prop · GO031D10 · 2001-01-01 00:00:00 — De förändringar i avtalet som parterna numera kommit överens om bör enligt såväl som RRV kunna leda till bättre lösningar. Det nya avtalet innehåller en ny förhandlingsordning som ger arbetsgivaren större befogenheter vid oenighet mellan parterna och förbättrar möjligheter att sluta myndighetsanpassade arbetstidsavtal som beaktar lokala variationer. Den höga medelåldern bland polispersonalen är ett växande problem vid arbetstidsförläggningen, särskilt utanför storstäderna. Många poliser är av hälsoskäl förhindrade att arbeta . Dessutom har sjukfrånvaron ökat, vilket ytterligare försvårar en verksamhetsanpassad arbetstidsförläggning. Analys och slutsatser Det är enligt regeringens mening nödvändigt att utvecklingen av ett problemorienterat arbetssätt intensifieras och utvidgas till att omfatta alla delar av verksamheten. Mycket tyder på att t.o.m. polisen i närpolisområdena, där det problemorienterade arbetet först introducerades, kommit att arbeta alltmer händelsestyrt. Det innebär att utvecklingen går i fel riktning. Det är inte heller tillfredsställande att ingripandeverksamheten i betydande utsträckning förblivit opåverkad av de åtgärder som vidtagits för att problemorientera verksamheten. Det finns goda förutsättningar för att förstärka utvecklingsinsatserna på detta område. Ändringarna i polisens arbetstidsavtal har skapat förutsättningar för en bättre anpassning av arbetstiden till verksamhetens krav. Enligt regeringens mening ger det nya avtalet ökade möjligheter att sprida den periodplanerade arbetstiden till större delar av verksamheten och att utveckla periodplaneringen till ett effektivare instrument . Det är viktigt för att det problemorienterade arbetssättet skall kunna tillämpas i all polisverksamhet. Det krävs nu att arbetsgivare och arbetstagare på ett konstruktivt sätt tar tillvara de verktyg som det nya avtalet ger och använder dem för att åstadkomma en effektivare polisverksamhet. Närpolisen för polisverksamheten i närpolis- områdena ökade till . Det motsvarar av de totala resurserna, vilket är samma andel som föregående år. Vid utgången av omfattade närpolis- organisationen av det totala antalet poliser. Andelen har ökat . Det innebär att antalet innevånare per närpolis minskat från 1 425 personer till 1 386 personer . Organisationen och redovisningsrutinerna har emellertid ändrats så att även personal i närpolisområdena som uteslutande arbetar med ingripande- eller utredningsverksamhet numera ingår i redovisningen. Det ger enligt regeringens mening en riktigare redovisning som det försvårar jämförelser över åren. Närpolisens andel av de ärenden som redovisades till åklagare minskade från år . Antalet ärenden som redovisades till åklagare från närpolisen minskade och kostnaden per sådant ärende ökade till . Svårigheten med att finna en lämplig avvägning mellan polisverksamheten i närpolisområdena och övrig verksamhet kvarstår. Enligt har polismyndigheternas insatser varit otillräckliga för att säkerställa en god styrning och planering av verksamheten. Närpolisreformens idéer tillämpas i princip bara inom en mindre del av närpolisen och myndigheternas organisation och arbetssätt varierar. Inom vissa närpolisområden är polispersonalen uppdelad funktionsvis medan personalen i andra områden är indelad i geografiska ansvarsområden och arbetar med all polisverksamhet. Enligt styrelsen finns det på många håll fortfarande brister när det gäller arbetsledning, metodutveckling och effektivisering av utredningsverksamheten. Styrelsen anser också att det varit nödvändigt att minska närpolisens verksamhet för att klara av det som brukar betecknas som måsteverksamhet, nämligen i huvudsak ingripandeverksamheten. Utvecklingen mot en ökad integration mellan ingripandeverksamheten och närpolisorganisationen fortsätter. RRV har granskat genomförandet av närpolisreformen (Rapport 1999:42 och 2000:9) och funnit att den är organisatoriskt genomförd men att det fortfarande finns stora brister i reformens innehållsmässiga genomslag i polisverksamheten. RRV redovisade de hinder som behöver undanröjas för att polisverksamheten i närpolisområdena skall få avsett innehåll. Enligt RRV har reformen bara haft ett begränsat genomslag i synen på polisarbetet. Uppfattningen att närpolisen enbart skall arbeta med brottsförebyggande verksamhet finns fortfarande kvar på många håll. Ingripandeverksamheten i närpolisområdena definieras ofta som något som konkurrerar om närpolisens resurser. Också RRV anser att myndigheternas styrning inte har varit tillräckligt tydlig. Verket pekar också på att chefernas möjligheter att uppmuntra de anställda har varit begränsade. Arbetsgivaren har inte lyckats driva verksamhetsintresset i tillräcklig utsträckning. Dessutom finns det brister i den lokala styrningen av närpolisarbetet, i den löpande planeringen och i utnyttjandet av ingripandeverksamheten som ett led i det problemorienterade arbetet i närpolisområdena. RRV fann att närpolisområdena vid flera polismyndigheter är så små att det finns en risk för att förutsättningarna för ett effektivt polisarbete är otillräckliga. Regeringen har givit BRÅ i uppdrag att granska närpolisreformen och utvärdera polisens arbete med att bekämpa vardagsbrottsligheten. BRÅ har redovisat två delrapporter. Den första, Svensk polis i förändring. En granskning av närpolisreformen, som redovisades behandlade närpolisreformens betydelse för polisens organisation och verksamhet, det konkreta innehållet i verksamheten och närpolisens arbetstider på lokal nivå. Den andra rapporten, Polisens organisation och verksamhet. En fortsatt granskning av närpolisreformen, redovisades . Den redovisar hur närpolisreformen har utvecklats organisatoriskt och verksamhetsmässigt. BRÅ beskriver genomförandet av närpolisreformen som en pågående förändringsprocess där den slutgiltiga formen ännu inte har bestämts. Andelen närpoliser varierar mellan polismyndigheterna från . Det speglar hur olika polismyndigheterna ser på närpolisreformen. Några myndigheter arbetar vidare med att integrera ingripande- och utredningsverksamhet med närpolisorganisationen. Andra myndigheter har valt göra tydliga uppdelningar av verksamheterna, oftast genom att centralisera ingripande- och utredningsverksamheterna och sträva efter en mer begränsad närpolis med en tydlig inriktning på lokalt brottsförebyggande arbete. Det finns en konflikt mellan kravet på lokal förankring, som gynnas av flera och mindre närpolisområden, och allpolistanken, som förutsätter att närpolisområdena är så stora att de kan ha tillräckliga resurser och kompetens för att bedriva all lokal polisverksamhet. Enligt BRÅ är det till stor del enskilda polisers prioriteringar som styr det dagliga arbetet, medan arbetsledning och handlingsplaner spelar mindre roll. Trots det är ett problemorienterat arbetssätt vanligare bland närpoliser än i andra delar av polisväsendet. BRÅ skall slutredovisa sitt uppdrag . Analys och slutsatser Flertalet polismyndigheter utgår från definition av närpolisverksamheten. Den innebär i korthet bl.a. att verksamheten skall vara organiserad inom ett geografiskt avgränsat område och bedrivas problemorienterat i nära samverkan med dem som bor och verkar i området. Poliserna i området skall arbeta mot brotts- och trygghetsrelaterade mål och tilldelas ett personligt ansvarsområde. Detta ansvarsområde är vanligen geografiskt men även funktionella ansvarsområden kan förekomma. Geografiska ansvarsområden innebär i princip att varje polis bör kunna utföra de flesta uppgifter inom sitt område och förutsätter därför en bred kompetens hos varje polisman. Vid funktionsvisa ansvarsområden har i stället varje polis eller arbetsgrupp huvudansvar för en viss arbetsuppgift. Det kan t.ex. gälla ingripande- eller utredningsverksamheten i området. Möjligheten att fokusera på en viss uppgift har bl.a. ansetts främja kvaliteten i utredningsverksamheten. En förutsättning för en sådan ordning är att det kan skapas särskilda former för att sprida och gemensamt analysera den kunskap om förhållandena inom området som skall ligga till grund för det brottsförebyggande arbetet. Närpolisens verksamhetsmål skall utgå från en probleminventering i lokalområdet. Målformuleringarna bör fastställas i en process som också säkerställer att målen accepteras i polisorganisationen. Polisens uppgifter framgår av 2 § polislagen (1984:387). Det är viktigt att det klarläggs vilken polisverksamhet som närpolisen skall ansvara för och hur gränsdragningarna skall göras mot andra delar i organisationen. Först därefter kan resurserna fördelas på ett ändamålsenligt sätt. Som en utgångspunkt för en sådan gränsdragning bör enligt regeringens mening närpolisen ha ett helhetsansvar för polisverksamheten i det egna geografiska området. Från detta helhetsansvar bör undantag bara göras för verksamhet som ställer särskilda krav på specialistkunskaper eller kräver samordning på centralare nivåer. Det hindrar inte att flera närpolisområden kan behöva samverka om resurskrävande verksamheter som t.ex. ingripandeverksamheten. Det är också viktigt att närpolisområdena blir tillräckligt stora för en god kompetensförsörjning och en effektiv verksamhet. En ökad integrering av ingripandeverksamheten i närpolisen främjar utvecklingen av det problemorienterade arbetet och skapar bättre förutsättningar för att personalgrupper skall få tillräcklig storlek för en effektiv planering. Varje polismyndighet ansvarar för att polis- verksamheten inom dess område bedrivs effektivt och fungerar väl. Det ankommer också på myndigheterna att anpassa polisverksamheten i närpolisområdena efter de lokala förhållandena. Med den utgångspunkten är det naturligt att polismyndigheterna väljer olika lösningar för utformningen av verksamheten i närpolisområdena så länge inte syftet med närpolisreformen äventyras. Det kan t.ex. gälla om geografiska eller funktionsvisa ansvarsområden skall tillämpas. Självklart är det hänsynen till verksamhetens kvalitet och effektivitet och alltså områdets karaktär, personalens kompetens, tillgängliga resurser och andra lokala förhållande som bör styra arbetssättet. har också i detta avseende en viktig roll som kunskapsbank och för att stödja och samordna myndigheternas arbete. De stora variationer som förekommer i organisation och innehåll i närpolisverksamheten tycks emellertid inte kunna förklaras enbart med hänvisning till skillnader i de lokala förutsättningarna. BRÅ kommer inom ramen för sitt ovan nämnda uppdrag att jämföra och utvärdera de olika organisationsformerna i förhållande till syftet med närpolisreformen. Medborgarna kräver att polisen upprätthåller en hög beredskap för att med kort varsel kunna ingripa vid akuta händelser. En sådan beredskap med bibehållen förmåga att bedriva ett långsiktigt polisarbete ställer särskilt höga krav på god planering och styrning av verksamheten. Närpolisens arbete bör struktureras så att det är möjligt att fullfölja målsättningarna i de lokala handlingsplanerna. Polisväsendets förmåga att analysera verksamhetens resultat har förbättrats. finns utrymme för att utveckla den förmågan ytterligare. Det är viktigt att polisväsendet uppställer tydliga och konkreta mål för verksamheten och analyserar hur målen uppnåtts. har den viktiga uppgiften att utveckla och precisera de mål och riktlinjer som och regeringen lagt fast för polisverksamheten och förmedla det till den övriga polisorganisationen. Brottsförebyggande verksamhet Det anmäls drygt en miljon brott i . anmäldes något färre brott än . Utvecklingen varierar för olika brotts- typer. har den anmälda våldsbrottsligheten ökat och tillgreppsbrottsligheten minskat. presenterade regeringen det nationella brottsförebyggande programmet Allas vårt ansvar. I programmet betonas att det lokala engagemanget är avgörande för ett effektivt brottsförebyggande arbete. Polisen är en viktig del i det arbetet. Allt synligt polisarbete har en brottsförebyggande effekt. Det är däremot svårt att mäta resultatet. Genom ett problemorienterat polisarbete i kombination med det lokala polisarbetet i närpolisområdena har skapats goda förutsättningar för ett framgångsrikt brottsförebyggande polisarbete som bedrivs långsiktigt, grundat på lokala handlingsplaner. Enligt regleringsbrevet för skall varje polismyndighet utarbeta och dokumentera en brottsförebyggande strategi där det framgår hur och med vilka myndigheter och organisationer samverkan skall ske. En viktig utgångspunkt för det arbetet är att analysera verksamheten och med beaktande av tillgänglig kunskap forma en strategi som kan ligga till grund för allt förebyggande polisarbete på lokal nivå. Regeringen avser att återkomma till med en lägesbeskrivning av det brottsförebyggande arbetet . Ordning och säkerhet Resultat I resultatområdet ordning och säkerhet ingår ingripandeverksamheten, allmän och särskild övervakning, räddningstjänst samt sådan spaning som inte kan hänföras till något annat område. Kostnaden för området uppgick till eller av polismyndigheternas totala kostnader. Den totala kostnaden har i stort sett varit men varierar fortfarande kraftigt mellan myndigheterna, från . Kostnadsandelen för i var . För storstäderna inkluderas den särskilda specialistkompetens som finns inom området, t.ex. piketstyrkor, hästar och båtar, samt den stora andel evenemang som kräver särskilda polisinsatser. Det totala antalet ingripanden ökade med ca 60 000 i förhållande och uppgick till ca 1 252 606, men andelen utryckningar med högsta prioritet minskade från , samma nivå som . Kostnaden för varje högprioriterat ärende ökade från ca till ca 12 1999 men siffran varierar fortfarande kraftigt mellan myndigheterna, från ca till ca . beslutade att tillsätta en utredning för att beskriva och analysera polisens insatser vid efterspaningarna av dem som dödade två polismän i . Utredningen föreslår att det skall inrättas ett Taktikcentrum där nationell och internationell kunskap om polistaktik kan samlas. Sammantaget bedömer att polismyndigheternas insatser på området inte har varit tillfredsställande. Styrelsen noterar att flertalet polismyndigheter saknat konkreta mål för ledning och styrning av ingripandeverksamheten och att de målsättningar som funnits ofta varit oklara och diffusa och sannolikt därför saknat betydelse för ledning, styrning och uppföljning. Osäkerheten om hur avgränsningen mot närpolisverksamheten bör vara utformad kvarstår. Enligt styrelsen har polismyndigheternas försök att anpassa resurserna till normala variationer i behovet lyckats bäst där ingripande- och när- polisverksamheten integrerats. Funktionen som vakthavande befäl har en viktig och strategisk position vid polismyndigheterna. har inom ramen för sin inspektionsverksamhet uppmärksammat att det fortfarande finns exempel på att den funktionen är splittrad och otydlig. Det kan innebära att polisoperativa beslut fördröjs eller inte fattas med tillräcklig överblick. Enligt kommer det nya systemet för polisens kommunikationscentraler (KC-polis) att medföra nya och bättre möjligheter till uppföljning och analys av ingripandeverksamheten. Analys och slutsatser Ingripandeverksamheten disponerar ungefär en tredjedel av polisens resurser. Det är naturligtvis viktigt att en så stor del av verksamheten har en väl fungerande styrning och uppföljning. Om en verksamhet saknar tydliga mål är det inte möjligt att mäta resultatet. En sådan verksamhet präglas helt av minutoperativa överväganden och styrs av redan inträffade brott och andra ordningsstörningar. Det är nödvändigt att polisväsendet fortsätter att utveckla metoder och system som säkerställer en god styrning av verksamheten. Även ingripandeverksamheten måste ingå som en resurs i det långsiktiga arbete som formats utifrån de lokala behoven. Det är tillfredsställande att polisväsendet verkar för att utvärdera och dra lärdom av insatser som ställt särskilt höga krav på verksamheten. Trafikövervakning Resultat Kostnaden för trafikövervakningsverksamheten uppgick till . Det motsvarar av myndigheternas totala kostnader, vilket är detsamma som föregående år. Antalet rapporterade trafikbrott fortsatte att öka . Tabell 4.4 Antalet rapporterade trafikbrott 1999 1996 1997 1998 1999 328 703 332 296 (+1 %) 340 696 (+3 %) 349 662 (+ ) Antalet rapporterade hastighetsöverträdelser och rattfyllerier ökade medan antalet rapporterade beteendebrott minskade. De rapporterade beteendebrotten ökade med drygt 28 000 eller jämfört med . De senaste årens utveckling mot ett minskat antal alkoholutandningsprov vändes i en ökning medan andelen prov med positivt utfall ligger kvar på i likhet med . Också andelen trafikolyckor där de inblandade varit påverkade av alkohol eller droger har legat på . i skiljer sig markant från övriga polismyndigheter. Där har motsvarande andel varit 12 . Antalet rapporterade trafikolyckor fortsatte att minska från 69 1998 till 64 1999. Antalet inkomna trafikbrottsärenden ökade till 168 360 jämfört med . Andelen ärenden som redovisades till åklagare minskade något och genomströmningstiden blev längre. har i särskild ordning redovisat polisens tillsyn över transporter av farligt gods. Styrelsen konstaterar att tillsynens omfattning inte har nått upp till de uppställda målen och att den varierar kraftigt mellan polismyndigheterna. Det förebyggande inslaget i verksamheten har stärkts genom att polisen numera i ökad utsträckning använder polismålade fordon för trafikövervakningen. Analys och slutsatser samlade bedömning är att det har gjorts betydande ansträngningar för att polisen i allt större utsträckning skall kunna bidra till att de nationella trafiksäkerhetsmålen om färre skadade och dödade i trafiken skall kunna nås. Enligt regeringens bedömning har polisväsendets trafikövervakningsverksamhet präglats av en hög aktivitet och uppvisat ett bra resultat. Antalet trafikolyckor minskade. Det är glädjande att polisväsendet utvecklat de förebyggande inslagen i verksamheten. Genom de åtgärder som vidtagits har den polisiära synligheten ökat vilket bedöms ha positiva effekter på trafiksäkerheten. Det problemorienterade arbetssättet har utvecklats på ett bra sätt. Insatserna har förlagts till platser där det varit känt att även annan typ av brottslighet förekommit och till vägar i anslutning till större festarrangemang. Ett polisiärt helhetsperspektiv har präglat verksamheten. För att de nationella trafiksäkerhetsmålen om färre skadade och dödade i trafiken skall kunna nås krävs ett långsiktigt arbete där flera samverkande åtgärder bör vidtas. En viktig del i det arbetet är att höja säkerheten på vägnätet, särskilt de farligaste vägarna. I avvaktan på att det arbetet givit full effekt är det rimligt att polisen vidmakthåller en hög nivå på trafikövervakningen. På regeringens uppdrag utarbetar en nationell strategi för trafikövervakningen. När en sådan kan läggas till grund för polismyndigheternas trafikövervakning bör effektiviteten i verksamheten kunna öka ytterligare. Utredningsverksamheten Resultat Antalet inkomna ärenden minskade från ca 1 170 000 ärenden till ca 1 164 000 ärenden . Antalet rapporterade våldsbrott fortsätter att öka medan tillgrepps- och skadegörelsebrotten minskar. Genomströmningstiderna har blivit längre inom nästan samtliga områden. Inom närpolis- verksamheten har däremot den genomsnittliga handläggningstiden minskat . bedömer att handläggningstiderna kommer att förkortas betydligt med det nya systemstödet i utredningsprocessen DurTvå. Då genomströmningstiderna granskas och används som ett mått på effektiviteten i utredningsverksamheten bör också balanssituationen vägas in i bedömningen. Om många äldre ärenden avslutas t.ex. inom ramen för en medveten satsning på balansavarbetning, förlänger det den genomsnittliga tiden per ärende. Antalet balanserade ärenden minskade till 160 566 ärenden vid utgången av . Andelen ärenden som var äldre än minskade inom alla områden och var totalt av det totala antalet ärenden. Det är en minskning jämfört med . Antalet ärenden som redovisats till åklagare fortsatte att minska. Tabell 4.5 Antal ärenden som redovisats till åklagare 1999 1997 1998 1999 192 482 185 430 (-) 168 228 (-) Det minskade antalet inkomna ärenden och de nya reglerna om förundersökningsledning, som ger polisen ökade möjligheter att slutföra handläggningen av vissa brott har bidragit till detta. Det är emellertid inte hela förklaringen. Det finns till exempel myndigheter där antalet inkomna ärenden ökat, medan antalet ärenden som redovisats till åklagare och andelen lagföringar av dessa minskat. avser att tillsammans med Riksåklagaren närmare analysera den utvecklingen. Tabell 4.6 Andelen ärenden som redovisades till åklagare av det totala antalet inkomna inom de prioriterade områdena 1997 1998 1999 Våldsbrott Ekonomisk brottslighet Narkotikabrott Enligt Riksåklagaren har lagföringsprocenten (andelen ärenden i vilka åklagaren beslutat om åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse) varit . uppgick lagföringen till . Riksåklagaren har utifrån de analyser som gjorts inte funnit det möjligt att dra några säkra slutsatser om förändringar i förundersökningarnas svårighetsgrad. Samarbetet mellan Riksåklagaren och har fortsatt i enlighet med i regeringens beslut (Ju96/3067). Åklagarmentorerna har genomfört utbildningsinsatser, balansgenomgångar och praxisdiskussioner framförallt med närpolisen. En översyn har gjorts av de lokala överenskommelserna om fördelningen av ansvaret att leda förundersökningar utan att det lett till några stora förändringar. Flera polismyndigheter har utvecklat metoder för kvalitetsuppföljning. Ett exempel på det arbete som bedrivits är den modell för kvalitetssäkring av utredningsverksamheten som polis och åklagare i har utvecklat. I varje ärende upprättas en kvalitetsrapport som också fungerar som en checklista. Åklagare återredovisar till polisen de beslut som fattats med anledning av förundersökningen och lämnar ett omdöme om utredningens kvalitet. Vissa uppgifter i rapporten databehandlas i ett system som testat och godkänt för spridning i landet. Systemet mäter bl.a. redovisningsform, lagföringsandel och förekomsten av kvalitetsbrister i förundersökningarna. Mätningarna kan göras på valfri nivå i organisationen. Modellen har skapat ett bra underlag för analys och utvärdering av utredningsprocessen. Utbildningen har kunnat bedrivas mer effektivt genom att behovet har visats på ett tydligt sätt. Sammantaget bedömer polis och åklagare i att modellen bidragit till att höja kvaliteten på brottsutredningarna. Flera försöksverksamheter pågår, bl.a. i och Handen som syftar till att förkorta genomströmningstiderna för vissa brottmålsärenden. I en promemoria har sammanfattat resultatet av styrelsens inspektioner av utredningsverksamheten vid ett tiotal olika polismyndigheter. Inspektionerna har givit en bild av att de utredande åtgärder som de första poliserna på brottsplatsen vidtar innan förundersökning har inletts, de s.k. förstahandsåtgärderna, håller en tämligen god kvalitet. Däremot vidtas inte alla de åtgärder som är möjliga. Sedan förundersökning inletts bör förstahandsåtgärderna följas upp av mer omfattande åtgärder som ofta ställer krav på kompetens och erfarenhet av kriminalpolisarbete andrahandsåtgärderna. Vid inspektionerna har noterats att detta inte sker i tillräcklig omfattning. En av orsakerna till det är att kriminalpolisens arbetstid i huvudsak är förlagd till kontorstid och inte i tillräcklig grad anpassad efter behovet av akuta åtgärder. drar slutsatsen att det behöver inrättas en särskild funktion vid sidan av vakthavande befäl för att säkerställa en ändamålsenlig förundersökningsledning även i det inledande skedet av en brottsutredning. revisorer har i rapporten inom rättsväsendet (1998/99:9) särskilt granskat förundersökningarnas kvalitet. Vid granskningen fann revisorerna bl.a. att handläggningstiderna var anmärkningsvärt långa.