prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — Med hänsyn härtill, och med beaktande av de synpunkter som Justitieom- budsmannen har framfört, anser regeringen att det inarbetade begreppet grundad anledning att anta bör användas konsekvent då lagstiftningen ansluter till havsrättens begrepp clear grounds for believing. Möjligheten att vidta rättsliga åtgärder mot ett fartyg på grund av utsläpp i den ekonomiska zonen gäller då det enligt artikel 220 punkt 6 föreligger clear objective evidence att fartyget gjort sig skyldig till en överträdelse. Begreppet har i den officiella översättningen översatts till klara objektiva bevis. Misstankegraden har i 6 kap. 2 a § VlfL över- satts till uppenbart och i 8 kap. 6 § andra stycket VlfL, beträffande vattenföroreningsavgift, till klarlagt. Enligt regeringens mening är klarlagt den lämpligaste översättningen. Begreppet klarlagt bör där- för användas konsekvent då lagstiftningen ansluter till havsrättens Prop. 2000/01:139 begrepp clear objective evidence. Det skall understrykas att avsikten med dessa ändringar endast är att få en enhetlig översättning och att någon ändring i sak inte är avsedd. 6.2.3Ingrepp mot utländska fartyg Regeringens förslag: Möjligheterna att vidta åtgärder vid utsläpp som har orsakats av olyckor och att hålla kvar utländska fartyg anpassas fullt ut till den internationella konventionen om ingripande på det fria havet vid olyckor som är ägnade att leda till förorening genom olja och till havsrättskonvention. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig över förslagen. Skälen för regeringens förslag Den s.k. ingreppskonventionen (internationell konvention om ingripande på det fria havet vid olyckor som är ägnade att leda till föro- rening genom olja) definierar kuststaters befogenheter att ingripa mot utländska fartyg på det fria havet för att förebygga förorening genom olja eller andra förorenande ämnen på grund av fartygsolycka eller för att begränsa skadeverkningarna av sådan förorening. Genom tilläggs- protokoll 1973 utvidgades konventionen till att gälla även andra föro- renande ämnen än olja. Ingreppskonventionens tillämpningsområde anses även innefatta en stats ekonomiska zon. I ingreppskonventionen slås det fast att en stat har rätt att på det fria havet vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga, minska eller avvärja sådan allvarlig och överhängande fara, som förorening av havsvattnet eller hot om sådan förorening innebär för deras kuster eller därtill knutna intressen. Denna ingreppsrätt gäller om föroreningen eller hotet därom är en följd av en sjöolycka eller åtgöranden i samband med sådan olycka och om det är rimligt att anta att mycket allvarlig skada uppkommer därav. Ingrepp enligt konventionen måste föregås av samråd med andra berörda stater. Endast i ytterst trängande fall behövs det inte något sam- rådsförfarande. Vid ingripanden är kuststaten skyldig att begränsa sina åtgärder så att dessa står i proportion till eventuella skador som kan upp- stå genom föroreningen. Denna rätt för kuststaten att ingripa mot utländska fartyg utanför territorialhavet är ett undantag från den frihet till sjöfart som annars råder. Principerna för ingripande med stöd av ingreppskonventionen kommer till uttryck i 7 kap. 5 § VlfL. Redan i den gällande bestämmelsen före- skrivs att det för rätten att ingripa skall finnas grundad anledning att anta att svenskt territorium, svenskt luftrum eller svenska intressen i övrigt kan skadas i avsevärd mån. Enligt denna bestämmelse får (eller i brådskande fall) vid utsläpp, eller då det före- ligger risk för utsläpp av olja eller annat skadligt ämne, meddela sådana Prop. 2000/01:139 förbud och förelägganden beträffande fartyget som är nödvändiga för att förhindra att svenskt territorium, svenskt luftrum eller svenska intressen i övrigt skadas. Enligt 7 kap. 4 § VlfF skall, vid ingripanden som omfattas av ingreppskonventionen, konventionens bestämmelser om bl.a. sam- rådsförfarande iakttas. I 7 kap. 5 § VlfL föreskrivs att rätten att ingripa föreligger då olja eller något annat skadligt ämne släpps ut från ett fartyg i strid mot gällande bestämmelser. Utsläppsförbudet enligt VlfL gäller emellertid inte enligt 2 kap. 4 § VlfL utsläpp som sker som följd av en olyckshändelse, om utsläppet har begränsats så långt det är möjligt. Ingripande med stöd av ingreppskonventionen kan dock ske även i sådana situationer. För att inte den svenska regleringen skall begränsa möjligheterna till ingripande i större mån än vad som föreskrivs i ingreppskonventionen, bör lagtexten inte vara utformad på så sätt att ett ingripande förutsätter att utsläppet har skett i strid med gällande bestämmelser. Regeringen föreslår därför en ändring av 7 kap. 5 § VlfL i enlighet härmed. Möjligheterna att kvarhålla fartyg enligt ingreppskonventionen och havs- rättskonventionen I 7 kap. 4 och 5 §§ VlfL regleras sådana förbud och förelägganden beträffande ett fartyg som kan meddelas av , bl.a. om ett fartyg företer väsentliga brister eller i situationer då det har skett ett utsläpp från fartyget eller risk föreligger för utsläpp. Av havsrättskonventionen och MARPOL följer att inspektion av ett utländskt fartyg kan ske då detta frivilligt befinner sig i hamn. Om det vid en sådan inspektion konstateras att fartyget har väsentliga brister skall hamnstaten, i vart fall om bristerna är av den karaktären att det föreligger hot om skada på den miljön, tillse att fartyget inte avseglar förrän bristerna är avhjälpta. Detta framgår av artikel 219 i havsrättskonventionen och av MARPOL. I havsrättskonventionen, artikel 226, regleras också vilka åtgärder som en stat får vidta efter en undersökning som företagits med anledning av en misstänkt överträdelse av tillämpliga bestämmelser till skydd för den miljön. Vad som här föreskrivs gäller även då inspektion före- tagits av ett utländskt fartyg i territorialhavet eller den ekonomiska zonen på grund av överträdelser som inträffat vid genomfart av dessa vatten- områden. Även i dessa fall gäller att, om ett frisläppande av fartyget skulle utgöra ett oskäligt stort hot om skada på den miljön, fri- släppande får vägras eller ske på villkor att fartyget anlöper närmast lämpliga reparationshamn. Förutom i dessa fall kan ingripanden med förbud eller förelägganden ske då utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen till följd av sjöolycka eller åtgärder i samband med sådan olycka riskerar att orsaka omfatta skador på svenskt territorium m.m. Då ingripandet avser ett utländskt fartyg på det fria havet, dit även den ekonomiska zonen räknas i detta sammanhang, har kuststaten rätt att ingripa med stöd av ingreppskonventionen. Enligt regeringens mening bör de begränsningar som enligt havsrätten gäller för befogenheterna att kvarhålla utländska fartyg utanför inre vatten bli föremål för lagreglering i VlfL. Regeringen föreslår att en ny Prop. 2000/01:139 paragraf, 7 kap. 5 a §, införs som reglerar detta. 6.2.4Kustbevakningens kontroll av oljedagböcker Regeringens förslag: Ombord på svenska fartyg skall oljedagböcker och andra dagböcker hållas tillgängliga även för såväl Kustbevak- ningen som för de myndigheter som har rätt att ta del av böckerna. Utredningens förslag: Överrensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte uttalat sig. Skälen för regeringens förslag: har vissa befogenheter att agera ställföreträdande tillsynsmyndighet med stöd av VlfL eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen. Det är främst i situationer då det krävs snabba åtgärder för att begränsa eller förhindra förorening som kan fatta beslut om förbud och före- lägganden beträffande fartyg (7 kap. 3 § VlfF). har inte någon allmän befogenhet att företa inspektioner och inte heller någon uttrycklig befogenhet att granska fartygs oljedagböcker eller andra handlingar rörande hanteringen av skadliga ämnen ombord. Däremot har en sådan befogenhet. ingick tidigare i dåvarande , men är en självständig myndig- het. Bestämmelsen i 5 kap. 2 § VlfL behandlar skyldigheten att ombord på fartyg hålla dagböcker och andra handlingar rörande hanteringen av skadliga ämnen tillgängliga för olika myndigheter, bl.a. polismyndig- heten. Det framgår inte av bestämmelsen att skyldigheten gäller även i förhållande till , vilket var fallet när kustbevakning var en verksamhet i . I dessa sammanhang bör emellertid jämställas med t.ex. polismyndigheten. En ändring av 5 kap. 2 § VlfL i enlighet med detta föreslås därför. Eftersom det inte längre före ligger något självständigt behov för att kontrollera de aktuella handlingarna, bör tullmyndighet i lagtexten ersättas med . Rätten att ta del av fartygs handlingar enligt 5 kap. 2 § VlfL gäller endast svenska fartyg. Regeringen kan emellertid föreskriva att det- samma skall gälla i fråga om motsvarande handlingar på utländska fartyg som befinner sig inom Sveriges sjöterritorium. Så har emellertid inte skett. Att granskning av t.ex. oljedagboken ombord på ett utländskt fartyg får ske då fartyget befinner sig i hamn följer av MARPOL. Som läget är kan sådan granskning endast företas av tillsynsmyndighet i samband med en hamnstatskontroll. Regeringens förslag: Ansvarsfördelningen förenklas. Avgift skall alltid kunna påföras ägaren, om han inte visar att han har saknat inflytande över fartygets drift. Vattenföroreningsavgifterna höjs för de vanligaste utsläpps- mängderna. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utred- ningen föreslår därutöver att det skall föreskrivas i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg ( VlfL) att den som anspråket riktas mot skall beredas tillfälle att yttra sig innan beslutar om vattenföroreningsavgift samt att beslutet skall delges. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till för- slagen. Några, däribland och , anser att avgifterna bör höjas mer än vad som före- slagits. Helst skulle dock se att hela systemet med vattenföroreningsavgift ersattes av en straffrättslig prövning. för sjörätt och annan transporträtt , Sjöassura- dörernas förening, () och uttrycker betänkligheter när det gäller höjning av avgifterna. Flera remissinstanser, däribland Hovrätten för Nedre , Kammarrätten i och Länsrätten i , avstyrker utredningens förslag om att det i VlfL skall föreskrivas att den som anspråket riktas mot skall ges tillfälle att yttra sig och att beslutet om vattenföroreningsavgift skall delges. har föreslagit ett mer differentierat system för avgiftens storlek. Skälen för regeringens förslag har i sitt remissyttrande riktat kritik mot institutet vattenföroreningsavgift och har anfört att ett straffrättsligt för- farande är att föredra framför en administrativ avgift. Vattenföroreningsavgiften bygger på ett strikt ansvar och tas ut av genom ett administrativt förfarande. Det finns emeller- tid inte något straffansvar för juridiska personer. Juridiska personer kan bara träffas av bestämmelserna om företagsbot, vilket är en särskild rättsverkan. Vattenföroreningsavgiften är en viktig del i det rättsliga beivrandet av oljeutsläpp och som sanktionsform effektivare än ett straffrättsligt ansvar. Regeringen ser inte att det finns förutsättningar att ersätta vattenföroreningsavgiften med ett straffrättsligt ansvar. Det bör i sammanhanget påpekas att beslut om vattenföroreningsavgift får överklagas hos den tingsrätt som är sjörätts- domstol. Bestämmelserna i om åtal för brott, på vilket inte kan följa svårare straff än böter, gäller då vid domstolens prövning. Enligt 8 kap. 6 § kan ett fartyg förbjudas att avgå eller resa vidare eller Prop. 2000/01:139 föreläggas att anlöpa viss hamn om det skäligen kan antas att vattenföro- reningsavgift skall tas ut och åtgärden är nödvändig för att säkra bevis. En sådan åtgärd får även vidtas enligt 8 kap. 7 § för att säkra statens anspråk på en vattenföroreningsavgift om ägaren av fartyget eller lasten påförs sådan avgift, eller om det finns sannolika skäl för att en avgift kommer att påföras. Mot bakgrund av att regeringen i avsnitt 6.5.5 gör den bedömningen att något nytt tvångsmedel inte bör tillskapas, finner regeringen heller inte anledning att ändra regleringen i 8 kap. 6 och 7 §§ VlfL. 6.3.2Ansvaret för redare och ägare Den bestämmelse som reglerar vem som skall påföras vattenförorenings- avgift finns i 8 kap. 2 § VlfL. Enligt bestämmelsen skall vattenförore- ningsavgift påföras den fysiska eller juridiska person som vid över- trädelsen var fartygets redare. Om det avgörande inflytandet över fartygets drift utövades av någon annan i redarens ställe, skall avgiften dock påföras denne. Finns inte någon som skall påföras avgift enligt vad som har sagts eller kan det inte utan att ärendet blir väsentligen för- dröjt fastställas vem denne är, skall avgiften påföras den som vid över- trädelsen var fartygets ägare. Bestämmelsen bygger på grundtanken att avgift i första hand skall på- föras fartygets redare, eftersom redaren vanligen är den som har det avgörande inflytandet över fartygets drift. När redarefunktionerna är delade mellan flera, såsom vid olika befraktningsavtal, skall avgift i princip påföras den som vid en helhetsbedömning av omständigheterna i det konkreta fallet får anses stå för den övervägande delen av redarefunk- tionerna. I vissa fall skall då avgiftsskyldigheten i stället åvila t.ex. för- hyraren, om denne och inte redaren har utövat det avgörande inflytandet över fartygets drift. I samband med att vattenföroreningsavgiften infördes nämndes i förarbetena olika slag av befraktare som aktörer som kan träffas av detta alternativa ansvar (prop. 1982/83:87 s. 17 och 52). , som enligt 8 kap. 5 § VlfL prövar frågor om vatten- föroreningsavgift, kan således inte välja att påföra redaren avgift i en situation då någon annan än redaren har haft det avgörande inflytandet, utan avgift skall i sådant fall påföras den . Först när det saknas såväl redare som någon annan som utövat det avgörande inflytandet över fartygets drift, eller när det inte kan fastställas vem denne är utan att ärendet blir väsentligen fördröjt, får avgiften påföras fartygets ägare. Inte heller kan avgift påföras ägare, som inte är redare eller brukare, om både redaren och den som brukar fartyget är kända men oklarhet råder om vem av dem som bör påföras avgiften. Lagtexten utformades i enlighet med Lagrådets förslag för att den avsedda innebörden skulle komma klarare till uttryck (se prop. 1982/83:87 s. 52 f). Redaren är enligt regeringens mening den som ligger närmast till hands att påföras vattenföroreningsavgift. Någon ändring av den nuvarande ordningen är i detta avseende inte påkallad. Enligt regeringens mening talar dock både principiella och praktiska skäl för att vid sidan därav ha ett mer vidsträckt ägaransvar och därutöver en förenklad Prop. 2000/01:139 ansvarsfördelning. Särskilt i fråga om utländska fartyg kan det i vissa fall vara svårt att klarlägga vem som är redare. Det är dock i allmänhet möjligt att via fartygsregister få besked om vem som är ägare till ett fartyg. Ägar- ansvaret är framträdande vid en internationell jämförelse. Det är t.ex. ägaren som bär det skadeståndsrättsliga ansvaret enligt ansvarighets- konventionen. Ägaren är också primärt ansvarig enligt ISM-koden för att förhindra föroreningar (se närmare om det i avsnitt 6.6.2). Vidare är fartygets ägare den som i flera länder görs straffrättsligt ansvarig vid oljeutsläpp. Ett primärt ägaransvar är väl förenligt med den typ av strikt ansvar som vattenföroreningsavgiften utgör. Det får anses ankomma på ägaren att försäkra sig om att han i sin tur kan utkräva ersättning mot- svarande avgiften av den som han har uppdragit till att ansvara för fartygets drift. Ett på detta sätt utvidgat ägaransvar innebär också att ägaren har ett större incitament att verka för att fartygets drift sköts på ett ansvarsfullt sätt. Förutom redaren och ägaren bör avgiftsskyldighet även fortsättnings- vis kunna åläggas annan som i redarens ställe utövat ett avgörande inflytande över fartygets drift. Med hänsyn till övervägandena i avsnitt 6.6.3 om straffansvar för den som agerar i en redares ställe flyttas den nu aktuella regeln till en ny bestämmelse i första kapitlet och blir tillämplig både när det gäller vattenföroreningsavgiften och i straffrättsligt hänseende. Att fastställa om redaren eller någon annan har haft det avgörande inflytandet över fartygets drift, vilket är en förutsättning i den nuvarande regleringen, kan kräva omfattande utredning. För att kunna påföra någon vattenföroreningsavgift bör det emellertid räcka att vederbörande har utövat väsentliga beslutsbefogenheter. En redare får anses ha en sådan ställning och utöva ett sådant inflytande att han under alla förhållanden, oavsett om någon annan övertagit vissa beslutsbefogenheter, bör kunna påföras vattenföroreningsavgiften. Även ägaren har en sådan ställning att han normalt bör kunna åläggas vattenföroreningsavgift. Ägarens roll är dock en annan än redarens. Avtal kan ha träffats som gör att ägaren helt saknar inflytande över fartygets drift. Ägaren bör därför, om han kan visa att han saknat inflytande över fartygets drift, undgå ansvar för avgiften. Regeringens föreslår således att alltid skall kunna påföra en känd redare vattenföroreningsavgift. skall emellertid i stället kunna välja att påföra ägaren avgift, utom då denne visar att han har saknat inflytande över fartygets drift. Slutligen skall kunna välja att påföra någon annan som utövat ett avgörande inflytande över fartygets drift avgiften. Regeringens förslag innebär inte att mer än en vattenföroreningsavgift skall kunna tas ut för ett utsläpp. Någon ändring i detta avseende är alltså inte avsedd. Det föreslås att ändringarna i fråga om ansvaret för vattenföroreningsavgiften förs in i 8 kap. 2 § VlfL. 6.3.3 Höjd vattenföroreningsavgift Prop. Vattenföroreningsavgiften skall verka preventivt och måste därför vara ekonomiskt kännbar. Efter att ha varit oförändrad sedan tillkomsten 1984 höjdes avgiften (SFS 1994:1796) som den indexreglerades. Penningvärdets förändring hade successivt gjort att den sanktion som avgiften innebär relativt sett blivit mindre ingripande. Som skäl för att höja avgiften mer än vad som motsvarades av penningvärdets förändring, åberopades att havsmiljön blivit allt sämre (prop. 1994/95:28 s. 6). Regeringen angav att det kunde övervägas att ytterligare höja avgifterna för de mindre utsläppen i förhållande till de större när man fått erfarenhet av de höjningar som då föreslogs. Antalet upptäckta oljeutsläpp har enligt statistik sjunkit något . Huruvida det lägre antalet upptäckta utsläpp har något samband med de höjda vattenföroreningsavgifterna är det emellertid svårt att dra några säkra slutsatser om. Även andra omständigheter, t.ex. intensifierade flygövervakning, kan ha bidragit till att utsläppen blivit färre. Merparten av de enskilda oljeutsläppen i svenska vattenområden understiger . har inte något utsläpp överstigande inträffat och ett mycket begränsat antal har legat i inter- vallet 10 . De volymmässigt mindre utsläppen kan ofta antas ha sin grund i ett medvetet åsidosättande av gällande utsläppsregler eller i bristande noggrannhet vid t.ex. lastning eller lossning. Vid dessa utsläpp finns det goda skäl att anta att en vattenföroreningsavgift har en preventiv effekt och kan minska antalet utsläpp. har i sitt remissvar uttryckt bl.a. att de mindre utsläppen oftast beror på den mänskliga faktorn, med oavsiktliga felgrepp eller missbedömningar, varför en höjning av vattenföroreningsavgifterna inte skulle innebära någon minskning av dessa utsläpp. Regeringen är dock av den uppfatt- ningen att en kraftfull ekonomisk sanktion kan påverka aktsamheten och därför bidra till att minska även de utsläpp som beror på oavsiktliga fel- grepp och den mänskliga faktorn. Den omständigheten att avgiften i vissa fall betalas ur fartygens ansvarsförsäkring, såsom bl.a. Sjöassura- dörernas förening och har påpekat, inne- bär inte att den preventiva effekten kan anses upphöra. Även i de fall avgifterna till viss del belastar försäkringskollektivet kan de antas ha en handlingsdirigerande effekt. Däremot innebär det naturligtvis att den ansvarige inte träffas av den kännbara ekonomiska sanktion som lag- stiftaren avsett. Det ligger emellertid närmast till hands att se detta som ett försäkringsrättsligt problem. Försäkringsbolagen torde ha möjlighet att påverka försäkringstagarna t.ex. genom att i sina villkor begränsa ersättningen för vattenföroreningsavgiften. Vattenföroreningsavgiften för utsläpp upp till uppgår, beroende på fartygets storlek, till mellan 1 och 2,5 basbelopp. För de minsta fartygen med en bruttodräktighet upp till och med 3 000 är avgiften ett basbelopp, vilket uppgår till . Det är en låg summa sett i relation till vad det kostar att ligga stilla i hamn medan oljeavfallet lämnas till en mottagningsanordning. Inte heller den avgift som utgår för de större fartygen eller avgiften för utsläpp i storleksordningen 1 är tillräckligt hög för att avskräcka mindre nogräknade redare från att släppa ut oljeavfallet till Prop. 2000/01:139 sjöss. För att förstärka den preventiva effekten finns det därför enligt regeringens mening skäl att höja avgiften för dessa utsläpp. En ändring av 8 kap. 3 § VlfL är således motiverad och avgifterna bör höjas för de utsläpp där oljemängden understiger . När det gäller utsläpp med en oljemängd upp till och med anser regeringen att en fördubbling bör ske av avgiftens storlek. Undan- tag bör dock göras för de minsta utsläppen, understigande . Beträffande dessa, bör samma avgift som gälla. I intervallet 1 bör avgiften grundas på en fördubbling av det antal basbelopp som avgiften bygger på . För att avgiftens storlek skall överensstämma med avgiften vid utsläpp över måste dock en anpassning ske av procentsatsen per påbörjat antal över . Med hänsyn till ändringar som gjorts i lagen (1962:381) om allmän försäkring bör termen basbelopp i lagtexten bytas ut mot prisbasbelopp. Beträffande utsläpp överstigande , vilka i allmänhet torde vara att hänföra till olyckor, och när det gäller avgiftskonstruktionen i sig, har regeringen inte funnit skäl att föreslå några ändringar. Eftersom regeringen inte lägger fram något förslag om att fritidsbåtar skall om- fattas av utsläppsförbudet, kan det inte bli aktuellt med vattenförore- ningsavgift för fritidsbåtar. Regeringen finner då inte anledning att aktualisera frågan om ett mer differentierat avgiftssystem, på det sätt För förfarandet i samband med uttagandet av vattenföroreningsavgift är förvaltningslagen (1986:223) tillämplig. Av 17 § förvaltningslagen framgår att den enskilde, som huvudregel, skall beredas tillfälle att yttra sig innan ett ärende avgörs. Regeringen delar den uppfattning som bl.a. framförts av Hovrätten för Nedre , Kammarrätten i och Länsrätten i att det inte är nödvändigt att då särskilt föreskriva en kommuniceringsskyldighet i VlfL. Av 8 kap. 6 § VlfF framgår att beslut varigenom någon har påförts vattenförorenings- avgift skall delges fartygets befälhavare samt, om det är möjligt, den som beslutet avser. Regeringen har inte för avsikt att upphäva den förord- ningsbestämmelsen och ser då inte anledning att, som utredningen före- slagit, reglera frågan om delgivning i lag. Härtill kommer att Kustbevak- ningen i interna före skrifter och allmänna råd om vattenföroreningsavgift från har pekat på kommunikationsskyldigheten enligt 17 § förvaltningslagen och att parten bevisligen skall delges Kustb evak- ningens beslut, som skall vara försett med korrekt fullföljdshänvisning. Detta bör garantera att ärendena hanteras i enlighet med de krav som rättssäker heten ställer. Svensk domsrätt i den ekonomiska zonen Regeringens förslag: Svensk domsrätt införs när det gäller olagliga utsläpp och andra brott mot lagen (1980:424) om åtgärder mot förore- ning från fartyg som begås på utländska fartyg i ekonomiska zon.