prop · GO03102 · 2001-04-12 00:00:00 — Inför överfördes t.ex. den landstingsfria del som och kommuner tidigare ansvarat för till landstingssektorn. var landstingens externa utgifter och det utgjorde drygt en fjärdedel av den totala kommunala sektorns utgifter . Tabell 2.14 Landstingens externa utgifter * I summan för köp av verksamhet ingår även bidrag men inga siffror finns att särredovisa. Källa: Ekonomisk basstatistik 1999, . Löner och arbetsgivaravgifter är den största utgiftsposten för landstingen. utgjorde eller utgifter för löner och arbetsgivaravgifter. Tillsammans med utgifter för material och tjänster utgör dessa utgiftsslag 4/5 av landstingens totala utgifter. 2.6.2.2Olika verksamheters andelar av bruttokostnaderna I detta avsnitt presenteras bruttokostnader inom kommunernas och landstingens verksamhet. Diagram 2.4 Bruttokostnader inom verksamhet 1995-1999 Infrastruktur, skydd, mm. Källa: Kommunernas finanser, Den offentliga sektorns finanser I diagram 2.4 kan vi se att de till största delen åldersberoende verksam- heterna vård och omsorg, barnomsorg samt utbildning utgör de områden som över tiden vägt tyngst i den kommunala verksamheten. Äldre- och handikappomsorgen har ökat mest . ökade de med . Kostnads- förändringarna beror även på ändrad verksamhetsindelning. Inom utbildningsområdet har verksamhetsindelningen förändrats 1998 då förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) fördes över från barnom- sorgen till utbildningsverksamheten. Den så kallade 6-årsverksamheten blev en egen skolform. Av den förändrade indelningen kan man se att kostnaden för utbildningsverksamheten har ökat något mellan åren 1996- 1999. Diagram 2.5 redovisar hur bruttokostnaderna fördelar sig på olika verksamheter 1999 för kommunerna. Hur det ser ut i en enskild kommun avseende kostnad per invånare varierar på grund av flera orsaker. Kommunerna har skillnader i åldersstruktur, vilket särskilt påverkar kostnaderna inom verksamhetsområdena utbildning, förskola- och skol- barnomsorg, vård- och omsorg om äldre och funktionshindrade. Andra orsaker till varierande bruttokostnader är skillnader i bebyggelse- strukturen och social struktur, skillnad i utbud och servicenivå samt skillnader i verksamhetens kvalitet och effektivitet. Diagram 2.5 Olika verksamheters andelar av bruttokostnad för kommuner 1999 Infrastruktur, skydd m.m. Källa: , Vad kostar verksamheten i din kommun? Kostnader för barnomsorg, skola och äldreomsorg står för av kommunsektorns totala bruttokostnader. Störst andel av kommunernas bruttokostnader går till utbildning som 1999 uppgår till sammanlagt . Näst störst andel har äldre- och funktions- hindrade och därefter kommer förskola och skolbarn- omsorg . Landstingens totala driftskostnader steg med till 1999. I nedanstående diagram visas hur driftskostnaderna utvecklats för olika verksamheter. Diagram 2.6 Landstingens externa kostnader för samtliga huvudmän 1995- 1999 Källa: Kommunernas finanser, Den offentliga sektorns finanser Omsorg om psykiskt utvecklingsstörda har hälso- och sjukvården stått för de största kostnaderna. Hälso- och sjukvårdens kostnader steg kraftigt . En stor del förklaras av de organisatoriska förändringar som genomfördes då landstingen tog över verksamhet från och kommuner. Omsorg om psykiskt utvecklingsstörda har minskat kraftigt , då kommunerna, tog över huvuddelen av verksamheten. Diagram 2.7 Landstingens externa kostnader för samtliga huvudmän 1999, verksamhetsområden Oms om psyk utv störda Källa: Den offentliga sektorns finanser, SCB Den helt dominerande verksamheten är hälso- och sjukvård som uppgick till . En ökning har skett . Näst störst del har diverse verksamhet där Denna andel har jämfört med minskat något. Det finns flera olika statistikkällor som redovisar sysselsättnings- utvecklingen i kommunsektorn. I diagram 2.8 redovisas antalet syssel- satta i kommunsektorn (utbildning och forskning, vård och omsorg, personliga och kulturella tjänster, renhållning och offentlig förvaltning) enligt Arbetskraftsundersökningen (). Diagram 2.8 Sysselsättningsutvecklingen i kommunsektorn , tusental personer. Trend(3månaders glidande Antalet sysselsatta i kommunsektorn var som högst 1990. Därefter minskade antalet sysselsatta fram till början av 1997, bl.a. som en följd av de försämrade ekonomiska förutsättningarna . har kommunernas och landstingens köp av materiel och tjänster ökat . vände sysselsättnings- utvecklingen åter uppåt i kommunsektorn, men utvecklingen har stagnerat enligt . Eftersom är en urvalsundersökning är denna statistik behäftat med viss osäkerhet. I diagram 2.6 redovisade siffror ingår även kyrkan i kommunsektorn. Sysselsättningsutvecklingen påverkas även av att delar av verk- samheten som tidigare bedrivits i myndighetsform i stället organiseras i aktiebolagsform (s.k. bolagisering). De anställda räknas då inte längre till kommunsektorn (kommunala myndigheter). Det gäller även om bolaget ägs av kommunen (). Vidare har den andel av verksamheten som läggs ut på entreprenad ökat. Enbart lämnade närmare 30 000 anställda kommunerna till följd av bolagiseringar och entreprenader enligt uppgifter från . minskade antalet anställda i kommunala bolag med ca. 4 500 personer. Även och redovisar sysselsättningsstatistik. Förbunden sammanställer statistik över antalet anställda i kommuner och landsting per , vilket redovisas i tabell 2.15. Tabell 2.15 Antal hel och deltidsanställda i kommuner och landsting (exkl. timanställda) 128 000 lärare m.fl. med statligt avtal. Källor: och . I tabellen redovisade uppgifter ingår inte timanställda. Inkluderas timan- ställda, samt tjänstlediga, uppgick antalet anställda 1999 till 831 000 i kommunerna och 259 000 i landstingen, dvs. totalt 1 090 000. Sysselsättningsutvecklingen i respektive delsektor påverkas även av de överföringar från kommuner till landsting (och vice versa) av huvud- mannaskapet för vissa verksamheter som gjorts . har 108 000 personer förts över från landstingen till kommunerna, främst till följd av den s.k. Ädelreformen, men även på grund av överföringen av psykiatrisk långtidsvård, omsorgsverksamhet (psykiskt utvecklingsstörda) och viss gymnasieutbildning. har drygt 13 000 personer förts från kommuner till landsting, i samband med ändrat huvudmannaskap för sjukvården i de tidigare landstingsfria kommunerna (Fakta om vård- och omsorgspersonal i kommuner och landsting, och 2000). I kommunernas balansräkningar för redovisas avsatta för pensionsåtaganden, en ökning med jämfört med då redovisning enligt den s.k. blandmodellen infördes. Blandmodellen innebär att utbetalningar av avtalspensioner intjänade bokförs och finansieras av löpande skatteinkomster. Skulden redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Avtalspensioner intjänade redovisas enligt modell för fonderingssystem. Det innebär att kostnaden för avtalspension redovisas det år den intjänas genom att en skuld redovisas i balansräkningen under avsättningar för pensioner. För landstingens del uppgick avsättningen till pensioner 1999 till , vilket är en ökning med jämfört med . Pensionsförmåner som intjänats tas upp som en ansvarsförbindelse bland borgens- och övriga ansvarsförbindelser. För landstingens del uppgick ansvarsförbindelsen till , en minskning med . Det nya pensionsavtalet, PFA98, innebär bland annat att kommunerna och landstingen ska fatta beslut om hur stor del av avsättningen för pensionsmedel som ska göras individuellt hos arbetstagarna respektive stanna hos kommunen eller . av lönen får arbetstagaren bestämma över hur den ska placeras. Arbetsgivaren kan välja att en större andel av avgiften ska vara individuell del. Enligt enkät lämnade så många som 209 av de 222 svarande kommunerna ut hela den individuella delen. Endast 12 kommuner lämnar ut enbart den obligatoriska en procentsdelen. En kommun valde att lämna ut den obligatoriska delen och delar av den resterande delen. För landstingens del lämnade 19 av 19 svarande landsting ut hela den individuella delen. 2.9Kommunala entreprenader och köp av verksamheter. SCB började redovisa separat statistik om kommunernas köp av entreprenader och verksamhet. För att definitionen entreprenad ska användas ska fyra villkor vara uppfyllda: kommunen har ett huvudansvar för att verksamheten erbjuds kom- muninvånarna verksamheten skulle annars ha bedrivits i egen regi det är en verksamhet eller delverksamhet av större omfattning avtal eller liknande överenskommelse finns med den externa produ centen Byggnads- och anläggningsentreprenader ingår således inte. Som köp av verksamhet räknas t.ex. köp av platser inom grundskola och gymnasieskola från annan kommun, ersättning till fristående skola eller ej kommunalt driven förskola, köp av vård- och omsorgsplatser samt, placeringar inom individ- och familjeomsorgen. Sedan data började särredovisas 1995 har kommunernas kostnader i löpande priser för entreprenader och köp av verksamhet ökat, från till . ökade kommunernas totala driftskostnader, enligt räkenskapssammandraget, med , eller i löpande priser. Totalt utgör entreprenaderna 1999 av kommunernas totala driftskostnader. var motsvarande andel . skedde dock en stor ökning av tillfällig karaktär, som främst berodde på att kommun köpte verksamhet från och köpte verksamhet från en kommunalförbund. Därför har redovisad andel sjunkit 1999 jämfört med . tusental kronor (löpande priser) I diagrammet som följer visas från vilka kommunerna köpt entre- prenader och verksamheten av . Diagram 2.8 Kommunernas köp av entreprenader och köp av verksamhet 1995-1999, Övriga företag och organisationer Andra kommuner och kommunalförbund Staten o enskilda personer Kommunerna köper i första hand entreprenader av övriga företag och organisationer samt andra kommuner och kommunalförbund. Övriga företag och organisationer har mer än fördubblat sin andel och var de som kommunerna köpte mest entrepre- nader och verksamhet av. Minskningen av köp från andra kommuner förklaras primärt av att och kommuner 1998 som nämnts ovan köpte sjukvårdstjänster hade ansvaret för sjukvården, vilken de köpte av landsting resp. ett kommunalförbund (ersättningen totalt för de båda kommunernas köp av verksamhet från dels landsting och kommunalförbund uppgick till ). Diagram 2.9 visar andelen i köp av entreprenader och verksamhet inom olika verksamheter . Diagram 2.9 Entreprenader och köp av verksamhet procentuell andel av totala kostnader inom respektive verksamhet 1995 och 1999 För vuxenutbildning finns inga uppgifter . Andelen entreprenader och köp av verksamhet har ökat inom samtliga verk- samheter för vilka det finns statistik . Merparten av entre- prenaderna inom gymnasieskolan, , utgjordes av köp från andra kommuner. Den verksamhet som har störst andel köp från privata företag är den kommunala vuxenutbildningen. Andelen uppgick till av de totala bruttokostnaderna. Diagram 2.10 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet från föreningar och andra företag än kommunala av totala kostnader inom tre olika verksamheter 1999 Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun 1999 Av diagrammet kan vi utläsa att storstäderna är de som i högst grad köper verksamhet av företag och föreningar. Diagram 2.11 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet av totala kostnader inom tre olika verksamheter 1999 Övriga, större Övriga, mindre Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun 1999 Diagram 2.11 visar de olika kommungruppernas köp av entreprenad och verksamhet från privata näringsidkare inom barnomsorg, utbildning och omsorg om äldre och funktionshindrade. Omfattningen är störst inom omsorgen om äldre och funktionshindrade. Inom de olika kommun- grupperna är mönstren relativt likartade, dvs. storstäderna, följda av för- ortskommuner etc., är de som i högst grad anlitar privata företag, oavsett verksamhet. Att notera är att andelen entreprenader inom äldreomsorgen är några procentenheter lägre för bl.a. landsbygds- och glesbygds- kommuner jämfört med barnomsorg och utbildning. Köp av entreprenader inom äldreomsorgen har inom ramen för äldreuppdraget undersökt konkurr- ensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen. Nedan följer en tabell som visar utvecklingen av andelen äldre som er- håller hjälp i enskild regi. Tabell 2.16 Andelen personer som erhåller hjälp i enskild regi, 1993-1999, procent. Anm. är uppgifterna bristfälliga. saknas uppgift om hemtjänst. ör uppgiften om särskilt boende hämtad från en annan mättidpunkt; i stället för . Uppgiften exkluderar även s.k. avlösnings- och växelvårdsplatser. har en fördubbling skett av andelen individer som erhåller hjälp inom hemtjänst och som bor i särskilt boende driven i Andelen inom särskilt boende är dock relativt den Ökningen har skett oavsett majoritets- förhållanden i landets kommuner eller i . beskriver utvecklingen av framväxten av entreprenader inom äldre- omsorgen i tre faser. I fas ett förekom få entre- prenader, stödköp förekom av kringtjänster. Fas två var en genom- brottsfas första hälft, då en kraftig expansion skedde, omgärdad av en intensiv debatt. Fas tre pågår nu och kan sägas känne- tecknas av omfattande entreprenader med allt mer välorganiserade entre- prenörer. En ny trend inom upphandlingarna är s.k. kvalitetsupphandling, d.v.s. priset är på förhand bestämt av kommunen och anbudsgivarna konkurrerar genom att ange vid vilken kvalitet de kan bedriva verk- samheten. Kundvalssystem är en marginell företeelse som förekommer i någon form i av kommunerna. Köp av enstaka platser, som behövs vid akuta behov t.ex. när en patient är medicinskt färdigbehandlad eller vid tillfälliga toppar i verksamheten, går inte att särskilja ur redovisningen. har dock i en enkätstudie undersökt förekomsten av köp av enstaka platser . av landets kommuner köper enstaka platser. Dessa platser uppskattas stå för ca. av antalet berörda personer och av kostnaderna inom enskilt driven äldreomsorg. Köp av verksamhet inom grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning Lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (1993:802) anger i vad mån entreprenader får förekomma. Inom gymnasieskolan får en kommun eller ett landsting sluta avtal med enskild fysisk eller juridisk person om att bedriva undervisning inom ett begränsat antal ämnen. I annat fall skall tillstånd ges av regeringen. Regeringen har ännu inte beviljat någon sådan tillståndsansökan. I samband med att erhåller tillstånd av att bedriva verksamhet meddelar om den fristående skolan är berättigad till kommunala bidrag. Kommunerna kan därvidlag ej neka den fristående ersättning Diagram 2.11 visar utvecklingen av antalet elever i fristående skolor och ersättningen, enligt räkenskapssammandraget, från kommunerna till föreningar, stiftelser och privata företag. Diagram 2.11 Antal elever i fristående grundskola och kommunernas ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag 1995-1999 Elever i fristående grundskola Miljoner kr Av diagrammet kan vi se en stadig ökning av såväl antal elever som går i fristående skola som ersättningen till föreningar, stiftelser och privata företag. har andelen elever, av det totala antalet, som går i fristående skola ökat från till . ändrades reglerna för den kommunala ersättningen till fristående grundskolor. utgjorde ersättningen av kommunens genomsnittskostnad, med hänsyn tagen till kostnader för moms och arbetsgivaravgifter. Hemkommunen skall nu fastställa bidrag till en fristående grundskola på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de kommunala grundskolorna. Hem- kommunernas ersättning till fristående grundskolor motsvarar 1999 i genomsnitt av den totala kostnaden per elev i den kom- munala (exklusive kostnader för skolskjuts). uppgick motsvarande andel till . Ersättningen uppgick i genom- snitt till per elev. 1998 var motsvarande siffra per elev. Nedan följer motsvarande redovisning för fristående gymnasieskolor. Diagram 2.12 Antal elever i fristående gymnasieskola och ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag, 1995-1998 Elever i fristående gymnasieskola Miljoner kr Av diagram 2.12 kan vi se en stadig ökning av antalet elever även inom de fristående gymnasieskolorna. Andelen elever har ökat från till av det totala antalet elever. Kostnaderna har procentuellt sett ökat mer än andelen elever, vilket kan t.ex. bero på att fristående skolor fått högre ersättning. Om man vid val av fristående skola går i ett dyrare program kan detta också avspeglas i kostnaderna I de fall kommunen och den fristående gymnasieskolan ej kommer överens om annan ersättning gäller den ersättning som finns fastställd i förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Inom vuxenutbildningen medförde framförallt en ökad andel upphandlad verksamhet. studerade av eleverna (omräknat till heltidsstuderande) hos en extern utbildnings- anordnare. av kommunerna upphandlar av sin verksamhet. Den högsta andelen, , har stor- städerna. av kommunerna redovisar mellan 0 och 1 procents andel. Köp av verksamhet från företag och stiftelser utgjorde av kommunernas kostnad för gymnasial vuxenutbildning. 2.10Utjämning av inkomster och kostnader Det nuvarande utjämningssystemet för kommuner och landsting infördes , tillsammans med ett nytt generellt statsbidrag. Till detta kommer särskilda införanderegler. Utjämning sker genom att kommuner och landsting med en skattekraft (beskattningsbar inkomst per invånare) över genomsnittet och/eller goda strukturella förutsättningar (befolknings- struktur, sociala och bebyggelsestrukturen förhållanden m.m.) betalar en utjämningsavgift till staten. Kommuner och landsting med en skattekraft som är lägre än genomsnittet och/eller som har sämre strukturella förut- sättningar erhåller ett utjämningsbidrag från staten. Tillsammans med det generella statsbidraget, som i huvudsak betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare, syftar utjämningssystemet till att ge alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Utjämningen är långtgående. Det innebär bl.a. att tillväxten i skatteunderlaget, som kan vara ojämnt fördelad mellan olika delar av landet, jämnas ut mellan kommuner respektive landsting till en likvärdig nivå. De högsta utjämningsbidragen per invånare går framför allt till kommuner och landsting i norra . Orsaken är, något förenklat, en kombination av låg skattekraft, en hög andel äldre personer och gles bebyggelse. Många kommuner i storstadsregionerna betalar en utjäm- ningsavgift, främst pga. en relativt hög skattekraft. erhåller flera av dessa kommuner ett utjämningsbidrag pga. en hög andel barn och ungdomar och höga sociala kostnader. genomfördes vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Vissa uppdateringar gjordes av underlagsdata, några beräkningsmodeller modifierades och en ny beräkningsmodell som skall kompensera kommuner för merkostnader för barn och ungdom med utländsk bak- grund infördes. Dessutom förlängdes införandereglerna med , som den totala bidragsminskningen för en kommun eller ett landsting begränsades ytterligare. Med bidrags- minskning avses den minskning vissa kommuner och landsting får vid- kännas på grund av den omfördelning som införandet av det nya statsbidrags- och utjämningssystemet medför. har ytterligare förändringar gjorts i inkomstutjämningen i syfte att eliminera eventuella negativa marginaleffekter. Vid beräkning av utjämningsbidrag eller utjämningsavgift i inkomstutjämningen begränsas hur mycket den totala inkomstförändringen i en enskild kommun eller landsting får avvika från förändringen för kommunerna och landstingen i genomsnitt. Syftet är att bibehålla en långtgående ut- jämning som samtliga kommuner och landsting bör ges en reell möjlighet att öka sina inkomster. omfördelas från kommuner med högre skattekraft till kommuner med lägre skattekraft än riksgenom- snittet. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt . Totalt omfördelas i inkomstut- jämningen. Även med en långtgående utjämning kan det, när utjämningen fått fullt genomslag, finnas skillnader i kommunala skattesatser. Dessa skillnader bör då främst kunna förklaras av skillnader i effektivitet, servicenivå och/eller graden av avgiftsfinansiering. Det minskade gapet mellan högsta och lägsta skattesats förklaras främst av att den lägsta skattesatsen successivt har höjts efter 1995, dvs. året innan det nuvarande utjämnings- systemet infördes (tabell 2.17). sjönk den högsta skattesatsen något. Därefter har den åter ökat till nästan samma nivå som 1995. tillämpades sanktioner i form av reducerat stats- bidrag om en kommun eller ett landsting höjde skatten. Tabell 2.17 Skillnad mellan högsta och lägsta kommunalskattesats (kommuner och landsting) Högsta sammanlagda skattesats: Lägsta sammanlagda skattesats: Källor: och . Tabell 2.18 Kommuner respektive landsting fördelade efter relativ skattekraft Av tabellen framgår hur kommunerna och landstingen fördelas efter relativ skattekraft. Med relativ skattekraft avses beskattningsbar förvärvsinkomst per invånare i respektive kommun (landsting) i procent av beskattningsbar förvärvsinkomst per invånare i riket 1999 (dvs. enligt taxering). Den beskattningsbara förvärvsinkomsten per invånare i riket uppgick till . Den kommun som har lägst skattekraft (), har en beskattningsbar inkomst per invånare på . För kommunen med högst skattekraft () uppgår motsvarande belopp till . Bland landstingen är spridning mindre. Motsvarande belopp varierar mellan 95 629 (, vilken även fullgör landstingsuppgifter) och (). Kostnadsutjämningen består av 16 delmodeller för kommunerna och fyra delmodeller för landstingen. I varje modell, som motsvaras av en verksamhet eller ett kostnadsslag, beräknas en teoretisk kostnad (standardkostnad) som anger hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala servicen, givet genomsnittlig kvalitet, effektivitet etc. samt med hänsyn tagen till de strukturella förhållandena i respektive kommun (landsting). Med strukturella faktorer avses för kommuner och landsting opåverkbara faktorer, som har betydelse för servicebehovet och därmed kostnaderna att tillhandahålla tjänster. Inom t.ex. och äldre- omsorgen har åldersstrukturen en avgörande betydelse för standard- Summeras standardkostnaderna för de olika verksamheterna och kost- nadsslagen erhålls en s.k. strukturkostnad. Om kommunens () strukturkostnad överstiger riksgenomsnittet erhåller kommunen () ett utjämningsbidrag, som utgörs av skillnaden mellan den egna strukturkostnaden och riksgenomsnittet. På motsvarande sätt beräknas utjämningsavgiften för de kommuner (landsting) med en strukturkostnad som är lägre än riksgenomsnittet. De finns således inget direkt samband mellan kommunens () verkliga kostnad och den beräknade standardkostnaden för respektive verksamheter. Totalt omfördelas netto i kostnadsutjämningen för kommuner och i kostnadsutjämningen för landsting. Den totala omfördelningen netto är betydligt mindre än summan av omfördelningen inom enskilda delmodeller. De verksamheter som omfördelar mest pengar är de för kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta verksamheter. Vilka dessa är framgår av tabellen. Tabell 2.19 Omfördelning i vissa delar av kostnadsutjämningen mellan kommuner respektive landsting 2001. (miljarder kronor) 2.11Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting har särskilda medel ställts till regeringens förfogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Bakgrunden är att 1990-talets ekonomiska kris och införandet av det nya utjämningssystemet skapade svårigheter för vissa kommuner som fick stora underskott i ekonomin. Anslaget för särskilda insatser inrättades i samband med att det nya utjämningssystemet infördes . Regeringen har och fram till nu tagit emot 199 ansökningar om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive ansökningar för flyktingkostnader) och från landstingen. Ett antal kommuner och landsting har sökt .