prop · GO0366 · 2001-01-01 00:00:00 — Denna fråga behandlas utförligare i avsnitt 7.4. Otydligheter i den rättsliga regleringen Frågan om uppehållstillstånd för adopterade berörs inte i den proposition som bl.a. ledde till att reglerna om uppehållstillstånd för anhöriga ändrades (prop. 1996/97:25). Utlänningsmyndigheterna har emellertid i rättstillämpningen i regel prövat frågan om uppehållstillstånd för adopterade som inte före ansökan levt i samma hushållsgemenskap med adoptanten eller adoptanterna enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (jfr regeringens beslut i ärende 97/928/MP). Något annat lagrum enligt vilket prövningen av uppehållstillståndsfrågan för adopterade kan ske finns oftast inte. Detta gäller för såväl underåriga som vuxna. Uppehållstillstånd får beviljas underåriga ogifta barn som är eller har varit hemmavarande barn till någon som sedermera har bosatt sig i (2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL). Merparten av biologiska utländska barn till en i bosatt person har varit hemmavarande barn till den i bosatta föräldern. För adopterade som inte bott i samma land som adoptanten/adoptanterna när adoptionen genomfördes är det sällsynt att rekvisitet "hemmavarande" kan uppfyllas. I rättstillämpningen anses, som nämnts, underåriga oftast redan genom adoptionen ha fått sådan särskild anknytning till som krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas enligt punkt 4. Denna tillämpning framgår inte av lagtextens ordalydelse och inte heller behandlas frågan i förarbetena. I likhet med utredningen anser regeringen att det är en brist att den rättsliga regleringen inte är bättre avpassad till underåriga adopterades situation. Den rättsliga regleringen är inte heller särskilt avpassad till vuxna adopterades situation. Även i detta fall finns det därför skäl att se över lagstiftningen. Brister i informationen För adoptanter och adopterade är det naturligt att ett avslagsbeslut i frågan om uppehållstillstånd i sig framstår som ett uttryck för en konflikt mellan regleringarna. Om adoptanten och det blivande adoptivbarnet oriktigt under adoptionsförfarandet utgår från att adoptionen kommer att leda till ett uppehållstillstånd för den sistnämnda, kan ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd knappast uppfattas på annat sätt än att det strider mot adoptionsbeslutet. Även om avslagsbeslutet inte orsakats av någon konflikt går det således inte att bortse från att brister i informationen kan föranleda rättsförluster för enskilda adopterade. Den bristande kunskapen om lagstiftningens innehåll måste därför tas på allvar. 7.2 Uppehållstillstånd för underåriga och vuxna adopterade Regeringens förslag: En bestämmelse som uttryckligen reglerar möjligheten att ge uppehållstillstånd på grund av adoption för barn förs in i utlänningslagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens när det gäller frågan om reglering av uppehållstillstånd för barn . Utredningen föreslog dessutom en ändring av 2 kap. 4 § första stycket 4 som tog sikte på vuxenadoptionsfallen. Remissinstanserna: och anser att det finns en risk att utlänningsmyndigheterna även kommer att ompröva domstolars adoptionsbeslut. Samfundet anser vidare att förslaget till författningstext är oklart och har brister ur rättssäkerhetssynpunkt. Enligt samfundet bör det framgå direkt av lagtexten att frågor om uppehållstillstånd för adopterade skall prövas i sak även om sökanden är i och att en ny ansökan om uppehållstillstånd som görs enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen (1989:529, UtlL) skall bifallas om ett adoptionsbeslut meddelats och om det i övrigt finns förutsättningar för det enligt 2 kap. 4 § UtlL. och menar att utlänningsmyndigheternas skyldighet att godta den familjeanknytning som uppkommit genom en domstols beslut om adoption uttryckligen bör framgå direkt av lagstiftningen. ifrågasätter vidare om inte borde kunna överklaga en tingsrätts beslut om adoption. Enligt tenderar bestämmelsen i 2 kap. 4 § (UtlL) att bli otymplig och verket föreslår därför att en översyn bör göras av hela strukturen i utlänningslagens andra kapitel. framhåller att det föreslagna uttrycket "bör få bosätta sig här" i den föreslagna punkten 5 indikerar att endast permanent uppehållstillstånd får beviljas, trots att bestämmelsen kan bli tillämplig i fall då en tilltänkt adopterad kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. anser att det angivna uttrycket kan innebära att ändringen får en vidlyftigare innebörd än avsett. betonar, beträffande samma punkt, att ärenden med de vuxna adopterade som är är ovanliga och ömmande och att möjligheterna att ge dem uppehållstillstånd särskilt bör anges i motiven till lagstiftningen. En majoritet av remissinstanserna anser inte att det skall vara någon skillnad i utlänningsrättsligt hänseende mellan vuxna adopterade och biologiska barn. menar tvärtom att det måste accepteras att adopterade i vissa fall får en bättre ställning än biologiska barn. Skälen för regeringens förslag: En redovisning av bestämmelserna om uppehållstillstånd för anhöriga finns i avsnitt 4.1.1. Den betydelse som ett adoptionsbeslut har i ett ärende om uppehållstillstånd beror inte bara på om utlänningsmyndigheterna godtar den anknytning som uppkommit genom adoptionen, utan även på vad utlänningslagstiftningen föreskriver om uppehållstillstånd för adopterade. - som tillämpar utlänningslagstiftningen - har en betydelsefull roll då verket i enskilda adoptionsärenden yttrar sig till den domstol som skall besluta om adoptionen. Yttrandet syftar till att ge domstolen ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Regeringen anser emellertid inte att det finns anledning att - som har föreslagit - ge en generell rätt att överklaga ett beslut om att bevilja en adoptionsansökan. För det första kan inte anses ha något självständigt intresse i adoptionsärendet även om verket som central utlänningsmyndighet har till uppgift att se till att den lagstiftning som ligger till grund för ordningen med reglerad invandring tillämpas på ett konsekvent sett. En adoption har privaträttsliga verkningar och intressen bör inte tillåtas påverka enskildas handlingsfrihet i detta avseende. En sådan rätt skulle dessutom medföra negativa konsekvenser för den adopterade i form av väntetider och oro medan överklagandet prövades och även innebära ökade kostnader hos och domstolarna som inte står i proportion till den eventuella nytta förfarandet skulle innebära. Principen om att vuxna adopterade barn skall ha samma ställning som vuxna biologiska barn bör även gälla för möjligheterna att få en ansökan om uppehållstillstånd prövad medan sökanden befinner sig i . Enligt regeringens mening finns det således inte anledning att ha någon särskild reglering för adopterade i detta avseende. Något sådant förslag läggs därför inte fram. Regeringen delar inte Advokatsamfunds uppfattning att ett beslut om adoption ensamt skall utgöra grund för bifall vid prövningen av en ny ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL. Även efter ett lagakraftvunnet beslut kan olika nya omständigheter åberopas i ett ärende om avvisning eller utvisning, t.ex. kan det i en ny ansökan om uppehållstillstånd förekomma att sökanden åberopar att han eller hon har ingått nytt äktenskap eller att familjesituationen förändrats på något annat sätt. Enligt regeringens mening finns det inte anledning att i det här sammanhanget detaljreglera frågan om adoption. Betydelsen av ett inte tidigare åberopat beslut om adoption bör, liksom andra nya omständigheter i olika typer av ärenden, prövas inom ramen för den nu gällande lagstiftningen, dvs. främst om det skulle strida mot humanitetens krav att beslutet om avvisning eller utvisning verkställs. Flera remissinstanser har riktat kritik mot att utredningens förslag till författningsändringar inte är tillräckligt klara och tydliga i fråga om adopterades möjligheter att få uppehållstillstånd. Som har påpekat i sitt remissyttrande tenderar bestämmelsen i 2 kap. 4 § UtlL att bli otymplig. bereds ett förslag till en ny utlänningslag inom . Frågan om en mer omfattande omstrukturering av bestämmelsen bör behandlas i samband med det förslaget. Underåriga adopterade Adoptivbarn som har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i beviljas i likhet med andra barn uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL. Ett underårigt och ogift barn med en vårdnadshavare som är bosatt i och som är eller har varit hemmavarande barn till denne har i princip en ovillkorlig rätt att få uppehållstillstånd i . Detta har slagit fast i ett vägledande avgörande (Utlänningslagen - Vägledande beslut, UN 342-97). För dem som adopterats av en i bosatt person medan de själva varit bosatta utomlands är det dock sällan som kravet på att ha varit hemmavarande barn är uppfyllt. För adopterade underåriga som inte tidigare bott tillsammans med adoptivföräldrarna prövas frågan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Enligt detta lagrum krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas att den sökande har en särskild anknytning till . I praxis har en adoption av en underårig i regel medfört att sådan särskild anknytning ansetts föreligga. Bestämmelsens utformning lämnar emellertid utrymme för en mer ingående prövning. Regeringen delar utredningens uppfattning att regleringen av uppehållstillstånd för underåriga adopterade, som inte tidigare bott tillsammans med adoptivföräldrarna, bättre bör stämma överens med praxis. Dessutom bör regleringen för adopterade anpassas till vad som gäller för biologiska barn. Liksom andra underåriga har adopterade barn behov av rättsordningens uttalade skydd. Ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd för en adopterad underårig kan få olyckliga konsekvenser. Om ansökan om uppehållstillstånd avslås, kan ändå adoptivföräldrarnas föräldraansvar finnas kvar som barnets rättsliga förhållande till sina biologiska föräldrar helt eller delvis har upphört. Att underåriga adoptivbarn beviljas uppehållstillstånd enligt punkt 4 står inte i överensstämmelse med att bestämmelsen enligt förarbetena skall tillämpas endast i undantagsfall när det gäller släktanknytningar. De adopterade som är i åldern och som ingått i utredningens undersökningar är i och för sig till antalet relativt få. De är dock betydligt flera än de adopterade som är eller äldre. Härtill kommer att även beträffande barn som inte automatiskt blivit svenska medborgare vid adoptionen tillämpas punkt 4 i stor utsträckning i den praktiska tillämpningen. Detta gäller alltså många barn som inte adopteras av svenska medborgare och även barn som adopteras av svenska medborgare om adoptionen gäller automatiskt i enligt lag. Beträffande sistnämnda grupp föreslås dock, som nämnts, en ändrad ordning i propositionen Lag om svenskt medborgarskap (prop. 1999/2000:147). Oavsett vad som blir utgången av detta förslag är adopterade underåriga en betydelsefull och antalsmässigt inte helt liten grupp av sökande som regelmässigt beviljas uppehållstillstånd enligt en bestämmelse som är avsedd att endast användas i undantagsfall. I detta sammanhang bör betonas att regeringen och beträffande en annan grupp av tillståndssökande som beviljats uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4, har ansett att möjligheten till uppehållstillstånd bör framgå direkt av utlänningslagen. Detta gäller för sökande som inte är gifta eller sammanboende med någon som bor här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande. I regeringens proposition 1999/2000:43 - Uppehållstillstånd på grund av anknytning - har det med hänsyn till denna grupps storlek inte ansetts att uppehållstillstånd längre bör beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 (jfr prop. s. 50). Förslaget har antagits av (bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). Den nya lagstiftningen trädde i kraft . Som tidigare angetts krävs enligt huvudregeln att barn är eller har varit hemmavarande barn till den i bosatta personen för att uppehållstillstånd skall beviljas (2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL). Om underåriga adoptivbarns rätt till uppehållstillstånd reglerades i lagen utan att särskilda kriterier angavs skulle adopterade kunna få en förmånligare ställning än biologiska barn som aldrig varit hemmavarande hos den i bosatta föräldern. Detta är emellertid inte avsikten med förslaget. De adoptioner som övervägandena tar sikte på är de där adoptivföräldern eller adoptivföräldrarna är bosatta i såväl för adoptionen som när utlänningsmyndigheterna fattar beslut i frågan om uppehållstillstånd. Den nu föreslagna särskilda regleringen för adopterade bör endast vara avsedd för adopterade som inte kan uppfylla kravet på att ha varit hemmavarande barn till adoptivföräldrarna. Det är således inte fråga om att ge adopterade underåriga en förmånligare ställning i förhållande till biologiska barn utan endast om en anpassning till deras speciella situation. Sammantaget föreslår regeringen att underåriga adoptivbarns möjlighet att få uppehållstillstånd skall framgå direkt av utlänningslagen. Detta behövs för att förtydliga underåriga adopterades rättsliga ställning. Lämpligen bör ett tillägg beträffande denna grupp göras genom att en ny punkt sätts in i 2 kap. 4 § första stycket UtlL. har bl.a. påpekat att bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 4 även använts i fall då tilltänkta adopterade beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd för att kunna vistas i i avvaktan på domstolsprövningen av en adoptionsansökan. Organisationen anser att det är otillfredsställande att en undantagsregel används för att reglera tillståndsfrågan för denna kategori. Även Lagrådet har denna uppfattning. Regeringen instämmer med Lagrådets förslag att den bestämmelse som utredningen föreslagit beträffande uppehållstillstånd för barn bör kompletteras så att den även omfattar möjligheten att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd för den nu aktuella kategorin. En viss modifiering av lagförslaget i förhållande till utredningens lagförslag görs därför. Vuxna adopterade För barn som blivit myndiga är möjligheterna att få uppehållstillstånd i mer begränsade än för underåriga. Detta gäller både biologiska barn och adopterade. Ett sådant barns möjlighet till uppehållstillstånd i är i princip begränsad till att personen i fråga ingått i samma hushåll som den i bosatta personen eller att han eller hon annars har särskild anknytning hit. Begreppet hushållsgemenskap kommenteras i prop. 1996/97:25 s. 113. Där sägs att de anhöriga skall ha levt i samma hushåll före den härvarandes flyttning till samt att ansökan om familjeåterförening skall göras relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda föreligger inte ett sådant beroendeförhållande som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda, vilket krävs för att bestämmelsen skall bli tillämplig. Adopterade vuxna som uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap, så som det närmare angivits i förarbeten och praxis, beviljas - liksom andra vuxna barn och andra anhöriga - uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Utredningen har i sina undersökningar inte sett något fall där adopterade vuxna uppfyllt dessa förutsättningar. Det är emellertid inte så ovanligt att inte heller vuxna biologiska barn uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap. Sådana anhöriga som inte ryms inom 2 kap. 4 § första stycket 1-3 UtlL kan i undantagsfall beviljas uppehållstillstånd enligt punkt 4. Enligt ett regeringsbeslut kan adopterade vuxna omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde (regeringens beslut i ärende 97/928/MP). Som konstaterats har den ändring i lagstiftningen om uppehållstillstånd för anhöriga som trädde i kraft inneburit minskade möjligheter att få uppehållstillstånd för adopterade vuxna. Detta är emellertid en ändring som inte endast berör adopterade utan även andra kategorier av anhöriga som inte anges i punkt 1-3, dvs. även t.ex. biologiska vuxna barn som inte uppfyller kraven på tidigare hushållsgemenskap. I någon mån har denna ändring mjukats upp i rättstillämpningen i fråga om vuxna adopterade. I tre beslut som ingått i utredningens undersökningar beviljades adopterade vuxna uppehållstillstånd eftersom de ansågs ha särskild anknytning till . I alla tre ärendena gjordes en samlad bedömning av omständigheterna. Efter vad som kan utläsas av besluten har uppehållstillstånd beviljats dels för att adoptionen antagits ha haft som främsta syfte att befästa den personliga relationen mellan den adoptionssökande och den adopterade, dels för att den adopterade vistats i samt dels för att en nära faktisk anknytning till adoptivföräldrarna visats föreligga. Kraven på särskild anknytning för vuxna adopterade enligt punkt 4 skiljer sig inte från vad som gäller för andra anhöriga än de under punkt 1-3. Regeringen anser inte att det i motivuttalanden generellt går att säga att en viss ålderskategori av sökande är särskilt ömmande eller ovanlig. Detta är naturligtvis beroende av olika förhållanden som växlar över tiden. Varje enskilt ärende skall självklart noga prövas efter omständigheterna i just det ärendet och den uppgiften svarar rättstillämpningen för. anser att det måste accepteras att adopterade i vissa fall får en förmånligare ställning än biologiska barn, särskilt i frågan om vuxna adopterade skall ha större möjligheter än vuxna biologiska barn att få uppehållstillstånd och bo hos sina föräldrar i . Som påpekar kan en skillnad i detta hänseende få märkliga konsekvenser, bl.a. skulle det kunna leda till att invandrande föräldrar skulle kunna lockas att adoptera sina egna biologiska vuxna barn för att på så sätt ge dem större möjligheter att få uppehållstillstånd. Regeringen kan därmed inte instämma i uppfattning utan anser att det är en viktig principiell inställning att adoptivbarn och biologiska barn så långt som möjligt skall ha samma rättsliga ställning i frågan om uppehållstillstånd. När det gäller kritiken mot utredningen från och som tar sikte på utlänningsmyndigheternas prövning av frågor om uppehållstillstånd gällande vuxna adopterade gör regeringen närmare överväganden i avsnitt 7.3. Adopterade vuxna torde utgöra endast en mycket liten del av alla tillståndssökande. Prövningen av en vuxen adopterads ansökan om uppehållstillstånd är därmed förenlig med den karaktär av undantagsbestämmelse som punkt 4, när det gäller släktanknytningar, anses ha. Regeringen anser mot den bakgrunden att det inte finns anledning att införa ett nytt lagrum enligt vilket de vuxna adopterades möjligheter till uppehållstillstånd regleras särskilt. Även fortsättningsvis bör således frågan om uppehållstillstånd för adopterade vuxna prövas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4. I syfte att bestämmelsen skulle bli så informativ och tydlig som möjligt föreslog utredningen att det av lagtexten borde framgå att den avser både släktanknytning och annan särskild anknytning. som har kritiserat utredningens lagförslag i denna del. Nämnden är främst kritisk mot att uttrycket "att utlänningen bör få bosätta sig här" används. Lagrådet har förordat att bestämmelsen får behålla sin nuvarande lydelse. Mot bakgrund av att det redan slagits fast i praxis att vuxenadopterade personer får ges uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL och då denna kategori väl passar in under bestämmelsens undantagskaraktär delar regeringen uppfattning att bestämmelsen inte behöver ändras. Därtill kommer, som Lagrådet påpekat, att de problem som föranlett utredningens förslag löses genom det nya stycke i 2 kap. 4 § som närmare behandlas i avsnitt 7.3. Utredningens förslag skall således inte genomföras i denna del. 7.3 Adoptionsanknytning som godtas i ett ärende om uppehållstillstånd Regeringens förslag: I utlänningslagen skall uttryckligen anges att den anknytning som har uppkommit genom en svensk domstols beslut i ett adoptionsärende skall godtas i utlänningsmyndigheternas ärenden om uppehållstillstånd. Utredningens bedömning av denna fråga överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen lade dock inte fram något lagförslag med denna innebörd. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser delar utredningens bedömning beträffande svenska domstolars adoptionsbeslut och flertalet har ingen erinran mot dess bedömning att motsvarande skall gälla beträffande utomlands beslutade adoptioner, såvida inte starka skäl talar mot det. betonar att det inte är förenligt med principen om barnets bästa att adoptivbarn och adoptivföräldrar tvingas leva åtskilda i olika länder som en följd av att utlänningsmyndigheterna inte godtar vissa svenska adoptionsbeslut. redovisar uppfattningen att utredningens ansats beträffande utomlands meddelade adoptioner alltför mycket präglas av ett allmänt misstänkliggörande av syftet med sådana adoptioner. Rädda barnen anser att utomlands beslutade adoptioner skall ha samma rättsliga betydelse som svenska adoptioner. betonar att det är viktigt att ordningen finns kvar som innebär att adoptivbarn som förmedlats av en auktoriserad adoptionsorganisation - mot uppvisande av ett intyg vid passkontroll - inte behöver ha uppehållstillstånd för att resa in i . Som nämnts tidigare anser slutligen bl.a. och att utlänningsmyndigheternas skyldighet att godta den familjeanknytning som uppkommit genom en svensk domstols adoptionsbeslut bör framgå direkt av lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Den anknytning som uppkommit genom ett beslut om adoption som meddelats av svensk domstol skall godtas av utlänningsmyndigheterna. Det följer såväl av den prövning som domstolarna gör innan adoptionsbeslutet fattas som av adoptionens rättsverkningar enligt svensk lag. När det är fråga om att genom adoptionen befästa ett personligt förhållande mellan sökanden och den som avses bli adopterad, ställer domstolarna normalt krav på att förhållandet i allt väsentligt är som det mellan föräldrar och deras biologiska barn. Om utlänningsmyndigheterna inte godtar den genom adoptionen uppkomna anknytningen, blir det närmast fråga om en omprövning av domstolens bedömning. Enligt regeringens mening kan en sådan ordning av principiella skäl inte accepteras. En uttrycklig bestämmelse om detta bör föras in i utlänningslagen. Utlänningsmyndigheterna skall således fullt ut ha samma syn även på förhållandet mellan ett vuxet adoptivbarn-adoptivförälder som ett vuxet biologiskt barn-biologisk förälder. Denna grundläggande princip innebär också att det inte är godtagbart att vuxna adopterade barn hamnar i en bättre ställning än vuxna biologiska barn i frågor som gäller uppehållstillstånd. Den omständigheten att ett svenskt adoptionsbeslut utan vidare skall läggas till grund för bedömningen av frågan om uppehållstillstånd väcker frågan om inte domstolarna, som ett led i sin bedömning av om ett förälder-barnliknande förhållande föreligger, mer konsekvent bör uppmärksamma om adoptionen främst kan tänkas vara ett led i ett försök att gå vid sidan om utlänningslagstiftningen. I avsnitt 7.4 kommer regeringen bl.a. att behandla i vilken utsträckning domstolarna skall vara skyldiga att begära yttrande från . Regeringen har i och för sig förståelse för och Svenska flyktingrådets synpunkt att det vid en första anblick kan tyckas märkligt att utlänningsmyndigheterna - beträffande vuxna adopterade - kan komma att pröva vissa omständigheter som rör relationen mellan den adopterade och adoptivföräldrarna. Regeringen erinrar dock om att den anknytning som uppkommit genom domstolens beslut om adoption inte skall omprövas av utlänningsmyndigheterna. Som både och påpekar är det viktigt att inte förvaltningsmyndigheter i ärenden om uppehållstillstånd omprövar domstolars beslut. Emellertid har domstolarna och utlänningsmyndigheterna olika uppgifter i detta avseende. Medan domstolarna har att pröva om det föreligger ett verkligt förälder-barnförhållande skall utlänningsmyndigheterna pröva om utlänningslagstiftningen medger att uppehållstillstånd beviljas.