prop · GO039 · 2001-01-01 00:00:00 — Lagrådet har bl.a. anfört att vid tillkomsten av den nuvarande lagen om strategiska produkter infördes i 22 § - i princip i strid mot varusmugglingslagens konstruktion - en föreskrift om att bestämmelserna om varusmuggling och försök till sådant brott i varusmugglingslagen skulle tillämpas beträffande överträdelser av exportförbud. Lagrådet har vidare anfört att det måste antas att avsikten med föreskriften var att varusmugglingslagens bestämmelser om förundersökning, tvångsmedel och förverkande blev tillämpliga vid otillåten utförsel av varor och att det nu när en ny lag tillkommer är viktigt att den får en tydlig reglering av frågorna om förundersökning, tvångsmedel och förverkande. Regeringen ansluter sig till Lagrådets bedömning och baserar väsentligen de i propositionen föreslagna bestämmelserna på vad Lagrådet föreslagit i sitt yttrande. Regeringen anser därför att det bör införas en särskild straffbestämmelse för uppsåtliga brott. Föreskriften i 22 § första stycket i den nuvarande lagregleringen kan tas bort eftersom smugglingslagen är tillämplig även utan en sådan hänvisning. Den föreslagna bestämmelsen föreslås omfatta både export av fysiska produkter och elektroniska överföringar. De nya straffbestämmelserna bör i huvudsak motsvara den reglering som finns i smugglingslagen för fysisk export av varor. Straffskalorna bör också vara desamma. Det skall alltså inte innebära någon skillnad ur straffrättslig synvinkel om en olovlig export sker genom en fysisk utförsel av exempelvis en teknisk beskrivning eller om personen i fråga på elektronisk väg för ut samma teknik till ett tredje land. En sådan utförsel är lika farlig ur ett icke-spridningsperspektiv. Svårigheterna att kontrollera överföringar på elektronisk väg bör också vägas in. Vid bedömningen av om brottet är grovt kan omständigheterna vid själva utförseln dock inte, såsom är fallet vid en fysisk utförsel, vara av sådan särskilt farlig art när en olovlig utförsel sker på elektronisk väg, att brottet bara av den anledningen bedöms som grovt. Eftersom bestämmelsen omfattar även produkter som inte är varor bör det inte göras någon hänvisning till smugglingslagen när det gäller brottsbeteckning och påföljd. Regeringen anser inte att det är motiverat att ha en bestämmelse angående uppsåtliga ringa brott. Regeringen ansluter sig även till Lagrådets förslag att oaktsamma gärningar bör behandlas i en särskild paragraf. Regeringen delar Lagrådets synpunkt att det är viktigt att få en tydlig reglering av frågorna om förundersökning, tvångsmedel och förverkande. Det är klart att skall ha möjligheter att få bedriva förundersökning och använda tvångsmedel enligt vad som föreskrivs i smugglingslagen. Vad beträffar teknik och programvara som överförs elektroniskt är det polismyndigheten som kommer att bedriva förundersökning. Regeringen ansluter sig till Lagrådets uppfattning att en samordning kan ske genom att denna lag inordnas i 1 § tredje stycket i den föreslagna smugglingslagen, för de fall som rör befattning med varor. Regeringen föreslår därför att lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd förs in i 1 § tredje stycket i smugglingslagen. Vad gäller förverkande har Lagrådet pekat på otydligheter i den nuvarande regleringen. Lagrådet har anvisat möjligheten att i lagen göra en hänvisning till bestämmelserna om förverkande i 16-18 §§ smugglingslagen. Enligt regeringens bedömning är det inte lämpligt att tillämpa smugglingslagens förverkandebestämmelser på brott enligt denna lag. Detta eftersom smugglingslagens förverkandebestämmelser omfattar begreppet varor , vilket är ett snävare begrepp än uttrycket produkter , vilket även omfattar programvara och teknik. Även sistnämnda produkter bör omfattas av förverkandebestämmelser. Det kan tilläggas att bestämmelser om förverkande inte blir aktuella beträffande brott mot förbudet att lämna visst tekniskt bistånd. Det bör införas särskilda förverkandebestämmelser i lagen. För att undvika skillnader i reglerna bör bestämmelserna om förverkande i denna lag överensstämma med de föreslagna bestämmelserna om förverkande i smugglingslagen. Överväganden liknande dem som låg till grund för den föreslagna smugglingslagen bör ligga till grund för utformningen av förverkandebestämmelserna i denna lag (se prop. 1999/2000:124, s. Regeringen föreslår därför att bestämmelser om förverkande överensstämmande med 16 och 17 §§ i den föreslagna smugglingslagen om förverkande införs i denna lag. Bestämmelserna skiljer sig åt från dem som föreslagits i smugglingslagen i två avseenden. I stället för vara används uttrycket produkter . Vidare finns det ingen reglering av hanteringen av förverkad egendom, eftersom lagen (1974:1066) om förfarandet med förverkad egendom och hittegods m.m. ändå är tillämplig. I lagen om strategiska produkter finns en bestämmelse om att det inte skall dömas till ansvar enligt lagen om gärningen är belagd med straff i . Lagrådet har i sitt yttrande anfört att en sådan bestämmelse utan olägenhet kan utgå och att vanliga straffrättsliga konkurrensprinciper i stället kan tillämpas. Regeringen ansluter sig till Lagrådets bedömning även i denna del. Bestämmelsen i 26 § i den nuvarande lagen kan därför avskaffas. Artikel 21 I artikel 21 regleras de fall där tillstånd krävs till överföringar av produkter med dubbla användningsområden inom gemenskapen. Artikeln motsvarar delvis artikel 19 i rådets förordning (EG) nr 3381/94. Tillstånd krävs enligt artikel 21.1 endast för särskilt känsliga produkter som förtecknas i bilaga IV till den nya förordningen. I likhet med artikel 19.3 i rådets förordning (EG) nr 3381/94 innehåller artikel 21.2 dock en undantagsregel enligt vilken en medlemsstat får kräva tillstånd till överföring av produkter med dubbla användningsområden, om vissa förutsättningar är uppfyllda för överföringen. Det gäller fall då operatören vet att slutdestinationen för de berörda produkterna är belägen utanför gemenskapen och det krävs tillstånd enligt artikel 3, 4 eller 5 i den nya förordningen till export av produkterna till den destinationen samt att exporten inte har tillåtits genom ett generellt eller globalt tillstånd. Slutligen skall produkterna inte komma att bearbetas eller behandlas enligt artikel 24 i gemenskapens tullkodex i den medlemsstat till vilken de överförs. har i lagen om strategiska produkter utnyttjat den givna möjligheten i artikel 19.3 i rådets förordning (EG) nr 3381/94 att införa tillståndskrav vid överföringar inom EG för produkter med dubbla användningsområden, för att kunna förhindra utförsel som strider mot utrikes-, säkerhets-, och försvarspolitiska intressen (se prop. 1997/98:68 s. 23). bör av samma skäl utnyttja den möjlighet att införa tillståndskrav som ges i artikel 21.2 i den nya förordningen. Regeringen delar ISP:s bedömning att det inte finns skäl att ha ett absolut krav på tillstånd i dessa fall. För att nå större flexibilitet beträffande i vilka fall tillstånd behövs bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få bemyndigande att införa krav på tillstånd för vissa överföringar enligt artikel 21.2 i den nya förordningen. Några nationella krav på tillstånd vid överföringar mellan medlemsstaterna utöver det nämnda medges inte i den nya förordningen varför bemyndiganderegeln i 8 § tredje stycket lagen om strategiska produkter inte bör få någon motsvarighet i den nya lagen. Artikel 21.3-5 och 21.7 motsvarar i sak artikel 19.2, 19.4 och 19.6 i rådets förordning (EG) nr 3381/94. Bestämmelserna kräver inte kompletterande svensk lagstiftning. Enligt artikel 21.6 i den nya förordningen får en medlemsstat genom nationell lagstiftning kräva att ytterligare uppgifter skall tillhandahållas behöriga myndigheter vid överföringar inom gemenskapen av sådana kryptoprodukter som inte finns förtecknade i bilaga IV. har i arbetet med den nya förordningen verkat för att kryptoprodukterna i bilaga I skall kunna överföras fritt inom EG utan kontroll. Skälen för denna inställning är bland annat att exportkontrollen har givit svenska företag konkurrensnackdelar gentemot företag med större hemmamarknader och dessutom givit upphov till en betungande administration för företagen. Det finns därför inte anledning att i svensk lagstiftning införa krav på information vid överföringar av kryptoprodukter inom EG. Artiklarna 22-24 Artikel 22 motsvarar artikel 22 i rådets förordning (EG) nr 3381/94 och anger att den nya förordningen inte påverkar tillämpningen av artikel 296 i EG-fördraget och Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget). Artikeln föranleder inte någon nationell lagstiftning. Kapitlet omfattar avslutningsvis ikraftträdandebestämmelser och en övergångsregel som säger att de ansökningar om exporttillstånd som lämnas in innan den nya förordningen träder i kraft, dvs. , skall fortsätta att omfattas av de relevanta bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 3381/94. Bestämmelserna kräver inte någon kompletterande svensk lagstiftning. Regeringen delar Lagrådets bedömning att den föreslagna lagen inte behöver innehålla någon övergångsbestämmelse. 5.2.7 Överklagande m.m. Regeringens förslag: Ett beslut av en annan myndighet än regeringen att återkalla ett tillstånd får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även vissa andra beslut som inte har fattats av regeringen får överklagas. Ett regeringsbeslut får aldrig överklagas. Om regeringen har återkallat ett tillstånd kan det beslutet dock underkastas rättsprövning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens bedömning vad gäller bestämmelsen om möjligheten till överklagande. Frågan om rättsprövning av regeringens återkallelse har dock inte behandlats i promemorian. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt 29 § i lagen om strategiska produkter får beslut av en annan myndighet än regeringen att återkalla ett tillstånd överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller en myndighets beslut om att genomföra kontroller och förelägga vite. Andra förvaltningsbeslut får dock inte överklagas. Detta innebär att beslut om att vägra exporttillstånd inte får överklagas. Regeringen konstaterade i samband med den nya lagen om strategiska produkter (se prop. 1997/98:68 s. 26 f) att huvudregeln är att tillstånd till export skall ges och att den bedömning som görs vid prövningen av tillståndsärenden inskränker sig till om exporten strider mot utrikes-, säkerhets-, eller försvarspolitiska intressen. Det skall alltså inte göras någon avvägning mellan dessa intressen och enskildas intressen att få bedriva ekonomisk verksamhet. I det ovan nämnda lagstiftningsarbetet (a. prop. s. 27 f) framhöll regeringen vidare att det inte fanns något folkrättsligt bindande avgörande som slog fast att sådana beslut som det är fråga om, dvs. beslut att vägra exporttillstånd eller beslut som leder till krav på exporttillstånd, skulle anses beröra sådana civila rättigheter eller skyldigheter som enligt artikel 6 i är av den karaktären att domstolsprövning krävs. Mot den bakgrunden fanns det inte någon anledning att införa en möjlighet att överklaga ett beslut att vägra exporttillstånd. för de mänskliga rättigheterna har därefter i ett beslut avvisat ett klagomål mot att ett beslut av ISP enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel att vägra tillhandahållandetillstånd inte får överklagas till domstol (mål nr 35178/97). Enligt innebär tillståndsprövningens karaktär, där i princip endast säkerhetspolitiska och utrikespolitiska faktorer beaktas och ingen hänsyn alls tas till omständigheter som rör den enskilde och dennes eventuella behov av tillstånd, att någon civil rättighet i den mening som avses i artikel 6 inte kan anses föreligga. Lagrådet har i sitt yttrande diskuterat huruvida ett beslut om vägrat exporttillstånd skall kunna överprövas av domstol. Vid sin genomgång analyserar Lagrådet bland annat nämnda beslut. Lagrådet har uttryckt stöd för att beslut om vägrat tillstånd enligt den nu föreslagna lagen inte bör kunna överklagas. Lagrådet har dock invänt mot att regeringens beslut om att återkalla tillstånd inte skall kunna prövas av domstol. Enligt Lagrådet tyder allt på att frågan om återkallelse av ett tillstånd enligt lagen angår en civil rättighet enligt artikel 6 i . Lagrådet föreslår därför en ändring av rättsprövningslagen för att möjliggöra att regeringens återkallelsebeslut skall kunna klandras vid allmän förvaltningsdomstol. Regeringen anser att övervägande skäl talar för att Lagrådets uppfattning är riktig och föreslår därför en ändring av rättsprövningslagen så att regeringens beslut om återkallelse av tillstånd skall kunna underkastas domstolsprövning. En sådan reglering överensstämmer med motsvarande regler för beslut enligt lagen om krigsmateriel. 5.3 Tekniskt bistånd 5.3.1 Tillämpningsområde och definitioner Regeringens förslag: En definition av tekniskt bistånd i enlighet med artikel 1 a i den gemensamma åtgärden införs i den svenska lagen. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har gett uttryck för någon annan bedömning. Skälen för regeringens förslag: Artikel 1 i rådets gemensamma åtgärd 2000/401/GUSP om kontroll av tekniskt bistånd som står i samband med viss slags militär slutanvändning innehåller i a) en definition av tekniskt bistånd, som omfattar olika förfaranden som kan utgöra tekniskt stöd för utveckling eller annan hantering av produkter eller teknik. Definitionen av tekniskt bistånd har betydelse för omfattningen av den kontroll som skall utövas. Begreppet tekniskt bistånd bör därför definieras i lag. Definitionen av tekniskt bistånd i a) bör införas i lagen. Definitionen i b), som anger att tekniskt bistånd innefattar muntliga former av bistånd, behöver däremot inte införas i lagen eftersom definitionen i a) enligt regeringens bedömning redan innefattar muntliga former av bistånd. Lagrådet har påpekat att definitionen av tekniskt bistånd enbart omfattar tekniska tjänster som antar någon av formerna utbildning, överföring av praktiska kunskaper och färdigheter eller konsulttjänster och att de tekniska tjänster som inte antar någon av dessa angivna former inte omfattas av lagens bestämmelser. Regeringen kan med anledning av Lagrådets påpekande i denna del konstatera att den i lagrådsremissen föreslagna definitionen överensstämmer med formuleringen i den gemensamma åtgärden i dess svenska version. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget från ett icke spridningsperspektiv att definitionen av tekniskt bistånd blir så heltäckande som möjligt. Mot denna bakgrund bör definitionen utökas till att avse överföring av alla kunskaper och färdigheter, och inte begränsas till praktiska sådana. I övrigt finner regeringen inte anledning att avvika från den definition av tekniskt bistånd som anges i den gemensamma åtgärden. 5.3.2 Kontroll av tekniskt bistånd Regeringens förslag: Tekniskt bistånd som lämnas utanför EG och som är avsett för användning i samband med massförstörelsevapen förbjuds. Regeringen ges möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från förbudet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget i sig. har påpekat att man är orolig för att regleringen av det tekniska biståndet skall omfatta situationer när en produkt som tillverkats med hjälp av tekniskt bistånd i civilt syfte i ett senare skede visar sig ha använts i produktionen av exempelvis biologiska massförstörelsevapen. Säkerhetspolisen har ifrågasatt vad som gäller för det fall det tekniska biståndet ges i i form av exempelvis utbildning och om avsikten är att ett sådant tillhandahållande av tekniskt bistånd skall vara tillåtet. Skälen för regeringens förslag: Artiklarna 2 och 4 Enligt artikel 2 i rådets gemensamma åtgärd skall tekniskt bistånd underkastas kontroll om det är avsett för, eller givaren är medveten om att det är avsett för, användning i samband med utveckling, produktion, hantering, bruk, underhåll, lagring, detektion, identifiering eller spridning av kemiska eller biologiska vapen eller andra massförstörelsevapen eller utveckling, produktion, underhåll eller lagring av missiler som är i stånd att bära sådana vapen. Kontrollen kan utövas genom antingen ett förbuds- eller ett tillståndsförfarande. Undantag från tillämpningsområdet följer av artikel 4 i rådets gemensamma åtgärd. Med anledning av den gemensamma åtgärden bör i svensk lagstiftning införas en särskild bestämmelse om kontroll när någon ger tekniskt bistånd som har samband med massförstörelsevapen på sådant sätt som anges i artikel 2 i den gemensamma åtgärden. Lydelsen av artikel 2 lämnar huvudsakligen öppet hur ett nationellt kontrollförfarande skall utformas. En förutsättning, enligt rådets gemensamma åtgärd, för att tekniskt bistånd skall kontrolleras är att det lämnas utanför EG. Enligt regeringens mening är det lämpligt att utforma den nationella bestämmelsen i enlighet med det. Detta innebär att ett tekniskt bistånd inom EG inte omfattas av förslaget. Liksom i den gemensamma åtgärden bör den svenska bestämmelsen utformas så att det tekniska biståndet när det lämnas skall vara avsett för användning i samband med utveckling, produktion, hantering, bruk, underhåll, lagring, detektion, identifiering eller spridning av massförstörelsevapen eller i samband med utveckling, produktion, underhåll eller lagring av missiler som är i stånd att bära sådana vapen. Detta innebär att bestämmelsen inte omfattar situationer när det i efterhand visar sig att en produkt, som exempelvis utvecklats i ett land utanför EG med hjälp av tekniskt bistånd, använts i produktionen av massförstörelsevapen. Den fråga som inställer sig är om kontrollen bör utformas som en förbudsregel eller som en regel om krav på tillstånd. I valet mellan de båda möjligheterna bör följande omständigheter beaktas. Beträffande den valmöjlighet som föreligger för medlemsstaterna enligt artikel 5 i den nya förordningen har regeringen i det föregående (avsnitt 5.2.2) redovisat skälen för att välja ett tillståndsförfarande i stället för direktverkande straffsanktionerade förbud. När det gäller det tekniska bistånd som omfattas av rådets gemensamma åtgärd gör sig, enligt regeringens mening, inte samma skäl gällande för att välja ett tillståndsförfarande. Den gemensamma åtgärden är nämligen avgränsad till massförstörelsevapen. Den kontroll som är aktuell är begränsad till tekniskt bistånd som har direkt samband med uppkomsten, hanteringen och spridningen av sådana vapen. Icke-spridning av massförstörelsevapen är ett viktigt utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiskt intresse för . Tekniskt bistånd som har samband med massförstörelsevapen skulle i de flesta fall motverka detta intresse varför sådant bistånd endast kan tillåtas i undantagsfall. Den gemensamma åtgärden har dock givits en sådan utformning att även forskning kring skydd och motmedel mot massförstörelsevapen omfattas. Det är ett svenskt intresse att delta i sådan forskning både inom och utanför EU. Eftersom det finns skäl att i dessa fall frångå principen om ett tillståndsförfarande bör regleringen innebära ett direktverkande straffsanktionerat förbud med möjligheter för regeringen att meddela undantag från detta förbud. Det finns flera situationer när tekniskt bistånd inte skall kontrolleras enligt den gemensamma åtgärden. Den första är när det tekniska biståndet inte uppfyller de rekvisit som anges i artikel 2 i den gemensamma åtgärden. I artikel 4 beskrivs andra situationer när biståndet inte skall kontrolleras. Det första undantaget i artikel 4 gäller tillhandahållande av bistånd i länder som återfinns i bilaga II till rådets förordningen (EG) nr 1334/2000. Dessa länder är de som enligt artikel 6 i rådets förordning omfattas av det nya generella gemenskapstillståndet. Det andra undantaget anknyter till de undantag från exportkontroll som finns i internationella exportkontrollsystem, exportkontrollorgan eller traktater. Undantaget innebär att uppgifter som är allmänt tillgängliga eller som utgör grundläggande vetenskaplig forskning inte skall kontrolleras. Genom dessa undantag undviks inskränkningar i rätten att sprida allmänna uppgifter och i rätten till forskningens frihet. Slutligen undantas från kontrollen tekniskt bistånd som har muntlig form och som inte hänför sig till produkter som skall kontrolleras av ett eller flera internationella exportkontrollsystem, exportkontrollorgan eller traktater. Detta undantag grundar sig på att andra produkter än de som omfattas av exportkontrollregimerna inte utan anledning bör underkastas kontroll. Detsamma gäller för muntligt tekniskt bistånd som inte hänför sig till kontrollerade produkter. Vidare måste, som ovan nämnts, ha möjlighet att delta i internationella samarbeten beträffande forskning om skydd och motmedel mot massförstörelsevapen. Det bedrivs också visst samarbete på försvarsmaterielområdet, som godkänts enligt lagen om krigsmateriel, rörande missiler som omfattas av den gemensamma åtgärden men som inte är avsedda att användas som bärare av massförstörelsevapen. Det kan inte heller uteslutas att medlemsstaterna i EU senare kan komma att enas om ändringar av undantagen. För att nå flexibilitet bör det ankomma på regeringen att meddela föreskrifter om undantag från förbudet. Lagrådet har i sitt yttrande beskrivit förutsättningarna för och nödvändigheten av bemyndigande till regeringen i detta avseende. Artikel 3 Artikel 3 i rådets gemensamma åtgärd gäller kontroll av tekniskt bistånd som har samband med militär slutanvändning av andra slag än de som avses i artikel 2. Det bistånd som avses är sådant som ges i bestämmelseländer som är föremål för ett vapenembargo, vilket anknyter till generalklausulen i artikel 4 i den nya förordningen. Artikel 3 innehåller en uppmaning till medlemsstaterna att överväga tillämpning av kontroll i dessa avseenden. Det finns inget åtagande för medlemsstaterna i den gemensamma åtgärden om att införa bestämmelser om sådan kontroll som avses i artikel 3. Det kan förväntas att ytterligare initiativ kommer att tas inom EU på detta område och att ny gemensam åtgärd senare kommer att föreslås och behandlas. Det går inte att bedöma innehållet i en framtida gemensam åtgärd om annat tekniskt bistånd än det som avses i artikel 2. Av denna anledning saknas det, enligt regeringens bedömning, skäl att nu införa bestämmelser om kontroll av annat tekniskt bistånd än det som avser massförstörelsevapen. 5.3.3 Genomförandebestämmelser Regeringens förslag: Bestämmelser om straff vid överträdelse av förbudet mot tekniskt bistånd införs. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att även oaktsamhetsbrott skall vara straffbara. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget. Säkerhetspolisen har dock påpekat att oaktsamhetsrekvisitet i straffbestämmelsen ger ett vidsträckt tillämpningsområde och är ologisk med hänsyn till utformningen av förslagets 9 §. Skälen för regeringens förslag: Artikel 5 i rådets gemensamma åtgärd innehåller medlemsstaternas egentliga åtaganden enligt den gemensamma åtgärden. Medlemsstaterna åtar sig enligt artikeln att lägga fram lämpliga förslag om att genomföra den gemensamma åtgärden genom att fastställa kontrollbestämmelser och om att fastställa de sanktioner som skall tillgripas på nationell nivå. I finns inte någon sådan lagstiftning. För svensk del innebär åtagandet i artikel 5 att regeringen skall lägga fram lämpliga förslag till om att genomföra den gemensamma åtgärden. Ovan har regeringen redovisat skälen för att införa de kontrollbestämmelser som regleras genom den gemensamma åtgärden. Tillämpningen av dessa kontrollbestämmelser skall säkerställas genom lämpliga nationella sanktioner. I svensk lag bör införas bestämmelser om straff för överträdelser av förbudet.