prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — I VlfL:s straffbestämmelser finns inte något mot- svarande krav på att gärningsmannens handlande skall medföra någon viss effekt. Flera remissinstanser har riktat kritik mot utredningens förslag i denna del. Såsom Hovrätten för Nedre har påpekat kan det ifråga- sättas om ifrågavarande straffbestämmelser i skulle få något nämn- värt tillämpningsområde med utredningens förslag. Å andra sidan skulle åklagaren inte vara förhindrad att i sin gärningsbeskrivning utelämna effektrekvisitet, varvid domstolen skulle vara hänvisad till att döma enligt VlfL:s straffbestämmelser. Det är då svårt att se att en reglering där VlfL:s straffbestämmelser var subsidiära till skulle fylla någon egentlig funktion. Även har ifrågasatt en reglering med den innebörd som utredningen har föreslagit. Regeringen har i avsnitt 6.1 gjort den bedömningen att bestämmelserna om åtgärder mot förorening från fartyg även fortsättningsvis bör finnas i en särskild lagstiftning och alltså inte föras in i . Bedöm- ningen har gjorts bl.a. mot bakgrund av att VlfL reglerar en verksamhet där stränga säkerhetskrav måste upprätthållas och att lagens bestämmel- ser är speciellt utformade. Dessa aspekter har enligt regeringens mening också betydelse när det gäller att bedöma vilket straffbud som i första hand bör tillämpas vid ett olagligt utsläpp. Att märka är att VlfL:s straff- bestämmelser är särskilt utformade för de förhållanden som råder till sjöss, med bl.a. ett utvidgat ansvar för befälhavare och redare. regeringens mening finns det dessutom ett egenvärde med en special- straffrättslig reglering som under alla förhållanden kriminaliserar utsläpp av farliga ämnen. Varje sådan överträdelse innebär skada eller risk för skada på miljön, utan att särskild bevisning skall behöva föras i den Mot bakgrund av vad som angetts ovan bör det konkurrensförhållande som har gällt inte ändras. I stället bör hänvisningen till i 10 kap. 1 § VlfL kompletteras med en hänvisning till , dvs. till ansvar enligt ifrågavarande lagrum döms om inte gärningen är belagd med strängare straff i eller . Det kan tilläggas att enligt 29 kap. 11 § andra stycket skall domstolen inte döma till ansvar enligt det aktuella kapitlet i om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i bl.a. . Utredningen har lyft fram frågor om påföljdsval och straffvärde för olagliga utsläpp och därvid förespråkat att en generellt skärpt inställning måste komma till stånd. Utredningen har visserligen inte lämnat något förslag om skärpning av straffskalorna, men regeringen anser ändå att det finns anledning att beröra denna fråga. Detta bör göras mot bakgrund av förhållandet mellan VlfL och som har aktualiserats i detta Som har framhållits flyttades bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning, vilka brott inbegriper att uppsåtligen eller av oaktsamhet förorena miljön, från till den Som redan har angetts behölls straffskalan oföränd rad, böter eller fängelse i högst för såväl miljöbrott som vållande Genom införandet av skärptes emellertid straffen för andra överträdelser på miljöområdet. det lagstiftningsärendet bl.a. att flera omständigheter är av betydelse vid bedömningen av hur strängt straff ett viss brott bör föranleda. omständigheter är sålunda det intresse som den aktuella straffbestämmel- sen är avsedd att skydda och i vilken grad detta intresse träds för när Regeringen uttalade vidare att det vid bedömningen av överträdelser på miljöområdet bör beaktas att lagstiftningen omfattar intressen av stort skyddsvärde. Straffmätning och påföljdsval för brott mot balkens bestämmelser måste liksom i andra sammanhang ske med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Som tidigare anförts kan straff- värdet av en överträdelse variera kraftigt beroende på såväl de objek- tiva omständigheterna som gärningsmannens uppsåt och grad av oakt- samhet. Exempel på försvårande omständigheter kan vara att gärningen har begåtts systematiskt, varit omfattande, inneburit vilse- ledande av myndighet, eller inneburit stora risker för människors hälsa, miljön eller utrotningshotat djur eller växtart. Vissa gärningar bör liksom anses vara av så allvarlig art att det kan finnas skäl att döma till en frihetsberövande påföljd även om detta inte är motiverat enbart på grund av straffvärdet eller den tilltalades tidigare brottslighet. Ett exempel på sådan gärning inom miljörättens område är att plundra utrotningshotade fåglars bon. att uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier och att uppsåtligen göra sig skyldig till betydande överutsläpp för ekonomisk . Regeringen gör den bedömningen att i subjektivt hänseende bör i enlighet med vad som sagts ett uppsåtligt handlande regel- mässigt bedömas strängare än ett motsvarande oaktsamt förfarande. Även oaktsamheten måste emellertid graderas. nonchalans väljer att vara mindre noggrann i sin verksamhet och därmed bryter mot regelsystemet måste bedömas strängare än den som faktiskt har försökt att rätta sig efter gällande bestämmelser men ändå misslyckats med detta. Likaså måste den bedömas strängt som gjort sig skyldig till ett medvetet risktagande. 1997/98:45, del 1, s. 527 ff). Det citerade uttalandet torde även kunna äga giltighet för den särskilda regleringen i VlfL om utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen från För brott enligt VlfL mot utsläppsbestämmelser gäller samma strafflatitud som för miljöbrott av normalgraden och vållande till miljö- Regeringen utgår ifrån att domstolarnas bedömningar i fråga om straffmätning och påföljdsval sker på ett likformigt sätt vid utsläpps- brott enligt VlfL och vid andra miljöbrott. Regeringen bedömer därför att någon ändring i aktuellt avseende av straffbestämmelserna i inte är 6.6.2Utformningen av ansvaret för otillåtna utsläpp och befäl- havarens ansvar Regeringens förslag: Befälhavarens övergripande ansvar för att för- hindra förorening skrivs in i fartygssäkerhetslagen (1988:49). Befälhavarens tillsynsansvar förtydligas ytterligare genom att det föreskrivs att befälhavaren kan undgå sitt straffansvar endast om han eller hon har delegerat ansvaret för en tillsynsuppgift till ett annat befäl. Det föreskrivs vidare att ett annat befäl har ett tillsynsansvar i motsvarande mån som befälhavaren, om tillsynsansvaret har delege- rats eller följer av tjänstens beskaffenhet. Utredningens förslag: Utredningens förslag om ändring i fartygs- säkerhetslagen överensstämmer i princip med regeringens. Utredningen har i övrigt föreslagit att den särskilda regleringen med olika special- subjekt i VlfL helt tas bort, såvitt avser brott mot utsläppsförbudet. Utredningen har därvid föreslagit att den som uppsåtligen eller genom oaktsamhet bryter mot ett förbud mot utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen, eller underlåter att vidta åtgärder för att begränsa ett sådant utsläpp, skall dömas till ansvar. Har oaktsamheten bestått i en under- låtenhet att utöva tillsyn och kontroll skall sedvanliga principer om före- tagaransvar tillämpas. Remissinstanserna: i , Åklagar- kammaren i , , och är positiva till att befälhavarens självständiga ansvar betonas. och ifrågasätter att något övergripande ansvar för oljeutsläpp i alla situationer skall åläggas befälhavaren. i och Sjö- Prop. 2000/01:139 fartsverket tillstyrker utredningens förslag om den straffrättsliga ansvars- uttrycker tveksamhet eller avstyrker i olika delar utredningens förslag om Skälen för regeringens förslag finns straffbestämmelser för olagliga utsläpp i tre olika paragrafer i Enligt 10 kap. 1 § VlfL döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud mot utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen, eller som inte så långt det är möjligt begränsar ett utsläpp som till följd av olyckshändelse skett från fartyget, till böter eller fängelse i högst två Till samma straff döms enligt 10 kap. 2 § befälhavare, om han brustit i den tillsyn som behövs för att ett utsläpp inte skall ske i strid mot ett Om befälhavaren har överlåtit ansvaret för tillsynen över hante- ringen av skadliga ämnen ombord till visst befäl, eller om visst befäl har sådant ansvar till följd av tjänstens beskaffenhet, gäller vad som sagts om befälhavare i stället det andra befälet. Har ett brott enligt 10 kap. 1 §VlfL begåtts, döms enligt 10 kap. 6 § VlfL fartygets redare eller ägare som om han själv begått gärningen, om han underlåtit att göra vad som skäligen kunnat fordras av honom för att förhindra det inträffade. Utredningen har pekat på att den nuvarande utformningen av straff- ansvaret kan vålla vissa tillämpningsproblem. Om någon genom direkta åtgärder släpper ut olja från ett fartyg träffas denne av straffansvaret i 10 kap. 1 § VlfL. I den praktiska rättstillämp- ningen föreligger det enligt utredningen betydande svårigheter att styrka vem som faktiskt utfört den handling varigenom olja släppts ut. aktualiseras då i stället för befälhavare eller annat befäl, vanligen Befälhavaren skall, enligt 10 kap. 2 § VlfL, fällas till ansvar om han har brustit i den tillsyn som behövs för att utsläpp inte skall ske. ansvaret över hanteringen ombord av skadliga ämnen har överlåtits till ett visst befäl eller om ett visst befäl har sådant ansvar till följd av tjänstens beskaffenhet, gäller vad som har sagts i stället det befälet. Om det inte går att utreda vem som i det konkreta fallet har haft tillsyns- ansvaret, t.ex. därför att det inte går att fastställa varifrån ombord utsläppet har kommit eller därför att det är oklart vad som följer av ett visst befäls tjänsteåligganden, kan detta enligt utredningens mening med- föra att varken befälhavaren eller annat befäl kan lastas för att ha brustit i Utredningen diskuterar huruvida befälhavaren kan anses vara en före- trädare för redaren och därigenom fällas till ansvar enligt det redaransvar 6 § VlfL. emellertid, liksom det i 10 kap. 2 §, på frågan om erforderlig tillsyn. 2000/01:139 Enligt regeringens mening kan inte VlfL:s reglering ges annan innebörd än att befälhavarens ansvar för bristande tillsyn i fråga om utsläpp regleras uteslutande i 10 kap. 2 § VlfL. Även ansvaret för redare och ägare enligt VlfL är enligt utredningens mening svårtillämpat, dels på grund av att en självklar definition saknas av vem som är att betrakta som fartygets redare, dels därför att redaren och ägarens oftast är juridiska personer. Vem eller vilka som bär ansvaret inom den juridiska personen kan vara svårt att bestämma. kompliceras ytterligare av att man vid olagliga utsläpp ofta har att göra med utländska rättssubjekt. kan det vara så att den som har haft det bestämmande inflytandet över fartygets drift inte är att betrakta som vare sig fartygets ägare eller redare (se närmare om detta under avsnitt Utredningen anser att befälhavaren i praktiken har ett vidare ansvar för otillåtna utsläpp än vad som kan utläsas av 10 kap. 2 § VlfL. härtill, och för att komma till rätta med de tillämpningsproblem som den nuvarande lagstiftningen kan medföra, anser utredningen att de s.k. specialsubjekten skall utmönstras ur VlfL såvitt avser otillåtna utsläpp. De olika uttrycken befälhavare, visst befäl, visst befäl har sådant ansvar till följd av tjänstens beskaffenhet, redare och ägare skall enligt utredningens förslag ersättas med den som. Regeringen inser att den nuvarande lagstiftningen kan medföra vissa Det kan emellertid ifrågasättas om den av utred- ningen föreslagna lösningen är den mest ändamålsenliga. instanser har också riktat kritik mot förslaget. att utveckla sin syn på vilket ansvar som åvilar bl.a. befälhavare och där- efter föreslå vissa lagändringar. Befälhavarens ansvar för olagliga utsläpp Det föreskrivs i ett flertal bestämmelser att befälhavaren har det över- gripande ansvaret ombord på fartyget för dess drift. Av 6 kap. 1 § sjölagen (1994:1009) framgår att befälhavaren innan en resa påbörjas skall se till att fartyget är sjövärdigt och under resan vaka över att fartyget hålls i sjövärdigt skick. kap. 2 § föreskrivs vidare att befälhavaren skall se till att fartyget framförs och handhas på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap och därutöver känna till de påbud och föreskrifter om sjöfarten som gäller för de farvatten som fartyget skall antogs inom IMO resolution A.741 (18), den s.k. ISM-koden (International Safety Managment Code eller Internationella säkerhetsorganisationskoden), vars syfte är att tillhandahålla en inter- nationell standard för säker ledning och drift av fartyg samt för för- hindrande av förorening. Enligt koden skall ett säkerhetsorganisations- system utarbetas inom ett rederi. Systemet skall bl.a. medföra säkrare fartygsdrift och en säkrare arbetsmiljö genom att riskfyllda situationer identifieras och undviks samt genom att man genomför en fortlöpande träning av personalen i säkerhetsarbete. I ett särskilt avsnitt regleras befälhavarens ansvar och befogenheter. Befälhavarens ansvar skall klart definieras av företaget när det gäller att genomföra företagets policy för säkerhet och miljöskydd. Säkerhetsorganisationssystemet skall tydligt betona befälhavarens befogenheter och bör ange att befälhavaren har det övergripande ansvaret och befogenheten att fatta beslut om säkerhet och förhindrande av förorening. ISM-koden har införlivats i svensk rätt genom bestämmelser i fartygssäkerhetslagen (1988:49) (se prop. 1994/95:186) och genom föreskrifter utfärdade av . Enligt 5 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen åligger det befälhavaren att ha den kännedom om fartyget som han behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter beträffande säkerheten på fartyget. Befälhavaren är skyldig att, innan en resa påbörjas, se till att fartyget är sjöklart. Den skyldighet som befälhavaren har enligt ISM-koden att förhindra förorening har dock inte kommit till direkt uttryck i svensk författning. Befälhavaren har en mycket speciell ställning ombord. Det är inte bara så att han är högste beslutande i förhållande till övriga besättnings- medlemmar. Han har också en mycket självständig ställning i förhållande till redaren. Som ytterst ansvarig för att fartyget framförs och handhas på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap och i enlighet med gällande nationella och internationella bestämmelser, har befälhavaren en allmän skyldighet att instruera besättningen samt organisera arbetet så att över- trädelser inte sker. Han har vidare en övervakningsplikt och är skyldig att hålla sig underrättad om förhållandena ombord samt agera och reagera om han har anledning att anta att gällande föreskrifter inte följs. I vart fall på större fartyg är det omöjligt för befälhavaren att rent fysiskt utöva ständig tillsyn över allt som sker ombord. Delegering av den mer omedelbara tillsynen över t.ex. hanteringen av skadliga ämnen kan därför ske till annat befäl. Möjligheten att delegera ansvaret måste även innebära att befälhavaren inte under alla förhållanden blir straff- rättsligt ansvarig för ett otillåtet utsläpp. Detta har i gällande lagstiftning kommit till uttryck i 10 kap. 2 § andra stycket VlfL, enligt vilket ansvaret i stället skall bäras av visst annat befäl, om befälhavaren har överlåtit ansvaret över tillsynen till denne eller visst befäl har sådant ansvar till följd av tjänstens beskaffenhet. gällde lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. I förarbetena till den lagen, vilken innehöll en liknande bestämmelse beträffande befälhavarens ansvar, konstaterades att befäl- havaren kan uppdra åt olika befäl att svara för tillsynen inom olika sektorer av verksamheten ombord på fartyget. Det angavs vidare att lagen talar om enbart befälhavaren och den befälsperson till vilken befälhavaren har överlåtit ansvaret för tillsynen, varför sådant befäl inte kan undandra sig straffansvar genom att i sin tur överlåta ansvaret för tillsynen på någon annan. Det konstaterades vidare att befälhavaren själv har kvar ansvaret om han inte på ett klart sätt har uppdragit åt annan att utöva tillsynen över hanteringen (se prop. 1972:38, s. 76). Genom införandet av VlfL utpekades inte bara sådant befäl, till vilken befäl- havaren har överlåtit ansvaret för tillsynen över hanteringen ombord av skadliga ämnen, utan även sådant befäl som innehar detta ansvar till följd av sina allmänna tjänsteåligganden (se prop. 1979/80:167, s. 50). Den lagtekniska konstruktionen kan uppfattas som att det är en förut- sättning för att befälhavaren skall kunna hållas ansvarig för ett otillåtet utsläpp, att han inte i det enskilda fallet har överlåtit ansvaret för till- synen till visst befäl eller att visst befäl inte har sådant ansvar till följd av Det förhållandet att annan ombord har det Prop. 2000/01:139 omedelbara tillsynsansvaret på grund av överlåtelse innebär emellertid enligt regeringens mening inte att befälhavaren under alla förhållanden bör vara friskriven från ansvar för ett otillåtet utsläpp. Befälhavarens skyldigheter är nämligen mer övergripande än så. Befälhavarens tillsyns- ansvar omfattar sådant som fartygets skick i nu relevanta avseenden, besättningsmedlemmarnas handhavande av utrustning och organise- ringen av arbetet. Vad befälhavaren över huvudtaget kan delegera är bara konkreta tillsynsuppgifter. Den person till vilken den aktuella uppgiften har delegerats skall vara kompetent och ha fått tillräckliga instruktioner. Personen i fråga måste vidare ha tillräckliga beslutsbefogenheter och praktiska möjligheter att vidta de åtgärder som påkallas. Det måste slutligen framgå av delegeringen vem eller vilka som i olika avseenden bär ansvaret för att tillämpliga bestämmelser följs. En förutsättning för att befälhavaren skall kunna undgå straffrättsligt ansvar kan vara att det har varit fråga om en korrekt delegering, i enlig- het med vad som utvecklats ovan. I annat fall ligger det straffrättsliga ansvaret för tillsynen alltjämt på befälhavaren. Det bör dock påpekas att det naturligtvis alltid skall krävas uppsåt eller oaktsamhet beträffande befälhavarens agerande eller brist på agerande. Prövningen av det subjektiva rekvisitet finner inte regeringen anledning att närmare kommentera utan sedvanliga straffrättsliga principer skall vara vägledande i detta avseende även framöver. Ansvar på grund av tjänstens beskaffenhet Tillsynsansvaret för annat befäl än befälhavaren kan också följa av tjänstens beskaffenhet. Det anges således i 5 kap. 3 § fartygssäkerhets- lagen att maskinchefen är ansvarig för drift och underhåll av fartygets maskineri med tillhörande anordningar och att det åligger maskinchefen att, innan en resa påbörjas, se till att maskineriet med anordningar som hör till detta är i behörigt skick. Maskinchefens åligganden medför att ansvaret för tillsynen över hanteringen av olja för fartygets drift normalt ligger på denne. Att märka är att fartygssäkerhetslagens bestämmelser om olika besättningsmedlemmars ansvar bara gäller på svenska fartyg. På utländska fartyg kan ansvarsfördelningen vara annorlunda. När det gäller andra befäl ombord har deras åligganden inte reglerats i lag. Det förekommer emellertid att tillsynsansvaret för lastning och lossning av olja på grund av tjänstens beskaffenhet ligger på annan än befälhavaren, t.ex. styrman. Vad en sådan tillsynsplikt omfattar beror på vad som kan följa av exempelvis befintliga instruktioner och arbetsför- delningen (jfr Jareborg, Straffrättens gärningslära, s. 130). Ansvaret för redare, ägare m.fl. Det är enligt regeringens mening givet att den som leder och organiserar en riskfylld verksamhet, oavsett om det är en fabriksanläggning som kan generera farliga luftutsläpp eller en sjöfartsverksamhet som kan medföra förorening, skall ha ett straffrättsligt ansvar för sin verksamhet. Enligt regeringens mening bör ansvar utkrävas enligt de utvecklade principerna för företagaransvar. Det som läggs företagaren till last är att han har varit oaktsam genom att inte ingripa i verksamheten och för- hindra att denna drivs i strid mot gällande bestämmelser. Det är alltså frågan om en oaktsamhet som består i en underlåtenhet. Något krav på att företagaren skall ha varit medveten om att det sker överträdelser finns inte, då det för ansvar är tillräckligt att brottet har begåtts av oaktsamhet. Däremot måste man kunna konstatera att företagarens underlåtenhet har orsakssamband med överträdelsen, eller med andra ord att överträdelsen hade kunnat undvikas om företagaren gjort vad på honom ankommer för att förhindra och kontrollera att överträdelser inte begås. I ISM-koden har huvudansvaret för att förhindra förorening lagts på företaget (the company). avses i första hand fartygets ägare men ansvaret kan också ligga på annan person eller organisation, såsom redaren (the manager) eller den som hyr fartyget utan besättning och som har övertagit ägarens ansvar för fartygets drift och därmed gått med på att överta de skyldigheter och det ansvar som koden föreskriver. Om någon annan än ägaren ansvarar för driften skall detta enligt koden anmälas till administrationen. Som tidigare nämnts har ISM-koden införlivats i svensk rätt genom ändringar i fartygssäkerhetslagen (1988:49) samt före- skrifter. Enligt 2 kap. 4 a § fartygssäkerhetslagen skall rederiverksamhet bedrivas på ett sådant sätt att sjösäkerheten upprätthålls samt människor, miljö och egendom skyddas. Ett rederi skall enligt 1 kap. 4 § andra stycket fartygssäkerhetslagen ha dokument angående godkänd säkerhets- organisation. Fartyg som används för yrkesmässig person befordran eller vars bruttodräktighet är minst 20 får enligt 2 kap. 4 c § samma lag användas till sjöfart endast om dess rederi har ett dokument angående godkänd säkerhetsorganisation och fartyget är försett med ett certifikat angående godkänd säkerhetsorganisation. ISM-koden har ännu inte trätt i kraft internationellt såvitt avser alla typer av fartyg. Den är bindande internationellt för passagerarfartyg, bulkfartyg, höghastighetsfartyg samt för tankfartyg med en bruttodräktighet av minst 500. För andra lastfartyg med en bruttodräktighet av minst 500 skall koden vara införd . Inte heller de svenska bestämmelserna gäller ännu för alla fartyg. Enligt de svenska bestämmelserna gäller koden svenska och utländska passagerarfartyg, oljetankfartyg, kemikalietankfartyg, gastankfartyg, bulkfartyg och höghastighetsfartyg med en bruttodräktig- het om 500 eller mer. skall nämnda bestämmelser tillämpas även för övriga lastfartyg med en bruttodräktig- het om 500 eller mer, fiskefartyg med en bruttodräktighet om 500 eller mer samt fartyg med en bruttodräktighet om 100 eller mer, som huvud- sakligen används för bogsering, se förordningen (1995:1170) om tillämpning av lagen (1995:927) om ändring i fartygssäkerhetslagen (1988:49). Vad som i koden föreskrivs om företagets skyldigheter får dock anses äga generell giltighet vid bedömningen av ansvaret för otillåtna utsläpp. ISM-kodens föreskrifter och krav på certifiering torde medföra förbättrade möjligheter att utreda vilken fysisk eller juridisk person som har haft ansvaret för att genom instruktioner och förfaranden organisera arbetet på sådant sätt att skyddet av den miljön säkerställs i enlig- Prop. 2000/01:139 het med relevant internationell och nationell lagstiftning. detta ansvar bör nämligen kunna utläsas av fartygets handlingar. Finns det anledning att ändra den straffrättsliga regleringen? Det övergripande ansvar som befälhavaren har för att förhindra otillåtna utsläpp bör enligt regeringens mening komma till uttryck i en särskild bestämmelse. Vad som bör anges i lagen är att befälhavaren skall se till att själv ha den kännedom om fartyget som behövs för att kunna för- hindra förorening. Det bör också framgå av lagen att det åligger befäl- havaren att, när någon tillträder en befattning ombord, se till att den nytillträdde erhåller nödvändig kunskap om vilka bestämmelser som gäller för att skydda den miljön från förorening från fartyg. En sådan bestämmelse får giltighet vid prövningen av samtliga ansvars- bestämmelser i som avser befälhavarens eventuella oaktsamhet. Bestämmelsen bör lämpligen införas i fartygssäkerhetslagen, där ISM- koden i övrigt har införlivats.