prop · GO03129 · 2001-05-30 00:00:00 — Även om myndigheterna under angivna förutsättningar formellt sett kan välja om uppgifterna skall lämnas ut manuellt eller genom automatiserad behandling eller genom direktåtkomst förutsätter regeringen självfallet att myndigheterna väljer det mest effektiva sättet för informationsöverföring. För att bedöma om en myndighet eller ett organ utanför en viss verksamhet bör få direktåtkomst till information i verksamheten måste - på sätt som har skett i kapitel 6 - en avvägning göras mellan de skäl som talar för en sådan åtkomst och de integritetsskäl som kan tala mot denna. Vid denna bedömning får hänsynen till den personliga integriteten vägas mot behovet av en ökad effektivitet hos myndigheterna, de allmänna försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna, möjligheten att kunna ge den enskilde bättre service och intresset av att välfärdssystemen inte undergrävs av fusk och överutnyttjande (se kapitel 5). I kapitel 6 har regeringen på ett samlat sätt tagit ställning till frågan om personlig integritet och gjort en avvägning mellan det intresset och de allmänintressen som talar för ett utökat informationsutbyte. Regeringen har i det kapitlet gjort bedömningen att ett ökat utbyte av information går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. De överväganden som gjorts där har giltighet även vid bedömande av frågan om ökade möjligheter till direktåtkomst är förenligt med dessa krav. Därutöver vill regeringen här särskilt ange vilka ytterligare överväganden som görs vad gäller avvägningen mellan skyddet för den enskildes integritet och behovet av att kunna inhämta uppgifter genom direktåtkomst. Det i detta sammanhang aktuella informationsutbytet är i stor utsträckning föranlett av att de materiella regelverken i de olika systemen är uppbyggda så att ett beslut i ett system förutsätter kunskap om uppgifter som finns i de andra systemen. För att dubbla utbetalningar och andra felaktiga utbetalningar skall kunna undvikas krävs att den handläggare som har att fatta beslut om en förmån på ett enkelt och snabbt sätt kan förvissa sig om att ett korrekt beslut meddelas. Därför måste relevanta uppgifter i så stor utsträckning som möjligt finnas till hands vid beslutsfattandet. I den mån en handläggare kontrollerar uppgifter som lämnats av den sökande sker detta ofta på väg genom att denne tar en telefonkontakt med en handläggare på en annan myndighet eller hos ett annat organ. En kontakt tar förhållandevis i anspråk genom den tidsfördröjning som kan uppstå genom att den handläggare som söks inte alltid är anträffbar och genom att den frågerutinen tar tid i anspråk. Förutom för handläggaren på den myndighet eller det organ som behöver uppgiften gäller detta även för den handläggare som lämnar uppgiften. Det förhållandet att kontroller är tidsödande och omständliga kan leda till att nödvändig information inte alls tas fram. Dagens överföringar på medium för automatiserad behandling sker genom s.k. batch-körningar och har en tidsfördröjning . Detta innebär att de uppgifter som inhämtats från ett annat system är i vart fall gamla när handläggaren av ett ärende fattar beslut med stöd av dessa. Om det inträffat en förändring från den dag då uppgifterna inhämtades (dag 1) och den dag då beslutet fattades (dag 2) får mottagande myndighet kännedom om det först vid den batch-körning som sker dagen efter det att ett beslut i ett ärende har fattats (dag 3). förhållandet att uppgifterna vid beslutstillfället är inaktuella, kan få till följd att en tilläggsutbetalning sker eller att ett ärende om återkrav inleds. Handläggningen drar då ut och det kan vara svårt att i efterhand kräva och få tillbaka felaktigt utbetalda belopp. Som utredningen närmare beskrivit sker dagens informations- inhämtning i de flesta fall för att mottagaren skall få underlag för att kunna fatta beslut i ett ärende (se bet. s. 105-106). Endast i några få fall syftar informationsutbytet till att förhindra dubbla och andra felaktiga I enstaka fall sker en kontinuerlig kontroll av riktigheten i beslutsunderlaget i ett system genom att ändringsuppgifter skickas från ett annat system. Det myndighetsövergripande behovet att kontrollera att inte dubbla utbetalningar och andra felaktiga utbetalningar sker har inte varit det primära målet med dagens informationsöverföringar. elektroniska informationsutbyte har således inte i någon större utsträckning inneburit att rutiner för önskvärd kontroll har skapats. Genom möjlighet till direktåtkomst till informationen kan dagens ärendehantering ytterligare effektiviseras, handläggningstiderna förkortas avsevärt och framför allt kan servicen mot den enskilde förbättras. Möjligheten att snabbt erhålla ett beslut är av avgörande betydelse för den sökande där förmånen i fråga kan vara den enda eller Förseningar i beslutsfattandet på grund av den fördröjning som inhämtandet av informationen innebär kan därför få långtgående konsekvenser för den enskilde. Framför allt blir det genom direktåtkomst möjligt att utforma effektiva rutiner för kontroll i pågående ärenden av lämnade uppgifter. sådan kontroll krävs ett informationsutbyte som inte har den tidsutdräkt som dagens överföringar medför. För att dubbla utbetalningar och andra felaktiga utbetalningar skall kunna undvikas krävs att den handläggare som har att fatta beslut om en förmån inför beslutsfattandet på ett enkelt och snabbt sätt kan förvissa sig om att ett korrekt beslut meddelas. förutsätter att relevanta uppgifter i så stor utsträckning som möjligt blir åtkomliga genom direktåtkomst. En kontroll i motsvarande omfattning är inte realistisk med dagens överföringar, särskilt med tanke på de stora informationsmängder som skulle behöva överföras. Direktåtkomst ger, enligt regeringen, en möjlighet för myndigheterna att på ett enkelt och tidseffektivt sätt förverkliga krav på stärkt kontroll av utbetalning av statliga medel. Starka skäl talar således för en utökad möjlighet till direktåtkomst när det gäller informationsutbytet mellan de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN, länsarbets- nämnderna och arbetslöshetskassorna. Uppgifter som skall omfattas av direktåtkomst I detta sammanhang avser direktåtkomsten ett begränsat antal, särskilt utvalda och mindre integritetskänsliga uppgifter. Det är inte fråga om direktåtkomst till hela register. Det är endast sådana uppgifter som mottagaren behöver i sin verksamhet som skall vara möjliga att lämna ut till denne genom direktåtkomst till utlämnarens elektroniskt lagrade Den tekniska utvecklingen har medfört att det finns förutsättningar att på ett tekniskt säkert sätt överföra skiktad information, särskilt utvalda uppgifter, till någon annan. till en speciell fil som kan bli åtkomlig för direktåtkomst. eller det organ som har behov av vissa uppgifter i sin verksamhet, t.ex. tidsperiod, omfattning och utbetalat belopp avseende sjukpenning eller arbetslöshetsersättning, kan därefter på elektronisk väg ta del av dessa uppgifter genom direktåtkomst utan att de övriga och mer integritetskänsliga uppgifter som finns lagrade elektroniskt i ärendet, t.ex. sjukdomsbilden eller orsaken till arbetslösheten, lämnas ut. Direktåtkomst och utlämnarens kontroll över uppgifterna Det argument som brukar åberopas mot direktåtkomst avser det förhållandet att sekretesskyddet i regel ser olika ut i olika verksamheter eller att det saknas möjlighet att göra en sekretessprövning av uppgifter i ett enskilt ärende innan dessa lämnas ut. Dessa argument väger dock mindre tungt såvitt gäller informationsutbytet mellan de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN, länsarbetsnämnderna och arbetslöshets- I det här aktuella informationsutbytet blir det inte aktuellt med någon sekretessprövning eftersom informationsutbytet bygger på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för var och en. uppgifter skall lämnas ut, utan hinder av sekretess. att uppgifter i arbetsförmedlingsärenden har ett starkare sekretesskydd än i övriga verksamheter eftersom sekretessen, även i arbetsförmedlings- ärenden, bryts genom uttryckliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet Redan vid införandet av en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för en myndighet, i vars verksamhet en stark sekretess gäller, gör statsmakterna bedömningen att vissa uppgifter skall få lämnas ut till en verksamhet där en svagare sekretess gäller och att denna svagare sekretess utgör ett tillräckligt skydd för de utlämnade När det gäller informationsutbytet mellan läns- arbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna har regeringen inledningsvis i avsnitt 8.1 gjort den bedömningen att vissa uppgifter som finns hos länsarbetsnämnderna har ett tillräckligt skydd i arbetslöshetskassornas Eftersom sekretesslagen bygger på att rutinmässigt informationsutbyte mellan myndigheter och mellan myndigheter och med dem i sekretesslagens mening jämställda organ skall vara författningsreglerat, kommer någon sekretessprövning i regel inte att bli aktuell även om behovet av information skulle komma att avse delvis andra uppgifter än de som omfattas av författningsregleringen. Ett argument för att det ändå bör göras åtskillnad mellan direktåtkomst och andra former av utlämnande är, som JK angett, att direktåtkomst innebär att den ansvariga myndigheten lämnar ut uppgifter utan att i det enskilda ärendet ha kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut. argument avser i första hand det fall att en sekretessprövning är aktuell och grundar sig på att någon skadebedömning av varje enskild uppgift, av tekniska skäl, inte kan göras vid uppgiftslämnande genom direktåtkomst till elektroniskt lagrad information. eller organ måste vid ett sådant uppgiftslämnande göra en preliminär sekretessprövning, dvs. en bedömning på förhand av vilka uppgifter som kan lämnas ut. Detta kan ske t.ex. i samband med att uppgiftslämnaren beslutar att göra informationen tillgänglig genom direktåtkomst i en särskild databas för uppgiftslämnande. I det här aktuella informationsutbytet är någon sekretessprövning dock inte aktuell varför det av JK anförda argumentet har mindre relevans än det annars skulle ha. Vad som skall prövas är i stället vilka uppgifter som omfattas av det författningsreglerade informationsutbytet. I informationsutbytet med arbetslöshetskassorna innebär det att t.ex. länsarbetsnämnderna har att pröva vilka uppgifter som skall lämnas ut enligt förslaget till 48 a § lagen om arbetslöshetsförsäkring och de föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av den bestämmelsen. För de allmänna försäkringskassorna innebär det att de i informations- utbytet med arbetslöshetskassorna har att pröva vilka uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt förslaget till 48 c § lagen om arbetslöshetsförsäkring och de föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av den bestämmelsen. Vid rutinmässigt uppgiftslämnande på elektronisk väg kan denna prövning endast ske i samband med att den elektroniska förbindelsen Argumentet om utlämnarens bristande kontroll kan, som JK anfört, visserligen åberopas även mot att uppgifter som omfattas av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet skall få lämnas ut genom Sättet och tidpunkten för bedömningen av vilka uppgifter som skall lämnas ut vid utlämnande genom direktåtkomst skiljer sig dock inte på något avgörande sätt från den som skall ske vid de författnings- reglerade informationsöverföringar som sker över telenätet . dagens överföringar på medium för automatiserad behandling sker prövningen av vilka slags uppgifter som kan eller skall lämnas ut på förhand, i anslutning till att förbindelsen upprättas. prövning av om uppgifterna kan eller skall lämnas ut sker inte i det Argumentet om bristande kontroll för utlämnaren kan därför anföras även mot det utlämnande som sker med dagens teknik. Argumentet att utlämnaren inte har möjlighet att i det enskilda ärendet kontrollera vilka uppgifter som lämnas ut kan mot denna bakgrund användas såväl mot utlämnande genom direktåtkomst som mot utlämnande som sker på automatiserad väg i annan form. Eftersom argumentet inte har varit ett vägande skäl mot att uppgifter får lämnas ut på automatiserad väg i annan form än genom direktåtkomst, anser regeringen det inte heller vara ett vägande skäl mot att utlämnande får ske genom direktåtkomst. Det i detta sammanhang aktuella informationsutbytet avser endast sådan information som mottagaren behöver för att fatta beslut i ärenden om förmåner, ersättningar och andra stöd. Detta är vissa uppgifter som konkretiseras i lag och förordning. Vidare är det tekniskt möjligt att genom direktåtkomst lämna ut skiktad information, dvs. Det förhållandet att en myndighet får direktåtkomst till uppgifter i en annan myndighets verksamhet är inte något unikt. myndigheterna har exempelvis haft direktåtkomst till Prop. 2000/01:129 uppgifter i skattemyndigheternas verksamhet. fått direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen. Dessutom har skattemyndigheterna, vilkas direktåtkomst till uppgifter i beskattningsverksamheten tidigare var regionanknuten, fått tillgång till uppgifter i en för riket gemensam beskattningsdatabas. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information innebär inte att samtliga anställda har tillgång till uppgifterna. Tvärtom medför personuppgiftlagens allmänna bestämmelser om grundläggande krav på och säkerhet vid behandling m.m. att olika åtgärder måste vidtas som förhindrar missbruk. Det kan t.ex. innebära att åtkomst till uppgifter är starkt begränsad till olika behörighetsnivåer, vilket i sin tur innebär att det i slutändan är ett begränsat antal personer som har tillgång till uppgifterna. Direktåtkomst ställer krav på att den i fråga om säkerhetsåtgärder personuppgiftsansvariga myndigheten eller organet sätter upp klara och tydliga gränser i fråga om vilka personer som skall ha tillgång till uppgifterna. Direktåtkomsten förutsätter också att information kan överföras på ett tekniskt säkert sätt. Under sådana förutsättningar blir riskerna för oacceptabla integritetsintrång begränsade och de bör inte förhindra möjligheterna att bedriva en effektiv verksamhet med utnyttjande av de fördelar som ny teknik ger för myndigheterna, de allmänna försäkringskassorna och arbetslöshets- kassorna. Mot denna bakgrund anser regeringen att direktåtkomst bör tillåtas till vissa uppgifter som behövs i handläggningen av skilda förmåner. Detta förutsätter dock att tillgången ges på ett sätt som tar tillräcklig hänsyn till integritetsskyddsaspekterna. Med den reglering som föreslås nedan menar regeringen att något oacceptabelt intrång i den enskildes personliga integritet inte behöver ske. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information är ett sådant utlämnande på medium för automatiserad behandling som länge ansetts innebära särskilda risker ur integritetssynpunkt. Det bör därför ankomma på att ta ställning till i vilka fall direktåtkomst bör medges. Förutsättningarna för direktåtkomst till elektroniskt lagrad information i länsarbetsnämndernas samt RFV:s och de allmänna försäkringskassornas verksamhet bör således anges i lag (jfr a. prop. 2000/01:33 och prop. 2000/01:95 Lag om vägtrafikregister, m.m. En annan lösning har dock valts i prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. där regeringen gjorde bedömningen att föreskrifter om direktåtkomst till personuppgifter som behandlas automatiserat inom kan meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer). Regeringen föreslår att RFV, de allmänna försäkringskassorna, CSN och arbetslöshetskassorna får ha direktåtkomst till uppgifter i länsarbetsnämndernas verksamhet. Detta bör regleras i en särskild paragraf, 16 a §, i lagen om arbetsförmedlingsregister. Regeringen föreslår vidare att CSN och arbetslöshetskassorna får ha direktåtkomst till uppgifter i RFV:s och de allmänna försäkrings- Detta bör regleras i en ny paragraf, 14 a §, socialförsäkringsregisterlagen. Regeringen föreslår slutligen att direktåtkomsten endast får ske för det ändamål som uppställts för behandlingen av personuppgifter i utlämnarens verksamhet, dvs. för att utgöra underlag hos mottagaren för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd åt enskild. Detta ändamål framgår av förslagen till särskilda bestämmelser i 2 a § lagen om arbetsförmedlingsregister och 3 a § socialförsäkrings- registerlagen (se kapitel 9). Enligt regeringens uppfattning är det lämpligt att i lag ange de yttre ramarna för vilka uppgifter som får överföras genom direktåtkomst. Det bör lämpligen ske genom att det i 16 a § lagen om arbets- förmedlingsregister anges att direktåtkomsten avser uppgifter i 5 och 11 §§ samma lag och att det i 14 a § socialförsäkringsregisterlagen anges att direktåtkomsten avser uppgifter i 6 och 7 §§ samma lag. I 5 § lagen om arbetsförmedlingsregister anges vilka uppgifter om en arbetssökande som får registreras i registret. Utöver uppgifter om den registrerades namn, personnummer och adress får man där ta in uppgifter om bl.a. arbetslöshet, tillhörighet till arbetslöshetskassa, tidpunkter och händelser vid kontakt med arbetsförmedlingen och arbetsmarknads- institutet och beslut om arbetsmarknadspolitisk åtgärd. I 11 § samma lag föreskrivs vidare att ett arbetsförmedlingsregister även för innehålla tidsuppgifter om registrerade förhållanden samt de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med registret. I 6 § socialförsäkringsregisterlagen anges att allmänna och särskilda ärendeuppgifter får registreras om personer i socialförsäkringsregister. Med allmänna ärendeuppgifter avses identifierings- och adressuppgifter samt uppgifter om kön, civilstånd, medborgarskap och födelseort. Med särskilda ärendeuppgifter avses uppgifter om sådana ekonomiska och personliga förhållanden som har betydelse för bl.a. RFV:s och de allmänna försäkringskassornas handläggning av ärenden. I 7 § andra stycket samma lag föreskrivs att vissa särskilda ärendeuppgifter får registreras. Det är, såvitt är aktuellt i detta sammanhang, uppgifter om förekomsten av ansökan eller anmälan i ärenden hos RFV och de allmänna försäkringskassorna, tidpunkter, tidsperioder och belopp avseende ersättningar och för ersättningsgrundande förhållanden i sådana ärenden. Det är vidare uppgiften om att den registrerade får aktivitetsstöd enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Det bör ankomma på regeringen att med stöd av sin restkompetens närmare ange de konkreta uppgifter som skall få lämnas ut genom direktåtkomst. En erinran härom bör tas in i registerförfattningarna. Regeringen har för avsikt att, genom att införa nya bestämmelser i förordningen om arbetsförmedlingsregister och socialförsäkringsregister- förordningen, reglera vilka uppgifter som skall få lämnas ut genom direktåtkomst. Det kommer att ske på i huvudsak det sätt och med det innehåll som utredningen föreslagit, dvs. genom att det i nämnda förordningar anges till vilka av de uppgifter som räknas upp i 5 § lagen om arbetsförmedlingsregister respektive i 6 § och 7 § andra stycket socialförsäkringsregisterlagen som direktåtkomst medges (se bet. s. 52, 54 och 288-289 och bilaga 2 i denna proposition). uppgifter som skall få lämnas ut genom direktåtkomst till Prop. 2000/01:129 arbetsförmedlingsregistret är det huvudsakligen fråga om uppgifter om namn och personnummer samt vissa uppgifter rörande den sökandes arbetslöshet och att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program skett. På motsvarande sätt är det endast aktuellt att medge direktåtkomst till socialförsäkringsregistret såvitt avser uppgifter om namn, personnummer, förekomsten av ansökan eller anmälan i ärenden, tidpunkter, tidsperioder och belopp för ersättningar och ersättningsgrundande förhållanden samt att den registrerade har rätt till aktivitetsstöd. Vid utformningen av förordningen om arbetsförmedlingsregister kommer regeringen att ta hänsyn till vilket behov arbetslöshetskassorna kan ha av att få information från länsarbetsnämnderna med anledning av de ändringar som skett i lagen om arbetslöshetsförsäkring . De uppgifter som myndigheterna, de allmänna försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna inhämtar genom direktåtkomst skall - oavsett om det sker genom att handläggaren endast tittar på uppgifterna eller också tar hem uppgifterna till sitt eget system - dokumenteras i ärendet och kommuniceras med den enskilde innan beslut fattas. Regeringen har, som nämnts i kapitel 6, börjat se över möjligheten att införa en författningsreglerad rätt för den enskilde att få insyn i ett ärende om arbetslöshetsersättning och en författningsreglerad skyldighet för arbetslöshetskassorna att kommunicera inhämtade uppgifter med denne. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna träder i kraft . Några övergångsbestämmelser införs inte. Utredningen har föreslagit att lagändringarna träder i kraft säkringskasseförbundet (FKF) och Arbetslöshetskassornas Samorganisa- tion (SO) invänder mot den av utredningen föreslagna tidpunkten för ikraftträdandet, , eftersom förslagen ställer krav på anpassning av systemen och leder till ett ökat behov av utbildning. SO bör förslagen träda i kraft tidigast efter Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att förslagen kan träda i kraft så snabbt som möjligt för att öka effektiviteten i ärendehanteringen, förbättra servicen för de enskilda och stärka kontrollen av statliga medel. Vidare är det angeläget att så snabbt som möjligt författningsreglera de elektroniska informationsöverföringar som Förslagen bygger vidare på personuppgiftslagens (1998:204) systematik. Den lagen blir tillämplig även för äldre behandlingar. Av främst dessa skäl vore det lämpligt om förslagen skulle kunna träda i kraft utredningen Mot bakgrund av de synpunkter som CSN, FKF och SO framfört bör Prop. 2000/01:129 dock bestämmelserna träda i kraft först . ges myndigheter, allmänna försäkringskassor och arbetslöshetskassor tid att anpassa sina system och rutiner samt att genomföra erforderliga utbildningsinsatser. Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte. Vad gäller reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess innebär det att de blir tillämpliga även på sådana handlingar hos arbetslöshetskassorna som finns hos dem före . Någon skyldighet att registrera handlingar som finns hos arbetslöshetskassorna före ikraftträdandet föreligger inte. Bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen gäller endast de handlingar som kommer in till eller upprättas hos organet efter lagens ikraftträdande. Eftersom arbetslöshetskassorna inte tidigare haft en laglig skyldighet att registrera sina handlingar eller hålla dessa ordnade på visst sätt kan det uppstå svårigheter att identifiera efterfrågade handlingar. Arbetslöshetskassorna kan dock, på sätt som anvisades de andra organ som initialt togs in i bilagan till sekretesslagen, under en övergångstid hänvisa till bestämmelsen i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (jfr prop. 1986/87:151 s. 187). Enligt den bestämmelsen föreligger det inte någon skyldighet att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder härför möter. Regeringens bedömning: De föreslagna ändringarna kan inledningsvis leda till mindre kostnadsökningar hos myndigheterna, de allmänna försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna. Dessa kostnadsökningar kommer dock att kompenseras av betydande effektivitetsvinster. Remissinstanserna: Enligt () kommer visserligen de elektroniska rutiner som kan upprättas med anledning av förslagen att medföra utvecklingskostnader till belopp som inte kan beräknas . Även med beaktande av dessa utgifter kommer dock enligt AMS den sammanlagda besparingseffekten att på ett positivt sätt bli märkbar i styrelsens verksamhet. Även anser att förslagen leder till en rationalisering av arbetet med berörda ärenden även om det inte kan bedöma i vilken omfattning rationaliseringen påverkar behovet av personalresurser. Arbetslöshets- kassornas () framhåller att det initialt krävs omfattande utbildningsinsatser för kassornas personal och att utbildningsbehovet kommer att fortlöpa.