prop · GO0365 · 2001-01-01 00:00:00 — kan anrikas i näringskedjan, anses ämnena vara biomagnifierande. Att ett ämne är biomagnifierande medför ökad exponeringsrisk, särskilt för organismer högst upp i näringskedjan, med tillhörande ökad risk för att tidigare oförutsebara skadliga effekter skall visa sig. Regeringen delar syn på att syftet med kriteriet för bioackumulerbarhet främst bör vara att förhindra spridning av ämnen som är bioackumulerbara i hög grad, samt sådana som kan vara biomagnifierande och därmed kan utgöra ett ytterligare förstärkt hot för organismer framför allt på de högre nivåerna i näringskedjan. Det finns ingen exakt gräns för när ett ämne är så bioackumulerande att det riskerar att bli biomagnifierande. Resultat från studier som gjorts på detta område visar att ett ämne kan vara biomagnifierande om biokoncentrationsfaktorn är högre än ungefär 3 500. Det finns dock flera osäkerheter på området att ta hänsyn till, bl.a. att det är oklart vilken relevans biokoncentrationsfaktorer, som uppmäts i vattenmiljö, har för bioackumulering i landlevande organismer. De studier som har gjorts har varit fokuserade på ett begränsat antal ämnen och experimentellt bestämda biokoncentrationsfaktorer underskattar i viss utsträckning ämnens bioackumulerbarhet eftersom upptag via föda inte inräknas. Gränsen för utfasning med avseende på bioackumulerbarhet bör därför sättas lägre än den gräns över vilken ämnen riskerar vara biomagnifierande. Mot bakgrund av detta delar regeringen bedömning att delmålet bör omfatta de ämnen som har en biokoncentrationsfaktor över 2 000, om de uppfyller de kriterier som anges för nedbrytning. I betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) finns en grundligare genomgång av de vetenskapliga skälen bakom de gränser som satts för egenskaperna svårnedbrytbarhet och bioackumulering. I utredningen presenteras också pågående internationellt arbete med att sätta gränser för dessa egenskaper inom bl.a. FN och konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten (OSPAR). anordnade en diskussion om gränsvärden för långlivade och bioackumulerbara ämnen med internationella experter på området. Det fanns vid det mötet en bred enighet om att ämnen som har en biokoncentrationsfaktor över 5 000 och en halveringstid kan fasas ut enbart på grund av dessa egenskaper. Det finns således goda förutsättningar att inom EU och internationellt kunna gå fram snabbare med den grupp av ämnen som är mycket långlivade och mycket bioackumulerande. Regeringen gör bedömningen att det därför finns skäl att definiera gränser för mycket långlivade respektive mycket bioackumulerande ämnen och att dessa bör gå och en biokoncentrationsfaktor över 5 000. Cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen Inom EG:s ämnesdirektiv, rådets direktiv /548/EEG av om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (EGT nr 196, , s.1, Celex 31967L0548), finns definitioner på vad som avses med cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen. I direktivet finns också kriterier för klassificering av kemiska ämnen med avseende på dessa egenskaper. Beroende på hur starka vetenskapliga bevis det finns, inplaceras ämnena i en av tre kategorier. I kategori 1 placeras ämnen för vilka det finns klara bevis för att ämnet ger dessa effekter hos människa. I kategori 2 placeras ämnen för vilka det finns klara bevis om skadliga effekter vid djurstudier och i kategori 3 placeras ämnen för vilka det finns vissa belägg från djurstudier för att ämnena ger dessa effekter, men där beläggen inte är tillräckliga för en inplacering i kategori 2. Flera EG-direktiv, som reglerar användningen eller hanteringen av cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller fortplantningsstörande ämnen, hänvisar till klassificeringen enligt ämnesdirektivet. Det görs i dessa sammanhang ingen åtskillnad mellan ämnen i kategori 1 och 2. Enligt EG:s s.k. begränsningsdirektiv, rådets direktiv /769/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (EGT nr L 262, 27.9.1976, s.201, Celex 31976L0769), får ämnen i kategori 1 eller 2 inte förekomma i kemiska produkter i sådana kvantiteter att produkterna skall märkas med avseende på dessa effekter, om produkterna är avsedda för att säljas till allmänheten. Regeringen gör bedömningen att sådana kemiska produkter som inte får säljas till allmänheten som sådana inte heller bör förekomma i andra typer av varor som säljs till allmänheten. Mot den bakgrunden bör delmålet omfatta de cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen som är klassificerade i kategori 1 eller 2, enligt EG:s ämnesdirektiv. De ämnen som därmed omfattas är inte bara de ämnen som klassificerats av kommissionen och som förts upp i bilagan till direktivet, utan också de ämnen som företagen själva med hjälp av kriterierna i direktivet klassificerat inom dessa kategorier. Indelningen i olika kategorier inom ämnesdirektivet är alltså baserad på graden av bevis för att ett ämne förorsakar en viss effekt. Den tar inte hänsyn till ämnenas potens, dvs. hur hög dos som krävs för att ge upphov till skada i en viss andel av en grupp av t.ex. försöksdjur. Detta kan ses som en brist i nuvarande klassificeringssystem och regeringen anser därför att det är angeläget att verkar för att ämnenas potens ges större tyngd vid klassificeringen av cancerframkallande, arvsmasse- påverkande och fortplantningsstörande ämnen. Ämnen med hormonstörande verkan kan ge upphov till en rad olika effekter. De kan t.ex. förorsaka störningar i fortplantningsförmågan, missbildad avkomma, cancer, påverkan på immunsystemet, diabetes, hjärtkärlsjukdomar, benskörhet och påverkan på nervsystemet. och unga individer är mer känsliga för hormonstörande ämnen än vuxna. Regeringen delar bedömning att det inte går att fastställa några kriterier för när ett ämne skall anses vara så hormonstörande att det bör omfattas av regeringens nya riktlinjer för kemikaliepolitiken. Ett viktigt skäl till det är att det inte finns några internationellt accepterade testmetoder för hormonstörande ämnen. Mot bakgrund av de allvarliga effekter som dessa ämnen kan medföra är det dock synnerligen angeläget att en utveckling sker så att kriterier kan bestämmas. är det viktigt att notera att flera av de effekter som hormonstörande ämnen kan ge upphov till ligger inom effektområden som omfattas av delmålet. Eftersom är särskilt känsliga för hormonstörande ämnen bör en stor del av de effekter som ämnena kan ge kunna inrymmas i effektområdet fortplantningsstörningar, förutsatt att testmetoderna vidareutvecklas och att relevanta tester av fortplantningsstörningar också utvecklas på det ekotoxikologiska området. Regeringen kommer att verka för att kriterier för hormonstörande ämnen skall kunna utvecklas bl.a. genom att satsa på ytterligare forskning inom området och utveckling av testmetoder, vilka i största möjliga utsträckning bör vara försökdjursfria. En bred forskning, särskilt när det gäller alternativa metoder, behövs som grund för utveckling av testmetoder. Det är viktigt att ytterligare klarlägga vilka effekter hormonstörande ämnen kan ge samt på vilket sätt ämnena verkar i kroppen när de ger dessa effekter. Beträffande utveckling av testmetoder pågår ett arbete inom , som aktivt deltar i. Det finns ett behov av att utveckla både enkla, billiga liksom mer avancerade tester. Enkla tester behövs för att kunna testa många ämnen och grovt sortera ut de som kan vara hormonstörande. De enkla tester som finns måste göras mer tillförlitliga. Mer avancerade tester behövs för att utröna om sådana ämnen som efter enklare test kan misstänkas ha hormonstörande verkan verkligen har det. presenterade Europeiska kommissionen en strategi för hormonstörande ämnen, KOM(1999)706. Strategin är uppdelad på agerande på kort, medellång och lång sikt. Den omfattar framtagande av en lista över misstänkt hormonstörande ämnen. Listan kommer bl.a. att användas för att identifiera ämnen som är prioriterade för ytterligare testning och ämnen som kan bli föremål för reglering. Strategin innebär också att ytterligare forskning skall bedrivas inom området och lämpliga testmetoder utvecklas. Det senare skall ske i samarbete med , som bedriver ett aktivt arbete på området. Strategin tar också upp riskhantering genom frivilliga insatser från industrin och genom ändringar i befintliga regler på kemikalieområdet. Strategin diskuterades vid miljörådets möte i . Rådet framhöll bl.a. att strategin måste samordnas med gemenskapens allmänna strategi för kemiska ämnen, som kommissionen kommer att föreslå. Rådet betonade att försiktighetsprincipen måste tillämpas för att det skall gå snabbt och effektivt att reagera på problemet. Regeringen gör bedömningen att för att nå framgång med arbetet inom området hormonstörande ämnen behövs insatser såväl nationellt, inom EU, som i andra internationella organ där arbete med utveckling av riktlinjer för testmetoder inom utgör en viktig plattform. 8.4.3 EU-inriktade strategier för att nå delmål 3 Regeringens bedömning: Regeringen avser att inom EU verka för att regler införs som förbjuder användningen av de ämnen som omfattas av delmålet. och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det finns en bred uppslutning kring att EU är en viktig arena för att genomföra delmålet. m.fl. tycker dock att ett agerande i EU bör kombineras med mer kraftfulla nationella åtgärder. Skälen för regeringens bedömning För att delmålet, och de delar av regeringens nya riktlinjer för kemikaliepolitiken som omfattas av delmålet, skall nås krävs en samsyn, i första hand på EU-nivå. Det finns flera skäl till att välja EU som bas för agerandet när det gäller att genomföra delmålet. Farliga ämnen sprids i varor som det handlas med internationellt. Det finns risk för att restriktioner mot ämnen i varor kan betraktas som tekniska handelshinder om de införs ensidigt nationellt. Att kontrollera att reglerna efterlevs blir också lättare om de införs med hela EU som bas. Farliga ämnen sprids inte bara med varorna som sådana utan kan också spridas med vindar och vattenströmmar. Även för att minska risken för sådan spridning är det angeläget att åtgärder mot de farliga ämnena vidtas inom hela EU. Det finns flera sätt att verka för förändringar av reglerna på kemikalie- och varuområdet. När det gäller generella åtgärder mot hela grupper av ämnen ser regeringen ett behov av att verka direkt gentemot EU, t.ex. inom ramen för den kemikaliestrategi som tas fram av kommissionen. kommer att verka direkt inom bl.a. för en utfasning av de långlivade och bioackumulerande ämnen samt de cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen som omfattas av delmålet. Om gemenskapsregleringen inte ger ett tillräckligt miljö- och hälsoskydd, är det möjligt att i fråga om enskilda ämnen och användningar ta fram nationella bestämmelser. Detta förutsätter att grundläggande EU-rättsliga principer iakttas och att ämnet eller användningen inte omfattas av harmoniserade EG-bestämmelser. Sådana nationella bestämmelser kan också påverka EU-arbetet. De regler som kan behövas inom EU för att genomföra delmålet kan antingen införas genom ändringar i befintliga direktiv och förordningar eller genom att helt nya rättsakter skapas. Reglering av långlivade och bioackumulerande ämnen i EU har som ett underlag för kommande förhandlingar visat på hur befintliga rättsakter skulle kunna ändras i syfte att uppnå delmålet. Förslaget innebär i korthet att nya klassificeringskriterier införs för långlivade och bioackumulerande ämnen samt att nya gränser för märkning av kemiska beredningar (preparat) som innehåller sådana ämnen införs. Begränsningar av användningen av dessa ämnen kan, enligt förslaget, införas genom att i begränsningsdirektivet (rådets direktiv /769/EEG) föra in hänvisningar till de ämnen som omfattas av den nya märkningen. En sådan konstruktion, som innebär att användningsbegränsningar införs genom att begränsningsdirektivet hänvisar till en grupp ämnen och preparat som givits viss klassificering i direktivet 67/548/EEG samt i och rådets direktiv /45/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat (EGT nr L 200, 30.7.1999, s.1, Celex 31999L0045) finns redan för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen. Regeringen avser att verka för att de ämnen som omfattas av delmålet fasas ut inom EU, antingen genom förändringar i befintliga rättsakter eller genom tillkomsten av nya. Det är viktigt att den som använder en kemisk produkt som innehåller ett ämne som omfattas av delmålet skall få kännedom om det så fort som möjligt, t.ex. genom att reglerna om klassificering och märkning ändras. Regeringen gör bedömningen att det är möjligt att gå fram snabbare med att reglera de ämnen som är mest långlivade och bioackumulerande. Det bör också vara möjligt att gå snabbare fram med att förbjuda att nya ämnen som är långlivade och bioackumulerande släpps ut på marknaden än att förbjuda ämnen som redan finns på marknaden. Ett stegvis förfarande kan vara strategiskt för att inom EU få gehör för att basera en reglering på ämnenas inneboende farliga egenskaper, i stället för att basera användningsbegränsningar på fullständiga riskbedömningar. Förbud mot att introducera nya långlivade och bioackumulerande ämnen bör införas , dock . Därmed ges en klar signal till företagen att de i sin produktutveckling bör styra bort från ämnen med sådana egenskaper. För mycket långlivade och mycket bioackumulerbara ämnen som redan finns på marknaden kommer att verka för att förbud införs inom EU . bör detta förbud ha utökats till att även omfatta de övriga ämnen som i delmålet definierats som långlivade och bioackumulerbara. Samma regler kommer då att gälla för ämnen som funnits på marknaden som för nyintroducerade ämnen. Det är viktigt att förbuden omfattar alla typer av varor. Dessa ämnen skall inte få förekomma i kemiska produkter, men inte heller förekomma i andra typer av varor som tillverkas inom eller importeras till EU. Vissa specifika och tidsbegränsade undantag kan behövas från förbuden, t.ex. för forskningsändamål och för användning i industri- anläggningar, under förutsättning att företagen vidtar åtgärder för att säkerställa att ingen spridning till miljön sker. Tidsbegränsade undantag bör också kunna ges efter prövning för viss användning eller viss typ av vara. Ett medgivande om undantag bör gälla inom hela gemenskapen. Reglering av cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen i EU Det finns regler som begränsar användningen av cancer- framkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen. Enligt EG:s begränsningsdirektiv (rådets direktiv /769/EEG) får ämnen i kategori 1 eller 2 inte förekomma i kemiska produkter, i sådana kvantiteter att produkterna skall märkas med avseende på dessa effekter, om produkterna är avsedda för att säljas till allmänheten. Eftersom ämnen med dessa egenskaper också används i varor och det finns risk för att kemiska ämnen läcker ut ur varor bör enligt förslag dagens begränsningar för cancerframkallande, arvsmasse- påverkande och fortplantningsstörande kemiska produkter utvidgas till att även omfatta övriga konsumenttillgängliga varor. Regeringen avser att verka för att detta genomförs på EU-nivå. I ett nästa steg bör även den yrkesmässiga användningen av kemiska produkter och andra varor som innehåller dessa ämnen omfattas. På arbetsmiljöområdet finns regler för att skydda arbetstagare. Syftet med att begränsa den yrkesmässiga användningen är därför inte primärt att skydda arbetstagare, utan att skydda konsumenter från exponering som kan uppstå i samband med yrkesmässig användning. Ett exempel på detta är om en yrkesman använder en kemisk produkt som innehåller ämnen av aktuellt slag i t.ex. en byggnad och ämnet därefter läcker ut och ger upphov till en exponering av de personer som vistas i byggnaden. En stor andel av de cancerframkallande ämnen som förekommer i samhället finns i de petroleumbaserade bränslena. I begränsnings- direktivet görs undantag för motorbränslen. Dagens regler omfattar således inte försäljning av bensin och andra bränslen till privat- konsumenter. För att delmålet skall kunna nås behöver dock använd- ningen eller sammansättningen av petroleumbaserade bränslen ändras. Regeringen kommer inom EU att verka för fortsatta förändringar av sammansättningen av bränslen. Frågor om fordon och bränslen behandlas inom EU i Fordons- och oljeprogrammen (Auto-Oil). Kommissionen har kommit med ett meddelande om en genomgång av det andra Auto-Oil programmet KOM(2000)626 slutlig. De före- slagna åtgärderna för petroleumbaserade bränslen bidrar till delmålet men räcker inte för att delmålet skall nås. Regeringen avser att uppdra åt att tillsammans med Kemikalieinspektionen och utreda frågan om förändringar av användningen och sammansättningen av petroleumbaserade bränslen i syfte att få fram underlag för fortsatt agerande inom EU och nationellt. Reglering av kvicksilver, kadmium och bly i EU Med tanke på handel och gränsöverskridande luftföroreningar bör kvicksilver, kadmium och bly avvecklas inom hela EU. Det finns också skäl att verka för minskade utsläpp t.ex. i samband med förbränning. anmälde en ändring i förordningen 1998:944 om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, som innebär utökningar i förbudet mot kvicksilver. Som tidigare nämnts kan en sådan anmälan leda till att frågan får högre prioritet för gemensamma åtgärder inom unionen. Den fortsatta hanteringen av den gjorda anmälan bör kunna ge vägledning för om anmälan av nationella förbud kan vara en framkomlig väg att begränsa användningen av kvicksilver ytterligare. avser också att verka för att rådets direktiv /157/EEG av om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (EGT nr L 078, 26.3.19991, s. 38, Celex 31991L0157) skärps så att återstående användning av kvicksilver upphör inom det området. Bly bör fasas ut genom en kombination av förbud och frivilliga åtgärder. Den största spridningen av bly till miljön sker genom användning av blyammunition och blysänken. Regeringen avser att anmäla ett förbud för dessa användningsområden. bör också verka för att rådets direktiv /493/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kristallglas (EGT L326, 29.12.1969, s.36, Celex 31996L0493) ändras så att användning av bly inte skall krävas för att få marknadsföra glas under vissa benämningar. bör verka för att ett förbud för användning av kadmium införs inom EU. För detta behöver reglerna i begränsningsdirektivet, direktiv /769/EEG, ändras, men det behövs också skärpningar i direktiv /157/EEG om batterier. bör fortsatt verka för att batteridirektivet anpassas till de tekniska framsteg som gjorts beträffande kadmiumbatterier. I fosforgödsel kan kadmium förekomma som förorening. har gränsvärden för hur mycket kadmium som får finnas i sådana gödselmedel. Arbete pågår med att se över behovet av att också införa gränsvärden på EU-nivå. bör i detta arbete fortsätta att verka för att ett gränsvärde för kadmium i fosforgödsel införs i rådets direktiv /116/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om gödselmedel (EGT L 024, 30.1.1976, s.21, Celex 31976L0116). De ämnen som omfattas av delmålet bör inte förekomma i varor av något slag. Det innebär att de inte heller bör förekomma i bekämpningsmedel. För bekämpningsmedel görs, till skillnad från flertalet övriga kemiska produkter, en förhandsgranskning av myndigheterna innan produkterna får släppas ut på marknaden. Bekämpningsmedlen regleras genom två olika direktiv i EU. Det ena är direktivet om växtskyddsmedel, rådets direktiv /414/EEG av om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, , s.1, Celex 31991L0414). Det andra direktivet omfattar biocider (t.ex. slembe- kämpningsmedel, råttgift och träskyddsmedel) och rådets direktiv /7/EG av om utsläppande av biocidprodukter på marknaden (EGT L 123, 24.4.1998, s.1, Celex 31998L0008). Inom EU pågår nu ett arbete med att utvärdera alla verksamma ämnen i dessa båda grupper. De ämnen som bedöms som acceptabla för användning förs upp på en s.k. positivlista. bör aktivt arbeta för att ämnen som uppfyller de kriterier som anges i delmålet inte förs upp på positivlistorna inom EU. Andra regler inom EU som kan påverka genomförandet av delmålet Bland andra regler inom EU som kan bidra till att uppnå delmålet märks direktiv om producentansvar. De syftar i första hand till att skapa förutsättningar för återvinning av varor av olika slag. Producentansvar för uttjänta produkter kan dock även ge möjlighet att fasa ut särskilt farliga ämnen i varor. Dels kan det i anslutning till reglerna om producentansvar ställas krav på att varorna inte får innehålla vissa farliga ämnen, dels får producenterna en allmän och stark drivkraft att ta bort skadliga ämnen ur sina varor eftersom de ges ansvar för återvinningen. I EU finns exempel på direktiv om producentansvar som omfattar krav beträffande innehållet av vissa ämnen. Ett sådant direktiv är och rådets direktiv (2000/53/EG) av om uttjänta fordon (EGT L 269, 21.10.2000, s 34, Celex 32000L0053). Ett annat exempel är de direktiv om elektriska och elektroniska produkter som föreligger som förslag från kommissionen (KOM(2000)347 slutlig). För elektriska och elektroniska produkter har kommissionen lämnat förslag till två direktiv med nära anknytning till varandra, där det ena behandlar producentansvar och det andra utfasning av farliga ämnen i produkterna. kommer i EU att verka för att det i nya direktiv om producentansvar tydligt framgår att producenterna har ansvar för att utforma produkterna på ett sådant sätt att de kan återvinnas, vilket bl.a. kan innebära att innehållet av farliga ämnen i varor begränsas. Till regler som skulle kunna bidra till delmålet men också möjligen skulle kunna försvåra genomförandet av delmålet hör produktdirektiven. Med produktdirektiv menas här EG-direktiv vars syfte är att undanröja hinder för den fria rörligheten av varor. Till den gruppen hör bl.a. de s.k. nya metoden-direktiven och andra direktiv som ställer krav på CE- märkning eller typgodkännande av produkter. Om produktdirektiven utvecklas så att de tar hänsyn till kriterierna för ämnen som skall omfattas av delmålet, så bidrar detta till att delmålet nås. Det finns dock risk för regelkonflikter mellan produktdirektiv och direktiv som har till syfte att begränsa användningen av kemikalier. begränsningar av kemiska ämnen har huvudsakligen gällt restriktioner mot ämnen och preparat (kemiska produkter) som sådana. I enstaka fall har det varit fråga om begränsningar mot förekomsten i andra typer av varor. Att införa begränsningar för varor som innehåller farliga ämnen aktualiserar ett flertal juridiska frågeställningar. Om regler om begränsningar för varor införs på gemenskapsnivå, i t.ex. begränsnings- direktivet, och detta medför att en vara kommer att täckas både av begränsningsreglerna och bestämmelserna i något eller flera produkt- direktiv, uppstår frågor om rättsakternas inbördes förhållanden och om vilka bestämmelser som skall ha företräde. Ett slutligt svar på frågorna om eventuella regelkonflikter kan givetvis endast ges genom att de behandlas av . Regeringen anser dock att frågan om risk för regelkonflikter mellan produktdirektiv och direktiv som har till syfte att begränsa användningen av kemikalier behöver belysas ytterligare inom gemenskapen, vilket skulle kunna ske inom ramen för arbetet med och den integrerade produktpolitiken.