prop · GP0358 · 2001-11-28 00:00:00 — mindre rationella motiv varit vägledande. Det finns exempel där rent ideologiska skäl ligger bakom en kommuns beslut att avyttra fastigheter. I vissa av de genomförda försäljningarna synes kortsiktiga ekonomiska och politiska motiv ligga bakom. I flera fall tyder mycket på att analyser av de långsiktiga bostadspolitiska konsekvenserna av försäljningarna Oavsett de bakomliggande orsakerna till försäljningarna måste de dock alltid avvägas mot andra intressen. Det gäller främst hyresgästernas intresse att påverka vad som sker med deras bostäder, samt statens intresse av att bevara ett så pass stort kommunalt bostadsbestånd att det inte uppstår svårigheter att upprätthålla hyreslagens bruksvärdessystem. Motiv för hyresgästinflytande vid överlåtelser Boendet utgör en central del av människors liv och vardag. man som bostadskonsument valt att bo i hyresrätt kan säkert variera. Genom att hyresrätten inte medför krav på kontantinsats är den en mycket flexibel boendeform som är tillgänglig för alla. läggas att många äldre människor efterfrågar hyresrätten på grund av dess höga grad av service. Många av de boende kan även tänkas ha gjort ett medvetet val, inte bara beträffande en speciell upplåtelseform, utan också att man valt att ha en hyresvärd vars huvudsakliga drivkraft inte är att generera vinst. Detta hindrar dock inte att det kan uppkomma vinster i de allmännyttiga bostadsföretagen, men tanken är att vinsten skall åter- investeras i verksamheten och konsolidera företaget i stället för att delas ut till ägaren. Ett ägarbyte kan innebära stora förändringar för de boende som om- fattas av försäljningen. Erfarenheten visar att försäljningar i många fall skapar oro bland hyresgästerna. Detta gäller inte minst om överlåtelsen innebär att företaget eller fastigheten lämnar den icke-vinstdrivande bostadssektorn, vilket sker om egendomen förvärvas av en ägare som har som övergripande målsättning att verksamheten skall vara vinstdrivande. I ett läge när ägaren tillkännager sin vilja att överlåta hela eller delar av egendomen saknar hyresgästerna medel som gör att man ges möj- lighet att göra sin röst hörd i en process som kan komma att mycket påtagligt påverka deras hela livssituation. Som läget är skiljer sig graden av inflytande markant sig åt mellan boende i olika upplåtelseformer. Den som själv äger sin bostad har också självklart en verklig makt över sitt boende. I bostadsrätt har de enskilda bostadsrättshavarna stor makt över de egna lägenheterna samt ett inflytande över huset. Samtliga bostadsrättshavare har tillsammans makt över fastigheten. Inom hyresrätten är det i grunden fastighetsägaren som har all makt. Hyresgästerna har visserligen getts ett visst inflytande genom olika lagstiftningar, men ett direkt och formaliserat inflytande finns egentligen bara när det gäller ombyggnadsfrågor. frågan om en fastighetsförsäljning är det fastighetsägaren som ensam avgör om och när en försäljning skall ske. Hyresgäster som är beredda att överta ägandet av fastigheten har i och för sig en rätt att under vissa förutsättningar göra detta enligt lagen (1982:352) om rätt till fastighets- förvärv för ombildning av bostadsrätt. Boende som däremot inte vill eller kan utnyttja denna möjlighet saknar alla möjligheter att på ett formaliserat sätt uttrycka sin åsikt över försäljningen. kan inte sägas vara tillfredsställande. Lagförslaget bör mot denna bakgrund utformas så att det tar tillvara hyresgästernas intressen, men på ett sådant sätt att det genom en rimlig avvägning går att kombinera med kommunens ägarintressen. Motiv för statens inflytande vid överlåtelser Statens övergripande intresse grundas på de allmännyttiga bostadsföre- tagens roll inom bruksvärdessystemet. Avsikten med bruksvärdessystemet är att tillförsäkra hyresgästerna ett hållbart besittningsskydd och att motverka kraftiga hyreshöjningar på bostadsmarknader med brist på bostäder. Med besittningsskydd avses ett skydd för hyresgästens intresse av att behålla sin lägenhet. besittningsskyddet ger hyresgästen rätt till förlängning av hyresför- hållandet så att han eller hon kan bo kvar, vilket i sin tur förutsätter att det finns ett tak för hur hög hyran kan bli. I annat fall skulle besittnings- skyddet vara verkningslöst. Bruksvärdessystemet bygger på att likvärdiga lägenheter skall ha lika En lägenhets hyra kan bli föremål för prövning i hyresnämnden. Vid denna prövning är utgångspunkten att den lägenhet som är föremål för prövning skall jämföras med andra åberopade lägenheter med samma Prövningslägenheten och jämförelselägenheterna skall alltså Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får hyresnämnden beakta jämförelselägenheter på annan ort med jämför- bart hyresläge och i övrigt jämförbara förhållanden. bostadsföretagen har tilldelats en särskild roll inom bruksvärdessystemet. Enligt hyreslagen skall främst hus som ägs och förvaltas av allmän- nyttiga bostadsföretag användas som jämförelse vid tvister om hyres- nivån för bostadslägenheter. Bruksvärdessystemet och dess sätt att fungera har varit föremål för en I betänkandet Bruksvärde, förhandling och hyra en utvärdering (SOU 2000:33) redovisas en undersökning av hur hyres lagens bruksvärdessystem fungerat i praktiken. regelverket och tillämpningen av detta åstadkommit en hyresstruktur som i allt väsentligt svarar mot vad hyresgästerna tycker det är värt att betala i hyra för olika lägenheter. En sammanfattande slutsats av de studier som Prop. 2001/02:58 presenteras i betänkandet är att samspelet mellan bruksvärdessystemet, hyresförhandlingslagen och allmännyttans roll som förstahandsnorm vid hyressättningen har resulterat i en i allt väsentligt god måluppfyllelse. Betänkandet är föremål för beredning inom . Genom allmännyttans roll för hyressättningen och därmed för hyres- gästernas besittningsskydd, finns det ett uppenbart nationellt intresse av att de allmännyttiga företagen har en tillräckligt stor marknadsandel på olika lokala bostadsmarknader över hela landet. I annat fall blir kon- sekvensen att hyressättningssystemet med allmännyttan som hyresledan- de endast kommer att fungera tillfredsställande i de kommuner som beslutat sig för att behålla och utveckla sina bostadsföretag. Det är mot denna bakgrund angeläget att det allmännyttiga bostadsbeståndet i kom- munerna även fortsättningsvis uppgår till en betydande andel av det totala bostadsbeståndet och att lägenheterna är av varierande utformning och storlek. Sammanfattningsvis är det således främst två intressenter som utifrån sina olika bevekelsegrunder båda har ett legitimt intresse att påverka en förestående avyttring av allmännyttiga bostadsföretag eller bostäder: hyresgästerna som brukare av bostäderna samt staten som värnare av ett väl fungerande hyressättningssystem med allmännyttan som hyres- ledande. 4.3.5Tillståndsplikt vid överlåtelse av fast egendom samt aktier och andelar i kommunala bostadsföretag Regeringens förslag: Överlåtelser av aktier eller andelar i ett kom- munalt bostadsföretag i en sådan omfattning att kommunens bestäm- mande inflytande över företaget upphör skall godkännas av länsstyrel- sen för att vara giltiga. Detsamma gäller om ett företag som kom- munen har ett direkt eller indirekt inflytande över avyttrar aktier eller andelar i ett allmännyttigt bostadsföretag så att det bestämmande inflytandet över bostadsföretaget går förlorat. Sådan ansökan skall beslutas av kommunen. I ingetdera fallet krävs dock tillstånd om aktierna eller andelarna förvärvas av ett annat allmännyttigt bostadsföretag, kooperativ hyres- rättsförening eller på exekutiv auktion. Överlåtelser av hela eller delar av ett kommunalt bostadsföretags bestånd av bostadslägenheter skall också godkännas av för att vara giltiga. Sökanden skall i sin ansökan om tillstånd redovisa berörda hyresgästers uppfattning om överlåtelsen. Tillstånd krävs dock inte om bostadslägenheterna förvärvas av ett annat allmännyttigt bostadsföretag, kooperativ hyresrättsförening eller genom exekutiv auktion. Regeringen skall kunna medge undantag från tillståndsplikten om det finns synnerliga skäl för det. beslut får överklagas till . får inte överklagas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att även överlåtelser av hela eller delar av kommunens bestånd av bostadslägenheter skall vara tillståndspliktiga. Remissinstanserna: anför att man har förståelse för att det från statens sida finns ett beaktansvärt intresse av att kommunerna inte säljer ut sina bostadsföretag. Hovrätten anför att det ofta torde vara förknippat med betydande svårigheter att, inför en förestående försälj- ning, ange om just denna försäljning kan försvåra en framtida hyres- prövning. I princip kan man hävda att varje försäljning inom det all- männyttiga beståndet kan innebära att en framtida bruksvärdesprövning försvåras. Tillstånd skulle därmed aldrig kunna lämnas. Enligt hovrättens mening bör därför övervägas en skärpning av rekvisiten för när tillstånd skall vägras. Hovrätten delar bedömningen att länsstyrelserna bör vara beslutsmyndigheter, med möjlighet till fullföljd till . Kammar- rätten i anför att den inte kan tillstyrka förslaget mot bakgrund av det innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Kammarrätten anför att lagförslaget i sig sannolikt inte strider mot den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Men när bruks- värdesprövningen leder till avslag gäller detta oavsett konsekvenserna för den enskilde ägaren. Förslaget måste utformas så att det skapas flexibili- tet, och så att olika intressen kan avvägas mot varandra. i anför att förslaget synes vara motiverat främst från den syn- punkten att bruksvärdessystemet i dess nuvarande utformning kommer att urholkas i takt med att allmännyttiga fastigheter säljs till privata fas- tighetsägare eller bostadsrättsföreningar. delar uppfatt- ningen att så kommer att ske. De invändningar som lagrådet uttalat mot det tidigare förslaget om minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier m.m. (se promemorian s. 11) och som avser frågan om inskränkning i den kommunala självstyrelsen torde också ha relevans på det föreliggande förslaget. Det är visserligen så att upprätthållandet av ett hyressättningssystem måste anses vara en nationell och inte en kom- munal angelägenhet. Kommunen svarar dock för bostadsförsörjningen och de allmännyttiga företagen har primärt tillkommit inte för att upprätthålla ett hyressättningssystem utan med syftet att tillgodose allas behov av bostad till rimliga kostnader. i anför att även med beaktande av den sociala skyddsaspekten kan invändningen göras att det kommunala självstyret naggas i kanten. Inskrivningsmyndig- heten i påpekar att förslaget får inskrivningsrättsliga konsekvenser genom att man inte har någon egen möjlighet att bedöma huruvida ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse är av sådant slag att tillståndsplikt enligt lagförslaget kan föreligga. varken tillstyrker eller avstyrker förslaget. Förslaget innebär att det blir svårare att driva kommunala bostadsföretag eftersom särreglerna kan bli en hämsko för deras verksamhet. och kommuner avstyrker förslaget med det huvudsakliga motivet att det innebär ett ingrepp i det kommunala självstyret. kommun anser att det inte är lämpligt att lagstiftning urgröper kommunfullmäktiges rätt att fatta sina egna beslut. avstyrker förslaget bl.a. med hänvisning till förslagets inverkan på den kommunala självstyrelsen. och stödjer båda förslaget. Skälen för regeringens förslag De grundläggande bestämmelserna om självstyrelse återfinns i 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. Där stadgas att den svenska folk- styrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse och att beslutanderätten i kommunerna och landstingen utövas av valda försam- Vidare anges att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår bland annat att före- skrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och deras åligganden kräver lagform. I 1 kap. 1 § andra stycket kommunallagen anges att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de ange- lägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Av 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kom- munens eller område eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Den europeiska konventionen om självstyrelse har ratifice- rats av (prop. 1988/89:119). De principer som konventionen ger uttryck för anses införlivade i det svenska rättssystemet. I begreppet självstyrelse ligger att kommunen eller lands- tinget skall ha rätt till självbestämmande inom sitt område. historisk och ideologisk tradition ligger bakom principen om den kom- Det är dock viktigt att hålla i minnet att synen på den kommunala självstyrelsen varierar över tiden beroende på samhälls- utvecklingen och skiftande politiska värderingar. decennierna har vissa uppgifter förstatligats, såsom polisväsendet, medan andra har kommunaliserats, såsom gymnasieskolan. Även om ansvaret för olika samhällsuppgifter ligger på kommunerna eller landstingen innebär inte detta att de har möjlighet att fritt bestämma om verksamhetens omfattning i alla frågor som är berörda. dagens lagstiftningsmakt och regeringens möjlighet att utfärda förord- ningar har dessa båda organ ett övergripande ansvar för all verksamhet på alla nivåer. Detta innebär att frågan om en lagstiftning innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen alltid måste bedömas utifrån en avvägning mot andra samhällsintressen för vilka staten har det yttersta I lagstiftningsärendet om minskning av det generella statsbidraget har regeringen framhållit att bostadsförsörjningen är ett ansvar för både kom- muner och staten. De bostadssociala frågorna och intresset att upprätt- hålla bruksvärdessystemet åligger naturligt även staten att värna om 1998/99:122, bet. 1998/99:BoU11, rskr. Lagrådet har i sitt yttrande i nämnda lagstifningsärende konklu- derat att det, såsom bestämmelserna i regeringsformen är utformade, ytterst synes vara som sätter gränser för det kommunala Lagrådet ansåg att handhavandet inom kommunerna av bostadsförsörjningen och bostadspolitiken i första hand är en kom- munal angelägenhet samt ifrågasatte allvarligt om en inskränkning i den kommunala rätten till självstyrelse borde göras på det sätt som föreslogs i Trots vad Lagrådet anfört godtog regeringens Lagrådet har i det nu aktuella lagstiftningsärendet funnit att det fram- lagda lagförslaget liksom det gällande systemet med sanktioner mot kommuner som överlåter bostadsföretag innefattar en inskränkning av det kommunala självstyret eftersom en överlåtelse av kommunala bostadsfastigheter eller andelar i kommunala bostadsföretag blir helt beroende av att tillstånd meddelas av en statlig myndighet. dessutom om en inskränkning av självstyret på ett för kommunerna centralt ansvarsområde, nämligen bostadsförsörjningen. också upp frågan om den föreslagna inskränkningen av kommunernas beslutanderätt kan anses proportionerlig i förhållande till det statliga intresse som den är avsedd att tjäna. Lagrådet anser att detta vid en rent rättslig värdering skulle kunna ifrågasättas men finner att det i bedömningen också måste ingå skönsmässiga överväganden av huvud- saklig politisk natur vilka får anses falla utanför den prövning som Lag- rådet har till uppgift att göra. Frågan om nu föreliggande lagförslag är förenligt med principen om självstyrelse, är ytterst beroende av hur starkt det samhälleliga Hyreslagen är visserligen så konstruerad att det i det enskilda fallet vid en hyrestvist inte krävs några jämförelseobjekt i hus som ägs och förval- tas av allmännyttiga bostadsföretag för att avgöra tvisten. till sådana jämförelseobjekt blir hyresnämnderna naturligtvis i allt större omfattning hänvisade till att göra skälighetsbedömningar. om allmännyttan och bruksvärdet har i betänkandet bruksvärde, förhand- ling och hyra en utvärdering (SOU 2000:33) påpekat att hyresnämn- derna i praxis i stor utsträckning gör skälighetsbedömningar. sådan utveckling kommer hyressättningen att likna den tidigare över- givna offentliga hyresregleringen som ersattes av bruksvärdessystemet. I den mån det inte finns ett tillräckligt stort antal hyreslägenheter som ägs och förvaltas av icke vinstdrivande företag, och som ligger till grund för hyressättningen, finns det risk för att hyresnivån generellt sett kom- mer att höjas. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller bygg- nad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Kommunerna omfattas inte av denna bestämmelse. vara tillämplig på kommunala bolag. Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller dessutom som lag här i landet (SFS 1994:1219). Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen har varje fysisk eller juridisk person rätt till respekt för Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter eller viten. Bestämmelsen inskränker dock inte en stats rätt Prop. 2001/02:58 att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor. En kommun kan inte gentemot staten göra gällande en inskränkning av de fri- och rättigheter som följer av konventionen (se t.ex. Europadom- stolens beslut i mål 52557/99. Ett kommunalt bostads- företag är däremot ett eget, från ägaren (kommunen) skilt rättssubjekt. Det anses därför i formell mening vara ett sådant enskilt subjekt som har klagorätt enligt konventionen. Enligt regeringens bedömning torde reglerna om egendomsskydd inte ha någon reell innebörd när det gäller det nu aktuella lagstiftningsärendet och effekterna för de kommunala bostadsföretagen. Dessa har byggts upp . Uppbyggnaden hade inte varit möjlig utan om- fattande statliga ekonomiska insatser. Genom dessa insatser säkerställdes ett betydande inslag av allmännyttiga, icke vinstdrivande företag på bostadsmarknaden. Som ett sätt att dämpa hyresutvecklingen och däri- genom få rimliga boendekostnader inom hyressektorn tilldelades dessa företag sedermera rollen som hyresledande i bruksvärdessystemet. Det var aldrig avsikten, efter dessa omfattande statliga insatser, att bostäderna eller bostadsföretagen genom försäljningar skulle föras över till den kom- mersiella marknaden eller till bostadsrätter som kan säljas till marknads- pris. Det nu aktuella förslaget medför att kommunala allmännyttiga bostads- företag i vissa undantagsfall skall kunna hindras från att överlåta egen- dom till någon annan än andra sådana företag eller kooperativa hyres- rättsföreningar. Vid en vägning mellan det starka allmänna intresset av en fungerande bostadsförsörjning till rimliga kostnader för de boende och kommunernas intresse att, genom sina bostadsföretag, utan begräns- ningar kunna överlåta allmännyttiga bostäder är det enligt regeringens mening tydligt att det allmänna intresset väger över. Regeringen anser därför att den föreslagna inskränkningen av den kommunala själv- styrelsen får godtas. När krävs tillstånd? Överlåtelser av aktier eller fastigheter kan komma att aktualisera en mängd olika frågeställningar. Överlåtelserna kommer också sannolikt att variera kraftigt vad gäller både komplexitet och svårighet. I vissa fall kan det röra sig om överlåtelser som är både okomplicerade och okontro versiella, medan det i andra fall kan uppkomma frågeställningar som är djupt kontroversiella. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att lag- förslaget utformas så att det kombinerar möjligheten till en smidig administrativ hantering med en möjlighet till en mera fördjupad prövning när så är nödvändigt. Vid utformningen av förslaget har flera olika alternativ övervägts. är att i likhet med vad som gäller enligt hyresförvärvslagen införa en obligatorisk anmälningsplikt, medan tillstånd bara skall krävas i vissa fall. Nackdelen med en sådan ordning är dock att man kan förutse ett utdraget förfarande i de fall överlåtelsen bedöms vara tillståndspliktig, vilket utifrån ett ägarperspektiv skulle vara negativt. Ett annat alternativ som övervägts är att införa undantagsbestämmelser i lagen så att inte samtliga överlåtelser skulle omfattas. Enligt en tidigare reglering kunde ett allmännyttigt bostadsföretag avhända sig av sitt bostadsbestånd utan att drabbas av någon sanktion (prop. 1996/97:38). Att införa en liknande regel i detta lagförslag skulle dock för de boende i dessa fastigheter medföra en oacceptabel inskränkning av deras möjligheter att påverka skeendet. Såsom i påpekat hanterar inskrivnings- myndigheterna stora ärendemängder avseende lagfartsansökningar och det är viktigt att på ett enkelt sätt kunna avgränsa de ärenden där det kan bli fråga om utredning om tillståndsplikt kan komma i fråga. De fastig- heter som berörs är inte avgränsade till den kategori som taxeras som hyreshusenhet eftersom även småhusenheter kan ingå i det kommunala bostadsföretagets fastighetsbestånd. Ett sätt att komma till rätta med svårigheterna för inskrivningsmyndigheterna att urskilja de överlåtelser som kan vara underkastade tillståndsplikt kan vara att länsstyrelserna upprättar länsvisa förteckningar över kommunala bostadsföretag. Denna lista kan sedan överlämnas till . Härigenom ges en möj- lighet att i inskrivningsregistret föra in vissa markeringar som kan tjäna som hjälp när lagfart begärs. Listan kan sedan uppdateras när det till- kommer kommunala bostadsföretag eller när kommunala bostadsföretag upphör att betraktas som sådana, t.ex. om kommunen säljer aktier så att den inte längre har det bestämmande inflytandet över företaget. Rege- ringen avser att ge länsstyrelserna ett uppdrag med denna innebörd. Ett huvudsyfte med lagförslaget är att tillgodose hyresgästernas intresse av att göra sina röster hörda och därigenom kunna påverka fastighetsägaren i ett läge när en försäljning är aktuell. Statens intresse grundas på ett fungerande hyressättningssystem med allmännyttan som hyresledande. Behovet av inflytande både för de boende och staten gör sig främst gällande i fråga om överlåtelser som innebär att allmännyttiga bostadsföretag eller bostäder övergår från att tillhöra den icke-vinstdri- vande sektorn till den vinstdrivande sektorn. Mot denna bakgrund kan det inledningsvis slås fast att det inte är motiverat att införa tillståndsplikt för försäljningar till andra allmännyttiga bostadsföretag. Det är inte heller motiverat att införa en tillståndsplikt för överlåtelser till kooperativa hyresrättsföreningar. Sådana överlåtelser sker till fastig- hetsägare som avser att bedriva verksamheten så att de boende i högre grad än genom den vanliga hyresrätten ges ett ökat inflytande över sitt boende utan det inslag av spekulation som har kunnat iakttas när det gäller bostadsrätter på vissa marknader. Dessutom är det rimligt att undanta överlåtelser på exekutiv auktion från tillståndsplikten. Mot denna bakgrund bör den föreslagna tillståndsplikten omfatta bara över- låtelser som riktar sig utanför dessa kretsar. Den föreslagna tillståndsplikten omfattar endast sådana allmännyttiga bostadsföretag där kommunen har det bestämmande inflytandet. Ett skäl som talar för detta ställningstagande är enligt regeringens mening det förhållandet att endast denna kategori företag föreslås vara hyresledande Mot bakgrund av den föreslagna lagens syfte Prop.