prop · GO039 · 2001-01-01 00:00:00 — I den mån dessa tjänster tillhandahålls av enskilda, t.ex. i form av konsulttjänster, kan verksamheten i allmänhet hänföras till näringsverksamhet och därmed till ett ämne som nämns i 8 kap. 7 § första stycket 3 regeringsformen. Bemyndigandet är i detta hänseende i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser. Om regeringens föreskrifter i den tilltänkta förordningen kommer att omfatta även det fall att en statlig myndighet, främst då en försvarsmyndighet, ger det tekniska biståndet, är det inte längre fråga om ett förhållande mellan enskilda och det allmänna. Det medför att bestämmelserna i 8 kap. 3 § regeringsformen över huvud taget inte är tillämpliga och naturligtvis inte heller delegationsreglerna i 8 kap. 7 §. I den mån regeringens föreskrifter riktar sig till underordnad myndighet, får de meddelas med stöd av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen och något bemyndigande i lagen är inte erforderligt. Av det anförda framgår dock att bemyndigandet i andra stycket är nödvändigt för att göra det möjligt för regeringen att meddela föreskrifter som omfattar enskildas biståndsverksamhet enligt paragrafen. Bestämmelserna om straff m.m. Lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m. innefattade i första hand en reglering av utförsel av varor. Vid överträdelser i den delen blev varusmugglingslagen direkt tillämplig, varom erinrades i lagen. Vid tillkomsten av lagen (1998:397) om strategiska produkter ansågs överträdelser av exportförbud enligt EG-förordningen inte kunna medföra ansvar direkt på grund av bestämmelserna i varusmugglingslagen utan i 22 § i den nya lagen infördes i princip i strid mot varusmugglingslagens konstruktion en föreskrift om att bestämmelserna om varusmuggling och försök till sådant brott i varusmugglingslagen skulle tillämpas beträffande sådana överträdelser (jfr Lagrådets yttrande, prop. 1997/98:68 s. 68). Föreskriften synes att döma av följdändringarna till den föreslagna nya lagen om straff för smuggling vara unik och man kan fråga sig vad den i olika hänseenden innebar. Lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m. måste ha inneburit att bl.a. varusmugglingslagens bestämmelser om förundersökning, tvångsmedel och förverkande blev tillämpliga vid otillåten utförsel av varor (jfr 14 § i lagen som innehöll en särskild förverkandebestämmelse för situationer som inte reglerades i varusmugglingslagen). Det måste antagas att avsikten var att den ursprungliga hänvisningen i lagen om strategiska produkter skulle avse samma bestämmelser i varusmugglingslagen. När nu en ny lag tillkommer är det viktigt att den får en tydlig reglering av frågorna om förundersökning, tvångsmedel och förverkande. Med tillkomsten av det förslag till lag om straff för smuggling (i det följande benämnd smugglingslagen) som lagts fram i proposition 1999/2000:124 och därav föranledd följdändring av lagen om strategiska produkter blev hänvisningen till smugglingslagen direkt missvisande. De materiella bestämmelserna i den nu föreslagna lagen föranleder nya straffbestämmelser som ytterligare visar att hänvisningen till smugglingslagen är felaktigt utformad. Lagrådet vill peka på bl.a. följande inadvertenser. Av varusmuggling fanns i 5 § varusmugglingslagen en oaktsamhetsform. Smuggling, vartill hänvisas i 18 § andra stycket i lagförslaget, är emellertid ett uppsåtligt brott. Den oaktsamma formen har i smugglingslagen en egen brottsbeteckning, nämligen olovlig införsel eller olovlig utförsel. Av legalitetsprincipen följer att hänvisningen till smuggling inte kan avse ett sådant brott. Något ansvar för gärningar som avses 18 § och som begåtts av oaktsamhet finns därför inte. Däremot föreskrivs ett oaktsamhetsansvar enligt 19 §. Hänvisningen till smuggling i 18 § avser uppenbarligen även den grova formen av smuggling och måste då antas innefatta också den ringa formen. Någon bestämmelse om ringa brott finns däremot inte i 19 §. Det får antas att det senare är genomtänkt och att brotten ansetts vara av sådan art att ingen gärning kan anses ringa, vilket i och för sig framstår som rimligt i fråga om uppsåtligt brott. När det gäller oaktsamma gärningar enligt 19 § avviker paragrafen i tre hänseenden från smugglingslagen. För ansvar enligt 7 § smugglingslagen krävs att oaktsamheten är grov. Det finns inte någon grov form av oaktsamhetsbrottet. Om den oaktsamma gärningen är ringa, inträder inte ansvar enligt smugglingslagen. Ingen av avvikelserna framstår som motiverad. I 18 § hänvisas till smuggling och försök till sådant brott . Enligt smugglingslagen är även förberedelse och stämpling till grov smuggling straffbara. Detsamma är enligt förslaget fallet beträffande bl.a. gärningar enligt 19 §. Det är uppenbart att denna skillnad inte kan vara avsedd. Lagrådet utgår från att när överträdelser av lagen innefattar införsel eller utförsel av varor så skall kunna ingripa. Frågan är vilka befogenheter i så fall har. För att skall få bedriva förundersökning och använda tvångsmedel enligt den föreslagna smugglingslagen vid tillämpning av andra lagar än smugglingslagen och narkotikastrafflagen krävs att lagen i fråga är uppräknad i 1 § tredje stycket smugglingslagen. Så är inte fallet i fråga om lagen om strategiska produkter och någon ändring föreslås inte . Det anförda gör det tveksamt om lagförslaget i fråga om bestämmelserna om straff m.m. är så berett att det kan läggas till grund för lagstiftning. I betraktande av att EG-förordningen träder i kraft den 28 i och förutsätter att sanktionsbestämmelser finns i svensk rätt bör emellertid särskilda ansträngningar göras för att rätta till brister i fråga om bestämmelserna om straff m.m. Lagrådet har följande synpunkter på bestämmelserna, att övervägas vid det fortsatta beredningsarbetet inom . 18 och 19 §§ Betydande lagtekniska vinster kan göras genom en samordning av de båda paragraferna. Om i lagtexten anges att det skall dömas till ansvar såsom för smuggling kan det inte anses föreligga något hinder att använda ett sådant uttryck även i fall som avses i 19 §, trots att smuggling i sig endast avser varor. Än mindre föreligger ett sådant hinder, om hänvisningen till smugglingslagen utesluts. Hänvisningen till smugglingslagen i 18 § första stycket synes bara kunna avse överträdelser av föreskrifter som meddelats enligt 10 §. Hänvisningen har då närmast sin plats i sådana föreskrifter. Den är i vart fall överflödig eftersom smugglingslagen ändå gäller. Lagrådet förordar att stycket utgår. Oaktsamma gärningar bör behandlas i en särskild paragraf. Med beaktande även i övrigt av vad Lagrådet anfört i det föregående skulle paragraferna kunna ges följande lydelse: 18 § Den som uppsåtligen utan tillstånd exporterar produkter med dubbla användningsområden som avses i artiklarna 3, 4.1-4.3 och 5.1 i rådets förordning (EG) nr 1334/2000, eller överför produkter med dubbla användningsområden som avses i artikel 21 i samma förordning, döms såsom för smuggling enligt 3 § första stycket lagen (2000:000) om straff för smuggling. Vad som föreskrivs i första stycket gäller också den som uppsåtligen genom sådan elektronisk överföring som avses i artikel 2 b iii i rådets förordning (EG) nr 1334/2000 utan tillstånd 1. exporterar programvara eller teknik som avses i artiklarna 3, 4.1-4.3 och 5.1 i samma förordning, eller 2. överför programvara eller teknik som avses i artikel 21 i samma förordning. Om brott enligt första eller andra stycket är att anse som grovt, döms till fängelse, lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt skall det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, eller om gärningen inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse. 19 § Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 18 § första eller andra stycket döms till böter eller fängelse i högst . Om gärningen är ringa, skall den inte medföra ansvar. En annan möjlighet är att i 18 § första stycket direkt ange straffsatsen, utan brottsbeteckning och utan någon hänvisning till smugglingslagen: -:-:- döms till böter eller fängelse i högst . Om en bestämmelse angående uppsåtligt ringa brott anses motiverad, bör den sättas in som ett tredje stycke i 18 §. 21 § Bestämmelsen kan lämpligen ges följande lydelse: För försök till brott enligt 18 § första eller andra stycket eller 20 § första stycket samt för försök, förberedelse och stämpling till grovt brott enligt 18 § tredje stycket eller 20 § andra stycket döms till ansvar enligt 23 kap. . 23 § Innan en bestämmelse som denna införs bör man göra klart för sig vilka gärningar som kan tänkas konkurrera. Ansvarsbestämmelsen i 22 § första stycket 1 kan uppenbarligen konkurrera med bestämmelsen om osant intygande i 15 kap. 11 § . I övrigt är det oklart vilka andra ansvarsbestämmelser som åsyftas. Lagrådet anser att bestämmelsen utan olägenhet kan utgå och vanliga straffrättliga konkurrensprinciper i stället tillämpas. Anses den skola vara kvar bör man åtminstone förebygga att någon brottsbalksbestämmelse med lindrig straffskala träder i stället för någon bestämmelse i förslaget med allvarliga påföljder. Därvid kan med visst mönster i 29 kap.11 § andra stycket bestämmelsen ges följande lydelse: Till ansvar enligt denna lag döms inte, om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i . Förverkande Lagen synes böra innehålla bestämmelser om förverkande av åtminstone varor som exporterats eller överförts i strid med lagens bestämmelser. Detta kan ske genom en hänvisning till 16-18 §§ smugglingslagen. Lagrådet saknar dock underlag att bedöma vilka tillgångar eller värden en sådan hänvisning skall omfatta. Förundersökning och tvångsmedel Lagrådet saknar också underlag att bedöma i vilken utsträckning skall få bedriva förundersökning och använda tvångsmedel enligt den föreslagna smugglingslagen vid överträdelser av förevarande lag. En lagteknisk samordning kan ske genom att lagen inordnas i 1 § tredje stycket smugglingslagen, i förekommande fall med undantag för överträdelser som inte avser befattning med varor. 25 § Endast sådana typer av beslut som anges i första stycket är överklagbara. Andra slags förvaltningsbeslut enligt rådets förordning (EG) nr 1334/2000 eller enligt denna lag får inte överklagas. Den sistnämnda bestämmelsen medför bl.a. att ett beslut om vägrat tillstånd inte kan hänskjutas till allmän förvaltningsdomstols prövning. Paragrafen motsvarar i sak 29 § lagen om strategiska produkter. Vid sin granskning av den sistnämnda paragrafen ifrågasatte Lagrådet om inte en möjlighet borde öppnas för överklagande av beslut att vägra tillstånd. 1997/98:68 s. 66. Huruvida den enskilde skall anses ha rätt att överklaga ett beslut om vägrat tillstånd är främst förknippat med frågan huruvida saken kan anses angå hans civila rättigheter eller skyldigheter enligt art. 6 i . I ett beslut av (Ankarcrona mot , 35178/97) har den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () uttalat sig i frågan vad gäller vägrat tillstånd enligt lagen om krigsmateriel. Domstolen skiljer mellan det fall att en rättighet är relaterad till kriterier i en lag och det fall att ett beviljande av en förmån beror av en diskretionär prövning utan att någon egentlig rättighet är erkänd i lagen. Vidare uttalar domstolen: The 1992 Act [här avses lagen om krigsmateriel] contains no such applicable criteria, but leaves it entirely to the discretion of the Inspectorate, and previously the Government, to decide, in the light of an assessment of national security policies and current regional and global security situations, whether a permit shall be granted or not. In no way is the situation or needs of the applicant in question decisive to the outcome of this evaluation. On the contrary, no regard at all is paid to such circumstances. In view of the above considerations, the Court concludes that, whether or not the impugned proceedings involved a dispute for the purposes of Article 6 § 1, the claims asserted by the applicant did not in any event concern a right which could arguably be said to be recognised under the law of . This being so, Article 6 § 1 of the Convention was not applicable to the impugned proceedings and has therefore not been violated in relation to the applicant. Rättsförhållandena i den föreslagna lagen är likartade med dem i lagen om krigsmateriel. Av ovan behandlade beslut torde den slutsatsen kunna dragas att bestämmelsen i sista stycket, varigenom möjligheten till domstolsprövning av avslagsbeslut skärs av, inte står i strid med art. 6 i . Om möjligheten till domstolsprövning ändå bör finnas är således i princip en inhemsk rättsfråga. Den omständigheten att de bedömningar som föregår ett avslag på en tillståndsansökan väsentligen är av politisk art talar, enligt Lagrådets mening, för att domstol inte bör befatta sig med mål av denna art. Situationen är en annan beträffande beslut om återkallelse av tillstånd. I den föreslagna lagens 11 § anges låt vara inte med någon högre precision de grunder efter vilka återkallelse kan ske. Det finns därför skäl för att tillståndsmyndighetens återkallelsebeslut skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, vilket också kommer till uttryck genom en regel i första stycket av förevarande paragraf. Sistnämnda regel undantar emellertid regeringens återkallelsebeslut, som alltså inte skulle kunna underkastas någon domstolsprövning. Lagrådet anser av flera skäl att detta inte är acceptabelt. Enligt 4 § i förslaget prövas frågor om tillstånd av eller av den myndighet som regeringen bestämmer. I andra stycket sägs att en myndighet med eget yttrande skall lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Detta skulle medföra att sökandens rätt till domstolsprövning blev beroende av om myndigheten själv prövade ansökan eller om denna överlämnades till regeringen. Till yttermera visso skulle domstolsvägen vara stängd just beträffande de principiellt viktiga ärendena. Vidare kommer Regeringsrätten, när återkallelsefrågan kan hänskjutas till förvaltningsdomstols prövning, att bli högsta prejudikatinstans på området. Om vissa ärenden skall prövas slutligt av regeringen, kan det uppkomma en konkurrens mellan två högsta instanser som båda är berättigade att besluta i principfrågor. Från rättslig synpunkt är den tyngsta invändningen dock att art. 6 i sannolikt omfattar frågor om återkallelse av tillstånd enligt lagen. I detta hänseende innehåller lagen särskilda kriterier, en omständighet som tycks fästa särskilt avseende vid enligt det ovan anmärkta rättsfallet. Det förhåller sig också så att den enskilde redan förvärvat en rättighet i form av ett tillstånd och att frågan nu gäller om detta kan dras in med stöd av uttryckliga lagregler. Allt tycks tyda på att denna fråga angår en civil rättighet enligt art. 6. Vad ovan sagts innebär att även regeringens återkallelsebeslut bör kunna klandras vid förvaltningsdomstol. Det rättsmedel som bör komma ifråga är ansökan om rättsprövning. Detta medför att en justering i förslaget till lag om ändring i lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut blir nödvändig, vilket Lagrådet återkommer till nedan. Det kan i sammanhanget nämnas att regeringens återkallelsebeslut enligt lagen om krigsmateriel kan angripas medelst ansökan om rättsprövning. Övergångsbestämmelserna I andra stycket av artikel 23 (felnumrerad i den svenska texten) i EG- förordningen föreskrivs att de ansökningar som lämnas in innan förordningen träder i kraft skall fortsätta att omfattas av de relevanta bestämmelserna i förordning (EG) nr 3381/94. Bestämmelsen gäller som svensk lag och får inte transformeras. Den föreslagna övergångsbestämmelsen under punkten 2 synes stå i viss motsättning till föreskriften i EG-förordningen. Lagrådet förordar att den utgår. Det får bli en tolkningsfråga om någon skall anses ha eller inte ha ett tillstånd som gäller enligt den föreslagna lagen. Förslaget till lag om ändring i lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut 2 § Med hänsyn till vad ovan anförts om behovet av en möjlighet att underkasta regeringens återkallelsebeslut rättsprövning föreslår Lagrådet att punkten 10 ges följande lydelse: 10. andra beslut enligt lagen (0000:00) om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd än regeringens beslut som avser återkallelse av tillstånd. Övriga lagförslag Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 2000/01:9 Exportkontroll m.m. av produkter med dubbla användningsområden. Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp- häver eller upprepar ett normgivnings- bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EG- regler Lag (0000:000) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13, 15 §§ 32000R1334 EGT L 159, 30.6.2000, s. 1 (Celex 32000R1334). Senaste lydelse 1998:398. Senaste lydelse 1998:399. Senaste lydelse 2000:266. Senaste lydelse 2000:264. EGT nr L 159,30.06.2000, s. 00 (Celex 32000R1334) EGT nr L 159, 30.06.2000, s. 1 (Celex 32000R1334). Senaste lydelse 1998:398. Senaste lydelse 1998:399. Senaste lydelse 2000:266. Senaste lydelse 2000:264. 2000/2001:9 Bilaga 1 2000/2001:9 Bilaga 2 2000/2001:9 Bilaga 3 2000/2001:9 Bilaga 5 2000/2001:9 Bilaga 4 2000/2001:9 Bilaga 5 2000/2001:9 Bilaga 5