prop · GP0327 · 2001-10-09 00:00:00 — Detta hänger samman med att arbetsmiljölagen (1977:1160), lagen (1962:381) om allmän försäkring och föreskrifter ålägger arbetsgivaren ett långtgående ansvar för att vidta stöd- och anpassningsåtgärder i ett bestående anställningsförhållande. i lagen (1982:80) om anställningsskydd på saklig grund för uppsägning ålägger en arbetsgivare en indirekt skyldighet att vidta arbetsplatsanpassning för den som till följd av skada eller sjukdom har svårt att fullgöra sina arbetsuppgifter. Att därutöver ålägga arbetsgivaren långtgående skadeståndsskyldighet för diskriminering om vissa åtgärder ansågs varken nödvändigt eller lämpligt (prop. 1997/98:179 s. 53). HO och Handikappförbundens samarbetsorgan har ansett att en liknande bestämmelse om stöd- och anpassningsåtgärder bör finnas i den föreslagna lagen om likabehandling i högskolan och har ställt sig starkt kritiskt till att promemorian inte tar upp bristen på tillgänglighet i studiemiljön. och Ungdomar har gjort gällande att diskrimineringsförbuden skall gälla hela studiesituationen och anfört att för studenter med funktionshinder innebär otillgängliga lokaler att de inte kan delta i lika villkor i undervisningen. Vidare har utbildningsstöd (Sisus) anfört att studenter med funktionshinder inte har samma möjligheter att bedriva studier vid högskolan som andra studenter. Brister i information, i den fysiska tillgängligheten och inte minst i hur den studiesociala verksamheten organiseras är enligt Sisus erfarenheter bidragande orsaker till detta. Dessutom har Statskontoret uppmärksammat funktionshindrades behov av pedagogiskt stöd. För att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder skall rimliga anpassningsåtgärder vidtas enligt direktivet om likabehandling i arbetslivet (art. 5). Detta innebär enligt direktivet att arbetsgivaren skall vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder bör den enligt direktivet inte anses oproportionerlig. Direktivets krav på att vidta rimliga anpassningsåtgärder tar sålunda sikte på en arbetsgivares åtgärder. Såsom har anförts har utredningen utvidgat diskrimineringsskydd (N 2001:01) att ta ställning till direktivets genomförande i svensk rätt. I betänkandet Ett förstärkt skydd mot diskriminering (SOU 2001:39) har frågan om behovet av och formerna för en reglering av ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionshinder behandlats (s. 143 ff.). Utredningens uppdrag har varit inriktat på att lämna ett användbart underlag för arbetet med en bredare översyn av diskrimineringsfrågorna. Regeringen avser nämligen att ge en ny utredning i uppdrag att studera möjligheterna till en mer generell lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet samhällsområden och diskrimineringsgrunder. I denna översyn skall de ställningstaganden som gjorts i betänkandet ingå som ett underlag. Regeringen har i sin skrivelse till En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering (skr. 2000/01:59) aviserat att den utredning som har att utreda ett utvidgat skydd mot diskriminering (N2001:01) kommer att få i uppdrag att göra en sådan översyn av möjligheterna till en generell lagstiftning mot diskriminering. Av nämnda betänkande följer att en civilrättslig lagstiftning mot diskriminering i näringsverksamhet m.m. av funktionshindrade personer bör omfatta det område som täcks av bestämmelsen om olaga diskriminering (16 kap. 9 § ) beträffande där angivna diskrimineringsgrunder. Inom ramen för en sådan lagstiftning bör det enligt utredningen även finnas utrymme för att beakta sådan negativ särbehandling av funktionshindrade personer som är en följd av brister i tillgängligheten och att ett fortsatt arbete med denna fråga kommer att kräva genomgripande konsekvensanalyser och överväganden beträffande vilka hinder eller brister i tillgänglighet som skall kunna föranleda ansvar för den enskilde och analyser om vem som i olika situationer skall bära ansvaret för olika hinder eller brister i det angivna hänseendet. Vidare framgår det att man inte vill underskatta svårigheterna med att åstadkomma en fungerande diskrimineringslagstiftning som tar hänsyn även till tillgänglighetsfrågan. Enligt utredningen har det mot bakgrund av bl.a. regeringens uttalanden i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79), särskilt vad där sägs om kommande lagstiftning om positiva åtgärder, tagits ett viktigt steg i riktning mot att skapa förutsättningar för att inkludera även frågan om tillgänglighet i ett framtida lagstiftningsarbete. Dessutom sägs att en lagstiftning som tar hänsyn till frågan om tillgänglighet måste uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet, lagen måste vara tydlig i det ansvar den ålägger näringsidkare m.fl., det måste med någon form av säkerhet kunna förutses vad som skall krävas av den enskilde för att han skall undgå ansvar, förbudet kan inte göras undantagslöst, samma krav på anpassningsåtgärder kan inte ställas på alla näringsidkare m.fl., ekonomiska hänsyn skall kunna tas och eventuella anpassningsåtgärder måste begränsas till att avse sådana åtgärder som kan anses skäliga. Enligt regeringens mening är det angeläget att studenter med funktionshinder skall komma i fråga för åtgärder som gör det möjligt för honom eller henne att få tillträde till och delta i högskoleutbildning. Antalet studenter med funktionshinder i högskolan har ökat kraftigt . fanns det cirka 2 100 studenter med funktionshinder vid universitet och högskolor, vilket är en ökning jämfört med föregående år. av dessa studenter fick medel för särskilda stödåtgärder såsom assistent, lektör, teckenspråkstolk, anteckningshjälp eller extra undervisning medan en tredjedel av dem inte behövt sådant stöd. uppgick kostnaderna totalt till . I första hand täcks kostnaderna genom att universitet och högskolor enligt bestämmelser i regleringsbrevet avsätter av anslagen för grundläggande högskoleutbildning samt av ersättning från landsting för vårdutbildning för stöd till studenter med funktionshinder. Kostnader som överstiger detta belopp kan efter ansökan delvis täckas av de medel som disponeras av som ett särskilt åtagande. Anslaget höjdes i budgetpropositionen med och uppgår innevarande budgetår till . Medlen kan även användas för stöd till forskarstuderande och studenter med funktionshinder från enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina. Avsikten är att dessa enskilda utbildningsanordnare skall avsätta av sina anslag från staten för att vid behov ge stöd till studenter med funktionshinder (prop. 2000/01:1 utg.omr. 16, prop. 2001/02 utg.omr. 16 och prop. 2001/02:15 s. 101 ff.). Vidare har regeringen med anledning av propositionen Från patient till medborgare en nationell handlingsplan för handikappolitiken, prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240, beslutat om en förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken, som trädde i kraft . Enligt förordningen skall myndigheterna särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder, och i detta arbete skall standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet vara vägledande. Vidare föreskrivs det i förordningen att myndigheterna skall i arbetet med att göra myndigheternas lokaler, verksamhet och information mer tillgängliga för personer med funktionshinder genomföra inventeringar och utarbeta handlingsplaner och, när det finns anledning till det, samråda med om hur insatser enligt förordningen skall utformas. Att en person har ett funktionshinder kan medföra att en likartad situation inte föreligger jämfört med en person utan funktionshinder. Det är dock ofta möjligt att kompensera den begränsning ett funktionshinder innebär för förmågan att genomföra studier genom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder. Regeringen föreslår därför att förbudet mot direkt diskriminering när en högskola beslutar om tillträde till högskoleutbildning och under utbildningen skall gälla även då högskolan genom att göra lokalerna tillgängliga och användbara kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådant funktionshinder, om det skäligen kan krävas att högskolan vidtar sådana åtgärder. Åtgärder som kan komma ifråga kan vara sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till högskolan och därtill hörande lokaler (tillgänglighet), liksom att i möjligaste mån göra dessa lokaler användbara för funktionshindrade (användbarhet). Det kan vara fråga om förändringar av lokalernas utformning, såsom höga trösklar, heltäckningsmattor, avsaknad av hiss, placering av dörröppnare, utformning av toalettutrymmen och liknande. Det kan också handla om god ventilation för den som är allergiker, teleslingor och god akustik för personer med nedsatt hörsel, synskadades behov av kontrast och förstärkt belysning m.m. (1987:10) samt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. innehåller redan bestämmelser med krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Att däremot neka en funktionshindrad person utbildning av skäl som hänför sig till att den sökande inte har sakliga förutsättningar för utbildningen utgör en godtagbar förklaring och innebär inte att den funktionshindrade har diskriminerats. De krav på förkunskaper och studieprestationer, liksom examinationskrav och betygskriterier som ställs upp för studenter i högskolan, kan inte heller i sig utgöra någon diskriminering. Att en högskola skall känna till alla de hinder eller begränsningar som till följd av ett funktionshinder kan uppstå i den miljö som finns på högskolan är orimligt att kräva. De anpassningsåtgärder som kan vara nödvändiga att vidta kan i det enskilda fallet kräva mer tid, större kostnader eller för stora förändringar än vad som kan vara rimligt att kräva av en högskola. Högskolans ansvar att vidta olika stöd- eller anpassningsåtgärder måste därför begränsas. Skyldigheten att vidta åtgärder för att undgå ansvar för diskriminering bör endast gälla när detta skäligen kan krävas av högskolan. skäligt får bedömas från fall till fall. En viktig faktor är självfallet kostnaden för åtgärdens vidtagande. Kostnaden bör ställas i relation till högskolans ekonomiska situation. Bedömningen här bör alltså ta sikte på förmågan att bära kostnaden. Högskolans ansvar för anpassningsåtgärder bör gälla oavsett om högskolan söker eller har möjlighet att erhålla statliga bidrag som täcker kostnaden eller delar av den. Även förhållandena på högskolan bör kunna Regeringens förslag: Det skall ligga på den student eller sökande som anser sig diskriminerad att lägga fram fakta som talar för att det har förekommit ett sådant missgynnande som utgör direkt eller indirekt diskriminering. Därefter övergår bevisbördan på högskolan, som har att visa att missgynnandet saknar samband med könstillhörigheten, den etniska tillhörigheten, den sexuella läggningen eller funktionshindret. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Bara ett fåtal remissinstanser har yttrat sig särskilt i frågan. och har inget att erinra mot förslaget om delad bevisbörda. anser dock att bevisbörderegeln av principiella skäl borde framgå redan av lagtexten och inte bara av uttalanden i förarbetena. Enligt är det naturligt med delad bevisbörda mot bakgrund av den EG-rättsliga och arbetsrättsliga lagstiftningen. menar att skyddet mot diskriminering blir mer effektivt med en regel som innebär delad bevisbörda. Skälen för regeringens förslag Enligt EG-direktiven om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och om likabehandling i arbetslivet skall medlemsstaterna, i enlighet med sina nationella rättssystem, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det, när personer, som anser sig kränkta genom att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem, inför domstol eller annan behörig myndighet lägger fram fakta som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering, skall åligga svaranden att bevisa att det inte föreligger något brott mot principen om likabehandling (artikel 8 resp. 10). Detta innebär att bevisbördan övergår till svaranden när en person har lagt fram fakta som ger anledning att anta att det har förekommit diskriminering. En liknande bestämmelse finns i EG-direktivet om bevisbörda vid mål om könsdiskriminering bevisbördedirektivet (artikel 4). Direktiven innebär en kodifiering av praxis i fråga om bevisbördans placering. Enligt EG-direktiven om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och om likabehandling i arbetslivet skall den delade bevisbörderegeln inte tillämpas på straffrättsliga förfaranden, och medlemsstaterna kan avstå från att tillämpa bevisregeln på förfaranden där det åligger domstolen eller det behöriga organet att utreda fakta i målet. Medlemsstaterna är också oförhindrade att införa bevisregler som är fördelaktigare för käranden. Vidare skall bevisbördedirektivet inte tillämpas på straffrättsliga förfaranden, om inte medlemsstaterna beslutar det. Regeln om delad bevisbörda innebär alltså att om en person har lagt fram fakta som talar för att det har förekommit ett sådant missgynnande som utgör direkt eller indirekt diskriminering så ankommer det på motparten att bevisa att något brott mot principen om likabehandling inte har ägt rum. Vidare följer det av de fyra arbetsrättsliga lagarna med förbud mot diskriminering i arbetslivet att det åligger den som anser sig diskriminerad att lägga fram fakta som ger anledning att anta att det förekommer diskriminering, varefter bevisbördan övergår på arbetsgivaren som har att visa att missgynnandet inte har samband med exempelvis den sexuella läggningen. På grund av de krav som följer av EG-rätten, och med beaktande av de arbetsrättsliga lagarna på området, föreslår regeringen i likhet med förslaget i promemorian att principen om delad bevisbörda skall gälla även enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Detta gör också skyddet mot diskriminering mer effektivt. När det gäller frågan om vilken tillhörighet en person har, bör det vara tillräckligt att en student eller en sökande påstår att han eller hon har en viss könstillhörighet, etnisk tillhörighet eller sexuell läggning eller är funktionshindrad. Därutöver bör studenten eller den sökande visa att högskolan har behandlat honom eller henne mindre förmånligt än högskolan behandlat eller skulle ha behandlat andra i en likartad situation. Dessa framlagda fakta skall tala för att det har förekommit diskriminering. Om bevisskyldigheten inte fullgjorts, föreligger inte någon diskriminering. Om studenten eller sökanden har fullgjort sin bevisbörda, övergår den på högskolan. Högskolan måste då styrka att det inte föreligger ett samband mellan missgynnandet och könstillhörigheten, den etniska tillhörigheten, den sexuella läggningen eller funktionshindret. Denna bevisbördans placering skall komma till uttryck i lagtexten genom att det där föreskrivs: om inte högskolan visar att missgynnandet saknar samband med könstillhörigheten, den etniska tillhörigheten, den sexuella läggningen eller funktionshindret. En högskola kan också visa att högskolan inte haft kännedom om eller inte borde ha känt till personens könstillhörighet, etniska tillhörighet, sexuella läggning eller funktionshinder. För att det skall kunna bli fråga om direkt diskriminering, finns det alltså krav på insikt hos högskolan om tillhörigheten eller funktionshindret hos den som behandlas mindre Även om det skulle vara utrett att det är fråga om diskriminering, kan högskolan visa att den inte är förbjuden genom att styrka att handlandet är berättigat av hänsyn till ett sådant särskilt intresse som uppenbarligen är viktigare än intresset av att förhindra diskriminering inom högskolan. I fråga om indirekt diskriminering bör utgångspunkten vara den att studenten eller den sökande har bevisbördan för de faktiska omständigheterna som skall tala för att en student eller en sökande har blivit diskriminerad. Detta gör han eller hon genom att visa att det till synes neutrala kriteriet, bestämmelsen eller förfaringssättet särskilt missgynnar personer med den könstillhörighet, etniska tillhörighet eller sexuella läggning som han eller hon anser sig ha jämfört med övriga grupper, eller särskilt missgynnar personer med det funktionshinder han eller hon anser sig ha jämfört med personer utan sådant funktionshinder. Det skall därefter ankomma på högskolan att visa dels att syftet med bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt kan motiveras av ett berättigat mål, dels att medlen är lämpliga och nödvändiga för att uppnå detta mål. Detta föreslås framgå av bestämmelsen om indirekt diskriminering genom uttrycket: om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen är lämpliga och nödvändiga för att uppnå målet. Enligt regeringens uppfattning är det inte nödvändigt att såsom har föreslagit reglera bevisbördans placering utöver vad som föreslås. Det kan också påpekas att bestämmelserna om såväl direkt som indirekt diskriminering i de arbetsrättsliga lagarna är uppbyggda på i princip motsvarande sätt 11.1Att förebygga och förhindra trakasserier Regeringens förslag: Högskolorna skall vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att en student utsätts för sexuella trakasserier, etniska trakasserier, trakasserier på grund av sexuell läggning och trakasserier på grund av funktionshinder. Skyldigheten att upprätta en årlig plan över de åtgärder som behövs för att främja likabehandling (avsnitt 9) skall också omfatta åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra trakasserier. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, dock inte i fråga om definitionen av sexuella trakasserier. Remissinstanserna: Flera remissinstanser ställer sig positiva till förslaget. JämO, DO, HO och HomO tycker att det är oförståeligt varför skyddet för studenter mot trakasserier skall vara olika beroende på vilket samband det har med en skyddad diskrimineringsgrund och menar att det skall finnas ett uttryckligt förbud mot trakasserier. Även i har pekat på denna skillnad. menar att det måste finnas uttryckliga regler som ger högskolan rätt att införa ordningsregler i fråga om kränkningar studenter emellan och har, liksom , efterlyst en precisering av vad som avses med integritet i högskolestudier. Flera remissinstanser, bl.a. och , anser att begreppet sexuella trakasserier är missvisande. SFS undrar hur trakasserier som sker i samband med kåraktiviteter skall bedömas. Skälen för regeringens förslag Enligt 1 kap. 9 § högskoleförordningen (1993:100) och 1 kap. 5 a § förordningen (1993:221) för har högskolorna en skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att någon student utsätts för sexuella trakasserier. Bestämmelser om att förebygga och förhindra sexuella trakasserier och trakasserier på grund av etnisk tillhörighet, funktionshinder och sexuell läggning finns också i de arbetsrättsliga lagarna. Vidare följer det av direktivet om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och direktivet om likabehandling i arbetslivet att trakasserier skall anses vara direkt diskriminering när ett oönskat beteende som har samband med ras eller etnisk ursprung eller religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning syftar till eller leder till att en persons värdighet kränks och att en hotfull, fientlig, förnedrande, förödmjukande eller kränkande stämning skapas (artikel 2.3). Enligt direktiven får begreppet trakasserier definieras i enlighet med medlemsstaternas nationella lagstiftning och praxis. På skäl som anförts i avsnitt 5 lämnas i denna proposition inte något förslag om att lagen skall gälla i fråga om trakasserier på grund av ålder eller religion eller övertygelse i direktivets mening. Inom EU pågår det också ett arbete med att ändra rådets direktiv /207/EEG om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor likabehandlingsdirektivet. I det förslag som kommissionen har lagt fram definieras sexuella trakasserier i EG-rättslig lagstiftning, och det föreslås att sådana trakasserier skall utgöra diskriminering på grund av kön. Regeringen föreslår att skyldigheten att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att någon student utsätts för trakasserier regleras i den nya lagen och att den skall omfatta sexuella trakasserier, etniska trakasserier, trakasserier på grund av sexuell läggning och trakasserier på grund av funktionshinder. Någon begränsning av högskolornas skyldighet med avseende på vem som uppträder som trakasserande skall inte ställas upp. Högskolornas skyldighet att vidta förebyggande och förhindrande åtgärder skall omfatta exempelvis det fallet att en student trakasserar en annan student. Det kan också vara fråga om att en lärare eller någon annan anställd trakasserar en student. Skyldigheten skall också ta sikte på konsulter och andra som högskolorna anlitar i sin verksamhet. Vidare skall skyldigheten gälla när en student genomför en arbetsplatsförlagd praktik inom ramen för högskolestudier. Vilka åtgärder en högskola bör vidta redovisas i det följande. När det gäller definitionerna av trakasserier på grund av etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder anser regeringen att dessa skall i allt väsentligt överensstämma med de definitioner som finns arbetsrättsliga lagar. En högskola skall därför vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att en student utsätts för uppträdande som kränker hans eller hennes integritet i högskolestudier, om uppträdandet har samband med studentens etniska tillhörighet (etniska trakasserier), studentens sexuella läggning (trakasserier på grund av sexuell läggning) eller studentens funktionshinder (trakasserier på grund av funktionshinder). Enligt jämställdhetslagen avses med sexuella trakasserier sådant ovälkommet uppträdande grundat på kön eller ovälkommet uppträdande av sexuell natur som kränker arbetstagarens integritet i arbetet (6 § andra stycket). Definitionen innefattar också handlingar utan sexuell anknytning, nämligen ovälkommet uppträdande grundat på kön. I propositionen Kvinnofrid (prop. 1997/98:55 s. 111 f), som behandlade bl.a. ändringar i jämställdhetslagen, instämde regeringen i och för sig i de synpunkter som hade förts fram om att det vore önskvärt att hitta en annan beteckning än sexuella trakasserier. Regeringen ansåg dock att begreppet sexuella trakasserier var så väl inarbetat att det var svårt att ersätta. Det väsentliga var enligt regeringen att det klargjordes att det inte endast var fråga om handlingar av sexuell natur. 1997/98:AU10 s. 13) delade regeringens uppfattningen. För att markera att begreppet även, och kanske i första hand, avsåg uppträdande grundat på kön, och inte bara handlande av sexuell natur, ansåg utskottet att rekvisitet ovälkommet uppträdande grundat på kön skulle placeras före rekvisitet ovälkommet uppträdande av sexuell natur. Utskottets hemställan i den delen bifölls av (rskr. 1997/98:186). När motsvarande definition av sexuella trakasserier infördes i högskoleförordningen valde regeringen att behålla beteckningen sexuella trakasserier i enlighet med sitt tidigare synsätt (pm U 1998/1147/UH s. 11).