prop · GO03136 · 2001-01-01 00:00:00 — Att ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner förändrats har också bidragit till organisatoriska förändringar. Helhetssynen som organisatorisk princip har därför inte samma tyngd som . Trots detta är utredningen av den uppfattningen att en helhetssyn med fokus på den enskildes behov är en grundläggande utgångspunkt för det sociala arbetet. ska ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, problem och resurser. Det gäller att förstå den enskildes situation i förhållande till det sammanhang och den omgivning som han eller hon ingår i eller är en del av. De stödinsatser som behövs ska också ges på sådant sätt att den enskilde kan ta tillvara och utveckla sina egna resurser. Principen om att ta tillvara den enskildes egna resurser äger alltså fortfarande stor giltighet liksom principen om det förebyggande perspektivet i socialt arbete. Socialtjänstlagens struktur och konstruktion Under utredningsarbetet har socialtjänstlagens struktur och konstruktion ingående diskuterats och analyserats. Den slutsats utredningen kommit fram till är densamma som socialtjänstkommitténs (SOU 1994:139), nämligen att socialtjänstlagens grundläggande struktur och konstruktion inte bör förändras. Dess grundläggande karaktär av ramlag ska alltså behållas. De främsta skälen för detta är att den öppna karaktären på bestämmelser i en sådan lag ger utrymme för att anpassa tillämpningen av den till såväl omständigheterna i det enskilda fallet som till samhällsutvecklingen och huvudmannens inflytande. Men socialtjänstlagen är ingen renodlad ramlag. Den innehåller också bestämmelser som är mer styrande och formella till sin karaktär. Att ha sådana bestämmelser i en ramlag har ibland ifrågasatts med hän visning till det kommunala självbestämmandet. Behov från regeringens och sida att särskilt framhålla och genomdriva en viss viljeinriktning eller skapa ett särskilt skydd för vissa personer eller värden kommer dock alltid att finnas. Men också detta är uttryck för den demokratiska process som kommer till uttryck i lagstiftningen. Det bör inte i sig ge anledning till att överge ramlagstekniken och de fördelar den ger så länge inslagen av detaljerad styrning är begränsad. En ramlag för som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verksamheter i och stödet till vissa grupper i samhället är alltså enligt socialtjänstutredningen att föredra framför en detaljreglering. En sådan lag ger möjligheter att anpassa tillämpningen efter lokala behov och förutsättningar. Men det finns också nackdelar såsom att lagen tillämpas på olika sätt, dvs. med bristande likvärdighet, i skilda delar av landet. En aktiv tillsyn, uppföljning och utvärdering kan motverka och utjämna sådana nackdelar. En särskild lag om socialbidrag En förändring i socialtjänstlagens konstruktion bör ändå göras. Socialbidragshanteringen ska visserligen även fortsättningsvis vara en del av verksamhet, men utredningen föreslår att bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i form av socialbidrag lyfts ut ur socialtjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag. Det främsta skälet för ett sådant förslag är att socialbidraget mist sin karaktär av tillfälligt ekonomiskt stöd. Antalet personer som är långvarigt beroende av socialbidrag har flerdubblats under detta decennium. Oberoende av konjunkturläget tyder också utvecklingen på att fler människor än för ett tiotal år sedan kommer att vara beroende av socialbidrag för mer varaktiga behov. Socialbidraget kan då också förväntas få en svagare koppling till renodlade sociala problem, medan dess koppling till bristande fotfäste på arbetsmarknad eller utbildning förstärks. Det blir alltså människors försörjningsproblem som står i fokus. Mer generella lösningar som alternativ till socialbidrag torde åtminstone på kort sikt anses alltför kostsamma för att vara reella alternativ. Många verksamhetsföreträdare har länge förespråkat att socialbidraget organisatoriskt skiljs ut från övrigt socialt arbete. Detta är också vanligt i länder utanför . Kravet på helhetssyn är inget hinder för en särskild lag om socialbidrag. Det är viktigt att slå fast att de grundläggande värderingar, som gäller för arbete och som kommer till uttryck i socialtjänstlagens portalparagraf, fortfarande ska ha giltighet för socialbidraget. Dessutom föreslås en övergripande bestämmelse, som anger målinriktningen för lagens tillämpning. Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. En viktig uppgift för är att i nära samverkan med arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassor stödja enskilda att efter förmåga ta ansvar för sin och sin familjs försörjning. Socialbidraget ska träda in när det inte finns några andra möjligheter till försörjning. Denna princip upprätthålls genom kravet på individuell behovsprövning. Den fyller väl sin funktion och ska gälla också framöver. Den individuella behovsbedömningen har i vissa fall uppfattats om åldersrelaterad. Exempelvis finns det skäl att ha en särskilt restriktiv hållning vad gäller socialbidrag till ungdomar. Samhällets insatser för unga människor bör koncentreras på områden som stödjer positiva attityder till och ger möjligheter till egenförsörjning. Bestämmelserna för socialbidraget föreslås utformas som rättighetsbestämmelser. Beslut om socialbidrag ska alltså kunna överklagas med förvaltningsbesvär. Detta är i huvudsak fallet och gäller även för socialförsäkringsförmåner. Begränsningen till socialbidrag för akut tandvård upphör. Det ska vara möjligt att få socialbidrag också för annan tandvård. En samlad lag om vård och omsorg fordrar en särskild översyn Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland för att beteckna de sociala insatser för äldre som ryms i socialtjänstlagens reglering. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som ges till äldre. Det omfattar då både allmänna och individinriktade insatser och såväl sociala som medicinska insatser. I denna betydelse är äldreomsorgen en verksamhet som regleras av två lagar, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Att samla de bestämmelser som reglerar äldreomsorgen i en särskild vård- och omsorgslag har i olika sammanhang framförts som ett alternativ. Under utredningsarbetet har möjligheterna till en sådan lag analyserats. Men socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen har principiellt olika strukturer och konstruktioner. En förändring i riktning mot en särskild vård- och omsorgslag är en så komplex och omfattande förändring att den fordrar en särskild översyn. Ändringar i och omredigering av socialtjänstlagen I socialtjänstlagen regleras socialnämndens (motsvarande) uppgifter i samma omfattning som tidigare med undantag av behovet av ekonomiskt stöd till grundläggande försörjning. Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser ska alltså prövas enligt socialtjänstlagen. Några förändringar när det gäller uppgifter att verka för att människor ska ha goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov av upplysningar, råd, stöd, omsorg och vård föreslås i princip inte. Likaså kvarstår bestämmelserna som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och personer med funktionshinder och åtgärder för missbrukare. Däremot behöver socialtjänstlagen redigeras om. Detta är en följd av såväl denna utrednings förslag om regleringen av socialbidraget och vissa preciseringar i socialtjänstlagen som tidigare ändringar som gjorts i lagen . Rättssäkerheten för den enskilde förstärks I socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling ska ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det råder också stor samstämmighet om att frågor om enskilda människors rättsäkerhet ska väga tungt. Hur den enskildes rättssäkerhet ska utformas finns det dock skilda uppfattningar om, vilka också varierar , mellan olika samhällssektorer och mellan skilda politiska uppfattningar. Hur rättssäkerheten kommer till uttryck beror slutligen alltid på vilka avvägningar som görs mellan skilda intressen och . Den prövning och analys som skett inom utredningens ram leder fram till ställningstagandet att den enskildes ställning inom måste få ett särskilt skydd. Även om lagens materiella bestämmelser är ett skydd i sig för den enskilde, är det inte alltid verkningsfullt i det individuella fallet för att hävda lagens mening mot det offentliga. Det ska därför i alla situationer finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär. För detta talar särskilt att vänder sig till människor, som av olika skäl kan ha svårt att hävda sin rätt i den offentliga debatten. - och ska vara lika för alla Socialtjänstlagen ska alltså innehålla en bestämmelse av rättighetskaraktär för att tillgodose enskildas behov av insatser. Alla medborgare som berörs av lagen ska då också ha samma skydd och rätt till stöd. Utredningen kan inte finna några skäl vare sig för att utmönstra några individers behov av stöd och hjälp bara för att de hänförs till någon särskild grupp eller för att ha olika regler för olika slags insatser. Genom stödet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå Nivån på biståndet har kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Men med ledning av detta begrepp ska inte bara nivån på biståndet, utan också vilken form av insats som kan komma i fråga, bestämmas. Det är inte möjligt att tydligt skilja nivån från innehållet utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck också för kvaliteten i insatsen och för vilken ambitionsnivå som kan anses vara rimlig i varje enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte. En bestämmelse av detta slag, dvs. att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, ska kunna användas även om förutsättningarna förändras genom samhällsutvecklingen. Över tiden ändrade ekonomiska och andra förutsättningar, liksom metodutveckling, som medför ändrade arbetsformer, kräver en generell utformning som tillåter en flexibel uttolkning och användning. Även om nackdelarna med en såväl till nivå som innehåll allmänt hållen bestämmelse är kända ser utredningen inget bättre alternativ för att säkerställa den enskildes behov av stöd än en i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall. Rättigheter och de kommunala resurserna Både den nya lagen om socialbidrag och den reviderade socialtjänstlagen innebär utökade möjligheter att överklaga för den enskilde. För båda lagarna ska enligt utredningens uppfattning gälla att det i det enskilda fallet ska tas rimliga hänsyn till kommunens resurser. Ekonomiska restriktioner är ett legitimt intresse som ska få vägas in vid beslut om bistånd. Stödet för anhöriga/närstående förtydligas i socialtjänstlagen I samband med att vissa förändringar gjordes infördes en ny bestämmelse om stöd för anhöriga som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, gamla eller funktionshindrade. Detta skedde genom ett tillägg i den paragraf (5 § SoL), som reglerar uppgifter. Anhöriga och andra närstående gör omfattande och mycket betydelsefulla insatser vid vården av äldre och sjuka personer. Att stödja dem i detta arbete är så viktigt att det bör vara en särskilt reglerad skyldighet för kommunen att göra det. Utredningen föreslår att detta sker genom att en ny paragraf införs i socialtjänstlagen, där skyldigheten förtydligas. Målet för anhörigstödet är enligt utredningens mening trehövdat. Det första handlar om att visa anhörigvårdarna samhällets uppskattning, det andra är att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots deras vårdåtagande och det tredje är att förebygga utbrändhet. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att skyldigheten för kommunerna att ge stöd inte får bli eller upplevas som krav på anhöriga. Det får heller inte innebära att personer med behov av vård och omsorg känner krav på att ta emot vård av anhöriga. Ömsesidigheten i förtroendet vårdtagare - vårdgivare kan inte nog betonas. Särskilda stimulansmedel för att främja metodutvecklingen i det sociala arbetet Tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd är centrala inslag i ett effektivt och framgångsrikt socialt arbete. Det är viktigt att regering och riksdag främjar en fortsatt metodutveckling inom detta område. Detta kan ske genom att får i uppdrag att fördela särskilda stimulansmedel. Begreppet skälig levnadsnivå fyller väl sin funktion Utredningsuppdraget har omfattat uppgiften att analysera begreppet skälig levnadsnivå och då behandla frågan om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet är möjligt att ge kommunerna mer utrymme för lokalt anpassade lösningar. Begreppet skälig levnadsnivå avser innehåll och nivåer för alla former av bistånd, inte bara det ekonomiska. kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning vid biståndsbedömningar om vad som i den egna kommunen är att betrakta som skälig levnadsnivå. Detta gäller med undantag av de preciseringar som gäller för försörjningsstödet. Men begreppets grundläggande betydelse anges i socialtjänstlagens portalparagraf. Oavsett vilka riktlinjer som finns måste en prövning av rätten till bistånd i varje enskild fall alltid ske utifrån den enskildes behov. En rättsvetenskaplig undersökning av begreppet skälig levnadsnivå inom socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS har presenterats. Efter att ha gått igenom Regeringsrättens domar konstaterar författaren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå har preciserats genom domstolens avgöranden när det gäller socialbidrag men inte för andra former av bistånd. Utredningens slutsats efter en samlad analys är att lagen i sin nuvarande utformning ger kommunerna ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. I detta måste också ligga att domstolarna i valet mellan olika instanser ska ha att väga in kostnadsaspekter när biståndsinsatser vägs mot varandra. Försörjning Sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem ska, enligt direktiven, analyseras utifrån övergripande förändringar i samhället , särskilt när det gäller förändringar i de statliga transfereringarna. Dessutom ska förslag lämnas om hur individ- och familjeomsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem. Förslagen får inte medföra att de sammantagna offentliga åtagandena utökas. Om detta även avser kostnader bör noteras att utredningen inte kunnat lägga förslag som, utan kostnadskonsekvenser för den offentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet. Detta beror i huvudsak på socialbidragets kostnadseffektivitet genom dess träffsäkerhet och den individuella behovsprövningen. Socialbidraget - en försörjningskälla första fördubblades kostnaderna, i reala termer, för socialbidraget. mer än fördubblades den andel hushåll som var beroende av socialbidrag. Socialbidraget fungerar därmed inte längre enbart som ett yttersta skyddsnät, utan har stor betydelse för många människors försörjning. Den huvudsakliga förklaringen till detta är utvecklingen på arbetsmarknaden med hög arbetslöshet särskilt bland nya invandrare och ungdomar. Att många bland dem inte lyckades etablera sig på arbetsmarknaden medförde i sin tur att de inte omfattades av de försäkringar som byggts upp till skydd för den enskilde vid arbetslöshet och sjukdom. Den offentliga sektorns svaga budgetssituation till följd av problemen i den svenska ekonomin bidrog också till att socialbidragskostnaderna ökade. Staten tvingades bl.a. sänka nivåerna i socialförsäkringssystemet som kommunerna ökade brukaravgifterna, särskilt inom barnomsorgen. Till detta kom att skattepolitiken lades om . Växlingen från direkt till indirekt beskattning kom att missgynna hushåll med låga inkomster. Det förtjänar att påpekas att utvecklingen med ökade socialbidrag brutits . Kostnaderna för socialbidrag var lägre jämfört med . Detta beror främst på den förbättrade arbetsmarknaden, men kommunernas möjligheter att kräva deltagande i kompetenshöjande åtgärder kan också haft en viss inverkan. Av samstämmiga uppgifter från kommunföreträdare är det unga människor med förhållandevis goda förutsättningar som fatt arbete, medan många andra är fortsatt beroende av socialbidrag för sin försörjning. Detta gäller särskilt gruppen nya invandrare. Ett långvarigt beroende av socialbidrag riskerar att påverka den enskildes motivation och förmåga att försörja sig själv. Om det ekonomiska utbytet av arbete uteblir genom höga marginaleffekter eller om den enskildes kunskaper och färdigheter inte utnyttjas ökar risken att den enskilde anpassar sig till ett liv utanför arbetsmarknaden. Oroande i detta sammanhang är att många barnfamiljer är långvarigt beroende av socialbidrag. levde 120 000 barn i sådana familjer. Hur deras självbild och attityder påverkas finns skäl att fundera över. Oroande är också att en inte obetydlig grupp människor "faller mellan" arbetsförmedling och socialtjänst. De är arbetslösa men bedöms av arbetsförmedlingen som inte förmedlingsbara och får därför ingen eller begränsad service. menar ofta att samma personer står till arbetsmarknadens förfogande och därför bör få del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vägar ut ur beroendet av socialbidrag För att minska beroendet av socialbidrag behövs insatser inom flera politikområden inte bara socialpolitiken. Det förslag och de bedömningar som utredningen gör har en socialpolitisk grund, som inte helt kunnat avvägas mot andra berörda områden. Bedömningarna bör därför närmast ses som en katalog över tänkbara förändringar som behöver beredas ytterligare. - introduktionsersättning i stället för socialbidrag Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbehövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet de introduceras i det svenska samhället. Ofta handläggs det som ett socialbidrag. Men vid handläggningen av introduktionsersättningen ska det vara tydligt att det är en ersättning för det introduktionsprogram den enskilde deltar i och inte ett socialt bidrag. Om en statlig beskattad introduktionsersättning infördes skulle det bli än tydligare att försörjningsstödet inte är ett socialbidrag. Enligt utredningens bedömning finns det skäl att överväga att på införa en sådan typ av ersättning till flyktingar som får permanent uppehållstillstånd. Den skulle kunna utbetalas och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersättningar inom socialförsäkringssystemet eller räknas som kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning. En introduktionsersättning av detta slag skulle stärka flyktingarnas möjlighet att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Men det är en relativt kostnadskrävande reform. - förändringar i vissa transfereringar Mot bakgrund av vissa beräkningar inom ramen för utredningsarbetet bedömer utredningen att förändringar i vissa transfereringar skulle bidra till att minska beroendet av socialbidrag. Att höja studiemedlen till studerande med barn är en sådan förändring. Antalet studenter med barn har ökat . I dagens studiemedelssystem saknas dock möjligheter att utöka studiemedlen genom extra lån eller bidrag för barnfamiljer. Det långvariga socialbidragsberoendet skulle minska påtagligt om de lägsta ersättningarna vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder höjdes. Det är stora skillnader i nivå på ersättning till personer som deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många tvingas söka kompletterande socialbidrag för att klara sin försörjning. Det torde vara en dålig användning av offentliga resurser att välja nivåer i försörjningssystemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen engageras vid handläggning av en enskilds försörjning vid studier eller annan kompetenshöjande verksamhet. försämrades försörjningssituationen för många barnfamiljer. En höjning av barndelen i bostadsbidraget skulle ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. En höjning med skulle till mer än en tredjedel återvinnas genom sänkta socialbidragskostnader. Avgifter för barnomsorg bör inte bekostas med socialbidrag. Men i vissa kommuner tillämpas riktlinjer som innebär att så sker i stället för att hushållet får en nedsatt barnomsorgsavgift. Detta strider mot en tidigare rekommendation från . Barnomsorgen är en del av utbildningspolitiken och en sådan rekommendation saknar därför lagstöd. I årets vårproposition förutskickade regeringen en s.k. maximitaxereform. Utredningen vill framhålla att det också ur socialbidragssynpunkt finns behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det väsentligt att förslaget om maximitaxa utformas på sådant sätt att det väger in marginaleffekterna för hushåll med låga och mycket låga inkomster. Också en vidgad användning av lönesubventioner skulle enligt utredningens bedömning kunna minska det långvariga socialbidragsberoendet. ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och vissa arbetshandikappade, att få anställning på den öppna marknaden. var drygt 50 000 personer anställda med lönebidrag, vilket är en ökning jämfört med . Men denna utveckling har inte inrymt den grupp som varit långvarigt beroende av socialbidrag, dvs. i regel personer som har stora svårigheter på arbetsmarknaden men oftast varken är arbetshandikappade eller har nedsatt arbetsförmåga. Utvidgade kriterier för anställning med lönesubvention skulle kunna t spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna skulle vara andra än de som gäller för lönebidrag till arbetshandikappade. Det klart uttalade syftet skulle vara att den är en övergång till ordinarie arbetsmarknad. Bristande kunskaper i svenska kan vara ett sådant kriterium. - samverkan ger resultat, ytterligare incitament behövs Att hjälp och stödåtgärder till en enskild genomförs på ett samordnat sätt är viktigt för att det ska leda till avsett resultat. Många försök med samverkan har genomförts och det är sannolikt att samverkan mellan den offentliga sektorns skilda delar minskar socialbidragsberoendet. Men det kan och bör göras mer för att stimulera samverkan. Så kan t.ex. arbetsförmedlingsnämndernas roll utvidgas och utvecklingsgarantin utvidgas till att omfatta fler kategorier. har nämnderna ett uttryckligt ansvar inom ramen för utvecklingsgarantin. En annan uppgift är att ansvara för att en individuell handlingsplan upprättas. Det som utmärker utvecklingsgarantin är gränsöverskridandet mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Den arbetslöses idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas. Det är naturligt att arbetsförmedlingsnämnderna får ett utökat ansvar i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsgarantin. Det bör vara möjligt för en kommun att ordna försörjning via en särskild aktiveringsersättning i stället för socialbidrag till personer som deltar i aktiveringsprogram som ordnas av kommunen eller av kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen. Detta är inte möjligt enligt principen om fikabehandling i kommunallagen. Ersättningens nivå bör bestämmas av respektive kommun. Det bör också vara möjligt att samordna utbetalningen med t.ex. . Organisation av och metoder vid socialbidragshandläggning har betydelse för kostnaderna Flera studier har visat att socialbidragskostnaderna inte enbart beror på strukturella faktorer. Hur kommunerna organiserar handläggningen och vilka arbetsmetoder som tillämpas spelar också in och kan förklara en del av variationerna i socialbidragskostnader mellan skilda kommuner. Dessa frågor bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommunerna.