prop · GO0366 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta sägs vidare innebära att det måste krävas att de levt i samma hushåll före den härvarandes flyttning till och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. I praxis tillämpas lagrummet för både biologiska och adopterade vuxna barn. En ansökan om uppehållstillstånd av en vuxen adopterad, som inte har ingått i hushållsgemenskap med adoptivföräldrarna, prövas normalt enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Liksom beträffande underåriga adopterade krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas enligt denna punkt att den adopterade har särskild anknytning till . Efter lagändringen var det tveksamt om vuxenadoptioner rymdes inom punkt 4, särskilt eftersom bestämmelsen till sin karaktär var en undantagsbestämmelse. Regeringen fann i beslut att punkt 4 kunde användas för bevilja uppehållstillstånd i ett ärende som hade överlämnats av . Regeringen framhöll i beslutet att uttalandena i prop. 1996/97:25 inte kunde anses uttömmande och att andra tänkbara situationer för bestämmelsens tillämpning måste kunna beaktas (se regeringens beslut i ärende 97/928/MP). Ett barn som inte fyllt och som adopteras av svenska medborgare förvärvar - enligt 1 a § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap - automatiskt svenskt medborgarskap om 1. barnet adopteras i eller något av de övriga nordiska länderna eller 2. barnet adopteras genom ett utländskt adoptionsbeslut som godkänts i enligt lagen (1971:796) om internationella förhållanden rörande adoption eller som gäller här i landet enligt lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Ett adoptivbarn och barn som adopteras av utländska adoptivföräldrar blir alltså inte automatiskt svenska medborgare, oavsett om föräldrarna är bosatta i . Detsamma gäller för barn som adopteras utomlands av svenska adoptivföräldrar i de fall adoptionsbeslutet har automatisk giltighet i till följd av bestämmelserna i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. I regeringens proposition Lag om svenskt medborgarskap (prop. 1999/2000:147) föreslås bl.a. att även ett utomnordiskt adoptionsbeslut som gäller i på grund av lag skall medföra automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för adoptivbarnet, om någon av dem som adopterar är svensk medborgare och barnet inte har fyllt . Lagstiftningen föreslås träda i kraft . Även vissa övergångsbestämmelser föreslås beträffande denna kategori av adoptivbarn, se prop. 1999/2000:147, s. 80. Propositionen överlämnades till . 5 Internationella överenskommelser 5.1 Konventioner och EU-rätt Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), SÖ 1952:35 m.fl., gäller som svensk lag. Artikel 8 i har av tolkats så att den också omfattar en rätt till familjeåterförening: Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Rätten till familjeåterförening är alltså inte ovillkorlig. Undantag får göras bl.a. med hänsyn till den allmänna säkerheten och landets ekonomiska välstånd. När statens beslut leder till att en familj splittras, och fråga uppkommer om att rätten enligt artikel 8 till respekt för familjelivet kränkts, måste det bedömas om splittringen i familjen är proportionerlig och nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Statens intresse av en effektiv utlänningspolitik och av begränsningar i invandringen bör avvägas mot de enskilda personernas intresse av att leva tillsammans i en familjegemenskap (, H, Mänskliga rättigheter i europeiskt perspektiv, 1997, s. 246). har bl.a. i målen mot och Ahmut mot prövat frågor om att sökanden kommit att skiljas från sin make eller maka, sambo eller barn. EU-resolutionen om harmonisering av ländernas nationella politik beträffande familjeåterförening (SN 2828/93 WGI 1497 REV 1) tar sikte på anhöriga till utländska personer som är medborgare i länder utanför EU men som är permanent bosatta i ett medlemsland. I normalfallet är det makar och barn som kan komma i fråga för familjeåterförening. Adoptivbarn kan vägras familjeåterförening om det finns anledning att anta att adoptionen skett i syfte att kringgå utlänningslagstiftningen. Medlemsländerna kan ställa krav på att bostad är ordnad och att försörjningen är tryggad. presenterades förslag till direktiv om rätt till familjeåterförening. Förslaget behandlas i rådsarbetsgruppen för migrationsfrågor och kan komma att antas av Europeiska unionens råd . Syftet med direktivförslaget är att tredjelandsmedborgare i stort sett skall ha samma rätt till familjeåterförening oavsett i vilket medlemsland de bor. Med sökande i direktivet avses en medborgare i tredje land som bor lagligt på en medlemsstats territorium, oberoende av skälen för att han eller hon fått bosätta sig där. Enligt förslaget skall medlemsstaterna tillåta inresa och bosättning för barn under följande förutsättningar: * minderåriga barn inbegripet barn som har adopterats av sökanden eller dennes make/maka eller ogifta partner, om en av de två har vårdnad om och försörjningsansvar för barnet; om vårdnaden är delad krävs den andra förälderns medgivande, * minderåriga barn inbegripet barn som har adopterats av sökanden eller dennes make/maka eller ogifta partner, om en av de två har vårdnad om och försörjningsansvar för barnet; om vårdnaden är delad krävs den andra förälderns medgivande, * myndiga barn till sökanden eller dennes make/maka eller ogifta partner, om de är ogifta och om de av hälsoskäl objektivt sett inte kan försörja sig själva. Minderåriga barn får inte ha uppnått legal myndighetsålder i den berörda medlemsstaten och får inte vara gifta. Enligt kommentaren till direktivförslaget skall någon särbehandling inte ske av barn som är födda utom äktenskapet, i tidigare äktenskap eller som är adopterade. Medlemsländerna har rätt att ställa upp försörjningskrav. ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter () utan förbehåll, SÖ 1990:20, prop. 1989/90:107, bet. 1989/90 SoU:28, rskr. 1989/90:350. I ingress sägs att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt viktig för barnens utveckling och välfärd. I alla beslut som rör det enskilda barnet skall barnets bästa beaktas. Ett barn skall ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida om barnet av olika skäl har skilts från det egna hemmet, antingen för en längre eller (artikel 20). Det kan då vara fråga om situationer där barnets hemförhållanden är sådana att barnet - för sitt eget bästa - inte kan stanna kvar i sin familjemiljö. Adoption nämns i artikeln som en alternativ lösning i en sådan situation. I artikel 21 behandlar konventionen huvudsakligen de frågor som rör adoptivbarns särskilda behov och intressen. I artikeln framhålls att barnets bästa skall vara styrande vid alla överväganden som rör adoption. Konventionsstaten skall säkerställa att adoption endast får ske efter beslut av behörig myndighet och efter samtycke av berörda föräldrar, anhöriga eller deras ställföreträdare. Samma krav skall ställas vid internationella adoptioner som vid en adoption inom landet. Konventionsstaten skall vidta alla lämpliga åtgärder i syfte att förhindra obehörig för någon som medverkar vid en adoption. En internationell adoption skall, om barnet inte kan få en tillfredsställande vård i hemlandet, kunna övervägas som en alternativ form av omvårdnad. En konventionsstat skall sträva efter att placering av barn i ett annat land sker genom behörig myndighet eller organisation. infördes en portalparagraf i utlänningslagen, 1 kap. 1 § (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I bestämmelsen anges att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas. Detta innebär att och samt alla andra domstolar och myndigheter bl.a. i frågor om uppehållstillstånd särskilt skall beakta vad barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt kräver. Regeringen anförde i prop. 1996/97:25 s. 248 att en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen får en stark och meningsfull innebörd, utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen. 5.2 Utländska förhållanden I utredningens betänkande finns en redogörelse för utländska förhållanden avseende uppehållstillstånd för adopterade (se SOU 2000:32, s. 66-72). De länder som tagits upp är , och samt och . 6 Utredningens undersökningar 6.1 Utgångspunkter Utredningen om uppehållstillstånd vid adoption hade bl.a. i uppdrag att kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen. Som ett led i kartläggningen gjorde utredningen några olika undersökningar för att ta reda på i vad mån uppehållstillstånd beviljas för adopterade utländska personer. Den mest omfattande undersökningen bestod i att utredningen undersökte om personer som adopterats genom beslut av svensk domstol - och som då var eller äldre - fått uppehållstillstånd i . Anledningen till att utredningen utgick från den nedre åldersgränsen var främst bestämmelserna i medborgarskapslagen att barn som inte fyllt och som adopteras av svenska medborgare i de flesta fall blir svenska medborgare vid adoptionen. Frågan om uppehållstillstånd är då utan intresse. hade dessutom förklarat att när det gäller underåriga adopterade är det främst beträffande tonårsbarn som det i vissa enstaka fall kan komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd. En närmare redogörelse för utredningens undersökningar finns i betänkandet (SOU 2000:32 s. 73-95). I de följande avsnitten redovisas en sammanfattning av undersökningarna och utredningens slutsatser. 6.2 Beslutade adoptioner och beviljade uppehållstillstånd Utredningens slutsats är att det endast finns ett litet antal adoptioner i som gäller utomnordiska medborgare där personen i fråga är . Av de cirka 140 adoptionsansökningar av detta slag som redovisades av landets tingsrätter () bifölls något mer än 100. I de ärenden som ledde till bifall var den adopterade i åldern i drygt 60 fall, och eller däröver i 40 fall. I genomsnitt rör det sig således om cirka 25 beslutade adoptioner vid svenska domstolar där den som adopterats är utomnordisk medborgare och eller äldre. (Utredningen bortsåg dock från att adoptionsärendena i några fall avsåg fler än ett barn.) Av de adoptioner som meddelats i och där den adopterade ansökt om uppehållstillstånd har nästan samtliga beviljats uppehållstillstånd, i de allra flesta fall ett permanent sådant. I genomsnitt har fyra ansökningar gjorts om godkännande av utomlands meddelade adoptionsbeslut där den adopterade varit eller äldre. handlägger sådana ansökningar Av de 15 utomlands meddelade adoptionsbesluten som godkänts av eller regeringen avslogs ansökan om uppehållstillstånd för endast en av de adopterade. Utredningen har inte redovisat någon uppfattning om hur många utomlands beviljade adoptioner där den adopterade varit eller äldre som automatiskt blivit gällande i . Utredningen har funnit knappt en handfull ärenden om uppehållstillstånd där adoptionen beviljats utomlands och som gällt automatiskt i . I dessa fall har ansökan om uppehållstillstånd bifallits. Utredningen har därutöver, genom och försorg, tagit del av två sådana ärenden där ansökan om uppehållstillstånd avslagits. 6.3 Yttranden från I av de undersökta adoptionsärendena vid svensk domstol hade yttrat sig. Enligt utredningen har det inte gått att få fram vilken tyngd som domstolarna har lagt vid synpunkter. Av de 22 adoptionsansökningar där avstyrkte adoptionen avslog domstolarna 13. 6.4 Möjligheten för adopterade att få uppehållstillstånd i Utredningen har kommit fram till att det tycks vara ovanligt att adopterade i åldern nekas uppehållstillstånd i . De två ärenden i utredningens undersökningar där detta förekom gällde utomlands beviljade adoptioner. Vad gäller adopterade i åldern eller äldre har två avslagsbeslut påträffats. I dessa fall hade adoptionen skett i . Även om inte alltför långtgående slutsatser bör dras av så få beslut, ansåg utredningen att det kunde förmodas att de två sistnämnda avslagsbesluten var en följd av att möjligheterna till uppehållstillstånd för anhöriga som tidigare betraktats som "sista länk" minskat. Utredningen framhöll dock att detta emellertid var en skärpning av lagstiftningen som inte endast berör vuxenadopterade utan också andra kategorier av anhöriga än de som anges i 2 kap. 4 § första stycket 1-3 utlänningslagen, således även biologiska barn som är eller äldre. Enligt utredningen har dock begränsningen av möjligheterna till uppehållstillstånd i viss mån mjukats upp i rättstillämpningen. I flera av de ärenden som utredningen gick igenom hade utlänningsmyndigheterna gjort en bedömning av om adoptionen var ett sätt att försöka kringgå utlänningslagstiftningen. Någon skillnad i detta betraktelsesätt i tiden före och efter har inte utredningen noterat. I det tidigare redovisade regeringsbeslutet (regeringens beslut i ärende 97/928/MP) uttalade regeringen att prövningen huvudsakligen borde avse frågan om adoptionen tillkommit för att få uppehållstillstånd i . Sökanden i regeringsbeslutet var och adoptionen var beviljad vid svensk domstol. Utredningen har sett exempel på att liknande formuleringar förekommit även beträffande adopterade underåriga såväl när adoptionen beviljats i som utomlands. I undersökningarna har det dock inte förekommit något ärende där ansökan om uppehållstillstånd avslagits på denna grund när adoptionen skett i . I de enstaka fall där ansökan om uppehållstillstånd avslagits har detta berott antingen på att den rättsliga regleringen inte ansetts medge att uppehållstillstånd ges eller på att adoptionen har bedömts vara ett sätt att kringgå utlänningslagstiftningen. 7 Regeringens överväganden och förslag 7.1 Utgångspunkter Som framgår av avsnitt 4.3 är den rättsliga regleringen inte särskilt avpassad till adopterades situation. I det stora flertalet fall som rör adoptioner av utländska personer uppkommer dock inte några konflikter mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen. Först och främst gäller detta fall där adoptivbarnet är och omständigheterna är sådana att han eller hon blir svensk medborgare automatiskt genom adoptionsbeslutet. Inte heller adoptioner där underåriga adopterade utomlands har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i ger upphov till konflikter. Denna grupp adopterade beviljas liksom andra underåriga barn i samma situation uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 utlänningslagen (1989:529,UtlL). Samma sak gäller för vuxna adopterade som uppfyller kraven på hushållsgemenskap utomlands enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Inte heller här kan det finnas någon konflikt mellan adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen. Utredningen har riktat fokus mot de situationer där den adopterade vid adoptionstillfället hade sin bosättning utomlands medan adoptivföräldrarna var bosatta i , eller där den adopterade i och för sig var bosatt i men utan att ha permanent uppehållstillstånd. Från nu angivna adoptioner skall även adoptioner enligt undantas. Adoptioner enligt denna konvention förutsätter att den mottagande statens behöriga myndigheter har fastställt att barnet har eller kommer att få tillstånd att resa in i och stadigvarande bosätta sig i den staten. Några konflikter mellan regleringarna uppkommer då inte. Vad gäller personer som har medborgarskap i något av de nordiska länderna finns inga krav på uppehållstillstånd. Även denna grupp av adopterade faller således utanför vad som kan kallas konflikter mellan de olika rättsliga regleringarna. Av de undersökningar som utredningen redovisat framgår att adopterade i åldern mellan och sällan nekas uppehållstillstånd i . Något fler avslag på ansökan om uppehållstillstånd har noterats såvitt gäller adopterade som är eller äldre. Ett avslagsbeslut på en ansökan om uppehållstillstånd som avser ett adoptivbarn bör inte automatiskt leda till slutsatsen att det finns en konflikt mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen. Det är viktigt att komma ihåg att domstolarna som beslutar i adoptionsärenden gör en annan materiell prövning än den prövning som utlänningsmyndigheterna gör i uppehållstillståndsfrågan. Domstolen beviljar en adoptionsansökan endast om adoptionen är till fördel för barnet samt om sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det, eller om det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och den som skall adopteras finns särskild anledning till adoptionen. När det gäller adoption av vuxna eller något äldre barn är det företrädesvis det sistnämnda ledet som tillämpas. För att tillstånd skall ges fordras normalt att det är fråga om ett förhållande av väsentligen samma innehåll som det som finns mellan biologiska föräldrar och deras barn. Utlänningsmyndigheternas uppgift är att bedöma om uppehållstillstånd bör beviljas utifrån de kriterier som anges i utlänningslagstiftningen. Domstolarnas och utlänningsmyndigheternas olika utgångspunkter kan i en del fall leda till att adopterades ansökan om uppehållstillstånd avslås. Det är dock främst när adopterade på något sätt missgynnas i jämförelse med biologiska barn som adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen sinsemellan framstår som motstridiga och där det kan finns anledning att tala om en konflikt. Utredningen har tagit upp tre olika typer av situationer som den anser bör uppmärksammas i det aktuella hänseendet. Enligt utredningen kan undersökningsresultatet dock knappast anses ge stöd åt att konflikter av någon större omfattning finns, eftersom nästan alla adopterade i utredningens undersökningar som ansökt om uppehållstillstånd har beviljats detta. Den första situationen som utredningen har uppmärksammat är när utlänningsmyndigheterna frånkänner ett adoptionsbeslut rättsverkan i ärendet om uppehållstillstånd. Denna situation är hämtad från utlänningsmyndigheternas material. De andra två situationerna handlar om otydligheter i lagstiftningen och om brister i informationen om lagstiftningen. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är främst de angivna situationerna som bör uppmärksammas. Adoptioners rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd Vid genomgången av utlänningsmyndigheternas material fann utredningen två avslagsbeslut som berodde på att utlänningsmyndigheterna ansett att adoptionen främst hade tillkommit som ett försök att kringgå svensk utlänningslagstiftning. I ett sådant fall får adoptionen privaträttsliga verkningar i , men anses inte ha medfört en anknytning av sådan styrka som krävs, för att reglerna om anhöriginvandring skall bli tillämpliga. Den ursprungliga kritiken mot hur reglerna om uppehållstillstånd för adopterade tillämpades tog främst sikte på inkonsekvensen mellan en svensk domstols beslut att medge adoptionen och utlänningsmyndigheternas beslut att därefter avslå den adopterades ansökan om uppehållstillstånd. De undersökningar som utredningen har gjort har också främst gällt utgången i de ärenden om uppehållstillstånd där adoptionsbeslutet fattats av svensk domstol. En undersökning har emellertid även gjorts beträffande de utomlands beviljade adoptioner som kräver godkännande av för internationella adoptionsfrågor () för att gälla i . Hur stort antal utomlands beviljade adoptioner som automatiskt gäller i och som leder till en ansökan om uppehållstillstånd har, enligt utredningen, inte gått att undersöka. Detta eftersom det inte är praktiskt möjligt att genom register särskilja gruppen adopterade annat än i fråga om bifallsbesluten. Utredningen har därför inte kunnat redovisa någon uppfattning om ifall de utomlands beviljade adoptionerna oftare ifrågasätts av utlänningsmyndigheterna än adoptioner som beviljats i . Genom att öka domstolarnas utredningsskyldighet i ärenden om adoption borde det finnas möjlighet att bredda det underlag som läggs till grund för beslutet i varje enskilt ärende. Av naturliga skäl är detta inte möjligt beträffande beslut som fattas utomlands. Dessa omständigheter kommer i viss mån att påverka de fortsatta ställningstagandena. Situationen att utlänningsmyndigheterna frånkänner en adoption rättsverkan i ärendet om uppehållstillstånd - trots att adoptionen gäller i - visar dock inte entydigt på några motsättningar mellan två beslut som bygger på svenska regleringar. Det är tveksamt om det verkligen föreligger en sådan konflikt som särskilt bör uppmärksammas i detta sammanhang. Dessutom ger den gällande ordningen ett visst utrymme för att i ett ärende om uppehållstillstånd beakta det bakomliggande syftet med en utomlands beslutad adoption. I vissa ärenden i undersökningen, där adoptionen meddelats av svensk domstol, förekom enligt utredningen formuleringar i utlänningsmyndigheternas beslut som kunde ge intryck av att utlänningsmyndigheterna ansåg sig ha möjlighet att pröva om inte syftet med adoptionen främst varit att försöka kringgå utlänningslagstiftningen. Om utlänningsmyndigheterna verkligen gör en prövning av det bakomliggande syftet med en i beslutad adoption finns det, enligt utredningens uppfattning, en konflikt. Regeringen instämmer i detta. Utlänningsmyndigheternas prövning av om adoptionen syftat till att kringgå utlänningslagstiftningen har vissa likheter med samma myndigheters prövning av om ett äktenskap är seriöst. En skillnad är emellertid att ett äktenskap kan ingås av var och en om vissa formella krav är uppfyllda. För att en adoption skall beviljas vid en svensk domstol krävs däremot - åtminstone när adoptionen avser något äldre barn och vuxna - att det föreligger ett särskilt förhållande mellan adoptanten och den som avses bli adopterad. Om en svensk domstol kommer fram till att ett sådant förhållande föreligger och beslutar om adoption måste utlänningsmyndigheterna av principiella skäl godta den anknytning som uppkommit genom adoptionsbeslutet. Situationen är dock något mer komplicerad än vad som först kan verka vara fallet. Det är exempelvis inte säkert att alla adopterade ansöker om uppehållstillstånd. Det kan också vara så att den adopterade och adoptivföräldrarna planerar att bo utomlands och inte i . Man kan också tänka sig situationen att domstolen inte har vägt in vissa omständigheter i beslutet, t.ex. om adoptionen syftar till att kringgå utlänningslagstiftningen. Det kan exempelvis bero på att det beslutsunderlag som domstolen haft att tillgå inte gett upphov till någon närmare prövning av detta förhållande. Domstolens beslut är primärt inriktat på att konstatera om det finns ett föräldra-barnliknande förhållande mellan adoptanten och adoptivbarnet och att bedöma om adoptionen är i enlighet med principen om vad som är bäst för barnet. I praxis har dock domstolarna även vägt in i beslutet om syftet med adoptionen varit att bereda en person bättre möjligheter till försörjning än i hemlandet och kringgå utlänningslagstiftningen. Det är naturligt att så sker och i praktiken torde fall där det finns ett föräldra-barnliknande förhållande och en avsikt att kringgå utlänningslagstiftningen vara utomordentligt sällsynta, om de ens förekommer. Redan enligt nuvarande ordning kan dock domstolarna få vägledning för att bedöma om adoptionen syftar till att kringgå utlänningslagstiftningen. Det sker genom att domstolen begär in ett yttrande från i det enskilda adoptionsärendet. Enligt regeringens mening finns det anledning att föreskriva att domstolarna alltid skall inhämta yttrande från när den person som adoptionen avser är en utomnordisk medborgare och eller äldre.