prop · GP037 · 2001-09-28 00:00:00 — Genom den nya kommunallagen fick kommuner och landsting en betydande frihet att själva bestämma om sin organisation. Genom omvandling av specialdestinerade statsbidrag till generella stats- bidrag har kommuner och landsting fått använda de statliga bidragen utifrån lokala behov och prioriteringar. Även reformer på t.ex. skolans om- råde har ökat det kommunala ansvaret och inflytandet. Det kommunala utjämningssystemet har en avgörande betydelse för att ge den kommunala självstyrelsen en reell innebörd också i kommuner och landsting med svag egen ekonomi. Genom den omfördelning av resurser som sker i utjämningssystemet skapas likvärdiga förutsättningar att till- handahålla en bra vård, skola och omsorg. Det finns starka kopplingar mellan kommunernas ekonomiska förmåga och möjligheterna att upprätthålla en levande självstyrelse. Om inte medborgarna ser att kommunerna kan tillhandahålla de tjänster och den verksamhet som de efterfrågar och behöver, kommer de att ställa krav på att andra aktörer - statliga och privata - skall överta ansvaret för den kommunala verksamheten. Om detta sker försvagas den kommunala självstyrelsen. Medborgarnas tilltro till den kommunala självstyrelsen är också beroende av att de upplever sig rättvist och likvärdigt behandlade jämfört med in- vånare i andra kommuner och landsting. Detta är skälet till att staten genom lagstiftning tydliggör vad medborgarna har rätt att kräva i form av insatser från kommuner och landsting. Alternativet skulle vara att verksamheterna tillhandahölls genom statliga myndigheter. De beslutade reformerna om maxtaxa inom barnomsorgen och maxtaxa respektive förbehållsbelopp inom äldreomsorgen syftar båda till att skapa likvärdiga förutsättningar för medborgarna oberoende av hemkommun. 4.3 Den statliga länsförvaltningen 4.3.1 En kort tillbakablick Den fortlöpande skötseln av den statliga verksamheten sker hos många olika verk och myndigheter som ibland har underordnade lokala och regionala instanser. Direkt underställda regeringen är länsstyrelserna som svarar för en rad rättstillämpande myndighetsuppgifter, men också svarar för att länet utvecklas på sådant sätt att de nationella målen iakttas. historia går års reformering av den svenska statsförvaltningen, då en landshövding tillsattes i varje län som Konungens befallningshavande. Länen blev en utlöpare från centralmakten och genom regeringsform skapades en enhetlig och heltäckande statlig länsförvaltning. främsta uppgift var att sköta skattehanteringen. Landshövdingen stod i konungens stad och ställe och hade inte till uppgift att företräda invånarnas intressen mot kronan. kom diskussioner om landshövdingens roll och det växte fram en kritik mot centralstyrning som inte tog hänsyn till Prop. började handlägga ärenden inom många olika förvaltningsområden. Till knöts då experter med annan kompetens än den traditionella juridiska utbildningen. experter hade också i uppgift att på central myndighets vägnar hålla uppsikt över verksamheten i länet. fick experterna även en rådgivande och stödjande roll. Den verkställande nivån i offentlig förvaltning kom i allt högre grad att ligga på kommunerna, i takt med genomförandet av Därigenom blev situationen förändrad för läns- styrelserna och det krävdes ett samarbete med, och en förankring hos, kommunerna för att kunna påverka utvecklingen. Kraven på regional och lokal politisk förankring av de viktigaste besluten ledde till att försågs med en förtroendemannastyrelse. att betonas mer än vertikala sektorsintressen och vissa uppgifter överfördes till från andra länsnämnder. Mer formella och detaljerade länsplaner blev ett viktigt styrinstrument då tilltron till långsiktsplaner var stor. tillkom ett antal regionala organ med landstingen som organisatorisk och politisk bas t.ex. utvecklingsfonder och länstrafik- kom något senare () helt att tillsättas Den regionala samhällsorganisationen kan nu beskrivas som Perioden kan ses som en kompromiss mellan två olika linjer vad gäller hur den statliga länsförvaltningen bör styras, dvs. mål från politiska organ till förvaltningen. Den ena linjen är att ge statlig länsförvaltning en tydlig koppling till regeringen vilket markeras av och landshövdingens särskilda ställning som regeringens företrädare i länet. Den andra linjen, länsdemokratilinjen, handlar om att stärka den regionala demokratin. Den har inneburit att styrelse, genom den förändrade valordningen , utses av . Genom att i sin beslutsorganisation garanterades en lokal demokratisk förankring fick den goda möjligheter att vara en brygga mellan den nationella och den lokala politikens krav och förutsättningar. Länsförvaltningsreformen innebar att några länsmyndigheter inordnades i , medan andra avvecklades. minska sektoriseringen och att stärka det tvärsektoriella arbetet. Prioriteringen av insatserna mellan olika områden skulle kunna göras utifrån de behov som finns. Det fanns också ett behov av helhetssyn och överblick när beslut skulle fattas i olika detaljfrågor, eftersom besluten kunde ha återverkningar på flera politikområden. En annan tanke bakom länsförvaltningsreformen var att i ökad utsträckning skulle svara för frågor om länets utveckling och framtid. Den kommunala samverkan som fanns i länen var begränsad och någon måste ha ansvaret för att stimulera de processer som hade betydelse för länets utveckling. Det blev naturligt att staten i detta läge tog ett stort ansvar för utvecklingsfrågorna. har två huvuduppgifter. Enligt den första paragrafen i länsstyrelseinstruktionen (1997:1258) svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. har förvaltningsuppgifter inom 23 av totalt 47 politikområden. Det finns cirka 500 författningar som reglerar verksamhet. Förvaltningsuppgifterna kan t.ex. avse tillstånd och tillsyn, fördelning av bidragsmedel och överklagningsärenden. Till denna uppgift är också knutet andra uppgifter såsom utredningar, remissverksamhet, samråd, uppföljning och utvärdering. De tre sakom- råden som svarade för den största delen av länsstyrelsernas förvaltningskostnader var miljöskydd och naturvård (17,), lantbruk (12,) samt regionalpolitik och regional näringspolitik (9,). Övriga områden varierar mellan 0,2 av totala resurser. Totalt svarar förvaltningsuppgiften för cirka 70 av läns- styrelsens totala kostnader Enligt den andra paragrafen i länsstyrelseinstruktionen svarar läns- styrelsen för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag, som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. har således vid sidan av för- valtningsuppgiften en utvecklande uppgift som styrs bl.a. av förordningen om regionalt utvecklingsarbete (1998:1634). I uppgiften ingår planering, projektverksamhet, samordningsuppgifter, överläggningar med andra parter i länet, uppföljning och utvärdering, uppdrag åt regeringen m.m. För utveckling av tillväxtavtalen har haft en samordnande uppgift i de län som inte är försökslän. har i de nordliga länen en stark samordnande ställning som hör samman med de aktiva regionalpolitiska åtgärder som staten där svarar för. I de sydliga länen ses mer som en förvaltningsmyndighet. I de län där det pågår en försöksverksamhet med ändrad ansvarsfördelning har uppgifter för regional utveckling begränsats. Statsmakterna har i försökslänen markerat att i första hand skall tillgodose nationella statliga intressen genom att ta bort den av lands- tinget utsedda styrelsen. I övriga län skall styrelsen besluta om viktigare frågor om samhällsplaneringen, miljön och regionala utvecklingsinsatser eller andra frågor som är betydelsefulla för länets utveckling, viktigare frågor om verksamhetsinriktning, inrättande av särskilda nämnder och delegationer samt fastställande av deras ansvarsområden. Landshövdingarna har tidigare kallats Konungens befallningshavande vilket markerat ställningen som statsledningens representant i länet. är denna särställning inte reglerad på samma tydliga sätt, men rollen som regeringens företrädare följer av tradition. Landshövdingen är chef för . I denna egenskap är han eller hon att jämställa med en generaldirektör för en statlig förvaltningsmyn- I landshövdinguppdraget ingår också uppgifter att samordna verk- Prop. 2001/02:7 samheter utanför den egna vilket markeras av att lands- hövdingen är ordförande i styrelser och representerad i samarbets- organisationer. Landshövdingen har också centrala uppdrag direkt av regeringen som utredare, förhandlare eller liknande. Genom det nätverk och den bakgrund som varje landshövding har underlättas kontakter mellan lokal, regional och central nivå. har länsstyrelserna i allt högre grad kommit att få ökade uppgifter inom miljöområdet. Den politiska prioriteringen av miljöfrågor och har medfört att många nya uppgifter lagts på länsstyrelserna inom detta område. Bland annat har länsstyrelserna i uppdrag att utveckla mål och vidta åtgärdsprogram i länet som kan bidra till att nå de nationella miljökvalitetsmålen. EU-medlemskapet medförde en ökad administration inom jordbruksområdet och länsstyrelserna har fått många nya uppgifter också inom detta område. Såväl effektivitetsskäl som samordningsskäl kan tala för att vissa frågor behöver beslutas gemensamt mellan flera län. Ett antal länsstyrelser har exempelvis fått i uppdrag att vara förvaltningsmyndigheter för de geogra- fiskt avgränsade strukturfondsprogrammen i en större region än det egna länet. I andra fall kan det vara så att en uppgift är av så liten omfattning att det är svårt för alla länsstyrelser att ha erforderlig expertkunskap för upp- giften. Utvecklingen kan därför innebära att länsstyrelser har olika upp- gifter och beslutar i ärenden även utanför det egna länets gränser. Vi har tre storlän med cirka hälften av befolkningen. Övriga 18 län har i vissa fall ett ganska litet befolkningsunderlag. Olika stora länsstyrelser måste arbeta på olika sätt mot medborgare, kommuner och näringsliv. Länsstyrelserna samarbetar kring många olika frågor i olika grupp- eringar. Den hittillsvarande utvecklingen visar på ett ökande behov för läns- styrelserna att utveckla sina relationer till grannlänen för att vissa frågor skall kunna lösas på ett för samhället bra sätt. är en myndighet som bygger på en förvaltningspolitisk idé om samordning av olika sektorsintressen. För flertalet frågor finns det någon annan myndighet som skulle kunna överta förvalt- ningsuppgifter, vilket skapar återkommande diskussioner om en viss upp- gift skall ligga inom respektive myndighetssektor eller om uppgiften skall hanteras i den samordnade länsförvaltningen. I de fall verksamheter förs ut från försvagas samordningsmöjligheterna och det blir också svårare för att i en mindre organisation arbeta effektivt. Läns- styrelsens uppgifter är därför inte enbart en fråga för respektive sektors- företrädare utan verksamheten måste ses i ett förvaltningspolitiskt helhets- perspektiv. har liksom de flesta myndigheter påverkats av främst 1990-talets krav på resursneddragningar. Detta har bl.a. lett till utveckling av och omprioriteringar i verksamheten. internationella kontakter ökar. Det handlar främst om ett Prop. 2001/02:7 utvecklat samarbetet med länder kring , i och Detta ställer delvis andra krav på . Arbetet med att skapa en medborgarnära förvaltning har påverkats av teknikutvecklingen. Möjligheter att med hjälp av IT-teknik tillhandahålla service till medborgare och företag kommer att kunna skapas inom vissa områden. Inom andra områden kan Internet bidra till en spridning av de kunskaper och faktauppgifter som byggt upp inom många områden. En sådan utveckling ställer dock stora krav på samordning mellan länsstyrelserna och på uppbyggnad av en gemensam teknisk infrastruktur. I skrivelsen Regeringens förvaltnings- politik (skr. 2000/01:151) lämnas en redovisning av det arbete som pågår för att utveckla den statliga servicen. 4.3.4 Det regionala utvecklingsarbetet Arbetet med att skapa goda förutsättningar för tillväxt är en stor utmaning. Statens samlade resurser måste samordnas och inriktas på områden som skapar en långsiktigt hållbar utveckling och svarar mot de nationella målen. Tillväxtavtal har upprättats i samtliga län för den första treårsperioden 2002. Arbetsformen har givit möjlighet till samordning, långsiktiga åtgärder och lärande mellan parterna. Arbetet med partnerskapet har inne- burit en bred förankring av det regionala utvecklingsarbetet. har erfarenheten visat att den demokratiska förankringen i alla kommuner ibland har inneburit praktiska svårigheter. Av den uppföljning som gjorts av arbetet med tillväxtavtal (Ds 2001:15) framgår bl.a. att länsstyrelserna och självstyrelseorganen haft en mycket viktig roll för att driva processen med tillväxtavtal. I genomsnitt har närmare tre årsarbetskrafter per län använts för detta arbete. Kommunernas engagemang har varierat, medan företagens engagemang har ökat påtagligt. Uppföljningen har omfattat 18 län och dessa län har fattat beslut om 1 624 projekt med en genomsnittlig kostnad om per projekt. Totalt har beslut fattas om , varav staten svarat för , den privata sektorn för och kommunerna för . De största statliga insatserna svarar länsarbetsnämnderna och länsstyrelserna/självstyrelseorganen för med 42 resp. av den statliga finansieringen. Uppföljningen visar också att statens roll som medfinansiär uppfattas som otydlig och att statliga myndigheter är osäkra om vilken deras roll i tillväxtarbetet är. Vidare fram- går att kopplingen till miljömålen är svag i avtalen och att miljöfrågorna bättre bör integreras i avtalen. 4.4 Utvecklingen i ett europeiskt perspektiv Motiven för att utveckla den regionala nivån har varierat i olika länder. några länder i har en regional mellannivå inrättats som en reaktion på att etniska minoriteter krävt visst självstyre från centralmakten. länder kan en regional nivå vara naturlig för att upprätta förbindelser mellan centralmakten och lokala nivåer. I syd- och mellaneuropeiska länder Prop. 2001/02:7 har det varit vanligt att stärka den regionala nivån och behålla ett stort antal I många fall är det också behovet av en storskalig produktion och samordning/planering över en större geografisk yta som motiverat inrättande av en regional politisk/administrativ nivå. I några länder utgörs den regionala nivån av direktvalda fullmäktige- församlingar med ibland viss lagstiftande makt. I andra länder utgörs den regionala nivån av kommunalförbund eller indirekt valda regionala fullmäktigeförsamlingar. I länder där man tillskapat ett självstyrelseorgan på regional nivå har man i allmänhet även behållit tidigare strukturer i form av prefekter/landshövdingar och statliga regionala förvaltningar. har en decentraliserad politisk och administrativ struktur, som består av 14 amtkommuner (landsting) på den regionala nivån. Amt- kommunerna ansvarar för ett brett spektrum av uppgifter som gäller att till- handahålla av välfärdsservice, planera på regional nivå och hantera av EU:s strukturfondsbidrag. På regional nivå finns även 14 statliga amtför- valtningar, som motsvarar amtkommunerna geografiskt. Den statliga amt- förvaltningen leds av en statlig amtman (landshövding) som utses av regeringen. Amtmannen har i huvudsak kontroll- och tillsynsuppgifter. Det finns ingen regional förvaltningsmyndighet med breda förvaltnings- och ut- vecklingsuppgifter som i . I är strukturen snarlik den i . Genom att införa fylkes- kommuner (landsting) ville man stärka den regionala nivån i stället för att som i bilda storkommuner. Fylkeskommunerna har vidsträckta ansvarsområden, främst inom hälsovårdsområdet men även avseende gymnasieskola, vägar och regional planering. I de numera 19 fylkena (län) har fylkesmannen (landshövdingen) en rad kontrollfunktioner gentemot kommunerna för att säkerställa att verksamheten är i enlighet med nationell lagstiftning och föreskrifter. Fylkesmännen övervakar också den över- gripande ekonomiska och administrativa förvaltningen av kommunerna och fylkesmannen kan i vissa fall upphäva ett kommunalt beslut. Det statliga fylkesorganet handlägger också ett antal frågor av ungefär samma karaktär som de svenska länsstyrelserna har att hantera. står mitt uppe i en omfattande förändring av den offentliga regionala administrationen och organisationen. har fattat beslut om ändringar i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan förvalt- ningsnivåerna. Ansvar för specialistsjukvård överförs från fylkeskom- munerna till staten, detaljstyrningen av kommunerna minskar, kommunerna stärks och ges fler uppgifter, fylkeskommunerna ges ökat ansvar för sam- hällsutvecklingen i regionen och regional statsförvaltning sam- ordnas/effektiviseras och tydliggörs.2 I finns ingen motsvarighet till de svenska landstingen. Sjuk- vården handhas av samkommuner på landskapsnivå, de s.k. landskapsför- 2 Stortingsmelding nr 31. Det finns 20 landskapsförbund (sammanslutning av kommuner) Prop. 2001/02:7 som övertagit roll för bl.a. ansvaret för den regionala utveck- I landskapsförbundens uppgifter ingår också vissa regionplane- uppgifter och ansvaret för att göra upp programavtal (motsvarande svenska tillväxtavtal) med statliga myndigheter, näringsliv och organisationer. Genom den regionala förvaltningsreformen minskade länsstyrelsernas antal från elva till fem (exklusive ). viktigaste ansvars- områden utgörs av kontroll och tillsyn av verksamhet. Det regionala befälet över polis och räddningstjänst finns också hos länsstyrelserna liksom viss administration inom olika sakområden. Vid sidan av länsstyrelserna finns de statliga Arbetskrafts- och närings- centralerna (15 st.) som har till uppgift att främja och samordna regional utveckling med avseende på användningen av arbetskraft och utveckling av näringslivet. Större delen av EU:s strukturfondsmedel fördelas genom dessa centraler. Regionala miljöcentraler (13 st.) har tagit över länsstyrel- sernas miljöuppgifter och rollen att verka som regionala organisationer inom . 5.1Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning Försöksverksamhetens syfte och omfattning beslöt genom propositionen Den regionala samhällsorganisationen om en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i , , och fr.o.m. (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77). Försöken inriktades på att utveckla former för en starkare demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet samt till ett effektivare utnyttjande av resurser som finns i länet. Försöksverksamheten har sin utgångspunkt i Regionberedningens betänkande om den regionala framtiden (SOU 1995:27). Försöksverksamheten i , som byggde på ett informellt samverkansorgan och därför inte krävde någon lagreglerad överflyttning av beslutsbefogenheter, blev dock inte av på grund av oenighet mellan länets aktörer. I beslut om ändrad länsindelning i ingick att försöksverksamheten skulle utvidgas till att omfatta även det nybildade (prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. Försöksverksamheten inleddes i samband med att det nya bildades och pågår liksom i övriga län till utgången av . Regionala självstyrelseorgan är en samlingsbenämning för de olika organ som har övertagit de uppgifter som ingår i den ändrade ansvarsfördelningen enligt försökslagstiftningen. De fyra försökslänen arbetar med olika typer av representationssystem. län och tillämpar direktval, genom att i dessa län utgör det regionala självstyrelseorganet. För att markera att landstingen i de nybildade länen har regionala utvecklingsuppgifter, får respektive , med stöd av den nämnda försöksverksamhetslagen, betecknas regionfullmäktige. Mot- svarande ändring av beteckning får även ske från till . Om väljer att byta beteckning på sin full- mäktigeförsamling och sin styrelse innebär detta inte någon förändring i de befogenheter eller åtaganden har enligt lag eller annan för- fattning. Genom försöksverksamheten tillförs landstingen i dessa län nya uppgifter avseende regional utveckling. I är kommunen och dess direktvalda fullmäktigeförsamling den instans som tagit över det regionala utvecklingsansvaret. kommun har, , de uppgifter som i andra län åvilar . Förändringen innebär nya uppgifter som integrerats i den kommunala I län tillämpas en regionförbundsmodell där de folkvalda för- samlingarna i kommunerna och utser de politiska represen- tanterna till förbundsfullmäktige. I förbundet finns funktioner som över- förts dels från statliga organ, dels från länets kommunförbund och i den del som inte rör hälso- och sjukvård. Den ändrade uppgiftsfördelningen regleras i en särskild lag (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning, som trädde Lagen har senare ändrats (1997:224) med anledning av att även skulle ingå i försöksverksamheten fr.o.m. Lagen har tidsbegränsad giltighet och gäller intill För genomförandet av försöksverksamheten finns också en lag (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län, som trädde i kraft . är kommunernas och landstingens medverkan i regionförbundet obliga- Förbunden svarar för de uppgifter som det regionala självstyrelse- organet skall ha. I gällde detta endast till utgången av , var- efter det nybildade tog över ansvaret. Lagstiftningen om huvudmannaskap för viss kollektivtrafik har ändrats. Enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik får regionförbundet i län (enligt tidigare lagstiftning) respektive landstingen i och från den 1 När det gäller övertagande av uppgifter från kommuner och landsting är det en fråga för berörda aktörer att komma överens om. Den ekonomiska regleringen mellan staten och berörda regionala själv- styrelseorgan har redovisats i budgetpropositionen . Det regionala utvecklingsansvaret är grunden för de regionala själv- styrelseorganens arbete med de regionala utvecklingsfrågorna. innefattar uppgiften att utarbeta en långsiktig strategi för länets utveckling (regionalt utvecklingsprogram). Ansvaret för verksamhet har Utvecklingsprogrammet bör enligt riksdagsbeslutet om ändrad regional ansvarsfördelning särskilt inriktas på åtgärder som stimulerar tillväxt och sysselsättning och har betydelse för näringslivets struktur och utveckling. Enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning skall det regionala utvecklingsprogrammet: 1. innehålla en analys av utvecklingsmöjligheter och problem i länet, 2. ange de långsiktiga målen för länets utveckling, 3.redovisa vilka åtgärder som bör vidtas för att målen skall kunna nås, 4.särskilt redovisa vilka prioriteringar som är nödvändiga för att för- bättra tillväxt, sysselsättning och den inomregionala balansen, 5.redovisa hur olika parter förväntas medverka i programmets genomf- örande, samt 6.översiktligt redovisa hur insatserna skall finansieras. Ett fastställt regionalt utvecklingsprogram skall beaktas av alla statliga myndigheter som bedriver verksamhet i länet. och övriga statliga myndigheter skall inom sina verksam- hetsområden lämna det regionala självstyrelseorganet det biträde som det behöver för det regionala utvecklingsarbetet. De skall också löpande infor- mera det regionala självstyrelseorganet om pågående eller planerade verk- samheter som har betydelse för länets utveckling. Arbetet med regional utveckling och vilka uppgifter som tillkommer de regionala självstyrelseorganen regleras närmare i förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete. Den regionala utvecklingsstrategin skall användas som medel för att förbättra den inomregionala balansen och för utveckling av gles- och landsbygden. Enligt regelverket skall följa upp och utvärdera de åtgärder som vidtas samt fortlöpande följa utvecklingen i länet och vid behov ta initiativ till förändringar i den regionala utvecklingsstrategin. Av förord- ningen framgår att skyldigheter i fråga om uppföljning och utvärdering också omfattar försökslänen.