prop · GO03119 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:119 i omvandling - utvecklings- samarbete med Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås ett nytt program för utvecklingssamarbete med för . Därefter bör det tidsbegränsade samarbetet övergå i ett permanent anslag. Regeringen redovisar i propositionen sina överväganden med avseende på det fortsatta samarbetets inriktning och utformning. Regeringen föreslår att det övergripande målet för utvecklingssamarbetet skall vara att främja en hållbar utveckling, fördjupad integration och partnerskap i och dess omgivningar, utifrån behoven i samarbetsländerna och med utnyttjande av den svenska resursbasen. I samband med att kandidatländerna i närområdet uppnår medlemskap i unionen skall utvecklingssamarbetet med dessa länder fasas ut. Takten i utfasningen bör bedömas bl.a. utifrån beräknad tidpunkt för medlemskap, samarbetsländernas behov och absorptionsförmåga samt svensk kompetens och svenskt intresse. Följande huvudområden för samarbetet föreslås: - gemensam säkerhet - demokratins fördjupning - ekonomisk omvandling - social trygghet - miljö - utbildning och forskning. Tre riktlinjer skall styra samarbetet: att främja EU-anpassningen i kandidatländerna, samt vad avser , och , att främja systemförändringar och integration i europeiska samarbetsstrukturer, att främja relationerna med samt att låta ett jämställdhetsperspektiv prägla samarbetet. Samarbetet föreslås huvudsakligen inriktas på , , , , och . Dessutom kan vissa insatser fortsatt komma att bli aktuella i och övriga kandidatländer. Det samarbete som finansieras under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, politikområde 9 Samarbete med , som behandlas i denna proposition, är en del av ett mer omfattande samarbete som regeringen bedriver med . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Ärendet och dess beredning 6 3 Fördjupad integration och hållbar utveckling i och dess omgivningar 6 4 Samarbetets huvudområden 13 4.1 Gemensam säkerhet 16 4.2 Demokratins fördjupning 22 4.3 Ekonomisk omvandling 30 4.4 Social trygghet 36 4.5 Miljö 39 4.6 Utbildning och forskning 45 5 Riktlinjer för samarbetet 48 5.1 Att främja EU-anpassningen i kandidatländerna, samt vad avser , och , att främja systemförändringar och integration i europeiska samarbetsstrukturer 49 5.2 Att främja relationerna med 50 5.3 Att låta ett jämställdhetsperspektiv prägla samarbetet 50 6 Programmets geografiska omfattning 51 6.1 53 6.2 56 6.3 57 6.4 59 6.5 61 6.6 64 6.7 65 6.8 Övriga kandidatländer 68 6.9 Utvecklingsländer i regionen 69 7 Samarbetets kanaler, instrument och styrning 70 7.1 Kanaler 70 7.1.1 Sida 70 7.1.2 71 7.2 Instrument 72 7.2.1 Betalningsbalansstöd 73 7.2.2 Den särskilda exportkreditgarantiramen 73 7.2.3 Krediter och garantier 76 7.3 Styrning 77 8 Utvecklingssamarbetets genomförare 79 8.1 Central nivå 79 8.2 Lokal och regional nivå 81 8.3 Enskilda organisationer 82 8.4 Svenskt näringsliv 82 9 Europeiska unionens instrument i regionen 84 9.1 Phare 85 9.2 ISPA 88 9.3 SAPARD 88 9.4 Partnersamverkan (twinning) 89 9.5 Tacis 90 9.6 Interreg III-programmet 91 9.7 Europeiska investeringsbanken 93 9.8 EU:s Nordliga dimension 93 10 Ett internationellt perspektiv - andra aktörer 95 10.1 Mellanstatliga organisationer i 95 10.2 Multilateralt samarbete 103 11 Östersjömiljarderna 108 Bilaga 1 Sammanfattning av Att utveckla samarbetet med (SOU 2000:122) 111 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 115 Bilaga 3 Sammanställning över remissinstansernas yttranden över Att utveckla samarbetet med (SOU 2000:122) 119 Bilaga 4 Förkortningsordlista 123 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 125 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner ett nytt program för utvecklingssamarbetet med för , 2. godkänner vad regeringen föreslår om det övergripande målet för utvecklingssamarbetet med (avsnitt 3), samarbetets huvudområden (avsnitt 4) och riktlinjerna för samarbetet (avsnitt 5), 3. godkänner att samarbetet huvudsakligen skall vara inriktat på , , , , och (avsnitt 6). 2 Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda samarbetet med . Med stöd av bemyndigandet förordnades med verkan civilekonomen till särskild utredare. Utredningen om samarbetet med (UD 2000:02) lade fram betänkandet Att utveckla samarbetet med (SOU 2000:122). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2 och i bilaga 3 presenteras en sammanställning över de inkomna remissvaren. 3 Fördjupad integration och hållbar utveckling i och dess omgivningar Regeringens förslag: Ett nytt program för utvecklingssamarbetet med för skall godkännas. Det övergripande målet skall vara att främja en hållbar utveckling, fördjupad integration och partnerskap i och dess omgivningar, utifrån behoven i samarbetsländerna och med utnyttjande av den svenska resursbasen. Regeringens bedömning: Programmet bör övergå i ett permanent anslag . Vid medlemskap i unionen bör utvecklingssamarbetet med kandidatländerna fasas ut. Utfasningstakten bör bedömas bl.a. utifrån beräknad tidpunkt för medlemskap, samarbetsländernas behov och absorptionsförmåga samt svensk kompetens och svenskt intresse. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Till skillnad från regeringen föreslår utredningen att programperioden skall vara . Remissinstanserna: Huvuddelen av instanserna instämmer i förslaget att programperioden utsträcks till . Ingen motsätter sig förslaget. Ingen instans kommenterar specifikt det övergripande målet. De flesta remissinstanserna delar åsikten att utgångspunkten skall vara att utvecklingssamarbetet utfasas i samband med EU-medlemskapet. Behovet av flexibilitet i utfasningen understryks emellertid och undantag från utfasningen föreslås. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Relationerna till länderna i är en högt prioriterad fråga för regeringen. Utvecklingssamarbetet med dessa länder är ett viktigt instrument både för att främja utvecklingen i länderna och relationerna med . Att verka för en utvidgning av EU, fördjupade relationer med och , en demokratisering av och ett intensifierat Östersjösamarbete är centrala element i regeringens politik. samarbete med syftar till att öka stabiliteten och stärka säkerheten och välståndet i i allmänhet och i vårt eget närområde i synnerhet. Denna säkerhet skapas genom att våra grannländer och deras institutioner genomsyras av demokrati och öppenhet, av ett starkt civilt samhälle, av pluralism i partiväsendet och oberoende medier, av ett ekonomiskt system fritt från korruption som i sin tur bidrar till ett handels- och investeringsvänligt klimat för näringslivet, av en gynnsam välfärdstillväxt liksom av ett stabilt socialt system och av en god miljö inklusive förbättrad kärnsäkerhet. På liknande sätt utgör också ett effektivt rättsväsende, icke-spridning av massförstörelsevapen samt ett demokratiskt och genom en grundläggande kapacitet trygghetsskapande totalförsvar centrala förutsättningar för stabilitet och säkerhet hos våra grannar. Insatser på samtliga dessa och flera närliggande områden förutses inom utvecklingssamarbetet. De insatser som görs för att främja de berörda ländernas EU-anpassning samt samarbete på central och lokal nivå i är av stor och långsiktig säkerhetspolitisk betydelse. Målet att förverkliga visionen om som mest dynamiska tillväxtregion är också en utgångspunkt för strävan att utveckla och fördjupa samarbetet runt . Förutsättningarna är gynnsamma för samarbetet i . Den geografiska närheten, den gemensamma historien och kulturarvet, de ökande kontakterna på många plan bidrar till stort engagemang och ett gemensamt intresse. Det ekonomiska samarbetet runt utvecklas snabbt. Ett omfattande nätverksbyggande mellan företag, institutioner och personer pågår. har potential att bli en av världens mest snabbväxande regioner och har ett starkt nationellt intresse att bidra till den ekonomiska och demokratiska utvecklingen i närområdet. Ett stabilt och ekonomiskt blomstrande närområde är av stor betydelse för ekonomiska utveckling, tillväxt och sysselsättning. har en naturlig roll som en av de ledande aktörerna i Östersjösamarbetet, en uppgift som blir allt viktigare i takt med . Utvecklingssamarbetet är ett viktigt instrument för att främja både utvecklingen i länderna och relationerna med . EU-utvidgningen Utvecklingssamarbetet med går in i en ny fas, präglad av det förestående medlemskapet i Europeiska unionen för , , och , där de politiska förändringarna och den ekonomiska utvecklingen har gått fort. Tio länder i förhandlar nu om medlemskap i och de första centraleuropeiska länderna förväntas bli antagna som medlemmar . Reformarbetet har av kandidatländerna drivits målmedvetet och stabilt och EU-anpassningen har inneburit en stark drivkraft för utvecklingen. Anslutningsprocessen för medlemskap i inleddes i och med beslut av i och , , , , och inledde förhandlingar 1998. i slog fast utvidgningens vikt och inbjöd , , , , och att påbörja förhandlingar, vilket skedde . I bekräftades att varje kandidatland skulle bedömas enligt egna framsteg, den s.k. differentieringsprincipen. Där bekräftade också att är ett kandidatland. i Feira betonade åter igen utvidgningens historiska vikt, att takten i anslutningsprocessen skulle upprätthållas samt att varje kandidatland skulle bedömas enligt differentieringsprincipen. i gav ytterligare momentum till utvidgningsprocessen. Detta skedde bl.a. genom att stödde kommissionens förslag till strategi . Slutförandet av regeringskonferensen om institutionella reformer gör EU redo att välkomna som nya medlemmar de kandidatländer som är redo för det . Detta skulle möjliggöra dessas deltagande i valet till 2004. Någon tidtabell för enskilda länders medlemskap har ännu inte fastslagits. En förutsättning för medlemskapet är att det sker konkreta framsteg i förhandlingarna. Framstegen måste baseras på kandidatländernas införlivande av i respektive lands lagstiftning, och inte minst deras förmåga att tillämpa detsamma. Det är ett omfattande regelverk som kandidatländerna har att anpassa sig till. Förhandlingsprocessen blir därför relativt utdragen. För att påbörja förhandlingar krävs att kandidatlandet har uppnått en institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rättssäkerhet, respekt för mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter, den politiska delen av de s.k. Köpenhamnskriterierna. Länderna skall för medlemskap ha en fungerande marknadsekonomi som kan möta konkurrens och marknadskrafter inom EU. Det förutsätts också att landet kan ta på sig de skyldigheter som följer med ett medlemskap och ansluta sig till målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen. Det senare refererar i huvudsak till antagandet av det gemensamma regelverket. En förutsättning för detta är en tillräcklig administrativ kapacitet i kandidatländernas myndigheter. I de årliga översynsrapporter om anpassningen i samtliga kandidatländer som kommissionen ger ut analyseras detaljerat kandidatlandets uppfyllelse av medlemskapskriterierna, framsteg gjorda sedan föregående år samt kvarvarande brister där ytterligare ansträngningar krävs. Särskilt har samtliga kandidatländer gjort avsevärda framsteg avseende nödvändiga reformer för medlemskap. Det finns dock inte något kandidatland som uppfyller samtliga kriterier för medlemskap i . Alla kandidatländer måste därför fortsätta inriktningen på ytterligare reformer för att anta och genomföra . Dessutom behöver den administrativa kapaciteten överlag stärkas. , och I och har reformprocessen präglats av osäkerhet och tagit . Övergången till marknadsekonomi och ett öppet, demokratiskt samhälle med stabil och öppen förvaltningsapparat har varit långdragen. har situationen förbättrats och driver nu reformprocessen mer målmedvetet . Även i verkar reformprocessen ha fått förnyad fart även om utvecklingen där alltjämt är tämligen osäker. En fortsatt målmedveten reformpolitik krävs för att befästa en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. I det auktoritära har reformtakten varit beklagligt låg. Den snabbare utvecklingen i kandidatländerna och den mer tvekande i , och innebär att skillnaderna mellan kandidatländerna och har ökat. Detta kan leda till nya skiljelinjer i vårt närområde och det är därför en uppgift i utvecklingssamarbetet att verka för att dessa skillnader i möjligaste mån minimeras. och fortsatta integration i europeiska samarbetsstrukturer är av högsta prioritet. Det är angeläget att främja en demokratisk och reforminriktad utveckling i . Utvecklingen i är en fråga av betydelse för hela framtid. Regeringen bedömer att ambitionsnivån för samarbetet med bör öka med hänsyn till stora betydelse för stabilitet och vikten av att strategiskt stödja reformpolitiken. Ökad stabilitet och ökat välstånd i är ett mycket starkt svenskt och europeiskt intresse. Komplexitetsgraden i samarbetet kommer på samma gång att öka kraftigt i och med att samarbetet flyttas österut. Det ställer högre krav på långsiktighet i programmet. verkar aktivt för ett fördjupat samarbete mellan och EU. Samarbetet mellan och är av grundläggande betydelse för säkerhet och utveckling. Relationen kräver långsiktighet och en fördjupad politisk dialog. Samarbetet mellan och har sin grund i Partnerskaps- och samarbetsavtalet (PSA) som trädde 1997. Ett annat centralt redskap för EU:s relationer med är den gemensamma strategi för som antogs av . Viktigt är bl.a. att uppmärksamma situation i ljuset av , och bidra till att denna del av kan utnyttja de fördelar utvidgningen kommer att medföra i form av bl.a. ökad tillväxt. mellan och EU trädde 1998. Även för har en gemensam strategi antagits av . relationer till EU är mycket ansträngda. President genomförde en ur demokratisk synpunkt tveksam folkomröstning 1996 och 1997 antog ett antal slutsatser som avråder medlemsstaterna från kontakter på ministernivå med och uppmanar dem att frysa allt tekniskt bistånd. Endast demokratistödjande, humanitärt och regionalt stöd skall ges. Till följd av den bristande demokratiska utvecklingen har EU inte heller ratificerat ett med . För att relationerna skall normaliseras vill EU se betydande förändringar i demokratisk riktning i landet. som den ekonomiska utvecklingen har tagit fart har fattigdomen ökat kraftigt i regionen. Även här är skillnaden stor mellan OSS-området och kandidatländerna med utbredd fattigdom i och . Enligt lever av befolkningen i under fattigdomsgränsen. Inkomstskillnaderna och fattigdomen har ökat även i kandidatländerna, om än i mindre omfattning. Många faktorer måste samverka för att fattigdomen skall kunna minska. Den ekonomiska tillväxten måste öka, den privata sektorn och små och medelstora företag utvecklas. måste effektiva och ändamålsenliga socialförsäkrings- och pensionssystem utvecklas. Det svenska utvecklingssamarbetet verkar inom alla dessa områden och bidrar därmed till att skapa bättre levnadsvillkor. Samarbetet bidrar till förbättrade förutsättningar för en gynnsam utveckling som i sin tur även bidrar till minskad fattigdom. Stora utmaningar kvarstår på det sociala området i samtliga länder i regionen, bl.a. på områden som folkhälsa, smittsamma sjukdomar och utsatta barn. Det gäller även prostitution och organiserad människohandel, främst avseende kvinnor och barn, som är företeelser som har ökat i omfattning . De regionala skillnaderna är ofta betydande, t.ex. mellan städer och landsbygd. Beslutsfattandet i samarbetsländerna förs successivt ned till lokal och regional nivå, men mycket återstår att göra för att decentralisera ansvar och befogenheter samt för att bygga upp kunskap och kapacitet i kommuner och län. Kommunreformer är därför angelägna i många länder. Den lokala och regionala förvaltningen släpar efter även i de mer utvecklade kandidatländerna. Det är fortfarande viktigt att stödja och stärka det civila samhället för att bygga ett stabilt samhälle underifrån. Samarbete på lokal och regional nivå mellan kommuner och län har därmed en betydelsefull roll att spela, bl.a. för att motverka dessa skillnader och stödja regional utveckling. EU:s Nordliga dimension är ett viktigt instrument för att lyfta fram norra utmaningar och problem, och att söka effektiva lösningar på dem genom bättre samordning mellan EU:s existerande ramverk, instrument och stödprogram samt ett utökat samarbete mellan EU, internationella finansiella institutioner, bilaterala givare och andra aktörer. Det handlar inte minst om att skapa förutsättningar för ökat gränsöverskridande samarbete på lokal och regional nivå. I perspektivet av att flera av väntas bli medlemmar i utgör EU:s Nordliga dimension även en brygga mellan bilateralt samarbete med tredje land och det multilaterala samarbetet inom unionen. Övergripande mål, budget och tidsperiod Regeringen föreslår att det övergripande målet för utvecklingssamarbetet med skall vara att främja en hållbar utveckling, fördjupad integration och partnerskap i och dess omgivningar, utifrån behoven i samarbetsländerna och med utnyttjande av den svenska resursbasen. Syftet är att utvecklingssamarbetet skall förstärka regionen som ett dynamiskt tillväxtområde präglat av ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. Skillnaden mellan länderna i regionen skall minska genom stöd för EU-anpassningen och stöd för närmande mellan , , och EU. Samarbetet skall också syfta till att lägga grunden för ett reguljärt grannlandssamarbete och partnerskap i regionen. ekonomiska vårproposition har för samarbetet med under utgiftsområde 7 beräknats och . Medel för samarbetet har anvisats av i form av treåriga program. Stödet till kandidatländerna står nu inför en utfasningsperiod som gör att det kan behöva följas upp för att därmed fånga upp de snabba förändringarna. har andel av programmet ökat kraftigt och blev ett prioriterat land. Samarbetet med dessa båda länder måste präglas av ett längre tidsperspektiv. Regeringen anser därför att programmet för samarbetet med skall övergå i ett permanent anslag , med samma inriktning som , på en beräknad nivå om . Den årliga uppföljningen kommer då att göras i budgetpropositionen och i årsberättelsen om internationella utvecklingssamarbete. Utfasning av stödet till kandidatländerna Relationerna med kandidatländerna är av en annan karaktär än när samarbetsprogrammet inleddes. Förbindelserna med dessa länder kan sägas befinna sig i en brytningspunkt, där mindre tonvikt läggs på statsstött utvecklingssamarbete och samarbetet allt mer går över i reguljärt grannlandssamarbete, dvs. samarbete utan särskilt statligt stöd. I flera avseenden har detta mål redan uppnåtts. Parallellt med utvecklingssamarbetet har handel, direktinvesteringar och kontakter expanderat mycket kraftigt utan statens tillskyndan eller finansiering och grannlandssamarbetet är redan livligt. Till exempel är samarbetet på lokal och regional nivå runt omfattande. De direkta kontakterna och de personliga mötena utgör grunden för en ökad ömsesidig förståelse och respekt för varandras förutsättningar och möjligheter. Bredden av deltagande i utvecklingssamarbetet genom myndigheter, på lokal och regional nivå, genom enskilda organisationer och näringsliv ger unika förutsättningar för nära kontakter och nätverk. I ljuset av den starkt positiva ekonomiska utvecklingen och en snabb EU-anpassning befinner vi oss redan i en period av stagnerande och minskande utvecklingssamarbete med kandidatländerna som de normala relationerna blir allt tätare. Stödet till har i det närmaste upphört och insatserna i är också nära att fasas ut. I och har övergången till grannlandssamarbete inletts. Utfasningen av stödet är till viss del en följd av en tydlig strategi med utgångspunkt i instruktionerna 1998, dels är det en naturlig följd av utvecklingen. Vissa samarbetsområden övergår i reguljärt grannlandssamarbete, bl.a. inom infrastrukturområdet där t.ex. , och har en löpande samverkan som delvis vuxit fram med stöd av utvecklingssamarbetet. Vidare begränsas samarbetsländernas kapacitet att absorbera bilateralt stöd i takt med att stödet från EU utökas. Övergången till reguljärt grannlandssamarbete med och har ännu inte kommit lika långt, men denna dimension bör ges ökad tonvikt . Regeringen anser att det under en övergångstid finns motiv för fortsatt stöd till samarbetsländerna i syfte att bidra till angelägna reformer. Mot bakgrund av de framsteg som skett i kandidatländernas politiska och ekonomiska utveckling samt med hänsyn till de stora resursöverföringar som sker från EU:s sida framstår det som naturligt att det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet fasas ut i samband med medlemskapet i EU. Utgångspunkten bör därför vara att inga nya åtaganden görs efter det att länderna blivit medlemmar i . Detta bör även beaktas när nya åtaganden görs fram till medlemskap. Preciserade planer och riktlinjer för utfasningen skall utvecklas i de landstrategier som antas av regeringen. En årlig uppföljning bör göras av landstrategierna där, vid behov, dessa kan komma att revideras. Takten i utfasningen bör bestämmas av beräknad tidpunkt för medlemskap, ländernas behov, efterfrågan och absorptionsförmåga samt svensk kompetens och svenskt intresse. Det är viktigt att övergången till reguljärt grannlandssamarbete sker på ett sådant sätt att de upparbetade kontakterna fortsätter. Utfasningstakten inom olika områden och formerna och förutsättningarna för övergången bör närmare utvecklas i dialog med aktörerna i samarbetet. Ett led i att länka över utvecklingssamarbetet i reguljärt samarbete är kravet på kostnadsdelning och att samarbetslandet gradvis skall öka sin andel av finansieringen. Vidare skall det eftersträvas att i ökad utsträckning länka över till finansiering via EU. Ett ökat svenskt deltagande i EU:s insatser för institutionsuppbyggnad genom partnersamverkan (twinning) är en del av detta. En ökad kompetens hos aktörerna att söka EU-finansiering bör främjas. Det kommer sannolikt att finnas kvarvarande behov av stöd i kandidatländerna vid medlemskapet i EU. Detta behov kommer emellertid att i hög utsträckning mötas av det kraftigt utökade stödet från EU. Behovet kommer även i ökad utsträckning att kunna mötas genom kommersiella krediter då ländernas kreditvärdighet på den öppna marknaden kommer att höjas i ljuset av den ekonomiska utvecklingen. Regeringen bedömer att ett längre tidsperspektiv är nödvändigt för , och , även om utgångspunkten även här är att utvecklingssamarbetet med dessa länder skall vara av övergående natur. Behoven är emellertid stora och den komplexa miljön för samarbetet kräver en långsiktig ansats för samarbetet. 4 Samarbetets huvudområden Regeringens förslag: Samarbetets huvudområden skall vara: - gemensam säkerhet - demokratins fördjupning - ekonomisk omvandling - social trygghet - miljö - utbildning och forskning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår emellertid att samarbete på lokal och regional nivå skall utgöra ett eget huvudområde och att utvecklingssamarbete på det ekonomiska området och det sociala området skall falla under samma huvudområde. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna instämmer i de av utredningen föreslagna huvudområdena. Den nya strukturen uppfattas bidra till ökad tydlighet. Ett par instanser ser ingen anledning att utöka antalet områden. Utbildning och forskning som ett huvudområde får allmänt stöd. Förslaget att göra samarbete på regional och lokal nivå till ett huvudområde får stöd från kommunförbunden, flertalet kommuner, länsstyrelser och landsting. Flera instanser menar att marknadsekonomi och social trygghet borde utgöra enskilda huvudområden. Skälen för regeringens förslag: I beslut fastställdes de mål för utvecklingssamarbetet med som varit vägledande för samarbetet.