prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur God grundvattenstatus skall uppnås. Regeringens bedömning: Om miljökvalitetsmålet skall kunna nås inom en generation måste åtgärder vidtas även under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Svårast är grundvattenmålet att nå för vattentäkter belägna i särskilt försurningspåverkade områden och i områden i som har höga nitrathalter. Detsamma gäller för vattentäkter som nyttjar vatten från grundvattenmagasin där vatten och föroreningar har mycket långa omsättningstider. Likaså kan det vara svårt att komma ned till haltnivåer för God grundvattenstatus enligt EG:s ramdirektiv för vatten som innebär att påverkan på växter och djur undviks. Ramdirektivet för vatten ger möjligheter att på ett konstruktivt sätt genomföra åtgärder av betydelse för alla miljökvalitetsmål och som påverkar grundvattnet. Regeringen avser att vidta åtgärder för att genomföra direktivet i . Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet bör i ett generationsperspektiv enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande: * Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga aktiviteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av föroreningar m.m. * Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådant att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. * Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras. * Grundvattnet har så låga halter av föroreningar orsakade av mänsklig verksamhet att dess kvalitet uppfyller kraven för god dricksvattenkvalitet enligt gällande svenska normer för dricksvatten och kraven på God grundvattenstatus enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG). förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: geologiska undersökning (SGU) ser positivt på kommitténs förslag om att myndigheten föreslås få ett fortsatt huvudansvar för miljökvalitetsmålet jämte sektorsansvar för naturresursen grundvatten. , och påpekar att man bör skilja på de föroreningar och halter i grundvattnet som beror på mänsklig påverkan och sådana som är naturligt förekommande. Det är inte enbart föroreningar i höga halter som medför att kraven inte uppfylls. Orsaken kan också vara naturligt förekommande ämnen som t.ex. fluorider och radon. Flera remissinstanser vill fästa uppmärksamhet på jordbrukets inverkan på grundvattnets kvalitet avseende nitrathalter och rester av bekämpningsmedel. Så gjordes även vid regeringens remissmöte för ungdomar . Vid detta möte framfördes att skatterna borde höjas på bekämpningsmedel och konstgödsel. Bakgrund till miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet: Det finns många källor till föroreningar i grundvattnet. Spridning av bekämpningsmedel, nedfall av luftföroreningar samt läckage från jordbruks- och skogsmark, förorenad mark och avfallsupplag är några. Åtgärderna för att komma till rätta med grundvattenproblemen sammanfaller i stor utsträckning med åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Giftfri miljö (avsnitt 9), Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö (avsnitt 20). Dessa åtgärder finns därför beskrivna i ett större sammanhang under respektive miljökvalitetsmål. Här beskrivs kort de faktorer som särskilt påverkar grundvattnet. Variationer i grundvattnets nivå är naturliga och beror på klimatvariationer, årstidsbundna variationer eller flerårsvariationer betingade av relativt våta eller torra perioder. Mänskliga ingrepp förändrar dock grundvattennivåns naturliga variationer. Så kan ske genom vattenuttag för dricksvattenförsörjning, energiförsörjning, industriprocesser och utbyggnad av vägar samt bevattning inom jordbruket. Undermarksbyggande av tunnlar, bergrum och djupa grundläggningar kan temporärt eller långsiktigt sänka grundvattennivåerna genom att arbetena dränerar grundvattnet. De förändringar i grundvattnets kvalitet som har störst betydelse för människors hälsa är försurning och höga nitrathalter. I av jordbrunnarna har vattnet så höga nitrathalter att det inte bör ges till barn . Höga nitrathalter i brunnsvattnet förekommer främst i jordbruksområden i . De kan också orsakas av en avloppsanläggning i närheten av brunnen. Höga nitrathalter i grundvattnet bidrar även till övergödningen av ytvattnen, eftersom av ytvattnet kommer från grundvatten. I försurade områden ökar utlösningen av aluminium och tungmetaller från marken och tillförs grundvattnet. Surt grundvatten korroderar vattenledningarna och höjer halterna av tungmetaller i kranvattnet. I av jordbrunnarna i är pH-värdet i grundvattnet lägre än 6,0, vilket innebär att grundvattnet har en surhet som är 10 gånger större än grundvatten med neutralt pH-värde ,0. Radon förekommer naturligt i enskilda bergbrunnar i stora delar av landet. I av bergbrunnarna överstiger radonhalten per liter (gräns för tjänligt med anmärkning) och i av brunnarna är den högre än 1 per liter (gräns för otjänligt). Radonhaltigt vatten kan orsaka cancer främst genom den radongas som avgår från vattnet vid spolning och duschning. I kustnära områden och i områden som varit täckta av hav kan sjunkande grundvattennivåer medföra att saltvatten tränger in i grundvattenmagasinen. Den största risken för saltvatteninträngning finns i områden med tät permanent- och fritidsbebyggelse längs kusterna och på öar, men risk finns också i låglänta områden nära sjöar och vattendrag i . Även vägsaltning kan medföra att grundvattnet får ökade kloridhalter som ger otjänligt dricksvatten. I ett internationellt perspektiv är grundvattenförekomsterna i små till både yta och volym. De mest användbara grundvattentillgångarna finns i de sand- och grusavlagringar som avsattes då inlandsisen smälte. Tillgångarna kan förstärkas genom att ytvatten pumpas upp till bassänger, varifrån det infiltrerar ned till grundvattenmagasinet och bildar s.k. konstgjort grundvatten. Dricksvattenförsörjningen i är till beroende av naturligt eller konstgjort grundvatten. Exploateringen av rullstensåsar och andra sand- och grusområden har negativ inverkan på tillgången på grundvatten för bl.a. dricksvattenförsörjning. Merparten av ballastmaterialet för vägbyggen och byggnadskonstruktioner har hämtats ur grusåsarna. I 3 kap. finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden som även rör anläggningar för vattenförsörjning. I 11 kap. finns ett antal bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar. För bl.a. bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta behövs det tillstånd, med undantag för vattentäkter för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning. I områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma får dock kommunen enligt bestämmelserna om hälsoskydd i 9 kap. 10 § föreskriva att det skall krävas tillstånd av eller anmälan till kommunen för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt även om det inte gäller tillståndsplikt enligt 11 kap. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden. I 7 kap. finns bestämmelser som ger eller kommunen möjlighet att förklara ett mark- eller vattenområde som vattenskyddsområde till skydd för grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. För ett sådant område får meddelas sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom områden som behövs för att tillgodose syftet med området. Även andra bestämmelser i balken har betydelse för skyddet av grundvattentillgångarna. Ett exempel är bestämmelserna om spridning av bekämpningsmedel som finns i 14 kap. . (1987:10) innehåller bestämmelser om att det i varje kommun skall finnas en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Den skall ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden, bl.a. om hur kommunen avser att tillgodose riksintressen som rör vattenförsörjning. Där risk finns för vattenbrist och saltvatteninträngning kan möjligheterna utnyttjas att införa begränsningar för grundvattenuttag enligt och . Ansvaret för grundvattenfrågorna är fördelat på flera myndigheter. geologiska undersökning (SGU) har huvudansvaret för kunskapsförsörjningen och för vattenförsörjningen i samhällsplaneringen. ansvarar för frågor om föroreningspåverkan av grundvatten och utformar dessutom skyddsföreskrifter för vattentäkter. har ansvar för grundvatten som pumpats upp i syfte att användas som dricksvatten. Det finns inget centralt myndighetsansvar för enskild vattenförsörjning. Länsstyrelserna har ett samordningsansvar vad gäller de mellankommunala vattenförsörjningsfrågorna. De bör också sammanställa uppgifter om de framtida regionala vattenförsörjningsbehoven. Dessa behövs som underlag vid ställningstaganden i frågor om exploatering, natur- och miljövård samt materialförsörjningsfrågor. Mot bakgrund av problemen med grundvattnets kvalitet har grundvattenfrågorna fått ökad uppmärksamhet i miljöarbetet. I den nya målstruktur som beslutades av (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) ingick därför ett särskilt miljökvalitetsmål för grundvatten, Grundvatten av god kvalitet. Det förutsattes att regeringen skulle återkomma till med förslag till kompletteringar av miljökvalitetsmålet med delmål avseende bl.a. påverkan från markexploatering och avfallsdeponier. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet syftar till att säkra tillgången på vatten av god kvalitet och i tillräcklig mängd för samhällets totala behov som ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och den biologiska mångfalden bevaras. Kommittén har utifrån den status opåverkat grundvatten har sökt klarlägga de nuvarande problemen på området, deras orsaker och behovet av förändringar för att miljökvalitetsmålet skall kunna nås. Övergödningen och försurningen, som orsakas bl.a. av transport- och energisektorerna, jordbruk och avlopp, har de största negativa effekterna på grundvattnet. Metaller och organiska miljögifter kommer främst från industrier, deponier och förorenad mark. Andra orsaker till problemen är olika former av byggande och exploatering. Det finns en betydande risk för att det uppstår brist på dricksvattenresurser, dels på grund av att grundvattnet inte uppfyller kravet på god dricksvattenkvalitet eller god grundvattenstatus, dels för att grundvattennivån förändras negativt, med konsekvenser för vattenförsörjning och markstabilitet samt växt- och djurliv. Remissinstanserna har i allt väsentligt godtagit kommitténs problemformuleringar och förslag till delmål och åtgärder. Också regeringen finner kommitténs analyser och förslag om grundvattenfrågorna väl underbyggda. De fyra delmål som regeringen nu föreslår ansluter alltså nära till kommitténs förslag, med vissa ändringar baserade bl.a. på synpunkter från remissinstanserna. Allmänt bör vattenförsörjningsfrågorna enligt regeringens uppfattning få en mer central roll i samhällsplaneringen. Skyddet av viktiga vattenförsörjningsområden bör stärkas. kan behöva kompletteras med regler för att skydda områden viktiga för vattenförsörjningen som riksintressen. Enligt nuvarande regler i 3 kap. kan områden som är särskilt lämpliga för anläggningar för vattenförsörjning komma i fråga för sådant skydd. har föreslagit att förutsättningarna borde utredas för att i 3 kap. även föra in bestämmelser med syfte att främja en god hushållning med värdefulla grund- eller ytvattentillgångar som sådana. Regeringen kommer att överväga denna fråga. Delmål 1 (skydd av geologiska formationer) Långsiktiga övergripande planer för att trygga en hållbar vattenförsörjning finns inte i vårt land. Geologiska formationer som kan komma att nyttjas för uttag av dricksvatten är inte utpekade. Det finns därför risk för att sådana formationer skadas vid olika typer av exploatering. Regeringen anser att det är nödvändigt att nu och för framtiden säkerställa möjligheten att för dricksvattenändamål nyttja naturligt grundvatten eller grundvatten som har förstärkts genom konstgjord infiltration i geologiska formationer. Detta bör ske genom att lämpliga geologiska formationer ges ett lagligt skydd . SGU har i detta arbete ansvaret för att tillhandahålla ett geologiskt underlagsmaterial som behandlar grundvattentillgångar. I enlighet med vad har föreslagit bör SGU därtill ha ansvar för naturresursen grundvatten. Regeringen avser att tydliggöra detta ansvar genom en ändring i SGU:s instruktion. För att målet skall kunna nås avser regeringen att ge berörda myndigheter i uppdrag att identifiera de geologiska formationer som anses betydelsefulla för vattenförsörjningen, att undersöka tätortsregioner liksom närliggande viktiga grundvattenförekomster med hjälp av detaljerad hydrogeologisk information och att föreslå de geologiska formationer som behöver ges ett lagligt skydd. Dessa uppgifter bör genomföras i nära samverkan mellan myndigheterna på lokal, regional och central nivå. En viktig förutsättning för att delmålet skall nås är att kommunerna har inventerat bl.a. tätorternas och glesbygdens vattenbehov, tillgång på lämpliga vattenresurser och brister i vattenförsörjningen. För att kunna skydda geologiska formationer, som kan komma att utnyttjas för uttag av dricksvatten, är det av vikt att sådana formationer i vissa fall kan anges som ett riksintresse. Delmål 2 (förändringar i grundvattennivån) Syftet med delmålet är att begränsa skador som uppkommer på vattenförsörjning, markstabilitet eller växt- och djurliv genom mänskliga ingrepp, som uttag av grundvatten och ovarsamma byggnadsprojekt. Vid olika typer av byggnadsprojekt, både i och utanför tätorter, finns risk att grundvattennivåerna sjunker. Det gäller t.ex. undermarksbyggande som väg- och järnvägstunnlar och avledning av dagvatten i tätbebyggda områden. Genom sådana ingrepp begränsas möjligheten att ta ut de vattenmängder som annars hade varit tillgängliga. Markens geotekniska egenskaper försämras också, vilket påverkar bl.a. byggnaders grundläggning. Ändringar av grundvattennivåer påverkar såväl byggnader och anläggningar som växt- och djurliv. För att målet skall nås avser regeringen att uppdra åt berörda myndigheter att ta fram en handbok med metoder och underlag för vattenplanering, att utpeka de regionala mark-, yt- och grundvattenresurser som bedöms vara av riksintresse för vattenförsörjningen och att upprätta regionala vattenhushållningsprogram. Delmålet och uppdragen förutsätter, liksom för delmål 1 (skydd av geologiska formationer), samarbete mellan myndigheterna på lokal, regional och central nivå. Givetvis är också det underlag om vattenförsörjningsfrågor som kommunerna tar fram av största betydelse i sammanhanget. Det gäller bl.a. mark- och vatteninventeringar som genomförts med avseende på tätorternas och glesbygdens långsiktiga vattenbehov, tillgången på lämpliga vattenresurser, brister i vattenförsörjningen samt markområden och system som är känsliga för förändringar i grundvattennivå och grundvattenflöde. Som nämnts ovan överväger regeringen att utreda förutsättningarna för att i 3 kap. föra in bestämmelser med syfte att främja en god hushållning med värdefulla grund- eller ytvattentillgångar som sådana. Regeringen kommer att närmare överväga frågorna om eventuella lagändringar och utformningen av styrmedel i syfte att skydda naturresursen grundvatten. Sådana åtgärder kan komma att påverkas av arbetet med att införliva EG:s ramdirektiv för vatten i svensk rätt. Delmål 3 (kvalitetskrav för grundvatten) analyser har visat att åtgärder måste sättas in för att förbättra grundvattnets kvalitet. Om detta inte sker kommer grundvattnet även i fortsättningen att ha föroreningshalter som får negativa effekter på människors hälsa och på vattenkvaliteten i sjöar, vattendrag och hav. Bland de allvarligaste föroreningarna är nitrat som bidrar till övergödning och som dessutom medför hälsorisker. Det senare gäller även för rester av bekämpningsmedel. Lokalt, främst i och kring tätorter, kommer grundvattnet att vara förorenat av metaller och organiska föroreningar som långsamt tillförs angränsande ytvatten och påverkar växt- och djurliv. Utläckage av föroreningar ökar som följd av försurningen. Dessa hot mot grundvattnets kvalitet kan avvärjas, främst genom sådana åtgärder som redovisas under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö (avsnitt 20). Användningen av bekämpningsmedel kan medföra att rester av sådana återfinns i grundvattnet. Regler för hur bekämpningsmedel får användas och spridas finns i föreskrifter från bl.a. Kemikalieinspektionen och . Kunskapen om hur användningen och spridningen av bekämpningsmedlen påverkar grundvattnet bör förbättras. Miljöövervakningen vad avser förekomsten av bekämpningsmedel i grundvatten är inte tillfredsställande . Både de näringar som använder bekämpningsmedlen och tillsynsmyndigheterna ansvarar för att miljöövervakningen av grundvattnet är tillfredställande. Det är viktigt att bekämpningsmedel hanteras på ett sådant sätt att miljö- och hälsoriskerna minimeras. Ett led i detta arbete är att minska användningen genom olika åtgärder och styrmedel. I detta sammanhang kan nämnas det uppdrag som regeringen har givit och Kemikalieinspektionen att utarbeta ett förslag till fortsatt handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i jordbruks- och trädgårdsnäringen. Radon i dricksvatten kan också vara en hälsorisk. Hälsoriskerna med radon i bostäder och vissa lokaler har analyserats av som har lämnat sitt betänkande Radon - Förslag till statliga insatser mot radon med faktasamlingen Radon- Fakta och lägesrapport om radon (SOU 2001:7). Saltvatteninträngning av havsvatten eller relikt saltvatten och saltning av vägar är andra lokala problem. Grundvattnets kvalitet kan också försämras genom otillfredsställande lukt, smak, grumlighet eller färg samt tekniskt genom vattnets beredning eller distribution, även om detta inte innebär effekter skadliga för hälsan. I föreskrifter från (SLV FS 1993:35) är angivet vad som gäller för hantering och kontroll av dricksvatten för att garantera konsumenterna ett dricksvatten av god kvalitet. De ovan angivna orsakerna till förorening av grundvattnet har medfört att grundvattnets kvalitet på vissa platser är så försämrat att normer för dricksvatten av god kvalitet inte kan nås med avseende på föroreningar som orsakas av mänsklig verksamhet. Enligt regeringens uppfattning bör som ett delmål för kvaliteten på grundvattnet gälla att grundvatten som används för att täcka behovet hos ett relativt stort antal människor skall uppfylla vissa minimikrav. Kommitténs förslag till formulering utgör en lämplig sådan kravnivå. Regeringen anser att förslaget bör antas. Det föreslagna kvalitetskravet för grundvatten är anpassat till EG:s ramdirektiv för vatten. För att målet skall kunna nås avser regeringen att ge berörda myndigheter i uppdrag att bl.a. revidera Allmänna råd för skyddsområden och skyddsföreskrifter och anpassa dem till ramdirektivet, att på hydrogeologiska grunder fastställa skyddsområden där sådana saknas, att utarbeta ett åtgärdsprogram enligt förslaget från i betänkandet Grundvattenskydd (SOU 1995:45) och att utarbeta råd och riktlinjer för vattenborrning respektive energiborrning. Trots åtgärderna finns risk för att målet inte nås för försurningspåverkade vattentäkter med höga kvävehalter i . För att klara de sistnämnda har takten i omställningen av jordbruket stor betydelse. Förutsättningen för att delmålet skall kunna nås är att kommunerna inventerar enskilda vattentäkter som distribuerar mer än dricksvatten eller betjänar mer än 50 personer med syfte att klarlägga behovet av skyddsområden med skyddsföreskrifter. Kommunerna bör fastställa sådana områden. Till samma tidpunkt bör befintliga skyddsområden och skyddsföreskrifter revideras i den mån de inte anses uppfylla kraven för fullgott skydd enligt allmänna råd. Delmål 4 (åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten) EG:s ramdirektiv för vatten kommer att ha stor betydelse för möjligheterna att nå alla miljökvalitetsmål som rör vattenfrågor, således även grundvattenfrågor. Innehållet i ramdirektivet redovisas närmare under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (avsnitt13). Åtgärdsprogram för grundvatten enligt direktivet kommer att omfatta alla åtgärder som har betydelse för att nå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, således även åtgärder som redovisas under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Giftfri miljö (avsnitt 9), Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö (avsnitt 20). Möjligheterna att nå grundvattenmålet är beroende av att åtgärderna genomförs inom alla berörda miljökvalitetsmål. Enligt direktivet skall åtgärdsprogram och åtgärdsplaner upprättas och därefter . De skall omfatta samtliga åtgärder som behövs för att uppnå direktivets mål för vattenkvaliteten. Enligt ramdirektivet har länderna på sig från det att direktivet trätt i kraft att nå god grundvattenstatus. De vattenförekomster vars vattenkvalitet är särskilt svår att komma till rätta med kan emellertid få ytterligare en tidsfrist . Det kan t.ex. gälla grundvatten på stort djup eller i stora magasin där återhämtningen kan ta flera tiotals år sedan åtgärder vidtagits. Åtgärdsprogrammen utgör en sammanfattning av den information som inhämtats på lokal nivå inom s.k. avrinningsdistrikt. Programmen skall enligt direktivet ha kommunicerats med allmänheten, sakägare och andra berörda. Regeringen avser att vidta åtgärder för att genomföra ramdirektivet för vatten i . Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet i ett generationsperspektiv I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är de första tre punkterna oförändrade i förhållande till vad som redovisades i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Den fjärde punkten är en komplettering som har föreslagits av . Lydelsen har modifierats något med hänsyn bl.a. till att EG:s ramdirektiv för vatten nu har trätt i kraft. Konsekvenser av förslagen En långsiktigt tryggad dricksvattenförsörjning utgör en förutsättning för en hållbar samhällsutveckling. Riklig tillgång på grundvatten av hög kvalitet innebär bättre dricksvatten och därmed bättre folkhälsa. En bättre kvalitet på grundvattnet förbättrar även livsbetingelserna för växter och djur. Delmålen 1 (skydd av geologiska formationer) och 2 (förändringar i grundvattennivån) som rör grundvattnets kvantitativa tillstånd innebär att bevarandet av viktiga vattenresurser ges ökad vikt och att resurserna ges ett skydd bl.a. för framtida behov. Delmål 3 (kvalitetskrav för grundvatten), som syftar till att skapa god dricksvattenkvalitet, ger positiva effekter på folkhälsan på grund av minskade halter av nitrat, metaller och andra föroreningar. Åtgärderna under delmål 4 (EG:s ramdirektiv för vatten) leder till att flera av de övriga delmålen kan uppnås. Ett uppfyllande av delmålen kan antas ge betydande samhällsekonomiska vinster. Det kommer att medföra minskade kostnader vad gäller behov av alternativa grundvattentäkter , samt nya grundvattentäkter . Synergieffekter vad gäller minskat åtgärdsbehov inom andra vattenrelaterade miljökvalitetsmål kommer att uppnås. Vidare blir resultatet minskade kostnader för underhåll av gator, vägar och ledningar på grund av färre sättningar i mark, framför allt i urban miljö, minskade kostnader för grundförstärkning av byggnader samt minskade kostnader i fråga om korrosion på material under mark. Långsiktigt kan god vattenkvalitet bli en viktig lokaliseringsfaktor vid etablering av företag i . En förutsättning för att uppnå miljökvalitetsmålet är att en inventering genomförs av grundvattenförhållanden och förhållanden som påverkar grundvattnet.