prop · GP0374 · 2001-12-11 00:00:00 — Detsamma gäller i fråga om ansökningsmål enligt 9 kap. 5 §tryckfrihetsförordningen och 7 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen.3 §Avgörande för var ett yttrandefrihetsmål skall tas upp är den ort varifrån ettradioprogram har utgått för sändning eller där en teknisk upptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.Avgörande för var ett yttrandefrihetsmål skall tas upp är den ort varifrån ettradioprogram har utgått för sändning, varifrån överföringar som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen har utgått eller där en teknisk upptagning harlämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.6 §Om mål som har samband med varandra på det sätt som anges i 4 § förekommersamtidigt vid en tingsrätt, skall målen handläggas i en rättegång. Det gällerdock inte om synnerliga skäl talar mot det.Om mål som har samband med varandra på det sätt som anges i 1 § andra stycketeller 4 § förekommer vid en tingsrätt, skall målen handläggas i enrättegång. Det gäller dock inte om synnerliga skäl talar mot det.1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.2. Den skyldighet att anmäla verksamhetens namn som föreskrivs i 3 kap. 18 §skall, för sådan verksamhet som bedrivs när denna lag träder i kraft, fullgörassenast den 1 april 2003.3. Den nya föreskriften i 5 kap. 3 § första stycket tredje meningen om tid förbevarande av inspelning av sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 §yttrandefrihetsgrundlagen tillämpas endast på information som fortfarande finnsi databasen vid ikraftträdandet.4. Den upphävda föreskriften i 5 kap. 8 § gäller fortfarande för tekniskaupptagningar som spritts till allmänheten före ikraftträdandet.3 Ärendet och dess beredningDen beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskkommitté med uppdrag att närmare analysera behovet av och förutsättningarna fören mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén skullevidare analysera och ta ställning till om de preskriptionstider som gäller förtryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrotten bör förlängas samt utreda vissatillämpningsproblem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen. ta ställning till om brottet olaga hot och andra kriminaliseradeyttranden där olaga hot ingår som ett led bör bli tryckfrihets- respektiveyttrandefrihetsbrott. Kommittén antog namnet överlämnade betänkandetYttrandefrihetsgrundlagen och Internet, Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28). En sammanfattning av betänkandetfinns i bilaga 1. Utredningens författningsförslag finns i bilaga 2.Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns ibilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig iJustitiedepartementet (dnr Ju 2001/2699).I en framställning till regeringen föreslog Justitiekanslern attlagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens ochyttrandefrihetsgrundlagens områden bör ändras bl.a. så att mål rörandetryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott som har samband med varandra kan tasupp av en av de tingsrätter som är rätt domstol för något av målen (dnr Ju2001/3649). Framställningen finns i bilaga 4.Framställningen har remissbehandlats och en förteckning över remissinstansernafinns i bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig iJustitiedepartementet (dnr Ju 2001/3649).LagrådetRegeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har i allt väsentligt godtagit förslagen och endast haft några synpunkter av ihuvudsak lagteknisk natur. Synpunkterna behandlas i författningskommentaren.Regeringen har följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionellaändringar gjorts.4 Grundlagsskyddets omfattning4.1 Nuvarande ordning4.1.1 Medier som omfattas av grundlagarnaÖverföring av information mellan människor på längre avstånd än syn- och hörhåll kan ske antingen med fysiska databärare som transporteras mellan avsändaren och mottagaren eller med hjälp av elektromagnetiska vågor. Exempel på fysiskadatabärare är papper, videogram och cd-skivor. Sändningar i radio och television samt genom datorer sker däremot med hjälp av elektromagnetiska vågor.Tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ger ettsärskilt grundlagsskydd för friheten att yttra sig genom fysiska databärareeller genom överföringar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor.Förenklat kan sägas att TF innehåller bestämmelser om yttrandefriheten iskrifter. Regler för yttrandefriheten i radio, television och vissa överföringar via datornät samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniskaupptagningar finns i YGL.YGL tillkom efter förebild av TF och bygger på samma grundläggande principernämligen etableringsfrihet, förbud mot censur och liknande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning medjuryprövning.4.1.2 Särskilt om sändningar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågorSändningar som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagenYttrandefrihetsgrundlagen (YGL) omfattar ljudradio, television och vissaliknande överföringar (1 kap. 1 § YGL). Med liknande överföringar avses andrasändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiskavågor, exempelvis överföringar av databaslagrad information. Som ensamlingsbeteckning för program i ljudradio, program i television och innehåll isådana andra sändningar används i YGL ordet radioprogram.Huvudregeln om radioprogramYGL är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänhetenoch avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (1 kap. 6 § första stycketYGL). Denna regel brukar kallas huvudregeln om radioprogram.Med kravet att en sändning är riktad till allmänheten menas att den sändandeutan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst somönskar ta emot den. Det typiska fallet är rundradiosändning genom etern. Ensådan sändning kan tas emot av alla som skaffar sig en mottagare. På ett iprincip likartat sätt riktas trådsända radio- och TV-program till allmänheten,t.ex. I båda fallen är det den som sänder som svarar för denhuvudsakliga aktiviteten. Mottagaren varken kan eller behöver påverkasändningen. Hans eller hennes medverkan är begränsad till att koppla påmottagarapparaten och välja kanal. Om däremot den som önskar ta del av ensändning själv tar kontakt med sändaren och begär viss information, kansändningen inte sägas vara riktad till allmänheten. Den omfattas därför inte avhuvudregeln om radioprogram. En sådan överföring av information kan dock varagrundlagsskyddad enligt andra bestämmelser (se nedan).Kravet på att sändningen skall vara avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedelinnebär att t.ex. användning av högtalaranläggningar eller TV-monitorer påestrader och idrottsarenor faller utanför huvudregelns tillämpningsområde.DatabasregelnYGL:s regler om radioprogram skall tillämpas också när vissa särskilt uppräknade aktörer med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begärantillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling under förutsättning att den mottagande inte kanändra innehållet i registret. Denna regel kallas databasregeln (1 kap. 9 § YGL).Databasregeln omfattar alltså överföringar av information från databaser dvs.överföringar av lagrad information. Det är allmänheten som skall tillhandahållas upplysningarna. En annan förutsättning är att tillhandahållandet sker påsärskild begäran. Med det menas att överföringen startas av mottagaren. Det ärhärvid utan betydelse om det finns flera meddelanden tillgängliga för mottagaren att välja bland eller om endast ett meddelande är tillgängligt. Dessutomförutsätts att mottagaren inte kan ändra innehållet i databasen.Grundlagsskyddet gäller endast för vissa aktörer, nämligen redaktioner förtryckta periodiska skrifter eller för radioprogram, företag för yrkesmässigframställning av tekniska upptagningar samt nyhetsbyråer. Dessa aktörer brukarmed ett gemensamt begrepp kallas traditionella massmedieföretag.BilageregelnTryckfrihetsförordningen (TF) gäller för skrifter som framställts i tryckpress.Grundlagen gäller också för skrifter som mångfaldigats genom stencilering,fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om utgivningsbevis gäller förskriften eller skriften är försedd med beteckning som utvisar att den ärmångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som harmångfaldigat den och om ort och år för detta. Denna regel kallas stencilregeln.Till skrift hänförs bild även om den inte åtföljs av text. En skrift kan varaperiodisk eller inte periodisk. Med periodisk skrift förstås att skriften enligt en utgivningsplan är avsedd att under en bestämd titel utges med minst fyra vid särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen.Utöver skrifter omfattar TF radioprogram och tekniska upptagningar som avses iYGL och som oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodiskskrift och anger hur innehållet disponerats, om det är ägaren till denperiodiska skriften som sprider eller låter sprida innehållet i dessa former (1kap. 7 § andra stycket TF). Ett sådant program eller en sådan upptagning skalljämställas med en bilaga till skriften. Denna regel kallas därför bilageregeln.Bilageregeln omfattar alltså bl.a. radioprogram enligt YGL. Eftersom medradioprogram förstås ljudradio, television och andra liknande sändningar, gäller regeln för t.ex. databasöverföringar.För att bilageregeln skall vara tillämplig krävs alltså att innehållet i enperiodisk skrift står som förlaga. Material som publiceras endast elektronisktfaller följaktligen utanför tillämpningsområdet. Skriftens innehåll skalldessutom återges oförändrat. Det innebär att bilageregeln inte är tillämplig omändringar görs i materialet i t.ex. en databas i förhållande till den trycktaversionen.Slutligen förutsätts för bilageregelns tillämplighet att det är ägaren till enperiodisk skrift som antingen själv sprider eller låter annan sprida skriftensinnehåll.Om bilageregeln gäller, utesluts tillämpning av YGL (1 kap. 11 § YGL).4.1.3 Principerna om ensamansvar och anskaffar- och meddelarfrihet samtanonymitetsskyddEn viktig grundsats i tryckfrihetsförordningen (TF) ochyttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är att i princip endast en person kan görasansvarig för innehållet i en grundlagsskyddad framställning. I grundlagarnaanges vem denna person är. Ansvaret kan till följd härav kallas exklusivt.Ansvaret är också successivt i den meningen att det i första hand åvilar den som kan sägas stå närmast brottet. Om ansvaret inte kan utkrävas av denne, övergårdet till annan i en ansvarskedja. För periodiska skrifter och de medier somomfattas av YGL gäller primärt ett utgivaransvar. Utgivaransvaret kan bortfallaunder vissa förutsättningar, t.ex. om utgivaren är utsedd för skens skull elleruppenbarligen inte kan utöva tillsyn över framställningens offentliggörande ochbestämma över dess innehåll så att ingenting får införas i den mot hans ellerhennes vilja.Ensamansvaret är formellt på det sättet att det åvilar den i grundlagarnautpekade ansvarige oavsett hur han eller hon bidragit till framställningenstillkomst och oavsett om han eller hon känt till dess innehåll. Det innebärockså att andra som medverkar vid framställningens tillkomst t.ex. genom attanskaffa och meddela uppgifter för offentliggörande i princip inte kan ställastill svars för innehållet. De medverkande kan också åtnjuta ettanonymitetsskydd.Principen om ensamansvar gagnar yttrandefriheten. medger den effektiva ingripanden då yttrandefriheten missbrukas.4.1.4 Sändningar med internationell anknytningYttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är i första hand tillämplig på radioprogram somutgår från . Vid sändningar av sådana program gäller samtliga regler igrundlagen. Radioprogram som och oförändrade sänds vidare här i landet och kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning men inteutgår från har däremot ett inskränkt grundlagsskydd. Endast de regler iYGL som kan upprätthållas i praktiken har gjorts tillämpliga på dessa program.Exempelvis gäller principen om ensamansvar inte för dessa sändningar (1 kap. 7 § YGL). I fråga om radioprogram som sänds från sändare utanför gällerenbart rätten att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande och rätten att vara anonym (10 kap. 2 § YGL).4.2 Tjänster för kommunikation till allmänheten4.2.1 InternetAnvändningen av Internet har fått ett enormt genomslag . Internet kan numera användas för såväl traditionella teletjänster som för nyatjänstetyper som t.ex. chat-tjänster, vilka möjliggör en textbaserad dialogmellan två eller flera användare i realtid. Även ljudradio- och TV-program kangöras tillgängliga via Internet. Spridningen av Internetanvändningen har skettdels genom att myndigheter, företag och organisationer i ökad utsträckningerbjuder sina tjänster via Internet, dels genom att tillgången till Internet har blivit vanlig även för privatpersoner. Det huvudsakliga skälet till denomfattande spridningen anses vara nätets tekniska uppbyggnad, som äricke-hierarkisk, dvs. den saknar central styrning. Tekniskt sett är Internet ett "nät av nät" förenade genom användandet av gemensamma kommunikationsprotokoll,dvs. standardiserade sätt för kommunikation mellan datorer, varav vissa utgörgrunden för det som mer populärt kallas webben eller www (World ).Internet bör betraktas som en plattform för tillhandahållande av olika tjänsteroch inte som ett eget medium.4.2.2 Särskilt om aktörerna och om nya tjänsterGrundlagsskydd för kommunikation till allmänheten genom viss databasanvändningtillkommer endast vissa massmedieföretag. Andra medieföretag och enskilda somdriver motsvarande verksamhet eller erbjuder liknande tjänster omfattas alltsåinte av skyddet.Nya tjänster för kommunikation till allmänheten tillkommer . Vissafaller in under dagens grundlagsskydd för massmedieföretags verksamhet, medanandra faller utanför. Det är särskilt tre nya typer av tjänster som tilldrarsig intresse, eftersom de helt eller delvis saknar grundlagsskydd eller detframstår som tveksamt om skydd gäller. Dessa tjänster - webbsändningar,pushteknik och print on demand-verksamhet - beskrivs i det följande i nu angiven ordning.WebbsändningarÖverföring av rörliga bilder och ljud (sändning) via Internet kan skehuvudsakligen på tre sätt. En webbsändning kan ske på tid som sändarenbestämmer, antingen genom uppspelning av en tidigare lagrad film eller ljudfileller genom tillgängliggörande av en direktsändning dvs. en överföring i princip utan tidsfördröjning i förhållande till verkligheten och utan egentlig lagringav innehållet. Överföringen kan också startas på en tidpunkt som mottagarenbestämmer. Sändaren tillhandahåller då informationen lagrad i datafiler på enserver.I de två första fallen bestämmer sändaren tidpunkterna för sändningarna.Överföringarna har i dessa fall stora likheter med traditionella ljudradio- ochTV-sändningar. Tekniskt sett finns dock en skillnad. Den består i att utsändning av signaler vid webbsändningar inte sker till hela nätet så som är fallet vidtraditionella sändningar utan bara till de mottagare som har öppnat enförbindelse genom vilken förmedlingen av sändningarna kan ske. Också när detgäller den tredje typen av webbsändning öppnar mottagaren förbindelsen till denlagrade informationen.En webbsändning som består i att mottagaren på en tidpunkt som han eller honsjälv bestämmer begär en uppspelning av en inspelning som sändarentillhandahåller i lagrad form omfattas av dagens databasregel och är därmedgrundlagsskyddad under förutsättning att sändaren är ett traditionelltmassmedieföretag. Sändningen startas nämligen då av mottagaren ochtillhandahålls därmed på särskild begäran.När det gäller de två andra fallen av webbsändningar är det inte lika klart vadsom gäller. Huvudregeln om radioprogram är endast tillämplig om sändningarna kan anses riktade till allmänheten. Om så inte är fallet, måste förutsättningarnaenligt databasregeln vara uppfyllda för att grundlagsskydd skall föreligga. Iannat fall saknas grundlagsskydd.PushteknikI Internetsammanhang har beteckningen pushteknik främst kommit att användas föratt beskriva de tjänster som innebär att mottagaren får specifik informationutan särskild begäran . Förenklat kan tjänsten beskrivas somett abonnemang på skräddarsydda sändningar. Användaren bestämmer inom vilkaämneskategorier han eller hon vill ha information. Tjänstetillhandahållaren görsedan sammanställningar av egen information eller söker aktivt information hosandra informationsleverantörer. Sammanställningen sänds sedan till mottagarenmed viss regelbundenhet eller så snart ett meddelande i den specificeradeämneskategorin har inkommit till tillhandahållaren av tjänsten.Pushteknik kan sägas vara motsatsen till pullteknik där användaren själv sökerupp informationen och hämtar hem den till sin dator, vilket är det vanligatillvägagångssättet vid sökning på webbsidor på Internet.Som synonymer till pushteknik används uttryck som webcasting ochwebbutsändning.Om det är mottagaren som på ett i förväg programmerat sätt startar överföringen, omfattas tjänsten av databasregeln under förutsättning att det är etttraditionellt massmedieföretag som driver den och mottagaren inte kan ändrainnehållet. Startas överföringen i stället av avsändaren, är databasregeln intetillämplig. Huruvida överföringen i ett sådant fall omfattas av huvudregeln omradioprogram beror på om kravet på att sändningen skall vara riktad tillallmänheten är uppfyllt. Om det kravet inte är uppfyllt, saknas grundlagsskydd.Print on demandDen grafiska tekniken har förändrats drastiskt . Kopiatorer ochskrivare får allt större kapacitet. Det finns också maskiner som kan sägas varaett mellanting mellan traditionella tryckpressar och kopiatorer eller skrivare.Det är vanligt att texten eller illustrationen på tryckplåten överförsdirekt från en dator. De nya teknikerna gör det möjligt att enkelt ändrainnehållet från ett exemplar till ett annat och att framställa skrifter påbeställning i små upplagor eller till och med enstaka exemplar.Liksom skrifter kan tekniska upptagningar framställas på begäran i små upplagoreller enstaka exemplar. Det har t.ex. blivit allt vanligare med inspelningsbaracd-skivor.Sådan framställning av skrifter och tekniska upptagningar som redogjorts förbrukar kallas print on demand.I de fall de genom print on demand framställda exemplaren inte omfattas avgrundlagarna saknas grundlagsskydd för databasen och framställningsprocessen.4.3 Ett utvidgat grundlagsskydd4.3.1 Grundlagsskydd för nya medierRegeringens bedömning: Grundlagsskyddet i tryckfrihetsförordningen ochyttrandefrihetsgrundlagen är knutet till vissa medier och bör därför anpassastill den tekniska och mediala utvecklingen.Mediegrundlagsutredningen uttalar sig inte särskilt i frågan.Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser har instämt i bedömningen. Av dessa har t.ex. uttalat att ett bibehållande avstatus quo inte är acceptabelt. Radio- och har framfört att verketofta får frågor om vilket grundlagsskydd som gäller för t.ex. intresse- ochhobbyföreningar som av ekonomiska skäl inte längre har möjlighet att publiceraen medlemstidning i pappersformat utan i stället vill göra det uteslutande viaInternet. Enligt verkets mening är det angeläget att även sådana publikationersom endast förekommer på Internet kan få grundlagsskydd. har anfört att det är angeläget att yttrandefriheten följer med de nyamedier som växer fram. har ansett att det är av vikt att nya medier som riktar sig till allmänheten ges samma yttrandefrihetsrättsliga skydd somtraditionella medier. har framfört att samma yttrande sompubliceras i olika medier inte bör lyda under olika ansvarssystem.Skälen för regeringens bedömning: Den fria tillgången till en så rikhaltiginformation som möjligt och till varierande åsiktsyttringar är en förutsättningför att medborgarna själva skall kunna ta ställning i olika frågor som angårdem. Bland de medborgerliga fri- och rättigheterna intar därför yttrandefriheten en central ställning. Friheten utgör en förutsättning för ett demokratisktstyrelseskick som den är av grundläggande värde för var och en.Yttrandefriheten och i praktiken också informationsfriheten har därför fått ettspecifikt skydd i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen(YGL). Skyddet är knutet till vissa medier. Denna konstruktion gör attsamhällsutvecklingen och den tekniska utvecklingen kan komma att medföra attgrundlagsskyddet inte omfattar samtliga skyddsvärda yttranden. Nya sätt förförmedling av yttranden till allmänheten och nya aktörer för sådan förmedlingkan komma att falla utanför skyddet. Samma skäl som motiverar dagens skydd utgör emellertid också skäl för att grundlagsskydda nya former för att offentligenuttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämnesom helst. Grundlagsskyddet bör så långt möjligt omfatta massmedial verksamhetsom utnyttjar moderna tekniska lösningar. Det är emellertid inte barautvecklingen inom själva informationstekniken som måste beaktas. Det handlarockså om en anpassning till den mediala verkligheten. Det finns t.ex. redan ettantal tidningar som enbart ges ut på Internet. Det är fråga om tidningar med enkontinuerlig utgivning, en fast redaktion och uttalad inriktning. Med dagensgrundlagsreglering kan tidningar av detta slag inte få grundlagsskydd för sinverksamhet, trots att denna i yttrandefrihetshänseende får anses minst likaskyddsvärd som motsvarande verksamhet i t.ex. vanliga tryckta tidningar. Dettaär enligt regeringens mening knappast acceptabelt.Regeringen anser därför att i den mån utvecklingen har medfört att nyakommunikationsformer saknar grundlagsskydd, trots att de principiellt är avbetydelse för yttrandefriheten på samma sätt som de grundlagsskyddademedierna, bör också dessa nya former erhålla ett grundlagsskydd.4.3.2 Modellen för grundlagsregleringenRegeringens bedömning: Grundlagsregleringen bör bygga på nuvarande modell medett speciellt, detaljerat grundlagsskydd för massmedier.Mediegrundlagsutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har godtagit eller inteinvänt mot att den nuvarande modellen för grundlagsskydd behålls. Flera har dock pekat på att den ständigt pågående teknikutvecklingen kan kräva nyaanpassningar av grundlagsregleringen. Vissa, bl.a. Justitiekanslern (), harmenat att grundlagarna är i behov av en omfattande revision. Någraremissinstanser - däribland ombudsmän () och Kammarrätten iStockholm - har ansett att tiden nu är mogen för en genomgripande förändring avyttrandefrihetsskyddet.Skälen för regeringens bedömning: Frågan om en teknikoberoendegrundlagsreglering av yttrandefriheten har behandlats av ibetänkandet Massmediegrundlag (SOU 1975:49) och ibetänkandet yttrandefriheten (SOU 1983:70). Inte någon av de tidigareutredningarna har funnit det lämpligt att föreslå en reglering som omfattar alla offentliga yttranden. Denna principiella bedömning har delats av regering ochriksdag i de lagstiftningsarbeten som följt. har medanledning av ett par motioner angående denna fråga i samband med 1998 årsgrundlagsändringar uttryckt att det tryckta ordet har en speciell ställning iden fria opinionsbildningen och samhällsdebatten (bet. 1997/98:KU19).Yttranden i form av det tryckta ordet har, som uttalat,en särställning i opinionsbildningen och den samhälleliga debatten. Dennaställning motiverar att den nuvarande uppdelningen på två grundlagar bör beståoch att tryckfrihetsförordningen (TF) även i fortsättningen skall vara dengrundlag som ger skydd för det tryckta ordet och det enligt de principer somgäller i dag.Vad gäller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) infördes termen tekniska upptagningar genom ändringar 1998 som trädde i kraft .