prop · GP038 · 2001-09-20 00:00:00 — Insatserna skall, enligt punkten 1, vara förenliga med gemenskapens utvecklingspolitik och utgöra ett komplement till de insatser som genomförs av medlemsstaterna. Den nya artikeln innebär som har nämnts inte att ytterligare kompetens överförs från medlemsstaterna till gemenskapen (se avsnitt 6.1). Enligt en gemensam förklaring (10) bekräftas att den nya artikeln inte omfattar insatser avseende betalningsbalansstöd till tredje land. 8.2.13 Stadga för ledamöterna av (artikel 190.5) Artikel 190.5 reglerar möjligheten för att fastställa regler och allmänna villkor för hur dess ledamöter skall utföra sina Enligt bestämmelsen skall fastställa dessa regler efter yttrande från kommissionen och sedan rådet genom enhälligt beslut har gett sitt godkännande. Artikel 190.5 utgör den rättsliga grunden för stadgan för ledamöter av (EP-stadgan). Bland de frågor som skall regleras i stadgan ingår lön, pension, skatt Stadgan har diskuteras utan att en överenskommelse kunnat nås mellan rådet och . : I regeringskonferensen diskuterades artikel 190.5 enbart inom ramen för frågan om en övergång till kvalificerad majoritet för beslut i rådet. Frågan var om medlemsstaterna kunde Prop. 2001/02:8 acceptera en övergång från enhällighet till kvalificerad majoritet när rådet ger sitt godkännande till förslag till EP-stadga. Förhandlingsresultatet: Artikel 2.18 i ändrar artikel 190.5 på följande sätt. När rådet skall ge sitt godkännande till EP-stadga krävs en kvalificerad majoritet, förutom beslut om regler för beskattning av ledamöter eller före detta ledamöter som även fortsättningsvis kräver enhällighet. 8.2.14Politiska partier på europeisk nivå (artikel 191) I artikel 191 anges att politiska partier på europeisk nivå är viktiga som en integrationsfaktor inom unionen. Gemenskapsbestämmelser om politiska partiers verksamhet saknas emellertid. : För att skapa en särskild rättslig grund för att fastställa regler för europeiska politiska partier och deras finansiering lade kommissionen ett förslag till regeringskonferensen om en komplettering av artikel 191. Regeringen ställde sig positiv till förslaget. är finansieringen av partigrupper inte reglerad på europeisk nivå, vilket har försvårat insyn och kontroll. Tillskapandet av en särskild rättslig grund för att fastställa regler för politiska partier öppnar ytterligare möjligheter att anta en partistatut som i sin tur kan bidra till att öka effektiviteten och insynen i partigruppernas verksamhet. Förhandlingsresultatet: beslutade att skapa en särskild rättslig grund för att fastställa regler för politiska partier på europeisk nivå. Artikel 191 kompletteras med ett nytt stycke där det hänvisas till förfarandet i artikel 251 i EG-fördraget, dvs. rådet skall genom medbeslutande tillsammans med fastställa regler för politiska partier verksamma på europeisk nivå (artikel 2.19 i ). En förklaring om artikel 191 fogades även till konferensens slutakt (gemensam förklaring 11 ). I förklaringen erinras om att bestämmelserna i artikeln inte innebär någon kompetensöverföring från medlemsstaterna till EG och att tillämpningen av gällande nationella konstitutionella regler inte påverkas. Vidare anges uttryckligen att finansiering över gemenskapsbudgeten av politiska partiers verksamhet på europeisk nivå inte får utnyttjas för att direkt eller indirekt finansiera nationell partiverksamhet. I förklaringen anges att bestämmelser om finansiering av de politiska partierna skall tillämpas på samma grund för alla politiska krafter som är företrädda inom , detta som en markering för att inte politiska grupperingar med en negativ inställning till EU, eller ledamöter som inte tillhör någon partigrupp, skall kunna undantas från rätten till ekonomiskt stöd. Tillägget i artikel 191 och förtydligandena i den gemensamma förklaringen stämde väl överens med regeringens önskan att skapa en särskild rättslig grund för att fastställa regler för politiska partier på europeisk nivå, särskilt vad gäller finansiering. Valet av med- beslutandeförfarandet där rådet och beslutar tillsammans som tillämplig beslutsprocedur föreföll lämpligt eftersom Prop. 2001/02:8 verksamhet berörs. 8.2.15Generalsekreterare och biträdande generalsekreterare (artikel 207.2) Enligt artikel 207.2 skall rådet utse generalsekreteraren och den ställföreträdande generalsekreteraren vid generalsekretariatet genom enhälligt beslut. : För att öka effektiviteten i beslutsprocessen föreslog ordförandeskapet att rådets beslut om att utse general- sekreteraren och den ställföreträdande generalsekreteraren skulle kunna fattas med kvalificerad majoritet. Rent principiellt är det av stort värde att utnämningar och tillsättningar av tjänster i gemenskapsorganen beslutas enhälligt. Enhälliga beslut kan sägas stärka den utnämndes ställning och auktoritet. Mot detta bör dock vägas den ökade risken att i en utvidgad union en enda medlemsstat motsätter sig utnämningen av en person, vars kandidatur i stort sett samtliga medlemsländer stödjer. Rådet kan då inte fatta något beslut. Vid en samlad bedömning fann regeringen det därför rimligt att utnämningen av generalsekreteraren och den ställföreträdande generalsekreteraren för rådet skulle kunna vila på beslut som fattas med kvalificerad majoritet. Detta kom också att bli den lösning som medlemsstaterna förespråkade. Förhandlingsresultatet: Ändringen i artikel 207.2 innebär alltså att generalsekreteraren och den biträdande generalsekreteraren skall utses av rådet genom beslut med kvalificerad majoritet (artikel 2.20 i ). 8.2.16Kommissionen (artiklarna 214.2 och 215) När ledamöterna i kommissionen skall nomineras och utses är det enligt artiklarna 214.2 och 215 medlemsstaternas regeringar som i samförstånd fattar besluten. Medlemsstaternas regeringar skall i samförstånd även utse en ersättare för en avgående ledamots återstående mandattid. : I förhandlingarnas slutskede återupptog ordförandeskapet förslaget att beslut att nominera och utse ledamöterna i kommissionen skulle fattas av rådet med kvalificerad majoritet. Ett sådant beslut skulle dock även i fortsättningen tas i samförstånd med kommissionens ordförande. Regeringen hade inget att invända mot förslaget. Förhandlingsresultatet: Resultatet av förhandlingarna blev att artikel 214.2 ändras och rådet skall såväl nominera som utse ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissionen, genom beslut med kvalificerad majoritet (artikel 2.22 i ). Som en konsekvens av de ändringar som görs i artikel 214.2 skall rådet fatta beslutet om att utse en ersättare för en entledigad eller avsatt ledamot med kvalificerad majoritet (artikel 2.23 i ). (Se avsnitt 7.3.2.) Domstolens rättegångsregler (artiklarna 223, 224 och Remissinstanserna: anser att det är positivt att rådet med kvalificerad majoritet kan ge sitt godkännande till ändringar av och förstainstansrättens rättegångsregler, eftersom detta bidrar till att öka effektiviteten och flexibiliteten i EG- domstolens arbete. Bakgrund: och förstainstansrättens rättegångsregler skall enligt gällande bestämmelser godkännas av rådet med enhällighet (artiklarna 245 tredje stycket och 225.4 i EG-fördraget). : Domstolen lade inför regeringskonferensen fram förslag om att ge domstolen rätt att själv anta sina rättegångsregler utan rådets godkännande eller, i andra hand, att rättegångsreglerna skulle kunna ändras efter godkännande av rådet med kvalificerad majoritet. Domstolen ansåg att kravet på enhällighet innebar svårigheter att få till stånd nödvändiga anpassningar av rättegångsformerna. Samtliga medlemsstater var positivt inställda till att övergå från enhällighet till kvalificerad majoritet Regeringen stödde domstolens förslag och ansåg att de föreslagna ändringarna skulle bidra till att öka effektiviteten och flexibiliteten i domstolens arbete. Förhandlingsresultatet: Resultatet blev att rådet kan ge sitt godkännande till ändringar av och förstainstansrättens rättegångsregler med kvalificerad majoritet (artiklarna 2.29 och 2.30 i ). Detsamma kommer att gälla för de särskilda rättsinstansernas rättegångsregler (artikel 2.32 i ). 8.2.18Revisionsrätten (artiklarna 247.3 och 248.4) I artikel 247.3 anges att revisionsrättens ledamöter skall utses av rådet som beslutar med enhällighet efter det att har hörts. : Frågan om att övergå från enhällighet till kvalificerad majoritet för beslut i rådet om att utse ledamöterna i revisionsrätten väcktes mycket tidigt under förhand lingarna. Regeringen var öppen för att göra en ändring i fördraget på denna punkt i syfte att effektivisera revisionsrättens utnämnings förfarande. Ingen medlemsstat motsatte sig förslaget att ändra omröst ningsreglerna. Förhandlingsresultatet: enades om att ändra artikel 247.3 så att rådet med kvalificerad majoritet och efter att ha hört skall anta den förteckning över ledamöter som skall upprättas i enlighet med förslag från varje medlemsstat (artikel 2.36 b i ). Revisionsrätten fastställer själv sin arbetsordning. : Medlemsstaterna och revisionsrätten fram- Prop. 2001/02:8 förde under förhandlingarna att frågan om effektivitet i revisions rättens verksamhet bäst säkrades genom effektiva arbetsformer. Mot denna bakgrund presenterades ett förslag om att revisionsrätten själv skulle fastställa sin arbetsordning, vilken sedan rådet skulle godkänna genom beslut med kvalificerad majoritet. Regeringens position i första hand var att revisionsrätten även i fortsättningen skulle få besluta om arbets- ordningen. Förhandlingsresultatet: En ny bestämmelse, artikel 248.4 sista stycket, förs in i fördraget som ålägger revisionsrätten att slå fast en intern arbetsordning (artikel 2.37 b i ). Arbetsordningen skall godkännas av rådet med kvalificerad majoritet. 8.2.19Ekonomiska och sociala kommittén (artikel 259.1) Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) har 222 ledamöter. har 12 ledamöter. Enligt artikel 259 skall, vid utseende av ledamöter i kommittén, varje medlemsstat tillställa rådet en lista med dubbelt så många kandidater som det antal platser som har tilldelats statens medborgare. ESK:s medlemmar utses, enligt artikel 158 i EG-fördraget, genom enhälligt beslut av rådet. De kan återväljas. : Under regeringskonferensen diskuterades två frågor. Den första frågan rörde formerna för att utse ledamöter i ESK. Förslag fördes fram om att frångå förfarandet med att medlemsstaterna tillställer rådet en lista med dubbelt så många kandidater som det antal platser som har tilldelats statens medborgare. Regeringen hade inget att invända mot förslaget. Den andra frågan rörde möjligheten för rådet att besluta med kvalificerad majoritet vad gäller tillsättning av ledamöter i ESK. Regeringen hade inte något att invända mot detta förslag heller. Förhandlingsresultatet: Resultatet av förhandlingarna blev, såvitt gäller den första frågan, att förfarandet med en lista med dubbelt så många kandidater som det antal platser som har tilldelats statens medborgare skall frångås. Rådet kan således inte ändra medlemsstaternas förslag. Såvitt gäller den andra frågan blev resultatet att rådet med kvalificerad majoritet skall anta den förteckning över ledamöter som skall upprättas i enlighet med förslag från varje medlemsstat (artikel 2.41 i ). 8.2.20Regionkommittén (artikel 263) har 222 ledamöter och lika många suppleanter. har 12 ledamöter. Kommitténs ledamöter och suppleanter skall, enligt artikel 263, utses genom enhälligt beslut av rådet på förslag av respektive medlemsstater. De kan återväljas. : För att öka effektiviteten i beslutsprocessen föreslog ordförandeskapet att rådets beslut om att utse Region- kommitténs ledamöter skulle kunna fattas med kvalificerad majoritet. Ingen av medlemsstaterna hade något att erinra mot förslaget. Förhandlingsresultatet: Resultatet av förhandlingarna blev att artikel Prop. 2001/02:8 263 ändras på så sätt att rådet med kvalificerad majoritet skall anta den förteckning över ledamöter och suppleanter som har upprättats enligt medlemsstaternas förslag (artikel 2.42 i ). 8.2.21Budget (artikel 279) Artikel 279 reglerar beslutsordningen för vissa budgetrelaterade frågor. I artikeln föreskrivs att rådet enhälligt skall besluta på förslag från kommissionen och efter att ha hört och erhållit revisionsrättens yttrande om tre olika regelverk: ·budgetförordningen som är den grundläggande förordningen på budgetområdet och som särskilt skall innehålla närmare bestämmelser om budgetens uppställning och genomförande och om redovisning och revision; ·regler för gemenskapens egna medel och de sätt och det förfarande enligt vilka budgetinkomster skall ställas till kommissionens förfogande samt bestämma nödvändiga åtgärder för att möta ett eventuellt likviditetsbehov som fastställs; ·regler för ekonomichefers, utanordnares och räkenskapsförares ansvar och lämplig ordning för kontroll. : Ordförandeskapet presenterade artikel 279 som en artikel som i sin helhet skulle kunna bli föremål för beslut med kvalificerad majoritet. En övergång till kvalificerad majoritet syftade till en förbättrad effektivitet i beslutsprocessen. Regeringen ställde sig positiv till en övergång till kvalificerad majoritet vad gäller beslut om budgetförordningen och regler för ekonomichefers, utanordnares och räkenskapsförares ansvar och lämplig ordning för kontroll, eftersom beslutsprocessen därigenom skulle bli mer effektiv. Dagens krav på enhällighet har resulterat i att välbehövliga och rimliga reformer i vissa fall har blockerats av enstaka medlemsländer. Däremot ansåg regeringen vad gäller beslut om egna medel att dessa även fortsättningsvis bör fattas med enhällighet. En grundläggande svensk position är att beskattningsrätten är en nationell kompetens. Mot bakgrund av detta faktum och ett svenskt intresse om en begränsad svensk EU-avgift vore någon annan beslutsregel än enhällighet inte ändamålsenlig. Det stod redan inledningsvis under förhandlingarna klart att det inte fanns något intresse bland medlemsstaterna att övergå till kvalificerad majoritet när det gäller egna medel. Däremot vad gällde de övriga två frågorna (budgetförordningen och regler för styrekonomer, utanordnare och räkenskapsförare) utkristalliserade sig tidigt en majoritet för detta förslag, även om vissa länder under förhandlingarna intog en mer negativ eller tveksam inställning. Förhandlingsresultatet: Resultatet av regeringskonferensen (artikel 2.44 i ) blev en kompromiss på så sätt att övergången till kvalificerad majoritet träder i kraft först . skall rådet fatta beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen vad gäller budgetförordningen och regler för styrekonomers, utanordnares och räkenskapsförares ansvar och lämplig ordning för kontroll. För beslut om egna medel kommer även fortsätt- Prop. 2001/02:8 ningsvis enhällighet att gälla. När det gäller tidpunkten för en övergång till kvalificerad majoritet finns det en koppling till artikel 161 i EG-fördraget (strukturfonderna) (se avsnitt 8.2.10). För artikel 161 sker en övergång dock tidigast medan det för artikel 279 blir en övergång till kvalificerad majoritet . I budgetförordningen återfinns regler som har bäring på strukturfondsområdet. Sammanfattning: Bestämmelserna om närmare samarbete i den första och tredje pelaren ändras något genom det nya fördraget. beslut om att upprätta ett närmare samarbete skall även i fortsättningen fattas av rådet med kvalificerad majoritet, men en medlemsstat kan inte längre genom ett nationellt veto blockera ett En medlemsstat kan begära att frågan hänskjuts till , men något beslut i krävs inte för att ministerrådet skall kunna besluta med kvalificerad majoritet. Bestämmelser som möjliggör närmare samarbete i den andra Detta samarbete kan endast avse genomförande av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt. militära eller försvarsmässiga konsekvenser får inte bli föremål för Rådets beslut om att upprätta ett närmare samarbete fattas med kvalificerad majoritet, men en medlemsstat kan genom ett nationellt veto blockera ett sådant beslut. För alla tre pelare gäller att det närmare samarbetet måste inbegripa minst åtta medlemsstater. Remissinstanserna: Statskontoret gör den bedömningen att eftersom kommissionens generalsekretariat har presenterat flera rapporter om hur närmare samarbete kan användas för att utveckla EU-samarbetet på bl.a. förstapelarområdet, ökar sannolikheten för att reglerna för närmare samarbete kan komma att tillämpas i praktiken. att skapa en hög svensk beredskap pekar Statskontoret på att det finns skäl att utreda hur behovet av närmare samarbete ser ut på specifika politikområden samt vilken praktisk utformning det kan få. Bakgrund: Begreppet närmare samarbete, s.k. flexibel integration, har kommit att bli den sammanfattande beteckningen på möjligheten för en mindre grupp medlemsstater att fördjupa sitt samarbete inom ett visst politikområde i EU. Den här möjligheten fördragsreglerades genom Amsterdamfördraget och bestämmelser om ett närmare samarbete finns i den första och tredje Reglerna om närmare samarbete har ännu inte tillämpats, men eftersom det har funnits ett behov av att inom EU- samarbetet hitta flexibla lösningar på vissa områden finns det exempel på flexibel integration i vid mening. De mest kända exemplen torde vara samarbetet inom EMU och . I det följande lämnas en redogörelse för vad som gäller beträffande de olika pelarna. Första och tredje pelaren Fördragens bestämmelser om närmare samarbete behandlar endast de förutsättningar som skall vara uppfyllda för att ett sådant samarbete skall kunna komma i fråga och beslutsformerna då rådet beslutar om ett bemyndigande att inleda ett närmare samarbete. Några exempel på vilka samarbetsområden som kan bli aktuella ges alltså inte i fördragen. Fördragsbestämmelserna omfattar en mer allmän del med generella villkor för närmare samarbete (artiklarna 4345 i Unionsfördraget). Till detta kommer specifika bestämmelser för första och tredje pelaren i artikel 11 i EG-fördraget och artikel 40 i Unionsfördraget. ·skall bl.a. syfta till att främja unionens mål och att skydda och tjäna dess intresse, ·skall ligga inom ramen för de befogenheter som gemenskapen har fått genom EG-fördraget, ·får endast användas som en sista utväg när fördragens mål inte kan uppnås på annat sätt, och ·måste omfatta åtminstone en majoritet av medlemsstaterna och tillåta samtliga medlemsstater att bli parter i samarbetet när som helst. ·får inte innebära diskriminering eller begränsning av handeln mellan medlemsstaterna och inte snedvrida konkurrensvillkoren mellan medlemsstaterna, ·får inte påverka gemenskapens politik, åtgärder eller program, och ·får inte beröra ett område där gemenskapen är ensam behörig, dvs. har exklusiv kompetens. Beslut om att upprätta ett närmare samarbete fattas av rådet med kvalificerad majoritet. Om en medlem i rådet motsätter sig att ett beslut fattas, av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik, skall omröstning inte äga rum. Rådet får med kvalificerad majoritet begära att frågan skall hänskjutas till rådet i dess sammansättning av stats- eller regeringscheferna, för förstapelarfrågor, och till , för tredjepelarfrågor, för enhälligt beslut. Varje medlemsstat kan alltså utnyttja en vetorätt. Beslut inom den andra pelaren fattas i princip med enhällighet. Undantagen avser huvudsakligen vissa s.k. genomförandebeslut. Inom den andra pelaren finns ingen möjlighet till närmare samarbete. Genom Amsterdamfördraget infördes emellertid en bestämmelse om s.k. konstruktivt avstående (artikel 23.1 andra stycket i Unionsfördraget). Konstruktivt avstående innebär att en rådsmedlem som avstår från att rösta och motiverar sitt avstående inte blir bunden av beslutet. Bestämmelsen om konstruktivt avstående medger en viss flexibilitet i den andra pelaren eftersom den innebär att en medlemsstat i stället för att Prop. 2001/02:8 motsätta sig ett beslut (och därmed förhindra det) accepterar att övriga medlemsstater går vidare i samarbetet. Den icke deltagande staten förbinder sig emellertid att avhålla sig från varje handling som skulle kunna strida mot, eller hindra, en unionshandling på grundval av det fattade beslutet. De övriga medlemsstaterna skall respektera medlems- statens ståndpunkt. Flertalet länder, däribland , ställde sig positiva till denna reform som ett sätt att effektivisera beslutsfattandet i den andra pelaren. I avsnitt 9.2 och 9.3 i promemorian redogörs utförligt för förhandlingarna och den svenska positionen. Nedan belyses huvudpunkterna i diskussionerna under regeringskonferensen och den svenska positionen. Möjligheten att inleda närmare samarbete sågs av flera medlemsstater som en viktig symbolfråga. Hos vissa medlemsstater har funnits en rädsla för att utvidgningen skulle kunna leda till att unionen handlingsförlamas. Flera medlemsstater ansåg därför att det var viktigt att stärka möjlig- heterna till fördjupning, som utvidgningen förbereds. Redan på ett tidigt stadium fanns en relativt bred enighet om att det var rimligt att se över vissa bestämmelser om närmare samarbete såvitt gällde den första och tredje pelaren. De frågor det gällde var dels frågan om det lägsta antal medlemsstater som skall kunna bedriva närmare samarbete inom EU:s ramar, dels frågan om vetomöjligheten, dvs. möjligheten som fördragen ger en medlemsstat att begära att frågan om att inleda ett närmare samarbete skall avgöras i ministerrådet eller med enhälligt beslut. När det gällde frågan om att införa en möjlighet till närmare samarbete i den andra pelaren visade det sig, inte överraskande, finnas olika uppfattningar bland medlemsstaterna. Ett antal medlemsstater framhöll utrikes- och säkerhetspolitiken som ett område som särskilt lämpade sig för flexibla lösningar. Andra medlemsstater, däribland , påpekade det olämpliga i att frångå principen om enhällighet på det utrikespolitiska området. Särskilt frågor som rörde den militära krishanteringen diskuterades grundligt och det fanns olika uppfattningar bland medlemsstaterna huruvida detta område lämpade sig för närmare samarbete. Grundläggande för den svenska inställningen var att närmare samarbete måste förbli öppet för alla medlemsstater i unionen och att möjligheten för vissa medlemsstater att upprätta närmare samarbete inte får leda till en uppdelning av medlemsstaterna i första och andra rang. Vad gällde diskussionen om ändringar av bestämmelserna i den första och tredje pelaren ansåg regeringen att det var viktigt att värna om dels bibehållandet och utvecklandet av unionens regelverk, dels konsolideringen av ett enhetligt institutionellt ramverk. skulle i sak på de flesta av dessa områden emellertid ha ett intresse av att delta i närmare samarbete. Vad gällde diskussionen om att införa möjligheter till närmare samarbete i den andra pelaren såg regeringen inga starka skäl till att ändra i fördragen. Enhälligheten i de utrikespolitiska frågorna är av särskilt stor betydelse eftersom unionen agerar mot omvärlden och det gäller att värna om trovärdigheten och styrkan i det agerandet. 2001/02:8 gällde alla beslut inom krishanteringen var det, enligt den svenska uppfattningen, helt olämpligt att skapa mekanismer för närmare samarbete. Mot denna bakgrund var regeringen ändå beredd att delta i diskussionerna i en strävan att bidra till en samlad uppgörelse. De bakomliggande kriterierna, som är avsedda att garantera samman- hållningen i unionens agerande, är även i fortsättningen strikt reglerade något som också varit en förutsättning för regeringens deltagande i diskussionen om att ändra det övriga regelverket. Det resultat som regeringskonferensen uppnådde beträffande respektive pelare innebär följande. Såvitt gäller den första pelaren (artiklarna 1.111.14 och 2.1 i ) kan även i fortsättningen ett närmare samarbete bara inledas på grundval av ett förslag från kommissionen. Minst åtta medlemsstater måste delta i det närmare samarbetet. Ett beslut om att inleda ett närmare samarbete fattas, som , av rådet med kvalificerad majoritet.