prop · GP0350 · 2001-11-12 00:00:00 — Bland några av de viktiga utmaningarna för framtiden som har att utveckla kan följande nämnas: En fungerande bostadsförsörjning där social- och miljöpolitik integreras för att uppnå långsiktigt hållbara bostäder och bostadsområden. Stadsmiljöer och bostadsområden som stimulerar integration bland medborgarna och utvecklade former för delaktighet i de lokala beslutsprocesserna. Förut- sättningar för planeringsprocesserna måste utvecklas mot strategier som skapar hållbara stadsregioner med avseende på miljö, boende, arbete och transporter. I rapporten stryks under bl.a. att ett framgångsrikt arbete för att nå en hållbar bebyggelse- och stadsmiljö förutsätter ett nära samarbete mellan nationell och lokal nivå samt ett aktivt partnerskap mellan olika samhällsnivåer, föreningslivet och näringslivet. 3 Regeringens arbete med ekologisk hållbarhet skall visa att det genom ett långsiktigt och systematiskt omställningsarbete går att finna lösningar där målen för ekologisk hållbarhet integreras i och samverkar med utvecklingen inom olika politikområden. Förändringsarbetet skall genomföras med insatser som främjar tillväxt och därmed stärker ekonomi, välfärd och sysselsättning. Staten skall vara en föregångare och ett föredöme i arbetet med att nå det ekologiskt hål lbara samhället. I detta avsnitt ges en översikt över hur regeringens arbete med ekologiskt hållbar utveckling har bedrivits och avses fortsätta inom några viktiga områden. Det internationella samarbetet lyfts fram i slutet av avsnittet. Avsnittet i övrigt utgör huvudsakligen en syntes av de två följande avsnitten som innehåller de departementsvisa åtgärdsprogram- men (avsnitt 4) och en lägesredovisning av de lokala investerings- programmen (avsnitt 5). 3.1Utvecklingen inom den offentliga sektorn Svenska miljömål miljöpolitik för ett hållbart På förslag av regeringen i proposition 1997/98:145 Svenska Miljömål miljöpolitik för ett hållbart fattade i bred enighet beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål. Femton nationella miljökvalitetsmål fastställdes. De femton målen omfattar: 1) luft, 2) Grundvatten av god kvalitet, 3) Levande sjöar och vattendrag, 4) Myllrande våtmarker, 5) Hav i balans samt levande kust och skärgård, 6) Ingen övergödning, 7) Bara naturlig försurning, 8) Levande skogar, 9) Ett rikt odlingslandskap, 10) Storslagen fjällmiljö, 11) God bebyggd miljö, 12) Giftfri miljö, 13) Säker strålmiljö, 14) Skyddande ozonskikt och 15) Begränsad klimatpåve rkan. som fattade beslut om att anta de femton övergripande miljökvalitetsmålen begärde att i ett sammanhang få ta ställning till alla de delmål, åtgärder och strategier som behövs för att nå de femton övergripande miljökvalitetsmålen (bet. 1998/99MJU:6, rskr. 1998/99:183). Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier beslutade regeringen om propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130). I proposi- tionen föreslår regeringen ungefär 60 delmål för fjorton av de femton miljökvalitetsmålen. Det femtonde, klimatmålet, behandlas i en separat proposition. har regeringen presenterat delmål för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (prop. 2000/01:65). Den nya miljömålsstrukturen dvs. miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål, skall ersätta de miljömål som antagit inom ramen för Skr. 2001/02:50 miljöpolitiken före beslutet som fattade . De femton miljökvalitetsmålen gör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar De är formulerade utifrån den miljöpåverkan naturen tål och definierar det tillstånd för den svenska miljön som regeringen med dagens kunskap menar att miljöarbetet skall sikta mot. Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. För att tydliggöra vilken miljökvalitet som eftersträvas i ett generationsperspektiv återges innebörden av respektive miljökvalitetsmål i ett antal punkter som närmare anger vilken miljökvalitet som skall ha nåtts inom en generation. Till varje miljökvalitetsmål föreslås mellan tre och åtta delmål. Förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen kan beskrivas så att miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot, medan delmålen skall ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Delmålen avser i de allra flesta fall läget . I några fall har en annan tidpunkt valts. Delmålen kan i sin tur vara av olika karaktär. De kan avse en viss miljökvalitet som skall vara uppnådd eller vissa förändringar, beträffande t.ex. utsläpp, som skall vara genomförda i enlighet med delmålet. Regeringen anser att det är viktigt att miljöarbetet ses dynamiskt och i ett globalt perspektiv. Erfarenheten visar att det är svårt att förutse framtida miljöproblem. Nya och okända eller underskattade miljöproblem kan komma att bli aktuella allt eftersom tiden går och kunskaperna ökar och ny, miljöanpassad teknik introduceras. Det innebär att förslagen på mål och medel så långt möjligt är utformade så att de kan anpassas till nya förutsättningar. Enligt regeringens bedömning i proposition Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) bör miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan i ett generationsperspektiv bl.a. innebära att åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder. Enligt samma proposition bör miljökvalitets- målet preciseras och kompletteras bl.a. med delmål som avser utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser samt med förslag till strategi på klimatområdet. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan behandlas i en särskild proposition om en svensk klimatstrategi som avses överlämnas till . Regeringen har tillkallat en delegation med uppgift att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyoto- protokollets flexibla mekanismer. Utredningen skall delredovisa och slutredovisa . Miljöpolitiken har arbetat mot flera mål. Arbetet med att nå dessa mål har dock inte bedrivits på ett systematiskt sätt. utvärdering som har gjorts har inte varit konsekvent Skr. utformad för att ge konkreta svar på om de vidtagna åtgärderna gett 2000/01:130) har regeringen därför föreslagit att miljömålsstrukturen skall kompletteras med ett uppföljningssystem. Det är viktigt att alla som medverkar i miljömålsarbetet kan bedöma om vidtagna åtgärder har gett önskad effekt. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i propositionen ett uppföljningssystem baserat på bl.a. indikatorer. I detta sammanhang föreslår regeringen också att ett särskilt miljömålsråd knutet till bör inrättas. bör ansvara för att följa upp och rapportera till regeringen hur miljömålsarbetet fortskrider inför den redovisning av miljömålsarbetet som regeringen regelbundet skall ge . Det är regeringens uppfattning att en tydlig miljömålsstruktur, i kombination med ett tydligt uppföljningssystem, gör en effektiv mål- och resultatstyrningsprocess möjlig. Det är viktigt att utnyttja åtgärder som kan bidra till att uppnå flera miljökvalitetsmål och som bidrar till att uppfylla även andra politiska mål. Därför föreslås i miljömålspropositionen (2000/01:130) tre åtgärdsstrategier som skall vara vägledande för det framtida miljöarbetet. Dessa är effektivisering av energianvändning och transporter, giftfria och resurssnåla kretslopp samt hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Dagens miljöproblem medför avsevärda kostnader. Det tar sig uttryck av produktionsförluster och materialförstöring, försämrad hälsa och förstörelse av det fysiska kulturarvet och utarmning av den biologiska mångfalden. Värdet av en hälsosammare livsmiljö kan bl.a. speglas i ett minskat antal vårddagar, minskad läkemedelskonsumtion, färre sjukskrivningar och sjukpensioneringar. Dessa effekter har bärighet på alla dimensionerna i begreppet hållbar utveckling. En ekologiskt hållbar utveckling kan ge positiva välfärdseffekter som en god livsmiljö, bevarad biologisk mångfald och skydd av natur- och kulturlandskapet. Det visar på vikten av att koppla samman miljöpolitiken med utvecklingen inom de sociala och ekonomiska politikområdena. Myndigheterna har ett betydande ansvar när det gäller att integrera miljöhänsyn inom sina verksamhetsområden. Genom en ändring i verksförordningen (1995:1322) har samtliga myndigheter fr.o.m. fått ett generellt ansvar för att beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen beslutade dessutom att ge 24 myndigheter ett särskilt sektorsansvar för arbetet för ekologisk hållbarhet. Det särskilda sektorsansvaret innebär att myndigheterna skall integrera miljöhänsyn och resurshushållning i sin verksamhet samt verka för att arbetet med att nå ekologisk hållbarhet förs framåt inom hela myndighetens sektor. När det är relevant skall myndigheterna verka för att beslutsfattande och åtgärder av olika slag bidrar till att de uppsatta målen för miljöpolitiken och ekologisk hållbarhet uppnås. beslut om riktlinjer för vissa politik områden och Skr. 2001/02:50 regeringens uppdrag till myndigheterna om särskilt sektorsansvar, miljöledning och miljömål innebär ett omfattande arbete för ekologisk hållbarhet hos myndigheterna. De flesta har påbörjat arbetet inom sina respektive sektorer och uppfattar rollen positivt. Målformuleringar angående minskning av miljöbelast ning återfinns numera i flera av myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Samarbete och nätverk utvecklas inom olika sektorer, kunskap byggs upp och informations- och erfarenhetsutbyte sprids. Mål, handlingsprogram och uppföljningssystem upprättas på flera håll. Miljö ledningssystem används av många myndigheter som ett ledningsverktyg för deras miljöarbete. Eftersom myndigheternas förutsättningar för arbetet med miljöhänsyn skiljer sig åt blir resultaten självfallet olika. Myndigheterna verkar i olika slags sektorer och har olika huvuduppgifter. I beredning av lägesredovisningarna som återges i proposition Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) har ett antal kärnfrågor identifierats som är avgörande för framgången och vidare- utvecklingen av sektorsansvaret. Sådana frågor är bl.a. avgränsningen av respektive sektor, myndighetens roll inom sektorn och myndighetens relationer till sektorns övriga aktörer. Det handlar även om myndighetens mandat och formella ställning att driva frågan om ekologiskt hållbar utveckling vidare inom sin sektor samt myndighetens kompetens och kapacitet att göra detta. De grundläggande incitamenten för sektorns aktörer och de berörda politik- områdenas målstruktur och lagstiftning bestämmer i mycket förutsätt- ningarna för sektorsmyndigheten att utöva sektorsansvaret. De styrmedel statsmakterna ställer till förfogande kan vara avgörande, men sektors- myndighetens egna initiativ och drivkraft är väl så väsentlig för myndighetens samlade möjligheter att påverka utvecklingen i hållbar riktning. Rollfördelningen mellan de myndigheter som har mer centrala uppgifter inom miljöpolitiken och sektorsmyndigheterna till hör också kärnfrågorna. Rollen för dessa myndigheter vad gäller sektorsansvaret handlar bl.a. om att stödja sektorsmyndigheterna, bistå med expertkunnande och att följa upp resultatet av arbetet mot miljömålen. Enligt ovan nämnda proposition (prop. 2000/01:130) bör Naturvårds- verket ha en central roll som expertmyndighet i myndigheternas arbete med sektorsansvar för miljön. De s.k. miljömyndigheterna måste särskilja sina roller, å ena sidan rollen som utfärdare och tillämpare av regler och å andra sidan rollen som stöd i en process som leder till integration av miljöfrågor hos andra myndigheter, organisationer och företag. Det är viktigt att se sektorsansvaret som en process som successivt utvecklas. Kärnfrågorna som regeringen uppmärksammat kan inte lösas omgående och en gång för alla utan de bör bearbetas successivt allt eftersom berörda aktörer erhåller kunskap och erfarenhet. Viktiga nyckelord är lärande, erfarenhetsutbyte och ständiga förbättringar samt systemsyn och kostnadseffektivitet. För att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier skall kunna utveck las och integreras fullt ut i beslutsfattandet inom myndigheternas sektorer måste Skr. 2001/02:50 myndigheterna ha ett tydligt ansvar när det gäller ekologiskt håll bar I ovan nämnda proposition (prop. 2000/01:130) gör regeringen den samlade bedömningen att det är angeläget med en fortsatt utveckling av sektorsansvaret för miljön. Kompletteringar och förändringar av myndighetsansvar behöver succes sivt aktualiseras och förtydligas. Därvid bör de individuella förut sättningar som varje myndighet har beaktas. Vidareutvecklingen av det särskilda sektorsansvaret övervägs inom . Miljöledning är en metod att systematisera miljöarbetet och ge tydliga riktlinjer och mål genom bl.a. centrala styrdokument, tydliga ansvarsförhållanden, rutiner för uppföljning samt r edovisning av resultat. Miljöledningsarbetet inom statsförvaltningen har kommit långt. har 234 statliga myndigheter, dvs. flertalet myndigheter, regeringens uppdrag att införa miljöle dningssystem. Miljöeffekter av att införa miljöledningssystem är ännu svåra att bedöma. kommer att göra en första utvärdering . Flertalet myndigheter har genomfört en rad konkreta åtgärder, framför allt i den interna verksamheten. Exempel på sådana åtgärder är minskad el- och pappersförbrukning, inköp av miljövänliga produkter och källsortering. Den stora utmaningen nu är att integrera miljöhänsyn och resurs- hushållning i alla beslut som kan påverka miljön. Många myndigheter har kommit långt även i detta arbete. Utifrån de redovisningar som har gjorts har införandet av miljöledningssystem i många fall dessutom medfört en effektivis ering av verksamheterna och därmed ekonomiska besparingar och skapat ett fö rbättrat samarbete inom myndigheter och mellan myndigheter. Även har börjat införa mi ljöledningssystem. En miljöpolicy har fastställts, liksom miljömål och handlingsprogram. Införande av miljöledningssystem i den svenska statsförvaltningen är en konkret tillämpning av Amsterdamfördraget, dvs. att integrera miljöhänsyn i olika politikområden. 3.1.4Sektorsansvarets och miljöledningssystemets roll i miljömålsarbetet Sektorsansvaret innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Miljökvalitetsmålen anger inriktningen för arbetet inom sektorn. I de fall sektorsmål utformas skall alltså miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt. Införandet av miljö- ledningssystem hos myndigheterna innebär att miljöhänsyn integreras i myndigheternas verksamheter Miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier skall vara en utgångspunkt. Sektorsansvaret och införandet av miljöledningssystem möjliggör en Skr. 2001/02:50 decentralisering av miljöansvaret till myndigheter och sektorer. Verksamheterna och sektorerna anpassas härmed på ett tidigt stadium till arbetet med att nå miljökvalitets målen, och hänsyn till miljön kan tas redan vid beslutsfattandet. Härigenom kan uppnås en förebyggande effekt avseende miljöpåverkan, vilket innebär många fördelar. Minsta möjliga miljöpåverkan kan ibland uppnås direkt. Målkonflikter med andra politiska mål kan behandlas med större ekonomisk rationalitet. Överblick och ekonomisk effektivitet i verksamheten gynnas. Många små beslut inriktas mot en hållbar utveckling. Att öka samspelet mellan utvecklingen av miljömål, miljölednings- system och sektorsansvar är väsentligt för att få en god struktur, systematik och effektivitet i det samlade miljöarbetet och arbetet för ekologisk hållbarhet. 2000 deklarerade statsministern att miljökrav skall ställas i all offentlig upphandling. Offentlig upphandling som beaktar miljökrav är ett smidigt och marknadsanpassat styrmedel som bland annat bör stimulera teknisk utveckling och förhoppningsvis kan leda till kostnadseffektiva förändringar i riktning mot hållbar utveckling. Utrymmet att ställa miljökrav vid offentlig upphandling har diskuterats . Ett effektivt miljöskydd förutsätter att miljöhänsyn integreras i samhällets samtliga verksamheter. Denna princip slås fast i artikel 6 i EG-fördraget som föreskriver att miljöskydds kraven skall integreras i genomförandet av Gemenskapens verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Kommissionens tolkning av direktiven är att upphandlande enheter får utforma kontraktsföremålet från miljö synpunkt bästa sätt eller använda alternativa utformningar. Möjligheterna att ställa miljökrav är omfattande men begränsas t.ex. vid val av utvärderingskriterium av att kravet då skall vara direkt hänfört till föremålet för kontraktet och ge en ekonomisk fördel för den upphandlande enheten. Detta kan dock tolkas på olika sätt och ett mål om detta kommer att prövas i . Kommissionen antog förslag till ändrade EG-direktiv om offentlig upphandling, dels ett direktiv avseende den klassiska sektorn, dels ett direktiv avseende försörjningssektorerna (vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna). Förslagen presenterades för rådsarbetsgruppen och behandlas fortfarande av gruppen . har i denna översyn drivit att det tydligare bör framgå av direktivet att det är möjligt att ta miljöhänsyn i offentlig upphandling. har bl.a. fört fram att kriterier för miljömärkning skall kunna användas och att miljöledningssystem skall kunna efterfrågas vid utvärdering av leverantör. har vidare fört fram att kommissionens förslag till skärpning av skrivningar om att nyttan skall tillfalla den upphandlande enheten och att kraven skall vara direkt kopplade till föremålet för kontraktet skall strykas i avvaktan på EG- domstolens dom C-513/99, samt att miljöhänsyn i ett livscykelperspektiv Skr. 2001/02:50 skall vara möjligt att använda som utvärderingskriterium. Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M 1998:01) lämnade sin slutrapport levande verktyg för ekologiskt hållbar offentlig upphandling . drivit på en ekologiskt hållbar upphandling inom stat, kommun och landsting, inriktat arbetet på strategiskt viktiga varor och tjänster som t.ex. energi, transporter, livsmedel och fastigheter och anläggningar, analyserat och bevakat regler i lagstiftning och internationella överenskommelser, bl.a. genom internationella seminarier, spridit kunskaper, erfarenheter och goda exempel, se t.ex. delegationens webbsida /eku, initierat utbildningar och seminarier för upphandlare och leverantörer, följt utvecklingen i andra länder, tagit fram ett för hela den offentliga sektorn gemensamt internetbaserat verktyg/en vägledning, (se åtgärd M 2000:5) och tagit fram ett förslag till policy. Delegationen har varit en pådrivande kraft genom det arbete som utförts inom delegationens ram men också genom det arbete som skett hos myndigheterna som delegationen verkat. Delegationen har hjälpt till att tillvarata och kanalisera det engagemang som finns runt om i landet för att göra den offentliga upphandlingen mer miljöanpassad. har en central roll i miljöarbetet. Genom utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya verktyg, t.ex. miljökvalitetsnormer, skapas bättre förutsättningar att använda lagstiftningen som ett instrument att styra miljöarbetet mot de av beslutade miljökvalitetsmålen. Vidare skall balken genom sitt breda tillämpningsområde bidra till att de beslut som fattas av myndigheter och enskilda främjar en hållbar utveckling. kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och för miljön. Den parlamentariska kommittén , som tillkallades av regeringen har bl.a. i uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. lämnade ett första delbetänkande Uppföljning av Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116). Betänkandet, som remissbehandlats , innehåller bl.a. förslag till förändringar i de processuella bestämmelserna för miljödomstolarna. skall lämna ytterligare ett delbetänkande samt lämna ett slutbetänkande med en redovisning av hur fått genomslag i den praktiska tillämpningen. Näringsliv, arbetsmarknad och konsumtion Näringspolitiska åtgärder och åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken har stor betydelse för att uppnå en hållbar utveckling. arbete med miljöledningssystem skall säkerställa att miljöhänsyn beaktas i arbetet med de näringspolitiska besluten så att de är förenliga med kravet på en hållbar utveckling. Flertalet av de myndigheter som verkar inom det närings- och arbetsmarknadspolitiska området berörs av arbetet med att uppnå miljömålen. Beslutet att ge myndigheterna i uppdrag att införa miljöledningssystem omfattar flertalet av myndigheterna på området. Näringspolitikens övergripande mål är att främja en hållbar ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning genom fler och växande företag. Tyngdpunkten i näringspolitiken är att skapa ett gott företagsklimat så att den samlade kunskapen, kapitalet och övriga tillgångar utnyttjas på bästa sätt. Inom ramen för de näringspolitiska insatserna finns åtgärder för att underlätta för småföretagen att beakta miljöaspekter och tillvarata de affärsmöjligheter som exempelvis finns i miljödriven produktutveckling. och är centrala myndigheter för näringslivets tillväxt och förnyelse. Hållbar utveckling utgör ett prioriterat område för dessa myndigheter. Inom sina verksamhetsområden skall verken bidra till att de miljömål som regering och riksdag beslutar om uppfylls. har startat programmet Miljödriven affärsutveckling. Syftet är att underlätta för små- och medelstora företag att integrera miljöhänsyn i den fortlöpande verksamheten. Regeringen kommer fortsatt att göra insatser i syfte att främja en hållbar utveckling i inom ramen för Baltic 21. Inriktningen på hållbar utveckling skapar en potential för ökad sysselsättning som skall tas tillvara. De arbetsmarknadspolitiska programmen skall vara utformade så att de är förenliga med målen för ett ekologiskt hållbart . Regeringens satsningar på bl.a. de lokala investeringsprogrammen är ett steg mot en ekologiskt hållbar utveckling där miljö- och sysselsättningsaspekter ingår som integrerade delar. AMS har arbetat långsiktigt med att integrera miljöhänsyn i verksamheten. Bl.a. har verket i samarbete med tagit fram en miljöutbildning för den egna personalen. har efterfrågan på produktionsprocesser, produkter och tjänster som tar hänsyn till miljön ökat. Konsumenter ställer krav på företag och företag ställer krav på leverantörer. Miljö och hållbar utveckling som drivkraft för näringslivet ökar genom att marknaden i högre grad efterfrågar hög miljöprestanda. Därför behövs ramförutsättningar som underlättar för marknaden att ställa miljökrav och för ny miljöteknik att utvecklas. Vid Europeiska rådets möte i beslutades att man vid rådets vårmöte skall granska hur miljötekniksektorn kan bidra till att Skr. 2001/02:50 främja tillväxt och sysselsättning. och flera av de europeiska länderna har allt mer uppmärksammat att produktionsprocesser, produkter och tjänster innebär en negativ påverkan på människans hälsa och miljö genom spridning av farliga substanser, hög energiförbrukning och ett ineffektivt nyttjande av naturresurser etc. presenterade en grönbok om Policy, en strategi för att komma tillrätta med denna påverkan som effekter som ökad handel och ökade konkurrensfördelar uppnås. Rådet antog slutsatser om det fortsatta arbetet för framtagande av en strategi. Kommissionen planerar en vitbok . Miljöexport och internationella trender Regeringens särskilda program för att främja export av miljöteknikrelaterade varor och tjänster fortsatte . Regeringen beslutade att anvisa till detta program som löper . Programmet kallas Svensk Miljöteknikexport och fokuserar främst på teknik och tjänster för rening av luft, vatten och avlopp samt avfallshantering.