prop · GO031D5 · 2001-01-01 00:00:00 — Bilaga 5 Utvecklingen på lång sikt Bilaga 5 Utvecklingen på lång sikt 1 Inledning 5 2 slutsatser i sammanfattning 5 3 Ställningstagande 8 3.1 En stark välfärd kräver starka offentliga finanser 8 3.1.1 Mål för saldot i de offentliga finanserna 9 3.1.2 Svenska skatter i en internationell ekonomi 10 3.2 En politik för arbete och sysselsättning 11 3.2.1 Sysselsättningsmålet skall uppnås 11 3.2.2 Utbildning för arbetslivet 12 3.3 En politik för effektivare användning av de gemensamma resurserna 13 3.4 Regeringens politik för en ekologiskt hållbar utveckling 14 4 Remissinstansernas synpunkter 14 Appendix: Svarande remissinstanser för 2000 (SOU 2000:7) 19 1 Inledning Svensk ekonomi är stark. Tillväxten beräknas bli och även kommer tillväxten att vara god. Sysselsättningen fortsätter att öka starkt och därigenom kan också den öppna arbetslösheten minska och den beräknas uppgå till för att sedan sjunka ytterligare. Genom den omfattande budgetsaneringen har underskott vänts till överskott. Utvecklingen förstärks nu av den starka tillväxten och den ökande sysselsätt- ningen. En stark välfärd förutsätter starka offentliga finanser. En fortsatt stark ekonomi är därför av avgörande betydelse för att klara de långsiktiga utmaningar som följer av den ökande andelen äldre i befolkningen. Politiken måste inriktas på att även har väl fungerande välfärdssystem som omfattar alla invånare. I (SOU 2000:7) analyseras förutsättningarna för att uppnå detta. I det följande avsnittet sammanfattas analys och slutsatser. Därefter beskrivs inriktningen på regeringens politik för att möta de framtida utmaningarna för svensk ekonomi och svenska välfärdssystem. Avslutningsvis presenteras en kort sammanfattning av remiss-instansernas synpunkter på Långtidsutred- ningens huvudbetänkande. 2 slutsatser i sammanfattning Ett centralt tema i är möjligheterna att bibehålla ett väl utbyggt offentligt finansierat välfärdssystem mot bakgrund av tre framträdande utmaningar som svensk ekonomi står inför; den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning, den fortsatta internationaliseringen av ekonomin, samt viljan att uppnå högt ställda miljömål. Befolkningsförändringarna får stora effekter för ekonomi och välfärd De framtida befolkningsförändringarna innebär att antalet personer i arbetskraften minskar och att deras andel av befolkningen sjunker. Färre personer i arbetsför ålder skall således försörja allt fler äldre; försörjningsbördan ökar. Färre i arbetskraften, som dessutom blir allt äldre i genomsnitt, innebär enligt att arbetsutbudet i ekonomin sjunker in på det nya seklet, vilket i sin tur påverkar tillväxten i negativ riktning. är tillväxten i det basscenario som utredningen presenterar i genomsnitt . Fler äldre i befolkningen kommer att leda till en ökad efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster särskilt inom äldreomsorg och sjukvård. pekar dock på möjligheten att befolkningen inte bara blir äldre utan också friskare, vilket skulle tala för att kostnaderna för vård och omsorg inte ökar i samma takt som antalet äldre. De befolkningsförändringar som kommer att äga rum de närmaste decennierna kommer dock att sätta press på finansieringen av de svenska välfärdssystemen. som efterfrågan på välfärdstjänster ökar, minskar enligt möjligheterna att finansiera offentliga åtaganden via höjda skatter. Den tilltagande internationaliseringen av ekonomin bedöms sätta gränser för hur höga skatterna kan vara. Eftersom har en internationellt sett hög skattekvot är förutsättningarna för att ytterligare höja skatteuttaget begränsade. Detta gör enligt utredningen att skatteintäkterna knappast kan växa snabbare än ekonomin som helhet. Svårigheter att finansiera välfärdssystemen beräkningar visar att vid en tillväxt i enlighet med utredningens bas- scenario kommer det att bli svårt att upprätthålla dagens nivå på välfärdssystemen. Fram tills dess kan välfärdssystemen och den offentliga konsumtionen upprätthållas. Även om problemen med att finansiera välfärdssystemen kommer längre fram, finns det enligt utred- ningen anledning att tidigt vidta åtgärder som kan underlätta anpassningen till den ökande försörjningsbördan. Ju tidigare anpassningen startar, desto lättare bedömer utredningen det vara att möta den ekonomiska påfrestning som befolkningsförändringarna innebär. Utredningen anser med tanke på den framtida förväntade utvecklingen att ett högt sparande i ekonomin, och därigenom en amortering av statsskulden, är att föredra framför ambitionshöjningar i välfärdssystemen. Ambitionshöj-ningar skulle med nödvändighet följas av nedskärningar i välfärdssystemen längre fram. En jämn utveckling av systemen är att föredra. En ambitionshöjning i utbildningssystemet i form av förbättrad kvalitet ter sig enligt utredningen däremot motiverad. Utbildningssats-ningar kan bidra till ökad tillväxt. Det demografiska trycket i utbildningssystemet som helhet är mindre, vilket bör göra det möjligt att långsiktigt finansiera en höjd ambitionsnivå. Eftersom efterfrågan på lågutbildad arbetskraft kan förväntas sjunka , vilket både och påpekar, är det viktigt att öka antalet yngre som fullföljer gymnasiet och därigenom får möjlighet att tillgodogöra sig den utbildning som är nödvändig på framtidens arbetsmarknad. Hög tillväxt och hög sysselsättningsgrad är viktigt konstaterar att en stark ekonomisk tillväxt och en hög sysselsättningsgrad underlättar anpassningen av svensk ekonomi till de väntade befolkningsförändringarna. En hög sysselsättningsgrad bidrar till ökade skatte- intäkter och minskade offentliga utgifter för transfereringar såsom arbetslöshetsunderstöd. Åtgärder som bidrar till en högre tillväxt och högre sysselsättningsgrad är därför viktiga för att ambitionsnivån i välfärdssystemen skall kunna upprätthållas. Ökat arbetsutbud är av central betydelse När det gäller arbetsutbudet lyfter Långtids- utredningen fram att det är det totala antalet arbetade timmar i ekonomin som är det väsent- liga, både för produktionen och för skatteintäkterna. Ett högt arbetskraftsdeltagande och en hög sysselsättning, även bland den äldre delen av arbetskraften, är därför viktig. En flexibel pensionsålder tillsammans med ett skattesystem som är inriktat mot att stimulera tillväxten förbättrar förutsättningarna för detta, påpekar utredningen. Det är angeläget att långsiktigt upprätthålla antalet arbetade timmar genom bibehållen medelarbetstid, skriver utredningen. Den välfärdsvinst för enskilda individer som en för- kortad arbetstid medför måste därför vägas mot de försämrade möjligheter att skattefinansiera olika välfärdstjänster som färre arbetade timmar innebär. Av de beräkningar som låtit göra framgår att en mer omfattande minskning av arbetstiden förstärker problemen med att finansiera välfärdssystem på dagens nivå, och att problemen uppstår in . En ytterligare möjlighet att underlätta finan- sieringen av välfärdssystemen som Långtids- utredningen tar upp är att bättre nyttja den arbetskraftstillgång som representeras av invandrare, som har en svag förankring på arbetsmarknaden. I ett längre perspektiv, när dagens arbetskraftsreserver utnyttjats i större utsträckning, bör också arbetskraftsinvandring övervägas, skriver utredningen. Arbetskraftens rörlighet underlättas genom den gemensamma arbetsmarknaden inom EU. Långtidsutred- ningen konstaterar dock att även andra EU- länder står inför samma typ avbefolkningsförändringar som , varför det finns flera länder som kan vara i behov av arbetskrafts- invandring. Utredningen påpekar att den gemensamma arbetsmarknaden inte bara underlättar invandringen till utan också utvandringen från landet. har frågan om kompetensflykt, dvs. att högutbildade lämnar landet, aktualiserats. Även om nettoutflyttningen av högutbildade inte har varit särskilt omfattande är det möjligt att den kan öka , påpekar utredningen. En omfattande nettoutvandring av högutbildade skulle naturligtvis få negativa konsekvenser för den svenska ekonomin. Utvecklingen av investeringar och produktivitet är viktig Det är också viktigt att investeringarna i näringslivet och produktivitetstillväxten kan hållas på en hög nivå. Ett konkurrenskraftigt företagsklimat blir allt viktigare i takt med att näringslivet internationaliseras allt mer. Företagen väljer att förlägga investeringar och produktion till länder med goda förutsättningar för näringsverksamhet, och i den meningen finns en internationell konkurrens mellan länder om näringslivets investeringar och produktion, konstaterar utredningen. För att skall vara attraktivt för företagen är det därför viktigt med god tillgång på väl-utbildad arbetskraft och på riskkapital, tydliga och stabila regelverk och en stabil makroekonomisk miljö. Utbildningssystemens omfattning och effektivitet är enligt viktiga för att det skall finnas en god tillgång på välutbildad arbetskraft. Tillgången på riskkapital har ökat kraftigt , men vissa problem för nya företag kvarstår bland annat till följd av att skattesystemet minskar incitamenten till privat förmögenhetsbildning. Lägre skatter på företagande och privat förmögenhetsbildning skulle sannolikt bidra till att främja investeringar i nya företag, menar utredningen. måste enligt utredningen alla skattesänkningar vägas mot det utgiftstryck i de offentliga välfärdssystemen som framtiden bär med sig. Regelsystemen som berör företagen är många och upplevs ofta som besvärliga och tillväxthämmande. Regelverken kan dock knappast sägas vara mer omfattande eller mer restriktiva i än i övriga EU-länder, konstaterar , men regelverken är mer om-fattande än i . För att underlätta för näringslivet, inte minst för de mindre företagen, anser utredningen att man bör se över hur reglerna kan förenklas och förbättras. Förutsättningarna för tillväxt har förbättrats Tillväxten i svensk ekonomi har varit relativt svag och har även sysselsättningsgraden sjunkit kraftigt som arbetslösheten ökat. Investeringarna har varit lägre än i många andra länder och produktivitetsutvecklingen har varit svag, även om den förbättrats , konstaterar . Den historiska utvecklingen pekar på att sedan 1970- talet haft svårt att uppnå en hög tillväxt. Det råder fortfarande stor osäkerhet om de obalanser som lågkonjunkturen förde med sig kommer att påverka möjligheterna att långsiktigt upprätthålla en hög sysselsättnings- och aktivitetsnivå i svensk ekonomi. har utvecklingen på arbetsmarknaden varit gynnsam och de scenarier som gjorts för räkning tyder på att Sve- rige står inför en period av fortsatt positiv utveckling av sysselsättning och arbetslöshet. har också stora förändringar skett av den ekonomiska politiken, konstaterar utredningen, såväl vad gäller penning- och finanspolitik som strukturella reformer på främst varu- och tjänstemarknaderna. Dessa föränd- ringar gör att förutsättningarna för en god tillväxt har förbättrats. innebär den demografiska utvecklingen sämre förutsättningar för de framtida tillväxtmöjligheterna. Desto viktigare blir det, enligt utredningen, därför att arbetsutbudet bland dem som är i arbetsför ålder är högt, och att investeringarna liksom produktiviteten utvecklas väl. Förändringar av välfärdssystemen kan underlätta men inte lösa försörjningsproblemet Det är möjligt att effektiviteten i produktionen av de offentligt finansierade systemen skulle kunna öka. Men eftersom tjänsteproduktion inom vård, skola och omsorg i högsta grad är personalkrävande är möjligheterna till stora produktivitetshöjningar sannolikt begränsade, menar utredningen. Det gäller oavsett om produktionen sker inom offentlig sektor eller i näringslivet. Däremot skulle, i den mån produktionen är ineffektiv, en engångshöjning av produktiviteten vara möjlig om exempelvis större delar av produktionen vore föremål för offentlig upphandling, tror utredningen. Möjligheterna att kontinuerligt öka produktionen av välfärdstjänster utan att nya resurser tillförs är dock förhållandevis små, bedömer utredningen. Om framtida skatteinkomster kan växa genom högre skattesatser utan endast i takt med skattebaserna, ökar vikten av högre effektivitet och sänkta kostnader i transfererings- systemen. Här kan alternativa finansieringsvägar bli viktiga komplement, menar . Denna typ av förändringar skulle enligt utredningen kunna bidra till att öka effektiviteten i produktionen och finansieringen av välfärdstjänster . Men de ändrar inte på det faktum att färre skall försörja fler och att system för omfördelning mellan generationer är nödvändiga, påpekar utredningen. En sådan omfördelning ställer därför krav på solidaritet mellan generationer, oavsett om omfördelningen sker i offentlig eller privat regi. Miljömålen är i stort förenliga med en hög tillväxt refererar studier som visar att det på lång sikt inte finns någon målkonflikt mellan en god miljö och ekonomisk tillväxt, dvs. en hög tillväxt och en hög sysselsättning är förenligt med en god miljö och en hållbar utveckling. Tillväxt kan i stället skapa nya teknologiska möjligheter att komma till rätta med miljöproblem och att nå uppställda miljömål, förutsatt att en effektiv miljöpolitik bedrivs. Det finns också en över-gripande svensk målsättning om att utvecklingen skall vara miljömässigt långsiktigt hållbar. Beräkningar av en miljöjusterad nettonationalprodukt som gjorts för , indikerar att utvecklingen i kan bedömas vara hållbar. Den beräknade miljöjusterade nettonational- produkten omfattar dock inte alla miljöhot, varför utredningen understryker att måttet ensamt knappast kan utgöra underlag för en bedömning av huruvida utvecklingen är hållbar. konstaterar att för vissa miljöproblem finns risker för potentiella målkonflikter. Ett viktigt exempel är koldioxid- utsläpp, där egentlig reningsteknik saknas. En stor utmaning på miljöområdet blir därför att uppfylla den begränsning av utsläpp som åtagit sig internationellt genom det s.k. Kyotoprotokollet och de ytterligare åtaganden som kan aktualiseras längre fram, påpekar utredningen. Klimatfrågan är ett globalt miljöproblem där internationellt samarbete är nödvändigt för att de globala utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser skall kunna minskas. Flertalet industriländer har åtagit sig att minska sina koldioxid-utsläpp. När och hur detta genomförs kommer också att påverka konsekvenserna för svensk ekonomi av att minska utsläppen av växthusgaser i , skriver utredningen. Utredningens analyser visar att med internationell handel med utsläppsrätter blir effekterna på den svenska ekonomin på lång sikt begrän- sade av att uppfylla Kyotoåtagandet. Om däremot begränsningen av utsläppen av växthus- gaser uteslutande skall ske i , sker det bäst genom en förändrad energibeskattning i kombination med en höjd koldioxidskatt, anser utredningen, och påpekar att det är viktigt att delar av näringslivet även undantas från koldioxidskatten för att minimera kostnaderna för att minska koldioxidutsläppen. Även med undantag kommer en höjd koldioxidskatt att påverka strukturomvandlingen i näringslivet genom att vissa branscher, främst petroleumraffinaderier, minskar i betydelse. För att en inhemsk utsläppsminskning skall kunna ske med begränsade ekonomiska konsekvenser krävs också att ekonomin är flexibel och förmår ställa om sig till ändrade förutsättningar utan att några större anpassningsproblem uppstår, påpekar utredningen. Om exempelvis arbetsmarknaden inte förmår anpassa sig ökar kostnaderna för att uppnå koldioxidmålet kraftigt. 3 Ställningstagande De kommande förändringarna i befolkningens åldersstruktur tillsammans med en fortsatt internationalisering av ekonomin innebär en stor utmaning för de svenska välfärdssystemen. Det är mycket viktigt att redan nu beakta detta vid utformningen av politiken. Den politik som enligt krävs för att underlätta anpassningen till de ändrade förutsättningarna ligger väl i linje med den inriktning på hållbar tillväxt, ökad sysselsättning och sunda offentliga finanser som utgjort centrala hörnstenar i den ekonomiska politiken . De förändringar står inför gör det än viktigare än tidigare att fortsätta på den redan inslagna vägen. För att skall stå väl rustat inför framtidens press på de offentliga välfärdssystemen inriktas politiken på tre centrala områden: fortsatt sunda offentliga finanser ett ökat arbetsutbud utveckling och effektivitet i de offentliga verksamheterna Även tillväxten är av betydelse. En snabbare produktivitetstillväxt inom den privata sektorn underlättar dock inte med nödvändighet finan- sieringen av den offentliga sektorns välfärdstjänster. Det sammanhänger med att produktivitetsökningarna inom den privata sektorn leder till motsvarande ökningar av reallönerna inom såväl den privata som offentliga sektorn. är produktivitetstillväxten inom den offentliga sektorn normalt betydligt lägre än i den privata sektorn till följd av den höga andelen arbetsintensiva tjänster. Konsekvensen blir att de reala kostnaderna för den offentliga sektorns verksamheter ökar även vid oförändrad produktionsvolym. Dessutom tenderar ökade reallöner också att leda till ökade offentliga transfereringsutgifter. Även om tillväxt genom höjd produktivitet inom näringslivet är av yttersta vikt för den allmänna levnadsstandarden i landet och det sannolikt är lättare att dela på en kaka som växer, underlättar tillväxten därför inte den framtida finansieringen av de offentliga välfärdssystemen på samma entydliga sätt som fortsatt sunda offentliga finanser, ökat arbetsutbud och en positiv utveckling av de offentliga verksamheterna gör. 3.1 En stark välfärd kräver starka offentliga finanser En stark välfärd kräver starka offentliga finanser. kommer enligt bedömning att bjuda en god ekonomisk utveckling. Antalet sysselsatta ökar och den offentliga sektorn visar ett överskott i sitt sparande. kommer dock andelen pensionärer i befolkningen att öka markant som antalet personer i arbetsför ålder minskar (se diagram 3.1). Detta medför att skatteintäkterna ökar i långsammare takt som kostnaderna för transfereringar och offentlig konsumtion i form av vård och omsorg ökar. Diagram 3.1 De äldres andel av den totala befolkningen Procent Den demografiska utvecklingen leder också till att andelen av befolkningen ökar dramatiskt åren efter 2015, med . En sådan utveckling innebär att de offentliga utgifterna i form av vård och omsorg ökar ytterligare. För den offentliga sektorn innebär det stora påfrestningar, både personalmässigt och finansiellt. Mot denna bakgrund är det viktigt att förändringar som ökar de offentliga utgifterna eller bidrar till att försämra finansieringen av välfärden betraktas i ett långsiktigt perspektiv. Det gäller inte minst när den offentliga sektorns finanser väntas bli goda, och det därför kan komma att resas krav på mer omfattande reformer i välfärdssystemen. Vidare är det centralt med ett högt offentligt sparande under framöver, för att därigenom minska de offentliga utgifterna för räntor. 3.1.1 Mål för saldot i de offentliga finanserna Av analys framgår tydligt att, om de nuvarande välfärdssystemen bibehålls, kommer utvecklingen mot en växande andel äldre i befolkningen att få omfattande konsekvenser för de offentliga budgetarna, både på inkomst- och utgiftssidan. Beräkningar inom belyser den demografiska utvecklingens effekter på välfärdssystemens finansiering. Beräkningarna bygger på ett antagande om att den demografiska utvecklingen tillåts slå igenom i förändrade verksamhetsvolymer. Vidare antas att det därutöver sker en ökning av den offentliga konsumtionsnivån med en halv procent . Dessa antaganden innebär att exempelvis vårdkostnaden per person i olika åldersgrupper ökar med en halv procent i fasta priser. Med dessa antaganden skulle de offentliga utgifterna (inklusive pensioner, men exklusive räntor) minska som andel av BNP fram till omkring 2010, för att därefter öka kraftigt och även till andelar som ligger över dagens nivå. Diagram 3.2 Offentliga utgifter exklusive räntor Procent av BNP Beräkningarna förutsätter att den starka utvecklingen av ekonomin och de offentliga finanserna utnyttjas till att förbereda för de förändringar av såväl offent-liga inkomster som ökad efterfrågan på välfärdstjänster som ligger lite längre fram i tiden. Beräkningsresultaten understryker vikten av att beslut om skatter och offentliga utgifter ses mot bakgrund av utvecklingen på . Det mål om ett överskott i de offentliga finanserna på i genomsnitt över en konjunkturcykel som beslutades om i samband med ekonomiska vårproposition ligger i linje med en sådan långsiktig politik. Beräkningarna bygger på antagandet att ett offentligt sparande på i genomsnitt över en konjunkturcykel upprätthålls . De överskott som ackumuleras medför att skuldsättningen och därmed räntebördan minskar väsentligt. Därigenom blir det möjligt att den nuvarande välfärdsmodellen kan finansieras även under beaktande av de påfrestningar som orsakas av den demografiska utvecklingen. Beräkningarna visar också att ett överskott i de offentliga finanserna på lämnar ett visst utrymme för en varaktig sänkning av skattekvoten alternativt en viss ökning av de offentliga utgifterna utöver den som ligger i grundkalkylen. Den fortsatta internationaliseringen av ekonomin och dess betydelse för möjligheterna att upprätthålla skattekvoten måste också beaktas i detta sammanhang, se vidare avsnitt 3.1.2. De beräkningar som gjorts visar att efter 2015 medför de ökade utgifterna för bland annat vård och omsorg att de offentliga finanserna försämras. Som framgår av diagram 3.3 kommer underskotten i de offentliga finanserna, trots överskott och amorteringar under , att växa till av BNP. Diagram 3.3 Finansiellt sparande i offentlig sektor Procent av BNP Utvecklingen av de offentliga finanserna innebär också att skuldkvoten ökar i samband med att de offentliga överskotten vänds till underskott, se diagram 3.4. Förändringarna av sparandet och skuldkvoten ligger dock inom ramen för vad som anges av Stabilitets- och tillväxtpakten inom EU. Diagram 3.4 Konsoliderad bruttoskuld Procent av BNP De beräkningar som gjorts visar också att om överskottsmålet inte bibehålls kan betydande problem uppstå för de offentliga finanserna. Situationen kan då snabbt bli ohållbar. Underskotten i de offentliga finanserna skulle komma att passera gränserna i Stabilitets- och tillväxtpakten och fortsätta till av BNP. Underskotten skulle även innebära en kontinuerlig ökning av skuldkvoten långt in , och över gränserna i Stabilitets- och tillväxtpakten. Sammantaget talar beräkningarna för att ett offentligt sparande bör upprätthållas under framöver. Detta skulle ge en balanserad utveckling av de offentliga finanserna. Utvecklingen av det offentliga sparandet och skuldkvoten blir hanterbar som det blir möjligt att upprätthålla välfärdssystemen även när andelen äldre ökar kraftigt. 3.1.2 Svenska skatter i en internationell ekonomi Ytterst styrs den offentliga sektorns resurser av medborgarnas vilja att betala för välfärden i huvudsak genom skatter. Den fortsatta ekonomiska integrationen med omvärlden och inte minst med EU innebär att möjlig- heterna för ett enskilt land att avvika vad gäller skattesatser minskar över tiden. Kapitalet rör sig mycket snabbt och lätt över nationsgränserna, och arbetskraften och konsumtionen visar en tilltagande tendens till rörlighet (t.ex. gränshandel och internethandel), även om den på dessa områden är betydligt lägre. bedriver tillsammans med många andra länder ett arbete inom bland annat EU och för att åstadkomma ett gemensamt handlingsprogram för beskattning på områden som är särskilt känsliga för internationell rörlighet. Motståndet hos en del andra länder gör dock att arbetet går långsamt. Det är därför angeläget att upprätthålla en beredskap att vidta åtgärder inom de områden som är särskilt känsliga för rörlighet över gränserna, som det är viktigt att upprätthålla skatteuttaget på de skattebaser som inte uppvisar samma rörlighet.