prop · GO0383 · 2001-01-01 00:00:00 — En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju/2000/387/BIRS). I ärendet behandlas även ett bilateralt avtal mellan och om utlämning, bilaga 4. Avtalet föranleder inte någon lagändring. Vidare behandlas frågan om sänkning av den allmänna strafftröskeln i 4 § första stycket utlämningslagen. Dessa frågor har beretts genom att utkast till lagrådsremissen har överlämnats till , Riksåklagaren, och för synpunkter. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har i huvudsak godtagit förslagen, men har också föreslagit vissa justeringar. Regeringen har på de flesta punkter följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i författningskommentaren. Regeringen har dock inte följt Lagrådets förslag till omformulering av 6, 10 och 32 §§ utlämningslagen och av vissa delar av 12 a § utlämningslagen och 4 § i nordiska utlämningslagen. 4 Nuvarande reglering 4.1 Utlämningslagen Utlämningslagen innehåller regler om villkoren för och förfarandet vid utlämning från till annan stat än , , och . Lagen är tillkommen i nära anslutning till det arbete inom som ledde års europeiska utlämningskonvention (utlämningskonvention) och bygger i allt väsentligt på denna konvention (prop. 1957:156, 1LU 1957:37, rskr. 1957:377; även prop. 1958:139, SÖ 1959:65). I samband med att ratificerade konvention om ett förenklat förfarande för utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater (utlämningskonvention) infördes ett antal nya bestämmelser i utlämningslagen (prop. 1996/97:88, bet. 1995/96:JuU15, rskr. 1996/97:198, SÖ 1998:43). Dessa bestämmelser har trätt i kraft i förhållande till , , och (SFS 1999:746 och SFS 2000:701). 4.1.1 Villkoren för utlämning I 2 § utlämningslagen finns ett förbud mot utlämning av svenska medborgare. Förbudet gäller utlämning enligt utlämningslagen. Enligt 4 § får utlämning ske under förutsättning att den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse . Avser framställningen flera brott är det tillräckligt att ett av dem är av denna svårhetsgrad. Har dom meddelats i den ansökande staten, måste påföljden dessutom utgöra frihetsstraff eller annat omhändertagande på anstalt . Det krävs alltså s.k. dubbel straffbarhet för utlämning och i princip att brotten är av en viss svårhetsgrad. Utlämning får inte beviljas för militära brott och inte heller för politiska brott (5 och 6 §§). Utlämning får enligt 7 § inte heller beviljas om det kan befaras att den som har utlämnats på grund av sin härstamning, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning löper risk att bli utsatt för förföljelse som riktar sig mot hans liv eller hälsa eller som på annat sätt är av allvarligt slag. Enligt 8 § får utlämning inte beviljas, om det skulle strida mot grundläggande humanitära krav, t.ex. mot bakgrund av den eftersöktes ungdom eller hälsotillstånd. I 9 § uppställs vissa krav på bevisning i skuldfrågan. I princip fordras dom eller häktningsbeslut från behörig myndighet i den stat som ansöker om utlämning. Enligt 10 § får utlämning inte beviljas bl.a. om dom beträffande det aktuella brottet har meddelats här i landet. Vidare uppställs förbud mot utlämning om straff för brottet skulle vara förfallet (preskriberat) enligt svensk lag. I paragrafen finns även bestämmelser om betydelsen av att det redan finns en dom som har meddelats i utlandet och som gäller den gärning för vilken utlämning begärs. 11 § behandlar situationen att lagföring eller straffverkställighet beträffande annan brottslighet pågår i . Utlämning kan inte ske så länge ett sådant hinder består. Däremot kan tillfällig utlämning beviljas med villkor att den som har utlämnats senare överlämnas till svensk myndighet, om utlämningen begärs för att han skall kunna delta i en rättegång i den andra staten. När utlämning beviljas kan enligt 12 § vissa villkor uppställas. Den som utlämnas får t.ex. inte, utan medgivande av regeringen i det särskilda fallet, åtalas eller straffas i den främmande staten för något annat brott som han begått före utlämningen (specialitetsprincipen). Han får inte heller utan sådant medgivande vidareutlämnas till annan stat. Den som utlämnas får inte straffas med döden. Dessa villkor behöver normalt inte uppställas gentemot stater som har tillträtt utlämningskonvention eller med vilka har utlämningsavtal. De intressen som villkoren i 12 § skyddar har i allmänhet beaktats i konventionen eller i avtalen. I 13 § finns bestämmelser om prövning av konkurrerande utlämningsframställningar från två eller flera stater avseende samma person. 4.1.2 Förfarandet Det formella förfarandet vid utlämning regleras i 14-22 §§ utlämningslagen. Särskilda regler finns vid s.k. förenklad utlämning inom EU, se 28-40 §§ och avsnitt 4.1.3. En framställning om utlämning skall enligt 14 § ges in till . Enligt 15 § skall regeringen avslå en framställning om det är uppenbart att den inte bör bifallas. Om framställningen inte avslås direkt skall Riksåklagaren avge yttrande innan regeringen fattar beslut i anledning av framställningen. Om den person som begärs utlämnad inte har samtyckt till att utlämnas skall ärendet dessutom prövas av . Om har funnit att det finns hinder mot utlämning enligt 1-10 §§, får regeringen enligt 20 § inte bifalla framställningen. I 23 § regleras användandet av tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning från främmande stat, dvs. i de fall då det ännu inte finns någon formell utlämningsframställning. Enligt 24 § får regeringen medge att den som har utlämnats ställs till ansvar i den främmande staten för annan, före utlämningen förövad gärning, än den för vilken utlämning skett eller att vidareutlämning får ske från den ansökande staten till en tredje stat. Sedan framställning om utlämning har gjorts får åtal inte väckas för det uppgivna brottet, om inte utlämningsframställningen har avslagits (25 §). Justitieministern kan enligt 26 § medge att den som av främmande stat har utlämnas till annan utomnordisk stat får föras genom , om han inte är svensk medborgare och det inte heller av andra skäl föreligger hinder mot transiteringen. Enligt andra stycket får en svensk medborgare i vissa fall transiteras till ett annat nordiskt land. 4.1.3 Förenklat utlämningsförfarande inom EU Regler om ett förenklat utlämningsförfarande inom EU finns i 28-40 §§. När någon som är eftersökt för utlämning till en medlemsstat i EU samtycker till att bli utlämnad kan utlämningsfrågan prövas i ett förenklat förfarande (28 §). Förutsatt att eftersökningen från den andra staten innehåller vissa uppgifter behöver en formell utlämningsframställning inte göras (30 §). Det är en uppgift för allmän åklagare på lokal nivå att utreda om förutsättningarna för utlämning är uppfyllda (31 §). I det avseendet gäller de allmänna reglerna i utlämningslagen. Den eftersökte skall tillfrågas om han samtycker till utlämning (32 §). I samband med det skall han tillfrågas om han medger rätt för den ansökande staten att lagföra honom för brott som begåtts före utlämningen och som inte omfattas av eftersökningen och att vidareutlämna honom till annan medlemsstat i EU. Enligt samma paragraf skall en eventuell återkallelse av samtycket eller medgivandet som görs innan utlämningen verkställs beaktas. Har samtycke lämnats skall åklagaren överlämna ärendet till Riksåklagaren, som kan besluta om utlämning om det är uppenbart att utlämning skall beviljas (33 §). I annat fall skall ärendet överlämnas till chefen för för beslut. Beslut i fall då flera stater begärt utlämning av samma person eller beslut om avslag på den grunden att det finns hinder mot utlämning skall dock alltid fattas av regeringen. Framställning om transport genom av någon som utlämnas enligt det förenklade förfarandet skall göras hos (40 §). 4.2 Den nordiska utlämningslagen Enligt 27 § utlämningslagen gäller inte den lagen i förhållande till de övriga nordiska länderna. Gentemot dessa gäller i stället den nordiska utlämningslagen. Den nordiska utlämningslagen är tillkommen i nära samarbete mellan de nordiska länderna, som alla har antagit en likartad lagstiftning (prop. 1959:72, 1LU 1959:22, rskr. 4.2.1 Villkoren för utlämning I 1-8 §§ finns bestämmelser om villkoren för utlämning från till de övriga nordiska länderna. För utlämning fordras enligt 1 § endast att gärningen är belagd med straff i den ansökande staten. Något generellt krav på dubbel straffbarhet finns inte. En svensk medborgare kan enligt 2 § utlämnas om han vid tiden för brottet stadigvarande vistats i den stat till vilken utlämning begärs eller den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse , dvs. att det i straffskalan ingår fängelse . I 3 § uppställs som huvudregel att utlämning inte får ske om endast böter kan ådömas för gärningen i den ansökande staten. Utlämning för politiskt brott får enligt 4 § ske endast om gärningen motsvarar brott enligt svensk lag och den som begärs utlämnad inte är svensk medborgare. Enligt 5 § får utlämning inte beviljas om det här i riket har meddelats dom eller åtalsunderlåtelse angående det eller de brott som ligger till grund för utlämningsframställningen. Enligt 6 § innebär en inledd förundersökning, ett åtal för annat allvarligt brott eller en förestående straffverkställighet att utlämning inte kan ske så länge hindret består. I 7 § anges vissa villkor som skall uppställas för att utlämning skall kunna beviljas. Den som utlämnas får inte lagföras för ett brott begånget före utlämningen om han har dömts eller meddelats åtalsunderlåtelse här i landet för det brottet. Gäller det en svensk medborgare eller ett politiskt brott får lagföring för annat brott ske endast om regeringen lämnat särskilt medgivande till detta eller om den som har utlämnats har samtyckt till lagföringen eller frivilligt stannat kvar i landet efter den lagföring som utlämningen avsett eller, sedan han lämnat den ansökande staten, frivilligt återvänt dit. Vidareutlämning till en tredje stat enligt 8 § kräver i princip ett särskilt medgivande av regeringen. 4.2.2 Förfarandet Det nordiska utlämningsförfarandet regleras i 9-16 §§. Av 9 § följer att de berörda myndigheterna, till skillnad från vad som gäller enligt utlämningslag, skall ta direkt kontakt med varandra istället för att ge in ansökan till . Det innebär att en framställning om utlämning sänds till en åklagarmyndighet eller åklagarkammare på den ort där den eftersökte finns. En lokal åklagare verkställer en utredning enligt reglerna om förundersökning i brottmål (10 §). Om den eftersökte samtycker till utlämning, kan den lokale åklagaren enligt 15 §, med vissa undantag, själv meddela beslut om utlämning. Om förutsättningar för beslut på lokal nivå inte är uppfyllda, skall ärendet överlämnas till Riksåklagaren. Riksåklagaren får besluta om utlämning om det är uppenbart att framställningen skall beviljas och den inte rör en svensk medborgare eller avser utlämning för politiskt brott. I dessa fall är beslutsrätten förbehållen regeringen. Regeringen har enligt 15 a § möjlighet att inhämta yttrande från . Användningen av tvångsmedel regleras i 17 §. Enligt 19 § får den som utlämnas från en nordisk stat till en annan transiteras genom utan särskilt tillstånd. 5 om utlämning 5.1 Bakgrund enades om en förklaring som drog upp riktlinjerna för att effektivisera utlämningsförfarandet mellan EU:s medlemsstater. En rådsarbetsgrupp fick till uppgift att utarbeta ett förslag till utlämningskonvention som skulle göra utlämningsförfarandet enklare och smidigare än den ordning som följer av utlämningskonvention. beslutade rådet att uppmärksamheten först skulle riktas mot förfarandet i de fall då de berörda personerna samtycker till att bli utlämnade. Konventionen om ett förenklat förfarande beträffande personer som lämnar sitt samtycke till utlämning antogs av rådet och undertecknades . Arbetet med de återstående frågorna har sedan fortsatt och lett fram till konventionen om utlämning mellan EU:s medlemsstater (utlämningskonvention). Konventionen undertecknades av samtliga medlemsstater . Den har ännu inte trätt i kraft. Konventionstexten finns intagen i bilaga 2. utlämningskonvention skall också ses mot bakgrund av , som har till syfte att med hänsyn till den fria rörligheten för personer inom EU utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. har beslutat att ansluta sig till genom att tillträda tillämpningskonventionen till (; se prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181). innehåller bl.a. regler om utlämning (art. 59-66), se bilaga 3. Reglerna syftar till att komplettera och underlätta tillämpningen av utlämningskonvention. På några punkter tangerar reglerna i bestämmelserna utlämningskonvention. Dessa redovisas närmare i avsnitt 5.2 (vid artikel 9), 7.3.1 (under rubriken ) och 7.3.4. I lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete finns bestämmelser om polissamarbete inom EU och som föranleds av anslutning till (prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17, rskr. 1999/2000:215). trädde ny lagstiftning i kraft för internationell rättslig hjälp i brottmål (prop. 1999/2000:61, bet. 1999/2000:JuU19, rskr. 1999/2000:216). Lagen syftar bl.a. till att anpassa svensk lagstiftning till motsvarande regler. regler om överförande av straffverkställighet utan den dömdes samtycke har förts in i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (prop. 1999/2000:45 bet. 1999/2000:JuU13 och JuU19, rskr. 1999/2000:172 och 216). Denna lagstiftning trädde i kraft (SFS 2000:294). 5.2 Konventionens huvudsakliga innehåll och dess förhållande till svensk rätt Konventionens huvudsyfte är enligt artikel 1.1 att komplettera bestämmelserna i och att underlätta tillämpningen av utlämningskonvention. Att konventionen är avsedd att vara en komplettering till utlämningskonvention (och de två tilläggsprotokoll som hör till denna) innebär att bestämmelserna i den konventionen fortsätter att gälla i alla frågor som inte regleras i 1995 och utlämningskonventioner. Enligt artikel 1.2 är utlämningskonvention inte avsedd att påverka tillämpningen av mer förmånliga bestämmelser i bilaterala eller multilaterala avtal som är i kraft mellan medlemsstaterna. Konventionen påverkar inte heller mer förmånliga bestämmelser till följd av likartad lagstiftning som gäller mellan medlemsstaterna. Exempel på detta är den samnordiska lagstiftningen, som för svensk del kommit till uttryck i den nordiska utlämningslagen (se ovan under avsnitt 4.2). Genom artikel 2 sänks - i jämförelse med utlämningskonvention - strafftröskeln för utlämningsbara brott till sex månaders frihetsstraff i den anmodade staten, medan den nuvarande gränsen behålls i fråga om den ansökande statens lagstiftning. Artikeln behandlas i avsnitt 7.3.2. I artikel 3 görs undantag från kravet på dubbel straffbarhet när det gäller vissa grova fall av organiserad brottslighet och terrorism. Artikeln behandlas i avsnitt 7.3.5. Enligt artikel 4 får utlämning för straffverkställighet inte vägras på den grunden att den eftersökte, om han utlämnas, kommer att placeras på en annan plats än i kriminalvårdsanstalt. Det kan t.ex. gälla vid verkställighet av ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Bestämmelsen är förenlig med den svenska lagstiftningen, som vid utlämning för lagföring knyter an till straffskalan för brottet och inte till påföljden i det särskilda fallet (se 4 § utlämningslagen). Även vid utlämning för straffverkställighet är den svenska lagstiftningen förenlig med konventionsbestämmelsen, eftersom denna endast omfattar frihetsberövande påföljd. Artikeln föranleder således inga lagstiftningsåtgärder. I artikel 5 slås som huvudregel fast att den anmodade staten inte får betrakta något brott som politiskt. Begränsningar är möjliga, bl.a. på det sättet att varje medlemsstat kan förklara att den nämnda huvudregeln skall gälla endast i fråga om gärningar som avses i om bekämpande av terrorism (terrorismkonventionen). Artikeln behandlas i avsnitt 7.3.3. Enligt artikel 6 gäller beträffande s.k. fiskaliska brott - dvs. brott mot lagstiftning rörande skatter och avgifter samt tullar och valutatransaktioner - att utlämning skall kunna ske om gärningen motsvarar ett brott av samma beskaffenhet enligt den anmodade statens lagstiftning, även om den anmodade statens lagstiftning inte föreskriver samma slag av skatter och avgifter eller inte har samma typ av bestämmelser på området. Motsvarande bestämmelse finns i andra tilläggsprotokollet till utlämningskonvention. Tilläggsprotokollet har ratificerats av (prop. 1978/79:80, JuU 1978/79:18, rskr. 1978/79:157, SÖ 1979:13), men däremot inte av alla EU:s medlemsstater. Bestämmelserna fordrar därför inga ytterligare lagändringar. Artikel 7 behandlar utlämning av egna medborgare. Huvudregeln är här att utlämning inte får vägras på den grunden att den som begärs utlämnad är medborgare i den anmodade staten. Varje medlemsstat har dock möjlighet att vägra utlämning eller att ställa upp särskilda villkor för att lämna ut egna medborgare. Artikeln behandlas i avsnitt 7.3.1. Enligt artikel 8 får utlämning inte vägras på den grunden att brottet eller påföljden preskriberats enligt den anmodade statens lagstiftning. Artikeln behandlas i avsnitt 7.3.4. Artikel 9 innehåller en regel för de fall då amnesti har beviljats i den anmodade staten rörande det aktuella brottet. Bestämmelsen innebär att utlämning inte skall beviljas för brottet i fråga. innehåller en liknande reglering. Enligt artikel 62.2 skall amnesti som utfärdas i den anmodade staten inte utgöra hinder mot utlämning, såvida inte brottet faller under den statens domsrätt. I andra tilläggsprotokollet till utlämningskonvention finns en bestämmelse med samma innehåll. Vid ratificeringen av tilläggsprotokollet konstaterades att 10 § första stycket utlämningslagen innehåller ett förbud mot utlämning i de fall som bestämmelsen tar sikte på. Någon lagändring ansågs därför inte nödvändig (prop. 1978/79:80 s. 14). Det finns inte anledning att göra någon annan bedömning . Artiklarna 10 och 11 innebär avsteg från det skydd som specialitetsprincipen ger, på så sätt att den som har utlämnats i vissa fall kan dömas för brott begångna före utlämningen utan att dessa legat till grund för utlämningsbeslutet och utan att den anmodade medlemsstaten i efterhand har lämnat sitt samtycke. Detta gäller när den påföljd som kan komma i fråga är av icke frihetsberövande art eller då den som har utlämnats själv avstår från att åberopa specialitetsprincipen. Enligt artikel 12 skall vidareutlämning, dvs. utlämning från den ansökande staten till en tredje EU-stat, normalt inte kräva särskilt samtycke från den anmodade staten. Artiklarna 10-12 behandlas i avsnitt 7.3.6. Artikel 13 föreskriver att varje medlemsstat skall utse en centralmyndighet för hanteringen av utlämningsärenden samt att utlämningsframställningar får göras med utnyttjande av telefax. Enligt artikel 14 kan en stat medge att berörda myndigheter i respektive land kan kontakta varandra direkt för kompletterande upplysningar. Artiklarna behandlas i avsnitt 7.3.8. Artikel 15 innehåller undantag från krav på bestyrkande av handlingars äkthet och andra formaliteter. Några sådana krav ställs inte upp i den svenska utlämningslagstiftningen. Artikeln kräver därför inte några lagändringar. I artikel 16 ges bestämmelser om dokumentation vid transitering. Dokumentationen motsvarar i stort vad en framställning om utlämning enligt det förenklade utlämningsförfarandet mellan EU:s medlemsstater skall innehålla (se 29 § utlämningslagen). Någon reglering av krav på dokumentationen vid framställningar om transitering har inte ansetts motiverad (se prop. 1996/97:88 s. 27). Något skäl för en annan ståndpunkt finns inte. Artikel 17 behandlar frågan om reservationer. Enligt artiklarna 3 (undantag från kravet på dubbel straffbarhet), 5 (politiska brott), 6 (fiskaliska brott) och 7 (utlämning av egna medborgare) finns möjligheter att reservera sig eller uppställa villkor för dessa bestämmelsers tillämpning. Några andra reservationsmöjligheter finns inte. Svenska förklaringar och reservationer till konventionen redovisas i avsnitt 8. Avslutningsvis gör artikel 18 det möjligt för de medlemsstater som kommer överens om detta att tillämpa konventionens bestämmelser innan konventionen formellt har trätt i kraft, dvs. innan samtliga femton medlemsstater har ratificerat den. Ikraftträdandefrågan behandlas i avsnitt 7.3.10. Sammanfattningsvis innebär utlämningskonvention vidgade möjligheter i förhållande till utlämningskonvention vad gäller att få medborgare i den anmodade staten utlämnade. Möjligheterna att vägra utlämning på grund av preskription eller med hänsyn till att gärningen i fråga kan anses vara politisk eller politiskt betingad begränsas. Konventionen innehåller också undantag från specialitetsprincipen och kravet på samtycke vid utlämning till en tredje stat samt, i vissa fall, från kravet på dubbel straffbarhet. Utlämning skall också i viss utsträckning kunna ske för brott som enligt utlämningskonvention inte är tillräckligt allvarliga för att självständigt kunna medge utlämning. 6 Avtalet med om utlämning har med förhandlat fram ett bilateralt utlämningsavtal, se bilaga 3. Avtalet undertecknades och ersätter tidigare utlämningsavtal mellan länderna (SÖ 1976:30, SÖ 1980:21). En målsättning med det nya avtalet, som bl.a. innebär att utlämning kan ske för ett större antal brott än tidigare, är att förenkla utlämningsförfarandet. De 22 artiklarna i avtalet följer i huvudsak det tidigare avtalet. Artikel 1 anger ett åtagande för avtalsparterna att utlämna enligt avtalet för lagföring och för straffverkställighet. Det bör noteras att avtalet för del inte utesluter utlämning för brott som faller utanför dess tillämpningsområde. Av artikel 2.1 följer en skyldighet att utlämna för brott som är belagt med frihetsstraff . Vid utlämning för straffverkställighet skall enligt artikel 2.3 minst sex månaders frihetsstraff återstå att verkställa. Enligt artikel 2.5 kan utlämning ske för fiskala brott. Utgångspunkten är att förutsättningarna i artikel 2.1 - och i förekommande fall dessutom artikel 2.3 - är uppfyllda. Samma förutsättningar gäller enligt artikel 2.9 för att s.k accessorisk utlämning (se 4 § andra stycket utlämningslagen) skall kunna beviljas. Utlämning skall vidare enligt artikel 2.6 beviljas för brott som har begåtts utanför den ansökande statens territorium, förutsatt att den anmodade staten under motsvarande förhållanden hade haft jurisdiktion för brottet eller om den som begärs utlämnad är medborgare i den ansökande staten. Av bestämmelsen i artikel 2.7 följer att ett brott är utlämningsbart om gärningen vid brottstillfället var kriminaliserad i den ansökande staten och om kriminalisering vid tiden för utlämningsframställningen dessutom förelåg i den anmodade staten. Artikel 2.8 avser det fallet att utlämning begärs för verkställighet av en dom på både fängelse och böter, vilket enligt den svenska utlämningslagstiftningen är möjligt. Bestämmelsen är dock fakultativ. Det svenska påföljdssystemet innebär att kombinationen fängelse och böter mycket sällan utdöms, varför inte kommer att kunna utnyttja möjligheten att begära utlämning med stöd av bestämmelsen. Även i övrigt står artikeln i överensstämmelse med den svenska utlämningslagen. Artikel 3 anger obligatoriska utlämninghinder. Dessa motsvarar i huvudsak vad som utgör hinder för utlämning enligt 5-7 och 10 §§ utlämninglagen. Enligt artikel 4, som anger diskretionära utlämningshinder, får utlämning vägras bl.a. om den anmodade staten med stöd av egen jurisdiktion kommer att lagföra brottet. Bestämmelsen kräver inte någon ändring av utlämningslagen.