prop · GP0372 · 2001-12-06 00:00:00 — Till samarbetet i den första pelaren hör bl.a. tull- ochhandelspolitiska frågor, den inre marknaden, den ekonomiska och monetära unionen (EMU), miljöpolitiken, socialpolitiken, visering, asyl och invandring samtcivilrättsligt samarbete. På grundval av fördragen och gemenskapslagstiftningenhar en särskild rättsordning, EG-rätten eller gemenskapsrätten, utvecklats.Samarbetet brukar betecknas som överstatligt bl.a. genom att medlemsstaterna har överlämnat viss beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna (EG). De beslutsom gemenskapsinstitutionerna fattar på detta område kan ha företräde framförnationella regler. Gemenskapsreglerna kan också skapa rättigheter ochskyldigheter för enskilda i medlemsstaterna utan förmedling av nationellarättsakter eller beslut. Kommissionen och vakar över att reglernaföljs och det finns ett sanktionssystem som drabbar försumliga medlemsstater.Samarbetet i den andra pelaren rör den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiken (GUSP). Samarbetet i den tredje pelaren rör polissamarbeteoch straffrättsligt samarbete. Samarbetet i dessa pelare grundas på Fördraget om Europeiska unionen (Unionsfördraget). Medlemsstaterna är bundna av degemensamma besluten på i princip samma sätt som följer av ett internationelltsamarbete enligt folkrättens regler. Det finns emellertid inte några sanktionersom kan drabba medlemsstater som inte rättar sig efter de gemensamma besluten.Samarbetet är mellanstatligt i dessa pelare.5.2 godkännande av internationella överenskommelser inom ramen församarbetet i EU5.2.1 BakgrundBeslut i andra och tredje pelarenGenom Amsterdamfördraget utvecklades samarbetet inom EU och det infördes nyabeslutsformer (prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197). Några av de nya beslutsformerna är rambeslut och beslut (artikel 34.2 b och c iUnionsfördraget) på tredje pelarens område.Det uttalade syftet med rambesluten är att närma medlemsstaternas lagar ochandra författningar till varandra. Rambesluten skall vara bindande förmedlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlämnar åtde nationella myndigheterna att besluta om form och tillvägagångssätt. De skallinte ha direkt effekt. Det innebär att de inte kan grunda rättigheter ochskyldigheter för enskilda med mindre de har genomförts i nationell lagstiftning.Både rambeslut och beslut på tredje pelarens område har karaktär avmellanstatliga överenskommelser och medför en folkrättslig förpliktelse förSverige att vid behov genomföra de åtgärder som krävs för att införlivabeslutens innehåll med svensk rätt. Detta innebär att regeringens befogenhet att ingå sådana överenskommelser begränsas av bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF.Enligt första stycket i detta stadgande får regeringen inte ingå en för riketbindande överenskommelse utan att har godkänt denna, omöverenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lagstiftas eller om överenskommelsen i övrigt gäller något ämne i vilket riksdagenskall besluta. Enligt tredje stycket får regeringen inte heller ingå en förriket bindande internationell överenskommelse utan att har godkäntden, om överenskommelsen är av större vikt.Bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF tolkades tills på det sättet attdet inte var möjligt för regeringen att inhämta godkännande av någotannat förhandlingsresultat än det färdigförhandlade avtalet. Denna tolkningutgick från det traditionella mellanstatliga samarbetet där internationellaöverenskommelser färdigförhandlas och, i de fall godkännande krävs,vanligtvis undertecknas med förbehåll för ratifikation. Först därefter inhämtasriksdagens godkännande. Den internationella överenskommelsen ingås sedan avregeringen genom ett beslut om ratifikation och den svenska staten blirfolkrättsligt bunden av överenskommelsen genom att överlämna sittratifikationsinstrument till den depositarie som har utsetts i överenskommelsen.Samarbetet i EU skiljer sig från traditionellt mellanstatligt samarbete bl.a. på det sättet att beslut som fattas av ministerrådet i andra och tredje pelaren -med undantag av konventioner i tredje pelaren - inte kan bli föremål förratifikation. Den folkrättsliga bundenheten när det gäller sådana beslut uppstår i stället när den person som företräder regeringen röstar för beslutet iministerrådet och det är först då - efter omröstningen i rådet - som beslutet är färdigförhandlat. Detta får till följd att regeringen inte kan rösta förantagandet av ett beslut i andra eller tredje pelaren som kräver lagstiftningutan att har godkänt det. Anledningen till detta är, somovan har nämnts, att det uppstår en folkrättslig förpliktelse att införa dennödvändiga lagstiftningen i och med att regeringens representant röstar förbeslutet i rådet. godkännande måste därför lämnas innan regeringenröstar för beslutet eftersom regeringen annars ställer införfullbordat faktum.Under behandling av regeringens proposition Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58) beslöt att inhämta Lagrådets yttrande överförslaget till lagändring. I sitt yttrande framhöll Lagrådet att rambeslutenmedför en folkrättslig förpliktelse för att vid behov genomföra denlagstiftning som krävs för att införliva beslutens innehåll i svensk rätt.Lagrådet pekade i sitt yttrande på att rambesluten, till skillnad frånexempelvis en konvention, inte kräver någon efterföljande ratifikation. EnligtLagrådet innebar detta att regeringen inte kan delta i ett rambeslut om detbehandlar riksdagsbundna frågor annat än om det redan finns en svensk lag somtäcker beslutet (bet. 1997/98:UU13 s. 147 f).Justitieutskottet gav i sitt yttrande uttryck för samma inställning somLagrådet. Utskottet anförde att regeringen bara borde ingå rambeslut och andrabindande beslut som avser frågor som inte skall beslutas av respektive frågor där det redan finns en lagreglering som täcker beslutet (a. bet. s.159).Konstitutionsutskottet uttalade bl.a. att utskottet avsåg att följa utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att inflytande över beslutentillgodosågs (a. bet. s. 127).Riksdagens behandling av utkast till rambeslutVid behandlingen av regeringens proposition tillträde till vissainternationella överenskommelser för bekämpande av penningförfalskning m.m.(prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217) tog riksdagenför första gången ställning till hur ett rambeslut skall hanteras. Ipropositionen föreslog regeringen bl.a. att skulle godkänna det inomEU upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron. Av hänsyntill tidschemat inom EU lades inte något förslag till lagstiftning fram utanregeringen aviserade att den hade för avsikt att återkomma till idenna fråga.Justitieutskottet konstaterade i sitt betänkande att rambeslutet torde medföraatt svensk lagstiftning måste ändras i vissa avseenden (bet. 1999/2000:JuU20 s.6). Utskottet anförde att det inte kunde se några avgörande skäl mot attriksdagen godkänner ett utkast till rambeslut och först därefter fattar beslutom den lagstiftning som nödvändiggörs av beslutet. Enligt utskottet måste detanses att regeringen ingår den för riket bindande internationellaöverenskommelsen med godkännande om det av godkändautkastet till rambeslut överensstämmer med det beslut som sedan fattas av rådet. Utskottet framhöll att det endast är aktuellt att avvakta med lagstiftningen om det är påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslutet.Rambeslutet godkändes av och antogs av EU:sministerråd för rättsliga och inrikes frågor (2000/383/RIF).Riksdagen har härefter godkänt ytterligare två utkast till rambeslut. Det enagäller penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkandeav hjälpmedel till och av brott (prop. 2000/2001:58, bet.2000/2001:JuU17, rskr. 2000/2001:156). Utkastet godkändes av den 14mars 2001 och antogs av ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 26juni 2001 (2001/500/RIF). Det andra utkastet till rambeslut gäller förstärkningav den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,transitering och vistelse (prop. 2001/02:37, bet. 2001/2002:SfU6, rskr.2001/2002:71). Det har ännu inte antagits av ministerrådet. Inte i något avdessa fall lade regeringen fram förslag till lagstiftning, bl.a. eftersomlagstiftningsbehovet behöver övervägas ytterligare.I andra pelaren har det fattats ett beslut som har gett upphov tilländring av den svenska lagstiftningen på området. Det rör sig om rådetsgemensamma åtgärd (2000/401/GUSP) av om kontroll av teknisktbistånd som står i samband med viss slags militär slutanvändning. Den gemensamma åtgärden innebär dock inte att regeringen förpliktade att införa visslagstiftning. åtagande kan snarare beskrivas på det sättet attregeringen åtog sig att föreslå att besluta om viss lagstiftning (seprop. 2000/2001:9, bet. 2000/2001:UU3, rskr. 2000/2001:49).5.2.2 Förslag som gäller godkännande av internationellaöverenskommelser inom ramen för samarbetet i EURegeringens förslag: Av regeringsformen skall uttryckligen framgå att riksdagenkan godkänna en internationell överenskommelse som ingås inom ramen församarbetet i Europeiska unionen även om överenskommelsen inte föreligger islutligt skick. Regeringen avgör under konstitutionellt ansvar om en ändring avöverenskommelsen, som tillkommit efter godkännande men innan besluthar fattats av ministerrådet, kräver godkännande.Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del,bl.a. ombudsmän (), , Hovrätten för ,Kammarrätten i , och Statsvetenskapliga institutionenvid , tillstyrker eller har inget att invända motutredningens förslag. Kammarrätten i anser att förlaget är oklart vadgäller tidpunkten för godkännande. vidUppsala universitet anser att det ytterligare bör övervägas om ett system medförhandsgodkännande kan kombineras med någon typ av riksdagskontroll iefterhand. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid anser attfrågan bör analyseras mer utförligt innan beslut om proposition fattas.Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid anser attförslaget bör avvisas och anför att bör slå vakt om sin ställning somfolkets främsta företrädare. Enligt fakultetsnämnden bör inte försätta sig i en situation där oklarheter och tvister kan uppstå huruvida det slutligaavtal som ingås motsvarar det som en gång gav sitt stöd till.Skälen för regeringens förslag: Som har framgått ovan tolkades 10 kap. 2 § RFtidigare så att godkännande endast kunde avse en färdigförhandladöverenskommelse. har emellertid nu funnit att det inte finns något som hindrar att den godkänner ett utkast till överenskommelse. Härigenom måsteriksdagens roll i EU-samarbetet anses ha stärkts genom att den i ett tidigareskede har fått ett inflytande över och en större insyn i förhandlingarna iministerrådet, vilka leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut.Mot denna bakgrund delar regeringen och de flestaremissinstansernas uppfattning att det av regeringsformen uttryckligen börframgå att kan godkänna en överenskommelse trots att den inteföreligger i slutligt skick. Som utredningen har konstaterat inskränker sigbehovet av grundlagsändring i denna del till överenskommelser som träffas inomramen för samarbetet i andra och tredje pelaren. Detta följer av att riksdagenredan i samband med anslutning till EU överlät beslutanderätt till EGpå området för första pelaren. Det finns heller inget behov av grundlagsändringnär det gäller annat internationellt samarbete.Som har nämnts är beslut i andra och tredje pelaren i teknisk meninginte färdigförhandlade förrän de har antagits av ministerrådet. Ett utkast tillt.ex. rambeslut kan alltså komma att ändras ända fram till dess att detslutligen antas. I två av de utkast till rambeslut som hargodkänt gjordes ändringar under ett sent skede av förhandlingarna. I det enafallet kom medlemsstaterna överens om att rambeslutet skulle omfatta Gibraltarsamt att medlemsstaterna skulle sätta i kraft de åtgärder som var nödvändiga för att följa rambeslutet senast efter att det antagits. Regeringen upplyste i propositionen om godkännandet av utkastet att det i rådet träffats enöverenskommelse om ovan nämnda ändringar och att dessa ännu inte influtit itexten (prop. 1999/2000:85). Innan utskottsbehandlingen var avslutad överlämnade regeringen den nya versionen av utkastet till . I det andra falletgenomgick utkastet till rambeslut en språkgranskning varvid vissa språkligajusteringar gjordes. Vidare ändrades artikelnumreringen. Också i detta fallupplyste regeringen i propositionen om att vissa mindre ändringar i utkastetkunde väntas (prop. 2000/01:58) samt överlämnade det justerade utkastet tillriksdagen innan handläggningen där hade avslutats.I båda dessa fall kom medlemsstaterna alltså överens om ändringarna i sådan tidatt hann ta ställning till dem. Det kan emellertid inte uteslutas attett utkast kan komma att ändras också efter det att har lämnat sittgodkännande men innan det har antagits av ministerrådet.Riksdagens godkännande bör naturligtvis anses omfatta ändringar i utkastet somligger utanför det riksdagsbundna området enligt 10 kap. 2 § RF eftersom ingethindrar att regeringen träffar en separat överenskommelse om sådana frågor. har funnit bör emellertid även ändringar som faller inom det riksdagsbundna området i vissa fall omfattas av det lämnaderiksdagsgodkännandet. En annan ordning skulle nämligen medföra att varje ändring inom det riksdagsbundna området kräver att på nytt lämnar sittgodkännande och det också till ändringar som måste antas sakna betydelse förlagstiftaren. Ett sådant system framstår som otympligt och mindre väl anpassattill samarbetet inom EU. Som har föreslagit börregeringen under konstitutionellt ansvar få avgöra om en ändring i ett utkasttill överenskommelse är av sådant slag att godkännande på nytt måsteinhämtas. Att exemplifiera vilken typ av ändringar det kan vara fråga om låtersig inte göras, men viss ledning kan hämtas från ändringarna som gjordes iutkasten till de rambeslut som har godkänt.Kammarrätten i har anfört att den anser att förslaget är oklart vadgäller tidpunkten för godkännande. Regeringen vill med anledning avdetta framhålla att godkännande normalt inte bör inhämtas förränförhandlingarna i ministerrådet har nått så långt att regeringen bedömer attinga ändringar av betydelse därefter kommer att ske, dvs. efter att politiskenighet om innehållet har nåtts. Det bör dock betonas att det är regeringen somhar ansvaret för förhandlingarna och som från fall till fall får avgöra vidvilken tidpunkt godkännande skall inhämtas.Till bemötande av vad vid Uppsalauniversitet har anfört vill regeringen framhålla att bestämmelserna i 10 kap.riksdagsordningen om samverkan mellan riksdag och regering i EU-frågor - somregeringen nu föreslår skall flyttas till 10 kap. 6 § RF (se avsnitt 5.4.2) -ålägger regeringen en informationsskyldighet gentemot . Regeringenskall också rådgöra med om hur förhandlingarna i rådet skall förasinför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor somnämnden bestämmer. Härutöver sker i många fall även informella samråd med berört utskott. Skyldigheten för regeringen att informera och samråda gäller för helaEU-samarbetet, alltså även beträffande överenskommelser i andra och tredjepelaren. Även om regeringen inte blir statsrättsligt bunden av uttalanden somgörs vid samrådet föreligger en politisk skyldighet för regeringen att inteagera på ett sätt som strider mot vad som framkommit vid samrådet.Konstitutionsutskottet har t.ex. uttalat att man bör kunna utgå från attregeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vadEU-nämnden har gett uttryck för (bet. 1996/97:KU2 s. 28). Till detta kommer attregeringen efter samtliga ministerrådsmöten lämnar skriftliga rapporter tillriksdagens kammarkansli och . Det ansvariga statsrådet lämnar dessutom en muntlig rapport till . Vidare lämnar regeringen i enskrivelse till en utförlig redogörelse för regeringens agerande inomramen för EU-samarbetet.Reglerna om regeringens informations- och samrådsskyldighet således delsför att får möjlighet att diskutera regeringens förhandlingsuppläggbåde inför och efter ett ministerrådsmöte, dels att får information om den slutliga lydelsen av en överenskommelse. Mot denna bakgrund anserregeringen att det inte finns fog för de farhågor som vid har gett uttryck för.Slutligen vill regeringen med anledning av vad vidUppsala universitet anfört om att det ytterligare bör övervägas om ett systemmed förhandsgodkännande kan kombineras med någon typ av riksdagskontroll iefterhand, framhålla följande.Inte i någon av de propositioner om godkännande av utkast till rambeslut som har nämnts ovan har regeringen lagt fram några förslag till lagstiftning utan haraviserat att den avser att återkomma med sådana förslag . I det ena fallet var anledningen främst behovet av att inom EU snabbt få till stånd ettantagande av rambeslutet och i de två andra fallen behöver lagstiftningsbehovetövervägas ytterligare. Det framstår som sannolikt att förfarandet med tvåpropositioner kommer att bli det vanliga när det gäller beslut i andra ochtredje pelaren som kräver lagstiftning. Genom detta förfarande ges riksdagentillfälle att i samband med att regeringen återkommer med sitt förslag tilllagstiftning, kontrollera om den överenskommelse som regeringen folkrättsligthar bundit den svenska staten till, avviker från det utkast till överenskommelse som har godkänt. Enligt regeringens uppfattning gesriksdagen härigenom och genom bestämmelserna i 10 kap. RO om regeringensinformations- och samrådsskyldighet med i EU-frågor samtbestämmelserna i 12 kap. RF om kontroll av regeringen, tillräckligamöjligheter att i efterhand kontrollera regeringens agerande.5.3 Överlåtelse av beslutanderätt5.3.1 BakgrundFör att skulle kunna ansluta sig till EU krävdes en ändring avregeringsformen som innebar att möjligheter att överlåtabeslutanderätt utökades. Efter ett omfattande utredningsarbete föreslogregeringen en på medlemskap i särskilt inriktad regel i 10 kap. 5 § förstastycket RF (SOU 1993:14, Ds 1993:36, prop. 1993/94:114). Den nya lydelsen trädde i kraft (bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275, bet.1994/95:KU9, rskr. 1994/95:24).Enligt 10 kap. 5 § första stycket RF kan överlåta beslutanderätt tillEG. Som enda uttrycklig förutsättning gäller att EG har ett fri- ochrättighetsskydd som motsvarar det som ges i 2 kap. RF och i den europeiskakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna. Av förarbetena (bet. 1993/94:KU21 s. 27 ) framgår emellertid attbeslutsbefogenheter inte utan grundlagsändring får överlåtas i sådan omfattningatt regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att varagiltiga. uttalade i lagstiftningsärendet att sådanöverlåtelse inte heller kan omfatta beslutanderätt som berör andra bestämmelsersom bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottetpekade därvid särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårtstatsskick.Att 10 kap. 5 § första stycket RF pekar ut EG - och inte EU - som mottagare avbeslutsbefogenheter motiverades i förarbetena med att det inom ramen för EUendast är till EG som överlåtelse av beslutanderätt kan komma i fråga. Detövriga samarbete som sker inom unionen är av rent mellanstatlig karaktär (prop.1993/94:114 s. 32).Som har nämnts (avsnitt 5.2.1) utvecklades samarbetet inom EU genomAmsterdamfördraget. I andra pelaren ändrades t.ex. systemet för beslutsfattandeså att beslut i vissa fall skall fattas med kvalificerad majoritet, dock medbehållande av medlemsstaternas vetorätt. I tredje pelaren infördes nyabeslutsformer och fick behörighet att meddela förhandsavgörandenavseende giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, tolkningen avkonventioner samt giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder.Vid remissbehandlingen av departementspromemorian Amsterdam-fördraget (Ds 1997:64) påpekade fakultetsnämndenvid att gränsen mellan de Europeiska gemenskaperna ochden Europeiska unionen som helhet med tiden suddas ut och att det därför finnsskäl att förbereda en ändring av 10 kap. 5 § RF av innebörd att hänvisningentill Europeiska gemenskaperna byts ut. Som har nämnts inhämtadekonstitutionsutskottet under riksdagsbehandlingen av regeringens proposition omgodkännande av Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58) Lagrådets yttrande överförslaget till lagändring. I yttrandet sade sig Lagrådet dela den uppfattningsom vid gett uttryck för,nämligen att utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdeloch övriga delar av unionssamarbetet.Efter Amsterdamfördraget har ännu ett nytt fördrag, , förhandlatsfram. Genom har samarbetet inom EU utvecklats ytterligare, bl.a.genom att möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet i andrapelaren har ökat (prop. 2001/02:8).Vid remissbehandlingen av departementspromemorian (Ds 2001:29) ifrågasatte Justitiekanslern om inte de nya möjligheterna att fatta beslut om internationella avtal med kvalificeradmajoritet (artikel 24 i Unionsfördraget) innebär en överlåtelse av regeringenstraktatmakt och därmed överlåtelse av beslutanderätt till EU. vid påpekade i sitt remissyttrande attNicefördraget bidrar till den pågående utvecklingen av unionssamarbetet mot enmindre strikt uppdelning mellan pelarna. fann därför att detskulle vara lämpligast om ratifikationen av kunde anstå till dessatt föreslagna grundlagsändring hunnit genomföras.5.3.2 Förslag till ändring av regeringsformens bestämmelse om överlåtelse avbeslutanderätt till EGRegeringens förslag: Regeringsformens bestämmelse om överlåtelse avbeslutanderätt till EG ändras så att beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket kan överlåtas inom ramen för samarbete i Europeiska unionen.Liksom tidigare förutsätter en överlåtelse att fri- och rättighetsskyddet inomdet samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det skydd som ges i2 kap. RF och i om skydd för de mänskliga rättigheterna ochde grundläggande friheterna.Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i dennadel tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Blanddessa finns ombudsmän (), , Hovrätten förVästra , Kammarrätten i , Länsrätten i ,Arbetsdomstolen och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen.Svea hovrätt ifrågasätter om utredningens lagförslag på ett tillfredsställandesätt återspeglar vad uttrycket "statsskickets grunder" anses innefatta. Enligthovrätten framstår det också som tveksamt om uttrycket "som inte rör principerna för statsskicket" är lämpligt att använda för att uttrycka gränserna för detöverlåtbara området. vid förordar att det i lagtexten tydliggörs att det rättighetsskydd som utgör gränsen föröverlåtelsen inte bara omfattar regeringsformen och Europakonventionensrättigheter utan också tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.Juridiska fakultetsnämnden vid anser att det föreslagnatillägget gällande "principerna för statsskicket" är mindre lämpligt och intekan tillstyrkas. Kammarrätten i ifrågasätter behovet av den föreslagna ändringen. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid anser attfrågan bör analyseras mer utförligt innan beslut om proposition fattas.Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid avstyrkerförslaget eftersom det enligt fakultetsnämnden leder till fortsattmarginalisering av och en uttunning av folkstyret.Skälen för regeringens förslagÖverlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbete i EUBestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF tillkom efter noggrannaöverväganden och en omfattande offentlig debatt.