prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — I samtliga kommittéer är representerat med expertis från berörda myndigheter. De svenska myndigheter som deltar med experter inom kommittéerna är bl.a. , , , , , , , och Överstyrelsen för Överstyrelsen har, förutom i SCEPC, även deltagit i sin egenskap som funktionsansvarig för funktionerna Transporter samt Försörjning med industrivaror. I flertalet kommittéer kan noteras en inriktning mot att analysera och identifiera en förändrad inriktning av verksamheten, huvudsakligen från planering för krig till planering för krishantering i vidare mening. Detta innebär en ominriktning även för metoder och åtgärder, vilket är ett omfattande och tidskrävande arbete. har aktivt medverkat i dessa olika forum och har lämnat konstruktiva bidrag under arbetets gång. Myndigheternas engagemang i Natos civila planeringskommittéer blir alltmer omfattande, aktivt och djupgående. Regeringen avser att se över formerna och förtydliga de berörda myndigheternas medverkan. Flertalet svenska myndigheter som deltar i PFF-samarbetet på olika sätt har redovisat mycket positiva erfarenheter. Myndigheterna framför bl.a. att har stor bidragspotential och att partnerländers erfarenheter efterfrågas i stor utsträckning och att medverkan skapar ett kontaktnät mellan experter som med stor sannolikhet inte kunnat skapas på annat sätt. Vidare är den fördjupade insikt om förhållanden i andra länder som samarbetet ger ett mycket värdefullt bidrag till uppbyggnaden av vår egen förmåga att hantera kriser av olika slag. Många myndigheter deltar också i eller anordnar aktiviteter inom ramen för det gemensamma partnerskapsprogrammet. Aktiviteterna är av olika slag som kurser seminarier, möten etc. Denna verksamhet har en betydande omfattning och bidrar på ett mycket förtjänstfullt sätt till utvecklingen av PFF- samarbetet. Exempel på svenska aktiviteter är övningen Barents Rescue som anordnats av i Partnerskap för freds anda, kurser för ledare vid internationella räddningsinsatser samt seminarier rörande lagstiftning inom det civila beredskapsområdet. Samarbetet stärker bl.a. och andra länders förmåga att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära operationer samt bidrar till att bygga upp en gemensam europeisk krishanteringskapacitet med en klar transatlantisk länk. Vidare medför det fördjupade PFF-samarbetet en ökad öppenhet och ett stärkt förtroende inom PFF-kretsen, vilket är säkerhetsskapande i sig. Enligt regeringens uppfattning har formerna för partnermedverkan i Nato-kommittéerna inte funnit sin slutliga form. Likväl kan konstateras att arbetet, utvecklingen och resultatet vad gäller arbetet i SCEPC givit ett för i huvudsak tillfredsställande resultat. Regeringen konstaterar också att SCEPC och Natos civila planeringskommittéer är betydelsefulla arenor, på vilka det i ökande grad är angeläget att kunna agera på ett förtroendefullt och trovärdigt sätt. Vidare konstaterar regeringen att har lyckats väl i det civila PFF-samarbetet. Det är regeringens uppfattning att fortsatt bör medverka i och sträva efter att fördjupa det civila PFF-samarbetet. En ambitionsnivå kan härvid vara att öka operabiliteten i samarbetet och en annan att finna konkreta samarbetsformer och områden. Verksamheten ger även stora möjligheter till att utveckla regionalt och bilateralt samarbete. I vissa avseenden kan det också finnas anledning att vitalisera processerna inom SCEPC. Fördjupat samarbete med andra partnerländer kan vara ett sätt att göra detta. Enligt regeringens uppfattning kan den civila PFF-verksamheten även vara befrämjande för arbetet inom ramen för EU:s civila krishantering, vilket även Försvarsberedningen har konstaterat. Många av länderna i Prop. 2001/02:10 (), som inte är medlemmar i , har betydande egna erfarenheter inom det civila krishanteringsområdet, vilka bör tillvaratas. Vidare erbjuder EAPR en unik arena med bl.a. både och som medlemmar. Således finns här möjligheter att diskutera och utveckla olika former av civil krishantering inom ramen för den transatlantiska länken och med och att göra detta samlat. Både EU och Nato har en väl utbyggd struktur för civil krishantering respektive civila beredskapsfrågor och en omfattande verksamhet på dessa områden. Regeringens bedömning är att det kan finnas fördelar med ett samarbete mellan EU och Nato inom det område som EU benämner civila delar av krishantering och Natos område för Civil Emergency Planning (civil beredskap). Strävan bör härvidlag vara att utveckla ett konstruktivt, komplementärt och effektivt samarbete. Försvarsberedningen framhåller i sin rapport sårbarhet gemensam säkerhet (Ds 2001:14) att det inom området humanitära och fredsfrämjande insatser och informationsutbyte vid naturkatastrofer och olyckor torde finnas goda möjligheter till samordning och synergieffekter mellan EU och Nato/PFF. Regeringen delar denna uppfattning och anser vidare, mot bakgrund av att de båda organisationernas respektive inriktning, att det kan finnas fördelar med ett samarbete på området räddningstjänst. Såsom Försvarsberedningen påpekar övas civil räddningstjänst till viss del redan inom PFF-ramen och där bör samordning kunna ske med EU. Regeringens bedömning: Området civil säkerhet inom Östersjöstaternas råd bör utvecklas vidare och bli än mer konkret. Utveckling av bilateralt samarbete med är ett prioriterat område och ökad ambition bör således ges denna utveckling. Bilateralt samarbete inom i övrigt bör utvecklas. Skälen för regeringens bedömning: Stärkandet av samarbetet och säkerheten i är en central del av vår säkerhetspolitik. Ett viktigt medel för detta är främjandet av en demokratisk utveckling och etablering av väl förankrade och fungerande civila strukturer. Rådgivning och kunskapsöverföring är grundläggande för förmågan att bl.a. utbilda civila befattningshavare inom försvarssektorn. Det är också viktigt att , när så är möjligt, bidrar till att uppmuntra gränsöverskridande samarbete mellan regionens länder. Detta gäller särskilt mellan , , och . Ett viktigt forum för ett sådant samarbete är Östersjöstaternas råd, (). Rådet har följande medlemmar: , , , , , , , , , , och . Olika former av samarbete med har ett betydande svenskt nationellt säkerhetspolitiskt värde. Det är i långsiktiga intresse att är engagerat i ett konstruktivt och praktiskt samarbete på I den bilaterala relationen mellan och är det förtroendeskapande elementet en viktig del. Det är vidare angeläget att uppmuntrar ett ryskt deltagande i PFF-aktiviteter. Ett samarbete med har likaledes ett säkerhetspolitiskt värde, liksom utveckling av bilaterala kontakter och uppmuntran av ukrainskt PFF- engagemang. Det samarbetsområde inom Östersjöstaternas råd som närmast har relevans i detta sammanhang är civil säkerhet (civil security). Samordningen av samarbetet inom detta område har i hög grad åvilat . Från svensk sida har eftersträvats att integrera arbetet inom ramen för rådets reguljära verksamhet. beslöt Östersjöstaternas råd att det fortsatta arbetet inom civil säkerhet skulle bedrivas under fyra programområden nämligen räddningstjänst (search and rescue), katastrof- och krishantering (disaster and crisis management), övervakning (surveillance) samt förebyggande arbete (prevention). Östersjöstaternas råd har också identifierat ett antal huvudspår för den fortsatta inriktningen inom området civil säkerhet, nämligen forskning, räddningstjänst, övervakning, gräns- och kustbevakningssamarbete, införande av larmnummer 112 samt miljöfarligt avfall. En utveckling i riktning mot att skapa en gemensam ram för räddningstjänsten inom rådet har påbörjats, som också skulle kunna stärka räddningstjänstsamarbetet inom EU. Vad som diskuteras är ett samarbetsforum för räddningstjänster. Europeiska unionens råd har fattat ett beslut om räddningstjänst, som ställer sig bakom och det nämns också i den svenska ordförandeskapsrapporten till om Nordliga dimensionen. Detta skall genomföras på ett sådant sätt att det inte dubblerar redan existerande bilaterala och multilaterala avtal, nätverk och samordnande organ. Exempel på sådana är regeringschefernas Aktionsgrupp för bekämpande av organiserad brottslighet i , kust- och gränsbevakningssamarbetet Baltic Sea Region operation Conference samt avseende miljöräddningstjänst och miljöövervakning av . Viktiga insatser för att främja fred och säkerhet i regionen består även av fortsatt utvecklad samverkan mellan polis, åklagare, tull, gräns- och kustbevakningsmyndigheter för att kuststaternas skyldigheter och rättigheter skall säkerställas. Den ökande internationella samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter, gränskontrollen, fiskeriövervakning och kontroll, miljöövervakning m.m. kräver att de nationella systemen kan arbeta gränsöverskridande. Arbetet inom gränskontrollen i bör inriktas mot att förbättra samverkan mellan polis och gränskontrollmyndigheter avseende informations- och underrättelse- utbyte, utbildning och utbyte av experter, gemensamma operationer samt utveckling av sambands- och lägesuppföljningssystem. Enligt regeringen bör samarbetet inom Östersjöstaternas råd på området civil säkerhet utvecklas vidare och bli än mer konkret. Utveckling av bilateralt samarbete med är ett prioriterat område och ökad ambition bör således ges denna utveckling. Bilateralt samarbete inom i övrigt bör utvecklas. Det gäller såväl , och som och . de sistnämnda är stora Östersjöstater vars engagemang i regionen är viktigt för stabilitet och säkerhet. Samarbetet med , och bör utvecklas till just ett samarbete på lika villkor. Regeringens bedömning: Behovet av utveckling av samarbetet med de nordiska länderna inom ramen för civil krishantering är stort. Civil-militära samordningsmoment i olika typer av övningar bör ges fortsatt ökat utrymme. Skälen för regeringens bedömning : Inom det militära området utgörs kärnan i det nordiska försvarsrelaterade samarbetet av verksamheten på det fredsfrämjande området inom samarbetsstrukturen Nordcaps. Inom räddningstjänstområdet sker det nordiska samarbetet till lands inom ramen för Nordred. verkar för ett närmare samarbete mellan Nordred och övriga . har förhandlat med , och om samarbetsavtal som ligger i linje med det nordiska räddningstjänstavtalet. Ett institutionellt räddningstjänstsamarbete till sjöss är också etablerat. Försvarsberedningen pekar i sin rapport sårbarhet gemensam säkerhet (Ds 2001:14) på behovet av att skapa ett övningssystem för att öva olika funktioner och framhåller att den årliga fredsfrämjande övningen i Partnerskap för freds anda Nordic Peace utgör ett exempel på sådan övningsverksamhet. Behovet av att utveckla samarbetet med de nordiska länderna inom ramen för civil krishantering är, enligt regeringens uppfattning, stort. Ett sådant samarbete kan omfatta bl.a. erfarenhetsutbyte, men också utbyte av mera praktisk karaktär. Ett nordiskt samarbete på departemental- eller ministerienivå är under utveckling, men bör ges en mera systematiserad form. På myndighetsnivå har ett sådant samarbete pågått under utöver räddningstjänstområdet. Värdet av ett utökat nordiskt samarbete kan inte underskattas. Ett sådant samarbete innebär dessutom att Nato- och EU-länder umgås inom ramen för det överskuggande nordiska samarbetet. I det civila försvaret finns kapacitet som kan komma till användning vid internationella hjälpinsatser under ledning av FN eller annan biståndsansvarig organisation. Regeringen har i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) redovisat sin syn på insatser i samband med humanitära katastrofer. Flera myndigheter är på olika sätt engagerade i internationell katastrof- och humanitär hjälpverksamhet. De resurser som skapas och den verksamhet som bedrivs vad gäller denna verksamhet finansieras inte över utgiftsområde 6 Totalförsvar. har regeringens uppdrag att hålla viss beredskap för att kunna bistå vid internationella insatser och verket har också deltagit i ett har vidare utvecklat en rad s.k. insatspaket inom ramen för denna beredskap. Insatspaketen skall kunna Prop. 2001/02:10 utnyttjas för att bl.a. stödja FN-organen med olika tjänster som sök- och räddningsstyrkor, transportteam, logistik, sambandsteam, vattenrening m.m. En viktig uppgift har varit att utveckla stödresurser till FN- organens administrativa förmåga. Enligt regeringens uppfattning bör verksamheten regelbundet följas upp och vid behov omprövas. Insatspaketen kan t.ex. behöva anpassas till förändrade behov. Detta bör ske i samråd med berört FN-organ. Det internationella förtroendeskapande samarbetet inom det civila krishanteringsområdet syftar bl.a. till att utveckla synsätt och grundläggande värderingar avseende såväl roll, mandat etc. som metoder och åtgärder för att kunna genomföra verksamhet på ett effektivt och förtroendegivande sätt. Detta kan dels bidra till att stärka samhörigheten länder emellan, vilket rimligen är säkerhets- och fredsfrämjande i sig, dels medverka till att stärka den praktiska förmågan att hantera olika slags hot och påfrestningar. Även om viss försiktighet bör iakttas då det gäller att ge mötes-, kurs- och seminarieverksamhet ett egenvärde är regeringens bedömning att sådana aktiviteter, i vilka flera länder med ibland vitt skilda förutsättningar deltar och utbyter åsikter och erfarenheter på jämställd basis, kan utgöra viktiga forum för det förtroendeskapande samarbetet. Framgång i sådana aktiviteter kan bl.a. avläsas i hur djupt och snabbt länder kan uppnå samstämmighet i frågor eller förslag som upplevs som väsentliga av alla inblandade. En annan indikation på ett positivt utfall av dessa aktiviteter är att de genererar direkta kontakter och praktiskt samarbete mellan länder. Ett konkret uttryck kan erhållas genom upprättandet av olika samarbetsavtal eller andra överenskommelser om kursverksamhet, övningsutbyte eller om ömsesidigt bistånd vid t.ex. katastrofer. Icke-militära hot och risker måste beaktas och de civila aspekterna av krishantering tydliggöras. Vidare bör utvecklingen av samordning och samverkan mellan civila och militära organ intensifieras. Förmågan att identifiera, sätta in och samordna lämpliga civila resurser i krissituationer kan utvecklas. I detta sammanhang är det väsentligt att särskilt beakta den civila personalens färdighet och förmåga. Allmänt bör en ökad satsning ske på övnings- och utbildningsverksamhet. Detta är också något som EU:s medlemsstater framhållit under vårens arbete i civilkommittén. Det bilaterala samarbetet är en viktig form av förtroendeskapande samarbete. Ett syfte inom det civila området är att utbyta och tillgodogöra sig varandras erfarenheter för att, om så bedöms lämpligt eller önskvärt, kunna utveckla och etablera en gemensam och samordnad förmåga att hantera olika hot och påfrestningar. Ett fortgående bilateralt samarbete bidrar till att såväl personella som institutionella relationer fördjupas, vilket otvetydigt har säkerhets- och fredsfrämjande effekter. 9En samlad syn på ledning samhällets krishantering och ledningen av totalförsvaret Regeringen anmälde i propositionen Vissa ledningsfrågor inom det militära försvaret (prop. 2000/01:113) sin avsikt att lämna en samlad redovisning om frågor som rör ledning och samordning av En sådan redovisning har tidigare efterfrågats av 2000/01:FöU9). Försvarsberedningen i sin senaste rapport (Ds 2001:44) redovisat sin syn på ett nytt system för samhällets krishantering och vad som i ett sådant sammanhang fordras inom ledningsområdet. Regeringen redovisar i detta kapitel sin syn på principerna för ledning inom ramen för samhällets Kapitlet innehåller också den redovisning försvarsutskottet har efterfrågat. Inledningsvis vill regeringen anföra följande. Ett ledningssystem i dess vida bemärkelse består av olika komponenter, något som utvecklas i Viktiga sådana komponenter är bl.a. författningsmässiga bestämmelser, alltså legala grunder för att fördela För att ledning skall kunna utföras på ett effektivt sätt i allvarliga beslutsbefogenheter och att ledning kan ske inom ramen för befintliga och prövade organisationsstrukturer. bör detta harmoniera med de bestämmelser och den organisation som gäller för höjd beredskap och totalförsvarets uppgifter härvidlag. Det finns legala grunder och en organisation för att hantera de krav som ställs på ledning i krig. De bestämmelser och den organisation som utformas för detta har anpassats till de huvudändamål som totalförsvarsresurserna skall kunna användas för. kan i det sammanhanget vara befogat att redan inledningsvis ange vissa grunddrag för totalförsvarets ledning även om detta utvecklas närmare längre fram i kapitlet. Regeringen har på annan plats i denna proposition betonat vikten av att begreppet totalförsvar fortfarande bör användas för att beteckna den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. krig råder högsta beredskap och totalförsvar är då all samhällsverksamhet som skall bedrivas. Från ledningssynpunkt är detta viktigt av flera skäl som bl.a. rör behovet av klara och entydiga beslutsbefogenheter, möjligheterna att överblicka konsekvenserna av olika beslut och möjligheterna att utkräva ansvar av den som fattar beslutet i fråga. motiveras ytterst av den exceptionella situation som ett krig innebär och de krav som därmed ställs på ledning och samordning av det militära och Av grundläggande betydelse är att och regeringens finns klara bestämmelser för hur Försvarsmakten får sättas in om utsätts för ett väpnat angrepp. I förarbetena till regeringsformen anges att det måste vara regeringens sak att avgöra om angreppet statsrättsligt sett innebär att krig råder. Ett sådant avgörande innebär en rad omfattande rättsverkningar, t.ex. att ett antal fullmaktsbestämmelser blir tillämpliga. Beträffande hävdandet av territoriell integritet i fred och under neutralitet har regeringen beslutat om en långtgående reglering av Försvarsmaktens uppgifter och befogenheter genom förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN- Likaså har beslutat under vilka omständigheter som regeringen får sätta in Försvarsmakten för internationella uppgifter. Slutligen styr ett antal föreskrifter hur Försvarsmakten skall kunna stödja samhället vid räddningstjänst och hur Försvarsmakten kan medverka i civil verksamhet i övrigt. Regeringen anser att sådana bestämmelser även fortsättningsvis är av grundläggande betydelse men att det kan finnas ett behov av att på enskilda områden se över vissa författningar. beslutat om en utredning om översyn av Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. (dir. 2000:87). Syftet med översynen är att få ett klarare och mer entydigt regelsystem som ger uttryck för den helhetssyn som skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker, såväl i fred som i krig. Regeringen anser som framgår av det följande att ledningssystemet för totalförsvaret med dess olika komponenter i huvudsak är utformat på ett ändamålsenligt och lämpligt sätt. En uppgift härutöver är att säkerställa att ledning vid situationer i fred och som inte faller under totalförsvarets verksamhet motsvarar de krav som föranleds av att den vidgade säkerhetssynen täcker ett helt spektrum av hot både i fred och krig. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har behandlat dessa frågor (SOU Nedan behandlar regeringen i korthet sin principiella syn på ledning i samband med krishantering i samhället i fred. utgör också basen för verksamheten då begreppet totalförsvar är tillämpligt, dvs. i krig och vid krigsfara. resurserna kunna användas för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. 9.2Principer för ledning i samband med krishantering i samhället Regeringens förslag: Funktionsindelningen inom det civila försvaret skall upphöra. Regeringens bedömning: Ansvarsprincipen bör tillämpas och omfatta all planering av verksamhet i fred, inklusive beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och under höjd beredskap. Verksamhetens organisation och lokalisering bör så långt som möjligt överensstämma i fred och i krig. I största möjliga utsträckning bör en kris hanteras av den nivå eller instans som närmast berörs av det akuta krisförloppet. Inom ett geografiskt område bör det finnas ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder. Förmåga till tvärsektoriell samordning vid beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör säkerställas. Principerna för samhällets krishantering bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten och även utgöra en grund för ledning under höjd beredskap. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning med undantag för att utredningen föreslagit att ett nationellt krishanteringsorgan inrättas och knyts till . Remissinstanserna: Flertalet av de inkomna remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Flera framhåller dock att det saknas en analys och en konkret beskrivning av hur länsstyrelsernas och kommunernas nya ansvar och arbetsuppgifter bör utformas. En tydligare beskrivning av länsstyrelsernas roll vid samordning med kommuner och med central myndighets åtgärder inom aktuellt län efterlyses. Många instanser påpekar även betydelsen av resurstillskott till kommunerna, för att dessa skall kunna axla sin nya roll. Flera instanser är kritiska till förslaget om ett nationellt krishanteringsorgan i . Styrelsen för psykologiskt försvar är inte beredd att tillstyrka förslaget om samverkansansvar och bevakningsansvar förrän det blivit avsevärt mer genomarbetat avseende uppgifter och former samt tydligare avseende vilka myndigheter som bör ha bevakningsansvar och inte minst vad bevakningsansvaret omfattar och innebär. Försvarsberedningen delar i allt väsentligt utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Erfarenheter av krisförlopp och krishantering i samhället som endast berör enstaka myndigheter eller sektorer visar att sådana situationer oftast hanteras väl. Samhällets förmåga att hantera svåra kriser som berör många samhällssektorer och som dessutom kräver en omfattande insats från den nationella nivån måste däremot stärkas. Relativt stora förändringar av nuvarande organisation för ledning och samordning inom det civila försvaret krävs för att anpassa verksamheten till den förändrade hotbilden. Som nämndes i avsnitt 7.3 infördes genom beslut ett system med funktioner för planeringen av det Funktionsansvaret och funktionsindelningen är alltför starkt kopplade till den hotbild som gällde då systemet infördes. Det finns också ett behov av att precisera områdesansvariga organs roller och ansvar mot bakgrund av den nya hotbild och de nya krav som gör sig gällande. Detta gäller samtliga nivåer. Allmänt sett skall en helhetssyn prägla samhällets satsningar och beredskapen skall byggas underifrån, dvs. utgångspunkten är de åtgärder som vidtas i den normala fredsverksamheten varefter kompletterande åtgärder vidtas för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred samt för att motstå ett krig. En samordning bör ske av åtgärder för hela hotskalan fredkrig. Nedan redovisar regeringen, i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens (SOU 2001:41) förslag, vissa principer som bör gälla för att uppnå en helhetssyn i hantering av en situation i kris och krig. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även skall ha det i krig om verksamheten skall upprätthållas under Det ansvar som myndigheten eller organet på detta sätt har tilldelats innebär dels att myndigheten eller organet skall svara för uppgiften i krig, dels att myndigheten eller organet i fred skall genomföra de beredskapsförberedelser som krävs för att krigsuppgiften skall kunna utföras. Ansvarsprincipen är styrande för planeringen inom det civila försvaret. Formuleringen av principen har relaterats till kriget Ansvarsprincipen bör dock tillämpas också på uppgifter