prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — Åtal får dock endast väckas om den stat där fartyget är registrerat antingen i ett konkret fall underlåter eller upprepade gånger tidigare i liknande situationer har underlåtit att vidta rättsliga åtgärder eller om brottet avser ett förbjudet utsläpp i den ekonomiska zonen och utsläppet har medfört betydande skada. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till vid och för sjörätt och annan transporträtt anser dock att betydelsen av havsrättskonventionens artikel 230 inte har beaktats. Vidare ifrågasätter förslaget, dels för att det är osäkert om en utvidgad domsrätt kommer att erkännas av andra berörda stater och dels för att redan nu har möjlighet att ingripa inom den ekonomiska zonen med andra medel än rent straffrättsliga. Skälen för regeringens förslag I samband med att ratificerade havsrättskonventionen trädde lagen (1996:517) om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg, den s.k. begräns- ningslagen, i kraft. Begränsningslagens 2 § medför att brott mot bestämmelser om förebyggande, begränsning eller kontroll av förorening av den miljön endast kan bestraffas med böter om brottet begåtts på ett fartyg som är registrerat i en främmande stat när fartyget befinner sig utanför svenskt inre vatten. Undantag gäller för uppsåtliga och allvarliga föroreningar i territorialhavet. Innehållet i bestämmelsen överensstämmer med innehållet i havsrättskonventionens artikel 230. Regler om svensk domsrätt finns i 2 kap. 2 och 3 §§ . Av 2 kap. 2 § följer att svensk domsrätt föreligger beträffande brott som begåtts utom riket om brottet begåtts 1.av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i , 2.av utlänning utan hemvist i , som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här, eller 3.av annan utlänning som finns här i riket och på brottet enligt svensk lag kan följa fängelse . Vad som sagts gäller dock inte om gärningen är fri från ansvar på gärningsorten eller om den begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på I dessa fall föreligger inte svensk domsrätt. 2000/01:139 ekonomiska zon är ett sådant område som inte anses tillhöra någon stat. Enligt 2 kap. 3 § föreligger såv itt nu är av intresse därutöver svensk domsrätt beträffande brott som begåtts utom riket bl.a. om brottet begåtts på ett svenskt fartyg eller om brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning eller om brottet är av mycket allvarlig karaktär (t.ex. kapning, folkrättsbrott eller annat brott för vilket enligt svensk lag är stadgat fängelse ). Svensk domsrätt skulle enligt 2 kap. 2 § första stycket bara komma i fråga då det är en person som är svensk medborgare eller som har hemvist i eller befinner sig här i riket som har gjort sig skyldig till utsläppet. Eftersom begränsningslagen innebär att endast böter kan följa på ett olagligt utsläpp eller ett annat brott mot lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg ( VlfL) om brottet begåtts på ett utländskt fartyg i ekonomiska zon, medför detta att svensk domsrätt under inga förhållanden föreligger enligt bestämmelsen i 2 kap. 2 § andra stycket . Inte heller enligt 2 kap. 3 § föreligger svensk domsrätt annat än i de mycket sällsynta undantagsfall då brottet kan anses riktat mot . Att svensk domsrätt skulle komma att saknas för dessa brott uppmärk- sammades redan under remissbehandlingen av den promemoria rörande havsrättskonventionen som sedermera låg till grund för regeringens för- slag till att dels godkänna konventionen, dels anta de nya lagar och ändringar i befintliga lagar som regeringen föreslagit. Regeringen fann emellertid inte skäl att i det lagstiftningsärendet föreslå någon ändring av bestämmelserna i 2 kap. för att utvidga svensk domsrätt. Regeringen hänvisade i sammanhanget till att inte var förhindrat att ingripa i den ekonomiska zonen med andra medel än rent straffrättsliga mot förfaranden som innebar förorening. Såvitt avsåg förorening genom utsläpp av olja angavs att vattenföroreningsavgift kunde tas ut och att denna avgift kunde antas vara en betydligt effektivare och mer ingripande sanktion än böter (prop. 1995/96:140 s. 163164). Sedan godkänt vad regeringen föreslagit (bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271) ratificerade havsrättskon- ventionen . I samband med riksdagsbehandlingen uttalades att regeringen borde vidta åtgärder för att effektivisera det rättsliga förfarandet när det gäller att beivra oljeutsläpp. Beträffande problemet med att , som en följd av begränsningslagen, förlorade domsrätten över vissa brott begångna utanför territorium av utländska fartyg, ansåg justitieutskottet det uteslutet att ändra brotts- balkens generella regler om svensk lags tillämplighet och svensk doms- rätt. Däremot pekade utskottet på att problemet åtminstone delvis skulle kunna lösas på ett mindre ingripande sätt genom reglering i VlfL (bet. 1995/96:UU17 s. 31 ff). I havsrättskonventionen används genomgående begreppet inledande av rättsliga förfaranden ( institute proceedings) för att reglera kuststaters befogenhet att vidta rättsliga åtgärder beträffande ett utländskt fartyg som befinner sig i hamn (artikel 220 punkt 1) eller till sjöss (artikel 220 punkterna 27). Rätten att inleda rättsliga förfaranden beträffande olagliga utsläpp som skett från utländska fartyg i den ekonomiska zonen regleras i artikel 220 punkt 1 (fartyget befinner sig i hamn vid ingreppstillfället) och i artikel 220 punkt 6 (fartyget befinner sig i territorialhavet eller i den ekono- miska zonen vid ingreppstillfället). Reglering av kuststaters rätt att full- följa ett rättsligt förfarande finns i artikel 228. Det kan konstateras att rätten att inleda rättsliga förfaranden inte alltid motsvaras av en rätt att slutföra dessa, om brottet begåtts på ett utländskt fartyg i den ekono- miska zonen. Enligt artikel 228 skall bl.a. kuststatens förfaranden som syftar till att ådöma straff för en överträdelse suspenderas om flaggstaten från den dag då rättsliga förfaranden först inleddes inleder rättsliga förfaranden som syftar till att ådöma straff för gärningen. Detta gäller dock inte om det inledda rättsliga förfarandet avser ett fall av större skada (a case of major damage) för kuststaten eller om flagg- staten upprepade gånger har underlåtit att beakta sin skyldighet att effektivt efterleva tillämpliga internationella regler och normer då det gäller överträdelser som begåtts på dess fartyg. Vad avses med major damage? I såväl artikel 220 som i artikel 228 används i den ursprungliga engelska versionen av havsrättskonventionen begreppet major damage. I den svenska versionen har detta översatts med omfattande skada i artikel 220 respektive större skada i artikel 228 (prop. 1995/96:140 och EU:s officiella tidning 132 av ). I 6 kap. 2 a § VlfL, där artikel 220 har införts, används ytterligare en formulering, nämligen betydande skada. Rättsliga förfaranden får enligt artikel 220 punkt 6 inledas om ett utsläpp i den ekonomiska zonen medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten eller kuststatens därmed sammanhängande intressen eller på tillgångarna i dess territorialhav eller ekonomiska zon. För rätten att inleda rättsliga förfaranden är det således tillräckligt att det föreligger risk för omfattande skada. Någon definition av vad som avses med major damage finns inte. I första hand är det upp till kuststaterna att tolka konventionen. Någon praxis har ännu inte hunnit utbildas bland kuststaterna men kommer sådan praxis, i den mån den accepteras av andra stater, att bli av avgörande betydelse för uttolkningen av detta (och även andra) begrepp. kan sägas att det knappast är förenligt med havsrätts- konventionen att påstå att varje mindre utsläpp ensamt eller i förening med andra utsläpp medför omfattande skada eller risk för sådan skada. Att exakt dra en kvantitativ gräns för utsläppets storlek är inte möjligt eftersom det avgörande är om utsläppet medfört eller hotat medföra Det är därmed av betydelse var och när utsläppet har skett samt vilken risk för skada som har förelegat i det konkreta fallet. relativt litet oljeutsläpp under en för fisk- och fågelpopulationen kritisk period kan t.ex. orsaka mycket större skada än ett avsevärt större utsläpp under en annan del av året. Vidare kan skadans storlek variera beroende på om det funnits risk för att oljan skall nå kusten och vilket kustområde som då skulle komma att beröras. Flera faktorer är således av betydelse för bedömningen av risken för skada. Enligt artikel 228 har kuststaten en ovillkorlig rätt att lagföra över- trädelser av bl.a. utsläppsbestämmelser som begåtts på ett utländskt fartyg utanför territorialhavet, om det är fråga om ett fall av större skada Ett fall av större skada måste anses innebära att skada faktiskt har inträffat. Förutom den ovillkorliga rätten till lagföring vid en uppkommen större skada har, som nämnts ovan, kuststaten rätt att fullfölja rättsliga för- faranden i två andra fall. Det är då fråga om att flaggstaten antingen i det konkreta fallet eller har underlåtit att vidta rätts liga Det skall påpekas att lagföringsrätten i dessa fall inte påverkar de begränsade ingripandemöjligheterna mot utländska fartyg som kust- staten har med anledning av utsläpp i den ekonomiska zonen i enlighet med vad som följer av artikel 220. I situationer då kuststaten inte kan åberopa omfattande skada eller hot om sådan skada får ett ingripande utanför inre vatten inte ske. Lagföring kan däremot aktualiseras om fartyget efter utsläppet anlöper en svensk hamn eller om utredningen kan slutföras med bistånd från en annan stat. Tillvaratagande av de möjligheter som havsrättskonventionen ger Havsrättskonventionen begränsar således kuststaternas möjlighet att lag- föra efter att ett utsläpp har skett från ett utländskt fartyg i den ekono- miska zonen på så sätt att det förutsätter att det antingen har varit fråga om ett större utsläpp eller att flaggstaten underlåter att agera. tiska betydelsen av domsrätten blir därmed begränsad. som havsrätten ger att lagföra bör ändå ta tillvara. tilläggas att frågan om svensk domsrätt indirekt också har betydelse för de faktiska möjligheterna att ta ut vattenföroreningsavgift, eftersom de utredningsåtgärder avseende faktiska omständigheter som vidtas i brott- målsförfarandet normalt ligger till grund för avgörandet i avgiftsfrågan. Svensk domsrätt bör därför införas när det gäller olagliga utsläpp och andra brott enligt VlfL beträffande vilka fängelse ingår i straffskalan då brottet begåtts på ett utländskt fartyg i ekonomiska zon. bestämmelse om svensk domsrätt i de aktuella fallen, även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig, bör därför införas. har uppmärksammat att förslaget avseende vissa brott skulle medföra en längre gående svensk domsrätt än vad som gäller för andra brott av samma dignitet. Man syftar då på de brott i VlfL för vilka det är stadgat böter eller fängelse . domsrätt skall föreligga för brott som begåtts av utlänning i den ekonomiska zonen krävs nämligen enligt 2 kap. 2 § att det på brottet kan följa fängelse . medveten om detta förhållande. Den aktuella paragrafen bör ändå omfattas av den utvidgade domsrätten eftersom det där finns brott som, trots att de inte anses vara av alltför allvarlig beskaffenhet, är straffvärda även utanför svenskt territorium eftersom de är sådana att de i förläng- ningen ökar risken för förorening. Det skall påpekas att domsrätten inte påverkar den begränsning som gäller med anledning av begränsnings- lagen i fråga om domstolarnas möjligheter att döma till fängelse. bestämmelserna om domsrätt strider således inte mot havsrättskonven- tionens artikel 230. Det finns inte någon anledning att utvidga svensk domsrätt beträffande brott som begåtts på utländska fartyg inom andra vattenområden än Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. sådan utvidgad domsrätt vilken möjliggörs genom havsrättskonven- tionens artikel 218 om hamnstatsjurisdiktion skall fungera effektivt måste först en rad frågor ut, vilka i första hand bör behandlas i Svensk domsrätt bör införas genom en generell bestämmelse av det slag som finns i t.ex. lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och i fiskelagen (1993:787). Det som i havsrättskonventionens artikel 228 betecknas som suspension av rättsliga förfaranden bör lämpligen utformas som en åtalsbegränsningsregel. Någon begränsning bör dock inte gälla för att inleda förundersökning beträffande dessa brott. sådan begränsning gäller inte enligt artikel 228. att inleda en förundersökning skulle i många fall omöjliggöra ett rättsligt förfarande i , då flaggstaten sedermera väljer att avstå från lag- Förundersökning kan också bedrivas för att insamla utredning till en flaggstatsrapport, även om det inte finns förutsättningar att väcka åtal Även om åtalsrätten under vissa förhållanden är förbehållen flaggstaten är det ofta kuststaten som har möjligheterna att säkerställa Sådana åtgärder som vidtas beträffande ett utländskt fartyg under förundersökningsförfarandet, och för vilka det kan antas att förut- sättningarna för att inleda rättsligt förfarande måste vara uppfyllda, blir därför i stället föremål för särskild reglering i VlfL. Det finns skäl att anta att artikel 228 även omfattar s.k. dumpnings- Regeringen kommer därför att överväga om en motsvarande åtals- begränsningsregel bör införas beträffande dessa brott i , i anslutning till att domsrätten regleras (29 kap. 13 §). Även om domsrätt införs följer av 2 kap. 5 § att åtal för brottet i vissa fall endast får väckas efter förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill. Regeringen avser därför att införa ett bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om åtals väckande i dessa fall i förordningen (1993:1467) med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall. Frågan är då var bestämmelserna om domsrätt bör införas. het vore att föra in bestämmelserna i andra kapitel. också vad förespråkar. Att införa regleringen i skulle dock avvika från hur man valt att göra med mot- svarande reglering i andra sammanhang, t.ex i (1998:808), lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och fiskelagen (1993:787). I dessa lagar har bestämmelser om domsrätt förts in i Prop. 2000/01:139 respektive lag. För att undvika inkonsekvens i lagstiftningen skulle det således vara nödvändigt att även flytta över andra lagars bestämmelser om domsrätt till . Någon sådan genomgripande förändring föreslås inte . Utredningen har efter att ha konstaterat att det naturligaste vore att införa de särskilda bestämmelserna i föreslagit att de införs i begränsningslagen. Detta på grund av att också ett utsläpp som är att rubricera som miljöbrott eller vållande till miljöstörning omfattas av begränsningslagen och att bestämmelserna om domsrätt m.m. skall gälla även i dessa fall. Regeringen gör emellertid en annan bedömning i detta avseende. De gärningar som regeringen avser att träffa med den utvid- gade domsrätten återfinns i brottsbeskrivningarna i 10 kap. 14 § VlfL. I det enskilda fallet kan straff för gärningen i stället ådömas enligt miljö- balken eller . Detta utgör enligt regeringens mening inte något hinder mot att införa domsrättsregeln i VlfL. Regeringen gör motsvarande bedömning i fråga om bestämmelser om brottsutredning (se närmare i avsnitt 6.5.6). I sammanhanget kan även nämnas att regeringen inte heller delar utredningens uppfattning att straffbestämmelserna i i första hand skall tillämpas vid olagliga utsläpp, varför det förefaller än mer naturligt att den samlade regleringen sker i VlfL (se avsnitt 6.6.1). har även påpekat att om domsrättsreglerna införs i begränsningslagen bör en översyn göras av lagens rubrik och dess första paragraf. Denna synpunkt är enligt regeringens mening välgrundad med tanke på att det inte är fråga om att genom domsrätten införa någon begränsning, utan tvärt om att utvidga möjligheterna att döma vid svensk domstol. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att de nya reglerna om domsrätt inte bör införas i begränsningslagen utan i VlfL. Detta ligger i linje med hur regleringen har skett i andra lagar och även med uttalande (rskr. 1995/96:271). Regeringen föreslår att domsrätten regleras i 10 kap. 10 § VlfL. Till följd härav bör även åtals- begränsningsreglerna införas i VlfL, lämpligen i anslutning till doms- rätten, dvs. i 10 kap. 11 §. Regeringen ser det som angeläget att så långt det är möjligt inom ramen för vad som är förenligt med folkrätten strävar efter att beivra olagliga oljeutsläpp. Starka miljöskäl talar för detta. En sådan ambition får anses ligga väl i linje med den internationella utvecklingen på området som generellt sett går mot en ökad medvetenhet om betydelsen av aktiv miljöbrottsbekämpning. bör därvid i förhållande till utländska fartyg hävda rätten till kuststatsjurisdiktion i situationer då ingripande enligt havsrättskonventionen får anses tillåtet. Brottsutredningsförfarandet när det gäller olagliga utsläpp bör vara Prop. 2000/01:139 uppbyggt kring en möjlighet att ingripa mot fartyg till sjöss. Vidare bör handläggningsordningen tillgodose de särskilda krav som ställs på snabbhet, samarbete, samordning och specialistkompetens. Förundersök- ningar måste inledas och helst slutföras i direkt anslutning till utsläppet. De svårigheter som det ofta innebär att i efterhand komplettera utred- ningen medför att man med utnyttjande av skilda myndigheters resurser och kompetens måste agera mycket snabbt. Detta förutsätter i sin tur ett väl fungerande samarbete och korta kommunikationsvägar mellan myndigheterna med krav på tidig samordning. Det krävs också bred kompetens hos berörda myndigheter. För att brottsutredningarna skall kunna motsvara dessa krav måste det bl.a. säkerställas att Kust- bevakningens resurser utnyttjas fullt ut. Vidare bör bestämmelserna som reglerar utredningsförfarandet anpassas till den folkrättsliga regleringen. Även med ett utredningsförfarande där man effektivt utnyttjar möjlig- heterna att utreda brott i hamn och att ingripa till sjöss kommer det att förekomma fall då något ingripande inte kan ske. Utrymmet att ingripa enligt havsrättskonventionen är t.ex. mycket begränsat när det gäller utsläpp från utländska fartyg i den ekonomiska zonen. Möjligheterna att via internationellt samarbete få utredningsåtgärder vidtagna utomlands bör därför utnyttjas fullt ut. Vidare bör förfarandet med flaggstatsrapport regelmässigt tillämpas i situationer då misstanke mot ett utländskt fartyg föreligger men åtal inte kan väckas i . 6.5.2Kustbevakningens roll i brottsutredningen Regeringens förslag: ges befogenhet att inleda och bedriva förundersökning rörande olagliga utsläpp. utvidgade befogenheter skall inte innebära någon begränsning av polisens befogenheter på området. Tjänstemän vid skall i huvudsak ha samma befogenheter som polismän att vidta åtgärder i samband med för- undersökningen om brott mot lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Kustbevakningstjänstemän ges dock inte några egna befogenheter att besluta om kroppsvisitation eller kroppsbesikt- ning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig har i de flesta fallen ställt sig positiva. Ingen remissinstans har motsatt sig förslaget. Skälen för regeringens förslag Förundersökningen i brottmål kan delas in i två skeden. Det första skedet innefattar spanings- och efterforskningsåtgärder för att utröna om något brott har begåtts och i så fall vem som skäligen kan misstänkas för Under det andra skedet görs den ytterligare utredning som behövs för att få underlag för bedömningen av om det finns tillräckliga skäl för åtal. Då skall också den misstänkte få del av vad som har kommit fram under förundersökningen och bl.a. ges möjlighet att få till stånd kompletteringar. Förundersökningen syftar även till att skapa förutsätt- ningar för en koncentrerad huvudförhandling. Allmänna bestämmelser om förundersökning finns i 23 kap. och i förundersök- ningskungörelsen (1947:948). Det formella ansvaret för brottsutredningar vad avser brott mot bestämmelserna i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (VlfL) ligger på åklagaren eller polismyndigheten. Detta följer av de allmänna bestämmelserna i om förunder- sökningen och dess bedrivande. Till skillnad från polis och åklagare saknar befogen- heter att inleda och bedriva en förundersökning. finns dock i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervak- ning (LKP) bestämmelser som medför att Kustbevak ningen kan svara för en stor del av de utredningsåtgärder som behöver företas när ett olagligt utsläpp utreds. Bestämmelserna i gäller generellt för den övervakning Kustbe- vakningen bedriver till havs och i kustvattnen samt i och för att förhindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. bevarande av den miljön och annan naturvård, åtgärder mot vattenföroreningar från fartyg, dumpning av avfall i vatten och skydd för den miljön mot andra förorenande åtgärder. LKP syftar till att göra det möjligt för att göra snabba ingripanden i de fall då polis inte är tillgänglig (prop. 1981/82:114, s. 19). Om anledning förekommer att anta att brott har förövats mot någon av de aktuella föreskrifterna har tjänsteman vid samma befogenhet som tillkommer en polisman att hålla förhör och vidta andra åtgärder med stöd av 23 kap. 3 § tredje stycket , ta med någon till förhör, gripa någon samt företa husrannsakan. Kustbevak- ningens befogenhet omfattar således i huvudsak samtliga uppgifter som en polisman enligt bestämmelser har i inledningen av en utredning. Med rätten att gripa en misstänkt följer enligt 27 kap. 4 § första stycket en rätt att beslagta föremål som då påträffas. Rätten att företa husrannsakan är mer begränsad för tjänstemän än vad som gäller enligt 28 kap. 1 § . Hus- rannsakan enligt bestämmelserna i får inte företas i det allmänna syftet att utröna omständigheter som kan antas ha betydelse för utred- ningen om brottet utan enbart för att eftersöka den som skall gripas eller för att verkställa beslag. I samband med att bestämmelsen infördes uttalades att möjligheten att företa husrannsakan för att verkställa beslag främst torde bli tillämpbar i fråga om brott mot fiskeförfattningar och jaktförfattningar (prop. 1981/82:114 s. 26). En kustbevakningstjänsteman har vidare vissa mer rent polisiära befogenheter. Kustbevakningstjänstemän har nämligen samma befogen- het som en polisman har enligt 13 § polislagen (1984:387) att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för denna eller när det behövs för att avvärja brott mot bl.a. sådana föreskrifter som avser åtgärder mot förorening från fartyg. Om det uppenbart behövs för att de polisiära befogenheter skall kunna utövas, får en kustbevakningstjänste- man stoppa och visitera fartyg eller inbringa det till svensk hamn. befogenheter enligt LKP får utövas endast i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden. Bestämmelsen anger en gräns för hur långt befogen- heter enligt LKP sträcker sig i förhållande till polisens befogenheter. som avses med begreppet i omedelbar anslutning till gärningen berördes i förarbetena till lagstiftningen med anledning av de speciella förhållanden som råder till havs. Departementschefen anförde att situa- tionen kan vara sådan att under övervakning som bedrivs från flygplan uppmärksammas på en överträdelse. kustbevakningsfartyg torde ofta inte kunna vara på platsen förrän några timmar efter det att gärningen begicks. Även i sådana fall borde det enligt departementschefen kunna hävdas att ett ingripande som sker då fartyget anländer till platsen äger rum i omedelbar anslutning till