prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet uppskattas till totalt ca . beräknar regeringen att göra vissa omprioriteringar av resurser inom 2001 års utgiftsram. Regeringen bedömer att ingen ytterligare finansiering av föreslagna åtgärder behövs i jämförelse med utgiftsnivå för delmålen (se vidare avsnitt 25). 8 Bara naturlig försurning Av fastställt miljökvalitetsmål De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniskt material eller kulturföremål och byggnader. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Delmål för miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning Regeringens förslag: 1. skall högst av antalet sjöar och högst av sträckan rinnande vatten i landet vara drabbade av försurning som orsakats av människan. skall trenden mot ökad försurning av skogsmarken vara bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning skall ha påbörjats. skall utsläppen i av svaveldioxid till luft ha minskat till . skall utsläppen i av kväveoxider till luft ha minskat till . Regeringens bedömning: Utsläppen av försurande föroreningar har minskat , vilket på lång sikt också bör leda till minskad försurning av mark och vatten. För att miljökvalitetsmålet skall nås krävs dock att utsläppen av försurande ämnen fortsätter att minska i och övriga . De nya internationella överenskommelserna om utsläppsreduktioner av försurande ämnen kommer att kunna leda till att utsläppen från länderna i minskar avsevärt fram . Delmålet som avser utsläppsbegränsningar av kväveoxider är satt så att det överensstämmer med åtaganden i EU:s kommande s.k. takdirektiv. Det är mycket viktigt att alla berörda länder fullgör sina åtaganden och att effekterna av begräsningarna kontinuerligt följs upp eftersom depositionen fortfarande kommer att överskrida den kritiska belastningen . För att generationsmålet skall kunna nås krävs strukturella förändringar där den omställning av transportarbetet och energianvändningen som beskrivs i avsnitt 21 är central. Det är viktigt att de i avsnitt 21 beskrivna strategierna får ett snabbt genomslag. Även om utsläppen minskar till hållbara nivåer kvarstår en lång återhämtningstid innan resultaten kan skönjas i marken. Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning bör i ett generationsperspektiv enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande: * Depositionen av försurande ämnen överskrider inte den kritiska belastningen för mark och vatten. * Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan, arkeologiska föremål och den biologiska mångfalden bevaras. * Markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Ambitionsnivån i delmål 3 har höjts och innebär att utsläppen av svaveldioxid skall minska med ytterligare jämfört med kommitténs förslag. Delmål 4 har anpassats till åtaganden i EU:s kommande takdirektiv. Avvikelser i fråga om utsläppsreduktionerna i delmål 3 och 4 kan till viss del hänföras till att det har skett förändringar i de utsläppssiffror som låg till grund för kommitténs beräkningar. Ambitionsnivån i regeringens föreslagna delmål 4 är samma som i kommitténs förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att kommitténs förslag till delmål är bra. avstyrker föreslagna delmål då förbundet anser att delmålen skall ses som riktningsvisare. Ett antal instanser påpekar behovet av internationell samordning för att uppnå miljökvalitetsmålet. understryker vikten av att regeringen och fattar tydliga beslut om styrmedel och åtgärder för att skall kunna leva upp till kraven i takdirektivet och Göteborgsprotokollet. anser att bättre metoder för att fastställa kritisk belastning behöver utvecklas för att det skall vara möjligt att besluta om utsläppsminskningar som är kopplade till kritisk belastning. () är tveksamt till om delmålet om återhämtning är realistiskt eftersom återhämtningen tar . Vissa instanser pekar på behovet av fortsatt kalkning för att uppnå målen. Flera remissinstanser betonar att skogsbruket är en viktig aktör i försurningssammanhang och några efterlyser delmål kopplat till detta. Bakgrund till miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning: Sedan industrialismens genombrott har utsläppen av försurande ämnen ökat kraftigt. Föroreningarna utgörs av svavel- och kväveföreningar som har sitt ursprung i utsläpp från trafik, sjöfart, energianläggningar, industri, arbetsmaskiner och jordbruk. De försurande föroreningarna sprids i luften och deponeras i form av gas, som luftburna partiklar eller lösta i regnvatten eller snö. Större delen av de utsläppta svavel- och kväveoxiderna stannar kvar i atmosfären i och kan med vindarna transporteras flera tusental kilometer innan de faller ned och orsakar försurning av mark och vatten. I ett långt tidsperspektiv är försurning en naturlig process. Den naturliga försurningen orsakas bl.a. av markmineralernas långsamma vittring. accelererade försurningen på grund av att det sura nedfallet ökade, vilket har lett till att marken i många områden åldrats motsvarande tusentals år under det gångna seklet. Försurningen yttrar sig först som en kraftig utlakning av markens mineralnäringsämnen, därefter som sjunkande pH-värden och förhöjda aluminiumhalter i sjöar och vattendrag. är ca 14 000 svenska sjöar drabbade med omfattande skador på växt- och djurliv som följd. Den svenska berggrunden har genom sin naturliga surhet dålig buffringsförmåga, dvs. förmåga att neutralisera sur nederbörd. Länder med basiska bergarter som kalksten klarar försurning på ett bättre sätt. När marken försuras utlakas viktiga näringsämnen, vilket försämrar markens produktionsförmåga genom att många arter som är känsliga för pH-förändringar försvinner, t.ex. de för träden så viktiga mykhorizzasvamparna. På lång sikt kan detta innebära minskad tillväxt i våra skogar och ökat behov av kalkning för jordbruksmark. Dessutom sker en utlösning av metalljoner, som kan skada såväl nedbrytningsprocessen i marken som fåglar och däggdjur högre upp i näringskedjorna, inklusive människan. Många hotade arter i såväl mark som vatten är mycket känsliga inte bara för försurning, utan även för giftiga metaller som aluminium. Detta ger negativa effekter på ekosystemet och den biologiska mångfalden trängs tillbaka. Korrosionen påskyndas starkt av svaveldioxid och kväveoxider, vilket leder till att kulturföremål som t.ex. hällristningar, fornfynd och byggnadsdetaljer påverkas och efter hand förstörs. uppgick de totala svenska svaveldioxidutsläppen till . Däri ingår inte utsläpp från s.k. internationell bunkring, dvs. bränsle som sålts i för användning inom internationell sjöfart. uppgick de totala svenska kväveoxidutsläppen till (exklusive bunkring). Bidraget från bunkring uppgick till . Utländska källor bidrog till av svavelnedfallet och till av kvävenedfallet totalt över . Den svenska "exporten" av kväveföreningar är dock nästan lika stor som "importen". Nedfallet av försurande ämnen har minskat kraftigt . I har vi framgångsrikt använt ekonomiska styrmedel, svavelskatten och kväveoxidavgiften, för att minska utsläppen. Svavelskatten infördes och tas ut på svavelinnehållet i samtliga energi- och koldioxidskattepliktiga bränslen. Svavelskatten beräknas ha svarat för av den totala minskningen av svaveldioxidutsläppen , motsvarande svaveldioxid. Kväveoxidavgiften, som infördes , är en avgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion i fasta förbränningsanläggningar. Incitamentet till utsläppsminskningar i avgiftssystemet bygger på att det totala inbetalade beloppet återbetalas till de avgiftspliktiga i proportion till deras andel av den nyttiggjorda energin. utvärdering visar att även kväveoxidavgiften väl fyllt sitt syfte. av utsläppsminskningarna inom den avgiftsskyldiga sektorn har berott på avgiften. Internationella överenskommelser om utsläppsbegränsningar är avgörande eftersom problemet är gränsöverskridande. Inom EU håller ett direktiv på att utformas som skall fastställa nationella utsläppstak för försurande och ozonbildande ämnen (det s.k. takdirektivet). undertecknades ett protokoll (Göteborgsprotokollet) inom om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Om direktivet och protokollet genomförs och efterlevs antas de områden i där den kritiska belastningen överskrids komma att minska. Med kritisk belastning avses gränsen för naturmiljöns förmåga att ta emot föroreningar utan att skadliga effekter uppstår på känsliga delar av miljön. Denna gräns kommer att överskridas även . Det kommer att krävas utsläppsreduktioner i utöver de åtaganden som finns för att nedfallet av försurande ämnen skall underskrida kritisk belastning i . Återhämtning från försurning är förlopp som spänner över eftersom försurningen till stor del är kopplad till vittring. Återhämtningsprocessen i mark- och vattenekosystem kan påbörjas när belastningen av försurande ämnen minskar till hållbara nivåer. Dessa naturliga processer går dock långsamt och det kan ta åtskilliga decennier innan en fullständig återhämtning har skett. Problemet med försurning uppmärksammades tidigt i den svenska miljöpolitiken. infördes mål för minskning av svaveldioxidutsläppen och därefter har fler mål tillkommit. I den nya strukturen för miljömålsarbetet som beslutades av (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) ingick bl.a. miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. De mål som tidigare fanns på området skulle i möjligaste mån ersättas eller införlivas i den nya strukturen. Det förutsattes att regeringen skulle återkomma till med förslag till kompletteringar av miljökvalitetsmålet med delmål avseende bl.a. utsläpp av försurande ämnen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Förslagen till delmål baseras på förslag i betänkande. Delmålen är satta med utgångspunkten att det skall vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. Eftersom det tar för marken att återhämta sig från försurning innebär det att det är angeläget att åtgärder vidtas . Det internationella arbetet är nödvändigt för att miljökvalitetsmålet för försurning skall kunna nås. Arbetet med att begränsa utsläppen inom bedrivs dels i EU, dels inom ramen för om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. För att delmålen skall kunna uppnås krävs att utsläppsreduktionerna i anpassas till nivåerna i det kommande EG-direktivet om nationella utsläppstak (takdirektivet) eller, såvitt avser länder utanför EU, till de nivåer som fastställts i Göteborgsprotokollet. Mål för ammoniak som också finns i takdirektivet och Göteborgsprotokollet behandlas under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning (avsnitt 12). Det är angeläget att Göteborgsprotokollet skyndsamt ratificeras av ett tillräckligt antal signatärstater så att det kan träda i kraft. Regeringen återkommer till denna fråga (se avsnitt 26). har pekat på att markanvändningens bidrag till försurningen kan motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet. För en sådan anpassning krävs exempelvis åtgärder som dämpar kraftigt näringsläckage i samband med föryngringsavverkning i områden som har högt kvävenedfall. Under miljökvalitetsmålet Levande skogar (avsnitt 17) föreslås bl.a. att arealen mark som föryngras med lövskog skall öka för att förstärka och bevara biologisk mångfald. Anlagd lövskog kan på lämplig mark bidra till att motverka skogsbrukets bidrag till försurningen. En måluppfyllelse på nationell nivå behöver följas upp med mål och åtgärdsstrategier på regional och lokal nivå när så är lämpligt. Dessa mål och åtgärdsstrategier bör utarbetas i samråd mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås måste depositionen av försurande ämnen reduceras ytterligare . Eftersom återhämtningen kan ta flera decennier är det angeläget att nedfallet kan underskrida gränsen för kritisk belastning. En förutsättning för att detta skall vara möjligt är att vi fortsätter att vara aktiva i det internationella arbetet. har varit pådrivande i arbetet med att åstadkomma bindande överenskommelser om att minska utsläppen av försurande ämnen såväl i EU som inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Det är viktigt att bibehåller sin initiativkraft i internationella beslutande församlingar genom att ta fram underlag för konkreta åtgärder i miljön och förmå andra länder i att minska sina utsläpp av försurande ämnen. Både takdirektivet och Göteborgsprotokollet skall revideras . Revideringen av takdirektivet kommer att ske inom ramen för en luftkvalitetsstrategi, (), som planerar att lägga fram förslag om . Denna strategi skall ligga till grund för en översyn av gemenskapens luftkvalitetsmål, för förslag till nya sådana samt utveckling av genomförandestrategier som säkerställer att dessa mål uppnås. Strategin kommer att omfatta bl.a. frågor som rör gränsöverskridande föroreningar, behovet av reviderade mål för luftkvalitet, försurning och övergödning, nuvarande luftkvalitet och trender fram samt utrymme för att ytterligare begränsa utsläpp från relevanta källor med beaktande av teknisk genomförbarhet och kostnadseffektivitet. bör även i fortsättningen delta aktivt i utformningen av denna strategi så att miljökvalitetsmålen luft (avsnitt 7), Bara naturlig försurning och Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13) kan uppnås inom en generation. Delmål 1 och 2 (försurning av vatten och skogsmark) De första två delmålen beskriver en miljökvalitet som skall vara uppnådd . beräknas ungefär en tredjedel av vattendragen och av alla sjöar vara påverkade av försurning orsakad av människan. Av dessa 17 300 sjöar kalkas ca 7 000, vilket motsvarar , dock med en sjöyta motsvarande . Av de försurande vattendragen kalkas , . Den biologiska måluppfyllelsen av kalkning är enligt bedömning god. För att kunna följa upp det långsiktiga målet om inget överskridande av kritiska belastningar är det viktigt att sätta dessa delmål som etappmål för miljökvaliteten. De två delmål som föreslås är omvärldsberoende och satta utifrån vad som anses möjligt att uppnå mot bakgrund av de ingångna internationella överenskommelserna. Förutsättningen för att nå delmålen är alltså att de länder som ställt sig bakom överenskommelserna fullgör sina åtaganden. Som tidigare nämnts bidrog utländska källor till av svavelnedfallet och till av kvävenedfallet totalt över . Nedfallet av svavel- och kväveföreningar bedöms kunna minska respektive om de internationella överenskommelserna efterlevs. Skyddet av biologisk mångfald i många sjöar och rinnande vatten liksom nyttjandet av vattnet kommer att vara beroende av uppehållande åtgärder mot försurning . Regeringen räknar därför med att kalkningen kommer att behöva fortsätta för att minska de biologiska skadorna av försurning. Minskade utsläpp av försurande ämnen medför att tillståndet i sjöar och vattendrag långsamt förbättras. På lång sikt är målet att inga sjöar eller rinnande vatten skall vara beroende av uppehållande åtgärder i form av kalkning. I budgetpropositionen 2001 (prop. 2000/01:1 utg.omr. 20 s. 32) aviserar regeringen att kalkningsverksamheten skall hållas på en nivå av . Regeringen bedömer att ytterligare medel bör tillföras så att samtliga sjöar och vattendrag i klass 1-3 enligt den nationella kalkningsplanen kan åtgärdas. Den uppföljning som kommer att göras av miljökvalitetsmålen ger möjlighet att utvärdera målen utifrån ny kunskap om vilka utsläppsminskningar som åstadkommits i våra grannländer samt tillgängliga resurser (se avsnitt 23). Utvärderingen kan komma att leda till att nya åtgärder för att nå delmålen föreslås eller att delmålen revideras. Delmål 3 och 4 (utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider) I delmålen för svaveldioxid och kväveoxider inkluderas inte utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. Den internationella sjöfarten ger upphov till betydande svaveldioxidutsläpp, eftersom den är oförhindrad att utnyttja tunga, svavelrika oljor som bränslen. Det är naturligtvis angeläget att också dessa utsläpp minskar. På detta område kan dock inte enbart på egen hand vidta åtgärder utan måste agera aktivt internationellt för att åstadkomma överenskommelser om minskade utsläpp. Inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) skall verka för att sänka svavelhalten i fartygsbränslen. skall också driva frågan om minskad svavelhalt i fartygsbränslen inom EU, bl.a. genom att verka för att differentierade sjöfartsavgifter införs. En översyn och utvärdering av det svenska systemet med miljödifferentierade farledsavgifter sker regelbundet. har i sin senaste utvärdering pekat på behovet att skärpa miljödifferentieringen av farledsavgifterna. Godstransportdelegationen genomför en översyn av farledsavgifterna. Den utredning där framhåller behovet av att överväga en skärpt miljödifferentiering av farledsavgifterna ingår i delegationens underlag. Regeringens avser återkomma till frågan i den aviserade propositionen Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart transportsystem. Utsläppen av svaveldioxid till luft uppgick till ca . Delmålet är satt till vilket innebär en reduktion med . Det svenska åtagandet i det kommande takdirektivet och Göteborgsprotokollet är . Regeringen gör dock bedömningen att ytterligare minskningar till kan åstadkommas framför allt genom minskad svavelhalt i oljor. Takdirektivet avses bli ett s.k. minimidirektiv, vilket betyder att medlemsländerna har möjlighet att införa strängare nationella regler än de minimiregler som blir obligatoriska. Utsläppsberäkningar är dock relativt osäkra och har sedan kommittén gjorde sina beräkningar förändrats. Arbetet med att revidera och kvalitetssäkra dessa data pågår. I den uppföljning som regeringen avser att göra av miljökvalitetsmålen (se avsnitt 23) kommer de reviderade utsläppssiffrorna att följas upp och utvärderas i relation till delmålet. Utifrån det underlaget kan regeringen återkomma med förslag om ytterligare åtgärder och förslag till förändringar av delmålet för utsläpp av svaveldioxid. Delmål 4 överensstämmer med åtaganden enligt Göteborgsprotokollet och det kommande takdirektivet. Utsläppen av kväveoxider till luft uppgick till . Med redan beslutade åtgärder bedöms utsläppen av kväveoxider minska till . För att nå delmålet behövs ytterligare utsläppsminskning med . har, liksom många andra länder i , inte varit lika framgångsrikt i att minska kväveoxidutsläppen som utsläppen av svaveldioxid. De svenska utsläppen per capita var strax över genomsnittet i EU. Åtgärder för att minska utsläppen från sjöfart, flyg och vägtrafik framför allt tunga fordon och arbetsmaskiner är prioriterade. Det är också inom dessa områden som EU kommer att skärpa kraven ytterligare. Några av de åtgärder som redovisas nedan återfinns också under miljökvalitetsmålet luft (avsnitt 7) och avsnitt 21.1 Effektivisering av transporter samt användning och omvandling av energi. Vägtrafikbeskattningen ses över i syfte att öka miljöstyrningen. I budgetpropositionen 2001 (prop. 2000/01:1 finansplanen s. 228-231) har regeringen aviserat att den som ett led i skatteväxlingen avser att låta göra en sådan översyn. Regeringen har givit en utredare i uppdrag (dir. 2001:12) att se över vägtrafikbeskattningen. Utredaren skall enligt sina direktiv analysera om effekterna av att införa ett incitament för tunga fordon i form av ett styrmedel är motiverat och, om så är fallet, föreslå en utformning. Miljöklassystemet för arbetsmaskiner uppdateras i enlighet med kommande EU-krav. Kväveoxidavgiftssystemet har haft en styrande effekt. De anläggningar som omfattas av systemet får ekonomiska incitament att minska sina utsläpp. har föreslagit att möjligheterna för att få med fler branscher i systemet skall undersökas så att de på ett kostnadseffektivt sätt skall kunna bidra till att väsentligt minskar sina totala kväveoxidutsläpp. Regeringen kommer att ta initiativ till en översyn av kväveoxidavgiftens roll för en minskning av utsläppen. Översynen kan ligga till grund för en bedömning av behovet av förändringar. Den långsiktiga utvecklingen av framför allt person- och lastbilstrafiken kräver att den traditionella utbudspolitiken (infrastruktur och trafikplanering) förändras och kompletteras med åtgärder som syftar till att påverka efterfrågan på transporter. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att människors behov av dagliga transporter kan minska. En annan del i arbetet är att skapa alternativa transportformer. En minskad bilanvändning skall eftersträvas där alternativ finns. För att miljökvalitetsmålen skall kunna nås inom en generation är det dessutom angeläget att vidta långsiktiga åtgärder för att skapa en infrastruktur för hållbar utveckling. Regeringen har för avsikt att återkomma till dessa frågor i den aviserade propositionen Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart transportsystem. Delmålet för kväveoxider bedöms kunna nås med de föreslagna åtgärderna. Målet är satt , vilket innebär att förutsättningarna för att nå målet kommer att kunna förändras . Den uppföljning som kommer att göras kontinuerligt av målen kommer att kunna ta hänsyn till bl.a. teknisk utveckling, förbättrat underlag för utsläppsinventering, tillgängliga resurser och synergieffekter med åtgärder på klimatområdet (se avsnitt 23). Uppföljningen kommer, om behovet finns, att leda till att ytterligare åtgärder för att målet skall kunna nås kommer att föreslås eller att delmålet revideras. De delmål som är fastslagna i EG-direktiv eller i andra internationella överenskommelser kan inte på egen hand revidera. Det finns dock möjligheter för utvärdering och uppföljning inom ramen för direktiven och överenskommelserna. En utvärdering bör göras i samband med att skall redovisa hur vi avser att minska våra årliga utsläpp i enlighet med bestämmelser i kommande takdirektiv. Medlemsländerna skall redovisa åtgärdsprogram till Kommissionen före utgången av . Programmen skall omfatta kvantitativa uppskattningar av hur de nationella åtgärderna kommer att påverka utsläppen . Kommissionen skall utifrån dessa program och ett antal andra faktorer, t.ex. utvidgningsprocessen och ny gemenskapslagstiftning, utvärdera genomförandet av de nationella utsläppstaken och undersöka i vilken omfattning de kan förväntas vara uppfyllda . En rapport om detta väntas kommissionen lämna till ministerrådet och . Kommissionens rapport kommer också, om det är lämpligt, att åtföljas av nya förslag till åtgärder för att nå taken eller förslag till ändringar av taken. skall programmen uppdateras och revideras. Även enligt Göteborgsprotokollet finns möjlighet för ett land att revidera sina åtaganden om det finns speciella omständigheter som gör att landet inte kan uppfylla dem. Detta skall rapporteras till konventionens verkställande organ. Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning i ett generationsperspektiv I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är sakinnehållet i den första punkten oförändrat i förhållande till vad som redovisades i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Den andra punkten har kompletterats för att också täcka in arkeologiska föremål. Den tredje punkten är en komplettering som har föreslagits av . I propositionen 1997/98:45 fanns ytterligare en punkt som beskrev halterna i luft av försurande luftföroreningar och korrosion på material och kulturföremål. Den har hänförts till miljökvalitetsmålet luft (avsnitt 7) på förslag av . Konsekvenser av förslagen Minskade utsläpp av svaveldioxider och kväveoxider kommer att innebära positiva effekter - eller snarare uteblivna negativa effekter - för människors hälsa, material och byggnader, kulturarv, grödor samt land- och vattenekosystem.