prop · GP0358 · 2001-11-28 00:00:00 — Bostadspolitiken har en avgörande betydelse för välfärdspolitikens ut- formning, och är ett område där staten och kommunerna har ett gemen- samt ansvar. För att de bostadspolitiska målen skall uppnås förutsätts ett aktivt samhällsengagemang både från staten och från kommunerna. Staten skall svara för att legala och finansiella instrument finns tillgäng- liga för bostadsbyggandet medan kommunerna har det övergripande ansvaret för att bostadspolitiken verkställs på lokal nivå. Det är angeläget att staten och kommunerna nu samordnar sina åtgär- der för att med full kraft skapa och genomföra en gemensam bostads- politik som står i överensstämmelse med det nationella mål som riks- dagen antagit för bostadspolitiken. Den långsiktiga målsättningen att åstadkomma både ytterligare hyresrätter och att bibehålla ett självkost- nadsalternativ på hyresmarknaden kan äventyras utan stimulansåtgärder från statsmakternas sida. Det är mot den bakgrunden nödvändigt att om- pröva såväl legala som ekonomiska instrument för att anpassa den nationella och den lokala politiken till de förutsättningar som råder. Speciellt eftersom bostadsförsörjningen är en mycket väsentlig del av kommunernas och regionernas infrastruktur i ett tillväxtperspektiv. Det finns således ett egenintresse hos kommunerna och ett övergripande nationellt intresse hos staten av att det finns väl fungerande allmännyttiga bostadsföretag i varje kommun och därmed i varje del av landet. En lag om allmännyttiga bostadsföretag Statens intresse av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostads- företagen motiveras bl.a. utifrån hänsynen till gällande hyressättnings- system (bruksvärdessystemet). Från rättssäkerhetssynpunkt förutsätter ett fungerande hyressättningssystem en garanti för att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verksamheten utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Ett sådant regelverk bidrar enligt kom- mitténs mening till att tydliggöra vilka företag som enligt hyreslagen är hyresnormerande. Ett annat skäl för ett särskilt regelverk är att det är viktigt att villkoren för allmännyttig bostadsverksamhet klargörs, dvs. att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verksamhet under vissa speciella förutsättningar: utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Möjlig- heten att godkänna ett bostadsföretag som allmännyttigt upphörde . Genom ett återinförande av en rätt för allmännyttiga aktörer på bostadsmarknaden att godkännas som allmännyttigt bostadsförtag ökar möjligheterna för att det på marknaden bibehålls en tillräckligt stor all- männyttig sektor. Ett ytterligare skäl för en särskild reglering om allmännyttiga bostads- företag är att det därmed skapas en plattform för dels framtida insatser gentemot kommuner som vill ta ett bostadspolitiskt ansvar eller är beredda att utveckla hyresgästernas inflytande över det bostadsföretag de hyr av. Definition av ett allmännyttigt bostadsföretag Ett allmännyttigt bostadsföretag definieras i kommitténs förslag som ett kommunalt bostadsföretag eller annat bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och vars verksamhet primärt innefattar ägande eller förvaltning av fastigheter som det är upplåtet bostäder med hyresrätt i. Att verksam- heten drivs utan vinstsyfte hindrar dock inte företaget från att lämna skälig utdelning på den del av grundkapitalet som ägare skjutit till kontant. skall sträva efter att erbjuda de boende möjlighet till inflytande i företaget. Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag Aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som uppfyller de villkor som ställs upp i definitionen av allmännyttigt bostadsföretag i den nya lagen, får efter ansökan godkännas som allmännyttigt bostadsföretag. liksom aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som enligt äldre författning har godkänts som allmännyttigt bostadsföretag skall för lagens ikraftträdande anses vara godkända som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen. God- kännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen skall återkallas om förutsättningarna för godkännandet inte är uppfyllda eller om företaget anmäler att det inte längre önskar vara allmännyttigt Frågor om godkännande och återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, prövas av läns- beslut får överklagas till . beslut får inte överklagas. Ett allmännyttigt bostadsföretag skall till lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna En självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag En av de egenskaper som utmärker de allmännyttiga bostadsföretagen är att de drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Detta är en av grundvalarna för allmännyttig bostadsverksamhet. åtskilliga exempel på att kommuner fört över vinstmedel från kom- munala bostadsföretag till annan verksamhet. innebär det att bostadsbolagets intäkter används till att bekosta verk- samhet inom andra kommunala ansvarsområden; verksamhet som skall finansieras av samtliga skattebetalande kommunmedlemmar och inte enbart av hyresgästkollektivet. Detta förfarande hotar dessutom att underminera bruksvärdessystemet och hela hyressättningssystemet, vilket kan få negativa samhällsekonomiska effekter. ning är att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag utöver kravet att företaget drivs utan vinstsyfte även skall finnas en bestämmelse som går ut på att företagen drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Frågan om hur en sådan självkostnadsprincip skall formuleras är dock inte okomplicerad och föreslås blir föremål för fortsatt utredande. Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa Kommitténs analys har lett till slutsatsen att det torde vara svårt att finna eller påvisa något större intresse hos professionella investerare för att investera i allmännyttig bostadsverksamhet. Stötesten förefaller vara just det som utgör fundamentet för allmännyttig verksamhet dvs. heten drivs utan vinstsyfte och i förlängningen med utdelnings- En sådan är ur investerarnas synvinkel inte acceptabel. Det är inte möjligt att med säkerhet fastställa intresset hos de boende eller de exakta finansiella förutsättningarna vid ett övertagande av de boende. Kommittén är dock av bedömningen att det förslag till permanent lag om kooperativ hyresrätt som lämnas av Utredningen om kooperativ hyresrätt i SOU 2000:95 bör kompletteras med regler om förköpsrätt för de boende. Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. Kommittén föreslår att en företrädesordning vid försäljning av kom- munalt fastighetsbestånd eller aktier i kommunalt bostadsföretag regleras I första hand skall kommunen sälja till annat allmännyttigt bostads- I andra hand skall kommunen sälja till en kooperativ hyresrätts- förening av ägarmodell som hyresgästerna bildat. kommunen kunna sälja till bostadsrättsförening eller annan. den närmare utformningen av en reglering av företrädesordningen liksom frågan om priset vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd kan eller bör regleras, föreslås bli föremål för ytterligare analyser och över- väganden inom ramen för en särskild utredning. När det gäller frågan om att förhindra eller försvåra ombildning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt gör kommittén bedömningen att föreningslagens regler om likvidation i kombination med de regler om överlåtelse av föreningens hus som föreslås av Utredningen om kooperativ hyresrätt utgör ett tillräckligt skydd för den kooperativa hyresrättsföreningen och dess hyresgäster. Att helt förhindra att en kooperativ hyresrättsförening upphör och blir bostadsrättsförening be- döms inte vara meningsfullt. till det privata bör lösas avtalsvägen, där kommunen som förutsättning för försäljning till den kooperativa hyresrättsföreningen, ställer krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för frivillig likvidation. Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen Enligt kommitténs uppfattning är det av största vikt att hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen får ett ökat inflytande. boendeinflytande och ökat inflytande i bostadsföretagen har kommittén med hänsyn till den prioritering som följer av kommitténs tilläggsdirektiv inte arbetat med. Kommittén föreslår att regeringen tillsätter en särskild utredning med uppdrag att närmare analysera de förslag som lämnades av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i SOU 1999:148 samt även i övrigt analysera och lämna förslag som leder till ökat boende- inflytande och inflytande i bostadsföretagen. Utredaren bör ges i uppdrag att beakta den överenskommelse om utveckling av hyresboendet som Fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor Kommittén föreslår sammantaget att följande frågor kommer under fort- satt analys och överväganden inom ramen för en särskild utredning. N En självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag, N möjligheten att dela ut vinst i efterskott, N utökade möjligheter till fonderingar, N reglering av förköpsordning m.m., och N utökat boendeinflytande m.m. Del II Kommunernas boendeplanering Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Kommitténs förslag och bedömningar i dessa frågor utgår från dels en redovisning av gällande ansvarsfördelning mellan stat och kommun, dels en aktuell bild av läget på bostadsmarknaden, dels uppföljningar av hur olika bostadspolitiska verktyg används i kommunerna. Kommitténs kommunkontakter i bostadsförsörjningsfrågor ger följan- inga ytterligare statliga regleringar önskas eller behövs för att förse kommunerna med verktyg för bostadsförsörjningen N arbete med förturer och med sociala, eller kom- munala, kontrakt blir allt tyngre, samarbetet i många kommuner går trögt, främst med privata fastighetsägare men även med kommunens eget bostadsföretag, staten kan stödja kommunernas arbete genom att sprida goda exempel och genom att stödja nya initiativ med stimulans- Kommunen har mycket kortfattat f.n. följande verktyg för bostads- social verksamhet inom ramen för sin boendeplanering och sina insatser enligt , socialtjänstlagen och lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar: N Bostadsförmedling, dvs. antingen egen bostadsförmedling med förtursregler eller genom en samverkan med flera fastighets- ägare eller med en privat bostadsförmedling, N samverkan med ett kommunägt bostadsbolag, antingen när bolagets uthyrningsverksamhet samverkar med socialförvalt- ningen eller när ägardirektiv till företaget ger förtursregler, N frivillig samverkan med privata fastighetsägare, t.ex. genom en samordningsgrupp med kommunens större fastighetsägare och socialförvaltningen för anvisning av hyreslägenheter med förtur, N villkor i exploaterings- eller marköverlåtelseavtal, t.ex. krav på hyresrätt som upplåtelseform i en del av produktionen, krav på anvisningsrätt för en andel av lägenheterna i alla upplåtelse- former och krav på visst antal bostäder för särskilda behov, i insprängda lägenheter eller i hela hus inom ett projekt, N eget ägande av bostäder antingen bostäder för särskilda behov som byggs i egen regi eller inköp av bostadsrätter eller småhus för uthyrning och N aktiv markpolitik och boendeplanering, där kommunen för en långsiktig markpolitik integrerad med planering för utbyggnad och utveckling av kommundelar och bostadsområden. De bostadspolitiska medel som kommunerna redan förfogar över är tillräckliga, men kommunerna bör använda dem bättre och oftare. Kunskap om medlen för lokal bostadspolitik har glömts bort under 1990- talets år med lågt byggande och överskott på bostadsmarknaden. Sam- ordningen av bostadsfrågor brister ofta inom kommunerna. I bl.a. social- tjänstens arbete med boende för svaga grupper efterfrågas ökat erfaren- hetsutbyte och goda exempel. Motsvarande behov uttrycks i fråga om metodutveckling för boendeplanering. Kommittén har mot bakgrund av sina undersökningar och kommun- kontakter gjort bedömningen att kommunernas befogenheter, roll och ansvar kan behöva förtydligas i två avseenden och föreslår därför: dels att , och länsstyrelserna ges i uppdrag att kartlägga vissa boendefrågor i . Det gäller hur bostadsfrå- gor för hushåll som inte kan få en bostad på egen hand på den öppna bostadsmarknaden hanteras inom . resultatet av denna kartläggning bör analyseras om kommunerna behöver tillföras ytterligare bostadspolitiska verktyg i sitt boendesociala arbete. och ges i uppdrag att med utgångspunkt från resultatet av kartläggningen i samråd med kommunerna sprida goda exempel på hur kommunerna kan arbeta med att ordna bostad till utsatta dels att lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar komplette- ras med en regel om att kommunfullmäktiges beslut om kommunala rikt- linjer för bostadsförsörjning skall fattas genom ett särskilt beslut av kom- munfullmäktige minst en gång per mandatperiod. Kommittén bedömer att en bostadsanvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden inte bör införas nu trots problem på lokala bostads- marknaden, särskilt sådana med brist på bostäder. Ett viktigt skäl är en utbredd tveksamhet i kommunerna. Ett ställningstagande bör avvakta kommunernas försök att nå frivilliga överenskommel- ser med lokala fastighetsägare. Det gäller inte minst i kommuner där beslut fattas om att inrätta en obligatorisk bostadsförmedling enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Utvecklingen av utsatta gruppers boende inger stark oro och bör följas Goda skäl finns att redan nu allvarligt överväga någon form av anvisningsrätt för , för både förturer och sociala, eller kom- munala, kontrakt, särskilt i orter med bostadsbrist. behövs bland alla fastighetsägarekategorier, både allmännyttiga och privata, om vikten av att aktivt samarbeta för att klara utsatta gruppers boende genom bl.a. förturer och sociala, eller kommunala, kontrakt. Kommittén förordar dock inte att en anvisningsrätt för Även i detta fall anser kommittén att effekter av föreslagna statliga insatser bör avvaktas och att parternas agerande på bostadsmark- naden bör beaktas. Former för de privata fastighetsägares medverkan i både bostadsför- medling och bostadsanvisning bör vid sidan av ev. överenskommelser med kommunen dokumenteras lokalt som en värdefull komplettering av de riktlinjer om god sed som antagits av . allmännyttiga företagens medverkan både i den generella bostadsförmed- lingen och i arbetet med bör underlättas genom ägar- direktiv från kommunen. Boendesociala beredningen tillsattes av regeringen med upp- drag att följa utvecklingen på det bostadssociala området och föreslå åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen skulle som underlag för sina bedömningar och förslag göra en bostadssocial kartläggning av situationen på bostadsmarknaden. Beredningen, som skulle ha varit verksam till och med utgången av år 2000, övergick i , som tog över större delen av beredningens uppdrag. Beredningen hade som led i sitt arbete omfattande kontakter med kommuner, myndigheter och andra utredningar och beställde ett stort antal underlag om bostadsmarknad och bostadspolitik, särskilt boende- Bl.a. tog på beredningens uppdrag fram en boendesocial kartläggning av utvecklingen för hushållen Beredningen undersökte vidare bostadspolitiken i och Två slutsatser drogs om allmännyttans roll. rande allmännytta av tillräcklig omfattning är av stor betydelse för att människor med behov av stöd skall få goda boendeförhållanden: Det kan vidare vara värdefullt att tillföra bostadsmarknaden privata allmännyttiga aktörer vid sidan av de kommunala. Två särskilda deluppdrag till beredningen redovisades till regeringen i betänkandena Oseriösa bostadsförmedlare ( 1999:71) och Boendesociala effekter av konkurser och rekonstruktioner (SOU 1999:72). Konsekvenser av kommitténs förslag För bostadsmarknaden i stort och för de allmännyttiga bostadsföretagen Ett genomförande av förslaget till lagen om allmännyttiga bostadsföretag klargör förutsättningarna för allmännyttig verksamhet på bostadsmarkna- den. Att dessa görs tydliga är viktigt eftersom de allmännyttiga bostads- företagen med ideella förtecken konkurrerar på en konkurrensutsatt bostadsmarknad. Förslagen om förtydliganden när det gäller innebörden av bistånd i form av bostad enligt socialtjänstlagen, om privata fastighetsägares fri- villiga medverkan i bostadsförmedling och bostadsanvisning och om en bostadsanvisningsrätt som villkor för statligt stöd, bör bidra till minskad segregation på bostadsmarknaden och till att de allmän- nyttiga bostadsföretagen avlastas en del av det oproportionerligt stora ansvar de ofta tagit för de socialt mest utsatta grupperna på bostads- Ett genomförande av kommitténs lagförslag bidrar till att tydliggöra förutsättningarna för verksamhet på bostadsområdet och att öka möjligheterna för kommunmedlemmarna att följa förvaltningen av de kommunala bostadsföretagen. Förslagen om kommunernas boendeplanering får konsekvenser bara för de kommuner som inte redan antar riktlinjer för bostadsförsörjning i fullmäktige genom ett särskilt beslut minst en gång per mandatperiod. För kommuner som behandlar frågan mer sällan blir följden att bostads- frågorna oftare blir föremål för politisk debatt i kommunens högsta För kommuner som inte fattar ett särskilt fullmäk- tigebeslut om riktlinjerna för bostadsförsörjning innebär förslaget att debatten i fullmäktige i fortsättningen fokuseras mer på bostadsfrågor och att den inte riskerar att överskuggas av t.ex. plan- eller infrastruktur- Det gäller även kommuner som ofta behandlar bostadsfrågor, men gör det som en del i behandlingen av andra frågor. Kommitténs förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag påverkar i grunden inte bruksvärdessystemet. Förslaget får dock den effekten att det öppnas för en breddning av basen för systemet, dvs. en ökning av antalet Enligt kommitténs bedömning är de kostnader som förslaget till lag om allmännyttiga bostadsföretag föranleder hos länsstyrelserna och inte vara större än att de ryms inom ramen för befintliga anslag. förslag som lämnas om vissa krav på periodicitet och formalitet rörande kommunala riktlinjer för boendeplanering, medför enligt kommitténs bedömning inga ökade offentliga utgifter. medför inte heller övriga förslag i kapitlet några ökade offentliga utgifter. Kommitténs förslag i relation till befintlig lagstiftning och EG-rätten De föreslagna regelverket tar sin utgångspunkt i kommunallagen och är således förenligt med dessa bestämmelser. Det föreslagna regelverket ger inte de allmännyttiga bostadsföretagen några konkurrensfördelar på bostadsmarknaden och torde därför inte komma i konflikt med EG-rätten Företagen förutsätts bedriva ekonomisk verksam- het på en marknad i konkurrens med övriga aktörer, vilka i stor utsträckning arbetar i aktiebolagets form. Det föreslagna regelverket är förenligt med reglerna i aktiebolagslagen, föreningslagen och stiftelse- Kommitténs lagförslag avseende slutbetänkandet SOU 2001:27 Förslag till lag (2002:000) om allmännyttiga bostadsföretag Härigenom föreskrivs följande. 1 § Med allmännyttigt bostadsföretag avses i denna lag ett kommunalt bostadsföretag, eller ett annat bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och har till huvudsaklig uppgift att förvalta fastigheter vari upplåts bostä- der med hyresrätt. Att företaget drivs utan vinstsyfte hindrar dock inte att det lämnar skä- lig utdelning på den del av grundkapitalet som ägare skjutit till kontant. Regeringen skall meddela närmare föreskrifter om högsta tillåten ut- delning. 2 § får drivas i form av aktiebolag, ekono- misk förening eller stiftelse. Om inget annat framgår av denna lag gäller för sådana företag det som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1987:667) om ekono- miska föreningar respektive stiftelselagen (1994:1220). För kooperativ hyresrättsförening som godkänns som allmännyttigt bostadsföretag enligt denna lag gäller om inget annat framgår av denna lag även lagen (2001:000) om kooperativ hyresrätt. 3 § skall sträva efter att erbjuda hyres- gästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget. 4 § skall skriftligen till länsstyrel- sen lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag 5 § Företag som uppfyller förutsättningarna i 1 § första stycket och 2 § första stycket skall efter ansökan godkännas som allmännyttigt bostads- företag. 6 § Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt denna lag skall återkallas, om företaget inte uppfyller de krav som ställs i 1 § första stycket och 2 § första stycket eller om företaget anmäler att det inte längre vill vara allmännyttigt bostadsföretag. 7 § Frågor om godkännande och återkallelse av godkännande som all- männyttigt bostadsföretag enligt denna lag prövas av . beslut får överklagas till . beslut får inte överklagas. Särskilt om kommunala bostadsföretag 8 § Om kommunala bostadsföretag finns bestämmelser i kommunallagen (1991:900). Om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag finns bestämmelser i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). Företag som enligt förordningen (1986:694) om handläggning, förvalt- ning, m.m. av bostadslån och räntebidrag eller motsvarande äldre be- stämmelser är godkänt som allmännyttigt bostadsföretag skall denna lag träder i kraft anses vara godkänt som allmännyttigt bostadsföretag enligt denna lag. Även kommunalt bostadsföretag skall denna lag träder i kraft anses vara godkänt som allmän- nyttigt bostadsföretag enligt denna lag. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar skall ha följande lydelse. Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen, om det behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Riktlinjer för bostadsförsörj- Riktlinjer för bostadsförsörjningen ningen skall antas av kommunfull- skall antas av kommunfullmäktige mäktige. minst en gång per mandatperiod genom ett särskilt beslut. Denna lag träder i kraft den Yttrande över betänkandet och kommu- nernas boendeplanering (SOU 2001:27) har efter remiss lämnats av: , i , Kammarrätten i , Länsrätten i , , ombudsmän , Statskontoret, , , Statens bostadskre- ditnämnd, , , , i , i län, i Västra , i , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , , kommun, kommun, , (), Fastighets- ägareförbund, , , Yttranden har vidare inkommit från Svenska Studentbostadsföre- kommun, och har med- delat att man avstår från att yttra sig. Sammanfattning av promemorian Tillståndsplikt vid överlåtelse av kommunala bostadsföretag eller bostäder I denna promemoria föreslås att en tillståndsplikt införs vid överlåtelse av kommunala bostadsföretag eller bostäder. Förslaget är tänkt att ersätta den nu tidsbegränsade lagstiftningen på området. Förslaget innebär att överlåtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag i en sådan omfattning att kommunens eller ett annat kommunalt företags - dominerande inflytande över bostadsföretaget upphör, skall godkännas genom tillstånd av för att vara giltiga. Likaså skall överlåtelser av hela eller delar av kommunens eller ett kommunalt bostadsföretags bestånd av bostadslägenheter godkännas genom tillstånd av . Tillstånd krävs dock inte om egendomen förvärvas av ett annat kom- munalt bostadsföretag, en kooperativ hyresrättsförening eller på exekutiv auktion. Ansökan om tillstånd föreslås bifallas om den aktuella överlåtelsen inte försvårar tillämpningen av hyreslagens bruksvärdessystem. skall i sin beredning av ärendet begära in yttrande från hyresnämnden om man kan anta att överlåtelsen försvårar tillämpningen av bruksvärdes- systemet. Det åligger dessutom sökanden att redovisa de boendes inställning till avyttringen.