prop · GO03122 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:122 tillträde till Romstadgan för Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Genom Romstadgan för som antogs inrättas en permanent internationell domstol för utredning och lagföring av folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. För att stadgan skall träda i kraft och komma till stånd krävs att 60 stater ratificerar stadgan. Det kan beräknas ske . I propositionen föreslås att skall ratificera Romstadgan och därvid avge förklaringar angående de språk och den kommunikationsväg som skall användas vid samarbete med . Den lagstiftning som en anslutning till stadgan kräver kommer att behandlas i en särskild proposition . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 2 Ärendet och dess beredning 3 Bakgrund 4 Stadgans huvudsakliga innehåll och en jämförelse med de internationella brottmålstribunalerna 5 Stadgans närmare innehåll 5.1 Allmänna bestämmelser 5.1.1 Stadgepartsförsamlingen 5.1.2 Sekundära regelverk 5.2 Domstolens organisation 5.2.1 Domarna och de dömande enheterna 5.2.2 Åklagarna och åklagarens kansli 5.2.3 Registratorn och registratorskontoret 5.2.4 Disciplinära förfaranden, immunitet och privilegier samt språkfrågor m.m. 5.3 Brotten 5.3.1 Brottskatalogen och aggressionsbrottet 5.3.2 Folkmord 5.3.3 Brott mot mänskligheten 5.3.4 Krigsförbrytelser 5.4 Domstolens jurisdiktion och förhållandet till nationell lagföring 5.4.1 Tidsavgränsning av Domstolens jurisdiktion 5.4.2 Ingen jurisdiktion över minderåriga 5.4.3 Förutsättningar för utövande av jurisdiktion 5.4.4 Hur en sak kan komma inför Domstolen 5.4.5 Förhållandet till nationell lagföring (komplementaritetsprincipen) 5.4.6 Förhållandet till säkerhetsrådet 5.5 Tillämplig lag, ne bis in idem och allmänna straffrättsliga bestämmelser 5.5.1 Tillämplig lag 5.5.2 Ne bis in idem ("icke två gånger för samma sak") 5.5.3 Legalitetsprincipen och därmed sammanhängande frågor 5.5.4 Individuellt straffrättsligt ansvar 5.5.5 Förmans ansvar och betydelsen av officiell ställning 5.5.6 Icke-preskription 5.5.7 De subjektiva rekvisiten 5.5.8 Ansvarsfrihetsgrunder 5.5.9 Faktisk villfarelse och rättsvillfarelse 5.6 Den rättsliga processen 5.6.1 Prövning av jurisdiktion och processförutsättningar 5.6.2 Förundersökningen 5.6.3 Frihetsberövanden 5.6.4 Åtalsbekräftelse m.m. 5.6.5 Rättegången 5.6.6 Brottsofferfrågor - deltagande, skyddsåtgärder, gottgörelse m.m. 5.6.7 Överklagande och omprövning 5.6.8 Brott mot Domstolen och dess verksamhet 5.7 Straff och andra rättsverkningar av brott 5.8 Rättsligt samarbete mellan Domstolen och stater m.fl. 5.8.1 Allmänna bestämmelser om samarbetet med Domstolen 5.8.2 Frihetsberövanden och överlämnande av misstänkta till Domstolen 5.8.3 Andra former av samarbete och rättslig hjälp 5.8.4 Gemensamma bestämmelser 5.9 Verkställighetsbestämmelser 5.10 Finansiering 5.11 Avslutande bestämmelser 6 Överväganden och förslag 6.1 tillträde till Romstadgan 6.2 Lagstiftningsbehovet 6.3 Förklaringar i samband med ratifikation av Romstadgan m.m. 7 Ekonomiska konsekvenser Bilaga 1 Romstadgan för .... 102 Bilaga 2 Stater som har tillträtt eller undertecknat Romstadgan.. 221 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ............................ 224 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 225 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner 1. att tillträder Romstadgan för Internationella brottmåls- domstolen, 2. vad regeringen föreslår om avgivandet av en förklaring om att skall vara den kanal för domstolens framställningar som avses i stadgans artikel 87, punkt 1, och 3. vad regeringen föreslår om att de språk som skall användas för en framställning enligt stadgans artikel 87, punkt 2 skall vara svenska eller engelska. 2 Ärendet och dess beredning Romstadgan för (Romstadgan) antogs vid en diplomatkonferens i . Beslutet var inte enhälligt och vid omröstningen röstade 120 stater, däribland , för ett antagande av stadgan och bara sju stater emot. kommer att inrättas när 60 stater har anslutit sig till Romstadgan och den därmed träder i kraft. En översättning av Romstadgan finns i bilaga 1. Per har sammanlagt 139 stater undertecknat stadgan. Därav har 28 stater också tillträtt stadgan genom ratifikation samt en stat tillträtt den genom anslutning, se bilaga 2. I en departementspromemoria som har upprättats inom , Romstadgan för (Ds 2001:3), behandlas frågan om tillträde till Romstadgan och de lagstiftningsåtgärder som anses vara nödvändiga med anledning av ett svenskt godkännande av stadgan. Promemorians förslag angående tillträde till Romstadgan (ratifikation) har remissbehandlats separat. De förslag till lagstiftning som lämnats i promemorian är föremål för en längre remissbehandling som ännu inte har avslutats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av de remissvar som har lämnats beträffande frågan om ratifikation finns tillgänglig hos (dnr Ju2001/582). Regeringen tar i detta ärende upp promemorians förslag om godkännande av tillträde till Romstadgan. Förslag till lagstiftning med anledning av ett sådant tillträde kommer att behandlas . 3 Bakgrund Historisk bakgrund Romstadgan har en lång förhistoria som i huvudsak följer två olika spår. Det ena spåret är tillkomsten av materiella folkrättsliga regler för väpnade konflikter - den internationella humanitära rätten. Av intresse här är särskilt de s.k. Haagkonventionerna från de två fredskonferenserna samt och deras två tilläggsprotokoll , som alla begränsar vad som är tillåtet att göra i en väpnad konflikt. En grundläggande tanke bakom dessa regler är att enskilda anses ha ett personligt ansvar för sitt handlande i samband med sådana konflikter. Ett parallellt spår har varit olika förslag att skapa internationella tribunaler eller domstolar för lagföring av brott mot den internationella humanitära rätten. Tanken på en permanent internationell brottmålsdomstol väcktes i samband med fredsförhandlingarna efter det slut. Någon sådan domstol kom dock inte till stånd och inte förrän efter det inrättades de två första internationella krigsförbrytartribunalerna i och . Dessa var dock inte permanenta och de riktade sig enbart mot den förlorande sidan. Tanken levde vidare inom () och frågan om en permanent internationell brottmålsdomstol utreddes av kommittéer i olika omgångar men utan något konkret resultat. Ett förslag till stadga bordlades av 1951 och ett reviderat förslag 1953, varefter frågan fördes över till FN:s (International , ILC). Jämsides pågick ett arbete med att ta fram förslag om regler om brott mot fred och säkerhet. Under det var säkerhetsrådets permanenta medlemmar ovilliga att inrätta en överstatlig brottmålsdomstol, särskilt inte som ett fristående organ under generalförsamlingen. Även olikheter i medlemsstaternas rättsliga traditioner och grundläggande skillnader i deras rättssystem försvårade arbetet. När stridigheterna i dåvarande bröt ut var de politiska förhållandena annorlunda. Sedan säkerhetsrådet hade antagit olika resolutioner som beredde vägen antog rådet resolution 808 (1993) som lade den rättsliga grunden för inrättandet av en internationell tribunal för brott mot humanitär rätt i f.d. . Tribunalens stadgar fastställdes av säkerhetsrådet genom resolution 827 (1993). Detta följdes av att en motsvarande tribunal för inrättades av säkerhetsrådet genom resolution 955 (1994). Båda dessa tribunaler är verksamma (se vidare avsnitt 4) Romstadgans tillkomst och det fortsatta arbetet gav generalförsamlingen ILC i uppdrag att på nytt ta sig an frågan om inrättandet av en permanent internationell brottmålsdomstol. Denna begäran var bl.a. föranledd av ett förslag från om att inrätta en internationell domstol för att bekämpa narkotikasmuggling mellan olika länder. Efter en förberedande rapport och ett förslag lämnade ILC ett reviderat och slutligt stadgeförslag till generalförsamlingen . Detta förslag har tjänat som utgångspunkt för det fortsatta förhandlingarna. Generalförsamlingen inrättade en s.k. ad hoc-kommitté för att ge staterna möjlighet att diskutera ILC:s förslag. Kommittén möttes och lämnade sedan en rapport som utgjorde underlag för att inrätta en förberedande kommitté. Den förberedande kommitténs uppdrag var att fortsätta den tidigare kommitténs arbete och förbereda en konventionstext för en domstolsstadga för vilken det fanns en bred uppslutning. Kommittén sammanträdde vid sex tillfälle - totalt - mellan . Vid dess sista möte kunde en text antas som förhandlingsunderlag för den diplomatkonferens som generalförsamlingen hade beslutat . Även om texten byggde på ILC-förslaget var det avsevärda skillnader dem emellan. Den var dessutom långt ifrån allmänt accepterad och innehöll därför ett mycket stort antal alternativa lösningar på såväl grundläggande och politiskt känsliga som mer rättsligt tekniska frågor. I det förberedande arbetet ingick även att antal s.k. inter-sessionella möten. Dessa kom att visa sig mycket värdefulla för att underlätta förhandlingarna i den förberedande kommittén. Långa och mödosamma förhandlingar väntade därför delegaterna från sammanlagt 160 stater under diplomatkonferensen i mellan och . Förutom de många oavgjorda frågorna i den förberedande kommitténs text lämnades ett stort antal nya förslag under konferensen. Utgången var oklar in i det sista och ett slutligt kompromisspaketet lades inte fram förrän före den sista förhandlingsdagen. Vid ett dramatiskt möte kunde två försök att spräcka kompromissen avvärjas och konferensen antog därefter stadgan efter en omröstning där 120 stater röstade för ett antagande, sju emot och 21 stater lade ner sina röster. Stadgan öppnades för undertecknande . I slutakten från konferensen beslutades om inrättandet av en förberedande kommission för att behandla vissa återstående frågor. Främst bland dessa uppgifter är att ta fram förslag till bevis- och förfaranderegler och s.k. brottskriterier. Den förberedande kommissionen har godtagit bevis- och förfaranderegler och brottskriterier samt överlämnat dessa för antagande av stadgepartsförsamlingen när stadgan trätt i kraft. I kommissionens uppdrag ingår även sådana uppgifter som att förbereda ett högkvartersavtal med där domstolen skall ha sitt säte, en överenskommelse om immunitet och privilegier, en överenskommelse om förhållandet till FN, regler och föreskrifter för den ekonomiska förvaltningen, domstolens första budget och - mer kontroversiellt - att fortsätta förhandlingarna om definitionen av ett aggressionsbrott. För dessa uppgifter är dock ingen bestämd tidsgräns fastslagen och kommissionens arbete pågår fortfarande. har tillsammans med bl.a. de övriga nordiska länderna deltagit aktivt i det arbete som lett fram till stadgan och starkt verkat för att skall komma till stånd. Det svenska engagemanget har bl.a. tagit sig uttryck i uppdrag som koordinatör i en arbetsgrupp och som vice ordförande för diplomatkonferensen. Mötesrapporter (s.k. veckorapporter) från förhandlingarna i kommittéerna, vid diplomatkonferensen och i kommissionen finns tillgängliga i . En internationell utblick Romstadgan träder i kraft när 60 stater har samtyckt till att vara bundna av den och per har 29 stater ratificerat eller på annat sätt tillträtt stadgan - , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . Totalt har 139 stater undertecknat stadgan. Bland dessa återfinns bl.a. alla medlemsstater utom . Även ett antal stater som vid avstod från att rösta eller som röstade emot stadgan har efter ytterligare överväganden valt att underteckna densamma. Bland de senare kan särskilt och noteras. Flertalet stater i , bland dem flera stora stater såsom , , , och , har emellertid inte undertecknat stadgan. I många stater pågår lagstiftningsarbete och andra förberedelser för att ratificera stadgan. Detta är inte begränsat till stater som har undertecknat den, utan sker också i andra länder - såsom i - där det t.ex. krävs ett mycket detaljerat underlag också för att underteckna en traktat. Även olika regionala och sub-regionala möten för att främja ratifikationer av stadgan har hållits. Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten att ratificera stadgan eller 2001. har EU-staterna , , , , , , och ratificerat stadgan och ett förslag om ratifikation behandlas bl.a. av parlamentet i . I har konstitutionen ändrats med hänvisning till (lag 99-568 av som föreskriver ett generellt undantag från konstitutionens bestämmelser när de står i strid med Romstadgan). En förändring av konstitutionen har även beslutats i vilken avser utlämning av landets egna medborgare, medan som har liknande bestämmelser inte funnit skäl att ändra sin konstitution. Såväl i som i har dock särskilda förfaranden tillämpats, vilka krävs enligt dess konstitution respektive grundlag. I alla de nu nämnda staterna utom kommer lagstiftning för samarbetet med domstolen m.m. att behandlas . har ratificerat Romstadgan (St.prop. 24, 1999-2000). Avsikten är att senare återkomma med förslag om lagstiftning med anledning av stadgan. ratificerade stadgan och även där kommer lagstiftning att föreslås i efterhand (Alltingets 125 möte ). ratificerade stadgan och där har även lagstiftning beslutats som avser såväl en särskild lag om samarbete med domstolen som ändringar i den finska strafflagen (RP 161/2000 rd). I har en proposition med förslag om ratifikation och lagstiftning avlämnats (Lovforslag nr. L 20, 2000-01). Även i och har lagstiftning med anledning av stadgan antagits i samband med beslutet om ratifikation. Nordiskt samarbete De nordiska staterna har tillsammans varit aktivt engagerade i arbetet att få till stånd . Företrädare för , och har härtill utsetts till viktiga uppdrag under förhandlingsarbetet. Under arbetets gång har de nordiska delegaterna träffats för att diskutera och samordna sina positioner, såväl under pågående förhandlingar som vid särskilda möten. Under förberedelsearbetet anordnades ett informellt nordiskt möte i och inför diplomatkonferensen ett förberedande möte i , där även representanter för och var närvarande. Sedan stadgan antagits har lagstiftningsfrågor diskuterats vid möten i och i . Ett nytt nordiskt möte med deltagare även från de baltiska staterna och planeras att hållas i . 4 Stadgans huvudsakliga innehåll och en jämförelse med de internationella brottmålstribunalerna innebär ett avsevärt steg framåt för att förstärka folkrätten i det att den kommer att vara en permanent och lagföring av de mest allvarliga brotten mot den internationella humanitära rätten och vidsträckta eller systematiska brott mot de mänskliga rättigheterna. Därmed skapas en mekanism för att bemöta bristande åtgärder på nationell nivå och en möjlighet att komma till rätta med den utbredda straffriheten för denna typ av brott. Genom kravet på ett relativt stort antal ratifikationer för ikraftträdandet tillförsäkras ett brett deltagande från statssamfundets sida. Domstolen följer i spåren av de två internationella brottmålstribunalerna för f.d. och för . Romstadgan återspeglar olika erfarenheter från tribunalerna och dess verksamhet. De internationella brottmålstribunalerna inrättades genom beslut av under pågående konflikter med stöd av kapitel VII i . Därmed följer att föreskrifterna och förpliktelserna enligt dess stadgor, t.ex. i fråga om jurisdiktion och samarbetsskyldighet, är tvingande för FN:s medlemsstater. Romstadgan är däremot en internationell överenskommelse som åstadkommits genom förhandlingar mellan ett stort antal stater. De skyldigheter för stater som följer av Romstadgan är alltså nya konventionsförpliktelser för de stater som väljer att ansluta sig. Till skillnad från tribunalerna är domstolen inte ett FN-organ. Däremot kommer de i likhet med dessa att samverka med FN, liksom med nationella rättssystem. Domstolen är avsedd att vara en permanent institution med ett mandat att ta sig an brott begångna runt om i världen. I flertalet fall krävs dock viss anknytning till en stat som har anslutit sig till dess stadga. Tribunalerna är däremot inrättade för att lagföra brott inom strikt geografiskt definierade områden och för Rwandatribunalen endast brott begångna inom en begränsad tidsperiod. Tribunalerna inrättades retroaktivt medan principen om icke-retroaktivitet gäller för utövande av domstolens jurisdiktion. För domstolen gäller, liksom för Jugoslavientribunalen, att mandatet omfattar brott som har begåtts efter en bestämd tidpunkt och att ingen bortre tidsgräns föreskrivs. De brott som tribunalerna respektive domstolen är behöriga att pröva är i huvudsak desamma, dvs. folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Härtill kommer att domstolen kan komma att vara behörig pröva aggressionsbrott. Skillnader finns emellertid såväl mellan de två tribunalerna som mellan dessa och domstolen. För ansvar för brott mot mänskligheten krävs det enligt Jugoslavientribunalens stadga att brottet har begåtts under en väpnad konflikt. Någon sådan koppling till en väpnad konflikt krävs däremot inte enligt Rwandatribunalens stadga. Vidare är Jugoslavientribunalen behörig att döma personer för krigsförbrytelser som har begåtts såväl i en internationell som i en intern väpnad konflikt, medan Rwandatribunalens behörighet är begränsad till interna väpnade konflikter. Emellertid är Rwandatribunalens mandat därvid bredare i det att dess stadga uttryckligen innefattar brott mot tilläggsprotokoll II till och mot den s.k. gemensamma artikel 3 i samma konventioner. För domstolens del har de olika brotten definierats betydligt mer ingående än vad som gäller för tribunalerna. Det innebär bl.a. en precisering av brott mot mänskligheten som gäller såväl vid väpnade konflikter som i fredstid. Både krigsförbrytelser i internationella och i icke-internationella väpnade konflikter kan lagföras inför domstolen. Romstadgans definitioner av brotten skall dessutom kompletteras med s.k. brottskriterier ("elements of crimes") som hjälp vid tolkningen, vilka har förhandlats i den förberedande kommissionen och som senare skall beslutas av en stadgepartsförsamling. En viktig skillnad mellan tribunalerna och domstolen gäller förhållandet mellan internationell och nationell behörighet att lagföra ett brott. Medan tribunalernas stadgor ger den internationella rättsliga processen företräde framför nationella förfaranden så föreskriver Romstadgan tvärtom att nationell lagföring i princip skall ha företräde. Domstolen skall vara ett komplement till de nationella rättsordningarna och endast ta vid när de senare inte fullgör sin uppgift på ett tillbörligt sätt - den s.k. komplementaritetsprincipen. Skillnaden påverkar även de olika stadgornas bestämmelser om domars rättsverkningar (ne bis in idem; "inte två gånger för samma sak"). Trots den grundläggande skillnaden beträffande förhållandet mellan internationell och nationell lagföring innehåller Romstadgan bestämmelser om samarbetsskyldighet för de anslutna staterna som i princip är lika långtgående som motsvarande skyldighet i förhållande till tribunalerna. Bestämmelserna om straffverkställighet, vilka bygger på staternas frivilliga åtagande, liknar också varandra. En betydelsefull skillnad mellan tribunalernas stadgor och Romstadgan är dock att den senare innehåller mera detaljerade regler om samarbete och verkställighet. Över huvud taget är domstolens stadga avsevärt mer detaljerad än tribunalernas, bl.a. vad gäller de processuella förfarandena och allmänna straffrättsliga bestämmelser. Till skillnad från tribunalerna, som själva har haft att anta sina bevis- och förfaranderegler, skall sådana regler för domstolen utarbetas av statssamfundet och antas av en stadgepartsförsamling. De process- och straffrättsliga regler som har förhandlats fram för domstolen förenar element från olika rättsliga traditioner till en enhetlig ordning, något som också kan komma framtida internationellt samarbete på dessa områden till godo. Finansieringen av domstolen, som inte är ett FN-organ, skiljer sig från vad som gäller för tribunalerna. Med hänsyn till att domstolen kan ta sig an misstänkta brott på olika sätt - genom hänskjutande av en stat eller eller ett inledande av en undersökning på eget initiativ - föreskrivs finansiering från olika källor. Kostnaderna skall främst bäras av de anslutna staterna men också med medel som anslår. 5 Stadgans närmare innehåll Romstadgans ingress innehåller allmänna uttalanden om de principer som stadgan grundar sig på. Vissa av dessa principer kommenteras nedan. Stadgans bestämmelser är indelade i 13 delar. Allmänna bestämmelser om inrättandet av och avslutande bestämmelser om tolkning av stadgan, reservationer, ändringar av stadgan, ikraftträdande m.m. finns i del 1 och 13. De principiellt mest viktiga bestämmelserna finns i del 2 och behandlar brotten och deras definitioner, domstolens jurisdiktion och dess förhållande till nationella rättsordningar (s.k. komplementaritet) samt hur ett förfarande inför domstolen kan inledas. Där behandlas även frågor om domstolens förhållande till , om ne bis in idem ("icke två gånger för samma sak") och om tillämplig lag. I del 3 ges föreskrifter om allmänna straffrättsliga principer som domstolen skall tillämpa, t.ex. regler om uppsåt, ansvarsfrihetsgrunder, villfarelse och förmans befallning. Del 4 reglerar domstolens organisation och innehåller även bestämmelser om jäv, entlediganden och disciplinära förfaranden samt om privilegier och immunitet. Där finns också regler om arbetsspråk och om andra föreskrifter med lägre författningsrättslig status, dvs. bevis- och förfaranderegler som skall antas av de anslutna staterna samt domstolens arbetsordning som domstolen själv antar. Stadgans processrättsliga bestämmelser finns i del 5 (förundersökning och åtal), del 6 (rättegången) och del 8 (överklagande och omprövning). Vissa av dessa bestämmelser har betydelse för behovet av nationell lagstiftning. Bestämmelser om straff och andra rättsverkningar på grund av brott finns i del 7. I del 9 finns huvudsakligen de bestämmelser som reglerar det rättsliga samarbetet mellan domstolen och anslutna stater. Där föreskrivs bl.a. samarbetsskyldighet när det gäller överlämnande av misstänkta personer till domstolen samt användning av tvångsmedel och andra åtgärder under brottsutredningen. I kapitlet finns även bl.a. föreskrifter om konkurrerande ansökningar och om konkurrens mellan nationella förfaranden och Internationella brottmålsdomstolens lagföring. Del 10 innehåller bestämmelser om verkställighet av domstolens avgöranden. Bestämmelser som avser stadgepartsförsamlingen för de stater som anslutit sig till stadgan ges i del 11 och föreskrifter om domstolens finansiering i del 12. Föreskrifterna i stadgans olika delar presenteras närmare i avsnitt 5.1 till 5.11 nedan. Hänvisningarna till bestämmelser i stadgan görs genom angivande av artikelns nummer och i vissa fall, efter kolon, nummer och bokstäver som anger en viss punkt i artikeln (ex. artikel 54:3 a). 5.1 Allmänna bestämmelser I inledningsartikeln (artikel 1) föreskrivs inrättandet av som en permanent av enskilda beträffande de mest allvarliga brotten av internationellt intresse. Där framgår också att domstolen skall vara ett komplement till de nationella rättsordningarna, se vidare avsnitt 5.4.5, och att dess behörighet och funktioner anges i stadgan. Till skillnad från de befintliga tribunalerna är domstolen inte ett FN-organ. Däremot föreskriver stadgan att domstolens förhållande till FN skall regleras genom ett avtal (artikel 2). Vidare är förhållandet mellan domstolen och säkerhetsrådet närmare reglerat i stadgan, se avsnitt 5.4.6. Domstolen skall ha sitt säte i och ett högkvartersavtal skall reglera förhållandet mellan domstolen, som är en internationell juridisk person med rättshandlingsförmåga (artikel 4), och (artikel 3). Domstolen får emellertid även välja att förlägga sin verksamhet, t.ex. att genomföra rättegångar, på en annan plats (artikel 3 och 62). Detta fordrar att ett särskilt avtal träffas med staten i fråga.