prop · GO0383 · 2001-01-01 00:00:00 — Frågan är om det finns anledning att vara lika restriktiv vid utlämning av svenska medborgare. Enligt en vedertagen uppfattning bör straffverkställighet ske i den stat till vilken den dömde har störst faktisk anknytning, t.ex. där hans anhöriga finns och där hans återanpassning till samhället bäst sker. Vad gäller frågan om straffverkställighet i det fall utlämning beviljas för lagföring kan följande sägas. Om det gäller en svensk medborgare som bor i en annan stat finns knappast något bärande skäl som talar för att straffverkställigheten alltid bör ske i . Den som vid tiden för gärningen varaktigt vistats i den andra staten bör således kunna lämnas ut utan att ett villkor om återförande ställs upp. Det bör dock inte finnas något hinder mot att man i det enskilda fallet ställer upp ett sådant villkor om det finns tillräckligt starka skäl för det. Det bör noteras att det finns en möjlighet enligt överförandekonventionen att, om den dömde samtycker till det och det i övrigt är lämpligt, verkställighet av ett fängelsestraff som dömts ut i en stat förs över till den stat där den dömde är medborgare. Konventionen har ratificerats av samtliga EU:s medlemsstater. finns ett tilläggsprotokoll till överförandekonventionen, enligt vilket krav på samtycke från den dömde i vissa situationer inte uppställs. Överförande enligt den konventionen kan dock endast ske om både den stat som dömt personen och den stat där verkställigheten av straffet kan ske har samtyckt till ett överförande. Det kan därför finnas anledning att i ett enskilt fall ställa som villkor att verkställigheten av straffet skall ske i . När det gäller svenska medborgare som inte har en sådan anknytning till den andra staten bör, i likhet med den finska modellen, uppställas krav på att den som har utlämnats efter lagföring återförs till för att verkställa en eventuell frihetsberövande påföljd här. En förutsättning bör självfallet vara att vederbörande själv föredrar att verkställa straffet här. Ett sådant villkor kan sägas ligga i linje med överförandekonventionen och de svenska reglerna om överförande av dömda personer. Villkoret om straffverkställighet i bör endast gälla frihetsstraff. Det kan inte anses befogat och är knappast heller möjligt att uppställa motsvarande villkor vid icke frihetsberövande påföljder. Inte bara fängelse utan även andra typer av frihetsstraff som kan utdömas i andra länder bör dock omfattas. Under utredningen bör alltså klarläggas om den eftersökte vill verkställa ett eventuellt frihetsstraff i . Om den eftersökte avstått från straffverkställighet i medger överförandekonventionen, som har nämnts, att straffverkställigheten likväl kan överföras hit, om förhållandena ändras. För det fall att utlämningen förenas med villkor att straffet skall verkställas i bör verkställigheten här ske enligt § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen). Detta möjliggör omvandling av den utdömda påföljden i vissa speciella fall, t.ex. om den utdömda påföljden innebär någon form av tvångsvård. Enligt 25 § internationella verkställighetslagen skall den dömde tillgodoräknas frihetsberövande som skett i den andra staten med anledning av det aktuella brottet i den mån så kan ske och följer av en överenskommelse med den andra staten. När det gäller en svensk medborgare som utlämnats för lagföring och sedan återförs till för verkställighet av straffet bör sådan avräkning alltid ske. När det sedan gäller utlämning endast för straffverkställighet, kan det diskuteras om utlämning av svenska medborgare över huvud taget skall kunna komma i fråga. Det primära syftet med att tillåta utlämning för lagföring är ju att en rättegång skall kunna komma till stånd där förutsättningarna för detta är bäst. När rättegången väl ägt rum väger skälen för utlämning inte lika tungt, särskilt med hänsyn till möjligheterna att överföra straffverkställigheten till . Enligt 25 a § internationella verkställighetslagen kan straffverkställighet föras över till utan den dömdes samtycke, om denne försökt undandra sig straffet genom att fly hit. Det kommer dock förmodligen att finnas fall där någon möjlighet att överföra straffverkställigheten hit inte finns och där anknytningen till den andra staten är sådan att möjligheterna till återanpassning är större om verkställigheten sker i den staten. Enligt regeringens uppfattning bör därför en möjlighet öppnas för utlämning för straffverkställighet, om den dömde räknat från tiden för brottet stadigvarande vistats i den ansökande staten eller om denne samtycker till det. Övriga villkor för utlämning Artikel 7.2 utlämningskonvention medger att en medlemsstat i samband med att den tillträder konventionen förklarar att egna medborgare inte kommer att utlämnas eller att utlämning av egna medborgare kommer att tillåtas endast under vissa angivna förutsättningar. Enligt artikel 7.3 gäller en sådan förklaring ; därefter måste förklaringen förnyas eller förändras. Det är inte möjligt att skärpa de villkor som ursprungligen ställts - villkoren kan bara mildras eller återtas. Detta innebär att det är särskilt angeläget för att redan från början överväga vilka möjligheter till reservationer som bör utnyttjas. Möjligheten till utlämning av svenska medborgare utanför de nordiska länderna innebär en principiell nyhet, vars omfattning och konsekvenser är svåra att nu överblicka. Det framstår mot bakgrund av det som motiverat att - tills vidare - alltjämt betrakta preskription och politiska brott som utlämningshinder för svenska medborgare. Det skall inte heller vara möjligt för en svensk medborgare att avstå från specialitetsprincipens skydd eller från skyddet mot vidareutlämning. De svenska reservationerna till konventionen redovisas i avsnitt 8. Reservationerna bör noga följas upp och omvärderas så snart anledning till det ges. Det förenklade utlämningsförfarandet En annan särskild fråga gäller tillämpningen av utlämningskonvention om ett förenklat utlämningsförfarande. Enligt denna kan utlämning beslutas av Riksåklagaren i ett förenklat förfarande om den eftersökte samtycker till utlämning. Fråga uppkommer om detta förfarande bör kunna tillämpas vid utlämning av svenska medborgare. Enligt och Överåklagaren i bör, i motsats till vad som föreslås i promemorian, det förenklade förfarandet kunna tillämpas även på svenska medborgare. Det förenklade utlämningsförfarandet har beskrivits i avsnitt 4.1.3. Den grundläggande förutsättningen för att det skall kunna tillämpas är att den eftersökte samtycker till det. Förfarandet innebär att utlämning kan komma till stånd snabbare och utan att vissa av de krav som det ordinära utlämningsförfarandet uppställer är uppfyllda. Detta gynnar inte bara den stat som begär utlämning, utan också den person som utlämnas och som därigenom besparas den tidsutdräkt som det ordinära förfarandet kan medföra. Det kan antas att den som samtycker till utlämning i allmänhet gör detta för att påskynda och få avklarat sina mellanhavanden med de rättsliga myndigheterna i den fråga som har föranlett begäran om utlämning. Möjligheten att tillämpa det förenklade utlämningsförfarandet torde således vara ett intresse hos den som begärs utlämnad. Frågan är av vilken anledning en svensk medborgare, som vill låta sig lagföras eller avtjäna ett fängelsestraff i den andra staten, skall undantas från möjligheten att tillämpa det förenklade förfarandet. I nordiska utlämningsärenden kan en svensk medborgare som samtycker till utlämning under motsvarande förutsättning utlämnas till en nordisk stat efter beslut av lokal åklagare. Enligt det förenklade utlämningsförfarandet skall allmän åklagare skyndsamt utreda om förutsättningarna för utlämning är uppfyllda. Beslut om utlämning fattas av Riksåklagaren, som i vissa fall har en skyldighet att överlämna utlämningsfrågan till chefen för för beslut. Det finns enligt regeringens mening inte något bärande skäl för att undanta svenska medborgare från tillämpningen av det förenklade utlämningsförfarandet. Förhållandena i det enskilda fallet bör avgöra om det är lämpligt att det förenklade förfarandet tillämpas på en svensk medborgare. Däremot bör det, av samma skäl som har angetts för det ordinära utlämningsförfarandet, inte vara möjligt för en svensk medborgare att avstå från specialitetsprincipens skydd eller från skyddet mot vidareutlämning Det bör även framhållas att den kompetens och erfarenhet som finns hos Riksåklagaren väl svarar mot de rättssäkerhetskrav som kan uppställas i dessa fall. Därtill kommer att Riksåklagaren skall besluta endast i de fall då det är uppenbart att ansökningen skall beviljas. I alla andra fall skall ärendet överlämnas till chefen för , som antingen själv beslutar eller överlämnar ärendet till regeringen för beslut. Utlämning av personer som kan jämställas med svenska medborgare Vid tillträdet till utlämningskonvention avgavs från svensk sida en förklaring att i bosatta utländska medborgare, medborgare i , , och samt utländska medborgare bosatta i någon av dessa stater i konventionens mening kan jämställas med svenska medborgare. Motsvarande förbehåll lämnades av övriga nordiska länder. Möjligheten att beträffande utomnordiska medborgare vägra utlämning på denna grund har såvitt känt inte tillämpats i praktiken. I anslutning till undertecknandet av utlämningskonvention har , och förklarat att de i förhållande till medlemsstater som garanterar lika behandling inte kommer att åberopa förbehållet till utlämningskonvention som grund för att vägra utlämning av utomnordiska medborgare som är bosatta i något av dessa länder. Förklaringen torde inte innebära någon faktisk förändring av den praxis som tillämpat. Förbehållet till utlämningskonvention innebär att möjligheten att i utlämningsärenden likställa nordiska medborgare med svenska medborgare formellt kvarstår även efter ett tillträde till utlämningskonvention. Utlämningslagstiftningen utgör inte något hinder mot en sådan tillämpning. Det kan dock antas att möjligheten att vägra utlämning av nordiska medborgare även fortsättningsvis kommer att tillämpas ytterst restriktivt. I allmänhet saknas det anledning att behandla nordiska medborgare annorlunda än andra utländska medborgare vid utlämning inom EU. 7.3.2 Strafftröskeln för utlämning Regeringens förslag: Utlämning till en medlemsstat i EU får beviljas om det enligt svensk lag kan följa fängelse eller mer för brott som gärningen motsvarar. Strafftröskeln sänks även vid utlämning utom EU och . Utlämning till en sådan stat kan beviljas om det enligt svensk lag kan följa fängelse för det brott som gärningen motsvarar. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Frågan om en sänkning av strafftröskeln vid utlämning till en stat utanför EU och behandlades dock inte i promemorian. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 2 utlämningskonvention skall utlämning beviljas för brott som både i den ansökande och den anmodade staten är belagt med frihetsstraff . I syfte att bibehålla det tillämpningsområde som gällde för den svenska utlämningslagen, gjorde vid ratificeringen av konventionen ett förbehåll mot bestämmelsen som innebär att det för utlämning till en annan stat skall krävas att den aktuella gärningen motsvarar brott för vilket fängelse kan följa enligt svensk lag. och gjorde motsvarande förbehåll (prop. 1964:10, s. 218f, SÖ 1967:46). Enligt utlämningslagen krävs för utlämning till annan stat att den aktuella gärningen motsvarar brott för vilket enligt svensk lag kan följa fängelse . Lagen ställer inte något krav på att brottet skall vara av viss svårhet i den ansökande staten. Enligt konvention skall brottet enligt den ansökande statens lagstiftning vara belagt med fängelse eller motsvarande i lägst , dvs. strafftröskeln utlämningskonvention behålls. När det gäller den anmodade staten sänks dock strafftröskeln . Konventionen ger inte möjlighet till reservationer i detta avseende. Syftet med den förslagna anpassningen till konvention är att öka antalet utlämningsbara brott inom unionen. Det faktum att den sänkta strafftröskeln endast gäller den anmodade staten, liksom de praktiska och ekonomiska konsekvenser ett utlämningsförfarande innebär för de inblandade staterna, torde begränsa ändringens betydelse i praktiken. Enligt regeringens mening är det motiverat att förstärka det straffrättsliga samarbetet inom unionen genom att öppna möjligheten till utlämning till en annan EU-stat även i dessa fall. bör justera den generella strafftröskeln i utlämningslagen och återkalla förbehållet till utlämningskonvention. , och är bland konventionsstaterna ensamma om att ha en strafftröskel som avviker från konventionens artikel 2. Detta vållar problem när det internationella straffrättsliga samarbetet skall vidareutvecklas. Den avvikande ordning som gäller i , och har bl.a. uppmärksammats i det pågående arbetet inom med att utarbeta en konvention för datarelaterad brottslighet. Där finns det behov av att slå fast en strafftröskel för utlämning som kan accepteras inte bara inom Europarådskretsen utan även på global nivå. Den standard som slagits fast konvention, som alltså övriga drygt 30-tal konventionsstater anslutit sig till, kan i de förhandlingarna knappast ifrågasättas av En ändring av strafftröskeln, från ett krav på att den utlämningsgrundande gärningen skall motsvara ett brott som enligt svensk lag stadgar fängelse , till att motsvarande krav går vid fängelse , innebär endast en marginell ändring i antalet utlämningsbara brott. Enligt såväl som den centrala specialstraffrätten är antalet brott med fängelse som högsta straff relativt begränsat. Det bör också anmärkas att utlämning för brott som i det enskilda fallet framstår som bagatellartade kan vägras med stöd av den grundläggande fria prövningsrätten. Det är mot denna bakgrund inte längre motiverat att behålla det svenska förbehållet till utlämningskonvention. Den generella strafftröskeln i utlämningslagen bör således sänkas så att utlämning, utanför EU och kan medges om gärningen motsvarar brott som enligt svensk lag kan medföra fängelse . I och övervägs motsvarande lagändringar. 7.3.3 Utlämning för politiska brott Regeringens förslag: Utlämning av någon annan än en svensk medborgare till en medlemsstat i EU får inte vägras endast på den grunden att brottet är politiskt. Bestämmelserna bör utformas generellt för att täcka även framtida åtaganden i detta avseende. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: 6 § utlämningslagen innehåller ett förbud mot utlämning för politiska brott. Enligt artikel 5.1 utlämningskonvention får den anmodade staten inte betrakta något brott som politiskt vid tillämpningen av konventionen. Vissa reservationsmöjligheter finns dock enligt artikel 5.2. Förbudet att vägra utlämning med hänvisning till att det aktuella brottet är av politisk art får begränsas till brott enligt artiklarna 1 och 2 i terrorismkonventionen - bl.a. kapning, flygplatssabotage och vissa andra mycket allvarliga brott - eller till gärningar som rubriceras som konspiration eller sammanslutning av brottslingar i syfte att begå vissa brott som anges i terrorismkonventionen. Någon internationellt vedertagen definition av vad som avses med politiska brott finns inte. Även i förekommer olika tolkningar av begreppet. I förarbetena till utlämningslagen (prop. görs en skillnad mellan absolut politiska brott och relativt politiska brott, där det förra begreppet avser brott som riktar sig direkt mot staten - t.ex. högmålsbrott, uppror och spioneri - medan det senare begreppet avser gärningar som är straffbara som vanliga brott - t.ex. mord och stöld - men som har ett politiskt motiv eller där ett politiskt moment ingår. Det konstateras vidare att det inte finns förutsättningar att i lagtexten ge en närmare definition av begreppet politiskt brott, utan att tolkningen får ske i tillämpningen med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall. I samband med anslutning till utlämningskonvention lämnades en förklaring av innebörd att i det enskilda fallet förbehåller sig rätten att avgöra om brottet är politiskt. har även reserverat sig mot bestämmelser i terrorismkonventionen, som föreskriver att vissa närmare angivna brott - bl.a. brott som anges i för bekämpning av olaga besittningstagande av luftfartyg - inte skall anses som politiska (prop. 1976/77:124 s. 29). Redan den utlämningslag som föregick utlämningslagen - lag om utlämning av förbrytare - innehöll ett förbud mot utlämning för politiska brott. Traditionellt har tre skäl ansetts ligga bakom detta förbud, nämligen (1) att skydda individen mot en godtycklig rättegång, (2) att ge länder en möjlighet att förhålla sig neutrala till andra länders inrikespolitiska förhållanden samt (3) att politiska brott bör betraktas som nationella och inte internationella angelägenheter. Som har framhållits, finns det stora likheter mellan samhälls och rättssystemen i EU:s medlemsstater. Det finns framför allt ett stort ömsesidigt förtroende för andra staters förmåga och önskan att upprätthålla demokratiska principer. Neutralitetsargumentet, att dagens politiska förbrytare kan vara morgondagens statsmän, kan inte anses ha någon större relevans i vår del av världen. Brottslighet med politiska inslag är, där den förekommer, en i högsta grad internationell verksamhet och angelägenhet. Att hindra och bekämpa terrorism, även då den har en politisk bakgrund, bör vara grundläggande för det straffrättsliga samarbetet inom den EU. I har politiska brott inte varit särskilt vanligt förekommande i utlämningsärenden. Att en gärning har ett politiskt motiv anses i allmänhet inte tillräckligt för att den i ett utlämningsärende skall anses ha en övervägande karaktär av politiskt brott (se t.ex. NJA 1972 s. 358). har under utarbetandet av utlämningskonvention stött uppfattningen, att det förhållandet att ett brott är politiskt inte skall få åberopas som hinder för utlämning inom EU. En sådan ändring påverkar inte möjligheten att vägra utlämning enligt 7 § utlämningslagen, dvs. i de fall då en person på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiös eller politisk uppfattning eller annars på grund av politiska förhållanden riskerar att utsättas för förföljelse eller att vidaresändas till ett land där han riskerar sådan förföljelse. undertecknade FN:s konvention om bekämpande av terroristbombdåd (terroristbombningskonventionen). Enligt konventionen får en framställning om utlämning för ett brott som omfattas av konventionen inte avslås enbart av det skälet att det rör sig om ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett sådant brott eller ett brott som begåtts under inverkan av politiska motiv. Reservationsmöjligheter finns inte enligt konventionen. Frågan om tillträde till konventionen kommer att läggas fram för i anslutning till detta ärende. Som har framgått under avsnitt 7.3.1, bör det även i fortsättningen, på samma sätt som enligt den nordiska utlämningslagen, finnas ett förbud mot utlämning av svenska medborgare för politiska brott. tillträde till utlämningskonvention innebär att utlämning av annan än en svensk medborgare inte får vägras enbart på grund av att det är fråga om ett politiskt brott. Detta bör komma till uttryck i den svenska utlämningslagstiftningen, såväl utlämningslag som i den nordiska utlämningslagen. En ändring bör göras i den nordiska utlämningslagen, eftersom regeln om utlämning för politiska brott där är fakultativt utformad. Bestämmelserna bör utformas så att även framtida konventionsåtaganden i ämnet - t.ex. terroristbombningskonventionen - omfattas. Sammanfattningsvis är det regeringens uppfattning att skall ansluta sig till utlämningskonvention på denna punkt, utan att utnyttja de möjligheter till förbehåll som konventionen erbjuder. 7.3.4 Preskription Regeringens förslag: Utlämning till en medlemsstat i EU får inte vägras enbart på den grunden att brottet skulle vara preskriberat enligt svensk lag. Detta gäller dock inte om den som begärs utlämnad är svensk medborgare. Bestämmelsen bör utformas generellt för att täcka även framtida konventionsåtaganden i detta avseende. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har påpekat att det kan uppkomma situationer där kan bevilja internationell rättslig hjälp i brottmål, men där det i samma ärende inte är möjligt att utlämna en svensk medborgare. Överåklagaren i har ansett att även svenska medborgare bör kunna utlämnas i fall där brottet är preskriberat enligt svensk lag. Skälen för regeringens förslag: Enligt 10 § andra stycket utlämningslagen får utlämning inte beviljas om straff för brottet skulle vara förfallet enligt svensk lag, dvs. preskriberat enligt bestämmelserna i 35 kap. om bortfallande av påföljd. Artikel 8.1 utlämningskonvention föreskriver att utlämning inte får vägras på den grunden att brottet eller verkställigheten av straffet skulle vara preskriberat enligt den anmodade statens lagstiftning. Undantag härifrån kan göras enligt artikel 8.2, om den anmodade staten enligt sin lagstiftning har straffrättslig jurisdiktion över brottet. innehåller också en regel om preskription i utlämningsärenden. I artikel 62.1 föreskrivs att endast den ansökande statens bestämmelser om preskriptionsavbrott skall tillämpas. I samband med tillträde till konstaterades att det är oklart om den eller bestämmelserna utlämningskonvention skall ha företräde i fråga om preskriptionsavbrott (prop. 1997/98:42 s. 93f.). I de allmänna bestämmelserna utlämningskonvention (artikel 1.1), uttalas att syftet med den konventionen är att komplettera och underlätta tillämpningen av bl.a. . utlämningskonvention får också anses behandla frågan om preskription ur ett bredare perspektiv än . En rimlig tolkning är att frågan om preskription inklusive preskriptionsavbrott skall bedömas med utgångspunkt i den ansökande statens lag. Enligt artikel 8.1 blir ju den anmodade statens preskriptionsbestämmelser i det fallet helt utan betydelse. Om den anmodade staten har straffrättslig jurisdiktion över gärningen, kan denna däremot hävda att frågan om preskription - dock inte frågan om preskriptionsavbrott - skall bedömas enligt dess lag. Utlämning kan då vägras på grund av att preskription har inträtt. Bestämmelserna får därmed sägas komplettera varandra. Från allmänna utgångspunkter är det enligt regeringens uppfattning rimligt att det är preskriptionstiden i den stat där brottet är förövat som skall vara avgörande för möjligheten att bevilja utlämning. Vad den anmodade statens lagstiftning innebär i detta avseende bör däremot ha mindre betydelse. Sannolikt blir den praktiska betydelsen liten av ett avstående från preskriptionsinvändning enligt artikel 8. Den svenska straffrättsliga kompetensen är vidsträckt och i flertalet fall torde möjligheten till undantag enligt artikel 8.2 kunna åberopas, om utlämning i ett enskilt fall skulle anses stridande mot grundprinciperna om preskription i den svenska strafflagstiftningen. En anpassning i detta avseende av den svenska utlämningslagen till reglerna i och utlämningskonvention bör således i praktiken inte innebära några avgörande förändringar. Skälen för att tills vidare inte låta svenska medborgare omfattas av de nya reglerna har redovisats under avsnitt 7.3.1. Den skyldighet som konventionsåtagandena innebär - dvs. att inte vägra utlämning av personer som inte är svenska medborgare av det skälet att brottet skulle vara preskriberat enligt svensk lag - bör framgå av utlämningslag.