prop · GO0365 · 2001-01-01 00:00:00 — Med detta menas att alla länder måste iaktta kraven i direktivet, men att det enskilda medlemslandet har rätt att gå längre. Erfarenheten har visat att om ett medlemsland har infört strängare regler på nationell nivå, kan detta höja ambitionsnivån i det gemensamma EU-arbetet. har EU:s arbete med kemikalier kritiserats bl.a. för att arbetet med riskbedömning och riskhantering av existerande ämnen gått alldeles för långsamt. Vid det informella miljöministermötet i uttalade kommissionen att den avsåg utarbeta en strategi för kemikalier. Vid sitt möte antog miljörådet slutsatser som underströk behovet av att utarbeta en integrerad och sammanhängande strategi för EU:s framtida kemikaliepolitik. En hög grad av skydd för människors hälsa och miljön i en snabbt ökande marknad för kemikalier samt en ändamålsenlig funktion av den inre marknaden angavs som ett syfte. Den framtida kemikaliepolitiken skulle enligt rådet återge försiktighetsprincipen och principen om en hållbar utveckling. Vid det informella miljöministermötet i fortsatte diskussionerna om en framtida kemikaliepolitik inom EU. Bland annat lyftes frågan om databrist för många kemikalier fram. Vid mötet diskuterades också behovet av en gemensam produktpolicy samt sambandet mellan en kemikaliepolicy och en produktpolicy. Vid miljörådets möte uppmärksammades en rad brister i den nuvarande kemikaliepolitiken. Rådet konstaterade i sina slutsatser, bl.a. mot bakgrund av att riskbedömningar enbart utarbetats för ett mycket litet antal existerande ämnen, att det nuvarande tillvägagångssättet knappast kommer att kunna leda till de riskbegränsningar som bedömdes nödvändiga till skydd för människors hälsa och miljö. Dessutom betonades vikten av att etablera ett mer flexibelt synsätt där en fullständig riskbedömning inte alltid behöver vara nödvändig för att förbereda åtgärder för riskhantering. Även vikten av att etablera strategier för att uppnå effektiva åtgärder för riskhantering för sådana ämnen som kan orsaka hot om allvarlig eller irreversibel skada på människors hälsa eller miljö betonades. Att stimulera till utbyte av farliga ämnen mot mindre farliga ämnen angavs också som viktigt. Europeiska kommissionen arbetar med att ta fram ett förslag till kemikaliestrategi som den avser att presentera . Kommissionen förbereder dessutom en grönbok om en integrerad produktpolitik (IPP). sker det en omfattande handel med varor över nationsgränserna. De varor och kemikalier som används i är till övervägande delen tillverkade eller framställda i något annat land. Därför är det viktigt för att på internationell och europeisk nivå aktivt och kraftfullt verka för att farliga ämnen skall fasas ut för att därigenom göra det möjligt att nå målet Giftfri miljö. Genom att arbeta för en omställning i mer miljöanpassad riktning inom hela unionen kan också utsläppen av farliga ämnen till luft och vatten begränsas. Därmed minskas risken för spridning av farliga ämnen till via luft och vatten. Det är också viktigt att EU:s regelsystem används på ett optimalt sätt. Åtgärder som innebär kostnader, t.ex. framtagande av information om ämnen, underlättas ju fler länder som deltar i arbetet och ju fler företag som kan dela på kostnaden. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att det är synnerligen angeläget att verka för att den EU-gemensamma kemikaliestrategi som utformas får ett innehåll som kan bidra till att lösa många av de frågor som har betydelse för möjligheterna att nå en giftfri miljö. Avvaktan på framgångar i EU-arbetet får dock inte leda till en brist på nationella initiativ. Det är också viktigt att försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen är vägledande för arbetet med att begränsa risker från användningen av kemikalier som sådana och i varor. kommer också att aktivt delta i kemikaliesäkerhetsarbetet inom andra internationella organisationer. 8 Delmål för att nå en giftfri miljö Delmålen inom Giftfri miljö har lagts upp på ett sådant sätt att de bildar ett system för att lösa problemen inom området. Vissa av delmålen bygger delvis på att andra delmål uppnås. Så kan t.ex. delmål 3, om utfasning av ämnen med särskilt farliga egenskaper, inte nås fullt ut om kunskap inte finns om egenskaperna hos de ämnen som hanteras på marknaden (delmål 1). Att delmålen delvis bygger på varandra gör att vissa delmål måste uppnås relativt snabbt om generationsmålet skall kunna nås. 8.1 Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper 8.1.1 Delmål 1 Regeringens förslag: skall det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden. För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t.ex. efter inledande översiktliga tester bedöms som särskilt farliga skall uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga tidigare än 2010. Samma krav på uppgifter skall då gälla för såväl nya som existerande ämnen. skall det även så långt möjligt finnas uppgifter om egenskaperna hos alla oavsiktligt framställda och utvunna kemiska ämnen. och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. har för ämnen som hanteras i medelhöga och höga volymer föreslagit att kraven på uppgifter om egenskaper skall finnas respektive . Remissinstanserna: Det råder en bred enighet bland remiss- instanserna om att kunskapen om ämnens hälso- och miljö egenskaper måste öka. Kemikontoret liksom m.fl. delar denna syn, men anser att tidsplanen är alltför ambitiös. De anser också att omfattningen av kraven måste behovsanpassas och inte alltid vara de samma som för nya ämnen. Vissa andra remissinstanser, t.ex. och kommun tycker att tidsplanen för högvolymämnen är rimlig, men att kraven för övriga ämnen borde inträffa tidigare. anser också att det bör övervägas om inte ekonomiska styrmedel, riktade mot ämnen för vilka kunskap saknas, skulle kunna påskynda testningen avsevärt. anser vidare att för att stärka efterlevnaden av kunskapskraven också felaktig eller undermålig inrapportering bör vara kopplad till sanktioner som kan utdömas om myndigheterna vid exempelvis stickprov finner brister. Skogs- och Lantbruksakademien tycker att satsningar bör göras för att samla ny kunskap, så att arbetet kan göras fortare än . menar att nya förbättrade analysmetoder kan behöva tas fram inför testningen. , och () anser att målet behöver kompletteras vad avser ämnen som uppstår oavsiktligt i samband med produktions- processer, förbränning m.m., eller som uppstår genom omvandling av ämnen som framställts avsiktligt. i delar denna uppfattning och menar också att kunskapen om synergieffekter måste öka. i (LO) anser att det är motiverat att ställa särskilt höga krav på högvolymkemikalier och menar att kraven på denna kunskap inte får sänkas. Om det inte skulle vara möjligt att få gehör för kraven på högvolymkemikalier är det därför enligt LO bättre att skjuta fram tidsgränsen än att sänka kraven på kunskap. Skälen för regeringens förslag: Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är grundläggande för allt säkerhetsarbete på kemikalieområdet, och därmed också en viktig förutsättning för att skydda den biologiska mångfalden och människors hälsa. Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är också en förutsättning för att kunna bedöma vilka ämnen som omfattas av lagstiftning samt av regeringens beslutade riktlinjer för kemikaliepolitiken. Flera av de andra delmålen inom Giftfri miljö blir svåra att uppnå om detta delmål inte nås . Det innebär också att om delmål 1 inte uppnåtts till 2010 så finns det stor risk för att det av antagna övergripande miljökvalitets- målet Giftfri miljö inte kan nås. är kunskapsbristen beträffande kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper mycket stor. Som nämnts i kapitel 4 finns det krav på kunskap om egenskaperna hos nya ämnen som släpps ut på marknaden medan detta inte krävs för existerande ämnen. Endast för en liten del av de existerande ämnena finns grundläggande kunskaper om deras egenskaper. Regeringen anser att det inte är rimligt att kraven på kunskap för existerande ämnen är lägre än vad de är för nya ämnen. Den som hanterar ett ämne måste ha rätt att få veta om ämnet har farliga egenskaper, helt oberoende av om ämnet har funnits länge på marknaden eller om det är ett nytt ämne. Med tanke bl.a. på den testningskapacitet som finns på laboratorier behövs för genomförandet av testningen av det stora antalet existerande ämnen. Regeringen förordar därför ett stegvis förfarande, där kraven på att ämnena måste vara testade infaller först för ämnen som tillverkas eller importeras i höga volymer (> /år) och därefter för ämnen i medelhöga volymer (10-1 000 ton/år) och sist för ämnen i låga volymer (<10 ton/år). Regeringen anser att rimliga tidpunkter för krav på information kan vara för ämnen i höga volymer och 2009 för ämnen i medelhöga volymer. Skälet till att högvolymkemikalier bör testas först är att dessa kan ge upphov till störst exponering av människor och miljön. Det kan dock finnas skäl att utöka kraven på kunskap för ämnen som används i lägre volymer om de kan misstänkas ha sådana egenskaper som utgör en särskild risk. Kemikontoret har i sitt remissyttrande pekat på att behövs för att genomföra testerna enligt delmålet, bl.a. mot bakgrund av att laboratorieresurserna är begränsade. Regeringen anser dock att delmålet behöver nås . Skälen till detta är att så länge som kunskap saknas om ämnens egenskaper finns det risk för att ämnena hanteras felaktigt och därför kan leda till skador. Delmålet har också stor betydelse för möjligheterna att nå övriga delmål. Om det skall vara möjligt att nå generationsmålet, som innebär att miljön skall vara fri från ämnen som kan skada människor och miljö, måste vi ha kunskap som gör att vi kan identifiera ämnen med farliga egenskaper . Det kan visserligen finnas problem med att laboratorieresurserna inte räcker till, men regeringen anser att är en så att det finns utrymme för att under den tiden successivt bygga ut laboratorie- kapaciteten och utveckla ytterligare försöksdjursfria testmetoder. Tillsynsmyndigheterna bör följa marknaden när det gäller laboratorierna så att kvalitet och kompetens upprätthålls. Det finns också en samsyn internationellt på att problemen med den stora kunskapsbristen måste åtgärdas och flera initiativ för ökad kunskap har redan tagits. Bl.a. har () startat ett program som syftar till att få industrin att ta fram information för ca 3 000 ämnen . Kemikalieindustrins internationella samarbetsorgan, (), har tagit ett initiativ som innebär att information skall tas fram för ca 1 000 ämnen . Regeringen har valt tidpunkterna i delmålet, vid vilka informationen om ämnenas egenskaper skall vara framme, så att de skall harmonisera med de initiativ som redan har tagits. Ämnen med farliga egenskaper kan, vid sidan av de avsiktligen framställda eller utvunna ämnena, också uppstå oavsiktligt. Regeringen delar den syn som m.fl. framför att även denna fråga behöver lösas för att målet Giftfri miljö skall nås. Det är därför viktigt att testkraven inte bara omfattar de ämnen som avsiktligen produceras, utan också täcker in de ämnen som kan uppstå vid nedbrytning av dessa ämnen, om det finns skäl att anta att nedbrytningsprodukterna kan ha farliga egenskaper. Farliga ämnen kan också uppstå i t.ex. industriella processer eller vid förbränning. 8.1.2 Strategier för att nå delmål 1 Regeringens bedömning: bör verka för att det ställs krav på kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper inom EU. Detta kan ske genom att ändras så att samma krav ställs på såväl nya ämnen, som skall släppas ut på den gemensamma marknaden, som på existerande ämnen. Ämnen som inte uppfyller kraven bör inte få förekomma på marknaden. bör också verka för att ändras så att företagen får ett tydligt ansvar för att bedöma riskerna med de ämnen som de tillverkar eller importerar samt vidta behövliga åtgärder för att begränsa riskerna. bör såväl inom EU som på nationell nivå verka för en kraftfull satsning på utveckling av testmetoder som kan minska behovet av försöksdjur. och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till att EU väljs som den huvudsakliga arenan för genomförandet av delmålet. i (LO) anser att det är principiellt riktigt att ställa samma krav på alla ämnen som finns på marknaden eftersom man såväl i yrkeslivet som i allmän användning likabehandlar nya och gamla kemikalier. Flera remissinstanser berör frågan om att testkraven kommer att öka antalet djurförsök. påpekar, liksom många andra, vikten av att tillämpa alternativa metoder till djurförsök och att utveckla nya metoder som leder till avsevärt färre djurförsök. anser föreningen att djurförsök, när alternativ inte står till buds, möjliggör en totalt sett minskad påverkan på djur och biologisk mångfald i ekosystemen och därför ofta är försvarbara. Skogs- och Jordbrukets forskningsråd tror att bedömning av möjligheterna att utveckla alternativa metoder är alltför optimistiska. pekar på behovet av att använda hela djur, både i tester men också i forskning som syftar till att utveckla alternativa metoder. () understryker vikten av att den målsättning för den svenska försöksdjuranvändningen som regeringen lagt fast inte urholkas. CFN menar att det bör bli fråga om en balansgång där samhällets intressen av säkerhet för människan och miljön ställs mot de berättigade kraven på en djurskyddsmässig rimlig användning av djur. Stiftelsen utan djurförsök påpekar i sitt remissvar att arbetet med att testa samtliga existerande kemikalier med dagens metoder kan innebära att omkring 14 miljoner djur kommer att utsättas för djurförsök om inga särskilda åtgärder vidtas för att motverka detta. Stiftelsen anser därför att en tidsplan för när validerade alternativa testmetoder bör finnas tillgängliga bör tas fram och kraven på testning av existerande kemikalier bör skjutas upp i de fall man kan anta att validerade alternativa testmetoder finns tillgängliga . Stiftelsen anser vidare att bör upprätta en handlingsplan för arbetet med att utveckla, standardisera och validera försöksdjursfria testmetoder, samt för hur validerade metoder skall fås internationellt accepterande snabbare . Skälen för regeringens bedömning: I finns stöd för att ställa krav på kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper. anger dock inte i detalj vilka uppgifter som behöver finnas. Kemikalier tillverkas över hela världen. Den svenska tillverkningen av kemikalier är relativt begränsad. Regeringen anser att detaljerade krav på kunskap om kemiska ämnens egenskaper behöver ställas. För att sådana krav skall vara verkningsfulla och realistiska måste ansvaret för att ta fram uppgifter delas mellan de företag som tillverkar ämnena. Det bästa vore att krav på att ta fram kunskap om kemiska ämnen kunde ställas globalt, men eftersom det sannolikt tar att arbeta fram ett sådant system anser regeringen att kraven i första hand bör ställas inom EU. Kostnaderna för att testa kemikalier kan på så vis fördelas mellan tillverkare i flera länder. bör driva frågan inom ramen för den kemikaliestrategi, som utarbetas av kommissionen. För att kravet på kunskap verkligen skall genomföras fullt ut krävs styrning via regler. Antingen kan befintliga regler om existerande ämnen ändras så att de omfattar kunskapskrav eller så kan nya regler införas särskilt med detta syfte. har i sitt betänkande visat hur EU:s befintliga regler skulle kunna ändras för att tillgodose behovet av att ta fram kunskap. Det är viktigt att datum anges för när informationen om ämnena skall finnas framme, att denna information rapporteras in till kommissionen, samt att ämnen som inte uppfyller informationskraven efter angivna datum inte längre får sättas på marknaden. Om information enligt kraven saknas för ett ämne bör det behandlas som ett nytt ämne, vilket innebär att det skall omfattas av kraven på förhandsanmälan innan det får sättas ut på marknaden igen. Den information som rapporteras in till kommissionen bör i möjligaste mån göras tillgänglig för myndigheter, forskare, företag och allmänheten. Kraven på de tester som skall utföras för nya ämnen varierar beroende på hur stora volymer av ämnen som avses tillverkas eller importeras. Tester av t.ex. fortplantningsstörningar och cancer- framkallande förmåga är förhållandevis komplicerade och tidskrävande. Krav på sådana tester ställs bara för ämnen som är tänkta att förekomma i större volymer. Det är rimligt att det på motsvarande sätt skall kunna ställas högre krav på de existerande ämnen som tillverkas eller importeras i höga volymer, eftersom det finns en större potential för exponering av ämnen i höga volymer. finns en möjlighet för myndigheterna att modifiera kraven på testning av högvolymkemikalier från fall till fall. När ett mycket stort antal existerande ämnen skall testas blir dock ett sådant system alltför komplicerat. Därför bör ett stegvis förfarande eftersträvas, där ett visst testresultat på en nivå med automatik styr behovet av vilka ytterligare tester som skall utföras, oavsett ämnets volym. avser också att verka för att hänsyn tas till den totala volymen av ett ämne som finns på marknaden när krav ställs på vilken kunskap om ett ämnes egenskaper skall finnas framme. Kraven på testning måste utformas så att det både för nya och gamla ämnen skall gå att avgöra om ämnena omfattas av de kriterier som anges i delmål 3, se avsnitt 5.3.1. Det innebär att testkraven som ställs på nya ämnen måste vidareutvecklas. Exempelvis måste krav ställas på att ämnen som inte är lättnedbrytbara testas vidare med avseende på halveringstid. Likaledes måste biokoncentrationsfaktorer tas fram i större utsträckning, för att avgöra vilka ämnen som uppfyller kriterierna med avseende på bioackumulering. Testkrav på hormonstörande effekter bör också införas så snart standardiserade testmetoder har tagits fram. Vissa modifieringar i testkraven kan behöva göras för grupper av ämnen för att lösa praktiska problem med t.ex. låg vattenlöslighet. Arbete pågår med att göra särskilda anpassningar av testkraven i de fall det är nödvändigt. Det är viktigt att de uppgifter om ämnena som tas fram av företagen snabbt omsätts i riskbedömningar och, om så behövs, även i riskbegränsande åtgärder. finns regler inom EU för riskbedömningar av såväl nya som existerande ämnen. Dessa regler är utformade så att information om ämnenas egenskaper och användning rapporteras av företagen, medan själva riskbedömningen görs av myndigheterna. har sådana riskbedömningar endast inletts för ett drygt hundratal existerande ämnen. När information tas fram för alla ämnen på marknaden är det inte rimligt att myndigheterna skall utföra riskbedömningarna. Systemet bör därför ändras så att företagen får ett tydligt ansvar för att göra riskbedömningar och vidta behövliga försiktighetsåtgärder. Däri ingår också att lämna information om ämnenas egenskaper till användare i senare led. Myndigheterna bör inrikta sina resurser på att granska riskbedömningarna för de ämnen där riskerna kan antas vara störst. Att testa kemikaliers hälso- och miljöfarlighet med dagens metoder medför att djurförsök krävs. Dessa är både dyra och tidskrävande. Regeringen anser att det finns skäl att utveckla metoder för testningen av ämnena på ett sådant sätt att antalet djurförsök begränsas. En strategi kan vara att inledande översiktliga tester (screeningtester) görs med in vitro- metoder. Regeringen avser att verka för att ett förfaringssätt liknande detta införs inom EU i de fall acceptabla metoder finns tillgängliga. På så sätt kan såväl djurs lidande som tid och pengar sparas. Det är därför viktigt att såväl nationellt som inom EU kraftfullt verkar för att testmetoder som begränsar antalet djurförsök utvecklas och utvärderas, så att de kan ligga till grund för förändrade standarder. Införandet av ett stegvis förfarande som regeringen föreslagit i avsnitt 5.1.1. kompletterat med screeningmetoder enligt ovan för att urskilja vilka ämnen som är farliga eller särskilt farliga skulle också bidra till att minska antalet djurförsök. Testkraven enligt måste därför förändras i takt med att nya testmetoder som kräver färre djurförsök kommer fram. Regeringen avser att verka för en utvärdering av vilka försöksdjursfria testmetoder som kan ersätta de metoder som används . En sådan utvärdering bör också bedöma det fortsatta behovet av metodutveckling och behovet av resurser. Regeringen avser att i en skrivelse ge en beskrivning av de frågor som hör samman med användningen av försöksdjur. Skrivelsen är avsedd att ge fördjupade upplysningar om bl.a. verksamhetens omfattning, ändamål, kraven på verksamheten i bl.a. djurskyddslagstiftningen, de etiska övervägandena och de resultat som uppnås genom användningen av försöksdjur. Det kommer också att ges exempel på metoder som ersätter eller förfinar alternativt minskar användningen av försöksdjur. Det är också viktigt att kraven på testning ses tillsammans med kraven på utfasning av ämnen med vissa särskilt farliga egenskaper. Enligt förslagen i delmål 3 avser att verka för att ämnen som har vissa egenskaper bör fasas ut. De egenskaper som avses är bl.a. svårnedbrytbarhet och bioackumulering. Metoderna för att testa dessa egenskaper kräver förhållandevis få försöksdjur. Om ett ämne först undersöks med avseende på dessa egenskaper och man finner att ämnet omfattas av kraven på utfasning finns det i princip inte skäl att göra ytterligare tester såvida det inte fortsättningsvis kommer att användas efter dispens. Även om kraven på testning är tänkta att rikta sig mot de enskilda företag som tillverkar eller importerar ett ämne är det viktigt att företagen hittar former för samverkan när tester skall utföras. Det finns ekonomiska drivkrafter för detta, som en samverkan bidrar till att minska antalet tester och därmed ett minskat behov av djurförsök. 8.2 Miljö- och hälsoinformation om varor 8.2.1 Delmål 2 Regeringens förslag: skall varor vara försedda med hälso- och miljöinformation om de farliga ämnen som ingår. och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till delmålet. Flera remissinstanser betonar vikten av att systemet, för att vara effektivt, måste gälla på EU-nivå och helst på global nivå. anser att varor bör förses med innehållsdeklaration. menar att konsumenternas roll är central och ser det därför som angeläget med ett miljömärkningssystem som omfattar fler produktgrupper än på det sätt som utredningen föreslår. Detta bör dessutom kompletteras med ett internationellt Internetbaserat system för konsumentinformation. Byggsektorns Kretsloppsråd pekar på att delmålet innebär kostnader för näringslivet men att ett sådant system kan vara ett hjälpmedel i arbetet med att systematiskt byta ut farliga ämnen i varor. Rådet påtalar också, i likhet med , m.fl., att det krävs utbildning för dem som skall ta emot informationen. Konsumenter i Samverkan menar att en grundläggande riktlinje inom kemikaliepolitiken måste vara att konsumenterna får bättre information om olika produkter, främst genom märkning men också i form av utbildning. De anser att konkreta åtgärder måste till för en utbildningsstrategi i skolorna och för vuxenutbildningen för att därmed snabbare uppnå det långsiktiga målet Giftfri miljö. lyfter fram behovet av ett ökat samarbete mellan myndigheter i frågor som rör miljöargument vid marknadsföring av produkter. anser att informationssystem måste vara utarbetade långt . () tycker att det behövs forskning kring hur kemikaliers hälso- och miljöpåverkan bättre kan vägas in i livscykelanalyser. tycker att miljöinformationen även bör omfatta inverkan på den fysiska kulturmiljön. i menar att kunskaper om hur farliga ämnen flödar i samhället måste byggas upp. Skälen för regeringens förslag: Regeringen gjorde i prop.