prop · GO03140 · 2001-01-01 00:00:00 — Förutom en kostnadsökning skulle även systemets fördelningspolitiska träffsäkerhet försämras. För att det reformerade bostadstillägget skall reduceras i samma hastighet som och för att dels den fördelningspolitiska profilen skall bibehållas, dels kostnadsökningarna för systemet som helhet inte skall bli oacceptabla, måste avräkningstakten i det nya bostadstilläggssystemet vara högre än i det nuvarande bostadstilläggssystemet. För att få en rimlig överensstämmelse med det nuvarande bostadstilläggssystemet bör avräkningsprocenten för det nya bostadstillägget, generellt sett, höjas i lägre inkomstintervall, där den inkomstrelaterade pensionen respektive aktivitets- eller sjukersättningen reducerar de garanterade nivåerna inom respektive system. Vid en sammantagen bedömning finner regeringen att det är rimligt att avräkningen av bostadstillägget sker i det lägre inkomstintervallet och i det övre inkomstintervallet. Härigenom kommer marginaleffekterna i princip vara lika i det nya och i det nuvarande bostadstilläggssystemet. Brytpunkten mellan inkomstintervallen, dvs. de två olika procentsatserna för avräkningen av bostadstillägget, bör ligga vid den inkomstnivå där garantipensionen eller garantiersättningsnivåerna i aktivitets- och sjukersättningssystemet är helt bortreducerad av inkomstgrundad pension respektive inkomstrelaterad aktivitets- eller sjukersättning. Denna brytpunkt är inte enhetlig i de olika systemen och den varierar i en del fall också beroende på om bidragstagaren är gift eller ogift. Skillnaderna i nivåerna är dock förhållandevis små. Därför anser regeringen att brytpunkten mellan de två avräkningsprocentsatserna bör läggas på en enhetlig nivå. Härigenom kan man även undvika att skapa ett tekniskt komplicerat och detaljerat regelverk som är svårt att förklara för den enskilde bidragstagaren. Regeringen föreslår därför att det bostadstillägg som följer av den bidragsgrundande bostadskostnaden skall avräknas av reduceringsinkomst upp till ett prisbasbelopp och av reduceringsinkomst över denna nivå. Regeringens förslag innebär att den bidragsgrundade bostadskostnaden, beräknad enligt bestämmelserna i avsnitt 7, skall räknas av mot bidragstagarens reduceringsinkomst, beräknad enligt bestämmelserna i detta avsnitt. Vårt förslag kan åskådliggöras enligt följande skiss. Bidragsgrundande bostadskostnad: . av x 12 månader Minskning med reduceringsinkomst: - av red.inkomsten upp till ett prisbasbelopp - av red.inkomsten över ett prisbasbelopp Bostadstillägg att betala ut: Differens; årligt bostadstillägg 9.5 Inkomstprövningen av hustrutillägg, m.m. Regeringens förslag: Hustrutillägget skall inkomstprövas enligt de regler som skall gälla för inkomstprövning av det reformerade bostadstillägget för gifta personer som får ålderspension. Dock skall hustrutillägget avräknas av reduceringsinkomsten. Vid inkomstprövningen av bostadstillägget skall för den som får hustrutillägg samtliga regler i den nya lagen vara tillämpliga. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att hustrutillägget skulle inkomstprövas enligt de regler som utredningen föreslog skulle gälla för inkomstprövning av bostadstillägg till ålderspensionärer födda eller . Remissinstanserna: Ingen remissinstans har särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Eftersom hustrutillägget kommer att finnas kvar , om än för en liten grupp, måste också reglerna för inkomstprövning av hustrutillägget anpassas till regeringens förslag om inkomstprövning av bostadstillägg. Med hänsyn till att antalet personer som får hustrutillägg kommer att bli allt färre, och för att underlätta administrationen, anser regeringen att reglerna för inkomstprövning av hustrutillägg så långt möjligt skall vara desamma som för inkomstprövningen av bostadstillägget. Därför föreslår regeringen att hustrutillägget skall inkomstprövas enligt samma regler som föreslås gälla för inkomstprövning av bostadstillägget för gifta ålderspensionärer som är kvalificerade för bostadstillägg. Vi föreslår dock att hustrutillägget skall räknas av med samma procentsats som , dvs. av den reduceringsinkomst som återstår när bostadstillägget är bortreducerat. 10 Särskilt bostadstillägg Regeringens förslag: Särskilt bostadstillägg skall kunna utges till den som uppbär bostadstillägg och som har en hög bostadskostnad samt en i förhållande till bostadskostnaden låg disponibel inkomst. Särskilt bostadstillägg skall utges när den disponibla inkomsten understiger 1,294 prisbasbelopp för en ogift bidragstagare respektive 1,084 prisbasbelopp för en gift bidragstagare efter det att en bostadskostnad upp till maximalt för en ogift respektive för en gift bidragstagare har frånräknats. Särskilt bostadstillägg utges därvid som en utfyllnad upp till nämnda gränser. Den disponibla inkomsten skall utgöras av den bidragsgrundande inkomsten beräknad på samma sätt som gäller för det föreslagna bostadstillägget, dock med den skillnaden att avdrag skall göras för skatter m.m. Avdraget för den del av den bidragsgrundande inkomsten som utgörs av inkomst av tjänst eller näringsverksamhet skall beräknas med ledning av skattetabeller och avdraget för den del som utgörs av överskott i inkomstslaget kapital skall beräknas till . Till den disponibla inkomsten skall bostadstillägget läggas. Den disponibla inkomsten utöver bostadstillägg och förmögenhetstillägg skall alltid anses utgöra lägst ett belopp motsvarande samma fribelopp som beräknas för bostadstillägget, dock efter avdrag för ovan angivna skatter. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock att inkomsten alltid skulle utgöras av den bidragsgrundande inkomsten oavsett hur låg denna är. Remissinstanserna: Ett tiotal remissinstanser har yttrat sig över förslaget. Flertalet av dessa är försäkringskassor och en stor majoritet av dessa samt och avstyrker förslaget och menar att bostadskostnadsgränsen för bostadstillägg till pensionärer () istället borde höjas till en sådan nivå som innebär att reglerna för särskilt bostadstillägg till pensionärer () kan slopas. En av kassorna samt tillstyrker uttryckligen förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 7.4 föreslås att det reformerade bostadstillägget skall utges av en bostadskostnad . Detta tillägg ger en tillfredsställande ekonomisk hjälp till de flesta bidragstagare med låg inkomst. Det innebär ändå att bidragstagare med låg inkomst och en bostadskostnad över nämnda gräns kan hamna på en oskäligt låg levnadsnivå när bostadskostnaden är reglerad. Många remissinstanser menar att behovet av SBTP skulle undanröjas om den övre bostadskostnadsgränsen höjdes tillräckligt mycket. En högre övre bostadskostnadsgräns, eller en högre ersättningsgrad i ersättningsreglerna, skulle visserligen motverka eller undanröja behovet av SBTP, men skulle å andra sidan ge negativa effekter. En högre ersättningsgrad minskar drivkrafterna för att välja ett billigare boende framför ett dyrare och verkar således långsiktigt kostnadsdrivande. Vad gäller en högre bostadskostnadsgräns bidrar den till de målkonflikter som vi redogjort för i avsnitt 5.1. Antingen leder det till att bostadstillägg betalas ut i relativt höga inkomstlägen eller också kommer marginaleffekten att pressas upp emot . Sammantaget anser regeringen att de föreslagna ersättningsnivåerna är väl avvägda. Trots att ersättningsreglerna successivt har förbättrats finns det som nämnts bidragstagare med höga boendekostnader som ändå riskerar att hamna under en skälig levnadsnivå. Det är inte tillfredsställande. Det motiv för särskilt bostadstillägg som finns i nuvarande system finns fortfarande. Regeringen föreslår därför att det även i det nya systemet för bostadstillägg skall finnas ett särskilt bostadstillägg (SBTP) som fungerar som utfyllnad upp till en skälig levnadsnivå. Visserligen blir regelverket för bostadstillägg mer komplicerat om det innehåller SBTP men värdet av denna garanti väger här tyngre än komplexiteten i systemet. Vad gäller för den skäliga levnadsnivån, liksom för skälig bostadskostnad, finner regeringen inte skäl att ompröva dessa normer. för skälig levnadsnivå föreslås således vara 1,294 prisbasbelopp för ogift och 1,084 prisbasbelopp för gift. för skälig bostadskostnad föreslås alltjämt vara för ogift men för gift föreslås den vara . Detta som en följd av den nya hälftendelningen mellan makar. Begränsat socialbidragsberoende bland pensionärer fick drygt 12 000 pensionärer med BTP en utfyllnad i form av SBTP, vilket motsvarar av dessa eller ca en halv procent av pensionärskollektivet. Den genomsnittliga utbetalningen är . Behovet av SBTP är i första hand beroende av BTP-reglerna - högre BTP ger motsvarande lägre SBTP. I och med att BTP har förbättrats har antalet SBTP-tagare också sjunkit. Även andra faktorer, som nivån på den skäliga bostadskostnaden liksom bostadskostnadsutvecklingen och pensionärernas boendesituation, påverkar behovet av SBTP. I stort fungerar systemet med SBTP bra. Till en relativt sett begränsad kostnad förhindrar systemet i princip att pensionärer blir långvarigt beroende av socialbidrag. Beroendet av socialbidrag för gruppen är också både nationellt och internationellt mycket lågt. uppbar drygt 10 000 personer socialbidrag . Det stora flertalet av dessa har till följd av reglerna om beräkning av folkpension ingen pension alls och har därmed inte heller rätt till BTP eller SBTP. Dessa pensionärer är som regel livsvarigt beroende av socialhjälp för såväl allmänna levnadsomkostnader som för täckande av boendekostnader. Sammantaget några tusen av dessa 10 000 personer har svensk pension och BTP och eventuellt SBTP men når ändå inte upp till en skälig levnadsnivå. Det beror på att beräkningen av SBTP alltid utgår från att pensionären har en inkomst som motsvarar grundnivån av folkpension och pensionstillskott. Det handlar här om personer med avkortad pension till följd av få bosättningsår i , personer med förtida uttag av ålderspension och personer som till följd av underlåtna avgiftsinbetalningar har en reducerad pension. I dessa fall fungerar socialbidraget som en utfyllnad upp till socialbidragsnivån för det som inte täcks av pensionssystemet. Av nära 1,6 miljoner ålderspensionärer så var det 1998 mindre än som var långsiktigt beroende av socialbidrag. Det visar att SBTP fyller en viktig funktion. Att 10 000 äldre personer är långsiktigt beroende av socialbidrag är dock inte tillfredsställande, eftersom dessa normalt sett har små möjligheter att påverka sin ekonomiska situation. Det stora flertalet av dessa är beroende av socialbidrag eftersom de inte har intjänad svensk pension. Regeringen anser emellertid inte att detta problem bör lösas inom ramen för ålderspensionssystemet eller till detta anknutna system. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen i lagrådsremissen I stället för socialbidrag - äldreförsörjningsstöd och introduktionsersättning har lämnat förslag om att ett särskilt äldreförsörjningsstöd skall införas för personer . Äldreförsörjningsstödet föreslås täcka in ett grundläggande försörjningsbehov för dem som av olika skäl inte når upp till grundnivån i pensionssystemet. I första hand handlar det om personer som inte har svensk pension men även ett antal personer med låg pension kan som nämnts ovan komma i fråga. För det fall äldreförsörjningsstödet införs, vilket är regeringens avsikt, kommer behovet av socialbidrag att bortfalla för de allra flesta av de drygt 10 000 äldre socialbidragstagarna. Reformerade regler för särskilt bostadstillägg till pensionärer m.fl. Som helhet är nuvarande regler för SBTP enligt regeringens uppfattning ändamålsenliga. I huvudsak innebär vårt förslag till nya regler för SBTP därför en anpassning till de nya pensions-, aktivitets- och sjukersättningsreglerna. SBTP skall därför utges när den disponibla inkomsten, efter det att en skälig bostadskostnad är betald, understiger den skäliga levnadsnivå som gäller enligt nuvarande regler för SBTP. Det finns inslag i nuvarande regler för beräkning av den disponibla inkomsten som gör att den beräknade inkomsten avviker från den faktiska inkomsten, vilket kan minska träffsäkerheten. Dessa avvikelser är ibland avsedda och ibland en effekt av schabloniserade regler. Ett väsentligt undantag vid beräkningen är att inkomst av folkpension alltid tas upp till lägst 1,529 prisbasbelopp för ogift resp. 1,354 prisbasbelopp för gift, vilket motsvarar nivån för hel oavkortad ålderspension. I de fall den verkliga pensionen är lägre påförs alltså en fiktiv inkomst som överstiger den faktiska inkomsten. Konsekvensen blir i sådana fall att pensionärens inkomst, trots att SBTP betalas ut, inte når upp till den skäliga nivån. Denna fiktiva inkomstberäkning berör dels dem som till följd av förtida uttag får en lägre folkpension, dels dem som underlåtit att betala in tillräckliga avgifter och därför blivit omdebiterade och fått en reducerad pension och dels dem som till följd av att de endast arbetat eller bott i får sin pension reducerad med ett antal 30- eller 40-delar. Om den fiktiva beräkningen inte fanns skulle personer med mycket låg pension få SBTP som en utfyllnad till pensionen, dvs. SBTP skulle i dessa fall täcka mer än bostadskostnaden och bli en förtäckt pension. Regeringen anser inte heller att ett nytt SBTP skall kunna täcka annat än bostadskostnad och vi föreslår därför att det även i det nya systemet skall gälla att inkomsten skall tas upp till ett visst lägsta belopp. Nivån behöver dock anpassas till de höjda bruttoersättningar som ett avskaffande av det särskilda grundavdraget för pensionärer vid beskattning (SGA) medför. Regeringen föreslår att det lägsta beloppet skall motsvara de fribelopp som tillämpas vid beräkningen av BTP. Regeln för fiktiv inkomst bör emellertid ges en något annorlunda och generösare utformning. Enligt nuvarande regler skall folkpensionen tas upp med ett belopp motsvarande minst grundnivån - detta oavsett om annan pension eller inkomst överstiger detta belopp. Vi föreslår nu istället att den bidragsgrundande inkomsten tas upp med ett belopp som motsvarar fribeloppet för respektive förmån. Det innebär att man i beräkningen utgår ifrån att bidragstagaren har en total inkomst motsvarande oavkortad garantipension eller garantiersättning men att denna inkomst även kan bestå av kapitalinkomst, arbetsinkomst, inkomstgrundad pension, tjänstepension eller inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning. Effekten av denna förändring blir att något fler kan komma ifråga för SBTP och att beloppen kan bli något högre. Å andra sidan blir belastningen på det föreslagna anslaget för äldreförsörjningsstöd lägre. Som tidigare nämnts avser regeringen även att lämna förslag till ett äldreförsörjningsstöd. Detta stöd, som är ett försörjningsstöd även för annat än boendekostnader, kommer, enligt förslaget i den tidigare omnämnda lagrådsremissen, vid behov att kunna kompensera för den fiktiva inkomsten. I ett begränsat antal fall skulle således både SBTP och äldreförsörjningsstöd kunna komma att betalas ut. Eftersom flera parallella förmåner ökar komplexiteten har regeringen i samband med beredningen av förslaget om SBTP i denna proposition och förslaget om äldreförsörjningsstöd i den nämnda lagrådsremissen i första hand strävat efter att skapa en gemensam förmån för de likartade behov som dessa förmåner bör täcka. I grunden skiljer sig dock syftena på så sätt att det i ena fallet är fråga om tillägg för att täcka en hög boendekostnad och i andra fallet en grundläggande försörjning. Därutöver skiljer sig målgrupperna åt genom att SBTP även omfattar personer som är . Regeringen har därför inte ansett det lämpligt att sammanföra förmånerna. Den schablonberäknade skatten i nuvarande system ger visserligen en relativt god approximation i de förhållandevis vanliga fall där rätt till SGA finns och där kapitalinkomsterna är begränsade. Det finns dock flera felkällor som gör att schablonen i andra fall kan avvika väsentligt från verklig skatt för en inte obetydlig grupp. Enligt regeringens uppfattning är schablonen i dessa fall alltför grov för en förmån som fungerar som en miniminivå och där varje krona kan ha betydelse. Regeringen föreslår därför att skatteberäkningen skall göras mer exakt men att den av administrativa skäl fortfarande skall innehålla vissa inslag av schablonisering. För den del av den bidragsgrundande inkomsten som utgörs av inkomst av tjänst, bör skatten beräknas enligt den skattetabell som är tillämplig för bidragstagaren som bostadstillägget skall betalas ut. För den som endast har inkomst av näringsverksamhet fastställs det inte någon tillämplig skattetabell. Avdraget bör därför för denna kategori beräknas med ledning av den skattetabell som skulle ha varit tillämplig om sådan tabell fastställts. Den föreslagna beräkningen innebär en viss schablonisering, såtillvida att vissa skattefria inkomster finns med i beräkningen liksom att skattetabellen inte exakt avspeglar den slutliga skatten. En sådan schablonisering är dock motiverad av administrativa skäl. För inkomst av kapital skall skatten beräknas till av överskottet i inkomstslaget kapital medan det för förmögenhetstillägget inte skall beräknas någon skatt. Är bidragstagaren gift skall beräkningen göras på samma sätt som vi föreslår skall gälla enligt de nya reglerna för BTP. Bostadskostnaden skall därför i dessa fall bestämmas till hälften av makarnas gemensamma bostadskostnad, dock högst hälften av . Inkomsten skall beräknas till hälften av makarnas gemensamma inkomst. Den lägsta inkomst som skall tas upp skall dock avse bidragstagarens fribelopp utan hänsyn till makes fribelopp. 11 Processuella bestämmelser, m.m. 11.1 Ansökan om bostadstillägg Regeringens förslag: Ansökan om bostadstillägg skall göras skriftligen hos allmän försäkringskassa och innehålla nödvändiga uppgifter för bedömningen av den sökandes rätt till förmånen. Ansökan skall innehålla en av den sökande och, om han eller hon är gift, makes underskriven förklaring på heder och samvete att de lämnade upplysningarna är korrekta. Utredningens förslag: Utredningen föreslog särskild reglering avseende ansökan om den sökande var omyndig eller hade god man eller förvaltare. För det fall ansökan om bostadstillägg skulle vara så ofullständig att den inte skulle kunna läggas till grund för prövning av bostadstillägget, föreslog utredningen vidare att skulle ha möjlighet att förelägga sökanden att avhjälpa bristen vid påföljd att ansökan annars skulle kunna komma att avvisas. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget såvitt avser möjligheterna att avvisa en ofullständig ansökan tillstyrker detsamma. Dock menar ett par remissinstanser att frågan om avvisning bör avgöras av socialförsäkringsnämnd och inte av enskild tjänsteman. Skälen för regeringens förslag Enligt bestämmelserna om bostadstillägg i den nu gällande lagen om bostadstillägg till pensionärer skall ansökan om bostadstillägg vara skriftlig och ansökan skall undertecknas på heder och samvete av sökanden och i förekommande fall sökandes make. Detta innebär att den som lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen i ansökningshandlingen kan fällas till ansvar enligt . Enligt nuvarande bestämmelser skall ansökan om bostadstillägg också innehålla nödvändiga upplysningar för bedömande av den sökandes rätt till förmånen. För det fall en sökande är omyndig eller har god man eller förvaltare enligt skall förklaringen på att lämnade uppgifter i ansökan stämmer överens med sanningen avges av förmyndaren, eller om det kan anses följa av uppdraget, av gode mannen eller förvaltaren. Skäl att för det reformerade bostadstillägget införa andra bestämmelser än vad som gäller för ansökningsförfarandet föreligger enligt regeringens uppfattning inte. Dock är det inte erforderligt att särskilt i den nya lagen reglera vad som skall gälla om sökanden är omyndig eller har god man eller förvaltare eftersom det följer direkt av bestämmelserna i . I lagförslaget i den lagrådsremiss som föregått denna proposition, finns en bestämmelse som ger försäkringsksassa möjlighet att under vissa förutsättningar skriftligen förelägga sökanden att avhjälpa brister i en ofullständig ansökan vid påföljd att ansökningen annars kan komma att avvisas. Lagrådet har påtalat att genom bestämmelsen formaliseras förfarandet på så sätt att kassan genom sitt avvisningsbeslut kan ge upphov till en självständig process i en ren förfarandefråga. En sökande som får sin talan avvisad kan nämligen begära rättelse, men processen kommer då inte att gälla hans eller hennes rätt till ersättning utan enbart hans eller hennes rätt att få sin ansökan prövad i sak. Om en förvaltningsdomstol skulle bifalla sökandens överklagande, blir utgången att målet återförvisas till för prövning i sak. Den enskilde kan få ägna tid och ork åt att föra talan i förvaltningsdomstol i syfte att återfå rätten till en sakprövning av sin ursprungliga ansökning. Det kan dessutom dröja , innan avvisningsfrågan blir definitivt avgjord. Enligt Lagrådet kan avvisningsmöjligheten förlänga den tid inom vilken en enskild får ett slutligt svar på sin ansökning. Lagrådet anser att den föreslagna bestämmelsen i lagförslaget i lagrådsremissen gör förfarandet onödigt komplicerat, särskilt för den enskilde. Om en ansökning inte kompletteras efter anvisningar och inte själv kan utreda förhållandena, är den naturliga åtgärden inom förvaltningsförfarandet att ansökningen avslås. Genom ett avslagsbeslut får den enskilde ett svar på sin ansökning och erhåller möjlighet att få saken omprövad och därefter överprövad av förvaltningsdomstol. Med hänsyn till det anförda förordar Lagrådet att paragrafen utgår ur lagförslaget. När det gäller frågan om möjlighet för att avvisa en ansökan om bostadstillägg kan i detta sammanhang påpekas att bl.a. denna fråga ingår i det uppdrag som utredningen (S 1998:6) om översyn av processuella regler inom socialförsäkringen, m.m. (dir 1998:73 och tilläggsdir. 2000:17) har fått sig tilldelat. Med hänsyn härtill och med beaktande av Lagrådets uppfattning anser regeringen inte lämpligt att i denna proposition lämna förslag om en särskild bestämmelse som under vissa förutsättningar ger en försäkringskassa möjlighet att avvisa en ansökan om bostadstillägg till pensionärer m.fl. Den kommande beredningen av den nämnda utredningens betänkande får utvisa om regeringen senare återkommer i denna fråga. 11.2 Beviljande av bostadstillägg Regeringens förslag: Bostadstillägg skall utges från och med den månad som skall anges i ansökan. Dock får bostadstillägget inte utges tillbaka än före ansökningsmånaden. För att beslut om bostadstillägg för retroaktiv tid skall få meddelas skall yrkande härom framgå av ansökan. Bostadstillägget får beviljas för av som längst . Om det finns särskilda skäl får emellertid bostadstillägget beviljas för än . Ett beslut om bostadstillägg får dock aldrig avse än . Utredningens förslag: Utredningen föreslog att nuvarande regler för förstagångsansökan om bostadstillägg i huvudsak skulle behållas. Vidare föreslog utredningen att bostadstillägg som beviljas under bidragsåret skulle beslutas för tiden fram till bidragsårets slut och att bostadstillägg skulle beviljas från ansökningsmånaden. För det fall den första bidragsperioden avsåg del av bidragsåret skulle bostadstillägget alltid beräknas slutligt. Slutligen föreslog utredningen att bidragsåret skulle avse månad. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser har särskilt yttrat sig över utredningens förslag såvitt avser förslaget om bidragsår. Några av dessa tillstyrker uttryckligen förslaget. Majoriteten av remissinstanserna påpekar dock att förslaget kan vara svårt att förklara för allmänheten. En del av remissinstanserna påpekar dessutom bl.a. att förslaget leder till ökad administration och merarbete för de allmänna försäkringskassorna. När det gäller övriga delar av förslaget tillstyrker majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig särskilt detsamma.