prop · GP0365 · 2001-12-05 00:00:00 — Vid en första tillståndsprövning av en verksamhet torde påföljden för den som inte förmår visa att de allmänna hänsynsreglerna iakttas vara att något tillstånd inte lämnas eller att tillstånd i fråga om produktionsmängd eller dylikt inte ges i den omfattning som sökanden begärt. Vid en omprövning av ett tillstånd enligt 24 kap. 5 § på begäran av en myndighet får dock inte tillståndsmyndigheten meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller avsevärt försvåras, vilket kan sägas försvaga innebörden av den bevisbörda som skall åvila verksamhetsutövaren enligt 2 kap. 1 §. Enligt regeringens mening bör därför en uttrycklig bestämmelse om tillståndshavarens utredningsskyldighet i mål om återkallelse av tillstånd eller omprövningar av tillstånd eller villkor beträffande miljöfarliga verksamheter övervägas. När en verksamhetsutövare söker tillstånd åvilar det denne att visa att de allmänna hänsynsreglerna iakttas, bl.a. kraven på försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §. Eventuella brister i detta hänseende torde som nämnts resultera i att tillstånd vägras eller förenas med andra villkor än de som sökanden förutsett. De omständigheter som kan ligga till grund för en myndighets ansökan om återkallelse av tillståndet eller omprövning av tillstånd eller villkor är sådana som om de varit kända för tillståndsansökan torde ha inneburit att tillstånd inte hade lämnats eller hade förenats med andra villkor, om inte sökanden förmått visa att de allmänna hänsynsreglerna ändå skulle komma att iakttas. Det förhållandet att en sådan omständighet blir känd först efter att tillstånd har meddelats bör inte föranleda någon förskjutning i fråga om den utredningsskyldighet som skall anses åvila verksamhetsutövaren. Det finns därför skäl att efter förebild i miljöskyddslagen ålägga tillståndshavaren att svara för sådana utredningar när det gäller mål om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor i fråga om miljöfarlig verksamhet. Huruvida detta kommer att öka tillsynsmyndigheternas beredvillighet att ansöka om omprövning av tillstånd eller villkor går dock inte att säga, motsvarande utredningsskyldighet i miljöskyddslagen synes inte ha ökat Prop. 2001/02:65 antalet omprövningar (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 480). Likaså bör till ståndsmyndigheten ges möjlighet att förelägga tillståndshavaren att ge in den utredning som behövs. Föreläggandet bör kunna förenas med vite. menar att utredningsskyldigheten vid villkorsprövning på initiativ av tillståndshavaren vid vattenverksamhet bör behandlas lika som omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Enligt regeringens mening bör dock frågan om utredningsskyldigheten i samband med ompröv ningar av tillstånd och villkor för vattenverksamheter som utredningen föreslår anstå till dess att utredningen redovisat sina överväganden i samband med utredningens mer övergripande genomgång av prövningsordningen för dessa verksamheter. 7 Skydd av områden Regeringens förslag: Bestämmelsen att strandområden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften får undan tas från strandskyddet, ändras på det sättet att ordet strandområde ersätts av ordet strandskyddsområde. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. i ifrågasätter behovet av förtydligande men föreslår i stället att ordet strandområde ersätts av område. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 kap. 15 § första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordna att ett strandområde som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skall vara omfattat av strandskydd. Enligt ordalydelsen är det i strandområde som strandskyddet kan upphävas. Bestämmelsen är oförändrat överförd från dåvarande naturvårdslagen. Enligt regeringens mening är dock ordet strandområde otydligt, eftersom det som utredningen påpekat ger intryck av att avse endast land och alltså inte vatten. Strandskydd omfattar enligt 7 kap. 14 § såväl land som vattenområden och uppenbarligen är avsikten att strandskyddet skall kunna upphävas med stöd av paragrafen även i vattenområden som uppenbarligen saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Bestämmelsen i 7 kap. 15 § bör därför ändras genom att ordet strandområde ersätts av strandskyddsområde. Undantag från beslut om vattenskyddsområden Regeringens förslag: I ett beslut om vattenskyddsområde får överlåta till den eller de kommunala nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att pröva frågor om undantag från beslutet om vattenskyddsområdet respektive motta anmälningar om en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. JO har pekat på att begreppet delegera till nämnd närmast ger intryck av att nämnden skulle besluta i ställe och att frågan bör uppmärksammas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. menar att möjligheten att delegera till nämnd även bör omfatta rätten att besluta ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 §. Försvarsmakten, som erinrar om att för tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet inom Försvarsmakten prövas tillstånd av medan tillsynsfunktionen utövas av generalläkaren, föreslår att den föreslagna ändringen omformuleras så att det tydligt framgår att Försvarsmakten söker dispens från verksamhet inom vattenskyddsområde hos och att anmälningar lämnas till generalläkaren. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om vattenskyddsområde finns i 7 kap. 21 och 22 §§ . Av dessa framgår att en länsstyrelse eller en kommun får förklara ett område som vattenskyddsområde för att skydda en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. För ett sådant område skall meddelas särskilda föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området. Av 7 kap. 22 § andra stycket framgår att eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter om inskränk ningar i rätten att förfoga över fastigheter som har meddelats för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl. Dispens får enligt 7 kap. 26 § endast meddelas om det är förenligt med för budets eller föreskriftens syfte. I likhet med vad som gäller för naturreservat (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 76) kan ett beslut om vattenskyddsområde förutom direkta förbud även innehålla föreskrifter av innebör den att en viss åtgärd inte får utföras utan tillstånd. Förutsätt ningarna för tillstånd kan om inte annat sägs i vattenskyddsområdesföreskrifterna vara lättare att uppfylla än de lagstadgade förutsättningarna för dispens från förbud. För vattenskyddsområdens del förekommer även bestämmelser som innebär att en åtgärd inte får företas utan anmälan. I vattenlagen fanns bestämmelser till skydd för vattenförsörj ningen i 19 kap. Enligt vattenlagen kunde endast besluta om att inrätta vattenskyddsområden. För dessa skulle enligt 19 kap. 2 § meddelas erforderliga inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. I vattenlagen fanns ingen bestämmelse som uttryckligen angav att kunde delegera rätten att meddela tillstånd till åtgärder eller dispens från skyddsföreskrifterna till kommunen. det av 19 kap. 6 § vattenlagen att om en myndighet hade meddelat ett beslut med stöd av en föreskrift som läns styrelsen hade Prop. utfärdat om inskränkningar i rätten att förfoga över en fastighet, fick överklagandebestämmelse har allmänt tolkats som att har kunnat överlåta åt den berörda kommunala nämnden att meddela tillstånd m.m. till olika åtgär der. Med stöd av överklagandebestämmelsen i 19 kap. 6 § vatten lagen har länsstyrelserna i ett stort antal beslut om vattenskyddsområden föreskrivit att åtgärder av olika slag får utföras först efter tillstånd av eller anmälan till berörd nämnd. Vattentäkterna är i allmänhet kommunala. Av det skälet och med hänsyn till kommunens lokalkännedom och kompetens, förefaller det naturligt att prövningen i de enskilda fallen görs av kommunen. Länsstyrelserna har begränsade möjligheter att pröva dessa ärenden som ofta förutsätter lokalkännedom. Denna delegering av rätten att meddela tillstånd eller handlägga anmälningar har ansetts vara viktig. Den har möjliggjort för kommunerna att efter en prövning i det enskilda fallet kunna tillåta förfaranden och åtgärder som generellt sett skulle kunna skada vattenskyddsintresset. I stället för tillståndsplikt har det som ovan nämnts även föreskrivits att för vattenskyddet mindre riskabla åtgärder som ändå behöver regleras får utföras först efter en anmälan till eller ett samrådsförfarande med kommunen. I 7 kap. 21 § sägs att beslut om vatten skyddsområde kan fattas av både länsstyrelse och kommun. Dessa bestämmelser ger emellertid inget direkt stöd för en länsstyrelse att i föreskrifter för ett vattenskyddsområde besluta att frågor om dispens respektive om tillstånd till eller anmälan om viss verksamhet skall prövas av en nämnd. Det kan antas att kommunerna i stor utsträckning själv fattar beslut om sina vattenskyddsområden. Dock kommer beslut om större vattenskyddsområden som omfattar två eller flera kommuner troligen i många fall även fortsättningsvis att beslutas av . Även det fall att en kommun begär att skall besluta om ett vatten- skyddsområde med föreskrifter kan förekomma. Enligt regeringens mening finns det således behov av att en länsstyrelse i föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter, även skall kunna överlåta till den kommunala nämnd som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att medge undantag från inskränkningarna i förfoganderätten. Som Lagrådet påpekat är det inte fråga om att meddelar generella föreskrifter riktade till en nämnd. Lagrummet har därför utformats i enlighet med lagrådets förslag. Därigenom blir det möjligt för att i ett beslut om vattenskyddsområde ange att vissa åtgärder som strider mot beslutet om vattenskyddsområde inte får vidtas om inte den kommunala nämnden medger undantag från beslutet. På motsvarande sätt kan utforma föreskrifterna om inskränkning i rätten att förfoga över fastigheter på så sätt viss åtgärd inte får komma till stånd innan anmälan gjort till den kommunala nämnden. Såsom JO påpekat är det inte fråga om att den kommunala nämnden skall fatta beslut i ställe utan nämndens beslut skall liksom övriga beslut i särskilda fall kunna överklagas till . Som Försvarsmakten redovisat prövas försvarets samtliga ansökningar Prop. 2001/02:65 om tillstånd till miljöfarlig verksamhet av medan tillsynen enligt inom samtliga områden ankommer på generalläkaren. På grund därav skulle det enligt Försvarsmakten vara lämpligare att eventuella anmälningar enligt föreskrifter lämnas till generalläkaren medan dispens, dvs. undantag från beslutet även fortsättningsvis måste sökas hos . Enligt nu gällande bestämmelser kan en kommun meddela föreskrifter om inskränkning i rätten att förfoga över fastigheter och även medge dispens från dessa föreskrifter och detta även om föreskrifterna avser fastigheter som försvaret förfogar över. Någon ändring i det avseendet har heller inte föreslagits. Enligt regeringens mening är den nu föreslagna bestämmelsen närmast att betrakta som en uppdelning av de befogenheter som följer av 7 kap. 22 § eftersom en kommun själv kan besluta om vattenskyddsområde och även medge dispens från sina föreskrifter. 7.3Ersättning till fastighetsägare vid ingripanden av det allmänna Regeringens förslag: Bestämmelsen om kommuners ansvar enligt 31 kap. 7 § för att betala ersättning till fastighetsägare vid vissa ingripanden av det allmänna förtydligas. Det är kommunen som är ersättningsskyldig, om kommunen meddelat förelägganden och förbud enligt samrådsparagraf. Bestämmelsen i 31 kap. 7 § andra stycket om att sökanden i vissa fall skall betala ersättning när fastställt ett vatten skyddsområde görs tillämplig även när det är en kommun som fastställt området. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har erinrat mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Fastighetsägare har i vissa fall rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt för- svåras. De beslut som grundar ersättningsrätt räknas upp i 31 kap. 4 § . Bland annat nämns föreskrifter för naturreservat och vattenskyddsområden samt förelägganden eller förbud enligt s.k. samrådsparagraf i 12 kap. 6 §. Frågan om vem som skall betala ersättningen regleras i 31 kap. 7 § första stycket . Huvudregeln är att ersättningen betalas av staten. Ersättningen skall dock i stället betalas av en kommun, om föreskrifter som avses i 4 § beslutats av kom munen. Kommuners ersättningsskyldighet synes enligt ordalagen i 31 kap. 7 § vara begränsad till fall där föreskrifter har meddelats av en kommun eftersom föreläggan den eller förbud enligt 12 kap. 6 § inte uttryckligen omnämns. Enligt 26 kap. och förordningen (1998:900) om tillsyn enligt kan tillsynsansvaret i vissa fall överlåtas på kommunen med följd att kommunen får meddela föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § . För sådana fall bör enligt regeringens mening också kommunen och inte staten svara för ersättningsanspråk från enskilda. I 31 kap. 7 § andra stycket finns en bestämmelse i vilken det anges att Prop. 2001/02:65 sökanden skall betala de ersättningar som skall lämnas vid vattenskyddsområden, när föreskrifterna för vattenskydds området har beslutats av efter ansökan av en kom mun eller den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställts. Enligt 7 kap. 2122 §§ får även kom muner fatta beslut om vattenskyddsområden. För det fallet att en kommun fattar beslut efter ansökan av den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställs bör ersättningsreglerna vara likartade som när fattar ett sådant beslut. Emellertid saknas för dessa fall en regel som säger att sökanden skall betala ersättningen. Det förefaller mindre lämpligt att kommunen skall svara för ersättning i detta fall i stället för den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställs. Därför bör ett tillägg göras i 31 kap. 7 § , av vilket framgår att sökanden skall betala ersättningen när en kommun har beslutat om före skrifter för ett vattenskyddsområde efter ansökan av den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställts. 7.4Ersättning till fastighetsägare som nekats dispens från bestämmelser om generellt inrättade biotopskyddsområden Regeringens förslag: I fråga om områden som omfattas av generellt biotopskydd bör ersättning betalas ut först när dispens har vägrats eller har förenats med särskilda villkor. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. påpekar att det bör tydliggöras att ersättning vid beslut om biotopsskydd där möjlighet att meddela dispens skall betalas genast endast om en ersättningssituation uppstår. gör gällande att ersättningsreglerna i 31 kap. inte omfattar individuellt inrättade biotopskyddsområden och om uttalandena i betänkandet är uttryck för gällande rätt bör detta klarläggas i 31 kap. 4 §. Skälen för regeringens förslag: I 31 kap. 4 § görs en uppräkning av olika situationer där fastighetsägare har rätt till ersättning vid beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Om de beslut som nämns i 31 kap. 4 § innebär att det krävs tillstånd för en viss verksamhet eller åtgärd, betalas enligt 31 kap. 5 § ersättning endast om tillstånd har väg rats eller förenats med särskilda villkor. Rätten till ersättning i dessa fall kommer därmed inte att inträda när områdesskyddet inrättas utan först när frågan om tillstånd prövas. En förutsättning är dock att det krävs tillstånd. Krav på dispens nämns däremot inte i lagtexten. Skillnaden är väsentlig, eftersom det i miljö balken görs skillnad mellan begreppen tillstånd och dispens. Krav på tillstånd kan införas av den myndighet som inrättar ett områdesskydd. I en föreskrift för området anges då att vissa åtgärder inte får utföras utan tillstånd. Krav på dispens införs däremot inte i föreskrifter meddelade av den beslutande myn digheten. stället lämnas med stöd av föreskrifter i eller i en förordning Prop. 2001/02:65 meddelad med stöd av miljö balken. Exempel på bestämmelser om att dispens kan ges, finns för naturreservat i 7 kap. 7 § andra stycket , för bio topskyddsområden i 7 kap. 11 § andra stycket och för nationalparker i 5 § nationalparksförordningen (1987:938). Eftersom 31 kap. 5 § inte nämner dispenser gäller att ersättning skall betalas genast, när det saknas en föreskrift för området som anger att tillstånd krävs för en viss åtgärd. Förhållandet mellan ersättning och dispens kommenteras ytterligare i Miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45, del 2, s. 76). För generellt inrättade biotopskyddsområdena har avsikten inte varit att rätt till ersättning skall inträda för beslutet. Möjligheten till undantag från det generella biotopskyddet har sin grund i att skyddet är just generellt varför det är rimligt att ersättningsrätten är knuten till myndighetens beslut att inte meddela dispens för en verksamhet eller åtgärd (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 314). Vid riksdagsbehandlingen av miljöbalkspropositionen anförde utskottet att det var rimligt att avvakta det beslut som innebär att en förlust klart och tydligt kan konstateras innan rätt till ersättning uppkommer, varvid utskottet tillstyrkte förslaget dock med det förtydligandet att ersättningsrätten i 31 kap. 4 § första stycket 3 bör avse beslut att ej medge dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket (bet. Enligt den gällande lydelse av 31 kap. 4 § första stycket 3 utgår ersättning för beslut som gäller förbud eller beslut att inte medge dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket inom biotopskyddsområde. Enligt 7 kap. 11 § andra stycket får inte bedrivas verksamhet eller vidtas åtgärder inom ett biotopskyddsområde som kan skada naturmiljön. Detta förbud gäller så snart ett beslut om biotopskyddsområde fattats. För de generellt inrättade biotopskyddsområdena gäller därmed förbud enligt nyssnämnda lagrum att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada naturmiljön. Det kan då ifrågasättas om inte rätt till ersättning föreligger enligt 31 kap. 4 § första stycket 3 för dessa fall. För att det inte skall råda någon oklarhet i frågan bör enligt regeringens mening lagtexten i 31 kap. 5 § ändras så att det uttryckligen framgår att frågan om ersättning skjuts upp vid sådana biotopskyddsområden där dispens kan medges för verk- samheter eller åtgärder som kan skada naturmiljön. Regeringens förslag: Regeringens bemyndigande i fråga om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet justeras. Regeringen bör ha möjlighet att föreskriva om tillstånd eller anmälan även för mindre ändringar. Skälen för regeringens förslag: I 9 kap. 6 § första stycket 1-4 bemyndigas regeringen att föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan gjorts anlägga, driva eller ändra vissa slag av miljöfarliga verksamheter. beträffande ändringar av verksamheter finns i fjärde punkten. att krav på tillstånd eller anmälan får föreskrivas för fall då en miljöfarlig reningsförfarande eller på något annat sätt och det inte är fråga om en mindre ändring. Bemyndigandet ger alltså inte regeringen möjlighet att föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan vid mindre ändringar av miljöfarliga verksamheter. Regeringen bör emellertid på motsvarande sätt som gällde enligt miljöskyddslagen (1969:387) ha en sådan möjlighet eftersom det inte kan uteslutas att även mindre ändringar kan få konsekvenser för miljön. Regeringen föreslår därför att bemyndigandet i 9 kap. 6 § första stycket 4 ändras på så sätt att begränsningen avseende mindre ändringar tas bort. 9 Processuella frågor m.m. 9.1Miljödomstolarna och förfarandet vid dem 9.1.1Överlämnande av mål mellan domstolar Regeringens förslag: I införs en bestämmelse som ger en miljödomstol rätt att överlämna ett mål till en annan miljödomstol för gemensam handläggning med ett mål hos den domstolen om målen har nära samband med varandra. En miljödomstol får också överlämna ett mål till en annan miljödomstol om den andra miljödomstolen tidigare prövat ett ansökningsmål som rör samma verksamhet. Dessutom skall mål kunna överlämnas om det finns sär- skilda skäl. Regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om överlämnande av mål. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: är positiv till förslaget att mål skall kunna överlämnas om det finns ett mål vid annan miljödomstol som har nära samband eller om den andra miljödomstolen tidigare prövat ett ansökningsmål om samma verksamhet. Däremot är tingsrätten tvek- sam till att mål skall kunna överlämnas om det finns särskilda skäl, efter- som det då kan bli fråga om ett okontrollerbart överlämnande mellan miljödomstolarna. Tingsrätten föreslår slutligen att bestämmelsen kom- pletteras med en föreskrift att ett överlämnandebeslut inte får överklagas. tillstyrker förslaget men menar att det egentliga reformbehovet består i att miljödomstolarna har olika domkrets för olika måltyper. Tingsrätten föreslår därför att det skall vara verksamhetens, och inte myndighetens, belägenhet som avgör vilken miljödomstol som är behörig. Skälen för regeringens förslag Problem med nuvarande ordning Enligt 20 kap. 8 § skall mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet prövas av den domstol inom vars område verksam- Prop. 2001/02:65 heten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller skall bedrivas. I 20 kap. 7 § stadgas att det är regeringen som bestäm mer miljödomstolarnas doms- områden. De domsområden som regeringen bestämt i förordningen om miljödomstolarnas dom kretsar följer olika vattendrags avrinningsområ- den. Av 20 kap. 9 § första stycket framgår att ärenden som över klagas från en myndighet till miljödomstolen prövas av den miljödomstol inom vars område myndigheten som först har prövat ärendet är belägen. Syftet med den bestämmelsen är att i de fall där ärendet prövats av två förvaltnings- myndigheter skall den miljödomstol inom vars område det första beslutet meddelas vara behörig (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 230). I stort sett samtliga vattenverksamheter samt de mest omfattande miljöfarliga verk samheterna skall prövas av miljödomstol som första instans. Vid beslutsfattandet kan miljödomstolen med stöd av 22 kap. 25 § tredje stycket överlåta åt tillsynsmyndigheten att fastställa villkor av mindre betydelse. Behörig att pröva ett överklagande av tillsynsmyndighetens beslut är den domstol inom vars domsområde som tillsynsmyndigheten och inte den prövade verksamheten är belägen. Det behöver alltså inte bli samma domstol som prövar ett överklagande av ett delegerat villkor som meddelade huvudbeslutet. Vid överklagande av tillsynsbeslut av en tillsynsmyndighet gäller samma regler om vilken miljödomstol som är behörig att pröva över- klagandet. I vissa fall innebär det att för en och samma verksamhet fattas tillståndsbesluten av en miljödomstol medan överklagade tillsynsbeslut prövas av en annan. Ett exempel på när två överklaganden som har samband med varandra kan handläggas vid olika domstolar är när ett av de överklagade besluten rörande viss verksamhet har fattats av en central tillsynsmyndighet med säte i medan det andra beslutet rörande samma verksamhet har fattats av en lokal tillsynsmyndighet. Det är från effektivitetssynpunkt inte bra att prövningen i de ovan- nämnda fallen sker vid olika domstolar.