prop · GO0362 · 2001-02-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2000/01:62 Brott kan förebyggas! Utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . För att förstärka och utveckla det brottsförebyggande arbetet presenterade regeringen ett nationellt brottsförebyggande program - Allas vårt ansvar. I denna skrivelse beskriver regeringen hur det brottsförebyggande arbetet utvecklats inom olika områden sedan programmet beslutades. Många kommuner har inrättat lokala brottsförebyggande råd eller liknande organisationer. Över hela landet genomförs en rad lokala brottsförebyggande insatser. Detta arbete befinner sig nu i ett intensivt uppbyggnadsskede. Brottsförebyggande insatser inom rättsväsendet får också allt större genomslag. Inom andra samhällsområden behöver det brottsförebyggande arbetet vidareutvecklas. Regeringen avser att fullfölja intentionerna i det nationella programmet för att förebygga brott. Behovet av en samlad strategi för att förebygga brott ........ 1.2Regeringens nationella brottsförebyggande program Allas vårt ansvar ................................................................. Lokalt brottsförebyggande ....................................................arbete Lokala insatser ...............................mot lokal brottslighet Brottsförebyggande ...........rådets roll i det lokala arbetet Ekonomiskt ...............stöd till brottsförebyggande arbete Kunskap och ....................kompetens i det lokala arbetet Antalet lokala ......................brottsförebyggande råd ökar Aktörer i det ...............lokala brottsförebyggande arbetet Ett mer utvecklat ..........lokalt brottsförebyggande arbete Brottsförebyggande ...................insatser ur ett samhällsperspektiv Minska nyrekryteringen ..............till kriminella livsstilar Att förebygga ................alkohol- och narkotikamissbruk Insatser i utsatta .....................................bostadsområden Näringslivets ..............................brottsförebyggande roll Minska risken .....................................................för brott 5.7Polisens möjligheter att bidra till ett mer utvecklat lokalt Minska risken för återfall .................................................. Insatser för brottsoffer och vittnen .................................... Våld i nära relationer ........................................................ 5.12Brott med rasistiska, främlingsfientliga, antisemitiska eller Det fortsatta arbetet ......................................................................... En kort presentation av tio projekt för att förebygga Brottslighet är ett samhällsproblem som måste angripas utifrån en bred kriminalpolitisk ansats. Ett framgångsrikt brottsförebyggande arbete kräver att rättsväsendet samverkar med andra samhällsområden och lokala myndigheter, organisationer, näringsliv och enskilda. Det behövs fortsatt stöd till det lokala brottsförebyggande arbetet så att det kan fortsätta att utvecklas i positiv riktning. Brottsförebyggande insatser inom rättväsendet får allt större genomslag. Inom andra samhällsområden behöver det brottsförebyggande perspektivet vidareutvecklas. Det internationella samarbetet kring brottsförebyggande frågor intensifieras med i en pådrivande roll. Det samhällsproblem som brottsligheten utgör måste angripas utifrån en bred kriminalpolitisk ansats. Kriminalpolitiken måste vara en integrerad del av samhällspolitiken och drivas inom ramen för en allmän välfärdspolitik som innefattar mål om social trygghet och rättvis fördelning. Arbetet med att förebygga brott måste vidareutvecklas såväl inom rättsväsendet som inom andra berörda samhällsområden. Insatserna måste bygga på samverkan mellan lokala myndigheter, organisationer, näringsliv och enskilda. För att förstärka och utveckla detta brottsförebyggande betraktelsesätt på kriminalpolitiken presenterade regeringen ett nationellt brottsförebyggande program Allas vårt ansvar. Det finns nu anledning för regeringen att beskriva hur arbetet för att förebygga brott utvecklats på ett antal olika områden och nivåer sedan programmet beslutades. Regeringen kommer att prioritera och stödja utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet även i fortsättningen och redovisar i denna skrivelse vissa utvecklingslinjer för framtiden. Uppbyggnaden och utvecklingen av det lokala brottsförebyggande arbetet Tyngdpunkten i regeringens nationella program avser åtgärder för att stödja och främja det lokala brottsförebyggande arbetet. Det riktar sig till kommunala myndigheter, det privata näringslivet, organisationer, föreningar och enskilda medborgare. Den förändrade roll som regeringen gett (), som ekonomiska resurser ställts till förfogande, ger förutsättningar för ett kontinuerligt stöd till det lokala brottsförebyggande arbetet. Detta har utvecklats och fortsätter att utvecklas i positiv riktning. Det finns 196 lokala brottsförebyggande råd eller liknande organisationer, som över hela landet genomför en rad olika projekt. Det lokala arbetet befinner sig i ett intensivt uppbyggnadsskede. Det fordras ett fortsatt organisatoriskt och ekonomiskt stöd för att programmets intentioner skall kunna förverkligas. Brottsförebyggande insatser ur ett samhällsperspektiv Hur brottsligheten utvecklas beror i första hand på samhällsförändringar och beslut som ligger utanför rättsväsendet. Som ett led i genomförandet av det nationella brottsförebyggande programmet har regeringen ålagt samtliga kommittéer och särskilda utredare att analysera och redovisa eventuella effekter på brottsligheten i de olika utredningsförslag som läggs fram. Den kunskap som finns om hur planering och utformning av bebyggelseområden och enskilda byggnader påverkar brottsligheten har inventerats av på uppdrag av regeringen. Genom sin storstadspolitik har regeringen inlett en process där staten och sju kommuner i storstadsområdena samarbetar för att öka tillväxten och minska segregationen i utsatta bostadsområden. En i arbetet är att engagera de boende i dessa områden i utvecklingen av respektive bostadsområde. Denna process har stor betydelse för att minska brottsligheten och öka tryggheten. Det brottsförebyggande arbetet utvecklas även inom en rad andra områden, bl.a. inom , skolan och i det alkohol- och drogförebyggande arbetet. Samarbetet med näringslivet för att förebygga brott Näringslivet kan spela en viktig roll i det brottsförebyggande arbetet. Näringslivet har ett ansvar när det gäller att förebygga angrepp mot de egna systemen eller varorna. Det lokala näringslivet kan också engageras för att öka tryggheten i det egna området. Som ett led i det nationella brottsförebyggande programmet aviserade regeringen att företrädare för olika delar av näringslivet skulle bjudas in till överläggningar om brottsförebyggande åtgärder. En dialog har inletts med några branscher och regeringen avser att utveckla denna dialog. Ett närmare samarbete kommer att ske mellan BRÅ och företrädare för näringslivet. Brottsförebyggande insatser inom rättsväsendet Inom rättsväsendet pågår ett arbete för att ytterligare effektivisera myndigheternas verksamhet när det gäller att förebygga brott. Utvecklingen mot ett mer problemorienterat arbetssätt och utbyggnaden av närpolisverksamheten fortsätter. För att öka upptäcktsrisken har användningsområdet för övervakningskameror utvidgats. Vissa ändringar har gjorts i uppbyggnad och innehåll av påföljdssystemet. Vägledande för arbetet har varit att åstadkomma trovärdiga alternativ till fängelsestraff och att reformera påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Kriminalvårdens verksamhet för att underlätta intagnas övergång från livet i anstalt till ett liv i frihet intensifieras och medlingens roll i rättssystemet övervägs. Insatserna för stöd till brottsoffer och vittnen utvecklas. Även åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten har effektiviserats. Flera myndigheter inom rättsväsendet har fått i uppdrag att vidta olika typer av åtgärder för att förebygga våld mot kvinnor och för att på ett bättre sätt bemöta dem som utsatts för våld. Ett omfattande utvecklingsarbete pågår kring brottslighet med rasistiska, främlingsfientliga och homofobiska inslag. Det internationella samarbetet kring frågor om brottsförebyggande åtgärder intensifieras med i en pådrivande roll De brottsförebyggande frågorna prioriteras under det svenska ordförandeskapet i EU . Avsikten är bl.a. att skapa en infrastruktur inom EU för att hantera brottsförebyggande frågor och andra mer övergripande kriminalpolitiska frågor. En konferens på expertnivå kommer att arrangeras i , för att diskutera olika typer av konkreta brottsförebyggande åtgärder på EU-nivå och i samarbete mellan medlemsstaterna. Även inom ramen för det nordiska samarbetet och skall samarbetet utvecklas. 1.1Behovet av en samlad strategi för att förebygga brott efter slut har brottsligheten i ökat kraftigt. Detta beror till en del på vissa strukturella faktorer som har gemensamt med övriga västeuropeiska länder. Den kraftiga förbättringen av människors levnadsnivå och en förändrad livsstil har medfört en kraftig ökning av antalet brottstillfällen. Urbaniseringen har minskat den sociala kontrollen och ökat anonymiteten och familjens och skolans roll har förändrats. Nöjeslivet har utvecklats, vilket bland annat haft betydelse för våldsbrotten. Missbruk av narkotika är en starkt bidragande orsak till förekomsten av brott och otrygghet i samhället. Avståndet mellan de problem som brottsligheten orsakar lokalt och de åtgärder som måste användas för att bekämpa problemen har ökat, då mycket av den informella, medborgerliga kontrollen i vårt samhälle ersatts av offentlig kontroll. De kriminalpolitiska insatserna har i alltför stor utsträckning fokuserats på rättsväsendets åtgärder för att utreda och lagföra begångna brott och inte på förebyggande åtgärder för att undanröja brottslighetens bakomliggande orsaker. Samhällsutvecklingen har medfört att behovet av att stärka de brottsförebyggande insatserna fått ökad uppmärksamhet. Behovet av samordning har diskuterats och i samband därmed frågan om hur det brottsförebyggande arbetet bör organiseras centralt, regionalt och lokalt. Att förebygga brott är något som inte bara ankommer på rättsväsendet. Tvärtom är en lång rad samhällssektorer berörda. Rättsväsendet har visserligen det grundläggande ansvaret för kriminalpolitiken. Det är rättsväsendets uppgift att se till att brotten utreds snabbt och effektivt, och att gärningsmannen lagförs. Men det är viktigt att alla som kan påverka antalet tillfällen till brott eller benägenheten att begå brott medverkar till att förebygga att de över huvud taget begås. En fungerande välfärdspolitik som förhindrar att människor drabbas av utanförskap och utslagning är en viktig del i det kriminalpolitiska arbetet. Lika viktigt är att man på den lokala nivån engagerar sig i arbetet och vidtar åtgärder för att förebygga brott. I takt med att brottsligheten blivit ett allt större samhällsproblem har en Skr. 2000/01:62 samlad strategi för den brottsförebyggande verksamheten i landet blivit allt mer påkallad. 1.2Regeringens nationella brottsförebyggande program Regeringen presenterade sitt nationella brottsförebyggande program Allas vårt ansvar (Ds 1996:59). Programmet skall ses som början till ett brett upplagt arbete för att skapa förutsättningar för ett långsiktigt och uthålligt brottsförebyggande arbete inom alla samhällsektorer. En utgångspunkt för regeringens arbete är att det samhällsproblem som brottsligheten utgör måste angripas utifrån en bred kriminalpolitisk ansats. En andra utgångspunkt är att brottslighetens orsaker måste angripas lokalt, där problemen finns. En tredje utgångspunkt är att det krävs medborgerliga initiativ och ett brett engagemang från allmänhetens sida för att det förebyggande arbetet skall ge resultat. Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att verka för genomförandet av intentionerna i det nationella brottsförebyggande programmet. Kommittén antog namnet arbete (KBA). Huvuduppgifterna bestod i att inspirera, stödja och följa det brottsförebyggande arbetet, främst på lokal nivå. KBA har redogjort för sitt arbete i betänkandet Brottsförebyggande arbete i landets kommuner (SOU 1999:61). har BRÅ övertagit de arbetsuppgifter som KBA tidigare hade. Att införa en kriminalpolitisk helhetssyn och att främja och anlägga ett brottsförebyggande perspektiv, såväl inom rättsväsendet som inom andra samhällsområden, innebär i många avseenden ett nytt och förändrat arbetssätt. Grundtanken i regeringens nationella brottsförebyggande program är en sådan helhetssyn och att främja ett sådant arbetssätt som enligt regeringens uppfattning är den mest effektiva metoden för att minska brottsligheten och öka tryggheten. Eftersom brottsligheten berör alla delar av samhället är målet att ett brottsförebyggande perspektiv skall ingå som en naturlig del i de flesta politikområden. Det är en uppgift för regeringen att genom lagstiftning och myndighetsstyrning skapa förutsättningar för ett långsiktigt brottsförebyggande arbete inom alla samhällssektorer. Som redovisas i denna skrivelse har framsteg gjorts, men det är en process som måste få ta tid. har regeringen också avsatt särskilda medel i budgetpropositionen för att stimulera och stödja utvecklingen av arbetet, främst på lokal nivå, för att förebygga brott. På regeringens initiativ och som ett led i genomförandet av det nationella brottsförebyggande programmet har t.ex. BRÅ:s verksamhetsinriktning förändrats. En av BRÅ:s viktigaste uppgifter är att utgöra ett nationellt stöd för det lokala brottsförebyggande arbetet. som genomförts av polisens organisation och arbetssätt har också haft till syfte att förstärka polisens möjligheter att arbeta förebyggande och att utgöra ett stöd till det lokala förebyggande arbetet. Av särskild betydelse för regeringen i detta sammanhang är att se till att ny lagstiftning inom olika samhällsområden inte uppmuntrar till brott eller motverkar att brott förhindras eller undanröjs. att ett sådant brottsförebyggande perspektiv skall få genomslag torde vara att de brottsförebyggande aspekterna beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt i lagstiftningsprocessen. utfärda direktiv för att ge de brottsförebyggande frågorna ökad uppmärksamhet i utredningsarbetet (dir. 1996:49). brottsligheten skulle analyseras och redovisas i de olika utredningsförslag som lades fram. Om detta inte var möjligt på grund av uppdragets eller ämnets karaktär skulle detta anges och motiveras. har en ny kommittéförordning (1999:1474) trätt i I denna återfinns numera dessa direktiv. Regeringen har naturligtvis också en opinionsbildande roll. stimulera arbetet med att förebygga brott har justitieministern vid åtskilliga tillfällen besökt olika lokala brottsförebyggande projekt i landet och lyft fram arbetets betydelse i flera debattartiklar. besökt fem statsråd olika projekt i landet för att manifestera vikten av det brottsförebyggande arbetet. Regeringen har funnit tiden mogen att i en skrivelse till ge en samlad bild över hur det brottsförebyggande arbetet utvecklats och dra upp vissa utvecklingslinjer. 2 Att förebygga brott Brottsförebyggande arbete kan beskrivas som aktiviteter som syftar till att minska benägenheten att begå brott eller att minska antalet tillfällen att begå brott. För att detta arbete skall bli framgångsrikt måste det grundas på kunskap om orsaker till brott och om olika åtgärders effektivitet. Två framträdande teoribildningar om orsaker till brott kan nämnas i detta sammanhang. De amerikanska kriminologerna (1979) har i rutinaktivitetsteorin presenterat en modell för att tolka brottsutveck- lingen. Enligt deras teori är det tre faktorer som påverkar brottsligheten. För att ett brott skall äga rum krävs att det finns en motiverad gärningsman och ett lämpligt offer och/eller brottsobjekt samt frånvaro av s.k. kapabla väktare. Med kapabla väktare avses personer som är villiga att ingripa för att förhindra att brottet utförs, t.ex. genom att tillkalla polis. Faller någon av faktorerna bort innebär det att något brott inte kommer att äga rum. För att förebygga brott kan alltså åtgärder inriktas på förändringar i någon av dessa faktorer. Brottsnivån i samhället påverkas, förutom av antalet tillfällen till brott och den formella och informella kontrollens nivå, också av hur många motiverade gärningsmän det finns i samhället. Benägenheten att begå brott varierar naturligtvis mellan olika individer. kriminologerna (Hirschi 1974; Gottfredson och Skr. 2000/01:62 Hirschi 1990) betonar i sin s.k. kontrollteori betydelsen av självkontroll och sociala band till det konventionella samhället. Självkontrollen utvecklas i första hand under barndomen och de sociala banden främst . Svaga sociala band till det konventionella samhället, t.ex. skolan eller arbetslivet, medför en ökad risk för att man står utanför samhället och inte har lika mycket att förlora på att begå brott som en person med starka sociala band till samhället. En svag självkontroll innebär också en större risk för att hamna utanför samhället. Situationella och sociala åtgärder för att förebygga brott Situationella åtgärder tar sin utgångspunkt i själva brottssituationen och syftar till att försvåra genomförandet av brottsliga gärningar t.ex. genom rattlås till bilar eller tillträdeskontroll till parkeringshus. Att öka risken för upptäckt av brott, t.ex. genom riktad polisövervakning eller ökad belysning i gångtunnlar, eller att minska utbytet av brotten t.ex. genom märkning av egendom eller klottersanering är andra exempel på sådana åtgärder. Utgångspunkten för det som benämns social brottsprevention är att människors benägenhet att begå brott grundläggs tidigt i livet och att den är ett resultat av individuella egenskaper och graden av social integration i samhället. Social brottsprevention avser åtgärder som ofta är långsiktiga och som syftar till att stärka självkontrollen och de sociala banden till samhället. Åtgärder som syftar till att åstadkomma stabila familje- förhållanden omfattas av definitionen. Familjen är den viktigaste normbildaren och det starkaste sociala skyddsnätet. Även långsiktiga åtgärder av social karaktär, såsom insatser inom mödra- och barnhälso- vården, förskoleverksamheten, socialförsäkringssystemet, utbildnings- väsendet och fritidsverksamheten för barn och ungdomar omfattas av begreppet social prevention. Brott kan förebyggas genom åtgärder på olika nivåer. Dessa nivåer har ibland beskrivits som primär, sekundär och tertiär brottsprevention. Primär brottsprevention omfattar generella åtgärder som vidtas innan brott är ett faktum och som riktas mot hela befolkningen eller mot geografiska områden, såsom städer eller stadsdelar, eller samhället i stort. Sekundär brottsprevention avser åtgärder riktade mot specifika risksituationer, riskgrupper eller riskområden och som syftar till att avbryta en negativ utveckling. Tertiär brottsprevention omfattar åtgärder som riktas mot redan identifierade brottslingar för att förhindra återfall i brott. Sedan slut har brottsligheten i ökat kraftigt. Antalet brott som anmäls till polisen har ökat från ca 200 000 år 1950 till ca 1 200 1990. Med hänsyn tagen till befolknings- Skr. 2000/01:62 tillväxten innebär detta en ökning . har det skett ett trendbrott genom att brottsutvecklingen planat ut. har utvecklingen av antalet polisanmälda brott karaktäriserats av mindre upp- och nedgångar kring en nivå. anmäldes 43 000 (3,) färre brott än . Men även om brottsnivån totalt sett är oförändrad varierar utvecklingen för olika brottstyper. Antalet tillgreppsbrott minskade , liksom , med ett par procent och nivån är nu lägre än 1990. Både bostadsinbrott, inbrott i källare och vind, biltillgrepp och särskilt cykelstölder minskade . minskade också antalet anmälda skadegörelsebrott, däribland klotterbrotten, jämfört med . Antalet anmälda våldsbrott har dock ökat . IT-utvecklingen och internationaliseringen innebär också fortsatta förändringar av samhället och nya tillfällen till brott. Penningförfalskningsbrott har t.ex. ökat dramatiskt på grund av användningen av datorer. Internationella jämförelser av brottsutvecklingen Det är svårt att jämföra brottslighetens omfattning baserad på olika länders kriminalstatistik. Statistiken påverkas av ländernas insamlings- och bearbetningsrutiner, lagstiftningens utformning samt anmälnings- och registreringsrutiner. Ofta visar internationella jämförelser att har en hög brottslighet, vilket huvudsakligen beror på att den svenska statistikproduktionen tar med betydligt fler händelser i statistiken jämfört med andra länder. BRÅ har i en internationell jämförelse av kriminalstatistiken konstaterat att någorlunda tillförlitliga jämförelser endast går att göra när det gäller brottstyperna rån och bostadsinbrott. Då det gäller rån ligger i mitten bland de ca 15 länder som ingår i jämförelsen. När det gäller bostadsinbrott ligger bland dem som har lägst antal polisanmälda brott. Internationella brottsofferundersökningar kan vara ett alternativ när men vill jämföra olika länders brottslighet. I brottsofferundersökningar intervjuas invånarna om i vilken utsträckning som de utsatts för brott. I den senaste internationella studien (Internationella jämförelser av brottsligheten, 1999:3) konstaterades att brottsligheten i låg nära den genomsnittliga nivån för de elva västländer som ingick. brottsprofil utmärktes av att vi hade en jämförelsevis stor andel brott som kunde betraktas som mindre allvarliga stöldbrott. Cykelstölder och stölder av personlig egendom utgör en förhållandevis stor del av brottsligheten i . För enskilda brottstyper fanns också stora variationer. Exempelvis var andelen intervjuade som utsatts för bostadsinbrott i betydligt mindre än genomsnittet, medan utsattheten för bilbrott låg vid genomsnittet och utsattheten för misshandel och hot över genomsnittet. Men undersökningen visade också att var det land där invånarna kände sig tryggast när det gällde att vistas ute och nätter. Det framgick också att det var mindre vanligt i än i andra länder att enskilda personer själva Skr. 2000/01:62 vidtog brottsförebyggande åtgärder. En ny undersökning som avser har påbörjats. Påverkar brottsförebyggande insatser brottsutvecklingen? Att på vetenskaplig grund mäta effekterna av en brottsförebyggande insats är mycket komplicerat. Det finns vetenskapliga utvärderingar, främst internationella, som visar att brottsförebyggande åtgärder påverkat en viss typ av brott inom ett geografiskt område eller individers benägenhet av att begå brott. Men det pågår i ett antal vetenskapliga utvärderingar av brottsförebyggande insatser, som syftar till att visa vilka effekter som kan nås på lokal nivå. Ännu svårare än att mäta effekterna av en viss insats inom ett begränsat område är det att mäta om det brottsförebyggande arbetet minskar brottsligheten generellt sett. Några sådana försök har heller inte gjorts i vårt land. minskade antalet tillgreppsbrott med ett par procent vardera året. begås därmed färre sådana brott än . En sådan skillnad kan bero på de åtgärder som vidtagits inom rättsväsendet och på det brottsförebyggande arbete som sker i samhället i övrigt. När det gäller t.ex. bostadsinbrott och skadegörelsebrott är det, enligt BRÅ, sannolikt att insatserna för att förebygga sådana brott har bidragit till de minskat. Det arbete som sker för att följa upp och utvärdera olika brottsförebyggande insatser kommer att förbättra våra kunskaper och därmed våra möjligheter att med större säkerhet kunna bedöma deras effekter. 4 Lokalt brottsförebyggande arbete 4.1Lokala insatser mot lokal brottslighet Brottsförebyggande insatser bör anpassas efter lokala behov och förutsättningar. För ett effektivt brottsförebyggande arbete behövs både offentliga åtgärder och medborgerliga insatser. Brottsligheten måste angripas lokalt De som bor och verkar i ett område har ofta stor kunskap om den lokala brottsbilden och andra sociala problem som finns där.