prop · GO03140 · 2001-01-01 00:00:00 — Krav på bosättning, m.m. I socialförsäkringslagen (1999:799) anges vem som omfattas av en socialförsäkringsförmån som grundar sig på bosättning eller förvärvsarbete i . Det nuvarande bostadstillägget är en socialförsäkringsförmån som utges endast till den som är bosatt här. Vem som omfattas av bostadstillägget regleras därför i socialförsäkringslagen. Liksom det nuvarande bostadstillägget bör även det framtida bostadstillägget vara en socialförsäkringsförmån som utges endast till den som är bosatt i . Regeringen föreslår således att det framtida bostadstillägget skall utges till den som är bosatt i och att det framtida bostadstillägget skall omfattas av bestämmelserna i socialförsäkringslagen (1999:799). Preliminärt eller slutligt beräknat bostadstillägg vid beviljandet Det nuvarande bostadstillägget beviljas vid ansökan genom ett slutligt beslut. Den enskilde bidragstagaren vet således vilket bostadstillägg som han eller hon kontinuerligt kommer att vara berättigad till vid i princip oförändrade ekonomiska och personliga förhållanden. Bostadstillägget betalas dessutom ut tillsammans med övrig allmän pension. Vissa förändringar av ekonomisk eller personlig karaktär som påverkar bostadstillägget åligger det den enskilde förmånstagaren att anmäla, medan andra förändringar får den enskilde förmånstagaren anmäla om han eller hon vill att de skall påverka bostadstillägget. Fråga är om samma regler skall gälla för det reformerade bostadstillägget. Det kan hävdas att det reformerade bostadstillägget vid beviljandet bör meddelas genom preliminärt beslut om bostadstillägg som i efterhand stäms av mot taxerad inkomst. En sådan ordning skulle innebära att det framtida grundskyddsinriktade bostadsstödet skulle beviljas på ett liknande sätt som gäller för bostadsbidrag. Det huvudsakliga skälet för att det reformerade bostadstillägget skulle beviljas på sådant sätt är att det är en grundläggande rättvisefråga att en inkomstprövning av en förmån på ett korrekt och likvärdigt sätt fångar upp och värderar de olika inkomster som skall ingå i beräkningen, oavsett om de i princip är fasta och lätt beräknade eller varierar och svåra att beräkna i förväg. Regeringen har, som framgått ovan, föreslagit att det framtida bostadstillägget, liksom det nuvarande bostadstillägget, skall vara en individinriktad grundskyddsförmån. Detta innebär att bostadstillägget även skall vara en del av det grundläggande skyddet för personer som får pensionsersättning eller sjuk- eller aktivitetsersättning inte endast som ett komplement till förvärvsinkomst. Ett individinriktat bidrag av grundskyddskaraktär skall i princip endast utges till personer som är i behov av förmånen för att klara sin huvudsakliga försörjning och ett acceptabelt boende. Enligt regeringens uppfattning ligger det mer eller mindre i sakens natur att det då skall bestämmas slutligen redan vid beviljandet av förmånen. När det gäller sådana förmåner är det för den enskilde förmånstagaren väsentligt att denne verkligen kan lita på att han eller hon får "behålla" det bostadstillägg som beslutats. Till det anförda kan även tilläggas att enligt de nya pensionsbestämmelserna respektive aktivitets- och sjukersättningsbestämmelserna skall dessa förmåner, till vilka det framtida bostadstillägget skall utgöra ett kompletterande grundskydd , bestämmas slutligen vid beviljandet av respektive förmån. Regeringen föreslår således att det framtida bostadstillägget, liksom det nuvarande bostadstillägget, vid beviljande av förmånen skall meddelas genom slutligt beslut. Vad som anförts behöver dock inte betyda att beslut om bostadstillägg , till skillnad från vad som gäller i det nuvarande BTP-systemet, inte kan begränsas att gälla . Regeringen kommer i avsnitt 8.5 och 11.2 nedan att utveckla sina ståndpunkter beträffande denna fråga. Motstridiga mål för inkomstprövningen av det reformerade bostadstillägget Enligt regeringens uppfattning är det övergripande målet vid konstruktionen av det reformerade bostadstilläggssystemet att inkomstprövningen av förmånen leder till en rimlig fördelningsprofil, så att bidragstagare med låga inkomster kan efterfråga en rimlig bostad. Vi anser att det nuvarande BTP-systemet på ett tillfredsställande sätt uppfyller ett sådant mål. Utgångspunkten för förslaget till det reformerade bostadstilläggssystemet är därför att den nuvarande fördelningsprofilen och den nuvarande kostnadsramen för BTP-systemet skall vara vägledande även för ett reformerat bostadstilläggssystem. Utöver det övergripande målet finns, generellt sett, mer eller mindre outtalade mål eller krav beträffande fördelningen av den aktuella grundskyddsförmånen och därmed hur inkomstprövningen skall ske i ett reformerat bostadstilläggssystem. Alla dessa mål kan inte uppfyllas , eftersom de delvis är oförenliga. Eftersom dessa mål inte är direkt uttalade, sker fokuseringen gärna på ett mål i taget. Detta riskerar att leda till för snäva slutsatser om åtgärder som bör vidtagas, vilket i sin tur leder till att ett av målen uppfylls på bekostnad av de andra målen. Vid konstruktionen av ett reformerat bostadstilläggssystem är det därför väsentligt att dessa mål anges. Konstruktionen av det reformerade bostadstilläggssystemet bör sedan bedömas samlat mot dessa mål. De mål eller krav som åsyftas ovan och vilka alltså bör bedömas tillsammans är - förutom att nuvarande kostnadsram för BTP-systemet skall vara vägledande - att det reformerade bostadstillägget skall ha en sådan nivå att en förmånstagare med endast inkomst i form av allmän pension i form av garantipension eller garantiersättning till aktivitets- eller sjukersättning skall kunna erhålla ett rimligt boende, betalas ut till personer som har ett ekonomiskt behov därav och inte bidra till höga marginaleffekter. Som ovan angetts är dessa mål i hög grad oförenliga. De står även till viss del i ett motsatsförhållande till varandra. Om man vill att det reformerade bostadstillägget skall betalas ut från en hög grundnivå, som det reformerade bostadstillägget inte skall betalas ut till personer med höga inkomster, måste bostadstillägget vid inkomstprövningen trappas av relativt kraftigt. Detta leder till att marginaleffekten tillsammans med skatten blir mycket hög - i praktiken . Om istället en lägre marginaleffekt prioriteras, som det reformerade bostadstillägget betalas ut från en hög grundnivå, måste avtrappningen av det reformerade bostadstillägget vid inkomstprövningen ske långsamt. Detta leder till att det reformerade bostadstillägget kommer att kunna betalas ut till personer med mycket höga inkomster. I praktiken skulle ett sådant system komma att innebära att flertalet pensions-, aktivitets- eller sjukersättningsberättigade skulle komma i åtnjutande av det reformerade bostadstillägget i någon omfattning. Detta leder i sin tur ofrånkomligen till att kostnaderna för det reformerade bostadstilläggssystemet kommer att bli avsevärt högre än för det nuvarande bostadstilläggssystemet. Det sistnämnda visar att målkonflikten inte kan lösas genom att mer pengar tillförs systemet. Om man i stället i ett reformerat bostadstilläggssystem prioriterar dels låga marginaleffekter, dels att det reformerade bostadstillägget inte skall betalas ut till personer med höga inkomster, måste avtrappningen i systemet vara så långsam att grundnivån på det reformerade bostadstillägget måste ligga på en nivå som är lägre än i det nuvarande BTP-systemet. Av resonemanget ovan framgår att det inte går att konstruera ett reformerat bostadstilläggssystem som uppfyller samtliga mål. Det framgår också av resonemanget att ytterligare prioritering av något av målen leder till försämrad måluppfyllelse för åtminstone något av de andra målen. Regeringen har vid prioriteringen av målen ovan för det reformerade bostadstilläggssystemet i princip valt att följa den prioritering som varit vägledande för det nuvarande BTP-systemet. Således har vi vid konstruktionen av det reformerade bostadstilläggssystemet prioriterat att det reformerade bostadstillägget skall utges från en grundnivå som ger bidragsstagare med endast låga inkomster möjlighet att erhålla ett rimligt boende och att möjligheterna för personer med höga inkomster att erhålla det reformerade bostadstillägget skall begränsas. 5.2 Lagreglering och ikraftträdande Regeringens förslag: Bestämmelserna om bostadstillägg skall samlas i en ny särskild lag om bostadstillägg till pensionärer m.fl. som skall träda i kraft . skall lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer upphävas. Utredningens förslag: Utredningen lämnade inte något förslag till att lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer () skulle upphävas och ersättas med en ny lag, utan föreslog att de nya bestämmelserna om bostadstillägg skulle föras in i den nu gällande lagen. Vidare föreslog utredningen att de nya reglerna skulle träda i kraft . Remissinstanserna: Flera remissinstanser har yttrat sig när det gäller tidpunkten för ikraftträdandet, vilken de antingen ifrågasätter eller avstyrker. Många remissinstanser vill flytta fram tidpunkten för ikraftträdande till . Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag om det framtida bostadstilläggets konstruktion innebär en hel del grundläggande förändringar jämfört med det nuvarande systemet. De nya bestämmelserna om bostadstillägg innebär så genomgripande förändringar av regelverket att det är angeläget att samla bestämmelserna i en ny lag. Regeringen föreslår därför att reglerna om bostadstillägg tas upp i en ny särskild lag; lagen om bostadstillägg till pensionärer m.fl. Vi föreslår vidare att den nya lagen skall träda i kraft och att den nuvarande lagen om bostadstillägg skall upphävas . Som framgår i avsnitt 6 föreslår vi att vissa personkategorier som är kvalificerade för och uppbär BTP inte skall vara kvalificerade för bostadstillägg. För att skapa administrativa möjligheter till en övergång till det nya bostadstilläggssystemet föreslår vi i avsnitt 12 vissa bestämmelser för hur övergången från det nuvarande bostadstilläggssystemet till det framtida bostadstilläggssystemet skall ske. Även om den nya lagen kommer att omfatta andra personkategorier än personer med allmän pension, anser regeringen inte att tillräckliga skäl föreligger att ändra benämningen av förmånen. Detta beror på att benämningen bostadstillägg till pensionärer är ett väl inarbetat begrepp. Förmånen bör därför i det framtida bostadstilläggssystemet benämnas bostadstillägg till pensionärer m.fl. (BTP). 6 Kvalifikationskrav för det reformerade bostadstillägget 6.1 Allmänna pensionsförmåner som kvalifikationsgrunder för det reformerade bostadstillägget 6.1.1 Generellt om kvalifikationskravet Regeringens förslag: Personer som har sin huvudsakliga försörjning i form av allmän pension skall vara kvalificerade för det reformerade bostadstillägget. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att rätten till bostadstillägg i princip borde begränsas till att omfatta personer som varaktigt har sin huvudsakliga försörjning från allmän pension. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker utredningens förslag. () menar att en begränsning till personer som har sin huvudsakliga försörjning från allmän pension är bra då dessa personers anknytning till pensionssystemet är starkare och mer varaktig. RFV framhåller att detta även är en rimlig konsekvens vid jämförelse med låginkomsttagare utan pension som inte heller är berättigade till bostadsbidrag. Det finns även flera remissinstanser som avvisar förslaget. () anser att det i utredningen inte ges någon övertygande argumentering för den insnävning av nu gällande bestämmelser som föreslagits. RPG menar vidare att med förslaget kommer säkerligen ett stort antal personer med reducerad pension och låga inkomster att uteslutas från möjligheten att efterfråga bostäder med god kvalitet. Till följd härav förordar därför RPG att nuvarande regler i princip bibehålls. läns allmänna försäkringskassa anser att principen att personer som har sin huvudsakliga försörjning från den allmänna pensionen har rätt till bostadstillägg till pensionärer () är bra. Dock bör rätten till BTP även omfatta personer med en kombination av förtidspension och ålderspension upp till en hel förmån. Skälet härför är enligt att det finns personer som medicinskt inte är berättigade till hel förtidspension, men som inte orkar arbeta utan tar ut ålderspension på resterande del. Dessa personer bör inte komma i ett sämre läge än övriga BTP-tagare. En av grundtankarna med det nya pensionssystemet är att det blir en rörlig pensionsålder, vilket också enligt talar för att rätt till BTP skall kunna föreligga för denna grupp . , som i och för sig delar utredningens uppfattning, understryker vikten av att fungerande lösningar utreds för de grupper som eventuellt mister sin rätt till BTP. Vidare anser att förslagets eventuella konsekvenser för socialbidragsberoende och socialbidragskostnader också bör utredas. Skälen för regeringens förslag: Bostadstillägg till pensionärer betalas ut till personer som uppbär allmän pension i någon form. Pensionsförmånen kan dock i vissa fall utgöra endast en mindre del av förmånstagarens inkomst. Exempel på detta är när en person med normal arbetsinkomst även uppbär omställningspension. När det gäller allmänna pensionsförmåner är regeringen av den uppfattningen att endast pensionsförmån som, generellt sett, kan sägas utgöra den enskildes huvudsakliga försörjning bör kvalificera honom eller henne för bostadstillägg. 6.1.2 Ålderspension Regeringens förslag: En person som uppbär all ålderspension som han eller hon enligt lag är berättigad till, skall fr.o.m. den månad han eller hon fyller vara kvalificerad för det reformerade bostadstillägget. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: läns allmänna försäkringskassa ifrågasätter varför en ålderspensionär med tre fjärdedels ålderspension inte skall vara berättigad till bostadstillägg. I övrigt har ingen remissinstans, förutom vad som i avsnitt 6.1.1 angetts avseende läns allmänna försäkringskassa, särskilt yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Enligt det reformerade ålderspensionssystemet kan man ta ut inkomstgrundad ålderspension fr.o.m. . Inkomstgrundad ålderspension kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån. Någon rätt att ta ut ålderspension i form av garantipension föreligger emellertid inte. Sådan rätt inträder först . Det reformerade bostadstillägget skall utgöra ett individinriktat grundskydd. I detta avseende liknar det reformerade bostadstillägget garantipensionsförmånen, som den enskilde kan ta ut tidigast fr.o.m. den månad han eller hon fyllt . Att tidpunkten för rätt till garantipension bestämts på angivet sätt beror på bl.a. att den enskilde fram till denna tidpunkt får anses tillhöra kategorin yrkesverksamma (jfr sid. 43 i propositionen Garantipension, m.m. (prop. 1997/98:152)). Redan med hänsyn härtill framstår det naturligt att knyta kvalificeringen för det reformerade bostadstillägget till den tidpunkt då garantipensionen kan tas ut. Fram till denna tidpunkt skall, generellt sett, den enskilde i ålderspensionssammanhang anses tillhöra kategorin yrkesverksamma och således anses ha sin huvudsakliga försörjning i form av någon form av förvärvsarbete. Om en person väljer att endast ta ut t.ex. tre fjärdedels inkomstgrundad ålderspension, kan sägas att personen frivilligt avstått från att ta ut den ålderspension som han eller hon är berättigad till, eftersom han eller hon ansett sig alltjämt vara i förvärvsaktiv ålder. Det reformerade bostadstillägget bör ses som ett komplement till den inkomst i form av ålderspension som den enskilde pensionären uppbär för det fall inkomsten inte är tillräcklig för att förutom försörjning täcka även bostadskostnaden. Innan sådant komplement kommer i fråga är det rimligt att pensionären i första hand försöker klara sin försörjning och boendekostnad själv, dvs. att pensionären först tar ut hela den pension som han eller hon är berättigad till. Om en person, som uppbär ålderspension under andra förutsättningar än som beskrivits, skulle vara kvalificerad för det reformerade bostadstillägget, finns en risk för att förmånen skulle kunna utnyttjas för att subventionera ett senare och högre uttag av ålderspension. Personen i fråga kan då inte heller anses ha sin huvudsakliga försörjning i form av ålderspension och bör således inte heller vara kvalificerad för det reformerade bostadstillägget. Samma resonemang kan föras om en ålderspensionär, t.ex. efter , väljer att helt eller delvis stoppa utbetalningen av ålderspension, eftersom han eller hon i stället skall förvärvsarbeta på hel- eller deltid. Det är alltså först sedan en ålderspensionär tar ut hela den ålderspension som han eller hon är berättigade till, dvs. i förekommande fall all inkomstrelaterad ålderspension och garantipension, som man kan hävda att han eller hon har sin huvudsakliga försörjning i form av ålderspension. Mot bakgrund av det anförda föreslår således regeringen att en ålderspensionär skall vara kvalificerad för det reformerade bostadstillägget fr.o.m. den månad han eller hon fyller endast om han eller hon uppbär all den ålderspension som han eller hon är berättigad till. 6.1.3 Efterlevandepension i form av omställningspension och särskild efterlevandepension Regeringens förslag: Personer som uppbär särskild efterlevandepension skall, fram till den månad de fyller eller till dess rätten till särskild efterlevandepension på annat sätt upphör, vara kvalificerade för det reformerade bostadstillägget. Utredningens förslag: Utredningen lämnade inte något förslag om att personer med särskild efterlevandepension skulle vara kvalificerade för bostadstillägg, utan gjorde den bedömningen att varken personer som uppbar omställningspension eller särskild efterlevandepension skulle ha rätt till bostadstillägg. Remissinstanserna: läns allmänna försäkringskassa anser att även de personer som uppbär omställningspension eller särskild efterlevandepension bör omfattas av reglerna för bostadstillägg. läns allmänna försäkringskassa menar att de personer som beviljas särskild efterlevandepension oftast inte har någon annan inkomst än denna pensionsinkomst. Därför bör även denna grupp, enligt , ges möjlighet till bostadstillägg, vilket också skulle vara i linje med utredningens uppfattning att endast de som har sin huvudsakliga försörjning från allmän pension skall kunna få bostadstillägg till pensionärer (). () anser att alla vuxna med efterlevandeförmåner, med hänsyn till likabehandlingsprincipen, skall ha rätt till BTP. Eftersom BTP är inkomstprövat saknas, enligt SPRF, skäl för att utesluta vissa kategorier av pensionärer med efterlevandeförmåner. Skälen för regeringen förslag: Enligt nuvarande bestämmelser kan BTP utges till personer med änkepension, omställningspension, förlängd omställningspension eller särskild efterlevandepension. Av de personer som uppbar omställningspension var det 11 personer som jämte sådan förmån uppbar BTP och av de personer som uppbar förlängd omställningspension var det 203 personer som jämte sådan förmån uppbar BTP. var det dessutom 28 personer som jämte särskild efterlevandepension uppbar BTP. Närmare om omställningspension och förlängd omställningspension Omställningspension och förlängd omställningspension har i huvudsak till syfte att, under en omställningstid, bidra till att minska den ökade ekonomiska börda som uppstår vid makens frånfälle, särskilt då den efterlevande maken har den faktiska vårdnaden om barn under viss ålder. Förmånerna skall ge ekonomiskt bistånd i situationer som för den efterlevande typiskt sett är förenade med ekonomiska svårigheter. Den väsentligaste kostnaden som omställningspensionen skall bidra till att ersätta torde vara boendekostnaden. Generellt sett kan således hävdas att omställningspensionen och bostadstillägget skall ersätta samma kostnader. Syftet med omställningspension och förlängd omställningspension skall, enligt de nya bestämmelserna som träder i kraft , vara detsamma som . En efterlevande make som får omställningspension eller förlängd omställningspension är, till skillnad mot en ålderspensionär som uppbär hel ålderspension, i förvärvsaktiv ålder. Övervägande skäl talar därmed för att inte låta personer som är eller kommer att bli berättigade till omställningspension och förlängd omställningspension vara kvalificerade för det reformerade bostadstillägget. Hur de personer som beviljats BTP till omställningspension och förlängd omställningspension före utgången av 2002 skall behandlas återkommer regeringen till i avsnitt 12. Det kan i detta sammanhang även vara på sin plats att påpeka att personer som är berättigade till omställningspension i många fall även är berättigade till bostadsbidrag enligt bestämmelserna i lagen (1993:737) om bostadsbidrag. Närmare om särskild efterlevandepension Pensionsförmånen särskild efterlevandepension skall avskaffas för framtiden. Dock skall den som vid utgången av 2002 uppbär eller då är berättigad till särskild efterlevandepension ha fortsatt rätt till sådan pension fram till eller till dess rätten på annat sätt upphör. Den särskilda efterlevandepensionen utges enligt nuvarande bestämmelser först efter det att rätten till omställningspension och förlängd omställningspension har upphört. En ytterligare förutsättning för rätt till särskild efterlevandepension är att den efterlevandes förutsättningar och möjligheter att bereda sig inkomst genom ett för denne lämpligt arbete är nedsatta och har så varit allt sedan makens död. Vidare krävs att nedsättningen beror på arbetsmarknadsmässiga skäl, nedsatt hälsa eller annan därmed jämförlig omständighet samt att den inte kan antas vara endast kortvarig. Nedsättningen skall i princip ha bestått oavbrutet fram till den tidpunkt rätten till omställningspension upphör, vilket är den tidpunkt då rätten till särskild efterlevandepension inträder. Sammanfattningsvis kan således sägas att det skall finnas ett samband mellan dödsfallet och de svårigheter som den efterlevande har att på egen hand svara för sin försörjning. Rätten till förmånen upphör när förmånstagaren fyller eller börjar ta ut egen ålderspension. Förmånen kan begränsas till och skall under alla förhållanden omprövas minst en gång . Omprövningen får emellertid inte medföra höjning av beviljad särskild efterlevandepension, men kan medföra att förmånen inte längre skall beviljas. Den kategori personer som uppbär särskild efterlevandepension har små möjligheter att påverka sin ekonomiska situation och de har i en hel del fall uppburit särskild efterlevandepension och BTP . Att avskära dessa personer från möjligheten till bostadstillägg skulle, enligt regeringens uppfattning, i många fall tvinga dem att söka socialbidrag i stället. Det är regeringens uppfattning att det inte är lämpligt att i väsentlig mån försämra levnadsvillkoren för en, generellt sett, ekonomiskt svag grupp personer som dessutom vid ikraftträdandet uppbär eller då är kvalificerade för BTP. Det finns därför enligt vår mening skäl att göra avsteg för denna grupp från de generella riktlinjer som vi angett för kvalifikationskravet för det reformerade bostadstillägget i avsnitt 6.1.1 ovan. Den omständigheten att personer med särskild efterlevandepension i vissa fall även kan vara berättigade till bostadsbidrag enligt bestämmelserna i lagen (1993:737) om bostadsbidrag utgör inte tillräckliga skäl för att påverka regeringens ställningstagande i nu aktuellt avseende. Vi föreslår således att personer som vid utgången av 2002 uppbär eller då är berättigade till särskild efterlevandepension skall vara kvalificerade för det reformerade bostadstillägget fram till den månad de fyller eller till dess rätten till särskild efterlevandepension på annat sätt upphör.