prop · GO03114 · 2001-04-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2000/01:114 Redogörelse för den svenska exportkontrollpolitiken och exporten av krigsmateriel Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för den svenska exporten av krigsmateriel . I korthet redovisas även viktigare skeenden på exportkontrollområdet. Vad särskilt gäller exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden innehåller skrivelsen en redovisning av den nya EU-reglering som antogs . Vidare beskrivs översiktligt det regelverk som tillämpas inom området. Avdelning I Exportkontroll och export av krigsmateriel Lagen om krigsmateriel ..................................................................... Riktlinjerna för krigsmaterielexport .................................................. Det teknisk-vetenskapliga rådet....................................................... 8Informationsverksamhet avseende exportkontroll.......................12 9FN-registret och annan internationell rapportering om Samarbetet inom EU på exportkontrollområdet.............................. 12Internationella ansträngningar för att förebygga och bekämpa destabiliserande ansamlingar och okontrollerad spridning av lätta vapen.................................................................................... Försvarsindustrin och internationellt samarbete på krigs- Utvecklingen av internationell handel med krigsmateriel............... Korruption inom internationell handel med krigsmateriel.............. Avdelning II Exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden Internationellt samarbete om exportkontroll ................................... En ny EG-förordning för kontroll av produkter med Bilaga 1 Svensk krigsmaterielexport Fördelning av exporten på materielslag........................................... Exportens geografiska fördelning.................................................... Upplåtelse av tillverkningsrätt, samarbete m.m .............................. Militärt inriktad utbildning............................................................... Redovisning av ägande i utländska rättssubjekt.............................. De exporterande företagen............................................................... Utvecklingen av de krigsmaterielproducerande företagens Bilaga 2 Exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden Bilaga 3 Svenska riktlinjer för krigsmaterielexport och annan Bilaga 4 EU:s uppförandekod för vapenexport...................................... Bilaga 5 Medlemsskap i multilaterala kontrollarrangemang ................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............. Exportkontrollen är en viktig nationell angelägenhet. Kontrollen av krigsmaterielexporten är grundad på nationellt fastställda regler och bör så förbli även om inslaget av internationell dialog ökat , framförallt inom ramen för EU-samarbetet. Kontrollen av produkter med dubbla användningsområden bygger i första hand på internationellt samarbete inom ramen för särskilda överenskommelser där parterna åtar sig att i vissa situationer förhindra spridningen av de produkter som omfattas. På krigsmaterielområdet präglas skeendet av den europeiska försvarsindustrins rationalisering. har en rad gränsöverskridande sammanslagningar och samarbeten ägt rum. Denna utveckling förväntas fortsätta. Bakgrunden står att finna bl.a. i det slut, som medfört en förändrad hotbild och minskade ekonomiska ramar för försvarsmaterielanskaffning i de flesta länder. Krympande resurser och kraftigt stigande utvecklingskostnader för varje ny generation materiel har medfört en insikt i de flesta europeiska länder med en försvarsindustri av någon betydenhet att renodlade nationella försvarsindustrier av ekonomiska skäl inte längre går att upprätthålla. Utvecklingen går överallt mot nedskärningar och omstruktureringar av nationella försvarsindustrier. Den amerikanska industrin kan generellt sett sägas ligga före sina europeiska motsvarigheter i denna utveckling. Olika initiativ har därför tagits av såväl Europeiska kommissionen som enskilda regeringar i ett försök att påskynda och underlätta en omstrukturerings- process i . Målsättningen är att skapa förutsättningar för en försvarsindustri som kan hävda sig i konkurrens med den hårt rationaliserade och storskaliga amerikanska och därmed motverka en alltför stark amerikansk dominans på försvarsmaterielområdet. Den svenska synen på utvecklingen tydliggjordes försvarsbeslut (jfr prop. 1995/96:12 och 1996/97:4) och i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30). Svensk försvarsindustri har uppmanats att gå ut och söka stärkt internationellt samarbete. Även om en inhemsk försvarsindustri kan upprätthållas på samma sätt som tidigare av de skäl som beskrevs ovan är det av vikt för att bibehålla kvalificerad teknisk kompetens på området och att säkerställa en betryggande materiel- försörjning som en förutsättning för att vi ska kunna upprätthålla vår militära alliansfrihet. Den svenska försvarsindustrins fortbestånd som del av en större europeisk industri innebär att det tidigare oberoendet byts mot ömsesidiga beroenden som bedöms ge goda förutsättningar att säkra materielleveranser till det svenska försvaret vid behov. Vidare torde en omstrukturering på europeisk nivå underlätta en minskning av rådande överkapacitet inom europeisk försvarsindustri, vilket i sin tur minskar trycket att exportera för att kompensera bortfallet av inhemska beställningar. Detta bedömer regeringen vara en i sig eftersträvansvärd effekt. har fortsatt sitt deltagande i det s.k. Letter of Intent- initiativet (LoI) som undertecknades av försvarsministrarna i , , , och . 2000/01:114 arbete syftar till att identifiera och vidta åtgärder för att underlätta undertecknades det s.k. (Framework Agreement) inom ramen för LoI-initiativet. Bland de områden som ingår i ramavtalet återfinns exportkontrollprocedurer. En viktig ambition på detta område har varit att undvika att skilda exportbesked i olika länder blir en faktor som påverkar utformningen av gräns- överskridande industrisamarbeten. Genom ett i förväg etablerat ramverk undviks en situation där olika länders regelverk ställs mot varandra. Detta arbete redovisas mer utförligt i skrivelsens avsnitt 13. Arbetet inom ramen för den gemensamma uppförandekod för vapenexport som Europeiska unionen antog har också fortsatt och redovisas i skrivelsens avsnitt 11. Båda aktiviteterna är exempel på processer som över tiden kan leda till ett gradvis närmande mellan EU- ländernas politik på exportkontrollområdet och en ökad grad av restriktivitet och ansvarstagande i som helhet. deltar aktivt i det internationella samarbetet i ett flertal internationella fora för att främja en ansvarsfull exportpolitik, effektiva exportkontrollprocedurer, och ökad öppenhet på området. Stor vikt fästs vid de internationella ansträngningar som pågår för att förebygga och bekämpa destabiliserande ansamlingar och okontrollerad spridning av lätta vapen, bl.a. inför den som ska hållas . I linje med den strävan att motverka korruption inledde regeringen ett samarbete med den internationella frivilligorganisationen för korruptionsfrågor , i syfte att få till stånd arbete på temat korruption inom handeln med krigsmateriel. Samarbetet möjliggjorde genomförandet ett seminarium i på detta tema. Samarbetet fortsatte och en andra konferens i ämnet genomförs i . Redovisningen av krigsmaterielexporten återfinns i skrivelsens första avdelning samt i bilaga 1. Vad gäller kontrollen av produkter med dubbla användningsområden karakteriseras skeendet av en strävan att systematiskt förstärka det samarbete som grundlagts i en serie exportkontrollarrangemang. Av störst praktisk betydelse är det informationsutbyte som äger rum löpande i de olika exportkontrollarrangemangen. Detta utbyte ger exportkontroll- myndigheterna möjlighet att skilja legitim civil handel från sådan anskaffning som ytterst syftar till att stödja program för utveckling eller tillverkning av massförstörelsevapen, eller andra destabiliserande militära ändamål. trädde en ny EG-förordning i kraft, nr 1334/2000 om upprättandet av en ny gemenskapsordning för kontroll av produkter och teknik med dubbla användningsområden (EGT nr L 159, 30.6.2000 s.1),. Därmed slutfördes en revision av den tidigare förordningen på området, som påbörjades . Den nya förordningen innebär att exportkontrollen inom EU på detta område ytterligare har harmoniserats och att utrymmet för och behovet av nationella särregleringar sålunda har Detta har föranlett en omfattande ändring av den svenska Skr. 2000/01:114 lagstrukturen och antagandet av en ny lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden samt tekniskt bistånd. Liksom i den föregående förordningen , uppställs i den nya förordningen 1334/2000 bindande regler för medlemsstaternas tillämpning av exportkontrollregimernas förpliktelser. Redovisningen av kontrollen över produkter med dubbla användnings- områden återfinns i en andra avdelning samt i bilaga 2. Avdelning I Exportkontroll och export av krigsmateriel Regeringen har lämnat en skrivelse med redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten. Härigenom förses med en samlad information om krigsmaterielexporten, som underlag ges för en bredare allmän debatt. Viss försiktighet är påkallad när det gäller att utläsa trender ur siffermaterialet. Exporten av krigsmateriel från är begränsad. Enstaka försäljningar av större system orsakar därför kraftiga svängningar uppåt eller nedåt i den årliga statistiken som inte kan förknippas med någon långsiktig trend. Uppgifterna i den årliga skrivelsen baseras på lagstadgad rapportering från de krigsmaterieltillverkande företagen. ter (ISP) har sammanställt denna och inkommit med underlag till en redogörelse 2000 som redovisas i bilaga 1. Värdet av den totala fakturerade försäljningen av krigsmateriel (inom och utom riket) uppgick till 11 , motsvarande en minskning med jämfört med . Värdet av exportleveranserna av krigsmateriel var , en ökning jämfört med föregående år räknat i löpande priser. Exporten svarade således för av försvarsindustrins totala fakturerade försäljning av krigsmateriel . Krigsmaterielexportens andel av den totala varuexporten har ökat från till . Värdet av de utförseltillstånd som beviljats har minskat från föregående års till årets . Denna minskning har uteslutande skett avseende materiel som klassas som övrig krigsmateriel (ÖK). Jämfört med 1999 har utförseltillstånden i ÖK-kategorin minskat med . Beviljade utförseltillstånd avseende krigsmateriel för strid (KS) har i stället ökat med från till 2000. Som framgår av diagram i bilaga 1, figur 1, har värdet av beviljade tillstånd varierat kraftigt medan värdet av faktiska leveranser uppvisat mindre variationer. Förklaringen till detta är att ett enskilt utförseltillstånd ofta fullföljs genom delleveranser under två eller Skr. 2000/01:114 . 3 Lagen om krigsmateriel Tillverkning och utförsel av krigsmateriel regleras genom lagen (1992:1300) om krigsmateriel (ändrad senast 2000:1248) och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel (ändrad senast 2000:64). Båda författningarna trädde i kraft och ersatte lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. och lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. med tillhörande förordningar. Den nuvarande lagen bygger i allt väsentligt på den tidigare lagstiftningen liksom på tidigare praxis. Jämfört med denna innehåller den emellertid en vidgning av krigsmaterielbegreppet samt förenklingar, förtydliganden och moderniseringar av de bestämmelser som gäller för kontrollen över tillverkning och för utlandssamverkan avseende krigsmateriel. Krigsmateriellagen föreskriver att krigsmateriel inte får tillverkas utan tillstånd. Även all försvarsindustriell utlandssamverkan förutsätter tillstånd. Med utlandssamverkan förstås exportförsäljning eller annat tillhandahållande (bl.a. överlåtelse eller förmedling) av krigsmateriel. Vidare omfattar begreppet upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätter, avtal med någon i utlandet om att gemensamt med denne eller för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka krigsmateriel. Slutligen krävs tillstånd, med vissa undantag, för att bedriva militärt inriktad utbildning. Enligt lagen indelas krigsmateriel i två kategorier, krigsmateriel för strid (KS) och övrig krigsmateriel (ÖK). Bestämmelser om vilken materiel som innefattas i de två kategorierna återfinns i krigsmaterielförordningen. I den nya förordning för kontroll av produkter med dubbla användnings- områden som trädde i kraft finns i vissa fall krav på exporttillstånd för produkter som ej ingår i begreppet krigsmateriel, men som hör samman med exporterad krigsmateriel. För vidare information om nya regelverket i det aktuella hänseendet, se avsnitt 17 i denna skrivelse. Beslut om utförseltillstånd fattades t.o.m. enbart av regeringen. I ärenden som inte avsåg utförsel i större omfattning eller i övrigt inte var av större vikt utövades beslutsrätten av det statsråd som hade till uppgift att föredra ärenden om tillstånd till utförsel av krigsmateriel. Ej delegerade regeringsbeslut omfattade av det totala värdet av givna tillstånd . fattas beslut i utförselärenden i första hand av () utom i de ärenden som bedöms vara av principiell betydelse eller annars av särskild vikt, vilka skall överlämnas till regeringen för avgörande. En ändring i förordningen om krigsmateriel som skedde 1999 innebär att Skr. 2000/01:114 polismyndigheten under vissa förutsättningar kan pröva frågor om utförsel av sådana handeldvapen och delar till dem som utgör övrig krigsmateriel och i förekommande fall tillhörande ammunition, om den sökande är berättigad att inneha vapnet här i landet enligt vapenlagen (1996:67). Detta gäller bland annat om överföringen skall ske till en enskild person eller vapenhandlare i ett land som är medlem i . 4 Riktlinjerna för krigsmaterielexport Enligt 1 § andra stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel får tillstånd enligt lagen lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. De närmare principerna för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och har kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som också ställt sig bakom (jfr prop. 1991/92:174 s. 41 f., prop. 1995/96:31 s. 23 f. och bet. 1992/93:UU1). Riktlinjerna fogas till denna skrivelse som bilaga 3. Riktlinjerna uttolkas med brett parlamentariskt stöd och är vägledande för () vid prövningen av ärenden om tillstånd enligt lagen och förordningen om krigsmateriel. Riktlinjerna är försedda med två övergripande kriterier för när tillstånd enligt lagen kan lämnas, nämligen dels att utlandssamverkan är erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Dessa övergripande kriterier kan anses utgöra en precisering av 1 § andra stycket, lagen om krigsmateriel. I riktlinjerna preciseras också de faktorer som bör beaktas i samband med prövningen av ett enskilt ärende. Ett grundkrav är att alla för ärendet betydelsefulla omständigheter skall beaktas, oavsett om de uttryckligen anges i riktlinjerna eller ej. Dessa bedömningskriterier tillämpas också på samverkan med person eller företag i utlandet avseende utveckling eller tillverkning av krigsmateriel. är ett av få EU-länder som har en lagstiftning som även omfattar förmedling av krigsmateriel (arms brokerage). Riktlinjerna framhåller särskilt den vikt som vid den utrikespolitiska bedömningen av varje utförselärende skall fästas vid respekten för mänskliga rättigheter i mottagarlandet. Situationen i mottagarlandet vad gäller mänskliga rättigheter skall alltid vägas in även i de fall då det är fråga om utförsel av materiel som i sig inte kan användas för att kränka mänskliga rättigheter. Riktlinjerna anger tre typer av ovillkorliga hinder som, om de inträffar, anses omöjliggöra export. De tre är: sanktion beslutad av , internationella överenskommelser som biträtt (t.ex. EU-sanktioner), Skr. 2000/01:114 samt exportstopp som påbjuds enligt de folkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig. Breddningen av krigsmaterielbegreppet åtföljdes av en indelning av krigsmateriel i två kategorier för vilka uppställts delvis olika riktlinjer för utförsel. För kategorin krigsmateriel för strid (KS) gäller att tillstånd till export inte bör ges till en stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, en stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, en stat som har inre väpnade oroligheter eller en stat där det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter. Detta är samma krav som tillämpades , med den skillnaden att förekomsten av kränkningar av de mänskliga rättigheterna tidigare endast behövde beaktas om materielen i sig kunde användas för att kränka de mänskliga rättigheterna. I detta avseende skiljer sig från vissa andra EU-länder. För utförsel av övrig krigsmateriel (ÖK), som i stor utsträckning omfattar produkter som inte betraktades som krigsmateriel (exempelvis spaningsradarer eller simulatorer för utbildningsändamål) gäller att utförseltillstånd bör beviljas till länder som inte befinner sig i väpnad konflikt med någon annan stat, som inte har inre väpnade oroligheter eller där det inte förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter. Risk för väpnad konflikt utgör således inte ett särskilt kriterium i bedömningen avseende utförsel av övrig krigsmateriel De skilda riktlinjerna för krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel innebär att en större länderkrets kan komma i fråga som mottagare av övrig krigsmateriel, dvs. icke förstörelsebringande materiel, än för krigsmateriel för strid. Genom utvidgningen av krigsmaterielbegreppet synliggörs och redovisas export som var oreglerad. Denna export blir i och med ändringen 1993 också föremål för en politisk prövning. När det gäller följdleveranser anger riktlinjerna att "tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd". När det gäller samarbete med utländsk part gäller att export till tredje land bör bedömas i enlighet med de svenska riktlinjerna om produkten har övervägande svensk identitet. Om produkten har övervägande utländsk identitet, eller om det föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av samarbetet, kan samarbetslandets regler om utförsel tillämpas för export därifrån. () inrättades , med ansvar för den kontroll som föreskrivs i lagen (1992:1300) om krigs- materiel och lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, med tillhörande förordningar. Inspektionen övertog därmed ansvaret för merparten av de ärenden som tidigare beslutades av regeringen efter beredning i Krigsmaterielinspektionen (KMI) och den enhet inom som svarade för strategisk exportkontroll. Sedermera har ISP även utsetts att vara nationell myndighet inom ramen för FN:s konvention om förbud mot kemiska vapen (CWC). ISP ansvarar således för tillstånds- och utförselfrågor avseende såväl krigsmateriel som produkter med både civil och militär användning (produkter med dubbla användningsområden eller dual-use produkter). Myndigheten har enligt 1a § lagen om krigsmateriel och 4 § lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden skyldighet att lämna över ärenden som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt till regeringens prövning. ISP verkar i nära samråd med Utrikes-departementet och Försvarsdepartementet. ISP har löpande kontakter med de företag som berörs av kontrollverk- samheten. Vad avser krigsmateriel skall företagen till ISP kvartalsvis redovisa den marknadsföring som de har bedrivit utomlands. Dessa rapporter ligger till grund för ISP:s återkommande genomgångar med företagen avseende deras exportansträngningar. Förutom att fatta beslut i tillståndsärenden granskar ISP de underrättelser som tillverkare av krigsmateriel är skyldiga att lämna senast ett anbud lämnas eller ett avtal ingås om export av- eller annan utlandssamverkan om krigsmateriel. Slutligen skall de krigsmaterielexporterande företagen rapportera om de leveranser som genomförts med stöd av lämnade tillstånd. ISP finansieras med avgifter som tas ut av de tillverkande företagen. Avgifterna beräknas med utgångspunkt från värdet av fakturerade leveranser av kontrollerade produkter som överstiger . Underlaget för avgiftsuttaget omfattar således både leveranser inom och leveranser till utlandet. Något direkt samband mellan avgiftens storlek och exportens omfattning föreligger således ej. Ett direkt samband mellan myndighetens verksamhet och industrins betalningar har också undvikits, genom att avgifterna inbetalas till staten och inte direkt till myndigheten. Myndighetens löpande verksamhet anslagsfinansieras på sedvanligt sätt och kostnadstäckning uppnås genom utdebitering av industrin årsvis i efterskott, då verksamhetens faktiska kostnad liksom företagens fakturerade leveranser slutgiltigt kan fastställas. Beträffande ISP:s avgiftssystem skall det även noteras att Statskontoret slutförde ett regeringsuppdrag att genomföra en analys av systemet (Avgiftssystemet för , 2000:25). Rapportens slutsatser övervägs inom . Antalet inkomna ärenden till ISP avseende utförsel uppgick Skr. 2000/01:114 till 1 571, varav 231 avsåg produkter med dubbla användningsområden. Motsvarande tal var 1 751 resp. 380 och 2 040 resp. 447. Den fortsatta minskningen förklaras bl.a. med att myndigheten i större utsträckning använder projektlicenser med innehållsmässigt utökat djup och bredd samt längre giltighetstid. Generella licenser har också införts för materiel tillhörande svensk eller utländsk försvarsmakt. Inom verksamhetsgrenen kemvapenkonventionen överlämnades 145 industri- deklarationer till ISP mot 1999. Motsvarande antal deklarationer till konventionens sekretariat OPCW (Organization for the Prohibition of Chemical Weapons) i var 39 st, jämfört med 37 1998 och 1999. Med en industrideklaration avses information om den verksamhet som bedrivits vid företag eller anläggningar som yrkesmässigt använder sig av, importerar samt exporterar vissa känsligare kemikalier. Under kemvapenkonventionens verifikationsbestämmelser har OPCW genomfört inspektion av en svensk anläggning , jämfört med 1999. införde ISP ett nytt ärendehanteringssystem. fortsatte rationaliseringsarbetet inom licensieringsområdet för att förenkla den administrativa processen för ärenden av rutinkaraktär. Målsättningen för ISP är att utförselärenden av rutinkaraktär skall slutbehandlas inom en månad, . Arbetet med att införa en helt elektronisk licenshantering fortsätter. Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen i utrikesärenden av större vikt om möjligt överlägga med före avgörandet. Vissa utförselärenden som rör krigsmateriel är av sådan art att överläggning med nämnden är påkallad. Det har emellertid bedömts önskvärt att ge även andra enskilda utförselärenden av principiell vikt en bredare politisk förankring. beslutade därför på grundval av prop. 1984/85:82 om ökad insyn och samråd i frågor som rör krigsmaterielexport, att en rådgivande nämnd i krigsmaterielfrågor skulle inrättas. Nämnden ombildades till i samband med tillskapandet av (). breddades dess sammansättning för att återspegla den bredare sammansättning som har. I är därför samtliga riksdagspartier representerade. Rådet har 10 ledamöter.