prop · GO03105 · 2001-01-01 00:00:00 — ifrågasätter behovet av lagstiftningen. anser att det bör klargöras genom vägledande uttalanden att rättshandlingar som vidtas med stöd av en fullmakt som innebär att en överträdelse av näringsförbud ägt rum inte blir ogiltiga. anser att detta bör framgå av lagen. Bakgrund: Ändamålet med lagen (1986:436) om näringsförbud är främst att hindra personer som i näringsverksamhet orsakar stora skador att fortsätta med det (se prop. 1995/96:98 s. 10). För att näringsförbud skall kunna meddelas förutsätts att ett förbud är påkallat från allmän synpunkt och att personen i fråga - grovt har åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamheten och därvid har gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa, - grovt har åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamheten och därvid i avsevärd omfattning har underlåtit att betala skatt, tull eller annan avgift till det allmänna, eller - har försatts i konkurs och förfarit grovt vårdslöst mot sina borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet. Näringsförbud kan åläggas såväl enskilda näringsidkare som företrädare för juridiska personer. Även den som i annan egenskap har utövat ledningen av en näringsverksamhet eller utåt har framträtt som ansvarig för en näringsverksamhet kan bli föremål för näringsförbud (se 1, 1 a, 2 och 4 §§). Den som har näringsförbud får för , tre till (se 5 §), inte driva näringsverksamhet, inte äga, bilda eller inneha vissa funktioner i juridiska personer (styrelseledamot, suppleant, firmatecknare, verkställande direktör och vice verkställande direktör samt, i fråga om europeiska ekonomiska intressegrupperingar, företagsledare) eller faktiskt utöva ledningen av näringsverksamhet (se 6 § första stycket). Inte heller får en person som har ålagts näringsförbud vara anställd eller ta emot uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av en närstående (se 7 §). Skälen för regeringens förslag: Det är inte ovanligt att den som har fått näringsförbud försöker kringgå förbudet genom att utnyttja bulvaner. Det kan gå till på så sätt att han låter en bulvan registrera sig i handelsregistret eller aktiebolagsregistret och att bulvanen sedan ställer ut en s.k. generalfullmakt för honom. I och för sig innebär ett sådant förfarande en överträdelse om den som har näringsförbud faktiskt utövar ledningen över bolaget. I bevishänseende skulle det emellertid vara en fördel om redan innehavet av fullmakten utgjorde en överträdelse av förbudet. I betänkandet Ett renodlat näringsförbud (SOU 1995:1) tog upp problemet med kringgående av näringsförbud genom användning av generalfullmakter. I betänkandet sades bl.a. att det framstod som oklart om blotta innehavet av en generalfullmakt innebar en överträdelse av ett näringsförbud. Det föreslogs ett uttryckligt förbud för den som meddelats näringsförbud att inneha en "generell fullmakt". Regeringen ansåg dock att termen generell fullmakt kunde ge upphov till tolkningsproblem, eftersom en entydig definition saknades. Det framhölls vidare att ett sådant förbud lätt kunde kringgås genom att en eller flera fullmakter ställdes ut, som inte skulle kunna betecknas som generella men ändå ge ett vidsträckt handlingsutrymme (se prop. 1995/96:98 s. 26 f.). Förslaget ledde alltså inte till lagstiftning. Regeringen gör fortfarande bedömningen att begreppet generell fullmakt eller generalfullmakt ger upphov till avgränsningssvårigheter. För att hindra den som har meddelats näringsförbud att kringgå förbudet med hjälp av fullmakt måste det därför införas en regel enligt vilken denne mer generellt förbjuds att inneha fullmakt i näringsverksamhet. Detta kan ske genom ett förbud för den som har näringsförbud att inneha fullmakt att företräda en enskild näringsidkare i dennes näringsverksamhet eller en sådan juridisk person som det är förbjudet för honom att vara styrelseledamot i. För att ett sådant förbud inte skall gå för långt bör dock s.k. ställningsfullmakter (jfr 10 § andra stycket lagen [1915:218] om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område) undantas. I annat fall skulle den som har näringsförbud inte kunna vara exempelvis expedit i en butik. Ett generellt förbud att inneha fullmakt i näringsverksamhet medför att näringsförbudets räckvidd utsträcks till att omfatta även all löpande verksamhet, under förutsättning att den sker med stöd av annan fullmakt än ställningsfullmakt. En sådan ordning kan i och för sig synas långtgående, eftersom det är önskvärt att ett näringsförbud inte i onödan inskränker den berördes försörjningsmöjligheter. Å andra sidan framstår det som angeläget att undanröja den möjlighet till kringgående av ett näringsförbud med hjälp av fullmakt som finns . Det ter det sig också inkonsekvent att den som har näringsförbud inte får vara firmatecknare men att inget hindrar att han genom en fullmakt ges motsvarande behörighet. När man överväger konsekvenserna av ett generellt förbud av innehav av fullmakt, bör man också beakta den möjlighet till dispens som ges i 19 § näringsförbudslagen. Genom en dispens kan man undvika att ett näringsförbud får alltför långtgående följder i det enskilda fallet. Dispens bör normalt kunna lämnas exempelvis för anställda med uppgifter som förutsätter bank- eller postfullmakter. Regeringen anser alltså övervägande skäl tala för en förbudsregel av angivet slag. Ett förbud mot att inneha fullmakt att företräda en enskild näringsidkare bör begränsas till att avse näringsverksamheten. Privata angelägenheter bör inte omfattas av ett fullmaktsförbud. När det gäller juridiska personer som uteslutande bedriver näringsverksamhet bör naturligtvis hela verksamheten omfattas av förbudet. Viss tveksamhet kan råda om detsamma bör gälla juridiska personer som bedriver både näringsverksamhet och annan verksamhet, såsom vissa stiftelser och ideella föreningar. Principiellt kan det diskuteras om inte sådan annan verksamhet borde undantas från förbudet. Svårigheterna att i praktiken dra en gräns mellan verksamhetsområdena gör dock att det, enligt regeringens mening, är lämpligare att låta förbudet omfatta all verksamhet även i sådana juridiska personer. I det enskilda fallet kan möjligheten att ge dispens utnyttjas. och anser att det bör klargöras att rättshandlingar som företas med stöd av fullmakt och som innebär en överträdelse av förbudet inte blir ogiltiga. Frågan om giltigheten av rättshandlingar företagna vid en överträdelse av ett näringsförbud berördes kort i förarbetena till regler om näringsförbud i konkurslagen (se prop. 1979/80:83 s. 58). Departementschefen anförde därvid följande. "För tydlighets skull bör påpekas att, om någon överträder ett meddelat förbud, detta i och för sig ej innebär att rättshandlingar som han i samband därmed har företagit blir ogiltiga. En annan sak är att ogiltighet kan bli följden, om han personligen är försatt i konkurs (jfr 20 och 21 §§ KL)." Det finns enligt regeringens mening inte anledning att frångå den ståndpunkt som detta uttalande ger uttryck för. 6 Medverkan till brott genom bemyndigande att företräda juridisk person Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse om att den som med uppsåt att främja brottslig verksamhet ger annan ett bemyndigande att företräda juridisk person skall anses medverka till brott som begås med stöd av bemyndigandet. Utredningens förslag: regler om medverkan utvidgas så att den som med uppsåt att främja brottslig verksamhet ger annan ett bemyndigande att företräda en juridisk person skall anses medverka till brott som begås med stöd av bemyndigandet. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna avstyrker förslaget eller anser att dess konsekvenser måste analyseras ytterligare innan det kan genomföras. Bakgrund: Det förekommer att brottsliga handlingar på en juridisk persons vägnar företas av personer med stöd av fullmakter. Den som har utfärdat en fullmakt kan ha misstänkt att fullmaktshavaren skulle utnyttja den för något brottsligt ändamål. Om inte heller full vetskap om detta skulle ha avhållit honom från att utfärda fullmakten, kan han sägas ha ett uppsåt som avser att brott skall begås. Så länge uppsåtet inte avser det konkreta brott som senare faktiskt begås kan han emellertid inte dömas för medverkan till brottet enligt reglerna i 23 kap. 4 § . För att någon skall kunna dömas för medhjälp eller anstiftan till ett brott som någon annan begår måste nämligen uppsåtet avse en i viss mån individualiserad huvudgärning (se , Straffrättens ansvarslära, s. 120 och , Allmän straffrätt, s. 259 f.). Även när fullmaktsgivaren har ett uppsåt i förhållande till de enskilda brott som senare begås kan han undgå ansvar på grund av att detta uppsåt ofta är svårt att bevisa. Skälen för regeringens bedömning: De brottsbekämpande myndigheterna har inte sällan svårt att lagföra personer som har möjliggjort brott genom att ställa ut fullmakter. För att komma till rätta med dessa svårigheter har utredningen föreslagit ett utvidgat medverkansansvar för personer som bemyndigar andra att företräda juridiska personer. Med utredningens förslag skulle den som utfärdar en fullmakt med uppsåt att däri-genom främja brott kunna ådömas ansvar för anstiftan eller medhjälp till det brott som fullmaktshavaren begår, trots att det inte har kunnat styrkas att den som utfärdade fullmakten haft uppsåt att främja just det konkreta brottet. I ett enskilt fall går det kanske att styrka att den som ställde ut fullmakten gjorde det med insikt om att fullmaktshavaren skulle använda den för olagliga handlingar men det går inte att bevisa att han kände till vilka brottsliga handlingar som skulle komma att företas. Med utredningens förslag skulle han trots detta kunna dömas för medhjälp till de brott som fullmaktshavaren begår. Inom straffrätten finns en grundläggande princip om att den brottsliga gärningen måste vara täckt av det subjektiva rekvisit som gäller för det aktuella brottet. Flera remissinstanser har kritiserat utredningens förslag på den grunden att det avviker från denna princip. Man har påpekat att förslaget leder till att en person kan dömas för medverkan till brott som han inte har kunnat förutse eller ens föreställa sig. Regeringen delar uppfattningen att det synes föra för långt att införa en bestämmelse som innebär att en person kan dömas för ett brott, för vilket krävs uppsåt, trots att personen inte har haft uppsåt till det konkreta brottet. För detta talar, utöver rättssäkerhetsskäl, att en sådan bestämmelse kan få långtgående och svåröverskådliga konsekvenser. Av utredningens motivering synes visserligen framgå att utredningen har avsett att man vid straffvärdebedömningen skall beakta endast det uppsåt som utställaren av fullmakten har haft. Utredningen torde sålunda ha menat att utställaren av fullmakten i påföljdshänseende inte skall dömas strängare än vad som motsvarar det (lindrigare) brott som hans uppsåt avsåg, även om hans handlande tekniskt sett rubriceras som medverkan till det (allvarligare) brott som begåtts. Enligt regeringens mening får även en sådan bestämmelse långtgående och svåröverskådliga effekter. Det förhållandet att utställaren av fullmakten inte döms strängare än som motsvarar hans uppsåt hindrar inte att han kommer att dömas ansvarig för medverkan till ett brott som han i det enskilda fallet kanske inte har kunnat förutse. Regeringen anser alltså att ansvarsbestämmelserna inte bör utvidgas på det sätt som utredningen har föreslagit. Det kan dock finnas skäl att i ett annat sammanhang återkomma till frågan om ansvar för personer som möjliggör brott genom att ge bemyndiganden. 7 Kontroll av ägarförhållanden i samband med tillståndsgivning, tillsyn och stöd till näringsverksamhet Regeringens bedömning: Det bör inte införas några generella be-stämmelser som ger myndigheterna större befogenheter att under vissa omständigheter utreda och kontrollera ägarförhållanden m.m. Lämpligheten av att införa ytterligare befogenheter i detta avseende får i stället övervägas för varje myndighet för sig. Utredningens förslag: Generella bestämmelser införs som ger myndigheter i verksamhet som består i tillståndsprövning, tillsyn eller lämnande av stöd med avseende på näringslivet vidgade möjligheter att utreda och kontrollera vem som utövar ledningen eller har ett väsenligt ekonomiskt intresse i ett företag som är föremål för myndighetens verksamhet. Under förutsättning att det är av betydelse för myndighetens verksamhet hur det förhåller sig i dessa hänseenden och att myndigheten finner anledning att genomföra en särskild utredning i syfte att klarlägga förhållandena, skall myndigheten få - vid vite ålägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter eller handlingar, - vid vite ålägga den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som myndigheten bestämmer, eller - avlägga besök i lokaler som inte utgör bostad. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder utredningens förslag eller har inte några invändningar mot det. och avstyrker förslaget och anser att utvidgningar av aktuellt slag bör utredas ordentligt inom varje myndighets ansvarsområde. och redovisar liknande uppfattningar. StyrelseAkademien avstyrker förslaget och anser att de föreslagna åtgärderna är mycket ingripande och kolliderar med grundläggande rättssäkerhetsintressen. anser bl.a. att det finns risk att t.ex. tillståndsärenden onödigt försenas. Bakgrund: För myndigheterna är det ofta av intresse att känna till vem som i verkligheten leder eller har ekonomiskt intresse i en verksamhet som faller inom myndigheternas ansvarsområde. Det har betydelse för att myndigheterna skall kunna fullgöra sina olika uppdrag och undvika felaktiga beslut, särskilt när det gäller ärenden som avser tillståndsprövning, tillsyn eller stöd till näringslivet. Användandet av bulvaner skapar problem för myndigheterna, eftersom detta döljer de verkliga förhållandena och ger myndigheterna ett felaktigt beslutsunderlag. finns inga författningsregler som specifikt tar sikte på en myndighets möjligheter att undersöka vem som i realiteten utövar ledningen i ett företag eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i en viss näringsverksamhet. För de myndigheter som har anförtrotts uppgifter att pröva tillståndsansökningar, utöva tillsyn och liknande finns i allmänhet i de författningar som reglerar myndighetens verksamhet bestämmelser om vilka kontrollåtgärder myndigheten kan vidta. Myndigheternas befogenheter i detta avseende kan vara mer eller mindre långtgående. De mer allmänt hållna bestämmelserna kan givetvis användas också för att utreda misstänkta bulvanförhållanden. Författningsbestämmelser som uttryckligen ger myndigheter rätt att infordra upplysningar som behövs för deras tillsyn är mycket vanliga. Som exempel kan nämnas 45 § första stycket 1 konkurrenslagen (1993:20), där det föreskrivs att får förelägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, om det behövs för att verket skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt konkurrenslagen. När det gäller tillsynen över banker och andra finansiella företag finns det ett flertal bestämmelser enligt vilka ett sådant företag skall lämna de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär (se t.ex. 7 kap. 1 § bankrörelselagen [1987:617] och 19 kap. 3 § försäkringsrörelselagen [1982:713]). Ytterligare exempel kan hämtas från Datainspektionens och länsstyrelsernas tillsynsområden. De sanktioner som kan tillgripas om upplysningsskyldigheten åsidosätts varierar från område till område. När det gäller en tillståndspliktig verksamhet kan tillståndet i regel återkallas. I åtskilliga fall har tillsynsmyndigheten också getts möjlighet att vid vite förelägga den som står under dess tillsyn att inkomma med de upplysningar som behövs för tillsynen. I några fall kan en myndighet i utredningssyfte ålägga personer att inställa sig för förhör. Om det behövs för att skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt konkurrenslagen, kan verket enligt 45 § 2 i den lagen ålägga den som som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig för förhör på tid och plats som verket bestämmer. En liknande bestämmelse finns i 5 § andra stycket lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden (uppgiftsskyldighetslagen). Ett åläggande enligt dessa bestämmelser får förenas med vite (se 57 § första stycket konkurrenslagen respektive 6 § uppgiftsskyldighetslagen). Det förekommer också att en myndighet enligt särskild författningsbestämmelse har rätt att få tillträde till en viss lokal för att kontrollera en verksamhet som står under myndighetens tillsyn. Som exempel på bestämmelser av denna typ kan nämnas 16 § första stycket kreditupplysningslagen (1973:1173), 14 § första stycket inkassolagen (1974:182), 5 § arbetsmiljölagen (1977:1160), 5 § lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor samt 21 § arbetstidslagen (1982:673). Även om författningsreglering saknas kan en myndighet vidta sådana åtgärder som att infordra uppgifter eller be en viss person att infinna sig hos myndigheten. För att myndigheten skall kunna tillgripa någon form av tvångsmedel i syfte att förmå personen att efterkomma myndighetens begäran krävs dock ett bemyndigande. Redan av de nämnda exemplen torde framgå att det finns en stor mängd författningsbestämmelser som behandlar olika myndigheters möjligheter att inhämta upplysningar inom sina respektive ansvarsområden. Det saknas emellertid regler som särskilt avser myndigheternas befogenheter när det gäller att undersöka förekomsten av bulvanförhållanden. Skälen för regeringens bedömning: Det är svårt att få en närmare uppfattning om i vilken utsträckning bulvankonstruktioner kommer till användning inom olika områden. Bulvanskap låter sig inte studeras med gängse undersökningsmetoder. Avtal och andra relevanta handlingar är normalt inte tillgängliga för studium. Det finns inte någon statistik att bearbeta och man kan inte heller räkna med att enkäter eller intervjuer skulle ge några klargörande resultat. Även om det inte finns någon på systematiska studier baserad kunskap rörande förekomsten av bulvan-skap, torde det emellertid inte råda någon tvekan om att företeelsen förekommer. Det finns därför skäl att överväga om berörda myndigheter skall kunna ges bättre möjligheter än att förhindra att regler kringgås genom användning av bulvaner. Vad som närmast bör övervägas är att vidga myndigheternas möjligheter att undersöka vem som utövar ledningen eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag. De särskilda befogenheter som kan komma i fråga är att ge myndigheter möjlighet att infordra uppgifter eller handlingar vid vite, att kalla personer som kan förväntas ge upplysningar i saken till förhör vid vite och att i utredningssyfte besöka företag. En reglering av myndigheternas befogenheter i detta avseende kan ske antingen genom en komplettering av de olika författningar som reglerar myndigheternas respektive verksamhet med särskilda bestämmelser eller genom införandet av en generell reglering. Utredningen har föreslagit att en generell reglering införs. Som skäl för detta anger utredningen att de utredningssvårigheter som myndigheterna möter är likartade. Utredningens förslag om en generell reglering har fått ett blandat mottagande hos remissinstanserna. Det har ifrågasatts om det finns något behov av en generell reglering och det har föreslagits att det i stället på varje myndighets område görs en bedömning av om det är lämpligt att utöka myndigheternas befogenhet i det nu aktuella avseendet. Regeringen kan för sin del konstatera att det enligt utredningens förslag är endast myndigheter vars verksamhet består i tillståndsprövning, tillsyn eller lämnande av stöd med avseende på näringslivet som får vidgade befogenheter. Även inom dessa kategorier myndigheter torde dock behovet av vidgade befogenheter variera. Behovet är naturligtvis störst för de myndigheter som handhar frågor där enskilda personers kvalifikationer är av avgörande betydelse. För myndigheter som handlägger frågor om tillstånd till byggande i olika former eller för andra verksamheter som påverkar miljön torde behovet av att kontrollera huruvida bulvanförhållanden förekommer vara mindre. Med den av utredningen föreslagna ordningen skulle alltså reglerna kunna tillämpas i fall där det inte finns tillräckliga skäl för detta slag av åtgärder. Redan detta inger enligt regeringens mening viss tveksamhet till förslaget. Från rättsäkerhetssynpunkt skulle det vara att föredra om det gick att på ett mera träffsäkert sätt peka ut de myndigheter som har ett verkligt behov av vidgade befogenheter för kontroll och utredning av misstänkta bulvanskap. Lämpligheten med en generell reglering kan ifrågasättas även vad beträffar de myndigheter som i sin verksamhet har ett klart intresse av att veta vem som står bakom ett företag. Som framgår av redogörelsen ovan är det inte ovanligt att myndigheter har tämligen långtgående allmänna befogenheter som ger möjlighet att utreda bl.a. misstänkta bulvanförhållanden. Det skulle kunna uppstå tveksamhet i det enskilda fallet om vilket av flera tillämpliga lagrum som skall läggas till grund för en myndighets åtgärd. Problem kan uppstå om olika bestämmelser, som kan vara parallellt tillämpliga, ställer olika villkor för att myndigheten skall kunna vidta en åtgärd eller om påbjudna förfaringssätt vid vidtagande av åtgärder skiljer sig åt. och påpekar att reglerna om taxeringsrevision i 3 kap. taxeringslagen (1990:324) ger den enskilde rätt att vid revision undanta handlingar i större utsträckning än vad som skulle gälla vid en utredning av ägarförhållanden m.m. enligt det nu aktuella förslaget. Organisationerna frågar sig också vad som skall gälla för den "överskottsinformation" som finns i handlingar som har inhämtats på grund av en utredning om misstänkt bulvanskap och som skattemyndigheten inte skulle ha haft rätt att ta del av vid en skatterevision. Redan de komplikationer som har nämnts talar enligt regeringens mening för att man i stället bör undersöka möjligheterna att i mån av behov komplettera specialförfattningarna på de olika myndigheternas områden. Därigenom skulle man dels bättre kunna beakta nu gällande bestämmelser för myndigheterna och behovet hos respektive myndighet, dels undvika att i onödan utvidga myndigheters möjligheter att vidta tvångsåtgärder mot enskilda och dels överväga vidgade befogenheter för kontroll och utredning av av annat slag, t.ex. till förebyggande av miljöbrott och bidragsfusk. Den naturliga sättet att initiera ett sådant lagstiftningsarbete är att de myndigheter, som i sin verksamhet stöter på bulvanskap eller liknande missförhållanden och inte anser sig ha befogenheter att utreda förhållandena, underrättar ansvarigt departement. 8 Uppgifter om ekonomisk brottslighet vid kreditupplysning Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet för kreditupplysningsföretag att förmedla uppgifter från belastningsregister om domar och strafförelägganden avseende ekonomisk brottslighet. Utredningens förslag: Kreditupplysningsföretagen skall ges möjlighet att förmedla uppgifter om lagakraftvunna domar och godkända strafförelägganden avseende ekonomisk brottslighet. Med ekonomisk brottslighet avses här brott enligt 9-11 och 14 kap. samt brott enligt skattebrottslagen (1971:69) och lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Uppgifter skall få lämnas endast om domar och godkända strafförelägganden i vilka annan påföljd än böter har ålagts. Som ytterligare begränsning skall gälla att uppgifter får lämnas endast beträffande den som för utlämnandet av uppgiften är näringsidkare eller har en sådan anknytning till en näringsverksamhet att han är att jämställa med en näringsidkare i kreditupplysningslagens mening.