prop · GO0327 · 2001-01-01 00:00:00 — 6.8.2 Olovlig identifiering Regeringens förslag: Också fortsättningsvis skall det finnas ett förbud mot att sammanföra uppgifter i den officiella statistiken med andra upp- gifter i syfte att utröna enskilds identitet, benämnt olovlig identifiering. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att invända. Skälen för regeringens förslag: Regler om förbud mot bakvägsidentifikation olovlig identifiering har funnits i statistiklagen sedan den tillkom 1992. Något behov av ändring av bestämmelsen har inte aktualiserats vare sig av arbetsgruppen eller av remissinstanserna. Den bör därför kvarstå oförändrad. Sanktioner mot olovlig identifiering behandlas i avsnitt 6.10. 6.9 Bevarande och gallring Regeringens förslag: Den gällande gallringsbestämmelsen i statistik- registerlagen överförs till statistiklagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker arbetsgrup- pens förslag eller har inget att invända. framhåller bl.a. att de nuvarande bestämmelserna oförändrade bör föras över till den nya lagen och den nya förordningen om den officiella statistiken. Endast har sakkunskap och resurser för att kunna ta ställning till bevarande och gallring inom statistikens område. Dess bemyndigande att utfärda gallringsföreskrifter kommer att garantera att kontinuiteten av bevarandet av det statistiska materialet garanteras samt att forskningens behov därmed kommer att tillgodoses. avstyrker den föreslagna gallringsbestämmelsen och förespråkar att frågan skall utredas vidare. Verket håller för troligt att arkivlagens bestämmelser i 10 § om gallring av allmänna handlingar är tillfyllest. Det är svårt att avgöra vilken information som kommer att behövas för samhällsplanering, forskning och allmänna informationsändamål i fram- tiden. Inom ramen för ekonomistyrning i bl.a. staten är det av intresse att få tillgång till tidsserier för utvärderings- och uppföljningsändamål. Kostnaden för arkivering har också blivit lägre genom elektronisk lagring. Skälen för regeringens förslag: trädde arkivlagen (1990:782) i kraft. Den ger bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv samt om arkivmyndigheterna. Enligt 3 § arkivlagen bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighet- ens verksamhet och sådana handlingar vissa minnesanteckningar, utkast och koncept som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (TF) och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Det kan nämnas att begreppet allmän handling definieras i TF. Med handling förstås, enligt 2 kap. 3 § TF, framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den, i enlighet med vad som närmare anges i vissa andra bestämmelser, förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Allmänna handlingar får enligt 10 § arkivlagen gallras. Vid gallringen skall dock, enligt nämnda lagrum, alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som inte gallras skall kunna till- godose de ändamål som anges i 3 § tredje stycket arkivlagen. Det material som inte gallras skall tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och forskningens behov. Om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller förordning gäller dessa bestämmelser. Be- stämmelser att uppgifter skall gallras ur register finns i olika författ- ningar om register med känsliga uppgifter. Enligt 6 § första stycket statistikregisterlagen skall uppgifter i statistikregister gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock, enligt andra stycket i samma lagrum, föreskriva om undantag från denna skyldighet om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Därvid skall särskilt beaktas behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. Material som inte gallras skall enligt lagrummets tredje stycke överlämnas till arkivmyndighet. I motiven till bestämmelsen (prop. 1994/95:200 s. 33 f.) framhöll regeringen att utgångspunkten för integritetskänsliga statistikregister, liksom för många andra likvärdiga register, borde vara att person- uppgifterna i registret skulle gallras när ändamålet är uppfyllt, dvs. när uppgifterna inte längre behövs för framställning av officiell statistik. Regeringen ansåg att det i och för sig är svårt för någon annan än den statistikansvariga myndigheten att bedöma när statistiska uppgifter inte längre behövs för sitt ändamål. En bortre gräns borde dock normalt sättas för hur länge en personuppgift som huvudregel skall få finnas i ett statistikregister. En sådan generell längsta tid är svår att fastställa med hänsyn till den mängd register av skiftande beskaffenhet som skulle komma att omfattas av lagen, även om det på goda grunder kunde förutsättas att en personuppgift sällan behövdes längre än för att framställa officiell statistik. Det stod emellertid klart att en längre bevarandetid kunde behövas vid bl.a. longitudinella uppföljningar. Regeringen framhöll vidare att statistiska uppgifter är intressanta för andra ändamål än det primära statistikområdet, i första hand för forskningen och det nationella kulturarvet. Inte minst för att tillgodose olika slags forskning var det enligt regeringens mening av stor betydelse att man noga prövar om de uppgifter som finns i statistik- registren bör bevaras. Regeringen ansåg vidare att en vidlyftig gallring av uppgifter som generellt eller individuellt har påverkat samhällets åtgärder i vissa fall till och med kunde vara till skada för individen själv. Vid bedömningen av bevarandefrågan lade regeringen stor tyngd vid integritetsaspekten. I vilken utsträckning bevarande skulle ske, borde därför bli en avvägning mellan å ena sidan den enskildes intresse av skydd för sin personliga integritet och å andra sidan forsknings- och kulturintressena. Hur denna avvägning skulle göras ansågs svårare att precisera. Det ansågs erfordra både insikt och kunskap om ämnesområ- dena och en överblick över arkivbildningen i landet för att besluten i de enskilda fallen skulle bli väl avvägda. Försiktighet ansågs påkallad med hänsyn till att en alltför ambitiös gallring kan förorsaka skador som aldrig går att reparera. Förutsättningar av detta slag kan svårligen anges i lag eller förordning. Arbetet ansågs kräva sakkunskap och resurser och kunde inte utan vidare utföras inom . Den lösning som med hänsyn till samtliga föreliggande faktorer framstod som mest rimlig var att dessa ofta svåra avvägningar, som åtskilliga remissinstanser särskilt uttalat, i stor utsträckning fick avgöras av . I statistikregisterförordningen infördes därför i 5 § en bestämmelse med innebörd att en myndighet skall underrätta innan man gallrar uppgifter enligt 6 § första stycket lagen statistikregisterlagen. får då föreskriva om undantag från gallring. Enligt regeringens bedömning saknas skäl att ändra bestämmelserna om gallring. De nuvarande bestämmelserna bör därför oförändrade föras över till den nya lagen. 6.10 Tvångsmedel och ansvar Regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna om vite och vissa ansvarsbestämmelser förs oförändrade över till nya lagen. Straffbestäm- melsen om olovlig identifiering ändras emellertid så att ansvar inte skall utdömas i ringa fall. Det föreslagna skyddet för begreppet officiella statistik och för den symbol som används för den officiella statistiken förenas med ett vitesförbud. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker arbetsgrup- pens förslag eller har inget att invända. tionsanalys understryker att det inte får löna sig att inte fullgöra skyldigheten att lämna uppgifter till den officiella statistiken. Det föreslagna högsta bötesbeloppet är så lågt att det inte kommer att få någon som helst avskräckande effekt på stora grupper av uppgifts- skyldiga. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande rätt kan den myndighet som genomför en undersökning, som en yttersta åtgärd för att få in uppgifter som saknas, utfärda ett vitesföreläggande. Ett vitesföreläggande skall föregås av en anmaning att lämna uppgifter. Enligt regeringens bedömning saknas skäl att ändra dessa bestämmelser. De nuvarande bestämmelserna bör därför oförändrade föras över till nya lagen. Till den gällande uppgiftsplikten är kopplad vissa ansvarsbestämmel- ser. Också dessa bör föras över till den nya statistiklagen. Det bör noteras att det är vite och inte böter som används för att få in uppgifter som saknas. Böter används framför allt när uppgiftsskyldiga lämnar felaktiga uppgifter. Bötesbeloppets storlek har därför i princip ingen betydelse för möjligheten att få in uppgifter till den officiella statistiken. Enligt 10 § i den gällande statistiklagen får uppgifter i den officiella statistiken inte sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna en- skilds identitet. Förbudet är straffsanktionerat i 15 §. Lagrådet anser att det behövs mera ingående överväganden om krimi- naliseringens räckvidd om de nuvarande bestämmelserna överförs till den nya lagen. Enligt Lagrådet är det t.ex. inte helt klart hur man skall se på möjligheterna att utnyttja uppgifterna i den officiella statistiken för bevisning i rättegång enligt den fria bevisprövningens princip. Lagrådet pekar också på att bestämmelserna inte kan inkräkta på den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Ett annat problem synes enligt Lagrådet vara att uppgifter i den officiella statistiken skulle kunna avse objekt varav det egentligen bara finns ett enda i landet, t.ex. en viss typ av industri. Att uppgifterna om denna industri avser just detta objekt och lätt kan kopplas samman med namnet på företaget kan knappast få leda till att den som gör sammankopplingen skall straffas för olovlig identifiering när sambandet står klart för nästan vem som helst. Regeringen anser att det för skyddet av enskildas integritet är nödvän- digt att det även finns ett förbud mot s.k. bakvägsidentifie- ring. Även om det av Lagrådet beskrivna problemet i princip inte skall kunna uppkomma om skyddskraven iakttas, t.ex. att det alltid finns minst tre enheter i en tabellcell, tydliggör påpekandet en viktig aspekt på frågan och visar på vikten av att kriminaliseringen inte får stå i strid mot det allmänna rättsmedvetandet. För att en olovlig identifiering skall framstå som straffvärd bör krävas någon form av manipulativt beteende eller andra klart klandervärda åtgärder. När det gäller Lagrådets påpekande att förbuds- och straffbestämmel- serna inte kan inkräkta på den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefri- heten kan regeringen naturligtvis instämma i detta. Att grundlagarna tar över vid eventuell konflikt med vanlig lag är den givna grundvalen för vårt rättssystem och brukar inte särskilt framhållas i lagstiftningen. Inte heller i det nu aktuella fallet är det påkallat att särskilt erinra om grund- lagarnas innehåll. Med anledning av Lagrådets synpunkter och för att säkerställa att an- svar utdöms endast för klart straffvärda förfaranden bör straffbestämmelsen om olovlig identifiering ändras så att ansvar inte utdöms i ringa fall. I avsnitt 6.4 behandlas förslag till ett rättsligt skydd för officiella statistik. Enligt den föreslagna bestämmelsen får symbolen för den officiella statistiken eller beteckningen officiella statistik inte användas för någon annan statistik än den svenska officiella statistiken. Genom lagen (1998:281) om skydd för beteckningen svensk författ- ningssamling infördes ett förbud mot att använda beteckningen svensk författningssamling och dess förkortning SFS offentligt som beteckning på någon annan samling av författningar än den som avses i 4 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Om beteck- ningen används i strid med förbudet kan allmän domstol vid vite förbjuda fortsatt användning av den. De skäl som i sammanhanget anfördes för ett vitesförbud som sanktionsmedel gäller även här (se prop. 1997/98:120 s. 27 ff.). Statistiklagen bör därför innehålla en bestämmelse om att domstol skall ha möjlighet att vid vite förbjuda fortsatta överträdelser av förbudet. För att ett vitesförbud skall verka avhållande också i sådana fall där starka ekonomiska intressen gör sig gällande bör någon högsta gräns för vitesbeloppets storlek inte föreskrivas. Genom en lämplig anpassning av vitesbeloppets storlek kan det därigenom för den som överträder förbudet göras klart att fortsatt överträdelse inte lönar sig. Frågan om föreläggande av och utdömande av vite bör prövas av all- män domstol. Talan om förbud skall för statens räkning föras eller låta föras av den myndighet som regeringen bestämmer. Med hänsyn till Statistiska cen- tralbyråns roll beträffande den typ av övergripande frågor som det här är fråga om, bör ett bemyndigande ges till SCB i en förordning. 6.11 Överklagande m.m. Regeringens förslag: Beslut om anmaning eller vitesföreläggande eller om att någon skall ingå i en statistisk undersökning skall inte få överklagas. Övriga beslut enligt statistiklagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förutom att regeringen föreslår att det skall anges en uttrycklig rätt att överklaga myndighets beslut om rätt till information (s.k. registerutdrag) och om rättelse till allmän förvaltningsdomstol. Remissinstanserna: avstyrker ett generellt förbud i övrigt mot överklagande och föreslår istället att de beslut som inte får överklagas uttryckligen anges i lagtexten. Dit hör beslut om vilka näringsidkare som skall ingå i en viss undersökning och beslut om anmaning eller vitesföreläggande angående skyldighet att lämna uppgift- er. Centralbyrån anser att det är principiellt viktigt att inskränkningarna i överklaganderätten enligt 32 § i lagförslaget inte utformas på ett sådant sätt att de beskär den enskildes rätt att överklaga enligt allmänna förvalt- ningsrättsliga principer eller att föra talan inför domstol om kränkningar av dennes rättigheter enligt artikel 22 i EG-direktivet 95/46/EG. ifrågasätter om de avgöranden enligt 19 och 21 §§ som föreslås få överklagas till allmän förvaltningsdomstol verkligen utgör beslut. Verket uppfattar dessa mer som handlingsregler eller direktiv för den personuppgiftsansvarige. I berörda bestämmelser bör därför anges att ansökan enligt 19 § och begäran enligt 21 § skall följas av beslut om att genomföra den begärda åtgärden. framhåller att det till undvikande av missförstånd kan vara befogat att i 30 §, som utpekar länsrätten som behörig prövningsinstans, erinra om att det i förvaltningsprocesslagen finns bestämmelser om överklagande av länsrätts beslut. Hovrätten över och ifrågasätter om det inte bör finnas en möjlighet att överklaga redan ett föreläggande vid vite att lämna uppgifter. Med den föreslagna ordningen kommer den enskilde inte att kunna få till stånd en prövning av uppgiftsskyldigheten, förrän frågan om utdömande av vite är aktuell. Detta kan för den enskilde te sig som stötande. Kammarrätten i ställer sig tveksam till förslaget att endast beslut som avser besked om register- utdrag och rättelse får överklagas. Rätten pekar särskilt på att rätt till domstolsprövning alltid föreligger om fråga är om civila rättigheter och skyldigheter (se artikel 6 i ). Begreppet civila rättigheter och skyldigheter har fortlöpande utvecklats i Europadomsto- lens praxis. Ett överklagandeförbud kan vidare motverka en enhetlig tillämpning av bl.a. Rådets förordning (EG) nr 322/97 om gemenskaps- statistik, eftersom det endast är domstol som med stöd av artikel 177 i EG-fördraget får eller skall begära att meddelar ett förhandsavgörande (jfr RÅ 1997 ref. 65 och prop. 1997/98:44 s. 38). för regelgranskning tillstyrker arbetsgruppens förslag att en enskild inte skall kunna överklaga ett beslut att ingå i en statistisk undersökning under förutsättning att det i lagen om officiell statistik införs en specialbestämmelse som syftar till att åstadkomma ett smidigt system för rättelse av diskutabla urvalsbeslut. En sådan behövs inte minst med tanke på att ansvaret för uppgiftslämnandet efter statistikreformen är spritt till ett stort antal myndigheter med begränsad erfarenhet av problemen. Bestämmelsen bör placeras i anslutning till den föreslagna 31 §. Skälen för regeringens förslag: Ett myndighetsbeslut får, enligt förvaltningsrättsliga principer, överklagas vid förvaltningsdomstol av den som beslutet angår om det gått honom emot och om inte annat föreskrivits. Det förekommer dock fall där överklagandeförbud föreskrivits. Enligt den nuvarande statistiklagen får sålunda beslut om anmaning eller vitesföreläggande inte överklagas. Motivet till detta angavs vara att den officiella statistiken för sin kvalitet är helt beroende av möjligheten att snabbt få in uppgifter från bl.a. näringsidkare och detta gäller även . Regeringen anser med samma motivering att inte heller ett beslut att ingå i en statistisk undersökning bör kunna överklagas. En uttrycklig eller möjlig överklaganderätt skulle kunna öppna vissa möjligheter att äventyra kvaliteten i de statistiska undersökningarna. Lagrådet har framhållit som olyckligt att bestämmelserna (om överklagande) utformats så att de ger intryck av att fullständigt reglera vilka beslut som kan och inte kan överklagas. Regeringen delar denna uppfattning och föreslår därför att bestämmelsen utformas enligt den av Lagrådet förslagna modellen att först ange vilka beslut som inte får överklagas och därefter föreskriva att övriga beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 7 Ekonomiska konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen i propositionen får inga ekonomi- ska konsekvenser i form av ökade kostnader. Regeringens bedömning är att all officiell statistik bör finnas allmänt tillgänglig hos varje statistikansvarig myndighet. De inkomster som de statistikansvariga myndigheterna därmed eventuellt går miste om bedöms inte vara större än att de kan finansieras inom ramen för varje myndighet. Det måste också vägas mot de vinster som står att hämta i samhällets - inklusive den offentliga administrationen - ökade tillgång till statistisk information av hög kvalitet. Belastningen på domstolarna kan inte förväntas öka med den föreslag- na nya statistiklagens bestämmelser om överklagande. Utvecklingen blir snarare den motsatta. Härvid bör särskilt noteras att ett uttryckligt över- klagandeförbud införs för beslut om att någon skall ingå i en statistisk undersökning. Vidare ändras straffbestämmelsen om olovlig identifiering så att ansvar inte längre skall utdömas i ringa fall. En annan ny bestämmelse är att allmän domstol vid vite kan förbjuda fortsatt användning av begreppet officiella statistik eller sym- bolen för denna för något annat än för sådan statistik. Inte heller den be- stämmelsen bedöms leda till någon nämnvärd ökad belastning på dom- stolarna. Samma sak gäller ansvarsfrågan vid uppgiftsskyldighet. Ut- vidgningen till att gälla även oaktsamhet kan inte bedömas öka belast- ningen på domstolarna i någon noterbar omfattning. 8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Den nya statistiklagen skall träda i kraft . skall statistiklagen, lagen om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område samt statistikregisterlagen upphöra att gälla. De straffrättsliga bestämmelserna i den äldre statistiklagen skall gälla beträffande gärning som begåtts före . Sådan behandling av personuppgifter som omfattas av datalagen (1973:289) skall ske med stöd av den lagen till och med den 30 septem- ber 2001. I mål och ärenden om vite skall äldre bestämmelser tillämpas där föreläggande har skett före ikraftträdandet. Beslut om undantag från gallringsföreskrift som meddelats enligt den äldre lagen skall fortfarande gälla. Utredningens förslag innefattade övergångsbestämmelser endast beträffande ärenden om vite. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker arbetsgruppens förslag eller har inget att invända. Datainspektionen framhåller att det av övervägandena om ikraftträdandet bör framgå vad som händer med befintliga datalagstillstånd och författningsreglerade register. Kammarrätten i anser att det i övergångsbestämmelserna, punkt 2, är lämpligare att byta ut påbörjats mot förelagts . anser att termen påbörjats i punkt 2 av övergångsbestämmelserna inte är helt entydig. Den kan tänkas innefatta såväl fall där en förvaltnings- myndighet påbörjat beslutsprocessen som fall där ansökan om utdömande av vite ingetts till förvaltningsdomstol. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna regleringen, som bör träda i kraft , ersätter bestämmelserna i tre andra lagar. Beträffande lagen (1992:888) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område gäller detta endast de bestämmelser som reglerar insamling av uppgifter till statistik. Övriga bestämmelser i nämnda lag har redan ersatts av regler i andra lagar på jordbrukets område. Lagrådet har pekat på behovet av en övergångsbestämmelse som tar sikte på straffbestämmelsen i 26 § i lagförslaget. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning. Avsaknaden av en övergångsbestämmelse i denna del skulle få till följd att den som före den nya lagens ikraftträdande brutit mot förbudet i den nu gällande statistiklagen mot olovlig identifiering inte efter denna tidpunkt skulle kunna lagföras eftersom den nya lagen bara avser brott mot 6 § i den nya lagen. Motsvarande gäller brott enligt 14 § i den nu gällande lagen (som motsvarar 25 § i den nya). Bestämmelsen har utformats enligt Lagrådets förslag. Personuppgiftslagen (1998:204) trädde i kraft . Av lagens övergångsbestämmelser framgår att för sådan behandling som pågick vid ikraftträdandet, skall bestämmelser i datalagen (1973:289) tillämpas t.o.m. . Statistikregisterlagen, som ba- seras på datalagen, reglerar förande av vissa personregister för fram- ställning av officiell statistik (behandling av personuppgifter) som pågick när personuppgiftslagen trädde i kraft. Statistikregisterlagen skall upphöra att gälla när den nya statistiklagen träder i kraft. Den nya lagen kommer emellertid också att reglera den omfattande behandling av personuppgifter som pågår utanför statistikregisterlagen med stöd av datalagen och tillstånd från Datainspektionen (oreglerade register) eller särskilda regeringsbeslut (s.k. statsmaktsregister). I den mån sådan behandling av personuppgifter till följd av punkt 2 i övergångsbestämmelserna till personuppgiftslagen sker fram till är emellertid inte den nya statistiklagen utan datalagen tillämplig på behandlingen. I så fall skall inte heller personuppgiftslagen utan datalagen tillämpas hos de statistikansvariga myndigheterna. Lagrådet har i anledning härav framhållit behovet av en övergångsbestämmelse som hänvisar till datalagen i stället för person- uppgiftslagen. Regeringen delar Lagrådets bedömning. Bestämmelsen har utformats enligt Lagrådets förslag. När det gäller mål och ärenden angående vite enligt statistiklagen och lagen om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område bör äldre bestämmelser gälla i de fall ett föreläggande har skett före ikraft- trädandet av den nya statistiklagen. Regeringen föreslår att gallringsbestämmelsen i statistikregisterlagen med oförändrad lydelse förs över till den nya lagen. Motiven härför finns i avsnitt 6.9. beslut om bevarande av vissa årsserier m.m. i registret har tagits med stöd av bemyndigande i en äldre lag. För att dessa också skall gälla bör en övergångsbestämmelse införas med innebörden att beslut som meddelats enligt den äldre lagen fortfarande gäller.