prop · GO03104 · 2001-04-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:104 Utvärdering av statens upplåning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen skall lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen till . Utvärderingen lämnas i form av en skrivelse. I årets skrivelse behandlas regeringens riktlinjer för stats- skuldens förvaltning åren 19992001 samt upplåning och skuldförvaltning under budgetåren 19972001. Utvärderingen av skuldförvaltningen görs på tre nivåer; regeringens riktlinjer, Riksgälds- kontorets strategiska beslut om delmål och riktlinjer för den operativa förvaltningen samt kontorets operativa förvaltning av statsskulden. Utvärderingen av regeringens riktlinjer för 19992001 koncentreras till de delar som bedöms som mest intressanta. Regeringens ställningstagan- de i riktlinjerna att reducera valutaskuldens andel av statsskul- den har så långt inte uppfyllts. De avsteg som gjorts från den ursprungli- ga amorteringsambitionen har orsakats av kronkursens svaga utveckling och har motiverats av kostnadsskäl. En bedömning av riktlin- jerna i dessa delar bör främst diskutera grunderna för regeringens strate- giska överväganden och föras i ljuset av den information som fanns till- gänglig vid beslutstillfället. I riktlinjerna angavs att riktvärdet för genomsnittlig löptid i den nominella kron- och valutaskulden skulle reduceras från till vid utgången av 2000. Kostnadsbespa- ringar på grund av den reducerade löptiden beräknas till totalt 1,2 miljar- der kronor . Resultatet bör dock tolkas med försiktig- het. En djupare utvärdering bör anstå tills föreligger. Regeringens beslut om riktlinjer för 19992001 kan anses ha fattats i enlighet med det övergripande målet. valde att avvika från riktmärket för amorteringstakt av valutaskulden . De uppskjutna amorteringarna uppgår till motiv och bedömningar i be- sluten förefaller välgrundade och har utfallit fördelaktigt. 2001/02:104 Kostnaderna i skuldförvaltningen torde därmed ha kunnat reduceras. Kontoret bedöms ha hanterat mandatet för löptiden i den nominella skul- den inom ramen för riktlinjerna. Riktlinjen för förfalloprofilen, dvs. att inte av statsskulden får förfalla , har uppfyllts. På strategisk nivå har därmed Riksgäldskonto- rets beslut om amorteringstakt av valutaskulden, löptiden i den nominella skulden och förfalloprofilen i statsskulden bedömts som välgrundade och uppsatta mål har uppnåtts. De strategiska valutapositionerna i schweizerfranc och US-dollar som togs har inte utvecklats i den riktning som avsetts. Det är dock för tidigt att utvärdera positionerna. Regeringen avser även närmare förtydliga hur utvärdering av strategiska valutapositioner skall gå till. Den operativa förvaltningen gentemot valutariktmärket upp- gick till -0,för utvärderingsperioden. Målet för för- valtningen har därmed inte uppfyllts. Valutaupplåning via skuldbytesav- tal beräknas ha gett en besparing på ca . Sammantaget visar valutaförvaltningen resultatmässigt en mer splittrad bild än i tidigare utvärderingar. Resultatet för den reala upplåningen uppgick till för 19972001. uppgick resultatet till -0,ef- tersom inflationen steg . Det finns även en risk att det oförmån- liga emissionsklimatet kan komma att bidra till att tynga det kvantitativa resultatet . Det är dock nödvändigt att väga in fler dimensioner i den slutliga bedömningen av förvaltningsresultatet i real- skulden, såsom riskaspekter och omsorgen om marknaden. emissionsverksamhet i nominella kronor förefaller ha varit framgångsrik. Även resultatet i hushållsupplåningen har utveck- lats väl, för femårsperioden. Sparformen Riks- gäldsSpar, som över utvärderingsperioden uppvisar ett underskott, ut- vecklas nu alltmer i positiv riktning. mål och operati- va riktlinjer för marknads- och skuldvården av de svenska statspappers- marknaderna bedöms som rimliga. Den mer operativa hanteringen inom ramen för målen bedöms ha bidragit till mer likvida och effektiva nomi- nella och reala statspappersmarknader. Regeringen bedömer därför att målen för verksamheterna inom den nominella skulden och marknads- vården har uppfyllts. är det angeläget att metoder utvecklas så att fördjupad utvärdering i kvantitativa termer blir möjlig. upplåning och förvaltning av statsskulden ger en mer splittrad bild i termer av resultat och måluppfyllelse i förhållande till tidigare utvärderingar. Regeringen finner sammantaget att Riksgäldskon- toret förvaltat skulden i enlighet med det övergripande målet för stats- skuldsförvaltningen. Utvecklingen av lånebehovet och statsskulden ................................ Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för 19992001 ... Utvärdering av strategiska beslut................... 4.1Fördelningen av skulden på olika skuldslag inom ramen för regeringens riktlinjer................................................... Durationen för den nominella skulden............................. 4.3Valutasammansättning i riktmärkesportföljen för Marknads- och skuldvård i kronskulden .......................... Utvärdering av operativa beslut ...................... Lån i utländsk valuta ........................................................ Reala lån i svenska kronor ............................................... Nominella lån i svenska kronor........................................ Upplåning från hushållen ................................................. Bedömning av statens upplåning och skuldförvaltning Regeringens beslut om riktlinjer ...................................... Appendix 1: Principer för utvärdering............................................ Bilaga: Utdrag ur årsredovisning . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . beslutade (prop. 1997/98:154, bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253, SFS 1998:659) om en ny målformulering och besluts- struktur för statsskuldspolitiken. Målet innebär att statens skuld skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktiga minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målet återfinns som en del i målet för politikområdet Finansiella system och tillsyn som även omfat- tar upplåning och skuldförvaltning, se budgetproposi- tion (prop. 2000/2001:1, volym 2). I regeringens riktlinjer återfinns huvuddelen av de mål och riktlinjer som styr statsskuldsförvaltningen och hur den skall utvärderas. Där fastställs även att verksamheten skall utvärderas i ett långsiktigt per- spektiv och i rullande femårsperioder. I reglerings- brev återfinns numera endast en hänvisning till regeringens riktlinjer samt några få verksamhetsmål och återrapporteringskrav, t.ex. avseende hushållsupplåningen. beslut innebär att regeringen anger riktlinjer för statsskuldens sammansättning, genomsnittliga löptid och förfalloprofil. Ansvaret för statsskuldspolitiska överväganden och de övergripande be- sluten om skulden tas därmed på politisk nivå. Det är även dessa beslut som i stor utsträckning är bestämmande för vilka kostnader och risker som uppstår i förvaltningen av skulden. svarar för att målet för statsskuldspolitiken och regeringens riktlinjer omsätts i delmål och riktmärken samt för den operativa förvaltningen av skulden. Processen för skuldförvaltningen för ett enskilt verksamhetsår kan be- skrivas på följande sätt. lämnar förslag till riktlinjer till regeringen. Förslaget remitteras till . Regeringen fattar beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen . svarar för upplåning och förvaltning av statsskul- den i enlighet med riktlinjerna. lämnar årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen, tillsammans med annan information som regeringen begär in, utgör underlag för utvär- dering av regeringens riktlinjer och kontorets förvaltning av stats- skulden. Regeringen lämnar en utvärdering i form av en skrivelse till . Genom att skrivelsen lämnas vid denna tid- punkt finns det möjlighet att ta hänsyn till synpunkter in- för nya beslut om riktlinjer. Enligt beslut skall utvärderingen ske på olika nivåer. Reger- ingen skall således utvärdera de beslut som fattas av såväl som de beslut som fattas på operativ nivå. Vidare skall en utvärdering av regeringens riktlinjer ingå i skrivelsen till . För regeringens del omfattar utvärderingen perioden 19992001, efter- som det första beslutet om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen togs i De beslut om valutaupplåning som regeringen fattade Skr. 2001/02:104 kommer därmed inte att utvärderas, främst beroende på svårig- heterna att göra rättvisande bedömningar med instrument som tagits fram i efterhand. Utvärderingen av regeringens beslut om riktlinjer redovisas i avsnitt 3. Årets utvärdering av upplåning och skuldförvalt- ning omfattar perioden 19972001. Ambitionen är att utveckla en över tiden mer stabil struktur i redovisningen till . Syftet är bl.a. att underlätta för läsarna att ta till sig innehållet i skrivelserna. För att nå syftet har ett schema tagits fram som avser att tydliggöra de komponenter som är relevanta i utvärderingen av verksamhet. Årets utvärdering följer i stort denna uppläggning. Schemat bör inte övertolkas. Över tiden kan betoning av olika komponenter och delar i utvärderingen skifta samt delar tillkomma och falla ifrån. Figur 1.1: Schema för utvärdering av strategiska och operativa beslut. Fördelning av statsskulden på de olika skuldslagen Genomsnittlig duration och durationsfördelning i den nominella skulden Mål och prioritering för marknads- och skuldvård Upplåningen i de olika skuldslagen* Måluppfyllelse för marknads- och skuldvård * I denna del ingår bl.a. nominell och real upplåning från hushållen Som schemat visar utvärderas verksamhet på två ni- våer; dels de strategiska beslut som fattas av kontorets styrelse (avsnitt 4), dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver (avsnitt 5). Dessutom sker en särskild utvärdering av upplåningen på hushållsmark- naden (avsnitt 5.4). I appendix 1 redovisas principer och metoder för utvärdering av reger- ingen och . Utvecklingen av lånebehovet och statsskul- Statens totala lånebehov har varierat kraftigt . var lånebehovet svagt negativt för att sedan snabbt öka till (av BNP) /94. Ut- vecklingen orsakades främst av den djupa lågkonjunktur som drabbade den svenska ekonomin med kraftigt stigande statli- ga utgifter och vikande skatteintäkter. Lånebehovet1 har därefter successivt fallit, främst till följd av en snab- bare ekonomisk tillväxt och en sanering av statsbudgeten. var lånebehovet återigen negativt, dvs. statsbudgeten visade ett överskott. var detta överskott (av BNP). Staten har därmed haft budgetöverskott de senaste fyra budget- åren. Diagram 2.1: Statens lånebehov budgetåren 1990/912001, totalt samt fördelat på statsskuldsräntor och det primära lånebehovet (miljarder kronor). Lånebehovet bestäms av det primära lånebehovet och räntebetalningarna på statsskulden. Det primära lånebehovet består i sin tur av statens pri- mära saldo och nettoutlåning till myndigheter, affärs- verk och vissa statliga bolag. Primärsaldot, dvs. nettot av in- och utbetal- ningar kopplade till statsbudgeten, påverkas i hög grad av den ekonomis- ka utvecklingen och den finanspolitik som förs. net- toutlåning påverkas främst av enskilda komponenter, exempelvis infö- randet av det nya pensionssystemet och CSN:s utlåning. 1 Statens lånebehov är identiskt med statsbudgetens saldo, dock med omvänt arna på statsskulden beror främst på skuldens storlek och egenskaper, det Skr. 2001/02:104 allmänna ränteläget samt kursutvecklingen för den svenska kronan. minskade överskottet i statsbudgeten till från 2000. Det primära överskottet mins- kade med till . Skillnaden jäm- fört med närmast föregående år förklaras till stor del av att överskottet 2000 drogs upp av intäkterna från Teliaaffären. Trots svagare tillväxt ökade skattebetalningarna med ca netto . Detta förklaras främst av att sysselsättning och löner utvecklats gynnsamt men även av fortsatt stora fyllnadsinbetalningar. En ekonomisk nedgång som sammanfaller med en uppgång i inflationen, vilket var fallet , har också en mindre dämpande effekt på intäkter från exempelvis moms och punktskatter. Nettoutlåningen uppgick till 2001, vilket är något mindre än . Räntebetalningarna på statsskulden uppgick till drygt 81 miljarder kro- nor , vilket är lägre än 2000. Detta speglar förhållandet att statsskulden fortsatt minska i storlek och att äldre lån med höga kupongräntor gradvis ersatts av lån med kuponger i linje med dagens räntenivåer. Räntorna på lån i svenska kronor har nästan halverats från 2000 till 2001. Räntorna för utländska lån och realiserade valutadifferenser har däremot ökat från 2000 till 2001. I princip hela ök- ningen förklaras av den svaga utvecklingen av den svenska kronan. Förändringar i statsskuldens storlek kan inte helt förklaras av förändring- ar i lånebehovet för ett givet år. Hänsyn måste tas till faktorer som på- verkar statsskulden utan att påverka lånebehovet och tvärt om. Exempel- vis tas valutaskulden i den gängse definitionen av statsskulden upp till sitt aktuella värde, dvs. omräknat med bokslutdagens valutakurser. Detta innebär att en förstärkning av kronan minskar valutaskulden och vice versa. Andra faktorer som påverkar lånebehovet men inte den redovisade statsskulden är bl.a. kortfristiga placeringar över års- skiftet, vissa fordringar och skulder i upplåningsverksamheten samt vissa bokslutsjusteringar. I tabell 2.1 redovisas skillnad mellan lånebehovet och förändringen i statsskulden . Tabell 2.1: Statens lånebehov och statsskuldens förändring budgetåren 19972001 (miljarder kronor). -9,7 -82,0 -101,9 -38,7 -2,8 Övriga poster, netto -1,0 -0,9 -91,4 -85,1 -74,7 -93,6 -123,8 Förändring i procent av BNP -3,8 -4,5 -5,8 Valutaomvärderingen av valutaskulden är en viktig komponent i att för- Skr. 2001/02:104 klara skillnader mellan förändringar i lånebehov och statsskuld. pelvis vändes 1998 ett överskott i statbudgeten på till en ökning av statsskulden på på grund av att den svenska kronan försvagades . Även 2000 och 2001 bidrog en försvagad valutakurs till en ökning av statsskulden. Vid utgången av uppgick statsskulden till (av BNP), en minskning med . Skillnaden gentemot minskningen i lånebehovet på förklaras av överföringen från AP-fonderna (statsobligationer till nominellt belopp ) och en extra inleverans från (statsobligationer till nominellt belopp ). Försvagningen av den svenska kronan verka- de i motsatt riktning och ökade statsskulden med drygt 6 miljarder kro- nor. Diagram 2.2: Statsskulden vid utgången av respektive budgetår 1990/912001 (miljarder kronor och i procent av BNP). 1 411 1 430 1 449 1 374 1 281 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 Statsskuld, miljarder kronor Statsskulden i procent av BNP Upplåningen och förvaltningen av statsskulden sker i tre skuldslag. Nominella lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor Nominella lån i utländsk valuta Skuldens egenskaper bestäms främst av fördelningen mellan de tre skuldslagen samt val av löptid och förfalloprofil i respektive skuldslag. Dessa storheter är tillsammans med skuldens absoluta storlek styrande för vilken kostnad och samlad risk som kan förväntas i förvaltningen av statsskulden. I det traditionella skuldbegreppet ingår inte den valutaexponering i ut- ländsk valuta som tas via skuldskötselåtgärder. För att få en rättvisande bild av statsskuldens sammansättning och valutaexponering bör även skuldbytesavtal2 i kronor och utländsk valuta samt derivatpositioner som Skr. 2001/02:104 påverkar skuldens valutafördelning och ränterisk beaktas. Det är även i dessa termer, dvs. inklusive skuldskötselåtgärder, som Riksgäldskonto- rets upplåningsmandat i utländsk valuta och riktlinjerna i övrigt fastställs. Tabell 2.2: Statsskuldens sammansättning inklusive skuldskötselåtgärder vid utgången av respektive budgetår 19972001 (miljarder kronor och i procent av statsskuld). lån i svenska kronor lån i svenska kronor, andel Reala lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor, andel Lån utländsk valuta, inkl.skuldskötsel Lån i utländsk valuta, andel Statsskuld, inkl. skuldskötsel Statsskuld, exkl. skuldskötsel Anm.: Skuld i utländsk valuta (inklusive skuldbytesavtal) är omvärderad till valutakurser vid respektive årsslut. Andelen upplåning i utländsk valuta växte snabbt , från till av statsskulden /95. Därefter har andelen legat av statsskulden. uppgick skulden i utländsk valuta till , vilket motsvarar av statsskuldens värde. Den ökade valutaskulden förklaras främst av den svenska kronans svaga kursutveckling . Skuldskötselåtgärder uppgick till vid utgången av 2001, motsvarande av valutaskulden. 2 En närmare beskrivning av skuldbytesavtal ges i avsnitt 5.1 Lån i utländsk valuta. Tabell 2.3: Statsskuldens sammansättning fördelat på skuldslag vid ut- Skr. 2001/02:104 gången av budgetåren 19972001, exklusive och inklusive skuldskötsel- åtgärder (miljarder kronor och i procent av total statsskuld). lån i svenska kronor kr., inkl. skuldskötsel Reala lån i svenska kronor Lån utländsk valuta, inkl . skuldskötsel Statsskuld, exkl. skuldskötsel Statsskuld, inkl. skuldskötsel Anm.: Skuld i utländsk valuta är värderad till valutakurser vid respektive årsslut. gäller även skuldbytesavtalen. Nominella lån i svenska kronor utgör traditionellt den viktigaste finansie- ringskällan för upplåningen av statsskulden. Skuldslagets andel har under femårsperioden svarat för över två tredjedelar av den totala skuldstocken (exklusive skuldskötselåtgärder). Merparten av upplåningen i nominella svenska kronor sker på den inhemska värdepappersmarknaden genom statsobligationer (lån med löptid ) och statsskuldväxlar (lån med löptid i huvudsak ). Den utestående volymen i dessa lå- neinstrument uppgick till exklusive krons- Till kronskulden räknas även dagslånen, deposittransaktioner och repor som används för att hantera de dagliga betalningsflödena till och från staten. I skuldslaget nominella lån ingår även upplåningen på hushållsmark- naden som erbjuder möjligheter att bredda upplåning- en till fler långivare, företrädesvis privatpersoner. har upplåningen från hushållen minskat från 1997 till 2001. Detta beror främst på att allemansspa- randet avskaffades 1998. Premieobligationerna utgör basen för hus- hållsupplåningen med en stock som uppgick till Reala lån i svenska kronor fyller en viktig funktion i statens låneport- följ då den bidrar till att diversifiera upplåningen (och därmed minska risken) till ytterligare en typ av finansiering utöver nominell kron- och Det finns dessutom skäl att anta att real upplåning har fördelaktiga riskegenskaper, eftersom den inflationskompensation utbetalas vid real upplåning i normalfallet samvarierar med konjunkturen Skr. 2001/02:104 och statens budgetsaldo. I en väl fungerande marknad med låga likvidi- tetspremier kan real upplåning även förväntas ge staten lägre upplånings- kostnader jämfört med nominell upplåning. Låneformen ger fördelar för investeraren eftersom denne erbjuds en möjlighet att försäkra sig mot inflation genom att staten övertar inflationsrisken. I skuldslaget ingår även den del av RiksgäldsSpar som innefattar reala upplåningsinstrument (uppgick till ). minskade stocken realobli- gationer till . Nedgången förklaras främst av inleve- rans av realobligationer i samband med AP-fondsöverföringen och de begränsade möjligheterna att i större omfattning emittera realobligationer. ökade andelen realobligationer till av statsskulden, eftersom skulden minskade kraftigt . Utvärdering av regeringens beslut om Regeringens bedömning: Regeringens riktlinjebeslut bör utvärderas i ett flerårigt perspektiv och grundas på jämförelser mellan alternativa Ambitionen att reducera valutaskuldens andel av stats- skulden har så långt inte genomförts av kostnadsskäl. statsskuldens löptid i riktlinjerna förefaller även ha medfört lägre skuldkostnader utan att risken i förvaltningen ökat mer än Bakgrund: Regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen 2001 kan sammanfattas enligt nedan; Ett treårigt tidsperspektiv anlades i syfte att skapa förutsättningar för framförhållning och långsiktighet i statsskuldsförvaltningen. Riktlinjerna betraktades som preliminära. Valutaskuldens andel av statsskulden bör reduceras. Skulden i utländsk valuta skall amorteras med Från detta riktmärke har mandat att avvika med ±15 miljarder kronor. Andelen reallån i statskulden skall långsiktigt öka. skall vägas mot utvecklingen av efterfrågan på realobligationer och kostnaderna för upplåning i andra skuldslag med beaktande av risk. Den del av upplåningen som inte täcks av real kronupplåning och lån i utländsk valuta skall täckas med lån i nominella kronor. Den genomsnittliga durationen för den nominella kron- och valuta- skulden skall vara ± för perioden 20012003. för den reala upplåningen bör vara . Upplåningen skall inriktas så att inte av stats- cent av hela skulden får förfalla inom nämnd period. I det följande kommer analysen att fördjupas i de delar som bedöms som mest intressanta i utvärderingen av regeringens riktlinjer; dels reducer- ingen av andelen valutaskuld i statsskulden, dels förkortningen av ge- nomsnittlig löptid i den nominella skulden. Riktlinjebesluten syftade i allt väsentligt till att hål- la skuldens portföljandelar oförändrade. emot att tillräckligt underlag förelåg för att kunna ta ställning till den långsiktiga utvecklingen av skuldens sammansättning och rörelserikt- Regeringen bedömde att kostnadsargumentet för valutaupplåning hade minskat i tyngd som riskerna tydliggjorts. den svenska tioåriga räntedifferensen från i mitten av ned till paritet med motsvarande tyska ränta . svenska staten föreföll därmed kunna låna på liknande villkor i kronor och t.ex. i euro. Det tyngsta argumentet mot valutaupplåning var emellertid de risker som följer av högre räntekostnader och statsskuld i situationer då kronan En oförmånlig budgetbelastning kan då uppstå t.ex. i ett läge då statsfinanserna redan av konjunkturskäl kan antas vara svaga. taget talade övervägande skäl för att valutaskuldens andel av statsskulden Skr. 2001/02:104 skulle minskas. bedömde regeringen att statsskulden skulle komma att minska kraftigt som en följd av starka statsfinanser och överföringar från AP-fonderna till i samband med reformeringen av I kombination med ställningstagandet om reducerad valutaandel i skulden motiverade detta en snabbare amorteringstakt än Regeringen ökade därför riktmärket för amorteringstakten till från de som varit fallet 1999 och Samma amorteringsbelopp angavs även preliminärt och Valutaskuldens andel av den totala skulden beräknades därmed successivt kunna reduceras till 2003. riktmärket bedömdes ett intervall på vara väl avvägt. Regeringen förtydligade också mandatet för att väga in kostnader och risk i beslut om amorteringstakten. Syftet var att skapa utrymme för att inte i onödan fördyra skuldförvaltningen i lägen då kro- nans värde bedöms vara svag (och vice versa om kronan bedöms vara starkare än normalt). I riktlinjerna angav regeringen att den genomsnittliga duratio- nen i den nominella kron- och valutaskulden skulle minska, från Som skäl angavs att en sådan förkortning på kan förväntas ge något lägre kostnader som risken i förkortningen bedömdes som marginell. Även de mer stabila utsikterna för statsfinanserna talade för att en något kortare löptid och en begränsad ökning av risken i skulden kunde accepteras. en att det inte framkommit några skäl för att ändra riktlinjen för löptiden. Riktvärdet för den genomsnittlig duration i den nominella skulden skulle därför fortsättningsvis vara för perioden 20012003 med ett tillåtet intervall uppåt eller nedåt på . Duration används för att mäta skuldens varaktighet. återstående löptid beräknas genom att väga tiden till varje kassaflöde (kuponger och förfall) med kassaflödets storlek. Tiden till kassaflödena mäts med nuvärdet Eftersom nuvärdena av framtida kassaflöden beror på räntenivån är durationen beroende av räntenivån. Skälen för regeringens bedömning I riktlinjerna beslutade regeringen att valutaskuldens andel av statsskulden skulle minskas och amorteras med per