prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Konventionstexten pekar på en rad behov av nationella åtaganden och åtgärder, bl.a. utveckling av nationella strategier, planer eller program för biologisk mångfald, engagerande av berörda samhällssektorer i arbetet med dessa strategier, identifiering och övervakning av biologisk mångfald, bevarande av biologisk mångfald i naturlig livsmiljö, t.ex. genom inrättande av skyddade områden, bevarande av biologisk mångfald utanför den naturliga livsmiljön, t.ex. i genbanker, utveckling av långsiktigt hållbara brukningsmetoder, etablering av styrmedel, forskning, utbildning och allmän medvetenhet om biologisk mångfald, konsekvensbedömning och minimering av skadliga effekter. Våtmarkskonventionen, som undertecknades i Ramsar i och som trädde 1973 (Ramsarkonventionen), är en global överenskommelse som särskilt avser att skydda våtmarkerna som livsmiljöer. har varit part och har även i detta sammanhang åtagit sig att värna om våtmarkerna så att de nyttjas på ett ekologiskt uthålligt sätt. Enligt konventionen skall varje part anmäla minst ett område till den s.k. Ramsarlistan, även kallad CW-listan. har anmält 30 områden till listan, med en total yta om ungefär 380 000 ha. De utpekade områdena skall skyddas mot påverkan som förändrar områdenas karaktär. Det är aktuellt att utöka listan med ett 20-tal nya områden samt att utvidga vissa redan upptagna områden. Konventionen kräver förutom rapporter om tillståndet i anmälda områden även rapporter om hur konventionen införlivats i nationell lagstiftning samt om brister i konventionens tillämpning. I regleras skyddet av våtmarkerna främst genom bestämmelserna om områdesskydd i 7 kap. och reglerna om markavvattning i 11 kap. eller kommunen får bl.a. bilda naturreservat för att bevara biologisk mångfald eller för att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. Bland andra skyddsformer som kan komma i fråga bör nämnas biotopskyddsområde, djur- och växtskyddsområde, strandskyddsområde och särskilt skydds- eller bevarandeområde. Enligt förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. har , inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen (1979:429), möjlighet att förklara särskilt våtmarker som biotopskyddsområden. Enligt 7 kap. 28 § kan regeringen förklara ett område som särskilt skyddsområde om området enligt rådets direktiv /409/EEG av (EGT L 103, 25.4.1979, s. 1, Celex 31979L0409) om bevarande av vilda fåglar, senast ändrat genom kommissionens direktiv /49/EG (EGT L 223, , s. 9, Celex 31997L049), är särskilt betydelsefullt för skyddet av sådana fåglar. Vidare skall regeringen förklara som särskilt bevarandeområde sådana områden som av kommissionen och medlemsstaten valts ut som område av intresse för gemenskapen enligt rådets direktiv /43/EEG av (EGT L 206, 22.7.1992, s. 7, Celex 31992L0043) om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv /62/EG (EGT L 305, 8.11.1997, s. 42, Celex 31997L0062), det s.k. art- och habitatdirektivet. De områden som pekas ut kommer, under förutsättning att kommissionen beslutar så, att ingå i det europeiska ekologiska 2000. De nationella myndigheterna skall prioritera skyddsarbetet för ett sådant område mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus bibehålls eller återställs för berörda livsmiljöer och arter. För del har närmare regler tagits in i 16 och 17 §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd. Regeringen har dessutom föreslagit vissa ändringar i framför allt i syfte att tydliggöra genomförandet av direktivet (prop. 2000/01:111). Reglerna om markavvattning finns i 11 kap. . Markavvattning får inte utföras utan tillstånd och regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. Tillstånd behövs inte för markavvattning i samband med torvtäkt om koncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter. Frågan om att införa markavvattningsförbud i delar av och samt att utvidga förbudet till att omfatta hela och har utretts och bereds inom . Våtmarkerna i odlingslandskapet kan fylla en dubbel funktion genom att dels förbättra förutsättningarna för biologisk mångfald, dels fungera som närsaltsfälla. Många arter som är beroende av diken och våtmarker i odlingslandskapet har gått tillbaka, t.ex. grodor och vissa fågelarter. Även om anläggande av våtmarker i odlingslandskap kan innebära att dessa arter kan etablera sig på nytt har vissa arter speciella krav som inte kan tillgodoses i alla typer av våtmarker. I anslutning till tidigare miljömål har det betonats vikten av återhållsamhet och hänsynstagande vid nyttjande av våtmarkerna som resurs. Dessa mål ersattes av miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker i samband med beslut om en ny miljömålstruktur (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Det förutsattes då att miljökvalitetsmålet skulle kompletteras med delmål för skydd av bl.a. myrmarker och hotade arter. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Våtmarkerna, som tillhör de mest produktiva livsmiljöer människan känner till, har en nyckelroll för hydrologi och biologisk mångfald i både skogs- och odlingsbygd. Våtmarkerna är viktiga såväl för arter knutna till dem som för arter knutna till kringliggande ekosystem och för rastande flyttfåglar. Förekomsten av våtslåttermarker med tillhörande kulturelement visar samspelet mellan människa och natur. Trots att så stora arealer våtmarker försvunnit, så tillhör de länder i världen som har flest våtmarker och vi har därför, med hänsyn till våra våtmarkers delvis unika karaktär, ett särskilt ansvar gentemot omvärlden. Bevarande av biologisk mångfald är en förutsättning för hållbar utveckling. Att slå vakt om biologisk mångfald handlar om att bevara en resursbas för framtida generationers utveckling och välbefinnande. Med växter, djur och fungerande ekosystem i våtmarkerna bevarar vi även en god livsmiljö för människan. Ett varierat landskap med olika miljöer, även myrar och sumpskogar, ger människan möjlighet att uppleva olika naturtyper och arter. ökar våtmarkernas betydelse för friluftslivet, vilket har visat sig inte minst vid nyanläggning av våtmarker. Våtmarker fungerar också som närsaltfällor genom att vattnets uppehållstid förlängs innan det når haven och denitrifikationsprocessen gynnas därmed. Anläggningen av våra nya våtmarker kan därmed också utgöra ett väsentligt bidrag till att uppnå målet Ingen övergödning (avsnitt 12). Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker syftar till att våtmarkens funktioner skall bevaras och i viss mån återställas i de delar av landet där de har försämrats eller gått förlorade. De av föreslagna delmålen innebär en väsentlig ambitionshöjning när det gäller bevarandet av våtmarkerna. Regeringen bedömer dock att en ytterligare ambitionshöjning är nödvändig och föreslår en högre ambitionsnivå än kommittén har gjort för tre av de fem delmålen. Regeringen bedömer att befintlig lagstiftning, främst , är tillräcklig för att delmålen skall kunna nås. Anläggande av skogsbilvägar omfattas av reglerna i 12 kap. om samrådsskyldighet och i vissa fall av tillståndsplikt enligt balken. Dessa regler är alltså en del av miljöbalkssystemet och faller in under den granskning av som genomförs av (dir. 1999:109). Information, rådgivning och utbildning inom jord- och skogsbruket är av stor betydelse för att miljökvalitetsmålet skall kunna nås. Delmål 1 (strategi för skydd och skötsel) Delmålet innebär att en nationell strategi skall utformas för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar. Strategin anger omfattningen och inriktningen av de åtgärder som behöver vidtas och fördelar ansvaret för dessa. Den kan tjäna som underlag vid tillståndsgivning och andra beslut om mark- och vattenutnyttjande. En sådan strategi är i många fall en förutsättning för att det skall fattas beslut på regional och lokal nivå som uppfyller miljökvalitetsmålets krav. Ju snabbare strategin tas fram desto mindre blir risken att beslut fattas på felaktiga grunder. Berörda samhällssektorer och verksamheter behöver i samverkan utarbeta åtgärdsstrategier som innehåller och tar hänsyn till de olika förutsättningar som råder inom respektive område. Ett sådant heltäckande material är ett nödvändigt underlag för en nationell våtmarksstrategi. Ingrepp i tidigare opåverkade våtmarker eller i objekt som är högt klassade i den nationella våtmarksinventeringen skall så långt möjligt undvikas. Förutom jord- och skogsbruket berörs torvutvinningen, transportsektorn och försvaret. Verksamheter inom jord- och skogsbruket måste anpassas så att hydrologisk och fysisk påverkan på våtmarkerna minimeras. Häri ligger även ett delansvar för användningen av våtmarker som närsaltfälla. Torvbrytning måste bedrivas med största hänsyn till såväl de hydrologiska konsekvenserna som påverkan på den biologiska mångfalden och de kulturhistoriska värden som är knutna till myrområdena. Med gällande miljölagstiftning kommer inte de mest värdefulla våtmarkerna i fråga för torvbrytning. När en torvkoncession upphör skall koncessionshavaren, enligt 34 § lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, ta bort anläggningar och vidta andra åtgärder för återställning, om detta är motiverat från allmän eller enskild synpunkt. Om inte sådan skyldighet har bestämts genom villkor i koncessionen skall frågan prövas av i samband med att koncessionen upphör. har förklarat sig beredd att medverka vid framtagande av den nationella strategin för skydd och skötsel av våtmarker, vilket bör ge goda förutsättningar för att på ett tidigt stadium slå fast vilka åtgärder som kan och bör vidtas. När det gäller frågan om framtida torvbrytning för energiändamål behandlar Utredningen om torvens roll i ett uthålligt energisystem (dir. 2000:110) bl.a. frågan om torvens samlade miljöeffekter. Utredningen (N 2000:10) beräknas ha slutfört sitt arbete . Försvarsmakten bedriver verksamhet på stora våtmarksområden och har därmed ansvar för att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att skyddsvärda våtmarker uppmärksammas. Kommunerna har ansvar för att uppgifter om skyddsvärda våtmarker införlivas i översiktsplanen i kommunen. Den statliga skogsvårdsorganisationen, dvs. och de regionala skogsvårdsstyrelserna, har inventerat, beskrivit och kartlagt ca 130 000 sumpskogsobjekt med en sammanlagd areal på ca 1 miljon ha med avseende på naturvärden och skogliga produktionsvärden. Den genomförda sumpskogsinventeringen är därmed landets mest omfattande naturtypsinventering. av sumpskogarna, motsvarande 50 000-100 000 ha, bedömdes efter inventeringen ha så höga naturvärden att de bör undantas från skogsbruk. På betydligt större arealer krävs anpassad skogsskötsel. För att en nationell åtgärdsstrategi för våtmarker skall utvecklas bör kunskapsunderlaget förbättras genom att berörda myndigheter granskar och kompletterar innehållet i de inventeringar och undersökningar som utförs med avseende på våtmarkerna. I arbetet behövs också markägarnas medverkan. De viktigaste åtgärderna är att komplettera våtmarksinventeringen vad gäller kulturhistoriska värden, att göra databasen över våtmarksinventeringen tillgänglig samt att ta fram en delstrategi för skydd av sumpskogar. Ansvariga för genomförandet är i olika delar , , , , , skogsvårdsstyrelser och länsstyrelser. Det långsiktiga skyddet av vissa sumpskogar åstadkoms även genom åtgärder som beskrivs närmare under miljökvalitetsmålet Levande skogar (avsnitt 17). Delmål 2 (långsiktigt skydd för våtmarker) I Myrskyddsplan för har angett ett urval av landets mest värdefulla myrar och prioriterat vilka områden som bör skyddas . Urvalet, som gjordes , baseras på en i stort sett rikstäckande våtmarksinventering som kommer att kompletteras med en inventering av myrarna i . Syftet med planen är att systematiskt säkerställa naturtypen så att ett nätverk av skyddade myrar bildas. Den innehåller inte några uppgifter om myrarnas kulturhistoriska värden. Urvalet av sumpskogar är medvetet snävt i myrskyddsplanen. Endast sumpskogar som har mycket speciella naturvärden och som utan tvekan uppfyller kraven för att kunna bli naturreservat har tagits med i planen. Anledningen till det restriktiva urvalet var bedömning att resultatet av sumpskoginventeringen borde sammanställas innan ett slutligt urval görs för sumpskogarna. Regeringen anser att en reviderad myrskyddsplan bör läggas till grund för bedömningen av vilken omfattning myrskyddet bör ha. Regeringen bedömer att samtliga objekt som upptas i planen skall ha ett långsiktigt skydd . Regeringen bedömer att detta är ett betydelsefullt och nödvändigt steg inte minst mot bakgrund av kraven i EG-direktiv och åtaganden enligt flera internationella konventioner. Beskrivningarna av objekten i myrskyddsplanen behöver granskas och kompletteras bl.a. vad gäller kulturhistoriska värden. Planen kan t.ex. ange vilka hävdade våtslåttermarker och karaktärsgivande landskapselement som bör bevaras och skötas. Resultatet av sumpskogsinventeringen bör införlivas i planen med stöd av den strategi för skydd och skötsel som utformas enligt delmål 1 (strategi för skydd och skötsel). De åtgärder som måste vidtas består dels av komplettering av våtmarksinventeringen - vilket även ingår i delmål 1 - och revidering av myrskyddsplanen , dels av skydd genom reservatsbildning eller i annan lämplig form. Skötsel- eller restaureringsåtgärder kan behövas för våtmarker där slåtter tidigare bedrivits. Dessa åtgärder kan i viss utsträckning finansieras genom Miljö- och landsbygdsprogrammet för jordbruket och strukturfondsmedel, dvs. de två Mål 1-programmen som i huvudsak täcker landets norra delar. Översynen av myrskyddsplanen kan leda till att nya områden inkluderas i planen men också att områden i dagens plan kan anses prioriterade. Regeringen bedömer att samtliga våtmarksområden i myrskyddsplanen bör skyddas vilket innebär att ytterligare ca 240 områden ges skydd. Kostnadsberäkningen för åtgärderna bygger på att områdena skall skyddas som reservat. Det är möjligt att andra skyddsformer, t.ex. naturvårdsavtal, kan användas i många fall. Ansvaret för att skydda våra våtmarker vilar på såväl staten och kommunerna som enskilda markägare och näringsidkare. Ansvariga för genomförandet är i första hand , , , samt länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser. Markägarnas medverkan är viktig. Särskilt bör nämnas ansvaret för den mark som förvaltas av för Försvarsmakten. Delmål 3 (skogsbilvägar över våtmarker) Anläggande av skogsbilvägar, men även andra ingrepp i samband med skogsbruk, på våtmarker eller i avrinningsområdet till våtmarker kan medföra en väsentlig, icke önskvärd, inverkan på våtmarkens hydrologi och därmed försämra villkoren för biologisk mångfald och den vattenhushållande funktionen. Enligt föreskrifter skall en skogsbilväg byggas på ett sådant sätt att skador på natur- och kulturmiljön undviks eller begränsas. Enligt 12 kap. 6 § och förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd har även möjlighet att föreskriva om anmälningsskyldighet för samråd för anläggande av skogsbilvägar. får även i andra fall föreskriva anmälningsskyldighet i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön om verksamheten eller åtgärden skall utföras på mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429) och avser avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsgödsling, skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder. I alla övriga fall kan förskriva anmälningsskyldighet. Flera länsstyrelser har fört fram att det finns behov av att skärpa regleringen, bl.a. mot bakgrund av att vissa delar av landet inte omfattas av det generella markavvattningsförbudet. har pekat på möjligheten att införa en generell samrådsplikt medan en del länsstyrelser har föreslagit ett generellt markavvattningsförbud. Regeringen bedömer att de åtgärder som måste vidtas för att uppfylla delmålet i första hand är att åstadkomma en dragning av vägarna i terrängen så att inte våtmarker med höga natur- eller kulturvärden berörs. Det handlar dels om att välja den lämpligaste vägdragningen, dels om att tillämpa skonsamma vägbyggnadsmetoder och att eventuellt använda alternativa eller tillfälliga vägkonstruktioner. Det gäller även att iaktta försiktighet avseende vägar på intilliggande marker vars avrinning kan påverka den skyddsvärda våtmarken. Kraven på skogsbruket är sådana att områden med höga natur- och kulturvärden skall bevaras vid skogsbruk. ansvarar för att kraven uppfylls. Regeringen bedömer att det med den nuvarande lagstiftningen är möjligt att nå målet, men att den avsedda tillämpningen kan behöva ytterligare tid för att få genomslag. När det gäller frågan om markavvattningsförbud har regeringen i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. utfärdat ett generellt förbud mot markavvattning i där våtmarkerna har utsatts för störst påverkan. Grunden för införande av markavvattningsförbud är framför allt att det i ett område finns förhållandevis få opåverkade våtmarker kvar. Så är inte fallet i övriga delar av landet varför det inte är aktuellt att införa ett generellt förbud. Frågan om markavvattningsförbud skall införas i vissa delar av i och och om det skall utvidgas i och kommer att prövas av regeringen . Regeringen avser att senare återkomma i frågan om behov finns av att införa ett generellt markavvattningsförbud och ytterligare restriktioner beträffande skogsbilvägar, något som även behandlas i avsnitt 17. Delmål 4 (anläggning och återställning av våtmarker) har våtmarker omvandlats till andra marktyper. Det viktigaste syftet har varit att åstadkomma odlingsbar mark. Ungefär 900 000 ha våtmarker har försvunnit i . För att säkra och skapa förutsättningar för biologisk mångfald och vårda eller återskapa kulturhistoriska värden och samband samt för att minska näringsläckaget är det nödvändigt att både återställa tidigare och anlägga nya våtmarker i odlingslandskapet. I många fall går det inte att återskapa en våtmark på grund av att vattennivån i hela landskapet inklusive grundvattennivån har förändrats. I första hand bör våtmarker anläggas och återställas i bygder där de i stort sett har utplånats. Strävan skall vara att återskapa naturliga våtmarker med naturlig hydrologi på ett sådant sätt att de även berikar kulturmiljön genom att ansluta till landskapets kulturhistoriska strukturer. De marker som kan bli aktuella bör vara sådana som saknar eller har låga kända natur- eller kulturvärden. Detta kan även tillföra området ett högre rekreationsvärde särskilt i storstadsområden. För att minska näringsläckaget kan våtmarker med fördel anläggas i kustområden. Regeringen ansluter sig till kommitténs förslag att delmålet utformas med inriktning på anläggning och återställning av våtmarker i odlingslandskapet. När åtgärderna vidtas är det viktigt att inga fornlämningar skadas samt att utformningen sker med hänsyn även till platsens kulturhistoriska värden. De utpekade åtgärderna är i sig inte tillräckliga för att den stora mängd organismer som är knutna till våtmarker säkert skall kunna överleva och spridas mellan de alltmer fragmenterade våtmarkerna. Flera remissinstanser har fört fram att det finns ett behov av liknande åtgärder även i skogsmark. Det är angeläget att åtgärder vidtas i samtliga landskapstyper där våtmarker har varit naturligt förekommande. Regeringen bedömer dock att anläggning och återställning av våtmarker i odlingslandskapet bör prioriteras i detta skede. Det kan finnas en konflikt mellan att använda en våtmark som närsaltfälla och önskemålet om förbättrade förutsättningar för biologisk mångfald. Regeringen avser att noga följa utvecklingen och den forskning som bedrivs på området. De åtgärder som är aktuella är dels att utforma en strategi för att utveckla kvalitetskriterier, dels att utföra konkreta anläggnings- och återställningsprojekt. Ansvariga för genomförandet är i första hand , , , länsstyrelser och kommuner, med medverkan av markägare. Vad gäller kommunernas medverkan kan erinras om möjligheterna att finansiera anläggning av våtmarker med bidrag enligt lagen (1997:1323) om rätt för kommuner att ge stöd till åtgärder i lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället och förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället. Delar av målet bör kunna uppnås med detta stöd. Delmål 5 (åtgärdsprogram för hotade arter) Delmålet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter som är så sällsynta och tillbakaträngda att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. Med hotade arter avses främst de arter som enligt Artdatabanken är akut eller starkt hotade. Många kärlväxter hör till de arter som påverkas negativt genom eutrofiering av våtmarker. arbetar med åtgärdsprogram för ca 6 arter knutna till våtmarker (främst grod- och paddarter). Mellan 3 och 19 hotade arter knutna till våtmarker kan behöva särskilda insatser . I vilken utsträckning åtgärdsprogram behöver inledas beror på hur framgångsrika åtgärderna är som beskrivs under övriga mål och delmål. En art bör komma i fråga för ett åtgärdsprogram om den förmodas inte överleva utan speciella åtgärder och kan befaras försvinna . Särskild hänsyn bör också tas till arter i EG:s tidigare nämnda fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och habitatdirektiv (92/43/EEG). Ansvariga för genomförandet är , , , länsstyrelser och kommuner. Det arbete som utförs av markägare och frivilligorganisationer är mycket värdefullt i detta sammanhang. Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker i ett generationsperspektiv I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är de två första punkterna kompletteringar till förslag. Övriga punkter är i huvudsak oförändrade i förhållande till vad som redovisades i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Den tidigare hänvisningen till våtmarkens kulturmiljövärden har dock strukits med hänsyn till lydelsen av den första punkten. Konsekvenser av förslagen Regeringens förslag till delmål syftar bl.a. till att ge ökad kunskap om våtmarkerna. Förslagen leder till att tydliga strategier för bevarande, användning och skydd utformas och till att utpekade områden skyddas. Strategierna ger goda förutsättningar för myndigheter, företag och enskilda att värna om våtmarkerna. Berörda sektorer kommer att tillämpa långsiktigt hållbara brukningsmetoder. Genom utbildning och allmän medvetenhet om biologisk mångfald och kulturvärden i våtmarkerna minimeras skadliga effekter. De mest kostnadskrävande åtgärderna för miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker är skyddet av våtmarker samt anläggande och återställande av ytterligare våtmarker. Regeringen delar kommitténs uppfattning om vikten av en hög ambitionsnivå så att miljökvalitetsmålet kan nås inom en generation. Med en hög ambitionsnivå skyddas bl.a. samtliga områden i myrskyddsplanen och en avsevärd areal våtmarker i odlingslandskapet anläggs och återställs. Även för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning (avsnitt 12) behöver förmodligen fler våtmarker anläggas på . Regeringen delar kommitténs bedömningar att det även kommer att finnas behov av ytterligare insatser. Som framgår av avsnitt 18 Ett rikt odlingslandskap avser regeringen att överväga en utökning av Miljö- och landsbygdsprogrammet bl.a. vad avser områdena biologisk mångfald och övergödning vari anläggande av våtmarker och småvatten ingår. har anläggandet av omkring 1 800 ha våtmarker delvis finansierats genom de lokala investeringsprogrammen. De kostnader som uppkommer genom produktionsbortfall i skogs- och jordbruket är svåra att kvantifiera. Arealer kan komma att tas ur produktion och ersättningen är begränsad. När det t.ex. gäller merkostnaden för att anlägga och underhålla skogsbilvägar på ett miljöanpassat sätt med hänsyn till våtmarkernas höga natur- och kulturvärden (delmål 3) kan följande räkneexempel ge viss ledning.