prop · GO0380 · 2001-01-01 00:00:00 — 7.1 Innebörden av tillsynsbegreppet Regeringens förslag: Det tydliggörs i socialtjänstlagen att har tillsyn över den socialtjänst kommuner och enskilda bedriver. förslag: Utredningen föreslår att det i socialtjänstlagen införs en bestämmelse som bl.a. klargör att tillsyn är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheten. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker förslaget. Många av länsstyrelserna ser en fara i att ge tillsynen en för snäv innebörd. Det begränsar utvecklingen att finna nya sätt att utöva tillsyn och sprida kunskap. Skälen för regeringens förslag: Den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter regering och riksdag beslutat. En aktiv statlig tillsyn syftar till att bevaka den enskildes rättssäkerhet och lagligheten i verksamheter men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över hela landet. Den statliga tillsynen har utvecklats mot en mindre grad av kontroll och med ökad tonvikt på uppföljning, utvärdering, kunskapsförmedling och rådgivning. Bakgrunden till denna utveckling är en medveten strävan att minska inslaget av detaljanvisningar och myndighetskontroll till förmån för ett mer aktivt arbetssätt. Regeringen kan dock konstatera att det alltsedan socialtjänstlagens tillkomst rått en viss oklarhet kring innebörden av tillsynsbegreppet. Som framgår av redogörelsen ovan används tillsyn som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter såsom normering, information och rådgivning. Det framgår t.ex. inte tydligt i lagstiftningen att uppgifter i förhållande till kommunerna definieras som tillsyn. Det har i olika sammanhang påpekats att oklarheter i tillsynsbegreppets innebörd bidrar till osäkerhet om hur tillsyn bör bedrivas. Det kan också finnas en risk för dubbelarbete mellan de båda tillsynsmyndigheterna eftersom deras roller till viss del är överlappande. Det kan därför finnas fördelar med att som utredningen föreslår, tydliggöra och avgränsa tillsynsbegreppets innebörd i lagstiftningen. En mer precis definition av tillsyn skulle också kunna ge bättre förutsättningar för nationell enhetlighet när det gäller hur länsstyrelserna bedriver sin tillsyn. Å andra sidan kan en snävare definition av tillsynen begränsa utvecklingen att finna nya sätt att utöva tillsyn och sprida kunskap. Denna invändning har framförts av många länsstyrelser. Det finns risk att verksamheten blir statisk och fattig på idéer, passiv och ineffektiv. Regeringen föreslår att det i socialtjänstlagen tydliggörs att har tillsyn över i länet. Detta innebär emellertid inte att länsstyrelsernas tillsynsuppgifter begränsas i förhållande till vad som gäller . Regeringen aviserade i samband med propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:126) att den skulle återkomma till med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontroll och genomförandet av demokratiskt fattade beslut (Ju 2000:06, dir. 2000:62). Regeringen avser att i detta sammanhang ytterligare belysa frågan om tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering. 7.2 Utökade tillsynsinstrument Regeringens förslag: skall ha rätt att inspektera all socialtjänstverksamhet som står under dess tillsyn och skall få inhämta de upplysningar och ta del av handlingar och annat material som krävs för tillsynen. ges vidare en utvidgad rätt att ingripa mot missförhållanden i vissa kommunala verksamheter. Om det föreligger något missförhållande i kommunala boendeformer för service och omvårdnad för äldre, bostäder med särskild service för funktionshindrade samt får förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag är dock betydligt vidare och ger bl.a. tillsynsmyndigheterna rätt att med föreläggande och vite ingripa mot missförhållande i hela verksamhet. Remissinstanserna: Många remissinstanser ställer sig bakom förslaget att förstärka tillsynsinstrumenten. Däremot finns viss tveksamhet till ett sanktionsinstrument som vite. JO påpekar att lagtexten delvis är oklar när det gäller i vilka situationer som en tillsynsmyndighet skall tillgripa ett föreläggande. menar att förslaget om vite är oacceptabelt. Länsstyrelserna i , , och är tveksamma till sanktionsinstrument som ger rätt att förelägga och utdöma vite. Flera länsstyrelser anser att påtalade missförhållanden löses bättre genom konstruktiv dialog och inte genom vite och föreläggande. Ett antal kommuner, bl.a. , och avstyrker förslaget med motiveringen att tillsammans med kommunerna skall försöka utveckla verksamhetens kvalitet och inte reducera sin roll till att vara kontrollorgan och klagomur. Skälen för regeringens förslag: har ingen formell rätt att inspektera verksamheten inom eller inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Även om utredningen inte redovisar några svårigheter för länsstyrelserna att kunna få de upplysningar och handlingar de begär, är det enligt regeringens mening rimligt att tydliggöra lagstiftningen på denna punkt. har som tidigare nämnts, enligt nuvarande 69 b § socialtjänstlagen, ett förstärkt tillsynsansvar för enskild verksamhet, entreprenadverksamhet och hem för vård eller boende. Det innebär bl.a. att kan ingripa mot missförhållanden genom att förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Regeringen anser att det finns behov att utvidga denna möjlighet till att gälla även tillsynen över ytterligare kommunala verksamheter utöver vad som gäller beträffande hem för vård eller boende. Det gäller särskilda boendeformer, bostäder med särskild service samt . I sådana verksamheter bedrivs ofta både hälso- och sjukvård och socialtjänst och tillsynen sker således genom olika tillsynsmyndigheter. Behovet av en bättre samordning av tillsynen motiverar att befogenheter i högre grad likställs med de befogenheter har när det gäller tillsynen över hälso- och sjukvården. Regeringen föreslår därför att ges rätt att rikta ett föreläggande att avhjälpa missförhållanden vid kommunala boendeformer och bostäder med särskild service enligt nuvarande 20 § andra stycket respektive 21 § tredje stycket socialtjänstlagen samt . uppgift är att bedöma kvalitet och säkerhet i den verksamhet som är föremål för tillsyn. Ett föreläggande skall innehålla uppgift om de åtgärder tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna avhjälpas. Lagrådet har ifrågasatt hur sanktionsmöjligheten böter skall kunna tillämpas när det är en kommun som är huvudman för verksamheten, och anfört att om sanktionsmöjligheter anses behövas även gentemot kommuner, en annan lösning bör väljas på denna punkt. Den ändring som regeringen föreslår innebär inte någon egentlig nyhet, utan är en utvidgning av vad som gäller . kan en länsstyrelse rikta ett föreläggande eller förbud mot verksamhet i form av hem för vård eller boende, och sanktionen böter kan användas när en kommun som driver en sådan verksamhet vidare i strid mot ett förbud. Lagrådet har ifrågasatt hur sanktionsmöjligheten böter skall kunna tillämpas när det är en kommun som är huvudman för verksamheten och anfört att en annan lösning bör väljas på denna punkt om sanktionsmöjligheter anses behövas även gentemot kommuner. Lagrådet har därvid utgått från att den gällande möjligheten att förbjuda fortsatt verksamhet endast omfattar enskild verksamhet. kan dock rikta ett föreläggande eller ett förbud mot verksamhet i form av hem för vård eller boende. Sanktionen böter kan också användas när en kommun driver en sådan verksamhet vidare i strid mot ett förbud. Den ändring som regeringen föreslår är därför inte någon principiell nyhet utan innebär endast en utvidgning av vad som redan gäller. Såvitt regeringen erfarit har det aldrig förekommit att en kommun i detta sammanhang blivit föremål för en bötessanktion. Som framgår av paragrafen skall ett åtal föregås av ett medgivande av socialnämnden, eller . Man bör kunna utgå ifrån att de missförhållanden som är anledningen till ett förbud regelmässigt kan rättas till i samråd med tillsynsmyndigheterna. Även om det således kan förutsättas att situationer där det blir aktuellt att utdöma böter för överträdelse av förbud som avser verksamhet i praktiken blir mycket sällan förekommande bör det ytterst finnas en möjlighet att utdöma böter, om det t.ex. skulle förekomma att den ansvarige medvetet nonchalerar förelägganden och därefter fortsätter att bedriva viss verksamhet i strid med förbud. Från principiell synpunkt kan det också ifrågasättas om det är rimligt att behandla och enskild verksamhet olika i detta avseende. Enligt allmänna straffrättsliga principer kan en juridisk person, exempelvis en kommun, inte bli föremål för böter utan sanktionen måste riktas mot en företrädare för den juridiska personen. Vem som är företrädare för kommunen kan variera och får utredas i det enskilda fallet. 7.3 Samordning av tillsynen Regeringens bedömning: En utökad samordning och samverkan mellan och länsstyrelserna i deras tillsynsfunktion är angelägen. Det pågående samarbetet mellan och länsstyrelserna i syfte att stärka tillsynsarbetet och utveckla tillsynen mot en större samordning och enhetlighet i tillsynen bör fortsätta. förslag: Utredningen föreslår att ges en tillsynsvägledande roll i fråga om tillsynen över . Remissinstanserna: Många remissinstanser föredrar ett mer långtgående förslag där tillsynsrollen förläggs till en myndighet. De som förklarat sig positiva till förslaget har sett utredarens förslag som ett steg på vägen mot en gemensam tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Samtliga länsstyrelser är kritiska mot förslaget. Man anser det vara oacceptabelt att ges rätt att förfoga över delar av uppgifter. anser att författningsförslaget bör kompletteras så att det tydligare uttrycker innebörden i roll. Skälen för regeringens bedömning: och har som tidigare nämnts olika roller i fråga om tillsyn över den kommunala . ansvarar för den operativa tillsynen genom uppgiften att följa de kommunala nämndernas tillämpning av socialtjänstlagen och även i övrigt se till att nämnderna fullgör sina uppgifter inom på ett ändamålsenligt sätt. roll är att på olika sätt följa och vidareutveckla . har formellt sett ingen särskild roll i förhållande till länsstyrelsernas uppgifter och ingen formell möjlighet att styra länsstyrelserna när det gäller hur dessa skall fullgöra sina tillsynsuppgifter. Däremot förekommer en väl utvecklad och delvis formaliserad samverkan mellan och länsstyrelserna i frågor som rör tillsyn över . Till skillnad från vad som gäller inom svarar via sina regionala tillsynsenheter ensam för tillsynen över hälso- och sjukvården. Den nuvarande tillsynsorganisationens effektivitet har ifrågasatts av flera skäl. Organisationen har ansetts hindra en nödvändig samordning av tillsynsresultat och metoder på nationell nivå som en förutsättning för att skapa en enhetlig tillämpning och möjlighet till gemensam utveckling av tillsynen. Många länsstyrelser har relativt små tillsynsfunktioner vilket kan leda till sårbarhet och försvåra tillsynsverksamheten. Det faktum att den regionala tillsynen över respektive hälso- och sjukvården sker genom olika myndigheter har på vissa hålla fört med sig samordningsproblem mellan regionala enheter och länsstyrelserna. Genom ÄDEL-reformen har kommunerna fått större ansvar för sjukvårdsinsatser i särskilda boendeformer för äldre och i bostäder för särskild service för funktionshindrade. I ungefär hälften av landets kommuner har kommunen också tagit över ansvaret för hemsjukvården i ordinärt boende. Svårigheterna med det delade tillsynsansvaret är särskilt tydliga inom dessa verksamheter. De boende har behov av såväl medicinska insatser och omvårdnadsinsatser som av sociala omsorgsinsatser. De förra omfattas av tillsyn medan de senare omfattas av länsstyrelsernas tillsyn. Även om problemen med samordning av den medicinska och sociala tillsynen är störst inom äldre- och handikappomsorgen förekommer samma problem på andra områden. Det gäller t.ex. inom missbrukarvården och den öppna vården av psykiskt sjuka där sociala och medicinska insatser ofta behövs parallellt. uttalade i sitt betänkande (bet.1996/97:SoU13) att tillsynen över äldreomsorgen bör förbättras. Tillsynen måste skärpas och inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet. Tillsynen måste också inriktas på att säkra kvalitet och kompetens i vården och omsorgen, så att de äldres självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet säkras. Informationen om möjligheten att klaga måste förbättras. Utskottet pekar också på hur uppdelningen mellan och regionala tillsynsenheter medför svårigheter och en otydlighet vid tillsynen i gränsområdet mellan och landstingskommunal verksamhet. Enligt utskottet bör övervägas om tillsynen kan läggas på samma statliga myndighet för såväl som hälso- och sjukvården för att härigenom skapa en slagkraftigare organisation. Det finns mycket som talar för att tillsynen över hälso- och sjukvården och bör organiseras och utövas enhetligt i en gemensam tillsynsmyndighet. Utredningen har övervägt detta och andra alternativ och stannar vid att föreslå att samordningen mellan länsstyrelserna och förstärks ytterligare genom att får en författningsreglerad ställning som tillsynsvägledare i förhållande till länsstyrelserna innefattande en rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd. För de verksamheter som gränsar till hälso- och sjukvården innebär detta att ges en formell rätt att styra länsstyrelserna så att samordning kan ske om, när och hur tillsyn skall ske i nämnda verksamheter. Regeringen konstaterar att behovet av en ökad samordning och samverkan mellan myndigheterna i deras tillsynsfunktion är angelägen. Däremot är regeringen tveksam till att formalisera denna samverkan genom att ge i uppgift att leda länsstyrelsernas tillsyn genom allmänna råd och föreskrifter. Enligt vad som också uttalas i betänkandet skulle förslaget leda till att länsstyrelserna förlorar en del av sin självständighet. Det bör inte bortses ifrån att detta kan leda till att länsstyrelsernas tillsyn inte kan anpassas till de regionala förhållandena och efter kunskapen om förhållandena i olika kommuner. En förändring av länsstyrelsernas självständighet i detta avseende kan leda till att deras auktoritet minskar. Förslaget innebär också oklarheter vad gäller ledningsfunktionen. Regeringen har i regleringsbreven för och länsstyrelserna pekat på nödvändigheten av att och länsstyrelserna i samverkan utvecklar tillsynen över för att kunna göra tillsynen effektivare. Enligt regeringens mening har därför de befogenheter som krävs för att kunna stödja, samordna och följa upp länsstyrelsernas tillsynsverksamhet. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla det omfattande arbete som äger rum mellan och länsstyrelserna för att samordna och effektivisera tillsynen över hela det sociala området. I detta arbete har i praktiken en tillsynsvägledande roll genom utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt genom att ge råd och stöd till den operativa tillsynsmyndigheten. Regeringen kan konstatera att det finns en enighet kring det nuvarande samarbetet och därmed en bra grund för fortsatt utvecklingsarbete. 8 Vårdplan för barn som behöver vårdas i ett annat hem än det egna Regeringens förslag: När ett barn behöver vårdas utom hemmet skall socialnämnden ansvara för att en vårdplan upprättas. Av vårdplanen skall det tydligt framgå vem som ansvarar för vad i genomförandet av planen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommitténs förslag begränsas dock till den situationen att ett barn skall placeras i ett hem för vård eller boende. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har lämnat synpunkter på utredningens förslag om individuell vårdplan. tillstyrker förslaget om individuella planer i sig, men ställer sig tveksam till själva begreppet. i anser att individuella vårdplaner bör omfatta allt behandlingsarbete som rör barn. anser att kravet på en plan inte bör begränsas till hem för vård eller boende utan gälla vid alla placeringar utom hemmet. Skälen för regeringens förslag: När ett barn placeras för vård i ett annat hem än det egna innebär detta ett stort ingrepp för såväl barnet som för dess familj. tar socialnämnden på sig ett stort ansvar för att barnet får en god vård. Barn och ungdomar som placeras utanför det egna hemmet har sällan en renodlad problembild och de befinner sig ofta i en komplicerad social situation. En övergripande vårdplan som innefattar barnets behov, behandlingsmål m.m. utgör en förutsättning för att socialnämnden skall kunna ta ett vårdansvar för barnet. Barnets behov i fokus Det övergripande syftet med den vårdplanen är att tydliggöra mål och medel utifrån det enskilda barnets behov. Vårdplanen utgör ett dokument där bedömning tydligt framgår för barnet och dess vårdnadshavare och blir på så sätt en bra utgångspunkt i arbetet med att genomföra vården. Vårdplanen tydliggör om det enskilda barnet har flera olika behov. Det kan t.ex. handla om olika behov när det gäller social situation, fysisk och psykisk hälsa samt utbildning. I de fall barnets problembild är komplex krävs ofta samarbete mellan barnets vårdnadshavare, och andra huvudmän. Med en vårdplan som tydligt och gemensamt avstamp i ett sådant samarbete skapas bättre förutsättningar för ett lyckat utfall av vården. Vårdplanen bör bidra till genomtänkta placeringar, vilket på lång sikt innebär en mer kvalitativ och effektiv användning av och andra vårdgivares resurser. Vidare torde den kostnad i resurser själva upprättandet av vårdplanen innebär, mer än väl kompenseras av de behandlingsmässiga vinster som vårdplanen ger. Bland annat handlar vinsterna om att tydlighet vid samtycket till vård ger mer välplanerade placeringar samt ett bättre underlag vid övervägande om fortsatt vård. Ökad rättssäkerhet för barnet och dess vårdnadshavare är vårdplan obligatorisk vid ansökan om vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. En vårdplan skall presenteras för länsrätten i samband med ansökan om vård och utgör i praktiken ett underlag för den enskilde att samtycka eller inte till vården. Detsamma gäller när socialnämnden skall avge yttrande enligt bestämmelserna i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Ett sådant yttrande skall bl.a. innehålla en plan över de åtgärder som nämnden avser att vidta beträffande den unge. Arten, omfattningen och varaktigheten av de åtgärder som nämnden avser att vidta skall framgå av planen. Barnets problembild är emellertid ofta densamma oavsett om barnet bereds vård på frivillig eller tvångsmässig grund. Skillnaden är att den frivilliga vården grundar sig på samtycke från barnets vårdnadshavare och i förekommande fall även barnet. För såväl barnet som för dess vårdnadshavare, vanligen en eller båda föräldrarna, är det ett rättssäkerhetskrav att det oberoende av placeringsgrund finns en individuell vårdplan vid en så pass ingripande åtgärd som en placering utanför hemmet utgör. måste på ett lättfattligt sätt kunna visa vilka syften som placeringen har och hur man ämnar uppnå dessa syften. Det är vidare viktigt att vårdplanen är realistisk och att den följs upp. föreslog att en vårdplan skulle upprättas vid beslut om vård vid hem för vård eller boende, s.k. HVB-hem. Det finns inga sakliga skäl för en sådan uppdelning. Barnets behov av en planerad vård är detsamma oavsett om barnet placeras i ett familjehem eller på ett HVB-hem. Placeringen är snarare ett led i vården och beroende av vilket vårdbehov barnet har. En vårdplan bör därför upprättas för alla barn som placeras utanför det egna hemmet. Tydlighet för barnet och dess vårdnadshavare, och andra huvudmän En noggrant utformad vårdplan utgör ett i flera avseenden viktigt dokument. Dels för att underlätta tydlighet och kommunikation mellan socialnämnden och barnet och dess vårdnadshavare, dels som underlag för uppföljning och utvärdering av vård och behandling av barnet. Vårdplanen kan också skapa tydlighet mellan olika huvudmäns ansvar. I planen skall även redovisas åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för. Det kan t.ex. handla om extra stödinsatser i skolan eller behandling inom barn- och ungdomspsykiatrin. I vårdplaneringen är det viktigt att så långt möjligt söka inkludera barnets vårdnadshavare, och i förekommande fall andra närstående. Familjens engagemang har visat sig vara en värdefull faktor för barnets behandlingsmotivation och utfall och underlättar även barnets återkomst till det egna hemmet. Vårdplanen utgör också ett viktigt dokument, inte minst för barnet och/eller dennes vårdnadshavare, för att kunna följa och förstå syftet med vården. Vårdplanens innehåll Innehållet i en vårdplan måste avgöras utifrån förhållandena i det individuella fallet. Det är därför inte lämpligt att i lag fastställa vad en vårdplan skall innehålla. Ett grundläggande krav på en vårdplan är dock att det tydligt framgår vilken vård som socialnämnden har för avsikt att anordna. Detta är en förutsättning för att barnet och dess vårdnadshavare skall kunna ta ställning till vården. Den form för vårdplan som utvecklats vid vård enligt LVU bör kunna vara tillämplig även vid vård som sker i frivillig form. Detta skapar förutsättningar för ett mer enhetligt system både för och det enskilda barnet oberoende av skälen till och formen för placeringen. Vårdplanen behöver sedan kompletteras med en behandlingsplan som beskriver hur insatserna skall genomföras. Vårdplanen tydliggör det enskilda barnets behov, hur dessa konkret skall täckas framgår i en behandlingsplan. Planen förutsätts bli undertecknad av vårdnadshavaren, barnet när han eller hon är , vårdgivaren samt handläggande tjänsteman hos den socialnämnd som beslutar om placeringen. Alla som berörs av vårdplaneringen blir på så sätt införstådda med vad som förväntas av just honom eller henne. Vårdplanen blir ett dokument att gemensamt konsultera och revidera så att den kontinuerliga uppföljningen av vården blir en angelägenhet för alla inblandade. Vid generella utvärderingar och planering för socialnämndens fortsatta arbete kan en genomgång av befintliga vårdplaner och deras resultat vara väsentligt. 9 Avskaffande av samhällsrepresentanter i de auktoriserade adoptionsorganisationernas styrelser Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling om samhällsrepresentanter i de auktoriserade adoptionsorganisationerna styrelser skall upphävs. Förslag från för Internationella Adoptionsfrågor (): I en skrivelse från föreslår att de bestämmelser i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling som reglerar samhällsrepresentanter i adoptionsorganisationernas styrelser och deras arbetsuppgifter skall upphävas. Kontakter med adoptionsorganisationer och samhällsrepresentanter: har diskuterat frågan om samhällsrepresentanternas arbetsuppgifter i den nya situationen med de auktoriserade organisationerna och med samhällsrepresentanterna. Inga vägande invändningar mot NIA:s förslag har framförts. Det har påpekats att samhällsrepresentanterna ibland stött organisationerna med råd i andra typer av frågor än förmedlingsbeslut. Likaså har de, genom den koppling till länsstyrelserna de i regel haft, stött länsstyrelserna i deras tillsyn av kommunernas verksamhet när det gäller familjehemsprövningar. Skälen för regeringens förslag: När lagen (1979:552) om internationell adoptionsförmedling tillkom (prop. 1978/79:108, bet. SoU 1978/79:41, rskr. 1978/79:346) förutsattes att adoptionsorganisationerna skulle fatta självständiga förmedlingsbeslut.