prop · GO0320 · 2001-01-01 00:00:00 — bör bidra till utveck- lingen av en sektorsövergripande strategi för att minska alkoholens skadeverkningar inom EU samt aktivt verka för ett ökat informations- och erfarenhetsutbyte inom WHO och EU. Skälen för regeringens bedömning: har, till skillnad från flertalet övriga europeiska länder, en samlad nationell alko- holpolitik. Arbetet med att begränsa alkoholens skadeverkningar har un- der varit en naturlig del av vår välfärdspolitik och en viktig folk- hälsofråga. Detta har resulterat i att vi har varit relativt framgångsrika i att begränsa alkoholkonsumtionen och alkoholens skadeverkningar. påverkades vår nationella politik och våra attityder en- dast marginellt av förändringar i omvärlden. Under framförallt har, som tidigare nämnts, den internationella påverkan ökat beroende på såväl EU-medlemskapet som det faktum att både varor, kapital och män- niskor rör sig över gränserna på ett annat sätt . Särskilt unga människors alkoholvanor och attityder till alkohol tycks utvecklas på ett likartat sätt i många länder. Kommunikation i vid bemärkelse har inte längre några tydliga nationella gränser. Mot denna bakgrund har det blivit allt svårare att upprätthålla natio- nella regler som avviker från omvärldens. Det gäller inte bara på områ- den som omfattas av bestämmelserna i utan också på områ- den som påverkas av teknikutvecklingen och den ökade rörligheten. Ex- empel på detta är de ändrade införselreglerna och svårigheten att be- gränsa marknadsföringen av alkoholdrycker via satellit från andra EU- länder. Flera instanser har understrukit vikten av att förstärka EU-samar- betet. Regeringen instämmer i detta och menar att det framtida arbetet på alkoholområdet inte bara kan vara integrerat i olika politikområden och på olika nivåer i utan det måste också ske en förstärkning av det internationella arbetet, framförallt inom EU. har också vid ett flertal tillfällen framfört, och fått stöd för, att det bör vara möjligt att ut- veckla en sektorsövergripande alkoholstrategi inom EU utifrån ett folk- hälsoperspektiv, särskilt mot bakgrund av att alkoholrelaterade problem bland unga människor uppges öka i många av EU:s medlemsstater. Sam- tidigt har betonat att det är viktigt att respektera att alkoholpolitik i första hand är en nationell fråga. Samarbetet inom EU bör ske på områ- den där det finns ett värde av ett ökat EU-samarbete. De områden föreslagit är följande. Unga människor och alkohol, alkohol och trafik, alkoholskatter, den illegala alkoholhandeln, informations- och erfarenhetsutbyte för att ut- veckla det förebyggande arbetet på arbetsplatser, under graviditet, i sko- lan och inom primärvården. Dessutom behövs en fortsatt diskussion om insatser för att motverka skadliga konsumtionsnivåer. Ett utvecklat sam- arbete vad gäller mätning av konsumtionsnivåer och olika indikatorer på missbruk och behandlingsbehov behöver också lyftas fram. Det finns en viss europeisk enighet om dessa indikatorer, men det behövs mycket re- surser och arbete för att få dem att fungera i praktiken. tog, tillsammans med , initiativ till två jämförande eu- ropeiska alkoholstudier. Studierna, som delvis är finansierade av Euro- peiska kommissionen, är avsedda att utgöra den vetenskapliga grunden för en eventuell framtida EU-strategi på alkoholområdet. Under det svenska ordförandeskapet i EU kommer de första resultaten att presenteras. En av prioriterade uppgifter under och efter ordförandeskapsperioden kommer att vara att lyfta fram frågorna om al- koholen och alkoholens betydelse för folkhälsan i syfte att bidra till ar- betet med att utveckla en gemensam alkoholstrategi inom EU. Under ordförandeskap genomförs också, på svenskt initiativ, en europeisk om alkohol. Temat för konferen- sen, som äger rum 19 , är unga människor och alkohol. Hälso- och ungdomsministrar från 51 medlemsländer i har inbju- dits för att bl.a. ta ställning till en ny WHO-deklaration om unga männi- skor och alkohol. Under konferensen kommer en särskild EU-session att hållas för att stärka arbetet inom EU på alkohol- och folkhälsoområdet. Som ett led i förberedelserna av kommer också ett särskilt ungdomsmöte att hållas i . Unga representanter från samtliga WHO:s medlemsländer i kommer att inbjudas för att ge sin syn på alkohol och på hur alkoholens skadeverkningar ska minskas. 8 Inriktning och åtgärder för att utveckla och förstärka det alkoholskadeförebyggande arbetet 8.1 Huvudinriktningen för den nationella alkoholpolitiken Regeringens förslag: Huvudinriktningen för den nationella alkoholpoli- tiken skall vara att stimulera utvecklingen av målinriktade och samord- nade förebyggande insatser på nivå och stimulera ökad sam- verkan mellan lokala aktörer. Regeringens bedömning: Förstärkta åtgärder bör genomföras fram när det gäller: - särskilda stödinsatser för riskgrupper och individer med riskbeteende - vård- och behandlingsinsatser - opinionsbildning och information - begränsning av tillgången på alkoholdrycker på vissa områden - begränsning av marknadsföring av alkoholdrycker m.m. - fördjupad kompetens bland de yrkesgrupper som kan förebygga alko- holskador - uppföljning av konsumtions- och skadeutvecklingen - alkoholforskning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Möjligheten att be- gränsa alkoholens tillgänglighet genom nationella åtgärder har minskat. För att motverka att denna försvagning av de nationella politiska instru- menten leder till ökade alkoholskador krävs en förskjutning mot såväl lokala som internationella insatser. Huvudinriktningen blir att intensifiera det samordnade lokala arbetet i landets kommuner och att som nämnts tidigare (avsnitt 7) ytterligare förstärka arbetet på europeisk och interna- tionell nivå. Arbetet på europeisk och internationell nivå syftar dels till att, i dialog med andra länder, utveckla gemensamma strategier på ge- menskapsnivå och inom WHO, dels till ett ökat erfarenhets- och infor- mationsutbyte om effekter av olika insatser och konsumtionsmönster. Naturligtvis bör det alkoholskadeförebyggande arbetet utvecklas och för- stärkas också i . Kommunerna kommer framöver att få en viktigare roll än tidigare när det gäller att utveckla och samordna insatser inom samtliga arenor på lokal nivå, såväl vad gäller att på vissa områden begränsa tillgången på alkohol som att minska efterfrågan. Handlingsplanen mot alkoholskador bör ange vilka åtgärder som är mest prioriterade för att uppnå målen för alkoholpolitiken. Förstärkta in- satser bör enligt regeringens bedömning fram genomföras när det gäller stödinsatser för riskgrupper och individer med riskbeteende, vård- och behandlingsinsatser, opinionsbildning och information. På vissa områden som t.ex. när det gäller restaurangernas sena öppethål- lande, folkölsförsäljningen och tillsynen över restaurangernas alkohol- servering bör reglerna skärpas och åtgärder vidtas som begränsar till- gängligheten. Det är också viktigt att tillsynen över alkoholservering och folkölsförsäljning skärps. Även marknadsföringen av lättöl och andra alkoholhaltiga lättdrycker bör begränsas för att hindra att den utnyttjas som smygreklam för starkare drycker. För dem som arbetar med alkohol- skadeförebyggande insatser behövs kompetensutveckling och utveckling av nya metoder och arbetssätt. Bättre statistik och uppföljning av kon- sumtions- och skadeutvecklingen liksom förstärkt stöd till alkoholforsk- ningen är ytterligare områden som bör prioriteras. Prioriteringarna har sin grund i de förslag som i förberedelsearbetet för planen har framförts av kommuner, berörda myndigheter, forskare och frivilligorganisationer. Hur insatserna kan finansieras redovisas i avsnitt 12. Representanter från och från flera frivilligorganisa- tioner har framfört att de upplever stora problem med berusningsdrick- ande av folköl bland ungdomar. Frivilligorganisationerna anser att ål- derskontrollen vid försäljning av folköl i livsmedelsbutiker och vid ser- vering av alkohol på restauranger måste bli bättre. Representanter från några kommuner och från några organisationer har också framfört att kunskapen bland människor om risknivåer vid alkoholkonsumtion måste ökas, för att det individuella ansvarstagandet skall kunna öka. Regering- ens bedömning är att kontrollen över åldersgränsen vid folkölsförsälj- ningen måste skärpas men avser att återkomma i frågan när alkoholutred- ningens betänkande Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59) behandlas i en proposition (se vidare avsnitt 8.5). Vidare un- derstryker regeringen vikten av information och opinionsbildande åtgär- der som leder till ett ökat individuellt ansvarstagande som alla andra instrument som kan bidra till att begränsa konsumtionen också skall användas. Alla insatser bör utgå ifrån behoven på lokal nivå, vilket gör att kon- sumtions- och skadeutvecklingen kontinuerligt måste följas upp på såväl nationell som nivå. De nationella målen ligger således fast, men nya prioriteringar och konkretiseringar av insatserna måste göras. Metoderna för att nå målen måste också delvis förändras och vidareutvecklas. Det innebär ett lång- siktigt förändringsarbete - även om ambitionen är att målen och intentio- nerna i denna handlingsplan bör vara uppnådda . Med utgångspunkt från nämnda mål och delmål kan kommunerna ut- veckla eller komplettera sina lokala alkoholpolitiska handlingsprogram med olika konkreta åtgärdsförslag. Det samlade arbetet på lokal nivå bör ha en tydlig politisk förankring och drivas samlat inom alla kommunens arenor. En strategi för ett långsiktigt arbete inom den reguljära verksam- heten bör byggas upp. För att de alkoholpolitiska målen skall uppnås är det därför angeläget att det förebyggande arbetet i kommunerna samordnas. För att få till stånd ett samordnat arbete krävs att man utgår från att arbetet är tvärsek- toriellt och att det påverkar alla arenor och flera olika förvaltningar inom en kommun. De samlade insatserna bör vara av långsiktig karaktär, integ- rerade i den reguljära verksamheten, ha tonvikten på de förebyggande insatserna, men stödja utsatta och sårbara grupper. En tydlig ledning för det samlade arbetet, på såväl tjänstemannanivå som politisk nivå, bör finnas. Som utgångspunkt för sina prioriteringar bör kommu- nerna också kartlägga och dokumentera utvecklingen av alkoholkonsum- tionen och alkoholskadorna i kommunen. Kommunerna bör också utar- beta och kontinuerligt följa upp egna alkoholpolitiska handlingsprogram. Det samlade arbetet bör således utgå från en alkoholpolitisk handlings- plan som är antagen av kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige och som uppdateras kontinuerligt. Vikten av att följa upp effekten av genomförda insatser kan inte nog understrykas. Ökad samverkan mellan lokala aktörer bör också stimuleras. Alla berörda förvaltningar och myn- digheter i kommunen bör vara involverade i arbetet med handlingspla- nen. I vissa större kommuner har man utvecklat för drogförebyggande verksamhet som utgör en brygga mellan forskare och praktiker. I andra kommuner har en tjänsteman det samlade ansvaret. I alltför många kommuner drivs dessvärre verksamheten utan samordning. Några frivilligorganisationer har ansett att regeringen i lag borde tyd- liggöra kommunernas ansvar på detta område. Regeringen anser emeller- tid att det finns ett tydligt stöd i lag när det gäller kommunens ansvar, både i socialtjänstlagen och i alkohollagen. Frivilligorganisationerna kommer även fortsättningsvis spela en viktig roll genom sitt engagemang i arbetet med att bedriva opinionsbildning, förebygga alkoholskador och genom sina insatser inom vård och behand- ling. Ett ökat samarbete mellan kommuner och organisationer är önskvärt så att de samlade resurserna tas till vara och så att bästa möjliga samord- ning uppnås. I det intensifierade förebyggande arbetet kan det vara en fördel att kommunerna dels samverkar med angränsande kommuner och dels med andra intressenter utanför kommunen. De regionala samver- kansgrupper som finns i flertalet län kan därvid vara en viktig resurs och samverkanspart liksom landstingens samhällsmedicinska enheter. Mycket kunskap saknas när det gäller effekten av olika insatser på det alkohol- och drogpreventiva området och kunskap om olika metoders effekter måste utvecklas. Med enkla medel kan man emellertid följa upp effekterna av de insatser som vidtas genom att systematiskt formulera mål för och därefter systematiskt följa upp de verksamheter som bedrivs. Alkohol- och drogprevention bör för att på ett effektivt sätt minska al- koholskadorna innehålla ett flertal komponenter. Att enbart arbeta med information och upplysning leder exempelvis till begränsade tillfälliga effekter. Om däremot informationsinsatserna kombineras med insatser för att begränsa tillgången förstärks effekterna. Kan man därtill få det juridiska systemet, normbildningssystemet och vårdsystemet att dra i samma riktning, maximeras resultaten. Normer kan påverkas genom en väl genomförd ANT-undervisning i skolan, kombinerad med upplysningsinsatser till föräldrar och aktioner i lokalsamhället. Det är också viktigt att tydligt kunna förklara varför olika insatser och restriktioner vidtas. Undervisning och upplysning är alltså viktiga, när de sätts in i rätt sammanhang. I de följande avsnitten redovisas de områden där det enligt regeringens bedömning behövs förstärkta åtgärder fram . 8.2 Särskilda stödinsatser för riskgrupper och individer med riskbeteende Regeringens bedömning: En ökad tillgång på alkoholdrycker medför särskilt stora risker för vissa grupper. Därför bör stödet till dessa grupper utvecklas och förstärkas i syfte att motverka ökade alkoholskador. Det är särskilt angeläget att - den generella kompetensen om barns behov ökar hos vuxna som i sitt yrke kommer i kontakt med barn och unga, - barn och unga med behov av stöd erbjuds stödåtgärder i ett tidigt skede, - samverkan mellan kommuner och landsting utvecklas så att barn med behov av stöd får adekvat hjälp, - insatserna för att uppmärksamma storkonsumenter och personer med riskbeteende om skadligt dryckesbeteende ökar Skälen för regeringens bedömning: Flera av ledamöterna i nella ledningsgruppen för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser har understrukit vikten av att barns och ungas behov av stöd och hjälp uppmärksammas och tillgodoses i ett tidigt skede. De barn och unga som riskerar att hamna i eget missbruk kan leva i so- cialt utsatta miljöer där det t.ex. förekommer missbruk och våld eller hot. Vidare kan det röra sig om barn och unga med psykiska problem, olika neuropsykiatriska funktionshinder, t.ex. DAMP och ADHD, eller risk- beteende. Regeringen anser att metoderna för att uppmärksamma och nå dessa barn och unga måste utvecklas och insatserna förstärkas. För att kunna upptäcka och stödja barn och unga behövs en ökad generell kompetens om barn och barns behov inom barn- hälsovård, förskola, skola, skolbarnsomsorg, socialtjänst, psykiatri och fritidsverksamhet. Också i arbetet med vuxna missbrukare inom hälso- och sjukvård, socialtjänst etc. behövs bättre kunskaper om hur missbruket hos den vuxne påverkar barnen. Barn som lever i familjer med missbruksproblem löper enligt forskar- rapporter fyra-fem gånger större risk än andra barn att hamna i eget miss- bruk. Ur ett folkhälsoperspektiv tillhör dessa barn en riskgrupp för fysisk och psykisk ohälsa, utanförskap och eget missbruk. Den forskning som finns om barn, som trots svåra uppväxtförhållanden utvecklas till socialt välfungerande vuxna, visar på betydelsen av stöd och bekräftelse från någon vuxen. Det kan vara den förälder som inte missbrukar, en släkting eller någon utomstående som barnet känner att det kan lita på. Insatser för att förstärka samverkan Frågor som rör samverkan mellan t.ex. förskola/skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård har uppmärksammats i många olika sammanhang under en följd av år. Ett barn kan t.ex. uppmärksammas i förskolan på grund av koncentrationsstörningar och bli föremål för utredning och åt- gärder inom förskolan som dock inte alltid är tillräckliga för att till- godose barnets hela behov av stöd. Kommunen har ansvar enligt skollagen för att utreda och bedöma olika stödinsatser i förskolan/skolan och har sitt lagstadgade utredningsansvar enligt socialtjänstlagen. Många aktörer kan alltså vara inblandade och det krävs samverkan mellan huvudmännen om hjälpen skall bli optimal. har i samverkan med initierat en utvecklingsverksamhet som skall pågå t.o.m. . Den syftar till ökad kvalitet och effektivitet vad gäller utredningsförfarande, behovsbedömning och stöd och behandling av dessa barn och ungdomar, så att de får adekvat stöd . Projektet skall stimulera kompetensutveckling samt ge goda exempel på samverkan mellan huvudmännen. Vid sidan av detta projekt initierar ytterligare ett projekt som syftar till att förebygga att svårigheter uppstår genom förstärkta insatser riktade till barn generellt och inte enbart till dem som redan fått problem. Projektet inleds med en kartläggning av läget; därefter görs en uppföljning i de 60 kommuner som mellan deltagit i arbetet om bättre samverkan kring barn i riskzon. Till det senare projektet finns en referensgrupp där representanter från och ingår. Dessutom adjungeras , , fackliga organisationer, m fl. Resultaten av dessa projekt, som skall vara avslutade /02, blir viktiga när det gäller att utveckla strategier för att tidigt upptäcka och stödja utsatta barn. har ansvar för uppföljning av socialtjänstlagen. Styrelsen har också i uppdrag att forma ett förslag till program för nationellt stöd till kunskapsutveckling inom . bör också i samarbete med sammanställa den kunskap och de metoder som finns när det gäller stödinsatser för olika riskgrupper. pågår verksamheter i många kommuner som syftar till att tidigt upptäcka och stödja utsatta barn. I en del kommuner har s.k. familjecentraler växt fram där mödra- och barnhälsovården, och öppen förskola samlokaliserats i syfte att göra de samlade resurser som dessa verksamheter förfogar över mer tillgängliga. Erfarenheten har visat att detta arbetssätt är framgångsrikt och i t.ex. kommun, som var en av de första kommunerna att inleda ett sådant samarbete vid Familjecentret i , finns nu familjecentraler i hela kommunen. I pågår ett treårigt projekt som syftar till att pröva en modell för förebyggande arbete bland barn och ungdomar med skolan som bas. Projektet, som kallar sig Bygg in det i väggarna , är initierat och finansierat av Nationella ledningsgruppen för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser. Arbetsmetoden bygger på ett nära samarbete mellan skola, närsamhälle och arbetsliv i frågor som har att göra med attityder, värderingar och normer. Att hitta former för hur ungdomarnas eget engagemang kan tas till vara är en viktig del i arbetet. Alla skolor i deltar i projektet. Utvärderingen av projektet kommer att vara färdig , men redan nu kan deltagande skolor konstatera ett ökat intresse för kvalitets- och livsstilsfrågorna bland skolans personal och elever. Utveckling av insatser för ungdom Flera verksamheter har utvecklats med syfte att upptäcka och stödja utsatta ungdomar tidigt, bl.a. med stöd av insatser från inom det s.k. . Detta är ett regeringsuppdrag där 15 kommuner prövar modeller för samverkan främst för ungdomar i utsatta miljöer med målet att skapa goda möjligheter för en förebyggande och främjande verksamhet. Projektet följs och utvärderas av ett antal forskare från universitet och högskolor. Erfarenheterna visar att bred långsiktig samverkan, med den unga individen i fokus, ofta leder till enkla och hållbara lösningar på det lokala planet. En stor andel av de ungdomar som misslyckats i skolan har skolkat . Det är därför också viktigt att kontinuerligt följa upp frånvaron och stödja dessa barn . I bedrevs ett omfattande projekt kring ungdom i riskzon (Youth-At-Risk) som har utvärderats. Genomgående tycks det som om de projekt där olika yrkesgrupper lärare, fritidsledare, poliser, socialarbetare har arbetat konkret tillsammans med ungdomarna själva har givit de bästa resultaten. De mest lyckade projekten tycks vara de som förlagts till skolan efter skoltid, med särskilt anställda fritidsledare. Genom att delta i en meningsfull fritidsverksamhet klarar eleverna skolans teoretiska undervisning bättre. Framtidens ungdomsledare måste ha god kunskap om olika problem i barn- och ungdomsgrupper, som t.ex. neuropsykiatriska funktionshinder, droger av olika slag och etiska konflikter samt utbildning i hur man kan använda fritidsverksamhet för att bygga upp människor fysiskt, socialt och personlighetsmässigt. Insatser för arbetslösa ungdomar Det finns inget generellt och entydigt samband mellan hög alkohol- konsumtion och arbetslöshet. Kvinnor som har arbete dricker t.ex. mer än kvinnor som står utanför arbetsmarknaden. När det gäller män råder numera ofta det omvända förhållandet. Studier har visat att unga arbets- lösa män ökade sin alkoholkonsumtion under arbetslösheten, medan unga kvinnor snarare minskade sin konsumtion. Inom folkhälsoarbetet betonas ofta behovet av utveckling av stödjande miljöer, dvs. miljöer där det finns möjlighet att knyta sociala kontakter och få ett gott socialt stöd. Det understryker vikten av att stimulera arbetslösa att delta i någon form av gruppverksamhet. Insatser för riskgrupper och personer med riskbeteende Storkonsumenter har ofta ökat sitt drickande successivt . Medelåldern för dem som söker vård för sitt missbruk ligger . Det finns forskningsresultat som pekar på att man inom sjukvården - främst inom primärvården och företagshälsovården - i ett tidigt skede bör diskutera dryckesmönster och dryckesfrekvens med många patienter. Läkare och övrig sjukvårdspersonal som tar initiativ till dialog om dryckesmönster, med syfte att få individer med riskbeteende att reflektera över sin egen konsumtion, har dokumenterat goda effekter. Insatser som syftar till att begränsa berusningsdrickande och andra alkoholrelaterade problem i offentliga miljöer är angelägna och kräver ett nära samarbete mellan polis och socialtjänst. Det är här även viktigt att etablera samarbete med näringen t.ex. restaurangföretagare, livsmedels- handlare m.fl. Att utveckla bostadsområden och boendemiljöer till säkra och stödjande miljöer är en grundläggande strategi i det alkoholskade- förebyggande arbetet. Inom ramen för arbetet med utformning av alkoholprogram på arbets- platser finns möjlighet att föra diskussioner om olika risknivåer för alko- holkonsumtion som leder till reflektion om det egna dryckesmönstret. Sådana insatser bör intensifieras bl.a. inom företagshälsovården. Sambanden mellan våld, misshandel och alkoholkonsumtion innebär att tidiga reaktioner mot brott också förebygger alkoholskador. Åtgärder som vidtas med syfte att förebygga att brott uppstår i och kring restaurangmiljöer och ett utökat samarbete mellan bl.a. restaurang- näringen, polisen, kriminalvården och kan leda till att en missbruksutveckling kan brytas. Samordning av det brottsförebyggande arbetet och det alkohol- och drogförebyggande arbetet I regeringens nationella brottsförebyggande program , Allas vårt ansvar, framhålls bl.a. att åtgärder mot alkohol- och narkotika- missbruk är av central betydelse för det brottsförebyggande arbetet. Det nationella brottsförebyggande programmet presenterar också en tänkbar modell för lokalt samarbete för att förebygga brott. Lokala brotts- förebyggande råd framhålls som en tänkbar plattform och kontaktpunkt för olika lokala myndigheter, enskilda, företag, föreningar och orga- nisationer som vill göra en brottsförebyggande insats. Det lokala brottsförebyggande arbetet har utvecklats i positiv riktning. I omkring hälften av landets kommuner finns nu lokala brottsföre- byggande råd eller liknande organisationer. Samverkan mellan myn- digheter och medborgarintressen är nödvändigt för att nå framgång i det brottsförebyggande arbetet. Råden kan fungera som en kontaktpunkt för enskilda, företag, föreningar, polisen och kommunala myndigheter, t.ex. skolan och .