prop · GO0396 · 2001-01-01 00:00:00 — För att aktiviteterna skall ge goda resultat måste den enskilde vara motiverad att genomföra dessa. Detta talar för att det inte skall ställas krav på deltagande i aktiviteter för att kunna bli beviljad aktivitetsersättning. Ett sådant krav skulle enligt regeringens uppfattning i många fall även kunna leda till svåra bedömningar av om det är rimligt att begära att den enskilde deltar i aktiviteter. Den enskildes fysiska och psykiska förutsättningar att delta i aktiviteter måste vara den avgörande faktorn för ett sådant deltagande. Mot den bakgrunden anser regeringen att det är ett bättre alternativ att i stället föreslå en ordning som innebär att skall vara skyldig att erbjuda dem som beviljas aktivitetsersättning möjlighet att delta i aktiviteter. Det betyder att om den försäkrade önskar utnyttja erbjudande skall kassan tillsammans med den försäkrade, utifrån dennes behov, önskemål och förutsättningar, planera och samordna lämpliga aktiviteter som personen kan tänka sig att ägna sig åt. Kassan skall så långt det är möjligt tillgodose den enskildes önskemål om aktiviteter, dock under förutsättning av att dessa kan antas ha en positiv inverkan på personens sjukdomstillstånd eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. torde det med stor sannolikhet röra sig om kurser, dagverksamhet, föreningsverksamhet, idrottsaktiviteter och pryo. Det är därvid nödvändigt att särskilda medel skall kunna utges för kostnader som uppstår för den försäkrade i samband med de aktiviteter som ansett vara lämpliga. Med hänsyn till de typer av aktiviteter som generellt sett troligen kommer att väljas, bör de kostnader för den försäkrade som uppstår i samband med aktiviteterna rimligen vara av liknande slag som sådana särskilda kostnader som kan uppkomma för den försäkrade i samband med rehabilitering. Eftersom aktivitetsåtgärder är något annat än rehabilitering kan emellertid inte uteslutas att även andra typer av kostnader än för t.ex. resor kan uppkomma för den försäkrade vid dennes deltagande i aktivitetsåtgärder. Det för dock för långt att i lag utarbeta detaljerade föreskrifter för vilka typer av kostnader som i detta sammanhang skall anses utgöra kostnad för den försäkrades deltagande i aktiviteten. Närmare föreskrifter bör i stället lämpligen meddelas av regeringen eller . Frågan om i vilken utsträckning förvärvsarbete skall kunna förekomma i samband med aktivitetsersättning behandlas i avsnitt 10. Det bör understrykas att eftersom det är fråga om ett deltagande i aktiviteter som bygger på frivillighet från den försäkrades sida är det inte aktuellt att införa några sanktionsbestämmelser om den försäkrade inte skulle medverka i planerade aktiviteter. På goda grunder kan det antas att många förmånsberättigade unga personer som önskar delta i aktiviteter kommer att behöva hjälp och stöd inte bara med planeringen av sina önskade aktiviteter, utan även vid kontakterna med berörda myndigheter/organisationer för att aktiviteterna skall komma till stånd och kunna ske inom rimlig tid. Regeringen ställer sig bakom förslaget i departementspromemorian att en särskilt angiven myndighet eller organisation skall ha det slutliga ansvaret för att planera och samordna de aktiviteter som ger den enskilde bästa möjliga stöd i utvecklingsarbetet. Genom att de berörda personerna föreslås få sin försörjning i form av ersättning från den allmänna försäkringen talar, enligt regeringens uppfattning, övervägande skäl för att tilldelas dessa uppgifter, något som också många remissinstanser finner naturligt. Oavsett detta skall givetvis varje berörd myndighet eller organisation ansvara för sina respektive verksamhetsområden. Detta innebär t.ex. att kommunerna inte kan frånsäga sig de skyldigheter gentemot den enskilde som följer av socialtjänstlagen eller annan lagstiftning. Det främsta skälet bakom regeringens bedömning är att det måste ligga i försäkringens intresse att försäkrade som uppbär aktivitetsersättning erbjuds och deltar i aktiveringsinsatser, så att möjligheterna att få eller återfå arbetsförmåga tas tillvara på ett så effektivt sätt som möjligt. Regeringen förutsätter att, som och förordat, den plan som skall utarbeta för en försäkrads aktiviteter liknar den som kommunerna på begäran av den enskilde är skyldig att upprätta enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). bör också, om den försäkrade medger detta och om det inte står i strid med sekretessbestämmelser e.dyl., informera kommunen om den individuella plan som görs. Det kan i anslutning härtill nämnas att redan nu har till uppgift att uppmärksamma behovet av och ta initiativ till rehabilitering för alla försäkrade som uppbär ersättning för inkomstbortfall från socialförsäkringen, med undantag för föräldrapenning. Denna för nya uppgift förutsätter att det finns tillräckliga resurser med hög kompetens. Som anges i avsnitt 16.4 har regeringen för avsikt att återkomma i denna fråga. 8 Inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning 8.1 Inledning I de av antagna riktlinjerna (prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension m.m., bet.1997/98:SfU11, rskr.1997/98:237) slås fast att det reformerade systemet inte längre skall vara en del av pensionssystemet utan skall ingå som en del i sjukförsäkringssystemet. En grundförutsättning för beräkning av inkomstrelaterad ersättning vid långvarig eller varaktig arbetsoförmåga är den s.k. inkomstbortfallsprincipen. Den inkomstrelaterade ersättningen skall således baseras på en uppskattning av den inkomst den försäkrade skulle ha haft om inte nedsättningen av arbetsförmågan inträffat. Till grund för denna uppskattning skall inkomsterna åren närmast före pensionsfallet användas. I viss utsträckning innebär detta en helt ny principiell inriktning jämfört med nuvarande regler. I riktlinjepropositionen anges vidare att den inkomstrelaterade ersättningen vid hel ersättning bör utgöra av den uppskattade inkomsten upp till ett visst tak. Antalet inkomstår som skall ligga till grund för beräkningen bör vara tillräckligt stort för att ge ett stabilt inkomstunderlag, som speglar den försäkrades förvärvsförmåga och uppnådda inkomststandard. I förhållande till dagens huvudregel för beräkning av antagandepoäng (de två bästa inkomståren av de senaste fyra) bör antalet årsinkomster som beaktas i inkomstunderlaget vara större. Det antal inkomstår som används bör dock begränsas så att endast den aktuella inkomststandarden beaktas. Det bör vidare övervägas på vilket sätt år med tillfälligt höga eller låga inkomster skall hanteras i beräkningsunderlaget för att dessa inte skall få för stort genomslag på ersättningens storlek. Den antagna inkomsten bör direkt bestämma den inkomstrelaterade ersättningens storlek. Ersättningen bör således beräknas som en given andel av den antagna inkomsten, i stället för att en beräkning görs enligt ålderspensionsmodell där antagen inkomst används för åren från förtidspensioneringen fram till . Förtidspension är, som namnet anger, en form av ålderspension som den som på grund av medicinska orsaker blivit helt eller delvis arbetsoförmögen kan få . Tilläggspension (ATP) i form av förtidspension beräknas också efter i princip samma regler som gäller för beräkning av sådan ålderspension (avsnitt 4.3). Det reformerade förtidspensionssystemet där inkomstbortfallsprincipen skall gälla innebär att försäkringen i viss utsträckning får en helt ny principiell inriktning jämfört med nuvarande system, som mer kan betecknas som en kompromiss mellan ett intjänande av pensionsrätt och inkomstbortfallsprincipen. Till skillnad från ATP-försäkringen blir det reformerade systemet en ren inkomstbortfallsförsäkring (riskförsäkring). ATP-försäkringens syfte är således inte att enbart spegla det inkomstbortfall som förorsakas av den långvariga eller varaktiga arbetsoförmågan. Beräkningssättet medför att ATP enligt huvudregeln grundas på de 15 bästa inkomståren av de 30 erforderliga åren. Det i sin tur får till följd att vissa grupper, främst äldre män som förvärvsarbetat , kan sägas vara överkompenserade utifrån ett inkomstbortfallsperspektiv då ATP:n grundats på gamla inkomster som kan anses spegla den försäkrades kommande inkomstbortfall. Vissa andra grupper, främst yngre och kvinnor, bedöms däremot bli gynnade i det föreslagna sjukersättningssystemet i förhållande till ATP-systemet. Det beror bl.a. på att ersättningen i det nya systemet endast beräknas på grundval av de tre, eller för försäkrade under , alternativt de två högsta bruttoårsinkomsterna under en ramtid som varierar med den försäkrades ålder. Det föreslagna inkomstrelaterade sjukersättningssystemet kommer alltså i högre grad än nuvarande system med förtidspension i form av ATP att anknyta till den försäkrades faktiska framtida inkomstbortfall som uppkommer vid medicinskt orsakad arbetsoförmåga. Den inkomstrelaterade sjuk- och aktivitetsersättningen kommer till skillnad från ATP att beräknas på grundval av den försäkrades hela förvärvsinkomst upp till ett visst tak och inte enbart på den del av inkomsten som överstiger ett förhöjt prisbasbelopp. Vidare föreslås den inkomstrelaterade sjuk- och aktivitetsersättningens storlek bli helt och hållet oberoende av försäkringstid, vilket, till skillnad från vad som gäller för ATP, får till följd att den s.k. 30-delsberäkningen slopas. Vidare föreslås ersättningens storlek bli helt oberoende av den försäkrades civilstånd. En allmän obligatorisk offentlig försäkring mot bortfall av inkomster till följd av medicinskt grundad arbetsoförmåga måste av naturliga skäl grundas på en relativt schabloniserad uppskattning av inkomstbortfall, en s.k. antagandeinkomst. Möjligheterna att beakta mer individuellt betingade faktorer, som i och för sig i det enskilda fallet skulle kunna sägas tala för det ena eller andra när det gäller den enskildes faktiska inkomstbortfall, är därigenom begränsade. Det som skall utgöra utgångspunkten för uppskattningen av inkomstbortfallet vid beräkning av sjuk- eller aktivitetsersättning är enligt regeringens uppfattning i första hand inkomststandarden eller de tidigare faktiska inkomster av förvärvsarbete som en person har haft. I det följande lämnar regeringen först förslag om vilka och hur höga inkomster som skall ligga till grund för beräkningen av inkomstrelaterad ersättning samt antalet årsinkomster som skall användas vid beräkningen (antagandeinkomsten). Därefter lämnas förslag om den tid som bestämmer urvalet årsinkomster från vilket man väljer ut de inkomster som direkt skall ligga till grund för beräkningen (ramtiden). Förslagen innefattar en avvägning mellan intresset av att uppnå ett så stabilt underlag som möjligt och intresset av att det inte bör ta alltför från inträdet på arbetsmarknaden till att ett fullgott skydd för inkomsten uppnås. Vidare lämnas förslag om ersättningsnivån, dvs. den andel av antagandeinkomsten som den inkomstrelaterade ersättningen skall uppgå till. 8.2 Antagandeinkomsten Regeringens förslag: Inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning skall beräknas på grundval av en antagandeinkomst. Antagandeinkomsten beräknas som genomsnittet av de tre högsta bruttoårsinkomster som tillgodoräknats den försäkrade , som närmast föregått det år då försäkringsfallet inträffar (ramtiden). För rätt till inkomstrelaterad ersättning krävs att det för den försäkrade har fastställts pensionsgrundande inkomst . I förekommande fall kan sådan rätt även grundas med fastställt pensionsgrundande belopp av förtidspension. Bruttoårsinkomsten utgörs av den pensionsgrundande inkomsten med tillägg för debiterade allmänna pensionsavgifter samt pensionsgrundande belopp som tillgodoräknats vid sjuk- eller aktivitetsersättning respektive förtidspension. Det högsta belopp en bruttoårsinkomst kan tas upp till vid beräkningen av antagandeinkomst skall vara 7,5 prisbasbelopp. Bruttoårsinkomsten räknas om med hänsyn till förändringen i prisbasbeloppet till och med det år när ersättningen skall börja utges. Kan endast en eller två bruttoårsinkomster tillgodoräknas skall två respektive en bruttoårsinkomst upptas till . Vid beräkning av antagandeinkomst för aktivitetsersättning får, om det är till fördel för den försäkrade, denna istället beräknas på genomsnittet av de två högsta bruttoårsinkomsterna . För det sista av åren får den pensionsgrundande inkomsten, om det är till fördel för den försäkrade, ersättas av den sjukpenninggrundande inkomst som gällde för den försäkrade för försäkringsfallet. Kan endast en bruttoårsinkomst tillgodoräknas skall en bruttoårsinkomst upptas till . Den inledningsvis fastställda antagandeinkomsten skall tillämpas vid förändring av ersättningsgraden under pågående ersättningsfall. Promemoriornas förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår dessutom att alternativa beräkningsmetoder skall kunna tillämpas för antagandeinkomstberäkning för aktivitetsersättning. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget men föreslår att det "okända året" inom ramtiden tas med i bedömningen av rätt till och beräkning av inkomstrelaterad ersättning först när det blivit känt. Statskontoret anser att hänsyn inte har tagits till att alla tre ersättningsgrundande åren kan vara s.k. toppår. och () tillstyrker förslaget att bruttoårsinkomster skall ingå i antagandeinkomsten. () förordar de mellersta fyra årsinkomsterna i storleksordning inom en ramtid av . För försäkrade bör ersättningen beräknas på färre inkomstår. Nuvarande tak på 7,5 basbelopp skall behållas. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 8.1 är en grundförutsättning för beräkning av inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning den s.k. inkomstbortfallsprincipen. Det föreslagna inkomstrelaterade sjukersättningssystemet kommer därmed i högre grad än nuvarande förtidspensionssystem att anknyta till den försäkrades faktiska framtida inkomstbortfall som uppkommer vid medicinskt orsakad arbetsoförmåga. Ett ersättningssystem som bygger på inkomstbortfallsprincipen förutsätter ett mått för uppskattning av just dessa inkomster, en s.k. antagandeinkomst. Denna måste av naturliga skäl grundas på en relativt schabloniserad uppskattning av inkomstbortfall. Möjligheterna att beakta mer individuellt betingade faktorer, som i och för sig i det enskilda fallet skulle kunna sägas tala för det ena eller andra när det gäller den försäkrades faktiska inkomstbortfall, är därigenom begränsade. Det är alltså angeläget att finna ett underlag för antagandeinkomstberäkningen som är rättvisande och så stabilt som möjligt och att detta bygger på objektivt konstaterbara faktorer som begränsar skönsmässigheten och främjar likformigheten i tillämpningen. Det som bör utgöra utgångspunkten för uppskattningen av inkomstbortfallet vid denna beräkning är således i första hand inkomststandarden eller de tidigare faktiska inkomster av förvärvsarbete som den försäkrade har haft. Det mått eller det sätt för beräkning av antagandeinkomst som förordades i riktlinjepropositionen var att grunda förtidspensionen på genomsnittet av den pensionsgrundande inkomsten under ett antal av åren närmast före pensionsfallet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att beräkningen av den antagandeinkomst som skall ligga till grund för inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning skall baseras på de faktiska inkomster som ingår i pensionsunderlagen i ålderspensionssystemet, dvs. pensionsgrundande inkomst enligt 2 kap. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) i form av lön, inkomst av näringsverksamhet, sjukpenning, arbetslöshetsersättning m.m. I avsnitt 13 föreslås att den utbetalda inkomstrelaterade sjuk- eller aktivitetsersättningen skall utgöra pensionsgrundande inkomst för ålderspension. Vidare föreslås att skillnaden mellan den del av antagandeinkomsten som utgör underlag för beräkningen av ålderspensionsrätt och den del av utbetald inkomstrelaterad ersättning som ingår i den pensionsgrundande inkomsten skall utgöra pensionsgrundande belopp. Detta belopp får därmed anses ha en klar anknytning till tidigare förvärvsinkomster. Vid beräkningen av antagandeinkomst bör därför även detta pensionsgrundande belopp tas med. Enligt nuvarande bestämmelser i tillgodoräknas en försäkrad pensionsgrundande belopp av förtidspension. Även dessa pensionsgrundande belopp bör ingå i antagandeinkomsten. En sådan regel får betydelse för en försäkrad som uppburit förtidspension, sjuk- eller aktivitetsersättning och därefter återfår arbetsförmågan. Vid ett återfall i sjukdom och arbetsoförmåga efter det att den tidigare ersättningen dragits in, måste en ny antagandeinkomst beräknas. Att inte tillgodoräkna den försäkrade något pensionsgrundande belopp för sjukersättning eller aktivitetsersättning respektive förtidspension under de perioder , då sådan ersättning betalats ut, skulle ge ett oacceptabelt resultat. Regeringen föreslår därför att vid beräkningen av antagandeinkomst skall i förekommande fall även ovan nämnda pensionsgrundande belopp medräknas i antagandeinkomsten. Däremot bör, enligt regeringens uppfattning, de pensionsgrundande belopp som tillgodoräknas småbarnsföräldrar, dem som fullgör plikttjänst och vissa studerande inte ingå i antagandeinkomsten, då dessa belopp i de flesta fall saknar någon mer påtaglig anknytning till tidigare förvärvsinkomster. Med den relativt långa ramtid, som föreslås nedan (avsnitt 8.3), för de åldersgrupper som i regel kan tillgodoräkna sig sådana pensionsgrundande belopp, menar regeringen att den inkomstrelaterade ersättningen på ett mer rättvisande sätt kommer att anknyta till det verkliga inkomstbortfall en försäkrad gör när han eller hon blir långvarigt arbetsoförmögen än om dessa pensionsgrundande belopp skulle ingå i antagandeinkomsten. Vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst avräknas ett belopp som motsvarar allmän pensionsavgift (f.n. ) som enligt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift debiteras på inkomst av anställning och annat förvärvsarbete till den del summan av inkomsterna före avdrag för allmän pensionsavgift inte överstiger 8,07 förhöjda prisbasbelopp, vilket i termer av pensionsgrundande inkomst motsvarar 7,5 prisbasbelopp. För att antagandeinkomsten skall kunna spegla den försäkrades inkomstbortfall till följd av den långvariga arbetsoförmågan bör antagandeinkomsten grundas på bruttoårsinkomsten, dvs. pensionsgrundade inkomsten med tillägg för debiterade allmänna pensionsavgifter. För en person som är försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning bör, enligt regeringens uppfattning, krävas att det har fastställts pensionsgrundande inkomst eller i förekommande fall pensionsgrundande belopp av förtidspension för att rätten till inkomstrelaterad ersättning alls skall inträda. Om det i ramtiden ingår perioder då den försäkrade har omfattats av lagstiftningen i annat EU/EES-land torde den s.k. sammanläggningsprincipen i förordning (EEG) nr 1408/71 vara tillämpbar. Detta får i så fall till följd att även den tid som personen omfattats av en annan medlemsstats lagstiftning skall beaktas, när antagandeinkomsten skall beräknas. med pensionsgrundande inkomst eller i förekommande fall pensionsgrundande belopp av förtidspension måste dock finnas för att sammanläggning skall vara möjlig. I avsnitt 17 behandlas denna fråga ytterligare. Regeringen delar synpunkt beträffande det "okända året" . Den föreslagna bestämmelsen innebär därför att år med pensionsgrundande inkomst eller sådana pensionsgrundande belopp som beskrivs ovan som saknas när rätten till ersättning prövas därför att den ännu inte fastställts, men som senare visar sig finnas, först då skall tas med i bedömningen av rätten till ersättning och ersättningens storlek. Antalet bruttoårsinkomster i antagandeinkomsten Att beräkna antagandeinkomsten på genomsnittet av de tre eller fyra högsta bruttoårsinkomsterna ger en större stabilitet i inkomstunderlaget i förhållande till det nuvarande ATP-systemet. Effekterna av år med tillfälligt höga inkomster, s.k. toppår, minskas på så sätt. Av betydelse i sammanhanget är även att den utjämnande verkan på s.k. toppårseffekter, som man får genom att öka antalet inkomster i beräkningen, ökar ju större antal år som medräknas. blir antagandeinkomsten som regel lägre ju fler inkomster som beaktas vid beräkningen. Antalet bruttoårsinkomster som skall ligga till grund för antagandeinkomsten skall, enligt regeringens uppfattning, dock inte vara alltför stort. Att beräkna genomsnittsinkomsten på så många som skulle innebära att det i princip skulle ta från inträdet i förvärvslivet innan en försäkrad uppnår ett fullgott skydd för sin inkomst. Detta blir särskilt kännbart för yngre försäkrade med mycket kort förvärvsverksam tid före försäkringsfallet. Mot bakgrund av uttalandet i riktlinjepropositionen och det ovan anförda anser regeringen att enligt huvudregeln bör tre bruttoårsinkomster ligga till grund för beräkningen av antagandeinkomsten. I de allra flesta fall får tre årsinkomster anses vara en lämplig avvägning mellan intresset av ett stabilt underlag och intresset av att tiden innan ett fullgott försäkringsskydd uppnås, inte skall vara för lång. Kan endast en eller två bruttoårsinkomster tillgodoräknas skall två eller en bruttoårsinkomst upptas till . Till skillnad från SAF anser regeringen att det är de tre högsta pensionsgrundande inkomsterna som skall utgöra underlaget för antagandeinkomsten. Genom att använda de högsta inkomsterna torde man i huvudsak uppnå att antagandeinkomsten beräknas på faktiska arbetsinkomster och i mindre utsträckning på ersättningar som sjukpenning, arbetslöshetsersättning, föräldrapenning m.m.. Det är företrädesvis de arbetsinkomster som en person har haft som bäst kan anses motsvara det framtida inkomstbortfallet vid en eventuell arbetsoförmåga. Generellt sett är de årsinkomster som utgörs av arbetsinkomster dessutom de högsta för personer som senare drabbas av en minskad arbetsförmåga, eftersom de sociala ersättningarna så gott som alltid endast utgör en andel av den arbetsinkomst de trätt i stället för. I regel är också den högsta inkomsten den senaste arbetsinkomsten som tjänats in innan en sjukdom eller ett funktionshinder börjat inverka på arbetsförmågan. Denna inkomst kan således i de flesta fall sägas vara mest representativ vid uppskattningen av det framtida inkomstbortfallet. Detta gäller särskilt för yngre personer. Det förhållandet att ett enstaka års arbetsinkomst i vissa fall kan sägas vara onormalt hög skall, mot bakgrund av det anförda, inte medföra att den högsta inkomsten inte beaktas vid beräkningen av antagandeinkomsten. Regeringen menar att den s.k. toppårseffekten i stället skall hanteras genom att antagandeinkomsten beräknas på flera årsinkomster. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att antagandeinkomsten beräknas som genomsnittet av de tre högsta bruttoårsinkomster som tillgodoräknats den försäkrade , som närmast föregått det år då försäkringsfallet inträffar. Indexering av inkomster vid beräkning av antagandeinkomst och inkomsttaket När antagandeinkomsten skall beräknas anser regeringen att den inkomst som beaktas bör värdesäkras och därför räknas om med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen mellan det år inkomsten hänför sig till och försäkringsfallsåret. I nuvarande system sker en sådan omräkning med utgångspunkt i prisutvecklingen genom anknytningen till prisbasbeloppet. Som framgår av avsnitt 15 är frågan om hur indexering av ersättningen skall ske inte slutligt avgjord med förslaget i denna proposition. I avvaktan på beredningen av denna fråga föreslås därför att bruttoårsinkomsten liksom antagandeinkomsten skall räknas om med hänsyn till förändringen i prisbasbeloppet till och med det år när ersättningen skall börja utges. I ålderspensions- och efterlevandepensionssystemen är det s.k. taket, dvs. gränsen för hur höga pensionsgrundande inkomster som skall beaktas i pensionsunderlaget, fastställt till 7,5 förhöjda prisbasbelopp.