prop · GP0381 · 2001-12-14 00:00:00 — Av regeringsbeslutet framgår att regeringen har för avsikt att låta Kammarkollegiet ta över de författningsreglerade personskadorna. I promemorian föreslås att upphör och att Kammarkollegiet i stället skall besluta om ersättning enligt lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. (LSI) och övriga berörda personskadeförfattningar. Promemorian innehåller förslag till de författningsändringar som bedömts nödvändiga för att åstadkomma denna förändring. Det föreslås även att praxis kodifieras på det sättet att hänvisningen i LSI till statens personskadeförsäkring, som upphört att gälla, ersätts med en hänvisning till avtalet om ersättning vid person- skada (PSA). Vidare föreslås att uttrycket allmänna olägenheter i LSI er- sätts med det i PSA använda begreppet olägenheter i övrigt. Dessutom föreslås att de undantag i ersättningshänseende som enligt LSI gäller för bl.a. intagna i kriminalvårdsanstalt även bör gälla för personer med andra verkställighetsformer. Remissinstanser som har avgett yttranden med anledning av promemorian Författningsreglerade personskadeärenden Hovrätten för Nedre , Hovrätten för , Kammarrätten i , Kammarrätten i , , , Länsrätten i län, Länsrätten i , , , , , i vissa trygghetsfrågor, Försvarsmakten, , , , , , , , , , SACO-S. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 och 2 §§ lagen (1976:380) om ar- betsskadeförsäkring skall ha följande lydelse. Med arbetsskada förstås i denna En skada skall anses vara en ar- lag skada till följd av olycksfall betsskada enligt denna lag, om eller annan skadlig inverkan i ar- övervägande skäl talar för att den Med annan skadlig inverkan har uppkommit till följd av olycks- avses inverkan av en faktor som fall eller annan skadlig inverkan i med hög grad av sannolikhet kan ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har. Som arbetsskada anses inte en skada av psykisk eller psykoso- matisk natur som är en följd av en 1. om det i den försäkrades ar- företagsnedläggelse, en arbetstvist, betsmiljö har funnits någon faktor bristande uppskattning av den för- som kan ge upphov till en sådan säkrades arbetsinsatser, vantrivsel skada som han eller hon har, med arbetsuppgifter eller arbets- 2. hur länge, hur ofta och hur kamrater eller därmed jämförliga intensivt den försäkrade har varit utsatt för skadlig inverkan i arbe- 3. om den försäkrade med hän- sitt fysiska och psykiska til- lstånd har varit sårbar för den skadliga inverkan, samt 4. om och i vilken mån den för- säkrade utom arbetet har varit ut- satt för skadliga faktorer som kan ge upphov till en sådan skada som han eller hon har. Olycksfall vid färd till eller från arbetsstället räknas som olycksfall i arbetet, om färden föranleddes av och stod i nära samband med ar- betet.Har skada som beror på an- nat än olycksfall framkallats av smitta, anses den som arbetsskada i den mån regeringen föreskriver Om en försäkrad har varit utsatt Olycksfall vid färd till eller från för olycksfall eller annan skadlig arbetsstället räknas som olycksfall inverkan i arbetet, skall skada som i arbetet, om färden föranleddes av han har ådragit sig anses vara or- och stod i nära samband med ar- sakad av den skadliga inverkan, om övervägande skäl talar för det. Som arbetsskada anses inte en skada av psykisk eller psykosoma- tisk natur om övervägande skäl talar för att den har orsakats av en arbetsinsatser, vantrivsel med ar- eller därmed jämförliga förhållan- Om en skada som beror på annat smitta, anses den som arbetsskada i den mån regeringen föreskriver det. Denna lag träder i kraft . Äldre bestämmelser skall fort- sätta att gälla för arbetsskador som har inträffat före ikraftträdandet Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. regeringsrådet , regerings- rådet , justitierådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen läggs fram förslag till ändringar i de centrala bestäm- melserna om arbetsskada i 2 kap. lagen (1976:380) om arbetsskadeför- säkring, LAF. Ändringsförslagen koncentreras till regleringen av de be- viskrav som gäller för att en skada skall hänföras till arbetsskada enligt lagen. En utgångspunkt är därvid att det med LAF införda generella ar- betsskadebegreppet skall behållas. Som motiv för att förändra bevisreg- lerna hänvisas i remissen framför allt till att den reformering av lagstift- ningen som genomfördes , i förening med den åtstramning i tillämpningen som skedde , medfört en tillämpning av försäkringen som bedöms som alltför restriktiv, särskilt vad gäller vissa typer av sjukdomar som drabbar kvinnor i högre utsträckning än män. Vidare åberopas att hittillsvarande system med arbetsskadebedöm- ning i två led med olika beviskrav är otympligt och bör förenklas, sam- tidigt som det klargörs vilka slags omständigheter som är avgörande för arbetsskadebedömningen. Genom förändringarna avses att understryka arbetsskadeförsäkringens huvudfunktion att ge ett reellt skydd vid arbets- relaterade skador. Konsekvensen förutsätts bli att försäkringen i högre grad än får bära kostnaderna för sådana skador som kan vara relaterade till förvärvsarbete. Som underlag för bedömningen av förändringsbehovet lämnas i remis- sen en redovisning för utfallet av regler om skärpta beviskrav i försäkringen främst genom upplysningar om tillgänglig statistik beträf- fande anmälda arbetsskador och godkända ersättningsanspråk. Med ut- gångspunkt häri konstateras sammanfattningsvis att antalet god- kända arbetsskador har minskat i väsentligt större utsträckning än vad man utgick ifrån vid införandet av bevisreglerna. Vidare framhålls att statistiken visar på skillnader i beviljandefrekvens beroende på om ären- dena gäller kvinnor eller män och att det sammantaget finns klara tecken som tyder på att kvinnor har drabbats särskilt av de skärpta bevisreg- lerna. Beträffande behovet av förenkling redovisas olika konsekvenser och tillämpningsproblem som följer av nuvarande lagtekniska konstruk- tion, vilken förutsätter att arbetsskadebedömningen görs i två led. Lagrådet finner det ofrånkomligt att vid en granskning av remissför- slaget utifrån rättsliga aspekter ställa frågan om det presenterade under- laget för avsedda förändringar av lagstiftningen är tillräckligt. Beaktas bör naturligen vilket också framhålls i remissen att försäkringen bör vara stabil över tiden. Den senaste reformeringen av LAF, som byggde på förslag i utredningsbetänkandet Begreppet arbetsskada (SOU 1992:39), genomfördes . Även om kritik har framförts från olika håll mot de då införda bevisreglerna och tillämpningen av dem har någon djupare analys av rättsutvecklingen som följt på refor- men inte företagits. Någon belysande utvärdering eller forskning på om- rådet har inte framhållits. Inte heller i den promemoria som på tagits fram inom och efter remissbehandling lagts till grund för förevarande förslag redovisas någon grundligare ut- redning om rättstillämpningen. Vad som anförs om att tillämpningen stramades åt års lagändringar borde kunna vara av in- tresse i sammanhanget men har över huvud taget inte utvecklats närmare. Det som sagts om ofullständighet i underlaget har också avseende på argumentet om att försäkringen fått en sådan utformning och tillämpning att kvinnor har drabbats speciellt. Lagrådet finner att det på det material som presenteras i remissen är svårt att med någon säkerhet bestämma hur nuvarande bevisregler när- mare inverkat på rättsläget och att därmed oklarhet råder om en viktig utgångspunkt för förslaget att ändra regleringen. Därav följer också att det framstår som vanskligt att enbart på det aktuella underlaget ta ställ- ning till hur eventuellt ändrade regler skall utformas för att bäst svara mot lagens ändamål. Uppgiften att med ett bibehållet arbetsskadebegrepp, som i princip be- aktar alla slags faktorer i arbetsmiljön som kan orsaka personskada, åstadkomma en tillräckligt tydlig avgränsning mellan de arbetsbetingade skadorna och andra skador är svårbemästrad. Vid tillkomsten av LAF och det generella arbetsskadebegreppet valdes utvägen att i lagen ta in endast allmänt formulerade grundregler om arbetsskada. På så sätt fick de tillämpande organen ansvaret för den närmare gränsdragningen. Denna modell frångicks inte vid reformeringen 1993 och det föreslås inte heller . I stället syftar remissförslaget till att ge bevisreglerna en ny och förenklad utformning som i praktiken skall leda till ökade ersättnings- möjligheter för de försäkrade. Genom att ersätta nuvarande prövning i två led vid ett arbetsskadeärendes avgörande med en samlad prövning i form av en helhetsbedömning med utgångspunkt i ett enhetligt uttryckt beviskrav vill man åstadkomma en lättnad i förhållande särskilt till gäl- lande krav vid bedömning av arbetsmiljöfaktorers skadlighet. Detta berör inte minst den betydelsefulla frågan vilka anspråk som skall ställas på att det finns vetenskapligt stöd för de bedömningar som görs när, som så ofta, medicinska och angränsande frågor kommer upp i arbetsskadeärenden. Med hänsyn till de motivuttalanden som görs i detta avseende bl.a. att skadlighet skall kunna anses föreligga hos en arbets- miljöfaktor även om den medicinska vetenskapen inte ger entydig väg- ledning vill Lagrådet understryka att lagtillämpningen, om den inte skall riskera att präglas av alltför stor skönsmässighet, genomgående bör bygga på i vad mån vetenskapligt väl grundade kunskaper förekommer på det område som berörs. En utgångspunkt för den föreslagna nya utformningen av bevis- regleringen anges vara att inte avvika alltför mycket från vad som gäller inom skadeståndsrätten beträffande personskador. Det framhålls att den lättnad, som arbetsskadeförsäkringen innebär genom att den skade- lidande inte behöver visa att det föreligger vållande från arbetsgivarens sida för att ersättning skall utgå, skulle motverkas om beviskraven är högre inom arbetsskadeförsäkringen än motsvarande beviskrav inom per- Det sistnämnda argumentet ter sig en smula förbryllande, eftersom det gällande beviskravet avseende skadlig inverkan, som enligt remissen anses alltför strängt, inte når upp till den höjd som är normal enligt skadeståndsrättsliga principer. Av vad som sägs i övrigt i remissen torde dock framgå att med motsvarande beviskrav inom personskade- rätten inte har avsetts den skadeståndsrättsliga huvudprincipen, utan framför allt den särskilda bevisregel för orsakssamband som finns i (32 kap. 3 §) och som vid sin tillkomst ansetts mot- svara en bevisregel som använt i några mer speciella fall om miljöskador och produktskador när olika av varandra oberoende sakförhållanden var för sig hade framstått som tänkbar skadeorsak. Tanken bakom uttalandet i remissen skulle i så fall vara att det enhetliga beviskravet vid arbetsskadebedömningen inte bör vara högre än vad som lagts fast för avgörande av vissa mera invecklade sambandsfrågor på miljöskade- och produktskadeområdena. Ett sådant beviskrav ligger på motsvarande nivå som det som vid tillämpning av lagstiftningen enligt utbildad praxis gällde när frågan om skadlig inverkan prövades. I remissen sägs att man fortsätt- ningsvis inte utan vidare kan hämta ledning i nämnda praxis och att denna i flera avseenden måste anses obsolet med hänsyn till att den medicinska vetenskapen, inte minst på det yrkesmedicinska området, på senare år har nått nya och säkrare kunskaper i fråga om arbetsmiljöfakto- rers betydelse för uppkomsten av olika sjukdomstillstånd. hålla med om att ställningstaganden i rättsfall ur äldre praxis måste granskas med noggrannhet och användas med urskillning om de åberopas till stöd för bedömningar på grundval av nya regler. Å andra sidan bör, även med beaktande av att det i vissa hänseenden har gjorts medicinskt vetenskapliga framsteg, en del av dessa äldre avgöranden inte anses för- sumbara när vägledning söks för bedömningar som skall göras på lik- artad legal grund som . Behovet av sådan vägledning kan väntas föreligga inte minst i ett längre inledningsskede efter det att nya lagregler trätt i kraft. 2 kap. 1 § I första stycket föreslås en ny bestämmelse, som enligt författnings- kommentaren avses ersätta såväl den nuvarande bestämmelsen om skad- lighetsbedömning i första stycket som bestämmelsen om sambands- bedömning i 2 §. Det nuvarande första stycket innefattar inte bara en be- visregel för skadlighetsbedömning utan därutöver i sin första mening en grundläggande bestämning av begreppet arbetsskada. nya regeln är tydligen att i en enda bestämmelse fånga in begrepps- bestämningen och precisera vilket beviskrav som skall tillämpas. rådet anser att det i klarhetens intresse och eftersom det generella arbets- skadebegreppet förblir oförändrat är väl motiverat att behålla den nuva- rande bestämningen i första meningen ograverad och att ange beviskravet i en särskild mening därefter. Första stycket skulle förslagsvis kunna ges följande lydelse: Med arbetsskada förstås i denna lag skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. En skada skall anses ha uppkommit av sådan orsak, om övervägande skäl talar för det. Innebörden av bevisregelns uttryck övervägande skäl bör knappast ge upphov till missförstånd. Det avses uppenbarligen betyda detsamma som övervägande sannolikhet. Regeln ger vid handen att en övervikts- princip skall gälla för att bedömningen i det enskilda fallet av frågan om orsakssamband skall utfalla till den försäkrades förmån. I tveksamma fall skall arbetsskada anses föreligga om de skäl som talar för orsakssamband vid en samlad bedömning är tyngre vägande än de skäl som talar emot sådant samband. Vid lika tyngd eller om skälen emot överväger blir re- sultatet det motsatta. Lagrådet finner anledning anmärka att bevis- regeln, sådan den utformats både enligt remissen och enligt Lagrådets förslag, tar sikte på situationen vid den samlade bedömningen av orsaks- sambandet i ett ärende men inte på olika delfrågor om t.ex. händelseför- lopp eller andra faktiska förhållanden som kan kräva vissa ställnings- taganden. I sådana delfrågor torde bedömning få ske enligt etablerad praxis som utbildats med ledning av förarbeten. Tilläggas bör att den föreslagna nya ordningen ger de tillämpande organen något ökat bedöm- ningsutrymme och att det därmed också, vid jämförelse med nuläget, kan finnas risk för minskad enhetlighet i rättstillämpningen. I andra stycket föreslås att det i förtydligande syfte skall anges vissa betydelsefulla omständigheter som särskilt skall beaktas vid tillämp- ningen av bevisregeln. Omständigheterna anges i fyra särskilda punkter. Det framhålls i motiveringen att punkterna 24 i första hand bör ses som ett förtydligande av vad som redan enligt praxis gäller vid arbetsskade- prövning. Lagrådet ställer sig tveksamt inför de här föreslagna bestämmelserna. De olika punkterna avser förhållanden som tämligen självklart kan aktu- aliseras och i förekommande fall också lär göra det vid en konkret arbetsskadeprövning när denna tar sikte på skada till följd av annan skadlig inverkan än olycksfall. Vid olycksfall synes däremot punkterna mera sällan vara av relevans. Likväl har stycket fått en utformning som innebär ett genomgående obligatoriskt krav på särskilt beaktande i de hänseenden som alla fyra punkterna avser, vilket får anses otillfreds- ställande från lagteknisk synvinkel. Vad gäller behovet av bestämmelserna i andra stycket kan det kanske finnas visst fog för den i punkt 3 om beaktande av den försäkrades eventuella särskilda sårbarhet för skadlig inverkan; detta i så fall med hänsyn till den oklarhet som har funnits i frågan om vilket genomslag som bör ges särskilt beträffande skadlig inverkan åt prin- cipen om att en person är försäkrad i befintligt skick. I annan riktning talar att behovet bör minska när prövning företas samlat i ett led enligt förslaget. Bestämmelsen i punkt 3 ger för övrigt ingen ledning för på vad sätt sårbarheten skall beaktas. Att punkt 2, som gäller beaktande av i vad mån den försäkrade varit exponerad för skadlig inverkan, skulle vara be- hövlig för att klargöra hur prövningen enligt första stycket skall ske är Detsamma måste anses gälla punkt 4 om beaktande av inver- kan av skadliga faktorer utom arbetet. I fråga om punkt 1, som gäller beaktande av om det funnits någon ar- betsmiljöfaktor som kan ge upphov till aktuell typ av skada, möter också särskilda problem med hänsyn till dess utformning och anförda motiv. Bestämmelsen uttrycker endast en given utgångspunkt för varje arbets- skadeprövning, i vart fall om den avser annat än olycksfallsskada och är I motiveringen framhålls att bestämmelsen inte såsom gällande regel om beviskrav för skadlig inverkan anger någon särskild styrka på bevisningen och att detta innebär att det i vart fall måste vara sannolikt att en faktor i arbetsmiljön är skadlig för att överhuvud taget skadlig inverkan skall kunna anses föreligga. Denna innebörd skulle följa av att punkt 1 är en hjälpregel till första styckets huvudregel i bevishän- Lagrådet finner att förslaget i denna del inte är tillfredsställande, något som tar sikte dels på att bestämmelsen i punkt 1 tycks vara av an- nan karaktär än bestämmelserna i punkterna 24 men ändå har sidoställts med dessa i uppräkningen, dels på att punkt 1 avsetts inrymma ett bevis- krav utan att det anges uttryckligen i bestämmelsen. Skulle å andra sidan punkt 1 behållas som en separat regel och tillföras ett uttryckligt bevis- krav lär man inte uppnå avsedd frigörelse från hittillsvarande prövning i Sammanfattningsvis är det Lagrådets uppfattning att den avsedda regleringen i andra stycket är behäftad med sådana svagheter i lag- tekniskt avseende att den inte bör godtas. Med hänsyn till att behovet av regleringen måste anses starkt begränsat förordar Lagrådet att den utgår. 2 kap. 2 § I paragrafens andra stycke upptas en motsvarighet till nuvarande be- stämmelse i 1 § andra stycket, som från arbetsskadebegreppet undantar skador av psykisk eller psykosomatisk natur som orsakats av vissa an- Bestämmelsen föreslås kompletterad genom att det som villkor för undantagets tillämpning infogas att övervägande skäl talar för att någon av de nämnda skadeorsakerna är för handen. motivtexten skall detta innebära en uppstramning av bestämmelsens Avsikten synes vara att begränsa tillämpningen av undantaget i förhållande till nuläget. Lagrådet ifrågasätter emellertid om resultatet av tillägget i bestämmelsen blir det avsedda. undantagsregeln i nuvarande lydelse torde i avsaknad av någon till undantaget kopplad bevisregel krävas att det av utredningen i det sär- skilda fallet framgår att den psykiska eller psykosomatiska skadan orsa- kats av något sådant förhållande som nämns i bestämmelsen, dvs. förutsätts att ett förhållande som leder till undantag i princip skall vara Något belägg för att det i praxis mera allmänt görs avvikande ut- tolkning har inte framkommit. Om det nu föreslagna tillägget infogas får det således anses innebära en lättnad i lagens krav för att tillämpa un- dantaget och därmed en utvidgning av undantagets tillämpningsområde. Med hänsyn till det anförda avstyrker Lagrådet att tillägget införs. den justering som därutöver föreslås beträffande arbetstvist i rättslig me- ning har Lagrådet ingen invändning. De föreslagna lagändringarna avses träda i kraft och den nya lydelsen av bestämmelserna skall tillämpas på arbetsskador som in- träffat därefter. Av lagrådsremissen framgår att regeringen avser att i nära samband med förevarande lagstiftningsärende lägga fram förslag i vissa administrativa frågor kring arbetsskadeförsäkringen med syfte att uppnå en enhetligare och säkrare bedömning i arbetsskadeärenden. Un- der lagrådsföredragningen har upplysts att dessa förslag om försäkrings- administrationen kan behöva föregås av ett utredningsarbete. Lagrådet har inte möjlighet att överblicka vad för slags administrativa åtgärder som närmare avses men anser sig med hänsyn till det angivna syftet med dem kunna förutsätta att de kommer att få återverkningar på hur de grundläggande regler som lagstiftningsärendet gäller tillämpas. Mot bak- grund härav och då utfallet av nu föreslagna lagändringar inte kan be- dömas med någon säkerhet (jfr redovisningen i avsnitt 7 för konsekven- serna av förslaget) skulle det från sådana aspekter som Lagrådet har att beakta här särskilt möjligheterna att uppnå godtagbar enhetlighet och konsekvens i tillämpningen av nya lagregler vara till klar fördel om ikraftträdandet samordnades tidsmässigt väl med genomförandet av pla- nerade administrativa förändringar. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition Vissa arbetsskadefrågor m.m.