prop · GP0370 · 2001-12-06 00:00:00 — För att inte möjligheterna till insyn skall gå om intet gör sig dessa skyddsintressen dock i än högre grad påminda när det gällermyndigheternas IT-verksamhet. I IT-sammanhang är det nödvändigt att åtgärdervidtas i ett tidigt skede. I och med att myndigheterna i allt störreutsträckning går över till IT får arkivreglerna alltså en allt mer ökadbetydelse. Enligt vår uppfattning finns det därför ett behov av att på ettstarkare sätt än tidigare betona arkivreglernas betydelse föroffentlighetsinsynen. Arkivreglernas anknytning till grundlagen bör därförförstärkas. Den materiella regleringen om kraven på myndigheterna när det gäller hur allmänna handlingar skall bevaras samt om gallring och annat avhändande avsådana handlingar bör dock också i fortsättningen finnas i lagar och andraförfattningar. Den nya grundlagsbestämmelsen utgör därför en hänvisning tillsådana bestämmelser.Enligt vår uppfattning finns det ett behov av att samordna bestämmelserna iarkivlagen (1992:191) och bestämmelserna i 15 kap. SekrL om registrering avallmänna handlingar, m.m. till en enhetlig reglering. För att innebörden avarkivreglerna bättre skall nå ut till de tillämpande myndigheterna är det intetillräckligt att betona reglernas betydelse genom en bestämmelse i grundlagen.Det är också av avgörande betydelse att regelstrukturen är så enkel ochlättöverskådlig som möjlig. De krav som ställs på myndigheterna för att deskyddsintressen som handlingsoffentligheten ger upphov till skall tillgodosesfinns i skilda regelsystem och ibland i överlappande regler. Vad som utgör huvudregler respektive kompletterande regler eller om fråga är om skildaregelsystem är därmed oklart. Det är därför enligt vår mening av stor vikt atten enhetlig reglering införs. En sådan reglering bör i så stor utsträckning sommöjligt vara teknikneutral. Vidare bör den visa på samtliga krav som ställs påen myndighet under hela processen med att bevara de allmänna handlingarna, dvs.från det ögonblick då myndighetens verksamhet påbörjas och förberedelser görsför framställning och för att ta emot handlingar till den tidpunkt då enhandling eventuellt gallras eller avhänds på annat sätt. Några förslag på ensådan enhetlig reglering läggs dock inte fram , utan vi återkommer till frågan senare i vårt arbete.Offentlighet och upphovsrättInledningI våra direktiv anges att det finns fall där det kan antas att en allmänhandling som skyddas av upphovsrätt lämnas in till en myndighet endast i syfteatt göra handlingen tillgänglig för allmänheten. Det finns därför enligtdirektiven anledning att undersöka om det i något fall finns behov av att ökamöjligheten att inte tillhandahålla handlingar som innehåller upphovsrättsligtskyddade verk.Den här delen av kommitténs uppdrag har följaktligen varit att undersöka om deti något fall finns behov av att begränsa möjligheterna till insyn i en allmänhandling som omfattas av upphovsrätt eller någon närstående rättighet. Vårutgångspunkt för arbetet har varit att största möjliga insyn i allmännahandlingar skall bevaras.Offentlighetsprincipen och upphovsrättenI princip fungerar tryckfrihetsförordningen och upphovsrättslagen sida vid sidaför att skapa förutsättningar för ett fritt samhällsskick och ett intellektuellt skapande. Någon övergripande konflikt mellan handlingsoffentligheten ochupphovsrättslagen föreligger egentligen inte. Det kan emellertid uppstå enintressekonflikt vid tillämpningen av bestämmelserna om handlingsoffentlighet i2 kap. TF när det i en allmän handling ingår ett upphovsrättsligt skyddat verk.Denna intressekonflikt har lagstiftaren löst genom ett principielltföreträde för handlingsoffentligheten. Handlingsoffentlighetens principiellaföreträde framför upphovsrätten gäller generellt, även om den utnyttjas för attmot upphovsmannens vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligtskyddade verk.Vår analys av reformbehovet har inte visat annat än att denna huvudprincip i det svenska systemet alltjämt bör gälla. Kommittén har emellertid funnit att detinte är rimligt att handlingsoffentligheten utan undantag har företräde framförupphovsrätten.Ett tillhandahållande på stället av en allmän handling, som innehåller ettupphovsrättsligt skyddat verk, eller ett utlämnande av handlingen i kopia elleravskrift, innebär att myndigheten i flera avseenden upphovsrättsligt förfogaröver det verk som finns i handlingen. Härigenom kan upphovsmannen åsamkas skadamed avseende på såväl den ekonomiska som ideella delen av upphovsrätten.En upphovsman har en i princip oinskränkt rätt till verk som inte haroffentliggjorts i upphovsrättslig mening. En viktig del av denna rätt är rättenatt bestämma om och när verket faktiskt skall offentliggöras.Detta kan beskrivas som en rätt för upphovsmannen att själv bestämma när han ärberedd att släppa ut verket för att möta omvärlden. Genom en myndighetstillhandahållande av ett inte offentliggjort verk som kommit in till myndigheten utan samtycke och som ingår i en allmän handling fråntas upphovsmannen den härrätten att själv bestämma över när verket skall göras tillgängligt förallmänheten.En myndighets tillhandahållande av ett upphovsrättsligt skyddat verk som ingår i en allmän handling är emellertid inte enbart ingripande i upphovsrätten genomatt verket faktiskt görs tillgängligt för allmänheten. Eftersom myndighetenstillhandahållande av verket sker med stöd av lag kan det även anses lovligenoffentliggjort i upphovsrättslig mening. När ett verk är offentliggjort iupphovsrättslig mening inträder olika rättsverkningar. Exempelvis får verketefter offentliggörandet utnyttjas såväl genom rätten att framställa exemplar för eget bruk som genom att man får göra citat ur verket, oavsett samtycke fråneller ersättning till upphovsmannen.Vi har av ovan anförda skäl funnit att ett skydd från den insynhandlingsoffentligheten medför i vissa fall är motiverat med hänsyn tillupphovsrätten till vissa inte offentliggjorda verk. Eftersom det ärupphovsmannens rätt att bestämma över det inte offentliggjorda verket sommotiverar skydd från insyn anser vi att det endast kan komma i fråga att undanta verk som getts in till myndigheten utan upphovsmannens eller annanrättighetshavares samtycke från handlingsoffentligheten.Den grundlagsfästa handlingsoffentligheten får endast begränsas i denutsträckning det är tillåtet enligt bestämmelserna i 2 kap. TF. Gällande lydelse av 2 kap. TF medger inte begränsning av handlingsoffentligheten till förmån för annat än de ekonomiska delarna av upphovsrätten. För att vidga skyddet till att omfatta även annan skada och kränkning krävs ändringar itryckfrihetsförordningen.För vissa inte offentliggjorda verk, som inte kan antas sakna kommersielltintresse, finns en sekretessbestämmelse som skyddar motinsyn (8 kap. 27 § SekrL). Denna bestämmelse har sin upprinnelse i en händelseunder 1996 då konfidentiellt materiel från den amerikanska organisationenReligious Technology Center lämnades in till olika myndigheter enbart i syfteatt få till stånd en exemplarframställning och spridning av materialet tillallmänheten (det s.k. scientologifallet). Efter denna händelse ifrågasatte bl.a. om med sin lagstiftning, genom vilkenhandlingsoffentligheten i princip kan användas för att sprida inteoffentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk, kunde anses uppfyllaBernkonventionen och . Det är i sig ett problem att en hörnsten ivår lagstiftning på detta sätt har ifrågasatts.Trots att kommittén funnit ett visst behov av vidgat skydd har vi stannat föratt inte föreslå någon ytterligare inskränkning i handlingsoffentligheten.Anledningen är att upphovsrätten enligt kommitténs mening har fått en så vidomfattning att den i vissa delar ter sig problematisk med hänsyn till detöverordnade intresset av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning.Kommittén förordar i stället att frågan om avvägningen mellan upphovsrätten ochyttrande- och informationsfriheten blir föremål för en bredare översyn och attytterligare lagstiftning i syfte att förhindra tvångsoffentliggörande avupphovsrättsskyddade verk får anstå till dess en sådan översyn kommit tillstånd.Inom kommittén har utarbetats och diskuterats ett antal förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och upphovsrättslagen. De syftar intetill något frångående av principen att handlingsoffentligheten normalt harföreträde framför upphovsrätten. Även om något förslag inte läggs fram finns enredovisning av de överväganden vi gjort kring olika lagtekniska lösningarintagna i ett appendix.Myndigheternas tillhandahållande av datorprogram och databaserEnligt vad som tidigare redovisats föreslår kommittén ett införande av en rättatt få ut elektroniskt lagrade handlingar även i elektronisk form. Kommittén har med anledning därav särskilt övervägt utlämnande i elektronisk form beträffande myndigheternas datorprogram och databaser.När det gäller myndigheternas datorprogram har kommittén funnit att det s.k.utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF bör behållas. Detta innebär attmyndigheterna även endast kommer att vara skyldiga att lämna ututskrift av datorprogram. Vi menar att de särskilda upphovsrättsligaskyddsintressen som föreligger beträffande datorprogram härigenom tillgodoses.Beträffande myndigheternas databaser som innehåller allmänna handlingar finnsenligt vår mening däremot inte skäl för att föreslå annat än att de skall lämnas ut i avskrift eller kopia på samma sätt som övriga allmänna handlingar. Detinnebär att vårt förslag om utlämnade av allmänna handlingar i elektronisk formgäller även för myndigheternas databaser i den utsträckning de utgörs avallmänna handlingar.Förslaget till EG-direktiv om vissa upphovsrättsliga aspekterVi har följt det pågående förhandlingsarbetet inom EU angående direktivförslaget om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter iinformationssamhället (KOM[99]250 slutlig). Ett direktivförslag förväntas antasunder . Det direktivförslag som föreligger innehåller en bestämmelseom att direktivet inte skall påverka tillgången till allmänna handlingar.Bestämmelsen har förhandlats fram från svensk sida för att förhindra attdirektivet skall påverka de svenska grundlagsreglerna om handlingsoffentlighet.De svenska bestämmelserna om handlingsoffentlighet är därmed i principiellmening förenliga med direktivförslaget.Upphovsrättens reglering i förslaget till direktiv ger inte heller anledningtill ändringar i 2 kap. TF.Offentlighets- och sekretesskommitténs författningsförslagLag om ändring i tryckfrihetsförordningenHärigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningendels att 2 kap. 3, 11 och 13 §§ skall ha följande lydelse,dels att det skall införas en ny paragraf, 2 kap. 18 §, av följande lydelse.Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse 2 kap. 3 §Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kanläsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är attanse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, omupptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel sommyndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning somingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning ellersärskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göraöverföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andraanteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, omupptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel sommyndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.En begärd sammanställning av uppgifter ur upptagning som är allmän handlingskall tillhandahållas enligt bestämmelserna i detta kapitel, omsammanställningen på automatiserad väg kan göras tillgänglig med rutinbetonadeåtgärder. Detta gäller dock ej om begäran avser en sammanställning sominnehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknarbefogenhet att göra sammanställningen. 11 §Som allmän handling anses ej1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till ellerupprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande,2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hosmyndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utgives genommyndigheten,3. tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår ibibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande förförvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev,skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som angivits,4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvarashos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse somallmän.Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotektillämpas inte på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet.Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotektillämpas inte på elektroniskt lagrad upptagning som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet, om upptagningen är allmän handling hos denmyndigheten. 13 §Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställdavgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut.Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatiskdatabehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet attframställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som har angivits, om svårighet möter och handlingen kantillhandahållas på stället.Den som önskar att ta del av allmän handling har även rätt att mot fastställdavgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. är dock inte skyldig att 1. lämna ut en elektroniskt lagrad upptagning i elektronisk form, om det förmyndigheten i lag eller förordning finns en bestämmelse som förbjuder det, 2. framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan än i 1 avseddupptagning, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället,eller 3. lämna ut datorprogram i annan form än utskrift..Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlasskyndsamt. 18 §Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras och omgallring eller annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag.---------------Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.Förteckning över remissinstanser (SOU 2001:3)Remissyttranden över betänkandet har avgetts av följande instanser. Riksdagensombudsmän (), , Hovrätten över och , Malmötingsrätt, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten iStockholms län, Justitiekanslern, , Riksåklagaren,, , Datainspektionen, Statskontoret,Statens person- och adressregisternämnd, , , , , ,, , ,, , , ,, , , ,vid , Juridiska fakultetsnämndenvid , vid Umeåuniversitet, , , , ,, (), , Patent- ochregistreringsverket, , , kommun, Lommakommun, , , kommun, kommun,kommun, , , i Kalmarlän, , , , , ,, , , , , (),Akademikers (), i (LO), , , ,Tidningsutgivarna, , svenska avdelningen, Konstnärliga och litterärayrkesutövares samarbetsnämnd (KLYS), Föreningen COPYSWEDE, (), , ,, Gemenskapen för elektroniska affärer (),, , , Medie- &Informationsarbetsgivarna (), , , och ,& AllianceRiksåklagaren har överlämnat yttranden från åklagarmyndigheterna i ,och samt har överlämnat yttranden från skattemyndigheterna i ,, och samt kronofogdemyndigheterna i ochGöteborg.SACO-S har överlämnat yttranden från och Jusek.Följande instanser har inbjudits att yttra sig över betänkandet men avstått.Kungliga , , vidLunds universitet, i , , Varbergskommun, , Allmänhetens pressombudsman, , Tidningarnas Telegrambyrå (TT), ,Föreningen , Föreningen , , och Näringslivets TelekommittéLagrådsremissens lagförslagFörslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningenHärigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningendels att 2 kap. 3, 11 och 13 §§ skall ha följande lydelse,dels att det skall införas en ny paragraf, 2 kap. 18 §, av följandelydelse.Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse 2 kap. 3 §Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kanläsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är attanse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, omupptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel sommyndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning somingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning ellersärskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göraöverföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andraanteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, omupptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel sommyndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur enupptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndighetenendast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonadeåtgärder.Vad som sägs i andra stycket gäller inte upptagningar som innehållerpersonuppgifter om myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra överföringen. Med personuppgift avses all slags information som direkteller indirekt kan hänföras till en fysisk person. 11 §Som allmän handling anses ej1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till ellerupprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande,2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hosmyndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utgives genommyndigheten,3. tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår ibibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande förförvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev,skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som angivits,4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvarashos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse somallmän.Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotektillämpas inte på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet.Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotektillämpas inte på upptagning i en databas som en myndighet har tillgång tillenligt avtal med en annan myndighet, om upptag-ningen är allmän handling hos den myndigheten. 13 §Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställdavgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut.Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatiskdatabehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet attframställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som har angivits, om svårighet möter och handlingen kantillhandahållas på stället.Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot fastställdavgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer avlag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form änutskrift. En myndighet är heller inte skyldig att framställa kopia av karta,ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlasskyndsamt. 18 §Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras samt omgallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag.---------------Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.Lagrådets yttrandeUtdrag ur protokoll vid sammanträde 2001-11-20Närvarande: f.d. justitierådet , regeringsrådet ,justitierådet Dag Victor.Enligt en lagrådsremiss () harregeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändringi tryckfrihetsförordningen.Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn föranleder följande yttrande av Lagrådet:2 kap. 3 §I paragrafen finns en definition av vad som avses med en handling samtbestämmelser om förutsättningarna för att en handling skall anses vara allmän.Enligt första stycket första meningen förstås med handling, förutomframställning i skrift eller bild, även upptagning som kan läsas, avlyssnaseller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Av första stycketandra meningen framgår att ett krav för att en sådan upptagning skall anses vara en allmän handling är att den förvaras hos myndighet.I andra stycket finns bestämmelser om förutsättningarna för att en upptagningskall anses förvarad hos myndighet. Det i remissen framlagda förslaget bygger på att upptagningar enligt första stycket kan indelas i, å ena sidan, vad som iremissen kallas för färdiga elektroniska handlingar och, å andra sidan,sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling.Enligt den nya andra meningen i förslaget skall beträffande den senare kategorin gälla att en sådan upptagning anses förvarad hos myndigheten endast ommyndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.Enligt vad som uttalas i remissen tydliggörs härigenom att de s.k. färdigaelektroniska handlingarna skall anses förvarade hos en myndighet även om detkrävs mer än rutinbetonade åtgärder för att göra dem tillgängliga.Som konstateras i remissen (s. 20) torde det inte alltid gå att dra någon skarpgräns mellan den ena och den andra formen av upptagning vilket kan leda tillproblem i tillämpningen. Hur stora dessa problem kan bli är svårt att bedöma.Med den reservationen har Lagrådet, utifrån de synpunkter som det har attbeakta, inte någon invändning i sak mot det framlagda förslaget. Om denföreslagna uppdelningen läggs till grund för lagstiftning synes det emellertid,inte minst mot bakgrund av gränsdragningssvårigheterna, olyckligt attdistinktionen inte kommer till uttryck i den föreslagna lagtexten utan endastkan utläsas indirekt ur motivuttalanden.Av motivuttalandena framgår att vad som i remissen avses med färdig handling ärupptagningar med ett bestämt, fixerat innehåll som går att återskapa gång pågång. Som typiska exempel anges e-brev, promemorior, protokoll och beslut ielektronisk form. Den i motiven givna bestämningen bör enligt Lagrådet kommatill uttryck även i lagtexten. Skillnaden mellan de olika formerna förupptagning har enligt förslaget endast betydelse för den i andra stycketbehandlade frågan om förutsättningarna för att en upptagning skall ansesförvarad hos en myndighet. Enligt Lagrådet framstår det emellertid som naturligt att distinktionen kommer till uttryck som en precisering avupptagningsbegreppet i första stycket.I andra stycket andra meningen finns ett undantag för upptagningsom ingår i personregister.