prop · GP0355 · 2001-11-29 00:00:00 — Under vissa förutsättningar får uppnådda utsläppsminskningar eller begränsningar av växthusgaser medräknas i redovisningarna, såsom att projekten har godkänts av involverade parter och att de reduktioner av utsläpp som uppnås är supplementära till nationella åtgärder i värdlandet. Det är förbehållet partsmötet att närmare besluta om riktlinjer, till exempel om verifiering och rapportering av projekten. I artikel 12 regleras den s.k. mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM), genom vilken s.k. under vissa förutsättningar kan uppfylla sina utsläppsåtaganden genom utsläppsminskande eller utsläppsbegränsande projekt i utvecklingsländer. En sådan förutsättning, vilken utgör ett mål med mekanismen, är att projekten bidrar till hållbar utveckling i värdlandet. Godkända utsläppsminskningar eller -begränsningar som uppnås 2008 kan medräknas för uppfyllelse av förpliktelserna för första åtagandeperioden. En avgift har lagts på mekanismen. Avgiften skall användas för att täcka administrationskostnader och för att bidra till finansiering av utvecklingsländernas anpassningskostnader orsakade av klimatförändringar (s.k. ). Genom artikel 17 kan s.k. delta i handel med utsläppsrätter i syfte att uppfylla förpliktelserna enligt artikel 3. En förutsättning är dock att handeln utgör ett supplement till nationella åtgärder. Artiklarna 9, 1316 och 22 Organisations- och procedurregler Artikel 9 medger att partsmötet kontinuerligt genomför en översyn av protokollet i ljuset av vetenskaplig, teknisk, social och ekonomisk utveckling. I artikel 13 regleras partsmötena och procedurreglerna kring detta. Genom artikel 14 etableras ett sekretariat för protokollet, som skall vara detsamma som för klimatkonventionen, och genom artikel 15 utvidgas klimatkonventionens hjälporgan (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice samt Subsidiary Body for Implementation) till att även omfatta protokollet. Enligt artikel 16 skall protokollets partsmöte närmare överväga lämpligheten för protokollet av den multilaterala konsultativa process (MCP) som arbetats fram under klimatkonventionen. Artikel 22 innehåller röstningsregler. Artiklarna 18 och 19 Efterlevnad och tvister Artikel 18 reglerar hur antagandet av procedurregler och innehållet i ett system för efterlevnad av protokollet skall ske. Artikel 19 anger att klimatkonventionens bestämmelse om tvistlösning också skall gälla för Prop. 2001/02:55 protokollet. Artiklarna 20, 21 och 2327 Ändring, ratifikation, ikraftträdande, m.m. Slutligen innehåller protokollet ett antal bestämmelser av formell natur. Artiklarna 20 och 21 reglerar procedurer för ändring av och tillägg till protokollet. Artiklarna anger depositarie för protokollet, hur tillträde till protokollet kan ske samt under vilka villkor som protokollet kan träda i kraft. Artikel 26 anger att inga reservationer kan göras till protokollet. Regler för utträde ur protokollet återfinns i artikel 27. Protokollet innehåller två bilagor. Bilaga A anger de sex växthusgaser som omfattas av protokollet samt en uppräkning av de väsentliga källorna till gaserna. Bilaga B innehåller en tabell över de s.k. målsättningar för kvantitativa utsläppsminskningar eller begränsningar för första åtagandeperioden (åren 20082012) i förhållande till (jfr artikel 3 i protokollet). 7.2Sverige bör tillträda Kyotoprotokollet Regeringens förslag: godkänner Kyotoprotokollet. Skälen för regeringens förslag: Klimatproblemet är globalt. har ratificerat om klimatförändringar. Med konventionen infördes en rapporteringsskyldighet i fråga om utsläpp av växthusgaser. Kyotoprotokollet är knutet till klimatkonventionen och behandlar utsläppsminskningar och begränsningar av vissa växthusgaser. Enligt protokollet skall industriländernas utsläpp av växthusgaser (den s.k. åtagandeperioden) ha minskat med , jämfört med nivå. Vart och ett av industriländerna har åtagit sig att inte överstiga en för varje land fastställd nivå på sina utsläpp . skall industriländerna ha gjort påvisbara framsteg i uppfyllandet av sina åtaganden enligt protokollet. Förhandlingarna för nästkommande åtagandeperiod har inte påbörjats. Enligt Kyotoprotokollet skall dessa startas senast före utgången av den närmast föreliggande åtagandeperioden, i denna omgång . Hur framtida kvantitativa åtagande ter sig är således öppet för förhandling. Protokollet är på så sätt ett dynamiskt dokument. De beslut som fattats vid det sjunde partsmötet i bereder vägen för EU:s interna ratifikationsprocess och det är regeringens bedömning att besluten (5/CP6) ger tillräcklig klarhet för att skall kunna ratificera protokollet. För att ratifikationen skall genomföras krävs att villkoren enligt artikel 4 i protokollet uppfylls, dels genom att beslut fattas om en legalt bindande inbördes fördelning av utsläppen av växthusgaser inom EG (för av 1990 års nivå), dels genom att ratifikationen sker tillsammans och med Prop. 2001/02:55 EG och de övriga medlemsstaterna. En viktig förutsättning för tillträde till Kyotoprotokollet är att de internationella förhandlingarna rörande protokollets tolkning och tillämpning lyckas så att EG och dess medlemsstater gemensamt kan ratificera protokollet. Förhandlingarna har komplicerats av att parterna vid det sjätte partsmötet i inte kunde nå en överenskommelse. Efter presidentvalet meddelade att man inte avser att tillträda protokollet utan lämnar förhandlingsprocessen. EU och även övriga parter fortsatte dock arbetet med att försöka nå en överenskommelse och få protokollet att träda i kraft. har, tillsammans med EG och övriga medlemsländer, uttalat sig för att förbereda ratifikationen med sikte på att detta skall kunna ske , oavsett medverkan i processen. Den franska regeringen fick godkännande från sitt parlament att å vägnar ratificera protokollet. fick motsvarande godkännande från sitt folketing, liksom av sitt parlament . Därutöver har den formella processen inletts i och . Många andra medlemsländer har startat sina förberedelser, liksom kommissionen. förberedelse för tillträde till protokollet kommer att ge budskapet att stödjer Kyotoprocessen och att även avser att ta ett stort och aktivt ansvar i miljöfrågor. 7.3Närmare om samarbetet inom EU enligt artikel 4 i Kyotoprotokollet I samband med undertecknandet av protokollet , deklarerade gemenskapen med hänvisning till artikel 4 att EG och medlemsstaterna gemensamt skulle uppfylla sina åtaganden enligt artikel 3.1 i protokollet, dvs. i en s.k. bubbla. Inom denna bubbla sker en bördefördelning mellan deltagarna av de utsläppsminskningar och begränsningar som parterna åtagit sig enligt protokollet. En politiskt bindande överens- kommelse till bördefördelning mellan parterna inom EG har träffats i form av en bilaga till rådsslutsatser . För att kunna starta ett samarbete inom bubblan krävs att EG som part och medlemsländerna tillträder protokollet samt att den överenskomna bördefördelningen då notifieras (jfr artikel 4.2). Denna nya fördelning blir sedan gällande under den åtagandeperioden. Till ratifikationsinstrumentet skall även fogas den kompetensförklaring som vanligen krävs för att reglera förhållandet mellan EG som institution och dess medlemsländer. lade kommissionen fram ett förslag till beslut om ratifikation, bördefördelning och kompetens- förklaring. Vidare har kommissionen lagt fram ett meddelande med förslag till åtgärder för att EU skall kunna nå sitt åtagande och ett förslag till direktiv om utsläppshandel. Vidhängande strategier för genom- förandet av Kyotoprotokollet utgörs av sjätte miljöhandlings programmet och hållbarhetsstrategin (HUT). I samband med att bördefördelningen notifieras vid tillträdet till Kyotoprotokollet, ersätts åtagande enligt protokollet (minus åtta procent) med bördefördelningens åtagande (plus ). protokollet skulle den överenskomna bördefördelningen inom EG således Prop. 2001/02:55 innebära att får öka sina utsläpp jämfört med Enligt artikel 4.6, skall varje medlemsstat i organisationen individuellt och tillsammans med organisationen bära ansvaret för den utsläppsnivå som anmälts i enlighet med artikel 4. I likhet med anser regeringen att bördefördelningen i enlighet med rådsslutsatserna bör läggas fast i en rättsakt så att den kan notifieras i samband med tillträdet till protokollet. Detta är också innebörden i kommissionens förslag. är oförhindrat att ställa upp egna nationella mål som uttryck för en ambition som går längre än åtagandet enligt bördefördelningen. Enligt protokollets artikel 3.13 får ett på så sätt skapat överskott överföras av parten till nästkommande budgetperiod för uppfyllelse av det kvantitativa åtagande som är hänförligt till den tidsperioden. kan således redan nu påbörja det förberedande arbetet för att uppfylla åtaganden för nästkommande åtagandeperiod. Även förhållanden vid finns reglerade i Kyotoprotokollet. Av artikel 4.4 framgår att förändringar i organisa- tionens sammansättning som inträffar efter antagandet av protokollet inte skall inverka på gällande åtaganden enligt protokollet. Detta innebär att en utvidgning av EU inte kommer att påverka den bördefördelning som EG och medlemsstaterna uttryckte i råds- slutsatserna , i varje fall om denna formaliseras innan utvidg- ningen äger rum. Om så inte sker är förhållandena mer oklara och det är inte uteslutet att frågan till slut tas upp i medlemsskapsförhandlingarna. Regeringens bedömning: För att säkerställa att till fullo skall kunna uppfylla de förpliktelser som protokollet medför bör relevanta svenska bestämmelser ses över, särskilt i fråga om rapporterings- kraven. Även det system för efterlevnad av protokollet, som antagits av parterna i och Marrakesh, kan aktualisera regeländringar. Regeländringar kan också följa av de beslut inom EU om ratifikation, åtgärder och utsläppshandel som kan komma att fattas . Regeringen avser att återkomma till med förslag till lagstiftning i den utsträckning det blir nödvändigt. Skälen för regeringens bedömning: Om ratificerar Kyotoprotokollet inträder en skyldighet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla de förpliktelser som följer av protokollet inklusive de beslut som antagits av parterna vid det sjunde partsmötet i . (SOU 2000:23) och utredningen om ett handelssystem för utsläppsrätter (den s.k. flex mex-utredningen, SOU 2000:45) har diskuterat de eventuella lagändringar som kan bli aktuella. Kyotoprotokollets innehåll föranleder särskilt en översyn av författningar gällande artiklarna 5, 7 och 8 angående rapporteringskrav med mera. De s.k. flexibla mekanismerna (artiklarna 6, 12 och 17) utgör en möjlighet för parterna och ett införande av dessa uppställs inte som en Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets Prop. 2001/02:55 flexibla mekanismer i (SOU 2000:45) föreslog att en marknad för de tre flexibla mekanismerna (handel med utsläppsrättigheter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling). Utredningen fann dock att frågan borde utvecklas vidare. Med anledning av detta och med anledning av kommissionens förslag till åtgärder och utsläppshandel inom EU, har beslut om direktiv till en utredning om de flexibla mekanismerna ändå fattats med uppdrag att närmare utarbeta ett förslag till ett svenskt system om ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Utredningen skall lämna ett delbetänkande . Parallellt med denna utredning kommer en mer övergripande utredning med anledning av ratifikationen att genomföras med uppdrag att bland annat se över samordningen med bestämmelserna i . 7.4.1Relevanta frågor i bedömningen av lagstiftningsbehovet För att ge en orientering av besluten från det sjunde partsmötet i , presenteras förhandlingsfrågorna här. Frågorna kan ändras under de fortsatta förhandlingarnas gång. Presentationen följer den struktur på de internationella förhandlingarna som lades upp genom the Plan of Action. Med ledning av förhandlingsfrågorna kan kommande lagstiftningsbehov uppskattas enligt vad som anges nedan. Stöd till utvecklingsländer (artiklarna 2.3, 3.14, 10 och 11 i Förhandlingsfrågorna innehåller främst överenskommelser om kapacitetsuppbyggnad och tekniköverföring mellan industriländer och utvecklingsländer. En viktig förhandlingsfråga är finansiering och fondstrukturer. Kyotoprotokollet (3.14) och överenskommelserna i och Marrakesh innebär att parterna skall genomföra åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser på ett sådant sätt att negativa effekter på utvecklingsländer minimeras. Dessutom finns nu processuella krav på informationsflöde och rapportering om hur de kvalitativa kraven uppfyllts. Till detta kommer de finansiella krav som blir följden av besluten vid det sjätte partsmötet, särskilt avseende den fond för utvecklingsländernas anpassning till klimatåtgärder (s.k. ). Fonden kommer att finansieras bland annat via avkastning från aktiviteter genom mekanismen för ren utveckling enligt artikel 12 (se beslut 5/CP6, ). De krav som uppställs, bland annat i artikel 3.14, följer sannolikt redan av nu gällande bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar (se beslut 5/CP6, , jfr 6 kap. 6 § ). Det är dock inte uteslutet att förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar och vid- hängande riktlinjer behöver justeras, även vad gäller rapportering. De finansiella åtaganden som förväntas bli resultatet av förhandlingarna ryms sannolikt inom fastställda bidragsmål för bidrag till utvecklingsländer. Flexibla mekanismer (artiklarna 6, 12 och 17 i Kyotoprotokollet) De tre mekanismer som ingår i Kyotoprotokollet är handel med utsläppsrätter samt de projektbaserade mekanismerna clean development mechanism (CDM) och joint implementation (JI). De två senare innehåller element av teknik- och kunskapsöverföring, varav projekt för ren utveckling riktar sig särskilt till utvecklingsländer och aktiviteter för gemensamt genomförande har särskilt länder med övergångsekonomier som målgrupp. Beskrivningar av mekanismerna finns i betänkandet SOU 1999:111 Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet och i betänkandet SOU 2000:23 Förslag till svensk klimatstrategi. Förhandlingsfrågorna har gällt mekanismernas utformning, rätten att delta i mekanismerna, ansvarsförhållanden och fördelningen mellan handel och nationella åtgärder. Enligt Kyotoprotokollet föreligger ingen skyldighet att delta i mekanismerna, mer än att om parten väljer att införa handel skall detta utgöra ett supplement till inhemska åtgärder för att reducera utsläpp (artikel 17.3). Lagstiftning kan komma att behövas i frågor som rör företagens deltagande. Internationell handel med utsläppsrätter och de projektbaserade mekanismerna förutsätter att det finns ett nationellt system för rapportering om utsläpp av växthusgaser. Registren säkerställer transparens i systemet. Vid handel skall en reserv av utsläppskrediter, som uppgår till av den initialt tilldelade utsläppsmängden inrättas för varje åtagandeperiod, bland annat i syfte att förhindra att det säljs utsläppsrätter som saknar täckning. Reserven hänger nära samman med utsläppsinventering. Om handel med utsläppsrätter införs, kan det bli nödvändigt att upprätta en kontroll eller en klimatrevision. Om väljer att införa handel med utsläppsrätter måste vissa utestående frågor utredas. Detta har varit föremål för en ramutredning, utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i , den s.k. flex mex-utredningen (SOU 2000:45), men utformningen bör utredas vidare, särskilt avseende sättet för distribution av utsläppsrätterna och dess förenlighet med beviljade tillstånd till miljöfarlig verksamhet i ljuset av äganderättens skydd enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. En översyn av 9 kap. om miljöfarlig verksamhet synes vidare nödvändig avseende förhållandena för framtida tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Som nämnts har regeringen också beslutat om direktiv för en utredning med ett sådant uppdrag (dir. 2001:56). Kommissionen har presenterat ett direktivförslag om handel med utsläppsrätter. Syftet med detta är att ett system skall kunna vara på plats . Kolsänkor (artiklarna 3.3 och 3.4 i Kyotoprotokollet) Förhandlingsfrågorna har främst gällt hur mycket av kolupptaget i skog och mark som parterna skall få tillgodoräkna sig under den första åtagandeperioden, men även metoder för beräkning och redovisning av koldioxidupptag och kollager i skog och mark. Beräkningarna har sin betydelse genom att tillgodoberäkningar (kreditering) kan göras vid sammanställningar av utsläppsberäkningar. Beslutet från det sjätte återupptagna partsmötet i och innehåller en modell för Prop. 2001/02:55 hur detta skall ske för den första åtagandeperioden (beslut 5/CP6, Beslutet innebär dock ett fortsatt arbete med beräkningsunderlag, särskilt i fråga om hur kolsänkor skall kunna utgöra projekt enligt mekanismen för ren utveckling med sikte på beslut vid nionde partsmötet. För att uppfylla de krav som ställs i samband med tillträde till Kyotoprotokollet måste säkerställa efterlevnad av artikel 3.3. kan dock välja huruvida och på vilket sätt man vill tillämpa artikel 3.4. Kraven innebär framför allt att dagens regelsystem för datainsamling och rapportering behöver ses över. De exakta kraven är svåra att överblicka , bland annat därför att riktlinjer för rapporteringen ännu ej tagits fram av FN:s klimatpanel IPCC. Sannolikt måste emellertid nu gällande regelverk för insamling av statistik, redovisning och rapportering kompletteras, bland annat saknas komponenter i den skogliga statistiken (t.ex. kolinnehåll i humusskikt och mark), statistik över skyddad skog och uppgifter om kollager och kollagerförändringar i jordbruk samt flöden av andra växthusgaser. I ett senare skede kan det bli aktuellt att se över skogsvårdslagstiftningen. Styrmedel för främjande av kollagring i skogsbruk och jordbruk behöver studeras. Ett instrument för att överföra tillgodoberäkningar mellan skogsägare behöver utvecklas om en handel med kolsänkor införs. Ett system för efterlevnad (artikel 18 i Kyotoprotokollet) Förhandlingsfrågorna gäller hur ett system för frågor om efterlevnad av Kyotoprotokollet skall utformas samt dess innehåll. Syftet med systemet är dels att säkerställa parternas efterlevnad av protokollet, dels förbättra parternas möjligheter att uppfylla sina åtaganden. Den form för systemet för efterlevnad som antagits utgörs av ett grundläggande beslut av det återupptagna sjätte partsmötet (beslut 5/CP6, Annexet. VIII), med efterföljande beslut av Kyotoprotokollets första partsmöte som äger rum när protokollet trätt i kraft. Därigenom vinner systemet juridiskt bindande verkan såsom tillägg till protokollet enligt artikel 18. Förhandlingsresultatet om systemet för efterlevnad vid det återupptagna sjätte partsmötet kan komma att innebära dubbel ratifikation, dvs. ett instrument för protokollet och ett instrument för det kompletterande systemet för efterlevnad. Beslut i enlighet med efterlevnadsystemets bestämmelser fattas av en kommitté för efterlevnadsfrågor () bestående av två paneler, en för rådgivning om uppfyllelse av förpliktelser och en panel som beslutar om konsekvenser för felande part. Kommitténs beslut rörande uppfyllelse av artikel 3.1 kommer att kunna överklagas till partsmötet. Systemets innehåll vad gäller konsekvenser innebär framför allt att en part vid brist i uppfyllandet av förpliktelserna kan tvingas att fullfölja en handlingsplan för åtgärder syftande till utsläppsminskningar, att försäljningsrätten vid handel med utsläppsrätter förloras och att tilldelad mängd utsläppskrediter för kommande åtagandeperioder minskas med bristen hänförlig till första åtagandeperioden multiplicerad med en faktor 1,3. Räntesatsen för kommande åtagandeperioder kommer att fastställas Prop. 2001/02:55 vid framtida förhandlingar. har tidigare accepterat inrättandet av sådana utomstående organ som handhar frågor om uppfyllelse av förpliktelser enligt internationella instrument. Några exempel utgör tvistlösningspanelen inrättad under havsrättskonventionen (UNCLOS), kommittén för genomförande av konventionen om långväga luftföroreningar (CLRTAP) och kommittén för efterlevnad av Montrealprotokollet. Eftersom åtagandena i och möjligheterna genom Kyotoprotokollet är av annan beskaffenhet än vid internationella förpliktelser, liksom karaktären på den panel som kommer att handha beslut om konsekvenser för bristande part, bör en samordnande översyn med och nationella straffbestämmelser och processordning ske. Detta sker lämpligen senare och i takt med genomförandet av protokollets förpliktelser. Rapporteringskraven med mera (artiklarna 5, 7 och 8 i Kyotoprotokollet) Åtagandena om rapportering och granskning innebär krav på ett nationellt system för rapportering av utsläpp. Ett sådant system, eller rutin, är grundförutsättningen för att kunna efterleva protokollet. Förhandlingsfrågorna omfattar utformning och omfattning av nödvändig information från parterna, samt hur denna information skall granskas för att säkerställa riktigheten i informationen. Rapporteringen är nödvändig för att parten skall kunna visa ett uppfyllande av förpliktelsen att minska eller begränsa utsläppen av växthusgaser och för att kunna styrka sin rätt att sälja överskott av tilldelad mängd utsläppskrediter jämfört med åtagandena enligt protokollet. Ett sådant rapporteringssystem kan i mångt och mycket bygga på de befintliga program och riktlinjer för nationell rapportering av utsläpp som finns inrättade vid . För att uppfylla förpliktelserna enligt Kyotoprotokollet måste dock peka ut vem som skall ha ett helhetsansvar och vilka som skall ha delansvar för specifika ansvarsområden i utvecklingsprocessen för inventeringar, inklusive de som relaterar till intern kvalitetssäkring och extern kvalitetskontroll. På annan plats i propositionen föreslås att ett miljömålsråd skall ha detta uppdrag. Krav på nationella styrmedel och åtgärder i Kyotoprotokollet Åtagandena i protokollet innebär att åtgärder för utsläppsminskningar och begränsningar skall tillämpas och vidareutvecklas (se bland annat artikel 2). Enligt artikel 3.2 skall påvisbara framsteg om uppfyllande av åtagandena redovisas , vilket ställer särskilda krav på rapportering. Förhandlingsfrågorna har omfattat informationsutbyte om traditionella styrmedel, skatter och avgifter, som inte kommer att kräva några särskilda lagstiftningsåtgärder för att kunna tillträda protokollet. Däremot är dessa frågor avgörande för uppfyllelse av förpliktelserna. Förteckning över remissinstanser avseende betänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) , , Tingsrätt, Miljödomstolen , Statskontoret, , (Sida), , Försvarsmakten , , , , i , i län , i , , , , , Kungliga Tekniska , , , , , i , , för framtidsstudier , , , , Skogs- och jordbrukets forskningsråd, , , , Stiftelsen (IVL ) , , (), , , , , , (), Kommunikationsforskningsberedningen, , , , Närings- och energimyndighet, , kommun, , kommun , kommun , , , kommun , , , , , , , , (), , , Elleverantörer , , Föreningen , Svenska (), (), Akademikers (LO), (SAF) , , Byggsektorns Kretsloppsråd, Elvärmegruppen, Godstransportdelegationen, , Gröna Bilister , AB/, , Internationella Vänner, Energikontor, Q2000, , , , , Stiftelsen Svensk Etanolutveckling (), Svensk , , Svenska Prop. 2001/02:55 , , , Bilaga 1 , , , , Svenskt Flyg, Sveriges Energiföreningars , , Kristna Råd, Verkstadsindustrier, , Världsnaturfonden, AB , Svenska Ekodemiker, Dessutom har följande skriftväxlingar inkommit: , , Politik & Samhälle, , , , , , , , AB Svenska Tempus, , Metallgruppen, Byggindustrier, RVF - , för orter med energiintensiv industri, , eXting AB Parterna i detta protokoll, som är parter i ramkonvention om klimatförändring, nedan kallad "konventionen", som söker uppnå konventionens slutmål som det anges i artikel 2 i konventionen, som erinrar om konventionens bestämmelser, som vägleds av artikel 3 i konventionen, med tillämpning av Berlinmandatet som antogs av partskonferensen genom beslut 1/CP.1 vid dess första möte, har kommit överens om följande.