prop · GO0374 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:74 Ändringar i telelagen (1993:597) avseende nummerportabilitet Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa ändringar i telelagen i syfte att främja användandet av nummerportabilitet och införandet av effektiva metoder för dirigering av telemeddelanden. Därmed främjas konkurrensen på telemarknaden. Med nummerportabilitet avses att en abonnent behåller sitt telefon- nummer när denne byter teleoperatör. Vid sådant byte kan för den som överlämnat numret ökade trafikkostnader uppkomma vid telemeddelan- den till det överlämnade numret. Enligt nuvarande regler skall den operatör som övertagit abonnenten och telefonnumret ersätta dessa ökade trafikkostnader. I propositionen föreslås ändrade regler på så sätt att endast hälften av de ökade kostnaderna ersätts och att det är den operatör som den anropande abonnenten valt för att förmedla ett telemeddelande som skall stå för denna hälft av de ökade trafikkostnaderna. De ändrade ersättningsreglerna syftar till att utgöra incitament för teleoperatörerna att välja mer effektiva metoder för att dirigera tele- meddelanden. Detta förutsätter dock tillgång till nödvändiga uppgifter om överlämnade telefonnummer. Dessa kan tillhandahållas av en central referensdatabas. Propositionen innehåller även förslag till hur en sådan bör regleras. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597) 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Bakgrund 6 4.1 Inledning 6 4.2 Tekniska grunder 7 4.2.1 Styrning av telemeddelanden till överlämnade telefonnummer 7 4.2.2 Central referensdatabas 8 4.3 Nuvarande reglering 9 4.3.1 Ersättningsfrågor 9 4.3.2 Skyldighet att underrätta annan om överlämnande 10 4.3.3 Tillsyn och tvistlösning 10 4.3.4 Behandling av personuppgifter 11 4.4 Internationell utveckling 11 4.5 Utvecklingen i 12 4.5.1 Teleoperatörernas arbete med att etablera en central referensdatabas 13 5 Ändringar i telelagen 13 5.1 Fördelning av kostnader och ersättning mellan teleoperatörer 13 5.2 Referensdata och referensdatabasoperatör 18 5.3 Vidarekoppling och hänvisning till nya telefonnummer 21 6 Kostnader, ikraftträdande och konsekvenser för småföretag 22 7 Författningskommentar 23 Bilaga 1 Promemorians lagförslag . .27 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över . Promemorians förslag ..30 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag .31 Bilaga 4 Lagrådets yttrande .33 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...35 Rättsdatablad 36 2 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597) 4 Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597) Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597) dels att 27 § skall upphöra att gälla, dels att 39, 41 och 42 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 39 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 39 § Den som tillhandahåller tele- tjänst enligt 5 § 1 eller 3 eller digital mobiltelefonitjänst skall se till att telenätet medger att en abonnent kan behålla sitt telefon- nummer vid byte av teleoperatör. Den som tillhandahåller tele- tjänst enligt 5 § 1 eller 3, digital mobiltelefonitjänst eller mobil teletjänst som består i överföring av text skall se till att telenätet medger att en abonnent kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör. Om abonnenten begär det skall telefonnummer som används för sådan tjänst överlämnas till en annan teleoperatör för att denne skall tillhanda- hålla tjänsten. Telefonnummer som används för tjänst som avses i 5 § 1 behöver överlämnas endast för tillhandahållande inom samma rikt- nummerområde. Den som överlämnar ett tele- fonnummer skall genast under- rätta tillsynsmyndigheten eller annan som tillsynsmyndigheten bestämmer om överlämnandet. 39 a § Den som överlämnar ett tele- fonnummer enligt 39 § skall till den som tillsynsmyndigheten bestämmer genast lämna de uppgifter som är nödvändiga för dirigering av telemeddelanden till telefonnumret. Andra uppgifter som kan vara direkt eller indirekt hänförliga till en fysisk person än uppgifter om telefonnummer och berörda tele- operatörer får inte lämnas utan samtycke från personen. får utse någon att i en databas sammanställa sådana uppgifter som avses i första stycket och lämna dem till teleoperatörer, i den mån dessa behöver uppgifterna för dirigering av telemeddelanden, och andra som tillsynsmyndigheten bestämmer. Den utsedda databasoperatören skall i förhållande till teleoperatörerna tillämpa villkor som är konkurrensneutrala och får ta ut den ersättning som är skälig med hänsyn till kostnaderna. Bestämmelserna i denna lag om televerksamhet och teleoperatörer gäller i tillämpliga delar för den databasverksamhet som avses i andra stycket. 41 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndig- heten får meddela föreskrifter om i vilken utsträckning kraven enligt 39 och 40 §§ skall fullgöras och hur detta skall ske. får i enskilda fall medge undantag från skyldig- heten enligt 39 och 40 §§ om det finns särskilda skäl. Regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, tillsyns- myndigheten får meddela föreskrifter om kraven enligt 39 a §. 42 § Ersättning för att överlämna telefonnummer enligt 39 § får grundas endast på driftskostnader för överlämnandet. Detsamma gäller ersättning för förval enligt 40 §. Den som har överlämnat ett telefonnummer har inte rätt till ersättning för mer än hälften av de driftskostnader som utgörs av ökade trafikkostnader för ett telemeddelande till telefonnumret. Sådan ersättning får tas ut endast från den teleoperatör som den anropande abonnenten har ingått avtal med om förmedling av tele- meddelandet. Den som överlämnar telefonnummer eller ändrar förval har inte rätt till ersättning från abonnenten för överlämnandet eller ändringen. Beträffande sådana frågor skall i övrigt bestämmelserna om samtrafik i 32 och 33 §§ tillämpas. Denna lag träder i kraft 5 Ärendet och dess beredning Nummerportabilitet innebär att abonnenter kan behålla sitt nummer vid byte av teleoperatör. lade regeringen fram ett förslag till ändringar i telelagen (prop. 1997/98:126) för att införa nummerportabilitet. I enlighet med beslut (bet. 1998/99:TU12, rskr. 1998/99:238) trädde ändringarna i kraft . För fasta teletjänster har reformen införts successivt från . Introduktion av nummerportabilitet avseende digital mobiltelefonitjänst sker . inkom till regeringen med en promemoria med förslag till ändringar i telelagen (1993:597). Förslagen syftar till att underlätta användningen av nummerportabilitet. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttranden och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i ärendet (dnr N2000/5171/ITFoU). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten 6 Bakgrund 6.1 Inledning Nummerportabilitet är en översättning av det engelska begreppet number portability. Termen innebär att en abonnent ges möjlighet att behålla sitt telefonnummer när denne byter teleoperatör, teletjänst eller geografisk adress. Dessa olika typer av nummerportabilitet brukar kallas för teleoperatörsportabilitet, teletjänstportabilitet och geografisk portabilitet. De två sistnämnda kan erbjudas främst inom en teleoperatörs telenät. Nuvarande reglering på EU-nivå och svensk reglering omfattar teleoperatörsportabilitet. Termen nummerportabilitet används också normalt i inskränkt betydelse avseende just teleoperatörsportabilitet, så även i detta ärende. Förutom de rent praktiska olägenheterna med att byta ett inarbetat telefonnummer kan det, särskilt för företag, också innebära be- tydande kostnader i form av administration, informationsinsatser och eventuellt en förlust av kunder. Möjligheten att som abonnent behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör är således av stor betydelse för att åstadkomma en fungerande telemarknad med konkurrens på lika villkor och med möjlighet för abonnenter att välja mellan olika teleoperatörer för direktanslutning. Nummerportabilitet, vars införande påbörjades genom ändringar i telelagen (prop. 1997/98:126, bet. 1998/99:TU12, rskr. 1998/99:238), har därför stor betydelse för utvecklingen av konkurrens och valfrihet på telemarknaden. Ett viktigt skäl till att konkurrensen varit begränsad var att abonnenter, som hade möjlighet att direktansluta sig till en annan teleoperatör, var tvungna att byta sitt telefonnummer. Efter införandet av nummerportabilitet kvarstår dock det förhållandet att nästan samtliga abonnenter, vad gäller fast telefoni, är direktanslutna till , eftersom är ägare av det befintliga accessnätet för direktanslutning. Övriga teleoperatörer är därigenom beroende av indirekt anslutning via Telias nät för att kunna nå sina kunder. Indirekt anslutning kan ske genom att den uppringande abonnenten genom ett stående förval kopplas till en annan teleoperatör som utför teletjänsten. Det kan också ske genom att abonnenten slår ett särskilt prefix och telemeddelandet därigenom kopplas vidare från den teleoperatör hos vilken man är direktansluten till en annan operatör. Nummerportabilitet har fått sin praktiska betydelse främst då nytillkommande teleoperatörer bygger egna telenät med möjlighet till direktanslutning för nya abonnenter. Då det varit förenat med stora kost- nader att bygga egen infrastruktur har nya nät vid sidan om Telias endast i begränsad utsträckning byggts ut. Nya telenät är nu emellertid under uppbyggnad, inte bara av traditionella teleföretag utan också av flera bredbandsföretag och av kommuner. Bland de anslutningsformer som kan komma att få stor betydelse är de där abonnenter ansluts till en tele- fonstation genom en fast radiolänk. Kostnaderna för utbyggnad av en sådan anslutning är väsentligt lägre än att dra fysiska ledningar till varje abonnent. Även andra accessnät som går hela vägen fram till abonnenten, som till exempel kabel-TV-nät, fibernät och elnät, kommer sannolikt i högre grad att användas för olika former av kommunikationsöverföring . Fler operatörer förväntas kunna utnyttja Telias fasta telenät för direkt- anslutning till följd av och rådets förordning om tillträde till accessnät, som skall tillämpas från . Den innebär att operatörer för fast telefoni som bedöms ha betydande in- flytande på marknaden är skyldiga att ge tillgång till sitt accessnät och erbjuda samlokalisering samt viss ytterligare försörjning till andra operatörer som så begär. Reglerna kommer att underlätta byte av direkt- anslutning till en teleoperatör, vilket gör att en fungerande nummerportabilitet ökar i betydelse. 6.2 Tekniska grunder 6.2.1 Styrning av telemeddelanden till överlämnade telefonnummer Vid nummerportabilitet är flera olika aktörer inblandade. Följande roller kan identifieras. Överlämnande teleoperatör är den som överlämnar telefonnumret till den mottagande teleoperatören. Mottagande teleoperatör är den nye teleoperatören som abonnenten blir kund hos efter överlämnandet. Ursprungsoperatören (i promemorian används begreppet originerande teleoperatör ) är den teleoperatör som innehar telenätet där ett telemeddelande har sitt ursprung, inbegripet sådan teleoperatör som den anropande abonnenten genom förval eller på annat sätt valt skall förmedla ett telemeddelande. Accessnätsoperatörens telenät ses alltså inte i denna situation som det ursprungliga telenätet. I många fall kan rollerna sammanfalla, dvs. ursprungsoperatören är densamme som den överlämnande eller den mottagande operatören. Vidare finns flera tänkbara lösningar för att styra ett telemeddelande till ett överlämnat telefonnummer. De relevanta dirigeringsmetoderna är följande. Vidaredirigering ( Onward routing ) den ursprungliga teleopera- tören dirigerar meddelandet till den överlämnande teleoperatörens tele- nät. Där görs en porteringskontroll, ett dirigeringsnummer tillförs och meddelandet vidareförmedlas till den mottagande teleoperatörens telenät. Dropback på samma sätt som ovan dirigerar ursprungsoperatören meddelandet till den överlämnande. Där görs en porteringskontroll. Dirigeringsnumret tillförs och meddelandet signaleras bakåt åter till ur- sprungsoperatören som sedan vidareförmedlar det till den mottagande teleoperatörens telenät med stöd av dirigeringsnumret. Query on release även här dirigerar ursprungsoperatören medde- landet till den överlämnande. Där görs en porteringskontroll. Information om att numret är överlämnat signaleras bakåt till ursprungsoperatören. Dirigeringsinformation erhålls i det ursprungliga telenätets operationella databas och meddelandet förmedlas därefter till den mottagande teleoperatörens telenät med hjälp av dirigeringsnumret. Direktdirigering efter egen porteringskontroll ( all call query ) ursprungsoperatören gör själv en porteringskontroll och eventuellt diri- geringsnummer fås ur dennes operationella databas. Meddelandet för- medlas direkt till den mottagande teleoperatörens telenät utan att behöva passera överlämnandes telenät. Denna metod benämns i det följande direktdirigering, som dock inte bör förväxlas med andra användningar av termen i andra telesammanhang. I har teleoperatörerna valt två olika metoder för hur tele- meddelanden till överlämnade telefonnummer skall dirigeras mellan operatörerna, vidaredirigering och direktdirigering, samt att dirigerings- numret skall utpeka det mottagande telenätet. 6.2.2 Central referensdatabas En förutsättning för att dirigera telemeddelanden enligt direktdiri- geringsmetoden är tillgång till referensdata (överlämnat telefonnummer, tidpunkt för överlämnandet, överlämnande och mottagande teleoperatör). Dessa kan tillhandahållas av en central referensdatabas, vars huvudsakliga uppgift således är att lagra och tillhandahålla referensdata för alla överlämnade telefonnummer i . 6.3 Nuvarande reglering Genom och rådets direktiv /33/EG om samtrafik (samtrafikdirektivet) och direktivet 98/61/EG om nummerportabilitet och förval (nummerdirektivet) infördes en skyldighet för medlemsstaterna att införa nummerportabilitet för fasta teletjänster . har genomfört direktiven genom ändringar i telelagen (1993:597). Enligt gällande lagstiftning skall den som tillhandahåller vissa typer av teletjänster se till att telenätet medger att en abonnent kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör. Om abonnenten begär det skall telefonnummer som används för sådana teletjänster överlämnas till annan teleoperatör för att denne skall kunna tillhandahålla tjänsten (39 § telelagen). De tjänster som omfattas av skyldigheten enligt telelagen är telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, annan teletjänst som kräver tilldelning ur nummerplanen för telefoni samt digital mobiltelefonitjänst. , , har givits befogenhet att föreskriva om i vilken utsträckning nämnda skyldighet skall fullgöras och hur detta skall ske. Myndigheten har meddelat sådana föreskrifter avseende nummerportabilitet för fasta teletjänster (PTSFS 1999:3). Genom dessa föreskrifter har nummerportabilitet införts för telefonitjänst med geografiskt telefonnummer samt vissa andra fasta teletjänster (t.ex. frisamtalstjänster) från . Införandet påbörjades dock successivt från . Telelagens bestämmelser om nummerportabilitet omfattar till skillnad från EG-direktiven även digital mobiltelefonitjänst. I förarbetena till aktuella bestämmelser (proposition 1997/98:126 Nummerfrågor, s. 12) uttalas att det ankommer på regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten att utarbeta en tidplan för införandet av nummerportabilitet för digital mobiltelefonitjänst. har också utarbetat föreskrifter och allmänna råd om nummerportabilitet för digital mobiltelefonitjänst (PTSFS 2000:6). Detta kommer att möjliggöra för de ca 5 000 000 kunderna i GSM-systemet att behålla sina tele- fonnummer vid byte av mobilteleoperatör. Föreskrifterna innebär att nummerportabilitet för de omfattade mobila teletjänsterna införs från . Starttidpunkten speglar en avvägning mellan delvis motsatta intressen. För ett tidigt införande talar potentiellt betydande konsument- och samhällsekonomiska vinster. Å andra sidan måste tid ges för att finna en fungerande struktur avseende ersättningsfrågorna. Teleoperatörerna behöver dessutom rimlig tid till att förbereda administrativa rutiner och tekniskt genomförande. 6.3.1 Ersättningsfrågor I 42 § telelagen stadgas att ersättning för att överlämna telefonnummer endast får grundas på driftskostnader för överlämnandet. Regleringen innebär att den överlämnande operatören har rätt att ta ut viss ersättning av den mottagande operatören. Till driftskostnader räknas administrativa kostnader för överlämnandet och de ökade trafikkostnader som löpande uppstår i den överlämnande operatörens telenät vid telemeddelanden till ett överlämnat telefonnummer. De ökade trafikkostnaderna består i kostnaden för s.k. porteringskontroll och för att utökad transmissions- kapacitet tas i anspråk. Den del av trafikkostnaden som är att hänföra till kapitalkostnader för införandet av nummerportabilitet får inte ingå i er- sättningsunderlaget. 6.3.2 Skyldighet att underrätta annan om överlämnande Den som överlämnar telefonnummer enligt 39 § telelagen är skyldig att genast underrätta tillsynsmyndigheten eller annan som tillsynsmyndig- heten bestämmer (t.ex. en referensdatabasoperatör) om överlämnandet. Genom denna reglering säkerställs att nödvändiga referensdata tillhanda- hålls av de enskilda överlämnande teleoperatörerna. I Post- och föreskrifter anges vilka referensdata om överlämnandet som avses. I avsaknad av en utsedd referensdatabas- operatör såsom är fallet skall överlämnande operatör sända in- formationen till dirigeringsskyldiga operatörer, och samhällets alarmerings- och räddningstjänst. Om myndigheten har utsett en referensdatabasoperatör skall överlämnande operatör sända in- formationen till denne, som i sin tur skall sända informationen vidare till dirigeringsskyldiga operatörer, och samhällets alarmerings- och räddningstjänst. I föreskrifterna stadgas även en skyldighet för varje teleoperatör att föra en aktuell förteckning över överlämnade och mottagna nummer. En teleoperatör som övergår till direktdirigeringsmetoden ges rätt att på lämpligt sätt från det organ har bestämt eller från de verksamma operatörerna få tillgång till uppgifter som är nödvändiga för dirigering. Vidare fastslås i föreskrifterna skyldigheter för överlämnande och mottagande teleoperatörer gentemot brottsutredande myndigheter för att säkerställa dessa myndigheters möjlighet till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Reglerna innebär att de brottsutredande myndigheterna kan erhålla referensdata på ett överenskommet sätt direkt av den överlämnande teleoperatören. 6.3.3 Tillsyn och tvistlösning Området för tillsynen enligt telelagen är lagens bestämmelser och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. För att kunna utöva tillsyn har tillsynsmyndigheten rätt att på begäran få upp- lysningar och handlingar samt har möjlighet att meddela förelägganden och förbud, som kan förenas med vite. Vid tvist inom området för tillsynen skall myndigheten undersöka för- hållandena och i normala fall medla mellan parterna. Myndigheten får efter begäran av part yttra sig i sådan tvist. Beträffande samtrafikvillkor, överlämnande av telefonnummer enligt 39 § eller förval enligt 40 § finns särskilda regler. skall på begäran av part bestämma när förhandling om sådana frågor skall vara avslutad och efter sluttidpunkten medla mellan parterna. Om en part begär det skall myndigheten besluta vad som skall gälla mellan parterna i de frågor tvisten avser, i den mån detta är nödvändigt för att lagen eller tillståndsvillkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. 6.3.4 Behandling av personuppgifter Nummerportabilitet förutsätter tillgång till vissa uppgifter om överlämnade nummer. Uppgifterna utgör till viss del personuppgifter enligt personuppgiftslagen (1998:204). Vilka uppgifter som hanteras vid nummerportabilitet framgår av Post- och föreskrifter eller i svensk standard, vartill föreskrif- terna hänvisar. Uppgifterna anges antingen uttryckligt, exempelvis tid- punkt för överlämnandet eller genom uttrycken uppgifter som är nöd- vändiga för SOS-tjänsten skall kunna utföras på ett effektivt sätt samt uppgifter som är nödvändiga för att utföra dirigering enligt föreskrif- ten. De som hanterar uppgifterna är en sådan referensdatabasoperatör som kan utse enligt 39 § telelagen, teleoperatörer samt tillsynsmyndigheten och alarmerings- och räddningstjänsten (). I telelagen ges vidare bestämmelser om behandling av personuppgifter i televerksamhet och teleförordningen innehåller bestämmelser om be- handling av personuppgifter som rör särskilt telemeddelande för vissa ändamål. 6.4 Internationell utveckling Nummerportabilitet för fasta teletjänster har införts i de flesta länder inom EU. Reformen trädde i kraft i som första land. I övriga länder är det främst som reformen genomförts. Detta innebär också att erfarenheten av vilket genomslag reformen har fått på respektive telemarknad och dess utveckling i många fall är relativt begränsad. När det gäller investeringskostnader för funktionen nummerportabilitet gäller i de undersökta länderna samma princip som valts i , dvs. att varje teleoperatör bär sina egna investeringskostnader. Reformen har i vissa avseenden fått olika utformning i de skilda län- derna, främst vad avser de ersättningsprinciper som ska gälla mellan operatörerna vid överlämnande av nummer och då särskilt hur ökade trafikkostnader i den överlämnande operatörens nät ska hanteras. Även valet av tekniska lösningar i telenäten har varierat mellan länderna. Utformningen skiljer sig även åt vad gäller organisation av och ersätt- ningsprinciper för en central referensdatabas. Olikheter i ersättnings- principerna tycks ha en stor betydelse för reformens genomslag i form av antalet överlämnanden. Generellt kan sägas att reformen i de flesta länder ännu inte fått någon större spridning. Antalet överlämnanden var under 100 000 stycken i alla länder förutom med ca 1,4 miljoner och med runt 340 000 överlämnanden. Varken i eller i är den mottagande operatören skyldig att ersätta den överlämnande operatören för ökade trafikkostnader vilket torde ha be- tydelse för deras försprång vad gäller antal överlämnanden. I länder där denna ersättningsfråga inte är reglerad i lag (full förhandlingsfrihet) eller där den mottagande operatören är skyldig att ersätta den överlämnande för ökade trafikkostnader tycks antalet överlämnanden vara lägst i förhållande till den tid som reformen varit gällande. En förutsättning för att införa en s.k. IN-lösning () avseende dirigeringsmetod (t.ex. direktdirigering) vid nummerportabilitet är att teleoperatörerna har tillgång till referensdata vilket i princip också förutsätter att en referensdatabas (central eller distribuerad) byggs upp och organiseras. I de länder där man har en sådan referensdatabas drivs den av sammanslutningar av operatörer som självständigt överenskommit om finansiering och drift av databasen. I de flesta fall har operatörerna lagt ut driften av databasen på en tredje part. Mobil nummerportabilitet har endast införts i , där ca 230 000 överlämnanden genomförts, och i med ca 28 000 överlämnanden. Det är ännu för tidigt att dra några slutsatser be- träffande utvecklingen av reformen på mobilteleområdet.