prop · GO0319 · 2001-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag och bedömning: Behov av ändring i skuldebrevslagen Enligt 22 § första stycket skuldebrevslagen krävs för att en överlåtelse av löpande skuldebrev skall vara gällande mot överlåtarens borgenärer att besittningen av skuldebrevet överförts till förvärvaren (traditionsprincipen). I fråga om överlåtelse av löpande skuldebrev från en bank eller ett värdepappersinstitut finns emellertid ett undantag i paragrafens andra stycke som innebär att en sådan överlåtelse är gällande mot bankens respektive värdepappersinstitutets borgenärer även om skuldebrevet har lämnats kvar hos banken eller . I doktrinen har hävdats att det däremot inte torde krävas att banken uttryckligen åtagit sig att förvara handlingen (se , Lagen om skuldebrev m.m.; 2:a uppl. s. 173). Att banken i anslutning till förvaringen också åtar sig viss förvaltning avseende värdepapperen torde inte heller utgöra något hinder mot att tillämpa bestämmelsen (jfr NJA II 1936 s. 93 f.). Bestämmelsen i 22 § andra stycket skuldebrevslagen gäller enligt 10 § samma lag även i fråga om pantsättning och enligt 3 kap. 6 § aktiebolagslagen (1975:1385) också för aktiebrev, emissionsbevis och optionsbevis. Bestämmelsen i 22 § andra stycket skuldebrevslagen gällde ursprungligen endast banker, men utvidgades till att gälla även värdepappersinstitut (prop. 1991/92:113). Regeln i skuldebrevslagen tillkom för att banker som förvaltar värdepapper åt kunder skulle vid omplacering av tillgångar utan risk kunna låta en kund förvärva värdepapper som ingår i bankens egen portfölj. Undantaget motiverades bl.a. av den låga konkursrisken i banker och att de står under offentlig tillsyn (NJA II 1936 s. 94). Från att ha avsett fysiska värdepapper har handeln på värdepappersmarknaden i princip övergått till att enbart avse s.k. dematerialiserade värdepapper, dvs. värdepapper för vilka aktiebrev, skuldebrev eller annan motsvarande skriftlig handling inte har utfärdats. De rättsverkningar som var förenade med de fysiska värdepapperen är i det dematerialiserade systemet, enligt lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument, knutna till registrering på ett konto i ett s.k. avstämningsregister som förs av centrala värdepappersförvarare. Härigenom har bestämmelsen i 22 § andra stycket skuldebrevslagen kommit att få sin egentliga betydelse vid överlåtelse av löpande skuldebrev i andra sammanhang än vid handeln på värdepappersmarknaden. Ett område där löpande skuldebrev i fysisk form regelmässigt används är vid bostadsfinansiering. En värdepapperisering av bostadskrediter till privatpersoner kan omfatta tiotusentals löpande skuldebrev. Om undantaget i 22 § andra stycket skuldebrevslagen inte är tillämpligt måste skuldebreven överlämnas till specialföretaget för att det skall erhålla sakrättsligt skydd mot överlåtarens borgenärer. Detta medför påtagliga praktiska problem, särskilt om originatorn skall fungera som serviceföretag och därför har behov av att ha tillgång till fordringsbevisen. För kreditmarknadsföretagen medför den omständigheten att undantagsbestämmelsen är begränsad till banker och värdepappersinstitut konkurrensnackdelar vid värdepapperisering. Enligt regeringens mening bör lagstiftningen, om det inte finns beaktansvärda skäl som talar i annan riktning, utformas så att konkurrensnackdelar av nu aktuellt slag undviks. Kreditmarknadsföretag regleras i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Ett kreditmarknadsföretag får i sin verksamhet förvara värdepapper. Förutsättningarna för att driva verksamhet som kreditmarknadsföretag är i allt väsentligt desamma som för banker och värdepappersinstitut. För att få driva sådan verksamhet krävs tillstånd av och ett kreditmarknadsföretag står även under tillsyn av inspektionen. Verksamheten är också i övrigt ingående reglerad i lagen och företagen omfattas av bestämmelser om kapitalkrav i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Med hänsyn härtill finns det enligt regeringens mening i fråga om borgenärsskyddet vid överlåtelse av löpande skuldebrev inte skäl att göra någon skillnad mellan å ena sidan banker och värdepappersinstitut och å den andra kreditmarknadsföretag. Regeringen föreslår därför att 22 § andra stycket skuldebrevslagen ändras så att det även vid överlåtelse av löpande skuldebrev från kreditmarknadsföretag görs undantag från kravet på besittningsövergång. Det saknas förutsättningar att inom ramen för detta arbete överväga förändringar av reglerna för att erhålla sakrättsligt skydd mot överlåtarens borgenärer såvitt avser enkla skuldebrev. Eventuellt behov av reglering i övrigt i lag av originatorns överlåtelse av fordringar Inom civilrätten finns regler som är tillämpliga på fordringsöverlåtelser i allmänhet. Dessa regler är givetvis tillämpliga även på en överlåtelse av fordringar i samband med värdepapperisering och det alldeles oavsett om originatorn är ett finansiellt eller ett icke-finansiellt företag. Det har inte framkommit några skäl för att nu införa särskilda civilrättsliga regler för överlåtelse av fordringar vid värdepapperisering. För finansiella företag gäller dock särskilda näringsrättsliga regler. Vad som bör övervägas är om dessa regler behöver kompletteras med hänsyn till de förhållanden som gäller vid värdepapperisering. När ett finansiellt företag överlåter fordringar till ett specialföretag kan frågeställningar som främst rör kapitaltäckning och redovisning uppkomma. Originatorn kan ha kvarstående krav på specialföretaget, t.ex. kan en del av köpeskillingen ha gjorts villkorad (s.k. efterställd tilläggsköpeskilling) som en kreditförbättrande åtgärd (se avsnitt 4.1). Originatorn kan också ha kvarstående åtaganden gentemot specialföretaget eller de som investerat i de av specialföretaget utgivna obligationerna. För att en överlåten fordringsstock inte längre skall kräva kapitaltäckning hos originatorn fordras att överlåtelsen är definitiv och utan kvarstående skyldigheter för originatorn (s.k. true-sale ). De grundläggande reglerna om kapitaltäckning finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Regler på redovisningsområdet återfinns i lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag. Lagarna har karaktären av ramlagstiftning och innehåller centrala, övergripande bestämmelser. Dessa bestämmelser kompletteras med föreskrifter som meddelas av . Ett skäl för den valda fördelningen av normgivningsmakten är att den bättre möjliggör en successiv anpassning av regelverket till de förändringar som sker på dessa områden (se prop. 1994/95:50 s. 283 och prop. 1995/96:10 s. 187 f.). har också meddelat omfattande föreskrifter som rör kapitaltäckning och redovisning (FFFS 1998:29 och FFFS 1999:14, som bl.a. innehåller en bestämmelse om värdepapperisering i 5 kap. 45 §; jfr även FFFS 2000:6). Några skäl att beträffande värdepapperisering frångå den lagstiftningsteknik som valts rörande kapitaltäckning och redovisning såsom har föreslagit har inte framkommit. Viss risk kan finnas för att en fordringsöverlåtelse inom ramen för en värdepapperisering bedöms som en s.k. säkerhetsöverlåtelse. Skäl har dock inte framkommit för att i detta sammanhang införa särskilda lagregler om säkerhetsöverlåtelse utan det bör istället ankomma på parterna att strukturera transaktionen så att oönskade effekter av detta slag undviks. En annan fråga som brukar nämnas i samband med värdepapperisering är risken för s.k. cherry-picking. Cherry-picking innebär i detta sammanhang att originatorn säljer fordringar med hög kvalitet, varvid den genomsnittliga kvaliteten på den kvarvarande fordringsstocken sjunker. Ett alternativt tillvägagångssätt är att de minst riskfyllda tillgångarna inom en viss riskklass enligt kapitaltäckningsreglerna säljs. En försäljning till marknadspris innebär emellertid inte i sig att risken i institutet ökar. En försäljning till underpris skulle försämra värdet på originatorn, vilket är till nackdel för dess ägare. Mot denna bakgrund är det svårt att se att s.k. cherry-picking skulle behöva regleras. Det som brukar benämnas moraliskt ansvar är också en risk som är hänförlig till fordringsstockens kvalité. Moraliskt ansvar innebär i det här sammanhanget att originatorn känner sig förpliktad att göra åtaganden utan att det finns en rättslig skyldighet. Denne kan exempelvis känna sig föranlåten att bära risken för förluster beträffande den överlåtna fordringsstocken, t.ex. genom att köpa tillbaka problemkrediter, trots att det inte föreligger någon rättslig skyldighet att göra det. Beslutet hos originatorn att köpa tillbaka eller på annat sätt täcka förluster i de överlåtna fordringarna torde grunda sig på företagsekonomiska överväganden. Innan originatorn köper tillbaka dåliga fordringar torde företaget därför ha gjort bedömningen att det är mer lönsamt att köpa tillbaka fordringarna än att inte göra det. Olika kreditförbättrande åtgärder som originatorn vidtar för att höja den sålda fordringsmängdens kvalitet kan inverka på institutets risktagande. Uppkommande problem torde i allmänhet avse hur olika risker och åtaganden skall behandlas hos originatorn i kapitaltäcknings- och redovisningshänseende. I promemorian görs bedömningen att det med hänsyn till de redovisade riskernas art och omfattning och till den valda lagstiftningstekniken saknas skäl att i lag särskilt reglera överlåtelser av fordringar som genomförs av finansiella företag till specialföretag som omfattas av det föreslagna undantaget från lagen om finansieringsverksamhet. Denna bedömning delas av så gott som samtliga remissinstanser, däribland och . anser att kapitaltäckningsreglerna bör ändras så att även riskbärande åtaganden och tillskott från originatorns sida till specialföretag som omfattas av det föreslagna undantaget från lagen om finansieringsverksamhet kan avräknas från kapitalbasen hos originatorn. Av 2 kap. 7 § tredje stycket kapitaltäckningslagen följer att tillskott i ett företag som driver försäkringsverksamhet eller något slag av finansiell verksamhet som kräver tillstånd skall avräknas från kapitalbasen om vissa i paragrafen angivna förutsättningar är uppfyllda. Däremot finns inte någon skyldighet att avräkna tillskott i andra företag än de som nämnts. Bestämmelsen har i tidigare lagstiftningsärende (prop. 1995/96:62 s. 26 ff. och s. 46) anpassats till innehållet i punkterna 12 och 13 i artikel 2.1 i direktivet om kapitalbasen i kreditinstitut (89/299/EEG). Den ändring som förordat skulle kunna innebära en skärpning i förhållande till direktivets minimiregler. Sammanfattningsvis är regeringen inte nu beredd att föreslå några ändringar på kapitaltäcknings- och redovisningsområdena som tar sikte på förhållandena vid värdepapperisering. Regeringen kan emellertid få anledning att återkomma till frågorna i annan ordning. anser att inspektionen bör få bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om förutsättningarna för värdepapperisering. Som framgått bör uppkommande kapitaltäcknings- och redovisningsfrågor kunna lösas av inspektionen inom ramen för redan givna bemyndiganden. Med hänsyn härtill och att det saknas erforderlig utredning om behovet är regeringen inte beredd att nu föreslå ett sådant bemyndigande. Enligt de rörelseregler som gäller för kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag får sådana företag och bolag endast efter tillstånd av förvärva aktier eller andra andelar i företag som ingår som ett led i organisationen av verksamheten (3 kap. 5 § lagen om finansieringsverksamhet respektive 3 kap. 1 § andra stycket lagen (1991:981) om värdepappersrörelse). Efter tillstånd av eller av regeringen om ärendet är av principiell betydelse eller av särskild vikt får en bank förvärva aktie eller andel i svenskt eller utländskt bankföretag och i svenskt eller utländskt företag, vars ändamål kan anses vara till nytta för bankväsendet eller det allmänna (2 kap. 6 § första stycket bankrörelselagen (1987:617)). bör således inom ramen för nämnda bestämmelser ha möjlighet att vägra tillstånd till förvärv av aktier eller andelar i ett specialföretag som bedöms olämpligt från allmän synpunkt. Om originatorn skaffar sig ett ägarinflytande över specialföretaget kan resultatet bli att specialföretaget kommer att ingå i en finansiell företagsgrupp i vilken originatorn är moderbolag med följd att fordringarna kommer att omfattas av samma kapitaltäckningskrav som om de hade legat kvar i originatorns balansräkning. På motsvarande sätt kan regler om koncernredovisning bli tillämpliga. Därutöver kan vissa investerare genom regler om enhandsengagemang komma att bli förhindrade att placera i såväl de obligationer som originatorn som specialföretaget ger ut. Det torde därför ligga i originatorns eget intresse att inte utöva något ägande över specialföretaget. Mot bakgrund av det anförda föreligger inte skäl för att i lag införa förbud för originatorerna att direkt eller indirekt äga aktier eller andelar i specialföretaget. Skäl för att i lag införa förbud för originatorerna att på något annat sätt utöva kontroll över specialföretaget har inte heller framkommit. 14 Gäldenärsskyddet Regeringens bedömning: Något behov av att införa särskilda lagregler till skydd för gäldenärer i samband med värdepapperisering har inte framkommit. Bedömningen i promemorian: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar i huvudsak promemorians bedömning. har ansett att lagen (1936:81) om skuldebrev eller konsumentkreditlagen (1992:830) bör ändras så att en konsument alltid skall kunna åberopa en förtidsbetalning gentemot någon som förvärvat ett av konsumenten utfärdat löpande skuldebrev, under förutsättning att konsumenten med kvitto eller på annat sätt kan visa att betalning har skett, även om den som förvärvat skuldebrevet är i god tro. har vidare ansett att 16 § första stycket konsumentkreditlagen bör ändras så att det klart framgår att den inte är tillämplig om gäldenären ställt ut ett löpande skuldebrev. och har ifrågasatt bedömningen att förlängning av krediter och medgivande av gäldenärsbyte skall ses som ny kreditgivning. Detsamma gäller utbyte av enstaka krediter i en värdepapperisering. har ansett att originatorn skall vara skyldig att återköpa krediten om kredittagaren önskar förlänga krediten eller sätta någon annan i sitt ställe. Originatorn skall därefter pröva kredittagarens begäran enligt sedvanliga principer. har ansett att promemorians lösning på de problem som kan uppstå vid förlängning av bostadskrediter inte är helt tillfredsställande. har vidare saknat en analys av vilka befogenheter och skyldigheter specialföretaget har att ändra en rörlig ränta eller räntan för en kredit med villkorsändringsperioder. Några remissinstanser har framhållit kredittagarnas behov av att erhålla information såväl i samband med att kreditavtalet ingås som i samband med att krediten överlåts. och har därvid ansett att sådana bestämmelser kan utarbetas inom ramen för det befintliga regelverket. har däremot ansett att tvingande regler om konsumentens rätt till information bör införas i konsumentkreditlagen. Hovrätten för har ansett att skyddet för uppgifter om kredittagare som originatorn lämnar till specialföretaget, och som hos originatorn omfattats av sekretess, bör bli föremål för närmare överväganden. Skälen för regeringens bedömning: När en fordran värdepapperiseras uppkommer den viktiga frågan om gäldenärens på grund av fordringsförhållandet framställda invändningar mot överlåtaren av fordringen även står sig gentemot förvärvaren av fordringen. En grundläggande princip inom civilrätten är att en borgenär fritt kan överlåta sin fordran. Detta gäller såväl fordringar i största allmänhet som konsumentfordringar. Hur gäldenärens ställning efter en fordringsöverlåtelse i samband med värdepapperisering blir gentemot förvärvaren av fordringen styrs i första hand av skuldebrevslagens bestämmelser. Om en fordran gäller kredit som är avsedd huvudsakligen för enskilt bruk och den har lämnats eller erbjudits en konsument av en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet så är även konsumentkreditlagen tillämplig. Eftersom de fordringar som kan komma att värdepapperiseras så gott som uteslutande kommer att följa reglerna för skuldebrev i skuldebrevslagen bortses från andra regler, t.ex. i växellagen och i checklagen. I skuldebrevslagen finns bl.a. regler om enkla skuldebrev och om löpande skuldebrev. Bestämmelserna om enkla skuldebrev anses vara analogt tillämpliga även på enkla fordringar som inte har materialiserats i form av skuldebrev. Exempel på den sistnämnda typen av fordringar är t.ex. kontokortsfordringar eller vanliga kundfordringar. Vid överlåtelse av fordran, som följer reglerna för enkla skuldebrev, gäller att förvärvaren inte kommer i en bättre ställning gentemot gäldenären än den överlåtaren hade (27 § skuldebrevslagen). Bestämmelsen är emellertid dispositiv. I fråga om konsumentkrediter har emellertid införts en motsvarande regel som är tvingande till konsumentens förmån (16 § första stycket konsumentkreditlagen). Bestämmelsen innebär i praktiken att stadgandet i skuldebrevslagen gjorts tvingande för konsumentkrediter. Vid överlåtelse av fordringar, som följer reglerna för löpande skuldebrev, regleras gäldenärens ställning främst av bestämmelserna i 15 17 §§ skuldebrevslagen. När det gäller löpande skuldebrev är utgångspunkten att invändningar som gäldenären hade kunnat framställa mot en borgenär kan göras gällande mot en godtroende förvärvare av fordringen. Detta gäller dock inte alla slags invändningar som gäldenären kan rikta mot skuldförhållandet utan endast s.k. exstingibla invändningar såsom att skuldförhållandet upphört eller förändrats genom avtal. Bland de invändningar som kan göras gällande mot en godtroende förvärvare, s.k. bestående invändningar, märks betalning av ränta eller sådan avbetalning som enligt skuldebrevet skall betalas på en däri angiven tid, att skuldebrevet är förfalskat eller att det har utfärdats av någon som saknade behörighet till det. Bestämmelsen i 16 § första stycket konsumentkreditlagen är inte tillämplig när kreditgivarens rättigheter har manifesterats i ett löpande skuldebrev (prop. 1991/92:83 s. 125). Situationen vid originatorns överlåtelse av fordran skiljer sig inte typiskt sett från hur situationen är vid fordringsöverlåtelser i allmänhet. Några skäl för att särskilt reglera förhållandena vid värdepapperisering har inte framkommit. Villaägarnas Riksförbunds synpunkter är inte begränsade till värdepapperisering utan rör konsumenförhållanden i allmänhet. Enligt regeringens mening bör de istället tas upp i annat lämpligt sammanhang. Enligt 1 kap. 1 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet avses med finansieringsverksamhet sådan näringsverksamhet som har till ändamål att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. Exempel på att lämna kredit kan vara att kreditgivaren beviljar förlängning av kredit eller medger gäldenärsbyte. Enligt motiven till finansbolagslag bestäms ändamålet med en verksamhet dels av det verksamhetsföremål som är angivet i bolagsordningen, dels av sådan verksamhet som ingår som ett ordinärt och naturligt inslag i rörelsen (prop. 1978/79:170 s. 41). Vad som utgör ett ordinärt och naturligt inslag i rörelsen torde inte kunna avgöras generellt utan måste avgöras från fall till fall. Om byte av gäldenär normalt inte förekommer vid viss typ av fordringar torde inte enstaka gäldenärsbyten utgöra ett ordinärt och naturligt inslag i rörelsen. Är det däremot mer vanligt med byte av gäldenär torde bedömningen kunna bli en annan. Vid överlåtelser av privatbostäder förekommer att förvärvaren av bostaden också övertar befintliga lån. Skäl kan således anföras för att gäldenärsbyten i anslutning till överlåtelse av en privatbostad är att anse som tillståndspliktig finansieringsverksamhet, om de förekommer i någon omfattning. är det fråga om en individuell bedömning i varje enskilt fall. Vid konsumentkrediter tillkommer dessutom att avsikten varit att all finansieringsverksamhet riktad mot konsumenter skall vara tillståndspliktig (prop. 1987/88:149 s. 13 f.). Nämnda resonemang äger även sin giltighet beträffande förlängning av bostadskrediter. Mot bakgrund av det anförda skulle problem kunna komma att uppstå i de situationer där det föreligger behov av gäldenärsbyten eller förlängning av t.ex. bostadskrediter och specialföretaget inte utan tillstånd får vidta sådana åtgärder. I lagrådsremissen (s. 39 f.) skisserades ett förslag till lösning på detta problem. Om originatorn agerar som serviceföretag för att kunna behålla kundkontakten, vilket kan antas bli det normala vid värdepapperisering av bostadskrediter till konsumenter, antogs att specialföretaget och originatorn skulle kunna träffa avtal om en tillfällig återförsäljning av krediten, varefter originatorn beviljar gäldenärsbytet. Därefter säljs krediten med ny gäldenär tillbaka till specialföretaget. Vid förlängning av bostadskrediter skulle istället krediten före förlängningen överlåtas tillbaka till den ursprunglige borgenären som därefter kan förlänga krediten och sedan överlåta den åter till specialföretaget. Slutsatsen var att problemen vid gäldenärsbyte och förlängning av bostadskrediter inte skall överdrivas utan att man kan anta att former för smidig omsättning och övertagande av särskilt bostadskrediter kommer att uvecklas som tillgodoser den enskilde kredittagarens behov. Det förslag till lösning på problemen som presenterats i promemorian och i lagrådsremissen har ifrågasatts av Lagrådet samt av några remissinstanser. Lagrådet Enligt Lagrådet ger förslaget i lagrådsremissen anledning till tveksamhet när det gäller hanteringen av sådana fordringar där det ofta uppkommer frågor om förlängning av en beviljad kredit eller om gäldenärsbyte, vilket enligt Lagrådet synes särskilt vara fallet vid bostadskrediter. Lagrådet delar visserligen uppfattningen att enstaka förlängningar av kredit eller något enstaka gäldenärsbyte vid typer av krediter där sådana frågor i allmänhet inte uppkommer inte bör påverka bedömningen av specialföretagets verksamhet men anser att detta knappast gäller krediter där sådana frågor redan från början kan förutses uppkomma i ett stort antal fall, såsom vid bostadskrediter. Något större utrymme för bedömning från sida synes, enligt Lagrådet, inte heller finnas vid omfattande innehav av fordringar av nu nämnt slag. Förslaget synes enligt Lagrådet emellertid närmast utgå från att inte har anledning att göra några ingripanden. Även den lösning som består i att originatorn köper tillbaka fordringar där gäldenärsbyte eller förlängning av kredit är aktuell för att sedan åter sälja fordringen till specialföretaget ter sig, enligt Lagrådet, diskutabel. Lagrådet finner det svårt att se hur man, i det fall ett sådant förfarande omfattar många fordringar vid många olika tidpunkter, kan undgå att komma i konflikt med förutsättningen att specialföretaget endast får förvärva fordringar vid enstaka tillfällen. Antagandet att aktörerna kan "strukturera upplägget" på ett sådant sätt att detta inte kommer i konflikt med den nämnda regeln framstår enligt Lagrådet som tvivelaktigt. Lagrådet ifrågasätter därför om den nu föreslagna regleringen kan omfatta bostadskrediter och eventuella andra typer av krediter där gäldenärsbyten och förlängningar av kredit regelmässigt förekommer. Denna fråga bör enligt Lagrådet övervägas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Med anledning av Lagrådets synpunkter har beträffande förhållandena på bostadslånemarknaden inhämtats följande uppgifter från bl.a. . Med krediter på bostadslånemarknaden avses i huvudsak krediter mot panträtt i bostadsfastigheter, villor, fritidshus och bostadsrätter.