prop · GO0396 · 2001-01-01 00:00:00 — behandling av frågan om tillgodoräknad bosättningstid/försäkringstid Frågan om en socialförsäkringsförmån skall vara beroende av bosättningstid/försäkringstid eller inte samt om förmånen skall kunna utbetalas vid bosättning utomlands har varit föremål för överväganden dels inför ikraftträdandet av och då i fråga om folkpensionen dels i samband med ställningstaganden till garantipensionen i ålderspensionssystemet och till vuxna efterlevande. Folkpension i form av förtidspension beräknas enligt två alternativa regler, antingen i förhållande till det antal år den försäkrade har varit bosatt i eller i förhållande till det antal år den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng. Reglerna gäller numera med lika villkor för svenska och utländska medborgare. Dessa regler trädde i kraft , sedan det inför ikraftträdandet av och anpassningen till regelverket inom EG konstaterats att de svenska reglerna för folkpension, såsom de då var utformade, stod i strid med principerna bakom förordningen (EEG) nr 1408/71. De då gällande kvalifikationsreglerna om viss tids bosättning i för utlänningar hade fått avskaffas i fråga om personer som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71. Dessa personer skulle alltså ha fått rätt till oreducerad folkpension direkt från och med bosättning här, om övriga förutsättningar för pensionsrätt då varit uppfyllda. Vidare skulle en anpassning av detta slag ha inneburit att de dåvarande begränsningarna beträffande möjligheterna till export av folkpension skulle ha fått upphävas. Detta skulle ha lett till att den som en gång beviljats folkpension skulle ha haft rätt att ta med sig hela pensionen vid flyttning till annat EU-land. Dessutom skulle alla som är medborgare i något EES-land och bosatta inom EES-området ha varit berättigade till oreducerad svensk folkpension under förutsättning att de under livet varit bosatta i . Av det ovan anförda framgår att en tillämpning av förordningen (EEG) nr 1408/71 skulle, om reglerna för folkpensioneringen inte ändrats, ha lett till mycket långtgående åtaganden för räkning och till resultat som knappast kan anses vara acceptabla. De regler om krav på tillgodoräknad bosättningstid som gäller för folkpensioneringen tillkom således i syfte att undvika dessa konsekvenser som en anpassning till principerna bakom EG:s regelsystem kom till stånd. Mot bakgrund av ovan redovisade skäl föreslog regeringen och beslutade sedermera (prop. 1997/98:152, 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315) att reglerna för garantipensionen i ålderspensionssystemet i huvudsak skall motsvara de regler som gäller för folkpension i fråga om tillgodoräknad försäkringstid. I princip samma motivering anfördes beträffande försäkringstid för garantipension till vuxna efterlevande (prop. 1999/2000:91). Dessa förmåner blir alltså beroende av viss fullgjord försäkringstid i . Beträffande båda formerna av garantipension konstaterade regeringen i nämnda propositioner att det torde vara klart att garantipension skall betraktas som en trygghetsförmån och därmed falla under tillämpningsområdet för förordningen (EEG) nr 1408/71 snarare än att betraktas som en socialhjälpsförmån. Skäl som talar för detta är att garantipensionen är en lagfäst rättighet som utges enligt klart avgränsade villkor och inte är beroende av en uppskattning av individuella behov. Av detta följer, som en följd av exportabilitetsprincipen, att garantipensionen skall betalas ut vid bosättning inom EU/EES-området. Vidare konstaterades att garantipension inte torde kunna hänföras till kategorin sådana särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som är undantagna från exportskyldighet inom gemenskapen. Till skillnad från regeringens uppfattning beträffande grundskyddet i ålderspensionssystemet och till vuxna efterlevande som redovisas ovan, anges i riktlinjepropositionen att förtidspension i form av garantibelopp är en typ av förmån som inte bör vara exportabel ens inom EU/EES eftersom garantibelopp torde vara att anse som en s.k. minimiförmån enligt förordningen (EEG) nr 1408/71. Förmånen torde dock, så som det nu bedöms, snarare eventuellt kunna inordnas under bestämmelsen för de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som inte behöver exporteras enligt artikel 10 a i förordningen. Enligt denna bestämmelse skall personer för vilka förordningen gäller erhålla sådana kontantförmåner uteslutande i den medlemsstat där de är bosatta och i enlighet med den statens lag, under förutsättning att förmånen är förtecknad i bilaga II a till förordningen. För att förmånen skall upptas i bilaga II a fordras ett enhälligt beslut om detta av Europeiska unionens råd. Regeringens nuvarande ställningstagande Som angavs inledningsvis har regeringen funnit starka skäl att frångå de av antagna principerna och föreslår därför i stället att det nya grundskyddet till långvarigt eller varaktigt arbetsoförmögna i form av garantiersättning skall vara beroende av försäkringstid. Ett skäl att frångå det tidigare förslaget är de konsekvenser som en sjukersättning eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning, av den typ som föreslås i riktlinjepropositionen, skulle kunna få i förhållande till EG-rätten. Effekterna bedöms inte bli tillfredsställande vare sig för den enskilde eller för staten. Den enskildes rätt till garantiersättning och den totala omfattningen av svenska statens åtagande när det gäller denna ersättning skulle, som en följd av reglerna i förordningen (EEG) nr 1408/71, inte vara kända förrän Europeiska unionens råd fattat beslut i frågan om garantiersättning är att betrakta som en sådan icke avgiftsfinansierad förmån för vilken det inte föreligger exportskyldighet. Den omständighet som bedöms mest kritisk för möjligheten att få acceptans hos samtliga medlemsstater för att få garantiersättning upptagen i bilaga II a till förordningen (EEG) nr 1408/71 antas vara att garantiersättningen inte kommer att vara beroende av en uppskattning av individuella behov (inkomstprövning). Om garantiersättning inte skulle bli accepterad som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån enligt artikel 10 a får det givetvis betydelse både för exportskyldigheten och risken för överkompensation. Som framgår av motiven för nuvarande bestämmelser om krav på viss bosättningstid för rätt till oavkortad folkpension och viss försäkringstid för garantipension, skulle en garantiersättning som inte görs beroende av försäkringstid kunna innebära mycket långtgående åtaganden för räkning och leda till tveksamma resultat. Ett sådant system skulle bl.a. innebära att en person som endast varit bosatt i skulle få rätt till full garantiersättning oberoende av varifrån han eller hon hade invandrat. Det skulle vidare innebära att en försäkrad som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71 skulle ha rätt att få denna ersättning utbetald inom hela EU/EES-området. Om garantiersättning å andra sidan blev undantagen från exportskyldighet, skulle det medföra att den som beviljats garantiersättning går miste om denna även när han eller hon flyttar till annat land inom EU/EES-området. För den som inte omfattas av förordningen eller som flyttar till ett land utanför detta område blir förhållandet givetvis det samma. Att förmånen inte skulle exporteras ens inom EU/EES skulle innebära en radikal förändring mot vad som gäller beträffande grundskyddet i dagens system. Förtidspension utbetalas till den som bor utomlands endast om han eller hon dessutom är berättigad till ATP. Denna begränsning har dock väsentliga undantag. Såväl 30-delsberäknad som 40-delsberäknad folkpension samt pensionstillskott exporteras inom EU/EES. Folkpension exporteras även till ett antal andra länder med vilka har träffat avtal om social trygghet. Konsekvensen av att garantiersättning inte skulle utbetalas inom EU/EES-området blir att den flyttande står utan grundskydd om han eller hon inte har rätt till någon förmån i det nya landet. För del är det bara bostadstillägg till pensionärer som räknas som sådana skattefinansierade förmåner som inte exporteras. Denna förmån kan, enligt regeringens uppfattning, inte anses vara jämförbara med ett grundskydd som i många fall utgör den sjukes eller funktionshindrades hela inkomst . Ett annat tungt vägande skäl för regeringen att frångå riktlinjerna, och i stället föreslå ett grundskydd i sjukersättningsssystemet som i princip överensstämmer med dagens regler om förtidspension och reglerna för rätt till garantipension, är det stora värde som ligger i gemensamma övergripande principer i de stora trygghetssystemen inom socialförsäkringen. Med mer enhetliga förutsättningar för rätt till förmån ökar allmänhetens möjlighet att förstå och acceptera systemen, som administrationen underlättas. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår regeringen nu ett försäkringssystem för dem som inte har rätt till inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning eller endast låg sådan som, till skillnad från vad som föreslogs i riktlinjepropositionen, innebär att garantiersättningens storlek blir beroende av försäkringstid och därmed bl.a. exportabel enligt förordningen (EEG) nr 1408/71 inom EU/EES-området. 9.2 Försäkringstid 9.2.1 Kvalifikationskrav Regeringens förslag: Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning skall vara beroende av försäkringstid. För att den försäkrade skall ha rätt till garantiersättning skall det krävas att han eller hon har tillgodoräknats en försäkringstid om . För att den försäkrade skall ha rätt till oavkortad garantiersättning skall det krävas att han eller hon kan tillgodoräknas försäkringstid i . Är försäkringstiden kortare än skall garantinivån avkortas med 1/40 som saknas. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig har tagit ställning till förslaget om försäkringstid och förslaget om krav på aktuell försäkring vid försäkringsfall i ett sammanhang. Verket anse att det förefaller märkligt att EU-medborgare bosatta i skall ha större rätt till sjukersättning/garantiersättning än invandrande svenska medborgare. menar att principen om en allmän försäkring som omfattar hela befolkningen skall gälla. Kvalifikationsreglerna bör vara sådana att människor som är långvarigt eller varaktigt sjuka eller funktionshindrade inte hänvisas att leva på ekonomiskt bistånd (socialbidrag). anser att förslaget är principiellt felaktigt. , Handikappförbundens samarbetsorgan, , Ungdomar och Vuxna och är kritiska till förslaget Skälen för regeringens förslag: Det huvudsakliga syftet med en garantiersättning är att tillförsäkra i bosatta personer, som är arbetsoförmögna på grund av medicinska orsaker och som saknar eller har rätt till endast en låg inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning, ett grundskydd, under förutsättning att de före försäkringsfallet har haft en rimlig anknytning till . Försäkringsfallet anses ha inträffat då den försäkrades nedsättning av arbetsförmågan nått den grad och varaktighet som krävs för rätt till sjukersättning tills vidare eller tidsbegränsat eller till aktivitetsersättning som alltid är tidsbegränsad. I syfte att undvika sådana konsekvenser och oacceptabla resultat som redogjorts för i avsnitt 9.1, och med hänsyn till att reglerna måste stämma överens med EG:s regelsystem, anser regeringen att övervägande skäl talar för att garantiersättningen skall vara beroende av försäkringstid och att det skall krävas en längre tids anknytning till för att det skall föreligga rätt till oavkortad garantiersättning. Reglerna för garantiersättning bör därför i huvudsak motsvara vad som gäller för folkpension i form av förtidspension och för garantipension i ålders- och efterlevandepensionssystemen. Det medför att för rätt till oavkortad garantiersättning skall krävas att den försäkrade kan tillgodoräknas försäkringstid i . minskas garantiersättningens garantinivå proportionellt med 1/40 som saknas. Som exempel kan nämnas att om den försäkrade kan tillgodoräknas med försäkringstid innebär detta att garantiersättningen beräknas genom att garantinivån avkortas till 20/40 av 2,4 gånger prisbasbeloppet. Den på detta sätt avkortade garantinivån reduceras därefter av den inkomstrelaterade sjukersättningen. I likhet med vad som är fallet beträffande garantipension i ålderspensionssystemet och till vuxna efterlevande, bör begreppet försäkringstid användas i stället för begreppet bosättningstid. För att garantiersättning inte skall behöva betalas ut med mycket små belopp, och med hänsyn till värdet av så enhetliga regler som möjligt för de olika grundskydden, föreslår regeringen att samma kvalifikationsregel - tillgodoräkad försäkringstid - som gäller för garantipension även skall gälla för att kvalificeras sig för garantiersättning. Det kan påpekas att den som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71 som kvalifikationstid får, till följd av den s.k. sammanläggningsprincipen i nämnda förordning, även tillgodoräkna sig försäkringstider som har fullgjorts i andra EU/EES-länder. För att sammanläggning skall kunna ske krävs dock att en försäkringstid om kan tillgodoräknas i . Den som inte uppfyller kvalifikationskraven försäkringstid får enligt förslaget inte rätt till någon garantiersättning. Kravet försäkringstid för rätt till oavkortad garantiersättning medför att en försäkrad som inte uppfyller detta krav får rätt till endast en avkortad ersättning. Det kan få till följd att den som på grund av dessa kvalifikationsregler blir utan eller får en avkortad försäkringsersättning kan bli ekonomiskt beroende av sin anhöriga eller av ekonomiskt bistånd från kommunen. Regeringen utreder frågan om ersättning till denna grupp och avser återkomma till i frågan. 9.2.2 Beräkning av försäkringstid Regeringens förslag: Som faktisk försäkringstid räknas den tid som kan tillgodoräknas som försäkringstid i från och med det år den försäkrade fyller till och med året före försäkringsfallsåret. Som försäkringstid skall tillgodoräknas tid under vilken en person skall anses ha varit bosatt i enligt 2 kap. socialförsäkringslagen (1999:799). Som försäkringstid skall även tillgodoräknas tid under vilken en person före tidpunkten för bosättningen oavbrutet har vistats i efter att ha ansökt om uppehållstillstånd. Flyktingar skall, för tid före ankomsten till , tillgodoräknas försäkringstid i hemlandet från och med i förhållande till det antal år som de har tillgodoräknats faktisk försäkringstid i . Vid beräkningen skall det bortses från tid för vilken den försäkrade, vid bosättning i , har rätt till sådan invaliditetsersättning från det andra landet som inte skall ligga till grund för beräkningen av garantiersättning. Vid beräkning av försäkringstid för en person som enligt 2 kap. 4 § socialförsäkringslagen anses bosatt i även under vistelse utomlands (biståndsarbetare m.fl.), skall det bortses från tid för vilken den utsände, vid bosättning i , har rätt till sådan invaliditetsersättning från det andra landet som inte skall ligga till grund för beräkningen av garantiersättning. Som försäkringstid skall även kunna tillgodoräknas tid från och med det år då försäkringsfallet inträffade till och med det år då den försäkrade fyller (framtida försäkringstid). För att en försäkrad skall få tillgodoräkna sig all framtida försäkringstid skall det krävas att han eller hon har varit bosatt i minst fyra femtedelar av den tid som beräknas från och med det år då den försäkrade fyller till och med året före försäkringsfallet. För den som varit bosatt här än fyra femtedelar av den möjliga tiden skall proportionering göras på visst sätt. Om försäkringsfallet har inträffat före ingången av det år den försäkrade fyllde får försäkringstiden i stället beräknas på följande sätt. Svenska medborgare får räkna alla år mellan som försäkringstid. Detta gäller under förutsättning att den försäkrade inte anses har varit bosatt utomlands efter fyllda fram till beviljandet av sjuk- eller aktivitetsersättningen. Om han eller hon har varit bosatt utomlands under nämnda period bortses från dessa år. För utländska medborgare skall bosättning i samma beräkning gälla som för svenska medborgare. Endast hela antal månader med försäkringstid skall beaktas vid sammanräkningen. Den sammanlagda försäkringstiden för garantiersättning skall sättas ned till närmaste hela antal år. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har haft synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler kan förtidspension utges från och med den månad den försäkrade fyller . Som faktisk bosättningstid vid beräkningen av folkpension räknas den tid som kan tillgodoräknas en försäkrad som bosättningstid i fr.o.m. det år han eller hon fyller t.o.m. året före pensionsfallsåret. Även vid beräkning av försäkringstid för rätt till garantipension till ålderspension börjar sådan tid räknas . För tiden skall försäkringstid dock tillgodoräknas endast om det för den försäkrade har fastställts pensionsgrundande inkomst eller pensionsgrundande belopp för förtidspension på minst ett inkomstbasbelopp. I avsnitt 6.3 föreslås att den fasta nedre åldersgränsen för rätt till aktivitetsersättning höjs till det år den försäkrade fyller . Trots att detta skulle kunna tala för att höja gränsen då försäkringstid börjar beräknas till , föreslår regeringen att 16-årsgränsen skall gälla även vid beräkning av försäkringstid för sjukersättning eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Regeringen anser vidare att samma principer som gäller för beräkning av bosättningstid för rätt till folkpension bör gälla även vid beräkningen av försäkringstid för rätt till garantiersättning. Detta innebär att den tid då en person är bosatt i enligt 2 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) skall tillgodoräknas honom eller henne som försäkringstid för garantiersättning. Garantiersättning skall liksom folkpension utbetalas på grundval av den försäkringstid som kan tillgodoräknas den försäkrade till och med året före försäkringsfallet. Tidpunkten för ett försäkringsfall infaller då den försäkrades nedsättning av arbetsförmågan nått den grad och varaktighet som krävs för rätt till sjukersättning tills vidare eller tidsbegränsat eller till aktivitetsersättning. Som faktisk försäkringstid skall den tid räknas som kan tillgodoräknas som försäkringstid i den försäkrade fyller t.o.m. året före försäkringsfallsåret. En person som beviljats asyl i (flykting) skall liksom enligt nuvarande regler, för tid före ankomsten till , tillgodoräknas bosättningstid i hemlandet fr.o.m. i förhållande till det antal år som han eller hon har tillgodoräknats faktisk försäkringstid i . Dock bör personer som beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl inte omfattas av dessa särregler. Enligt socialförsäkringslagen skall en i bosatt person som lämnar landet fortfarande anses bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst . För personer som utsänds från för arbete i annat land av ett svenskt trossamfund eller organ som är knutet till ett sådant samfund eller en svensk ideell organisation som bedriver biståndsverksamhet finns dock undantagsregler. En biståndsarbetare anses fortsatt bosatt i vid utlandsarbetet om utlandsvistelsen kan antas vara längst . Vid beräkning av försäkringstid för dessa personer och för flyktingar, föreslår regeringen att särskilda regler skall tillämpas. De nämnda grupperna kan eller i hemlandet eventuellt ha tjänat in rätt till invaliditetsförmån enligt lagstiftningen i det andra landet. Denna utländska förmån kan vara en sådan förmån som utbetalas även vid bosättning i . Om förmånen liksom garantiersättningen är av utfyllnadskaraktär kommer den enligt vad som föreslås i avsnitt 9.3.4 inte att reducera garantiersättningen, dvs. förmånen är en ersättning som inte är inkomstrelaterad. De grupper det är fråga om kommer i sådana situationer att överkompenseras. För att undvika detta bör man, enligt regeringens uppfattning, vid beräkning av försäkringstid bortse från tid för vilken den försäkrade, vid bosättning i , har rätt till sådan invaliditetsförmån från det andra landet, som inte reducerar garantiersättningen. Folkpensionsförmånen i dagens förtidspensionssystem utbetalas på grundval av den faktiska bosättningstiden. Dessutom kan under vissa förutsättningar även bosättningstid för tiden därefter tillgodoräknas - den framtida bosättningstiden. Som framtida bosättningstid räknas tiden fr.o.m. pensionsfallsåret t.o.m. året den försäkrade fyller . Den tid en person maximalt har kunnat bo i fr.o.m. 16-årsåret t.o.m. året före pensionsfallsåret - den möjliga tiden - har betydelse för beräkningen av den framtida bosättningstiden, dvs. tiden fr.o.m. pensionsfallsåret t.o.m. det . För att få tillgodoräkna sig all framtida bosättningstid krävs att den försäkrade varit bosatt i minst fyra femtedelar av den möjliga tiden. För den som har varit bosatt här görs en proportionering. Den framtida bosättningstiden minskas då i förhållande till hur personen faktiskt har bott i jämfört med fyra femtedelar av den möjliga tiden. Regeringen anser att även i ett framtida system skall det finnas en regel som ger möjlighet att beakta framtida försäkringstid vid beräkningen av garantiersättningens storlek. Utan en sådan beräkningsregel skulle man få ett system där en yngre försäkrad får ett grundskydd från ersättningssystemet, som i förhållande till vad som gäller för äldre försäkrade kan vara betydligt lägre just på grund av att försäkringsfallet inträffat . En sådan regel kan inte accepteras. Regeringen föreslår därför att beräkningen av framtida försäkringstid skall ske enligt de principer som gäller för framtida bosättningstid vid beräkningen av folkpension i form av förtidspension. Som föreslagits ovan skall faktisk försäkringstid kunna tillgodoräknas en försäkrad från och med till och med försäkringsfallet. Framtida försäkringstid beräknas som en andel av den faktiska försäkringstiden. En konsekvens av detta beräkningssätt vore, om inte särskilda bestämmelser fanns, att en försäkrad vars försäkringsfall inträffat före försäkringstid kunnat börja räknas aldrig skulle kunna få någon försäkringsersättning. För att förhindra en sådan konsekvens finns i nuvarande regelsystem en bestämmelse som innebär att om pensionsfallet inträffar före det år den försäkrade fyller skall, om han eller hon är svensk medborgare, från och med till och med räknas som försäkringstid. Det medför att de får oavkortad garantiersättning. För en utländsk medborgare gäller samma beräkning under förutsättning att han eller hon är bosatt i . kan även ligga före 16-årsåret. Regeringen anser att en motsvarande regel bör införas i sjukersättningssystemet. Vid sammanräkningen av försäkringstid skall endast hela antal månader med försäkringstid beaktas. Den sammanlagda försäkringstiden för garantiersättning skall sättas ned till närmaste hela antal år. Motsvarande gäller i folkpensions- och garantipensionssystemen. För att de försäkrade inte skall gå miste om ersättning på grund av övergången från ett förtidspensionssystem till ett system med sjukersättning eller aktivitetsersättning, föreslår regeringen att för tiden före sjukersättningssystemet träder i kraft, bör som försäkringstid för garantiersättning tillgodoräknas sådan tid som kunnat tillgodoräknas som bosättningstid enligt nuvarande regler i AFL. 9.3 Garantinivån 9.3.1 En åldersberoende garantinivå Regeringens förslag: En försäkrad som saknar eller har låg inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning skall ha rätt till garantiersättning upp till en viss garantinivå. För försäkrade i åldrarna skall garantinivåns storlek vara åldersberoende. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Principen om åldersberoende garantiersättning i åldrarna accepteras av de allra flesta som yttrat sig under förutsättning att nivåerna inte blir för låga. anser att garantinivån bör vara densamma för all oavsett ålder.