prop · GO03106 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:106 Diskonteringsränta vid beräkning av livförsäkringsavsättningar Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I försäkringsrörelselagen (1982:713) finns allmänna bestämmelser om hur ett försäkringsbolag skall beräkna sina åtaganden inom livförsäkringsrörelse (livförsäkringsavsättningar). Genom ett bemyndigande skall regeringen, eller av regeringen utsedd myndighet, meddela närmare föreskrifter om beräkningen, bl.a. om den högsta diskonteringsränta (maximiräntesats) som får användas vid nuvärdeberäkningen av livförsäkringsåtagandena. Räntesatsen bestäms av genom föreskrifter och relateras till statsobligationsräntan. I propositionen föreslås två lagändringar i avvaktan på den kommande översynen av försäkringsbolagens placeringsregler. Det föreslås en justering av bemyndigandet som innebär att får friare möjligheter att föreskriva hur diskonteringsräntan skall bestämmas. Det föreslås också en dispensbestämmelse som i vissa fall medger undantag från lagens placeringsbegränsningar för tillgångar som skuldtäcker livförsäkringsavsättningarna. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Ränteantagande vid livförsäkringsavsättningar 8 5 Ny dispensgrund från placeringsbegränsningarna 12 6 Ekonomiska konsekvenser 15 7 Författningskommentar till förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) 16 Förteckning över remissinstanser 18 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 19 Rättsdatablad 20 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713). 2 Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 och 10 b §§ försäkringsrörelselagen (1982:713)1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 2 §2 Avsättningen för ej intjänade skall beräknas så att den alltid motsvarar summan av avsättningarna för varje försäkringsavtal. Avsättningen för kvardröjande risker skall avse ett för bolaget beräknat tillägg som utöver avsättningen för ej intjänade kan anses behövligt för att täcka framtida kostnader som har samband med ingångna försäkringsavtal. En försäkringsmatematiskt vedertagen beräkningsmetod för kollektiv beräkning av avsättningarna får dock användas, om avsättningen beräknad enligt en sådan metod ger i stort sett samma resultat som om avsättningen hade beräknats för varje försäkring. Livförsäkringsavsättningen skall beräknas så att den alltid motsvarar summan av avsättningarna för varje livförsäkringsavtal beräknat enligt tredje stycket. I avsättningen skall det tillägg inräknas som behövs för att täcka alla förluster på grund av att försäkringarna upphör . En annan försäkringsmatematiskt vedertagen beräkningsmetod för kollektiv beräkning av avsättningarna får användas, om den ger i stort sett samma resultat som om avsättningen hade beräknats för varje försäkring. Livförsäkringsavsättningen för ett livförsäkringsavtal utgörs av skillnaden mellan det förväntade kapitalvärdet av bolagets framtida utgifter för försäkringsavtalet och det förväntade kapitalvärdet av de bolaget ytterligare kan ha att uppbära för försäkringsavtalet (prospektiv beräkningsmetod). En annan försäkringsmatematiskt vedertagen beräkningsmetod får användas, om avsättningen beräknad enligt en sådan metod inte blir lägre än om en prospektiv beräkningsmetod hade använts eller om den metoden inte är möjlig att tillämpa för försäkringsavtalet. Beräkningen enligt andra och tredje styckena skall grundas på antaganden om dödlighet och andra riskmått, räntesats samt driftskostnader som var för sig är betryggande. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela närmare föreskrifter om beräkning av livförsäkringsavsättningar. Föreskrifterna skall ange maximiräntesats och vilka försäkringar som, med hänsyn till sin beskaffenhet, inte skall omfattas av en sådan föreskrift. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela närmare föreskrifter om beräkning av livförsäkringsavsättningar. 10 b §3 Av det belopp som skall skuldtäckas får en andel om högst - motsvaras av tillgångar som anges i 10 § första stycket 7-10, varav högst får motsvaras av tillgångar som anges i 10 § första stycket 10, - motsvaras av tillgångar som anges i 10 § första stycket 11, - motsvaras av tillgångar som anges i 10 § första stycket 12-14, - motsvaras av tillgångar som anges i 10 § första stycket 15 och - motsvaras av tillgångar som anges i 10 § första stycket 16. Andra fondpapper än som avses i 10 § första stycket 17 och 10 a § första stycket 1, och som inte omsätts på någon reglerad marknad som är öppen för allmänheten, får uppgå till högst av de tillgångar som används för skuldtäckning. Vid tillämpningen av bestämmelserna i första stycket skall även beaktas ett försäkringsbolags indirekta ägande av tillgångar genom dess innehav av andelar i värdepappersfonder eller placeringar i utländska fondföretag som används för skuldtäckning. får, om det finns särskilda skäl, medge tillfälliga avvikelser från de begränsningar som anges i första och andra styckena. Om det finns synnerliga skäl får också medge avvikelser, som inte är tillfälliga, från begränsningarna i första stycket första-fjärde strecksatserna. Sådana avvikelser som anges i fjärde stycket får även medges om 1. det på grund av ändrade antaganden om ränta krävs en väsentlig ökning av livförsäkringsavsättningarna, 2. en anpassning till begränsningarna i första och andra styckena skulle medföra väsentliga men för kapitalförvaltningen, och 3. bolaget har särskilda förutsättningar för att tillgodose kraven i 9 a § andra och tredje meningarna. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Den svenska försäkringsrörelselagstiftningen har ändrats i väsentliga avseenden (prop. 1998/99:87, bet. 1998/99:FiU28, SFS 1999:600). Den nya lagstiftningen skall tillämpas av alla försäkringsbolag . Placeringsreglerna för försäkringsbolag är föremål för en fortsatt översyn. Regeringen har beslutat direktiv för denna översyn (dir. 2000:15). Arbetet har ännu inte kunnat påbörjas. Vissa frågor med anknytning till placeringsreglerna kräver dock en snar lösning. Det gäller i första hand principerna för att bestämma ränteantagande vid beräkning av försäkringsbolagens avsättningar för försäkringsfall och andra kostnader till följd av långfristiga livförsäkringsavtal (livförsäkringsavsättningar). I föreskrifter regleras vilken högsta diskonteringsränta som får användas vid beräkningen av avsättningarna för vissa försäkringar. Från försäkringsbranschens sida har framhållits att nuvarande metod ( enligt vilken tillåten diskonteringsränta fastställs med hänsyn till mera varaktiga förändringar av statsobligationsräntan ( bör ändras, bl.a. eftersom metoden begränsar möjligheterna att meddela traditionella livförsäkringar i vinstutdelande bolag. Internationellt är frågan om lämplig diskonteringsränta föremål för särskild diskussion i redovisningssammanhang. Inom pågår ett utredningsarbete om hur diskonteringsräntan bör bestämmas för att vara ändamålsenlig såväl för reglerna om placering av skuldtäckningstillgångar som för värderingen i försäkringsföretagens offentliga redovisning. Utformningen av det bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om livförsäkringsavsättningar som finns i försäkringsrörelselagen (1982:713) har dock bedömts som ett hinder för föreskrifter om en annan metod än den nuvarande. Principerna för att bestämma den högsta ränta som får användas vid diskontering av livförsäkringsavsättningar har samband med livförsäkringsbolagens placeringsmöjligheter. Sänkningar av räntan ökar de försäkringstekniska avsättningarna, vilka måste motsvaras av tillgångar av viss sammansättning (skuldtäckning). Vissa anser att nuvarande metod för att bestämma högsta diskonteringsränta medför alltför tvära kast i placeringssammanhang, bl.a. eftersom en stor andel aktier måste säljas ut om räntan sänks trots att bolaget kan ha tillfredsställande möjligheter att säkerställa en god matchning och riskspridning. Problemet uppkommer till följd av de placeringsbegränsningar som gäller för tillgångar som får användas för skuldtäckning (skuldtäckningstillgångar). Dessa innehåller en begränsning till för aktier som andelen aktier i ett livförsäkringsbolag ofta är långt större när hänsyn tas även till tillgångar som är fria från skuldtäckningskravet (s.k. fria tillgångar). En successiv anpassning vid ränteändringar har varit möjlig inom ramen för s.k. övergångsgrunder. Genom sådana grunder har balans- och resultateffekten av en ökning av livförsäkringsavsättningar under vissa förutsättningar kunnat fördelas . Som en följd av ändringarna i försäkringsrörelsereglerna blir grunder inte tillåtna /02. Inom har det utarbetats en promemoria om diskonteringsränta vid beräkning av livförsäkringsavsättningar som behandlar angivna frågor. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag överensstämmer med regeringens. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr Fi2001/196). I propositionen behandlas de förslag som tagits upp i promemorian. Lagändringarna avser, utöver en närmast redaktionell justering, en bestämmelse som kompletterar vissa gällande dispensgrunder. Ändringarna är av enkel beskaffenhet. Lagrådets hörande har därför inte ansetts nödvändigt. 4 Ränteantagande vid livförsäkringsavsättningar Regeringens förslag: Ett bemyndigande i försäkringsrörelselagen att meddela föreskrifter om högsta diskonteringsränta vid beräkning av livförsäkringsavsättningar ändras så att , som meddelar föreskrifterna, får friare möjligheter att bestämma principerna för ränteantagandet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Bakgrund: För försäkringsföretag har principerna för beräkning av de försäkringstekniska avsättningarna stor betydelse. De grundläggande bestämmelserna om detta finns i 7 kap. 1 och 2 §§ försäkringsrörelselagen (1982:713, FRL). Avsättningarna skall motsvara de belopp som fordras för att bolaget skall kunna uppfylla de åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal. Avsättningarna skall först och främst avse bolagets ansvarighet för försäkringsfall och driftskostnader för avtalen. Sådana kostnader redovisas i livförsäkringsbolag under beteckningen livförsäkringsavsättningar. Vid sidan av livförsäkringsavsättningar skall avsättningar göras för oreglerade skador samt garanterad och villkorad återbäring (se 7 kap. 1 § FRL). De närmare bestämmelserna om beräkningen av livförsäkringsavsättningar infördes väsentligen i samband med införlivandet av den tredje generationen av EG:s försäkringsdirektiv (prop. 1994/95:184, bet. 1994/95:NU24, SFS 1995:779). Avsättningarna skall som huvudregel beräknas individuellt för varje försäkringsavtal. Under vissa förutsättningar får en kollektiv beräkning göras enligt vedertagna aktuariella metoder. Beräkningarna skall grundas på antaganden om dödlighet och andra riskmått, räntesats samt driftskostnader som var för sig är betryggande. Det vilar på regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela närmare föreskrifter om beräkningen av livförsäkringsavsättningar (7 kap. 2 § FRL). Eftersom livförsäkringsåtagandena ofta är långvariga blir den räntesats som används för att diskontera uppskattade framtida kostnader till nutid av stor betydelse. Det nämnda bemyndigandet innehåller en särskild bestämmelse om att föreskrifterna skall ange högsta tillåtna diskonteringsränta (maximiräntesats) och vilka försäkringar som, med hänsyn till sin beskaffenhet, inte skall omfattas av föreskrifterna. Bestämmelsen har sin grund i artikel 17.1 i första livförsäkringsdirektivet (79/267/EEG) enligt dess lydelse enligt artikel 18 i det tredje livförsäkringsdirektivet (92/96/EEG). I direktivet föreskrivs att tillsynsmyndigheten skall bestämma en eller flera högsta räntesatser enligt i artikeln särskilt angivna regler. Räntesatsen skall antingen knytas till räntesatsen på statsobligationer eller också fastställas med utgångspunkt i avkastningen på de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska avsättningarna under förutsättning att tillgångarna värderas till verkligt värde. Vid införlivandet av det tredje livförsäkringsdirektivet utvecklades frågan om val av högsta diskonteringsränta i motiven. Det gjordes en åtskillnad mellan försäkringar som skulle omfattas av föreskriften och sådana försäkringar som inte skulle omfattas av den. Det framhölls att det inte skulle vara möjligt att tillämpa en högsta ränta som bygger på avkastningen på tillgångar i de försäkringsbolag som avsågs omfattas av föreskrifterna, eftersom redovisningsreglerna i inte tillät en värdering till verkligt värde. Det erinrades dock om att redovisningsreglerna var föremål för utredning. För försäkringar som inte skulle omfattas av föreskrifterna framhölls att bolaget vid val av betryggande räntesats hade att ta hänsyn till i vilken valuta avtalen gäller, de tillgångar som motsvarar förpliktelsen och till förväntad avkastning på företagets tillgångar, förutsatt att dessa tas upp till marknadsvärden. Den räntesats som väljs skulle inte få vara högre än avkastningen på tillgångarna. Vidare angavs att föreskrifterna fick uppta metoderna för beräkning av maximiräntesats och för vilka försäkringar en kollektiv beräkning eller en retrospektiv beräkningsmetod skall kunna användas (se prop. 1994/95:184 s. 260 och 261). Redovisningsreglerna för försäkringsföretag tillåter numera att samtliga placeringstillgångar utom aktier och andelar i koncern- och intresseföretag får värderas till verkligt värde (se 4 kap. 5 § lagen [1995:1560] om årsredovisning i försäkringsföretag). I praxis tolkas bemyndigandet i 7 kap. 2 § FRL så att i sina föreskrifter skall bestämma en enhetlig högsta diskonteringsränta för bolagens beräkning av vissa livförsäkringsavsättningar och att räntan skall bestämmas med ledning av räntesatsen för svenska statsobligationer. För sådana avsättningar som omfattas av föreskriften bestäms räntan med utgångspunkt från den genomsnittliga marknadsräntan på statsobligationer med återstående löptid. Från denna räntesats görs i enlighet med tredje livförsäkringsdirektivets huvudregel ett avdrag om för marknadsrisk och återinvesteringsrisk. Maximiräntan uppgår till och trädde i kraft . Detta framgår av föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1998:25) om beräkning av premiereserv för försäkringsrörelse samt för livränta eller sjukränta som tillhör annan försäkring än livförsäkring. Det har alltså med hänsyn till bemyndigandets utformning inte bedömts möjligt för att fastställa en högsta ränta enligt en bolagsindividuell beräkning eller någon annan modell som inte utgår från räntan på statsobligationer. Enligt inspektionens bedömning är det inte heller möjligt att inom ramen för nuvarande lagstiftning medge att den alternativa modellen tillämpas efter dispens från . Från branschhåll har viss kritik anförts mot den metod som används för att bestämma högsta diskonteringsräntan. Kritiken går bl.a. ut på att den svenska statsobligationen visserligen är utan kreditrisk men ändå utsatt för fluktuationer i marknadsvärdet, dvs. har en marknadsrisk. Löptiden anges också vara för kort (maximalt ) för att matcha längden på nominella livförsäkringsåtaganden. Avdraget på har också kritiserats såsom en för grov uppskattning av de risker (likviditetsrisk, återinvesteringsrisk, marknadsrisk, etc.) som ett livförsäkringsbolag har vid sitt innehav av en svensk statsobligation som tillgång för skuldtäckning av livförsäkringsåtaganden. Det hävdas att avdraget kan vara för stort för en matchande obligationsportfölj och leder i så fall till en systematisk övervärdering av avsättningarna. Metoden utgår dessutom från priserna på statsobligationer och metoden är därmed inte framåtblickande. Åtagandet blir inte heller möjligt att säkra med nominella ränteinstrument. Det har i diskussionerna om en lämplig högsta diskonteringsränta vid beräkning av livförsäkringsavsättningar, å andra sidan, framförts invändningar mot att använda en bolagsindividuell ränta inom ramen för direktivets alternativa metod, dvs. att bestämma räntan med hänsyn till bolagets avkastning på sina tillgångar. Modellen innebär att livförsäkringsavsättningar kan komma att värderas olika i olika bolag bl.a. beroende på riskprofilen i placeringsportföljen. Det har ifrågasatts om inte en sådan modell ger en mindre rättvisande bild än nuvarande modell. Den alternativa modellen har också ansetts kunna ge problem ur ett tillsynsperspektiv. Det har vidare uppmärksammats att några medlemsländer som tidigare tillämpat direktivets alternativa metod numera gått över till att föreskriva en enhetlig diskonteringsränta. Internationellt har frågan om diskonteringsränta vid värderingen av livförsäkringsavsättningar varit föremål för särskild uppmärksamhet. Frågan har aktualiserats med anledning av en remiss om försäkringsredovisning från en arbetsgrupp inom redovisningsorganet International Accounting Standards Committé (). I svaren har flertalet remissinstanser förespråkat en metod som i likhet med den svenska utgår från en enhetlig riskfri ränta, men som bygger på en teoretisk matchande tillgångsportfölj, dvs. är oberoende av faktisk och beräknad avkastning på det individuella företagets tillgångar. Frågan om ränteantagande vid beräkning av livförsäkringsavsättningar har också diskuterats inom . Det är troligt att frågan kommer att behandlas inom ramen för en större översyn av försäkringsbolagens solvensregler (Solvency II) och som kan beräknas pågå . Skälen för regeringens förslag: Som framgått har det nuvarande bemyndigandet i 7 kap. 2 § FRL att meddela föreskrifter om beräkningen av livförsäkringsavsättningar kommit att tolkas på så sätt att den högsta tillåtna diskonteringsräntan (maximiräntesats) som skall anges i föreskrifterna måste knytas till statsobligationsräntan enligt huvudmetoden i EG:s livförsäkringsdirektiv. Med denna tolkning utesluts andra med direktivreglerna förenliga metoder för bestämmande av diskonteringsränta. Som nämnts förs internationella diskussioner om olika sådana metoder. Utformningen av det nuvarande bemyndigandet har emellertid ansetts inte ge utrymme att - om det skulle finnas vara lämpligt - föreskriva andra metoder för beräkning av diskonteringsräntan. Denna brist på handlingsutrymme ter sig onödig och bör avhjälpas genom en justering av bemyndigandet. Detta kan enklast göras genom att preciseringen att föreskrifterna skall innefatta maximiräntesats tas bort. Detta innebär inte att föreskrifter om diskonteringsränta kommer att saknas. I det generella bemyndigande att meddela föreskrifter om beräkningen av livförsäkringsavsättningar som efter justeringen kommer att kvarstå i 7 kap. 2 § FRL inryms, liksom , föreskrifter om sådan ränta. Därför motiverar även skäl av författningstekniskt slag att den särskilda erinran om föreskrifter om maximiräntesats utmönstras. På samma sätt som måste givetvis de föreskrifter som meddelas om principerna för diskonteringsränta vara förenliga med EG:s livförsäkringsdirektiv. Föreskrifterna måste också tillgodose sådana skyddsintressen för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal som de nya försäkringsrörelsereglerna skall tillgodose. Även intresset av en jämförbar extern redovisning bör bevakas. 5 Ny dispensgrund från placeringsbegränsningarna Regeringens förslag: Det införs en dispensgrund som ger möjligheter att medge avvikelse från försäkringsrörelselagens placeringsbegränsningar för skuldtäckningstillgångar. Dispens förutsätter att företagets ändrade antaganden om diskonteringsränta föranleder en väsentlig ökning av livförsäkringsavsättningarna och att en anpassning av tillgångarna till lagens begränsningar för skuldtäckningstillgångar skulle medföra väsentliga men för kapitalförvaltningen. Företaget måste också ha särskilda förutsättningar för att tillgodose kraven på riskspridning och matchning av försäkringsåtagandena. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. för Försäkringskasseområdet (FFO) anser att motiven bör klargöra att dispensen kan tillämpas även på företag som inte tidigare följt föreskrifter om maximiränta. Bakgrund: Tillgångar som används för att täcka försäkringstekniska avsättningar skall vara placerade på sådant sätt att lämplig riskspridning uppnås (diversifiering). Dessutom krävs att tillgångarna placeras så att betalningsberedskapen är tillfredsställande och den förväntade avkastningen tillräcklig med hänsyn till försäkringsåtagandena (matchning), se 7 kap. 9 a § FRL. Den allmänna placeringsregeln kompletteras av begränsningar för hur stora placeringarna får vara i vissa tillgångslag (tillgångsbegränsningar) liksom begränsningsregler för enskilda investeringar (enhandsengagemang). Från dessa begränsningar får i överensstämmelse med (artikel 22.6 i den tredje generationens försäkringsdirektiv) medge tillfälliga avvikelser om det finns särskilda skäl (se 7 kap. 10 b § FRL). I samband med införandet av dispensmöjligheten anfördes att en dispens skall vara tidsbegränsad och kunna motiveras av omständigheterna i det enskilda fallet och att dispensprövningen bör präglas av restriktivitet. När det gällde anpassningen till det då föreslagna regelsystemet angavs att prövningen borde kunna vara något mer generös (se prop. 1994/95:184 s. 271 och 273). Om det finns synnerliga skäl, får enligt samma lagrum också medge avvikelser som inte är tillfälliga. I motiven sägs att synnerliga skäl bör föreligga endast om verksamheten bedrivs under alldeles speciella omständigheter och om tillgångarna i princip saknar andra motsvarigheter på marknaden. Det skall också vara uppenbart att de placeringsregler som annars skulle gälla är alltför stränga även vid en försiktig bedömning i risk- och diversifieringshänseende. Fall som uppkommer till följd av mera generella utvecklingstendenser eller som gäller ett flertal företag borde inte omfattas av dispensgrunden (se prop. 1997/98:54 s. 25 och 26). Skälen för regeringens förslag: Om samma eller liknande principer som kommer att gälla för att bestämma högsta tillåtna diskonteringsränta vid beräkningen av livförsäkringsavsättningar, kan större förändringar i allmänna ränteläget medföra att livförsäkringsbolag behöver förstärka (öka) de försäkringstekniska avsättningarna kraftigt. Det medför i sin tur krav på att bolaget behöver avsätta en större andel av sina tillgångar som skuldtäckningstillgångar. Med hänsyn framför allt till att högst av skuldtäckningstillgångarna får utgöras av aktier och att den totala andelen aktier i ett svenskt livförsäkringsbolag med hänsyn till s.k. fria tillgångar ofta är , så kan ändringar av diskonteringsräntan medföra att enskilda bolag behöver göra stora förändringar i tillgångsinnehaven. Det kan då uppstå situationer när nödvändiga omdisponeringar av tillgångarna är särskilt olämpliga. Det kan vara så att bolaget måste sälja tillgångar med stora förluster eller handla på annat sätt som skulle medföra stora kostnader eller skapa andra allvarliga problem i kapitalförvaltningen. I vissa situationer kan det således vara bäst förenligt med försäkringstagarnas intressen att ett bolag ges en för att anpassa sina placeringstillgångar till de nya förutsättningarna. Som tidigare angetts kommer inte övergångsgrunder att kunna användas /02 (se vidare prop. 1998/99:87 s. 232(239). Det finns därför anledning att överväga i vad mån nu angivna problem bör tas om hand på annat sätt.