prop · GO03151 · 2001-09-07 00:00:00 — Som ett led i förberedelserna för kampanjen lät rådet för Öppna göra en studie av allmänhetens klagomål till Justitie- ombudsmannen över offentlighetsprincipens praktiska tillämp ning. Dessa klagomål utgör av den totala ärendemängden. En tredjedel av dem handlade om svårigheter att få ut allmänna handlingar. Vanligen dröjde myndigheterna orimligt länge med utlämnandet eller förhalade det så att det kunde tolkas som en dold vägran. I av fallen hade myndigheter uttryckligen vägrat att lämna ut handlingar med hänvisning till sekretesslagen, medan anmälaren ansåg att de bort lämnas ut. av ärendena gällde klagomål på bemötande, service eller kommuniceringen av ärenden. En slutsats av studien är att den van- ligaste orsaken till de brister som kommer är att tjänstemännen inte behärskar regelsystemet. På många håll saknas rutiner för att säker - ställa kompetensen. Öppna har också låtit undersöka med- borgares och tjänstemäns syn på myndigheternas öppenhet. Få med bor- gare var intresserade av att få insyn i myndigheternas verksamhet. De var vanligen nöjda med de offentliga verksamheter som de själva haft när- kontakt med. Myndigheternas långa handläggningstider och brist på service fick mest kritik. Telefonkontakterna ansågs tidsödande och hem- sidorna svåra att överblicka. Informationstexter och blanketter är ofta svårförståeliga. De yngsta och de äldsta hade särskilt svårt att hitta informationen. Öppna verkar för att -förbättra tillämpningen av offentlighetsprincipen inom den offentliga sektorn -verka för en större öppenhet på arbetsplatserna i den offentliga sek - torn -sprida kunskap och medvetenhet om öppenhetsfrågor i samhället -skapa engagemang och debatt. För att stimulera debatten om öppenhet genomförde Öppna fyra hearingar på temat Offentlighetsprincipen, demokratin och förvaltningens öppenhet på olika platser i landet. Ledande forskare, journalister och förvaltningsföreträdare medverkade. I den decentraliserade statsförvaltningen och inom de självständiga Skr. 2000/01:151 kommunerna och landstingen måste ett engagemang för att förbättra öppenheten vara ett frivilligt åtagande. Institutionerna sätter själva sina mål och beslutar om sina insatser. Ett upprop skickades ut till politiker och högre chefer inom hela den offentliga sektorn . Deras organisationer inbjöds att delta i Öppna . deltar samman- lagt 71 statliga myndigheter, 16 landsting, 106 kommuner och 9 försäk- ringskassor i kampanjen. Medverkan i Öppna innebär bland annat att ledningen skall utse en projektledare för öppenhetsfrågorna i organisationen. Denna blir nyckelperson i det interna arbetet och fungerar normalt som planerare, rådgivare och stöd för linjecheferna. Han eller hon kan ge ledningen för- slag om hur man kan arbeta med öppenhetsfrågorna på den egna arbets- platsen och hur kunskapsbrister och svagheter i regelsystemets tillämp- ning kan kartläggas och åtgärdas. Öppna stöttar projektledarna med information, utbildning och erfarenhetsutbyte. Öppna agerar för att kommunerna på sina webbplatser skall informera medborgarna om offentlighetsprincipen och hur den kan ut- nyttjas. Öppna kommer också att ägna särskild uppmärksamhet åt grupper som kan ha svårt att ta del av förvaltningens information, såsom funktionshindrade och invandrare. Undervisningssystemet kommer att bearbetas för att frågor om offentlighetsprincipen och dess demokratiska betydelse skall få ett utrymme i undervisningen. 5.3Utvecklingsrådet för den statliga sektorn De centrala parterna på det statliga området har inom ramen för det partsgemensamma arbetet i för den statliga sektorn också startat ett projekt på statliga arbetsplatser. Projektets mål är att bidra till att öka kunskapen hos statens chefer och medarbetare om offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, att bidra till en öppen och konstruktiv debatt på myndigheter och att hitta och sprida exempel på metoder som kan användas för att främja öppenhet. Som avstamp har ett seminarium med myndighetschefer från olika sektorer och centrala fack- liga företrädare hållits. För att undvika dubblering med Öppna är parternas fokus framför allt den inre öppenheten. 5.4Utvärdering av begripligheten i myndighetstexter Klarspråksgruppen har regeringens uppdrag att främja ett begripligt språk i myndigheternas texter. Gruppen förmedlar kunskap och erfarenheter från språkvårdsarbete i och andra länder och upp - muntrar myndigheterna att själva, eller i samarbete med varandra, öka medvetenheten om vikten av välstrukturerade och klara texter med ett mottagaranpassat innehåll. Via gruppens webbplats Klarspråk 13 får myn- digheterna gratis tillgång till språkliga hjälpmedel , som Myndigheternas Skr. 2000/01:151 skrivregler och Lathund för webbskribenter. Det finns också länkar till terminologiorgan och språkdatabaser och där kan myndigheterna söka svar på aktuella språkfrågor. Språket är myndigheternas viktigaste arbetsverktyg, oavsett verksam - hetsområde eller plats i förvaltningen. Klarspråksgruppen har därför samarbetat med de organ och kampanjer som har begriplighet som en viktig del i sin verksamhet, dvs. de som främjar ser- vice åt medborgarna, ökad öppenhet, högre kvalitet, ökad IT-användning och förbättrad regelkvalitet. Enligt 7 § verksförordningen (1995:1322) har myndighetscheferna an- svar för att allmänhetens och andras kontakter med myndigheterna underlättas genom ett klart och begripligt språk i myndigheternas skri- velser och beslut. Klarspråksgruppens arbete har lett till ett ökat intresse hos myndig - heterna att skriva klart och enkelt. För att få ett underlag för vilka fort - satta insatser som kan behövas har regeringen uppdragit åt Statskontoret att utvärdera begripligheten i myndighetstexter. Utvärderingen skall bl.a. resultera i: -en bedömning av de utvärderade myndigheternas förmåga att skriva klart och mottagaranpassat, -en analys av vilket behov av stöd myndigheterna kan behöv a i sitt framtida språkvårdsarbete. Uppdraget redovisas till . 6En förvaltning med förändringsförmåga och kvalitet Regeringens bedömning: Chefers och anställdas intresse för den egna myndighetens utveckling är stort och kvalitetsfrågorna har fått en allt större tyngd i förändringsarbetet. skall ligga i frontlinjen när det gäller kvalitet i statsförvaltningen i ett internationellt perspektiv. För att bibehålla ett högt medborgerligt förtroende för den statliga verksamheten, åstadkomma bra tillväxtförut- sättningar för företag samt fungera föredömligt i det internationella sam- arbetet krävs det fortsatta ansträngningar för att höja ambitionsnivån i arbetet med att utveckla förvaltningens kvalitet. I verksförordningen fastställs att myndighetens verksamhet skall be- drivas författningsenligt och effektivt och att verksamheten fortlöpande skall följas upp och prövas. Arbetet med att utveckla och effektivisera verksamheten bör bl.a. inne- fatta följande : -Jämförelser med och lärande av andra (s.k. benchmarking). -Samverkan mellan myndigheter och med andra sektorer i samhället för att ta till vara långtgående möjligheter till förbättringar för med- borgare och företag. - Utveckling av målen för verksamheten samt mått och indikatorer på hur målen för verksamheten uppfylls. - Uppföljning av medborgarnas åsikter om myndighetens verksamhet. Resultatet av förändringsarbetet är beroende av såväl bra ledarskap som Det är därför viktigt att vårda och medverka till att skapa sådana arbetsförhållanden i myndigheterna. 6.1 Kvalitetsarbetet i staten I den förvaltningspolitiska propositionen, Statlig förvaltning i med bor- garnas tjänst, gör regeringen bedömningen att ett systematiskt kvali tets- arbete bör ingå som en viktig del i varje myndighets arbete med att ut- veckla sin verksamhet. Regeringen kommer därför att genomföra åt gär- der för att bl.a. stimulera förvaltningen till att mer systematiskt arbeta med att utveckla den totala kvaliteten i sin verksamhet. Därmed avses ett systematiskt kvalitetsarbete som baseras på de kriterier som anses känneteckna framgångsrika organisationer , såsom kundorientering, enga- gerat ledarskap, personalens delaktighet, kompetensutveckling, långsik- tighet, ständiga förbättringar, lära av andra, samverkan m.m. Regeringen inrättade 1999 myndigheten (). En av KKR:s uppgifter är att på regeringens uppdrag stödja, initiera och informera övrig statsförvaltning om systematiskt kva litetsarbete. Kvalitetsarbetet bedrivs utifrån förutsättningen att följande tre punkter bör vara gemensamma för olika varianter av systematiskt kvalitetsarbete: -Kvalitet definieras utifrån medborgar-/kundnyttan. Utgångspunkten för systematiskt kvalitetsarbete är alltid medborgarnas/kundernas ut- talade eller outtalade behov. -Arbetet syftar till ständiga förbättringar. Det finns inget fastlagt slut- mål för arbetet. Det finns alltid möjlighet att uppnå ytterligare förbätt- ringar. -Hela organisationen skall delta i kvalitetsarbetet. Alla individer har ett ansvar för att förbättra sin del i arbetsprocessen. Alla processer inom organisationen skall omfattas av arbetet. har låtit göra en enkätundersökning bland 160 centrala och 40 regionala myndigheter. Alla centrala myndig- heter med mer än 20 anställda har ingått i undersökningen. Svar har er- hållits från totalt 188 myndigheter. Länsstyrelserna har undantagits från undersökningen eftersom en liknande enkät har gjorts genom försorg. Huvuddelen av myndigheterna anser att effektiviteten har ökat och kommer att öka ytterligare som ett resultat av kvalitetsarbetet. Drygt hälften av myndigheterna har en av ledningen fastställd strategi och uppföljningsbara mål för kvalitetsarbetet. Ett stort Skr. 2000/01:151 antal myndigheter () har fått i uppdrag från regeringen att redovisa inriktning, omfattning och utveckling av sitt kvalitetsarbete. I svaren på frågorna som rör myndigheternas förhållande till medbor- garna, eller förhållandet till dem som verksamheten är till för, finns flera tydliga tecken på en medveten och etablerad kundorientering. Hälften av myndigheterna har något form av serviceåtagande gentemot medbor- garna och av myndigheterna gör regelbundna under sökningar av kundtillfredsställelsen. Hälften av dessa kundundersök ningar visar att kunderna successivt har blivit mer nöjda. I de flesta myndigheter som gör undersökningar () har undersökningarna lett till olika åtgärder. Förbättrad tillgänglighet och klagomålshantering är exempel på sådana åtgärder som myndigheterna har vidtagit för att öka tillfredsställelsen hos dem som verksamheten är till för. 6.3 Åtgärder för att stimulera systematiskt kvalitetsarbete Den undersökning som KKR genomförde om hur kvalitetsarbetet ut- vecklas inom statliga myndigheter påvisade vissa olikheter i kunskaper om metoder och arbetssätt samt ett brett behov av erfarenhetsutbyte och kollegiala kontakter. Detta har föranlett KKR att bl.a. genomföra utbildningar och seminarier speciellt anpassade till olika behov och för olika målgrupper: grundläggande kurser och seminarier i kvalitetsarbete och kvalitetsmetoder med tonvikt på vad som haft fram- gång i statlig verksamhet, seminarier för dem med speciell inriktning på processkartläggning och processtyrning samt ett särskilt seminarium med syftet att belysa kvalitetsarbetet i ett europeiskt perspektiv. KKR har även introducerat ett särskilt kvalitetsinstrument Common Assessment Framework, CAF, som utarbetats inom ramen för ett samarbete mellan EU:s medlemsländer. Huvudsyftet med instrumen- tet är att tillhandahålla en modell som är lätt att använda och lämplig för självutvärdering av offentliga myndigheter i . Flera myndigheter i har prövat instrumentet och erfarenheterna har visat att det är ett hjälpmedel att starta ett kvalitetsarbete i organisationen. Användningen av modellen kan ligga till grund för erfarenhetsutbyte mellan olika europeiska förvaltningar. Regeringen har uppdragit åt KKR att inventera och lyfta fram goda exempel inom centrala förvaltningspolitiska områden. Uppdraget som genomförs i samarbete med och Statskontoret har inletts och de områden som särskilt fokuseras är myndigheternas kontakter med medborgare, verksamhetsresultat och myndigheternas systematiska arbetsmiljöarbete och andra personalpolitiska frågor med koppling till systematisk verksamhetsutveckling. Resultatet av inven- teringen beräknas vara klar . Även det arbete med servicedialog er, som redovisas under särskilt av- snitt, är en åtgärd som stimulerar kvalitetsarbetet bland de berörda myn - digheterna. Regeringens bedömning: Införandet av politikområden i budget pro- cessen har resulterat i att budgetpropositionen fått ett tydligare verksam- hetsfokus och lagt grunden för den fortsatta reformeringen av den eko - nomiska styrningen i staten. I arbetet med att utveckla och verksamhetsanpassa myndighetsstyr- ningen är det angeläget att mål- och resultatdialoger även framöver ges hög prioritet. Vidareutvecklingen av resultatstyrningen utgår från de riktlinjer som regeringen angav i den förvaltningspolitiska propositionen Statlig för - valtning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136). De centrala punk- terna för utvecklingen som angavs i nämnda proposition var: -förbättrad resultatinformation till , -starkare politiskt engagemang i styrningen, -fortsatt verksamhetsanpassning av styrningen, -utveckling av arbetsformer. Resultatstyrningen och den finansiella styrningen, som utgör den eko- nomiska styrningen i staten, skall gemensamt skapa förutsättningar för förbättrad information och ökad kunskap om den statliga verksam hetens resultat och utvecklingsbehov m.m. och därmed ge bättre underlag inför beslut om mål, inriktning och resursfördelning. Den ekonomiska styr- ningen i staten skall bidra till god kontroll av statens finanser, en resurs- fördelning i enlighet med politiska prioriteringar och en effektiv resurs - användning. Den ekonomiska styrningen fyller även en viktig funktion i förhållan- det till förvaltningspolitikens övriga styrmedel genom att alla beslut som får ekonomiska konsekvenser skall ingå i den årliga budgetprocessen. Det sker genom att ekonomiska förutsättningar och mål för de statliga verksamheterna läggs fast, men också genom att verksamhetsstyrningen till största delen sker inom ramen för budgetprocessen och de styr- dokument som ingår i denna. Arbetet med att utveckla resultatstyrningen har bl.a. resulterat i gemen- samma principer för målformuleringar, ett ökat verksamhetsfokus i stats- budgeten samt vägledningar för uppföljnings- och utvärderingsstrategier. En viktig utgångspunkt för utvecklingen av den ekonomiska styr - ningen är att förbättra möjligheterna att relatera mål till budgeterade kostnader och att ställa resultatet av verksamheten mot faktiska och totala kostnader. I de riktlinjer för utvecklingsarbetet, som har ställt sig bakom (bet. 1999/2000:FiU13), anges att den förbättrade kopp - lingen skall åstadkommas genom att beslutar om mål och kostnader i en verksamhetsstruktur. Förslag om att reformera den eko- nomiska styrningen har presenterats i departementspromemorian Eko- nomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63). Departe- mentspromemorian har remissbehandlats och bereds vidare. Resultatstyrningen har en bestämd betydelse inom ramen för den ekono- miska styrningen, som innebär att målen i form av myndighets prestatio- ner eller effekter i samhället i större eller mindre utsträckning kopplas till en statlig resursinsats. Den statliga sektorn omfattar en stor mängd verk- samheter och åtaganden i form av offentliga tjänster, inkomst- och resursöverföringar samt normgivning. De enskilda verksamheternas syfte, karaktär och förutsättningar varierar emellertid och resultatstyrningen måste därför anpassas till olika behov. Den måste med andra ord verksamhetsanpassas. Det innebär att utformningen av resultatstyrningen påverkas av flera faktorer, bl.a. andra förvaltnings- politiska styrmedel, hur stor den statliga resursinsatsen är, vem som är utförare, beslutssituation och tidsperspektiv. Styrningens utformning på- verkas även av sådant som förändringar i omvärlden, den samhälls- ekonomiska utvecklingen, beteendeförändringar, etc. I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet anges att styrningen av myndigheterna måste utvecklas och verksamhetsanpassas. I detta syfte är en av åtgärderna att en seminarieserie skall genomföras med departement och myndigheter för att utveckla en bättre och mer verksamhetsanpassad styrning. Avsikten är att det skall genomföras departementsvisa seminarier, där deltagarna utgörs av departements- ledningar och de myndighetsledningar som sorterar under respektive departement. Seminarierna är början på en process för att kontinuerligt skapa en bättre styrning genom regelbundna informella och formella kontakter. Utveckling av mål- och resultatdialogerna En regelbundet återkommande mål- och resultatdialog med myndighets- cheferna är ett viktigt instrument i regeringens styrning av myndig- heterna. Ett grundläggande syfte är att följa upp myndigheternas verk- samhet och utifrån denna kunskap diskutera verk- samheten i ett framåtriktat perspektiv. Den årliga dialogen ger också myndighetschefen möjlighet till ett personligt planeringssamtal med sin politiska ledning. Mål- och resultatdialogen består av två delar: -Verksamhetsdiskussionen utgör en återkoppling och avstämning av verksamhetens mål, resultat och effekter, kompetensförsörjning, jäm - ställdhet, kvalitetsarbete och organisation m.m. Återkoppling ges också på myndighetens årsredovisning. Med måluppfyllelsen som grund diskuteras och vid behov preciseras regeringens styrning av myndigheten. -Planeringssamtalet ger myndighetschefen tillfälle att direkt med departementsledningen diskutera sin arbetssituation och sitt behov av att utveckla och förändra sitt ledarskap. Mot bakgrund av de stora skillnaderna mellan myndigheterna bl.a. när Skr. 2000/01:151 det gäller verksamhet och storlek måste såväl resultatdialogen som styr - ningen i övrigt anpassas till respektive myndighet. För t.ex. en ny myn - dighet fokuseras dialogen naturligen på måldiskussioner och den fram - tida verksamheten. Dialogen vid en myndighet som är föremål för över - syn inriktas snarare på verksamhetsresultatet som ett underlag för fram - tida förändringar. Ett långsiktigt utvecklingsarbete för att höja kvaliteten på dialogerna mellan departementsledning och myndighetschefer pågår inom . Regeringens årliga uppföljning av mål- och resultatdia- logerna visar en kontinuerlig ökning i antalet genomförda verksamhets- diskussioner. /96 till 2000 har antalet dialoger ökat från ca 110 till knappt 170 genomförda mål- och resultatdialoger . Inför dialogerna har utvecklings arbetet resulterat i omarbetade råd för departementens planering och upplägg ning av mål- och resultat- dialogerna. 8 Staten som föredömlig IT-användare Regeringens bedömning: Informationstekniken är ett kraftfullt redskap för ökad tillgänglighet, öppenhet, insyn och effektivitet. Den är också ett viktigt medel för att möta de stora pensionsavgångar förvaltningen står inför . ligger internationellt i en tätposition när det gäller att utnyttja informationstekniken för att skapa en mer till- gänglig och serviceinriktad offentlig förvaltning. Den stora spridningen av datorer och Internet i de svenska hemmen ger goda förutsättningar för en snabb utveckling av en kostnadseffektiv elektronisk förvaltning. De statliga myndigheterna skall vara 24-timmarsmyndigheter, dvs. myndig- heter som medborgare och företag kan nå elektroniskt dygnet runt för informationsinhämtande och ärendehantering. I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) har regeringen lagt fast att den statliga förvaltningen skall vara ett före- döme som aktiv användare av informationsteknik i den egna verksam- heten och i samverkan med företag och medborgare. 8.1Stor spridning av datorer och Internet I ett internationellt perspektiv tillhör de ledande länderna när det gäller befolkningens tillgång till persondatorer och Internet. Tre fjärde- delar av befolkningen hade en dator i hemmet. var motsvarande tal . Att andelen ökat så kraftigt beror till stor del på möjligheten att köpa dator via arbetsgivaren genom s.k. personalköpsavtal. Mer än 1,3 miljo- ner datorer har köpts med dessa avtal och en fjärdedel av befolkningen hade utnyttjat denna möjlighet. Detta motsvarar en tredjedel av alla med dator i hemmet. Även tillgången till Internet i hemmet, på arbetet eller i skolan är hade möjlighet att använda Internet. är en ökning då drygt hälften var anslutna. Den stora spridningen av persondatorer med Internetanslutning har också inneburit en kraftig ökning i utnyttjandet av de elektroniska tjäns- ter som erbjuds via Internet. har användningen av elektroniska banktjänster ökat mest av de tjänster som undersökts. sina räkningar via Internet. Kontakterna med den offentliga förvaltningen via Internet har också ökat kraftigt. procent Internet för att ta kontakt med eller uträtta ärenden hos statliga I en internationell jämförelse ligger således långt framme när det gäller att skapa ett informationssamhälle för alla. är medborgarnas tillgång till Internet av avgörande betydelse. procent av den svenska befolkningen har tillgång till Internet innebär unika möjligheter för den offentliga förvaltningen. moderna informationstekniken skapar förutsättningar för en förvaltning som är mer tillgänglig för medborgarna och för att utveckla ännu bättre och mer användbara elektroniska tjänster. Regeringens mål med det arbete som sammanfattas i begreppet 24- timmarsmyndighet är att förenkla och förbättra samhällsservicen till medborgare och företag. Det innebär att tillgången till service skall vara oberoende av tid och plats, att kontakterna med myndigheterna skall göras enklare och att kvaliteten i servicen skall förbättras. Informations- tekniken skall användas för att underlätta för medborgarna att få tillgång till information, som möjliggör ett aktivt deltagande i beslutsprocesserna i den offentliga förvaltningen. Den skall också användas för att öka med- borgarnas insyn och möjligheter att följa handläggningen och lämna syn- punkter i enskilda ärenden. Härigenom stärks demokratin och öppen - heten. Övergången till 24-timmarsmyndigheter kräver resurser i form av engagemang hos personal samt investeringar i strukturering av informa- tion och i informationsteknik. Men den ger också klara fördelar för myn- digheterna själva. Allmän tillgång till elektronisk information och själv- service kan ge stora effektivitetsvinster. Ökad användning av informationsteknik ger också bättre förutsätt- ningar att möta de stora pensionsavgångar som väntas i förvaltningen . Nya och mindre personalkrävande arbetssätt gör det möjligt att bibehålla en fortsatt hög kvalitet i myndigheternas service. Stimulerande och kompetensutvecklande arbetsuppgifter i sam- band med den nya tekniken kan också öka förvaltningens attraktionskraft som arbetsgivare för yngre generationer. Utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter får inte stå i motsättning till traditionella och invanda kontaktformer. Samhällsservicen måste vara tillgänglig via olika kanaler som personliga möten, vanliga brev, avance- rad telefonservice, persondatorer och digital-TV. möjlighet att använda sig av den form som passar bäst i varje enskilt fall. 2000/01:151 är det uppenbart att informationstekniken är ett kraftfullt red- skap för ökad tillgänglighet, öppenhet, insyn och effektivitet. Därför måste målet för varje myndighet vara att all information och service som med bibehållen eller ökad kostnadseffektivitet kan tillhandahållas elek- troniskt också skall göras så. Det är sedan myndigheternas sak att se till att de elektroniska tjänsterna utformas och tillhandahålls på ett sådant sätt att de kan användas av alla och inte utestänger grupper av med bor- gare. Som ett led i utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter gav regeringen Statskontoret i uppdrag att ta fram ett förslag till kriterier för begreppet 24-timmarsmyndigheter.