prop · GO03138 · 2001-01-01 00:00:00 — Väsentligen har frågorna gällt behovet av att överföra fastighetstillbehör från en fastighet till en annan eller behovet av att omvandla fastighetstillbehör till lös egendom. Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande föreslog sålunda i betänkandet Tredimensionell fastighetsindelning (SOU 1996:87) vissa lagändringar som skulle ge möjlighet att överföra fastighetstillbehör från en fastighet till en annan. redovisade i en framställan till regeringen problem vid upplåtelse av ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144). Verket förordade därvid en lagändring som ger möjlighet att förändra sådana fastighetstillbehör som utgör ledningar i ledningsrättslagens bemärkelse till lös egendom. föreslog i en framställan till regeringen bl.a. att tillämpningsområdet för lagen (1992:1461) om verkan av vissa förbehåll vid överlåtelse av fastighet som hör till staten, m.m. skall utvidgas till att gälla också järnvägstekniska anläggningar. Vidare påkallade och i en gemensam skrivelse till regeringen vissa ändringar i de fastighetsrättsliga regler som berör fastighetstillbehör. Med anledning härav har inom upprättats departementspromemorian Överföring av fastighetstillbehör (Ds 2000:10). Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 2000/777/L1). Ett utkast till lagrådsremiss behandlades vid ett remissmöte . Lagförslaget i utkastet till lagrådsremiss finns i bilaga 3. En förteckning över de som medverkade vid remissmötet finns i bilaga 4. I anslutning till remissmötet har det också lämnats skriftliga synpunkter på lagförslaget. Anteckningar från remissmötet och en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har inkommit med anledning av detta finns tillgängliga i . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter samt de ändringar som med anledning av dessa har gjorts i förslagen i författningskommenta-rerna till 7 kap. 14 § fastighetsbildningslagen (1970:988) och 12 a, 13 och 22 §§ ledningsrättslagen. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Därutöver har det gjorts vissa mindre, väsentligen redaktionella ändringar i lagtexten. 4 Behovet av lagändringar Regeringens bedömning: Det bör införas en möjlighet att rättsligt överföra byggnader eller andra anläggningar som hör till en fastighet till en annan fastighet utan att fysiskt flytta på anläggningen. Det bör också införas en möjlighet att omvandla ledningar eller liknande egendom som hör till en fastighet till lös egendom. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se promemorian s. 18-29). Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har instämt i promemorians bedömning eller inte haft några invändningar mot den. har redovisat en annan uppfattning. Bakgrund: I 1 kap. 1 § jordabalken anges att "fast egendom är jord". Den fasta egendomen är indelad i fastigheter. Till en fastighet hör även vissa föremål som har anknytning till fastigheten och som har kommit i fastighetsägarens hand. Vilka dessa föremål är regleras i 2 kap. jor-dabalken. Av 2 kap. 1 § första stycket framgår sålunda att till en fastighet hör byggnad, ledning, stängsel och annan anläggning som har anbragts i eller ovan jord för stadigvarande bruk, på rot stående träd och andra växter samt naturlig gödsel ("omedelbara fastighetstillbehör"). Enligt 2 kap. 1 § andra stycket första meningen hör till en fastighet även sådan byggnad eller annan anläggning som är uppförd utanför fastigheten, om byggnaden eller anläggningen är avsedd för stadigvarande bruk vid utövning av servitut till förmån för fastighet och inte hör till den fastighet där den finns. En byggnad eller annan anläggning som uppförs med stöd av ett servitut blir alltså tillbehör till den härskande fastigheten (dvs. den fastighet som har rätt att utnyttja servitutet). Annorlunda förhåller det sig om ett servitut upplåts i en befintlig byggnad eller annan anläggning som redan hör till den tjänande fastigheten. Byggnaden eller anläggningen förblir då tillbehör till den tjänande fastigheten (se prop. 1966:24 s. 88). Som ovan har framgått nämner lagen uttryckligen "ledningar" som ett exempel på sådana föremål som kan utgöra fastighetstillbehör. En viss oklarhet råder om ledningar och andra anläggningar som saknar ändamålssamband med den fastighet där de är belägna kan vara att anse som fastighetstillbehör (jfr prop. 1992/93:23 s. 7 f.). Normalt torde dock ledningar som har anbragts på en viss fastighet utgöra tillbehör till fastigheten, om ledningarna ägs av fastighetens ägare. Om en ledning har anbragts med stöd av servitut, utgör den - enligt 2 kap. 1 § andra stycket första meningen jordabalken - i stället tillbehör till den härskande fastigheten. En ledning som har anlagts med stöd av ett nyttjanderättsavtal eller med stöd av ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144) utgör däremot lös egendom. En ledningsrätt kan dock genom ett särskilt beslut knytas till en viss i beslutet angiven fastighet. Därmed blir ledningen tillbehör till den fastigheten (se 2 kap. 1 § andra stycket andra meningen jordabalken). Enligt 2 kap. 7 § första stycket gäller en överlåtelse av ett föremål som hör till en fastighet inte mot tredje man förrän föremålet skiljs från fastigheten på ett sådant sätt att det kan anses höra till denna. Bestämmelsen innebär att det rättsliga bandet mellan fastigheten och föremålet kan brytas enbart om föremålet tas bort från fastigheten. Ett avtal om överlåtelse av föremålet har alltså i sig inte någon sakrättslig verkan. I speciallagstiftningen finns några begränsade undantag från denna princip (se särskilt lagen [1992:1461] om verkan av vissa förbehåll vid överlåtelse av fastighet som tillhör staten, m.m., närmare behandlad i avsnitt 5). Skälen för regeringens bedömning: Ett viktigt led i samhällsutbyggnaden är att åstadkomma ett mer ändamålsenligt utnyttjande av mark, byggnader och andra anläggningar. Detta ställer ofta krav på ändringar i fastighetsindelningen. Dessa kan vara nödvändiga för att man skall kunna utnyttja nya anläggningar som kreditobjekt. De kan därmed också vara en förutsättning för att finansiering av en avsedd exploatering skall kunna åstadkommas. Ändringarna i fastighetsindelningen kan också vara nödvändiga för att åstadkomma lämpliga förvaltningsformer och -enheter. Ofta är det därvid nödvändigt att överföra mark från en fastighet till en annan. fordras emellertid inte någon marköverföring utan den ene fastighetsägarens behov av utrymme kan på ett mer ändamålsenligt sätt tillgodoses genom att ett visst utrymme på en annan fastighet upplåts för ett bestämt ändamål. Lagstiftningen tillhandahåller redan instrument för att få till stånd själva upplåtelsen av utrymme. Det är sålunda enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) möjligt att få ett servitut upplåtet i annan fastighet. Anläggningslagen (1973:1149) ger möjlighet att upplåta en servitutsliknande rätt till mark eller utrymme på annan fastighet. Enligt ledningsrättslagen (1973:1144) får utrymme upplåtas för framdragande och begagnande av vissa slag av ledningar. Dessa bestämmelser tryggar emellertid endast rätten att i visst hänseende begagna den andra fastigheten. De har däremot - till skillnad från vad som normalt är fallet vid marköverföring - ingen inverkan på äganderätten till de föremål som är belägna på det upplåtna utrymmet. Ofta är emellertid syftet med upplåtelsen av utrymme just att den till vilken rätten upplåts skall komma i besittning av, och få möjlighet att exklusivt disponera, den inom utrymmet belägna anläggningen. Det förhållandet att nyttjaren endast får en dispositionsrätt till anläggningen, medan äganderätten tillkommer någon annan, kan då leda till osäkerhet i en rad avseenden. Osäkerhet kan uppstå om vem som ansvarar för underhåll av anläggningen och vem som skall stå för försäkringar. Osäkerhet kan också uppstå om nyttjarens rätt att i sin tur upplåta nyttjanderätt till anläggningen. Äganderättsliga oklarheter kan uppkomma om nyttjaren ges rätt att bygga om och bygga ut anläggningen. I vilken utsträckning förändrar ombyggnaden, helt eller delvis, äganderätten till föremålet och i vilken utsträckning kan nyttjaren utnyttja värdet av sina investeringar för pantsättning? Oklarheter av detta slag talar ibland för att också äganderätten till anläggningen överförs till den fastighet till vilken dispositionsrätten till anläggningen är knuten. En sådan överflyttning av äganderätten - utan samband med marköverföring - är emellertid inte möjlig. För att en anläggning som utgör tillbehör till den fastighet där den är belägen med sakrättslig verkan skall kunna överföras till en annan fastighet fordras, såsom ovan har redovisats, att anläggningen tas bort från fastigheten, något som i praktiken ofta är omöjligt att åstadkomma. Att den nuvarande ordningen kan leda till olägenheter framgår också av framställan till regeringen. Staten äger såväl järnvägsfastigheter som anläggningar för järnvägsändamål. förvaltar huvuddelen av dessa fastigheter, medan förvaltar i stort sett alla järnvägstekniska anläggningar som är belägna på dessa fastigheter. I den pågående omstruktureringen på detta område - vilken bl.a. innebär att större delen av numera har omvandlats till aktiebolag (jfr prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11 och rskr. 1999/2000:238) - aktualiseras såväl fastighetsbildning som ändrat ägande till vissa fastigheter. Det kan vara önskvärt att staten förbehålls vissa järnvägstekniska anläggningar som är belägna på fastigheter som staten i övrigt överlåter. En järnvägsanläggning som utgör tillbehör till den fastighet där den är belägen kan emellertid inte, med sakrättslig verkan, förbehållas staten i samband med att fastigheten överlåts. Servitut för att nyttja anläggningen kan bildas, men anläggningen kan inte, med verkan mot tredje man, överföras till den härskande fastigheten. Andra exempel kan hämtas från den kommunala sektorn. En mycket stor del av de kommunala fjärrvärmenäten ligger i gator, parkmark eller annan mark som ägs av kommunen. Pågående strukturomvandling av den kommunala sektorn har inneburit att den kommunala verksamheten i allt mindre utsträckning bedrivs som en del av den kommunala förvaltningen. Vid övergången till andra organisationsformer uppkommer problem vad gäller äganderätten till de fjärrvärmeledningar m.m. som finns i mark. I den utsträckning ledningen har blivit tillbehör till den kommunalt ägda fastigheten kan en överlåtelse av ledningen till annan, t.ex. ett särskilt fjärrvärmebolag, inte ges sakrättsligt skydd. Den enda möjlighet som lagen tillhandahåller - att ledningen fysiskt avskiljs från fastigheten - är otänkbar av både praktiska och ekonomiska skäl. Problem av detta slag kan aktualiseras också i fråga om vatten- och avloppsanläggningar samt i fråga om ledningar för bredbandskommunikation m.m. Ytterligare exempel kan hämtas från energisektorn. Den svenska produktionen och distributionen av el har under en följd av år genomgått stora strukturomvandlingar. De tidigare små, lokala elektricitetsföreningarna har ersatts av ett betydligt mindre antal stora, privata eller kommunala, distributionsbolag. Motsvarande utveckling har skett på produktionssidan. Elmarknadens avreglering har medfört att det, såväl inom kraftindustrin som i kommunerna, har bildats särskilda bolag för att ta hand om ledningsnäten. Överlåtelser av ledningsnät och tillhörande anläggningar till sådana bolag har redan kommit till stånd i stor utsträckning och ytterligare överlåtelser kan förväntas. Även överlåtelser till utländska juridiska personer förekommer. Möjligheterna att helt genomföra avskiljandet av ledningsnäten till egna juridiska personer begränsas emellertid, på sätt som ovan har angetts, av tillbehörsreglerna. Detta kan förhindra angelägna strukturomvandlingar. Om sådana strukturomvandlingar likväl genomförs, kan det medföra att delar av ledningsnätet kommer ur nätoperatörens ägo. Det kan då också uppkomma problem av mera distributionsteknisk karaktär, eftersom den i formell mening rätte ägaren skulle kunna vidta åtgärder för att stänga av driften av ledningen. De nu nämnda problemen synes ibland negligeras, eller åtminstone tonas ned, eftersom det inte finns några rimliga möjligheter att komma till rätta med dem. Att problemen inte har lett till några kända ekonomiska förluster torde bero på att parterna på marknaden än så länge har respekterat de avtal som har träffats. Fortsatta strukturomvandlingar torde emellertid öka risken för verkliga komplikationer. I så fall kan exekutiva förfaranden, där tillbehörsreglerna måste tillämpas strikt, få allvarliga ekonomiska konsekvenser för de företag och kreditinrättningar som berörs. Riskerna ökar också till följd av den internationalisering av energimarknaden och kreditväsendet som sker. De här beskrivna problemen är inte av den karaktären att de kan kvantifieras. I promemorian har problemen bedömts vara avsevärda. Åtskilliga remissinstanser har också med eftertryck instämt i denna bedömning och har lämnat flera exempel på de problem som gällande regler för med sig. Enligt regeringens mening står det klart att problemen är omfattande och att åtgärder måste vidtas. Problemen synes kunna undanröjas enbart genom att det blir möjligt att bryta det rättsliga sambandet mellan en fastighet och dess tillbehör med verkan mot tredje man utan att tillbehöret fysiskt skiljs från fastigheten. Enligt regeringens mening bör det därför införas regler som gör det möjligt att överföra vissa slag av fastighetstillbehör från en fastighet till en annan och regler som ger ett visst utrymme för att omvandla fastighetstillbehör till lös egendom. 5 Principerna för en ny reglering Regeringens bedömning: Behovet av att överföra fastighetstillbehör mellan fastigheter och att omvandla fastighetstillbehör till lös egendom bör tillgodoses genom ett lantmäteriförfarande. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se promemorian s. 34-42). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har instämt i bedömningen. har uttalat att de diskuterade problemen helst borde lösas efter en allmän översyn av reglerna om fastighetstillbehör i 2 kap. jordabalken. Bl.a. har ansett att ett lantmäteriförfarande inte är tillräckligt för att lösa de problem som kommunerna möter och har i stället förordat en utvidgning av lagen (1992:1461) om verkan av vissa förbehåll vid överlåtelse av fastighet som tillhör staten, m.m. (förbehållslagen). Också och Elleverantörer har förespråkat en utvidgning av förbehållslagen. De har även förordat en ordning enligt vilken ledningar som tryggas av redan upplåtna ledningsrätter eller servitut inte skall anses höra till den fastighet där de är belägna. Skälen för regeringens bedömning: Reglerna om tillbehör till fastighet har stor betydelse i det praktiska rättslivet. För den som avser att köpa en fastighet eller låna ut pengar mot säkerhet i fastigheten är det viktigt att det går att fastställa vad som hör till fastigheten. Det är också viktigt att, om sambandet mellan fastigheten och dess tillbehör bryts, detta kommer till tydligt uttryck och att de som berörs härav ges tillfälle att tillvarata sina intressen. Vidare talar intresset av en överblickbar och ändamålsenlig fastighetsindelning för att i vart fall större avvikelser från de nuvarande principerna om vad som är tillbehör till fastighet underkastas en viss myndighetskontroll. Eftersom det rör sig om stora värden, måste det ställas höga krav på rättssäkerhet. En utvidgning av förbehållslagens tillämpningsområde? Några remissinstanser har förordat en utvidgning av förbehållslagens tillämpningsområde. Enligt den lagen skall, om staten vid en överlåtelse av en fastighet eller en del av en fastighet förbehåller sig äganderätten till föremål som hör till fastigheten, förbehållet gälla mot tredje man även om föremålet efter överlåtelsen blir kvar på fastigheten. När staten överlåter föremål som hör till fastigheten utan att överlåta den fastighet som föremålet hör till, skall överlåtelsen gälla mot tredje man även om egendomen blir kvar på fastigheten. Lagens tillämpningsområde är dock begränsat till el- och teleledningar med tillhörande anläggningar, säkerhetsanordningar för sjöfarten och försvarsanläggningar. Lagen kom till för att lösa vissa akuta problem i samband med de aktuella bolagiseringarna av och . På de fastigheter som skulle ingå i de nya bolagen fanns ett stort antal kraft- och teleledningar som statsmakterna ansåg borde kvarstå i statens ägo. Där fanns också andra slag av fastighetstillbehör, t.ex. fyrar och försvarsanläggningar, som man inte heller ansåg borde följa med till de nya bolagen. Å andra sidan fanns det på de fastigheter som skulle kvarbli i statens ägo en del ledningar som borde övergå till de nya bolagen (se prop. 1992/93:23 s. 9 f.). De rättsliga problem som detta innebar löstes genom den nya lagen. En möjlighet kan synas vara att låta förbehållslagens regler omfatta även vissa andra slag av föremål än de som lagen omfattar. Detta diskuterades redan i samband med lagens tillkomst. hade förordat att lagen skulle omfatta också järnvägsanläggningar. Föredragande statsrådet konstaterade med anledning därav att järnvägsanläggningar innefattade anläggningar av mycket skiftande slag, såsom järnvägsspår, ledningar, stationsbyggnader och maskinhallar m.m. Frågan om sådana anläggningar borde, enligt hennes mening, behandlas i ett annat sammanhang (se prop. 1992/93:23 s. 16). Enligt regeringens uppfattning är det inte heller nu lämpligt att göra förbehållslagen tillämplig på andra föremål än de som redan omfattas av lagen. Den lösning som förbehållslagen ger har karaktär av undantagsregel och förutsätter att det inte råder någon tvekan om huruvida ett föremål hör till den uppräknade kretsen av föremål eller ej. För att tillgodose de mycket olikartade behov som har redovisats i detta lagstiftningsärende skulle uppräkningen av olika slag av anläggningar behöva göras mycket detaljerad. Gränsdragningssvårigheterna skulle öka. En utvidgning av förbehållslagens tillämpningsområde skulle leda till ökad oklarhet om vilka föremål som utgör fastighetstillbehör. Vissa av dagens problem skulle lösas om lagen i vart fall utvidgades till att omfatta även överlåtelser från andra än staten. Också detta diskuterades i samband med lagens tillkomst. Övervägande skäl ansågs dock tala för att reglerna begränsades till överlåtelser från staten. I sammanhanget betonades bl.a. att olägenheterna med den rådande ordningen var särskilt påtagliga för staten. Beträffande enskilt ägda fastigheter framhöll föredragande statsrådet att dessa ofta är belånade och att en ordning av det aktuella slaget därför skulle kunna innebära att panthavarnas säkerhet äventyrades. Det fick, enligt statsrådet, övervägas i annat sammanhang huruvida det borde vidtas lagstiftningsåtgärder som tillgodoser även enskilda rättssubjekts intresse av att upphäva det rättsliga sambandet mellan fastighet och tillbehör. Tredjemansintresset medförde dock att en sådan lagstiftning måste få en annan karaktär än den aktuella (se prop. 1992/93:23 s. 14). Regeringen anser att det ställningstagande som gjordes lagstiftningsärende fortfarande har fog för sig. Förbehållslagens regler har karaktär av undantagsregler. Ju oftare lagen kan tillämpas, desto flera föremål med skenbar karaktär av fastighetstillbehör kommer att vara lös egendom utan att tredje man har möjlighet att genom fastighetsregistret o.d. skaffa information om det riktiga förhållandet. Detta talar för att lagens tillämpningsområde inte bör utvidgas utan mycket starka skäl. I synnerhet en tillämpning av förbehållslagen på överlåtelser från enskilda skulle innebära stora risker för eventuella panthavare. De omedelbara riskerna för panthavarna skulle visserligen bli mindre om man, såsom och Elleverantörer har varit inne på, lät de nya bestämmelserna omfatta enbart fastigheter som inte var belånade vid tiden för lagens ikraftträdande. En sådan ordning skulle emellertid uppenbarligen leda till stora tillämpningsproblem. De omedelbara riskerna för panthavarna skulle också bli mindre, om lagens utvidgning begränsades till överlåtelser från kommuner, eftersom kommunala fastigheter som regel inte är belånade. Inte heller en sådan begränsning skulle emellertid undanröja alla de olägenheter som en utvidgning av lagens tillämpningsområde kan medföra. Vidare skulle en utvidgning av lagens tillämpningsområde till kommunalt ägda fastigheter lösa enbart en mindre del av dagens problem. En annan lösning bör alltså väljas. Andra alternativ Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande övervägde en bestämmelse om att en servitutsrättighet, som ger exklusiv rätt att utnyttja en viss anläggning på en annan fastighet och som har bildats genom fastighetsreglering, alltid skall innebära en övergång av äganderätten till anläggningen. Utredningen förkastade emellertid själv denna lösning, bl.a. därför att den ansåg det önskvärt att ägandet av fastighetstillbehören kan fördelas på olika sätt i olika situationer. Den diskuterade också en ordning enligt vilken en överlåtelse från den tjänande fastighetens ägare till servitutshavaren kan ges sakrättslig verkan genom inskrivning i fastighetsboken (numera fastighetsregistrets inskrivningsdel). Utredningens slutsats var att också detta alternativ är mindre lämpligt, bl.a. av hänsyn till panthavarna (se SOU 1996:87 s. 190). Regeringen delar utredningens bedömning att inte någon av dessa båda modeller bör väljas. Det ena alternativet är, såsom utredningen var inne på, inte tillräckligt flexibelt. Det andra alternativet innebär risker för panthavarna. Dessa risker kan visserligen avhjälpas genom att inskrivningsförfarandet förenas med särskilda regler till skydd för befintliga panthavare. Det skulle emellertid göra inskrivningsförfarandet ganska komplicerat. Härtill kommer att detta slag av åtgärder som regel torde aktualiseras i samband med inrättandet av fastighetsbildningsservitut, gemensamhetsanläggningar eller ledningsrätter, dvs. åtgärder som alltid vidtas av lantmäterimyndigheten. En ordning där överförandet av äganderätten till föremålet sker genom ett förfarande vid en annan myndighet framstår därför som mindre lämpligt. Bl.a. har, såvitt gäller ledningar, förordat en lösning liknande den första av de diskuterade. Föreningen har påpekat att huvuddelen av det redan är utbyggt och ledningsrätt och servitut redan upplåtna. Ledningarna har redan från början haft ett naturligt samband med det övriga ledningsnätet och inte med de tjänande fastigheterna. Det finns därför, enligt föreningen, starka skäl för att redan upplåtna ledningsrätter eller servitut med retroaktiv verkan skall bryta ledningarnas tillbehörsegenskap. Regeringen har förståelse för föreningens önskemål men anser att en ordning av detta slag skulle innebära alltför stora risker för rättsförluster liksom till oklarheter om rådande rättsförhållanden. Den förordade lösningen Enligt regeringens mening talar i stället övervägande skäl för en lösning där sambandet mellan fastighet och fastighetstillbehör bryts genom ett lantmäteriförfarande, i vilket myndigheten särskilt prövar om en byggnad eller någon annan anläggning som hör till en fastighet bör överföras till en annan fastighet respektive omvandlas till lös egendom. Ett skäl till det är att förfarandet jämte den efterföljande registreringen av förrättningsbeslutet ger offentlighet åt överföringen. Ett annat skäl är att - såsom flera remissinstanser har framhållit - förfarandet vid lantmäteriförrättningar ger goda förutsättningar för en rättssäker och effektiv prövning.