prop · GO0329 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/2001:29 Lag om järnvägssystem för höghastighetståg 2000/2001:29 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en ny lag om järnvägssystem för höghastig- hetståg med syfte att genomföra rådets direktiv /48/EG av om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg. Den föreslagna lagen innehåller dels vissa grundläggande bestämmelser ur direktivet, dels ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver (i detta fall inom ) att utfärda de närmare föreskrifter som behövs för genomförandet av direktivet. En stor del av direktivets bestämmelser är av teknisk karaktär och genomförandet av direktivet förutsätts därför ske genom föreskrifter på myndighetsnivå vad gäller huvuddelen av bestämmelserna. Lagen innehåller även vissa bestämmelser om tillsyn, tvångsmedel, m.m. Vissa mindre ändringar föreslås också i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 1 2 Författningsförslag 1 2.1 Förslag till lag om järnvägssystem för höghastighetståg 1 2.2 Förslag till lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) 1 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg 1 3 Ärendet och dess beredning 1 4 Inledning 1 5 Nuvarande ordning 1 5.1 EU och järnvägarna 1 5.2 Närmare bakgrund till direktiv /48/EG 1 5.3 Direktivets närmare innebörd 1 5.4 Svensk rätt 1 5.5 Kommissionens rapport (1999) 414 1 5.6 1 6 Teknisk kontroll 1 6.1 Allmänt om EG:s system för bedömning av överensstämmelse och den svenska implementeringen 1 6.2 Teknisk kontroll i direktivet om höghastighetståg 1 7 Förslag till lagstiftning 1 7.1 Allmänt om genomförandet av det nya direktivet 1 7.2 En ny lag om järnvägssystem för höghastighetståg 1 8 Kostnader och ikraftträdande m.m. 1 8.1 Kostnader för tillsyn m.m. 1 8.2 Ikraftträdande 1 9 Författningskommentar 1 9.1 Förslag till Lag om järnvägssystem för höghastighetståg 1 9.2 Förslag till Lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) 1 9.3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg 1 Bilaga 1 Rådets direktiv /48/EG av driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg 1 Bilaga 2 Departementspromemorians lagförslag (Ds 2000:41) Lag om järnvägssystem för höghastighetståg 1 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 1 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 1 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 1 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Rättsdatablad 1 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om järnvägssystem för höghastighetståg, 2. lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), 3. lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. 3 Författningsförslag 3.1 Förslag till lag om järnvägssystem för höghastighetståg Härigenom föreskrivs följande. Allmänna bestämmelser 1 § Ett svenskt järnvägssystem som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg skall uppfylla de villkor som föreskrivs i denna lag eller som anges i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen när det gäller projektering, anläggning, anpassning och drift. 2 § Vid tillämpningen av denna lag och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen avses med transeuropeiskt järnvägssystem för höghastighetståg: infrastruktursystem som beskrivs i bilaga I till rådets direktiv /48/EG av om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg , och som omfattar järnvägslinjer och fasta installationer som ingår i det transeuropeiska transportnätet och som konstruerats eller anpassats för trafik med höghastighetståg samt rullande materiel som är avsedd att framföras på dessa infrastrukturer, driftskompatibilitet: egenskapen hos det transeuropeiska järnvägs- systemet för höghastighetståg att medge säker trafik med höghastighetståg utan driftsavbrott som angivna prestandakrav uppfylls; denna egenskap grundas på alla de föreskrifter samt tekniska och driftsmässiga villkor som skall iakttas för att de väsentliga kraven skall uppfyllas, delsystem: strukturella eller funktionella delsystem som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg och för vilka väsentliga krav skall anges, komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet: alla grundläggande komponenter, grupper av komponenter, underenheter eller kompletta enheter av materiel som införlivats eller avses att införlivas i ett delsystem och som driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg är direkt eller indirekt beroende av, väsentliga krav: alla de krav som beskrivs i bilaga III till rådets direktiv /48/EG och som måste uppfyllas av det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg, av delsystemen och av de komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet, europeisk specifikation: en gemensam teknisk specifikation, ett europeiskt tekniskt godkännande eller en nationell standard, så som de definieras i artikel 1.8 1.12 i rådets direktiv /38/EEG av om samordning av upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna , ändrat genom och rådets direktiv /4/EG3 som genomför en europeisk standard, tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD): de specifikationer som samtliga delsystem skall tillgodose för att de väsentliga kraven skall vara uppfyllda genom upprättande av ett nödvändigt inbördes funktionellt förhållande mellan delsystemen i järnvägssystemet för höghastighetståg samt säkerställande av detta systems enhetlighet, anmälda organ: de organ som skall bedöma överensstämmelsen eller lämpligheten hos komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet eller handlägga förfarandet för EG-kontroll för delsystemen. Bedömning av överensstämmelse 3 § Bedömning av överensstämmelse och lämplighet i fråga om kom- ponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet och delsystem skall göras enligt de förfaranden som föreskrivs med stöd av denna lag och som anges som bedömningsförfaranden i tillämpliga tekniska specifika- tioner. 4 § EG-kontroll av delsystem skall utföras av de anmälda organen enligt föreskrifter som meddelas enligt denna lag. Om så föreskrivs i tillämpliga tekniska specifikationer skall bedömning av överensstämmelse och lämplighet i fråga om komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet göras under medverkan av de anmälda organen enligt föreskrifter som meddelas enligt denna lag. För anmälda organ finns också bestämmelser i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Krav på komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet 5 § Komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet och som skall ingå i ett svenskt järnvägssystem som är en del av det transeuro- peiska järnvägssystemet för höghastighetståg får släppas ut på marknaden endast om de gör det möjligt att uppnå driftskompatibilitet och uppfyller de väsentliga krav och de krav på bedömning av överensstämmelse eller lämplighet som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. När komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet används, skall det tillses att de används inom det användningsområde och på det sätt som de är avsedda för samt installeras och underhålls korrekt. 6 § Om komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet är för- sedda med en EG-försäkran om överensstämmelse eller lämplighet skall de betraktas som överensstämmande med de väsentliga krav som gäller för dem. Krav på delsystem 7 § Ett delsystem får tas i bruk endast om det har utformats, anlagts och installerats samt drivs så att det inte inverkar menligt på uppfyllandet av de väsentliga krav som gäller för det när det integreras i det transeuro- peiska järnvägssystemet för höghastighetståg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om väsentliga krav och krav på EG-kontroll när det gäller delsystem. 8 § Om ett delsystem är försett med en EG-kontrollförklaring skall det betraktas som driftskompatibelt och överensstämmande med de väsent- liga krav som gäller för det. Beslut om undantag 9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, efter anmälan till Europeiska gemenskapernas kommission, besluta om undantag från att tillämpa en viss teknisk specifikation för driftskompatibilitet för ett projekt som gäller en ny linje eller anpassning av en befintlig linje till trafik med höghastighetståg om projektet är långt framskridet den dag då den tekniska specifikationen för driftskompatibilitet offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Om projektet avser anpassning av en befintlig linje till trafik med höghastighetståg, får undantag enligt första stycket beslutas också om tillämpningen av en teknisk specifikation för driftskompatibilitet äventyrar projektets ekonomiska livskraft. Ytterligare bemyndiganden 10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter om tekniska specifikationer för komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet och delsystem som behövs för genomförandet av rådets direktiv /48/EG. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om villkor för projektering, anläggning, anpassning och drift av infrastruktur och rullande materiel samt om teknisk kontroll som behövs för genomförandet av rådets direktiv /48/EG. Tillsyn 11 § Den myndighet som regeringen bestämmer utövar tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. 12 § har rätt att när det behövs för tillsynen 1. på begäran få upplysningar och ta del av handlingar, 2. få tillträde till anläggningar, fordon och annan materiel, områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av verksamheten, dock inte bostäder. har rätt att få verkställighet hos kronofogdemyn- digheten av ett beslut som gäller åtgärder enligt första stycket. Beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken. 13 § får meddela de beslut om förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för efterlevnaden av denna lag eller de föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen. Om en komponent som är nödvändig för driftskompatibilitet är försedd med en EG-försäkran, har släppts ut på marknaden och används på det sätt som den är avsedd för, men komponenten ändå medför en risk för att de väsentliga kraven inte längre kommer att uppfyllas, får tillsynsmyndigheten meddela beslut som begränsar komponentens användningsområde, förbjuder utsläppande på marknaden eller avser återkallelse från marknaden. Om ett strukturellt delsystem som är försett med EG- kontrollförklaring inte uppfyller villkoren i denna lag eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får tillsynsmyndigheten meddela beslut om förelägganden om kompletterande kontroller. I beslut om föreläggande och förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite. Överklagande 14 § beslut enligt denna lag eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut enligt denna lag gäller , om inte annat har bestämts. Denna lag träder i kraft . 3.3 Förslag till lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) Härigenom föreskrivs i fråga om järnvägssäkerhetslagen (1990:1157)1 dels att nuvarande 19 a § skall betecknas 19 b §, dels att 20 § skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före nuvarande 19 a § skall sättas närmast före 19 b §, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 19 a §, samt närmast före 19 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Järnvägssystem för höghastighetståg 19 a § För vissa frågor om järnvägssystem finns särskilda bestämmelser i lagen (2000:000) om järnvägssystem för höghastighetståg. 20 § Tillsynen över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen utövas av Järnvägsinspek- tionen. Angående elektriska anlägg- ningar finns särskilda föreskrifter i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. För elektriska anläggningar finns särskilda föreskrifter i el- lagen (1997:857). Denna lag träder i kraft . 3.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Härigenom föreskrivs att det i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg skall införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse. 1 a § För vissa frågor om järnvägssystem finns särskilda bestämmelser i lagen (2000:000) om järnvägssystem för höghastighetståg. Denna lag träder i kraft . 4 Ärendet och dess beredning Inom har upprättats departementspromemorian Lag om järnvägssystem för höghastighetståg (Ds 2000:41) för genom- förande av ett inom Europeiska unionen beslutat direktiv avseende det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg (Rådets direktiv /48/EG av om driftskompatibiliteten hos det trans- europeiska järnvägssystemet för höghastighetståg), se bilaga 1. Prome- har utarbetats av en arbetsgrupp vari har ingått representanter från, förutom , och . Prome- lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr N2000/5427/IRT). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har föreslagit en ändrad lydelse av 2 § lagen om järnvägssystem för höghastighetståg. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren till 2 §. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har också vissa redaktionella ändringar gjorts. 5 Inledning Inom Europeiska unionen (EU) har beslutats om ett transeuropeiskt transportnät (, TEN), som omfattar bl.a. järn- vägsnät. Dessa järnvägsnät består av höghastighetsnätet och det konven- nätet, se närmare avsnitt 5.2. För att järnvägsnäten skall kunna fylla sitt syfte, nämligen att göra det möjligt för unionsmedborgare, ekonomiska aktörer samt regionala och lokala samhällen att i full utsträckning utnyttja fördelarna med att skapa ett område utan inre gränser, krävs att infrastruktur och rullande materiel är anpassad så att transporter kan genomföras på hela nätet utan hinder av nationella särlösningar i tekniskt eller administrativt hänseende. De nationella delarna av näten måste därför uppfylla krav på samtrafikförmåga och driftskompatibilitet. Beträffande höghastighetsnätet finns inom EU ett direktiv i syfte att åstadkomma detta (Rådets direktiv /48/EG av om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägs- systemet för höghastighetståg). Detta har senare kompletterats med ett järnvägspaket som gäller återstående delar av järnvägsnätet, se närmare i avsnitt 5.1. Direktivet för höghastighetståg ställer upp villkor för projektering, anläggning, anpassning och drift av infrastruktur och rullande materiel som måste uppfyllas för att alla typer av godkända järnvägsfordon skall kunna framföras inom hela systemet. Direktivet innehåller också bestämmelser om kontroll av fordon och infrastruktur som skall säkerställa att de väsentliga krav som anges i direktivet uppfylls. Kraven gäller olika aspekter såsom miljö, järnvägssäkerhet, elsäkerhet, arbetsmiljö och teknisk driftskompatibilitet. För att entydigt kunna fastställa vilka lösningar som uppfyller direktivets krav uppställs ett system med teknisk normering på överstatlig nivå. I denna normeringsprocess konkretiseras krav och vilka tekniska och ibland också administrativa lösningar som möter kravet. Genom processen beslutas s.k. tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD). Medlemsstaterna får inte vare sig genom generella eller järnvägsspecifika nationella regleringar hindra tillämpningen av TSD. De får heller inte hindra marknadsföring av komponenter eller anläggning och drift av delsystem som uppfyller direktivets krav. Genomförandet av direktivet medför att den svenska lagstiftningen måste ändras så att den står i överensstämmelse med direktivets bestäm- melser. Den svenska lagstiftningen innehåller nämligen inte några regler som specifikt rör ett höghastighetsnät. Direktivet ställer krav på att vara genomfört och kunna tillämpas . Genomförandet i har försenats av skäl som närmare framgår av avsnitt 5.4. har till anmält att avser att införa de nya bestämmelser som direktivet föranleder . I kan införandet av de nya rättsakter som närmare beskrivs i avsnitt 5.1 komma att medföra bl.a. att samt Järnvägsinspek- tionen och Tågtrafikledningen inom (i fortsättningen kallade respektive Tågtrafikledningen) får ändrade roller. Behovet av en översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägs- området blir därmed uppenbar och kräver en djupare analys i form av en utredning. Regeringen avser att tillsätta en utredning med uppgift att med utgångspunkt i dels järnvägspaketet, dels det kommande direktivet för driftskompatibilitet för konventionella järnvägar, ta fram förslag till ny järnvägslagstiftning och organisation inom området. 6 Nuvarande ordning 6.1 EU och järnvägarna En nationell och regional utveckling i kan främjas av internatio- nell och konkurrenskraftig järnvägstrafik, som järnvägens för- delar ur miljösynpunkt kan tas tillvara och bidra till en mera hållbar sam- hällsutveckling. Denna möjlighet kan bara tillmötesgås genom en mål- medveten och långsiktig utveckling i ett internationellt samarbete. Inom EU arbetar man mot detta mål. Järnvägstransporterna inom gemenskapen har emellertid förlorat marknadsandelar. En förklaring till denna utveckling är bristande effektivitet hos de nationella statsjärnvägarna som ofta befinner sig i en monopolsituation. Den euro- peiska järnvägssektorn måste därför förnyas, vitaliseras och harmonise- ras. För att uppnå detta krävs främst kompetent förvaltning och sund ekonomi inom järnvägssektorn samt icke-diskriminerande behandling av olika inblandade parter. Det behövs bl.a. klarlägganden av olika in- tressenters roller och en tydlig uppdelning av olika aktörers ansvars- områden. Vidare krävs ramar och regelverk för fördelningen av järn- vägsinfrastrukturkapacitet och fastställandet av nivåerna på banav- gifterna. Det nu gällande regelverket för dessa aktiviteter, som tillkom , har inte visat sig tillräckligt, bl.a. för att det inte genomförts fullt ut av vissa medlemsstater. Kommissionen föreslog därför 1998 att direktiven /440/EG om utveckling av gemen- skapens järnvägar och 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag måste förtydligas och att direktiv /19/EG om tilldelning av infrastruktur- kapacitet, uttag av banavgifter och utfärdande av säkerhetsintyg skulle ersättas av ett nytt, betydligt mer preciserat direktiv. Kommissionens förslag har behandlats i rådet och under arbetsnamnet järnvägspaketet . Efter omfattande förhandlings- arbete kunde transportministrarna uppnå politisk överenskommelse om ändringarna av de tre direktiven. En gemensam ståndpunkt antogs formellt och den andra läsningen i inleddes . Det förutses att parlamentets andra läsning skall kunna avslutas senast och därefter skulle direk- tiven kunna antas slutligt . Direktiven träder i kraft vid offentliggörandet och skall vara genomförda av medlemsstaterna senast efter ikraftträdandet. I kan, som tidigare nämnts, införandet av de nya direktiven komma att medföra bl.a. att , och Tåg- trafikledningen får ändrade roller. Behovet av en översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägsområdet blir uppenbart. Direktiv /48/EG i sig medför begränsade ekonomiska konsekvenser, men beroende på de tekniska krav som fastställs i TSD:er och de beslut som fattats genom och rådets beslut /96/EG om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet kan direktivet få stora ekonomiska konsekvenser i form av bl.a. avsevärda investeringsbehov för genomförande av nya standarder, lägre banhållningskostnad som effekt av utveckling av en fungerande marknad för järnvägsutrustning, samt lägre kostnad för internationella transporter. Beträffande regelverk för järnvägstrafik, infrastruktur, system, komponenter och järnvägsfordon finns viktiga skillnader på grund av att förutsättningarna är starkt nationellt präglade och ofta utgör hinder för internationell och konkurrenskraftig järnvägstrafik. Trafikregler och säkerhetssystem är t.ex. ofta olika i olika länder. Leverantörernas system och kompetens har starka kopplingar till enskilda länders etablerade traditioner och standarder, vilket medför en stor begränsning i möjligheterna för volymfördelar i utveckling och produktion av järnvägsutrustning. Detta är något som den planerade utredningen bör ta i beaktande i sitt arbete. 6.2 Närmare bakgrund till direktiv /48/EG Redan vid bildandet av Europeiska gemenskapen genom fastslogs att gemenskapen skulle bidra till att utveckla transeuropeiska nät för infrastrukturerna inom transportområdet. Europeiska gemenskapen har tagit flera initiativ för att ta till vara denna möjlighet, vilket bland annat har lett fram till: och rådets beslut /96/EG av om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, Rådets direktiv /48/EG av om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg, Kommissionens direktivförslag om driftskompatibilitet för konven- tionell järnväg. I gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska trans- portnätet (och rådets beslut /96/EG av ) anges bl.a. att det transeuropeiska transportnätet (TEN) om- fattar vägnät, järnvägsnät, nät av inre vattenvägar, kusthamnar och in- landshamnar, flygplatser och andra förbindelsepunkter. Målet är att nätet gradvis skall införas på gemenskapsnivå fram . Järnvägsnätet består av höghastighetsjärnvägsnätet och det konventionella järnvägs- nätet. Höghastighetsjärnvägsnätet består av dels banor särskilt konstrue- rade för höghastighet och utrustade med teknik för hastigheter eller däröver, dels banor anpassade för höghastighet och utrustade för hastigheter , dels ock banor anpassade för höghastighet men också anpassade till topografi, terräng och bebyggelse där hastigheten måste anpassas från fall till fall. Riktlinjerna anger vidare att kommissionen skall avlämna rapport om behovet av revidering och kommissionen planerar därför att lägga fram ett förslag . Beslutet omfattar väsentliga delar av svenska statens spåranläggningar och innebär också att förbundit sig att implementera de standarder som kommer att införas inom ramen för det nu aktuella direktivet 96/48/EG och kommande standarder inom ramen för ett eventuellt direktiv om driftskompatibilitet för konventionell järnväg. Direktiv /48/EG beskriver processen för standardisering av järnvägssystem för höghastighetståg. Processen baseras på EU:s egna principer och standarder för teknisk kontroll och standardisering, vilket även inkluderar den legala hantering som krävs för denna standardisering mellan de olika medlemsländerna. Eftersom järnvägsområdet är tekniskt komplext har man dock valt att tillföra ytterligare moment i strukturen för denna standardisering och som beskrivs i direktivet. Det normala vid teknisk standardisering inom EU är att man direkt från direktivtexten fattar beslut om att etablera standarder via de europeiska standardiseringsorganisationerna , CENELEC och ETSI. I fallet med detta direktiv har man istället valt att i direkt anslutning till direktivet ta fram som ett mellanled TSD, vilka i sin tur hänvisar till standarder utarbetade av , CENELEC och ETSI. Kraven i TSD:er kan därför jämställas med krav i direktivet, med den skillnaden att TSD:er skall antas inom ramen för den process som när- mare beskrivs i avsnitt 5.3. Utarbetandet av TSD:er skall enligt direktivet utföras av ett s.k. gemensamt representativt organ.