prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — Internationell samverkan för att förebygga störningar i handelsutbytet är av stor vikt, liksom utveckling av metoder för att minska konsekvenser av störningar som kan inträffa. Beredskapslagring har sedan tiden för det i stor utsträckning präglat verksamheten inom det civila försvaret. Lagringen var mycket omfattande och skulle försörja befolkningen under långa avspärrningsperioder. Planeringen för lagringsverksamheten har förändrats och beredskapslagren har sålts ut i stor omfattning till följd av anpassningsfilosofin (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222). Inom endast ett fåtal områden återstår lager för höjd beredskap och krig. Detta avser bl.a. vissa lager för hälso- och sjukvårdens behov. Regeringen anser att i de fall lagring kan komma att behövas finns tillräcklig tid att under en fem- respektive tioårsperiod åter bygga upp lager. Förändringen inom försörjningsområdet framgår tydligast inom de områden som omfattar traditionell varuförsörjning, medan förutsättningarna för planeringen inom infrastrukturområdet är helt annorlunda. Med anledning av den i kapitel 7, avsnitt 9.2 och kapitel 11 föreslagna förändringarna för det civila försvaret redovisar regeringen utvecklingen och läget inom försörjningsområdet. Beredskapslagring av insatsvaror till jordbruket, livsmedelsråvaror och livsmedel var en viktig del av livsmedelsberedskapen från och ända . Lagringen var komplement till produktion, kommersiella lager och import. Förutsättningar för livsmedelsberedskapen kom från både försvarsbeslut och jordbrukpolitiska beslut. I jordbrukspolitiken fanns det fram års beslut mål om självförsörjning under kris och krig som påverkade den fredstida produktionen. Genom livsmedelspolitiska beslut skulle det svenska jordbruket avregleras med början . Avregleringen skulle medföra en lägre självförsörjning och beslutet innehöll bl.a. ökade medel för beredskapslagring. Ambitionen för vegetabilieproduktionen var att trygga tillgången till insatsvaror som kvävegödselmedel och bekämpningsmedel för en växtodlingssäsong. För animalieproduktionen var målet att säkra en kontinuerlig mjölkproduktion under såväl krisskede, krigs- eller neutralitetsskede som en viss efterkrigstid genom lagring av proteinfodermedel. Även vissa veterinära läkemedel lagrades . Lagringen av livsmedelsråvaror och livsmedel som brödsäd, socker, vegetabiliskt fett, torrjäst, bönor, ärter m.m. syftade till att säkra försörjningen i främst norra delen av landet i ett krig. Kemikalier för beredning av dricksvatten beredskapslagrades också. Med anledning av att ansökte om medlemskap i , som avregleringen av jordbruket inleddes, kom livsmedelspolitiken att anpassas mot den gemensamma jordbrukspolitiken. Medlemskapet i EU var ett faktum och lade regeringen fram propositionen Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12). Regeringen framhöll att mot bakgrund av de väntade effekterna på importen av ett närmare samarbete med länder inom kunde beredskapslagringen minskas väsentligt, och en sammanlagd besparing på borde uppnås. I den följande budgetpropositionen (prop. 1995/96:220) anförde regeringen att besparingen var möjlig mot bakgrund av de förändrade planeringsförutsättningarna försvarsbeslut och den förändrade importsituation som uppstått i och med förändringarna i . EU- medlemskapet var också av stor betydelse för möjligheten till en säkrare import under ett krisskede. Regeringen ansåg därför att beredskapslagringen borde koncentreras på behoven i krig och att stora besparingar kunde göras på områden som har effekt på andra skeden än kriget. När lagringen av insatsvaror började avvecklas hade lagringsmålen för kvävegödselmedel och sojamjöl ännu inte uppnåtts. Som en följd av förutsättningen om så kallad återtagning försvarsbeslut och ändrade beräkningsnormer minskade den fredstida lagringen av brödsäd och socker. Kostnaderna för lagringen av livsmedel i minskades genom omstrukturering till mer kostnadseffektiva vegetabiliska varor. Enligt ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) kunde ytterligare sparas genom att beredskapslagringen av livsmedel och livsmedelsråvaror i huvudsak avvecklades. Detta beslutades i och med budgetpropositionen (prop. 1996/97:1) och propositionen Totalförsvar i förnyelse etapp 2 (prop. 1996/97:4). En viss lagring av vegetabiliskt fett kunde behållas som en del av den anpassningsplan som redovisade . Förutsättningarna i propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74), om längre anpassningsperiod och kortare uthållighet, innebar dock att behovet av denna lagring bortföll. Livsmedelsförsörjningen har inte ingått i den gemensamma ekonomiska planeringsramen, bl.a. på grund av att medel tillfördes från det livsmedelspolitiska beslutet . Avsikten var dock, enligt den första propositionen i försvarsbeslutet (prop. 1995/96:12), att Prop. 2001/02:10 medlen skulle föras till ramen. I och med avvecklingsbeslutet i den andra totalförsvarspropositionen (prop. 1996/97:4) konstaterade regeringen emellertid att någon överföring inte skulle ske på grund av omstruktureringen inom livsmedelsberedskapen. Sammanfattningsvis ökade första hälft beredskapslagringen av insatsvaror till jordbruket, medan lagringen av livsmedel och livsmedelsråvaror minskade genom ändrade beräkningsnormer och antaganden om så kallad återtagning. De politiska besluten om avveckling syftade till besparingar på totalt ca , vilka var möjliga mot bakgrund av ändrade planeringsförutsättningar, den förändrade importsituation som uppstått i och med förändringarna i och EU-medlemskap. Avvecklingen av insatsvaror till jordbruket var i huvudsak klar . Avvecklingen avseende livsmedel och livsmedelsråvaror avslutas . Totalt har avvecklingen gett intäkter på ca . Uppbyggnad av beredskapslager av sjukvårdsmateriel och läkemedel för den civila hälso- och sjukvården har pågått . Beredskapslagren har varit prioriterade åtgärder i försvarsbesluten till mitten av . påbörjades beredskapslagring av sjukvårdsmateriel av förbrukningskaraktär hos landstingen, men detta ändrades då inriktningen blev att endast staten skulle lagra sjukvårdsförnödenheter för tillkommande krigsskadade. Dimensioneringen och uppbyggnaden av beredskapslagren, som grundat sig på Försvarsmaktens skadeutfallsberäkningar med ett schablonmässigt påslag för civila skadade, avslutades /96. Då lagrades utrustning för ca 110 operationssalar med vidhängande funktioner och 55 000 vårdplatser organiserade i s.k. vårdannex. Det totala antalet vårdplatsutrustningar uppgick till ca 120 000. Vidare lagrades utrustning för att organisera 110 mobila akutvårdsresurser och 250 sjuktransportgrupper samt förbrukningsförnödenheter för att klara 150 000 krigsskadade. Dessutom lagrades läkemedel som oundgängligen behövdes för att klara den kvarvarande fredssjukvården under krigshot och under höjd beredskap. Det ekonomiska värdet på beredskapslagret beräknades då till ca . försvarsbeslut genomfördes nya skadeutfallsberäkningar, som visade att man kunde förvänta sig ett betydligt mindre antal krigsskadade . beslöt därför att att avveckla sin operations- och vårdannexorganisation. Beslutet innebar att kvarvarande medicinteknisk utrustning organiseras i förstärknings- och kompletteringssatser, antalet beredskapslagrade vårdplatser reduceras till 20 000 och läkemedel för kvarvarande fredssjukvård avvecklas. Omstruktureringen av kvarvarande förbrukningsförnödenheter, från långtidslagring till omsättningslagring, har påbörjats på ett sådant sätt att förnödenheterna är användbara även under fredstid. genomfördes omfattande försörjningsanalyser som grund för beredskapsåtgärder på industrivaruområdet. Syftet med dessa var bl.a. att analysera vilka krisbehov som fanns hos olika funktionsansvariga myndigheter och Försvarsmakten, vilket i sin tur ställde krav på svensk industri. Vidare analyserades hur dessa behov tillgodosågs under normala förhållanden och hur stor importen av särskilt strategiska insatsvaror eller råvaror kunde bedömas vara i en säkerhetspolitisk krissituation. Mot denna bakgrund utarbetades förslag till hur försörjningen skulle tryggas med hjälp av olika beredskapsåtgärder. De åtgärder som ofta användes var bl.a. beredskapsavtal, beredskapslagring, forskning och utveckling samt företagsplanläggning. Beredskapsavtal upprättades med särskilt viktiga företag för att säkerställa produktion även under beredskapssituationer med allvarligt störd import. Avtalen omfattade därför i de flesta fall även åtaganden om beredskapslagring av strategiska importvaror som krävde snabba omsättningar. Totalt fanns ca 250 beredskapsavtal. En annan åtgärd som ofta användes var beredskapslagring. Denna genomfördes genom beredskapsavtal, genom lagring hos industrin via särskilt lageravtal eller i myndighetens egen regi. Lagervärdet uppgick som mest till ca . Genom forskning och utveckling eftersträvades att finna möjligheter till inhemsk produktion eller inhemsk ersättning av varor som normalt importeras. Därigenom kunde volymen av importerade varor i beredskapslagren minimeras. Med anledning av den positiva säkerhetspolitiska utvecklingen förändrades inriktningen av beredskapsverksamheten. Det bedömdes inte nödvändigt att ständigt ha en hög försörjningsberedskap som var förhållandevis dyr. Därför utvecklades i stället en modell med anpassningsplaner, som utarbetades tillsammans med olika företag. De beskrev vilka åtgärder som måste vidtas om beredskapen åter måste höjas. Detta och den förändrade inriktningen medförde bl.a. att beredskapslagren kunde säljas ut. Enligt den inriktning som regeringen successivt beslutat om skall lagren vara utsålda senast vid utgången av 2002. Inriktningen medförde vidare att beredskapsavtalen kan om- eller bortförhandlas. För att snabbt kunna anpassa beredskapen till förändrade hotbilder har olika metoder och modeller utvecklats för omvärldsanalys och omvärldsbevakning. För att få information till dessa analyser utnyttjas publika databaser men främst strategisk information genom särskilda samarbetsavtal med en rad olika företag. Genom dessa informationer kan risk- och konsekvensanalyser göras och vid behov förslag till åtgärder lämnas. Försörjningen med oljeprodukter och kol försörjningstrygghet på energiområdet är i stor utsträckning knuten till importen av fossila produkter, främst råolja och oljeprodukter. När det gäller drivmedel för fordon, flygplan och båtar är helt beroende av importerade produkter. till EU och dess inre marknad inneburit att det svenska Prop. försörjningsområdet utvidgats till att omfatta hela . En viktig del av beredskapsåtgärderna på drivmedelsområdet utgör lagringen av importerade produkter. Beredskapslagringen av olja i är av två slag, lagring för fredstida oljekriser och s.k. krigslagring. Kol beredskapslagras endast för krigssituationer. Lagringsskyldigheten är reglerad i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Lagringen för oljekriser tar sikte på allvarliga störningar i oljeförsörjningen som uppstår utan samband med krig eller säkerhetspolitiska kriser i vår nära omvärld. Lagringen infördes mot bakgrund av oljekrisen /74 och sker enligt åtaganden som gjort i avtalet om ett internationellt energiprogram (det s.k. ). Efter EU-inträde sker lagringen även enligt på området. har inga stora förändringar skett beträffande lagringen för oljekriser, men en viss koncentration av lagerhållningen har skett. Beredskapslagren motsvarar 90 dagars normal konsumtion och hålls av näringslivet. De lagringsskyldiga företagen svarar själva för finansieringen. I samband med EU-inträdet öppnades möjligheten att hålla lagren i ett annat EU-land. Krigslagringen är en rent nationell angelägenhet och tar sikte på situationer vid höjd beredskap. Lagringsvolymerna bestäms utifrån gällande totalförsvarsplanering. Krigslagringen har varit föremål för omfattande förändringar . försvarsbeslut innebar att den redan inledda neddragningen av lagringsvolymerna fortsatte. Som en följd bl.a. av att volymerna blivit allt mindre i förhållande till näringslivets beredskapslager för fredskriser beslöt 1994 att den statliga krigslagringen för det civila försvarets del skulle avvecklas och att även denna lagring successivt skulle åläggas oljehandeln och vissa storförbrukare. En integration av krigslagringen med övrig lagring inom näringslivet bedömdes medge en mer rationell hantering och därmed vara samhällsekonomiskt fördelaktig. Dessutom skulle en förbättrad tillgänglighet för lagren åstadkommas. Intäkterna från utförsäljningen av de statliga civila beredskapslagren av olja uppgick till ca . , då en genomgripande förändring gjordes av elberedskapen, kan innehavare av elproducerande anläggningar beviljas ersättning från staten för sina krigslager. Beredskapslagring av kol sker hos värmeverk och kraftvärmeverk. har inga internationella åtaganden i fråga om kollagring. I regeringens proposition Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) konstaterar regeringen att de fredstida handelsmönstren, företagens internationalisering, utvecklingen av multilaterala organ och medlemskap i pekar mot att handeln kommer att fortgå någorlunda ostörd långt in i en eventuell framtida kris. Den internationella utvecklingen med ökad integration och starkare ömsesidigt beroende minskar enligt regeringens uppfattning riskerna från försörjningssynpunkt som den ökade globala konkurrensen och den allt snabbare tekniska utvecklingen innebär en förändring av det beslutade regeringen om uppdrag avseende jordbruksverk, och fick i uppdrag att i samråd utarbeta former för användande av nya metoder för att trygga försörjningsförmågan. De ovan nämnda myndigheterna fick vidare i uppdrag att tillsammans med , , och Försvarsmakten att i samråd analysera hur försörjningsberedskapen påverkats av förändrade nationella och internationella förhållanden. I uppdraget betonades att de statliga åtagandena skall minskas. När det gäller former och metoder för försörjningsberedskapen lämnade en samlad bedömning och förslag till inriktning vilket innebär att samarbetsformer, nätverk och analysmodeller utvecklas tillsammans med näringslivet i syfte att skapa en bredare bas för kvalificerade beslutsunderlag och för flexibilitet inför olika kriser, att förebyggande av störningar prioriteras i stället för mildrande av att försörjningsberedskapen i skall i första hand upprätthållas genom internationell samverkan för att förebygga störningar i det ömsesidiga handelsutbytet och i andra hand genom nationella åtgärdspaket för att milda effekterna av sådana störningar samt att utveckling av grundförmågan för omedelbar hantering av försörjningskriser prioriteras framför utveckling och vidmakthållande av uthållig försörjningsberedskap inför väpnade angrepp från annan nation på medellång och på lång sikt. Regeringens anser att Överstyrelsens förslag i stort bör kunna ligga till grund för den fortsatta planeringen. försörjningsberedskapen inte kan bygga på självförsörjning. marknaden är det för relevanta försörjningsområdet. Försörjningsberedskapen bygger i stället på den flexibilitet och robusthet som näringslivet kan visa i en säkerhetspolitiskt betingad situation och på myndigheters och näringslivets gemensamma förberedelser och Inriktningen av planeringen på försörjningsområdet bör främst vara att förebygga störningar av försörjningen med varor och tjänster. regeringen gynnas försörjningsförmågan av en utveckling mot fri handel. Internationella produktionssystem främjar också försörjningsförmågan och är positiv för försörjningsberedskapen. Regeringens uppfattning är att arbetet inom EU med försörjningsfrågor bör fördjupas inom de områden där det finns behov. emellertid resultaten av den studie som skall genomföras inom EU om försörjningstrygghet i fråga om vissa produkter. Enligt regeringen bör det fria varuflödet inom EU utgöra grunden för störningar i handelsutbytet är av stor vikt, liksom utveckling av metoder Prop. 2001/02:10 för att minska konsekvenser av störningar som kan inträffa. 13.5.2Marknadsreglerande åtgärder och kreditgivning Regeringens bedömning: Nationella marknadsregleringar och regleringar av kreditgivning är i huvudsak uteslutna genom EU- medlemskapet. Det finns inte något behov att reglera verksamhet i kris- och krigsläge. Skälen för regeringens bedömning: , , , , och lämnade förslag till hur olika marknadsreglerande åtgärder m.m. som ingår i beredskapsplaneringen bör anpassas, avvecklas eller ersättas med andra åtgärder med anledning av de av regeringen i propositionen 1998/99:74 Förändrad omvärld omdanat försvar (s. 171- 174) angivna nya planeringsförutsättningarna. Enligt uppdraget skulle särskilt kommentera vissa i budgetpropositionen angivna bemyndiganden för regeringen att besluta om viss verksamhet i kris- och krigslägen. Myndigheterna menade i redovisningen bl.a. att förutsättningar för nationell reglering av utrikeshandeln och ransonering av varor måste bedömas utifrån de förutsättningar som EU-medlemskap innebär. Regeringen delar denna uppfattning. Det bör med hänsyn till situationer som innebär mycket allvarliga kriser och utrikeshandelns sammanbrott finnas möjlighet till nationell reglering. De nuvarande möjligheterna till marknadsreglerande åtgärder bör främst tillämpas med hjälp av ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978). Dessa har därför fortsatt betydelse. De olika myndigheterna har att inom denna ram att planera för olika situationer som kan kräva marknadsreglerande åtgärder. Kreditgivning för import och export är viktig för att säkerställa att den svenska försörjningsförmågan kan upprätthållas i kris- och krigsläge. tillhandahåller statliga kreditgarantier. Den vanligaste garantiformen är garanti vid fordringsförlust, där garantitagaren försäkrar sig mot en betalningsinställelse från köparens sida. Enligt Exportkreditnämndens bedömning krävs, utifrån nu gällande planeringsförutsättningar med en lång anpassningstid, inga särskilda beredskapsåtgärder. Att utforma ett särskilt system för import- och exportkreditgarantier som blir aktuellt så långt är inte heller meningsfullt, då handeln och förutsättningarna för garantigivning kan ändras väsentligt jämfört med . Regeringen anser, mot bakgrund av den långa anpassningstiden, att det därmed inte finns något behov att reglera verksamhet i kris- och krigsläge. Regeringens bedömning: Det finns behov av olje- och kollager som enbart är avsedda för höjd beredskap. Skälen för regeringens bedömning: gör bedömningen att nya metoder, som tar hänsyn till ominriktningen av det civila försvaret behöver utvecklas när det gäller bränsle- och drivmedelsberedskapen. Samhällets beroende av ständigt fungerande energiförsörjning gör dock att beredskapshänsyn och mer operativa åtgärder måste vidtas redan i nuvarande omvärldsläge och inte skjutas upp till en anpassningsperiod. När det gäller oljeprodukter binder också internationella avtal till en hög beredskap för fredstida störningar. har i redovisning från bl.a. föreslagit att krigslagring av olja och kol kan utgå och att lagringsskyldighet inte längre skall gälla för gasol. Regeringen anser i likhet med att det inte längre finns behov av olje- och kollager som enbart är avsedda för höjd beredskap. Regeringen avser därför att inom ramen för nuvarande regelverk fatta lagringsbeslut och initiera andra beredskapsåtgärder som skall göra det möjligt att tills vidare upphöra med lagring för höjd beredskap. Det ligger i sakens natur att en omprövning därefter måste ske löpande utifrån en förstärkt omvärldsbevakning. Även när det gäller förslaget om att generellt undanta gasol från lagringsplikt delar regeringen bedömning, men noterar att en sådan omställning kräver ändring av gällande lagstiftning. Regeringen har för avsikt att återkomma till i den frågan i samband med att andra förslag om ändringar i berörd lagstiftning läggs fram. Målsättningen för ett konsumtionsregleringssystem på elområdet är att minska effekterna av en elbrist för samhället som helhet varvid acceptabelt rättvis fördelning skall uppnås. Påverkan skall ske med hänsyn till förbrukarens förutsättningar samt ransoneringens syfte och inriktning. Förändringarna på elmarknaderna i bl.a. fyra nordiska länder gör att svenska elhandlare kan sälja el direkt till kunder i , och . kan svenska kunder köpa el från utländska elhandelsföretag. Elhandeln kan balansera tillfälliga nationella under- och överskott av el. Handelsströmmarna mellan de nordiska länderna varierar över året och mellan åren beroende på temperatur, nederbörd och konjunktursvängningar. Det som framför allt styr detta är vattentillrinningen i de svenska, norska och finska magasinen. och deltar också i elhandeln med de nordiska länderna. Konsumtionsdämpande åtgärder inom elområdet kan vidtas antingen som effektbegränsning eller som energiransonering. Effektbegränsning är en omedelbar åtgärd. Beslut om effektbegränsning tas av den balansansvariga myndigheten för att tillfälligt förhindra en överbelastning av systemet. En roterande bortkoppling medför att vissa förbrukare kopplas bort. Om en kommande brist på energiråvara vid kraftproduktion kan förutses, är det även möjligt att dämpa elkonsumtionen för att den bättre skall stämma överens med de begränsade tillgångarna. kan åstadkommas bl.a. med hjälp av informativa styrmedel. Avsikten är Prop. 2001/02:10 att få elkunder att minska sin förbrukning så att knapphet på elkraft inte I kapitel 9 lämnar regeringen en övergripande redovisning av det planeringssystem som bör finnas för samhällets beredskap. Regeringen avser återkomma till om vilka myndigheter som framöver skall ha ett s.k. bevakningsansvar för försörjningsområdet, i syfte att ha en förmåga att vid en säkerhetspolitisk förändring kunna genomföra anpassningsåtgärder. 14 Personal i det nya försvaret Personalavsnittet inleds med den redovisning som försvarsutskottet begärt av ett sammanhållet reformerat personalförsörjningssystem som gäller samtliga personalkategorier inom Försvarsmakten. Redovisningen bör betraktas som en sammanfattning av den förändring som är nödvändig för att personalförsörjningssystemet skall kunna tillgodose de personella behov som följer av Försvarsmaktens förändrade uppgifter. Regeringen utvecklar därefter sin syn på de åtgärder som bör vidtas. Ansvaret för att genomföra de förändringar som regeringen redovisar är i allt väsentligt Försvarsmaktens och förutsätter sedvanliga överenskommelser med de fackliga organisationerna. Regeringen avser göra de författningsändringar som är nödvändiga och vid behov återkomma till om lagstiftningsfrågor. Som nämnts tidigare behandlas huvuddelen av de frågor som rör totalförsvarsplikten i den särskilda proposition Bättre villkor för totalförsvarspliktiga (prop. 2001/02:11) som beslutats denna dag. Som också framgått tidigare avser regeringen återkomma till med frågor som berör den frivilliga försvarsverksamheten. Till följd av de totalförsvarspliktigas och de frivilligas betydelse för Försvarsmaktens förmåga att utföra sina uppgifter redovisas dock i denna proposition sådant om dessa personalkategorier som ingår i den samlade synen på den framtida personalförsörjningen. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2001/02:1, utgiftsområde 6 Totalförsvar) redovisat några av de strukturella personalförsörjningsproblem som finns i Försvarsmakten. Regeringens syn på dessa problem redovisas i det följande. 14.2Regeringens samlade syn på personalförsörjningen i Försvarsmakten Försvarsmaktens personalförsörjningssystem bör reformeras så att det tillgodoser de personella behov som följer med de uppgifter som regeringen ger myndigheten. Reformarbetet bör grundas på de krav som övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar, de internationella insatserna, anpassningsförmågan och den väpnade striden ställer. Totalförsvarsplikten bör vidare alltjämt utgöra grunden för Försvarsmaktens personalförsörjning.