prop · GO0365 · 2001-01-01 00:00:00 — 1997/98:145 Svenska miljömål bedömningen att det behövs väl utformad information om varors innehåll av farliga kemikalier, bl.a. för att underlätta för inköpare och även för konsumenter att tillämpa produktvalsprincipen. finns system för klassificering och märkning av kemiska produkter inom EU. Det finns också regler om att mer utförlig information skall lämnas till yrkesmässiga användare i form av varuinformationsblad. För varor som inte är kemiska produkter finns däremot inga lagstadgade krav om att informera om varans innehåll. Således kan varor såsom datorer, telefoner, kläder och möbler säljas utan att kunden får information om eventuella farliga ämnen som ingår i varorna. Eftersom ämnen som ingår i varor, t.ex. i form av flamskyddsmedel, mjukgörare eller färgämnen, kan läcka ut när varorna används är det viktigt att känna till vilka ämnen som finns i varorna. Även vid återvinning och avfallshantering är det viktigt att känna till vilka ämnen som ingår i varorna, så att de kan tas om hand på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt. Sådan kunskap bidrar till att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kan nås. Regeringen finner i enlighet med förslag att är en lämplig tidpunkt för när varor senast skall vara försedda med sådan hälso- och miljöinformation att användarna kan förstå riskerna och hantera varorna på ett säkert sätt. Informationen kan behöva utformas på olika sätt beroende på vilken målgrupp den riktar sig till. Regeringens förslag innebär att varuinformationen skall vara ett komplement till delmål 3, där ämnen helt fasas ut på grund av sina inneboende egenskaper. 8.2.2 Strategier för att nå delmål 2 Regeringens bedömning: Regeringen kommer att verka för att ett EU-gemensamt system tas fram för utformning av hälso- och miljöinformation för varor som inte är kemiska produkter. Regeringen avser att låta utreda hur ett sådant system skulle kunna utformas. I avvaktan på ett sådant system bör företagen på frivillig väg lämna hälso- och miljöinformation. I miljövarudeklarationer bör information om varans innehåll av kemiska ämnen alltid ingå. Kunskapen om flödena av varor och om varornas innehåll av farliga ämnen behöver också byggas upp inom de centrala myndigheterna. och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. och Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. (och Kemikalieinspektionen, Att finna farliga flöden, 5036) Remissinstanserna: SWEDAC är positivt till att miljövaru- deklarationer skall omfatta kemikalieinnehåll. ser positivt på ett fortsatt uppdrag om materialflöden. Astma och välkomnar att erforderliga utredningar genomförs skyndsamt. Förbundet förutsätter att systemet för information om innehållet skall innefatta frågor som rör astma, allergi och annan överkänslighet. anser att kriterier måste tas fram av ansvariga myndigheter för vad som skall finnas i ämnes- och varuinformation. Detta är enligt också viktigt ur ett tillsynsperspektiv. Kemikontoret påpekar att ett EU-gemensamt system för att vara effektivt måste vara gemensamt inte bara inom EU utan också på global nivå. Kemikalieinspektionen instämmer i kommitténs förslag om att regeringen genom en särskild utredning tar fram underlag för det fortsatta EU-arbetet när det gäller utformning av hälso- och miljöinformation. menar att ett nationellt samarbete bör kunna inledas mellan leverantörer, användare och myndigheter för ett framtagande av ett system för innehållsdeklaration av andra varor än kemiska produkter. Ett sådant arbete skulle sedan enligt kunna ligga till grund för det föreslagna svenska arbetet för ett EU-gemensamt system. Skälen för regeringens bedömning: sker en omfattande handel med varor mellan länder, såväl inom som utanför EU. Även om den slutliga monteringen av en vara sker i kan komponenterna som varan består av ha importerats från flera olika länder. För att konsumenterna skall kunna få reda på vad en vara innehåller måste företagen ta fram sådan information. För varor som i alla led har tillverkats i skulle ett informationssystem kunna utformas nationellt, men eftersom det stora flertalet varor helt eller delvis har tillverkats i ett annat land behöver systemet utformas så att informationen om innehållet följer med varje komponent i varje produktionsled över nationsgränserna. För att kraven på att importerade varor skall förses med information skall bli verkningsfulla behövs påtryckning från en tillräckligt stor marknad. Regeringen kommer därför att verka för att ett system för information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen införs inom EU. Systemet bör gälla för varor som tillverkas inom eller importeras till unionen. Det är viktigt att informationen är lätt att sprida och lätt att förstå. Informationssystemen kan behöva utformas på olika sätt beroende på om de riktar sig till professionella inköpare eller privatpersoner. Ställningstaganden behöver också göras beträffande vilka ämnen som skall tas hänsyn till vid utformningen av informationen och om vissa varugrupper bör prioriteras framför andra. Regeringen avser därför att låta utreda de närmare detaljerna kring hur ett system för miljö- och hälsoinformation för varor bör utformas. Utredningen är tänkt att ligga till grund för arbetet med att driva dessa frågor inom EU. I avvaktan på att EU-system utvecklas för hälso- och miljöinformation för varor spelar frivilliga system för sådan information en viktig roll. Frivillig information som lämnas av företagen kan vara granskad av tredje part. Exempel på frivilliga system, där granskning av tredje part förekommer, är positiv miljömärkning och miljövarudeklarationer. För att de frivilliga systemen skall bli effektiva redskap på vägen mot att nå delmålet behöver de dels utvidgas till att omfatta fler produktgrupper än , dels behöver de på ett tydligt sätt väga in kemikalieaspekter. En utgångspunkt bör vara att, där så är lämpligt, dessa system öppnas för fler aktörer som utför märkning utifrån i förväg fastställda kriterier, vilka skall vara objektiva och transparenta. AB ansvarar för ett nationellt system för certifierade miljövarudeklarationer. har tagit fram bestämmelser för certifierade miljövarudeklarationer, baserade på en teknisk rapport inom den internationella standardiseringsorganisationen (ISO). De specifika kraven för en enskild produktgrupp utarbetas i samverkan med branschföreträdare. Deklarationerna baseras på livscykelanalyser. Enligt den tekniska rapporten kan en förteckning över kemikalieinnehåll ingå, men detta är inget krav. I syfte att bidra till att nå målet bör information om en varas innehåll av kemiska ämnen alltid ingå i miljövarudeklarationer. Den livscykelanalys som deklarationerna baseras på bör vara sådan att den på ett fullgott sätt omfattar den påverkan på hälsa och miljö som förorsakas av kemikalier. Miljövarudeklarationer riktar sig i huvudsak till tillverkare och professionella inköpare inom industri och förvaltning. Positiv miljömärkning däremot ger en mer sammanfattande bild av en varas miljöpåverkan och lämpar sig därigenom för information till privata konsumenter. För att den positiva miljömärkningen skall kunna fylla sin funktion bättre bör den utökas till betydligt fler produktgrupper. När det gäller kemiska produkter finns, som tidigare nämnts, system för informationsöverföring i form av märkning och varu- informationsblad. Det finns dock problem med att varuinformationsblad kan vara inaktuella och inte ta upp alla relevanta uppgifter om ämnet som finns att tillgå. Regeringen kommer mot den bakgrunden att se över om gällande regler behöver ändras så att företagen skall datera sina varuinformationsblad och uppdatera dessa med jämna tidsintervall, t.ex. senast , eller så snart ny kunskap kommer fram. Det finns också ett behov av att på central nivå ha tillgång till uppgifter om varors innehåll av farliga ämnen samt hur varorna flödar och byggs in i samhället. För kemiska produkter finns uppgifter om sammansättningen inrapporterade till Kemikalieinspektionens produktregister. Dessa uppgifter är till stor hjälp i arbetet med att minska riskerna med användningen av kemiska produkter. För övriga varor finns ingen motsvarande information om deras innehåll samlad centralt. Den importerade mängden varor framgår av utrikeshandelsstatistiken och motsvarande inhemsk produktion framgår av industristatistiken, men varornas sammansättning framgår inte. Till stor del saknas också uppgifter om hur varorna byggs in i samhället och hur farliga ämnen läcker ut från varor. Regeringen delar därför och Kemikalieinspektionens syn på att bättre kunskaper behöver byggas upp på dessa områden. har en viktig roll i att bygga upp statistik över materialflöden. har till regeringen redovisat förslag beträffande uppbyggnad av en framtida materialflödesstatistik (rapport 2000:4), som bl.a. omfattar flöden av kemikalier och metaller. Frågan om en fortsatt uppbyggnad av ett sådant system bereds inom . 8.4 Utfasning av särskilt farliga ämnen 8.4.1 Delmål 3 Regeringens förslag: I fråga om utfasning av farliga ämnen skall följande gälla. Nyproducerade varor skall så långt det är möjligt vara fria från: - cancerframkallande, (cancerogena), arvsmassepåverkande (mutagena) och fortplantningsstörande (reprotoxiska) ämnen om varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt att de kommer ut i kretsloppet, - nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande, , dock , - övriga organiska ämnen som är mycket långlivade och mycket bioackumulerande , - övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande , - kvicksilver samt kadmium och bly . Dessa ämnen skall inte heller användas i produktionsprocesser om inte företaget kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada. Redan befintliga varor, som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver, kadmium samt bly, skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Delmålet avser ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet avser även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive de som bildats oavsiktligt. Regeringens bedömning: Delmålet bör kompletteras till att omfatta även hormonstörande, allergiframkallande och nervskadande ämnen, ämnen som är skadliga för immunsystemet samt andra ämnen som bedöms innebära motsvarande risk för människor. Strategier för genomförandet av delmålet och en precisering av kriterier för utfasningen av dessa farliga ämnen bör vara framtagna . och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Delmålet har dock kompletterats med ett förslag om hantering av redan befintliga varor. Remissinstanserna: Många av remissinstanserna stöder förslaget till delmål. anser att målet bör kompletteras avseende ämnen som bildas oavsiktligt. Verket anser också i likhet med , Länsstyrelserna i och samt att målet måste kompletteras beträffande de ämnen som redan finns inbyggda i varor i samhället och som kan läcka ut därifrån. och tycker att livsmedel borde lyftas fram tydligare. För de farliga ämnen som inte längre tillverkas blir kostråd ett av de få instrument som kan användas för att minska exponeringen av människor. Kemikalieinspektionen anser att delmålet, vad avser cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen, bör inriktas på konsumentanvändning i likhet med vad som föreslagits av (SOU 2000:53). Kemikontoret, , m.fl. anser att delmålet i grunden bör utgå från bedömningar av risker och inte inneboende egenskaper. Ett generellt angreppssätt baserat på inneboende egenskaper kan dock vara acceptabelt, åtminstone för långlivade och bioackumulerande ämnen, om åtgärder genomförs i internationell samverkan och möjligheter till undantag ges. anser att en komplettering av riktlinjerna behöver göras så att tillverkaren skall kunna visa att ämnen kan oskadliggöras när de inte längre skall användas. anser att tidpunkterna generellt bör infalla än vad som föreslås. Kemikontoret anser också, liksom , att utfasning av bly i den omfattning som föreslås inte är riskmässigt motiverat, medan andra, t.ex. () anser att blysänken kan avvecklas med små problem. Länsstyrelserna i och anser att bly i fiskesänken och ammunition bör förbjudas. anser också att en sådan avveckling är angelägen. pekar på behovet av utveckling av testmetoder för bl.a. hormonstörande ämnen. De saknar också, i likhet med , m.fl., en diskussion om allergiframkallande ämnen. anser att tidpunkterna i målet är satta alltför långt fram i tiden. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Delmålet utgår i huvudsak från de redan fastställda nya riktlinjerna för kemikaliepolitiken (prop. 1997/98:145 Svenska miljömål, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:87). Regeringen vill därför erinra om skälen för de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken, som framfördes i propositionen Svenska miljömål. Utgångspunkten för riktlinjerna är bl.a. att ämnen som är långlivade och bioackumulerande alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och för miljön. Långlivade ämnen kan spridas långväga med vindar och strömmar eller genom handel med varor. Därigenom riskerar de att hamna i känsliga miljöer där effekterna blir särskilt stora. Cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller hormonstörande (inkl. fortplantningsstörande) effekter är så allvarliga att ämnen med någon av dessa egenskaper inte skall få orsaka ofrivillig exponering. Metallerna kvicksilver och bly är båda mycket giftiga och dessutom bioackumulerande, vilket innebär att de kan tas upp och ansamlas i en organism. Kadmium kan ge skador på njurar och skelett. Nuvarande intag av kadmium ligger nära den nivå som kan ge skador på människor. Den långa bromssträcka som behövs för att få ner halterna av långlivade ämnen i miljön gör att åtgärder bör vidtas mot dem även om det saknas uppgifter om att de är toxiska (giftiga). Det räcker med att det finns kännedom om att ämnena är bioackumulerande (kan ansamlas i organismer). Detta gäller även om tester har utförts och dessa inte har visat på effekter, eftersom det inte är möjligt att testa alla typer av effekter och normala testsystem inte tar hänsyn till de speciella exponeringsförhållanden som råder genom att individen blir utsatt för dessa ämnen , kanske ett helt liv. Delmålet innebär ett förändrat sätt att se på vilket underlag som krävs för att vidta åtgärder mot farliga ämnen. är den gängse synen inom EU att fullständiga riskbedömningar krävs för att vidta begränsningsåtgärder mot ämnen. EU:s nuvarande arbete med riskbedömningar går dock mycket långsamt. Reglerna om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen kom 1993 och var endast sex ämnen helt färdiga i programmet. Innebörden av delmålet är att för effekter som är särskilt allvarliga skall kännedom om ämnenas inneboende hälso- och miljöfarlighet räcka som underlag för att fasa ut ämnet. Fullständiga riskbedömningar skall alltså inte behövas. På så vis kan takten i riskbegränsningsarbetet ökas avsevärt i förhållande till dagens läge och åtgärder kommer att kunna vidtas mot de farligaste ämnena inom rimlig tid. Regeringen angav i prop. 1997/98:145 Svenska miljömål att den har för avsikt att verka för att de nya riktlinjerna skall vara genomförda inom 10 . För vissa ämnen, t.ex. kvicksilver, angavs betydligt för genomförande. I delmålet har de olika ämneskategorierna delats upp och närmare preciseringar gjorts beträffande när olika delar av målet bör vara uppfyllda. Årtalen har valts så att industrin ges skälig tid för omställning. Om utfasningen av ämnena i huvudsak kan ske i takt med övrig produktutveckling, minskar de ekonomiska konsekvenserna. Beträffande långlivade och bioackumulerande ämnen bör man först kunna införa restriktioner för att introducera nya sådana ämnen på marknaden. Med nya ämnen avses alltså i delmålet ämnen som kommer nya på marknaden efter det att restriktioner har införts. Delmålet avser både ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet omfattar ämnen med egenskaper som regeringen har bedömt som särskilt angelägna att åtgärda. Det finns visserligen andra oönskade egenskaper hos ämnen. Exempel på sådana är t.ex. allergiframkallande och nervskadande egenskaper. Som ett komplement till detta delmål behövs därför kraftfulla åtgärder för riskminskning även av andra farliga ämnen, vilket behandlas i delmål 4 (kap. 5.4.1). Delmål 3 behöver med tiden utvecklas till att omfatta fler egenskaper än . Flera remissinstanser har påtalat behovet av att fasa ut ämnen som är allergiframkallande, nervskadande eller skadliga för immunsystemet. Även andra ämnen med motsvarande farlighet kan behöva fasas ut. Regeringen avser att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att komma med förslag till vilka egenskaper som skall omfattas av delmålet och kriterier för dessa egenskaper. Eftersom ämnen med egenskaper som avses i delmålet har använts finns sådana ämnen i varor som är i bruk i samhället . Det kan röra sig om varor som har en återstående förväntad livstid . Dessa varor måste hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön eller kan förorsaka exponering av människor. Ett insamlande av och stopp för fortsatt användning av vissa sådana varor bör övervägas. Kemikalieinspektionen och har på regeringens uppdrag redovisat en översiktlig studie (Rapport 5036) av upplagring och flöden av farliga kemikalier i samhället. Syftet med studien har varit att ge underlag för bedömningar om vilka åtgärder som behövs för att öka kunskaperna om, och bättre kunna följa farliga ämnens förekomst i samhället, deras läckage till miljön och exponeringen av människor. I rapporten konstateras att befintliga kunskaper om förekomst och flöden av farliga ämnen har betydande brister. Detta gäller inte minst förekomsten av farliga ämnen i varor och emissioner från varor samt oavsiktligt framställda ämnen. Kemikalieinspektionen och lämnar en rad förslag till hur de själva och andra myndigheter bör agera för att fylla kunskapsluckorna. För att nå målet är strategier för agerande inom EU viktiga (kap. 5.3.3). Dessa kompletteras av strategier för agerande nationellt (kap. 5.3.4). På lite är det viktigt att verka för en global utfasning av de ämnen som omfattas av delmålet (kap. 5.3.5). 8.4.2 Kriterier för särskilt farliga ämnen Regeringens bedömning: Vid tolkningen av vad som skall avses med begreppen i delmålet bör följande gälla. Med mycket långlivade ämnen avses ämnen som har en halveringstid som är längre än i simuleringstest vid 20 C. Med mycket bioackumulerande ämnen avses ämnen som har en biokoncentrationsfaktor högre än 5 000. Med långlivade ämnen avses ämnen som har en halveringstid som är längre än i simuleringstest vid 20 C. Med bioackumulerande ämnen avses ämnen som har en biokoncentrationsfaktor högre än 2 000. De ämnen som skall omfattas av riktlinjen om cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen bör vara de ämnen som klassificerats med avseende på dessa egenskaper inom kategori 1 eller 2 i EG-direktivet (67/548/EEG) om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Kungl. () anser att principen att klassificera ämnen efter nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet är användbar för de kemiska substanser som uppfyller de uppsatta kriterierna. KVA pekar också på vikten av att använda fältdata i de fall sådana finns tillgängliga. IVL och anser att det finns brister i metoderna för att mäta ämnens nedbrytbarhet. Kemikontoret tycker inte att man skall sätta kriterier för ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller fortplantningsstörande, utan att dessa bör bedömas ämne för ämne. Skälen för regeringens bedömning För att delmålet skall kunna tillämpas praktiskt behöver gränser anges för när ett ämne är så långlivat respektive bioackumulerande att det skall omfattas av delmålet. På motsvarande sätt behöver begreppen cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande definieras. Regeringen anser att sådana gränser bör göras så enkla som möjligt och att de i största möjliga utsträckning bör baseras på standardiserade testmetoder. Långlivade och bioackumulerande ämnen Vetenskapliga överväganden ligger till grund för de gränser som satts för hur långlivat och bioackumulerande ett ämne skall vara för att omfattas av kraven på utfasning. Att sätta gränser av detta slag är dock inte bara en vetenskaplig fråga eftersom det inte är möjligt att ange en exakt gräns över vilken skador uppkommer. Risken för att ämnen skall leda till kända eller oförutsedda skador ökar dock ju mer långlivat och bioackumulerande ett ämne är. Politiska överväganden måste därför till om hur stora risker vi är beredda att acceptera och när försiktighets- principen bör tillämpas. Till grund för valet av kriterier i delmålet ligger alltså både vetenskapliga och politiska överväganden. Vid valet av gränser för långlivade ämnen är en viktig utgångspunkt i vilken omfattning ett ämne kan förväntas stanna kvar i miljön, samt hur det tar för halterna av ämnet att sjunka sedan tillförseln avbrutits. Ämnens nedbrytbarhet kan mätas i förhållandevis enkla test som avgör om ett ämne är lättnedbrytbart. Sådana test kan användas för att sortera ut ämnen som inte omfattas av delmålet. Alla ämnen som inte är lättnedbrytbara kan dock inte betraktas som så långlivade att de bör omfattas av delmålet. Gränsvärdet för långlivade ämnen bör därför baseras på ämnets halveringstid, uppmätt enligt standardiserade metoder. Ett ämnes halveringstid i miljön avgör både hur stor mängd av ämnet som kvarstannar i miljön vid en viss tillförsel och hur lång bromssträckan är sedan tillförseln upphört. Regeringens bedömning är att för ett ämne som bryts ned med under loppet av , blir bromssträckan tillräckligt kort (bryts ned ). Ämnen som inte omfattas av detta kriterium skall då relativt snabbt kunna elimineras från miljön om deras användning begränsas, t.ex. på grund av att allvarliga, men oförutsebara toxiska effekter upptäcks. Den faktiska nedbrytningen i miljön är beroende av många faktorer, såsom temperatur, fuktighet och mikrobiell aktivitet. Standardiserade tester utförda under kontrollerade förhållanden vid 20 C ger en nedbrytning som är högre än den faktiska nedbrytningen i svensk miljö. Om hänsyn tas till temperaturförhållandena i finner man att om ett ämne där skall brytas ned bör det ha en halveringstid vid test utförda vid 20 C. En stor del av ligger dock norr om , förutsättningarna för nedbrytning är inte alltid de optimala och temperaturerna i mark och vatten kan vara lägre än vad meteorologiska data från luft visar. Detta medför att det tar för ett ämne att brytas ned i stora delar av landet. Mot bakgrund av detta delar regeringen bedömning att delmålet bör omfatta de ämnen som har en maximal halveringstid i simuleringstest vid 20 C, om de uppfyller de kriterier som anges för bioackumulerbarhet. Att ett ämne är bioackumulerande innebär att ämnet kan tas upp och ansamlas i organismen i högre halter än i omgivningen eller i födan. Ett ämnes fettlöslighet kan tjäna som en första indikation på att ett ämne kan ha potential för bioackumulering. Enkla test av fettlöslighet räcker dock inte för att avgöra vilka ämnen som omfattas av kriterierna. Regeringen gör bedömningen att ett ämnes bioackumulerande förmåga i första hand bör mätas som dess biokoncentrationsfaktor, bestämd med tillängliga, standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder. För ämnen som används i låga volymer kan värden uppskattade genom s.k. struktur-aktivitets-modeller accepteras som godtagbar information om i vilken grad fettlösliga, biotillgängliga ämnen är bioackumulerande. Bioackumulerbara ämnen kan överföras mellan organismer, exempelvis via modersmjölk hos däggdjur och från bytesdjur till rovdjur i näringskedjan. Om bioackumulerbara ämnen ansamlas hos rovdjur i högre grad än hos bytesdjur, dvs.