prop · GO0329 · 2001-01-01 00:00:00 — I flera fall ska kontrollen ske genom medverkan av ett anmält organ. Det anmälda organets medverkan kan avse provningar, certifiering och kontroll av kvalitetssystem eller verifikation av överensstämmelse. Modulbeslutet riktar sig till dem som skriver produktdirektiven. I de enskilda produktdirektiven anges sedan vilka sätt för bedömning av över- ensstämmelse som kan användas för just den aktuella produkttypen. Valet styrs av varans egenskaper, i första hand hur farlig den kan anses vara. EG:s system för bedömning av överensstämmelse har i genomförts genom lagen (1992:1119) teknisk kontroll. Enligt 3 § i lagen skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utse de organ som skall anmälas till Europeiska Unionen för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse. Enligt 4 § skall alla organ som kan visa att de är kompetenta ha rätt att bli anmälda. Organets kompetens skall bedömas av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) innan anmälan sker. I förordningen (1993:1065) om teknisk kontroll har regeringen före- skrivit att ett organ skall ha den kompetens som krävs för uppgiften och i övrigt vara lämpligt för uppgiften. Enligt 3 § skall SWEDAC grunda sin bedömning av organets kompetens på tillämplig standard i EN 45 000- serien samt de ytterligare krav som kan gälla för uppgiften som anmält organ. har regeringen delegerat till SWEDAC att fatta beslut om anmälan till EU, såvida det inte rör sig om en statlig myndighet, då rege- ringen fattat beslut efter beredning av SWEDAC. SWEDAC:s bedöm- ning och beslut om anmälan sker i samråd med berörda sektormyndig- heter. SWEDAC har utfärdat föreskrifter (1998:3) om anmälda organ med bestämmelser om bl.a. organisationsform, oberoende, integritet, underleverantörer, samordnings- och informationsskyldighet. Den svenska formen för implementering av EU:s ordning för bedöm- ning av överensstämmelse innebär att alla generella regler som berör anmälda organ återfinns i lagen om teknisk kontroll eller författningar som utfärdats med stöd av denna. Vid genomförande av ett sektors- specifikt direktiv som t.ex. det nu ifrågavarande om höghastighetståg behövs så vitt gäller anmälda organ endast en hänvisning till lagen om teknisk kontroll. Därtill skall eventuella särskilda krav som gäller för anmälda organ enligt direktivet införas i den särskilda lagstiftningen på området liksom de kontrollförfaranden som skall tillämpas för produk- terna. 7.2 Teknisk kontroll i direktivet om höghastighetståg För varje strukturellt delsystem för höghastighetståg skall en teknisk specifikation för driftskompatibilitet (TSD) upprättas enligt direktivets artikel 5. I den mån det är nödvändigt för att uppnå driftskompatibilitet skall i TSD anges bl.a. de väsentliga kraven för respektive delsystem, grundläggande egenskaper som skall vara uppfyllda och villkor med av- seende på prestanda. Vidare skall i TSD anges de kontrollmoduler enligt beslutet 93/465/EEG som skall tillämpas vid den tekniska kontrollen av att de föreskrivna kraven och villkoren är uppfyllda. Enligt direktivets kontrollordning skall kontroll av överensstämmelse ske på två olika nivåer, dels av driftskompatibilitetskomponenter, dels av delsystem. Driftskompatibilitetskomponenter utgör delar eller underenheter i delsystemen och skall uppfylla direktivets väsentliga krav samt vara ut- formade på ett sådant sätt att delsystemen uppnår driftskompatibilitet. Bedömning av överensstämmelse, EG-kontroll, skall utföras enligt någon av de moduler som lagts fast i den TSD som komponenten faller under. Om TSD föreskriver att komponenten skall bedömas av en anmält organ skall tillverkaren eller dennes representant vända sig till ett sådant organ i eller i annat EES-land för att få produktens överensstämmelse eller lämplighet bedömd. Att EG-kontroll utförts på en komponent skall bekräftas genom att tillverkaren eller dennes ombud utfärdar en EG-försäkran. Bestämmelser om EG-försäkran finns i direktivets bilaga IV, där det närmare anges vilken information som skall ingå i försäkran. EG- försäkran kan antingen avse att ett anmält organ bedömt att komponenten överensstämmer med de tekniska specifikationerna som gäller för den eller att ett anmält organ bedömt att komponenten är lämplig att användas i järnvägsmiljö. EG-försäkran skall innehålla uppgifter bl.a. om tillverkaren, uppgifter som identifierar produkten, vilket förfarande (modul) som tillämpats vid bedömning av överensstämmelse och vilket anmält organ som utfört bedömningen samt de tekniska specifikationer som följts. Det bör anmärkas att direktivet saknar bestämmelser om att kom- ponenter skall CE-märkas vilket annars är normalt för direktiv som ut- formats enligt den nya metoden. EG-kontroll av delsystem är ett förfarande genom vilket ett anmält organ på begäran av den upphandlande enheten kontrollerar att del- systemet uppfyller direktivets krav och att det därmed kan tas i drift. Kontrollen skall enligt artikel 18 påbörjas redan på projektstadiet och sedan pågå fortlöpande ända fram till slutprovning och att delsystemet tas i bruk. Enligt bilaga VI skall den innefatta bl.a. utformningen av helheten, konstruktionen som sådan med särskild inriktning på ingenjörsarbete, anvisning för montering av komponenter och provning av det färdiga delsystemet. Enligt bilaga VI skall det anmälda organet fortlöpande övervaka ut- förandet av delsystemet. Organet skall ha permanent tillträde till bygg- platser och lokaler för tillverkning m.m. och fortlöpande kontroller skall genomföras för att säkerställa att direktivets bestämmelser följs. Vidare skall det anmälda organet ha rätt att genomföra oanmälda besök för att genomföra kontroller. Det anmälda organet skall för delsystemet upprätta en försäkran om överensstämmelse för den upphandlande enheten som i sin tur skall ut- färda en EG-kontrollförklaring. Artikel 18 i direktivet och bilaga V innehåller bestämmelser om EG-kontrollförklaring och föreskriver att denna skall innehålla bl.a. identifikationsuppgifter om den upphandlande enheten, beskrivning av delsystemet, namn på det anmälda organet, hänvisning till relevanta bestämmelser som delsystemet har bedömts uppfylla samt teknisk dokumentation. Den senare skall innehålla all nödvändig dokumentation som rör systemets egenskaper men även villkor och begränsningar för användandet liksom föreskrifter om skötsel och underhåll. 8 Förslag till lagstiftning 8.1 Allmänt om genomförandet av det nya direktivet Som framgår av lagförslaget och vad som anförts i departements- promemorian är den valda tekniken för att genomföra höghastighets- direktivet att i den föreslagna lagen ta in vissa grundläggande bestämmelser om villkoren för att släppa ut delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet på marknaden och ta dessa i bruk. I övrigt innehåller lagen bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om detta samt vissa bestämmelser om tillsyn, tvångsmedel, m.m. som kräver lagform. En till lagen anslutande förordning avses i huvudsak innehålla vidare bemyndiganden till inom att utfärda föreskrifter, i vilka de allra flesta av direktivets bestämmelser kommer att återfinnas. Denna teknik för genomförandet är den vanliga när det gäller produkt- direktiv som är utformade enligt den s.k. nya metoden och bör användas även i fråga om höghastighetsdirektivet. I avsnitt 6 har beskrivits vad metoden för bedömning av överensstämmelse och för genomförande enligt den s.k. nya metoden närmare innebär. Som nämnts inledningsvis bör därför kommande TSD:er genomföras i svensk lagstiftning via myndighetsföreskrifter med tanke på dess huvudsakligt tekniska karaktär. 8.2 En ny lag om järnvägssystem för höghastighetståg Regeringens förslag: En ny särskild lag införs för att särskilt reglera den del av det svenska järnvägssystemet som ingår i det trans- europeiska järnvägssystemet för höghastighetståg. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om vad som gäller för att utrustning, dvs. delsystem och komponenter som är nödvändiga för drifts- kompatibilitet, skall få släppas ut på marknaden och tas i bruk, be- myndiganden att meddela närmare föreskrifter om detta och vissa be- stämmelser om tillsyn, tvångsmedel, m.m. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna stödjer i princip promemorians förslag till ny lag eller har inte något att erinra. De flesta remissinstanser instämmer även i vad som uttalas om behovet av att finna en mer ändamålsenlig rollfördelning angående ansvar och befogenheter inom järnvägssektorn. En del remissinstanser har i sina yttranden även lämnat synpunkter på utkast till föreskrifter som medtagits i departementspromemorian. Hovrätten för finner det tveksamt om direktivet kan uppfyllas genom att ge , som inte är en egen myn- dighet, befogenheter att meddela föreskrifter och att detta måste analyseras mot bakgrund av bestämmelserna i 8 kap. RF om normgivningsmakten. Vidare delar hovrätten inte promemorians uppfatt- ning om att direktivets begrepp driftskompatibilitetskomponent blir mer lättillgängligt genom att i stället införa den benämning som anges i 2 § i den föreslagna lagen och ifrågasätter även om det inte borde kunna användas ett annat ord än driftskompatibilitet. Kammarrätten i anser att det är tillräckligt med den defini- tion som föreslagits i 2 § om vad det aktuella järnvägsnätet innebär och att den närmare linjesträckningen kan regleras på annat sätt, genom för- ordning eller föreskrifter. inom önskar mer vägledande beskrivning till hur kravet på godkännande enligt järnvägssäkerhetslagen och ett anmält organs EG-kontrollförklaring förhåller sig till varandra. anför att verket inte kan ta ställning till innehållet och sakfrågorna i lagstiftningen eftersom underlaget är bristfälligt och det med hänsyn till att de tekniska specifikationerna för driftskompatibilitet (TSD) ännu inte är antagna även råder stor osäkerhet kring vilken säkerhetsnivå som kommer att gälla för höghastighetståg. anser att det tydligare bör klargöras vad som skall gälla i de fall TSD saknas för delsystem och vilken roll det anmälda organet respektive eller ev. andra myndigheter skall ha i godkännandeprocessen. Verket delar slutligen inte den uppfatt- ning som anförs i promemorian om att verkets tillsyn inte omfattar järn- vägsfordon. anser bl.a. att begreppen EG-försäkran och EG- kontrollförklaring bör definieras och konstaterar vidare att Elsäkerhets- verkets tillsyn enligt gällande föreskrifter omfattar bl.a. fordon i elektrisk järnvägs-, spårvägs-, tunnelbane- och trådbussdrift. Skälen för regeringens förslag: Direktivet innebär att medlems- staterna inte får föreskriva andra krav än de som följer av direktivet för att delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibiliteten inom det aktuella tågnätet skall få släppas ut på marknaden och tas i bruk. Tekniken för att genomföra direktivet har behandlats i avsnitt 7.1. Starka skäl talar för att de detaljbestämmelser som krävs för uppfyllandet av direktivet ges genom myndighetsföreskrifter. Det är enligt regeringens uppfattning med hänsyn till i hög grad självständiga ställning möjligt och lämpligt att bemyndiga att besluta om behövliga föreskrifter. har sedan den inrättades 1988 i samband med uppdelningen av som in- frastrukturförvaltare och SJ som trafikutövare arbetat utifrån ett uttalat motiv att vara ett självständigt organ med ansvar för säkerheten inom järnvägsområdet. Detta slogs fast genom trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50 bil. 1, bet 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297) och fördes därefter in i förordningen (1998:1392) med instruktion för Ban- verket. Även transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 266) och budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1, volym 12) slog man fast oberoende ställning i järnvägssäkerhetsfrågor gentemot och trafikutövarna. Med tanke på de krav som ställs enligt det aktuella direktivet vad gäller självständighet och opartiskhet gentemot verksamhetsutövare och tillverkare av järnvägsmateriel, finns det inte något annat organ inom järnvägssektorn än som kan uppfylla dessa krav utan att först göra en större omstrukturering av järnvägssektorn. besitter dessutom kompetens om järnvägssektorn vilket är av stor betydelse i detta fall. Ytterligare en anledning till att bör ha det självständiga tillsyns- och föreskriftsansvaret är att inte bör föreskriva vad som skall gälla beträffande kontroll av bl.a. sina egna järnvägsanläggningar. har sedan den inrättades väl fungerande rutiner för inspektionsverksamhet vad avser tillsyn, revisioner m.m. Att därför utse att även i det nu aktuella fallet vara tillsynsmyndighet är att renodla roll med av- seende på tillsynsverksamhet. Organisationen på järnvägsområdet kom- mer att behandlas av den tidigare aviserade utredningen. Den föreslagna lagen utgör en ramlagstiftning vars syfte är att reglera endast sådana frågor som kräver lagform enligt regeringsformen. Lagen skall, som framgår av det tidigare, kompletteras med dels förordning, dels myndighetsföreskrifter. Huvuddelen av direktivets bestämmelser är dessutom av teknisk karaktär och lämpar sig inte för att införas i lag. Att TSD, som är mycket viktiga, ännu inte antagits gör det också, såsom en del remissinstanser har framfört, svårt att få ett fullständigt grepp om vad den slutliga regleringen av höghastighetsnätet kommer att innebära. Vid utarbetandet av TSD, vilket sker i en kommitté, deltar representanter från de ansvariga nationella myndigheterna. Medlemsstaterna har därigenom också möjlighet att påverka innehållet i de TSD som skall antas. Vad gäller frågan om tillsyn över elektriska fordon delar regeringen den uppfattning som framförts av och Statens järn- vägar i remissyttrandena om att nuvarande tillsyn omfattar även dessa fordon. Någon ändring av denna reglering avses inte göras. tillsyn skall således kvarstå i oförändrat skick. har framfört önskemål om att få belyst hur dess tillsyn skall regleras i förhållande till andra myndigheters områden. Både för järnvägsfordon och järnvägsinfrastruktur gäller att bedömningen görs utifrån olika perspektiv av Järnvägsinspek- tionen, , , , länsstyrelser och regeringen. skall ha godkänt ett järnvägsfordon innan det får användas på en svensk spåranläggning. Detta godkännande görs enbart från järnvägssäkerhetssynpunkt och omfattar t.ex. inte elsäkerhets- eller arbetsmiljöfrågor enligt ellagen respektive arbetsmiljölagen. Den som planerar att bygga eller bygga om en järnväg måste enligt lagen om byggande av järnväg upprätta en järnvägsplan som skall fastställas av regeringen eller . Det finns därutöver krav på upprättande av förstudie, järnvägsutredning och miljökonsekvensbeskrivning. För ibruktagande och drift av järnvägsanläggning krävs dessutom godkännande av beträffande järnvägssäkerhet, såvida det inte gäller en anläggning där i egenskap av spårinnehavare själv svarar för projektering och byggnad enligt tidigare tillämpad teknik. Därutöver krävs också godkännande från rörande elsäkerhet. Driften av anläggningen måste dessutom skötas i enlighet med arbetsmiljölagens krav. Gränsdragningen mellan å ena sidan och å andra sidan och Yrkes- inspektionens verksamhet är inte heller här tydligt preciserad men praxis har utvecklats så att bedömer sådant som och anser inte faller inom deras respektive områden. Det är enligt regeringens uppfattning därför väsentligt att de myndigheter vars ansvarsområden ligger nära eller gränsar till varandra alltjämt skapar rutiner som säkerställer behovet av samordning i tillsyns- och föreskriftsarbete. Inför ett ibruktagande av delsystem och i vissa fall av komponenter som är nödvändiga för driftskompatibiliteten skall ett anmält organ kontrollera att de väsentliga kraven är uppfyllda. Om så är fallet måste tillsynsmyndigheten, i detta fall , godta det anmälda organets bedömning och i förhållande till sin egen tillsyn godta denna bedömning, såvida inte det finns risk för att de väsentliga kraven inte längre uppfylls. Skulle den situationen uppstå har möjlighet att använda sig av de tvångsmedel som anges i 13 §. Lagreglerna behandlas vidare i författningskommentaren. 9 Kostnader och ikraftträdande m.m. 9.1 Kostnader för tillsyn m.m. Direktivet föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att se till att kontroll utförs av fordon och infrastruktur som tillsammans utgör järn- vägssystemet för höghastighetståg. Detta innebär nya arbetsuppgifter för, såsom föreslås, i form av sedvanligt kontroll- och tillsynsarbete samt föreskriftsarbete. Ett ökat resursbehov kan därför troligtvis komma att uppstå med anledning av den nya lagen. Frågan om storleken därav är dock svår att förutse och torde därför vara en av de frågor som den föranstaltade utredningen bör få ta ställning till. Direktivet i sig medför dock inte någon skyldighet att bygga om befintlig infrastruktur eller rullande materiel. Den nya lagens tillämpningsområde betyder att även området för över- klagande till allmän förvaltningsdomstol utökas. Domstolsprövning med anledning av lagen förväntas dock vara ytterst begränsad och bedöms därför inte påverka förvaltningsdomstolarnas resursbehov. 9.2 Ikraftträdande Direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall ha antagit och offentliggjort de lagar och andra författningsändringar som är nödvändiga för att genomföra direktivet samt att dessa skall tillämpas . Kommissionen har som nämnts stämt med anledning av förseningen. Den nya lagstiftningen bör därför träda i kraft i enlighet med vad som meddelats kommissionen. Enligt artikel 1.2 gäller villkoren som anges i direktivet för projekte- ring, anläggning, anpassning och drift av sådan infrastruktur och rullande materiel som tas i bruk efter direktivets ikraftträdande, d.v.s. efter . 10 Författningskommentar 10.1 Förslag till Lag om järnvägssystem för höghastighetståg 1 § Av bestämmelsen framgår att det svenska järnvägssystemet som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg skall uppfylla vissa villkor för att järnvägssystemet skall bli tekniskt harmoniserat och det därigenom skall möjliggöras att kunna resa och transportera mellan olika länder på ett säkert och störningsfritt sätt. 2 § Definitionerna grundar sig på de definitioner som anges i artikel 2 i den svenska språkversionen av direktivet. Direktivets terminologi avseende driftskompatibilitetskomponenter har i den svenska lagtexten brutits upp i syfte att göra begreppet mer lättillgängligt. Att bryta upp långa ord är en vedertagen princip men denna språkliga justering, och övriga sådana, som har gjorts i förhållande till den svenska direktivtexten avser dock inte att innebära några ändringar i sak. Direktivet som är antaget innebär också att i stor utsträckning bör följa den officiella svenska versionen av direktivtexten för att inte riskera att ändra direktivets innebörd eller omfattning. På förslag från Lagrådet har definitionen av termen driftskompatibilitet fått en något annorlunda lydelse i förhållande till den svenska språkversionen av direktivet. Vad som närmare avses med det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg anges dels i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, dels i beslutet om utbyggnad av det transeuropeiska trans- portnätet där det framgår att det är vissa särskilt angivna sträckningar inom det europeiska järnvägsnätet som omfattas av direktivet. Med begreppet utan driftsavbrott avses i denna lag att kunna erbjuda trafik över nationsgräns utan stopp till följd av teknisk inkompatibilitet. 3 § Av bestämmelsen framgår att bedömning av överensstämmelse och lämplighet skall ske enligt visst angivet förfarande som framgår av dels lagen, dels de tekniska specifikationer som skall tillämpas. Genom hän- visningen till vad som anges i tillämpliga tekniska specifikationer fram- går därigenom att också bedömningsförfarandet kan komma att variera beroende på vilken typ av delsystem som det rör sig om. 4 § Bestämmelsen reglerar att anmälda organ skall medverka i vissa situa- tioner. Vad som skall gälla för anmälda organ avses att framgå dels av föreskrifter på myndighetsnivå, dels av lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Med EG-kontroll avses det förfarande genom vilket ett anmält organ kontrollerar och intygar att ett delsystem överensstämmer med direktivets bestämmelser och andra regler som skall tillämpas i överensstämmelse med fördraget och att det kan tas i drift. 5 § Av bestämmelsen framgår att komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet måste uppfylla vissa krav för att få släppas ut på marknaden. Vilka krav som skall uppfyllas skall framgå av föreskrifter utfärdade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelsen grundar sig på artikel 8 i direktivet. Bestämmelsen hindrar inte att komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet får släppas ut på marknaden för andra tillämpningar än vad lagen avser eller att de används inom det konventionella järnvägs- systemet. 6 § Bestämmelsen genomför artikel 10.1 i direktivet. Med EG-försäkran avses den bedömning som ett anmält organ gör av om en komponent som är nödvändig för driftskompatibilitet överens- stämmer med de tekniska specifikationer som den skall uppfylla eller av dess lämplighet när den betraktas i dess järnvägsmiljö. Bedömningen skall göras med hänsyn till de tekniska specifikationer som skall kontrolleras. 7 § Av bestämmelsen framgår att delsystem måste uppfylla vissa krav för att få tas i bruk. Vilka krav som skall vara uppfyllda är de som gäller vid det tillfälle då delsystemet integreras i det aktuella järnvägssystemet, vilka skall framgå av föreskrifter utfärdade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelsen grundar sig på artikel 5 i direktivet. I andra stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter om egenskapskrav och EG-kontroll som avses i första stycket. 8 § Bestämmelsen genomför artikel 16.1 i direktivet. Med EG-kontrollförklaring avses det dokument genom vilket ett anmält organ intygar ett delsystems överensstämmelse med direktivets bestämmelser och som är avsett för tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där delsystemet har inrättats eller är i drift. 9 § Av bestämmelsen framgår att det i vissa särskilt angivna situationer finns möjlighet att frångå gällande tekniska specifikationer men att detta kräver en anmälan till kommissionen på förhand. De situationer som kan bli aktuella för svensk del är dels då ett projekt som rör en linje är långt framskridet när en teknisk specifikation offentliggörs, dels när det av ekonomiska skäl finns risk för att ett projekt som rör en linje inte blir av. 10 § Bestämmelsen innebär ett bemyndigande att utfärda de tekniska före- skrifter som är nödvändiga för att direktivet skall kunna genomföras i svensk rätt. 11 13 §§ Bestämmelserna reglerar tillsynsansvaret och tillsynsmyndighetens möjligheter att utöva tillsynen och dess befogenheter i de fall då ett in- gripande är nödvändigt. Genom 13 § andra stycket genomförs artikel 12 i direktivet och genom paragrafens tredje stycke genomförs artikel 19 i direktivet. 14 § Av bestämmelsen framgår att tillsynsmyndighetens beslut får överklagas hos länsrätt. 10.2 Förslag till Lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) 19 a § Hänvisningen till lagen om järnvägssystem för höghastighetståg syftar till att förtydliga att det finns särskilda krav som gäller detta järnvägssystem och som regleras av den lagen. 20 § Ändringen avser endast hänvisningen till den nu gällande ellagen. 10.3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg 1 a § Hänvisningen till lagen om järnvägssystem för höghastighetståg syftar till att förtydliga att det finns särskilda krav som gäller detta järnvägssystem och som regleras av den lagen.