prop · GO031D4 · 2001-01-01 00:00:00 — Bidragande orsaker är att dynamiska analyser är betydligt mer krävande att genomföra och att resultaten alltid är diskutabla. Försvarare av statiska analyser brukar just hävda fördelen med en metod där alla förutsättningar är väl kända. De som förespråkar dynamiska analyser har också lätt att hitta argument i form av absurda exempel. En statisk analys av en inkomstskatt på skulle till exempel medföra en kraftig förstärkning av de offentliga finanserna som fördelningen av inkomster blir jämnare. Regeländringens kostnad i form av produktionsbortfall skulle helt negligeras och därmed ger den statiska analysen en vilseledande bild. Hur skatter och bidrag påverkar hushållens arbetsutbud har länge engagerat forskare och regeringar världen över. En orsak är att arbetsmarknaden och dess funktion har en central betydelse för ett samhälle, både socialt och ekonomiskt. Moderna begrepp som marginali- sering , social exklusion och fattigdomsfällor avspeglar en trend mot en mer proaktiv politik som syftar till att öka hushållens förmåga och möjlighet till självförsörjning. Arbetsmarknaden har därmed ökat i betydelse för att uppnå fördelningspolitiska mål. Nedan beskrivs kortfattat den forskning som försöker förklara vad som bestämmer hushållens arbetsutbud. Det presenteras också beräkningar där det framgår hur resultaten skiljer sig åt i en statisk och dynamisk analys av två fiktiva reformer. Som alltid kan storleken på hushållens be- teendeanpassningar diskuteras. Målet med den dynamiska analysen är i första hand att ge en vägledning om vilka effekter som kan förväntas, och skall inte tolkas i absoluta tal. Den vanliga kritiken mot partiella analyser av utbud och efterfrågan gäller även här. Forskningen och de exempel som kommer att redovisas bygger inte på analyser av ett jämviktsläge, där efterfrågan och utbud möts. Istället är målet att mäta hur det potentiella arbetsutbudet påverkas av skatter och regler. När det gäller olika förändringar av dagens regler tas ingen hänsyn till hur finansieringen sker, eller hur ett eventuellt överskott fördelas. 2.1 Anpassar hushållen sin arbetstid? I ovanstående exempel med en hypotetisk höjning av skattesatsen till är det rimligt att tänka sig att en del hushåll väljer att minska sin arbetstid. Men trots en intensiv forskning är det svårt att få tag på användbara resultat som visar hur nettolönen påverkar hushållens val av arbetstid. De publicerade resultaten skiljer sig mycket åt, inte bara i fråga om hur mycket arbetsutbudet påverkas, utan även i vilken riktning. Dessutom är det vanligt att underliggande antaganden skiljer sig åt. , Ett vanligt antagande för att förenkla analysen är att alla hushåll kan anpassa sin arbetstid. Detta är naturligtvis ett mycket grovt antagande som till exempel inte gäller personer som är ofrivilligt arbetslösa eller som av hälsoskäl inte kan arbeta. gäller det inte ens de som har en fast förankring på arbetsmarknaden. Regler och avtal medför att det är svårt att anpassa sin arbetstid. Även om man i ett första steg antar att arbetstiden är flexibel går det inte att teoretiskt säga hur en förändring av skatte- och bidragsregler påverkar arbetstiden. Om avkastningen på en arbetad timma ökar blir det dyrare att vara ledig, eller med andra ord, priset på fritid ökar. Enligt ekonomisk teori minskar då efterfrågan på fritid och arbetstiden ökar (substitutionseffekt). Å andra sidan medför en högre avkastning, vid en given arbetstid, att inkomsten ökar och därmed också konsumtionen av bl.a. fritid, vilket leder till en minskad arbetstid (inkomsteffekt). Det är således en empirisk fråga vilken effekt som dominerar. Storleken på de båda effekterna varierar mellan hushållen och hur de påverkar arbetsutbudet beror på utformningen av regelalternativen. I det tidigare exemplet med en kraftigt ökad skatt kan man förvänta sig att det bara är hushåll som betalar skatt som anpassar sin arbetstid. En sänkning av skatten skulle däremot även kunna påverka de som inte betalar skatt: valet att börja arbeta blir mer attraktivt när avkastningen ökar. Om man ändå försöker sammanfatta forskningen så påverkas hushållens arbetsutbud av skatter och bidrag, och kvinnor är mer benägna än män att ändra sitt beteende när reglerna förändras. Även om det finns undantag så är det vanligaste resultatet att substitutionseffekten dominerar inkomsteffekten. Detta innebär att om avkastningen på arbete ökar genom t.ex. en minskad marginalskatt så är ett förväntat resultat att arbetsutbudet kommer att öka. 2.2 Hushållens budgetmängd och val av arbetstid En vanlig utgångspunkt för empiriska studier av arbetsutbudet är att anta att hushållen väljer den arbetstid som genererar mest nytta. Hushållet erhåller nytta av fritid och av den konsumtion som blir möjlig genom arbete och bidrag. Fritid antas således vara något som värderas positivt och som kan säljas i form av arbetstid på arbetsmarknaden mot en ökad inkomst. Ju mer arbetstid ett hushåll säljer på arbetsmarknaden, desto mer kan det konsumera av andra varor som i sin tur genererar nytta. Kombinationen av möjliga val av konsumtion och fritid kallas för hushållets budgetmängd. Budgetmängdens utseende beror på reglerna för skatter och bidrag, och på hur mycket hushållet tjänar brutto på en arbetad timma. Till varje möjlig kombination av disponibel inkomst och arbetstid finns en motsvarande nytta. En person som ökar sin arbetstid kan erhålla en större nytta om den ökade konsumtionen värderas högre än förlusten av fritid. På samma sätt kan en ökad arbetstid minska nyttan om fritid värderas högre än konsumtion. Hushållen antas välja den arbetstid som genererar den högsta nyttan. Marginalskatt och marginaleffekt Det progressiva skattesystemet, där marginalskatten ökar med inkomsten, ledde till en högsta marginalskatt på . Inför skattereformen 1990/1991 talades det mycket om att de höga nivåerna bidrog till välfärdsförluster och att en sänkning skulle få hushållen att öka sitt arbetsutbud. innebar att den högsta marginalskatten minskade till . De grupper som redan hade ett högt arbetsutbud gynnades mest av reformen. I sig arbete uppmärksammas att det kanske inte är de som redan arbetar i stor utsträckning som drabbas mest av reglerna för skatter och bidrag, utan de som står utanför arbetsmarknaden. Om syftet med reformen är att öka arbetsutbudet finns dessutom den största potentialen för en ökad arbetstid i denna grupp. De som står i valet mellan att arbeta halvtid eller inte alls, påverkas inte i första hand av en progressiv inkomstskatt. Istället är det skatterna i kombination med reglerna för socialbidrag, bostadsbidrag och kostnader för barnomsorg som medför höga marginaleffekter. Syftet med socialbidrag och bostadsbidrag är att stödja hushåll med låga inkomster. Problemet med den här typen av utjämningssystem är att det inte lönar sig att arbeta, eller att öka sin arbetstid, då det ekonomiska stödet trappas av i samma omfattning som arbetsinkomsten ökar. Det finns olika sätt att mildra denna effekt, till exempel genom att inte reducera bidraget till mot arbetsinkomsten. Bostadsbidraget fungerar på detta sätt då reduktionen sker av den del av inkomsten som ligger över en viss nivå. Socialbidraget reduceras mot inkomsten. De stora marginaleffekterna bidrar till fattigdomsfällor eftersom stora grupper in- te får något, eller endast marginellt, ekonomiskt utbyte av en ökad arbetstid. 2.3 Empiriska studier Nyttofunktionen För att kunna jämföra olika kombinationer av fritid och inkomst används i den ekonomiska forskningen en matematisk funktion som transformerar antalet timmar med fritid och den disponibla inkomsten i kronor till ett tal. Detta tal brukar refereras till som hushållets nytta och funktionen kallas därför för en nyttofunktion. Den empiriska delen av forskningen om hushållens arbetsutbud består framförallt av att härleda en nyttofunktion som skall representera hushållens preferenser för konsumtion och fritid. Det finns många olika sätt att göra detta på, vilket är ytterligare en källa till att det är svårt att jämföra olika studier. Analysgrupp och analysvariabel I tidiga studier mättes arbetsutbudet i antalet timmar som betraktades som en kontinuerlig variabel. Analyserna begränsades ofta till män som redan arbetade. Detta innebar att ingen hänsyn togs till de kanske viktigaste beteendeanpassningarna; att gå från icke-arbete till arbete, eller tvärtom som i pensionsbeslutet. En reform av skattesystemet kunde medföra att en person ändrade sitt årliga arbetsutbud med . I senare studier definieras ofta hela hushållet som en enhet och utgör då analysgruppen. Det är också vanligt att valet mellan att arbeta eller inte behandlas som valet av arbetstid. Den kontinuerliga arbetstiden kan då ersättas med en diskret, där hushållen t.ex. väljer mellan att arbeta heltid, halvtid eller inte alls. Analysvariabeln är då en arbetstidsklass, där antalet klasser kan variera. Data Ett av de största problemen vid analyser av arbetsutbudet är bristen på information. Många länder har registeruppgifter om inkomster och hushållets sammansättning, medan information om timlöner och arbetstid ofta saknas. är i många sammanhang ett föregångsland när det gäller statistik på hushållsnivå, men även här saknas information om arbetstid och löner för stora grupper. Det har visat sig att resultaten är mycket känsliga beroende på hur löner och arbetstid härleds då det inte finns några exakta uppgifter. 2.4 Regelexperiment I detta avsnitt presenteras hur två stiliserade regeländringar påverkar hushållens arbetsutbud enligt en modell som utvecklats i Sesimpro- jektet. Analyserna illustrerar hur beteendeanpassningen påverkar de offentliga finanserna, hushållens disponibla inkomst och inkomstfördelningen. Resultaten jämförs med de som erhålls med en statisk analys där arbetsutbudet inte påverkas. Selektion av hushåll som kan ändra sin arbetstid Som tidigare nämnts är det orimligt att anta att alla hushåll kan anpassa sin arbetstid. I den här studien tillåts inte följande grupper att anpassa sin arbetstid. Personer som erhåller pension. Personer som är föräldralediga för barns födelse. Personer som studerar i stor omfattning. Personer som i huvudsak är arbetslösa. Personer med en hög sjukfrånvaro. Dessa personer kommer istället att behålla sin observerade arbetstid och arbetsinkomst oavsett hur regelverket för skatter och bidrag förändras. Metod Då olika typer av hushåll förväntas ha olika preferenser för fritid och konsumtion delas hushållen in i fyra olika grupper: ensamstående mödrar, ensamstående kvinnor utan barn, ensamstående män och sammanboende. Med hjälp av olika undersökningar och registeruppgifter har sedan en nyttofunktion anpassats till varje familjetyp. Hushållens preferenser för fritid tillåts variera mellan hushållen beroende på antalet barn, familjemedlemmarnas ålder och de vuxnas utbildningsnivå. Ett resultat är att kvinnans fritid genererar större nytta i hushåll med barn jämfört med hushåll utan barn. I ett hushåll med en vuxen beräknas den disponibla inkomsten vid sju olika årsarbetstider. För varje kombination av arbetstid och disponibel inkomst beräknas sedan en nytta med hjälp av nyttofunktionen. Den vuxna personen antas sedan välja den arbetstid som ger högst nytta. Om det finns två vuxna påverkas hushållets totala nytta av hur arbetstiden fördelas. I detta fall beräknas nyttan för alla kombinationer av arbetstider för de båda vuxna. Med sju arbetstidsklasser för varje vuxen innebär det att hushållet har 49 kombinationer att välja mellan. När den disponibla inkomsten beräknas för olika val av arbetstid får alla hushåll tillgång till socialbidrag och bostadsbidrag. Således tas det ingen hänsyn till att alla inte är berättigade till socialbidrag, trots inkomster under socialbidragsnormen, eller att det finns hushåll som avstår från socialbidrag och bostadsbidrag trots att de är berättigade. Vad jämförs resultaten med? Innan någon regelanalys genomförs används nyttofunktionerna till att simulera en arbetstid för alla hushåll med nu gällande regler för skatter och bidrag. Resultatet av simuleringen, som presenteras i underbilagetabell 4, liknar den observerade fördelningen av arbetstider. Männens arbetstid är koncentrerad runt heltid medan kvinnor i större utsträckning arbetar deltid. Det kan dock vara stora skillnader mellan observerad och simulerad arbetstid för enskilda hushåll. I måttet arbetstid ingår ledighet som semester och arbetsfria helgdagar. Då alla hushåll som i ekonomiska termer är berättigade till socialbidrag och bostadsbidrag inte erhåller dessa kommer den offentliga sektorns utgifter att överskattas. Detta medför också att den absoluta ökningen/minskningen av de offentliga utgifterna för dessa bidrag, liksom beteendeeffekterna, i vissa fall kan överskattas i de olika regelexperimenten. I den offentliga sektorns ekonomi ingår transfereringar till hushållen och skatter och bidrag från hushållen. Arbetsgivaravgifter och indirekta skatter som moms ingår inte i analysen. Detta innebär att den absoluta ökningen/- minskningen av de offentliga inkomsterna underskattas. En överskattning av ökade/minskade utgifter för socialbidrag och bostadsbidrag motverkas alltså av en underskattning av minskade/ökade inkomster från indirekta skatter och arbetsgivaravgifter. Vid en analys av ett regelexperiment jämförs den simulerade arbetstiden, efter regelförändringen, med den simulering som genomfördes med de nu gällande reglerna. Förändringen i arbetstid påverkar arbetsinkomsten som i sin tur påverkar den offentliga sektorns ekonomi, hushållens disponibla inkomst och inkomstfördelningen. 2.4.1 Grundavdrag höjs till I det första regelexperimentet höjs den lägsta nivån på grundavdraget från till . Grundavdraget är ett generellt avdrag som beror på den taxerade inkomsten. Avdraget uppgår till lägst och högst för inkomstår 2000. En höjning av grundavdraget medför att den disponibla inkomsten ökar bland de som har en taxerad inkomst som överstiger det nuvarande grundavdraget. Resultatet av en statisk analys visar att regeländringen kostar den offentliga sektorns i form av minskade skatteinkomster, som kostnaderna för transfereringar till hushållen minskar med . Den totala försämringen av statens budget med tillfaller hushållen. Inkomstfördelningen blir något ojämnare. I en dynamisk analys anpassar hushållen sitt arbetsutbud när nivån på grundavdraget höjs. De personer som innan regeländringen har en arbetsinkomst över grundavdraget kommer i huvudsak att utsättas för en inkomsteffekt och ett förväntat resultat är att arbetsutbudet inte ökar i denna grupp. För de som har en inkomst under grundavdraget kommer det nu att löna sig bättre att öka arbetstiden. Den totala effekten beror på hur stora effekterna är i de båda grupperna och på antalet hushåll i respektive grupp. I underbilagetabell 4 beskrivs hur vuxna i de olika hushållen fördelar sig i olika arbetstidsklasser, och hur denna bild förändras efter en anpassning till ett högre grundavdrag. Andelen som valt att inte arbeta minskar med 0,7-2,0 procent- enheter beroende på familjetyp. ökar andelen med en arbetstid omkring heltid som en följd av övergångar från icke-arbete till arbete. Arbetstiden ökar i genomsnitt med . Diagram 2.1 visar hur den disponibla inkomsten förändras i olika inkomstgrupper. En statisk analys medför att enbart de som arbetar tjänar på ett höjt grundavdrag. Den disponibla inkomsten för hushåll i de lägre decilerna består till största del av olika bidrag, vilket medför att de inte påverkas särskilt mycket av storleken på grundavdraget. I en dynamisk analys börjar en del av dessa hushåll att arbeta och ökar på så sätt sin disponibla inkomst. Diagram 2.1 Dynamiska och statiska fördelningseffekter av ett höjt grundavdrag Procentuell förändring av justerad disponibel inkomst I tabell 2.1 sammanfattas den statiska och dynamiska analysen för alla typer av hushåll. Den statiska analysen överskattar kostnaden av regeländringen då ingen hänsyn tas till att fler börjar arbeta. På samma sätt överskattar den statiska analysen ojämnheten i disponibel inkomst efter regeländringen. Ett höjt grundavdrag stimulerar framförallt de som står utanför arbetsmarknaden, och har låga inkomster, att börja arbeta. Av detta följer en utjämning av inkomstskillnaderna jämfört med den statiska analysen. En ökning av hushållens disponibla inkomster med kostar enligt denna simulering , som ojämnheten i inkomstfördelningen ökar marginellt. Tabell 2.1 Sammanfattning av höjt grundavdrag Hushållens disponibla inkomst och offentliga sektorns budget i miljarder kronor. Absoluta förändringar i Gini-koefficienten Statisk analys Dynamisk analys Hushållen +26,9 +32,5 Offentliga sektorn -26,9 -21,0 Gini-koefficient +0,0022 +0,0006 2.4.2 Barnbidrag höjs till I detta regelexperiment höjs grundbeloppet för barnbidrag från till . Flerbarnstillägget behålls på den nuvarande nivån. Barnbidraget är oberoende av hushållets övriga inkomster och påverkar inte heller inkomstskatten. Däremot påverkas hushåll med socialbidrag eftersom socialbidraget minskar i samma takt som barnbidraget ökar. Detta får en positiv effekt på incitamenten att börja arbeta för socialbidragstagare eftersom dessa hushåll får behålla en större del av arbetsinkomsten efter ett höjt barnbidrag. ökar inkomsterna för de barnfamiljer som redan arbetar och fungerar då som en ren inkomsteffekt. Det är således en empirisk fråga hur ett ökat barnbidrag påverkar det totala arbetsutbudet. I en statisk analys medför regelexperimentet att de offentliga utgifterna ökar med . Hushållens disponibla inkomster ökar i samma utsträckning. Inkomstfördelningen blir också något jämnare med ett högre barnbidrag. Resultaten från en dynamisk analys förutser att det totala arbetsutbudet faktiskt ökar i detta regelexperiment. I underbilagetabell 4 framgår det att antalet ensamstående mödrar som inte arbetar minskar med . Medelarbetstiden för samma grupp ökar . Som tidigare nämnts erhåller samtliga hushåll under socialbidrag, vilket kan leda till att effekten överskattas. En tolkning av resultatet är att marginaleffekterna har minskat för hushåll med svag ekonomi. Det krävs inte längre lika höga arbetsinkomster för att komma över för socialbidrag. Diagram 2.2 beskriver hur anpassningen av arbetstid påverkar den disponibla inkomsten i olika deciler jämfört med en statisk analys. Många av de ensamstående mödrarna som börjat arbete tillhörde innan regeländringen hushåll med svag ekonomi. 5-10 minskar den disponibla inkomsten något vilket är ett resultat av inkomsteffekten som får en del hushåll att gå ner i arbetstid. Diagram 2.2 Dynamiska och statiska fördelningseffekter av ett höjt barnbidrag Procentuell förändring av justerad disponibel inkomst Tabell 2.2 sammanfattar analyserna av ett högre barnbidrag. En statisk analys överskattar kostnaden och underskattar regeländringens förmåga att jämna ut inkomsterna. Då det framförallt är hushåll med låga inkomster som ökar arbetsutbudet förstärks effekten på inkomstfördelningen: Gini-koefficienten minskar ytterligare vid en dynamisk analys. Efter beteendeanpassningen ökar hushållens disponibla inkomst med till en kostnad av . Tabell 2.2 Sammanfattning av höjt barnbidrag Hushållens disponibla inkomst och offentliga sektorns budget i miljarder kronor. Absoluta förändringar i Gini-koefficienten Statisk analys Dynamisk analys Hushållen +21,2 +23,2 Offentliga sektorn -21,2 -18,5 Gini-koefficient -0.0014 -0,0025 2.5 Avslutande kommentarer Skatter och bidrag påverkar hushållens ekonomi och avkastningen på arbete. Höga marginaleffekter för hushåll som står utanför arbetsmarknaden, eller deltar i begränsad omfattning, och höga marginalskatter för hushåll med ett högt arbetsutbud minskar incitamenten för att öka arbetsinkomsten. I det här avsnittet har en modell för hushållens arbetsutbud använts för att visa hur olika regelalternativ kan påverka arbetsutbudet. Även om storleken på de redovisade resultaten är osäkra antyder experimenten ändå att det finns betydande dynamiska effekter. Hushållen anpassar arbetsutbudet när en reform påverkar budgetmängden. Anpassningen av arbetstider medför att arbetskraftsdeltagandet ökar då reformer minskar marginaleffekterna för hushåll med svag ekonomi. Detta innebär i sin tur en utjämning av inkomster och en lägre kostnad för reformen. Det finns även andra dynamiska effekter som kanske får en allt större betydelse . Med en allt äldre befolkning kommer försörjningsbördan att öka för de som befinner sig i förvärvsaktiv ålder. Det kommer därför att bli nödvändigt att bryta trenden mot en förtida pensionering. Ett sätt är att skapa regler som gör det mer lönsamt att arbeta även då pensionering är möjlig i det nya pensionssystemet. Beslutet att utbilda sig eller inte är ett annat område som till viss del styrs av regler för skatter och bidrag. En progressiv inkomstskatt missgynnar hushåll med en relativt hög inkomst under ett färre antal år, jämfört med ett hushåll med en jämn inkomstprofil över livet. Om livsinkomsten före skatt är densamma om man utbildar sig eller inte medför en progressiv inkomstskatt att det är ekonomiskt ofördelaktigt att utbilda sig. kanske den ökade rörligheten mellan olika länder bidrar till de största dynamiska effekterna. Det blir allt lättare att utnyttja de regler för skatter och bidrag som är mest gynnsamma. Inom EU görs försök att harmonisera beskattningen av kapital och att skapa konkurrens på lika villkor. När det gäller regler för t.ex. inkomstskatter utfärdas istället rekommendationer till medlemsländerna där det framhålls behovet av att öka incitamenten för arbete genom lägre marginaleffekter och marginalskatter. Det är således en nationell angelägenhet att skapa ett system för inkomstskatter och bidrag som skapar incitament för arbete och utbildning som de politiska målen för hur välfärden skall fördelas beaktas. Det bör återigen påpekas att beräkningarna av hur mycket hushållen väljer att anpassa sina arbetstider vid regeländringar och den exakta fördelningen på olika grupper beror mycket på vilka metoder som används och det empiriska underlaget. Med andra metoder och andra underlag skulle både nivån och profilen kunna bli något annorlunda. Man bör dock kunna vänta sig att många andra metoder och underlag skulle ge anpassningar med liknande riktning och fördelning. Syftet med dessa regelexperiment är främst att visa hur viktigt det är att vid stora regeländringar bättre bedöma hur arbetstiderna kan påverkas. De visar också ett stort behov av att vidareutveckla fördelningsanalyserna så att hänsyn tas till tänkbara beteendeeffekter. 3 Tid, val och inkomstfördelning 3.1 Inledning De flesta analyser av fördelningen av ekonomisk välfärd baseras på disponibla inkomster. Den disponibla inkomsten är emellertid inte ett tillräckligt heltäckande begrepp för att bedöma omfattningen och fördelningen av de ekonomiska resurserna i hushållen. Exempelvis ingår inte resurser som sjukvård, utbildning, boende eller värdet av den produktion som utförs i hushållen och inte heller värdet av fritid . I föregående avsnitt redogjordes för hur hushållen väljer den kombination av arbete och fritid som passar dem bäst. Eftersom den disponibla inkomsten inte innefattar värdet av fritid kan den ekonomiska ojämlikheten komma att överskattas som en följd av de val människor gör. Frivilligt deltidsarbete och att frivilligt avstå från arbete är uttryck för ett val, och inkomstskillnader som beror på detta val bör inte tolkas som tecken på ojämlikhet . I detta avsnitt används två metoder att beskriva fördelningen av inkomster som på olika sätt tar hänsyn till effekterna av hur hushållen väljer att använda sin tid. Den första metoden beaktar frivilligt lågt deltagande på arbetsmarknaden genom att beräkna inkomstfördelningen då arbetsinsatsen ökas till heltidsarbete vilket ger disponibel inkomst vid heltidsarbete.