prop · GO0396D1 · 2001-01-01 00:00:00 — Samtliga beräkningar enligt nuvarande och reformerade regler baseras på det s.k. huvudscenariot och på en årligt reallöneökning . Andra ersättningar än förtidspension eller sjukersättning som t.ex. bostadstillägg till pensionärer () ingår inte i beräkningarna. De nya reglerna för beräkning av ersättning innebär att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () avskaffas. De som uppbär förtidspension då reformen träder ikraft kommer att kompenseras för detta så att nettoersättningen blir i princip oförändrad. En följd av omvandlingen av förtidspension till sjukersättning är emellertid att såväl bruttoersättningarna som skatteinkomsterna kommer att öka i förhållande till vad som gäller med nuvarande regler. I tabellerna 16.4 och 16.5 redovisas en jämförelse av utvecklingen av brutto- respektive nettoutgifterna, exkl. ålderspensionsavgifter, . En betydande del av utgiftsökningen beror på en förväntad ökning av antalet ersättningsberättigade . Till följd av att förvärvsinkomsterna stiger ökar även ersättningarna, eftersom dessa till största delen grundas på tidigare förvärvsinkomster. Tabell 16.4 Bruttoutgifter för förtidspensioner/sjukersättningar (exkl. ålderspensionsavgifter), , huvudscenario, reallönetillväxt, mdkr, priser. År Nuvarande regler Reformerade regler Diff. 2000 38,2 38,2 0,0 2005 40,3 43,0 2,7 2010 40,9 42,0 1,1 2015 39,4 39,5 0,1 Av tabell 16.5 framgår att de reformerade reglerna successivt leder till en något mindre nettobelastning på de offentliga finanserna i förhållande till nuvarande regler. förväntas nettobelastningen enligt reformerade regler vara lägre jämfört med nuvarande regler. 16.5 Nettoutgifter för förtidspensioner/sjukersättningar (exkl. ålderspensionsavgifter), , huvudscenario, reallönetillväxt, mdkr, priser. År Nuvarande regler Reformerade regler. 2000 29,9 29,9 0,0 2005 31,2 30,9 -0,3 2010 31,4 30,0 -1,4 2015 29,9 28,0 -1,9 I tabell 16.6 redovisas bruttoutgifterna inklusive utgifter för ålderspensionsavgifter. Som framgår av tabellen förväntas bruttoavgifterna minska . 16.6 Bruttoutgifter för förtidspensioner/sjukersättningar (inkl. ålderspensionsavgifter), , huvudscenario, reallönetillväxt, mdkr, priser. År Nuvarande regler Reformerade regler. Ref.-Nuv 2000 47,1 47,1 0,0 2005 49,7 52,2 2,5 2010 50,5 51,0 0,5 2015 48,8 48,1 -0,7 Av tabell 16.7 framgår dels att nettobelastningen för offentlig sektor förväntas öka för att därefter minska, dels att de reformerade reglerna medför en mindre nettobelastning på de offentliga finanserna jämfört med nuvarande regler. beräknas nettoutgifterna vara lägre än enligt nuvarande regelverk. Sammanfattningsvis innebär propositionens förslag om nya regler för beräkning av sjukersättning att nettoutgifterna för den offentliga sektorn successivt förväntas minska . 16.7 Nettoutgifter för förtidspensioner/sjukersättningar (inkl. ålderspensionsavgifter), , huvudscenario, reallönetillväxt, mdkr, priser. År Nuvarande regler Reformerade regler Diff. 2000 38,8 38,8 0,0 2005 40,7 40,2 -0,5 2010 41,1 39,1 -2,0 2015 39,4 36,7 -2,7 16.1.3 Ekonomiska konsekvenser för den enskilde Som tidigare redovisats kommer de ekonomiska konsekvenserna för de försäkrade som vid övergången till det reformerade systemet uppbär förtidspension eller sjukbidrag att bli mycket begränsade, dvs. nettoersättningen kommer att bli i princip oförändrad. I detta avsnitt redovisas därför i första hand vad de nya reglerna betyder i ekonomiska termer för försäkrade som beviljas ersättning efter det att de nya reglerna trätt i kraft. Det nya ersättningssystemet vilar på en delvis annorlunda principiell grund än det nuvarande. En central utgångspunkt vid utformandet av de nya reglerna har varit att de på ett mera direkt sätt än nuvarande regler skall anknyta till det verkliga inkomstbortfall som den enskilde drabbas av som följd av långvarig eller varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Utifrån denna utgångspunkt bör analysen av utfallet enligt de nya reglerna i olika individuella ersättningsfall i första hand relateras till nivån på det inkomstbortfall den enskilde drabbats av. Därvid är den s.k. kompensationsgraden ett centralt analysinstrument. Med kompensationsgrad avses hur stor andel nettoersättningen utgör av en tidigare arbetsinkomst efter skatt. Det är dock ett problem i sig att fastställa just arbetsinkomsten, eftersom många individers arbetsinkomster varierar betydligt närmast före försäkringsfallet. Det är därför knappast lämpligt att välja ut arbetsinkomsten under något enstaka år som mätpunkt. Dessutom saknas ofta arbetsinkomster helt närmast före försäkringsfallet eftersom individen varit långvarigt sjukskriven. I den följande framställningen bygger beräkningen av kompensationsgraderna på de uppmätta antagandeinkomsterna, dvs. den tidigare arbetsinkomsten antas vara mätt på ett rättvisande sätt genom antagandeinkomsten. Genomgående gäller dock att det är nettoinkomster, dvs. inkomster efter skatt, som jämförs. är det naturligt att utfallet av de nya reglerna jämförs med utfallet i nuvarande system även på individnivå. De nya reglerna om beräkning av ersättning innebär på flera sätt en kraftig omstöpning i förhållande till nuvarande regler. Det innebär dock inte att skillnaden i nettoutfall för individen mellan nuvarande regler och nya regler behöver bli särskilt stor. I många fall ligger respektive utfall relativt nära varandra. Beräkningar av effekterna vid en övergång från de nuvarande reglerna till de nya reglerna visar således att i gruppen nybeviljade förtidspensionärer 1996 med hel ersättning uppgår andelen individer med en maximal förändring på uppåt eller nedåt av nettoersättningen till . Motsvarande andel vid en maximal förändring på uppåt eller nedåt ligger på . Det är enligt samma beräkningar som med de nya reglerna får en högre ersättning, får lägre ersättning medan en procent får oförändrad ersättning. Av kvinnorna beräknas få en högre ersättning vid beräkning enligt de nya reglerna och en lägre. För männen är motsvarande , medan en procent beräknas få oförändrad ersättning. Totalt sett innebär de nya reglerna en sänkning av den genomsnittliga nettoersättningen för kvinnor respektive män med hel ersättning enligt beräkningar baserade på gruppen nybeviljade förtidspensionärer 1996. Sänkningen ligger främst på männen betraktade som grupp medan kvinnorna som grupp i stället får en genomsnittlig höjning av ersättningen . Naturligtvis varierar förändringarna starkt bland individerna inom grupperna kvinnor respektive män. I nuvarande system utgör det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () en viktig del av grundskyddet. En bärande utgångspunkt som gällt för förslagets utformning är att den skatteförmån som SGA innebär skall slopas och ersättas av en höjning av bruttoersättningen, som medför att nettoersättningen hamnar på i princip motsvarande nivå som gäller vid folkpension och fullt pensionstillskott. Detta för alltså med sig att bruttoersättningen, beräknad enligt de nya reglerna, för många individer kommer att ligga på än högre nivå än vad som är fallet . Den högsta nivån för pensionstillskott vid förtidspension motsvarar av prisbasbeloppet. Reglerna om pensionstillskott innebär att ATP reducerar pensionstillskottet krona för krona ned till 0, dvs. pensionstillskott utges till förtidspensionärer vars medelpoäng för ATP vid beräkningen av förtidspensionen är som högst cirka 1,9. Höjningen av bruttoersättningen i grundskyddet som sker genom garantinivån 2,4 prisbasbelopp för försäkrade har fastställts efter denna nivå (max 1,9) på medelpensionspoängen. SGA har emellertid för individen gynnande effekt även vid en ATP som betydligt överstiger nivån för pensionstillskott (vid hel förmån i vissa fall upp till cirka 3,7 ATP-poäng och vid partiell förmån, främst halv och en fjärdedels ersättning, ända upp till maximala 6,5 ATP-poäng). Det innebär att ett antal individer med en inkomstrelaterad sjukersättning på motsvarande nivå får ett lägre nettoutfall än vad som skulle varit fallet enligt nuvarande regler. Ett antal individer som är gifta och/eller bor i kommuner med genomsnittlig eller låg kommunalskatt kompenseras helt eller delvis för denna effekt genom att den enhetliga garantinivån i princip motsvarar nettoutfallet för ogifta personer med relativt hög kommunalskatt. En av de mest utslagsgivande förändringarna i förhållande till nuvarande system när det gäller förändring av såväl brutto- som nettobelopp är att endast i tiden relativt närliggande inkomster ligger till grund för beräkningen av ersättning. Detta påverkar inte utfallet för den vars nivå på arbetsinkomsterna varit stabil över tiden fram till försäkringsfallet. I de fall då den försäkrades inkomster legat högre före ramtiden än innebär de nya reglerna naturligtvis en sänkt nivå på ersättningen. Detta ligger emellertid i linje med att ersättningen skall anknyta till det faktiska inkomstbortfallet och inte till tidigare inkomster som är representativa för det inkomstbortfall som den enskilde drabbas av i anledning av arbetsoförmåga. Ytterligare en viktig förändring är att den s.k. 30-delsberäkningen av inkomstrelaterade ersättning slopas. Det innebär framför allt en kraftig förbättring av ersättningen för dem, främst äldre kvinnor, som inte kan tillgodoräkna sig med pensionspoäng i ATP-systemet. Vidare föreslås att den nya ersättningen till skillnad från folkpensionen skall vara oberoende av civilstånd. Detta innebär således att kompensationsgraden i förhållande till inkomstbortfall blir enhetlig för gifta och ogifta personer. I nuvarande system kompenserar folkpensionen för bortfallet av det första basbeloppet i förvärvsinkomst. Eftersom folkpensionens storlek varierar beroende på civilstånd har också kompensationsgraden varierat efter civilstånd för i princip alla förtidspensionärer/sjukbidragstagare. De allra flesta individer som kommer att uppbära sjukersättning kommer dock inte att omfattas av grundskyddet, dvs. deras inkomstrelaterade sjukersättning kommer att överstiga garantinivån. När det gäller den inkomstrelaterade ersättningen tillämpas en enhetlig ersättningsnivå om av antagandeinkomsten. Nivån för den enhetliga garantinivån som utgör grundskyddet i försäkringen motsvarar i princip nettoutfallet för ogifta förtidspensionärer med pensionstillskott. Det innebär att garantiersättningen enligt de nya reglerna blir högre för dem som är gifta än vad som är fallet i nuvarande system, eftersom den högre nivån för ogifta förtidspensionärer har använts som måttstock vid fastställande av den generella garantinivån. Slopandet av SGA medför relativt påtagliga skillnader i fråga om nettoersättningen för dem som beviljas partiell ersättning enligt de föreslagna reglerna. Detta har sin grund i att skatteförmånen SGA i nuvarande regler i många fall över huvud taget inte påverkas av huruvida en förmån är hel eller partiell. Vid partiell förmån uppkommer därför i många fall en mer eller mindre kraftig överkompensation i termer av nettoersättning i förhållande till tidigare arbetsinkomster och i förhållande till vad som gäller vid hel förmån. Den höjning av bruttoersättningen som ersätter SGA är utformad så att hänsyn tas till huruvida sjukersättningen är hel eller partiell och, i förekommande fall, vilken nivå på den partiella ersättningen som är aktuell. Även för dem med partiell förmån kommer bruttoersättningen att höjas i förhållande till nuvarande regler, men ersättningen kommer att beskattas såsom arbetsinkomst. Detta medför sänkta ersättningsnivåer vad avser nettoersättningen för de allra flesta personer med partiell ersättning i förhållande till vad som skulle varit fallet enligt nuvarande regler. En sådan effekt är dock klart motiverad utifrån synsättet att ersättningen skall anknyta till det aktuella inkomstbortfallet. En närmare beskrivning av problemet med SGA vid partiell förtidspension finns i promemorian Ds 2000:9 Förtidspensionssystemet Skattereglernas effekt på kompensationsnivåerna. I promemorian visas att SGA medför att partiell förtidspension i förening med förvärvsarbete i vissa fall kan medföra lika hög eller högre nettoinkomst än heltidsarbete med en inkomst motsvarande den inkomst som pensionen beräknats utifrån. De nya reglerna innebär att de i nuvarande system mycket höga kompensationsgraderna vid partiell ersättning kommer att närma sig kompensationsgraderna vid hel ersättning. En närmare uppskattning av vad de nya reglerna innebär i termer av sänkt ersättning för individerna är emellertid mycket svår att göra eftersom utfallet är beroende av vilka förvärvsinkomster som individer med partiell ersättning har. Ordningen med reducering av grundskyddet med avtalsförmåner som i nuvarande system finns i reglerna om SGA föreslås avskaffas. För dem vars nettoersättning skulle ha sänkts till följd av reducering av SGA med avtalsförmåner innebär alltså de nya reglerna en högre ersättning. Detta medför vidare rimligtvis betydligt förbättrade möjligheter för såväl individen som arbetsmarknadens parter att överblicka behovet av ersättningar som kompletterar den allmänna obligatoriska försäkringen. 16.2 Konsekvenser för jämställdheten Förslagen angående beräkning och fastställande av den antagandeinkomst som läggs till grund för inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning är i sig könsneutrala. Kvinnor och män har emellertid genomsnittligt sett olika mönster för förvärvsinkomster dels när det gäller nivåerna, dels hur inkomsten utvecklar sig över livscykeln. Kvinnor har i större utsträckning perioder med låga förvärvsinkomster eller perioder då sådana inkomster helt saknas. De inkomstskillnader som existerar i samhället slår följaktligen igenom även beträffande inkomstrelaterad sjukersättning. Detta förhållande kan emellertid inte lösas inom socialförsäkringens ram. Kvinnorna berörs såväl i dagens system som i det föreslagna i betydligt större utsträckning av grundskyddet i försäkringen. Förslaget om en enhetlig garantinivå på 2,4 prisbasbelopp får därför stor betydelse för gruppen kvinnor. Denna garantinivå innebär att genomsnittet för grundskyddet höjs något i förhållande till nuvarande regler eftersom den i princip motsvarar den högre nivå för folkpension och SGA som gäller för ogifta personer. Ett förslag som framför allt gynnar gruppen äldre kvinnor är att den inkomstrelaterade sjukersättningen föreslås bli oberoende av försäkringstid vilket får till följd att denna, till skillnad från dagens ATP, inte blir andelsberäknad (30-dels beräknad). I avsnittet 16.1.3 Ekonomiska konsekvenser för den enskilde redovisas vilka ekonomiska effekter de föreslagna reglerna kan få för kvinnor respektive män. Av dessa kan utläsas att de nya reglerna medför att den relativa skillnaden mellan kvinnors respektive mäns genomsnittliga nettoersättning minskar. 16.3 Konsekvenser för kommuner och landsting Förslagen innebär att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () avskaffas för samtliga som uppbär sjukersättning, dvs. det som utgörs av förtidspension och sjukbidrag. I stället skall bruttoersättningen höjas så att nettoersättningen för individer med enbart folkpension och pensionstillskott förblir i princip oförändrad. Den höjning av bruttoersättningen som blir följden kan med det reformerade systemet uppskattas till . De ökade bruttoersättningarna gör att det kommunala skatteunderlaget ökar. Det kan dock förutsättas att ökningen av pensionsutgifterna som övergången till ett helt beskattat grundskydd innebär kommer att finansieras med de ökande skatteinkomsterna. I den ekonomiska vårpropositionen avser regeringen att föreslå att anslagen för förtidspensioner och det generella statsbidraget till kommuner och landsting beräkningstekniskt justeras för detta. När det gäller de försäkrade som fram till ikraftträdandet av det nya systemet har beviljats eller kommer att beviljas förtidspension eller sjukbidrag är inriktningen att någon förändring av nettoersättningen i princip inte skall ske som följd av övergången till det nya systemet. innebär förslagen totalt sett en viss minskning av nettoutgiften i de offentliga finanserna såvitt avser dem som beviljas ersättning efter det att de nya reglerna trätt i kraft. Den årliga nettoutgiftsminskningen kan efter ikraftträdandet av det nya systemet, bortsett , uppskattas till . De huvudsakliga fördelningspolitiska effekterna av förslagen innebär emellertid att individer som i nuvarande system uppbär relativt låga ersättningar genomsnittligt sett kommer att få en viss höjning av nettoersättningen. Utgiftsminskningen torde därför få relativt begränsade verkningar för kommunerna. Som följd av de regler om tillhörighet till den arbetsbaserade försäkringen för inkomstrelaterad sjukersättning som föreslås torde dock ett mindre antal individer komma att sakna rätt till inkomstrelaterad ersättning. Detta är en skillnad i förhållande till nuvarande regler om rätt till ATP som i princip innebär att den individ som tjänat in pensionspoäng alltid har rätt till viss förtidspension i form av ATP. I fråga om flertalet individer som är bosatta i och som till följd av de nya reglerna kommer att sakna rätt till inkomstrelaterad sjukersättning kommer dock grundskyddet i form av garantiersättning att träda in. För kommunernas del torde effekterna av de nya reglerna om försäkringstillhörighet endast vara marginella. 16.4 Administrativa konsekvenser De förslag som lämnas i denna proposition medför sannolikt att det behöver göras nya investeringar i IT-stöd. Stora förändringar genomförs i datasystemen bl.a. med anledning av införandet av det reformerade ålderspensionssystemet. Dessa förändringar bör också kunna utnyttjas i det reformerade förtidspensionssystemet. Vidare föreslås omvandlingen av redan beviljade förtidspensioner och sjukbidrag bli en engångsinsats som skall kunna göras helt maskinellt. Någon fullständig analys av de effekter som förslagen i denna proposition har på IT-systemen har ännu inte genomförts. För försäkringskassornas del torde administrationskostnaderna för den löpande handläggningen av ärenden om sjukersättning inte påverkas på något mer avgörande sätt med anledning av de föreslagna regeländringarna. Sannolikt medför dock de bestämmelser som innebär att inkomstrelaterad sjukersättning görs oberoende av försäkringstid att färre ärenden kommer att prövas. När det gäller de administrativa effekterna av att införa den nya ersättningsformen aktivitetsersättning, som skall beviljas för högst i taget, blir dock situationen en annan. 2003, blir det fråga om att utreda rätten till sådan ersättning för ca 1 600 personer i åldrarna i stället för förtidspension eller sjukbidrag. Året därefter tillkommer lika många etc. Till detta kommer att nya prövningar av rätten till ersättning skall göras åtminstone . Av förslaget följer dessutom att - i de fall den försäkrade så önskar - skall planera och samordna olika aktiviteter så att möjligheterna till utveckling och arbetsförmåga tas tillvara på bästa sätt mån. Det innebär även att kassan kontinuerligt behöver följa utvecklingen för dessa personer. Denna nya arbetsuppgift kräver att det finns tillräckliga resurser med hög kompetens, vilket också framhållits av många remissinstanser. Regeringen avser att återkomma i frågan. Regeringen förutsätter att RFV noga följer och till regeringen fortlöpande redovisar hur många personer som är föremål för dessa planerings- och samordningsinsatser samt resultatet av dessa. Avslutningsvis bör också framhållas att i samband med genomförandefasen ökar administrationskostnaderna som en följd av såväl nödvändigheten av sedvanliga insatser för utbildning och information som av ökningen av antalet kontakter med allmänheten, andra myndigheter och övriga samarbetspartners. 17 Internationella förhållanden 17.1 Allmänt Syftet med EU:s regelsystem medlemskap i unionen (EU) medför bl.a. att om samordning av social trygghet skall tillämpas i . De grundläggande reglerna om personers fria rörlighet inom unionen finns i . Enligt fördraget skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden. Rådet skall besluta om sådana åtgärder inom den sociala trygghetens område som är nödvändiga för att genomföra fri rörlighet för arbetstagare och därvid särskilt införa ett system som tillförsäkrar migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar att alla perioder som beaktas enligt lagstiftningen i de olika länderna läggs samman för förvärvande och bibehållande av rätten till förmåner. Sådana bestämmelser finns i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Genom detta regelverk kan personer som flyttar från ett land till ett annat inom unionen för att arbeta få eller behålla ett socialförsäkringsskydd. Avsikten med förordningen är att i största möjliga utsträckning samordna förmåner från de olika länderna. Genom samordning kan det undvikas att personer som har tjänat in rätt till förmåner i ett land går miste om dessa om de flyttar till ett annat land. Med samordningsregler går det också att undvika att personer som flyttar till ett annat medlemsland får rätt till dubbla förmåner. Genom gäller förordningens (EEG) nr 1408/71 regler även , och . Genom ett avtal mellan och kommer förordningens regler även att gälla i förhållande till . Proratatemporis-principen Principen gäller för ersättning vid ålderdom och dödsfall (pensionsförmåner) samt vid invaliditet i vissa fall och avser beräkning av pensionens storlek när den enskilde till följd av arbete eller bosättning i flera länder har förvärvat rätt till förmån i mer än ett medlemsland. I ett sådant fall har den enskilde rätt till en proportionellt beräknad förmån från vart och ett av de länder som han eller hon tjänat in rätt till förmån i. I praktiken innebär principen att det i varje land görs en beräkning av det belopp som personen skulle ha haft i pensions- eller invaliditetsförmån från det landet om försäkrings- eller bosättningstider i samtliga berörda länder hade fullgjorts där. Med utgångspunkt från detta teoretiska förmånsbelopp beräknas sedan det faktiska förmånsbeloppet. Detta belopp utgör så stor del av det teoretiska beloppet som motsvarar förhållandet mellan å ena sidan den berättigades försäkrings- eller bosättningstid i det aktuella landet före försäkringsfallet och å andra sidan den sammanlagda försäkrings- och/eller bosättningstiden före försäkringsfallet i samtliga medlemsländer. Av förordningen följer att den förmånsberättigade skall ha rätt till den högsta av den enligt nationella regler beräknade förmånen och förmånen beräknad efter proratatemporis-principen. I enlighet med den principen skall, vid beräkning av en förmån vars storlek inte är beroende av försäkringstid (förmån i ett land med system enligt s.k. A-modell), förmånen som sådan utgöra det teoretiska beloppet. Den tid som i dessa fall används vid beräkningen är den tid personen har omfattats av detta lands lagstiftning. Exportabilitetsprincipen Enligt förordningen (EEG) nr 1408/71 får kontantförmåner vid bl.a. invaliditet inte minskas, ändras, innehållas, dras in eller konfiskeras med anledning av att mottagaren är bosatt inom en annan medlemsstat än den som ansvarar för betalningen. Detta betyder att kontantförmåner som någon har förvärvat i ett medlemsland skall kunna betalas ut om den berättigade bor eller flyttar till ett annat medlemsland. Olika försäkringsmodeller I förordningen (EEG) nr 1408/71 delas förmåner i samband med invaliditet in i två huvudgrupper. Den ena gäller anställda eller egenföretagare som har omfattats av endast sådan lagstiftning enligt vilken invaliditetsförmånernas storlek är oberoende av försäkringsperiodens längd - s.k. A-modell eller sjukförsäkringsmodell.