prop · GP0327 · 2001-10-09 00:00:00 — sådan lösning talar också att verket skall ha tillsyn över efterlevnaden av Enligt regeringens förslag skall emellertid inte utöva tillsyn över lagen. Med beaktande härav, och eftersom det är mest ändamålsenligt att låta den myndighet som företräder staten i domstol, högskolan, också anförtros den skadereglerande uppgiften, bör denna läggas på högskolorna. När det gäller högskolor som en kommun eller ett landsting är huvudman för eller en enskild utbildningsanordnare ankommer det på huvudmannen att bestämma formerna för skaderegleringsverksamheten. Regeringens förslag: Ett beslut av en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina skall inte kunna överklagas eller förklaras ogiltigt. Promemorians förslag innebär att ett beslut av en enskild utbildningsanordnare får överklagas till för högskolan på den grunden att högskolan har brutit mot diskrimineringsförbuden eller utsatt en student eller en sökande för Remissinstanserna: Enligt för högskolan, som inte har några principiella invändningar mot förslaget, kan eventuella brister i beslutsdokumentationen hos enskilda utbildningsanordnare försvåra för en student eller en sökande att få sin sak prövad. universitet anser att överklagandeinstansen bör utredas vidare, eftersom det handlar såväl om förhållandet mellan det allmänna och enskilda som om förhållandet mellan enskilda rättssubjekt. anser att förslaget om att skall vara juridisk instans för prövning av enskilda utbildningsanordnares beslut har ett positivt värde för studenterna som det är gränsbrytande då nämnden i andra besvärsärenden inte kan utnyttjas av studenterna. Skälen för regeringens förslag: Den rättsliga påföljd som kan följa på överträdelser av diskrimineringsförbuden i de arbetsrättsliga lagarna är, förutom skadestånd, ogiltighet. Det bör därför övervägas att föra in en motsvarande påföljd i den föreslagna lagen om likabehandling av studenter i högskolan. När det gäller enskilda utbildningsanordnare grundar sig förhållandet mellan en student eller en sökande och anordnaren på en avtalsrättslig relation. Det utgör dock inte något hinder att låta enskilda rättssubjekts beslut rörande offentliga förvaltningsuppgifter som har anförtrotts dessa genom lag överklagas till regeringen, till en förvaltningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet. Förfarandet kring överklagandet vad gäller överklagandetid m.m. regleras i sådana fall i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Regeringen har dock i andra sammanhang ansett att det inte är lämpligt att reglera förhållandet mellan en student eller en sökande och en enskild utbildningsanordnare i offentligrättslig ordning. Exempelvis regleras inte frågor om avskiljande och disciplinära åtgärder rörande studenter hos enskilda utbildningsanordnare. Vidare kan inte en enskild utbildningsanordnares beslut överklagas enligt bestämmelserna i högskoleförordningen och förordningen för . I relationen mellan en enskild utbildningsanordnare och en student är parterna hänvisade till att föra en talan i civilrättslig ordning. Till skillnad från förslaget i promemorian anser regeringen att relationen mellan en student eller en sökande och en enskild utbildningsanordnare även enligt den nya lagen skall regleras civilrättsligt. Ett beslut av en enskild utbildningsanordnare skall därför inte kunna överklagas till som föreslagits i promemorian. Vad som i stället kan övervägas vilket har föreslagits i lagrådsremissen är att ett beslut av en enskild utbildningsanordnare, som innebär att en högskola handlar i strid mot något av förbuden mot diskriminering eller förbudet mot repressalier, skall kunna förklaras ogiltigt av allmän domstol på talan av den student eller den sökande som beslutet angår. Ett beslut som står i strid mot något av förbuden skulle i sådant fall inte bli automatiskt ogiltigt, utan en student eller en sökande skulle vara hänvisad till att väcka talan vid domstol och yrka att beslutet förklaras ogiltigt. Lagrådet har emellertid i sitt yttrande väckt frågan huruvida bestämmelsen om ogiltighetsförklaring har tillräckliga skäl för sig. Lagrådet har anfört följande. Enligt lagrådsremissen har ogiltighetsregeln tagits med närmast som en ersättning för att ordningen med överklagande till inte ansetts lämpad för beslut som fattas av enskilda utbildningsanordnare. överträdelse av lagens förbud avses dock inte leda till annan praktisk konsekvens än att utbildningsanordnaren skall företa en ny prövning av ärendet med beaktande av ogiltigförklaringen. förnyad prövning föreslås inte och synes för övrigt inte passande i Enligt Lagrådets mening kan mot denna bakgrund ifrågasättas om inte skadeståndspåföljd skulle vara ett tillräckligt remedium såväl för att förebygga enskilda utbildningsanordnares överträdelser av förbuden som för att tillgodose en förfördelad students eller sökandes intresse av kompensation för den kränkning denne utsatts Skulle denna tanke vinna gehör bör den nu behandlade paragrafen utgå ur förslaget. Enligt regeringens mening kan den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen om ogiltighetsförklaring utgå av de skäl som Lagrådet har utbildningsanordnare självmant kan ställa saken till rätta, om ett diskriminerande beslut har fattats och detta utan att tredje mans rätt sätts åt sidan. I synnerhet gäller det om utbildningsanordnaren har blivit skyldig att betala skadestånd därför att lagen har satts åt sidan. Härvid har de ombudsmän som förslås utöva tillsynen över lagens efterlevnad (se avsnitt 15) en viktig funktion att fylla genom att bidra till materiellt tillfredsställande lösningar. För det fall att en skadeståndssanktion skulle visa sig otillräcklig, bör frågan om en bestämmelse om ogiltighetsförklaring på nytt övervägas. Ett beslut av en högskola med offentlig huvudman skall däremot prövas genom överklagande i offentligrättslig ordning. Detta behandlas i nästa avsnitt. Regeringens förslag: Ett beslut av ett universitet eller en högskola med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman får överklagas till på den grunden att beslutet strider mot något av diskrimineringsförbuden eller förbudet mot repressalier. Om överklagandenämnden finner att beslutet strider mot något av förbuden och detta kan antas ha inverkat på utgången, skall det överklagade beslutet undanröjas och ärendet, om det behövs, visas åter till eller högskolan för ny prövning. Ett sådant beslut skall inte få överklagas. Om ett beslut kan överklagas enligt någon annan författning, skall överklagande ske i den där föreskrivna ordningen i stället för enligt bestämmelserna i första stycket. Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Promemorians förslag omfattar dock också enskilda utbildningsanordnare, och enligt förslaget skall beslut om examination kunna överklagas. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , och , ställer sig tveksamma till att det skall vara möjligt att överklaga beslut om examination, särskilt mot bakgrund av det uppdrag som regeringen har gett åt att utreda studenternas rättssäkerhet inom högskolan. Enligt är en utvidgad möjlighet till skadestånd att föredra framför en särskild möjlighet att överklaga. Liknande synpunkt framförs av . Skälen för regeringens förslag: Liksom förslaget i promemorian anser regeringen att ett beslut som har fattats av en högskola med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman och som innebär att lagens förbud har satts åt sidan skall kunna angripas genom ett överklagande i offentligrättslig ordning. Rätten att överklaga ett beslut skall enbart ta sikte på en offentlig högskolas beslut i egentlig bemärkelse och inte på någon annan typ av åtgärd eller faktiskt handlande som i och för sig kan innebära att lagens förbud åsidosätts. Den sanktion som då står till buds är skadestånd. För att beslut skall kunna överklagas följer det av allmänna förvaltningsrättsliga principer att de skall vara skriftliga. Av bl.a. 31 § verksförordningen (1995:1322) framgår att myndigheter är skyldiga att dokumentera sina beslut och av 1 kap. 5 § högskoleförordningen (1993:100) följer att verksförordningen i den delen skall tillämpas på högskolor med offentlig huvudman. Ett beslut får överklagas av den student eller den sökande som beslutet angår. Ett beslut skall enligt regeringens mening få överklagas på den grunden att beslutet strider mot något av förbuden mot direkt och indirekt diskriminering eller förbudet mot repressalier. För prövning av överklagande av vissa beslut på högskoleväsendets område svarar en särskild överklagandenämnd, nämligen (5 kap. 1 § högskolelagen). Regeringen anser att överklagande enligt den föreslagna lagen skall prövas av nämnden. För att ett överklagande skall bifallas av skall beslutet strida mot något av diskrimineringsförbuden eller förbudet mot repressalier. Dessutom skall det krävas att diskrimineringen eller repressalierna kan antas ha inverkat på utgången. En klagande student eller en sökande behöver sålunda inte visa att felaktigheten har inverkat på utgången utan det är tillräckligt att detta kan antas ha haft någon inverkan på utgången av beslutet. När överklagandet bifalls skall en högskolas beslut enligt regeringens mening undanröjas och ärendet visas tillbaka till högskolan för ny prövning. Detta innebär att det ankommer på det lärosäte som har meddelat det överklagade beslutet att göra en ny saklig prövning. Ärendet skall dock visas åter enbart om det behövs någon fortsatt handläggning vid högskolan. Ett beslut av överklagandenämnden enligt den föreslagna lagen skall enligt regeringens mening inte få överklagas. Exempel på beslut som kan överklagas är enligt förslaget i promemorian beslut om examination eller betygsättning. har anfört att regeringen bör avvakta resultatet av uppdrag att utreda studenternas rättssäkerhet inom högskolan i vilket uppdrag ingår att utreda frågan om överprövning av betygsbeslut (dnr U2001/440/UH). hovrätt ställt sig tveksam till en ordning som innebär att betyg skall kunna överklagas och menar att denna möjlighet riskerar att markant öka Enligt regeringens uppfattning bör stor vikt fästas vid det förhållandet att betygen är så betydelsefulla för en student och kan påverka hans eller hennes utbildning och arbetsmöjligheter . har dock fått i uppdrag att utreda frågan om överprövning av betygsdokument, och regeringen delar överklagandenämndens uppfattning att man bör avvakta . därför inte beredd att föreslå att ett beslut om examination eller någon annan bedömning av en studieprestation skall kunna En högskolas beslut om examination eller någon annan bedömning av en studieprestation kan dock strida mot diskrimineringsförbuden (se avsnitt 10.2). I sådant fall skall huvudmannen för högskolan vara skyldig att betala allmänt skadestånd för den kränkning som en student har blivit utsatt för genom att högskolan har åsidosatt förbudet mot diskriminering (se avsnitt 13.1). Ett beslut av en offentlig högskola kan i vissa fall överklagas på annat sätt än enligt den föreslagna överklagandebestämmelsen. kan exempelvis ett beslut av en disciplinnämnd om avstängning och ett beslut om avskiljande överklagas till allmän förvaltningsdomstol (12 kap. 4 § högskoleförordningen och 18 § förordningen [1987:915] om avskiljande av studenter från högskoleutbildning). högskoleförordningen bestämmelser om att vissa beslut enligt förordningen, t.ex. beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till grundläggande högskoleutbildning, kan överklagas till (12 kap. 2 § Även om ett beslut skulle stå strid mot t.ex. ett diskrimineringsförbud enligt den föreslagna lagen skall beslutet överklagas enligt den särskilt Den föreslagna överklagandebestämmelsen skall alltså vara subsidiär i förhållande till bestämmelser om överklagande i 15 Tillsyn och rätt att föra talan Regeringens förslag: , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och skall utöva tillsynen över lagens efterlevnad inom sitt respektive ansvarsområde. Ombudsmännen skall få rätt att som part föra talan i mål om skadestånd för brott mot den nya lagen. Promemorians förslag och bedömning: skall i avvaktan på ytterligare utredning utöva tillsynen över lagens efterlevnad. skall få rätt att för en students eller en sökandes räkning, om han eller hon medger det, överklaga ett beslut till på den grunden att högskolan har brutit mot diskrimineringsförbuden eller utsatt en student eller en sökande för repressalier. bör utse en person som särskilt bevakar diskrimineringsfrågorna. Han eller hon bör kunna uppträda som ombud för en student eller en sökande i ett mål om skadestånd för brott mot den nya lagen. Han eller hon bör också ha en opinionsbildande och rådgivande roll. Remissinstanserna: Ett flertal av remissinstanserna, bl.a. JämO, DO, HO, HomO, och , har avstyrkt eller ifrågasatt förslaget att skall utöva tillsynen över lagen och anser att tillsynen i stället bör utövas av JämO, DO, HO och HomO. Ett antal remissinstanser, däribland , , och , har tillstyrkt att skall utöva tillsyn över lagen. Flera av dessa remissinstanser har dock avstyrkt eller ställt sig tveksamma till att verket skall fungera som ombud för studenter. Skälen för regeringens förslag Tillsynen över de arbetsrättsliga lagarna mot diskriminering utövas av bl.a. (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), () respektive Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). För att säkerställa att högskolorna efterlever den föreslagna lagen om likabehandling i högskolan skulle tillsynen enligt förslaget i promemorian utövas av . En majoritet av remissinstanserna har motsatt sig eller ifrågasatt detta. Enligt JämO, DO, HO och HomO är det en självklarhet att tillsynen oavsett vilken lagteknisk lösning som väljs för utformningen av diskrimineringsskyddet skall läggas på de redan existerande tematiska ombudsmännen, särskilt mot bakgrund av att ombudsmännen redan har uppgifter på och tillsyn över det för promemorian aktuella området. JämO har enligt förordningen (1991:1438) med instruktion för de uppgifter som anges i jämställdhetslagen. Enligt förordningen skall JämO också genom rådgivning och information verka för jämställdhet inom skolväsendet, högskolan, arbetsmarknadsutbildning och andra utbildningsformer. DO skall enligt lagen (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering verka för att etnisk diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhällslivet. Vidare skall DO enligt lagen utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet i enlighet med bestämmelserna i den lagen. Detta framgår också av förordningen (1988:895) med instruktion för Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Enligt lagen (1994:749) om har HO till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för ombudsmannens verksamhet skall enligt lagen vara att personer med funktionshinder ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Av nämnda lag följer vidare att HO enligt lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder skall se till att den lagen följs och äger även rätt att för en enskild arbetssökande eller arbetstagare föra talan i tvister angående tillämpningen av den lagen. Detta kommer till uttryck också i förordningen (1994:949) med instruktion för . Av förordningen (1999:170) med instruktion för Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) följer att HomO har de uppgifter som anges i lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning och att ombudsmannen också skall verka för att diskriminering på grund av sexuell läggning inte förekommer på andra områden av samhällslivet. Mot bakgrund av att ombudsmännen skall verka för att sådan diskriminering som avses enligt den nu föreslagna lagen inte skall förekomma, och för att dra nytta av den kompetens som redan finns hos ombudsmännen och att använda de erfarenheter som vunnits i deras hittillsvarande arbete, anser regeringen att övervägande skäl talar för att tillsynen skall utövas av ombudsmännen inom sitt respektive ansvarsområde. Ovan nämnda författningar bör därför ändras i enlighet härmed. Om en student eller en sökande vänder sig till en ombudsman och ärendet huvudsakligen rör en annan ombudsmans ansvarsområde, skall ärendet överlämnas till rätt ombudsman. Det är viktigt att en student eller en sökande inte lider någon rättsförlust, om han eller hon vänder sig till fel ombudsman. Enligt förordningen (1995:945) med instruktion för skall verket ha tillsynen över verksamheten inom sitt ansvarsområde (3 §). Såsom själv har anfört bör verket i denna egenskap kunna bistå ombudsmännen med sin kännedom om högskolans förhållanden, eftersom det enligt regeringens mening är betydelsefullt att kunna kombinera kunskaper om diskrimineringsproblem med särskild kännedom om högskolans förhållanden. Ombudsmännen skall svara för tillsynen inom respektive ansvarsområde. På samma sätt som gäller enligt de arbetsrättsliga lagarna skall de främst sträva efter att förmå högskolor att frivilligt följa föreskrifterna i den föreslagna lagen. En högskola skall vara skyldig att på uppmaning av ombudsmännen lämna de uppgifter om förhållandena i högskolans verksamhet som kan vara av betydelse för tillsynen. Vidare skall en högskola vara skyldig att lämna uppgifter om meriter när en ombudsman biträder en begäran av en sökande att få ut sådana uppgifter. Skyldigheten att lämna ut uppgifter har behandlats i avsnitt 10.2. Ombudsmännens opinionsbildande roll är särskilt viktig. Denna roll är central, och genom den kan ombudsmännen verka för en ökad medvetenhet om kravet på likabehandling för alla och envar, och därigenom förmå högskolorna att frivilligt följa den föreslagna lagen. Ombudsmännen skall också ha en rådgivande roll. En student eller sökande som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering skall kunna vända sig till ombudsmännen för att få råd och stöd. Ombudsmännen skall vidare kunna agera efter klagomål från enskilda Prop. 2001/02:27 studenter eller sökande om bl.a. misstankar om diskriminering, underlåtna ingripande mot trakasserier eller repressalier som kommer till ombudsmännens kännedom. För att en enskild students eller sökandes rätt skall kunna tas tillvara är det betydelsefullt att han eller hon kan få sakkunnig hjälp att föra sin talan vid domstol. Enligt regeringens uppfattning skall därför JämO, DO, HomO och HO kunna föra en talan i tvister enligt lagen för en enskild student eller en sökande. Det skall ankomma på berörd ombudsman att bestämma om hans eller hennes erfarenheter är behövliga och om det är lämpligt att föra talan för en student eller en sökande. En förutsättning för att en ombudsman skall kunna föra en talan för en enskild är dock att studenten eller den sökande har medgett detta. En motsvarande processförande roll har ombudsmännen enligt de arbetsrättsliga lagarna. Det skall givetvis stå den enskilde studenten eller sökanden fritt att själv föra sin talan i domstol. Enligt vad som framgår i avsnitt 16 kan emellertid studenten eller sökanden riskera att stå för såväl sina som motpartens rättegångskostnader, om han eller hon förlorar målet. Detta kan innebära att en student eller en sökande avhåller sig från att väcka talan vid domstol. När en ombudsman för talan skall han eller hon dock betraktas som part i rättegången. Därmed kommer den enskilde studenten eller sökanden inte att behöva svara för några rättegångskostnader. Den principiella rätten till skadestånd bör inte leda till att meningsskiljaktigheter mellan högskola och student eller sökande annat än undantagsvis löses av domstol. I det längsta bör därför parterna försöka uppnå samförståndslösningar, något som är det bästa för alla inblandande. Här får ombudsmännen en viktig roll att försöka finna en utväg, och han eller hon bör inte understödja att saken förs till domstol utan att andra möjligheter först har prövats. Om saken förs till domstol, är det huvudmannen (stat, kommun, landsting eller den enskilda utbildningsanordnaren) som talan skall riktas mot. I promemorian föreslogs att tillsynen skulle utövas av och att en av verket utsedd person skulle kunna bl.a. överklaga ett beslut till för en students eller en sökandes räkning. Mot denna bakgrund föreslogs att skulle separeras från . Eftersom inte skall ha denna roll enligt regeringens förslag, finns det inte några skäl till att separera nämnden från . Regeringens förslag: Mål om skadestånd enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan skall handläggas enligt vad som föreskrivet i om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. Det kan dock förordnas att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad, om den part som förlorat målet hade skälig anledning att få tvisten prövad. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens, dock att det i promemorian inte föreslås några särskilda regler om fördelning av rättegångskostnader. Remissinstanserna: JämO, DO, HO och HomO menar att promemorians förslag innebär att den enskilde studenten riskerar att få bära rättegångskostnader som tappande part i ett förlorat mål om skadestånd och att ett sådant system riskerar att få till följd att skadeståndssanktionen inte blir ägnad att säkerställa ett faktiskt och effektivt skydd. och studentkår har framfört liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Mål om skadestånd enligt lagen skall handläggas enligt vad som är föreskrivet i om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. En talan enligt lagen skall sålunda föras vid allmän domstol. För JämO, DO, HomO och HO en students eller en sökandes talan är ombudsmannen att betrakta som part i rättegången. En bestämmelse krävs därför om att vad som finns föreskrivet i om part beträffande jävsförhållande, personlig inställelse, hörande under sanningsförsäkran och andra frågor som rör bevisning även skall gälla den för vilken en ombudsman för talan. För att en student eller en sökande för vilken en ombudsman för talan skall omfattas av en doms rättskraft skall det i lagen föreskrivas att en talan som förs av en ombudsman skall behandlas som om talan hade förts av studenten eller den sökande själv. I promemorian föreslås inte några särskilda regler om fördelning av rättegångskostnader. Enligt regeringens mening skall i överensstämmelse med förslaget i promemorian de regler som gäller enligt tillämpas. Den som förlorar ett mål enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan skall sålunda enligt huvudregeln i 18 kap. 1 § ersätta motpartens rättegångskostnader, om inte annat är föreskrivet, och får också stå sina egna rättegångskostnader. Om en ombudsman för talan enligt den nya lagen för en students eller en sökandes räkning och målet förloras, drabbas inte den enskilde av några rättegångskostnader. Eftersom ombudsmannen är att betrakta som part, svarar ombudsmannen för kostnaderna. Endast i de fall en enskild student eller en sökande för en egen talan kan han eller hon få ersätta motpartens rättegångskostnader för det fall ett sådant yrkande framställs. Utöver de undantag som finns föreskrivna i föreslår regeringen att det i mål om skadestånd och ogiltighet kan förordnas att vardera parten skall bära sina rättegångskostnader, om den part som förlorat målet hade skälig anledning att få tvisten prövad. Denna undantagsregel skall gälla både när det är en huvudman för en högskola och när det är en student eller en sökande som står på den förlorande sidan. När en ombudsman för en talan kan avsikten vara att få till stånd ett vägledande avgörande. Att i sådan fall strikt hålla fast vid principen om att den förlorade parten skall ersätta motpartens kostnader är inte befogat.