prop · GO0332 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen har i de senaste årens regleringsbrev bl.a. ålagt att åter- rapportera de åtgärder som vidtas för att öka skyddet och säkerheten för de anställda och andra som besöker domstolarna (se senast Statsliggaren för , utg.omr. 4, s. 31). På regeringens uppdrag har säkerhetsfrågor utretts särskilt och förslag till åtgärder redovisats. Dessa rapporter och förslag redovisas under avsnitt 4.1 nedan. Även andra lagstiftningsåtgärder på det processuella området kan bidra till en högre säkerhet i domstolarna. Det gäller t.ex. möjligheten till videokonferens i rättegångar, som har införts på försök i vissa domstolar genom lagen (1999:613) om försöksverksamhet med videokonferens i rättegång. En sådan videokonferens kan användas t.ex. i fall när målsägande och vittnen på grund av rädsla eller fruktan för sin säkerhet inte anser sig kunna inställa sig i rättssalen (se prop. 1998/99:65 s. 24). Regeringen har till överlämnat ett förslag till motsvarande lagstiftning för allmän förvaltningsdomstol. Lagen föreslås träda i kraft (prop. 1999/2000:142). Utgångspunkten för säkerhetsarbetet bör vara en analys av de risker och hot som finns och utvecklingen av dessa. En allmän bedömning av den nuvarande situationen och några utvecklingstendenser redovisas under avsnitt 4.2. Möjligheten till personskydd och förslag till andra säkerhetshöjande åtgärder för att skydda domare, åklagare och andra domstolsaktörer som utsätts för personliga hot när de befinner sig utanför domstolens lokaler ligger vid sidan av detta lagstiftningsärende och är därför här inte föremål för några överväganden. Regeringen har emellertid i ett annat ärende (Ju1999/5282) givit i uppdrag att, i samverkan med Riksåklagaren, , och , utarbeta ett förslag till ett nationellt handlingsprogram för skydd av vittnen, målsägande och andra bevispersoner som har upplysningar att lämna i en brottsutredning. Domare och åklagare som utsätts för personliga hot när de befinner sig utanför domstolens lokaler får i egenskap av brottsoffer anses utgöra en sådan personkategori som omfattas av handlingsprogrammet. Uppdraget redovisas troligen /2001. Säkerheten för anställda och andra som vistas i domstolslokalerna kan bl.a. ökas genom praktiska åtgärder som myndigheterna själva vidtar. Samtliga domstolar kan vidta vissa sådana praktiska åtgärder, medan andra åtgärder förutsätter att domstolarna inte är alltför små. De praktiska åtgärderna är inte heller föremål för överväganden i detta lagstiftningsärende, men förtjänar ändå att nämnas för att ge en mer heltäckande bild av frågan om säkerhetskontroll i domstolarna. Detta mer långsiktiga säkerhetshöjande arbete som , i samverkan med andra myndigheter, genomfört och genomför redovisas i avsnitt 4.3. 7.1 Rapporter och förslag På regeringens uppdrag utarbetade Riksåklagaren, och skydd för anställda inom domstolarna och åklagarväsendet (Åklagarväsendets rapport 1995:7). I rapporten lämnades ett antal förslag till åtgärder som främst avser information, utbildning, planering, teknisk säkerhet i lokaler och åtgärder när hot eller våld har inträffat. Regeringen gav därefter de tre myndigheterna i uppdrag att remittera rapporten till åklagarmyndigheter, domstolar och polismyndigheter. Åklagarväsendets rapport remitterades till samtliga dåvarande region- och distriktsåklagarmyndigheter, 53 domstolar och 16 länspolismästare samt till polisbyrå och personalbyrå. Den fick ett positivt mottagande av remissinstanserna. Domstolarna framhöll generellt vikten av att säkerhetsfrågorna uppmärksammas inte bara vid brottmålsförhandlingar utan även vid förhandlingar i tvistemål och förvaltningsmål. Från åklagarhåll betonades den bristfälliga säkerheten i domstolarnas lokaler. lämnade utförliga förslag till lokalförbättringar som anses behövas för att höja säkerheten i domstolen. Regeringen uppdrog vidare åt Riksåklagaren att i samverkan med de andra myndigheterna sammanställa remissynpunkterna och att lämna förslag till konkreta åtgärder (dnr Ju 95/4775). En gemensam arbetsgrupp med företrädare för Riksåklagaren, , och Säkerhetspolisen tillsattes och uppdraget redovisades i rapporten för att öka skyddet för anställda inom domstolarna och åklagarväsendet(dnr Ju96/3967). Bland de åtgärder från myndigheternas sida som föreslogs i Riksåklagarens rapport ingick bl.a. säkerhetsplaner för varje domstol och åklagarmyndighet, att säkerhetsansvariga vid myndigheterna skulle utses, att information till och utbildning av personalen skulle ske samt att avtal med företagshälsovården angående krisgrupper och andra psyko-sociala insatser skulle slutas eller ses över. I rapporten lämnades vidare förslag till författningsändringar för att öka möjligheterna att genomföra säkerhetskontroller och att hålla ordning vid domstolsförhandlingar. Den förstnämnda ändringen avser förutsättningarna för säkerhetskontroll enligt lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll vid domstolsförhandlingar och den sistnämnda en skärpning av påföljderna enligt 9 kap. 5 § för den som stör en domstols- förhandling eller bryter mot en föreskrift eller ett förbud avseende förhandlingen som meddelats med stöd av 5 kap. 9 § samma balk. Dessa förslag behandlas under avsnitt 6 och 7 nedan. Vidare föreslogs bl.a. en straffskärpning för övergrepp i rättssak (17 kap. 10 § ). Med utgångspunkt i detta förslag och ett förslag i promemorian Vittnen och målsägande i domstol (Ds 1995:1) har straffet för detta brott skärpts från (prop. 1996/97:135, bet. 1996/97:JuU19, rskr. 1996/97:218, SFS 1997:389). Andra förslag har tagits om hand genom förordningsändringar. har även senare (1999/2000:JuU7) givit regeringen tillkän- na sin mening att straffet för övergrepp i rättssak bör skärpas ytterligare och tillmätas samma straffvärde som mened (15 kap. 1 § ). har, som ovan angivits, också utrett frågan om lämp- liga åtgärder för att förbättra skyddet i domstolarna och har redovisat detta i rapporten tillträdesskydd till domstolslokaler (DV- rapport 1997:3). 7.2 Risken för hot och annan brottslighet i domstolarna har flera händelser inträffat i landets domstolar där enskilda personer tagit till våld i samband med pågående processer. Detta har i vissa fall lett till allvarliga personskador och även dödsfall. Några av de allvarligaste polisanmälda händelserna som innefattat hot eller våld har inträffat i 1996, i Hovrätten över och 1996 samt i 1997. Det kan också nämnas att en mycket allvarlig händelse inträffade i 1971 då lagmannen och två advokater sköts till döds under en förberedande förhandling i ett tvistemål. Oavsett om de under 1990- talet inträffade händelserna är att betrakta som enstaka incidenter eller utgör tecken på en illavarslande utveckling, är det inträffade naturligtvis oacceptabelt och aktualiserar frågan om ett ökat skydd för de som är anställda vid domstolarna och andra som i tjänsten eller annars vistas i domstolarnas lokaler. För att kunna bedöma behovet av åtgärder och för att kunna vidta erforderliga åtgärder mot våld och hot i domstolarna, måste hotbilden mot landets domstolar analyseras. Så har också skett genom att Dom- stolsverket, på uppdrag, låtit utföra en omfattande enkätundersökning riktad till landets samtliga domstolar. Information om hot och risker i domstolarna har också inhämtats från Säkerhetspolisen, Riksåklagaren och . Enligt undersökning utsattes personal vid 81 av landets domstolar för hot 1999. Antalet framförda hot fördubblades . Domarna var den yrkeskategori som enskilt utsattes för flest hot. Sammantaget utsattes dock domstolssekre- terare, notarier och expeditionspersonal för fler hot. Hoten framfördes i regel muntligt direkt till den hotade. I vissa fall framfördes hoten via telefon eller genom brev. Hoten framfördes i de flesta fall i anslutning till en förhandling och då i domstolens lokaler. Hoten riktades i första hand mot personer och även, i viss mindre utsträckning, mot egendom. Ett fyrtiotal domstolar har angett att en eller flera personer till följd av sina arbetsuppgifter har utsatts för trakasserier av olika slag 1999. Av dessa har knappt hälften blivit utsatta . I de allmänna domstolarna har incidenterna i cirka hälften av fallen haft anknytning till brottmål. I den andra hälften har anknytningen fördelats jämnt mellan familjemål, andra tvistemål och andra ärenden. I förvaltningsdomstolarna har incidenterna i två tredjedelar av fallen haft anknytning till skattemål, LVU-mål och psykiatrimål. En tredjedel av fallen har haft anknytning till andra mål och ärenden. De som stått bakom hoten m.m. mot de anställda vid domstolarna är i övervägande del av fallen män som uppträder ensamma och som kan misstänkas vara drogpåverkade. Domstolarna har uppgivit att förövarna i ungefär hälften av fallen varit s.k. "rättshaverister" som inte har någon direkt anknytning till pågående mål. Den andra hälften utgörs huvud- sakligen av parter i mål som ofta ansett sig förfördelade av domstolen. Bara i några få fall kan förövaren hänföras till en nazistisk gruppering, ett kriminellt s.k. mc-gäng eller annan organiserad brottslighet. Syftet med hoten har i över hälften av fallen varit att skrämma till viss åtgärd eller passivitet, eller att hämnas. I många fall har syftet dock varit oklart. I av fallen har polisanmälan skett. Av dessa har lett till åtal och dom. När det gäller domstolarnas lokaler visar enkätundersökningen att 33 domstolar utsatts för inbrott, 22 för inbrottsförsök, 54 för skadegörelse, 22 för bombhot och 24 för annan brottslighet. Enligt enkätundersökningen har i många fall domstolens anställda upp- levt att ordningen i samband med förhandlingar försämrats . Också ordningen utanför rättssalarna, i allmänhetens utrymmen, upplevs generellt som sämre . Endast de domstolar som handlagt mål där nynazister varit inblandade ser nynazismen som ett reellt hot mot domstolarna. Några domstolar visar också viss oro inför den våldsanvändning som tycks ske inom vissa vegangrupper och grupperingar inom den politiska ytterlig- hetsvänstern. Det finns ingen information som tyder på att utländska terroristgrupper på något sätt visar intresse för det svenska domstols- väsendet. Enligt information från Säkerhetspolisen och Riksåklagaren har hot från kriminella grupper mot representanter för rättsväsendet aktualiserats allt oftare . tycks dessa grupper främst ha intresserat sig för vittnen och målsägande. finns emellertid även ett intresse att skrämma och hota poliser, åklagare och andra personer som är involverade i rättsprocessen. Av den inhämtade informationen framgår att dessa hot i många fall har kommit från kriminella mc-gäng och personer i mc-miljön. Vissa av dessa kriminella personer har även anknytning till den extrema högern. Brotten har oftast riktats mot polismän, men även åklagare har varit utsatta. Flertalet av dessa brott har ägt rum i . Liksom i fallet med hoten och våldet från de nynazistiska gruppering- arna, är det endast de domstolar som handlagt mål där mc-gäng varit involverade som enligt enkätundersökningen ser dessa som ett reellt hot. När det gäller personer med psykiska problem är det svårt att bedöma vilken risk de utgör för domstolens anställda och övriga som vistats i domstolen. Svårigheterna blir än större då t.ex. en rättsprocess och händelser som orsakat denna kan vara utlösande faktorer för en psykisk labilitet. De s.k. rättshaveristerna anses av landets domstolar utgöra det största hotet. Även parter i mål och anhöriga till parter anses utgöra ett större hot än extremister och organiserad brottslighet. Detta hot är ofta svårt att identifiera och kan vara kopplat till allt ifrån en psykisk sjukdom eller mental störning till parternas sociala situation och privata relationer. I exempelvis familjemål och andra civilrättsliga mål är det därför allt som oftast svårt att identifiera eventuella hot och det är därmed också i det närmaste ogörligt att vidta erforderliga säkerhetsåtgärder. Riksåklagaren angav i sin senaste årsredovisning att antalet rapporter om hot eller incidenter riktade mot enskilda åklagare eller av generell natur har ökat påtagligt jämfört . Vidare framgår att landets åklagare generellt har upplevt en förstärkt hot- bild, främst från nynazistiska grupperingar och s.k. mc-gäng, men även från andra grova brottslingar. Riksåklagaren påpekar även att säkerhets- nivån för åklagare inte är godtagbar vid många domstolar. Detta gäller särskilt på orter med s.k. tingsställen, dvs. orter där det inte finns någon egentlig tingsrätt utan bara lokaler som används av domsagans tingsrätt. Riksåklagaren pekar även i sin årsredovisning på det förhållandet att verkställandet av ett hot riktat mot en åklagare ofta också kan drabba domstolens personal eller övriga som vistas i domstolen, eftersom åkla- garna i sin tjänsteutövning ofta befinner sig i domstolarnas lokaler. Hotutvecklingen mot landets domstolar är i viss mån kopplad till brottsutvecklingen och samhällsutvecklingen i stort. Enligt sina instruk- tioner skall göra prognoser för brottslighetens utveckling. Prognoserna baseras på olika faktorer i samhället som kan antas påverka brottsligheten, exempelvis ekonomisk utveckling, arbetslöshet och demografiska frågor. Dessa prognoser kan dock inte på egen hand läggas till grund för en bedömning av hotutvecklingen mot landets domstolar. Inga andra myndigheter eller institutioner genomför vetenskapliga undersökningar i aktuellt hänseende. Det finns emellertid inte några tecken som tyder på att antalet våldsbrott i samhället i stort skulle minska och risken bedöms särskilt mot bakgrund av vad som ovan redovisats också vara stor att våldsbrottsligheten i och hoten mot landets domstolar kommer fortsätta att öka. 7.3 och domstolarnas säkerhetsarbete Med anledning av det bombdåd som inträffade under en förhandling i beslutade att utreda hur säkerhetsrutinerna m.m. fungerat vid domstolen. Undersökningen avsåg säkerhetsrutinernas effektivitet och de åtgärder som vidtogs efter händelsen samt förslag till förbättringar. Undersökningen redovisades i rapporten med anledning av sprängningen vid (DV rapport 1996:6). har också anordnat överläggningar i säkerhetsfrågor där företrädare för , olika domstolar, åklagarväsendet, ST-Domstol, , Säkerhetspolisen, och deltog. En lägesbeskrivning av säkerheten i domstolarna lämnades och frågor om lokaler, larmanordningar, säkerhetsplaner, utbildning, krishantering och information diskuterades. Det framkom bl.a. att lokalfrågorna är mycket viktiga och framhöll att dessa frågor samt behovet av informations- och utbildningsinsatser skulle behandlas vidare. Huvuddelen av domstolarna har genomfört någon form av samverkan med lokal polis och som regel med ytterligare någon myndighet, främst kommunen, avseende räddningstjänst. Genomgående har skalskyddet, dvs. skydd mot intrång i myndighetens lokaler, haft hög prioritet. Sam- lokaliserade domstolar och nämnder samverkar ofta i säkerhetsfrågor. har säkerhetsanalyser genomförts vid ett antal domstolar. Säkerhetsanalyserna omfattade brandskydd och skalskydd. En sammanställning av dessa analyser delgavs samtliga domstolar för att bl.a. tjäna som underlag vid upprättande och revidering av säkerhetspla- ner. har under genomfört regionala utbild- ningar avseende beredskap och säkerhet. En mer riktad säkerhetsut- bildning i syfte att höja säkerhetsmedvetandet vid de domstolar där det kan anses erforderligt övervägs också. Säkerhetsutbildning ingår som en del i utbildningen av nyutnämnda domare och kommer också att ingå i utbildningen av bl.a. expeditions- personal. och Riksåklagaren har uttalat behov och vilja att om möjligt samordna viss säkerhetsutbildning. Vid de domstolar där säkerhetsplan finns framtagen är, i av fallen, all personal informerad om planens innehåll. I huvudsak har utbildningen skett som information, ofta i kombination med självstudier. Särskild säkerhets- genomgång har förekommit vid av domstolarna, medan praktiska övningar genomförts i begränsad omfattning. En majoritet av domstolarna har någon form av krisgrupp organiserad eller tillgänglig på annat sätt, främst genom företagshälsovården. Av de myndigheter som uppgett att de inte har en krisgrupp, har en stor del i sitt avtal med företagshälsovården inskrivet att en krisgrupp ska inrättas vid behov. Säkerhetshöjande åtgärder i form av omdisponeringar inom befintliga lokaler för att skapa bättre möjligheter att ta emot häktade, målsägande, vittnen och brottsoffer övervägs och genomförs kontinuerligt av domstolarna. har sådana frågor prioriterats på ett nytt sätt. tog säkerhetsåtgärderna oftast sikte på att tillgodose säkerhetsbehoven för de som yrkesmässigt är verksamma i domstolarna. Domstolarnas lokaler har starkt varierande förutsättningar att kunna anpassas till nya behov. På ett betydande antal domstolar, främst i tingsrätterna, har säkerhetsförhållandena kunnat förbättras genom begränsade ombyggnadsåtgärder av rättssalar, väntrum och kringutrymmen för besökare och parter. Osäkerheten beträffande domstolsväsendets framtida organisation har emellertid inneburit att vissa påkallade ombyggnadsarbeten vid de mindre tingsrätterna inte har genomförts. Vid planering av mera väsentliga lokalförändringar eller av nyanskaffning av lokaler övervägs numera säkerhetsfrågorna ingående. Ofta är det säkerhetsfrågor som aktualiserar lokalförändringar. I standardutrustningen ingår överfallslarm, för att personal vid förhandlingar m.m. skall kunna påkalla hjälp vid hot eller fara. påbörjades installation av passage- kontrollsystem för att avskilja förhandlingssalar och allmänna utrymmen från kontorslokaler. Flera domstolar har övervägt installation av övervakningskameror. har sådana installationer genomförts i mycket begränsad omfattning (se avsnitt 6.1). Ombyggnationer har skett kontinuerligt under en mycket . De incidenter som inträffat har gjort att vissa insatser, t.ex. anordnande av nödutgångar för personalen, givits ökad prioritet. Varje domstol bör enligt rådande riktlinjer ha en bassäkerhetsnivå med bl.a. överfallslarm och passagekontrollsystem. Av olika skäl är det emellertid inte möjligt att ge alla domstolar samma säkerhetsnivå. Det kommer därför även fortsättningsvis vid behov bli nödvändigt att flytta förhandlingar till salar med hög säkerhetsnivå, såsom dem i , och . har beslutat att ta initiativ till att en utredning om behovet av ytterligare säkerhetssalar genomförs tillsammans med , och Riksåklagaren. 8 Gällande ordning Bestämmelser i grundlag m.m. Som ett komplement till den i 2 kap. 1 § första stycket första punkten regeringsformen grundlagsfästa yttrandefriheten är, enligt bestämmelsens andra punkt, varje medborgare i förhållande till det allmänna tillförsäkrad rätten till information. Denna informationsfrihet är ett uttryck för offentlighetsprincipen och innebär frihet att inhämta och motta upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrande- och informationsfriheten får, enligt 2 kap. 13 § regeringsformen, begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folk- försörjningen, allmän ordning och säkerhet, en enskilds anseende, privatlivets helgd, förebyggande och beivrande av brott eller i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Vid bedömningen av begränsningar skall särskilt beaktas vikten av vidast möjliga yttrande- och informationsfrihet. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 14 andra stycket tryckfrihetsförordningen får en myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Bestämmelsen utgör alltså ett anonymitetsskydd för den som vill ta del av allmänna handlingar. I samband med att regeringsformens skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna utvidgades och förstärktes genom grundlagsändringar som trädde i kraft (prop. 1976/77:209, bet. KU 1975/76:56 och 1976/77:1, SFS 1976:871) infördes bl.a. en särskild bestämmelse om domstolsförhandlingars offentlighet. Den återfinns i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och innebär att allmänheten skall ha fritt tillträde till varje domstolsförhandling. I propositionen betecknade departementschefen denna regel som en värdefull komplettering till den allmänna informationsfriheten (prop. s. 127). Han framhöll vidare att den insyn i domstolarnas verksamhet som möjliggörs genom förhandlingsoffentligheten indirekt kommer att fungera som en garanti för att också övriga i en rättsstat förekommande processuella principer efterlevs vid domstolarna. Offentlighetsprincipen får, tillsammans med den grundlagsskyddade informationsfriheten, anses innebära en rätt för envar att övervara domstolsförhandlingar utan att behöva vare sig utsättas för identitetskontroll, uppge sitt namn eller förklara varför han eller hon önskar närvara vid förhandlingen. Offentlighetsprincipen får dock, enligt 2 kap. 12 § regeringsformen, begränsas genom lag eller i vissa fall efter bemyndigande i lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får emellertid aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Grundprincipen att domstolsförhandlingar skall vara offentliga åter- finns även i artikel 6 i den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen), vilken gäller som lag i . Enligt artikeln har var och en, när det gäller prövning av personens civila rättigheter och skyldigheter eller en anklagelse mot denne för brott, rätt till en opartisk och offentlig rättegång. Vidare skall dom i målet avkunnas offentligt. Rättegången får dock, enligt samma artikel, äga rum inom stängda dörrar med hänsyn till vissa särskilt uppräknade intressen. Rätten till en opartisk och rättvis rättegång förutsätter även bl.a. att parterna är likställda i processen på så vis att inte den ene gynnas processuellt på den andres bekostnad. Denna princip, vilken ibland betecknas equality of arms , ligger även som grund för regelsystem och har också slagits fast i praxis. Den återspeglas bl.a. i att en part i princip har rätt att närvara under hela förhandlingen och ta del av allt material som läggs till grund för rättens avgörande i målet. Varje medborgare är vidare, enligt 2 kap. 6 § regeringsformen, gent- emot det allmänna tillförsäkrad skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp samt bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Med påtvingat kroppsligt ingrepp avses enligt förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 147) främst våld mot människokroppen, men även åtgärder som brukar betecknas som kroppsbesiktning. Med kroppsbesiktning avses bland annat undersökning av människokroppens yttre och inre (se 28 kap. 12 § andra stycket ), t.ex. genomsökning av hår och kroppshåligheter. Kroppsvisitation avser undersökning av en persons kläder och av föremål som denne har med sig, t.ex. en väska. Uttrycket husrannsakan innefattar varje undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe, t.ex. en låst väska, som företas av en myndighet oavsett syftet med undersökningen. Även detta skydd får begränsas genom lag och de principer som anges i 2 kap. 12 § regeringsformen gäller också beträffande sådana begränsningar. Regler om säkerhetskontroll i domstol innebär att domstolen som villkor för allmänhetens tillträde till en förhandling i vissa fall ges rätt att föreskriva att kroppsvisitation och undersökning av väskor m.m. skall äga rum. I samband med att lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll vid domstolsförhandlingar infördes, uttalade såväl departementschefen (prop. 1980/81:114 s. 8 f.f.) som (yttrande KU 1981/82:2 y s. 16) och (bet. JuU 1981/82:7 s. 7) att förslaget innebär inskränkningar i de grundlagsskyddade rättigheter som föreskrivs i 2 kap. 6 § och 11 § andra stycket regeringsformen.