prop · GO03151 · 2001-09-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2000/01:151 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för arbetet med genom- förandet av regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst och en allmän lägesbeskrivning avseende olika områden. Regeringen har genom det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet ställt förvaltningspolitiken i blickpunkten och finner bl.a. mot den bak- grunden det angeläget att återkommande och samlat informera om utvecklingen på det förvaltningspolitiska området. Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet .......................................... Det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet ................ 2.2Genomförande av informationsinsatser om det 2.3Regeringens åtgärder för en långsiktig utveckling av Uppföljning av förvaltningspolitiken .................................. Förändringar i statsförvaltningen ...................................................... Produktion, sysselsättning och utbildning .......................... Organisationsförändringar inom statsförvaltningen ........... Personalkonsekvenser till följd av strukturförändringar ... Medborgarna i fokus ....................................................................... Förtroendet för samhällets institutioner ............................ Service i förgrunden .......................................................... Försöksverksamhet med servicedeklarationer .................. En öppen förvaltning ....................................................................... för den statliga sektorn ......................... Utvärdering av begripligheten i myndighetstexter ........... En förvaltning med förändringsförmåga och kvalitet ..................... Kvalitetsarbetet i staten..................................................... Kartläggning av kvalitetsarbetet ....................................... 6.3Åtgärder för att stimulera systematiskt kvalitetsarbete ..... 28 Staten som föredömlig IT-användare .............................................. Stor spridning av datorer och Internet .............................. Säker elektronisk överföring av dokument ....................... Samhällets grundläggande information ............................ Statens ansvar för infrastrukturen på IT-området ............. Regler med kvalitet ......................................................................... Skrivelse till om regelförenkling ...................... Studier av olika typer av regleringar................................. 9.3Mandelkerngruppen strategi för samordnade åtgärder Staten som föredömlig arbetsgivare ................................................ Uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik .......... Utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen ........... Kompetens och etik ......................................................................... Stöd till myndigheterna ..................................................... Regeringens åtgärder för en långsiktig utve ckling av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Regeringen redovisade i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294) rikt- linjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen. Regeringens mål är att den svenska statsförvaltningen skall, med höga krav på rätts - säkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötes gående och därigenom vinna medborgarnas fulla förtroende. Statsförvalt ningen skall ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet. I proposi- tionen uttalade regeringen som sin avsikt att ett förvaltnings politiskt handlingsprogram skulle utarbetas. Regeringen beslutade att offentliggöra och distribuera det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Programmet innehåller dels regeringens grundläggande värden för en långsiktig utveckling av förvaltningen , dels de åtgärder som regeringen genomför för att uppnå de förvaltningspolitiska målen. Regeringen har genom det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet ställt förvaltningspolitiken i blickpunkten och finner bl.a. mot den bak- grunden det angeläget att återkommande och samlat informera om utvecklingen på det förvaltningspolitiska området. Eftersom detta är första året som regeringen lämnar en skrivelse till med en samlad redovisning av förvaltningspolitiken är det naturligt att den i sin struktur i stort sett utgår från handlingsprogrammet. Inledningsvis be- skrivs förändringar i statsförvaltningen. Därefter redogör regeringen för arbetet med att genomföra det förvaltningspolitiska handlingsprogram - met. En allmän lägesbeskrivning avseende olika områden ges också, som visar bredden i det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet. Utform- ningen av den samlade förvaltningspolitiska redovisningen till kommer att utvecklas vidare avseende såväl struktur som innehåll. 2 Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet Utifrån de riktlinjer som angavs i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst genomför nu regeringen ett flerårigt förvaltnings- politiskt handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst. Kärnan i programmet är att medborgarna sätts i centrum i en demokratisk, rätts- säker och effektiv förvaltning. verksamhet utgår ifrån de grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som riksdag och regering har fattat. Kraven på rättssäkerhet inne- bär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlig- het att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att för- valtningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta skall ske kostnadseffektivt. Hur förvaltningen fungerar har inte bara en avgörande betydelse för Skr. 2000/01:151 det demokratiska samhällets funktionsduglighet och för människors för- troende för demokratin utan också för välfärd och ekonomisk tillväxt. Förvaltningen måste tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att den ger den största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisa- tioner m.fl. inom givna ekonomiska ramar. Att myndigheterna använder enkelt och begripligt språk i sina kontakter med medborgare, företag och medier är en förutsättning för god service och tillgänglighet i förvalt - ningen. Informationstekniken kan, om den används på rätt sätt, vara ett mycket kraftfullt redskap för att öka tillgängligheten till information och tjänster, förnya och effektivisera verksamhet och arbetsmetoder och vad som är grundläggande stärka demokratin och öppenheten . Därför måste målet för varje myndighet vara att all information och service som med bibehållen eller ökad kostnads effektivitet kan tillhandahållas elek- troniskt också skall göras så. Men målet är också att tjänsterna skall vara tillgängliga för alla. De som inte kan, vill eller har förmågan att utnyttja den nya tekniken skall erbjudas tjänsterna på traditionellt sätt. 2.2Genomförande av informationsinsatser om det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet Omfattande informations- och utbildningsinsatser har genomförts för att presentera innehållet i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Målgrupper har framför allt varit verkschefer, ledamöter i statliga styrel- ser och råd samt statsanställda. Programmet har sänts ut till riksdagsmän, riksdagskanslier, EU-parlamentariker, verkschefer, ledamöter i statliga styrelser och råd, anställda i , fackliga organisationer m.fl. Seminarier har anordnats för alla verks chefer och regionala konfe- renser har genomförts för chefer och anställda. Alla statsanställda har fått en kort version av programmet. Den nya tekniken har använts i informa- tionsspridningen. Ett e-brev har gått ut till alla statsanställda. Program- met finns på webbplats och en särskild informa- tionskanal har skapats för att ge bl.a. personaltidningarna på statliga myndigheter och fackföreningarnas tidningar information om hur genom- förandet av programmet fortskrider. Även inom försäkringskasseområdet har omfattande informations- insatser skett genom bl.a. och Försäkrings kasse- förbundets försorg. En opinionsundersökning har genomförts bland chefer och anställda inom statsförvaltningen i syfte att få en bild av vilken kännedom de har om programmet. Undersökningen visar bl.a. att de flesta myndighets- chefer har god kännedom om programmet, att intresset för den egna myndighetens utveckling är stort bland de anställda och att en stor majo- ritet av de anställda känner delaktighet i de utvecklingsaktiviteter som pågår inom myndigheten. Bland dem bedöms bl.a. service, öppenhet och kontakter med medborgarna som angelägna frågor. Regeringens åtgärder för en långsiktig utveckling av Programmet innehåller en rad åtgärder som skall lägga grunden för en långsiktig utveckling av förvaltningen. De syftar till att skapa organisa- tions-, styr-, och ledningsformer som ger förutsättningar för att de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet skall få genomslag i förvaltningen. En fullständig förteckning över regeringens 37 åtgärder finns i bilaga. Några exempel på åtgärder som pågår eller planeras är: -En försöksverksamhet med servicedeklarationer och servicedialog genomförs (se 4.3). I försöksverksamheten, som skall pågå , deltar ett antal myndigheter med bred kontaktyta mot allmänheten och några försäkringskassor. -En offentlighetskampanj genomförs Öppna (se 5.2). -En utvärdering av begripligheten i myndigheternas texter genomförs av Statskontoret (se 5.4) -Styrningen av myndigheterna och deras verksamheter vidareutveck- las genom verksamhetsanpassning (se 7.1). Projektet syftar till att få till stånd departementsvisa seminarier mellan politisk ledning och verkschefer för att förbättra styrningen. -Utveckling av 24-timmarsmyndigheter, bl.a. genom åtgärder som att utforma konkreta mål och resultatmått för utvecklingsarbetet, base- rade på de kriterier för 24-timmarsmyndigheten (se 8.2) som Stats- kontoret har tagit fram (Statskontoret 2000:21). -En samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen pågår (se 10.3). -En utredare har tillkallats för att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Utredaren skall bl.a. belysa tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering. -En utredare kommer att tillkallas för att utarbeta förslag till en ny verksförordning. Syftet med översynen är att skapa större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels tillämpningen av olika ledningsformer. Verksförordningen bör bli ett mer effektivt, tydligt och tidsenligt styrredskap. -Omfattande utbildningsinsatser för ledamöter i statliga styrelser och Till de avslutade åtgärderna hör bl.a. : -Översyn av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn, där rege- ringen beslutat om en proposition (prop. 2000/01:147). -Översyn av Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde m.m., där remissförfarande förbereds . För att uppnå de mål för förvaltningspolitiken, som anges i den förvalt - ningspolitiska propositionen1, fordras ett kontinuerligt föränd ringsarbete på alla nivåer. En långsiktig utveckling förutsätter att förändringar prövas av enskilda myndigheter, ibland i samverkan. Regeringens åtgärder för en långsiktig utveckling av statsförvaltningen syftar till att skapa organi - sations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för att de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet skall få genomslag i hela förvaltningen. Resultaten av utvecklingsinsatserna be- höver följas upp och utvärderas för att ge riksdag och regering ytterligare underlag för beslut om inriktning på framtida åtgärder. I enlighet med vad som angavs i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1 utg. omr. 14, s. 78 ff.) införde regeringen ett upp- följningssystem för arbetsgivarpolitiken. Uppföljningen omfattar samt- liga myndigheter som lyder under regeringen. Inom ramen för denna uppföljning begär regeringen in uppgifter från myndig- heterna om deras arbetsgivarpolitik och de mål de har för denna. Upp- följningen behöver utvecklas till att avse hela förvaltningspolitiken. För- utom en myndighetsspecifik återrapportering har regeringen behov av att få en allmän och bred bild av hur förvaltningen utvecklas. Detta behövs för att kunna bedöma om regeringens förvaltningspolitik leder till önsk- värda resultat. Ett arbete pågår därför med att utveckla bl.a. resultatindikatorer för att följa upp förvaltningspolitiken. Som ett led i utvecklingen av det framtida uppföljningssystemet har regeringen gett Statskontoret och i uppdrag att genomföra en medborgar undersök- ning med ett förvaltningspolitiskt perspektiv. 3 Förändringar i statsförvaltningen 3.1Produktion, sysselsättning och utbildning2 I Årsredovisning för staten 2000 ( skr. 2000/01:10) lämnas en redogörelse för utvecklingen av den statliga konsumtionen och produktionen. I detta avsnitt görs därför endast en kort sammanfattning där en jämförelse mellan utvecklingen inom den statliga sektorn och den kommunala sek- torn lyfts fram. Förändringarna när det gäller utbildningsnivån redovisas också kort. De avgränsningar och uppdelningar av statsförvaltningen som görs i detta avsnitt baserar sig på nationalräkenskaperna. 1997/98:136. Detta är en kort sammanfattning av det material som kommer att presenteras i De statliga myndigheterna är, tillsammans med kommuner och landsting, viktiga offentliga tjänsteproducenter. Men i ett långsiktigt perspektiv har den statliga tjänsteproduktionen endast svarat för en liten del av den totala produktionen av varor och tjänster, BNP, och ökningen har varit måttlig. Den offentliga sektorns expansion efter för- i stället främst av utbyggnaden av kommuner och landsting. var den statliga och den kommunala sektorn ungefär lika stora. De svarade då för av BNP. uppgår mot- svarande tal till . De statliga myndigheterna växte dock i termer av produktion och sysselsättning ända . 3 Det statsfinansiella läget ställde krav på effektivisering och åtstramning inom den statliga sektorn, vilket medförde att produktion och sysselsättning började gå ned. I kommuner och landsting fortsatte däremot expansionen talet och vändpunkten skulle komma först . ökade produktionen av statliga tjänster, men däremot inte antalet statsanställda. Uppgången berodde först på att försvaret fick mer resurser i samband med försvars- beslut och att dåvarande började expandera på grund av att antalet asylsökande successivt stigit från och med 1980-talets mitt. 1990-talets första hälft innebar en kraftig nedgång i antalet stats- anställda, men produktionen av statliga tjänster fortsatte att stiga början. Det berodde främst på att behovet av stöd till de arbetslösa i form av t.ex. arbetsmarknadsutbildning ökade. Även Invand- rarverkets4 produktion av tjänster steg och nådde en topp 1993. har den samlade produktionen av varor och tjänster, BNP, ökat kraftigt. har den statliga, med relativt små årliga varia- tioner, legat kvar på en högre nivå jämfört med . Medan BNP stigit med en fjärdedel har den statliga produktionen ökat med måttliga . Omstruktureringar och effektiviseringar på de allra flesta statliga verksamhetsområdena har vägts upp av de satsningar på den högre utbildningen som präglat . Mätt i termer av sysselsättning har staten alltså sammantaget krympt . Antalet statsanställda uppgår till 204 0005. Det är en minskning med över en femtedel , varav mer än hälften inföll som gick. Sysselsättningen har gått ned inom samtliga statliga verksamhets- områden utom den högre utbildningen och kulturen, som i stället ökat antalet anställda . De anställda vid universitet och högskolor är den största gruppen bland de statsanställda med en fjärdedel av sysselsättningen. 3Produktionen i offentlig sektor mäts från kostnadssidan, dvs. huvudsakligen som summan av löner, inköp av varor och tjänster och avskrivningar. 5 Avser års arbetskrafter, exkl. affärsverken, inkl. försäkringskassorna. Det är försvaret som haft den kraftigaste nedgången. Antalet anställda Skr. 2000/01:151 har minskat med en tredjedel och nedgången beräknas fortsätta till och med . Men även inom närings livs- tjänster, framför allt den del som ligger utanför kommunikations området, t.ex. skogsvårdsorganisationen och , har nedgången i antalet anställda varit markant. Andra exempel på statliga verksamheter där sysselsättningen gått ned är inom arbetsmarknads myndigheterna, länsstyrelserna, polisen, domstolarna och skatteförvalt ningen. Huvudförklaringen till nedgången i antalet statsanställda står att finna i de besparingskrav som orsakats av försämrade statsfinanser. Andra orsa- ker är teknikutvecklingen och organisatoriska förändringar. odlingen av verksamheten till det som bedöms vara statliga kärnuppgifter har också bidragit till att antalet anställda gått ned. Staten har den högsta utbildningsnivån av arbetsmarknadens sektorer. av de statsanställda har någon form av eftergymna- sial utbildning och är akademiker eller forskare. Den höga utbildningsnivån bland de anställda beror delvis på att de flesta uni- versitet och högskolor är statliga och kräver minst en akademisk examen hos lärarna. Även om man inte räknar med högre utbildning och forsk- ning har dock staten en stor andel högutbildade. Andelen relativt lågutbildade i staten har minskat kraftigt , medan de med högre utbildning har ökat i motsvarande grad. Det har medfört att de med eftergymnasial utbildning , till skillnad mot 1990, är i majoritet. Att utbildningsnivån i staten har blivit högre förklaras främst av att rationaliseringar och teknikutveckling gjort att det finns färre arbetsupp- gifter där man klarar sig med en relativt låg utbildning. Dessutom har den statliga verksamheten renodlats genom att stödjande uppgifter har lagts ut på entreprenad. De allra flesta som har anställts av en statlig myndig- het det har genomgått någon typ av eftergymnasial ut- bildning. Regeringens bedömning: Strukturförändringar är en integrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen. Fortsatta effektivitetssträvanden bör i första hand handla om att det statliga åtagandet måste prövas med stor omsorg. Åtgärder behöver också vidtas kontinuerligt för att komma till - rätta med effektivitetsproblem som beror på att myndigheter inte är ändamålsenligt organiserade, att myndigheter har överlappande uppgifter etc. Svensk statsförvaltning har genomgått omfattande strukturförändringar och omorganiseringar. Krav på ökad effektivitet, decentralisering, rättssäkerhet och service har legat bakom beslut om avregleringar av statliga monopol, bolagiseringar av affärsverk och myn- digheter, rationaliseringar inom flera tunga myndighetsområden tydligare åtskillnad mellan förvaltning en och domstolsväsendet. mantaget har detta medfört att statsförvaltningen har minskat i volym, bl.a. genom att verksamheten har renodlats och riktats in på kärn - verksamheterna. Myndigheterna har blivit färre till antalet. har kvarvarande myndigheter i många fall blivit större till storleken. Antalet statliga myndigheter har mer än halverats från att ha varit 1 360 till 1998. av de anställda har berörts av att nya myndigheter bildats och av att myndigheter lagts ned under 1990-talet6. Denna utveckling har fortsatt in och beror bl.a. på att myndigheter enligt regeringens bedömning inte är ändamå lsenligt organiserade. Fortsatt renodling av statlig verksamhet och samarbete mellan myn- digheter Renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta. Den innebär att en avgränsning av statens uppgifter eftersträvas. Syftet är bl.a. att uppnå en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan myndigheter och mellan myndigheter och andra rättssubjekt. Inriktningen är att värna om de stat- liga kärnverksamheterna i det fortsatta arbetet. De uppgifter som inte tillhör kärnverksamhet erna bör avvecklas eller överlåtas till någon annan huvudman. Konkurrensutsatt verksamhet bör normalt inte bedrivas i myndighetsform. Strukturförändringar är en integrerad del av utvecklingen av statsför - valtningen. Det innebär bl.a. att regeringen kontinuerligt bedömer vilka åtgärder som behöv s för att komma tillrätta med de effektivitetsproblem som beror på att myndigheter inte är ändamålsenligt organiserade, att myndigheter har överlappande uppgifter etc. Ett viktigt inslag i regeringens förvaltningspolitik är att utveckla former för samarbete mellan myndigheterna med hjälp bl.a. av den moderna informationstekniken. Det är ett sätt att förbättra myndigheter- nas service till medborgare och företag. har regeringens politik varit att renodla myn- dighetsfunktioner till myndigheter och bolagisera statlig konkurrensutsatt verksamhet. Inriktningen har varit att ompröva det statliga åtagandet och avveckla eller överlåta de uppgifter, som inte hör till st atens kärnverk- samhet, till en annan huvudman. Detta har lett till att ett flertal affärsverk har bolagiserats som den statliga bolagssektorn har minskat genom utfö rsäljning. Det statliga företagandet dominerades länge av affärsverken . Genom dem hade staten kontroll över nationella basresurser, som skog, vatten och gruvor. gjordes flertalet affärsverk om till statliga bolag och finns enbart ett fåtal affärsverk kvar, nämligen Svenska 6 Budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1), volym 1 s. 299. kraftnät, och . Så sent som Skr. 2000/01:151 2001 bolagiserades SJ. () och () har själva föreslagit att hela eller delar av myndig- heterna skall bolagiseras. presenterade en rapport på uppdrag av regeringen med förslag på att hela ver ksamheten skall ombildas till ett aktiebolag. Statskontoret genomför , på uppdrag av regeringen, utredningar om förutsättningarna för SPV respektive att fortsätta som myndighet eller att helt eller delvis ombildas till aktie- bolag. Tydligare åtskillnad mellan förvaltning och rättskipning kom förvaltningens och rättsskipningens uppgifter att alltmer särskiljas från varandra. Syftet var att stärka den enskildes rätts- skydd. Renodlingen av den dömande verksamheten och annan myndig- hetsutövning kan dock sägas ha haft olika inriktning under olika perio- der, vilket har bidragit till att domstolarnas verksamhetsområden först ökade, för att sedan minska . vidgades dom- stolarnas sfär, dels i och med att de tog över en del av andra myndig- heters arbetsuppgifter, som t.ex. tillhandahållande av olika register, dels i och med att myndighetsbeslut oftare kom att överprövas i domstol i stället för i överordnad förvaltningsmy ndighet. I den omorganisering som pågår av domstolsväsendet är syftet att avgränsa domstolarnas uppgifter till den dömande verksamheten. Domarnas arbete skall renodlas till rättsskipning och de skall i ökad ut- sträckning ges mö jlighet att specialisera sig. Vissa av domstolarnas tidi- gare uppgifter, som att tillhandahålla olika register och inskrivningar, har också flyttats över till andra myndigheter. kommer t.ex. inskrivningen av företag sinteckningar att flyttas från tings rätt till och tingsrätternas bouppteckningsverk- samhet att övertas av ska ttemyndigheterna. Nya myndigheter genom renodling Renodling av myndigheters verksamhet kan också leda till att nya myn- digheter bildas genom att uppgifter bryts ut ur redan befintliga myndig- heter. Den nya valmyndigheten som inrättades är ett exempel på detta. Den har övertagit tidigare ansvar som central valmyndighet och dess verksamhet kommer att inriktas på att förbereda och genomföra valen. Ett annat exempel är den omstrukturering av centrala funktioner inom näringspolitiken som gjorts i syfte att skapa en tydligare och mer effektiv myndighetsstruktur.