prop · GP0340 · 2001-10-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:40 Lägesrapport om den ekonomiska brottsligheten Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens årliga rapport till om läget beträffande den ekonomiska brottsligheten. I skrivelsen tillkännages att regeringen avser att utarbeta en ny samlad strategi mot den ekonomiska brottsligheten. I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som vidtagits sedan föregående lägesrapport ( skr. 2000/01:25) inom ramen för regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Till de åtgärder som behandlas hör utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet, utvecklingen av det internationella arbetet, utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen samt forskning om ekonomisk brottslighet. Vidare redovisas lagstiftningsarbete och andra åtgärder rörande bl.a.: -juridiskt- och ekonomiskt biträde -stiftelser och handelsbolag -handel med skalbolag En ny samlad strategi mot den ekonomiska brottsligheten ............... Inriktningen av det fortsatta reformarbetet........................................ Det brottsförebyggande arbetet ......................................................... Den nya myndighetsstrukturen........................................................ Skattekontroll och annan offentlig kontroll...................... Sekretess och register........................................................ Det internationella arbetet ............................................................... Åtgärder inom ramen för EU-samarbetet ......................... Annat internationellt arbete .............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... En ny samlad strategi mot den ekonomiska Regeringen beslutade om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades för , som inte hade någon erinran mot innehållet ( skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Det övergripande målet har varit att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som utgör en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Åtgärder har vidtagits som syftat till en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt har lagts vid det förebyggande arbetet. Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet har omfattat ett stort antal projekt. De flesta av dessa har syftat till att förbättra lagstiftningen eller att utveckla myndigheternas kompetens, arbetsmetoder och organisation. Ett viktigt steg togs när den nya myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen infördes . En central roll i den nya strukturen intar som då inrättades. Utredningsarbetet har bedrivits i stor utsträckning inom kommittéväsendet, men regeringen har också i flera fall uppdragit åt myndigheter att utreda vissa frågor eller bedriva utvecklingsarbete, ofta med flera myndigheter i samverkan. En del utredningsarbete har också bedrivits inom , bl.a. i ekobrottsberedningen. I ett antal fall har projekten avslutats exempelvis genom att ny lagstiftning har antagits och trätt i kraft. Flera projekt pågår alltjämt. Regeringen har för redovisat läget när det gäller den ekonomiska brottsligheten och genomförandet av strategin mot ekobrott (skr. 1996/97:49, bet. 1996/97:JuU6, rskr. 1996/97:149, skr. 1997/98:38, bet. 1997/98:JuU8, rskr. 1997/98:144, skr. 1998/99:25, bet. 1998/99:JuU9, rskr. 1998/99:178, skr. 1999/2000:22, bet. 1999/2000:JU5, rskr. 1999/2000:125 och skr. 2000/01:25, bet. 2000/01:JuU6, rskr. 2000/01:133). I denna skrivelse redovisas utvecklingen efter det att den senaste skrivelsen avlämnades. Utgångspunkter för en ny strategi Det är ingen överdrift att påstå att en utbredd ekonomisk brottslighet rubbar tilltron till välfärdssystemen och därmed också den generella välfärdspolitiken. Att få till stånd och vidmakthålla en effektiv bekämpning av den ekonomiska brottsligheten är därför för den nuvarande regeringen inte bara en viktig kriminalpolitisk uppgift. Det är också en viktig rättvisefråga och fördelningspolitisk fråga. En samlad analys bör nu göras av resultaten av de gångna årens arbete. För att säkerställa ett fortsatt offensivt arbete mot den ekonomiska brottsligheten bör därefter utarbetas en ny samlad strategi mot den Viktiga delar i en ny strategi kan bl.a. vara Skr. 2001/02:40 följande områden. ·Ett mer utvecklat brottsförebyggande arbete mot ekonomisk brottslighet. Det är angeläget att det finns system som bättre än kan säkerställa att de brottsförebyggande aspekterna får tillräckligt genomslag vid utformningen av lagstiftning av betydelse för den ekonomiska brottsligheten. Behovet av särskilda riskbedömnings- system liksom institutionella lösningar bör övervägas. En annan viktig del består i att utveckla myndigheternas brottsförebyggande arbete. ·En effektivare utredning och lagföring av ekonomiska brott . Typiskt för utredningar om ekonomisk brottslighet är att de ofta är mycket omfattande och komplicerade. De brottsutredande myndigheterna uppger dessutom att utredningarna tenderar att bli alltmer vidlyftiga och svårutredda. En del talar för att det regelverk som finns för brottmålsprocessen i vissa fall lämpar sig mindre väl för utredningar av detta slag. De brottsbekämpande myndigheterna tvingas på grund av reglernas utformning satsa mycket stora resurser på mål med högst osäker utgång i domstol. En angelägen fråga är därför att se över möjligheterna att tillskapa en modern och flexibel processordning som kan leda till ett bättre utnyttjande av myndigheternas resurser i arbetet mot den ekonomiska brottsligheten. ·Ett mer utvecklat internationellt arbete på alla nivåer . Ekonomisk brottslighet är i hög grad ett internationellt problem. Att få till stånd ett effektivt och smidigt internationellt samarbete är därför av särskilt stor betydelse när det gäller insatser mot denna typ av brottslighet. Inom ramen för EU pågår ett intensivt utvecklingsarbete på området. En väsentlig del i en framtida ekobrottsstrategi måste vara att se till att även framgent kan ligga på framkant i det internationella arbetet. ·Optimal användning av resurserna . För att få till stånd en slagkraftig ekobrottsbekämpning krävs att resurserna används på ett optimalt sätt. Med hänsyn till att det rör sig om ett vidsträckt område med komplicerade frågeställningar där flera viktiga intressen måste balanseras mot varandra får frågor om prioriteringar central betydelse. Detta gäller såväl inom det brottsförebyggande arbetet som i lagstiftningsarbetet och det operativa arbetet. Ett grundkrav på en kommande strategi bör vara att den utgör ett reellt stöd för att göra riktiga prioriteringar i arbetet med att motverka ekonomisk brottslighet. Arbetet med att utforma en ny strategi kommer att ske i nära samarbete mellan berörda departement. Viktigt är också att centrala aktörer inom ekobrottsbekämpningen som bl.a. , och tar del i arbetet. Som värdefullt underlag för en kommande strategi kan redan nu nämnas Vad hindrar (RRV 2001:29) och revisorers . 2001/02:40 ekonomisk brottslighet (2001/02:3). I samband med att en ny strategi mot den ekonomiska brottsligheten övervägs kommer regeringen att ta ställning till formerna för den fortsatta informationen till m.fl. om utvecklingen på området. -Internationaliseringen och den nya informationstekniken har skapat nya förutsättningar för den ekonomiska brottsligheten. -Det finns alltjämt ett behov av bättre kunskap om den ekonomiska brottsligheten och dess effekter. Antalet anmälda ekobrottsärenden ligger något under anmälningsnivån 1999. Den minskning av antalet anmälda ärenden som skett torde till viss del kunna förklaras med att antalet konkurser minskat kraftigt . Minskningen av antalet anmälningar från konkursförvaltare har börjat plana ut och antalet konkurser tenderar att öka. Antalet anmälningar om misstänkt penningtvätt har ökat från 623 till 2 500 anmälningar . Anmälningar om ekonomisk brottslighet domineras helt av anmäl- ningar från skatteförvaltningen och konkursförvaltare. Dessa anmäl- ningar avser med få undantag brott enligt 11 kap. (brott mot borgenärer) och skattebrott enligt skattebrottslagen (1971:69). Anmäl- ningar från andra t.ex. privatpersoner eller anmälningar om andra brott utgör en liten del. bedömer att antalet anmälningar från konkursförvaltare kommer att öka som en följd av att konkurserna ökar i antal. Myndigheten bedömer också att antalet anmälningar om misstänkta brott från skattemyndigheterna kommer att öka i takt med utbyggnaden av organisationen för skattekontroll. Tabell: Antalet anmälda ekobrottsärenden åren 1996 2000. Uppgifterna avser ärenden inom målområde och ärenden som klassificerats som ekobrottsärenden vid åklagarmyndig heterna utanför . Som anmärkts i tidigare lägesrapporter är det svårt att beskriva utvecklingen av den faktiska ekonomiska brottsligheten enbart med hjälp Mörkertalet är stort, vilket innebär att bara en liten Skr. 2001/02:40 del av brotten anmäls och registreras i statistiken. I det underlag som överlämnat till grund för inriktningen av ekobrottsbekämpningen (jfr avsnitt 5) konstateras att den ökade internationaliseringen och den nya informationstekniken skapat nya förutsättningar för att begå ekonomiska brott. påpekas att det inte är klart i vilken utsträckning dessa nya förutsättningar fått genomslag i praktiken. Av myndigheternas rapporter framgår bl.a. att den olagliga handeln med skalbolag är vanligt förekommande liksom mervärdesskattebedrägerier. Bedömningar av omfattningen av den ekonomiska brottsligheten inom Ekobrotts- myndighetens målområde ligger i storleksordningen 100 och (jfr lägesrapport s. 6). Det är svårt att dra några närmare slutsatser om utvecklingen på området. De tidigare problemen tycks till stor del kvarstå. Att färre ärenden anmäls behöver inte betyda att brottsligheten minskat i omfattning. Som framhållit kvarstår ett behov av att öka kunskapen på området. 3 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet -Den nya myndighetsstrukturen vidareutvecklas och förstärks. -Brottsförebyggande åtgärder görs till ett centralt inslag i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. -Nya lagöversyner initieras och genomförs. -Ett effektivt och smidigt internationellt samarbete etableras på alla nivåer. -Resultaten av forskningen om ekonomisk brottslighet tas till vara i det fortsatta reformarbetet. Fortsatt utveckling av den nya myndighetsstrukturen Inrättandet av har skapat goda strategiska förutsättningar för en effektiv ekobrottsbekämpning. Myndigheten vidareutvecklar och förstärker ytterligare bekämpningen av den kvalificerade ekonomiska brottsligheten. Organisationen utformas på det sätt som bäst tillgodoser de höga krav som ställs på verksamheten. Uppbyggnaden av skattebrottsenheterna fortsätter. Ett mer utvecklat brottsförebyggande arbete Ett effektivt brottsförebyggande arbete kan undanröja grunderna för vissa former av ekonomisk brottslighet. Möjligheterna att utveckla det brottsförebyggande arbetet kommer därför att utgöra ett centralt inslag i det fortsatta reformarbetet. De lagstiftningsprojekt som pågår skall fullföljas. Fortsatta lagöversyner kommer att krävas. Möjligheterna att åstadkomma såväl effektivare sanktionsregler som en mer ändamålsenlig processordning bör undersökas. Ett effektivt internationellt samarbete Inom EU pågår ett intensivt internationellt samarbete på det straffrättsliga området. Ekonomisk brottslighet är i hög grad ett internationellt problem. En hörnsten i det fortsatta arbetet mot ekonomisk brottslighet kommer att vara att få till stånd ett effektivt, löpande och smidigt internationellt samarbete. Myndigheterna bedriver ett ambitiöst arbete för att utveckla nya och effektiva arbetsmetoder och arbetsformer inom miljöbrotts- bekämpningen. Det är tillsynsmyndigheterna på området som till övervägande del anmäler brott mot miljön till åtal. Viktigt är att samverkan mellan polis, åklagare och tillsynsmyndigheter fortlöpande utvecklas. Det finns ett stort behov av ökad kunskap om den ekonomiska brottsligheten och dess effekter. Det pågår ett antal forskningsprojekt om ekonomisk brottslighet. De erfarenheter som forskningen ger bör tas till vara i det fortsatta arbetet. 4 Det brottsförebyggande arbetet -Det är av stor vikt att det förebyggande arbetet mot ekonomisk brottslighet utvecklas inte minst på central nivå. -Det bör undersökas vilka möjligheter som finns att införa system som säkerställer att de brottsförebyggande aspekterna får tillräckligt genomslag i lagstiftning av betydelse för den ekonomiska brottsligheten. I 1999 och lägesrapporter har regeringen starkt betonat vikten av att utveckla och intensifiera insatserna för att få ökat genomslag för de brottsförebyggande aspekterna i lagstiftningen och myndighetsarbetet. lägesrapport drogs upp vissa riktlinjer för ett brett upplagt reformarbete syftande till ett nationellt brottsförebyggande program mot ekonomisk brottslighet. Regeringen betonade att det rör sig om långsiktigt arbete som måste ske stegvis. har överlämnat ett underlag till grund för hur ett nationellt brottsförebyggande program mot ekonomisk brottslighet skulle kunna utformas. Frågan om hur det brottsförebyggande arbetet skall kunna utvecklas är av stor betydelse för de fortsatta insatserna mot den ekonomiska brottsligheten. Den lagstiftning som berörs sorterar under flera departement och omfattar bl.a. den associations-, skatte- och näringsrättsliga lagstiftningen. En del i utvecklingsarbetet bör bestå i att analysera vilka möjligheter som finns att förebygga ekonomiska brott genom ändringar i Skr. 2001/02:40 de befintliga regelsystemen. En annan viktig del i arbetet bör vara att ta fram system som syftar till att säkerställa att de brottsförebyggande aspekterna får tillräckligt genomslag vid utformning av lagstiftning som har betydelse för den ekonomiska brottsligheten. Någon form av riskbedömningssystem som kan användas som hjälpmedel vid utformningen av lagstiftningen bör övervägas liksom institutionella lösningar. Myndigheternas behov av särskilda system för att analysera konsekvenserna för brottsligheten när nya eller förändrade regler eller verksamheter skall införas bör uppmärksammas. Frågor om hur de brottsförebyggande aspekterna skall kunna beaktas inom lagstiftning som grundar sig på internationella åtaganden eller överenskommelser bör också uppmärksammas. 5 Den nya myndighetsstrukturen -Underrättelseverksamheten inom ekobrottsområdet utvecklas. -Ärendebalanserna vid minskar. -Ett EU-bedrägeriråd har inrättats. -Ekobrottsbekämpning är en prioriterad uppgift för skattemyndig- heterna. -Uppbyggnaden av skattebrottsenheterna fortsätter. -Särskilda resurser tillförs skattekontrollen. -bedriver i samverkan med ett projekt mot svart arbete. En delvis ny myndighetsstruktur för bekämpning av ekonomisk brottslighet infördes . I den nya strukturen ingår , med operativa uppgifter och nationella stabs- funktioner. Myndigheten har ett nationellt samordningsansvar när det gäller ekobrottsbekämpning. Inom skatte förvaltningen finns särskil da skattebrottsenheter som skall biträda åklagarna vid utredning av skattebrott. finns i varje län ett regionalt samverkans organ mot ekobrottslighet. svarar för sådan samverkan på central nivå. revisorer har i den tidigare nämnda rapporten mot ekonomisk brottslighet pekat på att den nya myndighetsstrukturen, med flera myndigheter inblandade, leder till vissa svårigheter och att fördelarna med den nya myndighetsstrukturen bör utredas. Regeringen kommer att ta ställning till revisorernas förslag när detta är färdigbehandlat. började sin verksamhet . Då övertog myndigheten ansvaret för ekobrottsbekämpningen i Stockholms-, Skåne- och . övertog myndigheten också ansvaret för ekobrottsbekämpningen i och . har även ansvaret för ekobrottsbekämpningen i . tjänstgjorde i genomsnitt 400 personer vid . Av dessa var 205 anställda vid myndigheten. Övriga 195 var poliser, anställda av polisväsendet och inkommenderade för tjänstgöring vid myndigheten. har tagit fram ett omfattande underlag för en ny ekoutbildning som riktar sig till berörd personal både inom och utanför myndigheten. Utbildningsverksamheten har startat . Samarbetet med andra myndigheter och organisationer har strukturerats bättre och fördjupats. Ett nätverk har bildats mellan , , , , Finanspolisen och Nordic Growth Marked i syfte att främja kontakterna och informationsutbytet i frågor av gemensamt intresse som rör handeln med värdepapper. Motsvarande kontakter har utvecklats med landets revisorer. har tagit initiativ till återupptagan- det av arbetet med RUBICON (förbättrade rutiner för brottsutredningar i konkurser). driver RUBICON II projektet i samverkan med , Riksåklagaren, , , Föreningen och . startar en riksomfattande seminarieserie. Vid denna kommer att delta konkurs- förvaltare, revisorer, befattningshavare vid kronofogdemyndigheterna, skattemyndigheterna och tullen samt poliser och åklagare. Seminarieserien kommer att inledas inom geografiska ansvarsområde. En fortsättning planeras genomföras för övriga landet med start . Temat för seminarierna är Hur kan brottsutredningarna förbättras ?. Vid seminarierna kommer bl.a. att diskuteras vilka praktiska problem och frågeställningar som uppkommit vid utredningar om bokföringsbrott i och med den nya bokföringslagen. Vidare kommer frågor om omhändertagande av räkenskapsinformation bl.a. i IT-miljö och näringsförbud att diskuteras. Frågan om att återföra och spåra av brott har uppmärksam mats särskilt . En projektgrupp med representanter från , , , och har arbetat för att hitta effektivare metoder för att identifiera hinder. påbörjades ett landsomfattande projekt om s.k. karusellhandel som avslutades . Inom ramen för projektet har samverkan ägt rum mellan , skatte- myndigheter, kronofogdemyndigheter, Finanspolisen och utländska myndigheter i övriga EU-länder som berörs av karusellhandel. Ett kontaktnät har upparbetats som fått till följd att beslut om olika tvångsmedel, förhör m.m. i andra länder kunnat genomföras snabbare och effektivare . ansvarar under Riksåklagaren för samordning Skr. 2001/02:40 av ekobrottsbekämpningen även i de län där myndigheten inte har ansvar En ändrad intern ansvarsfördelning har genomförts som innebär att ansvaret för sådana samordnings- frågor som inte fullgörs av staben har överförts till de regionala avdelningarna. Inom avdelningarna pågår ett intensivt arbete för att tillsammans med åklagar- och polismyndigheterna i samverkanslänen utveckla rutiner för samordningen. har ytterligare utvecklat kontakterna med de ekobrottsbekämpande myndigheterna i övriga nordiska länder. Sålunda har myndigheten anordnat den återkommande Nordiska ekokonferensen. Myndigheten har också aktivt deltagit i det arbete som pågår på det straffrättsliga området inom EU och samt i vissa internationella utbildningsprojekt. har då EU- bedrägeridelegationen upphörde tagit över det nationella ansvaret för att samordna åtgärderna i mot bedrägerier, andra oegentligheter och ineffektiv hantering av EU-relaterade medel i landet. inrättades ett samverkansorgan () som Ekobrotts- myndigheten har kanslifunktionerna för. Myndighetens representant i rådet är också dess ordförande. Organet har representanter från bl.a. de myndigheter som hanterar sådana medel i . I och med att EU- bedrägeridelegationen upphörde tog också över delegationens uppgift som nationellt kontaktorgan i förhållande till EU- kommissonens bedrägeribekämpningsorgan . avslutade fler ärenden än . Antalet balanserade ärenden minskade . Lagföringsandelen ökade från . I enlighet med budgetpropositionerna har anslag höjts med innevarande år. har beslutat att en organisations- översyn skall genomföras i form av en särskild utredning. Utredningen skall ta fram ett underlag för beslut om en organisation som ryms inom den nuvarande ekonomiska ramen och som nationellt kan lösa de operativa och övriga uppgifter som ligger på myndigheten. Utredningen skall behandla hela myndigheten inklusive den centrala lednings- funktionen och funktionen för de nationella stabsuppgifterna. Utredningen skall redovisa sitt resultat . I såväl Vad hindrar (RRV 2001:29) som revisorers rapport mot ekonomisk brottslighet pekas på olika faktorer som hindrar från att bedriva arbetet så effektivt som möjligt. Regeringen kommer så snart materialet är färdigbehandlat att noga analysera resultatet av de tre utredningarna. Analysen kommer att utgöra ett värdefullt underlag i regeringens fortsatta arbete med att vidareutveckla . har i en skrivelse till redovisat förslag till åtgärder till främjande av myndig- hetens fortsatta utveckling. I skrivelsen föreslås bl.a. att polisdatalagen även skall omfatta så att myndigheten ges möjlighet att bedriva underrättelseverksamhet. Det pågår en översyn av dessa bestämmelser, såväl inom ramen för (jfr s. 23) som inom . I avvaktan på resultatet av dessa översyner måste särskilda krav ställas på samverkan mellan myndigheterna för att upprätthålla en effektiv underrättelseverksamhet på ekobrottsområdet. Regeringen har därför beslutat uppdra åt och Rikspolis- styrelsen att gemensamt dels vidareutveckla den nationella underrättelse- verksamheten på ekobrottsområdet, dels se till att polispersonal vid får åtkomst till polisens register och IT-system. Uppdraget skall genomföras med utgångspunkt i gällande lagstiftning och skall i den del som avser underrättelseverksamheten redovisas . Den del av uppdraget som avser register- och systemåtkomst skall redovisas . De regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet har på regeringens uppdrag utvärderat de regionala samverkansorganens verksamhet. Uppdraget har redovisats i en rapport till regeringen . Rapporten, som remissbehandlats, bereds inom . Rapporteringssystemet samt systemet med myndighetsgemensamma mål och riktlinjer ses över har regeringen beslutat om myndighets- gemensamma mål och riktlinjer för myndigheternas åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Målen och riktlinjerna beslutas i taget i samband med att regeringen beslutar om regleringsbrev. I förhållande till regleringsbreven kan målen och riktlinjerna beskrivas som ett sorts övergripande gemensamt styrdokument för myndigheternas insatser mot den ekonomiska brottsligheten. I målen och riktlinjerna lämnas också uppdrag till myndigheterna. Det finns anledning att se över systemet med att besluta om särskilda mål och riktlinjer för myndigheternas verksamhet vid sidan av regleringsbreven. Genom att målen och riktlinjerna i centrala delar permanentas, t.ex. att vissa delar regleras genom förordning, kan de ligga till grund för en mer långsiktig planering av myndigheternas verksamhet. I enlighet med förordningen (1997:899) om myndighets samverkan mot ekonomisk brottslighet överlämnar en årlig rapport till regeringen om den ekonomiska brottsligheten. Rapporten bereds i och ges in till regeringen . lämnar också in ett underlag för regeringens riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten under Därutöver lämnar på sedvanligt Skr. 2001/02:40 sätt en årsredovisning till regeringen. har påpekat att en stor del av resurserna inom stabsfunktioner tas i anspråk för de årliga rapporterna till regeringen. För att stabsfunktionerna skall utvecklas är det enligt nödvändigt att det sker en förändring av rapporteringsskyldigheten. uppfattning är att intervallerna mellan den rapportering som sker bör ökas till för att frigöra resurser till annat mera framåtsyftande arbete. Myndigheten ifrågasätter också behovet av två särskilda rapporter. Med ett annat system skulle rapporterna enligt bli mer strategiskt inriktade och utgöra ett bättre underlag för regeringens bedömningar än vad som är fallet. Regeringen anser att det finns skäl att se över rapporteringssystemet.