prop · GP037 · 2001-09-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår i denna proposition att det i samtliga län skall vara möjligt att bilda ett kommunalt samverkansorgan för regional utveckling i länet. Ett samverkansorgan utgörs av ett kommunalförbund där samtliga kommuner är medlemmar och där även kan vara medlem. I län respektive kan utgöra samverkansorgan. I kan utgöra samverkansorgan. Regeringen gör bedömningen att ytterligare erfarenheter bör vinnas av en direktvald regional nivå och verksamheten bör här fortsätta ytterligare en mandatperiod och bli föremål för utvärdering. Samverkansorganet skall utarbeta program för länets utveckling och samordna utvecklingsinsatser i länet för genomförande av programmet. Samverkansorganet får befogenhet att besluta om länsplaner för regional infrastruktur samt befogenhet att besluta om vissa statliga medel för regional utveckling. I de nuvarande försökslänen får samverkansorganen även under nästa mandatperiod beslutanderätt över motsvarande regionalpolitiska medel som de beslutar om, i avvaktan på en ut- värdering av det fortsatta försöket. Ett av samverkansorganet fastställt program för länets utveckling skall beaktas av alla statliga myndigheter som bedriver verksamhet i länet, t.ex. vid beslut om fördelning av statliga medel som har betydelse för den regionala utvecklingen i länet. Samverkansorganet avses få ansvaret för utveckling och förankring av tillväxtprogram för kommande programperiod. Regeringen avser att ta initiativ till en allmän översyn av uppgifts- fördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen. I avvaktan på denna översyn och ytterligare erfarenheter från verksamheten i län och inleds inga ytterligare försök med direktvalda Prop. 2001/02:7 regionala organ. Den lagstiftning som reglerar försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i fyra län upphör vid utgången av . I propositionen behandlar regeringen också vissa frågor om läns- styrelsernas roll, uppgifter och organisation. En utgångspunkt är en kon- sekvent användning av för statliga förvaltningsuppgifter som inte kan eller bör skötas på central nivå. Där det är lämpligt bör statliga regionala verksamheter inordnas i . Länsstyrelsernas roll skall stärkas när det gäller tillsyn, uppföljning och utvärdering. , som utses av , föreslås utses av regeringen för att markera att regeringen har det fulla politiska ansvaret för verksamhet. I propositionen föreslås också att den försöks- verksamhet som pågår enligt lagen (1997:1144) om försöksverk- samhet med vidgad samordnad länsförvaltning i skall pågå , dvs. till utgången av . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om samverkansorgan i länen...................... 2.2Förslag till lag om upphävande av lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik .......................................... 2.4Förslag till lag om ändring i lagen (1997:736) om Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting ...... 2.6Förslag till lag om upphävande i lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse................................. 2.7Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning Ärendet och dess beredning............................................................ Den svenska förvaltningsmodellen................................................. Folkstyre på två nivåer ..................................................... Den kommunala självstyrelsen......................................... Den statliga länsförvaltningen.......................................... En kort tillbakablick....................................... Det regionala utvecklingsarbetet.................... Utvecklingen i ett europeiskt perspektiv.......................... 5.1Försöksverksamheten med ändrad regional uppgifter och ledning i försökslänen ....... 5.3Försöksverksamheten med vidgad samordnad Utvärderingen av försöksverksamheten ........................... Kommitténs förslag om fortsatt försöksverksamhet ........ 6.2Välfärdspolitiken kräver samverkan mellan staten och Reformering av den statliga förvaltningen i länen........... Samordnad länsförvaltning utvecklas ............ 7 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun .............................. Former för samverkan i länet ......................... Det regionala utvecklingsprogrammets påverkan på statliga Prop. Finansiering av samverkansorganets verksamhet ............ Uppföljning och utvärdering ............................................ Namn och beteckningar.................................................... 7.7Allmän översyn av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen ................... Den statliga länsförvaltningen ........................................................ roll och uppgifter ..................................... 8.2.2 Länsexperternas ställning inom ......... 8.2.3 Samverkan mellan länsstyrelserna .......................... 8.3Översyn av styrningen och ansvarsfördelningen mellan Vidgad samordnad länsförvaltning på ................ Förslag till lag om samverkansorgan i länet..................... 9.2Förslag till lag om upphävande av lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och Sammanfattning av Den parlamentariska regionkommitténs delbetänkande Regional frihet och statligt ansvar - en principiell diskussion (SOU 1998:166) ................................ Remissinstanser som har yttrat sig över Den parlamentariska regionkommitténs delbetänkande (SOU 1998:166) ............. Bilaga 3 Sammanfattning av Den parlamentariska regionkommitténs slutbetänkande Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85)...................................................................... Remissinstanser som har yttrat sig över Den parlamentariska regionkommitténs slutbetänkande (SOU 2000:85) .............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 september 2001.79 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om samverkansorgan i länen, 2.lag om upphävande av lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län, 3.lag om ändring i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik, 4.lag om ändring i lagen (1997:736) om färdtjänst, 5.lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 6.lag om upphävande av lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse, 7.lag om ändring i lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i . Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om samverkansorgan i länen Härigenom föreskrivs följande. 1 § Med samverkansorgan avses i denna lag en beslutande för- samling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utveck- lingsfrågor i länet. 2 § Följande kommunala organ kan utgöra samverkansorgan: 1.ett kommunalförbund som har samtliga kommuner i länet som med- lemmar och där även kan ingå som medlem, 2.Gotlands kommun i , samt 3.landstinget i län och i . 3 § Ett samverkansorgan har till uppgift att: 1.utarbeta program för länets utveckling som kommuner och landsting avser att genomföra i samarbete med andra parter, 2.samordna utvecklingsinsatser i länet för genomförande av pro- grammet, 3.besluta om användningen av vissa statliga medel för regional ut- veckling, 4.besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruktur, 5.ta emot och bereda ansökningar om bidrag från avseende mål 1 och mål 2, 6.följa upp åtgärder och effekter av utvecklingsarbetet i länet, 7.lämna en årlig redovisning avseende åtgärder och effekter till regeringen. 4 § De kommunala organ som beslutar att bilda ett samverkansorgan skall anmäla detta till regeringen. Regeringen beslutar från vilken tidpunkt som samverksansorganet skall ha de uppgifter som framgår av 3 §. Samverkansorganets förhållande till statliga myndigheter m.fl. 5 § Samverkansorganet skall vid utarbetande av utvecklingsprogram enligt 3 § 1 och upprättande av länsplaner för regional infrastruktur enligt 3 § 4 samråda med de statliga myndigheter som berörs. 6 § Samverkansorganet i länet skall samverka med länets kommuner och . 7 § Samverkansorganet bör samråda och samverka med företrädare för berörda organisationer och näringslivet i länet. 8 § Ett av samverkansorganet fastställt program för länets utveckling skall, om det inte finns särskilda skäl, beaktas av alla statliga myndigheter som bedriver verksamhet i länet. Statliga myndigheter skall inom sina verksamhetsområden lämna sam- verkansorganet det biträde som det behöver för det regionala utveck- lingsarbetet. De skall också löpande informera samverkansorganet om pågående och planerade verksamheter som har betydelse för länets ut- veckling. 9 § Ett samverkansorgan kan hos regeringen begära att det befrias från sina uppgifter. Om en kommun träder ut ur ett kommunalförbund som är sam- verkansorgan eller detta upplöses skall samverkansorganet anmäla detta till regeringen. Om ett samverkansorgan framställt en begäran eller gjort en anmälan enligt första stycket skall samverkansorganet avvecklas. Regeringen be- slutar från vilken tidpunkt uppgifterna enligt denna lag inte skall åvila samverkansorganet. 10 § läns landsting och Västra får besluta att och landstingsstyrelse i stället skall betecknas regionfullmäktige respektive regionstyrelse. Vad som sägs i lag eller annan författning, dock inte vallagen (1997:157), om och gäller i sådant fall för regionfullmäktige och . 11 § Regeringen får meddela de närmare föreskrifter som behövs för upp- rättande av länsplaner för regional infrastruktur samt för samverkans- organets uppföljning av verksamheten och återrapportering till regeringen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 2 § 3 och 10 § gäller till och med . 3.Bestämmelserna i 3 § tillämpas . 4.De regionala självstyrelseorgan som omfattas av lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning anses från utan anmälan enligt 4 § utgöra samverksans- organ enligt denna lag om det regionala självstyrelseorganet inte begärt att det skall befrias från uppgifterna. I län får ett nybildat kommunalförbund utgöra samverkansorgan när regionförbundet likvideras. 2.2 Förslag till lag om upphävande av lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och Härigenom föreskrivs att lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län skall upphöra att gälla vid ut- Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om likvidation. 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik att 4 och 5 §§ skall ha följande lydelse. Länstrafikansvariga är och kommunerna i länet gemensamt. I är länstrafikansvarigt och i är kommunen länstrafikansvarig. och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antingen eller kommunerna skall vara länstrafikansvariga. I län och län kan ett regionförbund enligt lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län vara länstrafik- ansvarigt. Ett landsting eller ett regionförbund Ett landsting som ensamt är länstra- fikansvarigt eller en kommun som eller en kommun som ensam är länstrafikansvarig, skall också vara också vara trafikhuvudman. I övriga fall skall trafikhuvudmannen vara ett kom- Om de som är läns- är länstrafikansvariga är överens om trafikansvariga är överens om det, det, får dock trafikhuvudmannen i får dock trafikhuvudmannen i stället för ett kommunalförbund vara ett vara ett aktiebolag, som har bildats aktiebolag, som har bildats för De som är länstrafik- De som är länstrafik- aktier i bolaget. aktier i bolaget. I fråga om kommunalförbund gäller vad som föreskrivs i kommunallagen (1991:900) om inte annat följer av 9-12 §§. Denna lag träder i kraft . 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:736) om färdtjänst Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1997:736) om färdtjänst skall ha följande lydelse. Med länstrafikansvariga, regionför- Med länstrafikansvariga och trafik- bund och trafikhuvudman avses i huvudman avses i denna lag det- denna lag detsamma som i lagen samma som i lagen (1997:734) om (1997:734) om ansvar för viss ansvar för viss kollektiv person- Denna lag träder i kraft . 2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting skall ha följande lydelse. Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervär- desskattelagen (1994:200). har efter ansökan rätt till ersättning från kommun- kontot och landstingskontot för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen. Fördelningen mellan kontona görs i för- hållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. Vad som anges i andra stycket gäller även sådant regionförbund som avses i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionför- bund i län och län. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1997:1256. 2.6Förslag till lag om upphävande i lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse Härigenom föreskrivs att lagen (1976:891) om val av ledamöter i läns- styrelses styrelse skall upphöra att gälla vid utgången av . 2.7Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1144) om försöks- verksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i skall ha följande lydelse. I får - bedrivas försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning. fullgör som försöksverksamheten pågår de uppgifter som ankommer på länsarbetsnämnden och skogsvårds- styrelsen. I får - bedrivas försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning. fullgör som försöksverksamheten pågår de uppgifter som ankommer på länsar- betsnämnden och skogsvårds- styrelsen. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning tillkallades Den parlamentariska regionkommittén (In 1997: 08) för att dels utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvars- fördelning mellan stat och kommun som beslutat om (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77 samt prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228), dels utforma vissa förslag om den framtida regionala organisationen. lämnade kommittén sitt delbetänkande Regional frihet och statligt ansvar en principiell diskussion (SOU 1998:166). En sam- manfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet remiss- behandlades . En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr. Fi2000/247). lämnade kommittén sitt slutbetänkande Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. I remissen ingick en departementspromemoria Statliga intressen på regional nivå en kartläggning som tagits fram av en mellandepartemental arbetsgrupp (SIR- gruppen). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sam- manställning av remissyttrandena har publicerats i Departementsserien (Ds 2001:22). Regeringen har vidare under beredningen av detta ärende haft kontakt med företrädare för och . Från tre län har framställningar inlämnats om att få delta i försöks- verksamheten med direktvalt självstyrelseorgan. Sex politiska partier i (c, fp, kd, mp, s och v) har ansökt om att bilda ett direktvalt regionfullmäktige med ett sammanhållet ansvar för den regionala ut- vecklingen i länet. Ansökan om att låta ett nytt direktvalt regionalt själv- styrelseorgan få ingå i försöksverksamhet med förändrad regional sam- hällsorganisation har inkommit från sju politiska partier i (Projekt Y: c, fp, kd, mp, s, v och sjukvårdspartiet). I Norr- bottens län står åtta politiska partier bakom en ansökan om att få bilda ett direktvalt självstyrelseorgan med ett sammanhållet ansvar för den regionala utvecklingen i länet (s, c, fp, Kirunapartiet, kd, mp, sjukvårdsparti och v). Framställningar om att i kommunalförbundsform få ta över statliga upp- gifter har inkommit från följande län: : Bakom ansökan om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning står de politiska partiernas arbetsgrupp i regionfrågan (PAR: c, fp, kd, mp, s och v). : Ansökan avser att fr.o.m. få omfattas av den särskilda lagstiftning som gäller för försöksverksamheten. Bakom ansökan står Region , ett kommunalförbund bildat av i Ble- kinge län och kommunerna i länet. : Bakom ansökan om övertagande av regionala upp- Prop. 2001/02:7 gifter från staten i enlighet med försökslagstiftningen står politiska distriktsorganisationer i (c, fp, kd, mp, s och v). : i och har inkommit med en preliminär intresseanmälan om försöksverksamhet med indirekt valt regionalt självstyrelseorgan i . : En avsiktsförklaring angående försöksverksamhet i länet har inlämnats av politiska partier i länet (m, c, fp, kd, mp, s och v). i och Solidaritet-Arbete-Fred-Ekologi (SAFE) har i skrivelse anmält sin till inlämnade begäran om folkomröstning i kommunen angående försöksverksamheten med kommunalförbund. Sydsam, samarbetsorgan för kommuner, regioner och landsting i Syd- har i särskild skrivelse förordat utveckling och utvidgning av det regionala självstyret. Landshövding har i skrivelse föreslagit en utökad sam- verkan mellan länsstyrelserna för att på så sätt skapa en sammantaget effektivare länsstyrelseorganisation. Denna proposition innehåller regeringens ställningstagande till Region- kommitténs förslag om försöksverksamheten med ändrad regional ansvars- fördelning. Regeringen föreslår att försöksverksamheten ersätts med en ordning som skall kunna tillämpas i alla län. Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i föreslås pågå . I propositionen tar regeringen vidare upp vissa frågor om roll, uppgifter och organisation. 4 Den svenska förvaltningsmodellen 4.1 Folkstyre på två nivåer Medborgarinflytandet utövas i dels på statlig, dels på På den nationella statliga nivån är det folkvalda beslutande På den kommunala nivån är kommunfullmäktige respektive de folkvalda beslutande organen. inflytandet på två nivåer är av stor betydelse för folkstyrelsen eftersom det ökar medborgarnas möjligheter att påverka den offentliga verksamhetens omfattning och inriktning. ställning som folkets främsta företrädare slås fast i 1 kap. 4 § regeringsformen (RF). har via lagstiftning en bestäm- manderätt över andra folkstyrelseorgans befogenheter och åligganden. yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten och för det politiska beslutsfattandet åvilar således riksdag och regering. I princip finns det inget område där staten genom lagstiftning saknar befogenhet att styra eller uttrycka en målsättning för en offentligt bedriven verksamhet. Ingen myndighet, ej heller eller en kommuns beslutande organ, får dock bestämma hur förvaltningsmyndighet skall besluta i enskilda fall som rör myndighetsutövning med tillämpning av lag (RF 11 kap. 7 §). svenska modellen för förvaltningens roll i det demokratiska politiska systemet bygger på principen om att förvaltningsmyndigheter självständigt förutsätts tillämpa lagarna i sin myndighetsutövning. Vissa delar av den offentliga verksamheten anses i princip vara statliga an- För sådana uppgifter - t.ex. utrikespolitiken, försvaret, rätts- vården, socialförsäkringarna samt fiskala angelägenheter - har staten det I samband med uppbyggandet av det moderna välfärdssamhället har kommunernas uppgifter successivt kommit att öka. Genom att skapa större och mer bärkraftiga kommuner har det varit möjligt att låta en stor del av samhällets serviceproduktion ske i kommunerna. främst sjukvårdens utbyggnad inneburit en alltmer omfattande verksamhet. har det blivit allt viktigare att ansvars- och upp- giftsfördelningen inom skilda områden löses i samverkan mellan stat, kommun och landsting. Den kraftiga expansionen av den kommunala sektorn har till stor del haft sin grund i att verksamhetsområden som redan tidigare åvilade kommunerna eller landstingen vuxit såväl i omfattning som till sitt inne- Kommunerna och landstingen har även tagit på sig nya uppgifter. del av de uppgifter som kommunerna tidigare utförde inom ramen för sin allmänna kompetens har genom speciallagstiftning också gjorts obliga- Parallellt med den kommunala expansionen har det också skett en expansion på den statliga sidan. Genom uppbyggnaden av en social- försäkring har t.ex. staten övertagit en del av kommunernas försörj- Prop. 2001/02:7 ningsansvar. Vissa verksamheter som varit kommunala har också överförts till staten, t.ex. polisväsendet. Även om det således har funnits ut- vecklingstendenser i båda riktningarna måste den sammanfattande be- dömningen bli att utvecklingen av den offentliga förvaltningen har präglats av en decentralistisk ambition. Med en decentraliserad offentlig förvaltning blir det lättare att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. När behoven växlar mellan olika kommuner är det också angeläget att kommunerna har utrymme att fördela resurser med hänsyn till de behov som de har bäst förutsättningar att bedöma. Möjligheten för medborgarna att i val utkräva ett politiskt ansvar för genomförd verksamhet är grundläggande i en demokrati. Med två folk- styrelsenivåer krävs att medborgarna kan förstå vilken nivå som har an- svar för en viss verksamhet annars kan ansvar inte utkrävas. Det måste också finnas en obruten ansvarskedja mellan de beslut som fattas av myndigheter, nämnder och förvaltningar och de folkvalda församlingarna på statlig och nivå. För att det skall vara rimligt att utkräva ett politiskt ansvar bör det också finnas balans mellan uppgifter och befogenheter. Beskattnings- rätten är t.ex. knuten till de två folkstyrelsenivåerna av denna anledning. Inom kommunsektorn har kommuner och landsting uppgifter som kompletterar varandra. Landstingen är inte i några frågor överordnade kommunerna. Denna ordning möjliggör att politiskt ansvar kan utkrävas av det organ som har det direkta ansvaret för respektive verksamhet. På regional nivå krävs samverkan mellan de två folkstyrelsenivåerna. Representanter för respektive folkstyrelsenivå måste ta ansvar för de åtgärder och beslut som de medverkar till. För att ett politiskt ansvar skall kunna utkrävas av medborgarna måste samarbetsprocesserna vara transparenta med god insyn från medborgarna. 4.2 Den kommunala självstyrelsen är en nationalstat som den kommunala självstyrelsen är stark. I den svenska enhetsstaten, till skillnad från i federala system, finns inte någon konstitutionellt grundad maktdelning mellan staten och dess lokala och regionala delar. Den kommunala självstyrelsen som en del av folkstyrelsen har slagits fast i regeringsformens inledningsparagraf. I olika förarbeten har den kommunala självstyrelsen framhållits som en av grundvalarna för det demokratiska styrelseskicket. Jämfört med regeringsform inne- håller den fler bestämmelser av betydelse för kommunerna och landstingen. har de regler i regeringsformen som rör kommunerna ofta principkaraktär och därför avgörs den kommunala själv- styrelsens faktiska innehåll huvudsakligen av lagstiftningen på olika De kommunala självstyrelseorganen i har i ett interna- tionellt perspektiv en mer framträdande roll inom den offentliga sektorn än Prop. 2001/02:7 vad som är vanligt i många andra länder.