prop · GP0370 · 2001-12-06 00:00:00 — Det skulle i praktiken innebära att det kan finnas färdiga elektroniskahandlingar hos myndigheterna som inte rättsligt sett anses förvarade, och därför inte heller kan bli allmänna, därför att myndigheterna organiserat sinadatasystem på sådant sätt att det inte går att återfinna handlingen medrutinbetonade åtgärder. Med kommitténs uttryck skapas på så sätt ett"slarvutrymme" för myndigheterna som inte finns beträffande de konventionellahandlingarna. Detta är enligt regeringens mening inte acceptabelt frånoffentlighetssynpunkt. Det bör i detta sammanhang understrykas att utvecklingeninom förvaltningen mot en allt mer elektronisk handläggning inte får innebäraatt allmänhetens möjlighet till insyn försämras.Huruvida en färdig elektronisk handling är förvarad hos en myndighet bör alltsåi stället avgöras utifrån om den rent faktiskt är tillgänglig för myndighetenmed tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådanform att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas och dettaoavsett om det krävs endast rutinbetonade åtgärder för att ta fram den eller mer omfattande insatser från myndighetens sida. Avgörande för om en sådan handlingär allmän bör därutöver, liksom är fallet med konventionella handlingar, vara om den är inkommen till eller upprättad hos myndigheten (jfr RÅ 1999 ref. 36, somrörde frågan om till en skattemyndighet per e-post inkomna handlingar varallmänna handlingar).Regeringen ansluter sig mot bakgrund av det anförda därför till kommitténsbedömning att det av TF klart bör framgå att allmänhetens insynsrätt imyndigheternas datalagrade information omfattar dels befintliga allmännahandlingar, dels sammanställningar av uppgifter ur allmänna handlingar inomramen för vad som kan göras tillgängligt med rutinbetonade åtgärder (se nedan om begreppet rutinbetonade åtgärder). Kommittén har föreslagit att dettaförhållande bör komma till tydligt uttryck genom en handlingsregel i 2 kap. 3 §TF, vari sålunda bör anges att en myndighet är skyldig att på begärantillhandahålla sammanställning av uppgifter ur upptagningar om sammanställningen kan göras med rutinbetonade åtgärder.I likhet med somliga remissinstanser anser emellertid regeringen att den avkommittén föreslagna lagtekniska strukturen kan ifrågasättas. I 2 kap. 3 § TF definieras begreppet handling samt begreppet förvar såvitt avser upptagningar,medan det först i 2 kap. 12 och 13 §§ TF anges när och i vilka former enmyndighet är skyldig att tillhandahålla en allmän handling. Det är därför enligt regeringens mening lämpligare att i 2 kap. 3 § TF precisera när ensammanställning av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling skallanses vara förvarad hos myndigheten. Det bör av lagtexten framgå att en sådansammanställning anses förvarad endast om den kan tas fram med rutinbetonadeåtgärder. På så sätt kommer vad som redan gäller till klart uttryck ilagtexten. Härutöver klargörs att färdiga elektroniska handlingar ansesförvarade om de rent faktiskt finns hos myndigheten, dvs. om de kan görastillgängliga med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv förfogar över föröverföring i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sättuppfattas och detta oavsett om det krävs endast rutinbetonade åtgärder för attfå fram dem eller mer omfattande arbete.Regeringen är medveten om att det inte alltid går att dra en skarp gräns mellanden ena och den andra formen av upptagning för automatiserad behandling.Lagrådet, som i och för sig inte har haft någon invändning i sak mot detframlagda förslaget, har, mot bakgrund bland annat av befaradegränsdragningssvårigheter, påpekat att distinktionen mellan de två typerna avupptagningar bör komma till uttryck i lagtexten. Lagrådet har därför föreslagitatt definitionen i 2 kap. 3 § första stycket TF av begreppet upptagning ändrasså att det av lagtexten framgår att en upptagning kan ha antingen ett på förhand bestämt innehåll eller utgöra en sammanställning av uppgifter ur en eller flera upptagningar. Regeringen hyser viss förståelse för Lagrådets synpunkt. Att pådet här stadiet göra ändringar i definitionen av begreppet upptagning -ändringar som har bäring inte endast på upptagningar för automatiseradbehandling utan på alla former av upptagningar - framstår emellertid somvanskligt. Det är nämligen enligt regeringens mening inte möjligt att, utan ennärmare analys, till fullo överblicka de konsekvenser som en sådan ändring avett av de grundläggande begreppen i TF kan föra med sig. Till detta kommer attLagrådets föreslagna formulering av paragrafen enligt regeringens mening inteskulle bidra till att lösa de gränsdragningsproblem som eventuellt kan komma att uppstå. Sådana gränsdragningsfrågor får i stället avgöras med ledning avomständigheterna i det enskilda fallet. Närmast självklart är att e-brev ochbeslut i elektronisk form är att hänföra till kategorin "färdiga elektroniskahandlingar" eftersom de av utställaren getts en bestämd, fixerad form som kanåterskapas gång på gång. Stora datoriserade myndighetsregister, exempelvisvägtrafikregistret och Patent- och registreringsverkets aktiebolagsregister, där uppgifterna kan skifta från tid till annan och där viss information avses blisammanställd efter önskemål i det enskilda fallet, kan däremot inte hänförastill kategorin färdig elektronisk handling. Sammanställningar av uppgifter ursådana register är i stället ett typexempel på vad som brukar benämnaspotentiella handlingar.Regeringen utgår i denna del från att arkivregler kommer att garantera attfärdiga elektroniska handlingar bevaras så att de kan hittas på ett enkelt sätt, kanske med vad som kan benämnas rutinbetonade åtgärder. Trots att det alltså ipraktiken i de allra flesta fall inte kommer att vara någon skillnad itillgänglighet mellan färdiga elektroniska handlingar och sammanställningar avuppgifter ur upptagningar, talar starka principiella skäl för att det av TFklart bör framgå att färdiga elektroniska handlingar faktiskt är förvarade hosmyndigheten om de är tillgängliga för myndigheten med tekniskt hjälpmedel sommyndigheten själv utnyttjar oavsett om det krävs mer än bara rutinbetonadeåtgärder för att få fram dem. Om så inte skulle vara fallet skulleIT-utvecklingen inom förvaltningen och övergången till en elektroniskärendehandläggning kunna leda till en oacceptabel och icke avsedd försvagning av offentlighetsprincipen. Det föreslagna förtydligandet i 2 kap. 3 § TF är därför en nödvändig förutsättning för att offentlighetsprincipen skall kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar hos myndigheterna.Närmare om "rutinbetonade åtgärder"Skyldigheten för myndigheter att tillhandahålla sammanställningar av uppgifterur upptagningar för automatiserad behandling bör alltså enligt regeringensmening även i fortsättningen begränsas utifrån vad som är möjligt att åstadkomma med rutinbetonade åtgärder.Det angivna kriteriet är ändamålsenligt eftersom det medger en prövning som tarsikte på såväl nödvändiga arbetsinsatser och kostnader för en myndighet som dekomplikationer i övrigt som en viss åtgärd kan föranleda. Det medger vidare enföljsamhet i rättstillämpningen i förhållande till den tekniska utvecklingen och har dessutom vunnit viss stadga i rättspraxis (se bl.a. RÅ 1974 ref. 8, RÅ 1988 ref. 84, RÅ 1988 not. 530, RÅ 1989 not. 533 och RÅ 1993 not. 41).Det är inte meningsfullt att, som vissa remissinstanser efterlyst, sökaformulera en generell regel för vad som är att anse som en rutinbetonad åtgärd.Självfallet är dock såväl den tekniska kompetensen och den tekniska nivån inommyndigheten som den allmänna tekniska utvecklingen av betydelse för vad som från tid till annan kan anses vara rutinbetonat. Så mycket står emellertid klart att en mer kvalificerad, konstruktiv insats, t.ex. i form av nyskrivning avdatorprogram, inte är att betrakta som en rutinbetonad åtgärd (se prop.1975/76:160 s. 90).Begränsningsregelns framtida utformningDen s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF innebär att enupptagning som ingår i ett personregister inte anses förvarad hos myndigheten om myndigheten enligt lag, förordning eller särskilt beslut som grundar sig på lag saknar befogenhet att göra överföringen. Syftet med denna bestämmelse är attallmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen skall kunna ta del avsammanställningar av uppgifter ur upptagningar som myndigheten av hänsyn tillskyddet för enskildas integritet själv är förhindrad att ta fram i sin egenverksamhet.Denna bestämmelse till skydd för den personliga integriteten bör gälla ävenfortsättningsvis. Den bör dock moderniseras rent språkligt eftersom terminologin bygger på datalagen (1973:289) som upphörde att gälla dåpersonuppgiftslagen (1998:204) trädde i kraft. Med anledning härav bör begreppet "personregister" ersättas med begreppet "personuppgift". I enlighet med vadbl.a. påpekat bör en definition av begreppet tas in ibestämmelsen i likhet med vad som är fallet beträffande personregister.Enligt gällande lydelse av 2 kap. 3 § andra stycket TF kan i särskilda beslutsom grundar sig på lag meddelas begränsningar för myndigheter att använda vissasökbegrepp eller att annars ta ut viss information ur upptagningar. Vad somåsyftas är de beslut som Datainspektionen med stöd av datalagen kunde meddelaregisteransvariga. Någon motsvarande möjlighet för Datainspektionen finns inteenligt personuppgiftslagen. Mot bakgrund härav bör hänvisningen till särskildabeslut i bestämmelsen utgå. Sökbegränsningar och förbud för myndigheten att göra vissa sammanställningar av uppgifter, som medför att vissa upptagningar inte är att anse som förvarade i TF:s mening, kommer alltså i fortsättningen endast att kunna meddelas genom lag eller förordning.Begreppet "upptagning för automatiserad behandling"Som framgått närmast ovan och av avsnitt 4.2 anser regeringen att begreppet"upptagning för automatiserad behandling" bör införas i TF. Begreppet är avsettatt ha samma innebörd som "upptagning för automatisk databehandling" (ADB) somnumera får anses föråldrat. Det begreppet användes tidigare bl.a. 1998upphävda datalagen (1973:289). Begreppet återfinns emellertid inte ipersonuppgiftslagen (1998:204), som har ersatt datalagen, och inte heller i deregisterförfattningar som tillkommit sedan personuppgiftslagens ikraftträdande.I dessa talas i stället om att uppgifter behandlas automatiserat. Det är enligtregeringens mening lämpligt att terminologin i TF ansluter till den terminologisom redan utvecklats i registerförfattningarna.4.5 Biblioteksregeln i 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen4.5.1 Gällande rättI 2 kap. 11 § första stycket TF anges vissa generella undantag från vad somskall anses utgöra allmän handling.I tredje punkten återfinns den regel som brukar benämnas biblioteksregeln.Enligt denna undantas från begreppet allmän handling tryckt skrift, ljud- ellerbildupptagning eller annan handling som ingår i en myndighets bibliotek.Bestämmelsen tar sikte både på sådana myndigheter som har biblioteksverksamhettill huvuduppgift och på andra myndigheters hand- eller referensbibliotek (prop. 1975/76:160 s. 179 f.). Även upptagningar för ADB omfattas av biblioteksregelnom upptagningarna används i myndighetens verksamhet på samma sätt som böcker iett bibliotek, dvs. för att söka faktaunderlag i allmänhet, rättsfallsreferenser eller tidskriftsartiklar och dylikt (RÅ 1986 not. 290 och prop. 1990/91:60 s.31). Enligt 2 kap. 11 § andra stycket TF skall emellertid biblioteksregeln intetillämpas på upptagningar för ADB i sådant register som myndighet har tillgångtill enligt avtal med annan myndighet.4.5.2 Biblioteksregeln och InternetRegeringens bedömning: Det bör inte nu införas någon särskild bestämmelse somreglerar hur de informationsmängder som en myndighet har tillgång till viaInternet skall behandlas från offentlighetssynpunkt. Bestämmelsen i 2 kap. 11 §första stycket 3 tryckfrihetsförordningen (den s.k. biblioteksregeln) utgör entillräcklig garanti för att den insyn som handlingsoffentligheten skalltillgodose får en rimlig proportion i detta avseende.Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i frågan. Avdessa ställer sig flera tveksamma till kommitténs bedömning. Hovrätten överSkåne och menar att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att allahandlingar som kan åtkommas via Internet skall anses förvarade hos samtligamyndigheter med Internetanslutning. Enligt framstår det somtveksamt om all den information som finns tillgänglig via Internet verkligen har karaktär av referensmaterial. framför liknande synpunkter.Skälen för regeringens bedömning: torde det i princip inte finnas någramyndigheter som saknar tillgång till Internet. Naturligtvis är det, somkommittén framhåller, inte rimligt att de enorma och oöverskådligainformationsmängder som därigenom är tillgängliga för myndigheterna skall ansesutgöra allmänna handlingar hos dessa. Inte någon av remissinstanserna harredovisat någon annan uppfattning.Mycket talar emellertid för att dessa informationsmängder rättsligt sett är attbetrakta som såväl förvarade som inkomna handlingar hos myndigheterna.Regeringen instämmer i och för sig i kommitténs bedömning att en tillämpning avbiblioteksregeln under alla förhållanden oftast leder till att det material somen myndighet har tillgång till via Internet, och som är tillgängligt för var och en som är ansluten till Internet, inte är att anse som allmänna handlingar hosmyndigheten. Internet torde nämligen till stor del användas av myndigheterna påsamma sätt som andra databaser som ingår i en myndighets bibliotek, t.ex. föratt söka referensmaterial och faktaunderlag i allmänhet.Hovrätten över och har ifrågasatt det principiellt lämpliga i att alla handlingar som kan åtkommas via Internet skall anses förvarade hossamtliga myndigheter med Internetanslutning. Regeringen har förståelse för denna synpunkt. Det hade ur systematisk och terminologisk synvinkel kunnat varalämpligt att genom en uttrycklig bestämmelse undanta det material som enmyndighet har tillgång till via Internet - och som är tillgängligt även förandra som är anslutna till Internet - från regleringen i 2 kap. TF redan idet första ledet av prövningen av om materialet är att anse som allmän handling, dvs. redan vid bedömningen av om materialet är en hos myndigheten förvaradhandling. Ett annat tänkbart alternativ hade varit att genom en ändring i 2 kap. 6 § TF klart slå fast att den information som är tillgänglig för var och en via Internet inte är att anse som en till myndigheten inkommen handling.Regeringen vill dock inte föreslå en sådan nyordning utan att konsekvensernadärav utretts närmare. Tills vidare kan det heller inte anses nödvändigt. Entillämpning av biblioteksregeln torde nämligen, som anförts, i de allra flestafall leda till att information som är tillgänglig via Internet inte är att ansesom allmänna handlingar hos myndigheterna. har det heller inteframkommit något som tyder på att frågan har utgjort något praktiskt problem för myndigheterna själva. Den närmare avgränsningen av biblioteksregelnstillämpning på Internet får mot bakgrund av det anförda även i fortsättningenankomma på rättstillämpningen.Regeringen vill dock i detta sammanhang erinra om att en myndighets databas somen annan myndighet genom avtal har tillgång till enligt 2 kap. 11 § andra stycket TF alltid utgör allmän handling hos den anslutna myndigheten. Dettagäller oavsett om uppkopplingen sker genom direkt terminalförbindelse, går viaInternet eller kommer till stånd på annat sätt. Regeringen återkommer tillnämnda bestämmelse i nästa avsnittNågra remissinstanser nämner att det på Internet kan finnas information som enmyndighet använder sig av i handläggningen av ett mål eller ärende och som intehar karaktär av sedvanligt referensmaterial. Denna situation regleras emellertid uttryckligen i 15 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100), enligt vilken enmyndighet i ett sådant fall är skyldig att se till att upptagningen tillförshandlingarna i målet eller ärendet i läsbar form. Denna bestämmelse utgör enligt regeringens mening en tillräcklig garanti för att material från Internet somanvänds i en myndighets ärendehantering alltid blir allmänna handlingar hosmyndigheten.4.5.3 2 kap. 11 § andra stycket tryckfrihetsförordningen förtydligasRegeringens förslag: Upptagningar som ingår i databaser som en myndighet hartillgång till genom avtal med en annan myndighet skall utgöra allmännahandlingar hos den anslutna myndigheten endast om de utgör allmänna handlingarhos den upplåtande myndigheten. Vidare byts begreppet "upptagning för automatisk databehandling" ut mot det modernare begreppet "databas".Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrkersamtliga förslaget. Kammarrätten i invänder dock mot det föreslagnabegreppet "elektroniskt lagrad upptagning" och föreslår i stället att begreppet"databas" används.Skälen för regeringens förslag: Biblioteksregeln är, som nämnts i föregåendeavsnitt, tillämplig även på upptagningar för ADB som används somreferensmaterial hos en myndighet. Enligt 2 kap. 11 § andra stycket TF gällerdetta dock inte om myndigheten har tillgång till upptagningen enligt avtal medannan myndighet. Upptagningar i en sådan databas är alltså alltid att anse somallmänna handlingar även om de kan tyckas ha karaktär av referensmaterial hosden anslutna myndigheten. Vid bestämmelsens införande anfördes som skäl till ensådan ordning att en databas som produceras hos en myndighet i allmänhet tordeinnehålla enbart allmänna handlingar (prop. 1990/91:60 s. 31). Det ansågs därför naturligt att upptagningarna skulle vara att anse som allmänna handlingar ävenhos den anslutna myndigheten. När det gäller referensdatabaser som produceratsav enskilda organ, med vilka utländska myndigheter jämställs, ansågs det däremot inte rimligt att dessa skulle vara fria för insyn enligtoffentlighetsprincipen.Det finns enligt regeringens mening inte skäl att göra någon annan bedömning . förekommer det dock att en ansluten myndighet, t.ex. via en länk,kan få åtkomst också till databaser som producerats av enskilda och som ingår ivärdmyndighetens bibliotek, dvs. som utgör referensdatabaser som omfattas avbiblioteksregeln och därmed inte utgör allmänna handlingar hos värdmyndigheten.Enligt regeringens uppfattning bör det därför uttryckligen framgå av lagtextenatt andra stycket enbart tar sikte på upptagningar som utgör allmänna handlingar hos värdmyndigheten. I annat fall kan biblioteksregeln inte längre fungera somen tillräcklig garanti för att upptagningar i referensdatabaser, som producerats av någon annan än en svensk myndighet, inte utgör allmänna handlingar hos denanslutna myndigheten.Samtidigt bör bestämmelsen moderniseras rent språkligt så att den bättreöverensstämmer med gällande terminologi på IT-området. Regeringen delarKammarrättens i åsikt att begreppet "databas" lämpligen bör användasför den typen av uppgiftssamlingar som det här är frågan om.4.6 Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form4.6.1 Gällande rättEn allmän handling som inte är hemlig skall på begäran, genast eller så snartdet är möjligt, på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del avden (2 kap. 12 § första stycket TF). En begäran om att få ta del av en allmänhandling skall med andra ord prövas skyndsamt av myndigheten. Kan handlingeninte läsas eller uppfattas på något annat sätt än med ett tekniskt hjälpmedelskall myndigheten ställa ett sådant till förfogande, exempelvis en läsapparatför mikrofilmer.I 2 kap. 12 § andra stycket TF anges två undantag från rätten att på stället tadel av en allmän handling. Det första undantaget innebär att myndigheten inte är skyldig att på stället tillhandahålla allmän handling "om betydande hindermöter". I sådana fall bör sökanden i stället tillhandahållas en kopia eller enbestyrkt avskrift av handlingen. Det andra undantaget tar sikte på upptagningaroch innebär att myndigheten inte är skyldig att på stället tillhandahållaupptagning om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av den hos ennärbelägen myndighet. Den myndighet till vilken sökanden vänt sig och som i ochför sig förvarar den begärda upptagningen är alltså inte skyldig att göra enkanske både arbetskrävande och kostsam utskrivning av upptagningen om enutskrift redan finns hos en närbelägen myndighet. Sökanden kan då hänvisas attbruka den utskrift som finns hos den närbelägna myndigheten.Enligt 2 kap. 13 § första stycket TF har den som vill ta del av en allmänhandling också rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia avhandlingen. Även en sådan begäran skall behandlas skyndsamt. Rätten att fåavskrift eller kopia av en allmän handling är dock inskränkt i två fall. är för det första inte skyldig att lämna ut upptagning för ADB i annan form än utskrift (det s.k. utskriftsundantaget). Detta undantag infördes isamband med att upptagning infördes som begrepp i 2 kap. TF och datalagen(1973:289) tillkom. Syftet med utskriftsundantaget är att förhindra attutlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföraotillbörligt intrång i enskildas personliga integritet (prop. 1973:33 s. 85 f.och 113). För det andra är myndigheten inte heller skyldig att framställa kopiaav karta, ritning eller bild eller annan i 2 kap. 3 § första stycket TF avseddupptagning om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.I 15 kap. 9-14 §§ sekretesslagen finns särskilda bestämmelser om upptagningarför automatisk databehandling. Dessa bestämmelser syftar till att se till attmyndigheterna har en s.k. god offentlighetsstruktur vad gäller sinIT-verksamhet. Här kan särskilt nämnas 15 kap. 10 § som reglerar den enskildesrätt att själv få använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hosmyndigheten. Bestämmelsen kompletterar de regler i 2 kap. 12 § TF som anger påvilka sätt en allmän handling skall tillhandahållas allmänheten på stället.4.6.2 Det skall bli möjligt att i lag införa en skyldighet för myndigheter attlämna ut allmänna handlingar i elektronisk formRegeringens bedömning: Det bör inte nu i grundlag införas en skyldighet förmyndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Däremot börtryckfrihetsförordningen ändras så att den möjliggör ett införande av en sådanskyldighet i vanlig lag.Regeringens förslag: Det skall bli möjligt att i lag införa en skyldighet förmyndigheter att lämna ut upptagningar för automatiserad behandling i annan formän utskrift. Begreppet "upptagning för automatisk databehandling" ersätts meddet modernare begreppet "upptagning för automatiserad behandling".Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att det i 2 kap. TF införs enskyldighet för en myndighet att lämna ut elektroniskt lagrade upptagningar ielektronisk form såvida det inte för myndigheten i lag eller förordning finns en bestämmelse som förbjuder det.Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. , Malmötingsrätt, Kammarrätten i , Justitiekanslern, ,Datainspektionen, , , , , , , ,, , kommun, ,och , ställer sig tveksammatill förslaget.Riksåklagaren, , ,och kommun avstyrker uttryckligen förslaget.De som ställer sig tveksamma till eller avstyrker förslaget menar bl.a. attkonsekvenserna av förslaget från integritetssynpunkt inte är tillräckligt välutredda. Flertalet framhåller också att införandet av en skyldighet förmyndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form i vart fall inte bör införas innan kommittén avslutat andra delen av sitt uppdrag som bl.a.består i en allmän översyn av sekretesslagen.