prop · GP0355 · 2001-11-29 00:00:00 — IPCC anger att storleken på de globala flödena av metan och lustgas är mycket osäkra och att inga tillförlitliga globala uppskattningar finns tillgängliga. Årliga kolflöden (globalt) Schematisk illustration av det globala årliga flödet av kol i miljarder ton. Osäkerheten i utsläpp och upptag illustreras också av de I- formade staplarna. IPCC pekar på att skyddandet av befintliga kollager i skog och växtlighet samt ökning av upptagen av kol i s.k. kolsänkor kan vara ett betydelsefullt komplement till utsläppsminskningar för att dämpa ökningen av atmosfärens koldioxidhalt. De växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet är koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkolväten (HFC), fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF6). Ozonnedbrytande gaser, vilka även kan vara klimatpåverkande (t.ex. CFC och HCFC), fasas redan ut enligt det s.k. Montrealprotokollet. Den klimatpåverkan som en växthusgas har beror på vilken förmåga gasen har att absorbera värmestrålning, hur länge gasen finns kvar i atmosfären samt i hur stora mängder gasen tillförs atmosfären. För att på ett enkelt sätt kunna jämföra inverkan av olika gaser refereras ofta till gasens s.k. GWP-värde (GWP från engelskans Global ) eller växthusgaspotential. Eftersom växthusgaserna har olika uppehållstid i atmosfären kan man räkna ut GWP för olika tidsintervall. Vanligt är att man räknar i ett hundraårsperspektiv men även andra tidsperspektiv förekommer. Man brukar normera övriga växthusgaser med koldioxid vars växthuspotential därför alltid är ett (GWP=1). När de samlade utsläppen av gasens inverkan på växthuseffekten skall redovisas multipliceras de totala utsläppen i kilogram med gasens GWP-värde. Detta ger ett mått på den totala inverkan från utsläppen av en specifik gas och enheten uttrycks som koldioxidekvivalenter . I tabell 3.1 sammanställs GWP-värden i ett hundraårsperspektiv för några vanligt förekommande växthusgaser. Tabell 3.1 GWP-värden () för vissa växthusgaser Koldioxid är den viktigaste från mänskliga aktiviteter genererade växthusgasen och den dominerar de globala utsläppen. utsläppen kommer huvudsakligen från förbränning av fossila bränslen vid transporter, för uppvärmning och i mindre utsträckning vid I uppgick utsläppen till . var motsvarande utsläpp . transportsektorn och industrin har ökat medan utsläppen från förbränning för uppvärmning minskat något. Förbränningen av fossila bränslen i påverkas i hög grad av kortvariga och naturliga klimat- variationer, med torrare respektive blötare år samt varmare respektive Detta försvårar jämförbarheten mellan åren. därför även normalårskorrigerade uppgifter (dvs. till följd av väderfluktuationer) i fråga om de svenska koldioxidutsläppen Utsläppsstatistik för finns ännu inte tillgänglig, men enligt senaste prognos (från Prop. ) uppgick de svenska utsläppen av koldioxid för till koldioxidutsläppen nivå, kan därmed sägas vara uppfyllt. Metan har växthuspotentialen 21 (GWP=21). Metanutsläppen kommer främst från jordbruket, bl.a. från djurhållning, och från avfallsdeponier samt i mindre utsträckning från förbränning av olika bränslen. Räknat som koldioxidekvivalenter uppgick metanutsläppen till , vilket är ca eller mindre än 1990, främst beroende på minskande utsläpp från deponier. Lustgas eller dikväveoxid har växthusgaspotentialen 310 (GWP=310). Lustgas avgår vid förbränningsprocesser, från jordbruksmark och gödsel samt vid tillverkning av handelsgödsel. Vidare bildas lustgas vid katalytisk avgasrening. Utsläppen uppgick till koldioxidekvivalenter, vilket är ungefär oförändrat då utsläppen uppgick till . De fluorerade gaserna (HFC, FC och SF6) De tre fluorerade gaserna har mycket höga GWP-värden. Från omkring 1 300 för de vanligaste HFC-ämnena till 6 500 för FC (CF 4) och 23 900 för SF 6. Utsläppen av HFC härrör främst från kylanläggningar men ett antal ytterligare användningsområden förekommer. FC-utsläpp sker främst vid aluminiumtillverkning medan utsläppen av SF 6 domineras av emissioner från tyngre elektriska system såsom högspänningsbrytare. Utsläppen, räknat som koldioxidekvivalenter, för var ungefär . hade utsläppen ökat till . Utsläppen av FC från aluminiumtillverkning minskade medan utsläppen av HFC från främst kylanläggningar och luftkonditionering har ökat kraftigt, främst som ett resultat av ersättning av ozonnedbrytande ämnen. Fördelning av utsläpp av växthusgaser De svenska utsläppen av de sex växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet uppgick till drygt koldioxid- ekvivalenter, en marginell ökning då utsläppen var knappt 70,4 Om man tar hänsyn till att energibehovet och därmed utsläppen i varierar med klimatet under olika år och utför en korrektion av utsläppen till ett genomsnittligt år (s.k. normalår) minskade i stället utsläppen något . främst från uppvärmning och transporter. En mer detaljerad beskrivning av hur utsläppen fördelar sig mellan olika utsläppskällor redovisas i figur Där framgår att utsläppen från energisektorn (främst uppvärmning) uppgår till nära koldioxidekvivalenter. 2001/02:55 dominerar helt dessa utsläpp. Utsläppen från utrikes sjö- och luftfart är Jordbruket ger upphov till ca koldioxidekvivalenter, dels genom avgång av växthusgaser från vissa jordar och gödselhantering, dels från drivmedel och uppvärmning. Industriprocesser, t.ex. kalk- och cementtillverkning, m.m. bidrar med koldioxidekvivalenter och avfallssektorn, främst genom metanavgång från deponier, släpper ut ca koldioxidekvivalenter. Av de samlade växthusgasutsläppen utgör koldioxid , metan , lustgas och de fluorerade gaserna ca en procent. Industriprocesser och fluorerade gaser Utsläppskällor för växthusgaser i räknat som koldioxidekvivalenter, exklusive utsläpp från internationell luft- och sjöfart 5. 5 Utsläpp från bränslen som sålts i för användning inom internationell sjö- och luftfart ingår enligt klimatkonventionens nuvarande riktlinjer inte i det nationella åtagandet och de redovisas därför separat. Det internationella samarbetet för att I klimatkonventionen (artikel 4.1) och Kyotoprotokollet (artikel 3) definieras åtaganden från industriländerna och de länder som genomgår en process för övergång till marknadsekonomi, de s.k. bilaga-1 länderna. Industriländernas skarpare åtaganden samt olika biståndsinsatser till förmån för utvecklingsländerna anges i konventionens artikel 4.2 och följande artiklar. I enlighet med artikel 4.2.a och 4.2.b skall industriländerna föra en nationell politik och vidta åtgärder för att motverka klimatpåverkan. Enligt konventionen skulle sådana åtgärder leda till att utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser (dvs. ) återgick till tidigare lägre nivåer. Åtgärderna kan även genomföras gemensamt mellan flera parter, som kan bistå varandra med uppfyllandet av konventionens mål (s.k. gemensamt genomförande). Konventionens parter höll sitt första möte i . Vid detta möte beslöts att inleda en process för att ta fram ett juridiskt bindande dokument med tydliga åtaganden för industriländerna. Inga nya åtaganden skulle läggas på utvecklingsländerna. Detta kallades Berlinmandatet och var utgångspunkten för de fortsatta förhandlingarna om ett särskilt protokoll. I togs även beslut om en försöksperiod för s.k. activities implemented jointly gemensamt genomförande. Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i . Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland . Protokollet träder i kraft när det har ratificerats av minst 55 länder vars utsläppsandel motsvarar av industriländernas utsläpp . Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med som ett genomsnitt , jämfört med nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen , och . En redogörelse för Kyotoprotokollets artiklar finns i avsnitt 7. EU uttalade i Kyoto att avsikten är att i enlighet med reglerna i Kyotoprotokollets artikel 4 göra en omfördelning av åtagandet mellan unionens medlemsstater. Åtagandet skall notifieras i samband med ratifikationen. Enligt artikel 4 ersätter denna omfördelning de åtaganden som finns i protokollet. Många frågor kunde inte lösas under konferensen i Kyoto och protokollstexten blev i flera fall inte komplett. Vid den fjärde konferensen som hölls i enades parterna om en handlingsplan för det framtida arbetet med ett antal frågor som omfattas av Kyotoprotokollet. Denna handlingsplan, Plan of Action, gav en inriktning för arbetet fram till det sjätte partsmötet som inleddes i och återupptogs i . Målet var att besluten vid mötet i , och därefter i , skulle leda till att klimatkonventionens parter kan ratificera protokollet. 2001/02:55 vid mötena i och fokuserades på: ·villkor och regler för de s.k. flexibla mekanismerna, ·regler för användande av kolsänkor, ·stöd till utvecklingsländerna och redskap för samarbete mellan industri- och utvecklingsländer, ·utvecklandet av regler om sanktioner och andra reaktioner vid bristande genomförande samt ·åtgärder och styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. Vid den återupptagna sessionen av sjätte partsmötet i kunde en politisk uppgörelse uppnås om alla större politiska knäckfrågor som finns i de frågor som innefattas i Plan of Action. Genom beslutet () har tillräcklig säkerhet om tolkningar m.m. uppnåtts så att ratifikationsprocessen bedöms kunna påbörjas i de flesta länder. En angelägen uppgift vid sidan av ikraftträdandet och genomförandet av Kyotoprotokollet är det fortsatta förhandlingsarbetet inom ramen för klimatkonventionen. Kyotoprotokollet lägger fast (artikel 3.9) att en prövning av kommande åtaganden efter den första åtagandeperioden skall inledas senast innan den första åtagandeperioden är slut, dvs. Långsiktiga reduktionsmål måste slås fast. Dessa mål behöver vara betydligt mer långtgående än de som är beslutade enligt Kyotoprotokollet. Frågan om utvecklingsländernas åtaganden är politiskt känslig. står det klart att åtminstone vissa utvecklingsländer efter den första åtagandeperioden på något sätt också bör medverka med kvantitativa åtaganden. Hur förutsättningar skall kunna skapas för detta kommer att bli en central fråga. Det behövs ett rättvist och samlat handlande som inte äventyrar utan snarare bidrar till utvecklingsländernas utveckling och kamp mot fattigdom. För detta krävs biståndsinsatser, inte minst när det gäller kapacitetsuppbyggnad och överföring av teknologi . Viktigt är också att man strävar mot en rättvisare fördelning mellan olika länder och befolkningsgrupper i fråga om utsläppsnivåer. Politiskt och ekonomiskt känslig är också frågan om agerande. Den nuvarande administrationen har valt att inte fortsätta förhandlingarna kring . Detta är allvarligt och långsiktigt ett hot mot hela processen eftersom ensamt står för av världens utsläpp och har de högsta utsläppen per capita. Regeringen kommer att både inom EU och som enskilt land verka för att återgår till förhandlingsbordet. Frånsett de miljöpolitiska skälen för detta finns det också ekonomiska skäl. Om ett industriland inte tar på sig kostnaden för klimatåtgärder kan det ge konkurrensfördelar för delar av dess industri. behövs också för att bidra till finansieringen av de fonder som skall underlätta för utvecklingsländernas klimatarbete (se avsnitt 4.1.4). Under Klimatkonventionens tredje partsmöte i etablerades de tre flexibla mekanismerna: gemensamt genomförande, mekanismen för ren utveckling och handel med utsläppsrätter för att bistå länderna med utsläppsåtaganden att nå sina utsläppsmål. Mekanismen för ren utveckling skall dessutom bidra till hållbar utveckling i utvecklingsländerna. Gemensamt för mekanismerna är att de möjliggör att kostnaderna för åtagandena kan hållas nere. Gemensamt genomförande och handel med utsläppsrätter kan endast användas av länder med utsläppsåtagande och de inryms därför under det totala utsläppstaket på av de globala växthusgasutsläppen . Det handlar således om en omfördelning av utsläpp mellan parter under ett definierat utsläppstak. Mekanismen för ren utveckling innebär att utsläppsminskningarna i detta fall sker i länder utan utsläppsåtaganden. Mekanismen skapar därmed ytterligare utsläppsutrymme i länder med utsläppsåtaganden. Vid det sjunde partsmötet i fattades beslut om principer, regler och riktlinjer för tillämpning av mekanismerna. Den grundläggande tanken bakom ett gemensamt genomförande (Joint Implementation JI) är att ett land med utsläppsåtagande genom att investera i projektverksamhet i ett annat land med utsläppsåtagande skall kunna generera utsläppsreduktionsenheter (ERU:s Emission Reduction Units) som kommer investerarlandet tillgodo. Om värdlandet uppfyller mekanismernas behörighetskrav enligt artiklarna 5 och 7 (rapportering etc., se nedan) kan ett enklare förfarande tillåtas vilket i detta sammanhang brukar kallas första spåret (first track). I det fallet är överföringen av ERU:s ett nollsummespel i och med att samma mängd ERU:s som investerarlandet förvärvar kommer att subtraheras från värdlandets nationella register (konto) av utsläppsrätter s.k. AAU:s (Assigned Amount Units). För det fallet att värdlandet inte uppfyller rapporteringskraven, exempelvis på grund av att man inte kan redovisa eller mäta sina utsläpp ordentligt, kan även dessa länder dra nytta av ett gemensamt genom- förande- projekt förutsatt att projektet genomgår en striktare projekt- Ett institutionellt ramverk har upprättats för att genom oberoende verifiering av projektets design och utsläppsminskningar säkerställa att de resulterande utsläppsminskningarna från projektverksamheten är Den striktare verifieringsproceduren kallas andra spåret (second track) och det innebär att ackrediterade oberoende organ (independent entities) godkänner utsläppsminskningarna. Besluten i Marrakesh har lagt fast procedurerna för gemensamt Mekanismen för ren utveckling Mekanismen för ren utveckling (CDM Clean Development Mechanism) möjliggör för ett land med utsläppsåtagande att genomföra projekt i länder utan åtaganden (utvecklingsländer) och tillgodoräkna sig de resulterande certifierade utsläppsminskningarna (CER:s Certified Emissions Reductions). Mekanismen har dubbla syften. bidra till utvecklingslandets hållbara utveckling, dels bistå industrilandet med att uppfylla sitt utsläppsåtagande. utsläppsreduktioner , vilket skiljer denna mekanism från det gemensamma genomförandet där utsläppsreduktioner räknas från och Det är betydelsefullt att säkerställa den miljömässiga integriteten beträffande mekanismen för ren utveckling eftersom det land som står värd för projektet inte har ett utsläppsåtagande. För att få utfärda utsläppsreduktioner är det således nödvändigt att kunna påvisa att projektverksamheten kommer att resultera i utsläppsminskningar som inte annars hade skett, dvs. projektet måste vara vad som brukar kallas Därefter måste en referensbana upprättas som innefattar ett hypotetiskt referensscenario över hur utsläpps- situationen hade tett sig om projektet inte hade genomförts. skall sedan godkännas av ett oberoende organ (operational entity) som granskar aspekter såsom additionalitet, referensbana, övervaknings- metoder etc., och därefter rekommenderar den verkställande styrelsen () att registrera projektet. och de uppmätta utsläppen räknar det operationella organet i ett senare skede ut summan av de utsläppsreduktioner som projektverksamheten genererat och verifierar dessa. av den verkställande styrelsen och utfärdas till investerarlandet efter det att en avgift som benämns del av förtjänsten (share of proceeds) har Avgiften skall bidra till att finansiera anpassningsprojekt i de mest sårbara länderna. Även den verkställande styrelsens administrativa kostnader skall täckas. Det beslut som fattades i och Marrakesh klarlägger att det är värdlandets rätt att bestämma vilka projekt som går i linje med landets Kärnkraftsprojekt är uteslutna från mekanismen för ren utveckling. Begränsade projektaktiviteter, som syftar till att främja kolsänkor beskogning och återskogning, tillåts under den första åtagandeperioden under mekanismen för ren utveckling. För att uppnå geografiskt rättvis spridning och särskilt för att främja projekt i de minst utvecklade länderna genom lägre transaktions- kostnader enades parterna om att tillåta särbehandling av små projekt och tillåta enklare regler. Beslutet lägger även fast att av ett projekts genererade CER:s skall dras av för att bidra med finansiering av anpassningsprojekt i de mest sårbara utvecklingsländerna inom ramen för anpassningsfonden. Vid det sjunde partsmötet i fastställdes närmare bestämmelse för användning av CDM. Vidare inrättades och valdes den verkställande Därmed har man öppnat för en tidig start för CDM från den 1 Varje part med ett utsläppsåtagande skall upprätta ett nationellt register som är ett datoriserat konto där den tilldelade mängden (assigned amount, dvs. den volym till vilken ifrågavarande part har åtagit sig att begränsa sina utsläpp) bokförs och delas upp i AAU:s (Assigned Amount Även ERU:s och CER:s från de projektbaserade mekanismerna skall ingå i registret. Syftet är att öka insynen i systemet genom att de transaktioner som sker mellan och inom olika register kan spåras. snart en part uppfyller behörighetskraven (se nedan) får parten börja handla och det kan tidigast ske omkring . För utsläppshandel innebär det politiska beslutet i endast att en åtagandeperiodsreserv (Commitment Period Reserve) skall upprättas för att reducera risken för att parten säljer utsläppsrätter som inte motsvaras av reella utsläppsminskningar. åtagandeperioden skall varje part påvisa efterlevnad av sitt åtagande. Eventuella kvarvarande utsläppsrätter, som överskrider de sammanlagda utsläppen , kan då säljas alternativt sparas till Flexibla mekanismer principer, regler och riktlinjer Särskilda principer skall vägleda användningen av de flexibla mekanismerna och det är även nödvändigt att slå fast mekanismernas egenskaper och omfattning. Därför har man i och Marrakesh enats om att Kyotoprotokollet inte ger länderna med utsläppsåtaganden en rätt att släppa ut sin tilldelade mängd växthusgaser . innebär att den mängd som länderna med åtaganden tilldelats i enlighet med Kyotoprotokollet inte kommer att föregripa förhandlingarna om framtida åtagandeperioders utsläppstak. lyfts fram i och med att industriländerna skall verka för att minska skillnaden i utsläpp per capita mellan industri- och utvecklingsländerna. I Marrakesh klargjordes också vilka olika typer av utsläppsrätter som kommer att genereras genom det system som skapats och hur man får Utsläppsrätter som härrör från den initiala tilldelningen enligt Kyotoprotoollet (den s.k. assigned amount) går under bokstavsförkortningen AAU (Assigned Amount Units). projektbaserade mekanismerna JI och CDM bildas ERU:s (Emission Reduction Units) och CER:s (Certified Emission Reduction). tillskapades i Marrakesh en särskild typ för utsläppsrätter som alstras genom kolsänkor, nämligen RMU:s (Removal Units). typer av utsläppsrätter får handlas fritt. Däremot får endast AAU:s överföras fritt till kommande åtagandeperioder. ERU:s och CER:s får överföras till av den initiala tilldelningen. Däremot är det fritt fram för parten att själv välja vilken typ av utsläppsrätter den väljer att överföra till nästföljande Om parten har tillräckligt mycket AAU:s har därför begränsningen att överföra RMU:s, CER:s och ERU:s ingen praktisk Supplementaritetsprincipen omnämns i Kyotoprotokollet men begreppet definieras endast i termer av att mekanismanvändning skall vara supplementär i förhållande till inhemska åtgärder. innebär ett förtydligande genom en kvalitativ tolkning av supplementaritet som innebär att inhemska åtgärder skall utgöra en betydande andel av varje parts ansträngning för att nå sitt För att få använda mekanismerna, d.v.s. förvärva och överföra AAU:s, CER:s och ERU:s, måste parterna ha visat att man Prop. 2001/02:55 uppfyller de behörighetskrav som ställts upp. skall därför ske i fråga om parternas efterlevnad av kraven enligt artiklarna 5 och 7 beträffande rapportering, registrering och inventering m.m. och kopplingarna till påföljdssystemet. Implikationer av uppgörelsen i och Marrakesh för de flexibla mekanismerna Merparten av det beslut som rör mekanismerna i Bonnöverenskommelsen torde främst ha bäring på det praktiska arbetet kring att sätta upp ett system för handel. Däremot är principerna om supplementaritet och rättvisa viktiga att beakta i utformandet av en svensk klimatstrategi. Den delegation för flexibla mekanismer som regeringen gav näringsministern i uppdrag att tillsätta har enligt sina direktiv (dir. 2001:56) i uppdrag att följa och ta hänsyn till förhandlingsresultatet särskilt rörande regler och rapporteringskrav för mekanismerna. (Se avsnitt 6.4.10 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer.) Kyotoprotokollets artikel 3.3 och 3.4 behandlar reglerna för kolsänkor. Enligt artikel 3.3 skall parterna räkna med de utsläpp respektive upptag av växthusgaser som sker till följd av beskogning, återbeskogning och avskogning. Protokollet saknar dock definitioner på dessa aktiviteter. Det innehåller inte heller några regler för hur beräkningarna av utsläppens storlek och upptag skall göras. Artikel 3.4 behandlar övriga aktiviteter som förändrar upptagen i eller utsläppen från jordbruksmark och skog eller till följd av ändrad markanvändning. Enligt denna artikel skall parterna innan protokollets första partsmöte bestämma vilka övriga mänskligt initierade aktiviteter av denna typ som skall räknas med. Hänsyn skall därvid tas till bl.a. osäkerheter och möjligheter till en överskådlig rapportering. För att klarlägga innebörden av artikel 3.4 fordras en rad tolkningar. Förhandlingarna om dessa tolkningar har utgjort en av de svåraste förhandlingsfrågorna under de partsmöten som hållits sedan Kyotoprotokollets tillkomst . I synnerhet har frågorna om i hur stor utsträckning aktiviteterna är mänskligt initierade och hur man skall beräkna vilka lagerförändringar som kan hänföras till aktiviteter som ägt rum efter 1990 varit besvärliga förhandlingsfrågor. EU och har i de internationella förhandlingarna drivit en restriktiv linje vad gäller tillgodoräknandet av reduktioner av växthusgaser genom upptag i s.k. sänkor för att inte riskera att underminera motivationen för utsläppsbegränsningar och för att säkerställa att den biologiska mångfalden inte missgynnas. Vissa andra länder har dock sett en mer omfattande inräkning av sänkor under första åtagandeperioden som en central fråga för att kunna ratificera Kyotoprotokollet och har också ställt detta som krav för att en uppgörelse skulle kunna nås. Enligt skall på ett system som bygger på Prop. 2001/02:55 vetenskapligt tillvägagångssätt utvecklas för att beräkna upptagen i sänkor och därmed hur mycket som parterna får tillgodoräkna sig. Förhandlingarna om den andra åtagandeperioden kommer därmed att innefatta frågan om regler för hur kolsänkor skall räknas in. För den första åtagandeperioden kommer mer pragmatiska regler att tillämpas, bl.a. eftersom det saknas vetenskapligt underlag för att göra tillräckligt säkra beräkningar. Artikel 3.3 ger upphov till vissa skevheter i beräkningarna för länder med långsamt växande skogar. Trots att skogarna som helhet tar upp betydligt mer koldioxid än som frigörs kan en part få räkna med ett utsläpp enligt artikel 3.3 eftersom kolavgång till följd av ändrad markanvändning såsom infrastrukturbyggande, vilket klassas som avskogning, ofta ger en betydligt större kolförlust än de upptag som beskogning av tidigare avskogade marker ger. Denna situation föreligger i flera länder, bl.a. i . Parterna beslutade att korrigera denna skevhet så att koldioxidupptag som skogsbruksaktiviteter under artikel 3.4 ger upphov till får användas för att kompensera eventuella utsläpp under artikel 3.3. För den del av upptaget som kan hänföras till skogsbruksåtgärder och som överstiger detta värde grundas beslutet på att av de av parterna beräknade upptagen av växthusgaser skall räknas av.