prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — Inte heller Försvarsmakten har något att invända mot förslaget, men påpekar att det inte bara är kost- nadskrävande utan även utrymmeskrävande att förse fartygen med nödvändiga länsvattentankar, varför det för marinens fartyg med sina ofta trånga utrymmen måste finnas en möjlighet till dispens. Sjöfartsver- ket påpekar att det finns en mängd fritidsbåtar som har s.k. våta avgaser och att visst oljeutsläpp från dessa inte kan undvikas. Dessutom anser att det är synnerligen tveksamt om ett totalförbud skulle få någon mätbar effekt, eftersom ett sådant förbud endast torde resultera i att utsläppen flyttas utanför gränsen vilket innebär en oförändrad miljöbelastning på som helhet. har inga principiella invändningar mot förslaget, men anser att ett totalförbud mot oljeutsläpp i praktiken inte går att efterleva fullt ut . för sjörätt och annan transporträtt, Sjö- assuradörernas Förening, Sjöfartsforum, och Assuranceföre- ningen SKULD avstyrker förslaget. Tveksamma är , , , Hamn- och och sjöfolk. Slutligen anser att innan man förbjuder de s.k. 15-ppm utsläppen bör en noggrann utred- ning göras om konsekvenserna för mottagningsanläggningarna i land. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår ovan har remiss- instanserna varit mycket kluvna i sin uppfattning om huruvida ett total- förbud mot oljeutsläpp i enlighet med utredningens förslag bör genom- föras eller inte. En mängd argument som talar såväl för som emot förslaget har framförts. De instanser som tillstyrker förslaget om ett totalförbud anser att ett sådant förbud skulle vara positivt för miljön, att man skulle slippa invändningar om att mätutrustningen ombord inte fungerar samt att bör följa och , där totalförbud finns . De instanser som är tveksamma eller avstyrker förslaget har framfört bl.a. att förslaget är tveksamt ur folkrättslig synvinkel, att efterlevnaden av ett totalförbud inte skulle kunna kontrolleras eftersom de låga olje- halter som det är fråga om inte kan förnimmas med lukt, syn eller smak, att tvåtaktsmotorer skulle bli förbjudna eftersom mindre utsläpp från dess inte går att undvika, att mottagningsanordningarna i land skulle över- belastas, samt att problematiska och kostsamma ombyggnader skulle krävas av vissa båtar och fartyg. Sammanfattningsvis anser regeringen att frågan om ett totalförbud är omgärdad av alltför många oklarheter för att något förslag i denna del skall kunna genomföras . I stället avser regeringen att uppdra åt Natur- vårdsverket att, i samarbete med , följa utvecklingen av ny Prop. 2000/01:139 teknik för rening av oljehaltigt vatten och detektion av låga oljehalter samt presentera en utvärdering ur miljösynpunkt av tillämpningen och effekterna av den nuvarande regleringen i fråga om tillåtna utsläpp av länsvatten innehållande oljehalter på upp till och med 15 ppm. Det kan tilläggas att man inom EU behandlar ett förslag om att införa avgas- och bullerkrav för fritidsbåtar, vattenskotrar och utombordsmotorer. Förslaget innebär att kolväteutsläppen från två- och fyrtaktsmotorer skulle minska med . Enligt förslaget, som utgörs av ett tillägg till direktivet 94/25/EG, skall kraven, i vart fall i ett första skede, gälla nya motorer. Direktivet förväntas antas . Regeringens bedömning: Någon ny administrativ sanktionsavgift bör inte införas. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att möjligheten skall införas för att påföra befälhavaren eller annat ansvarigt befäl en administrativ sanktionsavgift om vissa särskilt angivna bestämmelser i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, (VlfL) överträds. Enligt utredningens förslag skall den administrativa avgiften kunna påföras om en föreskrift i fråga om förande av oljedagbok eller andra dagböcker rörande hanteringen av skadliga ämnen har åsido- satts, om en s.k. by-passanordning har anbringats i strid mot förbud eller om en föreskrift rörande krav på obligatorisk avfallslämning har åsido- satts. Remissinstanserna: Remissinstanserna har uttryckt delade meningar om huruvida en ny administrativ sanktionsavgift bör införas. kommun, , Sjöassuradörerna, TULL-KUST, samt Sjöfolk tillstyrker utredningens förslag. Inte heller har något att erinra mot detta. Av de som tillstyrker förslaget anser dock flera att avgifterna bör vara högre än vad som föreslagits. Hovrätten för nedre , för sjörätt och annan transporträtt, och Även uttrycker tveksamhet. Skälen för regeringen bedömning: Flera remissinstanser har påtalat att ett straffrättsligt förfarande bl.a. med hänsyn till rättssäkerheten är att föredra framför ett administrativt förfarande. Anledningen är främst att de relativt höga avgifterna som det skulle vara fråga om (och som vissa har ansett bör vara ännu högre än vad som föreslagits) då skulle tas ut på administrativ väg. Dessutom har det angetts att en administrativ avgift i förlängningen inte drabbar den person som den avser att drabba, utan kan betalas ur försäkringar och på så sätt belastar hela försäkringskollektivet. Det har även framförts att regelverket med en ny administrativ avgift skulle bli betänkligt splittrat och att risken skulle vara påtaglig för att någon konsekvent och enhetlig rättstillämpning inte kan upprätthållas. Å andra sidan har det, även i samband med remitteringen av prome- Prop. 2000/01:139 och tillsyn med anledning av Östersjöstrategin, fram- förts skäl som talar för en administrativ avgift. Således har det t.ex. påpekats att erfarenheterna från miljösanktionsavgifter visar att en sådan avgift kan vara ett effektivt påtryckningsmedel. Vissa anser att en administrativ avgift skulle medföra mindre byråkrati och snabbare handläggning än vad som är fallet med en straffrättslig sanktion, bl.a. med tanke på de svårigheter som i ett straffrättsligt förfarande kan uppstå när det gäller dels att utreda vem som bär det straffrättsliga ansvaret och dels att styrka att oaktsamhet eller uppsåt har förekommit. Det har dessutom framförts att bötesbelopp sällan blir så höga att de avskräcker rederier m.fl. eftersom beloppet sätts i relation till den ansvarige personens ekonomiska ställning. En administrativ sanktionsavgift kan däremot sättas betydligt högre och därmed ha en mer avskräckande effekt. Det finns således argument som talar såväl för som emot en administrativ avgift. Sammantaget finner regeringen att någon ny administrativ sanktionsavgift inte bör införas , vid sidan av vattenföroreningsavgiften och vid sidan av de straffsanktioner och vites- möjligheter som redan finns i VlfL. Ytterligare en avgift skulle medföra att sanktionssystemet såsom det nu ser ut skulle bli alltför splittrat. Man kan emellertid inte bortse från de synpunkter som har framförts av före- språkarna av den administrativa avgiften. Regeringen är därför inte främmande för att formen för vattenföroreningsavgiften ses över för att eventuellt ändras, t.ex. genom att en administrativ avgift införs som kan påföras såväl efter oljeutsläpp som efter överträdelser av andra bestämmelser. Den frågan kräver emellertid ytterligare utredning och en samlad översyn av sanktionssystemet innan ställning kan tas. Med hänsyn till vad som anförts ovan finner regeringen att straff- ansvaret beträffande föreskrifter rörande förande av oljedagbok skall kvarstå oförändrat. Regeringen behandlar i avsnitt 6.8.4 frågan om by- passanordningar. Regeringen föreslår slutligen i avsnitt 6.9.5 att under- låtenhet att fullgöra obligatorisk avfallsavlämning skall straffbeläggas. Regeringens bedömning: Någon genomgripande författningsteknisk ändring av regleringen av förbjudna utsläpp bör inte göras . Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja och andra skadliga ämnen i större utsträckning än skall återfinnas i lag. Remissinstanserna: , som är den enda remissinstans som uttalat sig om förslaget, har tillstyrkt detta . Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande regleringen är konstruerad på så sätt att det i VlfL finns ett förbud mot utsläpp av olja inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt utanför dessa vattenområden (2 kap. 2 § första stycket). den myndighet som regeringen utser får emellertid föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från förbudet (11 kap. 2 §), vilket rege- ringen också har gjort i vissa avseenden. Regeringen har också bemyndi- gat att meddela föreskrifter på området. (Bestämmelsernas närmare innehåll har behandlats i avsnitt 5.3.2 och 5.3.3) . I fråga om föreskrifter om förbud mot utsläpp av olja i andra vatten- områden än de som anges ovan och föreskrifter om förbud mot utsläpp av andra skadliga ämnen, finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela dessa (2 kap. 2 § andra stycket och 2 kap. 3 § VlfL). Regeringen har i sin tur bemyndigat Sjö- fartsverket att meddela vissa föreskrifter. Vad som angetts ovan leder till att många bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg finns i förord- ning och, i än högre grad, i föreskrifter. Utredningen har ansett att vissa av dessa bestämmelser är av så pass central betydelse att de bör finnas i lag. De bestämmelser som det är fråga om är av sådant slag att det inte finns något krav på att regleringen skall ske i lag. har i stället möjlighet att överlåta åt regeringen och förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter, vilket således har gjort (8 kap. 7 § första stycket 4 och 11 § regeringsformen). Utredningens förslag i denna del utgår från att ett totalförbud mot olje- utsläpp skall införas, vilket är en fråga som i och för sig med den nuvarande systematiken omfattas av vad har bemyndigats att meddela föreskrifter om. Frågan är emellertid av stor principiell och praktisk betydelse. Såsom anförts i föregående avsnitt lägger regeringen nu inte fram något förslag om totalförbud mot oljeutsläpp. Däremot skall viss uppföljning ske bl.a. av hur den nuvarande regleringen fungerar ur ett miljömässigt perspektiv. Regeringens uppfattning är att det visserligen kan vara av värde att bestämmelser av större vikt återfinns i lag, även i de fall regeringsformen när det gäller de nu aktuella reglerna inte kräver det. Under de nuvarande förhållandena, då något totalförbud inte gäller för oljeutsläpp, skulle emellertid en lagreglering bli alltför detaljerad och teknisk. Lämplighets- skäl talar därför för att någon sådan övergripande författningsteknisk reform inte bör genomföras . I fråga om utsläpp av andra skadliga ämnen än olja aktualiseras tekniska frågor och bedömningar av praktisk natur. Enligt regeringens uppfattning bör även fortsättningsvis kunna bemyndigas att meddela föreskrifter om förbud mot utsläpp från fartyg av andra skadliga ämnen än olja, i vart fall tills dess att en övergripande författ- ningsteknisk reform eventuellt blir aktuell. Enligt regeringens mening bör därför inte heller några bestämmelser om utsläpp av andra skadliga ämnen än olja regleras i lag. Mot bakgrund av den bedömning som regeringen har gjort i fråga om författningstekniska ändringar, kan det nämnas att det i detta samman- hang saknas anledning att ta ställning till vissa andra förslag som utred- ningen har lagt fram. Det gäller ett förslag om generellt förbud mot utsläpp av fast avfall inom Sveriges sjöterritorium, vilket skulle innebära att fritidsbåtar skulle omfattas av det förbud att släppa ut matrester som de är undantagna från. Vidare gäller det ett förslag om att utvidga förbudet mot utsläpp av fast avfall till att även avse utländska fartyg . 2000/01:139 inom den del av ekonomiska zon som ingår i . Som regleringen nu ser ut är det i första hand som meddelar föreskrifter i de aktuella avseendena. Regeringens bedömning: Något generellt straffsanktionerat förbud mot anordningar ombord på fartyg som gör det möjligt att kringgå ett fartygs reningsanläggning och släppa ut oljeblandningar i havet ( by- passanordningar) bör inte införas i lag. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att förekomsten av by-passanordningar generellt skall förbjudas och att en administrativ sanktionsavgift skall påföras om det på ett fartyg har anbringats en sådan anordning i strid mot förbudet. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i frågan. Av dessa tillstyrker och utredningens förslag medan , och är tveksamma till förslaget eftersom man ifrågasätter om inte ett sådant förbud kommer i konflikt med internatio- nella konventioner på området. Skälen för regeringens bedömning: Enligt MARPOL och den svenska lagstiftningen gäller att alla utsläpp av oljehaltiga blandningar från maskinutrymmen måste passera en särskilt reningsutrustning som skall garantera att oljehalten håller sig inom stipulerade gränser, dvs. upp till och med 15 ppm. En s.k. by-passanordning är en anordning som gör det möjligt att kringgå reningsproceduren och i stället släppa ut olje- blandningar direkt i havet. Ett annat sätt att kringgå reningsproceduren är att pumpa ut oljeavfall direkt i havet via länsvattenpumpen eller genom rörledningar från spillolje- och sludgesystem. Att på något sätt kringgå reningsprocessen och släppa ut oljehaltiga blandningar med en oljehalt som överstiger 15 ppm är naturligtvis i strid mot utsläppsförbuden både enligt MARPOL och den svenska regleringen (se avsnitt 5.2.3). När det gäller tankar för oljerester ( sludge) finns det en direkt före- skrift i MARPOL om att dessa tankar inte får vara försedda med anordning för tömning till sjön, annex I, regel 17 (3). kan generellt inte ställa krav på utländska fartygs utrustning eller konstruk- tion när de i oskadlig genomfart passerar genom det svenska territorial- havet, såvida kraven inte följer av allmänt accepterade internationella regler eller standarder. Detta framgår av havsrättskonventionens artikel 21. Enligt 4 kap. 1 § VlfL och 4 kap. 1 § VlfF meddelar föreskrifter om fartygs konstruktion, utrustning och drift. har således redan bemyndigande att meddela föreskrifter om s.k. by- passanordningar. I SJÖFS 1985:19, kap. 2, finns bestämmelser om över- vaknings- och kontrollsystem för oljeutsläpp och separeringsutrustning för oljehaltigt vatten. Bestämmelser om övervaknings- och kontrollsystem för oljeutsläpp Prop. 2000/01:139 och separeringsutrustning för oljehaltigt vatten är av sådan detaljerad och teknisk natur att de även fortsättningsvis i första hand bör meddelas av . Utgångspunkten är att dessa föreskrifter, liksom Sjöfarts- verkets normgivning i övrigt, skall ansluta sig till sådana bestämmelser i internationella överenskommelser och konventioner som är bindande för . pågår en översyn inom av SJÖFS 1985:19. Mot bakgrund härav saknas anledning att i lag införa särskilda regler om by-passanordningar. 6.8.5Försvarsmaktens roll i brottsutredningar om olagliga utsläpp Utredningen har föreslagit att det bör övervägas om Försvarsmakten kan ges i uppdrag att biträda med övervakning från luften för att upptäcka överträdelser, identifiera fartyg och ta oljeprov från utsläpp. Vidare föreslår utredningen att det bör övervägas om Försvars- maktens helikoptrar kan användas för att biträda vid ingripanden mot fartyg till sjöss. Med stöd av ett bemyndigande från regeringen tillsatte chefen för en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av Försvarsmaktens stöd till andra myndig- heter m.m. (Fö 2000:06). Enligt direktiven skall utredaren göra en över- syn av nuvarande bestämmelser för Försvarsmaktens stöd till samhället i fred och föreslå den författningsreglering som behövs för att uppnå ett klarare och mer entydigt regelsystem (dir. 2000:87). Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete . 6.9Sanktioner och tillsyn med anledning av Östersjö- strategin Genom Östersjöstrategin har vissa skyldigheter införts för fartyg och hamnar. Vilka dessa skyldigheter är har behandlats i avsnitt 5.2.5 om Östersjöstrategin. Några av dem behandlas även nedan i samband med att regeringen lämnar förslag till vilka följder som skall kunna drabba den som inte fullgör vissa av skyldigheterna. Regeringen lämnar även förslag angående tillsynen över bl.a. hamnars efterlevnad av vissa bestämmelser. När det gäller fartyg är den befintliga regleringen tillräcklig för att utöva nödvändig tillsyn. Förslagen i avsnitt 6.9.23 och 6.9.56 bygger på de förslag som lämnats i promemoria benämnd Sanktioner och tillsyn med anledning av Östersjöstrategin. Den ändring som föreslås i avsnitt 6.9.4 har föreslagits av . Regeringens förslag: Tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna om mottagning av avfall från fartyg utövas av den myndighet som regeringen utser. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får meddela föreskrifter om tillsynen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är övervägande positiva till förslaget. I övrigt har i huvudsak följande synpunkter framförts. Läns- styrelsen i anser att det är olämpligt att mer än en myndig- het har tillsyn över avfallshanteringen i en hamn. ställer sig tveksamt till att ges tillsynsupp giften och anser att det bör vara två separata myndigheter som utövar tillsyn i hamn respektive ombord, varför det föreslås att eller skall utöva tillsynen i hamn. Även anger Kustbe- vakningen som ett tänkbart alternativ till som tillsyns- myndighet. Ett flertal remissinstanser framhåller vikten av att Sjöfarts- verkets tillsynsverksamhet samordnas med andra tillsynsmyndigheters verksamhet och föreslår att en bestämmelse om samrådsskyldighet införs. framför att det inte är orimligt att , som har flera tillsynsuppgifter, bör ges möjlighet att ta ut en tillsyns- avgift för att täcka sina kostnader. Skälen för regeringens förslag: finns all reglering om mottagning av avfall från fartyg i föroreningslagstiftningen, dvs. lagen (1980:424) och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg (VlfL respektive VlfF), samt i föreskrifter. Genom föroreningslagstiftningen föreskrivs att anordningar för mottag- ning och behandling av oljehaltigt barlast- eller tankspolvatten skall finnas bl.a. på de platser där olja lastas eller oljefartyg repareras samt att mottagningsanordningar för annat avfall från fartyg skall finnas i alla hamnar. Hamnarna och deras avfallshantering står under tillsyn av kommunala nämnder och länsstyrelser i enlighet med vad som föreskrivs i samt vidhängande förordningar och kommunala före- skrifter, dvs. avfallslagstiftningen (se avsnitt 5.4.2). Enligt 6 kap. VlfL och 6 kap. VlfF utövar tillsyn över fartyg. Inspektion får bl.a., enligt 6 kap. 2 § sista punkten VlfL, gälla kontroll av efterlevnaden av bestämmelser om fartygs skyldighet att lämna avfall som innehåller olja eller andra skadliga ämnen till en mottagningsanordning. Östersjöstrategin innebär ett samlat grepp om hanteringen av det fartygsgenererade avfallet. Den svenska regleringen har därför samlats i föroreningslagstiftningen. Enligt regeringens mening är det då lämpligt att det i samma lagstiftning föreskrivs om en heltäckande tillsyn över att bestämmelserna om mottagning av avfall från fartyg också efterlevs. Sjö- fartsverket besitter kunskap om fartygen och deras förhållanden i olika avseenden och har därutöver en väl etablerad kontakt med hamnarna. föreskrivs i 3 kap. 11 § VlfF att meddelar före- skrifter om mottagningsanordningarnas utformning och drift samt prövar om mottagningsanordningarna motsvarar de föreskrifter om utformning Prop. 2000/01:139 och drift som verket har meddelat. Regeringen anser därför att det lämpligen bör vara som utövar aktuell tillsyn i dess helhet. Regeringen delar således inte uppfattning att det skulle vara till fördel utifrån kompetens- eller konkurrens skäl om utövade tillsyn över fartygen och en annan myndig het utövade tillsyn öve r hamn- anläggningarna. I undantagsfall bör emellertid inte vara tillsynsmyndighet. Det gäller, såvitt nu går att bedöma, endast mottag- nings- och behandlingsanordningar som uteslutande används av örlogs- fartyg. Av 9 kap. 2 § andra stycket VlfF följer att Försvarsmakten och inte meddelar beslut beträffande mottagnings- och behandlingsanordningar som uteslutande används av örlogsfartyg. Det torde endast röra sig om anordningar i sådana hamnar som Försvars- makten ensam nyttjar. Av detta följer att tillsynsmyndighet inte bör utses i lag utan i förordning. Flera remissinstanser har pekat på att det kan uppstå samordnings- problem om såväl i enlighet med föroreningslagstift- ningen, som kommunala nämnder och i enlighet med avfallslagstiftningen, utövar tillsyn över mottagnings- och behandlings- anordningar. Enligt regeringens mening är det inte fråga om något konkurrerande ansvar för samma tillsynsuppgifter. Denna fråga behand- lades av regeringen i propositionen om genomförandet av Östersjö- strategin (prop. 1999/2000:133 s. 19). Såsom regeringen då anförde är avsikten att prövningen skall ske utifrån de respektive regelverkens perspektiv, dvs. att prövar om anordningarna uppfyller de krav som föroreningslagstiftningen ställer på utformningen och driften i förhållande till fartygens behov medan länsstyrelser och kommuner prövar om avfallslagstiftningens regler är uppfyllda. De senare har således tillsynsansvaret för den fysiska hanteringen av avfallet, dvs. hur avfallet omhändertas. Det finns då heller inte förutsättningar att låta all tillsyn utövas av en och samma myndighet, som i har föreslagit. Även om myndigheterna skall utöva tillsyn utifrån kriterier i skilda regelverk kan det givetvis inte uteslutas att tillsynen och åtgärder som föranleds med anledning därav kan sammanfalla i det enskilda fallet, eller att oförenliga förelägganden kan komma att riktas mot en enskild hamn. Såsom regeringen återkommer till i nästa avsnitt bör därför en samrådsskyldighet införas då förelägganden utfärdas. har bedömt att tillsynsansvaret inte kommer att medföra några kostnader av betydelse för verket. Regeringen finner därför inte att det föreligger skäl att införa någon tillsynsavgift som föreslagit. Enligt regeringens mening bör det införas en bestämmelse i 6 kap. 5 a § VlfL om tillsyn av bestämmelserna i 3 kap. VlfL om mottagning av avfall från fartyg. Regeringens förslag: får meddela de före- lägganden som behövs i ett enskilt fall för att en mottagnings- eller behandlingsanordning skall tillhandahållas där sådan skall finnas, en mottagnings- eller behandlingsanordning skall uppfylla de krav som gäller i fråga om utformning och drift, de skyldigheter som föreligger i fråga om mottagande och hantering av avfall skall efterlevas, en avfallshanteringsplan skall upprättas. Ett föreläggande får förenas med vite och får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd. Brister i fråga om mottagnings- och behandlingsanordningars utformning och drift skall inte längre föranleda straffansvar. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig om möjligheten till vitesföreläggande är positiva eller har inget att erinra mot förslaget, med undantag för som förordar en administrativ sanktionsavgift. Beträffande förslaget att avkriminalisera brister i fråga om mottagnings- och behandlingsanordningar har flera remissinstanser invändningar. efterlyser en värde- ring av den lösning som kommit i uttryck i 10 kap. 7 § VlfL, dvs. att någon inte döms till ansvar om denne bryter mot ett förbud eller ett före- läggande som har förenats med vite. menar att straff- sanktionen bör vara kvar och framhåller att det är svårt att få vite utdömt. Även i och avstyrker den föreslagna avkriminaliseringen. Skälen för regeringens förslag För genomförandet av Östersjöstrategin är det av avgörande vikt att mottagningen av avfallet fungerar effektivt. Skyldigheten att tillhanda- hålla mottagnings- och behandlingsanordningar i erforderligt skick, att vidtaga vissa åtgärder i samband med mottagande och hantering av avfall från fartyg och att upprätta avfallshanteringsplaner åvilar i allt väsenligt hamnarna.