prop · GP035 · 2001-09-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:5 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas den svenska migrationspolitiken mot bakgrund av migrations- och flyktingsituationen i världen. Redovisningen avser 2000 och i vissa avseenden också utvecklingen . Vidare redogörs för roll i Europasamarbetet och det internationella samarbetet i övrigt samt migrations- och besöksutbyte med andra länder. Migration ............................................................................i världen Krig och flyktingalstrande situationer Den .....................................................svenska migrationspolitiken Vidarebosättning och andra åtgärder för Regeringens praxisgrundande beslut i enskilda Utrednings - och propositionsarbete Utredning om ny instans- och processordning i Migration avvisning och utvisning Högnivågruppen för asyl och migration Central - och ................................... Det svenska humanitära biståndet ..................................... migrations- och besöksutbyte med andra länder............... In- och utvandring och ............ In - och utvandring av utländska medborgare..44 Asylsökande och deras anhöriga ..................... EES - avtalet ...................................................... Gäststuderande, adoptioner och övrig Mottagande av asylsökande m.fl...................................................... Mottagande, boende och verksamhet ................................ Vård för asylsökande m.fl. ................................................ Reform- och förändringsarbete ......................................... Barn i ..........................................................asylprocessen Ansvar .....................................................för mottagandet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .55 Ad hoc on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons/ ad hoc-kommitté för asylrätt och av information och diskussion kring , reflexion och utbyte i frågor om Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA) The Former Yugoslavian Republic of / f.d. / Högnivågruppen för asyl och Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North and Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor Organization of African Unity/ Organisationen för afrikansk Office for the Coordination of Humanitatian Affairs/ FN:s kontor för humanitär samordning Organization for Economic Co-operation and Development/ Rådet för rättsliga och inrikes frågor United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s United Nations Children's / United Nations Relief and for Refugees in the Near East/ för Skrivelsen redovisar den svenska migrationspolitiken som den bedrivits Regeringen och har fastlagt migrationspolitikens inriktning. Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings- och återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. finns också med integrationspolitiken. Migrationspolitiken syftar till att verka för att migration till och från vårt land kan ske i ordnade former, att värna asylrätten och upprätthålla den reglerade invandringen. skall verksamheten präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens mänskliga rättigheter. Den av förda migrationspolitiken skall ses mot bakgrund av vad som sker i vår omvärld. Krig, konflikter, miljökatastrofer, dåligt förvaltade stater, fattigdom och andra missförhållanden leder till att människor lämnar sina länder för att söka skydd eller bättre förhållanden i andra länder. uppskattades antalet migranter i världen till 150 miljoner och antalet personer som UNHCR (FN:s flykting- kommissarie) beräknade vara i behov av stöd var 22,3 miljoner. har oroligheterna i Kosovo ställt stora anspråk på att finna lösningar på de flyktingsituationer som uppstått, men även andra krishärdar har påkallat bistånd i olika former. Vidarebosättning i är ett av många instrument, stöd till återvändande ett annat. migrationspolitik styrs av lagstiftning och regelverk, i första hand utlänningslagen (1989:529, UtlL). tioner som har ratificerat har betydelse. Det gäller i första hand Genèvekonvention och New York-protokoll angående flyktingars rättsliga ställning samt FN:s . i utlänningslagen trädde i kraft och gäller förbättrat skydd för kvinnor i anknytningsförhållanden. bestämmelser införts om uppehållstillstånd för adopterade. utrednings- och reformarbete pågår för att utveckla asyl- och Inom EU avhandlas migrationsfrågorna i rådet för rättsliga och inrikes Under detta deltar i ett antal arbetsgrupper som behandlar asyl, visering, gränskontrollfrågor, invandring samt avvisning och Arbetet går i stor utsträckning ut på att genomföra uppgifterna i Amsterdamfördraget som trädde i kraft . uppgiften har varit ordförandeskapet i EU:s Flyktingpolitiken består inte bara av att ta emot flyktingar i . Däri ingår också arbete i FN och andra internationella fora för att lösa konflikter mellan länder, arbete inom EU och annat internationellt samarbete samt bistånd i olika former. När det gäller internationellt samarbete står FN-organen, främst UNHCR, i fokus. samarbetet och samarbetet med staterna kring är av stor vikt. det senare fallet ger stöd genom utvecklingssamarbete, något som även gäller andra stater i Öst- och . biståndet kanaliseras främst via FN och är bland de största bidragsgivarna. Till invandrade ca 41 700 utländska medborgare och ca 12 100 personer utvandrade vilket ger ett invandringsöverskott på ca 29 600. De flesta får uppehållstillstånd av humanitära skäl och anknytningsskäl. har ett livligt besöksutbyte med andra länder och arbetet med viseringar är en viktig uppgift för delar av utrikesförvaltningen. sökte ca 15 300 personer asyl här och blev mottagna i regi medan deras ansökningar behandlades. Ca 9 000 kunde efter positivt beslut flytta vidare ut i en kommun. Mottagandet av de asylsökande, akut sjuk- och tandvård, organiserad verksamhet samt skolgång och hälsovård för barn är en viktig del av den svenska migrationspolitiken. Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar personers resor och flyttning mellan stater. Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings- och återvändandepolitik och ingår i sin tur i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Migrationspolitikens mål är att migration till och från vårt land kan ske i ordnade former, asylrätten i och i ett internationellt perspektiv värnas, den reglerade invandringen upprätthålls samt harmoniseringen av flykting- och invandringspolitiken inom EU ökar. I arbetet med att uppfylla målet skall verksamheten präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens mänskliga rättigheter. Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i . Invandringen till är reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt land de vill samt för medborgare i de stater som tillträtt . Medlemskapet i EU innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. rörligheten omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap. Mottagandet av flyktingar i är endast ett av flera element i den arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses samt att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls ekonomiskt och annat stöd till UNHCR (FN:s flyktingkommissarie), UNRWA (för palestinaflyktingar), Internationella Röda Korsrörelsen och andra organisationer som ger stöd till flyktingar arbete inom EU som bl.a. syftar till ökad harmonisering av politiken internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvars- fördelning mellan länder och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd överföring till , i nära samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker undan förföljelse eller som inte kan återvända till sitt hemland mottagande i också av andra skyddsbehövande än flyktingar ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, som underlättar för dem att finna sig tillrätta i det svenska samhället stöd till personer som fått skydd i och som vill återvända till hemlandet eller vidare bosättning i tredje land. lade fast att återvandringspolitiken är en del av migrationspolitiken. Regeringen underlättar på olika sätt frivillig återvandring. Beröringspunkter finns med integrationspolitiken, vars mål och inriktning fastslog 1997. Integrationspolitikens mål är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att ge förutsättningar för individers egen försörjning och delaktighet i samhället, att värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter samt att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Någon utförligare redovisning av integrationspolitiken ingår inte i denna skrivelse. Samarbetet kring migrations- och asylpolitiska frågor inom EU omfattar visering, asyl, invandring, gränskontroll och annan politik som gäller fri rörlighet för personer. Som en följd av Amsterdamfördragets ikraft- trädande har frågorna blivit en del av gemenskapsrätten. En annan väsentlig följd av Amsterdamfördraget är att integrerats i EU. blev operativ medlem i detta samarbete . Invandringspolitiken har således i högre grad än blivit en EU-fråga. Kandidatländerna till EU-medlemskap förväntas anpassa sin lagstiftning samt genomföra den i enlighet med vad de nuvarande medlemsstaterna kommit överens om i det gemensamma . Amsterdamfördraget erbjuder nya möjligheter för EU att utarbeta rättsligt bindande instrument. För svensk del är det en övergripande prioritering att dessa instrument används och att man når fram till ett större mått av gemensam politik på området. Vid Europeiska rådets möte i antogs en handlingsplan för att genomföra bestämmelserna i om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. handlingsplanen anges prioriteringar och tidsramar för hur uppgifterna i Skr. 2001/02:5 fördraget om fri rörlighet för personer, asyl, invandring, civilrättsligt, polisiärt och straffrättsligt samarbete bör genomföras och inom vilka tidsramar. Genomförandetiden varierar mellan två och från Amsterdamfördragets ikraftträdande. Även EU:s arbete inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är av betydelse, inte minst när det gäller förebyggande insatser. 1 Migration i världen 1.1Krig och flyktingalstrande situationer och första hälften av har dominerats av flyktingalstrande kriser i , och (). kvarstod flera humanitära flyktingkriser . Det stora antalet internflyktingar har lett till en ökad uppmärksamhet på denna grupp. var 22,3 miljoner människor i världen under UNHCR:s ansvar. Av dessa hade 11,7 miljoner erkänts som flyktingar enligt , fått humanitär eller motsvarande status eller tillfälligt skydd. Uppblossande/nya flyktingsituationer Situationen i () försämrades till följd av uppblossande strider i gränsområdena mellan , och . Flyktingsituationen var, trots en positiv utveckling för fredsprocessen i , fortsatt mycket allvarlig . fanns uppskattningsvis 427 000 flyktingar från och i . Säkerhetsläget för flyktingar och internflyktingar är allvarligt och möjligheterna att med humanitära hjälpinsatser att nå alla behövande är begränsade. Till följd av krisen i fredsprocessen i försämrades och situationen för de över 3 miljoner palestinska flyktingarna, framförallt i /. Oroligheterna har fortsatt och förutsättningarna för att åstadkomma en permanent lösning på flyktingfrågan ser sämre ut . I den f.d. jugoslaviska delrepubliken () har oroligheter haft till följd att över 100 000 människor lämnat sina hem. Vid mitten av var drygt 40 000 människor internflyktingar, knappt 60 000 befann sig i Kosovo och uppskattningsvis 20 000 i andra närliggande länder. Trots fredsavtalet och intensiva medlingsinsatser av EU och NATO är en stabilisering långt ifrån given. Enligt de mest pessimistiska prognoserna skulle antalet flyktingar kunna växa upp till 600 000. Pågående allvarliga flyktingsituationer Skr. Redan före krisen i () fanns stora olösta flyktingproblem i länderna på . I , och nuvarande finns stora flyktinggrupper som varken har möjlighet att integreras där de är eller flytta tillbaka till sina hemorter. Den hopplösa situationen kan leda till att människor söker sig vidare till nya länder. har den största andelen flyktingar med knappt 500 000 flyktingar från och , samt 200 000 internflyktingar från Kosovo. Att ta hand om dessa människor är en stor utmaning för den nya serbiska regeringen. I och kan en mer positiv utveckling skönjas. Förutsättningarna för flyktingar att återvända har förbättrats bl.a. tack vare nya icke-diskriminerande lagar rörande återvändande flyktingars rättigheter. Konflikten i har gjort att sammanlagt ca 330 000 människor tvingats lämna sina hem. Av dessa befinner sig 160 000 i och ca 150 000 i den intilliggande republiken . Återvändande sker endast i mycket blygsam skala på grund av det svåra säkerhetsläget i . Utvecklingen i har länge skapat en av världens svåraste flyktingkatatstrofer och den fortsätter att förvärras. Kombinationen av krig, torka och överträdelser mot mänskliga rättigheter har lett till att många människor tvingas lämna sina hem. Antalet internflyktingar fortsätter att öka stadigt, särskilt i väster och norr, och uppgår nu till närmare en miljon människor. Ca 200 000 människor har gått över gränsen till flyktinglägren i , och det totala antalet flyktingar har vuxit till två miljoner. I är siffran ytterligare något högre. Omkring 800 000 människor har befunnit sig på flykt i till följd av den långvariga konflikten mellan regeringen och den . Strider, huvudsakligen på Jaffnahalvön, tvingade 170 000 människor på flykt . Kännetecknande för konflikten är att människor upprepade gånger tvingas fly sina hem, vilket än mer ökar sårbarheten hos dem. Under de oroligheter som följde efter folkomröstningen om självständighet flydde ca 250 000 timoreser till västra . Enligt en registrering av flyktingarna , inför val till en konstituerad församling i , fanns omkring 110 000 flyktingar kvar i västra . En stor majoritet av flyktingarna angav vid registreringen att de ville stanna i . I är främst både ett flyktingmottagar- och flyktingproducerande land. I finns uppskattningsvis 104 000 flyktingar, varav merparten är palestinier och iranier. befinner sig ca 700 000 irakiska medborgare i , , och i andra länder. Efter att ett fredsavtal skrivits under mellan och och i takt med att en internationell fredsöver- vakningsstyrka intagit sin position vid gränsen har flyktingsituationen i dessa två länder förbättrats och större delen av de mer än en miljon fördrivna människorna har kunnat återvända till sina hem. sammanlagt av stridigheter orsakat två miljoner sudanesers död, Skr. 2001/02:5 fyra och en halv miljoner internflyktingar och ca 300 000 sudanesiska flyktingar i grannländer. har världens största internflyktinggrupp. har den humanitära situationen ytterligare försämrats, dels till följd av en intensifiering av konflikten, dels som ett resultat av den svåra torka som drabbat landet. Detta gör att ca 3 miljoner sudaneser hotas av hunger och det kan även leda till ytterligare ökningar av det stora antalet internflyktingar. I den afrikanska Stora sjöregionen har stridigheterna fortsatt trots . Detta har resulterat i att ytterligare 100 000 personer flytt från till grannländerna. Antalet internflyktingar uppskattas till 1,8 miljoner. Trots att ett fredsavtal undertecknats tvingades ytterligare över 80 000 människor fly från till , där antalet burundiska flyktingar uppgår till mer en halv miljon. I , som är drabbat av en av värsta humanitära kriser är mellan 2,5 och 4 miljoner människor på flykt inom landet. En majoritet av dessa saknar tillgång till fysiskt skydd, mat och rent vatten. Antalet internflyktingar i fortsätter att vara bland de högsta i världen. har uppskattningsvis ca 800 000 människor fördrivits från sina hem. De tusentals colombianska flyktingar som tagit sig över gränserna till och har skapat farhågor i regionen för att gränsöverskridande flyktingrörelser kommer att öka. Flera av dessa konflikter får återverkningar på antalet asylsökande i . Det gäller framför allt situationen i och på västra (se även tabell avsnitt 3.1.2). Invandring och utvandring beskrivs ofta med samlingsbegreppet internationell migration. En internationell migrant passerar en stats gräns och den tänkta vistelsetiden i det nya landet förväntas ha en viss längd i svensk statistik är det 12 månader. Begreppet internationell migration omfattar alla slags migranter oavsett vad som orsakat flytten. Tillfälliga besökare som turister och affärsresenärer brukar dock inte räknas in i statistik över internationell migration. Däremot gäller de migrations- politiska reglerna och andra åtgärder också de tillfälliga förflyttningarna över gränserna. Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnar sina hemländer. Enligt en uppgift antar man att totalt omkring 150 miljoner människor är internationella migranter. Detta är personer som under åtminstone lever i ett annat land än det land i vilket de är medborgare. är över 6 miljarder människor bosatta i sitt eget födelseland eller medborgarskapsland. Migranternas antal är således av jordens sammanlagda befolkning. De flesta har blivit migranter av främst ekonomiska skäl, även om det ofta är en mängd olika faktorer som ligger bakom beslutet att utvandra. (Internationella arbetsorganisationen) har uppskattat antalet personer som, med eller utan tillstånd av vistelselandet, är ekonomiskt verksamma Skr. 2001/02:5 utanför sitt hemland till mellan 35 och 40 miljoner. Från allt fler länder utvandrar människor av arbetsmarknadsskäl. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världsekonomin med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. De relativt sett sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av alltmer information, de vidgade personliga och institutionella nätverken är andra faktorer som verkar i riktning mot ökad migration. Globaliseringen öppnar nya möjligheter för många människor och Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna omflyttningarna i landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning För en del länder medför förändringarna emellertid en marginalisering som försvårar framsteg. Många människor, även i länder som genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolkningsutvecklingen kommer i många delar av världen att bidra till att fler kan komma att vilja flytta till andra länder. Den sammanlagda nettoinvandringen till de 15 medlemsstaterna i EU uppgick till 717 000 personer . Detta är en märkbar minskning från drygt 1 miljon personer . Som jämförelse var dock nettomigrationen mycket lägre drygt 590 000. 13 miljoner icke EU-medborgare, eller av EU:s befolkning, var Detta är en ökning från 9,4 miljoner år 1990 (2, av EU:s befolkning). Statistiken saknar summerade uppgifter över bosatta icke EU-medborgare fördelad per världsdel. Detta beror bl.a. på luckor i statistiken från en del medlemsstater vilket försvårar en korrekt De årliga befolkningsförflyttningarna av EU-medborgare inom EU är Trots möjligheten att fritt röra sig inom EU beräknas endast 6 miljoner av EU-ländernas drygt 370 miljoner medborgare vara bosatta i ett annat EU-land. Denna andel som motsvarar av befolkningen har dessutom varit mycket stabil . Andelen av den arbetande befolkningen som arbetar i ett annat EU-land är 2,7 miljoner eller av EU:s befolkning. Detta kan anses vara mycket lågt och ett av syftena med den fria rörligheten inom EU:s inre marknad skulle bidra till ekonomisk tillväxt har därför knappast uppnåtts. lade fram ett Meddelande om en invandringspolitik för Gemenskapen (KOM(2000)757). meddelande föreslås på ett mer omfattande samarbete för att samordna information och åtgärder för att bl.a. tillgodose behovet av arbetskraftsinvandring i medlemsländerna. En bred diskussion om dessa frågor har påbörjats i EU:s medlemsstater. fram ytterligare ett Meddelande om en öppen samordningsmetod för gemenskapens invandringspolitik (KOM (2001)387). vidareutvecklar Kommissionen sina idéer kring en samordning av I båda meddelandena ingår en diskussion kring behovet av arbetskraftsinvandring samt förslag om hur medlemsstaterna Skr. 2001/02:5 kan rapportera om genomförandet av riktlinjer på asyl- och migrationsområdet samt om behoven av arbetskraftsinvandring. Kommissionen föreslår att handlingsplanerna skall vara grundvalen för en fortlöpande utvärdering av genomförandet av den gemensamma politiken på området. 2 Den svenska migrationspolitiken Helhetsperspektiv för att skapa stabilitet Under det senaste årtiondet har ett viktigt inslag i den svenska politiken varit att medverka till åtgärder för att förebygga, samt när det inte kunnat ske hantera och långsiktigt komma till rätta med, flyktingsituationer i olika delar av västra . Att ge skydd och stöd åt människor som drabbats av konflikterna har varit en betydelsefull del av insatserna. har ständigt framhållit att flyktingfrågorna på västra inte kan lösas utan ett regionalt angreppssätt och att det krävs en helhetssyn. för sydöstra är med detta synsätt ett gott instrument för ökat samarbete mellan länderna inom regionen och mellan dessa och andra länder, inte minst EU. Migrations- och asylfrågorna är en betydelsefull del av den samhällsstruktur på västra som behöver reformeras för att stabilisera regionen och ge förutsättningar för integrering med det övriga . har ett s.k. Migrations- och asylinitiativ kommit igång inom ram på inte minst svensk tillskyndan. Det kommer att verka för att i fem ländergrupper ge stöd till utvecklingen av migrations- och asylsystemen i , Bosnien- , , f.d. jugoslaviska republiken () och . I ländergruppen med leds arbetet av . Utöver dessa två länder ingår , och i gruppen. För att snabbt få igång Migrations- och asylinitiativet har gett finansiellt stöd för upprättandet av det sekretariat i som skall ge stöd åt ländergrupperna och samordna deras verksamhet. I Daytonöverenskommelsen bekräftades rätten att återvända till hemorterna efter krigen och fördrivningarna i och . har drivit kravet att de många flyktingarna och internflyktingarna måste få denna rätt förverkligad och att det internationella samfundet inte får ge efter i sina krav på de styrande på olika nivåer i dessa länder. De många hinder som uppställdes får inte leda till att situationen efter hand accepterades. Långsamt har möjligheterna ökat och med de politiska förändringarna i först och senare i har förutsättningarna för ett mer omfattande återvändande till slut kraftigt förbättrats. möjligheterna återspeglas i den regionala handlingsplan för återvändande Skr. 2001/02:5 2001/2002 som antogs av . Under det svenska ordförandeskapet i EU genomfördes på svenskt initiativ ett trojkabesök i med deltagande på hög nivå från länderna på västra . Sarajevodeklarationen förband sig länderna bl.a. att samverka mellan sig på migrations- och asylområdet. Därmed finns en viktig plattform för det fortsatta förändringsarbetet på västra . Under det svenska ordförandeskapet har vidare arbetet med Högnivågruppens för asyl och migration handlingsplan för med