prop · GP0355 · 2001-11-29 00:00:00 — Vid kontrollstationen avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten, räknat som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner tillsammans skall stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. skall internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. bör utsläppen för sammantaget vara lägre än koldioxidekvivalenter och invånare, för att därefter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder. förslag till nationellt mål till 20082012 är att utsläppen för skall minska jämfört med utsläppen . Kommittén anser att EU:s interna bördefördelning inte motiverar att avviker från beslut att minska utsläppen av växthusgaser. Vad gäller användandet av de flexibla mekanismerna föreslår kommittén åtgärder som vidtas utanför landets gränser skall vara supplementära vilket föreslås innebära att betydande utsläppsminskningar skall ske inom landets gränser. Bedömningen grundas på behovet av betydande utsläppsminskningar samt vikten av att förmedla rätt signaler som markerar att de politiska besluten kommer att inriktas på fortsatta utsläppsreduktioner, motsvarande en halvering av utsläppen . att förslagen till mål kan bli föremål för omprövningar. nya kunskaper om såväl klimatproblemet med mer preciserade sifferunderlag, som samhällets möjligheter att genomföra nödvändiga omställningar för att undvika hotande konsekvenser av växthuseffekten. Utvecklingen av det internationella förhandlingsarbetet och resultatet av åtgärder i andra länder är, enligt kommittén av central betydelse vid eventuella revideringar av såväl mål som åtgärder för att nå dessa mål. Remissinstansernas synpunkter: En majoritet av de remissinstanser som kommenterat målet anser att kommitténs förslag till mål för är bra eller vill ha en skärpning av målet. Bland dem som vill se en skärpning återfinns , och kommuner , och , och miljörörelsen. Flera remissinstanser anser att det är viktigt att fastställa målet till en ökning vilket motsvarar det åtagande som gjort inom ramen för EU:s bördefördelning. Bland dessa remissinstanser återfinns t.ex. stora delar av näringslivet, , och LO. Motivet är främst att en högre svensk ambitionsnivå skulle försämra det svenska näringslivets konkurrenskraft. har påpekat att konsekvenserna av att arbeta med en högre nationell ambitionsnivå behöver analyseras noggrannare, t.ex. hur incitamenten för de flexibla mekanismerna påverkas om de inte behövs för att möta internationella åtaganden utan endast för att bidra till nationella mål. En majoritet av de remissinstanser som har kommenterat målet, tycker att kommitténs förslag till mål för är bra eller vill gå ännu längre. Några instanser anser att en stabiliseringsnivå på 550 ppm koldioxid- ekvivalenter är ett allt för stort risktagande. Av de instanser som motsätter sig målet anser några, t.ex. och Elleverantörer , att en viljeyttring ändå måste avges. anser att det är tveksamt att sätta upp ett nationellt mål på lång sikt eftersom handel med utsläppsrätter, om sådan införs, kommer att medföra att utsläppen styrs mot det tak som satts för handelsområdet. Majoriteten av remissinstanserna är positiva till användandet av flexibla mekanismer. Ungefär hälften av de instanser som tagit upp frågan om supplementaritet anser att kommitténs förslag om att en betydande del av åtgärderna skall genomföras inom landets gränser är bra. Övriga som kommenterat frågan vill inte ha andra begränsningar än de regler som fastställs enligt Kyotoprotokollet. Till denna grupp har också räknats de som vill ha en helt fri handel med utsläppsrätter. Motivet för det är i de allra flesta fall de kostnader som en svensk inskränkning skulle medföra. anser att förslag för skogsbruksnäringen är väl genomarbetade och att de därför kan användas som beslutsunderlag för framtida åtgärder. LRF anser att sänkor i princip bör beaktas fullt ut men så länge kunskapen är begränsad och mätmetoderna osäkra bör säkerhetsfaktorer användas för att undvika överskattningar. Skogs- och jordbrukets forskningsråd, , och , , menar att bör den svenska skogens viktigaste roll i den nationella kolbalansen vara som producent av bioenergi, som kan ersätta fossila bränslen och inte som sänka. och anser att det är viktigt att vårda och om möjligt stärka sänkorna inom jord- och skogsbruk. Instanserna anser att det primärt är en Prop. 2001/02:55 minskning av källorna, dvs. att ersätta fossila bränslen men förnyelsebar energi, som kan ha en varaktig effekt på kolbalansen. SLU påpekar att det ingenstans i utredningen nämns hur man skall säkerställa att produktionen av biobränsle har en sådan omfattning att den kan möta dessa nya behov. SLU menar att tillgången på avverkningsrester och andra restprodukter torde ej vara tillräcklig utan en aktiv satsning på produktion av biobränsle måste påbörjas ifall förslagen skall kunna genomföras. anser att det är viktigt att identifiera målkonflikter. Som exempel nämner att en omfattande intensivodling av skog och plantering av skog på vara åtgärder som ökar kolsänkan, men att den samlade miljönyttan är mer tveksam. påpekar att de flesta åtgärder för att öka kollagret medför återkommande kostnader eller uteblivna intäkter för att kolet inte återigen skall släppas ut i atmosfären. anför vidare att kostnaden för de åtgärder som minskar användningen av fossila bränslen betalas däremot direkt, varför sådana åtgärder normalt blir billigare i det långa loppet. anser att kolsänkor inte bör ligga till grund för svensk klimatpolitik eftersom kunskapsläget är alltför osäkert för att utnyttja sänkor i . Skälen för regeringens förslag Regeringens förslag att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan skall omfatta samtliga sex växthusgaser i Kyotoprotokollet och att koncentrationen i atmosfären av de sex gaserna tillsammans skall understiga 550 ppm innebär en viss skärpning av förslag. Regeringen anser att de prognoser som tagits fram inom ramen för IPCC:s arbete innebär att redan en stabilisering vid 550 ppm är ett alltför stort risktagande om en långsiktig hållbar utveckling skall kunna säkerställas. I EU:s sjätte miljöhandlingsprogram, som antogs vid , ställdes sig rådet bakom målsättningen att halten av koldioxid måste stabiliseras under 550 ppm. Mot bakgrund av beslut om att koldioxidutsläppen från fossila bränslen skall stabiliseras nivå, för att därefter minska, (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) föreslår regeringen ett reduktionsmål för att precisera denna minskning. Målet innebär att utsläppen för av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 20082012 skall vara lägre än utsläppen . Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variationer i temperatur och nederbörd. Det är angeläget att skärpa klimatpolitiken. Det är av Prop. 2001/02:55 stor vikt att minimera risken för en fastlåsning vid ohållbara strukturer som är långsiktigt bindande. En långsiktig politik bäddar för att omställningen kan ske med bibehållen stabilitet i samhällsutvecklingen, så att hänsyn kan tas till det kapital som är bundet i dagens infrastruktur. Det är därför viktigt med klara och stabila mål för hållbar utveckling. Detta kan ge upphov till en ny våg av tekniska innovationer och investeringar som genererar tillväxt och sysselsättning. Regeringen vill genom det föreslagna reduktionsmålet tydligt markera att klimatfrågorna nu och framgent kommer att vara en central fråga i arbetet mot hållbar utveckling. Regeringen ser framför sig att det före- slagna delmålet kommer att följas av ytterligare mål för utsläpps- minskningar för att miljökvalitetsmålet skall kunna uppnås, och för att möta nya internationella krav. Investeringar i fossilfri och energieffektiv teknik samt ny teknik och nya metoder som leder till minskade utsläpp av övriga växthusgaser, kan därför förmodas vara långsiktigt samhällsekonomiskt lönsamma. Genom att ytterligare skärpa det nationella målet, jämfört med det åtagande som överenskommits i EU:s preliminära interna bördefördelning för år 20082012, vilken innebär en ökning relativt med nivå, vill regeringen understryka vikten av att tidigt söka möta den utmaning som hotet om klimatförändringar utgör. skall såväl nationellt som i samarbete med andra länder söka göra detta. Enligt artikel 3.13 i Kyotoprotokollet har parterna till Kyotoprotokollet rätt att spara skillnaden mellan partens tilldelade mängd för åtagandeperioden och en understigande utsläppsmängd till nästkommande åtagandeperiod. skall hävda denna rättighet som är en grundläggande förutsättning för regeringens förslag till nationellt klimatmål. När EU lägger fast bördefördelningen skall därför avvisa eventuella krav på solidaritetsprinciper som innebär att medlemsländer som vid åtagandeperiodens slut har utrymme kvar av sitt åtagande skall dela med sig av sitt överskott till andra medlemsländer som inte har klarat att uppfylla sina åtaganden. Delmålet skall fortlöpande följas upp. Om utsläppstrenden visar sig vara mindre gynnsam än vad som förutses, eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid behov ompröva målet. Vid kontrollstationerna skall en översyn också göras av konsekvenserna för andra samhällsmål såsom sysselsättning, svensk industri och dess konkurrenskraft samt energiförsörjningen. Speciellt skall konsekvenserna för svensk basindustri följas. Jämförelser skall även göras med andra länder avseende utveckling och åtgärder. Regeringen föreslår att kontrollstationer för utvärdering av klimatmålet införs och . Utvärderingen kommer att samordnas med uppföljningen av övriga miljömål. Regeringen delar bedömning att målen kan behöva revideras mot bakgrund av nya kun- skaper om såväl klimatproblemet med mer preciserade sifferunderlag, som samhällets möjligheter att genomföra nödvändiga omställningar för att undvika hotande konsekvenser av växthuseffekten. Enligt Kyotoprotokollet skall de s.k. flexibla mekanismerna vara supplementära till inhemska åtgärder. Enligt tolkas detta som att en betydande andel av den ansträngning som krävs för att nå utsläppsåtagandet under Kyotoprotokollet skall utgöras av inhemska åtgärder. Regeringen anser att det är av stor vikt att alla industriländer vidtar åtgärder i sina egna länder, både för att påskynda nödvändig omställning till hållbar utveckling och för att visa att industriländerna går i täten i kampen mot klimatförändringarna. Detta är också en förutsättning för att utvecklingsländerna skall acceptera kvantitativa åtaganden under kommande åtagandeperioder under klimatkonventionen. Användningen av flexibla mekanismer kan bidra till att ytterligare reducera utsläppen för . Det är i detta sammanhang viktigt att de investeringar gör i andra länder får avsedd effekt samt att är väl förberett att delta i ett handelssytem. En positiv signal om användningen av de flexibla mekanismerna kan stimulera ett ökat engagemang från marknaden, dvs. svenska företag får drivkrafter att handla och investera. I energipolitiska beslut anges, vad gäller klimatpolitiken inom energiområdet, att bör genomföra kostnadseffektiva klimatinsatser såväl internationellt som nationellt och att bör samverka med andra länder på det sätt som klimatkonventionen anger genom s.k. gemensamt genomförande. Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk delegation för att ytterligare utreda, förbereda och lämna ett förslag till svenskt system för tillämpning av mekanismerna. Delegationen skall följa och beakta den internationella utvecklingen. Delegationen skall även föreslå hur ett nationellt utsläppstak för handel som enbart omfattar en del av utsläppskällorna i samhället kan utformas. Mekanismerna kompletterar åtgärderna i det egna landet och bidrar till att uppnå kostnadseffektivitet. Vidare öppnar mekanismerna möjligheter för att engagera den privata sektorn i klimatarbetet och utgör dessutom ett viktigt redskap för att sprida klimatvänlig teknik och kunnande. Användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan minska kostnaderna för åtaganden betydligt. En given resursinsats kan på så vis räcka till mer långtgående utsläppsreduktioner än om resurserna bara används inom landet. En sådan kostnadseffektiv fördelning av åtgärderna är en viktig förutsättning för mer långtgående framtida åtaganden. Den, jämfört med många andra industriländer, långtgående minskning av utsläppen av koldioxid som åstadkommit under innebär att marginalkostnaden för begränsning av koldioxidutsläpp är högre än för många andra industriländer. Det är dock angeläget att se principen om kostnadseffektivitet ur ett såväl kort- som långsiktigt perspektiv vid bedömningen av de flexibla mekanismernas såväl som andra styrmedels kostnadseffektivitet. 2004 avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar Prop. 2001/02:55 de flexibla mekanismerna. Enligt skall på ett system som bygger på vetenskapligt tillvägagångssätt utvecklas för att beräkna upptagen i sänkor och därmed de krediter som parterna får tillgodoräkna sig. Förhandlingarna om den andra åtagandeperioden kommer därmed att innefatta frågan om regler för hur kolsänkor skall räknas in. För den första åtagandeperioden kommer mer pragmatiska regler att tillämpas. För den första åtagandeperioden kan maximalt tillgodoräkna sig kol , dvs. I rapporteringen till klimatkonventionen redovisar upptag i och utsläpp från kolsänkor. Det finns en kvalitativt viktig skillnad mellan att minska koncentrationen av växthusgaser genom att minska utsläppen vid källan och genom upptag i kolsänkor. Upptag i kolsänkor innebär en tids- begränsad lagring av kol. Det upplagrade kolet släpps förr eller senare ut i form av koldioxid, t.ex. till följd av avverkning, insektsangrepp, sjukdomar eller skogsbränder. Aktiviteter som syftar till att öka upptaget av växthusgaser i kolsänkor har därför i första hand betydelse för att vinna tid i strävan efter att reducera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. har vid tidigare tillfälle konstaterat (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) att kolsänkor skall ses som en kompletterande åtgärd till huvudstrategin att minska utsläppen av koldioxid. IPCC har konstaterat7 att upptagen av koldioxid i kolsänkor inte kan ökas i den omfattning som skulle krävas för att varaktigt stoppa ökningen av växthusgaser i atmosfären till följd av förbränning av fossila bränslen. Utsläppen av växthusgaser måste därför minskas. Det är därför centralt att fokusera på omställningsarbetet, så att utsläppen av växthusgaserna reduceras vid källan. Regeringen anser dock att det är angeläget att det finns drivkrafter för att öka upptagen av koldioxid i kolsänkor. Detta för att så effektivt som möjligt ha möjlighet att minimera påverkan på klimatet. För att kunna bedriva en effektiv politik syftande till ökat koldioxidupptag i skog, skogs- och jordbruksmark fordras bl.a. ett väl fungerande system för bestämning och verifiering av förändringar i kollagren och i flödena av växthusgaser på nationell och lokal nivå. En grundförutsättning är också att det råder klarhet från vetenskaplig synpunkt om vilka effekter olika åtgärder syftande till ökat koldioxidupptag har samt att man utifrån detta kan utveckla styrmedel som kan integreras i de politikområden som berörs. Åtgärder för att öka eller vidmakthålla kolupptaget i sänkor kan komma att stå i konflikt med natur- och kulturmiljövårdsintressen såsom skydd av biologisk mångfald, liksom utvecklingen av biobränslen. Likaså kan en politik för främjande av kolsänkor påverka andra viktiga samhällsintressen, såsom skogsnäringens konkurrenskraft. Politiken bör därför utformas så att den integreras med miljö-, jordbruks- och 7 IPCC:s tredje utvärderingsrapport skogsbruks-, kultur- och allmänpolitiska hänsyn på ett sätt som bidrar till Prop. 2001/02:55 ett mer uthålligt skogs- och jordbruk. Regeringen avser därför att utreda förutsättningarna för att främja kolsänkor. Den nuvarande trenden, att de globala utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka i en stort sett oförändrad takt måste brytas och utsläppen minskas. Detta förutsätter ett långtgående samarbete på det internationella planet. Regeringen delar bedömning att kommer att vara bättre rustat för att klara kommande betydande utsläppsminskningar genom att redan nu formulera mål för vad som behöver uppnås . Regeringen vill med det föreslagna målet understryka att en omställning måste påbörjas och att det är väsentligt att sträva efter rättvisa mellan såväl länder som generationer. Av rättviseskäl är det viktigt att eftersträva att utsläppen per person globalt sett närmar sig en gemensam nivå. Med utgångspunkt i IPCC:s scenarier bör ackumulationen av halten av växthusgaser i atmosfären plana ut på en nivå som understiger 550 ppm. skall internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. För svenskt vidkommande innebär det att utifrån de prognoser för befolkningsökningen i världen och som finns till hands , IPCC:s beräkningar samt strävan mot global konvergens av utsläppsnivåerna, bör de svenska utsläppen minska till högst koldioxidekvivalenter per person och år, för att därefter minska ytterligare. De nuvarande svenska utsläppen av de sex växthusgaserna motsvarar ca 7,9 ton8 koldioxidekvivalenter per person. Förslaget innebär alltså en minskning med närmare hälften av den totala mängden utsläpp. För många andra industriländer innebär en minskning till per person och år en betydligt större utsläppsminskning. bör med kraft driva frågan om att utsläppen, räknat som koldioxidekvivalenter per person globalt sett närmar sig en gemensam nivå och att målet långsiktigt bör motsvara det svenska. För att detta mål skall kunna nås är internationellt samarbete och insatser i alla länder avgörande. 6Sveriges strategi för att minska utsläppen av växthusgaser har tillämpat program och åtgärder med syfte att begränsa utsläpp av växthusgaser , då frågan diskuterades i . Ett mer omfattande program antogs av , när propositionen om åtgärder mot klimatpåverkan behandlades. 8 Enligt underlaget till tredje nationalrapport (dnr. M2001/3610/Mk) Det mål som lade fast var att utsläppen av koldioxid från Prop. 2001/02:55 fossila källor skulle stabiliseras nivå och därefter minska, i överensstämmelse med ramkonvention om klimatförändringar. Vidare föreslogs att utsläppen av metan från avfallshantering borde minskas . Satsningar från svensk sida på att utveckla sänkor borde enligt ses som kompletterande åtgärder till huvudstrategin att minska utsläppen av koldioxid. För trafiken har regeringen bedömt att de transportpolitiska etappmålen för en god miljö även fortsatt bör gälla (prop. 2001/02:20). Dessa innefattar även ett mål för utsläpp av koldioxid. införde ekonomiska styrmedel för att framför allt styra mot mindre oljeberoende. På började man även använda de ekonomiska styrmedlen för att styra mot miljöpolitiska mål. Av betydelse för att begränsa klimatpåverkan är koldioxidskatten men även andra former av energiskatter. Regeringens beslut att tillsätta en parlamentarisk delegation för att lämna förslag om handel med utsläppsrätter utgör ytterligare en ansats för att utveckla ekonomiska styrmedel på klimatområdet. De förslag som presenteras i avsnitt 6.4 utgör en fortsättning på och vidareutveckling av den klimatstrategi som påbörjades . De åtgärder som redan införts är alltjämt verkningsbara och har stor betydelse för möjligheten att nå det föreslagna delmålet. Koldioxidskatten är härvid ett viktigt styrmedel. Utöver de föreslagna nationella åtgärderna har även arbetet inom EU med gemensamma åtgärder betydelse för möjligheterna att bedriva en aktiv klimatpolitik. De åtgärder som identifieras inom det Europeiska programmet mot klimatförändringar, ECCP (se avsnitt 4.2.4) kan här ha betydelse. Regeringen avser därför aktivt verka för att lämpliga och effektiva åtgärder vidareutvecklas inom ramen för detta program i syfte att EU skall kunna nå sitt åtagande på ett kostnadseffektivt sätt. Det internationella arbetet har varit och är alltjämt ett viktigt inslag i det svenska klimatarbetet. Arbetet med att finna en global överenskommelse om åtgärdsperioden har redan inletts och kommer att bli ett viktigt inslag i de internationella förhandlingarna. Införlivandet av Kyotoprotokollet och Bonnöverenskommelsen i svensk lagtext och utvecklandet av system för att tillförsäkra att efterlever överenskommelserna bör ges hög prioritet. Regeringen avser vidare att vidta nödvändiga förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. Regeringen bedömer också att förutsättningarna för att bedriva en aktiv politik för att främja kolsänkor i enlighet med vårt åtagande enligt klimatkonventionen behöver utvecklas och utredas för att frågan framgent skall kunna hanteras på ett tillfredställande sätt. En rad olika bedömningar av framtida utsläpp har gjorts . I betänkande (SOU 2000:23) redovisas två olika grundscenarier för utsläppen av växthusgaser . påpekar att scenarierna inte är några prognoser utan att de skall ses som möjliga utvecklingsbanor baserade på antagna förutsättningar. Scenarierna utgår från av riksdag och regering fattade beslut inom bl.a. energi- och miljöområdet och den utveckling dessa kan leda till. Grundscenarier för utsläpp av koldioxid har tagits fram av och av . Analyserna är gjorda med olika metoder och resultaten skiljer sig åt. Kommittén bedömer att dessa båda scenarier utgör ett rimligt intervall inom vilket de framtida utsläppen kan förväntas hamna. Till dessa analyser av utvecklingen av koldioxidutsläppen har man lagt bedömningar av utsläppen av övriga växthusgaser . Enligt grundscenariet som bygger på analys kommer utsläppen av växthusgaser att öka till knappt koldioxidekvivalenter medan grundscenariet som bygger på analys visar på en ökning till knappt koldioxidekvivalenter. Detta motsvarar ökningar på års nivå. I analys beräknas även nettoimporten av el öka för att tillgodose elefterfrågan. Nettoimporten beräknas till . och analysmetoder skiljer sig åt i flera avseenden och kan ses som komplement till varandra. använder en allmän ekonomisk jämviktsmodell som ger en sammansatt bild av ekonomin. Tillväxten ges av modellen och bestäms av tillgången på produktionsfaktorer, priser och teknisk utveck- ling. Sektorernas energianvändning är kopplad till aktiviteten i ekonomin och återkopplingar sker mellan de olika sektorerna. använder en s.k. bottom-up-analys där tillväxt, efterfrågan och priser tas som givna men där hänsyn tas till hur priserna påverkar energieffektivisering m.m. Denna metod ger inblick i detaljerna med en noggrann beskrivning på branschnivå där expertbedömningar ligger till grund för antaganden om teknikutveckling och eventuella teknikgenombrott. Myndigheterna har så långt som möjligt utgått från samma förutsättningar för , men vissa antagande skiljer sig dock något åt. har utgått från de förutsättningar som presenterades 1999 (bilaga 2 till LU), medan har gjort vissa justeringar av dessa. antar en årlig tillväxt av BNP och av den privata och offentliga konsumtionen med 2,4 respektive 1,2 och av den privata och ytterligare kärnkraftsreaktorer ställs av, dvs. en reaktor vid är avställd . Antagandena i övrigt, exempelvis rörande fortsatt effektivisering av energianvändningen, antas ligga i linje med den historiska utvecklingen. Ett undantag är transportsektorn där antar att den så kallade ACEA-överenskommelsen, dvs. biltillverkarnas åtagande om att minska koldioxidutsläppen i nya bilar som säljs i EU, fullföljs. Överenskommelsen innebär en snabbare utveckling av bränsleeffektiviteten än den historiska.