prop · GP0381 · 2001-12-14 00:00:00 — Föredragande statsrådet hade i sak inga invändningar mot denna uttolkning av principen om försäkrad i befintligt skick, men var det hans ståndpunkt att praxis, liksom dittills, borde klar- göra hur principen skulle tillämpas. Ökat krav på visat samband Bestämmelserna i 2 kap. 2 § LAF ändrades 1993 på så sätt att orsaks- samband mellan en skada och ett olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet skulle anses föreligga om övervägande skäl talade för det. Tidi- gare förelåg orsakssamband om inte betydligt starkare skäl talade mot det. Som skäl för den nya bevisregeln för orsakssamband anförde det före- dragande statsrådet bl.a. följande (prop. 1992/93:30 s. 23ff.). Motivet till den dåvarande, för den enskilde mycket förmånliga, bevisregeln var att den rättsförlust som kunde bli följden av den medicinska vetenskapens ofullkomlighet att fastslå samband skulle bäras av försäkringen och inte av den försäkrade. Utredningen hade konstaterat att kombinationen av ett generellt arbetsskadebegrepp och en mycket generös bevisregel kunde ha lett till svårigheter att upprätthålla en klar avgränsning mellan arbetsre- laterade och icke arbetsrelaterade sjukdomar. Om man ville åstadkomma en tydligare gränsdragning, var det enligt utredningens uppfattning ofrånkomligt att ompröva bevisregeln. Vidare anförde föredragande statsrådet att det var problematiskt att värdera konkurrerande skadeorsaker. Han ansåg det otillfredsställande om detta ledde till att skador godkändes som arbetsskador, utan att det någorlunda säkert kunde sägas att skadan hade sin grund i arbetet. Grän- sen mellan skador till följd av förhållanden i arbetet och skador upp- komna på annat sätt hade blivit svår att upprätthålla. Eftersom syftet med arbetsskadeförsäkringen var att kompensera för den extra risk som var förenad med förvärvsarbete, ansåg han att detta inte var acceptabelt. Han delade därför utredningens uppfattning att bevisregeln behövde skärpas. Beträffande frågan om bevisregelns effekt på kvinnor respektive män anförde föredragande statsrådet bl.a. följande. Hans förslag om en enhet- lig bevisregel innebar att kvinnors och mäns arbetssjukdomar skulle be- dömas enligt samma regler. Vid tillämpningen av principen om försäk- ring i befintligt skick hade man att beakta att kvinnors förmåga i vissa av- seenden var annorlunda än mäns. Detta gällde t.ex. förmågan att tåla fy- sisk belastning. Principen om försäkrad i befintligt skick skulle också tillämpas i fråga om orsakssamband mellan skadlig inverkan i arbetet och en ådragen skada. Vid den bedömningen togs hänsyn till individfaktorer som kunde bidra till t.ex. längre läkningstid än normalt eller att skadan blivit svårare än annars skulle ha blivit fallet. Förslaget om ett ökat krav på orsakssamband innebar inte någon ändring av tillämpningen av prin- cipen vid bedömningen av om det föreligger orsakssamband. Individ- faktorer som kunde bidra till t.ex. längre läkningstid än normalt skulle således beaktas. Beträffande individfaktorer förekommer särskilda problem vid de s.k. Prop. 2001/02:81 försämringsskadorna. Med försämringsskada menas av arbetet utlösta sjukdomsbesvär av en inte arbetsrelaterad grundsjukdom. Ofta rör det sig om besvär från ryggrad, leder eller muskler. I dessa fall är det ofta svårt att avgöra om det är förhållanden i arbetet eller grundsjukdomens natur- liga förlopp som orsakar arbetsoförmågan. Arbetsskadeförsäkringsutred- ningen hade övervägt en särskild regel för försämringsskador men kom fram till att med den föreslagna strängare bevisregeln för mer svårbe- dömbara sjukdomar behövdes inte någon sådan särreglering. Föredra- gande statsrådet instämde i utredningens bedömning när det gällde för- sämringsskador. Han anförde bl.a. följande. Effekten av den strängare bevisregeln borde ofta bli att försämringar kom att godkännas som ar- betsskada under en mer begränsad tid än dittills. Därmed skulle arbets- skadeförsäkringen komma att ge ersättning för skadeföljder som hade sin grund i arbetet, medan skadeföljder som berodde på faktorer utom arbetet inte längre kom att ersättas enligt LAF. Utan övertygande medicinskt un- derlag skulle försämringen inte att kunna godtas annat än . I specialmotiveringen till 2 kap. 2 § LAF anfördes bl.a. följande. Av utredningen skulle framgå att övervägande skäl talade för att det var den skadliga inverkan som givit upphov till sjukdomen eller skadan. Liksom tidigare skulle principen om "försäkrad i befintligt skick" tillämpas. Där- emot kunde principen att avgörandet i tveksamma fall borde utfalla till den försäkrades förmån inte längre upprätthållas, t.ex. om två likvärdiga medicinskt sakkunniga hade olika uppfattning i sambandsfrågan. Bevis- regeln blev tillämplig även på bedömningen av återfall av skador. Över- vägande skäl måste tala för att de besvär som på nytt uppträder var orsa- kade av tidigare godtagen skadlig inverkan. Sjukdom eller besvär som hade sitt ursprung i t.ex. en åldersförändring kunde försämras utan in- verkan av påvisbara yttre faktorer. Övertygande medicinskt material borde krävas för att en sjukskrivning i ett försämringsfall skulle relateras till arbetet . Fanns inte sådant, borde ersättning inte utges efter samordningstiden. Fortsatt sjukskrivning borde då relate- ras till grundsjukdomen. Bedömningar som inte var mera allmänt accep- terade inom den medicinska sakkunskapen kunde inte ensamma läggas till grund för bifall vid en sambandsbedömning. Den begränsning av sambandstidens längd som blev en följd av bevisregeln kommer att på- verka bedömning av rätten till livränta på så sätt att sådan kommer att ut- ges endast vid bestående arbetsoförmåga. Vid försämring av en icke ar- betsrelaterad grundsjukdom gällde detta om försämringen lett till bestå- ende arbetsoförmåga. Hade man anledning anta att grundsjukdomen kommer att bli den helt dominerande förklaringen till arbetsoför- mågan, borde livräntan tidsbegränsas. Om livränteprövningen aktualise- rades av arbetsbyte, förelåg rätt till livränta endast under förutsättning att det var försämringen i sig och inte förekomsten av grundsjukdomen som föranledde arbetsbytet. Ett fortsatt medicinskt samband med den skadliga inverkan i arbetet skulle föreligga. Om den försäkrade riskerade att för- sämra en icke arbetsrelaterad grundsjukdom genom att fortsätta i ett olämpligt arbete, skulle det förhållandet att han eller hon bytt till ett lämpligare men sämre betalt arbete inte i sig utgöra grund för livränta. Den som drabbas av arbetsskada skall i princip försättas i samma eko- nomiska situation som om skadan inte hade inträffat. Ersättning från ar- betsskadeförsäkringen lämnades tidigare för inkomstförlust vid skador och sjukdomar som uppkommit i arbetet till den del sjukskrivningen översteg . , den s.k. samordnings- tiden, utgick sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Kvarstod sjukdomen efter samordningstiden, ersatte arbetsskade- försäkringen nödvändiga kostnader för bl.a. läkarvård, sjukhusvård och läkemedel. Medförde arbetsskadan fortsatt nedsättning med minst en fjärdedel av förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete, utgavs sjuk- penning från arbetsskadeförsäkringen. Till skillnad från sjukpenning en- ligt AFL uppgick arbetsskadesjukpenningen till av den sjuk- penninggrundande inkomsten. Vid bestående nedsättning av arbetsför- mågan utgavs i stället livränta från arbetsskadeförsäkringen. förlängdes samordningstiden inom arbetsskadeförsäkringen från 90 . Som skäl härför anfördes bl.a. att antalet arbets- skadeärenden hade ökat mycket kraftigt liksom försäkringsutgifterna. Den ökade ärendemängden medförde såväl administrativa påfrestningar för försäkringskassorna som lång väntetid för beslut om arbetsskada. De långa väntetiderna liksom arbetsskadeförsäkringens högre ersättnings- nivå ansågs vara ett hinder i rehabiliteringsarbetet. En förlängning av samordningstiden från 90 ansågs kunna höja den skadades motivation att delta i rehabilitering. Om det stod klart att en arbetsskade- prövning inte skulle bli aktuell förrän tidigast efter det att skadan visat sig kunde man förvänta sig att den försäkrade var mer benä- gen att delta i rehabilitering så snart hälsotillståndet medgav det. avskaffades i princip arbetsskadesjukpenningen. Sam- ordningen med sjukförsäkringen gäller därefter utan tidsbegränsning. I vissa undantagsfall kan dock sjukpenning fortfarande utges från arbets- skadeförsäkringen. Vidare kan ersättning motsvarande sjukpenning fort- farande lämnas enligt 6 kap. 4 § LAF till en försäkrad som på anmodan av avhåller sig från arbete i syfte att förebygga arbets- skada. Sådan ersättning kan nämligen inte utges enligt AFL. Däremot anpassades ersättningens storlek till . Vidare behölls en möjlighet att utge sjukpenning och rehabiliteringsersättning från arbets- skadeförsäkringen i de fall en person förvärvsarbetar i verksamhet här i landet utan att vara försäkrad för sjukpenning enligt AFL. Sjukpenning och rehabiliteringsersättning från arbetsskadeförsäkringen betalas med samma belopp som skulle ha betalats enligt AFL. Dessutom kan sjuk- penning från arbetsskadeförsäkringen utges till studerande. Enligt förarbetena till nuvarande bestämmelser (prop. 1992/93:178) borde principen att en arbetsskada skall ersättas med högre belopp än en annan skada alltjämt gälla. Med hänsyn till utvecklingen av kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen samt risken för att arbetsskadesjukpenningen verkade rehabiliteringshämmande, ansågs det emellertid befogat att prin- cipen skulle gälla endast vid en bestående nedsättning av arbetsförmå- Rätten till arbetsskadesjukpenning togs därför i princip bort. 2001/02:81 framhölls att avskaffandet av arbetsskadesjukpenningen inte innebar nå- gon ändring av arbetstagares respektive arbetsgivares skyldighet att an- mäla arbetsskada och att det var angeläget att arbetsskador anmäldes även i fortsättningen. Arbetsskadebedömning endast vid prövning av ersättningsfrågor infördes en bestämmelse i 8 kap. 3 § andra stycket LAF om att skall pröva om en försäkrad har ådragit sig arbetsskada endast i den mån det behövs för att bestämma rätt till ersättning enligt LAF. prövade försäkringskassorna anmälda arbetsskador även när det inte var aktuellt med ersättning enligt LAF. Prövningen i dessa s.k. serviceärenden rörde frågan om kvarstående medicinsk defekt i fall där skadan inte medfört inkomstförlust eller ersättningsgilla kostnader. I dessa fall kunde sedan prövningen läggas till grund för ersättning från avtalsförsäkringar, t.ex. för sveda och värk samt lyte och men. Försäk- ringskassans prövning gällde endast huruvida arbetsskada förelåg eller inte. Ersättningsfrågan prövades sedan av AMF eller Statens trygghets- nämnd. Den ovannämnda bestämmelsen infördes för att begränsa statens administrationskostnader. har det i olika sammanhang riktats kritik mot arbetsska- deförsäkringen. Därvid har anförts bl.a. att bevisreglerna i LAF medför att det ställs för hårda krav för att en sjukdom skall godkännas som ar- betsskada. Vidare har det gjorts gällande att det är svårare för kvinnor än för män att få sina sjukdomar godkända som arbetsskada. Arbetsskadeförsäkringen har varit föremål för en översyn av Arbets- skadeutredningen . Utredningen har i betänkandet Den framtida ar- betsskadeförsäkringen (SOU 1998:37) lämnat förslag till olika förbätt- ringar inom arbetsskadeförsäkringen. Enligt utredningen beror den kraf- tiga nedgången i antalet anmälda respektive godkända arbetsskador för- modligen framför allt på att arbetsskadesjukpenningen har slopats och inte så mycket på de bevisregler som infördes . Även den minskade sysselsättningen på arbetsmarknaden kan enligt utredningen ha spelat in. Utredningen har stannat för att de nuvarande bevisreglerna bör behållas och har i stället föreslagit åtgärder för att förbättra tillämpningen. Där- emot har utredningen i ett förslag om en tilläggsförsäkring till arbetsska- deförsäkringen lämnat ett alternativt förslag till en enklare bevisregel. Vid remissbehandlingen av betänkande har kritik riktats bl.a. mot de nuvarande bevisreglerna i LAF. Flera organisa- tioner har framfört att bevisreglerna är för stränga och att detta särskilt drabbar kvinnor med belastningsskador. 4.2.2Utfallet av regler om beviskrav i arbetsskadeförsäkringen Enligt tillgänglig statistik över arbetsskadeförsäkringen har såväl antalet anmälda arbetsskador som antalet godkända ersättningsanspråk minskat markant . Minskningen av antalet anmälningar om arbets- skada och godkända arbetsskador kan bero på flera faktorer. Under en stor del av sjönk sysselsättningen på arbetsmarknaden. Även om den minskade sysselsättningsgraden medförde en större arbetsbelast- ning på dem som var kvar i arbete, innebar det att färre personer kunde utsättas för arbetsskador. har sysselsättningsläget förbättrats. Antalet anmälningar om arbetsskador har också börjat öka under de se- naste två åren. Den särskilda arbetsskadesjukpenningen avskaffades i princip 1993 och kan numera utbetalas endast i vissa undantagsfall. reformer utges från arbetsskadeförsäkringen främst livränta, vilket förutsätter att den försäkrade till följd av en arbetsskada har drab- bats av en mera bestående arbetsoförmåga. skall försäkringskas- san enligt 8 kap. 3 § andra stycket LAF pröva om en försäkrad har ådra- git sig en arbetsskada endast om det behövs för att bestämma ersättning enligt arbetsskadeförsäkringen. Beslut om livränta enligt arbetsskadeför- säkringen fattas i de flesta fall i samband med beslut om sjukbidrag eller förtidspension. Beslut i s.k. serviceärenden förekommer således inte längre. Däremot förekommer ett betydande antal fall som gäller livränta i samband med utbildning eller arbetsbyte. För en försäkrad som räknar med att återfå sin arbetsförmåga efter en viss tids sjukskrivning finns det inte längre anledning att driva ett arbetsskadeärende, vilket delvis kan förklara minskningen av antalet anmälda arbetsskador. Till en inte ovä- sentlig del beror minskningen av antalet arbetsskadeanmälningar och godkända arbetsskador sannolikt även på den praxisändring som inleddes och de bevisregler som började gälla 1993, vilket innebar skärpta krav för att en skada skulle anses som arbetsskada. Enligt uppgifter från fackligt håll anser ofta arbetstagare, som har ådragit sig en skada att det, på grund av beviskraven, inte är någon större mening att driva en fråga om arbetsskada och detta torde vara en väsentlig förklaring till minskningen i antalet anmälda arbetsskador. Antalet godkända arbetsskador (egentligen bifall till ersättningsan- språk) har minskat från drygt 79 000 fall till cirka 11 000 fall . Denna statistik, som bygger på s.k. produktionsstatistik som för- säkringskassorna har lämnat till , är emellertid be- häftad med en del brister när det gäller att bedöma utfallet av arbetsska- deförsäkringen. I ett ärende kan registreras flera beslut om ersättning. Dessutom omfattar statistiken både arbetsskadesjukpenning och livränta, vilket försvårar en jämförelse i tiden före och efter arbetsskadesjukpen- ningens slopande 1993. Vidare omfattar statistiken både olycksfall och s.k. arbetssjukdomar. Som jämförelse kan nämnas att , vars förslag ligger till grund för dagens bevisregler, i betänkandet Be- greppet arbetsskada (SOU 1992:39 s. 123) beräknade att antalet sjukdo- mar som skulle godkännas som arbetsskada till följd av utredningen för- slag skulle minska . Med utgångspunkt arbets- skadestatistik beräknades därvid att antalet godkända arbetsskador skulle minska från 55 500 fall till 30 800. Av den uppskattade minskningen om Prop. 2001/02:81 24 700 fall bedömdes en större del, 19 500, falla på skärpningen av far- lighetskriteriet och en mindre del, 5 200, på skärpningen av bevisregeln för sambandsbedömningen. Dessa beräkningar byggde på att ersättning enligt LAF kunde utges såväl i form av livränta som arbetsskadesjukpen- ning. Med avseende på arbetsskadelivräntor bedömde utredningen att de föreslagna reglerna skulle minska antalet livräntetagare med cirka två tredjedelar. Utredningen framhöll att beräkningarna var osäkra bl.a. beroende på att tillgänglig statistik över antalet anmälda, prövade och godkända ska- dor var grovt indelad i diagnosgrupper. Inte heller framgick av statistiken på vilken grund som skador underkänts som arbetsskador, dvs. om avslag hade meddelats på grund av att skadlig inverkan inte förelegat eller om betydligt starkare skäl ansetts tala mot samband. Dessa brister i statisti- ken föreligger i allt väsentligt även . En jämförelse med dagens förhållanden tyder dock på att minskningen har blivit betydligt större än de beräkningar som låg till grund lagändring. meddelades drygt 11 000 beslut om ersättning från arbetsskadeförsäkringen på grund av arbetsskador i form av olycks- fall och sjukdomar mot drygt 78 1989. Vidare är antalet utbetalda arbetsskadelivräntor som hänför sig till arbetsskador som har anmälts efter 1993 betydligt färre än de som avser skador som anmälts före nämnda år. Vad gäller de utbetalda livräntornas fördelning på olika diagnosgrup- per kan nämnas att utgick i sina be- räkningar från att förslagen till de bevisregler som infördes skulle få särskild effekt på just muskuloskeletala sjukdomar. Däremot skulle enligt utredningen en skärpning av kravet på visad skadlighet inte på- verka bedömningen av sådana arbetssjukdomar som asbestos, silikos och pleuraplaque. Vid en jämförelse av olika diagnosgruppers andel beträffande arbets- skadelivräntor som hänför sig till arbetsskadeanmälningar före respektive efter 1993, har muskuloskeletala sjukdomar minskat påtagligt. Denna förändring av fördelning på olika diagnosgrupper ger stöd för att skärpning av beviskraven har haft en påtaglig effekt på ar- betsskadebedömningarna. Å andra sidan ingår i gruppen muskuloskele- tala sjukdomar ofta försämringstillstånd av temporär karaktär som därför berättigar endast till sjukpenning, vilket normalt inte ersätts enligt LAF. Sammanfattningsvis kan konstateras att antalet godkända ar- betsskador har minskat i väsentligt större utsträckning än vad man utgick från vid införandet av de nuvarande bevisreglerna. har i sin analys av arbetsskadeförsäkringen, Ar- betsskadeförsäkringen ändamål och funktion, RFV Anser 2001:3, re- dovisat statistik fördelad på kön. Statistiken över antalet godkända ar- betsskador visar på skillnader i beviljandefrekvens mellan kvinnor och män. Män får i fler fall än kvinnor sitt yrkande om ersättning bifallen. Mönstret har visat sig relativt över de senaste årens mätningar. Andelen avslag per kön och halvår samt kvinnors andel av det totala Prop. 2001/02:81 antalet prövade arbetsskadeärenden Källa: RFV. Det är känt att kvinnor i högre utsträckning än män anmäler arbetssjuk- dom i form av belastningsskador. Det finns klara skillnader i godkännan- defrekvens mellan kvinnor och män. En analys av de exakta talen strax före lagändringen och strax efter visar att kvinnors godkännandefrekvens har minskat mer än mäns. Såvitt regeringen har erfarit har inga andra faktorer inträffat . Det är möjligt att lagändringen påver- kat beviljandefrekvensen men det eventuella kausalsambandet kräver yt- terligare analys för att klart kunna verifieras. Godkännandefrekvens mellan män och kvinnor som anmält belastningssjukdom. Diagrammet saknar data då dessa år markant avviker från övriga mättillfällen då den aviserade lagändringen fick synnerligen många att anmäla arbetsskador. Det finns klara skillnader i godkännande- frekvens mellan män och kvinnor. Diagrammet visar på ett eventuellt trendbrott 1998 men det är alltför tidigt att uttala sig om en faktisk ut- jämning eller en enstaka företeelse. Som tabell 2 visar har den historiska utvecklingen varit att kvinnors godkännandefrekvens reducerats i högre utsträckning än för män. I sammanhanget bör nämnas att kvinnors och mäns arbetsförhållanden ofta är olika. Vidare kan nämnas att kvinnor i större utsträckning än män har tidsbegränsad anställning och en större andel av kvinnorna arbetar deltid. Av kvinnorna är anställda inom den offentliga sektorn mot av männen. Arbetsmarknaden är könsuppdelad. De fem vanligaste kvinnodominerade yrkena är barnskötare, hemvårdare, sjuk- vårdsbiträde, sekreterare och affärsbiträde, medan chaufför, maskin- montör, verkstadsmekaniker, handelsresande och personer med meka- niskt arbete tillhör de fem vanligaste mansdominerade yrkesgrupperna. Detta sammanhänger bl.a. med att många kvinnor är anställda i vård- och omsorgssektorn. Vad gäller hälsotillståndet har kvinnor oftare besvär från rörelseorganen, medan män oftare än kvinnor har allvarligare besvär från cirkulationsorganen. Generellt anmäler män fler arbetsskador än kvinnor. Emellertid anmä- ler männen fler olycksfall, medan kvinnorna är överrepresenterade såvitt gäller anmälda arbetssjukdomar. Detta förhållande förklaras vanligen med att män i större utsträckning arbetar i yrken med hög olycksfallsrisk, medan kvinnor har arbeten som kan medföra sjukdomstillstånd på . Sammantaget finns det klara tecken som tyder på att kvinnorna har drabbats särskilt av de skärpta bevisreglerna. Beträffande den tekniska konstruktionen av arbetsskadebegrepp och be- visregler, som innebär att arbetsskadebedömningen skall göras i två led, har det i en enkät till förvaltningsdomstolarna som redovisats i projekt- gruppens promemoria samt i remissbehandlingen av denna anförts att det förekommer att de två leden blandas samman. Det har också framkommit svårigheter vid tillämpningen att helt hålla isär farlighetsbedömningen (förekomsten av skadlig inverkan) från frågan om orsakssamband i det enskilda fallet. Vidare förefaller det på sina håll finnas en uppfattning om att farlighetsbedömningen utgör en rent generell bedömning av om det föreligger skadlig inverkan. Frågan är emellertid mer komplicerad än så med hänsyn till att den försäkrade även med regler är försäkrad i s.k. befintligt skick. Detta förutsätter en viss individuell bedömning i båda leden. Av nämnda enkäter till förvaltningsdomstolarna, och även en motsvarande som projektgruppen riktat till företrädare för läkarna, fram- går att det i tillämpningen förekommer vissa oklarheter om i vilken ut- sträckning det s.k. befintliga skicket skall beaktas i båda leden. Principen att hänsyn skall tas till en persons fysiska och psykiska till- stånd före skadan innebar redan enligt tidigare lagstiftning (års ändring) att man både i frågan om en försäkrad har varit utsatt för skadlig inverkan i arbetet och i frågan om det föreligger orsakssamband med en ådragen sjukdom måste ta hänsyn till den enskildes fysiska och psykiska tillstånd och särskilda sårbarhet. konstaterade bl.a. att de individuella förutsättningarna att klara av arbets- livets bördor växlar så kraftigt att en farlighetsbedömning utifrån en normalpersons situation skulle medföra oacceptabla konsekvenser för en stor del av de förvärvsarbetande. Risken var enligt utredningen påtag- lig att åtskilliga försäkrade, som av olika skäl inte kunde mäta sig med en sådan person, skulle hamna utanför försäkringsskyddet. Utredningen fann det därför omöjligt att föreslå en regel som innebar att principen om försäkrad i befintligt skick avskaffades vid farlighetsbedömningen. Vidare slog fast att när det gäller sambandsbedömning skulle även i fortsättningen hänsyn tas till en för- säkrads individuella svagheter. På samma sätt som ditintills borde man godta de förvärrade skadeföljder som uppkom till följd av t.ex. annan sjukdom eller åldrande hos den försäkrade, även om vissa problem kunde uppkomma vid bedömningen av samband med vissa försämringstillstånd. Av förarbetena till ändringen av bevisreglerna framgår (prop. 1992/93:30 s. 20, 36) att liksom tidigare skall principen om försäkrad i befintligt skick tillämpas vid prövning enligt såväl första som andra ledet.