prop · GP034 · 2001-09-28 00:00:00 — Källa: SCB. Regionernas olika åldersstrukturer och dessas inverkan på födelsetal och dödstal tillsammans med flyttrörelsernas olika intensitet i olika åldersgrupper, med en förhållandevis stor ungdomsflyttning till större orter, leder till en fortgående koncentration av befolkningen. Det är nödvändigt att skilja mellan den samlade rörligheten, vad som brukar kallas bruttoflyttningen, å ena sidan, och skillnaden mellan in- och utflyttningen i en region, nettoflyttningen, å andra sidan. står nettoflyttningen i fokus för den regionalpolitiska debatten, trots att diskussionen om för- och nackdelar med ökad rörlighet rimligtvis borde Det finns också ett starkt samband mellan in- och utflyttning. med en hög andel utflyttare har en hög andel inflyttare och För flertalet arbetsmarknadsregioner är in- och utflyttningen lika Det innebär också att förhållandevis marginella nettoförändringar kan vara resultatet av mycket omfattande bruttoströmmar, liksom att små bruttoförändringar kan resultera i betydande nettoförändringar. berodde perioder av negativa flyttnings- netton i s.k. utflyttningsområden i första hand på en minskande inflytt- ning, medan den årliga utflyttningen från dessa områden var förhållande- Långtidstrenden i har varit minskad rörlighet. Den andel av befolkningen som flyttat mellan regioner (brutto) har Under den s.k. flyttlassepoken på 1950- och 1960- talen flyttade av alla svenskar över en läns- Prop. 2001/02:4 gräns. låg den årliga noteringen nära två bröts emellertid denna sjunkande trend. Detta gällde såväl de långväga flyttningarna över länsgränser som de kortväga mellan lokala arbetsmarknadsregioner och mellan kommuner. Minsk- ningen har avstannat och tendensen är nu en måttlig ökning av den samlade rörligheten. var också ett årtionde som avvek från det normala mönstret med avseende på flyttningarnas beroende av arbetsmarknadens föränd- ringar. Det normala sambandet har varit att högkonjunkturer medfört hög geografisk omflyttning och lågkonjunkturer lägre rörlighet. Under 1990- talet har dock bruttorörligheten ökat något trots en kraftigt minskad sys- selsättning. Arbetslösheten i , och i de flesta svenska regioner, hamnade på sin högsta nivå . Figur 5.6: Långväga flyttningar i 19611997 (flyttningar över länsgräns), i antal flyttare per tusen invånare Källa: Rapport 1 från Regionalpolitiska utredningen, Lokala arbetsmarknader i konkurrens. Den ökade interna flyttningen i har delvis varit ett resultat av en ökad flyttning av invandrare. Flyktingmottag- ningen innebar att nyanlända flyktinginvandrare placerades ut i de flesta svenska kommuner, varefter många flyttade vidare inom , oftast till storstadsområdena. Detta kan emellertid endast förklara en del av ökningen. En annan och mer betydande orsak är det ökade antalet studerande. Expansionen av den högre utbildningen har resulterat i en ökad geografisk rörlighet. Det är nämligen ungdomarna som står för hela uppgången i flyttningarna jämfört med tidigare perio- der. För alla andra åldersgrupper, inom vilka de arbetsmarknadsrelate- rade flyttningarna kan förväntas väga tyngre, råder det motsatta för- hållandet. Här är rörligheten mindre än tre decen- nier tidigare. Figur 5.7: Åldersspecifika långväga flyttintensiteter 1970 respektive 1997 (flyttningar över länsgräns) Källa: Rapport 1 från Regionalpolitiska utredningen, Lokala arbetsmarknader i konkurrens. Endast ett mindre antal lokala arbetsmarknadsregioner, företrädesvis i och omkring storstadsområden, hade inflyttningsöver- skott. Det är inte längre endast de traditionella utflyttningsregionerna, inland och Bergslagen, som har fått vidkännas en nettoutflytt- ning. Även regioner som har haft relativt balanserade brutto- strömmar fick utflyttningsöverskott. Exempelvis hade drygt hälften av högskoleorterna en nettoutflyttning . Det direkta sambandet mellan glesbygdsregioners befolkningsminsk- ning och storstädernas befolkningstillväxt är förhållandevis svagt. Flytt- strömmarna ser till största delen annorlunda ut. Exempelvis flyttade 45 000 personer från skogslänens inre delar under period en 19941998, som 33 000 flyttade till samma område. En majoritet av de som flyttade från skogslänens inre delar flyttade till skogslänens övriga delar, medan endast en fjärdedel flyttade till storstadsregioner. Av den totala inflyttningen till storstadsregionerna utgjorde inflyttningen från skogs- länens inre delar . Även i en situation utan inrikes omflyttning skulle, på grund av det negativa födelsenettot, omkring hälften av alla lokala arbetsmarknadsre- gioner ändå ha en stagnerande eller minskande befolkning. Detta kan jämföras med den faktiska befolkningsutvecklingen, som var stagnerande eller minskande i två tredjedelar av landets lokala arbetsmarknadsregio- ner. Flyttmönstren ser olika ut i olika generationer. Medelåldersgeneratio- nerna () flyttar till gles- och landsbygder i större utsträckning än till tätorter. Överskotten av inflyttare i dessa åldrar finns i gles- och landsbygder runt om i hela landet. Resultaten av in- och utflyttningar i ungdomsgenerationerna () leder däremot till inflyttnings- Prop. 2001/02:4 underskott i såväl gles- och landsbygder som i de flesta tätorter. skotten av inflyttare i denna generation uppstår i storstäderna och i orter med högskolor och universitet. I åldrarna flyttar fler från gles- och landsbygder till närliggande tätorter än i motsatt riktning. Studier av vissa inflyttningsrika gles- och landsbygder spridda över hela landet visar att inflyttningen till dessa bygder uppnår en sådan nivå att den motverkar effekten av förhållandevis låga födelsetal och utflyttning av ungdomar. Prognos över befolkningsutvecklingen till 2010 och 2030 folkmängd prognostiseras öka med knappt 200 000 personer till 2010. Motsvarande ökning var 330 000 personer. förväntas folkmängden öka från dagens 8,9 miljoner invånare till 9,4 miljoner. Av ökningen på 500 000 personer, är 100 000 resultatet av ett födelseöverskott, som förutsätter att födelsetalet ökar från dagens låga nivå på 1,5 till 1,8 barn per kvinna. Återstoden, 400 000 personer, beror på en antagen nettoinvandring på omkring 15 000 personer . I likhet med hur det varit , så förväntas alltså folkmängden i även i fortsättningen att öka, främst till följd av ett invandringsöverskott. Befolkningsökningen fortsätter i de tre storstäderna, samt i ytterligare mellan tre och 22 lokala arbetsmarknadsregioner. minskar folkmängden, beroende på prognosantaganden, i minst 78 av landets 109 lokala arbetsmarknadsregioner. Även utan befolkningsomflyttningar skulle storstadsregionerna få en folkökning motsvarande . Därutöver är det endast i , , , och som befolkningen skulle öka om inga flyttningar ägde rum. I övriga delar av landet medför ett alternativ utan befolkningsflyttningar att befolk- ningen minskar med en till i flertalet lokala arbetsmarknads- regioner. För vissa lokala arbetsmarknadsregioner, i första hand , , och , är motsvarande minskning större mellan . De som flyttar från ett arbete till ett annat dominerar helt. Den därnäst största gruppen utgör de som flyttar från studier till studier. Totalt flyttar av alla flyttare till arbete eller studier. Det finns vissa markanta skillnader mellan första och andra halvan av . dominerade i alla årskullar flyttning till arbete: eller fler flyttade till ett arbete (därmed inte sagt att arbetsbytet alltid var motivet till flyttningen). har flyttningarna alltmer koncentrerats till lägre åldrar. Av alla flyttare har andelen ökat från . Ytterst få flyttar av tvingande skäl. En stor majoritet är nöjda med sitt boende. Tydligast är detta bland dem som bor centralt i storstäder eller centralt i mellanstora städer samt bland dem som bor på landsbygden. längre en person bott på en och samma plats desto mindre flyttbenägen är Prop. 2001/02:4 denne. Människor som bor länge på en ort bygger upp lokala nätverk och skaffar sig kunskaper om lokala förhållanden som är värdefulla för ett smidigt vardagsliv. Att flytta är därför ett beslut som i allmänhet grundar sig på flera sammanvägda faktorer. Det vanligaste skälet är att vilja byta miljö. Arbete som det avgörande skälet för att flytta förekommer däremot bara i mindre utsträckning. Figur 5.8: Motiv till flyttning Källa: Rapport 2 från Regionalpolitiska utredningen, Värdet av att flytta och att stanna. Landsbygden, dvs. områden närmast tätorter, samt storstäderna är de enda ortstyper i vilka väsentligt många fler än de som bor där skulle vilja bo om möjlighet gavs. Inga skillnader finns mellan kvinnor och män. Däremot är preferenserna för landsbygdsboende starkare i södra och norra delarna av medan de är svagare i . Preferenserna är också åldersrelaterade och överensstämmer väl med flyttmönstren i olika generationer, ungdomar väljer storstäder och medel- åldersgenerationer föredrar landsbygder. Det vanligaste motivet till att flytta till gles- och landsbygder är längtan efter naturnära boende. Man söker förnyelse och större livsutrymme. Dessutom betonas fördelarna med ett småskaligt samhälle där synlighet och delaktighet är positiva faktorer. Flyttningar upplevs därmed i mycket liten omfattning som resultat av tvingande omständigheter. I stället är de resultaten av livsmiljöval som varierar i olika skeden i livet och är i begränsad utsträckning enbart en följd av arbetsbyte eller skifte från arbetslöshet till arbete. De geografiska omflyttningarna står för en närmast försumbar andel av såväl nyrekryteringar som avgångar från olika näringar. Strukturom- vandlingen är i detta avseende till allra största delen en lokal arbetsmark- nadsprocess. Regionernas förutsättningar varierar emellertid. En arbetsmarknadsre- gion av storlek kan i stort sett klara hela omvandlingspro- cessen och rekryteringsbehovet inom den lokala arbetsmarknadsregio- nen. För en liten arbetsmarknadsregion beror framgång i denna föränd- ringsprocess i högre utsträckning på hur den lokala dynamiken kan Prop. 2001/02:4 främjas, bland annat genom flyttningar mellan regioner. gäller detta inflyttare inom mer kvalificerade yrken. 6EU-medlemskapet ger nya förutsättningar och möjligheter Genom medlemskapet i Europeiska unionen har i hög grad för- djupat sin delaktighet i det internationella arbetet för regional utveckling. Motsvarigheten till det nationella behovet av politik för regional utveck- ling finns än mer utpräglat på europeisk nivå. Den andra sammanhåll- ningsrapporten som presenterade pekar således på den koncentration av ekonomisk aktivitet som sker till den nordvästra delen av . Kommissionen lyfter också fram de globala krafter som, i snabbt tilltagande grad, påverkar förutsätt- ningarna för olika regioners utveckling, såväl i som i andra län- der. Avregleringar, informationstekniken och företagens multin ationella karaktär är centrala inslag i denna utveckling, av vilken skärpt konkur- rens och ökat omvandlingstryck är följder som måste hanteras. EU har på en mängd olika sätt tagit sig an dessa utmaningar. En all- omfattande s.k. portalvision formulerades vid i . I denna deklareras att unionen skall utvecklas till att bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska, kunskapsbaserade ekonomi med möjlighet till ekonomisk tillväxt med fler och bättre ar- betstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. För att kunna förverkliga en vision av detta slag krävs, förutom nati o- nell politik, också en fördjupad gemenskapspolitik. Sammanhål lningspo- litiken, som samlingsbegrepp för gemenskapspolitiska insatser av bety- delse för utveckling och tillväxt, bärs framför allt upp av struktur- fondspolitiken. Av stor betydelse är emellertid också andra pol itikområ- den som transportpolitik, jordbrukspolitik, miljöpolitik och arbetsmar k- nadspolitik. Samordning av medlemsländernas nationella politik för re- gional utveckling är ett annat viktigt instrument. Ett uttryck för det sist- nämnda är det ram- och principprogram för regional u tvecklingsplane- ring ESDP som antogs vid ett ministermöte i . Utan att i legal mening utgöra del av gemenskapspolitiken, får policydokument som detta och andra vartefter stort genomslag, både i formandet av EG:s regionalpolitik och i medlemsländers egen nationella politik. Bland de grundläggande dragen i de synpunkter som finns på EU-nivå kring regional utveckling märks särskilt tilltron till samspel och samverkan mellan olika region- och områdestyper. De mindre och medelstora städerna tillmäts t.ex. en ökad betydelse när det gäller att hantera landsbygdsproblemen. EG:s struktur- och regionalpolitik 1999 beslutades den senaste reformen av EG:s struktur- och regionalpo- litik. De tidigare sju målen för politiken minskades till tre och antalet gemenskapsinitiativ skars ner från 13 till fyra. Ledorden under reformar- betet var förenkling, koncentration och partnerskap. har strukturfonderna följande prioriterade mål: Mål 1 skall främja utvecklingen och strukturanpassningen i de områ- den som släpar efter i utvecklingen. Det omfattar områden med en BNP per capita som är lägre än av genomsnittet i EU samt de om- råden som omfattades av mål 6 enligt Anslutningsakten för och . Mål 2 gäller stöd för ekonomisk och social omställning i områden med svårigheter av strukturell art. Högst av EU:s befolkning får omfattas av mål 2. Riktvärdena för avgränsningen av de nya mål 2-om- rådena är att skall vara industriområden, lands- bygdsområden, stadsområden och områden som är beroende av fiske, allt räknat på unionsnivå. De områden, som omfattades av målen 1, 2 och 5b, men som inte längre uppfyller kraven för att omfattas av de nya målen 1 och 2 får stöd , som upphör 2005. Mål 3 avser stöd för anpassning och modernisering av politiken och systemen inom utbildnings-, yrkesutbildnings- och sysselsättningsområ- dena. Det nya Mål 3 gäller utanför mål 1-områdena. Förutom strukturfondsmålen 1, 2 och 3 finansierar gemenskapen na- program för fisket genom fonden för fiskets utveckling och för landsbygdens utveckling genom jordbruksfonden. Se avsnitt 4.3. Av den totala budgeten för strukturfonderna anslås eller till s.k. gemenskapsinitiativ. Knappt hälften av dessa medel avser gränsöverskridande, transnatio- nellt och mellanregionalt samarbete inom ramen för initiativet Interreg III. Detta initiativ, som finansieras av regionala fonden, har också bety- delse för samarbetet med kandidatländerna och vissa övriga länder som gränsar till unionen samt för den praktiska tillämpningen av det mellan- statliga samarbetet inom ramen för det regionala utvecklingsperspektivet inom EU (ESDP). Equal, som finansieras av socialfonden, syftar till att genom samarbete mellan länderna främja nya metoder för att motverka diskriminering och all slags ojämlikhet på arbetsmarknaden. I programmet skall hänsyn även tas till asylsökandes integrering i samhället och yrkeslivet. Leader+ finansieras av jordbruksfondens utvecklingssektion och har som mål att stimulera utveckling av landsbygden utifrån den lokala ni- våns förutsättningar. tillkom på initiativ och syftar till att ut- veckla stadsområden med ekonomiska och sociala problem. Samverkan med andra politikområden Under den process som ledde fram till Amsterdamfördraget har allt fler politikområden successivt förts in under EG:s struktur- och regionalpoli- Det finns därmed en uppenbar risk att mål och medel tenderar att I riktlinjer för läggs framför allt större tonvikt än tidigare vid den europeiska sysselsättnings- Även miljöpolitiken tillmäts stor betydelse. get skall unionens medel och på lång sikt bidra till ekonomisk tillväxt, social sammanhållning och miljöskydd eller med andra ord medverka till en hållbar utveckling. Jämställdhet mellan kvinnor och män är en grundläggande demokra- tisk princip som skall främjas enligt Amsterdamfördraget. nen betonar vikten av att jämställdhetsaspekten integreras i all program- planering som rör strukturfonderna. De tre politikområdena sysselsättning, miljö och jämställdhet är alla s.k. horisontella mål, som skall kunna redovisas för varje projekt eller åtgärd i strukturfondsprogrammen. Kommissionen framhåller också i sina riktlinjer att, även om medlems- staterna och regionerna har det främsta ansvaret för sin utvecklingsplane- ring, så innebär det faktum att EG-budgeten medfinansierar struktur- fondsprogrammen att medlemsländerna måste ta hänsyn till gemenska- pens prioriteringar för att främja ekonomisk och social sammanhållning. Dessutom säger kommissionen att stabiliseringspolitiken i samband med genomförandet av EMU och kravet på fortsatt budgetdisciplin i medlemsländerna kan komma att kräva samfinansiering från den privata sektorn vid stora investeringar i infrastruktur. Därefter nämns i riktlinjerna hur en lång rad olika politikområden kan bidra till regional utveckling: · För att skapa de grundläggande förutsättningarna för regional konkurrenskraft bör transportinfrastrukturens nätverk och system · Inom energisektorn bör infrastrukturen för energiöverföring ut- vecklas, energianvändningen effektiviseras och insatser göras för · Den nya informationstekniken (IT) kan öppna nya möjligheter för landsbygden och för detta är en effektiv basinfrastruktur för tele- kommunikationer en viktig förutsättning. · En nyckelroll i den regionala tillväxten tillmäts insatser för att främja forskning, teknisk utveckling och innovation. Inriktningen av EG:s struktur- och regionalpolitik I riktlinjer för strukturfondsprogrammen för perio- den framhålls att förutsättningen för att skapa varaktiga ar- betstillfällen och därmed regional ekonomisk utveckling är att konkur- renskraftiga företag skapas eller expanderar. Den allt större roll som tjänstesektorn spelar för ökningen av sysselsättningen bör avspeglas i Små och medelstora företag (SMF) skall prio- Prop. 2001/02:4 riteras. De stora företagens behov skall dock inte försummas, särskilt inte när det finns nära band mellan dem och SMF. För att utveckla företagen i allmänhet, samt för att stimulera etablering och utveckling av SMF, anger riktlinjerna att stöd i form av kapitaltill- skott bör minska i betydelse. Detta är för övrigt en linje som medlems- länderna ställde sig bakom vid i . I slutsatserna från mötet anges att omfattningen av företags- stöden skall minska. I stället bör inriktningen vara att använda alternativa stödformer som återbetalningsbara förskott, riskkapital, låne- och rörel- sekapital, garantisystem m.m. Särskilda åtgärder bör utformas utifrån varje småföretagarsektors speciella behov. Åtgärderna bör anpassas till de behov som SMF har i de olika stadierna av sin livscykel (start, tillväxt eller omvandling). Kommissionen vill även se målinriktade stöd till mikroföretag, som startas eller drivs av ungdomar, kvinnor eller arbets- marknadsmässigt svaga grupper. När så är möjligt bör stödet vidare inriktas mot näringsgrenar inom vilka den berörda regionen har en realistisk möjlighet att uppnå en viss grad av specialisering och konkurrensfördel. Utveckling av tjänster som åtgärd för att hjälpa till att skapa och ut- veckla företag betonas särskilt. Denna åtgärd bör omfatta identifiering av vilka tjänster som SMF vill ha samt utveckling av de organ som bäst kan fylla företagens behov. Det nämns att SMF tenderar att föredra en enda första kontaktpunkt för information och rådgivning. Kommissionen anger vissa sektorer inom vilka potentialen för att skapa sysselsättning är särskilt stor men underutnyttjad. Det gäller miljörelaterade produkter och tjänster, hållbar turism av god kvalitet, nyskapande och kreativa kulturprodukter samt social ekonomi. Ett politikområde av växande betydelse är stads- och landsbygdsut- veckling och dess bidrag till en balanserad utveckling inom hela unionen. I riktlinjerna för EG:s struktur- och regionalpolitik har angivits att städernas situation och åtgärder riktade till städer skall ägnas uppmärk- samhet i strukturpolitikens målprogram 1 och 2. Det särskilda gemen- skapsinitiativet (program för stadsutvecklingsinsatser) genom- förs . Även inom gemenskapsinitiativet Interreg III skall stadsutvecklingsfrågor beaktas, i detta fall möjligheterna att utveckla s.k. flerkärniga stadsstrukturer (samverkan mellan städer i olika avseenden och mellan städer i andra länder). De angivna inriktningarna har en tydlig koppling till den övergripande regionala planeringsverksamhet inom EU (Europeiska planeringsperspektiv) som medlemsländerna och kommis- sionen ställt sig bakom. har beslut fattats inom för utveckling och omvandling av regionerna () om att inrätta en särskild underkommitté för planerings- och stadsut- vecklingsfrågor, som bl.a. kommer att få stor betydelse för diskussio- nerna om regional- och strukturpolitikens framtida inriktning. har i diskussionerna inom EU om städernas situation och roll inom regional- och strukturpolitiken särskilt framhållit de små och medelstora stadsregionernas stora betydelse när det gäller att stärka den regionala utvecklingen. Insatser för att skapa en enhetlig och hållbar ram för gemenskapens, liksom för landsbygdspolitik, sker såväl genom strukturfonds- programmen som programmet för Landsbygdsutveckling (LBU). 2001/02:4 gemenskapsinitiativet Leader+ drivs nyskapande projekt för att nå detta mål, som hänsyn tas till de horisontella målen sysselsättning, jämställdhet, integration, ungdomar och miljö. De geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen inom målen 1 och 2 omfattar av befolkning, vilket är en marginell ökning jämfört med föregående period. var det enda land som fick en ökning. För unionen som helhet minskade de geografiska målens täckning med en femtedel. Den beloppsmässiga uppdelningen på de olika programmen för framgår av följande tabell: (kurs 8,50) mål 5b och tidigare mål 2) Den totala omfattningen av strukturfondsprogrammen, inklusive svensk offentlig och privat medfinansiering, uppgår till . Under föregående programperiod utsågs AMS, , Fiskeri- verket samt till fondansvariga myndigheter. Detta innebar bl.a. att de var utbetalande myndigheter och att de gentemot EG-kommissio- nen skulle svara för att strukturfondsmedlen användes på ett sätt som är förenligt med programdokumenten och EG:s övriga regler samt gemen- skapens policy inom andra politikområden. Utöver rollen som fondan- svarig myndighet svarade AMS för beslut om stöd till enskilda projekt inom mål 3. För beslut om stöd inom mål 4 svarade Svenska EU-pro- gramkontoret. För de geografiskt avgränsade programmen, dvs. målen 2, 5b och 6 samt Interreg, inrättades på regional nivå särskilda myndigheter; de s.k. beslutsgrupperna, vars huvudsakliga uppgift var att besluta om stöd till enskilda projekt. I en rad utvärderingar och andra studier påpe- kades brister i fråga om ansvarsfördelningen samt problem med den s.k. överprövningen av beslutsgruppernas beslut som gjordes av de fondan- Med utgångspunkt dels från dessa erfarenheter dels från har organisationen för genomförandet Prop. 2001/02:4 20002006 organiserats på ett mer decentraliserat sätt och med angivande av ett tydligt ansvar. Enligt rådets förordning (EG) nr 1260/1999 om allmänna bestämmel- ser för strukturfonderna skall det för varje program utses en förvalt- ningsmyndighet och en utbetalande myndighet. Dessa båda funktioner kan enligt förordningen även fullgöras inom samma myndighet. har valt att utse en av länsstyrelserna i respektive mål 1- och mål 2-pro- gram till både förvaltnings- och utbetalande myndighet. Som förvalt- ningsmyndighet för mål 3 och Equal har en ny myndighet inrättats, Rådet för i ( ESF-Rådet). Mål 1 i omfattar geografiskt det tidigare mål 6-området samt kustkommunerna i , och . Mål 1 indelas i två programområden, , som omfattar hela och , samt Södra skogslänsregionen, som omfattar hela och , i , kommunerna samt delar av kommun i och i . av befolkning omfattas av Mål 1. Programmen är inriktade mot att stärka regionens attraktionskraft samt att skapa sysselsättning och tillväxt i näringslivet. Detta skall ske genom insatser inom miljö-, utbildnings-, infrastruktur- och kulturområdena.