prop · GP0381 · 2001-12-14 00:00:00 — Efter att lämnade sitt förslag till beräkning av livränteunderlag för deltidsarbetande föräldrar, har Regeringsrätten i en nyligen meddelad dom (mål nr. 4645-1997, ) funnit att livränteunderlaget för en arbetsskadad skulle beräknas med utgångs- punkt i inkomst av heltidsanställning, trots att hon arbetade deltid för vård av barn när skadan inträffade. Med anledning av den ytterligare praxis som finns att tillgå, bör problemet med livränteunderlag för deltidsarbetande föräldrar inte bli föremål för lagstiftningsåtgärder utan ytterligare analys. Frågan bör därför utredas ytterligare. Ersättning för löneavdrag vid karensdag Regeringens förslag: När har beviljat ersättning för inkomstbortfall till följd av en arbetsskada skall en beskattningsbar, särskild arbetsskadeersättning utges som kompensation för karensda- gar i sjukförsäkringen. Den särskilda arbetsskadeersättningen skall ut- ges , om inte den försäkrade visar att inkomstbort- fall har uppstått . skall även utges till den som uppbär ersättning vid bestående nedsätt- ning av arbetsförmågan enligt 10 § lagen om statligt personskade- Utredningens förslag (SOU 1998:37) överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanser är tveksamma eller avstyrker utredningens förslag. slaget inte uppfyller kraven i konvention (nr 121) om förmåner vid yrkesskada, , eftersom en stor andel av dem som drab- bas av arbetsskada även fortsättningsvis kommer att drabbas av inkomst- bortfall med anledning av karensdag. säkringsanställdas förbund, i , LO och är positiva till förslaget med motiveringen att det är ett steg i rätt riktning. anser att någon karensdag inte bör finnas. Bakgrund: Arbetsskadeförsäkringen är enligt lagen om arbetsskade- försäkring, LAF, samordnad med den allmänna försäkringen i fråga om ersättning vid sjukdom. Sjukersättning utges som vid annan sjukdom från sjukförsäkringen enligt lagen om allmän försäkring, AFL. Samordningen är mycket betydelsefull från administrativ synpunkt, eftersom rätten till ersättning enligt LAF inte behöver prövas i de fall den skadade tillfrisk- nar och kan återgå i arbete. Samordningen mellan arbetsskadeförsäk- ringen och sjukförsäkringen medför att ändringar i sjukförsäk- ringen får genomslag också för de arbetsskadade. infördes en karensdag i sjukförsäkringen, det vill säga i en sjukperiod utges det inte någon ersättning för inkomstbortfallet. Anledningen till att det infördes en självrisk i sjuker- sättningen var den allvarliga statsfinansiella kris som då befann sig i samt behovet att motverka omotiverad korttidsfrånvaro. Föredra- gande statsråd anförde i propositionen (1992/93:50) att snabba åtgärder var nödvändiga både för att få ett bättre fungerande system och för att minska underskottet i sjuk- och arbetsskadeförsäkringen. När det gällde de arbetsskadade angavs att betydande fördelar med den då gällande samordningstiden skulle gå förlorade, om den som drabbas av arbets- skada skulle undantas från reglerna om en karensdag. Följderna av en så- dan ordning skulle bli att måste pröva om ett sjukfall beror på arbetsskada även om detta avslutats . Ett sådant system skulle bli mycket administrativt betungande. Regeringen fann därför trots bestämmelser om karenstid att det inte var möjligt att föreslå undantagsregler för den som drabbats av arbetsskada. Enligt AFL och lagen (1991:1047) om sjuklön begränsas antalet ka- rensdagar för en försäkrad , s.k. allmänt högriskskydd. Sjukpenning utges i sådant fall med kompensa- tionsnivån i sjukperioden. Detta gäller i alla fortsatta sjukfall räknat från den för- sta av de . Egenföretagare som har valt en karenstid av 3 eller omfattas inte av det allmänna högriskskyddet. Enligt AFL och lagen (1991:1047) om sjuklön kan en försäkrad ansöka hos om att i stället för karensdag få sjukpenning även för första ersättningsdagen i varje sjukperiod, s.k. särskilt högriskskydd. Ett sådant beslut får fattas endast om den försäkrade har en sjukdom som kan antas medföra ett större antal sjukperioder . Sjukdomstillståndet bör vara väl medicinskt dokumenterat. Ofta krävs att den försäkrades uppgifter styrks med ett läkarintyg. Ett särskilt högriskskydd har också beslutats för arbetstagare i samband med dona- tion eller förberedelse för donation av egna organ eller vävnader (prop. 2001/02:9, bet. 2001/02:SfU5, rskr 85). Den försäkrade skall då få ersättning från den allmänna försäkringen för karensdag i samband med eller förberedelse för sådan donation. konvention om förmåner vid yrkesskada antog Internationella arbetsorganisationen, , en konvention (nr 121) om förmåner vid yrkesskada. 1969 med verkan . Konventionens förmåner utgörs dels av olika former av hälso- och sjukvård, dels av kontantförmåner. En medlemsstat som tillhandahåller hälso- och sjukvård och därmed sammanhängande förmåner enligt ett allmänt sjukförsäkringssystem kan låta detta bli tillämpligt även på de yrkesskadade, under förutsättning att systemet har sådant innehåll att vederbörande inte utsätts för ekonomiska Vidare är det inte något hinder för en medlemsstat, som till- handahåller ifrågavarande förmåner enligt ett återbetalningssystem, att uppställa särskilda regler enligt vilka de försäkrade själva får svara för viss del av kostnaden. Reglerna måste även i detta fall vara sådana att de inte medför ekonomiska svårigheter för den skadade. Konventionens artikel 9 föreskriver dels att förmånerna skall utges så länge följderna består, dels att det i fråga om kontantförmåner inte får fö- Om medlemsstaten vid anslutningen till konven- tionen tillämpade ett system med karensdagar, eller i samband med an- slutningen gav förklaring om temporärt undantag från konventionens be- stämmelser, får dock karensdagar tillämpas. I den svenska sjukförsäk- ringen gällde fram till en karenstid . nom en ändring av lagstiftningen upphävdes bestämmelsen om karenstid från och med nämnda datum. Frågan om efterlevnad av konventionen har varit föremål för gav i , LO, och , , tillsammans med Fria Fack- föreningsinternationalen, FFI, in ett klagomål till beträffande tillämpning av konventionen nr 121. Med anledning härav be- slutade att tillsätta en trepartisk arbetsgrupp för att under- söka hur tillämpade konventionen. Inför styrelsens möte i no- vember förelåg arbetsgruppens rapport. att en karensdag inte var förenlig med åtaganden enligt konven- tionen och ålade att rapportera om vidtagna och pla- nerade åtgärder för att uppfylla konventionens bestämmelser i fråga om Regeringen hänvisade i en första rapport till ett förslag i budgetproposition om att avskaffa karensdagen från och med Sedan förslaget återtagits konstaterade expertkommitté att fortfarande bröt mot konventionen. rekommenderades att avskaffa den aktuella bestämmelsen och att fort- sätta rapportera om vidtagna och planerade åtgärder för att uppfylla kon- Regeringen har därefter kontinuerligt anmo- dats att rapportera om konventionens tillämpning. När konventionen ratificerades tillämpade inte någon karensdag i sjuk- och arbetsskadeförsäkringen och kan således inte åbe- ropa något av de undantag som anger. vidlag ingen betydelse om totalt sett har förmåner i sin arbets- skadeförsäkring som vida överstiger de miniminormer som läggs fast i Skälen för regeringens förslag: Ett sätt att uppfylla konventionens krav fullt ut kan vara att slopa karensdagen för hela sjukförsäkrings- Detta är dock inte aktuellt. Enligt regeringens mening kan självrisker i sjukförsäkringssystemet bidra till att minska korttidsfrån- varon. Statistiken tyder också på att karensdagen har fått denna effekt. En annan lösning kan vara att slopa karensdagen enbart för de arbets- skadade. En sådan lösning skulle föra med sig en omfattande handlägg- ning för försäkringskassorna. En anmäld arbetsskada skulle behöva prö- vas på ett tidigt stadium och i samband med såväl korta som långa sjuk- fall. Inte heller detta bedöms vara en realistisk lösning. Om prövningen skulle komma att göras i ett tidigt skede, och ersättning för karensdag ut- ges vid varje särskilt sjukfall vid arbetsskada, skulle avgörande fördelar med nuvarande system gå förlorade. Dessutom skulle en utbetalning i samband med varje sjukfall innebära en omfattande administration hos försäkringskassorna. De ersättningsberättigande karensdagarna för ar- betsskador skulle behöva skiljas ut och det på ett tidigt stadium. En sådan lösning skulle också föra med sig någon form av beviskrav för den för- säkrade även vid korta sjukfall. Ett mer rimligt alternativ, som dock inte fullt ut tillmötesgår konven- tionens krav, är därför att utge ersättning för karensdagar i efterhand. Prövningen av ersättning för karensdag kan då göras med att ersättningsrätt enligt LAF i övrigt prövas. Antalet ärenden hos försäk- ringskassan kan därmed begränsas. För att kunna hålla nere de administ- rativa kostnaderna bör rätt till ersättning för karensdagar endast föreligga när den försäkrade även i övrigt har rätt till ersättning för inkomstbortfall enligt LAF. Att i samtliga arbetsskadefall ge full kostnadstäckning till den försäk- rade skulle innebära att han eller hon skulle få ersättning för det faktiska antalet karensdagar. En sådan lösning skulle också troligen upplevas som den mest rättvisa för den försäkrade. Den har dock betydande nackdelar. Den skulle antingen ställa särskilda krav på den försäkrade att påvisa lö- nebortfall på grund av karensdag vid arbetsskada eller medföra en om- fattande utredningsskyldighet för försäkringskassorna. Om försäkrings- kassorna skulle bli skyldiga att utreda antalet dagar i varje arbetsskade- ärende blir det administrativt kostsamt för försäkringen. Försäkringskas- sorna skulle behöva göra omfattande utredningar när det gäller sjukfall som endast varat och inte finns registrerade vid försäkrings- kassan. Dessutom skulle försäkringskassorna behöva utreda fall där det saknas diagnos eller denna är diffus. De administrativa kostnaderna kan minska om den försäkrade åläggs att visa, att han eller hon under sjuk- skrivning för arbetsskada har gått miste om inkomst på grund av karens- dagsregeln. Ett sådant åliggande kan dock vara betungande för den en- skilde. En annan lösning är att bevilja de arbetsskadade en viss ersättning efter schablon och därutöver låta den som kan och själv vill visa att han eller hon är berättigad till ersättning för ytterligare karensdagar. Enligt beräk- ningar som utredningen (SOU 1998:37) gjorde är det genomsnittliga an- talet karensdagar för varje sjukdom . Den korta sjukfrånvaron, som är den sjukfrånvaro som har betydelse för utvecklingen av antalet karensdagar, har därefter ökat något men i relativt begränsad omfattning. Det saknas statistik för enbart sjukdom på grund av arbetsskada. Det framstår därför som rimligt att den försäkrade kompenseras enligt en schablon som motsvarar . Utöver de schablonmässigt bestämda dagarna bör den arbetsskadade ges möjlighet att inom lämna uppgifter som visar att han eller hon har rätt till ersättning för ytterligare karensdagar. Det skall då vila på den enskilde försäkrade att visa att han eller hon haft inkomstbortfall på grund av karensdag. Ett sätt att visa sådant inkomstbortfall är att förete lönebesked med specifikation av löneavdragen. Därutöver skall det krä- vas att den försäkrade kan påvisa ett samband mellan karensdagen och arbetsskadan. Ett sådant samband skulle kunna visas genom att den för- säkrade uppvisar läkarintyg som bekräftar att den sjukskrivning som medförde karensdag berodde på arbetsskadan. Preskriptionstiden för att få ut ersättning enligt LAF är normalt , vilket bör gälla även för denna typ av ersättning. Frågan om den försäkrade har ådragit sig en arbetsskada skall endast prövas i den mån det behövs för att bestämma ersättning enligt lagen (8 kap. 3 § andra stycket LAF). Ersättningen för inkomstbortfall på grund av karensdag bör prövas och betalas ut i samband med att kassan beslutar om annan ersättning på grund av arbetsskadan. Ersättning för karensdagar skall endast utges, när ersättning för förlorad inkomst ut- betalas med stöd av LAF. I de flesta fall kommer ersättningen för in- komstbortfall att utbetalas i form av livränta. Ersättning för karensdagar bör inte utges till försäkrad som endast uppbär ersättning för sjukvård utom riket, tandvård eller särskilda hjälpmedel från arbetsskadeförsäk- ringen, eftersom kopplingen mellan karensdagar och arbetsskada i sådana fall kan vara svår att fastställa. Schablonersättningen och ersättningen för faktiska karensdagar bör be- räknas utifrån de principer som gäller för beräkning av huvudförmånen, i detta fall livräntan. Det innebär att ersättningens storlek skall bestämmas med ledning av den sjukpenninggrundande inkomst enligt 4 kap. 5 § LAF som den försäkrade har då livränta enligt LAF skall utges. Ersättning skall utges av beräkningsunder- laget. Ersättningen för karensdagar bör benämnas särskild arbetsskadeer- sättning. Genom denna ersättning kompenserar försäkringen individen för inkomstbortfall som är hänförligt till arbetsgivarperioden. Ärenden vid en försäkringskassa avgörs av tjänsteman vid försäkrings- kassan om inte något annat är särskilt föreskrivet. Detta innebär till ex- empel att frågan om en försäkrad har ådragit sig en arbetsskada till följd av olycksfall avgörs av tjänsteman vid . Enligt nuva- rande regler är det däremot socialförsäkringsnämnden som skall avgöra om en försäkrad har ådragit sig en arbetsskada till följd av annat än olycksfall i de fall saken rör livränta eller särskild efterlevandelivränta. Ett följdbeslut om särskild arbetsskadeersättning, som ju endast rör lag- enlig ersättning och inte har inslag av kvalificerad skälighetsbedömning, bör fattas av en tjänsteman och inte av nämnden. Någon särskild regler- ing för dessa ärenden är då inte nödvändig. På samma sätt som gäller för övriga tjänstemannabeslut, bör den försäkrade givetvis kunna få ompröv- ning av ett beslut om särskild arbetsskadeersättning och också kunna överklaga det omprövade beslutet till allmän förvaltningsdomstol. Den nya regeln om särskild arbetsskadeersättning skall träda i kraft och gälla för karensdagar som uppstår i arbetsskade- fall som inträffar efter det att regeln har trätt i kraft. Detta innebär att den särskilda arbetsskadeersättningen kan utges för karensdagar i sjukperio- der som hänför sig till arbetsskada som har visat sig Prop. 2001/02:81 eller . Särskild arbetsskadeersättning skall även kunna utges till den som uppbär ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan enligt 10 § lagen om statligt personskadeskydd, LSP. Detta innebär att även vissa försäkrade som inte direkt omfattas av lagen om arbetsskadeförsäk- ring skall kunna beviljas särskild arbetsskadeersättning. LSP omfattar bland annat den som fullgör totalförsvarsplikt, medverkar i räddnings- tjänst eller är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt. Den särskilda arbetsskadeersättningen skall vara skattepliktig. Genom förslaget har, enligt regeringens uppfattning, problemet med karensdagar vid arbetsskada fått en acceptabel lösning, genom att hänsyn tagits till både de försäkrades rätt till ersättning och behovet av att inte skapa oönskad och kostsam administration. Regeringens förslag: Arbetsskadelivränta i form av egenlivränta skall räknas om med ett tal som motsvarar hälften av inkomstin- dexets reala förändring. Tillägg skall göras för prisförändringen mel- lan juni året före indexeringsåret och juni . ningen skall dock aldrig uppgå till ett högre belopp än 7,5 pris- Arbetsskadelivränta i form av egenlivränta för personer födda eller tidigare skall inkomstindexeras endast om livräntan kan hänföras till en skada som har inträffat efter att den ersättningsberättigade fyllt dock längst till den månad den ersättningsberättigade fyller Promemorians förslag: Principerna i alternativ B i departementspro- memorian Sjukersättning i stället för förtidspension Ersättning och ål- derspensionsrätt vid långvarig eller varaktig nedsättning av arbetsför- mågan (Ds 2000:39) stämmer överens med principerna i regeringens för- Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har haft syn- punkter i fråga om indexering. Samtliga av dessa har varit positiva till Flertalet har dessutom varit positiva till de alternativ om inkomstindexering med hänsyn till inkomstindexets årliga förändring som redovisats i promemorian. En avvikande syn på frågan har inkommit från och Neurologiskt Handikappades har ansett att indexeringen bör följa de regler som finns för ålderspensionssystemet. har framfört att indexeringen måste grundas på såväl kostnadsökningar som tillväxtindikatorer. Bakgrund: Arbetsskadeförsäkringen är en försäkring mot förlust av Genom en livränta ersätts i princip den in- komst den försäkrade hade vid skadetillfället. livränta är knuten till prisbasbeloppet och omräknas när detta för- Bestämmelsen har varit oförändrad sedan lagen om arbetsskade- försäkring trädde i kraft . Att livräntan från arbetsskade- Prop. 2001/02:81 försäkringen är värdesäkrad, men inte standardsäkrad, innebär att perso- ner med livränta inte får del av de yrkesaktivas eventuella standardför- bättring. Speciellt påtagligt kan detta vara för personer som har fått er- sättningen beviljad vid unga år och om livräntan därefter utgjort den hu- vudsakliga försörjningen. Dessa konsekvenser av den gällande prisin- dexeringen har även lyfts fram i den kritik som har riktats mot arbetsska- deförsäkringen . Den principiella frågan om behovet av att inkomstindexera förmåner som avser att ersätta inkomstbortfall aktualiserades i Förtids- pensionsutredningens slutbetänkande Ohälsoförsäkringen Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166). I betänkandet lämnades bland annat förslag till en indexeringsmetod som avsåg ett reformerat förtidspensionssystem. Utredningsförslaget har beretts vidare inom . I de- partementspromemorian Sjukersättning i stället för förtidspension Er- sättning och ålderspensionsrätt vid långvarig eller varaktig nedsättning av arbetsförmågan (Ds 2000:39) behandlades frågan om indexerings- metoder ytterligare. I promemorian presenterades flera alternativa index- eringsmetoder som även de avsåg de nya förmåner som skall ersätta da- gens förtidspensionssystem, dvs. sjukersättning och aktivitetsersättning. Metoderna kan dock anses vara så generella att de kan tillämpas även för andra offentliga försäkringar av inkomstbortfallskaraktär. Promemorian har remissbehandlats. Frågan om indexering av sjuk- och aktivitetsersätt- ning bereds vidare. Skälen till regeringens förslag: Arbetsskadeförsäkringen är en för- säkring mot förlust av framtida försörjningsförmåga. Emellertid kan in- komstbortfallsprincipen inte anses gälla fullt ut om försäkringen endast ersätter den inkomst som den försäkrade skulle ha haft i direkt anslutning till att arbetsförmågan helt eller delvis gick förlorad. I stället bör utgångspunkten vara att försäkringen även skall ersätta den förväntade framtida inkomstutveckling som den försäkrade troligen skulle ha kommit att få del av i en tillväxtekonomi. Regeringen anser så- ledes att det vid indexeringen av arbetsskadelivränta även bör beaktas den allmänna inkomstutvecklingen och inte bara prisutvecklingen, såsom gäller . Inkomstutvecklingen varierar över yrkeslivet och från individ till individ. Även inom en och samma yrkeskår kan skillnaderna vara stora. Det kan exempelvis förmodas att vissa av de ersättningsberättigade personerna skulle ha fått sänkta inkomster på grund av arbetslöshet, sjuk- skrivning m.m., om arbetsskadan inte skulle ha inträffat och arbetsför- mågan inte hade gått förlorad. Likaså kan det förutsättas att några skulle haft en relativt snabb löneutveckling under den återstående delen av yr- keslivet. Emellertid är det omöjligt att i varje enskilt fall avgöra hur den framtida inkomstutvecklingen skulle ha blivit. Det är dock ett rimligt antagande att personens inkomster i åtminstone någon utsträckning skulle ha följt den allmänna löneutvecklingen i samhället. Ett generellt mått på inkomstutvecklingen krävs således. ålderspensionssystemet räknas pensionsbehållningen, de utbetalda Prop. pensionerna och inkomsttaket om med hänsyn till förändringen i Ds 2000:39 gjordes bedömningen att detta mått på inkomstutvecklingen är lämpligt att användas även för inkomstindexering av sjukersättning skall i huvudsak spegla förändringen i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst. De inkomster som avses är pensionsgrundande inkomster efter avdrag för allmänna pensionsavgifter inklusive den del av inkomsterna som överstiger inkomsttaket samt inkomster i form av förtidspension. Inkomstindexet omfattar således merparten av in- komsterna för personer i förvärvsaktiv ålder och kan därför anses som ett fullt tillfredställande mått på den allmänna inkomstutvecklingen. Dessutom finns det påtagliga administrativa fördelar med att använda ett mått som redan tas fram och tillämpas inom befintliga regelverk. Regeringen föreslår således att inkomstindexets utveckling skall ligga till grund vid bestämmande av hur arbetsskadelivränta i form av egenlivränta skall indexeras. Även om det primära i valet av indexeringsmetod är att den enskilde får kompensation för den allmänna lönetillväxten, så finns det andra omständigheter som det bör tas hänsyn till när indexeringsmetod övervägs. En betydelsefull aspekt är därvid att inkomstindexering i regel innebär att den utbetalda ersättningen kan minska realt. Detta händer om reallönerna sjunker. För vissa personer kan det därför vara viktigare att inkomsterna är värdesäkrade än att dessa följer de yrkesaktivas standard- utveckling. Prioriteringen i detta avseende varierar naturligtvis mellan olika förmånstagare. Det kan vara mer angeläget att ersättningen anpas- sas till den allmänna inkomstutvecklingen om den skall betalas ut än om ersättningsperioden är relativt kort. Naturligtvis är även kostnadsaspekterna av stor betydelse vid valet av indexeringsmetod inom arbetsskadeförsäkringen. Inkomstindexering av livräntorna medför ökande kostnader för statsbudgeten. Även kostna- derna för pensionssystemet påverkas genom att inkomstindexet, där ut- betald arbetsskadelivränta ingår, förändras när livräntan förändras (kost- naderna redovisas i avsnitt 13). Det finns även vissa indirekta kostnadseffekter som bör beaktas. In- komstindexeringen innebär att utgifterna för arbetsskadelivränta ökar med automatik. Detta skulle kunna vara bekymmersamt när samhällsekonomin utsätts för påfrestningar och regeringen tvingas till prioriteringar mellan de olika utgiftsslagen, exempelvis när arbetslös- heten ökar kraftigt. Om ett sådant ekonomiskt läge är förenat med fal- lande reallöner innebär dock inkomstindexeringen en kostnadsminskning för statsbudgeten jämfört med ett system med prisindexering. Sammanfattningsvis är det regeringens uppfattning att viss restriktivi- tet tillämpas när metod för inkomstindexering övervägs dels av kostnads- skäl, dels med hänsyn till de ersättningsberättigades olika ekonomiska förutsättningar. I departementspromemorian Ds 2000:39 presenterades fem alternativa Prop. 2001/02:81 indexeringsmetoder för sjukersättning och aktivitetsersättning. framgår av tabell 3 nedan. Alternativet A innebär fortsatt prisindexering. De övriga alternativen avser dessutom inkomstindexering. I samtliga dessa alternativ är det antagandeinkomsten och inte den beviljade ersätt- ningen som inkomstindexeras. Detta hänger samman med att den pen- sionsrätt som sjukersättning och aktivitetsersättning ger rätt till beräknas på antagandeinkomsten och inte på ersättningen. Detta innebär att om endast den beviljade ersättningen skulle skrivas om med inkomstindexets förändring, skulle reala uppskrivningar av ersättningsnivån inte leda till ökad ålderspension. För arbetsskadeförsäkringen gäller att livräntan i princip motsvarar den bakomliggande inkomsten och att pensionsrätten därför beräknas på den beviljade livräntan.