prop · GO03129 · 2001-05-30 00:00:00 — Det förutsätter även att de registrerade blir tydligt informerade om att de uppgifter som de lämnar kommer att kontrolleras mot elektroniskt lagrade uppgifter hos andra myndigheter och organ och att den enskilde får del av inhämtade uppgifter innan ärendet avgörs. När det gäller regeringens ytterligare överväganden i detta hänseende såvitt avser direktåtkomst, se kapitel 11. Handlingsoffentlighet och sekretess i Regeringens förslag: Reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess blir tillämpliga i ärenden om arbetslöshetsersättning genom att arbetslöshetskassorna anges i bilagan till sekretesslagen. Reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess skall däremot inte gälla i arbetslöshetskassornas handläggning av medlemskapsärenden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, med undantag för LO, Arbetares Arbetslöshetskassa och Lokala av Arbetares , tillstyrker eller har inget att erinra mot utredningens förslag. LO anser att det finns ett behov av sekretess för uppgifter som lämnats från en myndighet till arbetslöshetskassorna men att det kan tillgodoses genom införande av bestämmelser om tystnadsplikt för den som hos arbetslöshetskassan får del av uppgifter. Enligt LO vore det synnerligen olyckligt om det genom handlingsoffentlighet blev möjligt för vem som helst att få uppgifter om en person är medlem i en arbetslöshetskassa, vilket i sin tur indikerar att denne är medlem i en facklig organisation. Det kan, enligt LO, ifrågasättas om en sådan ordning skulle vara förenlig med Internationella arbetsorganisationens () konventioner om förenings- och förhandlingsrätt. LO menar vidare att om reglerna om sekretess tillämpas på arbetslöshetskassorna så kommer det att förhindra det smidiga och informella samspelet med de fackliga organisationerna. Arbetslöshets- kassornas () delar utredningens uppfattning att det, i den del av kassornas verksamhet som avser myndighetsutövning och med undantag för medlemsärenden, finns ett behov av att tillgodose intresset av en allmän insyn. JO anser att det finns ett starkt intresse av offentlighet i ärenden om arbetslöshetsersättning men att det bör övervägas om det är lämpligt att föreskriva ett undantag från registreringsskyldigheten för arbetslöshetskassorna på motsvarande sätt som föreskrivits för de allmänna försäkringskassorna och länsarbetsnämnderna. JO anför att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör övervägas om inte handlingsoffentlighet skall införas hos arbetslöshetskassorna också med avseende på medlemskapsärenden. Skälen för regeringens förslag: Arbetslöshetskassorna har svårig- heter att få nödvändig information i handläggningen av arbets- löshetsersättning. Detta sammanhänger med att de inte är myndigheter eller organ som, när det gäller överföring av sekretessbelagd information, jämställs med myndigheter. Även om sekretess som regel gäller även mellan myndigheter och mellan myndigheter och med dem jämställda organ finns det flera undantag som gör det möjligt för myndigheter och sådana organ att i stor utsträckning utbyta information (se avsnitt 4.2.4). Frågan är nu om arbetslöshetskassorna skall få tillgång till ett Frågans tidigare behandling Prop. Reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess gäller även för vissa privata organ som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Detta har lagtekniskt skett genom en hänvisning i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) till bilagan till sekretesslagen. I samband med tillkomsten av bilagan till sekretesslagen och ändringen av 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen, övervägdes om arbetslöshets- kassorna borde omfattas av handlingsoffentlighet och sekretess. (SOU 1983:61) ansåg att på grund av att arbetslöshetskassornas verksamhet står nära den som bedrivs av de allmänna försäkringskassorna, och att det i huvudsak är allmänna medel som distribueras genom arbetslöshetskassorna, kunde inte bärande skäl anföras mot att ge offentlighetsprincipen samma tillämplighet inom arbetslöshetsförsäkringen som den har inom socialförsäkringen. I propositionen om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. (prop. 1986/87:151 s. 152) behandlades frågan om arbetslöshetskassorna skulle omfattas av handlingsoffentlighet utifrån det förhållandet att kassorna fördelar statliga medel. Beträffande sådan verksamhet uttalade regeringen att det föreligger ett starkt intresse av offentlighet och att principiella skäl talade för en utvidgad offentlighetsprincip rörande fördelning av statligt stöd i form av arbetslöshetsersättning. De tyngst vägande skälen mot att arbetslöshetskassorna skulle omfattas av handlingsoffentlighet var enligt regeringen att det kunde uppstå ett sekretessbehov och att det av praktiska skäl, sammanhängande med kassornas organisation på lokal nivå, inte var lämpligt med en sådan ordning (a. prop. s. 154). Lagrådet ansåg beträffande ställningstagandet i fråga om de organ och verksamheter där offentlighetsprincipen borde gälla, att förslaget präglades av en utomordentlig försiktighet. Med hänsyn till att det då var fråga om endast de första stegen på vad som Lagrådet antog skulle bli en vidare utveckling, ansåg sig Lagrådet kunna godta remissens ställningstaganden (a. prop. s. 309-310). Någon översyn av behovet av insyn i arbetslöshetskassornas verksamhet har därefter inte varit aktuell. Regeringen anser att det är viktigt att finna en lösning av sekretessproblematiken som kan garantera allmänhetens behov av insyn i verksamheten. Behovet av insyn i den offentliga verksamhet som arbetslöshetsförsäkringen utgör påtalades av Lagrådet i förarbetena till lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (jfr Lagrådets uttalande i prop. 1996/97:107 bilaga 5 s. 221). Lagrådet konstaterade att det utmärkande draget för arbetslöshetskassornas verksamhet är myndighetsutövning, dvs. administration av allmänna medel enligt regler som i allt väsentligt fastställts av statsmakterna. Vid tidigare nämnda ändring av 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen gjordes offentlighetsprincipen tillämplig på andra organ som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighets- Utgångspunkten var att handlingsoffentlighet skulle tillämpas även när samhällsuppgifter lämnats till organ utanför myndighetssfären. Myndighetsutövning som anförtrotts dessa organ kan ske i form av tekniska kontroller, fördelning av statliga medel, beslutsfattande om statligt reglerade anställningar eller om civilpliktigas förhållanden. I bilagan är således bl.a. Besiktningsbolaget Aktiebolaget , flera högskolor och stiftelser, och dess organisatoriska delar samt upptagna. Arbetslöshetskassornas administration av arbetslöshetsförsäkringen utgör myndighetsutövning och den företer stora likheter med den verksamhet som bedrivs hos de allmänna försäkringskassorna. Arbetslöshetskassornas verksamhet avser fördelning av statliga medel som ingår i den statliga budgetbehandlingen, varför det föreligger ett starkt intresse av offentlighet (jfr prop. 1986/87:151 s. 152). uppgick bruttoutgifterna för arbetslöshetsförsäkringen, dvs. för såväl grundförsäkringen som för den inkomstrelaterade försäkringen, till . Även om arbetslöshetskassorna bidrar till finansieringen av denna ersättning med av totalt utbetalat belopp, och dessa avgifter i sin tur härrör från medlemsavgifter, betalas all ersättning ut över statsbudgeten. Behovet av handlingsoffentlighet är särskilt påtagligt när det gäller grundförsäkringen. Grundförsäkringen kom, i samband med tillkomsten av lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om arbetslöshetskassor, i princip att ersätta det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS). KAS administrerades tidigare av länsarbetsnämnderna och administrationen av detta stöd omfattades då av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Genom överförandet av administrationen av grundförsäkringen till arbetslöshetskassorna upphörde offentligheten i dessa ärenden. pågår ett arbete med att se över möjligheten att lägga över administrationen av aktivitetsstödet på arbetslöshetskassorna. är det de allmänna försäkringskassorna som ansvarar för utbetalningen av detta stöd. LO har i sitt remissyttrande framhållit flera fördelar med att ansvaret för stödet förs över på arbetslöshetskassorna. En förutsättning för att det över huvud taget skall kunna ske är dock enligt regeringen, att den handlingsoffentlighet som gäller i ärenden om aktivitetsstöd i de allmänna försäkringskassornas verksamhet inte skulle upphöra genom att ansvaret för stödet går över på arbetslöshetskassorna. Arbetslöshetskassorna är visserligen skyldiga att tillhandagå JO med upplysningar och yttranden enligt 12 kap. 6 § andra stycket tredje meningen regeringsformen. Som JO har anfört i sitt remissyttrande underlättas emellertid JO:s tillsynsuppdrag om handlingarna i ärendena blir allmänna handlingar. Starka skäl talar således, enligt regeringens mening, för att arbets- löshetskassorna skall omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. I samband med att skildes från staten gjordes reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess tillämpliga på delar av verksamheten inom kyrkan genom att denna verksamhet fördes in i bilagan till sekretesslagen. Skälet var att det ansågs viktigt att kyrkans verksamhet även i fortsättningen bedrivs under samma öppenhet och att allmänheten har tillgång till handlingar i samma utsträckning som . Efter relationsändringen kom därefter handlingsoffentlighet att gälla i de delar har uppgifter som tillgodoser allmänna samhällsintressen (prop. 1998/99:38, bet. 1998/99:KU18, rskr. 1998/99:176). Det förhållandet att är en medlemsorganisation har inte ansetts hindra handlingsoffentlighet i den verksamhet som utgör myndighetsutövning. Inte heller har det hindrat att samtliga registrerade trossamfund, bolag, föreningar, samfälligheter eller andra enskilda omfattas av handlingsoffentlighet såvitt avser den verksamhet som gäller prövning av frågor om ledighet och förmåner för totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt (prop. 1998/99:124, bet. 1999/2000:KrU3, rskr. 1999/2000:52). Det förhållandet att arbetslöshetskassorna är medlems- organisationer utgör, mot denna bakgrund, inte något skäl mot handlings- offentlighet och sekretess i den verksamhet som utgör myndighets- utövning. Det kan här anmärkas att LO och () har tagits in i bilagan till sekretesslagen såvitt gäller fördelning av statligt stöd i form av bidrag till studerande vid korttidsstudier. I propositionen uttalade regeringen att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten och att offentlighetsprincipen bör tillämpas när ett privaträttsligt subjekt på statens uppdrag utför en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning såsom t.ex. fördelning av statliga medel (prop. 2000/01:107, bet. 2000/01:UbU18, rskr. 2000/01:228). Arbetslöshetskassornas verksamhet har genomgått flera förändringar som inneburit att ärendehanteringen har formaliserats. Ett exempel är införandet av bestämmelsen i nuvarande 49 § lagen om arbetslöshetsförsäkring. Enligt den bestämmelsen skall beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om arbetslöshetsersättning överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, i stället för som tidigare till Arbets- marknadsstyrelsen (AMS), och därefter till Försäkringsöverdomstolen. Enligt 58 § lagen om arbetslöshetsförsäkring är arbetslöshetskassan motpart vid enskilds överklagande av kassans beslut. Detta innebär att arbetslöshetskassorna företräder det allmänna i ärendet hos förvaltnings- domstol. Ett införande av handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshets- försäkringen ställer vissa krav på att det finns en tydlig gräns mellan arbetslöshetskassans och närliggande organisationers, dvs. fackförbunds och andra intresseorganisationers, verksamhet. Det tyngst vägande skälet som , vid införandet av bilagan till sekretesslagen, åberopades mot att låta arbetslöshetskassorna omfattas av handlings- offentlighet och sekretess, sammanhängde just med arbetslöshets- kassornas organisation på lokal nivå. Ett krav på en tydlig gräns mellan arbetslöshetskassornas och närliggande organisationers verksamhet finns dock . Arbetslöshetskassorna är självständiga juridiska personer åt vilka förvaltningsuppgift överlämnats enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. Enligt den bestämmelsen får förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämnas till enskilt subjekt endast med stöd av lag. har överlämnats till arbetslöshets- kassorna genom lagen om arbetslöshetsförsäkring. regeringsformen innebär att arbetslöshetskassorna inte i sin tur utan stöd av lag kan överlämna myndighetsutövningen till en annan organisation I sitt remissyttrande har JO refererat till sitt beslut 2000 (JO 780-200). I beslutet fann JO att förutom själva beslutsfattandet i ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring även handläggningen inför beslutsfattandet utgör myndighetsutövning. Enligt beslutet finns det inte något lagstöd för ett överlämnande från arbetslöshetskassorna till fackförbunden av beslutsfattande i och handläggning av ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring eller av ärenden rörande medlemskap i kassorna. I den mån överlämnande har skett har det enligt nämnda beslut stått i strid med 11 kap. 6 § regeringsformen. Gränsen för i vilken utsträckning arbetslöshetskassorna kan anlita andra personer än sina egna anställda dras således inte av sekretesslagen utan av bestämmelsen i 11 kap. 6 § JO har i sitt remissyttrande anfört att det är nödvändigt att hålls skild från närliggande organisationers verksamhet. arbetslöshetskassornas hantering av ersättningsärenden tydligt avgränsas gentemot fackförbunden menar JO att risken är stor att den insyn i handlingsoffentlighet hos kassorna går förlorad. AMS har påbörjat ett arbete med att se över vilka arbetslöshetskassor som behöver förändra sin verksamhet med anledning av JO:s beslut. Regeringen förutsätter att arbetslöshetskassornas verksamhet hålls skild från närliggande organisationers, i enlighet med de krav som ställs enligt Ett införande av regler om handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen innebär, mot denna bakgrund, inte några nya eller högre ställda krav på arbetslöshetskassorna avseende deras organisation än vad som gäller . Mot denna bakgrund anser regeringen att det tidigare, under mitten av åberopade skälet mot handlingsoffentlighet i arbetslöshets- kassornas verksamhet, dvs. arbetslöshetskassornas organisation på lokal nivå, inte längre har samma tyngd. Sekretessbehovet kan tillgodoses genom att införa en bestämmelse om sekretess i ärenden om arbetslöshetsersättning hos arbetslöshetskassorna. Som närmare framgår av avsnitt 7.2 anser regeringen att en sådan bestämmelse bör förses med ett rakt skaderekvisit. därför att inte heller sekretesskyddets styrka utgör ett skäl mot att införa arbetslöshetskassorna i bilagan. Är tystnadsplikt tillräckligt? LO har föreslagit att arbetslöshetskassornas behov av information tillgodoses på det sättet att den som hos arbetslöshetskassan får del av information genom informationsutbytet med berörda myndigheter beläggs med tystnadsplikt och att handlingarna som överförs till kassan omfattas av sekretess. Den lagtekniska konstruktionen kan, enligt LO, utformas på ett sätt som motsvarar den som gäller när skyddsombud i statlig verksamhet med stöd av sekretesslagen lämnar sekretessbelagd information vidare till personer som inte är anställda hos myndigheten. För att en sådan konstruktion skall vara möjlig måste, enligt LO, den krets av anställda och företrädare för arbetslöshetskassorna som har rätt att ta del av informationen definieras. Enligt LO:s uppfattning skall det enbart vara sådana personer som handlägger eller fattar beslut i det enskilda ärendet. Tystnadsplikten för skyddsombud är reglerad i 14 kap. 7 § sekretess- lagen. I första stycket anges förutsättningarna för en myndighet att utan hinder av sekretess i vissa särskilt angivna paragrafer i kap. 6-8 i samma lag lämna information till företrädare för arbetstagarorganisation eller till skyddsombud. Arbetsgivare är skyldig att lämna ut viss information enligt bestämmelserna i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och arbetsmiljölagen (1977:1160). Den lagtekniska konstruktionen i 14 kap. 7 § sekretesslagen med en tystnadsplikt för arbetstagarrepresentanterna har varit en förutsättning för att arbetsgivaren skall kunna lämna ut även sekretessbelagda uppgifter till dem utan att informationen kan föras vidare till personer som inte har rätt att ta del av den. Tystnadsplikt finns även föreskriven i en rad olika regelverk där enskild i privat verksamhet får kännedom om uppgifter som är känsliga och inte bör spridas vidare. Ett exempel är bestämmelserna om tystnadsplikt i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område för den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjukvården. Tystnadsplikten har införts för att garantera patientens rätt till ett starkt skydd för sin personliga integritet i kontakterna med den privata hälso- och sjukvården. Ett annat exempel är den tystnadsplikt som har införts i 15 § lagen (1997:736) om färdtjänst och 12 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Personer som är eller har varit verksamma inom enskild verksamhet som bedrivs yrkesmässigt och som omfattas av de nämnda lagarna får inte obehörigen röja vad de i verksamheten fått veta om någons personliga förhållanden. I samtliga nu angivna fall där det endast varit aktuellt att införa en tystnadsplikt har det varit fråga om mycket begränsade informa- tionsöverföringar. Verksamheten har inte avsett myndighetsutövning och det har därför inte funnits något behov av att bereda allmänheten insyn i den verksamhet för vilken tystnadsplikten införts. Vid arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslöshetsersättning är det fråga om mycket omfattande överföringar av personuppgifter. Verksamheten utgör myndighetsutövning och det finns ett starkt intresse av allmän insyn. I sammanhanget kan erinras om att JO anfört att dennes tillsynsuppdrag underlättas om handlingarna i ärendena blir allmänna handlingar. Utgångspunkten är att handlingsoffentlighet skall gälla i verksamhet som utgör myndighetsutövning. Förslaget att det räcker med tystnadsplikt i arbetslöshetskassornas verksamhet bygger på ställnings- tagandet att det inte finns behov av allmän insyn i och kontroll av den verksamhet som handläggning av arbetslöshetsersättning utgör. Som ovan angetts delar inte regeringen den bedömningen. Arbetslöshetskassorna är undantagna från reglerna om handlings- offentlighet trots att skälen för handlingsoffentlighet är särskilt starka i sådan verksamhet som arbetslöshetskassorna bedriver, dvs. i myndighetsutövande verksamhet som avser fördelning av statliga medel. Som ovan nämnts anser regeringen att det tidigare under mitten av 1980- talet anförda skälet mot att införa handlingsoffentlighet på grund av kassornas organisation på lokal nivå inte längre har någon bäring. Frågan är då om de skäl LO anfört är tillräckliga för att motivera att arbetslöshetskassorna även skall vara undantagna från dessa regler. Medlemskap i en arbetslöshetskassa kan visserligen, som LO fram- hållit i sitt remissyttrande, vara en indikation på facklig tillhörighet. Medlemskap i en arbetslöshetskassa är dock inte detsamma som medlemskap i en fackförening. har det också blivit allt vanligare att endast vara medlem i en arbetslöshetskassa. Det finns även andra personuppgifter som på ett motsvarande sätt kan indikera facklig tillhörighet, t.ex. en persons yrkestitel eller arbetsplats. Enligt LO kan det förhållandet att reglerna om handlingsoffentlighet görs tillämpliga i arbetslöshetsförsäkringen innebära att förenings- och förhandlingsrätten för de fackliga organisationerna kränks. Redan på den grunden att arbetslöshetskassornas verksamhet skall vara skild från den fackliga verksamheten anser regeringen dock att en sådan risk inte föreligger. LO menar vidare att om sekretessreglerna skall tillämpas av arbetslöshetskassorna så kommer det att förhindra det smidiga och informella samspelet med den fackliga organisationen. Enligt LO främjas ett sådant arbetssätt inte av en lagreglering som tvingar arbetslös- hetskassans handläggare att göra en individuell sekretessprövning då ett informationsutbyte sker mellan den fackliga organisationen och arbetslöshetskassan. Mot detta kan dock anföras att ett sådant hinder mot informationsutbyte föreligger även med den av LO förordade lösningen med en tystnadsplikt. Ett informationsutbyte mellan arbetslöshetskassor och fackförbund kan, som närmare utvecklas nedan, ske med stöd av samtycke från den enskilde. Detta gäller oavsett om sekretesslagen gäller för arbetslöshetskassorna eller om det finns en tystnadsplikt föreskriven för handläggarna där. Ett inhämtande av ett sådant samtycke behöver inte innebära några större problem för arbetslöshetskassorna mot bakgrund av att redan personuppgiftslagen ställer krav på att informationsutbyten endast sker i enlighet med ett på förhand bestämt ändamål om vilket de registrerade skall informeras. Det är således redan på grund av personuppgiftslagen uteslutet att utbyta information på informell väg utan att den registrerade har kännedom om detta på förhand. Regeringen anser, mot denna bakgrund, att reglerna om handlings- offentlighet och sekretess skall göras tillämpliga på arbetslöshets- kassornas hantering av ärenden om arbetslöshetsersättning. En sådan lösning innebär att arbetslöshetskassornas verksamhet får en ökad grad av legitimitet och att grundläggande krav på insyn i den offentliga verksamhet som administrationen av arbetslöshetsförsäkringen utgör kan tillgodoses inom ramen för nuvarande organisationsform. JO har anfört att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör övervägas om inte handlingsoffentlighet skall införas hos arbetslöshetskassorna också med avseende på medlemskapsärenden. JO ansåg i det ovan refererade beslutet att även arbetslöshetskassornas hantering av sådana ärenden Frågan om huruvida hanteringen av medlemskapsärenden utgör myndighetsutövning eller inte, får tas upp i ett annat sammanhang. Regeringen lämnar här inte något annat förslag än det utredningen Det innebär att handlingsoffentlighet och sekretess inte skall gälla i arbetslöshetskassornas handläggning av medlemskapsärenden. uppgifter om medlemskap som förekommer i ärenden om arbetslöshets- ersättning kommer dock att omfattas av handlingsoffentlighet och En följd av att arbetslöshetskassorna tas upp i bilagan till sekretesslagen är att de - utöver skyldigheten att följa bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen vid prövning av en begäran om utlämnande av allmänna handlingar i ärenden om arbetslöshets- ersättning - även blir skyldiga att följa bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar och de särskilda regler avseende användning av medium för automatiserad behandling i ärendehanteringen som framgår av 15 kap. sekretesslagen samt bestämmelserna om arkivering i arkivlagen (1990:782). Regeringen kommer senare att överväga om det är lämpligt att, som JO påtalat, föreskriva undantag från registreringsskyldigheten för arbets- löshetskassorna i sekretessförordningen (1980:657) på motsvarande sätt som föreskrivits för allmänna försäkringskassor och länsarbetsnämnder. Detta kan enligt 15 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen ske i fråga om handlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning om särskilda skäl föreligger. Informationsutbyte med enskilda organ Ett införande av regler om handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen får till följd att arbetslöshetskassorna har att pröva varje begäran om utlämnande av uppgifter enligt reglerna i 2 kap.