prop · GP0315d2 · 2001-09-12 00:00:00 — Att examenspremien är verkningslös eller behöver utredas ytterligare anser merparten av de instanser som kommenterar förslaget. En förstärkning av resurserna är angeläget till förmån för framför allt den nyfikenhetsbaserade, fria grundforskningen anser de flesta universitet och högskolor. Flertalet remissinstanser motsätter sig att man tar bort öronmärkningen av medel till vetenskapsområden. avstyrker t.ex. förslaget och menar att fördelningen av forskningsmedel till vetenskapsområden bör förbli ett centralt politiskt ansvar och en möjlighet för beslutsfattare i riksdag och regering att ange de övergripande riktlinjerna för forskningen nationellt. tillstyrker förslaget och menar att det ökar på frihetsgraderna. menar att behovet av profilering har ökat och tillstyrker förslaget om ökade omfördelningsmöjligheter. påpekar att profileringen av forskningen inte får gå så långt att bredden blir lidande och därmed även forskningsanknytningen av grundutbildningen. Skälen för regeringens bedömning: Åtskilliga remissinstanser ser det som svårt, ja till och med omöjligt, att särskilja medel och kostnader mellan forskarutbildning och forskning. Även regeringen gör bedömningen att en sådan uppdelning inte är aktuell. En stor del av forskningen utförs av doktorander och en stor del av forskarnas arbete utgörs av handledning. Insatser och medel riktade till forskning respektive forskarutbildning kommer ofta till nytta inom varandras områden och får därigenom ett mervärde. Regeringen uppdrog åt , , Kungl. Tekniska högskolan och att redovisa nyckeltal för forskarutbildningen. har för avsikt att fortsätta diskussionen kring nyckeltal (se avsnitt 13.3). Nyckeltal är inte minst viktiga för att kunna säkerställa fungerande kostnadsmodeller för externa finansiärer. Staten har ett övergripande huvudansvar för forskarutbildningen. Det är dock lärosätena som är ansvariga för forskarutbildningens inriktning och utformning. ges varje lärosäte med rätt att utfärda doktorsexamen ett särskilt examinationsmål. Dessa examinationsmål har preciserats efter samråd med respektive lärosäte. Examinationsmålen för perioden 19971999 utföll tillfredställande och visade ett resultat på över satta mål. Inför angav regeringen examinationsmål för treårsperioden 20002002 (prop. 1999/2000:1). I budgetpropositionen (prop. 2000/01:1) ändrades dessa examinationsmål och gäller nu för åren 20012004, detta med anledning av att målangivelser för såväl grundutbildning som forskning och forskarutbildning bör vara i fas med de forskningspolitiska Antalet avlagda examina pekar överlag mot Prop. 2001/02:15 en god utveckling. Regeringen styr således forskarutbildningens dimensionering genom särskilda examinationsmål. I regleringsbrevet anger regeringen ett lägsta belopp som skall användas för studiefinansiering inom forskarutbildningen av det anvisade anslaget för varje vetenskapsområde. Detta belopp avser finansiering av utbildningsbidrag och anställning som doktorand. Då utbildningen vid universitet och högskolor primärt styrs genom mål avser regeringen att närmare granska nyttan med och behovet av dessa angivna minimibelopp för studiefinansiering. För att nå examinationsmålen kan lärosäten utnyttja anslag för forskning och forskarutbildning utöver de öronmärkta beloppen. Även extern finansiering av forskarutbildningen kan utgöra en väsentlig och nödvändig förstärkning av lärosätets resurser för ändamålet. Regeringen instämmer med utredningen som menar att externa medel kan utgöra en kvalitetsfaktor och öka kontakten med övriga samhället. Universitet och högskolor har dock alltid det grundläggande ansvaret att tillse att forskningens frihet inte påverkas negativt av de externa medlen. Det nuvarande resurstilldelningssystemet trädde i kraft . Syftet med resurstilldelningssystemet var att förbättra lärosätenas möjlighet att göra egna prioriteringar samt ge bättre förutsättningar att bedriva fakultets- och ämnesövergripande forskning. Regeringen gör bedömningen att nuvarande medelstilldelning till forskning och forskarutbildning i fyra vetenskapsområden bör bestå. Det satsas stora resurser på forskning och utbildning. är ett litet land vilket gör att vi ständigt måste fundera över våra strategiska prioriteringar. I den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) utpekades åtta olika strategiskt viktiga områden som regeringen ansåg att och övriga forskningsfinansiärer bör särskilt uppmärksamma. Dessa var: biovetenskap, informationsteknik, materialvetenskap, humaniora och samhällsvetenskap, konstnärligt utvecklingsarbete, utbildningsvetenskap, vård och omsorgsforskning och miljö och hållbar utveckling. Dessa prioriteringar och områden hade sin grund i de forskningsstrategier som bl.a. forskningsråd och lärosäten redovisade till regeringen () samt vad som framkom i rapporterna från Teknisk Framsyn. Utöver dessa prioriterade områden vill regeringen även peka på behovet av tvär- och mångvetenskap. I arbetet med prioriteringar och omfördelningar för att uppnå förnyelse och konkurrenskraftig forskning är det forskarna och lärosätena själva som har det grundläggande ansvaret. Lärosätena bör i ökad utsträckning arbeta med profilering av sin forskning. Regeringen gör bedömningen att möjligheten till prioriteringar, omfördelningar och kraftsamlingar i ökad utsträckning bör utnyttjas av lärosäten. I detta arbete har inte minst universitetens och högskolornas styrelser en nyckelroll (se avsnitt 14.1). Som regeringen framhållit i den forskningspolitiska propositionen har kunskaper och erfarenheter av den nationella och internationella forskningen och kan därav vara ett värdefullt stöd vid Prop. 2001/02:15 lärosätens arbete med prioriteringar. Att välja och prioritera innebär också med nödvändighet att välja bort och omdirigera medel. Svårigheterna att göra denna typ av val i den kollegiala struktur som finns inom högskolan är uppenbar. Det finns dock goda exempel på hur prioriteringsarbete och förnyelseprojekt kan genomföras vid universitet och högskolor. Vid har projektet för Strategisk Tillväxt, kallat BASTU, startat . Detta förnyelseprojekt innebär att varje vetenskapsområde har att föreslå minskningar av anslaget för forskning och forskarutbildning och en procent av anslaget för grundutbildning samt föreslå förnyelse inom samma ramar. Dessa besparingsförslag och förnyelseprojekt granskas och bedöms av tre utländska universitet. Vid har en forskningsstrategi tagits fram som innebär att av de statliga forskningsmedlen skall omprioriteras fram . Därigenom skapas ett ekonomiskt utrymme för nya satsningar om totalt av de statliga forskningsanslagen vilket möjliggör prioriteringar och förstärkningar av utpekade forskningsområden. Regeringens bedömning: Regeringens medgivande till långvariga avtal om högskolans lokalförsörjning bör fattas med god framförhållning för att ge bättre planeringsförutsättningar för lärosätena. Utredarens förslag: Det bör införas en ny modell för när lärosätenas hyresåtaganden skall bli föremål för regeringsbeslut. godkänna lokalförhyrningar vars sammanlagda värde uppgår till minst samt då lokalkostnadernas andel av myndighetens för kontraktstecknandet, överstiger Utredaren föreslår vidare att regeringen bör behålla en del av de nuvarande anslagen till högskolorna och universiteten, sammanlagt specialistkompetens för bedömning av hyresåtaganden. Remissinstanserna: , och instämmer i utredarens förslag att regeringen skall godkänna lokalförhyrningar som överstiger eller om lokalkostnadernas andel är av de totala kostnaderna. och stödjer förslaget under förutsättning att detta avser ett lokalobjekt. Statskontoret menar att den grundläggande problematiken vid styrningen av myndigheternas lokalförsörjning är att regeringen kommer in för sent i processen och detta förändras inte genom utredarens förslag. på att förslaget inriktas på stora komplicerade nybyggnationer medan mindre högskolor mer sällan skulle behöva regeringens medgivande trots långa eller mycket långa kontrakt. universitet menar att utredarens förslag ställer stora krav på definitionen av begreppet lokalkostnader. ifrågasätter förslaget i denna del och avvisar förslaget. De flesta remissinstanserna ställer sig positiva till en fördjupad dialog med regeringen i lokalförsörjningsfrågor enligt utredarens förslag. och högskolor betonar dock myndigheternas ansvar för lokalförsörjningsfrågorna. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredarens uppfattning avseende hur en förbättrad dialog mellan myndigheter och regering kan uppnås samt hur myndigheter och regering var för sig kan förbättra kvaliteten i uppföljningsarbetet och i beslutsunderlag. Regeringen avser att, i likhet med utredarens förslag, även fortsättningsvis följa upp myndigheternas lokalplanering i budgetunderlaget och vid behov utveckla de nyckeltal som efterfrågas här. Vidare anser regeringen, liksom utredaren, att samtliga lärosäten bör eftersträva att så långt som möjligt sprida hyresavtalens löptider för att därigenom nå en större flexibilitet i sin lokalförsörjning. Regeringen instämmer inte med utredarens förslag om att förändra principerna för när myndigheterna skall ansöka om regeringens medgivande. Utredarnas huvudsakliga argument för att ändra nuvarande system är att skifta fokus från hyresavtalens löptid till de mer relevanta totalkostnaderna. Regeringens bedömning är emellertid att de hyresavtal som ges in för regeringens medgivande enligt förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning, i de allra flesta fall är just de ekonomiskt mest omfattande. Regeringen anser att det föreslagna systemet är förknippat med en del tolkningssvårigheter. Bristen i det nuvarande regelverket är att även lokalförhyrningar som har en löptid kortare än kan vara av sådan karaktär att ärendet eventuellt borde bli föremål för regeringens prövning. Detta gäller bland annat hyresavtal där hyresgästen åtar sig risker som det normalt ankommer på hyresvärden att hantera. Regeringen bedömer att nuvarande regelverks fördelar är dess enkelhet och lättöverskådlighet, dessutom gäller för lokalförsörjning i stort sett samma bestämmelser i hela statsförvaltningen. Regeringen får information om myndigheternas övergripande lokalsituation via budgetunderlaget. I de fall universitetens och högskolornas lokalfrågor kräver regeringens medgivande enligt förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning är det nödvändigt att dialogen fördjupas och att regeringen blir informerad tidigare. De ärenden som inkommer till regeringen för prövning är ofta under stor tidspress. Dessutom är, i vissa fall, ärendena av en sådan karaktär att de negativa konsekvenserna för lärosätena kan bli betydande, om regeringen inte godkänner hyresavtalens löptid. Det är därför av vikt att en ansökan om regeringens medgivande ges in . Ambitionerna är att regeringen skall kunna fatta beslut tidigare än . Genom en god framförhållning bör regeringen kunna få ett relevant beslutsmaterial och därmed fatta beslut snabbare. I de flesta fall erfordras dock förhållandevis slutförhandlade kontrakt samt eventuellt en del andra underlag. Om det inte är möjligt att, på ett tidigt stadium, ansöka om regeringens medgivande, bör () hållas informerad om myndighetens avsikter. Med anledning av att vissa kontrakt reglerar ansvars- och risktagandet Prop. 2001/02:15 mellan hyresvärd och hyresgäst finner regeringen det angeläget att på nytt redogöra för motiven till lokalreformen 1993. Syftet med reformen var att effektivisera och rationalisera den statliga lokalförsörjningen och att uppnå en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning för staten. Ett av de viktigaste instrumenten för detta var att skilja brukande av lokaler från ägande och fastighetsförvaltning. Genom att skapa tydliga strukturer för ägande, förvaltande och nyttjande och genom att förbättra redovisningen skulle jämförbarhet mellan lärosäten och mellan fastighetsägare, däribland t. ex. , uppnås. Riskerna förknippade med lokalförsörjning skulle handhas av fastighetsägarna som tack vare sin kompetens och sin omfattande verksamhet kan bygga buffertar och, i de fall ett statligt ägt fastighetsbolag väljs som hyresvärd, hantera riskerna på ett för staten effektivt sätt. Att myndigheterna inte själva var tänkta att hantera den här typen av risker framgår av bl.a. förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering som föreskriver att en statlig myndighet inte får teckna försäkring för statens egendom hos ett enskilt försäkringsbolag. Finansiell leasing eller hyreskonstruktioner med liknande innebörd, dvs. där de ekonomiska riskerna och fördelarna som förknippas med ägandet av objektet/fastigheten i allt väsentligt överförs till leasetagaren/hyresgästen medan äganderätten kvarstår hos leasegivaren/hyresvärden, kan inte anses förenligt med intentionerna i lokalförsörjningsreformen. Lärosätena bör inte ingå sådana hyresavtal, eftersom staten då åtar sig alltför stora risker. Dessutom försvåras jämförelser mellan olika förhyrningar då olika avtal innehåller olika mängd risk som betalas via hyran. Högskolan har en fundamental roll i samhället som bärare av kunskap och för en ständig utveckling av ny kunskap. Genom att staten garanterar forskningens frihet kan det vid universiteten och högskolorna bedrivas ett långsiktigt sökande och skapande av kunskap utan direkta kortsiktiga nyttointressen. Högskolan och dess verksamhet kan inte jämföras med någon annan statlig eller privat organisation. Vid universiteten och högskolorna skapas, utvecklas, förmedlas och sprids kunskap i en omfattning som saknar motstycke. Det akademiska ledarskapet utgår från den vetenskapliga friheten, de kollegiala strukturerna och att universitet och högskolor är statliga myndigheter i demokratins och det allmännas tjänst. Den myndighetsform som gäller för högskolan är flexibel och möjliggör att en hög grad av autonomi och frihet för utbildning och forskning kan förenas med inflytande och hög rättssäkerhet för studenter samt en öppenhet mot samhället i övrigt. Regeringen anförde i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Skälen till detta är att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerheten. Kraven på offentlighet och insyn tillgodoses också. Vidare är myndighetsformen flexibel och möjliggör en anpassning av styrningen och organisationen till olika statliga verksamheters förutsättningar. Genom mål- och resultatstyrning har statliga myndigheter fått stor handlingsfrihet och ett vidgat ansvar för verksamhetens genomförande inom ramen för tilldelade medel. tillkallades en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och analysera universitetens och högskolornas ledning, framför allt rektors och styrelsens roll och ställning vid statliga universitet och högskolor (dir. 2000:18). Uppdraget redovisades i betänkandet Högskolans ledning (SOU 2000:101). Betänkandet har remissbehandlats. Styrelsens, rektors och styrelseordförandes uppgifter Regeringens bedömning: Förutom att besluta i viktigare frågor om högskolans organisation bör högskolestyrelsen också besluta i frågor om högskolans övergripande inriktning. Styrelsen bör därvid utarbeta principer för strategiska prioriteringar samt fatta de erforderliga beslut som möjliggör genomförande av sådana prioriteringar. Högskolestyrelsen bör få delegera beslut om delårsrapporter till ordförande som efter samråd med rektor får avgöra ärendet. Utredarens förslag: Styrelseordförandens uppgifter bör föras in i Högskoleförordningen (1993:100) bör ändras så att styrelsen, förutom att själv besluta i viktigare frågor om högskolans organisation, även skall besluta i viktigare frågor om högskolans Det bör ges utvidgade möjligheter att delegera beslut om delårsrapport, antagningsordning och anställningsordning. Styrelsernas storlek bör minskas. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ifrågasätter utredarens förslag om att i högskoleförordningen reglera att ordförande skall leda styrelsens arbete, se till att styrelsen fullgör sina uppgifter, sköta de löpande kontakterna med rektor mellan styrelsemötena samt att styrelsen skall utarbeta och fastställa en arbetsordning för sitt arbete, även om uppgifterna i sig är viktiga. Av de remissinstanser som yttrat sig över utredarens förslag angående styrelsens storlek och sammansättning anser huvuddelen att de externa ledamöterna tillför kunskaper och viktiga impulser från den arbetsmarknad som högskolan utbildar för. Förslaget att till styrelsen utse lärare och forskare från andra lärosäten avvisas av många lärosäten. Vad gäller förslagen om delegation så tillstyrker flertalet remissinstanser förslaget om att beslut av delårsrapporter får delegeras. Däremot är flera kritiska till att anställnings- och antagningsordning delegeras. anser att detta är instrument där rättssäkerhetsaspekter gör sig gällande och att styrelsen därför bör avkrävas ansvar. De utgör dessutom inte betungande småärenden. Förslaget att styrelsen också skall besluta i viktigare frågor om högskolans inriktning har ett mycket starkt stöd i remissopinionen. Enligt Statskontoret ligger det helt i linje med styrelseformen styrelse med fullt ansvar. Skälen för regeringens bedömning: Styrelsens uppgifter och ansvar Det finns i 36 universitet och högskolor med statligt huvudmannaskap. I takt med kunskapens allt viktigare roll för samhällets välståndsutveckling har universiteten och högskolorna fått en allt större betydelse i samhället för allt fler människor. För att möta denna utveckling har lärosätena ställts inför stora utmaningar, bl.a. i form av utbyggnaden av högskolan, ökade krav på forskningsprioriteringar samt ökade krav på samverkan lärosätena emellan och med det omgivande samhället. Enligt regeringens idé om den öppna högskolan, som presenteras i denna proposition, bör högskolan dessutom bereda fler människor och nya grupper möjlighet till utbildning och utveckling. Dessa utmaningar skall mötas av alla universitet och högskolor oavsett deras storlek, inriktning och skiftande bakgrund. Det ställer krav på starka och handlingskraftiga högskolestyrelser. Högskolan är starkt avreglerad. i ett europeiskt perspektiv styrs den svenska högskolan av få lagar och förordningar. Ansvaret för hur högskolans verksamhet skall utformas har delegerats till lärosätena. Högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen ger stor frihet för det enskilda lärosätet att utforma sitt styrsystem och själv besluta om vilka frågor som skall tas upp på dagordningen. Det har resulterat i en stor mångfald av lösningar för högskolestyrelsens arbete och den interna organisationen. Av högskolelagen framgår att styrelsen skall ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullföljs. I högskoleförordningen anges att styrelsen själv skall besluta i viktigare frågor om högskolans organisation, i viktigare frågor om den interna resursfördelningen, om viktigare föreskrifter samt i frågor av principiell vikt. Dessutom anges mer väldefinierade uppgifter, så som att besluta om årsredovisning, delårsrapporter och budgetunderlag. Andra frågor än de ovan nämnda skall avgöras av rektor, om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning eller styrelsen beslutat något annat. Rektor kan delegera sina uppgifter. För () anges särskilda bestämmelser i förordningen (1993:221) för . Även delar av verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på universiteten och högskolorna, inklusive SLU. I högskoleförordningen och i förordningen för hänvisas till de relevanta delarna i verksförordningen. Styrelsen bör i sitt arbete vägledas av den vetenskapliga friheten, behovet av prioriteringar och strategiska satsningar samt av de grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. För att kunna bedriva ett effektivt styrelsearbete och fokusera på frågor som är väsentliga för högskolan i ett långsiktigt och strategiskt perspektiv, bör högskolestyrelsen i ett tidigt skede ägna tid åt att identifiera och definiera den egna högskolans roller och verksamheter, vilken inre organisatorisk form som är mest ändamålsenlig samt vilka frågor styrelsen skall föra upp på dagordningen och hur styrelsen skall arbeta. Vid vissa universitet och högskolor preciserar styrelsen sina uppgifter i en arbetsordning, vilket kan vara ett bra sätt för styrelsen att tydliggöra sitt arbete både inom och utom högskolan. I 18 § verksförordningen föreskrivs att en myndighet i arbetsordning eller särskilda beslut skall meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och om formerna för myndighetens verksamhet. Styrelseordförande skall avgöra vilka frågor som skall tas upp på dagordningen samt tillse att dessa ges vederbörligt utrymme. Enligt regeringens uppfattning bör högskolestyrelsen särskilt fokusera på de långsiktiga strategifrågorna och på långsiktig uppföljning av strategiska beslut. Detta gäller såväl grundutbildning som forskning och forskarutbildning. För att förtydliga att detta är en av styrelsens viktigare uppgifter avser regeringen att ändra 2 kap. 2 § högskoleförordningen så att högskolestyrelsen, förutom att besluta i viktigare frågor om högskolans organisation, även skall besluta i frågor om högskolans övergripande inriktning. Beslut som rör högskolans övergripande inriktning bör enligt regeringen innebära att styrelsen utarbetar principer för strategiska prioriteringar samt fattar de erforderliga beslut som möjliggör genomförande av sådana prioriteringar. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att lärosätena i ökande grad och inom ramen för befintliga medel kan göra omprioriteringar och strategiska satsningar. Redan i den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) betonade regeringen att universitetens och högskolornas styrelser har ansvar att utifrån sina särskilda förutsättningar åstadkomma starka forskningsmiljöer, stimulera till profilering och nödvändiga omprioriteringar samt ta initiativ till nationella och internationella utvärderingar. Det är viktigt att forskargrupper och forskningsområden, där förutsättningarna att bygga upp hög vetenskaplig kompetens bedöms som goda, kan ges särskilt stöd och att stagnerande verksamheter kan avvecklas. I dialoger med universiteten och högskolorna har det framkommit att det vid lärosätena håller på att utarbetas olika mekanismer för att identifiera starka och svaga sidor i verksamheten och för att genomföra omprioriteringar. Mekanismer som flera universitet och högskolor prövar inbegriper omfördelning av resurser, ofta med fördelning utifrån prestationsrelaterade kriterier. Regeringen ser mycket positivt på det arbete på detta område som lärosätena i allt högre utsträckning nu uppvisar. beskriver exempelvis i de forskningsstrategier som enligt uppdrag till universitet och högskolor skulle inges till regeringen () hur man uppfattar högskolestyrelsens roll. Det framhålls att idéerna och förslagen till nya forskningsprofiler kommer från enskilda forskare och grupper av forskare. bör högskolestyrelsens uppgift i dessa sammanhang väsentligen vara att uppmuntra goda initiativ, skapa förutsättningar för deras utveckling och när så krävs ekonomiskt stötta sådan forskning. anser att styrelsen bör försäkra sig om att forskares idéer snabbt kan omsättas i handling. Därför bör lärosätet kunna ställa tidsbegränsade medel till förfogande så att fakultetsnämnder får möjlighet att genomföra de omfördelningar på som i sin tur gör det möjligt att finansiera förverkligandet av projektet. påpekar också att det ibland krävs att styrelsen är katalysator för att ny forskning på tvärvetenskapliga områden kommer till stånd. För att kunna fylla dessa behov bygger bl.a. upp en central avsättning för rektors strategiska satsningar (se vidare avsnitt 13.7). anser att även en tämligen blygsam satsning erfarenhetsmässigt leder till en omfattande förnyelse.