prop · GO03149 · 2001-07-11 00:00:00 — Skälen till detta var bl.a. att många personer avstått från att söka bostadstillägg för pensionärer () trots att de varit berättigade till detta stöd, att hyran överstigit högsta hyran i BTP-lagstiftningen eller att BTP har reducerats på grund av för- mögenhet. För många har emellertid också en låg pension i utgångsläget varit en viktig förklaring till att den disponibla inkomsten blivit låg. När äldreomsorgsavgiften var betald ökade andelen personer under nivån för försörjningsstödet enligt socialtjänstlagen till . När hänsyn togs även till kostnader för öppen hälso- och sjukvård samt läkemedel ökade denna andel till . I sjukhem, ålderdomshem och gruppboende där den boende betalade avgift såväl för mat som för vård och omsorg hamnade av de boende i åldersgrupperna under nivån för försörjningsstödet. I den äldsta åldersgruppen, och uppåt, låg under denna nivå efter att ha betalat hyra, avgift för mat samt avgift för vård och omsorg. Jämförbara uppgifter för perioden finns inte att tillgå. SCB har inom ramen för sina uppföljningar visat att det var vanligt att den enskilde skulle bekosta såväl läkarbesök, läkemedel och annan sjukvård samt möbler, hushållsel, tandvård och färdtjänst med sitt förbehållsbelopp. Förutsatt att detta förhållande inte har ändrats innebär detta att många äldre personer med vård och omsorg har en levnadsnivå som klart understiger jämförbar nivå i försörjningsstödet. analys av ålderspensionärernas ekonomiska situ- ation redovisas i rapporten för mig Bättre för oss (Ds 1999:5). Analysen visar att för många enskilda individer minskade inkomsterna som de som grupp betraktad ökade sin inkomststandard, både i absoluta tal och i relation till övriga i samhället. Gruppen ålderspensionärer omfattade cirka 1,5 miljoner personer och var i många avseenden mycket heterogen. Mot den bakgrunden genomfördes inom ramen för denna studie även en analys på delgruppsnivå. Denna visade bl.a. att männen hade betydligt högre inkomster än kvinnorna, att de yngre pensionärerna hade avsevärt högre inkomster än de äldre pensionärerna och att gifta eller sammanboende hade klart högre inkomster än ensamstående (efter justering för hushållsstorlek). Analysen omfattade också vilka effekter kommunernas avgifter för hemtjänst hade på den enskildes ekonomi. de äldsta pensionärerna, de ensamstående samt kvinnorna var överrepre- Prop. 2000/01:149 senterade bland dem som hade utgifter för hemtjänst. som redan i utgångsläget har en lägre inkomststandard än genomsnittet för ålderspensionärer. överlämnade en skrivelse till rege- ringen (dnr 65-8676/2000) med anledning av rapporten och kostnader för den enskilde personen med funktionshinder. Av framgår att personer med funktionshinder jämförelsevis har: större behov av hälso- och sjukvård, tandvård, läkemedel och omsorg, fler och högre kostnader samt färre valmöjligheter, genomsnittligt lägre inkomster samt att ersättningar utifrån funktionshindret inte täcker alla kostnader, och i större utsträckning än andra dragit ned på eller avstått från hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel. Detta gäller i hög grad famil- jer som har barn med funktionshinder. Till utgifterna för vård och omsorg kommer andra, dolda merkostnader på grund av funktionshindret. Den funktionshindrade kan tvingas till kostsammare alternativ, och har inte samma valmöjlig- heter som andra. De ändamål för vilka personer med funktionshinder ofta har högre kostnader än befolkningen i stort är boende, husgeråd, förbruk- ningsartiklar, kläder, mat och kommunikationer. Merkostnaderna kan bli höga för främst boende, tandvård, , god man, hör- hjälpmedel och speciella livsmedel. Regeringens förslag: Reglerna om förbehållsbelopp i socialtjänstlagen (2001:453) vid bestämmande av avgift för äldre- och handikappomsorg preciseras. Med förbehållsbelopp avses det belopp som den enskilde skall ha rätt att behålla av sina egna medel innan avgift får tas ut för hemtjänst, dagverksamhet och hälso- och sjukvård respektive bostad i sådant särskilt boende som inte omfattas av hyreslagen. Förbehållsbeloppet skall enligt regeringens förslag beräknas med ledning av ett minimibelopp i fråga om kostnader för personliga behov och övriga normala levnadskostnader utom boendekostnaden. I social- tjänstlagen anges en lägsta nivå på minimibeloppet samt vilka levnadskostnader som det i lagen angivna beloppet skall täcka. Detta belopp uppgår till en tolftedel av av prisbasbeloppet för ensamstående och för var och en av sammanlevande makar eller sambor. Kommunen skall i vissa situationer bestämma minimibeloppet till en högre nivå och får i vissa andra situationer bestämma minimibeloppet till en lägre nivå. Till minimi- beloppet skall den enskildes boendekostnad läggas. Förslaget till lagändringar införs i 8 kap. 68 §§ socialtjänstlagen. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer i stort med regeringens förslag beträffande principerna skall beräknas, hur nivån på förbehållsloppet skall justeras samt vilka kostnader som normalt bör finansieras av den enskilde via förbe- hållsbeloppet. I regeringens förslag till beräkning av förbehållsbeloppet ingår dock till skillnad från utredningens förslag kostnader för kost, resor, möbler och husgeråd samt förbrukningsvaror i förbehållsbeloppet för alla kategorier av omsorgstagare. Vissa möjligheter lämnas dock för kommunerna att hantera dessa och andra kostnader på annat sätt. Till skillnad från utredningens förslag skall enligt regeringens förslag merkostnader som den enskilde har beaktas redan i samband med att avgiften fastställs. Kommitténs utgångspunkt när förslag till riktvärden för förbehållsbeloppets nivå har utarbetats har varit vad som enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer () utgör skälig levnadsnivå när särskilt bostadstillägg utbetalas. Denna nivå har höjts fr.o.m. . Regeringen utgår från denna nya nivå i BTPL i förslaget till beräkning av förbehållsbelopp för personer med äldre- och handikappomsorg. Remissinstanserna: delar kommitténs uppfattning att äldre skall förbehållas tillräckliga medel för personliga behov samt att kommunerna behöver bli bättre på att tillämpa befintlig lagstiftning inom avgiftsområdet. Förbundet avvisar dock kommitténs förslag till nationell reglering av nivån på förbehållsbeloppet bl.a. med motiveringen att vad som kan anses vara tillräckliga medel varierar mellan olika individer. Vidare anförs att vilka tjänster som ska bekostas inom ramen för förbehållsbeloppet varierar liksom kostnadsläget i kommunerna. Förbundet menar också att det finns en risk för en schablonmässig tillämpning av nivåer som fastställs i lag eller förord- ning. Flertalet kommuner avstyrker förslaget med liknande argument som grund. Bland myndigheterna tillstyrker bl.a. och i stort kommitténs förslag. Samtliga länsstyrelser till- styrker förslagen liksom pensionärsorganisationerna och de fackliga organisationerna. Vissa handikapporganisationer är dock kritiska till för- slaget framför allt av det skälet att funktionshindrades förhållanden inte anses vara tillräckligt väl belysta. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av redovisningen i kapitel 6.4 var det inte ovanligt att äldre och personer med funk- tionshinder levde på en nivå som motsvarade eller t.o.m. understeg jäm- förbar nivå i försörjningsstödet enligt socialtjänstlagen (1980:620) när skatt och boendekostnad hade betalats. Av redovisningen i kapitel 6.4 framgår också att kommunerna detta år, genom sina avgifts- och taxesystem inom äldre- och handikappomsorgen, bidrog till att ytterligare en stor grupp äldre hamnade på en levnadsnivå som endast motsvarade eller understeg jämförbar nivå i försörjningsstödet enligt socialtjänst- lagen när de hade betalat sina omsorgsavgifter. Detta trots att en majori- tet av kommunerna angivit att de har taxesystem där den enskilde kan få sin avgift jämkad om han/hon har mindre kvar än motsvarande nivå på försörjningsstödet när avgiften är betald. Försörjningsstödet är avsett som ett grundläggande skyddsnät vid mer kortvariga perioder av inkomst- bortfall. Insatser från äldre- och handikappomsorgen däremot har den enskilde ofta och i vissa fall decennier. I många kommuner gjordes ingen heltäckande individuell prövning av individens ekonomiska situation i samband med att avgiften fastställdes, även om betydligt fler kommuner jämfört med inhämtade uppgifter om bl.a. bostadskostnaden som för det stora flertalet omsorgstagare utgör den största utgiftsposten. Emellertid är det sannolikt att betydligt färre kommuner än vad som framgår av undersökning gör en sådan heltäckande prövning eftersom många kommuner fortfarande tillämpar taxerad inkomst (dvs. historiska uppgifter) när avgiften fastställs. har dessutom tidigare visat att få kommuner frågar den enskilde om han eller hon har omfattande kostnader för sjukvård, tandvård eller liknande. En del kom- muner tar heller inte hänsyn till båda makarnas ekonomiska situation vid avgiftssättningen när den ena personen flyttar till en särskild boendeform även om lagändringen medfört att kommunerna har blivit något bättre på att uppmärksamma kvarboendes situation. För att kommunen skall kunna bestämma en avgift som inte inkräktar på förbehållsbeloppet krävs att uppgifter finns om bl.a. aktuell inkomst och boendekostnad. Som framgått bl.a. i kapitel 6 förekommer det att såväl aktuella som historiska uppgifter ligger till grund för beräkning av enskildas avgiftsunderlag. Skillnaderna mellan kommunerna beträffande vilka inkomstslag som medräknas är stora. Regeringen lägger i kapitel 9 fram förslag till nationell reglering av de inkomster som får medräknas i avgiftsunderlaget. Om kommunen finner att den enskilde inte har det förbehållsbelopp han eller hon har rätt till skall avgiften sättas ned. har i tidigare uppföljningar av kommunernas taxebestämmelser kunnat kon- statera att bestämmelserna i detta avseende är summariska. Ofta framgår t.ex. inte vem som skall ta initiativ till att avgiften verkligen sätts ned. Regeringen har bl.a. i propositionen Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) angivit att det primärt är kommu- nens ansvar att utreda om avgifterna behöver sättas ned. Situationen för såväl personer med funktionshinder i allmänhet som yngre personer med funktionshinder uppmärksammas inte i någon större utsträckning bland kommunerna när förbehållsbeloppet fastställs, trots att dessa grupper ofta har särskilda behov och förutsättningar som måste beaktas. Såväl beloppets storlek som dess innehåll avviker inte påtagligt från vad som gäller för äldreomsorgstagare i allmänhet. Detta är enligt regeringens bedömning inte tillfredställande. Denna fråga uppmärk- sammades särskilt av såväl regeringen som socialutskott i samband med behandlingen av förslaget om de nya reglerna för avgiftssättning inom äldre- och handikappomsorgen som trädde 1993. Under de år som gått sedan de nya bestämmelserna om förbehålls- beloppet trädde i kraft har vid ett flertal tillfällen upp- märksammat kommunerna på bristerna i tillämpningen av bestämmel- serna. Regeringen har i en proposition till redogjort för betydelsen av att kommunerna följer de riktlinjer för hand- läggning av avgiftsfrågor som infördes (prop. 1996/97:124). har vidare utkommit med allmänna råd avseende tillämp- ningen av nuvarande lagstiftning (SOSFS 1998:1). Som tidigare nämnts har regeringen också inom ramen för den nationella handlingsplanen 1998 lagt fram förslag om bl.a. ökat skydd för maka eller make till person med omsorgsinsatser. Denna lagändring beslutades av och trädde i kraft . Till följd av regeringens, och insatser samt kommunernas egna åtgärder liksom informations- och utbildningsinsat- ser bl.a. i Svenska Kommunförbundets regi har vissa förbättringar i kommunernas tillämpning av avgiftsbestämmelserna successivt kunnat uppnås. Regeringen kan dock konstatera att utvecklingen går mycket långsamt. är det så att kommuner ibland tar ut avgifter som inkräktar på den enskildes förbehållsbelopp. Den varierade tillämpningen inom och mellan kommunerna ger också upphov till olika ekonomiska utfall för den enskilde för likartade insatser vilket regeringen inte anser är försvarbart i ett samhälle som bygger på en solidarisk finansiering av vård och omsorg. Därtill försvårar avgiftsskillnaderna möjligheterna för kommunerna att bidra till måluppfyllelsen med avseende på de av riks- dagen fastlagda äldre- och handikappolitiska målen. Mot denna bakgrund samt svårigheterna att med informations- och utbildningsinsatser komma tillrätta med de problem och brister som finns inom avgiftsområdet anser regeringen att nuvarande regler om förbehållsbelopp bör förtydligas på så sätt att en lägsta nivå på förbehållsbeloppet för personer som erlägger avgift för äldre- och handikappomsorg anges i socialtjänstlagen. Regeringen lägger i denna proposition fram ett förslag med detta innehåll. Utgångspunkterna när regeringen har beräknat förbehållsbeloppets lägsta nivå har varit den nivå (skälig levnadsnivå) som pensionärer berättigade till särskilt bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer () skall erhålla genom bidraget. Skä- lig levnadsnivå i BTPL uppgår till av prisbasbeloppet för ogifta och för gifta. Regeringens förslag innebär således att äldre och funktionshindrade personer som betalar avgift för äldre- och handikappomsorg i enlighet med föreslagna bestämmelser garanteras en lagstadgad lägsta skälig levnadsnivå. Regeringen anser att det är viktigt att kommunernas avgiftssystem är utformade så att den enskilde omsorgstagaren kan få information om dels vilka poster som skall finansieras via förbehållsbeloppet, dels vad som ingår i den avgift han eller hon erlägger för hemtjänst i ordinärt och särskilt boende. Den enskilde måste också ha möjlighet att bedöma om nivån på förbehållsbeloppet är rätt med hänsyn till dessa förutsättningar. Precisering av förbehållsbeloppets nivå och innehåll Personer som beviljats insatser inom äldre- och handikappomsorgen utgör ingen homogen grupp. Ungefär hälften får hjälp genom hemtjäns- ten i ordinärt boende. En lika stor andel bor i särskilt boende, med eller utan helinackordering. Yngre personer med funktionshinder har särskilda förutsättningar och behov som måste beaktas. Gifta och sammanboende har vanligen andra ekonomiska förutsättningar än ensamstående. Kommunerna har också valt olika sätt att hantera kostnader för bl.a. kost, möbler, hushållsel, förbrukningsvaror m.m. I vissa kommuner ingår dessa kostnader i avgiften, i andra ligger de utanför. Kostnaderna kan även hanteras olika mellan omsorgstagare i en kommun, beroende på om omsorgstagaren bor i ordinärt eller särskilt boende. I vissa kommuner är hemsjukvården medan det i andra kommuner är som svarar för denna verksamhet. Dessa och andra skillnader betyder att kostnadsbilden inom ramen för förbehållsbeloppet ser olika ut i olika kommuner samt för olika kategorier av omsorgstagare. Av dessa skäl behöver förbehållsbeloppets innehåll och nivå till viss del variera mellan olika kommuner och olika grupper av omsorgstagare. Härutöver måste kommunerna i sin avgiftssättning beakta att flertalet omsorgstagare betalar sin boendekostnad på annat sätt än via omsorgsavgiften varför också medel för detta ändamål måste förbehållas omsorgstagaren. Många omsorgstagare har också utgifter för individuella personliga behov som är av den karaktären att medel kan behöva förbehållas för dessa behov. Trots de skillnader som finns mellan omsorgstagare av bl.a. ovan redovisade skäl anser regeringen att samtliga omsorgstagare skall förbe- hållas ett visst lägsta medelsutrymme för sina personliga behov och andra normala levnadskostnader (förbehållsbelopp) innan omsorgsavgift får tas ut. Förbehållsbeloppet (exkl. boendekostnaden) skall beräknas med ledning av ett i lag fastställt s.k. minimibelopp. Till minimibeloppet skall sedan läggas den faktiska, aktuella boendekostnaden. Minimi- beloppet som omfattar schabloniserade normala kostnadsposter i ett hushåll bör bestämmas till motsvarande nivå som gäller för skälig levnadsnivå enligt BTPL, dvs. en tolftedel av 1,294 gånger gäl- lande prisbasbelopp för ensamstående och en tolftedel av 1,084 gånger gällande prisbasbelopp för var och en av sammanlevande makar och sambor. Detta innebär, prisnivå, för ensamstående och för sammanboende. Beloppet omfattar följande poster: livsmedel, alla måltider, kläder och skor, dagstidning, telefon, TV-avgift, möbler och husgeråd, öppen hälso- och sjukvård, samt Minimibeloppet har huvudsakligen beräknats med ledning av uppgifter från hushållsbudget avseende hushållskostnader för ensamboende och sammanboende personer . Posterna för hälso- och sjukvård samt läkemedel har beräknats som en tolftedel av årskostnaden för personer som betalar upp till nivån för respektive högkostnadsskydd. Därutöver har skattningar gjorts av vissa poster utifrån andra tillgängliga uppgifter om levnadskostnader för äldre och personer med funktionshinder. Understrykas bör att detta i lag angivna lägsta medelsutrymme, mini- mibeloppet, således avser schabloniserade s.k. normalkostnader för per- soner och inte enskilda äldres faktiska levnadskostnader. Det kan finnas situationer när en enskild omsorgstagare har fördyrade levnadskostnader inom ramen för de poster som det lagstadgade minimi- beloppet avser att täcka. Det kan också förekomma att enskilda därutöver av olika skäl har andra levnadskostnader än dessa. Kommunen skall i båda dessa fall av uppkomna merkostnader höja nivån på minimibe- loppet i skälig omfattning under förutsättning att kostnaderna är av den karaktären att de bör tillgodoses inom ramen för förbehållsbeloppet. Det krävs vidare att kostnaderna är av varaktig karaktär samt att behovet avser ett inte oväsentligt belopp. Det kan exempelvis gälla följande kostnader: fördyrad kost, t.ex. på grund av att maten erhålls via i ordinärt eller särskilt boende eller i dagverksamhet eller på grund av att omsorgstagaren är yngre och därför av det skälet normalt har en högre kostnad för sin matkonsumtion, äldre och funktionshindrade personers familje- och arbetssituation, t.ex. underhållskostnad för minderåriga barn, arbetsresor samt andra kostnader som behövs för en familjs underhåll, kostnader till följd av funktionshinder, bl.a. för rehabilitering/habi- litering inkl. resor, yngre funktionshindrade personers rätt till fritidsaktiviteter som är naturliga för yngre personer, yngre funktionshindrade personers behov av medel för att bosätt- ning, familjebildning etc., samt kostnader för god man. Kommunen bör också beakta kostnader som följer av andra aktiviteter eller ändamål som den enskilde av olika anledningar inte kan eller bör avstå ifrån. I prövningen av enskildas merkostnader är kommunen inte skyldig att beakta tillfälliga kostnader av mindre storlek. Sådana kostnader avses den enskilde finansiera inom ramen för det lagstadgade minimibeloppet. Det är i första hand kommunens ansvar att utreda om den enskilde har behov av ett högre minimibelopp och om avgiften därför måste sättas ned. Den enskilde måste dock vara behjälplig med att lämna kommunen uppgifter till grund för denna prövning. I några undantagsfall får kommunen bestämma minimibeloppet till en lägre nivå än vad som framgår av lagen. Detta får dock ske endast om en omsorgstagare inte har en kostnad som minimibeloppet skall täcka därför att denna kostnad antingen: ingår i avgiften för hemtjänst eller dagverksamhet eller, ingår i avgiften eller hyran för bostad i särskilt boende eller, Som exempel kan nämnas att i vissa kommuner ingår någon eller några av kostnadsposterna kost, möbler, hushållsel, förbrukningsvaror i avgiften för särskilt boende eller tillhandahålls helt utan kostnad för den enskilde. Även inom korttidsboendet kan det förekomma att den enskilde betalar en avgift som inkluderar kosten. Det är då rimligt att kommunen i dessa fall ges möjlighet att minska minimibeloppet i skälig omfattning. Om kostnadsposten som föranleder minskningen ingår i Konsument- verkets beräkningar för hushållsbudget bör dessa, mot bakgrund av att den schabloniserade delen av minimibeloppet i huvudsak grundas på dessa beräkningar, utgöra grunden vid bestämmande av minskningens Prop. 2000/01:149 storlek. Som exempel kan nämnas att om kost ingår i avgiften för en ensamstående äger kommunen rätt att , beräknat utifrån hushållsbudget, minska den enskildes minimibelopp med och om samtliga förbrukningsvaror ingår med . Yngre personer med funktionshinder En grupp omsorgstagare vars behov särskilt bör framhållas är yngre per- soner med funktionshinder. Denna grupp har ofta merkostnader på grund av funktionshindret som skall beaktas i skälig omfattning. Hur mycket medel utöver det av regeringen föreslagna minimibeloppet som dessa bör få förbehålla sig kan på grund av deras varierade behov inte belopps- mässigt anges i lag utan måste avgöras efter en individuell prövning. Några har också i vissa fall högre kostnader i förhållande till andra omsorgstagare enbart av det skälet att de är yngre. Regeringen anser att det finns anledning att framhålla två situationer när kommunerna bör höja nivån på det i lagen angivna minimibeloppet av detta skäl. Den ena situationen gäller kost. I regeringens förslag till minimibelopp har kostnaden för kost beräknats på grundval av vad som är en normal månadskonsumtion för personer . Normal- konsumtionen för personer och yngre är dock högre och därmed även kostnaderna. Kommunerna skall beakta denna merkostnad så att yngre personer med funktionshinder förbehålls ett högre belopp för livs- medelskostnaden än äldre personer. Vägledande för beräkning av denna merkostnad bör även i detta fall vara beräkning av livsmedelskostnader för olika åldersgrupper. Den andra situationen som regeringen vill framhålla avser yngre funktionshindrade omsorgstagares behov av medel för att möjliggöra bosättning och familjebildning etc. Kommunerna måste ta hänsyn till att denna grupp normalt sett har större behov av sådana medel jämfört med äldre omsorgstagare. Med bosättning och familjebildning avses bl.a. mindre hushållsinvesteringar av olika slag samt inköp av olika artiklar som normalt behövs i en familj med barn. Med ledning av yngre funktionshindrades merkostnader för dessa ända- mål, vilka bl.a. kartlagts inom ramen för den statliga (SOU 1995:35), bedömer regeringen att yngre funktionshindrades mini- mibelopp bör beräknas till en nivå som överstiger äldre omsorgstagares minimibelopp . Eftersom behoven av medel för att möjliggöra bosättning och familjebildning med därtill anknutna kostnader av förklarliga skäl rimligen varierar med den funktions- hindrades ålder anser emellertid regeringen att en individuell prövning av nivån på tillägget för personer i denna grupp alltid måste göras. Av de föreslagna lagreglerna om beräkning av förbehållsbelopp följer att minimibeloppet skall justeras av kommunen i samband med förändringar i prisbasbeloppets nivå (se kapitel 10). Regeringens förslag: Ett högkostnadsskydd införs i socialtjänstlagen (2001:453) i form av en högsta avgift för insatser inom ramen för hem- tjänst i ordinärt och särskilt boende, dagverksamhet och hälso- och sjukvård. Avgiften får uppgå till högst en tolftedel av 0,48 gånger prisbasbeloppet, vilket motsvarar (prisnivå). Det införs vidare ett högkostnadsskydd i socialtjänstlagen i form av en högsta avgift för bostaden i särskilt boende som får debiteras i de fall boendekostnaden inte skall fastställas som hyra. Boendeavgiften får uppgå till högst en tolftedel av 0,50 gånger prisbasbeloppet, vilket motsvarar (prisnivå). Förslaget till lagändring införs i 8 kap. 5 § socialtjänstlagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Myndigheter och länsstyrelser är i huvudsak positiva till förslagen. Positiva är också de fackliga organisationerna samt pensionärs- och handikapporganisationerna.