prop · GP0373 · 2001-12-06 00:00:00 — Regeringens proposition2001/02:73Riksrevisionen - ändringar i regeringsformenProp.2001/02:73Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.Stockholm den 6 december 2001Göran ()Propositionens huvudsakliga innehållRiksdagen har beslutat att revisorer skall upphöra. I stället skalldet inrättas en ny myndighet under , benämnd Riksrevisionen.I propositionen behandlas de ändringar i regeringsformen som är nödvändiga föratt beslut skall kunna genomföras.Regeringen föreslår följande.- skall vara en myndighet under med uppgift att ienlighet med föreskrifter som meddelas i lag svara för granskning av i huvudsakden verksamhet som bedrivs av staten.- leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen.- Vid myndigheten finns också en styrelse, som utses av riksdagen.- Riksrevisorerna beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns ilag, vad som skall granskas och hur granskningen skall bedrivas. De bedömersjälvständigt resultatet av sin granskning.- får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sigskyldig till allvarlig försummelse.Ändringarna föreslås träda i kraft den dag som bestäms i särskild lag.Innehållsförteckning1 Förslag till riksdagsbeslut 32 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 43 Ärendet och dess beredning 64 Bakgrund 65 Grundlagsreglering av 85.1 Utgångspunkter 85.2 mandat 95.3 Riksrevisorerna 115.4 125.5 självständiga ställning 125.6 Skiljande av en riksrevisor från uppdraget 145.7 Ikraftträdande 166 Författningskommentar 17Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian -ändringar i regeringsformen (Ds 2001:11) 19Bilaga 2 Departementspromemorians lagförslag 20Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 21Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 221 Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändringi regeringsformen.2Förslag till lag om ändring i regeringsformenHärigenom föreskrivs att 12 kap. 7 § regeringsformen1 skall ha följande lydelse.Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse12 kap.7 §Riksdagen väljer revisorer att granska den statliga verksamheten. kanbesluta att revisorernas granskning skall omfatta också annan verksamhet.Riksdagen fastställer instruktion för revisorerna.Revisorerna får enligt bestämmelser i lag infordra handlingar, uppgifter ochyttranden som behövs för granskningen.Närmare bestämmelser om revisorerna finns i riksdagsordningen.Riksrevisionen är en myndighet under med uppgift att granska denverksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kanRiksrevisionens granskning avse också annan än statlig verksamhet.Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen.Riksrevisorerna beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns ilag, vad som skall granskas och hur granskningen skall bedrivas. De bedömersjälvständigt resultatet av sin granskning.Vid myndigheten finns också en styrelse, som utses av . Styrelsensuppgift är att följa granskningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelsertill som riksrevisorernas granskningsrapporter kan ge anledning tillsamt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisningför myndigheten.Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne inte längreuppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sigskyldig till allvarlig försummelse.Denna lag träder i kraft den dag som bestäms i särskild lag.3Ärendet och dess beredningRiksdagen har beslutat att det skall inrättas en nymyndighet under , (förs. 1999/2000:RS1, bet.2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116-119).Inom har det utarbetats en promemoria med förslag till deändringar i regeringsformen som krävs för att reformen skall kunna genomföras(Ds 2001:11).En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag ärintaget i bilaga 2.Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns ibilaga 3. En remissammanställning är tillgänglig i (dnrJu2000/6657).Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som behandlas i promemorian.Regeringen tillkallade Utredningen (Fi 2001:03) om regler förRiksrevisionen. Utredningen har haft till uppgift att lämna förslag tillförfattningsregler om och dess verksamhet (dir. 2001:3).Utredningen har redovisat sitt uppdrag i betänkandet Regler för (SOU 2001:97). Betänkandet kommer att remissbehandlas.4 fick i uppdrag att göra en allmän översyn avriksdagens kontrollmakt på det ekonomiska området.Kommittén gjorde bl.a. följande ställningstaganden.- En sammanhållen revisionsmyndighet under med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen bör bildas den 1 januari 2003.- Bestämmelser om revisionsmyndigheten och dess verksamhet bör finnas iregeringsformen, riksdagsordningen, i en lag med instruktion för den nyamyndigheten samt i en särskild revisionslag.- Revisionsverksamheten bör ledas av en riksrevisor, som väljs av riksdagen.- Den nya myndighetens ledning bör tillsättas och skiljas från ämbetet avriksdagen i enlighet med föreskrifter i regeringsformen och riksdagsordningen.- Bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen bör säkerställamyndighetsledningens integritet.Kommittén föreslog att skulle- godkänna de av kommittén förordade riktlinjerna för en förändrad revisionunder ,- begära att regeringen i enlighet med vad kommittén föreslagit tillsätter enutredning med uppgift att utarbeta det förslag till grundlagsändring och deövriga lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen av den statligarevisionens organisation och ledning skall kunna genomföras ,samt- begära att regeringen låter utreda de organisatoriska frågor som hänger samman med bildandet, , av en ny statlig revisionsmyndighet ienlighet med kommitténs förslag.Riksdagsstyrelsen, som behandlade förslag, ansåg attriksdagen skulle- godkänna de av kommittén förordade riktlinjerna för en förändrad revisionunder ,- begära att regeringen i enlighet med vad kommittén föreslagit tillsätter enutredning med uppgift att utarbeta det förslag till grundlagsändring och deövriga lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen av den statligarevisionens organisation och ledning skall kunna genomföras ,samt- begära att regeringen låter utreda de organisatoriska frågor som hänger samman med bildandet, , av en ny statlig revisionsmyndighet ienlighet med kommitténs förslag.Sedan remissbehandlat frågan ansåg ett enigt utskott attdet fortsatta utredningsarbetet borde bygga på bl.a. följande riktlinjer.- En sammanhållen revisionsmyndighet under , benämnd ,med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen skallbildas under första halvåret 2003.- Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skall finnasi regeringsformen, riksdagsordningen, lag med instruktion för myndigheten och ien särskild revisionslag. Bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningenskall säkerställa myndighetsledningens integritet.- skall ledas av tre ämbetsmän, valda av riksdagen.- De tre ledande ämbetsmännen skall av kunna skiljas från tjänstenendast om det framstår som uppenbart att de är olämpliga att fortsätta sintjänstgöring.- De tre ledande ämbetsmännen skall var för sig besluta om granskningsplan samtom innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisnings-och effektivitetsrevisionen.- skall välja styrelse för . Styrelsens uppgifter skallvara att avge skrivelser och förslag till med anledning avgranskningsrapporter och besluta om budgetframställan och årsredovisning förmyndigheten.Inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet borde vidare, enligt utskottet,övervägas bl.a. frågor som gäller regeringens behov av egna granskningsresurser, behovet av en kvalificerad beslutsordning för att skilja de ledandeämbetsmännen från anställningen, den närmare sammansättningen avrevisionsmyndighetens styrelse samt ansvaret för revision av organ.Konstitutionsutskottet hemställde mot den nu angivna bakgrunden att riksdagenskulle- godkänna de av förordade riktlinjerna för en förändradrevision under med de ändringar förordade,- begära att regeringen lägger fram förslag till om degrundlagsändringar och den övriga lagstiftning som krävs för att reformen av den statliga revisionens organisation och ledning skall kunna genomföras under detförsta ,- begära att regeringen tillsätter en organisationskommitté med uppgift attvidta de förberedande åtgärder som krävs för att en ny statligrevisionsmyndighet skall kunna bildas i enlighet medvad utskottet anfört, samt- uppdra åt riksdagsstyrelsen att efter utredning återkomma till medförslag som i enlighet med vad utskottet anfört tillgodoser egetbehov av revisionsliknande insatser.Riksdagen biföll utskottets hemställan.5 Grundlagsreglering av Riksrevisionen5.1 UtgångspunkterRegeringens förslag: Regeringsformens regler om revisorer upphävs.Nya regler med den samlade konstitutionella grunden för införs iregeringsformen.Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringenanser dock att innehållet i 12 kap. 7 § regeringsformen bör vara något merautförligt än vad som föreslagits i promemorian.Remissinstanserna: Enligt ombudsmän () är det olyckligt attpromemorian öppnar för ytterligare grundlagsändringar val. Denkonstitutionella regleringen av bör nämligen lösas i ettsammanhang innan den nya myndigheten börjar sin verksamhet. Riksdagensställningstagande i frågan ger enligt JO inte stöd för en provisoriskgrundlagsreglering. Kammarkollegiet anser att regeringsformen redan nu börinnehålla bestämmelser om oberoende. Enligt Riksrevisionsverketter sig den föreslagna regleringen mer eller mindre provisorisk; det är interimligt att i regeringsformen nu utelämna vissa komponenter bara för att manbefarar att denna skall komma att ändras. Enligt ,juridiska fakulteten, bör man fråga sig om ändringen i regeringsformen börgenomföras . Eftersom Utredningen om regler för skall avslutasitt arbete bör det vara möjligt att värdera den närmare rättsliga regleringen av innan ett förslag behöver lämnas till riksdagen.Stockholms universitet, juridiska fakulteten, menar att eftersom det inte kanuteslutas att regeringsformen kan behöva justeras även val, manskulle kunna tänka sig att nu genomföra endast första och sista styckena ipromemorians förslag till ny lydelse av 12 kap. 7 § regeringsformen. Innehålleti andra och tredje styckena i förslaget skulle då i stället tills vidareregleras i vanlig lag eller i riksdagsordningen. ,statsvetenskapliga institutionen, ställer frågan om det över huvud taget ärnödvändigt att nu vidta någon ändring av 12 kap. 7 § regeringsformen; eftersombestämmelsen inte direkt strider mot beslutet att inrätta skulleden kunna lämnas orubbad och de mera detaljerade föreskrifterna ges iriksdagsordningen och i särskild instruktion.Skälen för regeringens förslag: har beslutat att en sammanhållenrevisionsmyndighet under , , med ansvar för den statligaredovisnings- och effektivitetsrevisionen skall bildas under första halvåret2003. revisorer skall upphöra. revisorer, som är en del av kontrollmakt, regleras i 12 kap. 7 § regeringsformen.Som framhållits i promemorian skulle det i detta skede kunna övervägas om detinte vore tillräckligt att nu nöja sig med att upphäva den nämnda bestämmelsenoch, tills vidare, reglera verksamhet uteslutande iriksdagsordningen och i vanlig lag. Några remissinstanser har också varit innepå denna linje.I enlighet med vad som framgår av promemorian skulle en sådan lösning dock, medrätta, kunna ses som en försvagning av den statliga revisionens ställning istället för - vilket är innebörden av beslut - en förstärkning. Detskall också framhållas att situationen nu är något annorlunda än när promemorian utarbetades. Utredningen om regler för har nämligen slutförtsitt arbete och det är därför möjligt att beakta de författningsregler somutredningen har föreslagit. Det finns därför inte längre något behov av attöverväga den "provisoriska" utformning av regeringsformens bestämmelser omRiksrevisionen som antyddes i promemorian.Mot bakgrund av vad som sagts föreslår regeringen således i denna proposition en samlad reglering i regeringsformen av Riksrevisionen.5.2 mandatRegeringens förslag: skall granska den verksamhet som bedrivs avstaten. Enligt vad som föreskrivs i lag kan granskning avseockså annan än statlig verksamhet.Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: revisorer anser att vad som sägs i 12 kap. 7 § regeringsformen om infordrande av handlingar och om granskning av annan änstatlig verksamhet bör gälla även . anmärker att dennuvarande hänvisningen i 12 kap. 7 § regeringsformen till "annan verksamhet"inte har tagits med i promemorians förslag. Det är enligt hovrättens meningtveksamt om statsunderstödd verksamhet eller den verksamhet som staten bedriveri form av aktiebolag eller stiftelser kan anses falla in under begreppet "denstatliga verksamheten". Det finns därför en risk för att utelämnandet skulleinnebära att får ett mer begränsat revisionsmandat än vadRiksdagens revisorer och har . Justitiekanslern,, Statskontoret, och ,statsvetenskapliga institutionen, framför synpunkter av motsvarande slag.Skälen för regeringens förslag: Den verksamhet som skall ägna sig åt har i promemorian definierats som "revision". Detta uttryck är väl förenligt med benämningen av såväl revisorer som den nya myndigheten. Det ärdock inte det begrepp som används i regeringsformens nuvarande bestämmelser. Där talas i stället om "granskning" respektive att "granska". Det är också dessauttryck som används för att definiera uppdrag inom ramen för den i 12 kap. regeringsformen angivna kontrollmakten.Riksdagens ställningstagande beträffande innebär att den nyamyndigheten skall svara för vad som i mer teknisk mening benämns årlig revisionoch effektivitetsrevision. Den verksamhet som avses med detta brukar ocksåbenämnas på andra sätt. I stället för årlig revision talas t.ex. ofta omredovisningsrevision. Terminologin i promemorian skall ses mot bakgrund avdetta. Vid en samlad bedömning kan regeringen emellertid inte se att det finnsnågot avgörande skäl mot att i de regler som skall gälla för även i fortsättningen använda benämningarna granska och granskning. Vad dettainnebär på ett mera tekniskt plan får sedan, liksom , konkretiseras genombestämmelser på lägre konstitutionell nivå.Enligt nuvarande ordning skall revisorer granska den statligaverksamheten. Det sägs också att kan besluta att revisorernasgranskning skall omfatta också annan verksamhet. Så har skett i lagen (1987:518) med instruktion för revisorer. Enligt 2 § får granskningen omfattaockså sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtaleller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten.Vidare gäller att om statsmedel har tagits emot som bistånd till en vissverksamhet så får revisorerna granska hur dessa medel används, i den månredovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskildaföreskrifter har meddelats om medlens användning. Vid sådan granskning skallrevisorerna beakta de särskilda betingelser som kan gälla för verksamheten.Revisorerna skall också utföra årlig revision av bl.a. Stiftelsen och Förvaltning.Avsikten med promemorians förslag var inte att, i förhållande till vad somhittills gällt för revisorer, på något sätt begränsa Riksrevisionensmandat till att avse enbart den statliga verksamheten. Tanken var i stället attregeringsformen inte skulle behöva tyngas genom ett uttryckligt angivande avmandatet i hela dess möjliga vidd. Vad som där måste slås fast är attmyndigheten skall finnas och vilket som är dess primära uppdrag. Uppdraget kandå begränsas endast i den ordning som gäller för grundlagsändring. Men för attriksdagen genom lag skall kunna låta en statlig myndighet granska även annat änden rent statliga verksamheten krävs inga ytterligare föreskrifter omnormgivningen utöver vad som följer av 8 kap. regeringsformen. Vad som ,såvitt avser revisorer, sägs i 12 kap. 7 § regeringsformen får därför ses snarare som en erinran än som ett bemyndigande.Mot bakgrund av de påpekanden som flera remissinstanser har gjort anserregeringen att det även såvitt avser bör framgå avregeringsformen att det kan finnas bestämmelser av lägre konstitutionell valörsom innebär att myndighetens granskningsmandat sträcker sig längre än tillenbart den verksamhet som staten bedriver. Lagförslaget har utformats i enlighet med detta.När det gäller frågan om infordrande av handlingar m.m. finns det enligtregeringens bedömning inte någon anledning att i regeringsformen särskiltomnämna just den aspekten av verksamhet. Denna och andra frågorsom rör verksamhetens närmare bedrivande skall i stället regleras i densärskilda lagen om revision och i lagen med instruktion för myndigheten. Enerinran om denna lagstiftning bör dock tas in i regeringsformen. Likaså bör dennuvarande hänvisningen till riksdagsordningen behållas.5.3 RiksrevisorernaRegeringens förslag: skall ledas av tre riksrevisorer, som väljsav riksdagen.Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: revisorer anser att det ligger nära till hands att uppfatta förslaget i promemorian till föreskrift om ledning som ett generellt krav på kollegiala beslut. har dockkonstaterat att det inte är lämpligt att bedömningar i granskningsrapportereller om lämpliga granskningsobjekt skall vara föremål för majoritetsbeslut.Frågan bör enligt revisorer uppmärksammas i det fortsattaförfattningsarbetet. Enligt , juridiska fakulteten, kundedet, för att inte låsa det konstitutionella läget , tänkas i stället för att ange att leds av tre riksrevisorer ange att väljer en eller flera riksrevisorer; så är fallet beträffandeRiksdagens ombudsmän. , statsvetenskapliga institutionen,anser att det av regeringsformen bör framgå att riksrevisorerna var och en försig självständigt har att bedriva revision.Skälen för regeringens förslag: Att antalet riksrevisorer skall vara tre och att det är dessa som tillsammans skall leda framgår av riksdagensbeslut. Beslutet innebär också att var och en av riksrevisorerna skall hasärskild beslutanderätt i fråga om revisionsärenden.Regeringen återkommer i avsnitt 5.5 till frågan om - och därmedriksrevisorernas - självständiga ställning i den granskande verksamheten. Närdet gäller myndighetens ledning i administrativa och andra frågor som inte rörutförandet av den granskande verksamheten är detta inte en fråga som närmareskall regleras i regeringsformen utan i de lagar som Utredningen om regler förRiksrevisionen haft i uppdrag att utarbeta och som regeringen avser att behandla i en proposition under våren 2002.5.4Riksrevisionens styrelseRegeringens förslag: Vid skall det finns en styrelse, som utsesav . Styrelsens uppgifter skall uttömmande anges i regeringsformen.Styrelsen skall följa granskningsverksamheten, vid behov avge förslag ochredogörelser till med anledning av de granskningsrapporter somriksrevisorerna lämnar samt besluta om förslag till anslag på statsbudgeten ochom årsredovisning för myndigheten.Promemorians förslag: Promemorian innehöll inte något förslag till reglering iregeringsformen av styrelse.Remissinstanserna: Kammarkollegiet anser att det bör övervägas om inte barariksrevisorerna utan också bör omnämnas iregeringsformen.Skälen för regeringens förslag: har i sitt beslut om inrättandet av en självständig revisionsmyndighet stannat för en organisatorisk modell förmyndigheten som är unik i svensk statsförvaltning. Myndigheten skall ledas avtre självständiga tjänstemän, riksrevisorerna, som väljs av . Dessutomskall det vid myndigheten finnas en styrelse, som också den utses av riksdagen.Det finns enligt regeringens mening redan av detta skäl anledning att iregeringsformen uttryckligen omnämna inte bara riksrevisorerna utan ävenRiksrevisionens styrelse. Även regeringens ställningstagande i nästföljandeavsnitt när det gäller självständiga ställning leder tillslutsatsen att myndighetens styrelse skall anges i regeringsformen.Av beslut följer att styrelsen skall ha till uppgift att följagranskningsverksamheten, vid behov avge förslag och redogörelser till riksdagenmed anledning av de granskningsrapporter som riksrevisorerna lämnar samt attbesluta om förslag till anslag på statsbudgeten och årsredovisning förmyndigheten. För att garantera riksrevisorernas självständiga ställning bördenna uttömmande uppräkning tas in i regeringsformen för att där klargöra deexakta gränserna för styrelsens ansvarsområde.5.5 självständiga ställningRegeringens förslag: Riksrevisorerna skall själva, med beaktande av debestämmelser som finns i lag, besluta vad som skall granskas och hurgranskningen skall bedrivas. De skall också självständigt bedöma resultatet avsin granskning.Promemorians förslag: Promemorian innehöll inget förslag i denna del.Remissinstanserna: ombudsmän anser att regeringsformen bör innehållagrundläggande regler om de tre riksrevisorernas självständighet och framhålleratt en jämförelse kan göras med det s.k. instruktionsförbud beträffandeRiksbanken som finns i 9 kap. 12 § regeringsformen. Enligt revisorerär det väsentligt att den fundamentala frågan om oberoendebehandlas . Starka skäl talar för att oberoendet bör regleras iregeringsformen. Enligt myndigheten skiljer sig roll iförhållande till från rollen gentemot såväl regeringen somrevisionsobjekten. kommer att vara en del av riksdagenskontrollmakt. kommer också att vara huvudman för verksamheten. Däremot skall myndigheten vara oberoende i själva granskningsprocessen, när det gällerval av granskningsobjekt och granskningsmetod och revisionens slutsatser.Riksdagens revisorer anser att denna skillnad bör tydliggöras i det fortsattaförfattningsarbetet. anser att oberoendemåste framgå av regeringsformen och gör en analogi med vad som gäller fördomstolarna, förvaltningsmyndigheterna och . Det naturliga är, enligtRiksrevisionsverket, att det som skall regleras i regeringsformen ärriksrevisorernas oberoende och att en distinktion bör göras i förhållande tillstyrelsen.Skälen för regeringens förslag: Det utmärkande draget för skallvara dess självständiga ställning i den granskande verksamheten. Myndigheten -genom var och en av de tre riksrevisorerna - måste i sin granskning agera heltsjälvständigt i förhållande till , granskningsobjekten, regeringen,andra myndigheter och egen styrelse.I avsnitt 5.3 har föreslagits att det i regeringsformen skall anges att det ärriksrevisorerna som leder . Deras ledande ställning inommyndigheten slås därigenom fast. Regeringen anser dock, i likhet med några avremissinstanserna, att den stora vikt som måste läggas vid myndighetenssjälvständighet i den granskande verksamheten bör anges särskilt. Inte minstviktigt är detta, till följd av myndighetens speciella konstruktion, förförhållandet mellan revisorerna och myndighetens styrelse.Föreskriften om självständighet i penningpolitiska frågor i 9 kap.12 § regeringsformen har sin bakgrund i speciella EG-rättsliga överväganden (seprop. 1997/98:40 s. 74 ff.). Det finns inte någon anledning att användamotsvarande konstruktion när det gäller Riksrevisionen.Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller ,bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol iövrigt skall tillämpa en rättsregel i särskilt fall. skall intevara någon domstol och skall enligt sin konstruktion heller inte fungera som ensådan. Vad som sägs i den nu nämnda bestämmelsen bör därför inte läggas tillgrund för regleringen av Riksrevisionen.Inte heller anser regeringen att man kan dra någon parallell med 11 kap. 7 §regeringsformen.