prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen har i en forskningspolitisk propositionen 2000/2001:3 Forskning och förnyelse betonat behovet av forskning som underlag för att nå miljökvalitetsmålen. Myndigheter som kan finansiera denna forskning är bl.a. och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Sådan forskning kan förbättra kunskapen om vilka åtgärder som har störst betydelse och är mest kostnadseffektiva för att nå miljökvalitetsmålen. Försöks- och utvecklingsverksamhet är också en viktig förutsättning för att miljökvalitetsmålen skall nås. Även denna form av insatser bör enligt regeringens bedömning i vissa fall kunna finansieras inom ramen för de medel som avsatts för forskning. Delmål 1 (åtgärdsprogram för sjöar, vattendrag och kustvatten) Förslaget överensstämmer med EG:s ramdirektiv för vatten som anger att medlemsländerna skall utarbeta åtgärdsprogram . Åtgärdsprogrammet skall innehålla samtliga de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå den miljökvalitet och de normer som anges i direktivet. Vidare skall det finnas en beskrivning av hur nationella lagar och förordningar kommer att bidra till målets uppfyllelse. En utförligare beskrivning av ramdirektivet finns under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13). Delmål 2 (minskade utsläpp av fosforföreningar) Det är inte möjligt att avgöra hur mycket tillförseln av fosforföreningar till sjöar, vattendrag och kustvatten kan minskas, bl.a. beroende på att tidigare utsläpp lagrats i mark och sjöbottnar och där fortsätter att läcka. I enlighet med kommitténs förslag bör därför delmålet formuleras så att utsläppen skall minska kontinuerligt. Inom ramen för rapporteringen till HELCOM arbetar , tillsammans med bl.a. () med att kvantifiera fosforutsläppen från såväl olika källor som olika geografiska områden. Regeringen avser att uppdra åt att med utgångspunkt i denna redovisning och i samverkan med berörda myndigheter , dock , lämna förslag till precisering av delmålet samt föreslå prioriteringar, åtgärder och finansiering. De största källorna till fosforbelastningen på sjöar och vattendrag utgörs av kommunala och enskilda avlopp. De svarar för närmare hälften av utsläppen, medan jordbruk och industri bidrar med en knapp fjärdedel vardera. Utöver tidigare nämnda åtgärder bör kommunerna genom information förmå hushåll med enskilda avlopp att minska användningen av fosfathaltiga tvättmedel. En annan möjlighet är att använda sorterande system för enskilda hushåll och fastigheter. Förutom de åtgärder som vidtas inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet bör jordbruket bättre anpassa användningen av fosfor. informerar lantbrukare om lämpliga åtgärder och den kommande utredningen från väntas också leda till förslag om ytterligare åtgärder. Delmål 3 (minskade utsläpp av kväveföreningar till havet) åtagande enligt Helsingforskonventionen att minska utsläppen års nivå motsvarar en minskning års nivå. har bedömt att en sådan minskning kräver långtgående åtgärder och föreslår en lägre ambitionsnivå med en minskning . Kommittén konstaterar också att generationsmålet inte kommer att nås med denna ambitionsnivå. De åtgärder kommittén föreslår medför dock i realiteten en minskning med års nivå, dvs. Denna bedömning utgår från aktuella uppgifter om omfattningen av industrins åtgärder, från den minskade deposition som skall nås enligt miljökvalitetsmålen luft (avsnitt 7) och Bara naturlig försurning (avsnitt 8) samt från effekten av anlagda och planerade våtmarker inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Därutöver finns viss potential att vidta ytterligare åtgärder inom bl.a. skogsbruket, fiskodlingen och avloppshanteringen. Att kunna styra anläggandet av våtmarker till de områden där de bäst behövs är också viktigt för att nå målet. Regeringen avser att uppdra åt att utreda möjligheterna att styra anläggandet av våtmarker till de områden där de är effektivast. För att nå målet om minskad kvävebelastning på havet är det också av största vikt att ta fram regionala, avrinningsområdesvisa mål och åtgärdsprogram baserade på de faktiska behoven av kvävereduktion i kustområdena. Sådana mål och åtgärdsprogram ingår i EG:s vattendirektiv som beskrivs i Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13). Förutom att vidta de åtgärder som ersätts inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet måste jordbruksföretagen anpassa sin gödsling så att överoptimala givor undviks och så att växtnäringsinnehållet i stallgödsel utnyttjas bättre. Skatten på handelsgödsel ger ett incitament att utnyttja stallgödseln effektivt. Det finns dock potential att ytterligare anpassa gödslingen och därmed öka effektiviteten. Informationsinsatser för att anpassa gödslingen pågår, bl.a. inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet. Användning av växtnäringsbalanser på gårdsnivå kan vara ett medel som bidrar till en effektiv växtnäringsanvändning. Frågan kommer även att behandlas i den förestående översynen av de miljöstyrande effekterna av avgifter och skatter. Denitrifikationen behöver öka, exempelvis genom anläggande av våtmarker eller andra åtgärder som förlänger uppehållstiden för vattnet. Vissa sådana åtgärder har vidtagits inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet. Vidare har regeringen beviljat medel för närmare 2 000 ha våtmarker inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Regeringen avser att, så länge dessa pågår, intensifiera informationen till kommuner och andra myndigheter om lokala investeringsprogram och våtmarker. Eftersom övergödningen är ett miljöproblem som tar mycket att komma till rätta med är det viktigt att föreslagna åtgärder kommer till stånd . Det behövs också beredskap för att vidta ytterligare åtgärder och utveckla nya styrmedel för att minska växtnäringsanvändningen i jordbruket om inte tillfredsställande resultat nås . Inom skogsbruket ger de vegetationszoner som enligt skogsvårdslagen (1979:429) skall sparas en minskning av närsaltläckaget vid avverkning. kommer i sin uppföljning av skogspolitiken att redovisa skogsgödslingens omfattning och betydelse samt effekten av ett eventuellt totalförbud. Delmål 4 (minskade utsläpp av ammoniak) Nedfallet av ammoniak bidrar till övergödningen av mark och hav och härrör till från inhemska källor. De svenska ammoniakutsläppen kommer till från jordbrukets djurhållning samt lagring och spridning av gödsel. Andra källor är vägtrafiken och industri- och energianläggningar. Regeringen bedömer att ambitionsnivån för delmålet bör höjas i förhållande till kommitténs förslag. Ammoniakutsläppen bör således minska med års nivå. De åtgärder som enligt regeringens bedömning behöver vidtas inom jordbruket för att nå delmålet är framför allt inriktade på förbättrad lagring och spridning av stallgödsel. För vissa åtgärder finns möjligheter att genom Miljö- och landsbygdsprogrammet ge investeringsstöd till de ökade kostnader kraven medför. Inom programmet sker också en omfattande rådgivning om metoder att minska utsläppen från jordbruket. Det är viktigt att åtgärderna i första hand inriktas på de områden där de ger mest miljönytta, dvs. Ytterligare åtgärder kan behöva vidtas. Vilka dessa är bör bedömas 2005. Miljöbelastningen från transporter på väg måste minska. De krav för kväveoxidrening av tunga fordon som införs inom EU kan innebära ett ökat utsläpp av ammoniak om reningstekniken inte utformas med även ammoniakutsläpp i åtanke. Regeringen avser att bevaka utvecklingen och om nödvändigt uppmärksamma på förhållandet. Utsläppen bör också motverkas genom bättre samordning och effektivitet i transportarbetet samt utbildning i miljöanpassat körsätt. En närmare redogörelse för detta lämnas i avsnitt 21.2. Delmål 5 (minskade utsläpp av kväveoxider till luft) Åtgärder i syfte att minska kväveoxidutsläppen redovisas under miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning (avsnitt 8). Sammanfattning av viktigare åtgärder och styrmedel för att nå delmålen Innehåll/Åtgärd Styrmedel Kväve och fosfor till vatten Jordbruk Minskad spridning av stallgödsel före sådd av höstsäd Rådgivning, information, alt. Minskad gödslingsintensitet, anpassad gödsling Rådgivning, information, skatt Anläggning av våtmarker Miljöersättning Anläggning av skyddszoner Miljöersättning Anläggning av fånggröda Miljöersättning Industri Förbättrad reningsteknik för avlopp m.m. Avlopp Utbyggnad av reningsverk Åtgärder avseende enskilda avlopp Minskad användning av fosfat- tvättmedel i glesbygd Information Ammoniak Jordbruk Nedbrukning av stallgödsel på obevuxen mark Teknik som minskar ammoniak- förlusterna vid spridning av flyt- gödsel och urin i växande gröda , investeringsstöd Övergång från fast gödsel till flyt- gödsel, tak på urinbehållare Investeringsstöd, rådgivning, information Transporter Anpassning av körsättet Information Övriga Förbättrad reningsteknik Generella åtgärder som rör flera mål Utveckling av teknik/metoder för - minskad ammoniakavgång - minskade fosforförluster - precisionsutfodring/gödsling Forskning och utveckling Lokalt anpassade åtgärdsinsatser Minskat växtnäringsläckage EG:s ramdirektiv för vatten, miljökvalitets- normer, information, utbildning Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning i ett generationsperspektiv I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv överensstämmer den andra punkten med formuleringarna i konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Punkterna sju och åtta anknyter till EG:s ramdirektiv för vatten. Dessa punkter är kompletterande beskrivningar som har föreslagits av . Övriga punkter är desamma som redovisades i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Konsekvenser av förslagen De föreslagna delmålen och de åtgärder som krävs för att målen skall nås syftar till förbättringar framför allt för land- och vattenekosystemen och deras biologiska mångfald. Detta är även positivt för näringar som utnyttjar dessa. De positiva effekterna medför också ökade möjligheter till friluftsliv, fritidsfiske och bad, vilket dessutom gynnar turistnäringen. Åtgärderna ger också positiva effekter, eller snarare minskade negativa effekter, på människors hälsa, på material och byggnader, och på kulturarvet. Se även miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning (avsnitt 8), under vilket en uppskattning av nyttovärdet av vissa förslag redovisas. Regeringens förslag innebär att åtgärder måste vidtas i flera sektorer. Inom Miljö- och landsbygdsprogrammet finns möjlighet till ersättning för en stor del av dessa åtgärder, medan andra förutsätts genomföras med stöd av eller på frivillig väg. Kommunerna behöver slutföra den redan beslutade utbyggnaden av reningsverk och se över sina befintliga avloppsanläggningar. Tillsynen enligt av enskilda avlopp och andra utsläppskällor behöver öka. Hushåll med enskilda avlopp som inte uppfyller krav behöver åtgärda dessa. Industrin måste fortsätta att minska utsläppen i den takt som skett . Även transportsektorn berörs. För samtliga delmål krävs att länsstyrelserna i samarbete med regionala aktörer regionaliserar de nationella målen till operativa mål för respektive län och för de avrinningsdistrikt som kommer att inrättas i samband med att EG:s ramdirektiv för vatten genomförs. Om utsläppen till havet av kväve från mänsklig verksamhet minskas med i enlighet med det föreslagna delmålet finns det också goda möjligheter att inom en generation reducera utsläppen till den nivå som rådde Däremot kan det ta flera decennier innan halterna av närsalter i havet når acceptabla nivåer. En minskning av kväveutsläppen till havet ger också en positiv effekt på kvävetillståndet i grundvattnet. Genom att åtgärderna koncentreras till de län som har störst läckage av kväve, dvs. , och , erhålls störst effekt där förändringsbehoven är störst. Det är mycket svårt att avgöra vilka förbättringar som kan nås genom åtgärder för att minska utsläppen av fosforföreningar. Även om utsläppen av fosfor vid källorna minskar betydligt kommer det troligen att ta mycket för de mest belastade sjöarna och vattendragen att nå ett naturligt näringstillstånd. De långsamma återhämtningsprocesserna innebär sannolikt att det för många vatten inte går att nå en God ekologisk status på en generations sikt. Minskade utsläpp till luft av kväveoxider och ammoniak påverkar övergödningen av mark i hög grad liksom övergödningen av havet söder om . Arealen där kritisk belastning för övergödning överskrids kommer att minska från till , förutsatt att nya överenskommelser inom EU leder till fortsatta minskningar av europeiska kväveutsläpp . Åtgärderna under delmål 2 (minskade utsläpp av fosforföreningar) beräknas ingå i myndigheternas ordinarie arbete. De föreslagna åtgärderna för att anlägga och återställa våtmarker i odlingslandskapet under miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker (avsnitt 16) bidrar till att minska övergödningen. Regeringen delar kommitténs bedömning att kostnaden för jordbruket blir ca , medan de åtgärder kommunerna och industrin förväntas bekosta bedöms uppgå till ca vardera. Kostnaden för att förbättra enskilda avlopp beräknas av kommittén uppgå till ca . Jordbrukssektorns kostnader för samtliga delmål beräknas av kommittén till ca . löpande utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitiken, tillämpad försöks- och utvecklingsverksamhet, resultat från forskningen om hur miljökvalitetsmålen skall uppnås samt uppdraget om effektivare avgifter och skatter som beskrivs ovan kan också öka effektiviteten av samhällsinsatserna framöver. Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet uppskattas till totalt ca . Utgifterna har budgeterats i Miljö- och landsbygdsprogrammet fram . Formuleringen av delmålen bygger på antagandet att åtgärderna i Miljö- och landsbygdsprogrammet förlängs i en kommande programperiod och att erhåller en finansiering från EU minst i nivå med den nuvarande (se vidare avsnitt 25). De åtgärder som föreslås kommer att bidra till att genomföra EG:s ramdirektiv för vatten. Kostnaderna för att genomföra direktivet kommer att kunna bedömas först när utredningen om genomförandet av direktivet är färdig (se avsnitt 13). 13 Levande sjöar och vattendrag Av fastställt miljökvalitetsmål Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras som förutsättningar för friluftsliv värnas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Delmål för miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag Regeringens förslag: 1. skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. skall minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha ett långsiktigt skydd. skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för restaurering av skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast skall av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats. skall vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser ha upprättats för alla allmänna och större enskilda ytvattentäkter. Med större ytvattentäkter avses ytvatten som nyttjas för vattenförsörjning till fler än 50 personer eller distribuerar mer än i genomsnitt. skall utsättning av djur och växter som lever i vatten ske på sådant sätt att biologisk mångfald inte påverkas negativt. skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder. skall det finnas ett åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur God ytvattenstatus skall uppnås. Regeringens bedömning: Om miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag skall kunna nås inom en generation måste mycket omfattande såväl nationella som internationella åtgärder vidtas enligt vad som redovisas under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Det är också av vikt att utbyggnad av vattenkraft inte tillåts skada värdefulla vattendrag och att vattenflöden och vattennivåer i vattendrag som påverkas av reglering så långt som möjligt är anpassade för att trygga biologisk mångfald. Utbyggnad av vattenkraft och andra intrång i vattendrag som i huvudsak är opåverkade bör inte ske. Restaureringen av värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag bör utföras så att även kulturhistoriska värden tas till vara. Det är viktigt att marken i anslutning till vattenmiljöer används på ett sådant sätt att vattnet inte förorenas. Regeringen förutsätter att jord- och skogsbruket medverkar till detta. EG:s ramdirektiv för vatten skapar goda förutsättningar för att genomföra de flesta åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster. Regeringen avser att vidta åtgärder för att genomföra direktivet i . Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag bör i ett generationsperspektiv enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande: * Belastningen av näringsämnen och föroreningar får inte minska förutsättningarna för biologisk mångfald. * Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota biologisk mångfald introduceras inte. * Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas och utvecklas hänsynsfullt och långsiktigt. * Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd. * Anläggningar med stort kulturhistoriskt värde som använder vattnet som resurs kan fortsätta att brukas. * I dagens oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag är naturliga vattenflöden och vattennivåer bibehållna och i vattendrag som påverkas av reglering är vattenflöden så långt möjligt anpassade med hänsyn till biologisk mångfald. * Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta eller hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med bevarandevärden. * Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras. * Sjöar och vattendrag har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG). * Utsättning av genmodifierad fisk äger inte rum. * Biologisk mångfald återskapas och bevaras i sjöar och vattendrag. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. För några av delmålen föreslår regeringen i det följande en något ändrad utformning med anledning av remissinstansernas synpunkter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till huvuddragen i kommitténs förslag. Många remissinstanser anser emellertid att det saknas kunskap för att redan nu sätta upp mål för långsiktigt skydd av skyddsvärda miljöer i sjöar och vattendrag. Det råder oklarheter om bl.a. hur kulturmiljövärden och naturvärden skall värderas. Med hänvisning till svårigheterna att ta fram underlag för områdesskydd och att skydda de mest värdefulla områdena delar inte utredningens bedömning att förutsättningarna att nå delmålen är goda. Även i och anser det tveksamt om målen kan nås inom utsatt tid med hänsyn till kunskapsläge och ersättningskrav. m.fl. remissinstanser anser att skyddszoner behöver införas till vattenmiljöer men att kostnaderna för dessa och andra nödvändiga åtgärder utmed vattendragen i sin helhet är underskattade. påpekar att uppgiften att restaurera vattendrag är gigantisk. i m.fl. remissinstanser framför att det lagrum som reglerar omprövningar av vattendomar inte är tidsenligt och behöver revideras. anser i samband med miljöanpassningen av vattenkraften att vattenkraft även bör utgöra ryggraden i en uthållig eltillförsel och att en elproduktion på bör eftersträvas. Bakgrund till miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag: De största miljöproblemen i sjöar och vattendrag är fysisk påverkan, övergödning, försurning och tillförsel av miljögifter. Problemen och åtgärderna för de tre sistnämnda problemområdena finns beskrivna i ett större sammanhang under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Giftfri miljö (avsnitt 9) och Ingen övergödning (avsnitt 12). Exploateringen av vattendrag är det tydligaste exemplet på fysisk påverkan. I flertalet större vattendrag spärrar fördämningar för vattenkraft vägen för vandrande fisk. Detta har slagit ut flera genetiskt unika stammar av lax och öring. Naturlaxen är hotad. Också andra vattenlevande djur och växtarter påverkas negativt av spridningshinder i vattendragen. Även jord- och skogsbruket har haft stor påverkan på sötvattensmiljöerna, t.ex. genom utdikning och kulvertering av vattendrag samt exploatering av strand- och kantzoner. Den uppsplittring av biotoper som blir följden av exploateringen har negativt påverkat förutsättningarna för biologisk mångfald. I sötvattensmiljön finns ca 260 rödlistade arter, dvs. arter som är hotade och missgynnade. Introduktionen av främmande arter är ett annat hot mot naturlig biologisk mångfald i sötvatten. Få vatten är opåverkade av detta. Avsiktligt har drygt tio arter introducerats i . Även omflyttning av arter inom landet är ett hot. Intensivt fiske av vissa arter medför att antalet individer av dessa arter minskar. Även bestånds-, ålders- och storleksstrukturen och den genetiska sammansättningen hos bestånden förändras på grund av fisket. Av landets kommunala yt- och grundvattentäkter är endast skyddade genom skyddsområden och skyddsföreskrifter. Färre ytvattentäkter än grundvattentäkter är skyddade. Många stora ytvattenverk hämtar sitt råvatten från sjöar som saknar skyddsområden och skyddsföreskrifter. Detta innebär att en stor del av befolkning är beroende av vatten som kommer från dåligt skyddade ytvattentäkter. Det främsta hotet mot många vattentäkter är användningen av gödnings- och bekämpningsmedel på angränsande mark. Inom områden med jord- och skogsbruk där sådana medel används finns således risk för konflikter mellan dessa näringar och dricksvattenförsörjningen. Miljöfarliga transporter är ett annat hot mot en säker dricksvattenförsörjning. Människor har i årtusenden utnyttjat sjöar och vattendrag för sin försörjning, som kraftkälla och som kommunikationsleder. Många kulturhistoriskt värdefulla miljöer och anläggningar ligger därför i anslutning till vatten. Dessa miljöer har ofta stor betydelse för traktens särart och för turismen, som vissa historiska anläggningar hotas av förfall. Boplatslämningar, gravar och hällristningar är mycket gamla spår, medan kvarnar, sågar, kraftverk och dammanläggningar liksom badorter och hamnanläggningar tillkommit . Genomgripande förändringar som orsakas av t.ex. rationellt jord- och skogsbruk eller storskaliga infrastruktursatsningar medför påtagliga förändringar av kulturmiljön invid sjöar och vattendrag. I samband med miljöpolitiska beslut antog målet att föroreningar inte skall begränsa användningen av sjöar, vattendrag och grundvatten som vattentäkt. I den nya målstruktur som beslutades av (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) ersattes tidigare mål i huvudsak med det nuvarande miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Det förutsattes att miljökvalitetsmålet skulle kompletteras med delmål avseende bl.a. användning av sjöar och vattendrag som dricksvattentäkt, skydd av biotoper som är viktiga för biologisk mångfald samt utbredningen av hotade arter. För grundvatten tillkom ett särskilt miljökvalitetsmål, Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14). Skälen för regeringens förslag och bedömning är gynnat i fråga om tillgång till vatten av god kvalitet. Detta är ett resultat av en kombination av ett lågt befolkningstryck, ett relativt stort antal sjöar och vattendrag samt ett långvarigt och framgångsrikt miljöarbete.