prop · GO0386 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:86 tillträde till konvention om bekämpande av bombattentat av terrorister Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att skall tillträda () konvention om bekämpande av bombattentat av terrorister (terroristbombningskonventionen). Konventionen antogs av och öppnades för undertecknande . Konventionen utgör en fortsättning på det arbete för att motverka terrorism som bedrivits inom FN . De tidigare gäller antingen särskilda angreppsobjekt som luftfartyg och skepp eller avser att skydda vissa kategorier av personer som är engagerade i internationella uppdrag. Terroristbombningskonventionen har inte några sådana begränsningar utan har ett generellt tillämpningsområde. I konventionen finns ingen definition av terrorism. I stället anges vilka handlingar som skall utgöra brott i konventionens mening. Det är fråga om vissa förfaranden med explosiva eller andra livsfarliga anordningar inom eller i riktning mot platser eller anläggningar som är öppna för allmänheten. För att sådana handlingar skall utgöra brott krävs att de har företagits i syfte att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada eller i syfte att åstadkomma omfattande förstörelse av bl.a. allmän plats. Enligt regeringens bedömning krävs inga lagändringar för att skall kunna tillträda konventionen förutsatt att antar den härmed beslutade propositionen tillträde till om utlämning (prop. 2000/01:83). Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Ärendet och dess beredning 5 3 internationella överenskommelser angående terrorism 5 3.1 Allmänt 5 3.2 De olika överenskommelserna 6 3.2.1 6 3.2.2 6 3.2.3 Montrealkonventionen 6 3.2.4 Diplomatskyddskonventionen 7 3.2.5 Den europeiska konventionen angående motverkande av terrorism 7 3.2.6 Gisslankonventionen 7 3.2.7 Tilläggsprotokoll till Montrealkonventionen 8 3.2.8 Romkonventionen och Romprotokollet 8 4 Terroristbombningskonventionen 9 4.1 Arbetet med konventionen 9 4.2 Konventionens innehåll 9 4.2.1 Konventionens uppbyggnad 9 4.2.2 Bestämmelser om de handlingar som utgör brott 10 4.2.3 Domsrätt 11 4.2.4 Åtgärder för att utreda en persons närvaro i ett land och för att säkerställa närvaro för åtal eller utlämning 12 4.2.5 Utlämning och internationell rättslig hjälp i brottmål 13 4.2.6 Överförande för utredning m.m. 14 4.2.7 Förebyggande av brott 15 4.2.8 Underrättelse 15 4.2.9 Bestämmelser om hur förpliktelserna enligt konventionen skall fullgöras 16 4.2.10 Tvistlösning 16 4.2.11 Ikraftträdande m.m. 17 5 tillträde till konventionen 17 6 Behov av författningsändringar 19 6.1 Bestämmelser om de handlingar som utgör brott 19 6.2 Domsrätt 25 6.3 Åtgärder för att utreda en persons närvaro i ett land och för att säkerställa närvaro för åtal eller utlämning 26 6.4 Utlämning och internationell rättslig hjälp i brottmål 28 6.5 Överförande för utredning m.m. 30 6.6 Förebyggande av brott 31 6.7 Underrättelse 33 6.8 Tvistlösning 33 7 Kostnader 34 Bilaga 1 Konventionstexten på engelska ............................................. 35 Bilaga 2 Konventionstexten i översättning till svenska ........................ 46 Bilaga 3 Sammanfattning av promemorian tillträde till konvention om bekämpande av terroristbombdåd 57 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser .......................................... 58 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 59 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner () konvention om bekämpande av bombattentat av terrorister (avsnitt 5). 2 Ärendet och dess beredning () konvention om bekämpande av bombattentat av terrorister, i det följande kallad terroristbombningskonventionen, antogs av och öppnades för undertecknande . Konventionen har undertecknats av samtliga medlemsstater i EU. Den har ratificerats av 18 stater, däribland , , , och . Konventionens originalspråk är arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska. Konventionen i dess lydelse på engelska finns i bilaga 1. En översättning av konventionen till svenska finns i bilaga 2. I en inom upprättad promemoria har föreslagits att skall tillträda konventionen. I promemorian har dessutom analyserats hur konventionen förhåller sig till svensk rätt och behovet av författningsändringar. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2000/2280). Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som behandlats i promemorian. 3 internationella överenskommelser angående terrorism 3.1 Allmänt Det internationella normativa samarbetet mot terrorismen har koncentrerats till FN eftersom en strävan varit att åstadkomma lösningar med största möjliga globala räckvidd. Avsaknaden av samförstånd om en internationellt accepterad definition av terrorism har gjort att olika idéer som har funnits för att skapa en generell konvention mot all slags terrorism inte visat sig vara en framkomlig väg. Det arbete som ända har bedrivits på området har i stället gått ut på att utarbeta speciella konventioner med inriktning på olika definierade brottsliga handlingar, allt eftersom terrorismen tagit sig skilda uttryck. När behov av förändringar har uppstått har man successivt försökt fylla luckor i det samlade och växande regelverket. Denna metod får anses ha varit framgångsrik och har inom FN tolv internationella konventioner eller tilläggsprotokoll förhandlats fram. Till detta kommer den europeiska konventionen angående motverkande av terrorism, antagen i . I följande avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för de mer centrala internationella överenskommelserna på området. 3.2 De olika överenskommelserna 3.2.1 antogs i en konvention om brott och vissa andra handlingar som begåtts ombord på luftfartyg. Konventionen reglerar huvudsakligen frågor om befälhavares, besättningsmedlems och passagerares skyldigheter och befogenheter med anledning av brott ombord på luftfartyg eller för upprätthållande av ordning och säkerhet ombord. Den som har begått en brottslig handling enligt konventionen skall sålunda bl.a. kunna tas i förvar, sättas i land och överlämnas till behörig myndighet i annan konventionsstat. Konventionen innehåller också regler om skyldigheter för konventionsstaterna att företa undersökning och vidta andra åtgärder när brott har begåtts ombord. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1966:159, bet.1LU 1966:47, rskr. 1966:364, SFS 1967:71 och 75). 3.2.2 antogs på en diplomatisk konferens i en konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg. Till grund för konventionen låg ett förslag som hade upprättats inom Internationella civila luftfartsorganisationen (), som är ett av . Enligt konventionen förbinder sig staterna att belägga flygplanskapning med stränga straff. Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning med anledning av sådana brott. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1971:92, bet. 1973:JuU9, rskr. 1973:164, SFS 1971:188). 3.2.3 Montrealkonventionen antogs på en internationell lufträttskonferens i en konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet. Till grund för konventionen låg, liksom beträffande , ett förslag som hade upprättats inom . Enligt konventionen förbinder sig konventionsstaterna att belägga sabotage och liknande brott mot den civila luftfarten med stränga straff. Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning med anledning av sådana brott. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1973:92, bet. 1973:JuU21, rskr. 1973:342, SFS 1973:342). 3.2.4 Diplomatskyddskonventionen Konventionen antogs av . Enligt konventionen förbinder sig de avtalsslutande parterna att straffbelägga ett antal närmare beskrivna angrepp på vissa kategorier av personer, vilka hänförs under den samlande beteckningen "internationellt skyddade personer". Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning med anledning av dessa brott. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1975:71, bet. 1975:JuU18, rskr. 3.2.5 Den europeiska konventionen angående motverkande av terrorism Även inom har man lagt ned stora ansträngningar på att skapa former för ett mellanstatligt samarbete i syfte att bekämpa internationell terrorism. arbete har bl.a. resulterat i en rekommendation angående internationell terrorism som antogs av den rådgivande församlingen och en resolution i samma ämne antagen av rådets ministerkommitté . I enlighet med ett initiativ vid europeiska justitieministermöte beslöt härefter ministerkommittén att tillkalla en särskild kommitté för att utreda frågor med anknytning till vissa nya former av planlagda våldsdåd. Denna kommitté utarbetade ett förslag till europeisk konvention om bekämpande av terrorism som godkändes av ministerkommittén och öppnades för undertecknande . Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1976/77:124, bet. 1976/77:JuU36, rskr. 1976/77:330, SFS 1977:435). Genom konventionen åtar sig de avtalsslutande staterna att antingen tillmötesgå en begäran från annan konventionsstat om utlämning av någon som har begått terrordåd av närmare angivet slag eller att själv vidta åtgärder för lagföring. Konventionen innebär vidare att de avtalsslutande staterna skall lämna varandra rättsligt biträde när det gäller straffrättsliga förfaranden mot personer som har gjort sig skyldiga till terrordåd. Enligt konventionen får inte en stat vägra utlämning för brott under hänvisning till att brottet är att betrakta som politiskt. I detta avseende har emellertid från svensk sida gjorts ett förbehåll som innebär att behåller möjligheterna att vägra utlämning för politiska brott. 3.2.6 Gisslankonventionen Konventionen antogs av . Genom konventionen åtar sig staterna att straffbelägga handlingar som innefattar tagande av gisslan. Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, kriminalpolitiskt samarbete, åtal och utlämning med anledning av dessa brott. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1980/81:56, bet. 1980/81:JuU16, rskr. 1980/81:64). 3.2.7 Tilläggsprotokoll till Montrealkonventionen Såväl Haag- som Montrealkonventionen tar sikte på gärningar som begås på eller är riktade mot flygplan under flygning och som därför äventyrar flygsäkerheten. Med anledning bl.a. av bombdåd som förövats på de internationella flygplatserna i och utarbetade ett förslag till tillägg till Montrealkonventionen som tar sikte på bekämpande av våldshandlingar som begås på flygplatser som används för internationell luftfart. Protokollet antogs vid lufträttskonferensen i . Protokollet trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1989/90:130, bet. 1989/90:130, rskr. 1989/90:286). 3.2.8 Romkonventionen och Romprotokollet kapades det italienska kryssningsfartyget under en resa mellan och . Detta kapardrama riktade uppmärksamheten mot att det, trots tillkomsten av flera konventioner som syftar till bekämpning av internationell terrorism, inte fanns någon konvention som riktade sig mot sjöfarten. inbjöd Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), ett av , att undersöka problemet med terroristaktioner ombord på eller riktade mot fartyg och att föreslå lämpliga åtgärder. Som ett resultat av det arbete som därefter bedrevs inom ramen för IMO antogs vid en internationell konferens i dels en konvention om brott mot den fasta sjöfartens säkerhet (Romkonventionen), dels ett protokoll om brott mot säkerheten för fasta plattformar (Romprotokollet). Konventionen och protokollet trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1989/90:130, bet. 1989/90:JuU33, rskr. 1989/90 286). Konventionen och protokollet följer mönstret från andra liknande överenskommelser, dvs. staterna förbinder sig att antingen lagföra eller utlämna personer som gjort sig skyldiga till gärningar som utgör brott enligt respektive överenskommelse. Därutöver innehåller konventionen bestämmelser om bl.a. det geografiska tillämpningsområdet och en precisering av det internationella element som skall föreligga, om underrättelseskyldighet och det praktiska förfarandet över huvud taget. Konventionen och protokollet är likartat uppbyggda. Åtskilliga av konventionens bestämmelser har emellertid inte någon motsvarighet i protokollet, eftersom detta tar sikte bara på anläggningar som är fast förankrade. 4 Terroristbombningskonventionen 4.1 Arbetet med konventionen Till grund för bestämmelserna i terroristbombningskonventionen ligger ett arbete som har bedrivits inom den s.k. G 7-gruppen, världens största industristater (, , , , , och ) och . På en ministerkonferens i enades gruppen om ett åtgärdsprogram i 25 punkter varav en, på initiativ från , handlar om att utarbeta en konvention mot bombdåd av terrorister. Det fortsatta arbetet inom gruppen resulterade i ett första utkast till konvention. I egenskap av ordförande under aktuell period framlade utkastet för den ad hoc-kommitté under FN:s generalförsamlings sjätte (juridiska) utskott, som generalförsamlingen upprättat året innan (res. 51/210 om åtgärder för att eliminera internationell terrorism) med uppdrag att bl.a. utarbeta en internationell konvention för att bekämpa terroristbombdåd. Kommittén var öppen för alla medlemsstater i FN eller medlemmar i dess fackorgan eller (). Kommittén sammanträdde i och 1997. Sedan frågan om undantag för väpnade styrkor på slutet vållat stora motsättningar, som inte gick att lösa i ad hoc-kommittén, slutförhandlades konventionen i sjätte utskottet. Den kunde antas utan omröstning av generalförsamlingen . deltog inte i beslutet under åberopande av att inte ha givits möjlighet att deltaga i alla konsultationer. Regeringen beslutade att skulle underteckna konventionen. 4.2 Konventionens innehåll 4.2.1 Konventionens uppbyggnad Konventionen innehåller inte någon definition av begreppet terrorism eller terroristdåd. Tillämpningsområdet bestäms i stället genom att ange vilka handlingar som utgör brott enligt konventionen. Det är fråga om att på visst närmare angivet sätt befatta sig med ett sprängämne eller en annan livsfarlig anordning i, in i eller mot platser eller anläggningar som är öppna för allmänheten. För att sådana handlingar skall utgöra brott i konventionens mening krävs att de företas med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada, eller med uppsåt att orsaka omfattande förstörelse av sådana platser som nämnts. Konventionen utgör ett led i det internationella arbete som har pågått ända och syftar till att ytterligare förstärka det internationella samarbetet för att förebygga terroristdåd och för att kunna döma och bestraffa de som gör sig skyldiga till sådana handlingar. Konventionen, som består av en ingress och 24 artiklar, innefattar följande grundläggande element: * De handlingar som utgör brott (artikel 2-5) * Domsrätt (artikel 6) * Åtgärder för att utreda en persons närvaro i ett land och för att säkerställa att lagföring kan ske (artikel 7-8) * Utlämning m.m. (artikel 9-12) * Överförande för utredning m.m. (13-14) * Förebyggande av brott (artikel 15) * Underrättelse om vissa åtgärder enligt konventionen (artikel 7 och 16) * Vissa allmänna bestämmelser om hur förpliktelserna enligt konventionen skall fullgöras (artikel 17-19) * Tvistlösning (artikel 20) * Ikraftträdande m.m. (artikel 21-24) 4.2.2 Bestämmelser om de handlingar som utgör brott Konventionen innehåller en huvudbestämmelse om de handlingar som utgör brott (artikel 2.1). Till denna artikel ansluter olika bestämmelser som reglerar i vilken omfattning försök och medhjälp skall vara straffbelagt (artikel 2.2 och 2.3). Om en handling som innefattar brott enligt artikel 2 endast rör en stat tillämpas inte konventionen. Enligt artikel 3 är således konventionen inte tillämplig om handlingen begås inom en enda stat, den misstänkte och offren är medborgare i den staten, den misstänkte påträffas inom den statens territorium och om ingen annan stat har en grund enligt artikel 6.1 och 6.2 att utöva domsrätt. Enligt artikel 4 skall varje konventionsstat vidta de åtgärder som krävs för att i sin nationella lagstiftning fastställa att de handlingar som anges i artikel 2 utgör brottsliga handlingar. Varje konventionsstat skall dessutom se till att sådana brott kan beläggas med lämpliga straff, varvid hänsyn skall tas till brottens allvarliga beskaffenhet. Enligt artikel 5 skall varje konventionsstat vidta de åtgärder, inbegripet i förekommande fall nationell lagstiftning som krävs, för att säkerställa att de handlingar som utgör brott enligt konventionen - särskilt om handlingarna är avsedda eller ägnade att framkalla skräck hos allmänheten, en grupp personer eller särskilda personer - inte under några omständigheter rättfärdigas av överväganden av politisk, filosofisk, ideologisk, rasmässig, etnisk, religiös eller annan liknande karaktär, utan bestraffas med straff som står i överensstämmelse med handlingarnas allvarliga beskaffenhet. Huvudbestämmelsen om brott (artikel 2.1) En person begår ett brott i den mening som avses i konventionen om personen rättsstridigt och uppsåtligt levererar, placerar, avlossar eller spränger ett sprängämne eller en annan livsfarlig anordning i, in i eller mot en allmän plats, en statlig eller annan offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning a) med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada, eller b) med uppsåt att orsaka omfattande förstörelse av sådan plats, anläggning eller system om förstörelsen leder till eller är ägnad att leda till betydande ekonomisk skada. Försök till brott (artikel 2.2) En person begår även ett brott om personen försöker begå ett sådant brott som anges i artikel 2.1. Medverkan till brott (artikel 2.3) En person begår även ett brott om personen a) medverkar till ett sådant brott som avses i artikel 2.1 eller 2.2 b) värvar eller instruerar andra för att dessa skall begå brott enligt artikel 2.1 eller 2.2 c) på något annat sätt bidrar till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera sådana brott som anges i artikel 2.1 eller 2.2. Ett sådant bidrag måste vara uppsåtligt och ske antingen i syfte att främja gruppens "allmänna brottsliga verksamhet eller syfte" eller med vetskap om gruppens avsikt att begå det eller de berörda brotten. 4.2.3 Domsrätt Enligt artikel 6.1 skall varje konventionsstat vidta de åtgärder som krävs för att den skall kunna utöva domsrätt beträffande de brott som anges i artikel 2 om brottet har begåtts * inom den statens territorium (6.1.a), * ombord på ett fartyg som förde den statens flagg eller ombord på ett luftfartyg som var registrerat enligt dess lagstiftning när brottet begicks (6.1.b), eller * av en av den statens medborgare (6.1.c). Enligt artikel 6.2 får en konventionsstat även fastställa att den har domsrätt beträffande varje sådant brott om brottet har begåtts * mot en av den statens medborgare (6.2.a), * mot en statlig eller annan offentlig anläggning som tillhör den staten utomlands, inbegripet en ambassad eller annan diplomatisk eller konsulär lokal som tillhör den staten (6.2.b), * av en statslös person med hemvist inom den statens territorium (6.2.c), * vid ett försök att tvinga den staten att vidta eller avstå från att vidta en handling, eller (6.2.d) * ombord på ett luftfartyg som den statens regering har under sin förvaltning (6.2.e). 4.2.4 Åtgärder för att utreda en persons närvaro i ett land och för att säkerställa närvaro för åtal eller utlämning När en konventionsstat har mottagit information om att en person som har begått eller misstänks ha begått ett sådant brott som avses i konventionen kan befinna sig inom dess territorium, skall den staten vidta de åtgärder som kan fordras enligt dess nationella lagstiftning för att utreda de omständigheter som informationen avser (artikel 7.1). Efter att ha övertygat sig om att omständigheterna motiverar det skall den konventionsstat inom vars territorium den som har begått brottet eller misstänks för detta befinner sig, vidta de enligt den nationella lagstiftningen lämpliga åtgärderna för att säkerställa den personens närvaro för åtal eller för utlämning (artikel 7.2). Artikel 7.3 stadgar en rätt för den som har blivit utsatt för tvångsmedel enligt artikel 7.2 att * ofördröjligen sätta sig i förbindelse med närmaste behöriga företrädare för den stat i vilken personen är medborgare eller för den stat som annars är behörig att tillvarata personens rättigheter eller, om personen är statslös, för den stat inom vars territorium personen har sitt hemvist (7.3. a), * ta emot besök av en företrädare för den staten (7.3.b), * bli informerad om sina rättigheter enligt a och b (7.3.c). Enligt artikel 7.4 skall de rättigheter som avses i artikel 7.3 utövas i enlighet med lagar och andra författningar i den stat inom vars territorium den som har begått brottet eller misstänks för detta befinner sig, under förutsättning att dessa lagar och andra författningar gör det möjligt att fullt ut uppnå de syften som avses med de enligt punkten 3 tillerkända rättigheterna. Enligt artikel 7.5 skall inte bestämmelserna i punkterna 3 och 4 inverka på rätten för en konventionsstat med anspråk på domsrätt enligt artikel 6.1.c eller 6.2.c att anmoda att sätta sig i förbindelse med och besöka den misstänkte. I de fall där artikel 6 är tillämplig skall den konventionsstat inom vars territorium den misstänkte befinner sig om den inte utlämnar vederbörande undantagslöst och oberoende av om brottet har begåtts inom dess territorium vara skyldig att utan onödigt dröjsmål genom förfaranden i enlighet med den statens lagstiftning överlämna ärendet till sina behöriga myndigheter för beslut i åtalsfrågan. Dessa myndigheter skall fatta beslut enligt samma regler som gäller i fråga om varje annat brott av allvarlig karaktär enligt lagstiftningen i den staten (artikel 8.1). Om en konventionsstat enligt sin nationella lagstiftning har rätt att utlämna eller på annat sätt överföra en av sina medborgare endast på villkor att vederbörande återlämnas till den staten för att avtjäna det straff som ådömts till följd av den rättegång eller det förfarande för vilka utlämnandet eller överförandet har begärts, och denna stat och den stat som begär utlämning är överens om detta alternativ och de andra villkor som de anser lämpliga, skall en sådan villkorlig utlämning eller ett sådant överförande vara tillräckligt för att upphäva den skyldighet som avses i punkt 1 (artikel 8.2). I huvudsak likalydande bestämmelser om undersökning, frihetsberövande och rättigheter för den som blir föremål för tvångsåtgärder finns i andra konventioner som har ratificerat, bl.a. Diplomatskyddskonventionen (prop. 1975:71) och Gisslankonventionen (prop. 1980/81:56). 4.2.5 Utlämning och internationell rättslig hjälp i brottmål Enligt artikel 9.1 skall de brott som anges i artikel 2 anses tillhöra de utlämningsbara brotten i varje utlämningsavtal som redan föreligger mellan några av konventionsstaterna före konventionens ikraftträdande. Konventionsstaterna åtar sig vidare att ta med sådana brott som utlämningsbara brott i varje utlämningsavtal som senare kommer att ingås mellan dem. Om en konventionsstat som för utlämning ställer som villkor att ett utlämningsavtal skall föreligga mottar en framställning om utlämning från en annan konventionsstat med vilken den inte har ingått något sådant avtal, får den anmodade staten efter fritt val betrakta konventionen som laglig grund för utlämning för de brott som anges i artikel 2. För utlämning skall gälla de övriga villkor som föreskrivs i den anmodade statens lagstiftning (artikel 9.2).