prop · GO03102 · 2001-04-12 00:00:00 — Samverkan mellan kommunerna och mellan landstingen har ökat under den senare delen av . Samverkan sker inom så gott som alla kommunernas och landstingens verksamhetsområden. trädde nya regler avseende revision i kraft. har inga förändringar skett i antalet kommuner och landsting utan antalet uppgår liksom till 289 kommuner och 20 landsting. I , , och fortsätter den försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning. Försöks- verksamheten, som pågår t.o.m. utgången av 2001, innebär att ansvaret för vissa statliga uppgifter flyttats från länsstyrelserna till nivå. Försöksverksamheten har utvärderats av den parlamentariska regionkommittén (PARK) som lämnade sitt slutbetänkande (Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning, (SOU 2000:85) till regeringen . I betänkandet föreslås en förlängning och utvidgning av försöksverksamheten både vad avser antalet försökslän och vad avser innehållet i försöken. Kommunala styr-, organisations- och verksamhetsformer I en rapport redovisar och hur den mellankommunala och mellanregionala samverkan utvecklats. I denna undersökning konstateras att samverkan mellan kommuner, kommuner och landsting och mellan landsting har ökat under den senare delen av . Samverkan sker inom så gott som alla kommunernas och landstingens verksamhetsområden. I flertalet fall sker samverkan inom länet. har fördubblats, från 32 st 1993 till ca 60 2000. Den största delen av samverkan bedrivs inom s k mindre reglerade former som projekt, nätverk och avtal. Från gäller nya regler vad avser revision. Sådana nya regler är bl.a. skärpta regler om jäv, krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunnigt biträde och rätt för de förtroendevalda revisorerna att i fullmäktige, nämnder och Skr. 2000/01:102 fullmäktigeberedningar väcka ärenden som rör granskningen. ny regel är de förtroendevalda revisorernas skyldighet att anmäla misstanke om brott till fullmäktige om en nämnd inte vidtar åtgärder. Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet Begreppet flernivådemokrati brukar användas som beteckning för ett mångcentrerat flernivåsystem. Självfallet har EU, som en övernationell nivå med extremt komplex beslutsstruktur, betytt mycket för framväxten av det flernivå- demokratiska perspektivet. Flernivådemokratin är emellertid inte enbart en företeelse som är relaterad till det internationella samarbetet. Omvärldsberoendet och komplexiteten i det politiska systemet, också på nationell nivå, ställer höga krav på effektivitet och flexibilitet i besluts- fattandet. Det har blivit allt svårare för den centrala statliga nivån att ensam uppfylla de krav som ställs. Flernivådemokrati innebär därför också ett nytt sätt att se på den nationella politiken och de möjligheter och begränsningar som ryms inom denna. I praktiken kan flernivå- demokrati översättas med en form av demokratiskt beslutsfattande som växer fram i nätverk vid sidan av de etablerade demokratiska besluts- processerna. skriver i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1) att demokratins vardag alltid har präglats av olika former för beslutsfattande vilka reglerats i konstitutionella och andra regler. Från dessa regler har utvecklats en praxis som inte funnits reglerad och som i vårt land exempelvis inneburit medverkan från arbetsmarknadens parter. Särskilt har processperspektivet betonats ytterligare genom medlemskap i och fortplantats nedåt och utvecklats mellan olika delar av det svenska samhället och det europeiska förhandlingssystemet. Forskare talar om multilevel govern- ance flernivåstyre. Inom har partnerskap som politisk innovation blivit för regionalpolitiken. Idéspridning från detta sätt att arbeta har kraftfullt påverkat andra sammanhang. Ett belysande exempel är den omfattande processen med regionala tillväxtavtal som involverat alla svenska regioner i ett intensivt arbete med regional utveckling . Det utmärkande med partnerskap är frånvaron av tydliga kriterier för vilka aktörer som bör ingå samt ofta ett minimum av öppenhet. Partnerskap framträder på detta sätt som en logisk motpol till den representativa demokratin. Inom ramen för försöksverksamheten med ändrad regional ansvars- fördelning leds arbetet med de regionala tillväxtavtalen i de fyra försöks- länen av de regionala självstyrelseorganen och i övriga län av läns- styrelsen. Enligt regeringen (skr. 1998/99:96) bygger den nya näringspolitiken på en effektivare samordning mellan politikområden och sektorer som syftar till att främja tillväxt och sysselsättning. Det regionala inflytandet över tillgängliga resurser skall öka, liksom möjligheten att använda resurserna mer flexibelt än . Tillväxtavtalen skall utarbetas i breda partner- skap; det finns goda skäl att uppmuntra samarbete i partnerskap och nätverk, enligt regeringen. Regionala partnerskap har således kommit att spela en allt viktigare roll i den regionala tillväxten. Partnerskap kan definieras som en form av samverkan på frivillig grund mellan aktörer som i andra sammanhang kan ha mer eller mindre skilda syften och verksamheter, men som i partnerskapen enas om vissa gemensamma mål och strategier för att nå dessa. Enligt PARK är ett genomgående tema i kommitténs utvärderingar av försöken med vidgad regional självstyrelse att såväl demokrati- som effektivitetsaspekterna i olika avseenden skall belysas. I effektivitets- hänseende tycks enligt PARK partnerskapen ofta ha varit av positiv betydelse. Ideologin runt partnerskapen bygger också på tanken att fler- talet vinner och få har något att förlora på ett brett samarbete mellan olika aktörer och intressen. Mer problematisk är demokratiaspekten. Visserligen representerar deltagarna i partnerskapen i flertalet fall politiska organ, företag eller intresseorganisationer av olika slag, men det förekommer också att personer deltar enbart som privatpersoner, eller möjligen som representanter för en viss yrkesgrupp. Av en undersökning bland annat baserad på intervjuer med representanter i tillväxtavtalens partnerskap i ett antal län framgår bristen på tydlighet när det gäller representativiteten. Det finns således vissa frågetecken när det gäller partnerskapens representativitet. Det finns också en risk att förslagen från denna församling kommer i konflikt med de prioriteringar som tidigare gjorts av de förtroendevalda på nationell, regional och lokal nivå. Ett annat frågetecken vad gäller partnerskapsmodellen som redskap i den politiska processen är svårigheten att utkräva politiskt ansvar. När en viss politik utformas i ett partnerskap är det svårt, ibland omöjligt att utpeka en enskild institution eller organisation som huvudansvarig. Ansvaret delas mellan ett antal olika aktörer, såväl offentliga som privata, och tenderar därmed att upplösas. Ansvaret blir så diffust att någon reellt ansvarig inte går att urskilja. Med partnerskapen följer en risk att växande områden av politiken undandras en viktig demokratisk komponent möjligheten till demokratiskt ansvarsutkrävande. Enligt PARK finns det således många synpunkter på partnerskapets för- och nackdelar. saknas emellertid i stor utsträckning empiriska studier av hur modellen fungerar i praktiken. Regeringen har uttalat, vad gäller det fortsatta arbetet med tillväxt- Skr. 2000/01:102 avtalen, att det är en självklar utgångspunkt att partnerskapen inte får åsidosätta eller ersätta etablerade demokratiska beslutsprocesser; regeringen anser att det är viktigt att partnerskapens roll i förhållande till etablerade demokratiska beslutsstrukturer diskuteras regionalt (N1999/10571/-IRT). Brukarna av offentlig verksamhet har i lagstiftningen givits allt större möjligheter att påverka utformningen av offentliga tjänster det . I motiven till kommunallagen (prop. 1990/91:117, s.19) konstateras att brukarna av verksamhet har ett stort och berättigat intresse av att kunna påverka den konkreta utformningen av verksamheten i fråga. Även om ett ökat direkt inflytande inte är helt okomplicerat från demokratiska eller praktiska utgångspunkter, ses ett ökat direktdemokratiskt inflytande som en möjlighet att vitalisera det medborgerliga inflytandet. En reform av kommunallagen genomfördes i syfte att öka möjligheterna till brukarinflytande. I lagen infördes då en möjlighet att skapa s.k. självförvaltningsorgan. Självförvaltningsorgan regleras i kommunallagen (1991:900) 7 kap. 18-22 § §. Enligt dessa regler får en nämnd uppdra till ett självförvaltningsorgan att sköta driften av en viss anläggning eller institution. Nämnden skall fastställa självförvaltnings- organets uppgifter, sammansättning, arbetsformer och mandattid. Vad gäller sammansättning gäller dock att företrädare för nyttjarna skall vara fler än de som företräder de anställda. Nämnden skall utse företrädare efter förslag av brukarna, Självförvaltningsorgan får besluta i s.k. drifts- frågor. På skolområdet pågår försöksverksamhet med lokala föräldrastyrelser på genom en särskild förordning (se prop. 1995/96:157). Enligt förordningen har kommunerna möjlighet att till en lokal styrelse delegera rätten att besluta i frågor som annars är förbehållna en rektor. En försöksverksamhet med lokala styrelser på gymnasiet med elevmajoritet har också startats (prop. 1996/97:196). Detta är en försökslagstiftning som gäller t.o.m. . Försöket med lokala styrelser utvär- deras av kontinuerligt. Användningen av någon form av brukarrepresentation har blivit relativt vanlig i kommunerna. Av Statskontorets rapport (1999:38) Organisation, styr- och verksamhetsformer i kommuner och landsting framgår att av landets kommuner har någon form av brukarrepresentation, främst inom områdena skola, barnomsorg och omsorg om äldre och funktionshindrade; i av kommunerna finns brukarkooperativ främst inom barnomsorgen; kund- och brukarval- system finns i av kommunerna. har begärt att regeringen initierar en samlad utvärdering av de inflytandeformer brukarinflytande, självförvaltning m.m. som kompletterar det formella beslutsfattandet i kommuner och landsting Skr. 2000/01:102 (bet. 1999/2000:KU13). Regeringen har med anledning av riksdagsbeslutet givit stats- vetenskapliga institutionen vid i uppdrag (Ju 2000/5974/D) att göra en kartläggning och utvärdering av möjligheterna till brukarinflytande; utvärderingen skall avrapporteras . Lokala och kommunala demokratiförsök har inlett ett långsiktigt arbete under benämningen Tid för demokrati. Syftet med utvecklingsarbetet är att genomföra aktiviteter som på utvecklar demokratin och skapar förut- sättningar för att öka medborgarnas aktiva deltagande i de politiska beslutsprocesserna och i samhället. Utvecklingsarbetet påbörjades och skall pågå till utgången av 2002. Utvecklingsarbetet består av tre huvudaktiviteter, nämligen -ett nationellt rådslag om demokrati och delaktighet, -stöd till demokratiutveckling och -att uppmärksamma 80-årsjubileet av den allmänna rösträtten. Utvecklingsarbetet leds av en särskild Demokratidelegation som inrättades vid (Ju2000/3366/LED). Delegationen är en arbetsgrupp som skall ansvara för att demokrati- utvecklingen fokuseras, analyseras, diskuteras och stimuleras. Demokratidelegationen skall öka kunskapen och sprida erfarenheter om förnyelsearbetets konsekvenser samt vara ett forum för erfarenhetsutbyte mellan olika aktörer i frågor som rör demokratiutveckling. Demokrati- delegationen är sammansatt för att uppnå en spridning vad gäller bakgrund och politisk erfarenhet. Män och kvinnor, unga och gamla, nya svenskar, handikappade, skribenter och mer vardagspolitiska företrädare sitter i Demokratidelegationen. En viktig uppgift för Demokratidelegationen är att medverka i regeringens arbete för att stödja lokaldemokratisk utveckling. Under- sökningar visar på medborgarnas avtagande tilltro till det politiska syste- met som det finns höga anspråk och förväntningar på systemet. På många håll pågår det lokala och kommunala demokratiförsök som vittnar om ett livfullt och nyfiket lokalsamhälle. Demokratidelegationen skall följa upp och utvärdera goda exempel som sedan kan spridas på nationell nivå. För att kunna stimulera till demokratiutveckling har under åren 2000- 2002 anvisats vissa av medlen kommer att gå till direkta stöd till demokratiutveckling. Bestämmelser om stöden finns intagna i förordningen (2000:648) om statligt bidrag för utvecklings- arbete för den svenska folkstyrelsen. Demokratidelegationen deltar i beredningen av besluten om projekt- bidrag genom att lägga fast principer och yttra sig om enskilda Syftet med att ge stöd är att olika aktörer som kommuner, landsting, Skr. 2000/01:102 kommunalförbund, regionförbund, länsstyrelser, ideella föreningar, stiftelser och folkbildningsorganisationer och liknade sammanslutningar skall kunna ansöka om bidrag för projekt/utvecklingsarbete som handlar om bl.a. -utvecklingen av den lokala demokratin -skola och demokrati. Demokratidelegationen har lämnat bidrag till 66 organisationer i den första ansökningsomgången som avslutades . av de utvecklingsprojekt som fått bidrag ligger inom lokal och demokratiutveckling. Huvuddelen av dessa projekt avser utveckling av arbetsformer/modeller för att förbättra medborgarnas möjligheter till delaktighet och kommunikation med kommunalpolitiker, förtroendevalda och förvaltningen i sin helhet. Inriktningen på projekten varierar, men generellt kan de delas in i olika kategorier som -IT och demokrati (medborgarpaneler, elektroniska val, folkomröstningar m.m.) -utbildning och studiecirklar -ungdomar och demokrati. Projekten har inletts; en uppföljning och utvärdering kommer att genomföras inom projekttidens ram. En andra ansöknings- omgång har genomförts januari . Förutom att arbeta med stöd till demokratiutveckling kommer Demokratidelegationen även att stimulera debatten och diskussionen om demokrati, bl.a. för att rådslaget kring slut- betänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1) skall bli så bra som möjligt. I ett senare skede skall även Demokratidelegationen medverka i arbetet med att förverkliga utredningens förslag samt att ta fram idéer för hur vi skall öka människors deltagande i vardagsdemokratin och inte minst i nästa val. Många förtroendevalda upplever att arbetsvillkoren såväl försvårar rekryteringen av nya förtroendevalda som bidrar till förtida avhopp från uppdragen; omsättningen bland förtroendevalda har varit mycket stort. har bl.a. i uppdrag (dir. 1999:98) att analysera och föreslå förbättringar i dels de förtroendevaldas arbets- förhållanden, dels formerna för det politiska arbetet och då särskilt åt- gärder för att öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering förbättra representativiteten och motverka förtida avhopp. Svenska kommunförbundets rapporter om kommunala uppdrag har varje mandat- period genomfört undersökningar av hur kommunernas politiska organisation är beskaffad och av de förtroendevalda ur några grund- Utöver denna totalundersökning, som redovisades 1999 i rapporten förtroendeuppdrag, har under nuvarande mandatperiod gjorts en urvalsundersökning, där 2400 förtroendevalda ombetts att besvara en enkät. Resultaten har presenterats i tre korta rapporter, nämligen Kommunpolitikern är det ?, som behandlar förtroendemannakårens sammansättning, Kommunpolitikern och rollen i vilken redovisas aspekter på förtroendeuppdragens karaktär och Kommunpolitikern Om demokrati, i vilken presenteras de förtroendevaldas syn på demokratin. Enligt rapporten är det ? finns det uppen- barligen stora medborgargrupper som är starkt underrepresenterade i kommunalpolitiken: Dit hör unga, personer över pensionsåldern, lågut- bildade, arbetare, privatanställda och personer med utländsk härkomst. Stark överrepresentation finner vi i gengäld för , högutbildade, kommun- och landstingsanställda, jordbrukare, högre tjänstemän och företagare samt personer som regelbundet besöker religiösa möten. Alltjämt är kvinnor något underrepresenterade, men inte i samma utsträckning som . Vid en separat analys av maktpositionerna visar det sig att de uppräknade gruppernas under- respektive överrepresentation tenderar att skärpas. Enligt rapporten och rollen är det möjligt att analysera hur väl den sociala representativiteten fungerar i den lokala demokratin genom att studera vem som innehar politiska uppdrag i kommunerna. Detta säger dock inte mycket om hur individen upplever nyttan och meningsfullheten hos sitt uppdrag eller hur aktiv han eller hon är. Om även sådana aspekter beaktas framträder ett tydligt mönster. Grupper som är underrepresenterade numerärt har lägre yttrandefrekvens och upplever sig ha mindre inflytande än andra grupper. På så sätt är dessa grupper dubbelt underrepresenterade. förstärker numerärt överrepresenterade grupper sitt försprång genom att yttra sig mer och lägga mer tid på sitt uppdrag. Därigenom förstärks de skevheter som försvårar förverkligandet av demokratins kanske viktigaste normer: lika möjlighet till deltagande och inflytande. Enligt rapporten demokratin har de förtroendevalda en klart positiv bild av hur den lokala demokratin och det kommunala politiska systemet fungerar. är man oroad över den växande politikermisstron. Av detta drar man inte slutsatsen att det behövs radikala demokratireformer; andra åtgärder bör vidtas, exempel- vis en förstärkning av väljarnas inflytande, en förstärkning av full- mäktiges ställning, en förbättring av medborgarnas förtroende, en förnyelse av förtroendeuppdraget och en minskning av statens inbland- ning i den kommunala självstyrelsen. (dnr 69-133-00) Unga människors represen- tation i kommunala beslutsorgan. Enligt rapporten människors representation i kommunala resultatorgan är vikten av att även ungdomar har inflytande över politiken en kärnfråga i ungdomspolitiken. Ur ett samhällsperspektiv handlar detta om förutsättningarna för demokratin och dess återväxt. Det är också av stor betydelse för varje ung människas välbefinnande och ut- veckling att kunna vara delaktig, att få en känsla av att bli tagen på Skr. 2000/01:102 allvar. Ungas engagemang måste enligt rapporten på något vis tas tillvara i samhället. Den representativa demokratin måste framstå som ett tänkbart och önskvärt styrelseskick. Ett ofta använt budskap bland demokratins förkämpar är att vi aldrig kan ta demokratin för given, den måste alltid återerövras. Systemet måste överbrygga generationsklyftor för att kunna överleva, och för att möjliggöra ett överlämnande till nästa generation är det viktigt att unga människor deltar i det kommunala beslutsfattandet. I rapporten redovisa en kartläggning av åldersfördelningen bland de förtroendevalda i kommunala beslutsorgan. Av kartläggningen framgår att av de förtroendevalda är mellan , mellan , mellan , mellan mellan och . I en avslutande kommentar skriver att det är av stor vikt att den åldersmässiga representationen belyses och diskuteras. Betydelsen av att få in fler unga i den representativa demokratin måste föras in i såväl den politiska som den offentliga debatten; att öka andelen unga inom politiken kan inte lösas enbart genom att en eller ett par yngre väljs in i de befintliga strukturerna; det handlar också i hög grad om ett förnyat arbetssätt som möjliggör för yngre att bidra med sin kompetens; attityderna inom partierna måste förändras och befintliga strukturer och arbetssätt måste ses över och sannolikt förändras. IT och lokal och demokrati m.m. har IT:s utbredning i samhället skett explosions- artat. Förmågan att söka kunskap samt föra en dialog på Internet kommer att ha stor betydelse för medborgarnas deltagande i det demokratiska systemet i framtidens samhälle. har de flesta kommuner, landsting och myndigheter etablerat sig på Internet och erbjuder en kontaktyta för medborgare och företagen. I en del kommuner och landsting pågår ett utvecklingsarbete som syftar till att komplettera traditionella mötesformer med nätverksbaserade arenor med stöd av IT, i första hand Internet. Ett exempel på ett sådant utvecklingsarbete är ett pilotprojekt om e- demokrati som pågår i kommun i syfte att försöka utnyttja IT för att öka den enskilde medborgarens inflytande i samhället. Utgångs- punkten för projektet är att varje kommuninvånare genom IT skall ges möjligheter att lämna synpunkter på olika kommunala frågor. Systemet innebär att alla som bor i kommun får ett särskilt lösenord som kan användas när de lämnar sina synpunkter, vilket kan ske på olika sätt, t.ex. via PC, telefon, fax eller vanlig post. Systemet ger möjlighet till anonymitet och minst samma säkerhet i övrigt som vid exempelvis kommunala folkomröstningar. Ambitionen är att projektet skall kunna leda till möjligheten att rösta via Internet vid t.ex. kommunala folkomröstningar. Ett annat exempel är kommuns hemsida som bl.a. ger med- Skr. 2000/01:102 borgarna möjlighet till diskussioner på nätet med förtroendevalda och tjänstemän; projektet ingår som en del i det utvecklingsarbete som initierat tillsammans med och Teldoc om IT och demokrati som leds av en forskare vid och som fokuseras på IT:s användning i demokratiska processer. Inom ramen för Tid för demokrati har regeringen beviljat bidrag till ett flertal projekt med inriktning på IT och och regional demokrati. 15 Den internationella kommunen verksamhet dominerades av , utvidgningen och nya styrelseformer i EU. representation genom 12 ledamöter kommer att bestå även vid den kommande utvidgningen. De svenska ledamöterna har deltagit såsom rapportörer i framtagandet av fyra yttranden i kommittén. De svenska ledamöterna har också deltagit på ett flertal konferenser och utbildningar i och redogjort för sitt arbete i . Kommunernas och landstingens vänortsamarbete har fortsatt att utvecklats och inför det svenska ordförandeskapet i EU har regeringen startat ett särskilt projekt, Vänort 2001, vars syfte är att främja kontakter och öka kunskaperna om EU-arbetet. I finns 222 representanter för lokala och regionala myndigheter i de femton medlemsstaterna. Kommitténs uppgift är att se till att EU:s politik tar mer hänsyn till de lokala och regionala myndig- heternas intressen. De svenska ledamöterna i nomineras av och och föreslås av regeringen är 12 till antalet. verksamhet dominerades av , utvidgningen och nya styrelseformer i ett framtida EU. I fastställs att kan ha högst 350 ledamöter efter det att utvidgningen är genomförd. Vidare skärptes kravet på att ledamöterna skall inneha ett politiskt mandat på lokal eller regional nivå. har haft fem plenarsessioner. Den svenska delegationen medverkade såsom rapportörer i fyra yttranden som antagits av plenarsessionen. Yttrandena har gällt åtgärder för att bekämpa diskriminering, offentlig upphandling, europeiskt digitalt innehåll i de globala näten och den språkliga mångfalden i informationssamhället samt kommissionens förslag till nytt folkhälsoprogram. Den svenska delegationen tog initiativ till att utveckla dialogen med den lokala och regionala nivån i i olika EU-frågor. Alla kommuner, landsting/regioner, kommunförbund kontaktades och ut- lovades medverkan av kommitténs ledamöter med information om hur olika sakfrågor diskuteras i . Intresset för detta har varit stort och flera av kommitténs ledamöter har deltagit vid ett flertal konferenser och utbildningstillfällen. Enligt överenskommelse med Sida disponerar medel för stöd till kommunernas fördjupade vänorts- samarbete. Medlen administreras fr.o.m. av Svenska Kommunförbundets och , ( ). beviljades medel till cirka 100 projekt till en sammanlagd summa av . Projekten var till största delen in- riktade på samarbete med orter i de baltiska staterna och . Samarbete kring skola/utbildning, miljö och demokrati dominerade. Enligt beslut av Sida beviljades inga ytterligare medel för vänorts- samarbete med kommuner i Bosnien. För har Sida tillskjutit för en försöksverksamhet för vänortsprojekt riktade mot vissa länder i , samt Syd- och . beviljades till samarbete med dessa områden. I samband med ordförandeskap i EU har regeringen beslutat att stödja vänortssamarbete mellan och de andra EU-länderna samt kandidatländerna genom projekt 2001.