prop · GO0384 · 2001-01-01 00:00:00 — I de fall det finns behov av ökade möjligheter för kommuner och landsting att samverka om myndighetsutövning bör det även i fortsättningen ske genom särskild reglering inom respektive verksamhetsområde. De möjligheter till samverkan som finns bör beaktas Kommuner och landsting har möjlighet att med stöd av speciallagstiftning bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting inom vissa verksamhetsområden, samt samverka i olika former. och gemensamma nämnder är exempel på sådana samverkansformer. Samverkan kan ske i olika syften och för att möta olika behov. Inom ramen för samverkan har kommuner och landsting följaktligen goda möjligheter att gemensamt bedriva verksamheter utan att lokaliseringsprincipen överträds. Bestämmelserna om kommunalförbund i 3 kap. kommunallagen (1991:900) gäller för i stort sett alla kommunala verksamhetsområden. Något undantag för konkurrensutsatt verksamhet görs inte. Kommuner och landsting kan även samverka i kommunala företag inom i princip alla kommunala verksamhetsområden om det inte är särskilt föreskrivet att angelägenheten skall handhas av kommunen eller i egen regi. får i enlighet med 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen inte heller ägna sig åt myndighetsutövning utan lagstöd. På det kommunaltekniska området, t.ex. inom renhållningsverksamheten, är kommunalt samarbete i aktiebolagsform vanligt förekommande. De berörda formerna för samverkan är av intresse främst när kommuner och landsting har behov av ett mer regelbundet samarbete över en längre tidsperiod. Regeringen har beslutat tillsätta en arbetsgrupp inom som bl.a. har i uppdrag att föra ut kunskap om de former och möjligheter som kommuner kan samverka inom (Fi2000/4071). Arbetsgruppen skall vid behov rapportera eventuella rättsliga hinder mot samverkan som kan framkomma under arbetets gång. Resultatet av arbetet skall redovisas till regeringen . Det finns inte anledning att utvidga försöksverksamheten Försöksverksamheten med uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken motiverades främst av behovet av ökad konkurrens inom verksamhetsområdet (se avsnitt 4.1). Oavsett i vad mån dessa skäl kvarstår bör det vid en jämförelse med konkurrenssituationen inom andra kommunala verksamhetsområden beaktas att förutsättningarna på marknaden för kollektivtrafiken i viktiga avseenden skiljer sig från vad som gäller på andra konkurrensmarknader. Kommuner och landsting ansvarar enligt lag för att denna trafik tillhandahålls invånarna. De är också de enda köparna av dessa tjänster. Trafiken finansieras till ungefär hälften med skattemedel medan övrig finansiering utgörs av avgifter från resenärerna. Den kartläggning som gjordes av Utredningen om vidgad försöksverksamhet med uppdragsverksamhet visar att många kommuner och några landsting känner ett stort behov av att bedriva uppdragsverksamhet för att kunna upprätthålla kompetens och kvalitet samt för att kunna utnyttja knappa resurser effektivare (SOU 1998:119). Alla kommuner och landsting är dock inte av samma åsikt. Några kommuner har framfört till utredningen att de inte anser sig ha behov av en utvidgad möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet. Kartläggningen visar också att tillfrågade kommuner och landsting har angett en rad olika verksamhetsområden som de anser lämpliga för en försöksverksamhet med uppdragsverksamhet. Det finns en stor spridning mellan dessa verksamhetsområden. Regeringen konstaterar att det behov som påtalats för en utvidgad försöksverksamhet med uppdragsverksamhet varierar mellan olika kommuner och landsting. Behovet torde dessutom förändras från till en annan. Kartläggningen tyder således på att det inte finns något klart avgränsat verksamhetsområde inom vilket det finns ett påtagligt behov av att bedriva uppdragsverksamhet. Vidare är flera av de verksamhetsområden som angetts för snäva för att överhuvudtaget komma i fråga. Detta gäller exempelvis specialisttjänster av olika slag. Andra föreslagna verksamheter är inte aktuella av det skälet att det kan ifrågasättas om de är förenliga med den kommunala kompetensen. Som anförts bör också beaktas att kommunerna har stora möjligheter att samverka med stöd av nuvarande lagstiftning. Det går heller inte att bortse från att en utvidgad försöksverksamhet kan komma att påverka konkurrensen och minska effektiviteten i den privata sektorn. Sammantaget anser regeringen att det inte finns anledning att utvidga den pågående försöksverksamheten till att omfatta annan verksamhet. Av detta följer att det inte heller är aktuellt att föreslå en generell reglering om uppdragsverksamhet. 7 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser Ändringen i 3 § försökslagen föreslås träda i kraft . Förslaget om att försöksverksamheten med uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken skall pågå bedöms inte föranleda några ökade kostnader för kommunerna eller landstingen. Försöksverksamheten baseras på frivilligt deltagande från kommunala aktiebolag. Förslaget om ändring i 3 § försökslagen bedöms inte heller medföra några kostnadskonsekvenser för kommunerna och landstingen. Inte heller för statens del uppkommer några ökade kostnader med anledning av förslagen. Sammanfattning av betänkandet uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119) Utgångspunkter I lag (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktie- bolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva linjetrafik ges kommunala aktiebolag rätt att under vissa förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet inom området för kollektivtrafik. Lagen trädde i kraft . Utredningen har fått i uppdrag att föreslå inom vilket eller vilka områden och på vilket sätt den pågående försöksverksamheten kan utvidgas. Enligt utredningens tolkning tar direktiven inte sikte på en generell reglering som omfattar alla kommunala verksamhetsområden. Vidare skall den vidgade försöksverksamheten endast avse kommuners och landstings möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting. Kartläggning En viktig del av utredningens arbete har varit att kartlägga inom vilket eller vilka verksamhetsområden det finns ett för flertalet kommuner eller landsting mer framträdande behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra. Ett antal kommuner och landsting har beretts tillfälle att lämna synpunkter till utredningen. För att kunna bedöma kommunernas och landstingens behov har utredningen även kartlagt vilken kompetens som kommunerna och landstingen har och vilka möjligheter till samverkan som ges inom det kommunala området. Utredningens kartläggning pekar inte entydigt på ett särskilt avgränsat verksamhetsområde. Flertalet tillfrågade kommuner och några landsting uppgav att de känner ett stort behov av att bedriva uppdragsverksamhet för att kunna upprätthålla kompetens och kvalitet samt för att kunna utnyttja knappa resurser effektivare. Kommunerna angav en rad olika verksamhetsområden såsom lämpliga för en försöksverksamhet med uppdragsverksamhet. Spridningen mellan vilka verksamhetsområden som respektive kommun påtalade var stor och flera av verksamhetsområdena snäva, t.ex. vissa specialisttjänster. Utredningens genomgång av gällande rätt visar att kommuner och landsting har möjlighet att med stöd av speciallagstiftning bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting inom vissa verksamhetsområden samt att utbyta tjänster genom samverkan i olika former. Utredningens ställningstaganden Effektivitets-, kvalitets- och kompetensskäl kan enligt utredningens mening tala för att det också finns skäl att vidga kommunernas och landstingens kompetens att bedriva uppdragsverksamhet. måste emellertid effekterna i den privata sektorn av en vidgad kompetens beaktas. Åtgärden måste totalt sett ge en samhällelig effektivitet. För att tillräckliga skäl skall anses föreligga att särskilt lagstifta om den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett visst klart avgränsat verksamhetsområde krävs att behovet av den vidgade kompetensen är påtagligt och gemensamt för ett större antal kommuner eller landsting. Tjänster som innefattar myndighetsutövning bör falla utanför området för uppdragsverksamhet. De verksamhetsområden som kan komma ifråga bör begränsas till sedvanlig verksamhet och verksamheter som har en klar anknytning till sådan verksamhet. service- och tjänsteproduktion inom såväl den obligatoriska som frivilliga sektorn kan komma ifråga. Verksamheter som i huvudsak ankommer på det egentliga näringslivet bör däremot inte ingå i försöksverksamheten. Vid behovsprövningen bör de möjligheter till interkommunal samverkan som finns beaktas. Mot bakgrund av ovan nämnda förutsättningar och på grundval av företagen kartläggning, konstaterar utredningen att det saknas förutsättningar att - inom ramen för en försöksverksamhet - vidga den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett eller flera särskilt avgränsade verksamhetsområden. Den rättsliga regleringen av kommunernas och landstingens kompetens att samverka och bedriva uppdragsverksamhet är svåröverskådlig. Det har framkommit att det hos kommuner och landsting råder en viss osäkerhet beträffande den kommunala kompetensen i detta sammanhang. har det skett flera lagändringar och nya bestämmelser tillkommit. Det finns anledning att ifrågasätta om kommunerna och landstingen till fullo utnyttjar sina möjligheter enligt gällande rätt. Utredningen föreslår därför att tillsammans med och bör verka för ökade kunskaper hos kommuner och landsting om nuvarande möjligheter till samverkan i olika former samt om kommunernas och landstingens möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting. Förteckning över remissinstanser (SOU 1998:119) Efter remiss av betänkandet uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119) har svar kommit in från: Statskontoret, , i län, kommun, kommun, kommun, , , , kommun, kommun, kommun, kommun, , , , , och . Ett gemensamt svar har kommit in från: Arkitekt- och Ingenjörsföretagen, Byggentreprenörerna, , , , , (), , Hotell- och Restaurangföretagare (), , () och . kommun har svarat att kommunen avstår från att yttra sig. i har svarat att inte har några synpunkter på utredningens förslag. Sammanfattning av betänkandet uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken - utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118) Uppdraget Utredningen har haft i uppdrag att göra en uppföljning och utvärdering av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490). Enligt direktiven, som fogas som bilaga 1 till betänkandet, har utredningen haft att utreda i vilken omfattning rätten enligt försökslagen har använts av kommunala aktiebolag, att göra en uppföljning och utvärdering av dels den uppdragsverksamhet som bedrivs och har bedrivits i enlighet med lagen, dels erfarenheterna från de upphandlingar som har ägt rum innan ett kommunalt aktiebolag har fått bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken, att utvärdera hur konkurrensförhållandena har påverkats av den kommunala uppdragsverksamheten på kollektivtrafikområdet genom att bl.a. klarlägga effekterna på kostnader, priser och kvalitet, att utvärdera vilka effekterna blivit för konkurrerande företag på kort och om möjligt , samt att utifrån resultatet av utvärderingen bedöma om försöksverksamheten bör förlängas eller inte eller om kommunala aktiebolag permanent bör få möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken i andra kommuner och landsting. Om utredaren finner att uppdragsverksamheten bör fortsätta i någon form skall utredaren bedöma behovet av ändringar i lagstiftningen och vid behov föreslå de förändringar som kan anses nödvändiga. Gällande ordning Kommunala aktiebolag har genom försökslagen getts en möjlighet att på försök bedriva kollektivtrafik i andra kommuner och landsting. I lagen anges bl.a. följande villkor för att sådan uppdragsverksamhet skall få bedrivas. Kommunala aktiebolag får bedriva verksamheten endast på uppdrag av en kommun eller ett landsting eller av sådan trafikhuvudman som avses i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Försöksverksamheten innebär att den kommunala kompetensen utvidgas inom kollektivtrafiken på så sätt att verksamheten inte behöver ha sådan anknytning till kommunen, eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Uppdragsverksamheten skall drivas affärsmässigt och får inte stödjas på ett sådant sätt att konkurrensen hämmas. En kommun eller ett landsting får inte heller i övrigt tillämpa något annat konkurrensbegränsande förfarande. Försöksverksamheten avser tiden till och med . En närmare presentation av försökslagstiftningen och motiven för denna återfinns i kapitel 2. Utredningens förslag Omfattningen av försöksverksamheten har varit ytterst marginell. Endast fyra av tolv kommunala aktiebolag har använt sig av möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet enligt försökslagen. Endast tre av de kommunala bolag som ännu inte använt sig av möjligheterna i försökslagen kan tänka sig att framöver utnyttja möjligheten. De övriga fem kommunala bolagen har inte för avsikt att framöver utnyttja möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet. Effekterna av försöksverksamheten har också varit ytterst marginella. Det är därför inte möjligt att dra några mera bestämda - om ens några - slutsatser när det gäller effekter på konkurrens eller andra förhållanden. Utredningen gör dock den bedömningen att det finns en fungerande konkurrens vid upphandling av kollektivtrafiktjänster. Utredningen anser inte att det föreligger behov av att låta kommunala trafikbolag få bedriva uppdragsverksamhet utanför den egna kommunen. Försökslagstiftningen bör därför inte vare sig förlängas eller permanentas. Däremot förutser utredningen att gällande avtal mellan å ena sidan de kommunala bolag som bedriver uppdragsverksamhet och å andra sidan länstrafikhuvudmännen får löpa ut i enlighet med villkoren i respektive avtal. Härigenom får dessa bolag möjlighet att anpassa sin organisation till kommande förutsättningar. Med tanke på den viktiga roll som trafikhuvudmännen har när det gäller upphandling av kollektivtrafik föreslår utredningen att de länstrafikansvarigas och därmed trafikhuvudmännens roller och uppgifter närmare utreds. Förteckning över remissinstanser (SOU 1999:118) Efter remiss av betänkandet uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken - utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118) har svar kommit in från: Statskontoret, , i , i , kommun, Ystads kommun, , , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, läns landsting, läns landsting, , , i , , , , , , och . , , kommun, , kommun och har svarat att de avstår från att yttra sig. Svar har också kommit in från (avdelning väst) och . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 2000/01:84 uppdragsverksamhet. 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1998:498. 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1998:498. 2000/01:84 Bilaga 1 2000/01:84 Bilaga 1 2000/01:84 Bilaga 2 2000/01:84 Bilaga 3 2000/01:84 Bilaga 3 2000/01:84 Bilaga 4