prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — Grunden för totalförsvarets förmåga till anpassning har utvecklats sedan förra försvarsbeslutet (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36, prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224 Prop. 2001/02:10 samt prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). beslut innebär att totalförsvarets förmåga till anpassning skall vara en av grundstenarna i den svenska försvarspolitiken. Med hänsyn till utvecklingen i omvärlden skall försvaret kunna förstärkas, reduceras eller eljest förändras för att motsvara de krav som ställs på försvaret. A npassningen skall som princip kunna tillämpas oavsett ekonomisk nivå. Beslut om anpassningsåtgärder kan komma att behöva fattas under osäkerhet och med inslag av politiskt risktagande. Förm ågan att kunna uppfatta och rätt tolka de ofta svaga signalerna om säkerhet spolitiska förändringar blir betydelsefull. Totalförsvaret bör ges en flexibel utformning för att möta olika hot och dessutom kunna utvecklas för att möta nya hot. Det är då nödvändigt att analysera skilda omvärldsutvecklingar och utvecklingsmöjligheter för totalförsvaret i olika tidsperspektiv som underlag för genomtänkta förberedelser och tidiga beslut. Anpassningsprincipen och dess tillämpning påverkar exempelvis behov av operativ förmåga och kompetens, principer för personal- och materielförsörjning, försvarsindustriellt intern ationellt samarbete samt forskning. Regeringen anser att följande omständigheter är grundläggande för utvecklingen av anpassningsförmågan. Anpassning består av successiva beslut om förändringar av alla typer av operativ förmåga, resursers tillgänglighet och samhällets robusthet. Dessa beslut ger möjlighet att förändra, höja eller minska förmågan att möta aktuella hot, anpassningsbehov skall ses i olika tidsperspektiv och anpassningen styrs av den möjliga förändringstakten av försvaret. De olika tidsperspektiven är: omedelbar förmåga och förmåga på kort sikt (högst efter beslut), på medellång sikt (efter beslut) eller på lång sikt (i ett tioårsperspektiv), beredskapssystemet utgör en viktig funktion för att möta kraven på flexibilitet och successiva beslut om anpassningsåtgärder mot olika typer av hot. Det är regeringens uppfattning att beredskapssystemet fortsatt skall utvecklas, förmågan att anpassa verksamhetens omfattning, sammansättning, kompetens och beredskap är av grundläggande försvarspolitisk betydelse. Förutsättningar för detta bör därför studeras ytterligare för att säkerställa en tillräcklig flexibilitet samt förutom planering avseende nuvarande tillväxtförband behövs motsvarande bedömningar även för tillväxt i kvalitativa termer och för helt nya typer av förmåga i olika avseenden, t.ex. hur olika former av tekniska och taktiska demonstratorer kan omsättas till förband. Regeringen avser att fortsatt utveckla rapporteringen om anpassningsplaneringen. En mer utförlig redovisning av förmågan till anpassning bör göras inför varje ny försvarsbeslutsperiod eller när omvärldsförändringar så kräver. Principer för en god anpassningsförmåga Anpassningsprincipen kräver en god förmåga att uppfatta och tolka signalerna om säkerhetspolitiska förändringar. Anpassningsplanering är en översiktlig planering av olika tänkbara förändringsmöjligheter mot möjliga omvärldsutvecklingar. En riskavvägning som består i att avgöra vilka hot som skall bli föremål för åtgärder måste vidtas. Att få denna riskavvägning strukturerad och dokumenterad är en förutsättning för det pågående arbetet med att tydliggöra kopplingen mellan omvärldsutvecklingen, säkerhetspolitiska mål, inriktningen av försvarspolitiken, kraven på operativ förmåga och stridskrafternas utformning samt tillgång på kompetenser. Riskavvägning görs med hänsyn till att hot realiseras, allvaret i hoten samt möjligheterna att reducera hotens verkan. Relevanta tidsperspektiv för anpassning styrs av den möjliga förändringstakten i totalförsvaret. Exempelvis finns bindningar både vad avser materiel med lång leveranstid och den tid som krävs för att utveckla personal och materiel till nya operativa förband. De långa ledtiderna gör att utveckling av operativ förmåga inom nya områden tar . Inriktningen är att förkorta dessa tider genom olika anpassningsförberedelser eller andra åtgärder. Strävan är att uppfatta behov av och besluta om anpassningsåtgärder. I en anpassningssituation som utgör en reaktion på någon slags förändring i den säkerhetspolitiska miljön i vårt närområde måste ändå räkna med att vara i efterhand. Det betyder att de förändringar som i olika tidsperspektiv skall kunna mötas måste anses ha kunnat pågå än motsvarande anpassningsåtgärd på vår sida. Olika förberedelseåtgärder är därför motiverade för att påskynda möjligheterna att nå ökad eller förändrad operativ förmåga inom de olika tidsperspektiven. Den försvarspolitiska inriktningen för anpassningsplaneringen på kort och medellång sikt ges bl.a. genom regeringsbeslut avseende totalförsvarets operativa studier och planering. Behovet av anpassningsförmåga i olika tidsperspektiv ställer krav på en tidsmässig och ekonomisk avvägning. I den riskavvägning som nämndes tidigare ligger således inte bara en avvägning mellan åtgärder för att möta olika tänkbara hot utan också mellan förmåga och förberedelser för förmåga . Förmågan till successiva beslut utgör en viktig del av anpassningsprincipens implementering. Detta gäller oavsett om anpassningen avser ny förmåga eller tillväxt. Utvecklingen mot en flexibel insatsorganisation är ett sätt att möta förändrade krav på förmåga. Förändringen kan leda till en omprioritering där viss förmåga behöver öka och annan kan minska. Det kan också innebära en ominriktning till nya system genom bl.a. ökad satsning på försöksverksamhet och demonstratorer. Det innebär tillväxt för den funktion som får ökade krav på förmåga. Tillväxt av försvarsförmåga kan vara såväl kvantitativ som kvalitativ. Den kan ske genom en ökning av befintliga krigsförbands storlek eller antal, genom ny eller kompletterad utbildning, förtätning med kvalificerad förrådsställd eller nyanskaffad materiel samt genom att nya typer av krigsförband utvecklas. Den svenska anpassningsplaneringen är organiserad som en process på Prop. 2001/02:10 flera nivåer. försvarsbeslut infördes kontrollstationen för att möjliggöra avstämningar av den säkerhetspolitiska utvecklingen under den femåriga försvarsbeslutsperioden. Nästkommande försvarsbesluts- period omfattar (20022004). Riksdagsbesluten genomförs med tätare intervall än tidigare vilket innebär att beredningen av frågor i blir mer kontinuerlig. Genom Försvarsberedningen finns dessutom ett forum för konsultationer mellan regeringen och partier om den långsiktiga inriktningen av svensk säkerhets- och försvarspolitik. har förstärkt sin förmåga att inrikta underrättelseverksamheten och analysera omvärldsförändringar samt att bereda och inrikta frågor med anknytning till totalförsvarsresursernas utnyttjande. Myndigheterna bedömer och planerar översiktligt anpassningsåtgärder och tillställer underlag och förslag avseende anpassningsåtgärder. Beslut om anpassningsåtgärder fattas av och regeringen. Utöver statliga analysorgan finns dessutom en rad organ som gör säkerhetspolitiska analyser. Dessa tillsammans med utländska motsvarigheter utgör en viktig referensram för statsmakternas omvärldsanalys och för anpassningsplaneringen. Inom Försvarsmakten har den långsiktiga planeringen, perspektivplaneringen, gjorts till en kontinuerlig process innefattande en årlig översyn av planering och genomförande utifrån den av statsmakterna fastställda inriktningen. Perspektivplaneringen rapporteras till (Försvarsdepartementet). Resultatet och erfarenheterna kopplas direkt till budgetprocessen och försvarsmakts- planerna. På så sätt främjas anpassningsplaneringen och ett sätt att bättre hantera osäkerheterna om framtiden skapas. Grundvärdena i anpassningsplaneringen är existerande personal, infrastruktur och materiel. I balansen mellan tillväxt och modernisering måste beaktas att en förutsättning för nödvändig modernisering av Försvarsmakten är en omfattande avveckling av förband och materiel som ingick i den tidigare krigsorganisationen men som inte passar in i den nya insatsorganisationen. Ett insatsförsvar med förmåga till framtida anpassning kräver moderna förband med god kvalitet. Tillgången på kompetent personal för dessa förband utgör grunden för att kunna bygga ut och anpassa försvarsförmågan. De personalresurser som krävs för förmåga till anpassning på medellång och lång sikt kan bedömas vara begränsade i förhållande till dagens krav på insats- och grundorganisationen. Förstärkning med kompetent personal i en anpassningssituation kan bl.a. sökas i det nya reservofficerssystemet vilket närmare beskrivs i propositionens personalavsnitt. tionen och dess infrastruktur har stor betydelse för möjligheterna att öka förmågan i ett sämre säkerhetspolitiskt läge. förmågan och kompetensen i insats- och grundorganisationen skapar sammantaget den reella anpassningsförmågan. Anpassningen karaktäriseras inom Försvarsmakten av ett antal avvägningsfrågor som alltid måste hållas i fokus. inom tillgängliga ekonomiska ramar se över balansen mellan exempelvis: kvantitativ tillväxt och modernisering, insatsorganisation och kompetens för anpassning samt materielförsörjning: serietillverkning i förhållande till forskning, demonstratorer, teknikutveckling och strategiska kompetenser. Flexibiliteten inom försvarsplaneringen har försvårats av de långsiktiga bindningarna i materielplanerna. Denna bindning i planerna behöver minskas för att skapa en ökad handlingsfrihet att genomföra anpassningsbeslut i den kontinuerliga process där liggande planeringsinriktning ses över. Det går dock inte att driva anspråken på handlingsfrihet för långt utan att riskera bristande tillgång till materiel eller alltför höga framtida kostnader. Flera materielprojekt drivs i form av internationella samarbeten varför långsiktiga bindningar i dessa fall En anpassningsåtgärd som beror på ett totalt sett ökat hot måste visserligen kopplas till politiska beslut men underlättas ändå av flexibilitet i planeringen. lyfter i sitt betänkande (SOU 2001:22) fram FoU-verksamhetens roll för anpassningsförmågan. Forskning, studier, icke-objektbunden utveckling och demonstratorer bör utnyttjas för att skapa underlag för hur ett brett spektrum av omvärldsutvecklingar kan Detta ger underlag för ställningstagande till hot- eller uppgiftsförändringar och vad dessa ställer för krav på Statsmakterna har tagit ställning för principen att förmågan till anpassning på materielområdet bör främjas genom ett ökat internationellt samarbete på ett sätt som innefattar ömsesidiga beroenden. Gemensamt för forsknings- och materielförsörjningsutredningarna (SOU 2001:22 och SOU 2001:21) är betoningen av de tidiga utvecklingsfasernas betydelse för möjligheterna till anpassning mot Utvecklingen av det nya insatsförsvaret innebär att Försvarsmakten inom ramen för anpassningsbegreppet fokuserar på flexibilitet avseende insatsförmåga över tiden samt förmåga till Insatsförsvaret kompletteras med nödvändiga kompetenser och resurser för anpassning. Enligt regeringens bedömning försvarsbeslut skall förmågan till anpassning vara styrande för totalförsvarets framtida utformning. Regeringen angav att krigsdugligheten skulle kunna höjas under en ettårsperiod (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). regleringsbrev uppdrog därför regeringen åt samtliga funktionsansvariga myndigheter att utarbeta planer för vilka åtgärder som kan skjutas upp till en anpassningsperiod. I proposition Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) angav regeringen att för uppgiften försvar mot väpnat angrepp skall inom det civila försvaret finnas en tillräckligt hög grundberedskap, som skapar handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar . Aktörerna inom det civila försvaret skall, med utgångspunkt i denna grundförmåga, kunna genomföra åtgärder inom respektive ett, fem och för att därmed anpassa funktionens förmåga att kunna möta angrepp av olika omfattning. Mot bakgrund av den förändrade inriktningen beslutade regeringen i regleringsbrev att upphäva de operativa anvisningarna för totalförsvaret som regeringen beslutade . Enligt beslutet har anvisningarna ersatts med den beslutade inriktningen för totalförsvaret (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222). Anpassningsfilosofin har inneburit att det som var att betrakta som traditionella civila försvarsåtgärder nu i stor omfattning kan anstå till en anpassningsperiod. Detta är till viss del en process som påbörjades års försvarsbeslut. De områden som här avses är främst byggandet av skyddsrum samt industrivaruförsörjning och livsmedelsförsörjning. Skyddsrumsproduktionen har minskat väsentligt under innevarande försvarsbeslutsperiod. lämnades 223 nya skyddsrumsbesked. Av dessa upphävdes 55 . har endast tio skyddsrumsbesked lämnats. Industri- och livsmedelslagren har avvecklats eller skall avvecklas helt. Däremot bör investeringar i infrastruktur såsom el och telekommunikation genomföras i takt med samhällsutvecklingen. Att vidta dessa åtgärder i efterhand kan bli både kostsamt och i vissa fall svårt att genomföra. Genom de förlängda anpassningsperioderna har inriktningen års försvarsbeslut reviderats och ytterligare åtgärder skjutits . I försvarsbeslutet angav regeringen att s.k. civila beredskapsstyrkor skulle byggas upp . Inledningsvis skulle planeringen utgå från att ca 5 000 totalförsvarspliktiga vid försvarsbeslutsperiodens slut skulle kunna utbildas för detta ändamål och inriktningen var att utöka utbildningen till ca 10 000 totalförsvarspliktiga . I propositionen Försvarsmaktens framtida fartygsunderhåll m.m. (prop. 2000/01:53) angav regeringen att den säkerhetspolitiska utvecklingen medger att utbildningen av totalförsvarspliktiga beredskapsmän för det kommunala behovet kan upphöra. Inriktningen vad gäller utbildningsvolymen av övriga totalförsvarspliktiga för det kommunala behovet skall i planeringen vara 700 och för det statliga behovet 520 utbildade dvs. 1 220 totalförsvarspliktiga. Som framgår av kapitel 14 anser regeringen att denna utbildningsvolym kan minska ytterligare till 1 020 , 820 och 420 . Även inriktningen vad avser antalet utbildade beredskapspoliser vid utgången av försvarsbesluts- perioden har ändrats från 15 000 till 1 500. har det därmed skett väsentliga förändringar inom det civila försvaret. Regeringen anser att denna utveckling bör fortgå även under kommande försvarsbeslutsperiod. Regeringen har i sin bedömning av funktionernas förmåga vid utgången av 2000 beaktat att åtgärder, särskilt på vissa områden, bör kunna skjutas upp på än vad myndigheterna räknat med. 2001/02:10 Vidare har hänsyn tagits till att kraven på förmåga i nuvarande omvärldsläge och anpassning har sänkts i förhållande till försvarsbeslut. Mot bakgrund av detta bedömer regeringen att det inom det civila försvaret finns en i huvudsak godtagbar förmåga, men att det finns en osäkerhet om hur förmågan inom elförsörjning, telekommunikationer och informationsförsörjning påverkar andra sektorer. Planeringen bör dock revideras utifrån realistiska antaganden. Mot bakgrund av regeringens syn på bl.a. möjligheten till anpassning i ett längre tidsperspektiv har regeringen beslutat att utbyggandet av ledningsplatser skall ske i en långsammare takt trots att funktionen Civil ledning enligt funktionsansvarig myndighet uppvisar en icke godtagbar förmåga. I nuvarande hotbild antas att utbyggnaden skall kunna ske inom given anpassningsperiod. Denna bedömning omfattar även funktionen Befolkningsskydd där en minskning av skyddsrumsbyggandet bör ske trots att funktionen enligt funktionsansvarig myndighet har en icke godtagbar förmåga. Regeringen uppdrog åt att redovisa hur anpassningsfilosofin slagit igenom hos aktörer inom det civila försvaret samt en bedömning av vilka åtgärder som kan anstå till framtiden. Enligt Överstyrelsens redovisning har så gott som samtliga funktionsansvariga myndigheter insikt om anpassningsfilosofins innebörd för det egna ansvarsområdet. Av redovisningen framgår emellertid att det finns vissa brister vad avser myndigheternas tillämpning av anpassningsfilosofin. Regeringen anser att myndigheternas analyser och redovisningar måste utvecklas så att det tydligt framgår i vilken utsträckning regeringens inriktning har fått effekt på myndighetens planering. Förmågan att hantera fredstida olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred utgör sammantaget basförmågan i samhället. I kapitel 7 redogör regeringen för en grundstruktur för samhällets krishantering. Av kapitlet framgår att funktionsindelningen bör upphöra och att vissa myndigheter tilldelas ett bevakningsansvar som är kopplat till totalförsvaret och höjd beredskap. Den basförmåga som byggs upp i samhället utgör en grund för de myndigheter som tilldelats ett bevakningsansvar vad avser att kunna genomföra anpassningsåtgärder i olika tidsperspektiv. Dessa myndigheter bör också beakta att vissa beredskapsåtgärder inte går att hänskjuta till en anpassningsperiod. Detta gäller främst inbyggandet av robusthet i viss samhällsviktig infrastruktur. Sådana åtgärder måste därför planeras och utformas inom ramen för den årliga planerings- och budgetprocessen. Basförmågan i samhället och förmågan att kunna genomföra anpassningsåtgärder på fem respektive utgör sammantaget grundförmågan för det civila försvaret. Grundförmågan skall vara den nivå från vilken varje myndighet utgår när anpassning påbörjas. Regeringen anser att det är av stor vikt att myndigheternas redovisningar utvecklas så att det tydligt framgår vilken förmåga som utgör grunden för de kompletterande åtgärder som bör genomföras på medellång och lång sikt samt vilka åtgärder som här avses. Pågående utveckling av beredskapssystemen inom myndigheterna utgör en anpassning till nuvarande krav på förmåga i olika tidsperspektiv. Det rådande säkerhetspolitiska läget har medgett att kravet på kort sikt vad avser förmåga att möta ett mer omfattande väpnat angrepp har sänkts medan kravet på förmågan att kunna delta i internationella insatser har ökat. Detta innebär dock inte att kravet på medellång eller lång sikt att kunna öka förmågan att möta ett väpnat angrepp förändras. Anpassningsprincipen bygger på att det också finns en möjlighet att förändra dessa krav och att myndigheterna kan förändra förmågan i olika tidsperspektiv. Det är därför viktigt att vidareutveckla metoderna att snabbt anpassa beredskapen efter ändrade krav på förmåga i olika tidsperspektiv. Det är också viktigt att i det kommande arbetet se över formerna för beslutsfattande vid förändringar av beredskapen, något som också hänger samman med utvecklingen av ledning i fred i samband med olika kriser. 12 Utformning av det militära försvaret Försvarsberedningen har i sitt betänkande Förändrad omvärld omdanat försvar (Ds 1999:2) anfört följande. Grunden för det militära försvaret är förmågan till väpnad strid. blir det allt viktigare att kunna hantera hela skalan av väpnade hot och angrepp från de enklare formerna av väpnad strid med enklare vapensystem till ett högteknologiskt krig, innefattande resurser som från långa avstånd kan slå ut vitala samhällsfunktioner och militära resurser. Sådana angrepp kan härröra från insatser från aktörer som hotar eller angriper våra nationella och vitala intressen till mer omfattande strider mellan militära förband. Regeringen har i prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret angett att grunden för det militära försvarets utveckling även framgent skall vara förmågan till väpnad strid. har inte haft några invändningar mot denna syn (bet. 1999/2000:FöU2). Regeringen har vidare i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten beslutat att denna förmåga skall utgöra grunden för Försvarsmaktens verksamhet. De resurser som Försvarsmakten disponerar används för att vidmakthålla, utveckla och utnyttja denna förmåga. En stor del av den verksamhet som Försvarsmakten bedriver utgörs av utbildning och övning av såväl anställd som totalförsvarspliktig personal för detta ändamål. Även de resurser som avsätts för materiel- och anläggningsförsörjning samt forskning och teknikutveckling har som yttersta syfte att bidra till Försvarsmaktens samlade kompetens och förmåga till väpnad strid. Förmågan till väpnad strid och de resurser som därmed skapas är alltså en grundläggande förutsättning för att Försvarsmakten skall kunna bidra till att uppfylla de av beslutade målen för totalförsvaret. För att Försvarsmakten skall kunna användas till dessa ändamål är det av stor betydelse att förmågan till väpnad strid kan hållas på en kvalitativt hög nivå och kontinuerligt anpassas i takt med att utvecklingen inom olika områden fortskrider. För att utveckling av förmåga och kompetens för kvalificerad väpnad strid skall säkerställas är det sålunda viktigt att den materiella förnyelsen och kompetensutvecklingen kan rymmas inom den givna resurstilldelningen och därmed möjliggöra den successiva utveckling som skall karaktärisera det framtida insatsförsvaret. Att Försvarsmakten i takt med förändringar på de operativa, taktiska och tekniska områdena kan utveckla kompetens och i valda delar förmåga för informationsinhämtning, ledning och verkan är centralt. I detta ligger också att kunna möta den vidare skala av säkerhetspolitiska hot som kan förutses. Förmågan till väpnad strid uppnås bl.a. genom realistiska förbandsövningar under varierande klimatologiska och geografiska förhållanden samt genom deltagande i internationell verksamhet. Genom att upprätthålla denna förmåga ges möjligheter att, alltefter rådande omvärldsläge, anpassa stridskrafternas beredskap och tillgänglighet till Prop. 2001/02:10 nationella och internationella behov. Deltagande i internationella insatser och övningar ger viktiga och konkreta erfarenheter för den personal som deltar. Erfarenheter kan också dras om hur olika förbandstyper och materielsystem fungerar i en mer krävande miljö än den reguljära utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs nationellt. Alla sådana erfarenheter är av stor betydelse för att utveckla olika former av kompetens och förmåga till väpnad strid. Emellertid bör det framhållas att den typ av internationella insatser som har deltagit i, inklusive sådana med fredsframtvingande inslag, innebär en lägre konfliktnivå jämfört med vad som skulle kunna bli fallet om skulle utsättas för ett väpnat angrepp. Mot denna bakgrund vill regeringen erinra om att karaktären och storleken på viss förmåga, funktionskrav och kompetenser inom Försvarsmakten ytterst påverkas av den väpnande strid som är betingad av den högsta konfliktnivån, något som snarare aktualiseras vid ett väpnat angrepp mot än vid hävdande av vår territoriella integritet eller vid deltagande i en internationell fredsfrämjande insats. De närtida kraven på förmåga att möta ett väpnat angrepp inryms i insatsorganisationen. Förmågan att möta ett mer omfattande angrepp säkerställs genom anpassningsförmåga, förnyelse och flexibilitet. Med väpnat angrepp i denna bemärkelse skall inte förstås den tidigare gällande planeringen för ett invasionsförsvar, där alla våra förband behövde vara tillgängliga efter bara några dygns mobilisering, utan de olika former av väpnat angrepp, med olika intensitet och med olika teknikinnehåll, som kan vara möjliga hotbilder . Detta inkluderar även angrepp med okonventionella metoder. Funktionskrav och kompetenser som är särskilt viktiga i detta sammanhang är t.ex. ledning av högre förband, underrättelseförmåga, NBC-kompetens, kompetens när det gäller informationsoperationer samt kompetens avseende vissa kvalificerade materiel- och vapensystem. Inriktningen mot i huvudsak gemensamma resurser för såväl nationella som internationella uppgifter ligger dock fast.