prop · GO0394 · 2001-01-01 00:00:00 — att utgöra en lättillgängligt underlag för en mer levande offentlig debatt om public serviceföretagens programverksamhet och av hur TV-avgiftsmedlen används. Liksom bör public service-redovisningarna överlämnas till regeringen och till och TV. bör på samma sätt som bedöma om redovisningarna ger tillräcklig information för att regeringen och allmänheten skall kunna bedöma hur public service-uppdraget har fullgjorts. Programföretagen bör emellertid också stimulera en offentlig diskussion på grundval av public service-redovisningarna. Oberoende bedömare bör regelbundet ges möjlighet att analysera och granska verksamheten med utgångspunkt i redovisningarna. Det kan också ske genom att programföretagen skapar förutsättningar för olika programfora där publiken ges möjlighet att lämna synpunkter på programverksamheten. Programföretagen har goda möjligheter att ge en stor spridning åt diskussionen, t.ex. genom den egna programverksamheten. På så sätt kan allmänheten i betydligt större utsträckning än bli delaktig i den fortlöpande utvärderingen av hur public service-uppgiften utövas. Det är också angeläget att programföretagen, liksom , på olika sätt tar fram ett kortfattat och översiktligt material som kan användas för information till den breda allmänheten om hur man uppfyller uppdraget och hur TV-avgiftsmedlen används. Sådant material kan t.ex. göras tillgängligt på programföretagens hemsidor på Internet. I övrigt anser regeringen att de syften och riktlinjer för de särskilda uppföljningsrapporterna som angavs i förarbetena till innevarande tillståndsperiod skall fortsätta att gälla (jfr prop. 1995/96:161, s. 72 ff.). 11 Distribution av radio och TV 11.1 Bakgrund En viktig del av public service-uppdraget är att programmen skall vara tillgängliga för alla. För att uppnå detta finns ett rikstäckande analogt nät av marksändare för TV och ljudradio. Nätet ägs och drivs av . Enligt tillståndsvillkoren skall SVT och SR sända program till hela landet. Detta innebär att av den fast bosatta befolkningen skall kunna ta emot sändningarna. SVT och SR skall köpa utsändningstjänster av . Sändningarna skall ske med analog teknik. UR skall i samråd med SVT och SR köpa utsändningstjänster från . har tekniken för utsändning av radio och TV utvecklats. Detta gäller framför allt för utsändning av TV där alternativa distributionssätt, via satellit och kabel, erbjuds vid sidan om marknätet. För samtliga tekniska plattformar pågår också en övergång från analog till digital teknik vid distribution av TV-program. Den digitala teknikens viktigaste egenskaper är att den i jämförelse med analog teknik är mer frekvenssnål, ger lägre distributionskostnader samt bättre bild- och ljudkvalitet. Tekniken innebär också förbättrade möjligheter att utveckla och distribuera nya tjänster. För att kunna ta emot digitala TV- eller ljudradioprogram krävs särskild mottagarutrustning i form av en avkodare (en s.k. set top-box) som omvandlar den digitala signalen till analog eller helt nya TV- och radioapparater som är anpassade för att ta emot digitala signaler. Digitala marksändningar av TV-program pågår i och i . Digitala ljudradiosändningar via marknätet pågår i och . Flera andra länder har börjat eller planerar att börja med digitala radio- och TVsändningar i marknätet. medgav regeringen att SVT fick inleda sändningar över satellit till en publik utanför . beslutade regeringen att SVT fick använda satellit även för att nå allmänheten i . SVT startade satellitsändningar till den svenska publiken . Sändningar av radio via satellit har ännu inte samma betydelse som för TV. Detta beror bl.a. på att de sändningar som är möjliga inte går att ta emot med rörlig mottagare. har det också blivit praktiskt möjligt att distribuera radio via Internet, s.k. webbradio. Inte heller webbradio kan tas emot med rörliga mottagare. Kapaciteten i Internet är inte heller alltid tillräcklig för störningsfri mottagning, särskilt inte som kapacitetsbehovet är beroende av hur många som lyssnar . Digitaliseringen bidrar även till den s.k. konvergensen, som innebär att samma slag av innehållstjänster kan spridas via olika slags distributionsnätverk eller, omvänt, att ett nätverk kan innehålla tjänster av många olika slag. Konvergensen skapar möjligheter att överföra TV- och ljudradioprogram via olika bredbandsnät. Den gör det också möjligt att använda rundradiosändningar för individuellt adresserade tjänster. Det är ännu för tidigt att överblicka de närmare följderna av konvergensen. Utbyggnaden av bredbandsnät har inletts, men antalet anslutna hushåll är litet. Även tjänsteutvecklingen befinner sig i ett inledande stadium. I det följande kommer radio och TV att behandlas i olika avsnitt med hänsyn till att utvecklingen för distributionen på TV- respektive radioområdet skiljer sig åt. De förslag och bedömningar som avser SVT och SR i avsnitten nedan gäller även UR, eftersom UR har egen sändningsrätt men använder SR:s och SVT:s sändningsutrymmen. 11.2 Television Regeringens förslag: och skall sända television till hela landet, vilket innebär att av den fast bosatta befolkningen skall kunna ta emot sändningarna via det analoga marknätet. och skall sända med både analog och digital teknik i marknätet. och Utbildningsradios sändningar skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. Om och vill starta nya programkanaler skall regeringens medgivande inhämtas. Utredningens bedömning: Utredningen framhåller att det är viktigt att säkra de värden som radio och TV i allmänhetens tjänst står för även med framtidens digitala distribution av TV. Detta innebär t.ex. att fortsatt höga krav på tillgänglighet och mångfald i programutbudet skall ställas. Enligt utredningen talar starka skäl för en fortsatt satsning på markbunden digital TV. TV-tittarna bör kunna ta emot sändningarna utan andra krav på motprestation än betald TV-avgift. Utredningen anser att SVT:s program bör sändas i okodad form. I avvägningen mellan konsumenternas behov av att anpassa sitt TV-innehav till digital mottagning och de merkostnader som parallellsändningar innebär, menar utredningen att de analoga sändningarna bör kunna upphöra , förutsatt att utbyggnaden av det digitala sändarnätet följer planer. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser menar att det är angeläget att göra perioden för övergången från analog till digital distribution i marknätet så kort som möjligt, bl.a. och . Radio- och och framhåller att övergången till digital sändningsteknik gör distributionskostnaderna lägre och att frekvenser frigörs. i , och invänder mot utredningens bedömning att SVT:s sändningar bör ske okodade och menar att samarbetet i det digitala marknätet, vilket SVT är en del av, bygger på det programkort som tilhandahåller och att sändningarna även i fortsättningen måste vara kodade. Skälen för regeringens förslag: Under den kommande tillståndsperioden är det ett lika viktigt krav som tidigare att hela befolkningen har tillgång till det allsidiga programutbud som SVT erbjuder. Regeringen anser att de analoga sändningarna via marknätet, liksom , skall nå av den fast bosatta befolkningen. Utsändningstjänsterna för de analoga sändningarna skall köpas från . SVT och UR får dessutom bedriva sändningar via satellit för att nå allmänheten i , och övriga . TV kommer i ökande omfattning att distribueras digitalt. Hushållens möjlighet att ta emot digital TV kommer att öka när allt fler skaffar sig den nödvändiga mottagningsutrustningen. Teknikutvecklingen får dock inte leda till att tillgängligheten till SVT:s sändningar försämras. Snarare bör tillgängligheten kunna öka. I samband med övergången till digital marksänd TV är det viktigt att uppmärksamma hur möjligheterna att ta emot SVT:s sändningar i övriga påverkas. har beslutat att sändningarna av digital TV i marknätet får byggas ut till att omfatta hela landet (prop. 2000/01:1, utgiftsområde 17, bet. 2000/01:KrU01, rskr. 2000/01:59). Enligt en plan som har lagts fram av skulle 98 procents befolkningstäckning kunna uppnås . Regeringen har med anledning av beslutet gett bl.a. SVT och UR rätt att sända TV-program med digital sändningsteknik i hela landet. UR har egen sändningsrätt men använder SVT:s sändningsutrymme. Det är viktigt att public service-företagen har möjlighet att behålla en stark konkurrenskraft även när distributionstekniken förändras. Teknikskiftet kan innebära att det blir möjligt att distribuera ytterligare TV-kanaler. Om SVT eller UR vill starta nya digitala kanaler skall regeringens medgivande inhämtas. SVT:s och UR:s digitala TV-sändningar finansieras med TV-avgiftsmedel. Sändningarna bör därför kunna tas emot utan någon ytterligare kostnad än den som avser själva mottagarutrustningen. av digitala TV-sändningar i marknätet har det varit en lämplig lösning att möjligheten att ta del av sändningarna har varit förenad med en särskild avgift. I samband med utbyggnaden av digital marksänd TV till hela landet och att de analoga sändningarna upphör är det inte längre motiverat att allmänheten skall belastas med ytterligare kostnader än TV-avgiften för att ta del av SVT:s programutbud. För att bl.a. möjliggöra avgiftsbeläggning är SVT:s och UR:s sändningar kodade i såväl det digitala marknätet som i satellit. För att ta del av sändningarna krävs ett programkort som tillhandahålls av det företag som svarar för kodningen. Detta kort ger även tillgång till andra TV-kanaler, eventuellt för en ytterligare avgift. Det kan finnas behov av att koda SVT:s sändningar även i fortsättningen, t.ex. av hänsyn till det tekniska samarbetet. Det skall dock inte, även om sändningarna är kodade, vara förenat med någon särskild avgift, utöver TVavgiften, att ta emot enbart SVT:s sändningar. Regeringen avser att även i fortsättningen uppmärksamma vilka konsekvenser kodningen av SVT:s sändningar har för bl.a. tillgängligheten till programmen. För att kravet att SVT:s sändningar skall vara tillgängliga i hela landet skall uppfyllas måste SVT fortsätta med de analoga marksändningarna parallellt med att sändningar pågår via digitala distributionsvägar. Det är ännu för tidigt att säga hur lång övergångsperioden skall vara. Det finns dock goda skäl att inte göra längre än absolut nödvändigt. 11.3 Radio Regeringens förslag: och skall sända ljudradio till hela landet, vilket innebär att av den fast bosatta befolkningen skall kunna ta emot sändningarna via det analoga marknätet. I avvaktan på en utvärdering av den digitala radion skall minska kostnaderna för de digitala sändningarna i marknätet. Om och vill starta nya programkanaler skall regeringens medgivande inhämtas. Utredningens bedömning: Utredningen menar att situationen för utvecklingen av den digitala radion är svårbedömd. Detta beror bl.a. på att det inte funnits någon sammanhållen kunskap och inriktning på området motsvarande den som gällt för digital-TV-satsningen. Utredningen framhåller att SR bör, i avvaktan på att efterfrågan på mottagare tar fart, visa återhållsamhet i samband med utbyggnaden av det digitala radionätet. SR bör inte ta på sig ytterligare kostnader för den digitala distributionen. Däremot finns skäl att fortsätta arbetet med att utveckla produktionen av program. Utredningen föreslår att en kommitté tillsätts för att se över den digitala radions framtida förutsättningar. Remissinstanserna: SR och UR stödjer förslaget att tillsätta en kommitté för att utreda den digitala radions framtid. SR påpekar att denna kommitté måste få i uppdrag att arbeta skyndsamt. Även tillstyrker förslaget att tillsätta en kommitté och menar att uppdragets främsta syfte bör vara att stimulera framväxten av digital radio i . Statskontoret delar utredningens bedömning att SR inte bör ta på sig ytterligare kostnader för digital distribution. Skälen för regeringens förslag: Under den kommande tillståndsperioden är det ett lika viktigt krav som tidigare att hela befolkningen har tillgång till det allsidiga programutbud som SR erbjuder. Regeringen anser att de analoga sändningarna via marknätet, liksom , skall nå av den fast bosatta befolkningen. Utsändningstjänsterna för de analoga sändningarna skall köpas från . Digitala ljudradiosändningar via marknätet pågår i . Till fördelarna med den digitala tekniken hör bättre ljudkvalitet och att sändningsutrymmet kan användas mer flexibelt. Detta gör t.ex. att tillfälliga kanaler kan skapas för att kunna sända större evenemang i sin helhet. Den digitala tekniken innebär också ökade möjligheter att utveckla såväl nya programformer som nya tjänster i anknytning till programmen, t.ex. fördjupad programinformation eller olika interaktiva tjänster. Inom produktionsverksamheten använder SR numera genomgående digital teknik. Med tanke på radions stora betydelse för public service-verksamheten är det angeläget att en radio i allmänhetens tjänst på olika sätt använder ny teknik för att utveckla och förnya sin verksamhet. På detta sätt kan radion erbjuda radiolyssnarna intressanta alternativ i då det finns ett stort medieutbud och en rad olika medieformer att välja mellan. Det är viktigt att public service-företagen har möjlighet att behålla en stark konkurrenskraft även när distributionstekniken förändras. Den tekniska utvecklingen kan innebära att det blir möjligt att distribuera ytterligare radiokanaler. Om SR eller UR vill starta nya digitala kanaler skall regeringens medgivande inhämtas. Digital distribution av ljudradio har inte nått samma omfattning som motsvarande utveckling för utsändning av TV. håller digital radio, som baseras på det digitala systemet DAB, på att introduceras i flera länder. Förutom i pågår digitala radiosändningar i delar av t.ex. och . Utvecklingen av digitala radiomottagare har emellertid gått långsamt, både i och i andra länder. En förutsättning för att digital radio skall få en större spridning är sannolikt att priset blir lägre på bärbara mottagare för digital mottagning. En positiv utveckling i länder som utgör betydligt större marknader än den i kan givetvis medföra att digitala radiomottagare börjar tillverkas i större omfattning och att konsumentpriserna sjunker. I samband med riksdagsbeslutet om den digitala radion (prop. 1994/95:170, bet. 1994/95:Ku47, rskr. 1994/95:369) uttalades att verksamheten skulle utvärderas sedan mottagare hade funnits på marknaden och företag och allmänheten hade fått erfarenheter av den nya tekniken. Detta bekräftades i samband med beslutet om digitala TVsändningar (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178). Villkoren för att utvärdera verksamheten har ännu inte uppnåtts. Regeringen anser dock att verksamheten trots detta måste utvärderas med hänsyn till att sändningarna nu pågått . Regeringen avser därför att ge en kommitté i uppdrag att utvärdera den försöksverksamhet av digital radio som pågått . Kommittén bör också analysera den digitala radions framtidsförutsättningar. Det är viktigt att de kunskaper och erfarenheter som har byggts upp inom SR tas tillvara även i fortsättningen. I avvaktan på regeringens ställningstagande med anledning av utredningens resultat bör dock SR minska kostnaderna för de digitala sändningarna. 12 Beredskapsfrågor Regeringens förslag: De nuvarande villkoren för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall fortsätta att gälla. och skall vara skyldiga att sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. Utredningens bedömning: Utredningen anser att utgångspunkten för programbolagens beredskapsplanering bör vara att samma krav på beredskap, teknisk kvalitet och säkerhet som gäller för dagens analoga sändningar också skall gälla sändningar med digital teknik. Remissinstanserna: Försvarsmakten anser att det är viktigt att möjligheten att sända varningsmeddelanden och informationsmeddelanden finns kvar. Styrelsen för psykologiskt försvar delar utredningens bedömning och understryker att det är viktigt att företagen får såväl ekonomiska, organisatoriska som tekniska möjligheter att kontinuerligt kunna vidta de åtgärder som behövs för att undvika att "bygga in" onödig sårbarhet vid en övergång från analog till digital distribution av radio och TV. menar att det från beredskapssynpunkt och därmed sårbarhetssynpunkt är viktigt att marknätet byggs ut i hela landet så att man t.ex. i glesbygd inte är beroende av satellitsändningar i krig-, kris- eller katastrofsituationer. Skälen för regeringens förslag: Radio och TV har stor betydelse ur ett beredskapsperspektiv. Det handlar dels om en allmän skyldighet att nå ut till lyssnare och tittare i alla situationer, dels funktionen att kunna nå ut med information vid särskilda händelser, t.ex. vid större olyckor. beslut med anledning av regeringens proposition Radio och TV under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:158, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:18) lägger fast de grundläggande beredskapskrav som skall gälla för programföretagen. Regeringen beslutade , som en följd av beslut, om ett tillägg till de gällande sändningstillstånden. Av detta tillägg framgår bl.a. följande. De tre programföretagen skall, efter samråd med , SPF och andra berörda myndigheter, utarbeta erforderliga beredskapsplaner för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Beredskapsplanerna skall lämnas för kännedom till regeringen och SPF. De bestämmelser om bolagens programverksamhet som finns i tillstånds- och anslagsvillkor skall vara vägledande även under dessa situationer. Programföretagen skall ställa de krav på sina leverantörer av tjänster för utsändning och programinsamling som är nödvändiga för att uppfylla de säkerhets- och beredskapskrav som företaget åläggs av regeringen. En hög säkerhet och uthållighet i distributionen av radio och TV skall eftersträvas. Den digitala utvecklingen ställer nya krav på radio- och TV-verksamheten för att den höga beredskapen skall kunna upprätthållas även vid sändningar med digital teknik. Dagens krav på säkerhet, beredskap och teknisk kvalitet måste kunna uppfyllas även vid ett teknikskifte. I sändningstillstånden för SVT och SR föreskrivs också, i enlighet med 3 kap. 2 § 15 p radio- och TV-lagen, en skyldighet att kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. Meddelandena skall ges en lämplig utformning och inte genom sin omfattning eller på annat sätt inverka menligt på programverksamheten. Regeringen har i en skrivelse (skr. 2000/01:52) till redogjort för bl.a. de beredskapskrav som gäller för SVT, SR och UR. Regeringen anser att public service-företagens beredskapsplanering är god och att den verksamhet som bedrivs fungerar väl och på ett ändamålsenligt sätt svarar mot de ställda kraven på området. Några ytterligare åtgärder är inte nödvändiga. De nu gällande villkoren för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred bör därför kvarstå oförändrade. 13 Ekonomiska förutsättningar 13.1 Finansiering av programföretagens verksamhet Regeringens förslag: Programföretagens verksamhet skall finansieras med TV-avgiftsmedel. Reklam skall inte vara tillåten. Programföretagen skall inom tillgängliga ekonomiska ramar göra de prioriteringar som krävs för att uppfylla public service-uppdraget. Verksamheten skall inom ramen för uppdraget bedrivas rationellt och syfta till ökad effektivitet och förbättrad produktivitet. Riktlinjerna för sponsring av programföretagens sändningar skall vara oförändrade. Även verksamhet som kompletterar radio- och TV-sändningarna, t.ex. Internetverksamhet, skall finansieras med TV-avgiftsmedel. Sidoverksamheter till programföretagens sändningsverksamhet skall bära sina kostnader och i övrigt bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har formulerat vissa allmänna principer för hur programföretagens uppgifter bör avgränsas: ? ?All verksamhet som programföretagen bedriver skall ha anknytning till uppdraget att bedriva radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst (kärnverksamheten). ? ?All medieverksamhet som programföretagen bedriver skall uppfylla de krav som gäller för kärnverksamheten. ? ?Programföretagen skall inte bedriva verksamhet som kan hota den publicistiska självständigheten eller som kan leda till att kärnverksamheten utarmas. I anslutning till dessa principer uttalade utredningen att programföretagen inte bör göra sig beroende av kommersiell finansiering. Om valet står mellan större resurser och bibehållet oberoende skall public serviceföretagen, menar utredningen, välja oberoendets väg. När resurserna inte räcker till allt måste företagsledningarna göra hårdare och tydligare prioriteringar. Sidoverksamheter med anknytning till kärnverksamheten bör enligt utredningen kunna bedrivas om de bidrar till att uppfylla målen för public service-uppdraget och i övrigt svarar mot de villkor som gäller för detsamma. I valet mellan att hålla kärnverksamheten på en rimlig nivå och att bedriva en omfattande tilläggsverksamhet måste kärnverksamheten ges företräde. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterat frågan tillstyrker utredningens bedömning att TV-avgiften fortsatt skall finansiera verksamheten och att reklam inte skall vara tillåten. Bl.a. , , , och understryker finansieringsformens betydelse för programföretagens integritet och oberoende. 2000/01:94 65 Flertalet instanser delar också utredningens bedömning att sidoverksamheter skall bära sina egna kostnader och tydligt särredovisas från annan verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Finansieringssystemet för radio och TV i allmänhetens tjänst bör uppfylla vissa grundläggande krav. En stark radio och TV i allmänhetens tjänst kräver att programföretagen ges tillräckliga resurser för att kunna utföra sina uppdrag. bör inte finansieringssättet begränsa företagens oberoende eller på annat sätt påverka programverksamheten på ett sätt som kan strida mot uppdraget. I allmänhet har programföretagen små möjligheter att genom egna åtgärder påverka sina intäkter, varför det är viktigt att företagen kan överblicka de ekonomiska förutsättningarna för en så som möjligt. Systemet för finansiering bör även vara lätt att överblicka och enkelt att hantera samt gynna en effektiv och sund hushållning med tilldelade resurser. En viktig skillnad mellan public service-företag och kommersiell radio och TV ligger i de ekonomiska förutsättningarna. Genom att vara garanterade en viss på förhand känd resursnivå är public service-företagen oberoende av att maximera antalet tittare och lyssnare för att generera intäkter. Istället har public service-företagen ett uppdrag att verka i allmänhetens tjänst beslutat av riksdag och regering. Viktigast i uppdraget är den innehållsliga ambition som ligger i att erbjuda alla tittare och lyssnare ett mångsidigt och oberoende utbud av hög kvalitet. Det sätt som radio och TV i allmänhetens tjänst finansieras på är också avgörande för möjligheten till bibehållet oberoende och för en fortsatt stark förankring hos allmänheten. Enligt regeringens mening är verksamhetens icke-kommersiella karaktär - och därmed avsaknaden av lönsamhetskrav - grundläggande och en förutsättning för att människor skall kunna lita på att public service-företagen inte går någon särskild grupps ärenden. Regeringen anser att TV-avgiften är den finansieringsform som bäst förenar en solidarisk betalningsform med goda förutsättningar för en oberoende och icke-kommersiell verksamhet. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att programföretagens verksamhet även i fortsättningen skall finansieras med TV-avgiftsmedel. Reklam skall inte vara tillåten. Programföretagen bör inom tillgängliga ekonomiska ramar göra de prioriteringar som krävs för att uppfylla public service-uppdraget.