prop · GO0348 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:48 Tillgänglighet till offentliga lokaler och på allmänna platser Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås ändringar i (1987:10) som innebär att tydliga krav skall ställas på tillgänglighet i samband med iordningsställande och ändring av allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. Krav införs också på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga skall undanröjas i lokaler och på allmänna platser i den utsträckning som följer av föreskrifter som kommer att meddelas med stöd av lagen. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 1 2 Förslag till lag om ändring i (1987:10) 1 3 Ärendet och dess beredning 1 4 Bakgrund 1 5 Tillgänglighet i den offentliga miljön m.m. 1 6 Ekonomiska konsekvenser 1 7 Ikraftträdande 1 8 Författningskommentar 1 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) såvitt avser PBL:s bestäm- melser om tillgänglighet för rörelsehindrade m.fl. 17 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) 18 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 20 Rättsdatablad 21 2 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (1987:10). 3 Förslag till lag om ändring i (1987:10) Härigenom föreskrivs i fråga om (1987:10) dels att 3 kap. 18 § och 17 kap. 22 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall föras in en ny paragraf, 17 kap. 21 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 18 § I fråga om allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader skall vad som före- skrivs om tomter i 17 § andra stycket alltid tillämpas samt vad som föreskrivs i 15 och 16 §§ och i 17 § första, tredje och fjärde styckena tillämpas i skälig ut- sträckning. I fråga om allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader skall vad som före- skrivs om tomter i 17 § andra stycket alltid tillämpas samt vad som föreskrivs i 15 och 16 §§ och i 17 § första, tredje och fjärde styckena tillämpas i skälig ut- sträckning. Sådana platser och områden skall dock alltid uppfylla kravet i 15 § första stycket 5 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. I lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser skall enkelt avhjälpta hinder mot tillgängligheten och använd- barheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga undanröjas i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. 22 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, i de avseenden som anges i 20 och 21 §§ meddela de ytterligare bestämmelser som behövs Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, i de avseenden som anges i 20 21 a §§ meddela de ytterligare bestämmelser som behövs 1. till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 2. för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar samt tomter och allmänna platser. Denna lag träder i kraft 4 Ärendet och dess beredning Utredningen (M 1992:03) om översyn av (1987:10), PBL, m.m., Plan- och byggutredningen, påbörjade sitt arbete (dir. 1992:104). Utredningen överlämnade sitt andra delbetänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36). I regeringens proposition översiktsplanering enligt , m.m. (prop. 1994/95:230) behandlades frågor som i huvudsak byggde på betänkandet. I detta ärende som i huvudsak bygger på utredningens överväganden behandlas frågor om tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. En sammanfattning av betänkandet i berört hänseende finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som yttrade sig över betänkandet finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr M94/903/9). I propositionen Från patient till medborgare en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) redovisar regeringen nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Regeringen återkommer till med förslag till de ändringar i PBL som där förutskickats för att skapa förutsättningar för ökad tillgänglighet till lokaler och på allmänna platser. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som också inkluderade det nu aktuella förslaget till ändringar i PBL (se prop. 1994/95:230 bil.7). Lagrådet (se prop. 1994/95:230 bil. 8) framförde inte några synpunkter på förslagen i denna del. 5 Bakgrund Frågan om funktionshindrades behov av en bättre anpassad miljö har belysts av flera utredningar , bl.a. (dir. 1988:53) och Plan- och byggutredningen (dir. 1992:104). föreslog i sitt betänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) bl.a. att bestämmelser om retroaktiva åtgärder i den befintliga byggda miljön skulle införas i PBL. Lokaler dit allmänheten har tillträde (s.k. publika eller offentliga lokaler) och allmänna platser borde göras tillgängliga inom en femton- respektive tioårsperiod. Plan- och byggutredningen hade i uppdrag att bl.a. se över reglerna om tillgänglighet i PBL. I sitt betänkande Miljö- och fysisk planering (SOU 1994:35) redovisade utredningen en omfattande analys av tillgängligheten och de vanligaste bristerna. Utredningen konstaterade att det oftast är i gatumiljön som personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga stöter på hinder. För att lösa problemen föreslog utredningen att krav skulle införas i PBL med innebörden att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten skulle vara eliminerade i befintliga offentliga lokaler och på befintliga allmänna platser. Utredningen föreslog också att mer precisa krav på tillgänglighet skulle ställas i PBL vid nybyggnad och ändring av allmänna platser. Både och Plan- och byggutredningen drog således slutsatsen att åtgärder borde vidtas utöver vad som följer av såväl nuvarande förbättringstakt som nuvarande bestämmelser för nybyggnads- och ändringsverksamhet, om samhällets mål om tillgänglighet skall kunna nås. Plan- och byggutredningens förslag behandlades i propositionen översiktsplanering enligt m.m. (prop. 1994/95:230). Regeringen uttalade i propositionen att den delade utredningens uppfattning att tillgängligheten i och till offentliga lokaler och på allmänna platser borde förbättras i snabbare takt. Regeringen gjorde dock bedömningen att innebörden av uttrycket enkla åtgärder borde förtydligas och kostnadskonsekvenserna belysas närmare. Regeringen gav därför i uppdrag att belysa kostnadskonsekvenserna av utredningens förslag. Uppdraget redovisades i rapporten i den offentliga miljön (1996:8). I rapporten konstaterar att det finns ett stort antal åtgärder som är enkla och relativt billiga att genomföra. Om åtgärderna dessutom genomförs i samband med underhållsarbeten borde kostnaderna kunna minskas ytterligare. fick i uppdrag att genomföra en inventering av vidtagna och planerade åtgärder för att förbättra tillgängligheten i offentliga lokaler och på allmänna platser. Uppdraget redovisades i en rapport . Studien visar att många kommuner kommit långt i arbetet med att förbättra tillgängligheten i den offentliga miljön men att det är stora skillnader mellan kommunerna. Av rapporten framgår också att det är svårt att bedöma när enkelt åtgärdade hinder kan antas vara eliminerade med nuvarande förbättringstakt. I propositionen Från patient till medborgare en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) betonar regeringen att takten i arbetet med att förbättra tillgängligheten på allmänna platser och i offentliga lokaler nu behöver öka. I propositionen gör regeringen den bedömningen att det nu bör införas krav i PBL på att enkelt åtgärdade hinder i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser bör vara eliminerade före utgången av . har i samband med sitt beslut med anledning av propositionen uttalat att den delar regeringens bedömning (bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). Regeringen tog i propositionen också upp konceptet Design för alla. Regeringen gjorde där bedömningen att statens engagemang i arkitektur, formgivning och design skall förtydligas när det gäller frågor om tillgänglighet. Vidare har regeringen inom ramen för genom uppdrag engagerat de högskolor som har arkitekt-, inredningsarkitekt- och landskapsarkitektutbildning. Dessa skall genom ett samarbete med olika handikapporganisationer och undersöka hur kunskapen om tillgänglighet i olika miljöer kan stärkas inom de olika utbildningarna. De befintliga miljöer som är kulturhistoriskt värdefulla är särskilt krävande att anpassa och uppdraget skall därför bl.a. inriktas på sådana miljöer. 6 Tillgänglighet i den offentliga miljön m.m. Regeringens förslag: Tydliga krav skall ställas på tillgänglighets- skapande åtgärder i samband med iordningsställande och ändring av allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. I befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintliga allmänna platser skall enkelt avhjälpta hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga undanröjas. Regeringens bedömning: De åtgärder som avser befintliga lokaler och befintliga allmänna platser bör vara genomförda senast vid utgången av . Tillämpningen av den nya lagstiftningen bör följas upp och redovisas . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog att enkelt åtgärdade hinder skulle vara avhjälpta senast (efter ikraftträdandet). Remissinstanserna: Remissinstanserna var i princip positiva till grundtanken att förbättra tillgängligheten i den byggda miljön. De flesta instanserna hade inte heller något att invända mot att kravet på tillgänglighet även skall gälla allmänna platser och andra anläggningar än byggnader. Många remissinstanser, främst kommuner, motsatte sig förslaget om krav på tillgänglighet med hänsyn till oklarheterna beträffande finansieringen och svårigheterna att precisera begreppet enkelt åtgärdade hinder. Vidare påpekades att sanktionsmöjligheter saknas och att tiden är för kort. befarade att det i vissa fall kan bli svårt att hävda kulturminneslagens krav på kulturhistoriska hänsyn. ombudsmän () framhöll att i PBL-propositionen (prop. 1985/86:1) uttalades att byggnadslagstiftningen vilar på den grunden att bestämmelser med krav som gäller byggnader inte skall ha tillbakaverkande kraft. Remissinstanserna var i huvudsak överens om att det behövs tillämpningsföreskrifter med bl.a. samhällets minimikrav. Dessa bör finnas när lagen träder i kraft. Skälen för regeringens förslag och bedömning Nuvarande regler har den svenska lagstiftningen uppmärksammat de funktionshindrades behov av tillgänglighet i bebyggelsemiljön. Successivt har bestämmelserna utökats till de krav som ställs i PBL samt i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. PBL:s krav innebär att alla nya tomter för permanent bebyggelse och allmänna platser skall vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I BVL och byggnadsverksförordningen ställs motsvarande krav på byggnadsverk. Vissa undantag gäller dock för en- eller tvåbostadshus, för bostadshus som har färre än tre våningsplan och för arbetslokaler med hänsyn till verksamhetens art. Vid ändring av byggnader skall i princip samma krav ställas, om det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till byggnadens förutsättningar och ändringens omfattning. Bebyggelsens kulturhistoriska värden medför ibland att det krävs särskild omsorg för att kunna göra dessa miljöer tillgängliga. I PBL och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. finns regler för att skydda bebyggelsen mot förändringar som minskar miljöns kulturhistoriska värden. Varsamhet vid ombyggnad och ändring är ett nyckelbegrepp. Enligt regeringens bedömning kan de flesta miljöer anpassas på ett varsamt sätt, så att de kulturhistoriska värdena tas till vara. Detta kräver i allmänhet ett tidigt samarbete med de antikvariska myndigheterna. Lägesbedömning Det befintliga lokalbeståndet dit allmänheten har tillträde har ofta brister i fråga om tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. En undersökning som genomförts av i (Byggettan) 1997 visar att mindre än hälften av de offentliga lokalerna har god tillgänglighet, t.ex. i den meningen att entréerna har ramper. För kommersiella lokaler är motsvarande siffra mellan . I såväl äldre som nya byggnader är det vanligt att det finns brister när det gäller detaljutformningen. Det kan gälla exempelvis placeringen av hissknappar, dörröppnare, toalettstolar och hjälphandtag. Färgsättningen kan vara illa vald med hänsyn till synskadades behov och belysningen kan vara bristfällig. Det händer också att tillgängligheten i och för sig är tillgodosedd, men att det skett på ett mindre lämpligt sätt. De långa och ibland komplicerade rörelsemönster som krävs i vårt samhälle skapar i sig problem för många, bl.a. för människor med funktionshinder. Den fysiska ansträngningen föranledd av de långa avstånden samt att funktionshindrade ofta hänvisas till särskilda entréer, gör att människor med funktionshinder inte kan använda den byggda miljön på samma villkor som övriga. Det förekommer också att dörrar, entréer och hissar som i och för sig är tillgängliga för funktionshindrade hålls låsta, vilket är ytterligare ett exempel på att tillgänglighetsfrågan kräver eftertanke. Tillgänglighet ett allmänt intresse Plan- och byggutredningens förslag behandlades i propositionen översiktsplanering enligt m.m. (prop. 1994/95:230). Regeringen uttalade i propositionen bl.a. att möjligheten att delta i samhällslivet, oberoende av funktionshinder, är ett sådant väsentligt allmänt intresse som skall värnas genom samhällsåtgärder. Det betyder att man skall kunna delta i arbetsliv och kulturliv och kunna tillgodogöra sig undervisning och samhällelig och kommersiell service oberoende av funktionshinder samt att man skall kunna bo kvar i sin invanda miljö om man skulle drabbas av sjukdom eller funktionsnedsättning. Regeringen uttalade i propositionen att ett allmänt intresse främst innebär att sådana intressen alltid skulle beaktas särskilt i den sammanvägning som görs i samhällsplaneringen. Detta synsätt betonas ytterligare i den nationella planen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). I bostadsutskottets betänkande Bostadsförsörjningsfrågor m.m. (bet 2000/01:BoU2, s. 9) framhåller utskottet vikten av en helhetssyn där alla kommuninvånares behov vägs in i bostadsförsörjningsplaneringen. Regeringen förordar att kommunerna beaktar tillgänglighetsfrågorna i den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen. Regeringen anser också att det är viktigt att handikapporganisationerna ges bättre möjligheter att lämna synpunkter på planer och ny- och ombyggnad och har därför i det nedan (s. 12) redovisade uppdraget till också beslutat att verket i samråd med och företrädare för handikapporganisationerna skall utreda förutsättningarna för att förbättra de lokala handikapporganisationernas möjligheter till insyn och samråd i plan- och byggärenden. En rimlig avvägning mellan kravnivå och kostnader måste dock hittas, så att inte kraven är så höga att de förhindrar önskvärda och nödvändiga åtgärder. Det innebär dock inte att kortsiktiga ekonomiska förhållanden alltid skall styra vad som är möjligt och önskvärt i fråga om bättre tillgänglighet. När det gäller offentliga lokaler och de vanligaste arbetsplatserna är det en självklarhet att dessa i samband med ändring skall bli tillgängliga för alla oberoende av funktionsnedsättning. Det ligger givetvis i sakens natur att vissa lokaler måste undantas, t.ex. Försvarsmaktens anläggningar som av direkt militära skäl bör undantas. Iordningsställande och ändring av allmänna platser m.m. Som tidigare nämnts är det ofta är i gatumiljön som det finns hinder för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Hindren består både av svårigheter för rörelsehindrade när det gäller nivåskillnader, markbeläggningar och trottoarkanter och av svårigheter för personer med nedsatt orienteringsförmåga att hitta rätt. PBL kräver enbart att allmänna platser, dvs. torg och gator m.m., handikappanpassas i skälig utsträckning och någon närmare precisering av kraven lämnas inte i förordning eller tillämpningsföreskrifter. Enligt regeringens mening är det ett väsentligt allmänt intresse att den gemensamma miljön i rimlig utsträckning kan användas av alla på lika villkor och att ingen skall vara utestängd från deltagande i samhällslivet på grund av nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Starka skäl talar för att förbättringen av den gemensamma miljön nu intensifieras. Därför bör mer precisa krav ställas på tillgänglighet i samband med iordningsställande av allmänna platser och i områden för andra anläggningar än byggnader. En ändring med den innebörden bör sålunda göras i 3 kap. 18 § PBL. Befintliga lokaler och allmänna platser Regeringen delar och Plan- och byggutredningens gemensamma uppfattning att tillgängligheten till och i befintliga offentliga lokaler och befintliga allmänna platser måste förbättras utöver den takt som betingas av ny- och ombyggnadsverksamheten för att det skall bli möjligt för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att delta i samhällslivet på samma villkor som andra. Resultaten i den analys av tillgängligheten som Plan- och byggutredningen låtit utföra visar emellertid att bristande tillgänglighet ofta beror på olämplig detaljutformning som ibland uppstått genom slarv eller okunskap i byggprocessen. Att rätta till sådana brister skulle medföra en betydligt bättre tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Enligt regeringens mening bör tydligare krav därför ställas på att enkelt åtgärdade hinder skall undanröjas i offentliga lokaler och på allmänna platser. Sådana enkla åtgärder kan vara att öka orienterbarheten, t.ex. genom kontrastmarkering, skyltning och belysning samt att ta bort mindre barriärer, t.ex. genom att ta bort trösklar, flytta felaktigt placerade dörröppnare, skaffa ramper för att överbrygga mindre nivåskillnader, ändra utformningen av trottoarkanter vid övergångsställen och sätta upp tydliga anvisningar för tillgänglig väg. Många av dessa åtgärder kan göras som en del av det löpande underhållet och ingå i förvaltningen av lokaler och allmänna platser. Det är angeläget att de samhälleliga kraven på byggnader upprätthålls så att bl.a. brister i tillgänglighet till följd av slarv, okunskap eller brister i byggprocessen undviks redan i ett tidigt skede. Regeringen följer fortlöpande utvecklingen på området och har därför beslutat att ge de stora statliga byggherrarna, beställarna och förvaltarna i uppdrag att utveckla kompetensen för att skapa bättre förutsättningar för att samhällets krav på byggnader skall infrias. De statliga verken skall också ta initiativ till att ett byggsektorns kvalitetsråd bildas med företrädare för alla aktörer i byggande och förvaltning. finns i PBL vissa krav på åtgärder i befintliga byggnader när det gäller taksäkerhet, förhindrande av olycksfall i maskindrivna portar och avfallshantering. Sådana krav finns också när det gäller tillgänglighet i terminalbyggnader. Tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i offentliga lokaler och på allmänna platser är ett allmänt intresse och har enligt regeringens mening samma dignitet som dessa krav. Regeringen bedömer det alltså vara rimligt att införa krav på anpassning också beträffande tillgänglighet i befintliga offentliga lokaler och på allmänna platser. Kraven får emellertid inte ställas så högt att de blir orimligt betungande för fastighetsägare, lokalhållare och näringsidkare. För mindre näringsidkare bör undantag kunna medges om de krävda åtgärderna äventyrar verksamheten. Enligt regeringens mening bör PBL därför tillföras en bestämmelse om att enkla tillgänglighetsskapande åtgärder skall vidtas i offentliga lokaler och på allmänna platser. Vad som avses med enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, torde enligt regeringens mening knappast låta sig regleras i detalj genom lagstiftning. Regeringen anser inte heller att det i lagstiftningen bör preciseras den tidpunkt vid vilken åtgärderna skall vara genomförda. Det är emellertid regeringens uppfattning att aktörerna bör få en rimlig tid på sig för att vidta erforderliga åtgärder och att åtgärderna bör ha genomförts senast vid utgången av . Tillämpningen av den nya lagstiftningen bör följas upp. Det är regeringens avsikt att göra en sådan uppföljning. Regeringen har vidare genom beslut gett i uppdrag dels att i samråd med berörda parter utarbeta förslag till de föreskrifter som behövs för tillämpningen av de föreslagna ändringarna i PBL, dels förtydliga de krav på tillgänglighet som redan nu finns i PBL i samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser. I uppdraget ingår att beräkna kostnadskonsekvenserna av de aktuella förslagen. Arbetet med att prioritera de åtaganden som är mest lämpliga bör bedrivas i en bred samverkan mellan berörda parter på lokal nivå. Regeringen har i skilda sammanhang förordat att kommunen upprättar särskilda tillgänglighetsprogram. I ett sådant program kan riktlinjer ges för hur villkoren för dem som har nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga skall förbättras. Det har också visat sig att i de kommuner där man utarbetat sådana program går förbättringsarbetet väsentligt fortare än i dem där program saknas. Påföljder och ingripanden Vid riksdagsbehandlingen av propositionen Från patient till medborgare en nationell handlingsplan (prop. 1999/2000:79) behandlades frågan om det fanns skäl att överväga om tillräckliga åtgärder vidtas mot dem som inte lever upp till kraven på tillgänglighet i plan- och bygglagstiftningen. Utskottet (bet. 1999/2000:SoU14, s. 33) anförde följande i frågan. I flera motioner tas frågan om sanktioner upp. redovisar i sitt yttrande att (PBL) innehåller omfattande regler om påföljder vid överträdelse av lagens bestämmelser. Takten i arbetet med att förbättra tillgängligheten på allmänna platser och i offentliga lokaler behöver nu öka.--- betraktar det som självklart att överväganden i frågan om sanktionsmöjligheter kommer att återfinnas i det sammanhanget. anser för sin del att det finns skäl att i det sammanhanget överväga om tillräckliga åtgärder vidtas mot dem som inte lever upp till lagstiftningens krav. Utskottet förutsätter därför att frågan om sanktionsmöjligheter i det avseendet kommer att uppmärksammas och analyseras i den aviserade propositionen. --- Vad utskottet nu anfört --- bör som sin mening ge regeringen till känna. biföll utskottets hemställan (rskr. 1999/2000:240). Såsom bostadsutskottet erinrade om i sitt yttrande innehåller omfattande regler om påföljder vid överträdelser av lagens bestämmelser, vilka innebär att det åligger att ta upp frågan om ingripande eller påföljd när det uppkommer misstanke om att en överträdelse skett av eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Bland de sanktioner som står till buds finns bl.a. föreläggande förenat med vite eller med föreskrift att åtgärden kan komma att utföras på den försumliges bekostnad. Enligt regeringens mening finns det således goda möjligheter att ingripa med stöd av för att förmå byggherrar och fastighetsägare att uppfylla de krav på tillgänglighet som ställs i lagstiftningen.