prop · GP0314 · 2001-10-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:148 Mål och inriktning för det svenska arbetet med Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen presenterar regeringen sin syn på mål och inriktning för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU de kommande fem åren. Övergripande frågor om bl.a. harmonisering av konsumentskyddet, tillsyn och konsumentinflytande behandlas. Därutöver behandlar skrivelsen ett antal mer specifika sakpolitiska områden som rör konsumenternas hälsa och säkerhet, ekonomiska och rättsliga frågor samt ekologiskt hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Skrivelsen avser inte att uttömmande beskriva konsumentrelaterade bestämmelser och initiativ på EU-nivå. Den fokuserar på EU-arbetet, men mål och inriktning kommer, när så är relevant, även att gälla andra internationella sammanhang. Ärendet och dess beredning.............................................................. Den svenska konsumentpolitiken ..................................................... Konsumentpolitiken i EU ................................................................. Övergripande mål och inriktning för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU....................................................................... En stark och bred konsumentpolitik inom EU ................... Lagstiftning på hög skyddsnivå.......................................... Konsumenträttigheter även i praktiken ............................ Utbildning och vägledning............................................... Ett förstärkt genomslag för konsumenternas intressen .... Konsumentintressen på specifika områden .................................... Hälsa och säkerhet............................................................ Produktsäkerhet och standardisering ............. Särskilt om livsmedel..................................... 5.2Konsumenternas valmöjligheter samt ekonomiska och Marknadsföring och information ................... Köprättsliga och andra civilrättsliga frågor ... Särskilt om elektronisk handel....................... 5.2.5Finansiella tjänster och hushållens Tjänster i allmänhetens intresse ..................... 5.3Ekologiskt hållbara konsumtions- och produktions- Förteckning över remissinstanserna...................................... Översiktlig sammanfattning av remissynpunkterna ............. Bindande rättsakter som nämns i skrivelsen......................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 mars 2002.46 Ärendet och dess beredning Regeringen överlämnade 1996 en skrivelse till om konsumentpolitiken i EU (skr. 1995/96:181, bet. 1995/96:LU26, rskr.1995/96:292). Skrivelsen angav de mål och den inriktning som enligt regeringens bedömning borde ha i sitt arbete med konsumentfrågor i EU. överlämnade regeringen en skrivelse till om och den inre marknaden (skr. 1996/97:83, bet. 1996/97:NU14, rskr. 1996/97:250), som bl.a. uppmärksammade konsumenternas roll på den inre marknaden. Regeringen presenterade 1999 en rapport, Konsumentpolitiken i EU en lägesrapport, om vad som uppnåtts och hur regeringen avsåg att arbeta vidare. tillkallade regeringen en parlamentarisk kommitté (Fi 1999:01) med den övergripande uppgiften att lämna förslag om den framtida konsumentpolitiken. Kommittén lämnade sitt slutbetänkande Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29). Regeringen överlämnade propositionen Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001 2005 (prop. 2000/01:135, bet. 2001/02:LU02, rskr. 2001/02:51). I propositionen föreslog regeringen fem mål för konsumentpolitiken. Vad gäller strategier för svenska konsumentpolitiska insatser inom EU och internationellt angavs i propositionen att regeringen avsåg att återkomma till i särskild ordning. Skälen till detta var att Europeiska kommissionen hade förutskickat en ny konsumentpolitisk handlingsplan samt att frågan om harmoniseringen av gemenskapens marknadsrätt skulle komma att aktualiseras på olika sätt. För att bistå i arbetet med en skrivelse till om mål och inriktning för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU, anlitades f.d. generaldirektören vid Axel . Vidare inrättades en arbetsgrupp inom med representanter för berörda departement. Ett underlag i form av en promemoria behandlades vid ett remissmöte . En rapport från mötet har upprättats och finns tillgänglig i (Ju2002/585/KO). En förteckning över remiss- instanserna och en översiktlig sammanfattning av remissynpunkterna finns i bilaga 1 och 2. I skrivelsen presenterar regeringen sin syn på mål och inriktning för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU. Skrivelsen avser inte att ge någon uttömmande beskrivning av konsumentrelaterade bestämmelser och initiativ på EU-nivå. En redogörelse av det slaget görs löpande bl.a. genom de skrivelser om EU-arbetet som överlämnas till . Underlaget redovisar inte heller hur olika EG-rättsakter har genomförts i svensk rätt, eftersom detta redovisas i annan ordning. Skrivelsen fokuserar på EU-arbetet, men mål och inriktning kommer, när så är relevant, även att gälla andra internationella fora. finns det en direkt koppling mellan EU-arbetet och annat internationellt arbete, exempelvis inom . Det nordiska samarbetet ansluter ofta till pågående arbete inom EU. Vidare måste arbetet inom och de åtaganden som följer av detta Skr. 2001/02:148 beaktas. Skrivelsen gäller arbetets inriktning för en femårsperiod. 2 Den svenska konsumentpolitiken I propositionen Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001 2005 (prop. 2000/01:135, bet. 2001/02:LU02, rskr. 2001/02:51) föreslog regeringen följande fem mål för konsumentpolitiken, som också skall vara vägledande för arbete i EU och andra internationella sammanhang: Konsumenternas ställning och inflytande på marknaden skall stärkas. Hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Konsumenternas hälsa och säkerhet skall skyddas. Sådana konsumtions- och produktionsmönster skall utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Konsumenterna skall ha tillgång till god vägledning, information och utbildning. Propositionen är utformad som en handlingsplan för konsument- politiken och anger delmål för konsumentpolitikens verksamhets- inriktning: Vägledning, information och utbildning till konsumenterna skall vidareutvecklas. Ideella organisationer skall ges möjligheter till ökat inflytande i konsumentpolitiken. Konsumenterna skall ges en starkare ställning på de finansiella marknaderna. Arbetet med produktsäkerhet och marknadskontroll, särskilt när det gäller barns säkerhet, skall förstärkas. Konsumentforskningen skall stödjas. Konsumenterna skall ges förbättrad information om priser. Konsumenterna skall ges bättre förutsättningar att agera på konkurrensutsatta marknader. Miljömärkningen och den etiska märkningen skall få större spridning. 3 Konsumentpolitiken i EU Inom EU har konsumentpolitiken fått ökad betydelse i takt med att gemenskapens samarbete fördjupats. Det första konsumentpolitiska programmet antogs 1975. Det dröjde dock till innan arbetet med konkreta konsumentpolitiska åtgärder på gemenskapsnivå började ta fart på allvar. Genom beslutet om den europeiska enhetsakten infördes artikel 100a i EG-fördraget, som innebar att rådet med kvalificerad majoritet kunde besluta rättsakter för att stimulera den inre marknaden. Artikeln fastställde att kommissionens förslag som gäller hälsa och säkerhet samt miljö- och konsumentskydd skall utgå från en hög skyddsnivå. Fördragsändringen underlättade genomförandet av åtgärder på det konsumentpolitiska området. Av betydelse var också den nya harmoniseringsmetoden (New Approach), som innebar att arbetet med produktsäkerhet kunde förenklas. Genom , som trädde i kraft , infördes en särskild artikel om konsumentskydd i EG-fördraget, artikel 129a. Den angav att en hög konsumentskyddsnivå skulle uppnås dels genom åtgärder med stöd av artikel 100a inom ramen för förverkligandet av den inre marknaden, dels genom särskilda insatser som understödde och kompletterade medlemsstaternas politik. De särskilda insatserna skulle vara inriktade på att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och på att uppnå en god konsumentupplysning. Dessa åtgärder skulle dock inte hindra en medlemsstat från att behålla eller införa strängare nationella skyddsåtgärder, förutsatt att dessa var i överensstämmelse med gemenskapsrätten och att kommissionen informerats om dem. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , har nämnda artikel fått en tydligare och mer vidsträckt målformulering. Enligt den nya lydelsen (artikel 153) skall gemenskapen för att främja konsumenternas intressen och säkerställa en hög konsumentskyddsnivå, bidra till att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt främja konsumenternas rätt till information och utbildning och deras rätt att organisera sig. Dessa mål skall uppnås genom dels åtgärder som beslutas med stöd av artikel 95 för att förverkliga den inre marknaden, dels åtgärder som understöder, kompletterar och övervakar medlemsstaternas politik på det konsumentpolitiska området. Enligt artikel 153 skall konsumentskyddskrav även beaktas vid utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik och verksamhet. En annan förändring av intresse är att artikel 95.3 förstärkts på så sätt att inte bara kommissionen utan även rådet och skall sträva mot en hög skyddsnivå när det gäller hälsa och säkerhet samt miljö- och konsumentskydd när regler skall beslutas för den inre marknaden. Det kan nämnas att folkhälsa genom formellt blev ett samarbetsområde inom EG. I artikel 152 anges att en hög hälsoskyddsnivå skall säkerställas vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder. beslutade och rådet om inrättande av en allmän ram för gemenskapens verksamheter till förmån för konsumenter för perioden 2003 (1999/283/EG). Bakgrunden var att behovet av en uttalad rättslig grund för finansieringen hade aktualiserats inom EU sedan uttalat att enbart s.k. icke betydelsefulla åtgärder kan vidtas utan att en sekundärrättslig rättsakt först antas. Verksamhetsramen pekar ut de aktiviteter inom det konsumentpolitiska området som skall kunna erhålla medel från EU-budgeten. Betydelsen av att europeiska konsumentorganisationer får finansiellt stöd framhålls. Den finansiella ramen uppgår totalt för femårsperioden till . I sin handlingsplan 2001 konstaterade kommissionen att Skr. 2001/02:148 konsumentpolitiken kommer att få allt större inflytande och sammanfattade de kommande huvuduppgifterna genom följande mål: En starkare röst för konsumenterna i EU. En hög hälso- och säkerhetsnivå för konsumenterna i EU. Full respekt för konsumenternas ekonomiska intressen i EU. Kommissionen presenterade en lägesrapport (KOM (2001) 486 slutlig) om kommissionens konsumentpolitiska handlingsplan 2001 samt om den allmänna ramen för gemenskapens verksamheter till förmån för konsumenter. När det gäller vilka lärdomar som kan dras från det hittillsvarande arbetet betonar kommissionen särskilt behovet av flexibilitet i genomförandet av olika åtgärder, behovet av mer strategiskt tänkande samt vikten av att i praktiken integrera konsumentaspekterna inom ramen för alla relevanta gemenskapspolitiska områden. Kommissionens konsumentpolitiska mål och inriktning har ännu inte presenterats. Ett diskussionsunderlag har utarbetats, Ideas for a Consumer Policy Strategy, i vilket kommissionen anger följande övergripande mål: Hög harmoniseringsnivå när det gäller konsumentskyddet i EU. Effektiv tillsyn av att de konsumentskyddande reglerna följs. Konsumentorganisationerna skall involveras på ett tillfredsställande sätt i . presenterade kommissionen en grönbok om konsument- skyddet inom Europeiska unionen (KOM (2001) 531 slutlig). syftar till att stimulera en debatt om inriktningen av den framtida konsumentpolitiken inom EU i synnerhet på det marknadsrättsliga området (se särskilt 4.2, 5.2.1). Att intresset för konsumentfrågor ökat inom EU belyses även av vissa organisatoriska förändringar. omvandlades enheten för konsumentfrågor inom kommissionen, , till ett eget generaldirektorat, GD XXIV. fördes frågor som rör säkra livsmedel och konsumenters hälsoskydd till detta direktorat, som benämns Generaldirektoratet för hälsa- och konsumentskydd, GD SANCO. Vidare har kommissionens rådgivande organ på det konsumentpolitiska området, , omstrukturerats för att stärka kommitténs roll. sammanfördes inre marknads-, konsument- och turismfrågorna till en och samma rådskonstellation i enlighet med Europeiska rådets överenskommelse i . Övergripande mål och inriktning för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU 4.1En stark och bred konsumentpolitik inom EU Mål och inriktning: skall aktivt främja konsumenternas intressen och inflytande i ett integrerat och verka för en stark och bred konsumentpolitik inom EU. De nationella konsumentpolitiska målen skall vara vägledande också för agerande i EU. EG-fördraget kräver att en hög konsumentskyddsnivå säkerställs och att konsumenternas intressen främjas. Detta ligger helt i linje med målen för svensk konsumentpolitik. EU:s konsumentpolitik har utvecklats starkt sedan 1996 års skrivelse överlämnades till . Det kan konstateras att en stor del av de mål som skrivelsen satte upp har uppnåtts. Ett exempel är nya artikel 153 i fördraget som ger konsumentpolitiken självständig status och kräver att konsumentintressen beaktas när beslut fattas inom andra politikområden. Samma artikel slår också fast en rad allmänna konsumenträttigheter. Organisatoriskt har konsumentområdet förstärkts genom tillkomsten av generaldirektoratet för konsument- och hälsofrågor. Ett antal direktiv och andra åtgärder som har beslutats eller är under behandling främjar konsumenternas intressen i olika avseenden, bl. a. när det gäller hälsa och säkerhet, livsmedel, finansiella tjänster samt tvistlösning. Men åtskilligt återstår att göra för att EU:s konsumenter skall kunna känna sig trygga och göra väl överlagda val på den inre marknaden när de utnyttjar alla dess möjligheter. Det viktiga är att konsumenterna verkligen kan lita på att de av företagen får ett relevant och korrekt underlag inför köpbeslut, att produkterna på marknaden är säkra, att betalning kan ske utan risk, att eventuella reklamationer hanteras seriöst och att det finns tillgång till enkla, snabba och billiga former för tvistlösning. De skall också kunna lita på att konsumentlagstiftningen följs och att medlemsstaternas tillsynsorgan arbetar effektivt. Det kan påpekas att de aktuella åtgärderna inte uteslutande bör syfta till konsumentskydd i snäv mening, utan även till att värna konsumenternas intressen i övrigt. Begreppet konsumentskydd brukar ofta användas även i mer vid bemärkelse. spelar en framträdande roll i den konsumentpolitiska utvecklingen inom EU. Svensk konsumentpolitik har allmänt gott anseende och det svenska ordförandeskapet har uppmärksammat konsumentfrågorna mer än något tidigare ordförandeskap. Bland annat vid ett informellt möte mellan inre marknads- och konsumentministrarna i har konsumentintressena på EU:s inre marknad lyfts fram och konsumenternas roll som drivkraft för en utvecklad marknad understrukits. Denna aktiva linje har vi anledning att driva också fortsättningsvis. skall dock framhållas att konsumentskyddet på EU-nivå på flera områden utvecklats raskt i konsumentvänlig riktning, vilket gjort att i flera fall har måst förstärka sitt nationella konsumentskydd. Vidare har det med utvecklingen av den inre marknaden blivit allt svårare att dra en skarp skiljelinje mellan svenskt och europeiskt konsumentskydd. Värdefulla erfarenheter finns ofta att hämta i andra länder och den europeiska debatten om konsumenträtt och konsumentpolitik har fått ökad betydelse för svenskt vidkommande. Detta motiverar ett aktivt deltagande från sida i debatten. Den snabba utvecklingen av ny informationsteknik gynnar på flera sätt konsumenterna. Möjligheterna att informera sig om marknadens utbud, rättigheter, reklamationsmöjligheter etc. har ökat betydligt. Prispress genom kollektiva beställningar på elektronisk väg har blivit möjlig. Sammantaget ser vi en potential för att öka konsumenternas makt på marknaden. kan den nya tekniken utnyttjas av vissa företag för gränsöverskridande skojeri och otillbörligt uppträdande mot konsumenter, vilket det ofta är svårt att komma åt. Ett problem är vidare att många av olika skäl saknar tillgång till den nya tekniken. Vad som sagts har betydelse för hur en modern konsumentpolitik bör utformas på EU-nivå. En sådan politik måste, på EU-nivå lika väl som nationellt, också inriktas på företagens förutsättningar och agerande. Det är angeläget att i största möjliga utsträckning utnyttja goda krafter inom näringslivet för att främja konsumenternas intressen när det gäller frågor som rör marknadsföring, skydd av hälsa, rättighetsskydd etc. Ett partnerskap av detta slag som är relevant också utifrån den pågående internationella debatten om näringslivets sociala ansvar bör exempelvis kunna utvecklas inom ramen för ett mera generellt regelverk med krav på att företagen följer god sed på marknaden (se 4.2, 5.2.1). bör vara pådrivande i en sådan utveckling, med beaktande så långt möjligt också av småföretagsperspektivet. Konsumentpolitiken inom EU har i hög grad tagit sikte på frågor som rör marknaden. I har välfärdsaspekterna genomgående haft stor betydelse för utvecklingen av konsumentpolitiken. Hänsyn till grupper av befolkningen som har särskilda behov är av fundamental betydelse. Målen för svensk konsumentpolitik syftar bl.a. till att underlätta för hushållen att klara sin ekonomi. Frågor som rör konsumenterna och miljön har större tyngd hos oss än vad som tycks vara fallet på europanivå. Hur skall stödja en utveckling mot ekologiskt hållbara konsumtions- och produktionsmönster anges i avsnitt 5.3. Vidare måste det uppmärksammas att etiska aspekter på produktion och konsumtion blir allt viktigare för många konsumenter. bör i linje med våra nationella mål verka för att också dessa mer mjuka frågor får tillräckligt utrymme på EU:s konsumentpolitiska dagordning. Ett framgångsrikt EU-arbete kräver långsiktighet och framförhållning så att idéer och ståndpunkter kan föras fram och debatteras redan på tidigt stadium i EU:s beslutsprocess. Detta förutsätter bl. a. löpande kontakter på olika nivåer med kommissionen, och de övriga EU-institutionerna, liksom med andra medlemsstater. För att få gehör för sina intressen måste man ha insikt om andras behov och synpunkter och en öppenhet för att gå alternativa vägar för att nå goda lösningar. En viktig förutsättning för framgång i EU-arbetet är tidig nationell förankring av frågorna hos berörda myndigheter och hos Skr. 2001/02:148 konsumentorganisationer, näringslivsorganisationer m.fl. Lagstiftning på hög skyddsnivå Mål och inriktning: Utvecklingen av den gemensamma inre marknaden gynnas av att för marknaden harmoniseras, något som också ger konsumenterna bestämda fördelar. verka för att ett harmoniserat konsumentskydd håller hög skyddsnivå, att det görs likformigt så långt det är rimligt och att det är tillräckligt dynamiskt för att snabbt kunna möta nya förhållanden på marknaden. Bedömningen av de gemensamma reglernas utformning måste ske utifrån vad som i det aktuella fallet mest gynnar konsumenternas Erfarenheten visar att det i stor utsträckning behövs tvingande lagstiftning för att säkerställa en stark ställning för konsumenterna på marknaden, individuellt och kollektivt. Det är väsentligt att man inom näringslivet genom olika egenåtgärder, utformade på ett konkurrensneutralt sätt, skapar komplement till lagstiftningen på mera En fråga som får allt större vikt rör harmoniseringen av konsumentskyddet på den inre marknaden. Gemensamma regler med hög konsumentskyddsnivå gynnar utvecklingen av en konkurrenskraftig marknad med bredare utbud, större valmöjligheter och ökad prispress, vilket är till fördel för konsumenterna. regler det lättare för konsumenterna att ha grepp om sina rättigheter. sträva efter gemensamma regler är angeläget på områden där splittrade nationella regler hindrar utvecklingen av den inre marknaden. Gemensamma regler med hög konsumentskyddsnivå blir också viktigt i samband med att den Europeiska gemenskapen utvidgas till att omfatta Ett problem med harmonisering på miniminivå i detta sammanhang är att enskilda länder kan bli obenägna att höja konsumentskyddet över den nivån, och detta riskerar att ge negativa verkningar över hela gemenskapen. Slutsatsen av det sagda är att bör verka för att ett gemensamt konsumentskydd kommer till stånd inom den gemensamma marknaden så långt det är möjligt och rimligt. Konsumentskyddet skall vara det bästa möjliga och inriktningen skall vara att uppnå en marknad som är på konsumenternas villkor i lika hög grad som företagens. linje med den aktiva ansats avser att ha i EU-samarbetet för att säkerställa att konsumentaspekterna beaktas när olika förslag tas fram och bearbetas. Men fullt ut harmoniserade regler är inte alltid det mest Frågan om lämplig harmoniseringsgrad måste bedömas från fall till fall med hänsyn till det aktuella ämnet för lagstiftning och vad som mest gynnar konsumenternas intressen. Mot bakgrund av att marknaden utvecklas i snabb takt kan det vara viktigt med flexibla regler som ger utrymme för att tillvarata de konsumentintressen som kan bli aktuella. På det civilrättsliga konsumentskyddets område är det huvudsakliga Skr. 2001/02:148 syftet att skapa balans mellan båda parterna i ett enskilt avtal. Gemenskapslagstiftningen bör helst också ansluta till medlemsstaternas existerande systematik och terminologi inom civilrätten. Erfarenheten har visat att detta lättast åstadkoms om man inte haft ambitionen att fullt ut harmonisera medlemsstaternas lagar och staterna således givits ett visst handlingsutrymme vid genomförandet, såsom varit fallet med t.ex. konsumentköpsdirektivet och motorfordonsförsäkringsdirektiven. Man kan dock gå andra vägar. Förslaget till direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster är i sina civilrättsliga delar fullharmoniserat men ändå utformat så att det passar in i civilrätten i övrigt. Ett exempel på civilrättslig gemenskapslagstiftning i än mera fullharmoniserande form är Romkonventionen, som förutses göras om till en EG-förordning (se 5.2.7). Valet av harmoniseringsgrad får liksom annars avgöras från fall till fall med utgångspunkt i den ambition som regeringen här har redovisat. Viktigt i detta sammanhang är att man inom EU diskuterar möjligheten att finna nya former för att reglera marknaden. Tanken i kommissionens grönbok om konsumentskyddet i EU är att i linje med vad som redan finns i många nationella rättsordningar inklusive på europanivå införa ett generellt ramverk för företagens marknadsföring etc., kompletterat med riktlinjer eller liknande som utarbetas i samverkan mellan myndigheter, konsumenter och näringsliv. Avsikten med en sådan ordning är bl.a. att stärka konsumentskyddet och göra det mera dynamiskt som det blir mer enhetligt över hela gemenskapen (se också 4.3, 5.2.1, 5.2.4). Konsumenträttigheter även i praktiken Mål och inriktning: skall verka för att konsumentlagstiftning och konsumentpolitiska beslut får genomslag även i praktiken inom I detta ligger bl.a. att en offentlig marknadskontroll skall bedrivas i samarbete mellan medlemsstaterna och att sanktioner skall gälla över Ett effektivt samarbete om marknadskontroll bör komma till stånd också internationellt. eget agerande för att hävda sina intressen med rättsliga eller andra medel är också av stor betydelse i detta sammanhang. Samråd mellan medlemsstaterna om genomförandet av konsumentskyddande lagstiftning bör ske systematiskt. Lagstiftning och andra initiativ till skydd för konsumenterna riskerar att bli verkningslösa om det inte finns effektiva metoder för att bevaka marknaden och ingripa med rättsliga medel när så behövs.