prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — styras som övriga statliga myndigheter och få ta sitt ansvar för att verksamheten har den personal som behövs. Remissinstanserna: Med undantag för ser alla remissintanser svårigheter i att exakt bestämma antalet yrkesofficerare och påtalar behovet av kontinuerlig uppföljning och anpassning av personalen såväl i antal som i sammansättningen av olika kategorier. ser däremot inte samma svårigheter utan anser att utredningen borde ha gjort en självständig analys av antalet. pekar också på behovet av en kontinuerlig uppföljning. Försvarsmakten instämmer i utredningens yttrande att styrningen bör ske med fokusering på mål och resultat och inte med personalramar. Försvarsmakten och menar att inriktningen bör vara de 11 450 yrkesofficerare som Försvarsmakten senast hävdat. anser att även detta behov är för lågt räknat. anser att frågan om antalet yrkesofficerare skall beslutas av Försvarsmakten. Skälen för regeringens bedömning: Försvarsmaktens behov av personal varierar över tiden både i volym och inom de olika personalkategorierna. Regeringen vill för sin del understryka betydelsen av att Försvarsmakten förbättrar sina metoder för att ta fram de underlag om personalvolymer som presenteras inför statsmakternas övergripande avvägning av verksamhetens inriktning. Genom en kontinuerlig verksamhetsanalys som beaktar det nya försvarets uppgifter, konsekvenserna av det nya personalförsörjningssystemet och att personalkategorierna påverkar varandra finns möjlighet för Försvarsmakten att göra en lämplig avvägning beträffande antalet anställda inom de olika personalkategorierna. Regeringen avser att följa upp personalutvecklingen inom Försvarsmakten utifrån denna helhetssyn. Försvarsmakten bör även fortsättningsvis ta ett för myndigheter normalt arbetsgivaransvar. I detta ingår bl.a. att besluta om antalet anställda inom respektive personalkategori. har på regeringens uppdrag gjort en genomlysning av Försvarsmaktens behov av yrkesofficerare. Uppdraget tillkom efter det att försvarsutskottet begärt en prövning av behovet av yrkesofficerare till följd av den stora diskrepans som funnits mellan de olika underlag som Försvarsmakten presenterat. Personalförsörjnings- utredningen har angett ett behov av yrkesofficerare men också anfört att denna siffra är förenad med stor osäkerhet. Regeringen delar utredningens syn på osäkerheten och finner, av skäl som framgår nedan, det vare sig möjligt eller lämpligt att lägga fast antalet anställda inom en av Försvarsmaktens många personalkategorier. Övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar och de allt mer resurskrävande internationella insatserna har enligt regeringen medfört att personalbehovsberäkningarna kan grundas på enbart insatsorganisationens behov. Istället bör de grundas på de personella behov som följer med de uppgifter som regeringen sammantaget ger Försvarsmakten. Skillnaden kan synas vara obetydlig men har i grunden förändrat förutsättningarna för de tidigare beräkningsmodellerna. De nya modeller som behövs är svårare att skapa och de numerärer de utmynnar i kan lättare ifrågasättas än vad som var fallet när krigsorganisationens personaltabeller var definierade intill sista Prop. 2001/02:10 mans kompetensprofil. Försvarsmakten har enligt regeringen ännu inte till fullo skapat de nya beräkningsmetoder som är nödvändiga för att ge stabilitet i myndighetens planering av de personella resurserna. En sådan stabilitet är en förutsättning för att återskapa förtroendet för de underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen i dessa frågor. I utvecklingen av dessa metoder ingår att väga samman de behov som genereras av bl.a. förmågan att försvara , den fredstida produktionen, den internationella verksamheten och anpassningsförmågan. Den utveckling av personalförsörjningssystemet som beskrivs i denna proposition förbättrar enligt regeringens uppfattning ytterligare förutsättningarna för att bedöma behovet av personal. I sitt fortsatta arbete bör därför Försvarsmakten, utöver vad som anförts ovan, också analysera konsekvenserna av ett reformerat skolsystem, förskjutningen mot fler civilanställda, det nya reservofficerssystemet och utnyttjandet av den kompetens som de som genomfört värnplikt har. Utgående från denna analys menar regeringen att det bör vara möjligt för Försvarsmakten att med större säkerhet än bestämma behovet av personal. För att personalförsörjningssystemet skall kunna få den flexibilitet som är nödvändig anser regeringen att Försvarsmakten, med undantag för vissa chefer på hög nivå, bör ha en frihet att bestämma såväl det totala antalet anställda som antalet inom respektive personalkategori. De avvägningsdiskussioner som förs beträffande personalkostnadernas andel av anslagen i jämförelse med andra resurser bör därmed utgå från det totala antalet anställda och inte utifrån antalet inom de olika personalkategorierna. Personalbehoven förändras över tiden och bör betraktas som en del av den dynamiska process som Försvarsmakten genomgår. Detta ställer i sin tur krav på att Försvarsmakten fortlöpande bedriver ett utvecklingsarbete beträffande formerna för hur behovet av personal beräknas. är det viktigt att formerna för att kunna följa upp hur Försvarsmakten fullgör sitt arbetsgivaransvar utvecklas, bl. a. genom relevanta nyckeltal om de olika kategoriernas fördelning och förändringar över tiden. I Försvarsmaktens myndighetsansvar ingår ett ansvar för att besluta hur många anställda som behövs för att utföra myndighetens uppgifter. Detta ansvar förutsätter att planeringen i dessa avseenden kan vila på en mer stabil grund än vad som varit fallet och att personalkostnaderna avvägs mot befintliga anslagsmedel. Med de åtgärder som regeringen redovisar bör det vara möjligt för Försvarsmakten att utarbeta underlag som är så kvalitetssäkrade att en sådan stabilitet kan uppnås. 14.3.6Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldigheten för anställd personal Regeringens bedömning: Tjänstgöring i den fredsfrämjande verksamhet som Försvarsmakten bedriver utomlands bör betraktas som en naturlig del av de anställdas yrkesutövning. Yrkesofficerare som nyanställs bör vara skyldiga att tjänstgöra i utlandsstyrkan. Redan anställda yrkesofficerare bör ges möjlighet att göra ett sådant åtagande. Den internationella verksamheten bör även i första hand grundas på frivillighet vilket ställer krav på att Försvarsmakten vidtar åtgärder som gör sådan tjänstgöring attraktiv. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Utredningen har dock föreslagit att tjänstgöringsskyldigheten för yrkesofficerare skall regleras i lag. Remissinstanserna: Försvarsmakten och anser att tjänstgöringsskyldigheten bör utökas till att även omfatta redan anställda yrkesofficerare. och Försvarets civila tjänstemannaförbund anser att tjänstgöringsskyldigheten även skall omfatta civil personal. anser att möjligheterna att genom kollektivavtal reglera den internationella tjänstgöringsskyldigheten bör belysas och prövas innan lagstiftning föreslås. avvisar förslaget och anser att nuvarande förhållande med särskild anställning i utlandsstyrkan skall bibehållas. Remissinstanserna i övrigt har ställt sig bakom utredningens förslag eller lämnat dem utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: har förbundit sig att på anmodan ställa militär personal till förfogande för FN-uppdrag. Sedermera har ambitionerna att aktivt bidra till det internationella fredsfrämjande arbetet medfört att engagerat sig med trupper ingående i multinationella styrkor, senast på . Regeringen har angett att strävan bör vara att kunna sända iväg förband (s.k. insatsförband) till ett operationsområde senast efter beslut. Inom Försvarsmakten fortsätter arbetet med att utveckla den internationella samverkansförmågan. Detta sker främst genom den planerings- och översynsprocess (PARP) som bedrivs i samarbete med Nato inom ramen för Partnerskap för fred (PFF). Andra viktiga delar av den internationella verksamheten, och där militär kompetens är en viktig komponent, återfinns inom FN:s och verksamheter. Inom EU sker en snabb utveckling som syftar till uppbyggnad av en krishanteringsförmåga. En ökande andel av befattningarna inom multinationella organisationer och vid multinationella staber bemannas med svensk militär personal. Regeringen delar utredningens antagande om att en ökning kommer att ske. Utredningen har särskilt framhållit att vissa flaskhalsproblem kan uppstå och att det finns anledning att noga följa utvecklingen. Det har ansetts att tjänstgöring i väpnad tjänst utomlands skall vara frivillig. Av 2 § lagen (1992:1153) om väpnad styrka utomlands följer att personal som skall tjänstgöra i väpnad tjänst för fredsbevarande verksamhet utomlands skall anställas särskilt för denna uppgift. Detta innebär att en anställning i Försvarsmakten inte medför någon skyldighet att tjänstgöra i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, däremot medför en anställning skyldighet att tjänstgöra utomlands i övrigt. Exempelvis innefattar anställningen skyldighet att tjänstgöra utomlands i väpnad styrka för deltagande i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Detta förhållningssätt har varit rimligt så länge arbetsuppgifterna legat utanför Försvarsmaktens normala verksamhet. Försvarsmaktens uppgifter och inriktning förändras dock över tiden i likhet med andra myndigheters. Den viktigaste förändringen för Försvarsmaktens del är den förändring som skett mot ett väsentligt utökat deltagande i internationella insatser. Utvecklingen mot en ökad internationell verksamhet för Försvarsmakten har betonats och konkretiserats ytterligare genom bland annat de förband som anmält till förbandsregister som upprättats av FN, Nato och EU. Många officerare är eller har varit engagerade i den internationella verksamheten. Av 2 § förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten framgår att myndigheten har uppgifter utomlands. Enligt bestämmelsen skall Försvarsmakten bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. Genom bestämmelsen har regeringen uttryckt sin syn på den internationella verksamhetens betydelse för den svenska säkerhetspolitiken och för Försvarsmakten. Tjänstgöring utomlands bör enligt regeringens mening därför vara en naturlig del av yrket för officerarna. Regeringen anser därför att yrkesofficerare skall vara skyldiga att i sin anställning tjänstgöra i väpnad tjänst för de syften som anges i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Skyldighet att tjänstgöra i utlandsstyrkan bör införas för nyanställda yrkesofficerare. Hur tjänstgöringsskyldigheten skall komma till uttryck är ytterst en författningsteknisk fråga. var alla statliga tjänstemäns anställningsvillkor offentligrättsligt reglerade. Villkoren fanns i lagar, förordningar och reglementen. Även anställningsavtalet betraktades som offentligrättsligt och inte civilrättsligt. Det statliga anställningsavtalet liknar numera i allt väsentligt sin privata motsvarighet. Att lagreglera en arbetsskyldighet är att återgå till en modell som tidigare använts för statliga tjänstemän. En lagreglering av tjänstgöringsskyldigheten medför inte heller någon skillnad i förhållande till tjänstgöringsskyldighetens reglering i anställningsavtalet vid en arbetsvägran. Sanktionen för arbetsvägran är i båda fallen ytterst avskedande. Regeringen överväger därför möjligheterna att i förordning ålägga Försvarsmakten att se till att det, vid nyanställning av yrkesofficerare, framgår av den enskildes anställningsavtal att arbetsskyldigheten omfattar väpnad tjänst för fredsfrämjande verksamhet utomlands. Regeringen kommer också att föreslå följdändringar i lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Förslagen till lagändringarna kommer att innebära att någon särskild anställning i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten inte behövs för den som är yrkesofficer inom Försvarsmakten, samt att den som tjänstgör i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten utan särskild anställning därom också omfattas av det särskilda rehabiliteringssystem m.m. som finns för anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. I detta sammanhang har regeringen för avsikt att överväga om tjänstgöringsskyldigheten också bör omfatta civilanställda i Försvarsmakten. Detta anser regeringen dock inte förändrar det grundläggande personalpolitiska synsättet att tjänstgöring i internationell tjänst i första hand och i största möjliga utsträckning bör ske med frivilligheten som Regeringen understyrker därför vikten av att ett beslut om tjänstgöring utomlands alltid bör ske i nära samråd med den enskilde i likhet med vad som är fallet vid nationell tjänstgöring. 14.4Det militära skolsystemets utveckling Regeringens bedömning: Det militära skolsystemet bör fortsatt reformeras så att det tillgodoser de framtida kompetensbehoven och bidrar till att skapa alternativa karriärvägar för anställd personal. Utbildningens status samt skolstegens utbildningsmål, längd, antal, innehåll och inbördes samband bör ses över liksom möjligheterna att införa en treårig grundläggande utbildning och att utnyttja utbildningar utanför det militära skolsystemet. De militära skolornas antal, organisation, huvudmannaskap och lokalisering bör inte förändras förrän ett reformerat skolsystem utformats. Ytterligare överväganden är nödvändiga innan ett förslag kan redovisas för . Skolsystemet bör bli flexiblare avseende såväl chefsutbildningar som fack- och expertutbildningar. En större flexibilitet avseende antalet tjänsteår mellan skolstegen bör medges och den tidigare kopplingen mellan vissa skolsteg och befordran bör tas bort. Det växande internationella engagemanget bör på ett tydligare sätt återspeglas i utbildningen som en ökad individuell anpassning bör övervägas. Inom ramen för detta reformarbete bör ansvar för olika delar av utbildningen och dess genomförande ses över. Inriktningen för den fortsatta reformeringen av relevanta delar av det militära skolsystemet bör vara att utbildningen ges en utformning som innebär att den kvalitetsmässigt kan likställas med högskoleutbildning enligt högskolelagen (1992:1434). En utredning bör tillsättas så snart det är möjligt med uppgift att se över det militära skolsystemets utveckling. Utredningen bör även pröva och föreslå vilka examina som bör införas för denna utbildning. Utredningen bör redovisa resultatet av sitt arbete . förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning och omfattar i övrigt följande. Utredningen föreslår att studietiden för de officerare som genomgår alla de s.k. nivåhöjande programmen får sin studietid förkortad från ca Den tvååriga grundläggande officersutbildningen föreslås bli treårig. Vidare föreslår utredningen att de som avlägger yrkesofficersexamen bör befordras till löjtnant och inte som till fänrik. Det taktiska programmet, som är ettårigt och genomförs tidigast efter examen, föreslås läggas ned. Den första utbildningen på Försvarshögskolan, det ettåriga stabsprogrammet, föreslås bli förlängt till . Det avslutande chefsprogrammet, som är , föreslås bli ettårigt och ges en utpräglad individuell utformning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har yttrat sig över förslaget om ny officersutbildning. De föreslagna formerna för utbildningen ifrågasätts på ett stort antal punkter. Övriga förslag har färre instanser yttrat sig om och i positiva ordalag. Försvarsmakten och Försvarshögskolan påtalar svårigheterna med att utvärdera ett skolsystem som till sin huvuddel infördes . Ingen elev har ännu hunnit gå två på varandra följande program. Flera remissinstanser, bl.a. Styrelsen för psykologiskt försvar och studentkåren vid är negativa till en neddragning av den totala utbildningstiden eftersom utredningen pekar på den ökande komplexiteten i officersyrket och de ökande kraven på kompetens. Flera remissinstanser motsätter sig en förkortning av chefsprogrammet. Statskontoret och är positiva till ett treårigt inledande yrkesofficersprogram. Flera remissinstanser anser att utredningens förslag inte kan ligga till grund för ett beslut om förändrat skolsystem utan att en vidare utredning krävs. Införandet av ett antal fack- och expertutbildningar bejakas av de fem remissinstanser som behandlat frågan. Att avskaffa kopplingen mellan skolsteg och grad, dvs. att ta bort skillnaden mellan nivåhöjande och icke nivåhöjande utbildning, bejakas dessutom. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att de nya uppgifterna för Försvarsmakten i kombination med den ökade komplexiteten i utövandet av dessa uppgifter ställer krav på en fortsatt reformering av skolsystemet. Den ökade bredden av kompetenser liksom behovet av detaljkunskaper kräver ett skolsystem med både stor bredd och stort djup. Såväl chefsutbildningar som fack- och expertutbildningar på olika nivåer med möjligheter att utnyttja civila utbildningar blir naturliga inslag i ett sådant system. Även den ökade internationella verksamheten ställer nya krav på utbildningen. I likhet med flera av remissinstanserna anser regeringen dock att utredningens förslag inte utan ytterligare underlag kan ligga till grund för ett beslut om förändrat skolsystem i alla avseenden. En vidare översyn krävs innan det är möjligt att fatta beslut om utbildningen i förhållande till annan högskoleutbildning samt skolstegens utbildningsmål, längd, antal, innehåll och inbördes samband. Regeringen avser därför tillsätta en utredning så snart det är möjligt med uppgift att se över det militära skolsystemets utveckling och bedömer att denna översyn bör utmynna i en successiv förändringsprocess som bedöms bli flerårig. Vid sidan av chefskarriärens utbildningar föreslår utredningen att ett antal fack- och expertutbildningar utformas för de alternativa karriärerna. Utbildningarna bör ingå i program och i allmänhet omfatta minst en termin men kan också vara längre. För att flerkarriärsystemet skall bli framgångsrikt är det av stor betydelse att kopplingen mellan skolsteg och befordran avskaffas. Regeringen anser att Försvarsmakten själv bör bestämma grunderna för befordran av sin personal med undantag för de högsta tjänstegraderna vilka även framledes bör beslutas av regeringen. För att möjliggöra detta bör dagens system med specifik utbildning som styrande för befordran utgå. De krav som ställs på officerarna handlar enligt regeringen främst om att på ett kreativt sätt tillämpa kunskap. Att utöva ett direkt ledarskap och själv praktiskt behärska olika system ingår i den rollen. Det krävs både specialistkunskaper för att tränga in i de enskilda fackområdena och en generell kunskapsbas om Försvarsmakten. Det krävs vidare kompetens att lösa komplexa problem där förmågan att tillämpa ett vetenskapligt synsätt prövas. Det krävs även en insikt i hur olika komponenter i den militära organisationen påverkar varandra samt en förståelse för interaktionen med samverkande organisationer. Genom fördjupning inom olika delområden utbildas specialister utifrån en gemensam plattform av metodik och kunskap. Regeringen anser att den fortsatta reformeringen av skolsystemet kräver ytterligare prövning av ett flertal frågeställningar varför en utredning kommer att få denna uppgift. Vid utredningens översyn bör det samlade kompetensbehovet vägas in varvid fler än Försvarsmakten och Försvarshögskolan kan komma att engageras i arbetet. Skolsystemet bör utformas så att det ger personal med kompetens för att möta framtida utmaningar, med en ökad komplexitet och där stora osäkerheter normalt råder. Nedanstående inriktning bör enligt regeringens mening tas som utgångspunkt för utredningen. För att utbilda officerare med ett analytiskt och kritiskt tänkande bör högskolelagens krav på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet tillsammans med forskning prägla utbildningen. Detta ger en grund för att kunna kvalitetssäkra utbildningen och kan även utgöra en positiv rekryteringsfaktor till yrket. För att kunna kombinera behovet av såväl breda som djupa kunskaper bör ett flexibelt utbildningssystem skapas där chefsutbildningen i större utsträckning kompletteras med fack- och expertutbildningar på olika nivåer. Kunskaper i flera civila ämnen är i hög grad en naturlig del av detta utbildningssystem. Möjligheterna bör prövas att till del utnyttja utbildning utanför det militära skolsystemet. Utredningens översyn av de olika skolstegens längd, antal och innehåll bör även innefatta sambandet mellan de olika skolstegen. Regeringen bedömer att officersutbildningen i många avseenden är fullt jämförbar med högskoleutbildning och att den i hög grad kan likställas med andra eftergymnasiala utbildningar. Denna inriktning bör vara styrande vid den fortsatta reformeringen av det militära skolsystemet. En ökad flexibilitet avseende antalet tjänsteår mellan skolstegen bör eftersträvas. Detta ger möjlighet till såväl en snabbare karriär mot högre befattningar som med möjlighet till specialisering i olika befattningar. En ökad individuell anpassning av utbildningen krävs således. En strävan bör vara att anpassa innehållet i utbildningen, främst på de högre nivåerna, så att officerarna med framgång kan medverka i internationella sammanhang. Den högsta utbildningen bör vara väl i klass med kvaliteten på utländska jämförbara utbildningar. I utredningens översyn av skolsystemet ingår också att överväga hur ansvaret för att genomföra olika delar av utbildningen bör fördelas. Dessa överväganden kommer att utgöra en viktig grund för en prövning av vilka examina som till sitt innehåll kan anses motsvara de krav som högskolelagen ställer på vetenskaplig grund, beprövad erfarenhet och forskning. I syfte att minska skillnaderna mellan den grundläggande officersutbildningen och civil eftergymnasial utbildning bör möjligheterna att införa en treårig grundläggande utbildning prövas. Mot bakgrund av de svårigheter som beskrivits tidigare med att kunna placera ca 1 000 yrkes- och reservofficersaspiranter i befälsbefattningar inom ramarna för ett begränsat antal totalförsvarspliktiga bör även behovet och möjligheterna att införa aspirantskolor prövas. Vid en aspirantskola skulle elever som har intresse och som bedömts som lämpliga som officerare kunna erbjudas en ändamålsenlig utbildning. I utredningen av skolsystemet bör enligt regeringen också ingå en prövning av möjligheten att minska den skolbundna tiden. Detta kan enligt regeringen bl.a. uppnås genom att den totala utbildningstiden för de officerare som genomgår samtliga skolsteg förkortas eller genom att minska antalet elever som genomgår de olika skolstegen. Med ett minskande antal elever frigörs resurser utan att försämra kompetensen hos dem som får möjlighet att genomgå samtliga skolsteg. Inom ramarna för Försvarsmaktens planering av personalbehoven som berörts i tidigare avsnitt bör ingå att pröva behovet av yrkesofficerare i respektive tjänstegrad samt hur många elever som behöver genomgå de olika skolstegen. Som framgår av detta kapitel återstår mycket arbete innan det militära skolsystemet förändrats så att det i alla avseenden tillgodoser det nya försvarets kompetensbehov. Regeringen framhåller att det behövs en helhetssyn på skolfrågorna och mot denna bakgrund bör det inte göras någon förändring av militärhögskolornas och andra militära skolors antal, organisation, huvudmannaskap och lokalisering förrän ett reformerat skolsystem utformats. I betänkandet 2000/01:FöU4, begärde försvarsutskottet att regeringen i samband med sina ställningstaganden till Personalförsörjnings- utredningen även lämnar sin bedömning av om de nuvarande styr- och finansieringsformerna för Försvarshögskolan är ändamålsenliga även fortsättningsvis.