § att bli tillämplig vid prövningen enligt flera andra lagar som anges i 1 kap. 2 § . Exempelvis framgår det av 3 a § väglagen (1971:948) att 4 kap. skall tillämpas i ärenden enligt väglagen. Tillämpningen av den nya markanvändningsbestämmelsen Innebörden av den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § är att en användning av mark och vatten inte får komma till stånd om användningen skulle komma att strida mot de angivna bestämmelserna i 7 kap. om skydd för skydds- och bevarandeområden. Därigenom får inte heller de myndigheter som vid prövning enligt olika lagar skall tillämpa 4 kap. tillåta en sådan markanvändning. Den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § utgår från att verksamheter och åtgärder i förekommande fall skall konsekvensbedömas enligt den särskilda tillståndsprövningen som avses i 7 kap. 28 a §. Det är i den prövningen som man förvissar sig om att en verksamhet eller åtgärd inte kan skada eller på ett betydande sätt störa de skyddade intressena. Därigenom främjas en så enhetlig bedömning som möjligt och onödig dubbelprövning kan undvikas. En myndighet som vid prövningen enligt en annan lag skall tillämpa 4 kap. 8 § får medge viss markanvändning endast om myndigheten kan konstatera att de verksamheter eller åtgärder som kan förutses i markanvändningen inte på ett betydande sätt påverkar miljön i ett skyddat område. Om myndigheten kan konstatera detta, konstaterar den att verksamheterna och åtgärderna inte omfattas av tillståndskravet i 7 kap. 28 a §. Om det däremot saknas grund för ett sådant konstaterande, får myndigheten medge markanvändningen endast efter att ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § har lämnats för den ifrågavarande verksamheten eller åtgärden. Prövningen enligt den särskilda lagen får i dessa fall avvakta den särskilda tillståndsprövningen. Om den tillståndsprövningen inte kommer till stånd, skall den markanvändning som omfattar verksamheten eller åtgärden vägras. För de myndigheter som hanterar ett planärende enligt eller ett vägärende enligt väglagen kan den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § uppfattas som mer omständlig att tillämpa än bestämmelserna i 4 kap. 2-7 §§. I förekommande fall kommer nämligen handläggningen av planärendet inte att kunna slutföras innan den specifika prövningen enligt 7 kap. 28 a-29 §§ har gjorts. För den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden, exploatören, kan den föreslagna nya ordningen innebära fördelar. Eftersom gäller parallellt med t.ex. och väglagen, kommer verksamheten eller åtgärden inte att få påbörjas eller vidtas utan tillståndet enligt . Den nuvarande ordningen med parallella förfaranden enligt olika lagar där exploatören ibland kan välja vad han vill låta pröva först är i många fall svår att undvika, men den innebär risker för onödig dubbelprövning. När ett och samma projekt prövas av olika myndigheter enligt olika lagar finns också en risk för olika bedömningar. Den prövning som avses i 7 kap. 28 a-29 §§ är mycket specifik och har en central betydelse för möjligheterna att genomföra ett planerat projekt. I situationer som rör särskilda skydds- eller bevarandeområden torde det därför i allmänhet vara fördelaktigt och kostnadseffektivt att den specifika miljöbalksprövningen görs först. Utformningen av 4 kap. 8 § blir en signal till exploatören att skaffa sig det nödvändiga tillståndet innan en kostnadskrävande och omständlig planprocess sätts i gång. Genom att 4 kap. 8 § skall tillämpas bl.a. vid planläggning enligt och i ärenden enligt andra lagar som också avser prövning av planer av olika slag, anser regeringen att det kan råda någon tvekan om att direktivens krav kommer att gälla också för sådana planer.