prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — 1994/95:169). Sjölagen har dock ett vidare tillämpningsområde än ansvarighets- konventionen. Bestämmelserna om strikt ansvar och ansvarsbegränsning har nämligen gjorts tillämpliga även i fråga om fartyg som inte omfattas av ansvarighetskonventionens definition av detta begrepp, t.ex. torrlast- fartyg (10 kap. 19 §). Vidare har i sjölagen införts en längre gående kanalisering av ansvaret till fartygsägaren än vad som är fallet enligt ansvarighetskonventionen (10 kap. 4 §). Fondkonventionen har införlivats med svensk rätt genom lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden. Skyldigheten att lämna den internationella oljeskadefonden de uppgifter den behöver för beräkning av avgifter regleras i lagen (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja. För en närmare redogörelse för den svenska lagstiftningen hänvisas till prop. 1973:140 Ansvarighet för oljeskada till sjöss, och prop. 1994/95:169 Ändrade regler om ersättningsansvaret för oljeskador till sjöss. 5.6.9Nyttjandeförbud och andra administrativa åtgärder Förutom de sanktioner som har redovisats torde även sådana administrativa åtgärder som kan vidtas beträffande ett fartyg verka avhållande mot brott till sjöss. Som exempel på sådana administrativa åtgärder kan nämnas möjligheten till inspektion och i förekommande fall Prop. 2000/01:139 nyttjandeförbud enligt 7 kap. VlfL. Administrativa åtgärder av nu nämnt slag beslutas vanligtvis av inom ramen för tillsynsverk- samheten. 6.1Bör VlfL:s bestämmelser helt eller delvis arbetas in i ? Regeringens bedömning: Bestämmelser om åtgärder mot förorening från fartyg bör även i fortsättningen finnas i särskild lagstiftning och således inte arbetas in i . Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig, däribland och , anser att den nuvarande ordningen bör behållas. Ingen remissinstans anser att lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg ( VlfL) i sin helhet bör arbetas in i . i skulle visserligen ha före- dragit om bestämmelserna i kunnat sammanföras med , men anser att de praktiska svårigheterna framstår som hindrande. De Juridiska fakultetsnämnderna vid såväl som ifrågasätter särregleringen och det föreslås att efter ytterligare utredning de grundläggande materiella reglerna som skall gälla för fartyg inom svensk jurisdiktion förs över till medan tilläggsbestämmelser om åtgärder mot vattenförorening från fartyg behålls i en särskild lag. Skälen för regeringens bedömning: trädde i kraft . I huvudbetänkande Miljö- balken, en skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveck- ling (SOU 1996:103), diskuterades i ett särskilt kapitel vilka lagar som borde samordnas genom att arbetas in i balken, och vilken lagstiftning som av olika skäl även fortsättningsvis borde regleras särskilt (del I, kap. 4). Bland de lagar som sammanfördes i kan nämnas naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387), renhållningslagen (1979:596), vattenlagen (1983:291) och lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten. Även straffbestämmelserna om miljö brott och vållande till miljöstörning, som tidigare fanns i , infogades i kapitel om straffbestämmelser och förverkande (29 kap.). Då det gällde VlfL anförde utredningen att lagen i likhet med lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (vilken inte heller arbetats in i ) reglerade verksamhet där stränga säkerhetskrav måste upprätthållas för att minimera risken för miljöstörningar och där lagens regler var så speciellt utformade att de endast i ringa grad kunde samordnas med regler i de övriga lagar som borde ingå i balken. Det angavs också att Prop. 2000/01:139 reglerna om de arbetades in i balken riskerade att bli otympligare att hantera och svårare att överblicka än vad som var fallet med befintlig lagstiftning, och att några samordningsvinster därför inte stod att vinna med att arbeta in dem i balken (SOU 1996:103 s. 217). Vid remissbehandlingen av betänkande upp- märksammades av några remissinstanser att VlfL:s straffbestämmelser inte hade arbetats in i balken. Riksåklagaren föreslog att VlfL skulle arbetas in i och ansåg att bl.a. VlfL:s bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja skulle tas in i balken. Regeringen ansåg då att resultatet av arbete borde avvaktas innan några ändringar i dessa avseenden gjordes i miljö- balkens regler (prop. 1997/98:45, Del 1 s. 521). har kommit fram till att det skulle bli mycket komplicerat att arbeta in VlfL:s regelverk i , främst för att merparten av balkens bestämmelser lämpar sig mindre väl för att tillämpas på sjörättsliga för- hållanden och det därför ändå torde krävas specialreglering i balken. En ändring skulle således inte leda till några samordningsvinster eller till att lagstiftningen blev lättare att överblicka och tillämpa (se SOU 1998:158 s. 374). Riksåklagaren har i sitt remissyttrande inte vidhållit sitt tidigare förslag om att arbeta in VlfL i . har inte framfört några synpunkter på förhållandet mellan VlfL och i samband med den nu aktuella remissomgången. Utredningen har framfört skäl som enligt regeringen starkt talar för att VlfL alltjämt bör vara kvar som en särreglering. Regeringen delar således utredningens uppfattning att VlfL:s bestämmelser inte bör arbetas in i . 6.2Inspektion av utländska fartyg m.m. Möjligheterna att göra inspektioner av och ingripanden mot utländska fartyg utanför svenskt inre vatten är beroende av det havsrättsliga regel- verket. Den svenska lagstiftningen är i huvudsak anpassad till havsrätten. Vissa justeringar och tillägg, vilka i huvudsak ökar möjligheterna till inspektion och ingrepp, är emellertid önskvärda. Utöver dessa frågor behandlas nedan möjligheten för att kontrollera olje- dagböcker. Inspektion av utländska fartyg Regeringens förslag: Regleringen av inspektion av utländska fartyg i territorialhav och ekonomiska zon ändras i förtydligande syfte samt för att nå bättre överensstämmelse med havs- rättskonvention och med bestämmelserna internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg inklusive dess tilläggsprotokoll (MARPOL). Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: , och har yttrat sig beträffande sig den lagtekniska utformningen av inspektionsrätten av utländska fartyg. och har därvid riktat viss kritik mot förslagets språkliga utformning. Skälen för regeringens förslag Det föreligger inte någon havsrättslig begränsning i möjligheten att besluta om inspektion av utländska fartyg som frivilligt befinner sig i hamn eller inre vatten. Någon misstanke om brott behöver således inte föreligga, utan inspektionen kan där ske i förebyggande syfte. Möjlig- heten till sådan inspektion saknas emellertid enligt havsrättskonventionen beträffande utländska fartyg under genomfart i territorialhavet eller den ekonomiska zonen. Utredningen har vid sin översyn av lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg ( VlfL) pekat på att den svenska regleringen inte i alla delar står i överensstämmelse med konventionen. I vissa delar erbjuder havsrättskonventionen större möjligheter till inspek- tion än den nuvarande svenska regleringen. Inte minst av detta skäl finns det enligt regeringens mening anledning att anpassa den svenska regle- ringen till havsrättskonventionen i de delar som utredningen har före- slagit. Terminologin i VlfL bygger till viss del på havsrättskonventionens begrepp. Konventionens termer har emellertid inte översatts konsekvent i den svenska lagstiftningen, vilket enligt regeringens mening bör åtgärdas. I 6 kap. 2 § VlfL föreskrivs att fartyg skall undergå inspektion när till- synsmyndigheten anser att det behövs. I andra stycket samma paragraf anges att inspektion av utländska fartyg som befinner sig i territorialhav får vidtas endast om det föreligger klara skäl att anta att ett förbjudet utsläpp har skett från fartyget i territorialhavet. Möjligheterna att, med anledning av ett utsläpp i den ekonomiska zonen, inspektera ett utländskt fartyg som befinner sig i territorialhavet eller den ekonomiska zonen är enligt 6 kap. 2 a § VlfL ännu mer begrän- sade. I första stycket föreskrivs att inspektion endast får vidtas om det är uppenbart att det har skett ett utsläpp från fartyget och att detta utsläpp har medfört eller kan medföra betydande skador på stränder i eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar i territorialhav eller ekonomiska zon. Inspektion får dessutom, enligt andra stycket i samma paragraf, ske om det finns grundad anledning till miss- tanke om ett förbjudet utsläpp från fartyget i den ekonomiska zonen och Prop. 2000/01:139 utsläppet har medfört eller kan medföra sådana betydande skador som avses i första stycket. För en inspektion förutsätts då att fartygets befäl- havare har vägrat att lämna begärda uppgifter eller har lämnat uppgifter som uppenbarligen inte överensstämmer med verkliga förhållanden och inspektionen är påkallad av omständigheterna i övrigt. I 6 kap. 3 § VlfL anges begränsningar i fråga om vad själva inspek- tionen får avse. Där anges att en inspektion av ett utländskt fartyg med giltiga certifikat och motsvarande handlingar skall begränsas till dessa handlingar, såvida det inte finns grundad anledning att anta att fartyget eller dess utrustning eller driftförhållandena i väsentliga avseenden avviker från uppgifterna i certifikaten och handlingarna. Anpassning av regleringen av inspektionsrätten till havsrättskonven tionen a) Inspektion av utländska fartyg i territorialhavet med anledning av utsläpp i Sveriges sjöterritorium Möjligheten enligt havsrättskonventionen att företa en fysisk inspektion av utländska fartyg under genomfart av territorialhavet regleras i artikel 220 punkt 2. När det föreligger klara skäl att anta ( clear grounds for believing) att ett fartyg under genomfart av en stats territorialhav (navigating in the territorial sea of a State) har överträtt statens författ- ningar beträffande otillåtna utsläpp från fartyget, får staten göra en fysisk inspektion av fartyget med anledning av överträdelsen. Innebörden av genomfart definieras i art. 18 i konventionen. Med genomfart avses i huvudsak att passera havet utan att inlöpa till inre vatten eller att inlöpa till eller gå till havs från inre vatten. Genomfarten skall vara oavbruten och skyndsam, med rätt att under vissa förhållanden stoppa och ankra. Artikel 220 punkt 2 motsvaras i av 6 kap. 2 § andra stycket VlfL. I den svenska lagstiftningen anges att begränsningen i befogen- heten att inspektera ett utländskt fartyg gäller om fartyget befinner sig i territorialhavet. Är inte fartyget under genomfart av territorialhavet, på det sätt som definieras i havsrättskonventionen, föreligger det emellertid enligt artikel 220 punkt 2 inte någon begränsning i möjligheten att företa inspektion. Detta har betydelse framförallt i situationer då fartyget råkat ut för en olycka och en inspektion av fartyget är nödvändig för att bedöma om förbud eller förelägganden skall meddelas med stöd av 7 kap. 5 § VlfL (se i avsnitt 5.4.1 vad ett sådant förbud kan innefatta). 6 kap. 2 § andra stycket VlfL bör därför enligt regeringens mening ändras på så sätt att begränsningen i möjligheten att inspektera utländska fartyg bara gäller då fartyget är under genomfart. Då fartyget under andra förhållanden befinner sig i territorialhav kan inspektion ske med stöd av 6 kap. 2 § första stycket VlfL, dvs. då tillsynsmyndig- heten anser att det behövs. I den nuvarande regleringen gäller bestäm- melsen då utsläppet har skett i territorialhavet. För att nå överensstäm- melse med havsrättskonventionen bör det ersättas med Sveriges sjöterri- torium. Enligt den föreslagna lydelsen av 6 kap. 2 § VlfL regleras således inspektionsmöjligheten dels då utsläppet har skett i inre vatten och fartyget har seglat ut i territorialhavet och dels då utsläppet har skett i territorialhavet och fartyget är under genomfart av territorialhavet. Regeringen återkommer nedan beträffande den terminologiska frågan hur begreppet clear grounds for believing bör översättas i lagstiftningen. b) Inspektion av utländska fartyg i territorialhavet eller den ekonomiska zonen med anledning av utsläpp i den ekonomiska zonen Möjligheten till inspektion av utländska fartyg i territorialhavet och den ekonomiska zonen, med anledning av utsläpp i den ekonomiska zonen, regleras i artikel 220 punkterna 3, 5 och 6 i havsrättskonventionen. I punkt 3 föreskrivs att kuststaten, när det föreligger klara skäl att anta att ett fartyg som navigerar i en stats ekonomiska zon eller territorialhav har överträtt tillämpliga författningar beträffande otillåtna utsläpp i den ekonomiska zonen, får begära att fartyget lämnar viss information. Begäran kan avse information om fartygets identitet och registrerings- hamn, senaste och nästa anlöpningshamn och annan relevant information som krävs för att fastställa om en överträdelse har ägt rum. När det före- ligger klara skäl att anta att en sådan överträdelse som avses i punkt 3 har ägt rum, får kuststaten enligt punkt 5 under vissa förhållanden företa en fysisk inspektion av fartyget. Misstanken om överträdelse skall avse ett utsläpp som medfört eller hotar att medföra betydande förorening av den miljön. Kuststaten får då företa en inspektion, om fartyget vägrat att lämna sådan information som föreskrivs i punkt 3 eller informationen avviker från uppenbara fakta samt omständigheterna i fallet berättigar till en inspektion. Punkt 6 i artikel 220 reglerar kuststatens möjlighet att inleda ett rätts- ligt förfarande med anledning av ett otillåtet utsläpp. Därigenom före- ligger också en rättighet att företa inspektion. Det förutsätts där att det föreligger klara objektiva bevis ( clear objective evidence) för att det har förekommit ett utsläpp som medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten eller kuststatens därmed sammanhängande intressen eller på tillgångarna i dess territorialhav eller ekonomiska zon. Regleringen i artikel 220 punkterna 3, 5 och 6 motsvaras i i VlfL av 6 kap. 2 a § VlfL. Paragrafens första stycke reglerar den möjlighet som artikel 220 punkt 6 ger till inspektion. Enligt regeringens mening bör stycket skrivas om något för att tydliggöra att det skall vara fråga om ett förbjudet utsläpp som har skett. I 6 kap. 2 a § andra stycket VlfL föreskrivs att inspektion kan ske under andra förutsättningar, varigenom den möjlighet till inspektion som anges i artikel 220 punkterna 3 och 5 regleras. I 6 kap. 2 a § andra stycket 1 anges att det skall finnas grundad anledning till misstanke om ett förbjudet utsläpp och att utsläppet har medfört eller kan medföra sådana betydande skador som avses i första stycket, dvs. betydande skador på stränder i och därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar i territorialhav eller ekonomiska zon. Enligt havs- rättskonventionen synes det emellertid inte vara en förutsättning för inspektion, att hotet om skada direkt har riktat sig mot kuststaten. I stället anges i artikel 220 punkt 5 att fråga skall vara om ett omfattande utsläpp som medfört eller hotat medföra betydande förorening av den miljön ( causing or threatening significant pollution of the . 2000/01:139 environment). Detta skall jämföras med punkt 6 i samma artikel, där det föreskrivs att det skall vara fråga om skada eller hot om skada för kuststaten. Möjligheten till inspektion bör inte vara mer begränsad än vad som föreskrivs i havsrättskonventionen. Det bör därför enligt regeringens mening föreskrivas i 6 kap. 2 a § andra stycket 1 VlfL att misstanken skall avse ett utsläpp som medfört eller kan medföra betydande förore- ning av den miljön. För att fullständigt täcka in de platser där skador kan ha betydelse för rätten att inspektera enligt 6 kap. 2 a § första stycket bör i det stycket orden i territorialhav bytas ut mot inom Sveriges sjöterri- torium. För att uppnå bättre överensstämmelse med svenskt språkbruk bör även stränder i bytas ut mot den svenska kusten, vilket även ligger närmare havsrättskonventionens ordval (the coastline). Enligt artikel 220 punkt 5 förutsätts det vidare för inspektion att fartyget har vägrat att lämna kuststaten sådan information som avses i samma artikel punkt 3. Enligt regeringens mening bör frågan om vilken information som skall utkrävas ansluta till ordalydelsen i havsrättskon- ventionen. 6 kap. 2 a § andra stycket 2 VlfL bör ändras i enlighet där- med. Regeringen återkommer nedan till den terminologiska frågan hur begreppet clear objective evidence bör översättas i lagstiftningen. c) Inspektion efter förföljande Inspektionsmöjligheterna beträffande utsläpp som har skett i den ekonomiska zonen är, såsom påpekats ovan, mer begränsade än när det gäller utsläpp i territorialhavet. Om fartyget gör ett utsläpp i Sveriges sjöterritorium och förföljs ut i den ekonomiska zonen tillåter havsrätts- konventionen en inspektion, enligt de villkor som gäller för fartyg under genomfart i territorialhavet, om fartyget har varit föremål för s.k. förföljande (hot pursuit). Frågan regleras i artikel 111 i havsrättskonventionen. förföljande av ett fartyg får tillgripas då kuststatens behöriga myndigheter har goda skäl att tro att fartyget har brutit mot statens lagar och andra författningar. Förföljande måste påbörjas då fartyget befinner sig i kuststatens inre vatten eller territorial- hav och får endast fortsätta utanför territorialhavet om förföljandet inte har avbrutits. Rätten till förföljande upphör då det förföljda fartyget kommer in på sitt eget lands eller tredje lands territorialhav. förföljande kan sålunda ske på det fria havet, och även genom ett annat lands ekonomiska zon. Rätten till förföljande gäller i tillämpliga delar vid överträdelser även i den ekonomiska zonen. Innan ett förföljande påbörjas måste synlig eller hörbar stoppsignal ha givits från ett avstånd varifrån den kan ses eller höras av det utländska fartyget. Förföljande får endast utövas av örlogsfartyg eller militära luft- fartyg eller av andra fartyg eller luftfartyg som är försedda med tydliga kännetecken som visar att de är i statens tjänst. Förföljandet måste ske utan avbrott, dock kan förföljande som påbörjats av en enhet övertas av en annan. Om förföljande utförs av luftfartyg gäller att luftfartyget måste beordra fartyget att stanna samt därefter själv aktivt förfölja fartyget tills dess att ett fartyg som tillhör kuststaten eller ett annat luftfartyg har anlänt för att överta förföljandet. Innan förföljandet har avslutats får fartyget uppbringas och, i förekom- mande fall, eskorteras tillbaka till kuststaten. Vilka åtgärder kuststaten i sammanhanget får vidta torde följa samma principer som om ingripandet företagits där överträdelsen har begåtts. Rätten till förföljande gäller således folkrättsligt, genom havsrättskonventionens bestämmelser. Enligt regeringens mening finns det goda skäl att särskilt reglera befogenheten för kuststaten att inspektera efter ett förföljande. På Lagrådets inrådan föreslås att även rätten till förföljande med anledning av utsläpp i den ekonomiska zonen samt rätten till för följande utanför den ekonomiska zonen regleras i lag. Det bör således föreskrivas att inspektion, utöver då sådan får ske i Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon med stöd av 6 kap. 2 § och 2 a §, får ske utanför Sveriges sjöterritorium om fartyget har blivit föremål för förföljande. Detta gäller då förutsättningarna enligt 6 kap. 2 eller 2 a §, förutom att fartyget inte längre befinner sig i sjöterritoriet respektive den ekonomiska zonen, är uppfyllda. Rätten till förföljande upphör, såsom det föreskrivs i artikel 111 punkt 3 i havsrättskonventionen, då fartyget kommer in på sitt eget lands eller tredje lands territorialhav. Regeringen föreslår att en bestämmelse med detta innehåll införs i en ny paragraf, 6 kap. 2 b §. Enligt den föreslagna lydelsen av 6 kap. 2 § VlfL regleras således inspektionsmöjligheten dels då utsläppet har skett i inre vatten och fartyget har seglat ut i territorialhavet och dels då utsläppet har skett i territorialhavet och fartyget är under genomfart av territorialhavet. Genom 6 kap. 2 a § regleras inspektionsmöjligheten då utsläppet har skett i den ekonomiska zonen och fartyget befinner sig i den ekonomiska zonen eller i territorialhavet. Genom den nya föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 2 b § regleras inspektionsrätten då utsläppet har skett i sjöterritoriet eller den ekonomiska zonen och fartyget har blivit föremål för förföljande utanför Sveriges sjöterritorium. d) Möjligheterna till utvidgad inspektion av utländska fartyg. MARPOL föreskriver att vissa fartyg skall vara utrustade med certifikat och andra handlingar. Inspektionen av utländska fartyg skall då enligt huvudregeln i havsrätten begränsas till en undersökning av dessa hand- lingar. I artikel 226 i havsrättskonventionen föreskrivs att varje fysisk inspektion av ett utländskt fartyg skall begränsas till en undersökning av sådana certifikat, loggböcker och andra dokument som fartyget enligt allmänt erkända internationella regler och normer skall medföra. Vidare fysisk inspektion av fartyget får endast äga rum efter en sådan undersök- ning. En vidare undersökning förutsätter antingen att det föreligger klara skäl att anta att fartygets eller dess utrustnings skick väsentligt avviker från uppgifterna i dessa dokument, att innehållet i sådana dokument inte är tillräckligt för att bekräfta eller verifiera en misstänkt överträdelse eller att fartyget inte medför giltiga certifikat och loggböcker. Mot- svarande bestämmelser finns i artiklarna 5 och 6 i MARPOL. Denna begränsning i befogenheten att vidta fysisk inspektion av Prop. 2000/01:139 utländska fartyg regleras i 6 kap. 3 § VlfL. I bestämmelsen i VlfL före- skrivs att inspektion av utländska fartyg som är utrustade med giltiga handlingar skall begränsas till granskning av dessa handlingar, såvida det inte finns grundad anledning att anta att fartyget, dess utrustning eller driftförhållanden avviker från uppgifterna i handlingarna. Enligt rege- ringens mening bör även möjligheten att inspektera fartyget med anled- ning av att handlingarna inte är tillräckliga för att bekräfta en misstanke om en överträdelse lagregleras i 6 kap. 3 § VlfL. e) En konsekvent översättning av de begrepp som förekommer i de havs- rättsliga konventionerna Havsrättskonventionen och MARPOL föreskriver att inspektioner och andra förfaranden, såsom kvarhållande och inledande av rättsligt för- farande gentemot utländska fartyg får företas då det föreligger olika grader av misstanke. Möjligheten till t.ex. inspektion av fartyg som är under genomfart i territorialhavet föreligger enligt artikel 220 punkt 2 i havsrättskonven- tionen då det föreligger viss särskild misstanke, clear grounds for belie- ving, att en överträdelse har skett i territorialhavet. Samma misstanke- grad föreskrivs i artikel 220 punkt 5 beträffande möjligheten att inspek- tera fartyg beträffande misstänkta utsläpp i den ekonomiska zonen samt i artikel 226 och i artikel 5 (2) MARPOL beträffande utvidgad inspektion av utländska fartyg. I den svenska lagstiftningen har denna grad av misstanke översatts ömsom till klara skäl att anta, ömsom till grundad anledning till misstanke och ömsom till grundad anledning att anta. Utredningen har förordat att termen klara skäl att anta används. Det är också den officiella översättningen enligt Europeiska gemenskapernas officiella tidning (L 132, ). har i sitt remissvar förordat att begreppet grundad anledning att anta används, då det är ett allmänt använt och inarbetat begrepp. Även internationella konvention om säker- heten för människoliv till sjöss (International Convention for the Safety of Life at Sea, SOLAS) anger clear grounds for believing som erforderlig misstankegrad vid inspektion av fartyg av säkerhetsskäl. I fartygssäkerhetslagen (1988:49) har SOLAS införlivats i denna del. Uttrycket grundad anledning att anta används i den lagstiftningen.