prop · GO0354 · 2001-01-01 00:00:00 — Lagrådet har föreslagit vissa ändringar i bestämmelserna. Regeringen följer i propositionen i allt väsentligt lagrådets förslag med ett undantag. Regeringen har vad gäller bestämmelsen som anger när undantag får göras från huvudregeln om när gallring skall ske, valt en annan formulering än den av lagrådet föreslagna, se vidare avsnitt 8. 6 Utgångspunkter för de föreslagna lagändringarna 6.1 Bakgrund användning av datoriserade personregister i det brotts- bekämpande arbetet regleras i lagen (1997:1058) om register i brottsbekämpande verksamhet samt i förordningen (1997:1064) om register i brottsbekämpande verksamhet. Lagen och förordningen trädde i kraft , då den tidigare gällande förordningen (1987:864) om register för brottsbekämpande verksamhet upphörde att gälla. Det register som fört enligt den numera upphävda förordningen går under benämningen SPADI, spaningsdiariet. Den tidigare förordningen tillkom med stöd av en bestämmelse i den numera upphävda lagen (1965:94) om polisregister m.m. Med lagen om register i brottsbekämpande verksamhet släppte den tidigare kopplingen till polisregisterlagen. Syftet med lagen om register i brottsbekämpande verksamhet var att se till att i den brottsbekämpande verk- samheten fick tillgång till ändamålsenliga och effektiva hjälpmedel i arbetet med att förhindra, utreda och beivra den grövre brottsligheten. I lagens förarbeten betonades vikten av samarbete och informationsutbyte liksom betydelsen av att använda de möjligheter som informa- tionstekniken ger för att utveckla arbetsmetoderna inom underrättelse- och spaningsverksamhet. Redan vid tillkomsten av lagen om register i brotts- bekämpande verksamhet förutsågs att lagen skulle behöva omarbetas . Detta då en ny datalag skulle komma att föreslås. Vidare pågick arbete med att reformera polisens registerstruktur och regelverk samt att motsvarande frågor utreddes avseende skattebrottsenheternas verksamhet. trädde personuppgiftslagen (1998:204), som ersatte den tidigare datalagen (1973:289), i kraft. Personuppgiftslagen bygger på och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Nya lagar har även trätt i kraft vad gäller polisens register, bl.a. en ny polisdatalag (1998:622) kompletterad av polisdataförordningen (1999:81). Även en ny lag på skattemyndigheternas motsvarande område har trätt i kraft, nämligen lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid skattemyndig- heters medverkan i brottsutredningar. Den kompletteras av förordningen (1999:105) om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. nämnda lagar bygger på person- uppgiftslagen. För att även lagstiftningen gällande personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet skall motsvara lagarna på ovan nämnda angränsande områden krävs således att den nu gällande lagen omarbetas. beslutade regeringen att en särskild utredare skulle tillsättas för att följa genomförandet av den nya polisregister- lagstiftningen. Utredarens uppgift är att analysera konsekvenserna av den nya regleringen om polisens rätt att behandla personuppgifter automa- tiserat. En särskild analys skall göras av de samlade konsekvenserna från integritetssynpunkt av lagstiftningen på området. Utredaren skall vidare överväga om fler register än bör regleras särskilt i lagstiftningen och i så fall lägga fram förslag till sådana regleringar. Detta gäller bl.a. polisens allmänna spaningsregister (), vilket förs med stöd av tillstånd från Datainspektionen. Detta tillstånd gäller fram till . I övrigt skall utredaren peka på eventuella reformbehov. Uppdraget skall redovisas slutligt senast vid utgången av . Tanken med det här lagförslaget är, som också nämnts ovan, att se till att denna lagstiftning är på samma nivå som motsvarande lagstiftningar för skattemyndighetens medverkan i brottsutredningar och polisen. Det kan bli aktuellt att se över register i den brottsutredande verksamheten i ljuset av vad ovan nämnda utredning gällande polisens registerlagstiftning kommer fram till. Här kan även nämnas att det pågår arbete inom med att ändra och utveckla bl.a. den brottsbekämpande verksamheten, bl.a. genom att utveckla vissa register. 6.2 Personuppgiftslagen Allmänt Som nämnts ovan antogs dataskyddsdirektivet 1995. Syftet med direk- tivet är att garantera att medlemsstaterna dels skyddar fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter, dels varken begränsar eller förbjuder det fria flödet av personuppgifter mellan medlemsstaterna av skäl som har samband med enskilda personers fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen (RF) skall varje medborgare i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom registrering av uppgifter om honom som sker med hjälp av automatiserad databehandling. Personuppgiftslagen (prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180) ersatte datalagen. Genom den nya lagen genomförs, som nämnts ovan, data- skyddsdirektivet. Personuppgiftslagen följer i huvudsak dataskydds- direktivets text och struktur. Nämnda lag är uppbyggd enligt en så kallad hanteringsmodell, dvs. den reglerar själva hanteringen av person- uppgifter. Personuppgiftslagen anger när behandling av personuppgifter skall vara tillåten och frågan om vilka krav som ställs på behandlingen. Vidare reglerar lagen bl.a. frågan om information till den registrerade. Vad gäller behandling av personuppgifter som påbörjats före ikraft- trädandet, eller behandling som utförs för ett visst bestämt ändamål om behandling för ändamålet påbörjats före ikraftträdandet, skall till och med datalagen tillämpas i stället för person- uppgiftslagen. Personuppgiftslagen har, i likhet med datalagen, generell räckvidd. Den omfattar således även sådan verksamhet som faller utanför EG- rätten. Lagstiftningen omfattar på samma sätt som den tidigare gällande datalagen behandling av personuppgifter hos bl.a. polisen, och försvaret. Särbestämmelser som kan behövas på olika områden förutsätts få sin plats i särskilda författningar. Sådana bestämmelser gäller framför personuppgiftslagen. Tillämpningsområde och metod Personuppgiftslagen är teknikoberoende och skall tillämpas på både helt och delvis automatiserad behandling av personuppgifter. Lagen är även tillämplig på behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. En av utgångspunkterna för personuppgiftslagen är att behandling av personuppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som anges i lagen. I andra fall skall behandling av personuppgifter inte få före- komma. Den personuppgiftsansvarige skall se till att personuppgifter behandlas i enlighet med lagen. Personuppgiftsansvarig På samma sätt som datalagen krävde en registeransvarig för person- register, utgår personuppgiftslagen från att det finns en personuppgifts- ansvarig. Den personuppgiftsansvarige är den som ensam eller till- sammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behand- ling av personuppgifter. Den som är personuppgiftsansvarig skall bl.a. se till att behandlingen sker korrekt och i enlighet med god sed. Behandling av personuppgifter Enligt personuppgiftslagen är det tillåtet att behandla personuppgifter om den registrerade samtycker till behandlingen. I vissa fall får dock personuppgifter behandlas trots att samtycke från den registrerade saknas. Det gäller t.ex. om det är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar honom eller om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse, eller för att utföra en uppgift i samband med myndighetsutövning. Personuppgifter får också behandlas om en avvägning ger vid handen att den personuppgiftsansvariges berättigade intresse av en behandling väger tyngre än den registrerades intresse av skydd. En huvudregel är att all automatisk behandling av personuppgifter skall anmälas till en tillsynsmyndighet. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt 2 § i personuppgiftsförordningen. Omfattande undantag från anmälningsskyldigheten finns emellertid föreskrivna i lagen och i före- skrifter meddelade med stöd av lagen. Undantag från skyldigheten att anmäla till tillsynsmyndigheten gäller bl.a. i de fall där ett särskilt personuppgiftsombud har utsetts. Syftet med anmälningsskyldigheten är att göra behandlingens ändamål och dess viktigaste egenskaper kända. skall föra register över anmälda behandlingar. I personuppgiftslagen anges vissa grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter. Personuppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. får behandling av uppgifterna inte ske på ett sätt som är oförenligt med de ursprungliga ändamålen. Personuppgifterna får behandlas för andra ändamål endast om dessa inte är oförenliga med de ursprungliga ändamålet för vilka uppgifterna samlats in. Det enda undantaget från denna regel gäller behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Dessa ändamål anses inte oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in. De person- uppgifter som behandlas skall vidare vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet samt riktiga och aktuella. Fler uppgifter än som är nödvändiga i förhållande till ändamålet skall inte behandlas och de uppgifter som behandlas skall inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Person- uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse samt medlemskap i fackförening, s.k. känsliga uppgifter, får i princip inte behandlas. Likaså är det i princip förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden får endast behandlas av myndigheter. Några andra särskilda bestämmelser om behandling av uppgifter som visar att någon har misstänkts eller dömts för brott finns inte i personuppgiftslagen. Information och rättelser Personuppgiftslagen innehåller vidare bestämmelser om den person- uppgiftsansvariges skyldighet att informera den registrerade om behand- ling som rör honom. Den personuppgiftsansvarige skall självmant lämna den registrerade information rörande behandlingen, när uppgifter om en person samlas in från denne själv. Har uppgifterna samlats in från en annan källa, skall den registrerade informeras om behandlingen av uppgifterna när de registreras. Är uppgifterna avsedda att lämnas ut till tredje man, behöver informationen dock inte ges förrän uppgifterna läm- nas ut första gången. Den personuppgiftsansvarige är vidare skyldig att efter ansökan gratis en gång per kalenderår informera om huruvida uppgifter som rör sökanden behandlas eller inte. Den personuppgifts- ansvarige är även skyldig att upplysa enskild om ändamålet med behand- lingen av uppgifter som rör honom. Från informationsskyldigheten finns dock undantag som är uppräknade i lagen. Det gäller t.ex. om det i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om registrering eller utlämnandet av personuppgifter eller om det för uppgifterna är föreskrivet sekretess eller tystnadsplikt. Den personuppgiftsansvarige är skyldig att på begäran av den registrerade rätta personuppgifter som är felaktiga, missvisande eller ofullständiga eller som annars inte har behandlats i enlighet med personuppgiftslagen. Har felaktiga uppgifter lämnats till tredje man, skall denne underrättas om korrigeringsåtgärden, om den registrerade begärt det eller mer betydande skada eller olägenhet för den registrerade skulle kunna undvikas genom en underrättelse. Någon sådan underrättelse behöver dock inte lämnas, om det visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats. Sanktioner Sanktioner vid missbruk kan tillgripas i form av skadestånd, vite och straff. Överföring av uppgifter till utlandet Det är förbjudet att till tredje land föra över personuppgifter som är under behandling om landet inte har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna. Förbudet gäller också överföring av personuppgifter för behandling i tredje land. Frågan om skyddsnivån är adekvat skall bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter som har samband med överföringen. Särskild vikt skall läggas vid uppgifternas art, ändamålet med behandlingen, hur länge behandlingen skall pågå, ursprungslandet, det slutliga bestäm- melselandet och de regler som finns för behandlingen i det tredje landet. 6.3 brottsbekämpande verksamhet 6.3.1 Allmänt För den brottsbekämpande verksamheten har inrättat gräns- skyddsenheter som ansvarar för gränskontroll och spaningsverksamhet. Vidare har verket inrättat analysenheter vilka svarar för underrättelse- och analysverksamhet avseende brottslighet som rör verksamhet. När ett brott har upptäckts, antingen i gränsskydds- verksamheten eller i t.ex. revisionsverksamhet, tar tullkriminalenheterna över handläggningen, utreder ärendet och biträder åklagaren i förunder- sökningen av brottet. För tydlighets skull skall även nämnas att den svenska gränskontrollen bedrivs av polisen, och med den fördel- ningen mellan myndigheterna att huvudansvaret för gränskontroll av personer ligger hos polisen medan huvudansvaret beträffande varor ligger hos . har ett samlat ansvar och laga befogenheter för gränskontroll till sjöss avseende både varor och personer. Den civila gränskontrollen förutsätter ett mycket nära samarbete, inklusive utbyte av information och underrättelser, mellan de berörda myndigheterna. har en sambandsman placerad vid analysenheten på och en annan sambands- man placerad hos nationella sambandskontor. har inte någon allmän befogenhet att utreda och ingripa mot brott på det sätt som polisen har, utan kan endast ingripa mot brott som faller inom verkets befogenhetsområde. har t.ex. med stöd av 13 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, en generell rätt att utreda och inleda förundersökning av brott som faller under denna lag. Regeringen har i en proposition (prop. 1999/2000:124) lämnat förslag till en ny smugglingslag som skall ersätta den nu gällande lagen. Bestämmelse med motsvarande innehåll finns även i den föreslagna smugglingslagen. Förundersökningsreglerna i varusmugglingslagen kompletterar de bestämmelser som finns i 23 kap. (RB) och gäller för polisens brottsutredningar, såväl som för . Brottsutredningen sköts av tulltjänstemän inom tullkriminalen, men ledningen skall övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Detta gäller emellertid inte i ärenden av enklare beskaffenhet, där särskilt förordnade tulltjänstemän (tullåklagare) för talan och kan meddela strafförelägganden. 6.3.2 register Före ikraftträdandet av den nu gällande lagen hade med stöd av förordningen om register för brottsbekämpande verksam- het inrättat ett register benämnt SPADI, spaningsdiariet. Denna förord- ning upphävdes, som tidigare nämnts, i och med att den nu gällande lagen om register i brottsbekämpande verksamhet trädde i kraft. SPADI finns emellertid under en övergångstid fortfarande kvar i viss form. Enligt 2 § i den numera upphävda förordningen fick uppgifter om personer registreras i registret, om det var av särskild betydelse för brottsbekämpningen och personen misstänktes för brott enligt ett antal uppräknade lagar och förordningar, bl.a. varusmugglingslagen och tullagstiftningen. Varor och transporter, som misstänks ha samband med brott enligt dessa lagar fick också registreras. Genom den nu gällande lagstiftningen har givits möjligheter att inrätta dels ett centralt spaningsregister, dels register för underrättelseverksamhet. Vad avser underrättelseverksamheten får ett gemensamt underrättelseregister avseende allvarlig brottslighet inrättas. Analysregister får inrättas i samband med en särskild undersökning avseende allvarlig brottslighet. Ett analysregister är en sammanställning av uppgifter om misstänkt allvarlig brottslighet. Registret skall fungera som ett arbetsregister i utredningar om misstänkt allvarlig brottslig verksamhet. Uppgifterna i detta är menade att efter bearbetning och analys utgöra underlag för beslut om att inleda förundersökning, eller som underlag för operativa åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Riktlinjerna för uppbyggandet av den struktur som register har är, att strukturen skall anpassas efter de faktiska förhållandena på ansvarsområde samt de tekniska förutsättningar som råder. Vidare är systemet anpassat efter de övergripande principer som redovisas i rekommendation No R (87) 15, om användning av personuppgifter inom polissektorn. Denna rekommendation är även tillämplig på tullens verksamhet. Enligt rekommendationen skall skilda kategorier av lagrade uppgifter så långt som möjligt hållas åtskilda efter graden av tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta hållas åtskilda från uppgifter som grundar sig på omdömen och personliga värderingar. De olika registren är utformade med hänsyn till den funktion i Tull- verkets arbete som uppgifterna i registret skall ha. Lagen innehåller vidare tydliga ändamålsbestämmelser, som i sin tur styr hur uppgifterna i registren får behandlas och spridas. Den lagstiftning som finns på tullområdet reglerar spanings-, underrättelse-, och analysregister. Övriga register som förs i den brotts- bekämpande verksamheten regleras inte av denna lag. Som exempel på sådana register kan tullmålsjournalen nämnas. är en förteckning över förundersökningar där bl.a. gjorda beslag samt resultatet av förundersökningen registreras. förs med stöd av tillstånd från Datainspektionen. har även i sin verksamhet tillgång till polisens register. Vidare har också i sin verksamhet tillgång till internationella register och informationssystem, se vidare avsnitt 4.5. 6.4 Användning av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet övervakning av varuflödet över gränserna gör att det i verksamheten naturligt förekommer uppgifter om varor men också personuppgifter och sådana uppgifter om transporter och företag som kan kopplas till brottslighet. De personuppgifter som genomgående har ansetts nödvändiga både i register för underrättelseverksamhet och i spaningsregister är uppgifter om en misstänkt persons identitet såsom namn, kön, personnummer och kännetecken samt personens bostads- adress och arbetsplats. Därutöver är uppgifter om orsaken och händelsen som gör att man sätter personen i samband med brottslig verksamhet nödvändiga uppgifter i sammanhanget. Andra nödvändiga uppgifter kan vara hänvisningar till andra personer i registren som antas vara inblandade i samma brottslighet samt hänvisningar till andra register vilka personen förekommer i. arbete är emellertid i stor utsträckning inriktad på brottslig verksamhet med anknytning till varor och transporter. Personuppgifter är därför i många fall av mindre intresse än uppgifter om fordon, fartyg, varor och företag, m.m. Uppgifter om juridiska personer omfattas varken av dataskyddsdirektivet eller personuppgiftslagens bestämmelser. 6.5 Internationellt samarbete 6.5.1 Internationella överenskommelser Internationellt samarbete mellan tullmyndigheter förekommer . För del har det skett bl.a. genom tullsamarbetsavtal och deltagande i () och EU. har även ingått avtal om tullsamarbete med och . Vidare har ingått bilaterala tullsamarbetsavtal med ett flertal länder utanför . Samarbete mellan tullmyndigheterna i EU:s medlemsstater sker inom såväl gemenskapens första pelare, som inom det mellanstatliga sam- arbetet i den tredje pelaren. I avsaknad av regler om tullsamarbete mellan medlemsstaterna undertecknades en konvention om ömsesidigt bistånd mellan tullmyndigheterna, den s.k. Neapelkonventionen. För att tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken skulle fungera på ett riktigt sätt, och för att förebygga och upptäcka över- trädelser av gemenskapsreglerna på tull- och jordbruksområdet, fann medlemsstaterna att det behövdes ett närmare samarbete mellan berörda myndigheter och kommissionen. Därför fastställdes regler i rådets förordning (EEG) nr 1468/81 enligt vilken medlemsstaternas administrativa myndigheter skall bistå varandra och samarbeta med kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av gemenskapens tull- och jordbrukslagstiftning. Ovan nämnda förordning om ömsesidigt bistånd ersattes 1998 av förordningen (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd mellan medlems- staternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen. Nämnda förordning innehåller regler om administrativt samarbete mellan tullmyndigheter samt även regler för ett datoriserat tullinformationssystem. Medlemsstaterna har således genom förordningens antagande överenskommit att upprätta en gemensam internationell databas för att underlätta informationsutbytet mellan tullmyndigheterna för deras verksamhet med att förebygga, utreda och lagföra överträdelser av medlemsstaternas tullbestämmelser. har tillsammans med de övriga medlemsstaterna undertecknat konventionen om användning av informationstekno- logi för tulländamål, den s.k. . under- tecknades bl.a. protokoll om ett provisoriskt tillämpningsavtal. CIS- konventionen, som provisoriskt trädde i kraft , innehåller bestämmelser om inrättandet av ovan nämnda tull- informationssystem inom EU. Syftet med det tullinformationssystem som inrättades genom förord- ningen (EG) nr 515/97 och är att tillgodose behovet av snabb och effektiv informationsspridning för brottsbekämpande verk- samhet med anknytning till EU:s tull- och jordbruksreglering. Tull- informationssystemets materiella struktur är avsedd att användas för det tullsamarbete som medlemsstaterna kommit överens om i CIS- konventionen och det som regleras i förordning (EG) nr 515/97. Tullinformationssystemet består av en central databas, som skall upprättas av kommissionen. Den centrala databasen skall vara åtkomlig via terminaler i varje medlemsstat och innehålla uppgifter vilka är nödvändiga för tullmyndigheternas brottsbekämpning avseende brott både mot nationell lagstiftning och mot EG:s tull- och jordbruks- lagstiftning. Uppgifter om personer, transporter, företag och varor får emellertid registreras i systemet endast i syfte att de skall leda till olika åtgärder såsom observation, rapportering, övervakning eller kontroll- åtgärder. Endast vissa kategorier av personuppgifter får registreras och då bara sådana som avser personer som på grund av faktiska bevis misstänks för grova överträdelser. Informationssystemet kommer även att förmedla uppgifter om utvecklingen vad gäller bedrägerier och uppgifter om tillgänglig expertis. Ursprungligen gällde den ovan nämnda Neapelkonventionen allt samarbete mellan tullmyndigheterna. Efter tillkomsten av den första förordningen (EEG) nr 1468/81 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen har konventionen emellertid kommit att gälla enbart inom de områden som hör till medlemsstaternas exklusiva kompetensområde. Detta kompetensområde innefattar juridiskt sam- arbete i straffrättsliga frågor - det som genom kommit att kallas den tredje pelaren. Mot bakgrund av den inre marknadens genomförande och avskaffandet av rutinkontroller vid de inre gränserna ansågs det nödvändigt att utarbeta en ny konvention för att uppdatera Neapel- konventionen. De första utkasten innehöll ett förslag till ett datoriserat informationssystem till stöd för tullsamarbetet.