prop · GO0395 · 2001-01-01 00:00:00 — EG-direktivets syfte kommer till uttryck i direktivets artikel 1. Medlemsstaterna skall enligt direktivet skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter. Medlemsstaterna får varken begränsa eller inskränka det fria flödet av personuppgifter mellan medlemsstaterna. EG-direktivet är inte ett minimidirektiv och det är därför inte tillåtet att föreskriva eller behålla vare sig ett bättre eller sämre skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter eller för det fria flödet av sådana uppgifter som följer av direktivet. Medlemsstaterna ges dock ett visst spelrum vid införandet av direktivet i nationell rätt, bl.a. när det gäller att ta hänsyn till allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt EG-direktivet får medlemsstaterna varken begränsa eller förbjuda det fria flödet av personuppgifter mellan sig med hänvisning till skyddet för enskilda personers fri- och rättigheter. Överföring av personuppgifter till ett tredje land får dock i princip endast ske om det mottagande landet har en acceptabel skyddsnivå. EG-direktivet gäller för behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg. Det omfattar också icke automatisk behandling av personuppgifter, men då endast om uppgifterna ingår i, eller är avsedda att ingå i, ett register. Det gäller dock inte behandling av personuppgifter som utgör led i en verksamhet som inte omfattas av gemenskapsrätten. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas beträffande uppgifterna oavsett om det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, bearbetning, utlämnande eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning. Personuppgifter får endast användas för särskilt uttryckligt angivna och berättigade ändamål och uppgifterna får inte senare användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet. Om den senare behandlingen sker för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål, förhåller det sig dock annorlunda. Sådan senare behandling skall inte anses oförenlig med det ursprungliga ändamålet även om det ursprungliga ändamålet var ett annat. Registeransvarig är enligt direktivets huvudregel den fysiska eller juridiska person, den myndighet, den institution eller det andra organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandling av personuppgifter. När ändamålen eller medlen för behandlingen bestäms av nationella lagar eller andra författningar eller av gemenskapsrätten, kan emellertid den registeransvarige, eller de särskilda kriterierna för att utse denne, anges i nationell rätt eller i gemenskapsrätten. Behandling av personuppgifter är tillåten endast under vissa angivna förutsättningar. Behandling är alltid tillåten, om den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke. Vidare anges fall när behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal eller en rättslig förpliktelse eller för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade. Behandling kan slutligen under vissa andra förutsättningar vara tillåten i allmän respektive privat verksamhet. Såvitt gäller allmän verksamhet är behandling tillåten, om behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller om den är ett led i myndighetsutövning som utförs av den registeransvarige eller tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut. Känsliga uppgifter får i princip inte behandlas. Dock gäller vissa undantag. 6.2 Offentlighetsprincipen Enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar, inklusive register som innehåller personuppgifter, s.k. handlingsoffentlighet. Därmed skall främjas ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Den rätten får, såsom framgår nedan, begränsas om det är påkallat av hänsyn till vissa i tryckfrihetsförordningen särskilt angivna intressen. Handlingsoffentligheten gäller alltså inte utan inskränkningar. Det finns en betydande mängd undantag som kan sägas vara en avvägning mellan motstående intressen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får därför begränsas - genom sekretess - bl.a. om det är påkallat av hänsyn till skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna regleras uteslutande i sekretesslagen (1980:100) eller annan lag som sekretesslagen hänvisar till. Offentlighetsprincipens reella omfattning är styrd primärt av vad som menas med allmän handling och sekundärt av begränsningarna i sekretesslagen. I 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen sägs att med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Med upptagning avses själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren (magnetband, skivminne e.d.). En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Inkommen anses handlingen när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Upprättad anses den när den har expedierats eller på annat särskilt angivet sätt färdigställts. I fråga om upptagningar har förvaringskriteriet getts en speciell innebörd och är i första hand uppfyllt om myndigheten har en faktisk och omedelbar tillgång till upptagningen. Detsamma gäller dock även upptagningar som myndigheten med rutinbetonade åtgärder kan ta fram som urval eller sammanställningar av data. En viktig princip i sammanhanget är den om likställighet mellan allmänheten och myndigheten i fråga om tillgång till en handling eller upptagning. Detta betyder att det som är tillgängligt för en myndighet skall vara tillgängligt för allmänheten i den mån sekretess inte gäller. Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör också grunden för det offentliga arkivväsendet. Den som begär att få ta del av allmänna handlingar har i regel rätt att vara anonym och behöver inte uppge syftet med begäran. Detta utgör det s.k. anonymitetsskyddet i 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen. 6.3 Integritetsskyddslagstiftningen Inledning Om man ser på integritetsskyddslagstiftningen i allmänhet finns ett antal lagar som har ett mer eller mindre direkt syfte att skydda den personliga integriteten, med utgångspunkt i grundlagsskyddet i regeringsformen. Utöver grundlagsskyddet finns en rad bestämmelser som ger skydd för den enskildes personliga integritet. Av generell betydelse på integritetsskyddsområdet är föreskrifterna i och sekretesslagen. Av särskild betydelse i detta sammanhang är de bestämmelser till skydd för den personliga integriteten som finns i personuppgiftslagen. Regeringsformen Den grundläggande bestämmelsen om skyddet för den enskildes personliga integritet återfinns i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen vari bl.a. sägs att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Den så kallade fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen innehåller en grundregel om skydd för den enskildes personliga integritet vid dataregistrering. Innebörden är att varje medborgare, i den utsträckning som närmare anges i lag, skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Regeringen kan efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om bl.a. skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling, 8 kap. 7 § regeringsformen. Sekretesslagen I sekretesslagen finns regler om sekretess m.m., som utgör ett skydd för den personliga integriteten. Begreppet sekretess är förklarat i lagen och innebär förbud att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller på annat sätt. Det förekommer tre olika skaderekvisit i sekretessbestämmelserna. Vid ett rakt skaderekvisit gäller sekretess om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Ett starkare skydd ger ett omvänt skaderekvisit, då uppgifter får lämnas ut bara om det står klart att utlämnandet inte kan vålla men för den registrerade eller någon honom närstående. Vid absolut sekretess får utlämnande över huvud taget inte ske, dvs. sekretessen är utan undantag. Enligt den s.k. folkbokföringssekretessen, 7 kap. 15 § första stycket 1 sekretesslagen, gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs dvs. ett rakt skaderekvisit. I sekretessförordningen (1980:657) förtydligas att sådan sekretess gäller i verksamhet som avser bil-, körkorts-, tillverknings- och felparkeringsregister, 1 b § 6. Sekretess gäller vidare för personuppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen, 7 kap. 16 § sekretesslagen. Bestämmelsen tillämpas bl.a. vid s.k. massuttag och innehåller ett rakt skaderekvisit. För körkortsregistrets del gäller absolut sekretess beträffande belastningsuppgifter. I sekretesslagen finns vidare särskilda bestämmelser som rör sekretess när uppgifter förs till en arkivmyndighet. Personuppgiftslagen Personuppgiftslagen som trädde i kraft ersätter datalagen (1973:289) och bygger till största delen på det ovan beskrivna EG-direktivet. Datalagen skall dock gälla i vissa fall till och med enligt särskilda övergångsbestämmelser. Personuppgiftslagen - som i likhet med EG-direktivet och datalagen bygger på att själva hanteringen av personuppgifter regleras - är avsedd att vara en ramlag som ger generella riktlinjer för all behandling av personuppgifter. Regeringen och Datainspektionen skall inom den ram som lagen drar upp närmare precisera regleringen. I personuppgiftsförordningen (1998:1191) ges kompletterande föreskrifter beträffande sådan behandling av personuppgifter som omfattas av personuppgiftslagen. Datainspektionen har därtill meddelat föreskrifter som rör lagens tillämpningsområde. Lagen definierar inledningsvis vissa begrepp. Med behandling av personuppgifter avses exempelvis varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, såsom insamling eller registrering av uppgifter, vare sig detta sker på automatisk väg eller inte. Med personuppgift menas all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Personuppgiftslagen är generell och gäller i princip för all behandling av personuppgifter, med undantag för rent privat hantering. Särregler i lag eller förordning gäller framför personuppgiftslagens bestämmelser om de inte strider mot EG-direktivet. Lagen skall inte tillämpas om det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter. Lagen anger när behandling av personuppgifter är tillåten och vad den som behandlar uppgifterna skall iaktta. Den som avser att behandla personuppgifter har enligt huvudregeln att ange ett ändamål för sina åtgärder och att vid behandlingen hålla sig inom de ramar som lagen och anknytande författningar och föreskrifter anvisar. Ändamålet anmäls till Datainspektionen, som utövar tillsyn av att lagen efterlevs. Den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter är normalt personuppgiftsansvarig, men genom lag eller förordning kan det bestämmas vem som är personuppgiftsansvarig för en viss behandling. När uppgifter behandlas får detta alltså i princip ske endast för de ändamål som angavs när uppgifterna samlades in och endast den behandling som är nödvändig är tillåten. Exempelvis anges att den ansvarige är skyldig att se till att inte fler uppgifter behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen och att uppgifterna inte heller bevaras längre än nödvändigt med hänsyn till detta ändamål. En behandling för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål skall dock inte anses oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. För sådana ändamål får uppgifter också bevaras än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka de ursprungligen samlades in. Behandling av känsliga personuppgifter är i princip inte tillåten. Det finns dock en rad undantag, såsom den enskildes samtycke, behandling som är nödvändig för hälso- och sjukvård eller för forsknings- och statistikändamål. Uppgifter om personnummer får behandlas utan samtycke bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering, eller något annat beaktansvärt skäl. En sådan behandling kan innebära att en uppgift om personnummer fästs på en utskrift eller visas upp på en datorskärm. Beträffande bilregistret innebär nuvarande tillämpning i detta hänseende att uppgift om personnummer inte lämnas när en utskrift ur registret begärs, medan en efterfrågad uppgift om personnummer på begäran lämnas ut per telefon. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om i vilka fall användning av personnummer är tillåten. Personuppgiftslagen innehåller också bestämmelser om rättelse och skadestånd. Den personuppgiftsansvarige är skyldig att rätta felaktiga personuppgifter i registret. Denne skall också ersätta den registrerade för den skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid med lagen har orsakat. Ersättningsskyldigheten kan i den utsträckning som det är skäligt jämkas, om den personuppgiftsansvarige visar att felet inte berodde på honom. 7 En ny lag om vägtrafikregister 7.1 Den nuvarande registreringen Inom vägtrafikregistreringen sker olika typer av registrering som bl.a. fordonsregistrering, körkortsregistrering och registrering av yrkestrafiktillstånd. Den samlade registreringen kan ses som ett enda register bestående av flera delar med olika objekt för registreringen. De olika objekten är fordon, behörighetshandlingar för att föra fordon, tillstånd att bedriva en viss näring samt utfärdade parkeringsanmärkningar. I begreppet behörighetshandlingar innefattas förutom körkort och traktorkort även taxiförarlegitimation och särskilda förarbevis. Bestämmelser om behörighet att föra vissa fordon i yrkesmässig trafik finns i yrkestrafiklagen (1998:490). Registreringen av fordon och förhållanden som hänger samman med den skiljer sig från övrig registrering i vägtrafikregistret på det sättet att den får rättsverkan när fordonsuppgiften förs in. De författningar som rör fordonsregistreringen innehåller bestämmelser såväl om själva förtecknandet, dvs. registreringen av uppgiften, som om de materiella bestämmelser som rör de förhållanden som hänger samman med registreringen och som är en följd av den. Registreringen utgör en förutsättning för vissa andra förhållanden, däribland uttaget av fordonsskatt. Själva skatteförutsättningarna regleras dock uteslutande i fordonsskattelagstiftningen. Registreringen av en behörighetshandling respektive ett tillstånd utgör däremot endast en förteckning och registreringen saknar egen rättsföljd. I dessa fall är det huvudsakliga syftet med registreringen att föra en förteckning över uppgifterna. För de materiella bestämmelser som har en egen rättsverkan hänvisas till de författningar som reglerar körkort, särskilda förarbevis, trafiktillstånd eller tillstånd till biluthyrning. Motsvarande synsätt som beskrivits beträffande behörighetshandlingar och tillstånd kan anläggas på parkeringsanmärkningar, som utfärdas som bevis på skyldigheten att betala en felparkeringsavgift. 7.2 De nuvarande registrens ändamål De register som är avsedda att ingå i vägtrafikregistret utgör ett samlat trafikadministrativt system som är en samhällsresurs för hela vägtrafiksektorn. De har karaktären av riksomfattande informationssystem. Registren fungerar som administrativt stöd för samhällets styrning, kontroll och finansiering av vägtrafiken samt som administrativt stöd i andra samhälleliga funktioner där det är lämpligt och ekonomiskt möjligt. Systemet administrerar ett ändamålsstyrt flöde av information och därav beroende åtgärder. Åtgärderna kan ha formen av förvaltningsåtgärder eller ren informationsförmedling för andras behov. Innehållet i registren utnyttjas av en mängd externa användare, såväl för olika slag av trafiksäkerhetsinsatser som för andra ändamål inom förvaltning och näringsliv. Till de traditionella områdena för vilka trafikregisterinformationen är väsentlig kan läggas även miljö- och konsumentintressena. Ett stort antal enskilda, företag och offentliga organ är i sin verksamhet beroende av åtkomst till registerinformationen. I takt med att registren har utvecklats i tekniskt avseende och mängden insamlade, registrerade och bearbetade uppgifter ökat, har författningsregleringen av verksamheten kommit att släpa efter alltmer. De bestämmelser som gäller för förandet av registren beskriver endast till en del uppbyggnaden av systemen och den faktiskt bedrivna registerverksamheten på området. 7.3 En registerlag för vägtrafikområdet Regeringens förslag: En registerlag för hela trafikregisterområdet införs. Kriterierna för när ett fordon skall vara registrerat för att få brukas anges i den nya lagen. Även de från integritetssynpunkt viktiga gränserna för personregistreringen regleras i den nya lagen. I lagen regleras vidare registrets ändamål och andra övergripande registerfrågor. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att lagen skall ha utformningen av en registerramlag för vägtrafikområdet där endast de grundläggande kriterierna för fordonsregistreringen anges. Utredningen har även föreslagit att vägtrafikregistret endast skall innehålla uppgifter om behörighetshandlingar och tillstånd som hör till vägtrafikområdet. Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till utredningens förslag. Kammarrätten i har anfört att det i en inledande bestämmelse i lagen om vägtrafikregister bör anges att registret förs av med hjälp av automatiserad databehandling. Datainspektionen har ingen erinran mot utredningens förslag att införa en samlad registerramlag för hela vägtrafikregisterområdet men ifrågasätter dock om alla de databaser med automatiserade behandlingar av personuppgifter på sätt utredningen föreslagit skall omfattas av det föreslagna vägtrafikregistret. Inspektionen instämmer i utredningens bedömning att de från integritetssynpunkt viktiga gränserna för personuppgiftsregistrering bör anges i lag. motsätter sig av flygsäkerhetsskäl förslaget att vägtrafikregistret inte skall innehålla några uppgifter om innehav av luftfartscertifikat. Skälen för regeringens förslag En registerlag för vägtrafikområdet - Registreringsplikten Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, kan enligt regeringsformen endast meddelas genom lag. Beträffande vissa områden kan emellertid delegera normgivningsmakten. Detta gäller dock inte ifråga om t.ex. skatt (8 kap. 3 och 7 §§ regeringsformen). Grunden för skattskyldighet för ett fordon är knuten till fordonets registrering, vilken regleras genom den av regeringen beslutade bilregisterkungörelsen (1972:599). Detta får till följd att skattskyldighetens omfattning kommer att bestämmas av regeringsbeslut. Denna ordning har i olika sammanhang ansetts som mindre lämplig. Vid behandlingen av den lagrådsremiss som föregick prop. 1994/95:55 Försäljningsskatten på motorfordon anförde Lagrådet att skattskyldigheten i lagen var anknuten till bilregistreringen på ett sådant sätt att det inte stod i överensstämmelse med regeringsformens regler om normgivningsmakten. Denna brist borde, enligt Lagrådet, kunna avhjälpas genom att de grundläggande reglerna om registreringen togs in i lag, så att den normgivning på området som regeringen kan behöva utfärda kunde få karaktären av verkställighetsföreskrifter, a. prop. För att nå överensstämmelse mellan vad regeringsformen anvisar för beskattningsfunktionen och kriterierna för fordonsregistreringen och därmed för uttaget av fordonsskatt, bör de grundläggande reglerna om registreringsplikten anges i lagform. Detta bör ske genom att kriterierna för när ett fordon skall vara registrerat för att få brukas, liksom villkoren för undantag från registreringsplikten, anges i den nya lagen. Personuppgifterna De bestämmelser som en registerförfattning bör innehålla styrs till stora delar av de förhållanden som regleras i personuppgiftslagen (1998:204), såsom registerändamål, registerinnehåll, bevarande och gallring. Det närmare innehållet i personuppgiftslagen behandlas i avsnitt 6.3. Det finns en rad förhållanden beträffande registreringen av uppgifter rörande personer som kan behöva prövas ur en integritetsaspekt. Svensk rätt fordrar i och för sig inte att regler av detta slag ges lagform, jfr 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Regeringen, vars ställningstagande sedermera ställde sig bakom, har emellertid i ett tidigare sammanhang uttalat att en målsättning bör vara att, i det fall ett register med ett särskilt känsligt innehåll inrättas, bestämmelser skall meddelas i form av lag, se prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB s. 58. De från integritetssynpunkt viktiga gränserna för personuppgiftsregistreringen bör därför ges lagform. Vägtrafikregistreringen är till sin natur vittomfattande och detaljrik. Den kräver därför en tämligen komplex reglering. Genom en uppdelning av information på olika register kombinerad med olika begränsningar i möjligheterna till sambearbetning av uppgifter skulle man kunna förhindra från integritetssynpunkt oönskade sammanställningar av information. En uppdelning skulle göra det möjligt att ange olika ändamål för olika register och därmed också begränsa användningen av de uppgifter som ingår i registret. Detta skulle dock endast innebära begränsade fördelar från integritetssynpunkt jämfört med en modell med ett enda register eftersom varje register, för en ändamålsenlig användning, skulle behöva innehålla för flera olika register gemensam information. Med ett gemensamt register omfattande all vägtrafikregistrering blir författningsmaterian mer överskådlig. En sammanhållen och moderniserad författningsreglering leder till enklare och mer enhetliga regler, vilket i sin tur kan medföra högre effektivitet och minskade kostnader för registreringsförfarandet. Regleringen av vägtrafikregistreringen bör därför ske i en enda registerlag som avses kompletteras med en särskild registerförordning. Registerlagen bör i nu nämnda avseenden dra upp ramarna för reglering av personuppgifter. Härigenom tillgodoses behovet av lagform som den ger utrymme att komplettera lagen med nödvändiga föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Personuppgiftslagen, som har ersatt datalagen (1973:289), bygger på EG:s dataskyddsdirektiv, se avsnitt 6.1. Direktivet gäller för behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg, oavsett om uppgifterna ingår i ett register eller ej. Förutom bestämmelser om registreringsplikten och undantagen från denna bör lagen om vägtrafikregister behandla främst regler om registrets ändamål och de övergripande registerfrågorna i anslutning till personuppgiftslagens reglering. En bestämmelse om det övergripande registerinnehållet bör tas in i lagen för att ge en tydlig bild av registrets innehåll.