prop · GP0358 · 2001-11-28 00:00:00 — 4.2Lag om allmännyttiga bostadsföretag 4.2.1Behovet av en särskild lag om allmännyttiga bostadsföretag Regeringens förslag: De bestämmelser som gäller för allmännyttiga bostadsföretag skall samlas i en särskild lag. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Frågan om det finns behov av en särskild lag- stiftning för allmännyttiga bostadsföretag har mött ett blandat motta- gande. i motsätter sig inte att en särskild lag införs. avstyrker att den föreslagna lagen införs. Tings- rätten anför att lagen inte medför några direkta rättsverkningar för ett bostadsföretag och har därför inte övertygats om behovet av lagen. Stats- kontoret anser att motiv saknas för att nu införa lagförslaget. RRV anser att det är önskvärt att en analys av problem och orsaker till problem vad gäller bostadsförsörjning görs innan lagförslaget genomförs. Konkurrens- verket ifrågasätter behovet av lagen, bland annat med skälet att särregle- ringar i möjligaste mån bör undvikas. har ingen erinran mot förslaget. anser att det behövs en särskild lag om allmän- nyttiga bostadsföretag, men kan inte tillstyrka kommitténs förslag. Läns- styrelserna i , och län tillstyrker samtliga förslaget. Bland de kommuner som yttrat sig i frågan avstyrker , , och kommuner. , och kommuner antingen tillstyrker eller har ingen erinran till förslaget. motsätter sig inte att det införs en särskild lag. delar kommitténs uppfattning om behovet av en lag. anser att kommittén inte kunnat redovisa sakskäl för särreglering av allmännyttan. Skälen för regeringens förslag: Det finns skäl som både talar för och emot att samla reglerna för allmännyttiga bostadsföretag i en särskild lag. Med hänsyn till att det finns särregler i aktiebolagslagen för företag som har annat syfte än att bereda vinst åt aktieägarna (se. 12 kap. 1 § aktiebolagslagen), skulle ett alternativ kunna vara att komplettera aktie- bolagslagen, stiftelselagen och kommunallagen med ett antal tilläggs- bestämmelser som gäller specifikt för denna typ av verksamhet. Lagrådet har anfört att det är otillfredsställande att tillskapa ett administrativt system för godkännande av företag när detta inte får några egentliga rättsverkningar. Lagrådet framhåller också att läget kan för- ändras om det tillkommer ny lagstiftning som innefattar särregler för de allmännyttiga bostadsföretagen. finns ingen formell möjlighet att godkänna allmännyttiga bostadsföretag. Däremot kan ett företag förlora sin status som sådant. har också många företag tappat sin formella status som allmännyttigt. Vissa av dessa företag har bedrivit sin verksamhet på sådant sätt att statusen blivit återkallad, men majoriteten av de företag som är allmännyttiga, har upphört att vara allmännyttiga trots att man bedriver sin verksamhet på samma sätt som . Bakgrunden till detta förhållande är att många allmännyttiga bostads- företag som tidigare bedrevs i stiftelseform ombildades till aktiebolag. Vid varje ombildning av stiftelser till aktiebolag upprätta- des ett regeringsbeslut som innebar att företagen endast i bidragshän- seende skulle jämställas med ett allmännyttigt bostadsföretag. Att denna typ av ombildning lett till konsekvensen att man också förlorade sin status som allmännyttigt bostadsföretag har sannolikt i de flesta fall inte varit avsikten. Detta faktum tillsammans med den omständigheten att det saknas möjlighet att godkänna ett företag som allmännyttigt har inneburit att andelen kommunala bostadsföretag som har allmännyttigstatus har Prop. 2001/02:58 minskat. Enligt uppgift i betänkandet (SOU 1999:148) På de boendes villkor, saknar så många som av de SABO-anslutna bostads- företagen allmännyttigstatus . I olika sammanhang används begreppet allmännyttigt bostadsföretag. En promemoria om särskilda likvidationsbestämmelser för allmännyttiga bostadsföretag har utarbetats inom och är för när- varande föremål för remissbehandling. Enligt regerings mening finns det behov av ett klargörande av vad som menas med allmännyttiga bostads- företag och det är lämpligt att göra det i anslutning till bestämmelser om vad som gäller vid vissa överlåtelser från kommunala bostadsföretag. Regeringen ställer sig därför bakom kommitténs uppfattning att de regler som skall styra allmännyttig bostadsverksamhet bör samlas i en särskild lag. 4.2.2Definition och företagsform för allmännyttiga bostadsföretag Regeringens förslag: Ett allmännyttigt bostadsföretag definieras som ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som drivs utan vinstsyfte och vars verksamhet utgörs av ägande eller förvaltning av fastigheter som upplåter bostadslägenheter med hyresrätt och är god- känt som allmännyttigt bostadsföretag. Ett kommunalt bostadsföretag definieras som ett allmännyttigt bostadsföretag som en kommun direkt eller indirekt har det bestäm- mande inflytandet över. skall drivas i form av aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse. skall sträva efter att erbjuda de boen- de möjlighet till boendeinflytande och till inflytande i företaget. Endast kommunala bostadsföretag skall kunna vara hyresnormeran- de enligt hyreslagens bruksvärderegel. Regeringens bedömning: Någon lagreglering av självkostnadsprin- cipens tillämpning för allmännyttiga bostadsföretag bör inte genom- föras. Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Kommittén har föreslagit att det i lagen skall anges att allmän- nyttiga bostadsföretag skall driva verksamheten utifrån självkostnads- principen. Kommittén föreslår dock att den närmare utformningen av en sådan reglering bör övervägas inom ramen för en särskild utredning. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga är flera negativa till att andra än kommunala bostadsföretag skall kunna definieras som allmännyttigt bostadsföretag. i avstyrker att kooperativa hyresrättsföreningar skall kunna godkännas som allmännyttiga bostadsföretag. framhåller att det i hyressättningsärenden knappast torde bli aktuellt med en s.k. direkt jäm- förelseprövning enligt bruksvärderegeln eftersom de insatser som lämnas till den ekonomiska föreningen påverkar hyressättningen. bland annat mot bakgrund av kopplingen mellan den föreslagna lagen Prop. 2001/02:58 och bruksvärderegeln i hyreslagen särskilda problem i att kooperativa hyresrättsföreningar skall kunna godkännas som allmännyttiga. i län uttrycker tveksamhet med motiveringen att en kooperativ hyresrättsförening i princip bara är skyldig att ta till vara de egna medlemmarnas intressen. anser att de allmännyttiga bostadsföretagen skall bedriva verksamheten utifrån en långsiktig själv- kostnadsprincip och att överföring av överskottsmedel till annan kom- munal verksamhet utöver skälig utdelning inte bör tillåtas. i anser att självkostnadsprincipen inte bör lag- fästas. I stället anser att utrymmet för överföring av kapital från företaget till ägaren bör regleras. kommun har inga in- vändningar mot ambitionen att få fler bostadsföretag att inrymmas i definitionen allmännyttigt. kommun anser att definitionen av ett allmännyttigt bostadsföretag bör ändras till att vara den som har till upp- gift att äga ett företag. Vidare anför kommunen att handelsbolag inte bör uteslutas som ägandeform. kommun påpekar att kommittén inte närmare analyserat behovet av ytterligare lagändringar, bland annat i eventuella förändringar i 55 § hyreslagen. kommun har ingen erin- ran mot förslaget, men har svårt att se vilka privata bostadsförvaltare som klarar av att driva verksamheten långsiktigt utan vinstintresse. anser att det är viktigt att förutsättningarna för att vara allmännyttigt bostadsföretag är helt klara. ifråga- sätter om inte den av kommittén föreslagna utredningen om självkost- nadsprincipen bör avvaktas innan ikraftträdandet av lagen. anser att förslaget om införande av lagreglering av självkostnadsprincipen för allmännyttiga bostadsföretag bör utgå. Skälen för regeringens förslag När det inledningsvis gäller frågan om vilka bostadsföretag som skall anses som allmännyttiga, kan man anlägga två olika perspektiv. Det ena är att det som skall krävas att kommunen har det bestämmande inflytandet i företaget. Ett sådant synsätt präglas av att det centrala är formen för hur verksamheten bedrivs. Det andra är att formen inte är det väsentliga. Det centrala för framtiden skall i ställe vara att det inom kom- munen finns bostadsföretag som bedriver allmännyttig bostadsverksam- het. Med ett sådant perspektiv fokuseras inte formen utan verksamheten som sådan. Kommittén anser att lagstiftningen bör vara ägarneutral i så måtto att även andra än kommunalt ägda företag skall kunna godkännas som all- männyttiga. I och med detta ansluter kommittén sig till den som föresprå- kar att det väsentliga är verksamheten och inte formen. Som framgår ovan är flera remissinstanser tveksamma till att det blir möjligt för andra än kommunerna att bedriva allmännyttig bostadsverk- samhet. Bakgrunden till kritiken är vad flera remissinstanser uppfattar som en oklarhet i kommitténs förslag när det gäller kopplingen mellan lagförslaget och hyreslagens bruksvärdessystem. Regeringen kan i och för sig förstå den skepsis till kommitténs förslag som kommer till uttryck i flera remissvar. Utifrån de motiv som angetts ovan beträffande skälen för att samla reglerna i en särskild lag, skulle kanske det mest logiska vara att inte tillåta andra än kommuner att be- driva allmännyttig bostadsverksamhet. Det kan också anföras att det inte finns anledning att tillåta andra än kommuner att definieras som allmännyttiga. landets allmännyttiga bostadsföretag av kommunerna. tid är det sannolikt också så att detta förhållande kommer att bestå. inte realistiskt att tro att det på kort sikt kommer att bli någon massiv övergång till privat ägd allmännytta. finns det en del som talar för att det blir vanli- gare att boende i kooperativa hyresrättsföreningar kan vara intresserade av att överta ägandet kanske först och främst av allmännyttiga bostads- fastigheter men även i hela bostadsföretag. Regeringen har denna dag beslutat om en proposition med förslag till en ny lag om kooperativ Den nya upplåtelseformen kan beskrivas som en mellanform mellan vanlig hyresrätt och bostadsrätt. Den skall i grunden vara en Hyresvärden skall vara en förening i vilken hyresgästerna är Inom ramen för föreningen skall hyresgästerna kunna fatta gemensamma beslut som rör boendet och även avtala om olika slag av Föreningen skall själv bestämma hyran och bruks- värdessystemet skall inte gälla. Med det regelverk som föreslås i denna proposition kan också den tillåtna avkastningen på insatt kapital eventuellt vara intressant för andra I vilken omfattning är svårt att förutse, men det viktiga är att göra det möjligt för andra än kommunerna att bedriva sådan verksamhet för den som önskar. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att även andra bostadsföretag än sådana där kommunen är dominerande ägare, skall kunna definieras som allmän- Kommittén har valt att utgå från dagens situation när man föreslår att all- männyttiga bostadsföretag skall bedrivas i form av aktiebolag, ekono- misk förening eller stiftelse. Regeringen är inte heller beredd att föreslå att det skall införas en särskild företagsform för allmännyttiga Den avgränsning som kommittén gör när det gäller vilka associationsformer som skall vara tillåtna att bedriva allmännyttig bostadsverksamhet i för att omfattas av den föreslagna lagen synes väl Att nu utöka den kretsen till att omfatta andra associationsformer synes inte påkallat. Förslaget överensstämmer även med den slutsats som den särskilda utredningsman redovisat som på uppdrag bedrivit en studie av vissa frågor rörande icke vinstutdelande företag (Ju2001/5217/LED § 316). Utredningsmannens slutsats är att det inte finns någon anledning att införa en helt ny företagsform. syftande företagsform kan etableras enkelt och effektivt genom att aktie- bolagsinstitutet kompletteras med vissa bestämmelser för icke vinst- I stället föreslår han att det skall införas en ny aktiebolagsform, aktiebolag utan vinstsyfte. Promemorian bereds för när- Prop. 2001/02:58 varande inom . Kommitténs förslag beträffande de företagens verksamhetsområde innebär att företagen primärt skall ägna sig åt ägande eller förvaltning av fastigheter vari upplåts bostäder med hyresrätt. Historiskt har företagens kärnverksamhet inneburit att bygga och förvalta hyresbostäder. Självklart kommer dessa uppgifter även att tillhöra huvuduppgifterna för ett allmännyttigt bostadsföretag. har det i många kommuner blivit allt vanligare att fastighetsförvaltningen samordnas så att bostadsföretaget också fått ansvaret för att förvalta kommunala loka- ler. De allmännyttiga bostadsföretagen förvaltar därför ett ansenligt bestånd av lokaler. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det är väsentligt att det även fortsättningsvis blir möjligt för de företag som vill bedriva allmännyttig bostadsverksamhet att även ansvara för förvalt- ningen av ett kommunalt bestånd av lokaler, utan att företagets status som allmännyttigt går förlorad. Kommittén har vidare uttalat att de boendes inflytande över den egna bostaden och bostadsområdet måste öka. Regeringen delar denna uppfattning. Det är därför rimligt att i den föreslagna lagen föra in en bestämmelse som innebär att allmännyttiga bostadsföretag skall sträva efter att erbjuda de boende möjlighet till boendeinflytande och till inflytande i företaget. Utan vinstsyfte och självkostnadsprincipen Kommittén har valt att definiera gränsen mellan det allmännyttiga bostadsföretaget och dess konkurrenter på marknaden utifrån den kom- munala principen att näringsverksamhet får bedrivas endast utan vinst- syfte. Att kommunala företag skall drivas utan vinstsyfte framgår av 2 kap. 7 § kommunallagen (1991:900). Bestämmelsen innebär att en kommun eller ett landsting inte får bedriva näringsverksamhet som har till huvudsakligt syfte att ge kommunen eller ekonomisk vinst. Vad gäller de allmännyttiga företag där kommunen är huvudman inne- bär kommitténs förslag således ingen materiell förändring av gällande rätt. Det är endast ett tydliggörande av vad som gäller . Rege- ringen ställer sig bakom kommitténs bedömning i denna fråga. På grund av det kommunala ägandet ligger det i sakens natur att kommunala bostadsföretag även drivs utan vinstsyfte. Däremot råder inte något absolut vinstförbud. Vinstsyftet får dock aldrig vara det primära ändamålet. Kommittén har vidare föreslagit att de allmännyttiga bostadsföretagen skall bedriva verksamheten utifrån den kommunala självkostnadsprin- cipen och att den skall regleras i lag. Den närmare utformningen föreslås övervägas inom en särskild utredning. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verk- samhet som skall drivas utan vinstsyfte. Denna princip regleras i 8 kap. 3 c § kommunallagen och innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller. Regeringen har i propositionen 1993/94:188 Lokal demokrati anfört att den allmänna uppfattningen såväl i doktrin som i tidigare utredningar synes vara att inte omfattas av självkostnadsprincipen. Regeringen kan i och för sig förstå de motiv som kommittén anför för sitt förslag att införa en lagreglering av självkostnadsprincipen för all- Att verksamheten bedrivs utifrån en långsik- tig självkostnadsprincip är en av grundvalarna för allmännyttig bostads- Detta lagförslag innehåller en regel som innebär en utdelningsbegräns- ning för allmännyttiga bostadsföretag. Genom denna reglering uppnås i princip samma effekt som om en lagreglering av självkostnadsprincipen för allmännyttiga bostadsföretag genomförs. Regeringen är mot denna bakgrund inte beredd att föreslå någon förändring beträffande självkost- nadsprincipens tillämpning för sådana företag. När det gäller de allmännyttiga bostadsföretagens roll inom bruksvärdes- systemet vill regeringen anföra följande. Dessa företag har getts en sär- skild roll inom bruksvärdessystemet. Deras hyror är normerande vid jäm- förelseprövning för övriga fastighetsägare på hyresmarknaden. ning enligt 12 kap. 55 § jordabalken (hyreslagen) skall hyran inte betrak- tas som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Denna bestämmelse utgör den I andra stycket stadgas att det vid jämförelseprövning skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga Bestämmelsen i hyreslagen hänvisar inte och har aldrig hänvisat till den reglering som tidigare möjliggjorde godkännande som allmännyttigt Kommittén har därför dragit slutsatsen att det inte är helt klart vilka bostadsföretag som omfattas av hyreslagens begrepp allmän- Kommitténs slutsats är att tolkningen av be- greppet ytterst är en fråga för rättstillämpningen, men att det torde vara klart att de bostadsföretag som formellt har godkänts som allmän- nyttigt bostadsföretag innefattas i begreppet. Några remissinstanser har påtalat problemen med att tillåta andra än kommunägda allmännyttiga bostadsföretag att vara hyresledande. ringen delar denna uppfattning. Den möjlighet som öppnas genom detta lagförslag för andra än kommuner att definieras som allmännyttigt bostadsföretag, bör inte automatiskt innebära att dessa företag också till- delas rollen som hyresledande. Ett framtida scenario är att det inom denna kategori företag kommer att inrymmas en mängd olika typer av företag, alltifrån små hyresgästägda kooperativ som äger en fastighet, till Vissa av dessa fastighetsägare skulle säkert fungera väl i en hyresledande roll, medan det i andra fall såsom för små kooperativa hyresrättsföreningar är svårt att tänka sig en sådan roll. under remitteringen av betänkandet kommer hyrorna i sådana föreningar att variera mycket, bland annat beroende på att storleken på medlemmar- nas kapitalinsatser är olika. Mot bakgrund av den osäkerhet som finns kring hur denna kategori av icke kommunägd allmännytta kommer att se ut , är regeringen inte beredd att föreslå att denna grupp företag tilldelas rollen som hyresledande enligt bruksvärdes- Prop. 2001/02:58 systemet. Som tidigare redovisats har regeringen denna dag beslutat om en proposition med förslag till lag om kooperativ hyresrätt. En del i detta förslag är att bruksvärdessystemet inte skall gälla för kooperativa hyres- rättsföreningar. Sammantaget anser regeringen att endast sådana allmän- nyttiga bostadsföretag där kommunen har det bestämmande inflytandet skall vara hyresledande enligt bruksvärdessystemet. Regeringens förslag: Den utdelning som ett allmännyttigt bostads- företag får lämna till ägaren skall baseras på den del av aktiekapitalet eller inbetalda medlemsinsatser som ägaren skjutit till kontant. Rege- ringen bemyndigas att meddela föreskrifter om storleken på den skäliga utdelning som ett allmännyttigt bostadsföretag får lämna till ägaren. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de som yttrat sig i denna fråga är flertalet negativa till att det i lag anges hur stor den tillåtna utdelningen får vara. kommun motsätter sig starkt att regeringen skall reglera stor- leken på den skäliga utdelningen. anser att en del av bolagets överskott skall kunna delas ut till ägaren. Sådan utdelning måste följa aktiebolagslagens regler. kommun har invänt att förslaget påverkar det kommunala självstyret. Skälen för regeringens förslag: Flertalet av de företag som kommer att omfattas av lagförslaget kommer åtminstone inledningsvis att ägas av kommunerna. Mot denna bakgrund kan det sägas vara naturligt att man använder sig av de kommunalrättsliga principer som dessa företag redan är underkastade när man skall bestämma hur verksamheten bör bedrivas. Den princip som i första hand kommer i fokus är principen om självkostnad i kommunallagen som refereras ovan. Kommunallagen innehåller ingen klart fastlagd gräns för när ett företag skall anses bedriva verksamhet på ett sådant sätt att man kommer i konflikt med denna princip. I vilken mån verksamheten tillåts generera överskott får bestämmas från fall till fall. Trots att statsmakterna i flera sammanhang har klarlagt hur stor den högsta tillåtna utdelningen från ett allmännyttigt bostadsföretag får vara råder, som kommittén också påpekar, oklarhet om hur begreppet skälig utdelning skall tolkas. Med utdelning avses utbetalning till ägaren av vinstmedel. Regeringen delar mot denna bakgrund kommitténs be- dömning om det ändamålsenliga i att det i detta lagförslag förs in en bestämmelse om vilken utdelning som är tillåten. Statsmakterna har när det gäller allmännyttiga bostadsföretag i flera olika sammanhang lagt fast vissa principer för vad som skall anses vara tillåten utdelning, utan att företagets status som allmännyttigt går för- lorad. Regeringen har i budgetpropositionen 1993/94:100 bil 8 s. 22 gjort vissa klarlägganden i detta avseende. I propositionen anförs att en av- kastning motsvarande normal årsränta på av ägarna direkt tillskjutet kapital var tillåten. En avkastning överstigande denna nivå kan inte vara Prop. 2001/02:58 förenlig med kravet att företaget skall anses arbeta utan vinstsyfte. Regeringen har därefter i lagstiftningsarbetet med den tidsbegränsade stopplagen gjort ytterligare preciseringar i denna fråga. Där anges att skälig avkastning motsvarande normal årsränta på ursprungligt aktie- kapital är tillåtet. Vidare anges att begreppet ursprungligt aktiekapital i detta sammanhang skall motsvara vad som anges som direkt tillskjutet kapital i tidigare refererade propositioner. Ett ytterligare klargörande finns i förordningen (1999:610) om skälig avkastning vid utdelning från kommunala bostadsföretag. Där föreskriver regeringen att för kalender- skall ett kommunalt bostadsföretag få lämna en utdelning om högst på det av kommunen direkt tillskjutna kapitalet (se SFS 2000:1388). Kommittén utgår i sitt förslag från att beräkningen av skälig utdelning skall utgå från grundkapitalet. Med grundkapital avses det aktiekapital som tillskjutits av ägaren. Kommittén föreslår att ägaren skall ha rätt att erhålla skälig utdelning på grundkapitalet motsvarande den genomsnitt- liga upplåningsräntan som under verksamhetsåret tillämpats beträffande långfristiga krediter. Lagrådet ifrågasätter om begränsningen till kontant tillskjutet kapital är välgrundad. Lagrådet anser att i den utsträckning det är möjligt att till- skjuta apportegendom är det svårt att finna några godtagbara skäl för att behandla denna egendom på annat sätt än kontanta tillskott när det gäller investerarnas möjligheter att få skälig avkastning på sitt kapital. Kommitténs förslag anknyter till nu gällande regler samt till en väl in- arbetad praxis. Regeringen ser mot denna bakgrund ingen anledning att föreslå någon förändring. Den högsta tillåtna utdelningen skall således baseras på den del av aktiekapitalet eller inbetalda medlemsinsatser som ägaren skjutit till kontant, det vill säga med undantag för apportegendom och kapital som tillkommit genom fondemission. När det gäller frågan om nivån på vad som skall anses vara skälig ut- delning bör det liksom vad som gäller ankomma på regeringen att fastställa. 4.2.4Godkännande och upphävande av status som allmännyttigt bostadsföretag Regeringens förslag: , samt aktiebolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser som har godkänts som allmän- nyttigt bostadsföretag enligt äldre författningar skall anses vara god- kända som allmännyttiga bostadsföretag enligt denna lag. Aktiebolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser som uppfyller de kriterier som anges i denna lag, skall efter prövning godkännas som allmännyttigt bostadsföretag. Om förutsättningarna för godkännande är uppfyllda, eller om företaget ansöker om det, skall godkännandet som allmän- nyttigt bostadsföretag återkallas. Ett allmännyttigt bostadsföretag skall till läm- na uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats.