prop · GO039 · 2001-01-01 00:00:00 — De författningar som avses i andra stycket är lagen (1960:419) om förbud i vissa fall mot införsel av spritdrycker, lagen (1994:1565) om beskattning av viss privatinförsel, lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land som är medlem i Europeiska unionen, lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter, lagen (0000:000) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt tullagen. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Europeiska gemenskapernas kommission lade fram ett förslag till en ny förordning beträffande exportkontroll av varor och teknik med dubbla användningsområden. Förslaget lämnades till en rådsarbetsgrupp för produkter med dubbla användningsområden som granskat och behandlat förslaget. Rådsarbetsgruppens arbete fortgick fram till och med maj . Rådet antog en ny förordning (EG) nr 1334/2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden. Rådets förordning finns i bilaga 1. I rådsarbetsgruppen behandlades också förslag till rådets gemensamma åtgärd om kontroll av tekniskt bistånd som står i samband med vissa slags militär slutanvändning. Rådet beslutade även om en gemensam åtgärd 2000/401/GUSP om kontroll av tekniskt bistånd som står i samband med viss slags militär slutanvändning. Den gemensamma åtgärden finns i bilaga 2. Inom har utarbetats en promemoria, Produkter med dubbla användningsområden. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren och protokoll från remissmöten finns tillgängliga i (dnr. 340/005 och 192/003). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har i huvudsak godtagit förslagen men har också föreslagit vissa ändringar i den remitterade lagtexten. Lagrådets synpunkter och förslag avser väsentligen utformningen av bestämmelserna om straff m.m. Regeringen har följt Lagrådets förslag, förutom såvitt avser bestämmelser om förverkande. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten 5 och 6 samt i författningskommentaren. 4 Exportkontroll av strategiska produkter 4.1 Nuvarande reglering EG-rätten Produkter med dubbla användningsområden omfattas av EG-rättens regler om varors fria rörlighet enligt artiklarna 28 och 29 (f.d. artiklarna 30 och 34) i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Vidare omfattas sådana produkter av den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 133 (f.d. artikel 113) i EG-fördraget. EG- domstolen har i två domar, meddelade (i målen C- 70/94 och C-83/94), fastställt att gemenskapen har exklusiv behörighet i fråga om exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden. Enligt medför varken produkternas särskilda art eller det faktum att kontrollåtgärderna vidtas med hänsyn till utrikespolitiska intressen eller säkerhetsintressen att artikel 133 i EG-fördraget inte skall vara tillämplig. En för Europeiska gemenskapen (EG) gemensam ordning för kontroll av export av dessa produkter antogs med stöd av artikel 113 i EG- fördraget i dess lydelse före Amsterdamfördraget genom förordning (EG) nr 3381/94 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av varor med dubbla användningsområden. Förrdningen trädde i kraft och började tillämpas . Rådets förordning (EG) nr 3381/94 syftar till fri rörlighet för produkter med dubbla användningsområden inom EG samt exportkontroll gentemot tredje land. Förordningen innebär i huvudsak att tillstånd krävs till export av sådana produkter som finns förtecknade i bilaga I till rådets beslut 94/942/GUSP av om den gemensamma åtgärden för kontroll av export av varor med dubbla användningsområden. Detta beslut har antagits av rådet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) på grundval av artikel J 3 i Fördraget om Europeiska unionen (Unionsfördraget), i fortsättningen benämnt GUSP- beslutet. För krigsmateriel gäller enligt EG-fördraget vissa undantagsbestämmelser. Enligt artikel 296 (f.d. artikel 223) i EG- fördraget får medlemsstaterna vidta åtgärder som de anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel; sådana åtgärder får dock inte försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden när det gäller varor som inte är avsedda speciellt för militära ändamål. Europeiska unionen (EU) antog en gemensam uppförandekod för vapenexport. Koden ställer upp kriterier för kontrollen av export av konventionella stridsmedel. Koden är endast politiskt bindande men flera medlemsstater använder koden som huvudsaklig vägledning vid bedömning av utförselansökningar. Den svenska lagstiftningen har lagstiftning som reglerar utförsel av såväl krigsmateriel som varor och teknik med dubbla användningsområden (s.k. strategiska produkter), dvs. produkter som har en etablerad civil användning men som också kan användas för militärt ändamål. finns ett generellt förbud mot utförsel av krigsmateriel. Förbudet finns numera i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Regler om utförsel, dvs. export till tredje land och överföringar inom EG, av varor och teknik med dubbla användningsområden finns i lagen (1998:397) om strategiska produkter och förordningen (1998:400) om strategiska produkter (ändrad ). Lagen kompletterar rådets förordning (EG) nr 3381/94 (se föregående avsnitt). Frågor om tillstånd till utförsel av produkter med dubbla användningsområden prövas i första hand av (). 4.2 En ny EG-förordning I artikel 18 i rådets förordning (EG) nr 3381/94 föreskrivs att kommissionen skall lägga fram en rapport till och rådet om tillämpningen av förordningen. I en rapport till och rådet om tillämpningen av förordningen (EG) nr 3381/94 om upprättandet av en gemenskapsordning för kontroll av export av varor med dubbla användningsområden, uppgav kommissionen att den nuvarande gemensamma exportkontrollordningen inte fungerade på ett tillfredsställande sätt. Även om ordningen till stor del har bidragit till att säkerställa fri rörlighet för varor med dubbla användningsområden inom gemenskapen, hade den enligt kommissionen inte medfört att det upprättats en fullt trovärdig kontrollordning på gemenskapsnivå för export till tredje land. Det hade visat sig att exportkontrollen var för komplex för att rutinmässigt hanteras av tulltjänstemän vid gränserna och att den av industrin ansågs göra det svårt för att inte säga omöjligt att arbeta kostnadseffektivt. Kommissionen menade därför att den nuvarande ordningen måste förenklas och stärkas för att se till att får en effektiv och hanterbar exportkontrollordning, som stöder politiken för icke-spridning utan att snedvrida konkurrensen mellan europeiska exportörer. Mot denna bakgrund lade kommissionen med sin rapport fram ett förslag till en ny förordning beträffande exportkontroll av varor och teknik med dubbla användningsområden. Förslaget har lett till att rådet fattade beslut om en ny förordning (EG) nr 1334/2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden. Den nya förordningen trädde i kraft efter den dag då den offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), dvs. Rättslig grund I likhet med rådets förordning (EG) nr 3381/94 är den rättsliga grunden för den nya förordningen artikel 133 i EG-fördraget. Enligt den tidigare gällande ordningen skulle frågan om vilka produkter som omfattades av exportkontrollen beslutas inom ramen för GUSP. Detsamma gällde de länder för vilka medlemsstaterna får tillämpa förenklade tillståndsförfaranden och riktlinjer för tillståndsgivningen. Enligt artikel 11 i den nya förordningen skall produktförteckningarna beslutas inom ramen för första pelaren med stöd av artikel 133 i EG- fördraget. Bilagorna kommer att uppdateras av rådet i enlighet med de relevanta skyldigheter och åtaganden samt ändringar av dessa som varje medlemsstat godtagit som medlem i de internationella icke- spridningsarrangemangen och överenskommelserna om exportkontroll eller genom ratificering av relevanta internationella fördrag. Tekniköverföring på elektronisk väg Enligt artiklarna 2 och 3 i den nya förordningen skall tillståndskravet för export även gälla produkter som programvara och teknik. Även överföring av programvara och teknik på elektronisk väg via till exempel persondator, telefax och telefon till destinationer utanför EG omfattas av den nya förordningen. Muntlig överföring av teknik per telefon kontrolleras endast när tekniken ingår i ett dokument vars relevanta del läses upp i telefon, eller beskrivs i telefon på ett sådant sätt att resultatet i allt väsentligt blir detsamma. Den nya förordningen är enligt artikel 3.3 inte tillämplig på tillhandahållande av tjänster eller överföring av teknik om tillhandahållandet eller överföringen förutsätter att fysiska personer förflyttar sig över gränser mellan länder. Generalklausulen Artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 3381/94 innehöll en generalklausul med direktverkande bestämmelser om krav på tillstånd till export av produkter med dubbla användningsområden som inte omfattas av GUSP- beslutet, om dessa var eller kunde vara avsedda för hantering i samband med massförstörelsevapen samt missiler till dessa. Tillståndskravet för sådana produkter behålls i den nya förordningen och återfinns i artikel 4.1. Genom den nya förordningen utvidgas generalklausulen till att omfatta även sådana produkter med dubbla användningsområden som inte är förtecknade i bilaga I och som är eller kan vara avsedda för militär slutanvändning i ett land som omfattas av ett FN-, EU-, eller OSSE- embargo (artikel 4.2). Den nya förordningen innehåller även ett krav på exporttillstånd för produkter med dubbla användningsområden som inte omfattas av förteckningen, om exportören har informerats av den nationella myndigheten att produkten är eller kan vara avsedd som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel som olovligt förts ut ur landet eller vidareexporterats i strid mot ett tillstånd (artikel 4.3). Den senare regleringen har tillkommit efter ett svenskt initiativ och överensstämmer med bestämmelserna i 7 § lagen om strategiska produkter. Artikel 4.4 i den nya förordningen innehåller vidare en upplysningsskyldighet för en exportör som känner till att en produkt med dubbla användningsområden som han avser att exportera och som inte förtecknats i bilaga I, helt eller delvis är avsedda för sådan användning som regleras i artikel 4.1-3. Enligt artikel 4.5 får en medlemsstat anta eller behålla nationell lagstiftning om tillståndskrav för export av produkter med dubbla användningsområden utanför bilaga I om exportören har anledning att misstänka att produkterna är eller kan tänkas vara avsedda för någon av de användningar som anges i artikel 4.1. Tillstånd i övrigt Enligt artikel 5 i den nya förordningen kan en medlemsstat förbjuda export av produkter som annars är tillåten eller göra en sådan export tillståndspliktig på grund av skäl som rör nationell säkerhet eller med hänsyn till mänskliga rättigheter. Detta är en nyhet jämfört med rådets förordning (EG) nr 3381/94. Generellt gemenskapstillstånd Enligt artikel 6 i den nya förordningen införs ett generellt gemenskapstillstånd till export av vissa produkter till vissa tredje länder som finns uppräknade i bilaga II till förordningen. Det nya gemenskapstillståndet syftar till att omsätta den faktiska samstämmighet som råder mellan medlemsstaterna beträffande export till vissa länder till ett harmoniserat gemenskapstillstånd. Förslaget är också ett steg mot en ökad harmonisering av medlemsstaternas exportpolitik av produkter med dubbla användningsområden. Det medför också förenklingar för de exporterande företagen. Handel inom gemenskapen Den nya förordningen innebär att man avskaffar nästan alla ännu befintliga tillståndskrav för handel inom gemenskapen. Tillstånd skall dock enligt artikel 21.1 krävas för vissa produkter som förtecknas i bilaga IV till förordningen. Vidare får en medlemsstat enligt artikel 21.2 under vissa förhållanden fortfarande kräva tillstånd till överföring av produkter med dubbla användningsområden, om operatören vet att den slutliga destinationen för produkterna ligger utanför gemenskapen. Bestämmelsen överensstämmer med undantagsregeln i artikel 19 i rådets förordning (EG) nr 3381/94, som har utnyttjat i lagen om strategiska produkter. Informationsutbyte Artiklarna 4.6 och 4.7, 9.2 och 9.3 samt 15 i den nya förordningen innebär ett förstärkt informationsutbyte och samråd mellan medlemsstaterna i fråga om känslig export, både vad gäller förtecknade produkter och transaktioner som omfattas av generalklausulen i artikel 4. Syftet är bl.a. att möjliggöra en mer konsekvent och effektiv exportkontroll inom EG. 4.3 En gemensam åtgärd om kontroll av tekniskt bistånd Tillämpningsområdet för rådets förordning (EG) nr 1334/2000 omfattar inte tekniskt bistånd som står i samband med militär slutanvändning. När rådets förordning (EG) nr 3381/94 antogs, åtog sig rådet och kommissionen att undersöka möjligheten att harmonisera även kontroll av tjänster som har samband med varor med dubbla användningsområden. Mot denna bakgrund har rådet beslutat om en gemensam åtgärd 2000/401/GUSP som reglerar kontroll av visst tekniskt bistånd som inte täcks av den nya förordningen. Den rättsliga grunden för den gemensamma åtgärden är artikel 14 i Unionsfördraget och den har sålunda antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom den andra pelaren. De tjänster som den gemensamma åtgärden omfattar faller utanför den rättsliga grunden för den nya förordningen, artikel 133 i EG-fördraget. EG saknade kompetens att inom den första pelaren reglera de tjänster som den gemensamma åtgärden omfattar. Den gemensamma åtgärden reglerar tekniskt bistånd som ges utanför EG. Detta innebär att den gemensamma åtgärden, till skillnad från vad som gäller för den nya förordningen enligt dess artikel 3.3, även är tillämplig när fysiska personer förflyttar sig över gränser mellan länder. Åtgärden omfattar enbart tekniskt bistånd som har samband med viss slags militär slutanvändning och utgör ett komplement till den reglering som finns i artikel 4 i den nya förordningen. Enligt artikel 2 i den gemensamma åtgärden skall tekniskt bistånd underkastas kontroll om biståndet är avsett för, eller givaren är medveten om att det är avsett för, att bidra till tillverkning, hantering eller spridning av massförstörelsevapen. Artikel 4 i den gemensamma åtgärden anger vissa fall när ett sådant tekniskt bistånd inte skall kontrolleras. Ett undantag gäller tillhandahållande av bistånd i länder som återfinns i bilaga II till rådets förordning (EG) nr 1334/2000. Det finns vidare undantag som innebär att uppgifter som är allmänt tillgängliga eller som utgör grundläggande vetenskaplig forskning inte skall kontrolleras. Slutligen undantas från kontrollen tekniskt bistånd som har muntlig form och som inte hänför sig till produkter som skall kontrolleras av ett eller flera internationella exportkontrollsystem, exportkontrollorgan eller traktater. Kontrollen av tekniskt bistånd kan utövas genom antingen ett förbuds- eller ett tillståndsförfarande. I artikel 3 anges att medlemsstaterna skall överväga tillämpning av kontroll även i andra fall när det tekniska biståndet har samband med militär slutanvändning. Artikel 3 ger möjlighet att i ett andra steg, genom en ny gemensam åtgärd, reglera kontroll av annat tekniskt bistånd, i enlighet med regleringen i artikel 4 i den nya förordningen. Artikel 5 innehåller medlemsstaternas egentliga åtaganden enligt den gemensamma åtgärden. Medlemsstaterna åtar sig att lägga fram lämpliga förslag, dels för att genomföra den gemensamma åtgärden genom att fastställa kontrollbestämmelser, dels för att fastställa de sanktioner som skall tillgripas på nationell nivå. Medlemsstaterna behöver inte lägga fram något förslag om de redan i sin nationella lagstiftning och praxis har infört motsvarande bestämmelser. Utformningen av artikel 5 innebär att medlemsstaterna inte har åtagit sig att införa bestämmelser som genomför den gemensamma åtgärden utan enbart att lägga fram sådana förslag. För svensk del tillgodoses därför behovet av medverkan i lagstiftningsarbetet till följd av bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen. 5 Innebörden och konsekvenserna av den nya EG-förordningen och den gemensamma åtgärden Den nya förordningen och den gemensamma åtgärden är ämnade att stärka och förenkla den nuvarande exportkontrollordningen inom EG. Det är ur flera synvinklar viktigt att exportkontrollreglerna inom EG ytterligare harmoniseras. Med hänsyn till den fria rörligheten på den inre marknaden krävs ur icke-spridningssynpunkt att samtliga länder har en likvärdig exportkontrollreglering gentemot tredje land. Harmoniserade exportkontrollregler är också viktiga för att inte snedvrida konkurrensen för industrier inom EU och för att förenkla förfarandet för industrin och för medlemsstaternas exportkontrollerande myndigheter. Såväl den tidigare som den nya förordningen förutsätter kompletterande nationella regler. Detta gör att regleringen i viss utsträckning är komplicerad. Genom den nya förordningen kan de kompletterande reglerna i den svenska lagstiftningen dock begränsas, vilket i sig innebär att regleringen på området blir mer lättillgänglig. Inte minst för exporterande företag är det viktigt, både i konkurrenshänseende och med hänsyn till den administrativa börda exportkontrollregleringen innebär, att regleringen är så enkel och så enhetlig som möjligt inom EG. Den nya förordningen innebär förbättringar i dessa hänseenden, utan att avkall har gjorts på de icke- spridningsaspekter som ligger till grund för exportkontrollregleringen. Även den gemensamma åtgärden kräver vissa kompletterande bestämmelser som saknar motsvarighet i lagen om strategiska produkter. Dessa är begränsade till kontroll av visst tekniskt bistånd. I avsnitt 5.1 redovisas skälen för att ersätta lagen om strategiska produkter med en ny lag. I avsnitt 5.2 skall därefter för varje kapitel i rådets förordning (EG) nr 1334/2000 redovisas i vilken utsträckning förordningen kräver kompletterande svenska lagbestämmelser. På samma sätt redovisas i avsnitt 5.3 vilka kompletterande lagbestämmelser som den gemensamma åtgärden föranleder. 5.1 En ny lag om produkter med dubbla användningsområden Regeringens förslag: Lagen om strategiska produkter ersätts med en ny lag om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till eller har inte någon erinran mot förslaget. har föreslagit att export eller exportkontroll tas med i namnet på den nya lagen. Skälen för regeringens förslag: Rådets förordning (EG) nr 1334/2000 och rådets gemensamma åtgärd 2000/401/GUSP om tekniskt bistånd för med sig omfattande ändringar i den svenska lagstiftningen på området. För att få en enhetlig numrering och disposition efter de ändringar som den nya förordningen ger upphov till bör lagen ersättas med en helt ny lag. I den nya förordningen används begreppet produkter med dubbla användningsområden på produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civilt och militärt bruk. I svensk lagstiftning har man använt termen strategiska produkter. Eftersom den svenska lagstiftningen nu ytterligare anpassas till den nya förordningen förefaller det lämpligt att också i den svenska lagen använda samma begrepp som i förordningen för de produkter som det är frågan om. Användningen av ett enhetligt begrepp klargör att den svenska lagen behandlar samma produkter som i den nya förordningen. Termen produkter med dubbla användningsområden beskriver dessutom på ett bra sätt vad det är för slags produkter lagen behandlar. Eftersom den nya lagen föreslås omfatta bestämmelser både om utförsel och införsel delar regeringen inte Statens kärnkraftinspektions uppfattning att export skall ingå i den nya lagens namn. Sammanfattningsvis föreslås därför att lagen om strategiska produkter ersätts med en ny lag om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Förslaget innebär att hänvisningar till den nuvarande lagen om strategiska produkter måste ändras i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen och strålskyddslagen (1988:220) och att ändringar görs i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Förslaget innebär vidare att en hänvisning till lagen görs i 1 § tredje stycket i den föreslagna lagen (2000:000) om straff för smuggling. 5.2 Den nya EG-förordningen 5.2.1 Tillämpningsområde och definitioner Regeringens bedömning: Bestämmelserna i kapitel I i rådets förordning (EG) nr 1334/2000 kräver inte någon kompletterande svensk lagstiftning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte givit uttryck för någon annan bedömning. har dock föreslagit att begreppet de behöriga myndigheterna som används i rådets förordning (EG) nr 1334/2000 definieras i den nya lagen. har anfört att begreppet definierades i artikel 2 i rådets förordning 3381/94 som de myndigheter i varje medlemsstat som ansvarar för tillämpningen av denna förordning men att någon motsvarande definition inte återfinns i den nya förordningen. Skälen för regeringens bedömning: Första kapitlet i förordningen innehåller bestämmelser om den nya förordningens tillämpningsområde samt definitioner. Artikel 1 I artikel 1 anges liksom tidigare att en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter med dubbla användningsområden upprättas. Artikeln kräver inte några kompletterande nationella bestämmelser. Artikel 2 Artikel 2 innehåller i likhet med artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 3381/94 de definitioner som används i förordningen, nämligen produkter med dubbla användningsområden, export, exportör och exportdeklaration. Den nya artikel 2 innehåller dock, till skillnad från tidigare artikel 2, inte någon definition av vad som avses med behöriga myndigheter. I den nya förordningen inbegriper definitionen av produkter med dubbla användningsområden även programvara och teknik. Begreppet export utvidgas, som beskrivits i det föregående (avsnitt 4.2), till att även avse överföring av programvara eller teknik med hjälp av elektroniska medier, telefax och telefon. I 3 § lagen om strategiska produkter definieras vissa begrepp som används i lagen. I den utsträckning begreppen är desamma som i rådets förordning (EG) nr 3381/94 hänvisas till denna. Detsamma bör ske med anledning av den nya förordningen. Det är dock inte möjligt att genom nationell lag bestämma innebörden av uttryck som används i rådets förordningar, eftersom dessa i alla delar är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Definitionerna i den nya förordningen får konsekvenser för den svenska lagstiftningen på området. I den svenska lagstiftningen finns bestämmelser som syftar till att förhindra att svensk teknik och svenskt tekniskt kunnande förs vidare från till olämpliga mottagarländer. Bestämmelserna finns i 10 och 11 §§ lagen om strategiska produkter och innebär att tillstånd krävs för att ingå avtal om upplåtelse av eller överlåtelse av tillverkningsrätt till exportkontrollerade produkter till någon i utlandet. Upplåtelse eller överlåtelse av rätt att utom landet tillverka produkter med dubbla användningsområden innebär antingen att en rättighet inom det industriella rättsskyddets område eller att kunskap, mot eller utan vederlag, överförs till en utländsk mottagare.