prop · GO0388 · 2001-01-01 00:00:00 — Hovrätten över och har pekat på att företagsinteckningsregistret, även om det är av mindre omfattning än fastighetsregistret, är ett stort register med ett stort antal personuppgifter som kan komma att spridas externt i stor omfattning. Hovrätten har sammanfattningsvis anfört att skillnaderna mellan fastighetsregistret och företagsinteckningsregistret inte är så stora att det finns anledning att göra annan bedömning än den som gjorts beträffande fastighetsregistret. Som nämnts ovan har regeringen tidigare uttalat målsättningen att bestämmelser bör meddelas i lag i de fall register med ett stort antal personuppgifter och ett särskilt känsligt innehåll inrättas. Först och främst bör påpekas att det inte är fråga om inrättande av helt nya register (se avsnitt 5.1.1.). Registren är visserligen tämligen omfattande och innehåller följaktligen ett ganska stort antal uppgifter. Omfattningen av uppgifter om skilda förhållanden kan dock inte jämföras med fastighetsregistret. Det registret innehåller en mängd information av betydelse för hela samhället och spänner således över ett brett fält. redovisar inte bara uppgifter av civilrättslig betydelse utan innehåller också t.ex. digitala registerkartor och koordinatuppgifter för landets alla fastigheter. Av betydelse är vidare att uppgifterna i företagsintecknings- och fartygsregistren, till skillnad från fastighetsregistret, till en mindre del utgörs av personuppgifter i personuppgiftslagens mening (se 3 § personuppgiftslagen). Det är däremot möjligt att det kan komma att ske en extern spridning i en inte obetydlig omfattning, men det är svårt att göra någon säker bedömning i detta avseende. Det är dock inte sannolikt att denna omfattning skulle ligga i nivå med den som gäller beträffande extern spridning av uppgifter ur fastighetsregistret. När det sedan gäller registrens beskaffenhet vill regeringen framhålla följande. Med känsliga personuppgifter avses enligt personuppgiftslagen t.ex. uppgifter om ras eller etniskt ursprung eller politiska åsikter (3 § jämfört med 13 § personuppgiftslagen). De personuppgifter som förekommer i nu aktuella register är inte av sådant slag. Frågan är då om registren i övrigt kan anses ha ett särskilt känsligt innehåll. Härvid måste beaktas att uppgifter i företagsinteckningsregistret och i det föreslagna fartygsregistret redovisas till övervägande del till följd av att den registrerade bedriver viss näringsverksamhet. Det är alltså inte i samma omfattning som i fastighetsregistret fråga om registrering oberoende av samtycke av enskilds privata förhållanden. Sammanfattningsvis kan konstateras att de skäl som talade för att låta vissa fastighetsregisterfrågor regleras i lag inte på samma sätt gör sig gällande beträffande nu aktuella register. Mot denna bakgrund och då nu gällande bestämmelser om bl.a. vem som är registeransvarig och vad registren skall innehålla regleras i förordning talar starka skäl för att denna disposition behålls även i fortsättningen. Regeringen föreslår därför att de ytterligare frågor med anledning av dataskyddsdirektivet som är centrala från integritetssynpunkt regleras i förordning. 5.1.3 Personuppgiftsansvaret Regeringens förslag: och skall vara personuppgiftsansvariga för respektive register. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller har inte haft något att erinra mot promemorians förslag. Bakgrund: Enligt datalagen (1973:289) gällde att det för varje register skulle finnas en registeransvarig. Som framgår ovan (avsnitt 4.3) åvilar enligt dataskyddsdirektivet registeransvaret den fysiska eller juridiska person, den myndighet, institution eller organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Huvudregeln i direktivet är således att den som bestämmer ändamålen och medlen också är registeransvarig. Enligt direktivet kan emellertid den ansvarige anges i nationell rätt, om ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter bestäms av nationella lagar och andra författningar. I personuppgiftslagen används begreppet personuppgiftsansvarig i stället för registeransvarig. Att vara personuppgiftsansvarig innebär att man har ett långtgående ansvar för att all behandling av personuppgifter sker i överensstämmelse med personuppgiftslagen. Detta innebär t.ex. att se till att behandlingen av personuppgifter sker på ett korrekt och säkert sätt, att rätta till oriktiga uppgifter och att ersätta den registrerade för skada och kränkning som en behandling av personuppgifter i strid med direktivet har förorsakat. Av särskilt intresse för den enskilde är de rättigheter som finns gentemot den personuppgiftsansvarige, såsom t.ex. rätten att få insyn i och underrättelse om förekomsten av personuppgifter samt att få ersättning för skada som tillfogats genom felaktigheter i registret. Skälen för regeringens förslag: Den förestående omorganisationen innebär att ansvaret för företagsinteckningsregistret tas över av och att ansvaret för fartygsregistret (dvs. de tidigare skepps- båt- och skeppsbyggnadsregistren) läggs på . Med hänsyn till att det i fortsättningen kommer att vara dessa myndigheter som prövar om en behandling är förenlig med registrens ändamål och om medlen för behandlingen av personuppgifter i registren bör personuppgiftsansvaret läggas på dem. 5.1.4 Registrens ändamål Regeringens förslag: Registren skall ha som ändamål att ge offentlighet åt den information som ingår i registren. Detta grundläggande ändamål bör anges i lag. Registren skall vidare tillhandahålla uppgifter för vissa verksamheter som regeringen meddelar föreskrifter om. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller har inte haft något att erinra mot promemorians förslag. Hovrätten över och samt har dock ansett att företagsinteckningsregistrets ändamål bör anges i lagen om företagshypotek. Skälen för regeringens förslag: Som har nämnts måste registrens ändamål vara särskilda, uttryckligt angivna och berättigade. Personuppgifterna får inte omfatta mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka de har samlats in och för vilka de senare har behandlats (se artiklarna 6 och 6 c och 9 § personuppgiftslagen). Vidare är behandling av personuppgifter tillåten endast under vissa angivna omständigheter (artikel 7 och 10 § personuppgiftslagen). Slutligen får senare behandling inte ske på ett sätt som är oförenligt med de ändamål som har slagits fast (artikel 6 b och 9 § första stycket d) personuppgiftslagen). Dataskyddsdirektivet innebär således ett krav på viss precisering av ändamålen. Detta kan ske antingen genom att viss användning förbjuds eller att den tillåts. Det första alternativet innebär att uppräkningen av förbjudna ändamål måste vara heltäckande; om ett visst ändamål inte finns uppräknat blir användningen tillåten. Det andra alternativet innebär att personuppgifterna endast får användas för uppräknade ändamål. Denna modell, vilken valdes beträffande fastighetsregistret (prop. 1999/2000:39 s. 82 f.) gör det enklare att utforma en reglering i överensstämmelse med dataskyddsdirektivet. Modellen är också mer integritetsvänlig än det förstnämnda alternativet eftersom den ger bättre kontroll över användningen av uppgifterna. Mot bakgrund härav och då modellen även tillämpas på fastighetsregistret bör en lösning av detta slag väljas. Vid utformningen av ändamålen måste man göra en rimlig avvägning mellan användarintressena och integritetssynpunkter. måste ändamålen motsvara dataskyddsdirektivets krav. För vilka närmare ändamål bör då personuppgifter i registren få användas? Beträffande fastighetsregistret uttalade regeringen att registrets grundläggande syfte bör vara att ge offentlighet åt den information som ingår i registret (prop. 1999/2000:39 s. 84). Då de nu aktuella registrens grundläggande funktion är densamma som för fastighetsregistret bör samma utgångspunkt gälla även beträffande dessa register. Detta grundläggande syfte bör enligt regeringens mening anges i lag (se förslagen till 4 kap. 1 § lagen om företagshypotek respektive 1 kap. 2 § sjölagen). I övrigt bör det kunna ankomma på regeringen att föreskriva närmare om för vilka ändamål registren i fråga om personuppgifter bör kunna användas. Regeringen anser att ett första sådant legitimt ändamål måste vara tillhandahållande av uppgifter som behövs för att staten skall kunna fullgöra verksamhet som den enligt lag eller annan författning ansvarar för. Under denna punkt faller myndigheternas registrerande verksamhet. Detsamma måste gälla omsättning av företagsverksamhet i vilken inteckning har beviljats respektive omsättning av fartyg. Det måste således vara möjligt att inför en transaktion av en näringsverksamhet eller ett fartyg få information om huruvida dessa objekt är intecknade. Det står även klart att registren bör få användas i samband med kreditgivning där företagshypotek eller fartyg utgör säkerhet eller underlag för kreditprövningen. Även vid försäkringsgivning bör registren få användas. Om godtar regeringens övergripande förslag avser regeringen att i förordningen om företagshypotek respektive fartygsregisterförordningen föreskriva om bl.a. dessa ändamål. 5.1.5 Registrens innehåll Regeringens förslag: Det överlämnas åt regeringen att bestämma registrens innehåll. Som en allmän utgångspunkt skall gälla att registren skall innehålla i allt väsentligt samma uppgifter som . Även tilläggsinformation av det slag som redovisas i förteckningen över konkurser skall få föras in i företagsinteckningsregistret. Som tilläggsinformation skall även viss historisk information få redovisas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig har inte någon haft någon invändning mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: I förordningen om företagshypotek respektive fartygsregisterförordningen finns förhållandevis tydliga bestämmelser om registrens innehåll. Då de uppgifter som registren nu innehåller framstår som relevanta i förhållande till registrens syfte och då omfattningen av informationen utgör en rimlig avvägning mellan användaraspekter och integritets- och säkerhetsintressena, synes det inte finnas något behov av att vare sig begränsa eller utvidga innehållsbestämmelserna. För att möjliggöra en flexibel ordning bör, liksom , det överlämnas åt regeringen att närmare bestämma om registrens innehåll. Med tilläggsinformation brukar avses sådan information som inte finns redovisad i ett register men som har anknytning till användningen av uppgifterna i registren (jfr. 3 § andra stycket lagen om fastighetsregister). Även i fråga om de nu aktuella registren bör viss tilläggsinformation kunna tillföras. Det bör ankomma på regeringen att närmare bestämma om sådan information. Som exempel på uppgifter som enligt regeringens uppfattning bör utgöra tilläggsinformation kan anges uppgifterna i den förteckning över konkurser som enligt förordningen om företagshypotek förs av inskrivningsmyndigheten. Dessa uppgifter ligger till grund för bedömningen av om en ansökan om företagsinteckning skall avslås enligt 4 kap. 11 § lagen om företagshypotek (se 17-18 §§ förordningen om företagshypotek). Ett ytterligare exempel är det historikregister som anges i 16 § förordningen om företagshypotek och den arkivförteckning som redovisas i 5 kap. 15 § fartygsregisterförordningen. Uppgifterna i t.ex. konkursförteckningen har således ett starkt samband med den information som redovisas i företagsinteckningsregistret eftersom de kan ha en avgörande inverkan på huruvida en företagsinteckning kommer att föras in i det registret eller inte. 5.1.6 Begränsningar för användningen av personuppgifter i registren Regeringens förslag: Det bör inte införas särskilt angivna begränsningar för användningen av personuppgifter i registret. Däremot bör det införas bestämmelser som ger respektive möjlighet att i enskilda fall ställa upp särskilda villkor för att motverka uppkomst av otillbörligt intrång i registrerads integritet eller risker från säkerhetssynpunkt. Sådana bestämmelser bör ges i förordning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller har inte haft något att erinra mot promemorians förslag. Hovrätten över och har dock ansett att användarnas tillgång till personuppgifter i företagsinteckningsregistret bör begränsas på motsvarande sätt som gäller enligt lagen om fastighetsregister och att begränsningarna bör anges i lagen om företagshypotek. har ansett att särskilt angivna begränsningsregler bör övervägas då det inte är tillräckligt att bedömningen av om en begärd användning bör tillåtas överlämnas åt berörda myndigheter. Skälen för regeringens förslag: Även om det primära syftet med registren måste vara att ge offentlighet åt information kan vissa slag av bearbetningar få icke önskvärda effekter med hänsyn till enskildas personliga integritet. Risken för det ökar om många personuppgifter samlas i ett enda register. Som har framgått (se avsnitt 5.1.1) föreslås att den information som ingår i de olika fartygsregister som anges i sjölagen rättsligt sett skall utgöra ett enda register, fartygsregistret, och att uppgifterna i företagsinteckningsregistret även fortsättningsvis skall ingå i detta enda register. De risker från integritetssynpunkt som den föreslagna lösningen innebär kan typiskt sett minskas genom att vissa begränsningar ställs upp för användandet av personuppgifter. Så har skett i den nya lagen om fastighetsregister där särskilda begränsningsregler har införts i fråga om direktåtkomst samt urval och bearbetningar (prop. 1999/2000:39 s. 93 f.) Frågan är då om det finns behov av en liknande reglering för nu aktuella register. Inledningsvis kan det konstateras, vilket har nämnts under avsnitt 5.1.2., att det inte kan förväntas förekomma det stora antal personuppgifter som finns i fastighetsregistret. När det sedan gäller karaktären av de uppgifter som förekommer bör följande beaktas. Vad först gäller företagsinteckningsregistret bör man ha i åtanke att införing av personuppgifter i registret sker inom ramen för en kommersiell verksamhet. Det är alltså även när det rör sig om en fysisk person fråga om en näringsidkare som har valt att låta inteckna sin näringsverksamhet. Skyddsintresset för dennes personuppgifter måste i ett sådant fall vara mindre än när t.ex. en fastighetsägare som är en enskild person får finna sig i att få uppgifter om honom eller henne registrerade för att kunna beviljas lagfart på en fastighet som utgör t.ex. bostad. Även uppgifterna i de olika fartygsregistren är till övervägande del av kommersiell natur, varför också de bör anses vara av mindre integritetskänslig karaktär. Det kan alltså konstateras att de risker från integritetssynpunkt som den föreslagna lösningen innebär inte är lika stora beträffande nu aktuella register som för fastighetsregistret. Det sagda leder till att de skäl som på fastighetsområdet talade för en särskild reglering av olika användarbegränsningar inte i lika stor utsträckning gör sig gällande på nu aktuella register. Regeringens mening är således att någon särreglering inte bör införas. I stället bör det vara tillräckligt att bedömningen av om en begärd användning bör tillåtas överlämnas åt respektive att avgöras i deras egenskap av personuppgiftsansvariga. Regeringen avser att i förordningen om företagshypotek respektive fartygsregisterförordningen ge myndigheterna möjlighet att i enskilda fall ställa upp särskilda villkor för att på så sätt motverka uppkomst av otillbörligt intrång i registrerads integritet eller risker från säkerhetssynpunkt. Denna möjlighet innebär inte någon generell föreskriftsrätt för verken utan är ett bemyndigande att fatta beslut om ytterligare villkor i enskilda fall. Detta kan aktualiseras t.ex. när myndigheterna skall medge direktåtkomst till uppgifter i registren eller då fråga är om utlämnande av ADB-upptagning av större uppgiftssamlingar i registren. 5.2 Allmänna förfaranderegler Regeringens förslag: Förvaltningslagens förfaranderegler skall tillämpas på handläggningen av ärenden om inskrivning respektive registrering vid respektive . Om ett sammanträde måste hållas för att klarlägga utredningen av ett registerärende enligt sjölagen skall sådant sammanträde äga rum vid . Regeringens bedömning: Förelagt vite skall även i fortsättningen få dömas ut av inskrivnings- respektive registermyndigheten. förslag: föreslog beträffande behandlingen av båtregisterärenden enligt lagen (1979:377) om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m. att bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) skulle gälla i tillämpliga delar. Verket lämnade beträffande register- och inskrivningsärenden enligt lagen om företagshypotek och sjölagen inte något förslag i detta avseende. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrade sig särskilt över förslaget. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt eller har inte haft något att erinra mot promemorians förslag. , som i och för sig inte har något att invända mot förslaget, har dock påpekat att förvaltningslagens generella bestämmelser inte är tillräckliga för att tillgodose de krav som ställs på verkets handläggning av inskrivningsärenden. har ansett att frågor om utdömande av viten bör prövas av domstol på ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. Bakgrund: Som redovisats ovan under avsnitt 4.4 har bestämmelser om tvistemål varit tillämpliga på behandlingen av ärenden vid inskrivningsmyndigheten för företagsinteckningar och vid sjöfartsregistret. I förslag till lag om ändring i lagen om företagshypotek och sjölagen har dessa bestämmelser upphävts utan att det har gjorts några överväganden om vad som i stället bör gälla. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Eftersom respektive verksamhet föreslås bli överflyttad till en förvaltningsmyndighet står olika alternativ till buds när det gäller utformningen av de regler som skall gälla för handläggningen av inskrivnings- och registerärenden. En möjlighet är att låta lagen om företagshypotek och sjölagen innehålla en fullständig reglering för behandlingen av ärendena. En sådan ordning avviker emellertid från vad som har gällt och skulle innebära att de båda lagarna skulle behöva byggas ut med ett stort antal bestämmelser. Detta framstår inte som ändamålsenligt. Utgångspunkten bör därför även i fortsättningen vara att lagarna fylls ut av andra regler. En möjlighet är att det föreskrivs att förvaltningslagen skall gälla i tillämpliga delar. Fördelen med en sådan modell är att den blivande centralmyndigheten själv är bekant med de förfaranderegler som finns intagna i förvaltningslagen. Detta kan minska risken för övergångsproblem i samband med den organisatoriska överflyttningen. Ärendehanteringen vid inskrivningsmyndigheten för företagsinteckningar uppvisar emellertid stora likheter med handläggningen av ärenden avseende inteckning i fastighet. Mot bakgrund härav bör man i sammanhanget titta närmare på de regler som gäller för fastighetsinskrivningen. På det området har - såsom har framgått - en reform genomförts som har inneburit moderniserade regler för det hittillsvarande fastighetsdatasystemet och för handläggningen av fastighetsinskrivningsärenden (se prop. 1999/2000:39, bet. 1999/2000:BoU8, rskr. 1999/2000:185, SFS 2000:224 och 226). Lagändringarna, som trädde i kraft , innebär bl.a. att regelverket anpassas till lagen om domstolsärenden liksom till de krav som EG:s dataskyddsdirektiv och den nya personuppgiftslagen kräver. De likheter som de skilda ärendehanteringarna uppvisar kan därför tala för att hanteringen av nu aktuella ärendetyper i möjligaste mån bör följa samma regler och ha samma struktur som fastighetsinskrivningen. Ett alternativ till att tillämpa bestämmelserna i förvaltningslagen är således att i stället hänvisa till handläggningsreglerna i domstolsärendelagen. Vid en sammanvägning av de skäl som talar för respektive emot de ovan presenterade alternativa modellerna - alltså antingen en tillämpning av handläggningsreglerna i förvaltningslagen eller domstolsärendelagen - anser regeringen att den mest ändamålsenliga lösningen är att förvaltningslagens förfaranderegler tillämpas på handläggningen av ärendena. En sådan lösning framstår som följdriktig inte minst mot bakgrund av att det här - till skillnad från i fastighetsinskrivningsverksamheten - är fråga om handläggning av ärenden vid fristående förvaltningsmyndigheter. Det förhållandet att myndigheternas beslut bör överklagas till allmän domstol (se avsnitt 5.3) bör inte föranleda någon annan bedömning, särskilt som en sådan modell redan tillämpas exempelvis på kronofogdemyndigheternas handläggning av ärenden enligt skuldsaneringslagen (1994:334). Sammanfattningsvis föreslås att förvaltningslagen skall gälla i tillämpliga delar på Patent- och registreringsverkets respektive handläggning av inskrivnings- och registerärenden enligt lagen om företagshypotek och sjölagen. De särskilda handläggningsbestämmelser som redan finns i lagen om företagshypotek (bl.a. 4 kap. 10-13 §§) och sjölagen (bl.a. 2 kap. 23-24 §§) bör bestå. Förvaltningslagens bestämmelser om omprövning av beslut bör inte tillämpas (se avsnitt 5.3). Vite och sammanträde för komplettering av utredning enligt sjölagen Vite Som har redovisats ovan (avsnitt 4.4) finns det ett flertal bestämmelser som ger inskrivnings- respektive registermyndigheten möjlighet att förelägga och döma ut vite. Eftersom ärendehanteringen nu flyttas från domstol till fristående förvaltningsmyndigheter uppkommer frågan om det möter något hinder mot att dessa myndigheter får befogenhet att döma ut förelagda viten. En möjlighet är, som har förordat, att frågan om utdömande av vite bör prövas av domstol på ansökan av respektive myndighet. I 6 § andra stycket viteslagen (1985:206) stadgas emellertid att frågor om utdömande av viten som har förelagts part eller någon annan till fullgörande av en skyldighet i en rättegång eller i annat motsvarande förfarande prövas utan särskild ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. Karaktären av de vitesförelägganden som förekommer i inskrivnings- och registerhanteringen är av liknande slag. Regeringen anser därför att det är mest ändamålsenligt att låta respektive pröva frågor om utdömande av dessa viten. Sammanträde enligt 2 kap. 21 § sjölagen Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det är lämpligt att låta ta över ansvaret för sådan personlig inställelse som 2 kap. 21 § sjölagen reglerar. Bestämmelsen ger registermyndigheten möjlighet att för komplettering av registerärendet genomföra en slags muntlig bevis- eller faktaupptagning, vilket normalt är en funktion som vilar på domstol. Motsvarande bestämmelser finns för inskrivningsärenden rörande fastigheter (se 19 kap. 16 § och 20 kap. 10 § jordabalken). är det vid sjöfartsregistret vid som sökanden skall inställa sig. Det är också den myndigheten som får döma ut vite. Mot bakgrund av att ärendena nu flyttas från domstol till en självständig förvaltningsmyndighet finns det anledning att överväga om inte sökanden eller annan som har kallats till sammanträde även fortsättningsvis borde infinna sig vid allmän domstol. Mot en sådan lösning talar dock de praktiska problem den kan befaras ge upphov till. Härtill kommer att man vid en sådan ordning skulle behöva reglera en rad olika frågor, t.ex. på vilket sätt ett sådant sammanträde initieras och vilken partsställning bör inta. Det utgör inte heller en tidigare okänd ordning att förvaltningsmyndigheter i vissa fall kan hålla sammanträden för att komplettera utredningen.