prop · GO0376 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 20001/012:76 Från anstalt till frihet Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . den 22 februarixx m 2001. Propositionens huvudsakliga innehåll Vikten av att kriminalvårdens arbete inriktas på att förhindra återfall i brott har allt mer kommit att uppmärksammas. Det finns ett behov av att ytterligare intensifiera och strukturera arbetet med att förbereda de intagna för frigivningen. Mot den bakgrunden föreslås i propositionen en treårig försöksverksamhet med en sådan inriktning. Det innebär bl.a. att frigivningssituationen utreds och planeras på ett strukturerat sätt och i samarbete med berörda myndigheter, organisationer och enskilda. En samlad lagreglering av denna innebörd föreslås i propositionen. Inom ramen för försöksverksamheten skall det också vara möjligt att i vissa fall genomföra frigivningsförberedelser utanför anstalten. Detta blir möjligt genom att intagna som avtjänar långa fängelsestraff ges möjlighet att, under vissa förutsättningar, avtjäna av straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Målsättningen är att alla intagna, som har behov av det, skall kunna få någon form av strukturerad, successiv övergång från anstaltsliv till ett liv i frihet. I propositionen föreslås också att skall ges möjlighet att till de lokala kriminalvårdsmyndigheterna delegera sin beslutanderätt när det gäller verkställighet med intensivövervakning som ersättning för korta fängelsestraff. Vidare görs i propositionen bedömningen att det, åtminstone , inte finns tillräckliga skäl att lagreglera möjligheten att använda intensivövervakning i samband med permissioner. De nya reglerna föreslås träda i kraft . Bokmärket är inte definierat. 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll 10 3 Ärendet och dess beredning 11 4 Frigivningsförberedelser 11 4.1 Kriminalvårdens ansvar för att minska återfall i brott 11 4.2 Verkställigheten skall redan från början vara inriktad på frigivningsförberedelser 12 4.3 Övergången från anstalt till frihet kan förbättras 12 5 Intensivövervakning med elektronisk kontroll 13 5.1 Från försöksverksamhet till en permanent verkställighetsform 13 5.2 Formerna för verkställigheten 14 5.3 Utvärdering av försöksverksamheten 14 5.4 förslag 15 6 Frigivningsförberedelserna intensifieras och struktureras 16 7 Försök med intensivövervakning med elektronisk kontroll som ett led i frigivningsförberedelserna 18 7.1 En försöksverksamhet inleds 18 7.2 Långtidsdömda omfattas av försöksverksamheten 20 7.3 Verkställighetens närmare innehåll 23 7.4 Den dömde skall inte betala någon avgift 26 7.5 beslutar om verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll 26 7.6 möjligheter att delegera beslutsfattandet 29 7.7 beslutar om intensivövervakningens upphörande 29 7.8 Den dömde är inskriven vid anstalten fram till tidpunkten för villkorlig frigivning 30 8 Intensivövervakning i samband med permissioner 31 9 Lagtekniska frågor 32 10 Ekonomiska konsekvenser 33 11 Utvärdering 35 12 Författningskommentar 35 12.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt 35 12.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll 39 Bilaga 1 Lagförslagen i departementspromemorian 39 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 45 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 46 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 51 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 56 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, 2. lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll. 3 Lagtext Regeringen har lämnat följande förslag till lagtext. 3.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt dels att 16 § skall upphöra att gälla, dels att 7, 35, 39, och 58 58 a och 59 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 33 33 b och 56 a §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 § Vid fördelning av de intagna mellan öppna och slutna anstalter skall följande iakttas. En intagen bör placeras i en öppen anstalt, om inte placering i en sluten anstalt är nödvändig av säkerhetsskäl eller för att den intagne skall få möjlighet till sådant arbete eller sådan undervisning, utbildning eller särskild behandling som inte lämpligen kan ordnas i en öppen anstalt. Vid bedömningen av om det av säkerhetsskäl är nödvändigt med placering i en sluten anstalt skall bland andra omständigheter beaktas om det finns risk för att den intagne skall avvika eller fortsätta med brottslig verksamhet. Vidare skall den som kan befaras missbruka eller på annat sätt ta befattning med narkotika under verkställigheten företrädesvis placeras i en sluten anstalt. För den som avtjänar fängelse i lägst skall det särskilt beslutas om de villkor som skall gälla för verkställigheten när det gäller placering i anstalt samt permissioner och vistelser utanför anstalt enligt 11, 14, 32 och 34 §§. Om det finns särskilda skäl skall sådana villkor beslutas också för annan intagen som dömts till fängelse i lägst . För den som avtjänar fängelse i lägst skall det särskilt beslutas om de villkor som skall gälla för verkställigheten när det gäller placering i anstalt samt permissioner, vistelser och verk- ställighet utanför anstalt enligt 11, 14, 32, 33 a och 34 §§. Om det finns särskilda skäl skall sådana villkor beslutas också för annan intagen som dömts till fängelse i lägst . Prövning av vilka särskilda villkor som skall gälla för verkställigheten enligt tredje stycket skall ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars så snart behov därav uppkommer. Villkoren skall omprövas när det finns anledning till det. Beslut om anstaltsplacering, förflyttning till annan anstalt samt permissioner och vistelser utanför anstalt enligt 11, 14, 32 och 34 §§ som strider mot de särskilda villkoren får inte meddelas. Beslut om anstaltsplacering, förflyttning till annan anstalt samt permissioner, vistelser och verkställighet utanför anstalt enligt 11, 14, 32, 33 a och 34 §§ som strider mot de särskilda villkoren får inte meddelas. i anstalt skall förberedelserna för den intagnes frigivning vara särskilt inriktade på konkreta åtgärder för att underlätta övergången till ett liv i frihet. Den intagnes bostads- och sysselsättningssituation samt hans eller hennes behov av stöd- och behandlingsinsatser efter frigiv- ningen skall utredas. Utredningen skall syfta till att den intagne vid frigivningen i möjligaste mån skall ha sin försörjning ordnad genom arbete eller på annat sätt och att han eller hon skall ha tillgång till bostad. Om den intagne behöver undervisning, utbildning eller ekonomiskt, socialt eller medi- cinskt stöd efter frigivningen skall åtgärder vidtas så att dessa behov, så långt som möjligt, kan tillgodoses. Förutsättningarna för att bevilja den intagne frigång enligt 11 §, verkställighet utanför anstalt enligt 33 a § eller vistelse utanför anstalt enligt 34 § skall särskilt övervägas. Förberedelserna skall ske i nära samverkan med den intagne och i samarbete med berörda myndig- heter, organisationer och enskilda personer som kan främja den intagnes anpassning i samhället. Åtgärder och ställningstagan- den enligt denna paragraf skall dokumenteras. En intagen som avtjänar fängelse i lägst kan, för att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, medges att avtjäna högst av straffet före villkorlig frigivning genom verkställighet utanför anstalt. Verkställigheten skall ske genom intensivöver- vakning med elektronisk kontroll. Medgivande till sådan verk- ställighet får inte lämnas om det kan befaras att den intagne kommer att avvika, återfalla i brott eller missbruka alkohol, narkotika eller andra beroendeframkallande medel eller om särskilda skäl i övrigt talar mot verkställighet utanför anstalt. Av 7 § följer att beslut enligt denna bestämmelse inte får strida mot de särskilda villkor som gäller för verkställigheten. I fråga om formerna för verkställighet enligt 33 a § till- lämpas 3, 4, 6 och 7 §§ samt 8 § första stycket 1 4 och andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektro- nisk kontroll. Vid bedömningen av vilka villkor och föreskrifter som skall gälla för verkställigheten skall särskilt beaktas att syftet med verkställighet enligt 33 a § är att underlätta den intagnes anpass- ning i samhället. 35 § Om en intagen avtjänar straff för ett brott som har riktat sig mot någons liv, hälsa, frihet eller frid, skall målsäganden tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om följande: i vilken anstalt den intagne befinner sig, om den intagne förflyttas till öppen anstalt, om den intagne får permission enligt 32 §, om den intagne vistas utanför anstalt enligt 11, 14, 34, 37 eller 43 §§, om den intagne avtjänar en del av straffet genom verk- ställighet utanför anstalt enligt 33 a §, om den intagne friges, om den intagne rymmer, och om den intagne uteblir efter permission eller någon annan vistelse utanför anstalten. En begärd underrättelse behöver inte lämnas angående en planerad vistelse utanför anstalten när en underrättelse på grund av beslutad bevakning eller andra förhållanden framstår som uppenbart obehövlig. Detsamma gäller när en underrättelse kan befaras medföra fara för den intagnes liv eller hälsa. Underrättelse till målsägande angående frigivning skall lämnas i lämplig tid före frigivningen och i andra fall . Underrättelsen skall utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. 39 § Tid för vistelse utanför anstalt enligt 11 §, 14 § andra stycket eller 32, 34 eller 37 § räknas in i verkställighetstiden, om inte sär- skilda skäl talar mot det. Tid för vistelse eller verk- ställighet utanför anstalt enligt 11 §, 14 § andra stycket eller 32, 33 a, 34 eller 37 § räknas in i verk- ställighetstiden, om inte särskilda skäl talar mot det. Frågan om den intagne med tillämpning av 33 a § skall få undergå verkställighet utanför anstalt prövas på skriftlig ansökan av denne. Den lokala kriminalvårds- myndigheten skall verka för att intagna som kan komma i fråga för verkställighet enligt 33 a § informeras om innehållet i lagen (1994:451) om intensivöver- vakning med elektronisk kontroll och skall ombesörja den utredning som behövs för prövningen av en ansökan om sådan verkställighet. I fråga om verkställighet enligt 33 a § och upphörande av sådan verkställighet tillämpas i övrigt 13 § första stycket första meningen samt andra och tredje styckena, 14 16 §§, 17 § första stycket samt 18 20 §§ lagen om intensivöver- vakning med elektronisk kontroll.I fråga om beslut om verkställighet enligt 33 a § och upphörande av sådan verkställighet tillämpas 9 10 §§, 13 § första stycket första meningen, andra och tredje styckena, 14 16 §§, 17 § första stycket samt 18 20 §§ lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektro- nisk kontroll. Kriminalvårds- styrelsen får dock inte föreskriva att frågan om verkställighet enligt 33 a § skall prövas av en lokal kriminalvårdsmyndighet. 58 Beslut enligt denna lag i andra frågor än som avses i 54 56 §§ meddelas av kriminalvårds- styrelsen. Beslut enligt denna lag i andra frågor än som avses i 54 56 a §§ medelas av Kriminalvårds- styrelsen. Beslut i frågor på vilka första stycket är tillämpligt gäller , om inte något annat förordnas. 58 a § Regeringen får beträffande en viss intagen besluta att ett ärende om vistelse utom anstalt skall överlämnas till regeringens pröv- ning, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt med- verkar till brott som innefattar användande av våld, hot eller tvång för politiska syften. Regeringen får beträffande en viss intagen besluta att ett ärende om vistelse eller verkställighet utanför anstalt skall överlämnas till regeringens prövning, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till brott som innefattar användande av våld, hot eller tvång för politiska syften. 59 § beslut i särskilda fall enligt denna lag får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Beslut i fråga om vistelse utanför intagen för vilken regeringen har meddelat förordnande enligt 31 § överklagas dock hos regeringen. Detsamma gäller andra beslut av styrelsen enligt denna lag än som har angetts. beslut i särskilda fall enligt denna lag får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Beslut i fråga om vistelse eller verkställighet utanför intagen för vilken regeringen har meddelat förord- nande enligt 31 § överklagas dock hos regeringen. Detsamma gäller andra beslut av styrelsen enligt denna lag än som har angetts. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I fråga om överklagande av beslut som avses i 49 § första meningen finns bestämmelser i 38 kap. . Denna lag träder i kraft . och gäller till och med . Lagen skall dock även därefter tillämpas på verkställighet utanför anstalt som pågår eller som har beslutats när lagen upphör att gälla. En ansökan om verkställighet utanför anstalt enligt 33 a § som har gjorts innan lagen upphört att gälla skall prövas enligt lagen. Beslutas det i sådant fall om verkställighet enligt 33 a § skall lagen fortsätta att tillämpas på denna verkställighet 3.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 § prövar på skriftlig ansökan av den dömde frågan, om denne skall få undergå verkställighet av dom på fängelse utanför anstalt. Styrelsen får föreskriva att frågan i stället skall prövas av en regionmyndighet. Har ett beslut fattats av en regionmyndighet får det ändras av styrelsen. Den som beslutet angår får påkalla styrelsens prövning, om beslutet gått honom emot. prövar på skriftlig ansökan av den dömde frågan, om denne skall få undergå verkställighet av dom på fängelse utanför anstalt. Styrelsen får föreskriva att frågan i stället skall prövas av en lokal kriminalvårds- myndighet. Har ett beslut fattats av en lokal kriminalvårdsmyndighet får det ändras av styrelsen. Den som beslutet angår får påkalla styrelsens prövning, om beslutet gått honom eller henne emot. beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . 5 Ärendet och dess beredning Det är väl känt att omständigheterna i samband med frigivningen från fängelse har stor betydelse när det gäller risken för återfall i brott. Det är därför angeläget att åtgärder vidtas för att på olika sätt underlätta de intagnas övergång från anstalt till frihet. Mot den bakgrunden har det inom utarbetats en promemoria med förslag till en försöksverksamhet med ett intensifierat arbetssätt inom kriminalvården och möjlighet för långtidsdömda att * som ett led i frigivningsförberedel- serna * avtjäna av straffet genom intensivöver- vakning med elektronisk kontroll. Departementspromemorian Från anstalt till frihet (Ds 2000:37) har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i ärendet (dnr Ju 2000/2959). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har haft synpunkter av framför allt lagteknisk karaktär. Regeringen har justerat lagförslagen efter Lagrådets synpunkter. Vidare har vissa redaktionella ändringar gjorts. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten och 9 och 12.1. 6 Frigivningsförberedelser 6.1 Kriminalvårdens ansvar för att minska återfall i brott Medvetenheten om behovet av att på olika sätt förebygga brott har vuxit sig allt starkare. Kriminalvårdens ansvar för det återfallsförebyggande arbetet har också uppmärksammats allt mer. En stor del av dem som friges från fängelsestraff återfaller i brott. Det är en angelägen uppgift för samhället att på olika sätt försöka förändra denna situation. Kriminalvårdens brottsförebyggande ansvar kan sägas vara tudelat. Dels skall kriminalvården genom ett långtgående säkerhetstänkande, där samhällsskyddsaspekter tillmäts stor vikt, förhindra att intagna begår brott under straffverkställigheten. Dels skall kriminalvården tillvarata de möjligheter till påverkan och förändring som anstaltsvistelsen ger för att minska riskerna för återfall efter frigivningen. Ofta är det fråga om att finna en lämplig balans mellan dessa båda intressen. För att förbättra de intagnas möjligheter att leva ett liv utan kriminalitet och droger erbjuder kriminalvården utbildning, arbetsträning, social färdighetsträning samt olika påverkans- och behandlingsprogram. De insatser som görs inom kriminalvården kan emellertid inte ses isolerade utan måste för att kunna fylla sitt syfte utgöra del av en större helhet. Det innebär bl.a. att behandlingsplaneringen måste ta sikte på den intagnes situation efter frigivningen. Kriminalvårdens insatser måste också kunna fullföljas och följas upp även efter frigivningen och metoder måste utvecklas för att underlätta för den intagne att vidmakthålla uppnådda resultat efter frigivningen. I arbetet med frigivnings- förberedelser måste dessa frågor fokuseras. 6.2 Verkställigheten skall redan från början vara inriktad på frigivningsförberedelser Av 4 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) framgår att verkställigheten i anstalt redan från början skall inriktas på insatser som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten, om detta kan ske utan att kravet på samhällsskydd eftersätts. Enligt 6 § förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt (KvaF) skall en behandlingsplan upprättas för varje intagen. Planen skall vara inriktad på åtgärder som är ägnade att främja den intagnes anpassning i samhället och att förbereda honom eller henne för tillvaron utanför anstalten. Varje intagen skall också ha en kontaktman på anstalten och det är denne som ansvarar bl.a. för utformningen av behandlingsplanen och för frigivningsförberedel- serna i stort (Grundnorm för kontaktmannaskap och kontaktmanna- utbildning, KVS 9511-0323). Vid förberedande av den intagnes frigivning skall eftersträvas att han eller hon har en lämplig sysselsättning och bostad efter frigivningen samt tillgång till de olika former av stöd m.m. som det kan finnas behov av (16 § KvaL). Enligt 11 § KvaF skall förberedelsen av den villkorliga frigivningen om det behövs ske genom att den lokala kriminalvårds- myndigheten samråder med berörda myndigheter, organisationer och enskilda personer som kan främja den intagnes anpassning i samhället. 6.3 Övergången från anstalt till frihet kan förbättras () har på regeringens uppdrag kartlagt kriminalvårdens och andra myndigheters arbete med att förbereda frigivningssituationen för de intagna. I från fängelse (1998:6) konstateras att intagna i anstalt har allvarligare sociala problem än befolkningen i stort men också jämfört med andra kategorier dömda personer. Ett flertal hinder för optimala frigivningsförberedelser identifieras och BRÅ:s slutsats är att förbättringar bör övervägas bl.a. vad avser samarbetet mellan olika berörda myndigheter. Som en fortsättning på regeringsuppdraget driver BRÅ projektet anstalt till livet i frihet där syftet är att undersöka på vilket sätt kriminalvården och andra myndigheter arbetar för att minska risken för återfall bland olika grupper av anstaltsklienter. Som ett första led har BRÅ studerat hur anstalterna arbetat med en grupp intagna och hur de intagnas sociala och personliga situation såg ut cirka en månad före frigivning. Resultaten har presenterats i en delrapport (Från anstalt till livet i frihet, 2000:20). I rapporten identifierar BRÅ ett antal områden där kriminalvården bör förstärka sina insatser. Det gäller bl.a. arbetet med behandlingsplanering och dokumentationen av det. En andra delrapport planeras till . vid har med stöd av gjort en kartläggning av personer som dömts till fängelse med särskild inriktning på att utröna under vilka förhållanden dessa personer lever när de befinner sig ute i samhället och om det finns skillnader mot befolkningen i övrigt. Resultaten publicerades av kriminalvården i rapporten förhållanden. Rapporten visar på avsevärda skillnader mellan fångarna och normalbefolkningen. Som exempel kan nämnas följande. En av sju fångar saknar fullbordad grundskoleutbildning eller motsvarande, jämfört med en av hundra i normalbefolkningen. Före frihetsberövandet var tre av fyra av de dömda utan anställning, jämfört med tre av tio i normalbefolkningen. Tre av tio fångar saknade egen bostad före frihetsberövandet, jämfört med fyra av hundra i normalbefolkningen. I ett levnadsnivåperspektiv framstår fångarna, enligt författarna, som en grupp förlorare i välfärdssamhället. Det är, bl.a. mot bakgrund av dessa resultat, uppenbart att ytterligare ansträngningar måste göras för att underlätta de intagnas övergång från anstaltsliv till ett liv i frihet. I denna proposition föreslås att insatser med denna inriktning skall intensifieras och struktureras. Som ett led i denna strävan föreslås en försöksverksamhet med bl.a. verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll i slutskedet av ett långvarigt straff för att det skall vara möjligt att genomföra frigivnings- förberedelser även utanför anstalt. 7 Intensivövervakning med elektronisk kontroll 7.1 Från försöksverksamhet till en permanent verkställighetsform inleddes i en försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll (se prop. 1993/94:184, bet. 1993/94:JuU28, rskr. 1993/94:322, lagen [1994:451] om försöks- verksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll samt förordningen [1994:1060] i samma ämne). Försöksverksamheten innebar inledningsvis att den som dömts till fängelse och var bosatt inom något av fem utvalda frivårdsdistrikt kunde få verkställa sitt fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Försöksverksamheten utvidgades till att gälla hela landet och fängelsestraff på upp (se prop. 1995/96:156). Fr.o.m. är försöksverksamheten permanentad (se prop. 1997/98:96). 7.2 Formerna för verkställigheten Verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll sker under ledning av den lokala , i praktiken frivården. Verkställigheten innebär att den dömde förbjuds att lämna sin bostad annat än för vissa, av frivården, bestämda ändamål och på särskilt angivna tider. Sådana ändamål kan vara arbete, studier, behandling eller deltagande i kriminalvårdens programverksamhet. Det krävs att den dömde har någon form av sysselsättning som kan schemaläggas men det behöver inte vara ett ordinarie, avlönat arbete. Det kan också vara fråga om en samhällstjänstliknande sysselsättning som frivården ordnar eller en sysselsättningsfrämjande åtgärd som arbetsförmedlingen erbjuder. Frivården kan även meddela andra föreskrifter för verkställigheten. Att utegångsförbudet efterlevs kontrolleras med elektroniska hjälpmedel och genom frivårdens hembesök. I samband med hembesöken kontrolleras också att alkohol- och drogförbudet efterlevs. Det elektroniska kontrollsystemet består av tre delar; en sändare som den övervakade bär runt fotleden, en mottagare som placeras i den övervakades bostad och ansluts till telenätet samt en centraldator hos kriminalvården. Om den övervakade, under tid då han eller hon har utegångsförbud, avlägsnar sig längre från mottagaren än sändarens räckvidd medger informerar mottagaren via telenätet centraldatorn om det inträffade.