prop · GO0376 · 2001-01-01 00:00:00 — Frivården kan då vidta erforderliga åtgärder. Sedan försöksverksamheten inleddes har de tekniska förutsättningarna för intensivövervakningen blivit allt bättre. Efter en upphandling har kriminalvården träffat avtal om ett nytt övervaknings- system som testas under slutet av och . Med detta system kommer det bl.a. att vara möjligt att övervaka vissa klienter elektroniskt även under arbetstid. 7.3 Utvärdering av försöksverksamheten På regeringens uppdrag har () utvärderat den utvidgade försöksverksamheten med intensivövervakning. Utvärderingen redovisas i BRÅ:s rapport, Intensivövervakning med elektronisk kontroll (1999:4). Av rapportens sammanfattning framgår bl.a. följande. - 7 739 personer påbörjade sin verkställighet med intensiv- övervakning . För 357 personer, , avbröts verkställigheten på grund av misskötsamhet, vanligen i form av överträdelse av alkohol- och drogförbudet eller avvikelse. - Kontrollnivån med avseende som den dömde befann sig i hemmet var hög. Oanmälda hembesök utfördes i genomsnitt . - Kontrollen var inte tillfredsställande, enligt BRÅ. BRÅ föreslog därför skärpta krav på kontrollerbara sysselsättningsplatser i kombination med en kraftig ökning av frivårdens arbetsplatsbesök. I genomsnitt vistades de dömda på respektive sysselsättningsplats ca . - av de dömda deltog i frivårdens påverkansprogram, i genomsnitt ca . Utöver sysselsättning och programverksamhet vistades de dömda utanför hemmet för utevistelser, personliga ärenden m.m. i genomsnitt ca . - Frivårdens erfarenheter av arbetet med intensivövervakning var positiva. Frivården ansåg dock att det fanns behov av att förbättra tekniken och kontrollsituationen på sysselsättningsplatserna. - De dömda och deras sammanboende var generellt sett mycket positiva till intensivövervakning med elektronisk kontroll. av de dömda skulle föredra denna verkställighetsform framför fängelse om de skulle dömas till samma straff en gång till. Motsvarande siffra för de sammanboende var . Båda grupper var mycket nöjda med frivårdens bemötande. - Kostnaden för intensivövervakning var mindre än för fängelse. Systemet innebar också samhälls- och privatekonomiska vinster eftersom den dömde vanligtvis kunde fortsätta sitt ordinarie arbete och därmed undvika inkomstbortfall. - BRÅ konstaterar att intensivövervakning med elektronisk kontroll är en i huvudsak lika ingripande verkställighetsform som fängelse men utan de negativa verkningar som fängelsevistelsen har. Det är också en mindre resurskrävande verkställighetsform än fängelse. 7.4 förslag Regeringen tillsatte den s.k. . En av kommitténs huvuduppgifter var att överväga möjligheterna att vidareutveckla olika alternativ till fängelsestraffet. I sitt betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) föreslår kommittén en genomgripande förändring av påföljdssystemet som bl.a. innebär att elektronisk övervakning införs i det ordinarie straffsystemet. I betänkandet behandlar kommittén även den villkorliga frigivningen och övergången till vistelse utanför anstalt. Kommittén föreslår att ett försök skall inledas med utslussning från anstalt genom intensiv- övervakning, ett s.k. back-door system. Något konkret förslag läggs dock inte fram i den delen. I sitt resonemang konstaterar kommittén bl.a. att back-door systemet skulle innebära en möjlighet till gradvis utslussning från längre fängelsestraff. efter anstaltsvistelsen skulle flera åtgärder, som inte är möjliga på en anstalt, kunna vidtas i syfte att underlätta övergången till ett liv i frihet. skulle kriminalvården ha mycket god kontroll över att den dömde uppfyller sina förpliktelser. Möjligheten till verkställighet utanför anstalt skulle, enligt kommittén, sannolikt också fungera som en "morot" för de intagna och på så sätt främja skötsamheten på anstalterna. Sammanfattningsvis anser kom- mittén att det är angeläget att införa ett sådant system i . Kommitténs bedömning är att införandet bör föregås av en försöks- verksamhet på motsvarande sätt som tidigare försök med intensiv- övervakning. De remissinstanser som yttrat sig över kommitténs synpunkter när det gäller utslussning genom intensivövervakning med elektronisk kontroll har ställt sig positiva till införandet av en sådan försöksverksamhet. 8 Frigivningsförberedelserna intensifieras och struktureras Regeringens förslag: Kriminalvårdens insatser för att förbereda de intagna för frigivningen och underlätta övergången från anstaltsliv till ett liv i frihet skall intensifieras och struktureras. En bestämmelse av den innebörden tas in i lagen (1974:203) om kriminal- vård i anstalt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: är positiv till det fördjupade arbetet med frigivningsförberedelser som föreslås och delar målsättningen att alla intagna, med behov av det, bör ha någon form av strukturerad övergång från anstalt till frihet. Även de övriga remissinstanserna har i allt väsentligt varit positiva till förslaget. Flera remissinstanser, däribland ombudsmän, har emellertid betonat att kriminalvården inte har möjlighet eller till uppgift att bistå den intagne med bostad, arbete osv. Skälen för regeringens förslag: En viktig grundläggande princip i svensk kriminalvårdslagstiftning är att kriminalvården i anstalt skall utformas så att den intagnes anpassning i samhället främjas. Verk- samheten i anstalt skall redan från början inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för frigivningen, 4 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Den behandlingsplan som skall upprättas för varje intagen från intagningen i anstalt skall också vara inriktad på situationen efter frigivning och åtgärder som kan förbättra denna, 6 § förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt (KvaF) och 38 § anstaltsföreskrifter (KVVFS 1998:8). Förslagen i denna proposition innebär inte någon förändring i detta sätt att arbeta med behandlingsplanering och frigivningsför- beredelser under hela verkställigheten. är det emellertid naturligt att frigivningsförberedelserna får en mer praktisk inriktning och att olika åtgärder vidtas för att underlätta själva övergången från anstaltsliv till ett liv i frihet. Att denna övergång, i vart fall vid längre frihetsstraff, utgör ett kritiskt moment är väl känt. Det är därför önskvärt att utveckla former som möjliggör en successiv övergång. Enligt gällande rätt finns i huvudsak två alternativ till en sådan successiv övergång; s.k. frigång enligt 11 § KvaL och placering enligt 34 § KvaL. Frigång innebär att den intagne mot slutet av verkställigheten får tillstånd att vistas utanför anstalten under arbetstid för att t.ex. utföra arbete, utbilda sig eller få behandling. Enligt praxis bör frigång endast i undantagsfall medges än . En placering utanför anstalten enligt 34 § KvaL kan vara aktuell om den intagne på så sätt kan bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning i samhället. Normalt är det fråga om en placering på någon vård- eller behandlingsinrättning. Idealiskt sett bör den successiva övergången från anstalt till frihet innebära att frigivningsförberedelserna kan fortsätta utanför anstalten. Systemet med s.k. halvvägshus där intagna bor under slutskedet av verkställigheten med större frihet och i huvudsak självhushåll möjliggör en sådan ordning. Halvvägshus förekommer i andra länder i strukturerade former. I finns viss verksamhet med denna inriktning inom ramen för 34 § KvaL. Verksamheten bör dock kunna utvecklas ytterligare. Detta torde kunna ske med stöd av gällande rätt men regeringen kommer också att följa kriminalvårdens arbete i frågan och överväga eventuella lagändringar. Att använda verkställighet genom intensivövervakning som ett led i frigivningsförberedelserna är ytterligare en möjlighet att åstadkomma den önskvärda övergången från anstalt till frihet. Regeringen anser det angeläget att pröva en sådan metod och lämnar i denna proposition förslag om detta (se avsnitt 7). Målsättningen bör vara att det för varje intagen med en längre strafftid skall finnas planering för en strukturerad övergång från anstalt till frihet. I normalfallet bör det innebära någon form av placering eller aktivitet åtminstone delvis utanför anstalten. Detta kommer dock inte att vara möjligt för alla intagna t.ex. på grund av säkerhetsskäl eller bristande motivation hos den intagne. För alla intagna bör emellertid gälla att den aktuella frigivningssituationen utreds och att erforderliga kontakter med andra myndigheter, organisationer och enskilda personer tas. Syftet bör vara att, när behov finns, hjälpa den intagne att bygga upp fungerande nätverk både av social och samhällsstödjande karaktär. När frigivningen förbereds skall kriminalvården redan enligt gällande rätt verka för att den intagne efter frigivningen har tillgång till bl.a. försörjning, bostad, utbildning och stöd av olika slag efter frigivningen (16 § KvaL). I 11 § KvaF slås fast att det är den lokala kriminalvårds- myndigheten som skall förbereda den villkorliga frigivningen och att samråd skall ske bl.a. med andra myndigheter. (Se även avsnitt 4.2). Skall den intagne stå under övervakning efter frigivningen handhas övervakningen av den lokala . Det är normalt frivården som har kontakterna och lokalkännedomen på den intagnes hemort. Det är därför självklart att frigivningen måste förberedas i nära samverkan mellan anstalt och frivård och att denna samverkan måste intensifieras mot slutet av verkställigheten i anstalt. Det är viktigt att kriminalvårdens åligganden när det gäller de intagnas övergång från anstaltsliv till ett liv i frihet tydliggörs och lyfts fram, vilket också föreslagits i promemorian. ombudsmän har påpekat att det finns en risk för att förslaget leder till att alltför stora förhoppningar ställs till kriminalvårdens möjligheter att ordna bostad, arbete osv. till de intagna. Det är därför angeläget att särskilt poängtera att den s.k. normaliseringsprincipen innebär att det är de vanliga samhällsorganen som ansvarar för de intagnas behov av arbete, vård, bostad m.m., på samma sätt som för medborgare i allmänhet. Kriminalvården har inte till uppgift att tillgodose sådana behov och har inte heller resurser till detta. Vad som däremot bör krävas av kriminalvården är att man under verkställigheten och inför frigivningen på ett aktivt sätt verkar för att sådana behov identifieras och, i möjligaste mån, tillgodoses. Det innebär att kriminalvården måste förmedla kontakter mellan den intagne och olika samhällsorgan men också att kriminalvården måste vara drivande när det gäller att utveckla formerna för samarbetet med de andra huvudmännen. Åtgärder och ställningstaganden i det enskilda fallet bör dokumenteras. Detta är viktigt för att uppnå struktur och enhetlighet men också av uppföljnings- och utvärderingsskäl. Det bör ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om hur dokumentationen skall ske. Riktlinjerna för arbetet med att underlätta de intagnas övergång från anstalt till frihet bör vara reglerade i lag. Regeringen föreslår därför att en ny paragraf införs i KvaL och att denna placeras i anslutning till 34 § och de bestämmelser om verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll som föreslås i avsnitt 7. Detta innebär att 16 § KvaL, som också behandlar förberedelser för frigivningen, kan upphävas. Den föreslagna regleringen bör prövas i enlighet med vad som närmare utvecklas i avsnitt 7.1. 9 Försök med intensivövervakning med elektronisk kontroll som ett led i frigivningsförberedelserna 9.1 En försöksverksamhet inleds Regeringens förslag: En treårig försöksverksamhet skall inledas med verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Intensivövervakningen skall vara ett led i frigivningsförberedelserna och det intensifierade arbetet för en strukturerad övergång från anstalt till frihet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allt väsentligt varit positiva till förslaget. välkomnar möjligheten att använda intensivövervakning med elektronisk kontroll som ett led i frigivningsförberedelserna. anser att det ligger ett särskilt värde i att intensivövervakning med elektronisk kontroll används för att under kontrollerade former låta intagna få en stegvis övergång till ett liv i frihet. Endast Riksåklagaren har uttryckt tveksamhet till förslaget. Han har hänvisat till att behovet av att minska fängelsestraffets negativa skadeverkningar inte gör sig gällande beträffande den aktuella målgruppen samt att det finns risk att trovärdigheten i verkställighets- formen påverkas negativt. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare anförts finns ett behov av att vidareutveckla formerna för övergången från anstaltsliv till ett liv i frihet. Detta behov är särskilt starkt för intagna med långa strafftider. De behöver en period i slutet av verkställigheten där de successivt anpassas till ett liv i frihet. En sådan ordning kan sägas ligga i linje med kravet i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) att verkställigheten i anstalt skall vara utformad på ett sådant sätt att den intagnes anpassning i samhället främjas och skadliga följder av frihetsberövandet motverkas (4 §). måste utslussningen utformas på ett sådant sätt att verkställigheten av fängelsestraffet inte urholkas. Verkställigheten måste uppfattas som trovärdig. Utslussningen måste därför ske i strikt kontrollerade former. Tekniken med elektronisk övervakning erbjuder här ett alternativ. Erfarenheterna av det nuvarande systemet med intensivövervakning med elektronisk kontroll är mycket goda. Det framgår bl.a. av den utvärdering av försöksverksamheten med intensivövervakning som () har gjort, se avsnitt 5.3, och kon- staterades också i samband med att försöksverksamheten permanentades (prop. 1997/98:96 s. 113). Verkställighetsformen har kommit att få en hög trovärdighet vilket är mycket positivt. Regeringen kan i och för sig förstå Riksåklagarens oro över att trovärdigheten i intensivövervakning som verkställighetsform skulle kunna påverkas negativt om försöks- verksamheten inte slår väl ut. Dessa farhågor bör dock inte överdrivas och de bör inte heller medföra att man avstår från att pröva tekniken på ett sätt som kan bidra till att ytterligare utveckla innehållet i straffverkställigheten. Tekniken med övervakning genom elektronisk kontroll gör det möjligt att fortsätta förberedelserna för den intagnes frigivning utanför anstalten. Ett sådant system har ett flertal såväl praktiska som psykologiska fördelar. Det möjliggör för den intagne att tillbringa före villkorlig frigivning utanför anstalten och ägna sig åt arbete eller någon annan form av sysselsättning och att i övrigt bygga upp sin tillvaro som han eller hon kan stå under effektiv övervakning och få del av den hjälp och det stöd som frivården tillsammans med andra ansvariga myndigheter kan erbjuda. Detta innebär stora möjligheter till social och personlig träning under kontrollerade former. Den intagnes övergång från anstaltsliv till ett liv i frihet kan på så sätt underlättas. Erfarenheterna av intensivövervakning med elektronisk kontroll som verkställighetsform vid korta fängelsestraff kommer givetvis att vara till stor nytta när intensivövervakning används som ett led i frigiv- ningsförberedelserna. Det regelverk som finns kan i huvudsak tillämpas även i dessa fall. Det finns emellertid flera skillnader mellan den grupp lagöverträdare som dömts till korta fängelsestraff och den grupp som avtjänar långa straff till största delen i anstalt, t.ex. vad gäller institutionaliseringseffekter och tillgången till bostad, sysselsättning och positiva nätverk. Dessa skillnader måste särskilt uppmärksammas och bedömas. En försöksverksamhet kan ge värdefulla kunskaper om och erfarenheter av hur intensivövervakning med elektronisk kontroll kan fungera som övergång mellan anstalt och frihet. har på regeringens uppdrag i en nyligen publicerad rapport (Frigivningsförberedelser, ) redovisat hur man inom kriminalvården arbetar med planering av de intagnas frigivning. Styrelsen har även pekat ut vissa problemområden och lämnat förslag till förbättringar. Inom BRÅ pågår också ett projekt med fokus på kriminalvårdens arbete med frigivningsförberedelser i anstalt och hur frivården sedan tar över arbetet med stöd och kontroll av klienterna (se avsnitt 4.3). En första delrapport har publicerats (Från anstalt till livet i frihet, 2000:20) och ytterligare en rapport planeras till . Resultatet av dessa undersökningar kommer att studeras noga och eventuellt resultera i ytterligare förslag när det gäller arbetet med frigivningsförberedelser. Hela frigivningssituationen är alltså föremål för övervägande och det är därför lämpligt att de förändringar som föreslås i denna proposition prövas . När det gäller försöksperiodens längd skall å ena sida beaktas att det redan finns kunskaper om och erfarenheter av själva systemet med intensivövervakning. Å andra sidan måste försökstiden ha viss längd för att åtgärderna skall kunna utvärderas och bedömas på ett adekvat sätt. Med hänsyn till det sistnämnda torde krävas en försökstid . 9.2 Långtidsdömda omfattas av försöksverksamheten Regeringens förslag: Den som avtjänar fängelse i lägst skall efter ansökan och individuell prövning kunna medges att avtjäna högst av straffet, före villkorlig frigivning, genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allt väsentligt varit positiva till förslaget. Några instanser har dock uttryckt farhågor om att urvalsprocessen kan innebära att de intagna som har störst behov av den föreslagna verkställigheten är den grupp som kommer att ha sämst möjligheter att få den. har ansett att frihetsberövande och däröver i sig bör kunna motivera behov av en successiv utslussning, även om synliga sociala anpassningsproblem saknas. Skälen för regeringens förslag: Behovet av en strukturerad, successiv övergång från anstalt till frihet och möjlighet till frigivningsförberedelser utanför anstalten gör sig särskilt starkt gällande i fråga om de långtidsdömda. I vart fall bör möjligheten att verkställa sista delen av straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll begränsas till dem som avtjänar domar på fängelse eller, om flera straff verkställs , fängelsestraff på sammanlagt . frigavs 893 personer efter strafftider . Hur många av dessa som skulle kunnat komma i fråga för verkställighet genom intensivövervakning är svårbedömt, 118 av dem skulle utvisas och hade därför inte varit aktuella (se nedan). De krav som bör ställas när det gäller säkerhet och personliga förutsättningar innebär sannolikt att ytterligare ett antal kan räknas bort. Gruppen torde sammantaget vara så liten att det inte är nödvändigt eller önskvärt att ha några geografiska begränsningar för försöksverk- samheten. Effekterna av tvåårsgränsen bör dock särskilt studeras under försöksverksamheten så att man därefter kan bedöma om tillämpnings- området bör utvidgas. gäller som huvudregel att villkorlig frigivning skall ske när två tredjedelar av strafftiden har avtjänats (26 kap. 6 § första stycket ). Det finns emellertid fortfarande intagna med långa strafftider som verkställer sina straff enligt äldre regler och därmed har möjlighet till villkorlig frigivning efter halvtid. Denna grupp bör också kunna komma i fråga för verkställighet genom intensivövervakning. Det är viktigt att verkställigheten är noga planerad och att den intagne har god tid att förbereda sin ansökan. När det gäller den grupp som kan komma i fråga för halvtidsfrigivning krävs därför särskild framförhållning eftersom beslutet om halvtidsfrigivning normalt fattas när återstår till frigivningsdagen. Inom ramen för det nuvarande systemet med intensivövervakning med elektronisk kontroll kan en dom på fängelse på upp verkställas utanför anstalt i denna form. På grund av reglerna om villkorlig frigivning innebär det att den effektiva tiden med intensivövervakning i normalfallet är högst . Som skäl för den valda tidsbegränsningen har anförts bl.a. att av intensivövervakning skulle innebära större påfrestningar för de dömda och att det skulle vara svårt att upprätthålla de rigorösa reglerna som gäller för verkställigheten (prop. 1997/98:96 s. 110). För att uppnå syftet med den successiva övergången till livet i frihet och möjligheten till frigivningsförberedelser utanför anstalt torde i många fall behövas än . Intensivövervakning som ett led i frigivningsförberedelserna bör därför kunna användas under en något än intensivövervakning som ersättning för ett kort fängelsestraff. Detta kan motiveras också av att andelen icke övervakad tid bör kunna vara större och dessutom utökas under verkställighetens gång, se vidare avsnitt 7.3. För att möjliggöra individuellt anpassade lösningar föreslås att intensivövervakningstiden kan vara upp . Avgörande för verkställighetens exakta längd bör vara de personliga behoven och förutsättningarna i varje enskilt fall. Alltför korta tider bör dock vara uteslutna av praktiska skäl. torde bara vara aktuellt i rena undantagsfall. Vid bedömningen av om verkställighet genom intensivövervakning skall medges i det enskilda fallet bör de riktlinjer som gäller för verkställigheten av korta fängelsestraff genom intensivövervakning vara vägledande (se 2 § lagen [1994:451] om intensivövervakning med elektronisk kontroll [IövL], prop. 1997/98:96 s. 113 ff och prop. 1993/94:184 s. 34 ff). Särskild hänsyn måste emellertid tas till att det här är fråga om personer som är dömda för allvarlig brottslighet till långa straff. Såsom Brottsoffermyndigheten anfört innebär det att samhälls- skyddsaspekterna måste tillmätas stor vikt och att riskbedömningar måste utgöra en viktig del av den individuella prövningen. Det blir en uppgift för den beslutande myndigheten att utveckla de närmare formerna för dessa riskbedömningar. Verkställighet genom intensivövervakning under slutskedet av ett straff bör liksom frigång enligt 11 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) inte komma i fråga om det kan befaras att den intagne kommer att avvika, återfalla i brott eller ägna sig åt missbruk. Syftet med riskbedömningen blir att bedöma om någon sådan risk föreligger. Självfallet får ett beslut om sådan verkställighet inte heller stå i strid mot de särskilda villkor som gäller för verkställigheten enligt 7 § tredje stycket KvaL. För att intensivövervakningen överhuvudtaget skall kunna komma till stånd krävs, liksom vid korta fängelsestraff, i princip att den intagne har tillgång till bostad, telefon, elektricitet och ordnad sysselsättning. Många långtidsdömda kan antas sakna dessa förutsättningar. Det fordras därför, i de flesta fall, en aktiv och målinriktad insats från de intagna som vill komma i fråga för detta övergångsalternativ. Givetvis krävs också aktivt bistånd från kriminalvårdens sida och inte minst från socialtjänst, bostadsförmedling, arbetsförmedling m.fl. Arbetet med att bygga upp förutsättningar för att den sista delen av straffet skall kunna verkställas genom intensivövervakning bör utgöra en del av de frigivnings- förberedelser som skall pågå under hela straffverkställigheten. Intensivövervakningsperioden i sig kan betraktas som förberedelsernas slutfas. Eftersom avsikten med verkställigheten med intensivövervakning är att underlätta den intagnes anpassning i samhället skulle i och för sig kunna ifrågasättas om de intagna som redan har arbete, bostad och en ordnad situation i övrigt skall anses ingå i försöksverksamhetens målgrupp. Enbart ett sådant förhållande bör dock inte vara avgörande. Behovet av en successiv övergång från anstalt till frihet måste bedömas med utgångspunkt i förhållandena i varje enskilt fall. Övergången till ett liv utanför anstalt kan vara svår och problemfylld även för den vars yttre sociala förhållanden är goda.