prop · GP037 · 2001-09-28 00:00:00 — I syfte att förverkliga den regionala utvecklingsstrategin beslutar de regionala självstyrelseorganen över egna medel och vissa statliga utvecklingsmedel som länsstyrelserna tidigare disponerade. Användningen av statliga regionalpolitiska medel regleras bl.a. i förord- ningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete, förordningen (2000:283) om landsbygdsstöd, förordningen (1998:996) om sysselsätt- ningsbidrag, förordningen (2000:279) om regionalt utvecklingsbidrag, för- ordningen (2000:282) om småföretagsstöd samt förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service. Medlen kan användas för bl.a. företags- stöd, medfinansiering av EG:s strukturfondsprogram, medfinansiering av de regionala tillväxtavtalen samt regional projektverksamhet. De bestämmelser och mål som gäller för beslut om regio- nalpolitiska och andra utvecklingsmedel gäller även för självstyrelse- organen. Därigenom säkerställs att medlens användning står i överens- stämmelse med beslut. i försökslänen disponerar en mindre del, , av de regionala utvecklingsmedlen. får använda medlen för viss projektverksamhet, t.ex. servicelösningar i glesbygd och vissa jäm- ställdhetsprojekt samt uppföljning och utvärdering. För aktuella budgetår har regeringen i årliga beslut, s.k. villkorsbeslut, Prop. 2001/02:7 preciserat de övergripande regionalpolitiska målen för självstyrelseorganen. I besluten har vidare för respektive budgetår redovisats de verksamhetsmål som skall utgöra utgångspunkter för självstyrelseorganens regionalpolitiska verksamhet samt de återrapporteringskrav som skall tillämpas. Fördel- ningen av medel mellan länen framgår av regleringsbrev för anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder inom utgiftsområde 19. Planering av regional transportinfrastruktur Enligt propositionen (1996/97:36) om den regionala samhälls- organisationen bör ansvaret för den regionala transportinfrastrukturens utveckling få en starkare lokal och regional politisk förankring hos de valda församlingarna. Arbetet med länsplanerna regleras i förordningen (1997:263) om läns- planer för regional transportinfrastruktur. I försökslänen har det regionala självstyrelseorganet övertagit ansvaret från för att upprätta och fastställa en länsplan för regional transportinfrastruktur. I länsplanen görs en prioritering av de åtgärder som skall genomföras. Länsplanerna skall vid behov samordnas med andra län. De formella besluten om investering och genomförande fattas av och . Enligt förordningen (1997:262) om nationell väghållningsplan och för- ordningen (1997:260) om plan för stomjärnvägar skall respektive inhämta yttranden från de regionala självstyrelse- organen som tagit över ansvaret för länsplanen. Genomförandeansvaret ligger, som tidigare, på och . I de centrala direktiven och anvisningarna behandlas de regionala själv- styrelseorganen i detta sammanhang i princip på samma sätt som läns- styrelserna. Fördelning av kulturpolitiska medel För självstyrelseorganen i , och län ingår rätt att besluta om vissa statliga kulturbidrag i den regionala försöksverksamheten. Denna uppgift ingår inte i försöksverksamheten i , eftersom den tidigare beslutade försöksverksamheten ansågs ha sådan omfattning att den utgör ett tillräckligt underlag för att avgöra om syftet med försöksverksamheten kan uppnås. I har och regionen prövat alternativa former för samverkan mellan den nationella och regionala nivån på kulturområdet. Reglerna för fördelningen av statsbidrag för kulturverksamheten i , och län har förtydligats i olika regeringsbeslut. I övrigt styrs kulturdelen av försöksverksamheten genom förordningen (1998:305) om försöksverksamhet med ändrad fördelning av statsbidrag till regional försöksverksamhet. Statsbidragets ändamål och syfte preciseras i förordningen. Förordningen anger också hur bidragets storlek skall bestämmas samt fastställer att de regionala självstyrelseorganen skall rapportera till Prop. 2001/02:7 hur medlen har använts. En lista över vilka institutioner som är bidrags- berättigade fastslås i regleringsbrev från regeringen. Bidrag för kulturmiljövård i , och fördelas av efter samråd med och de regionala Arbetet med regionala tillväxtavtal I försökslänen har självstyrelseorganet också haft uppdraget att leda, driva och samordna arbetet med regionala tillväxtavtal, en uppgift som åvilar i övriga län. Villkoren för statlig medverkan i finansiering och genomförande av regionala tillväxtavtal har varit generella för alla län. 5.2 uppgifter och ledning i försökslänen Gemensamt för försökslänen är att roll som koordinator för länets utveckling och framtid har begränsats. verka för att statlig verksamhet samordnas har inte förändrats. myndighetsroll skall föra ut den nationella politiken, följa upp och utvärdera olika insatser samt informera regeringen om tillståndet i Även i försökslänen har uppgiften att främja länets ut- Länsstyrelserna disponerar fortfarande vissa medel t.ex. för servicelösningar i glesbygd, vissa jämställdhetsprojekt, samt uppföljning Medlen får även användas till medfinansiering av EG:s I uppgiften att stödja regionalt utvecklingsarbete ingår exempelvis att bistå det regionala självstyrelseorganet i dess arbete och att löpande informera självstyrelseorganet om pågående eller planerade verksamheter som har betydelse för länets utveckling. Som en konsekvens av att en mer renodlad roll för prövas i försökslänen har ledningsform där reformerats. tydliggjorts genom ändringar i förordningen (1997:1258) med länsstyrelse- Av den framgår att länsstyrelserna i försökslänen inte skall ha någon lekmannastyrelse försöket pågår. landshövdingen som under regeringen har det yttersta ansvaret för verk- Vid i län har ett råd inrättats för att tillföra verk- samheten sakkunskap och samrådsmöjlighet. Enligt länsstyrelseinstruktionen skall det vid i försökslänen, liksom i andra län, finnas en länsexpert för näringslivsfrågor (länsexpert för regionalpolitik, regional näringspolitik och konkurrens). företräder den näringspolitiska aspekten i det interna arbetet och tjänar bl.a. Prop. 2001/02:7 som brygga mellan och självstyrelseorganet och andra aktörer inom den regionala näringspolitiken. Eftersom har en rad aspekter att bevaka inom kommun- ikationsplaneringen finns på motsvarande sätt ett krav på länsexpert på kommunikationsområdet. 5.3Försöksverksamheten med vidgad samordnad läns- förvaltning På bedrivs parallellt med försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning en försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning. Försöksverksamheten innebär att länsarbetsnämnden och har inordnats i och att länsarbets- nämndens styrelse har avvecklats. Verksamheten regleras av lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i . Enligt regeringens proposition (prop. 1996/97:36) angavs följande skäl för att genomföra försöksverksamheten: -utvecklingen mot en mer samordnad länsförvaltning bör fortsätta, eftersom motiven som låg till grund 1991 att minska sektoriseringen och stärka den regionala överblicken alltjämt är aktuella, -de näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska insatserna på regional nivå behöver samordnas för att få full effekt, -en försöksverksamhet kan ge värdefulla erfarenheter av hur sam- spelet mellan olika politikområden som har betydelse för sysselsätt- ningen kan utvecklas och stärkas, -genom en försöksverksamhet på kan erfarenheter vinnas av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där försök pågår med ändrad regional ansvarsfördelning, -vad gällde ansåg regeringen att ett avsteg skulle göras från det förslag om regionalisering som lagts fram i annat sammanhang. Med hänsyn till särställning som region är det lämpligt att inordna i den samordnade länsförvaltningen, trots att den allmänna inriktningen är en fortsatt på har genom försöksverksamheten personellt blivit mer än dubbelt så stor som tidigare och omfattar två lokalkontor i form av arbetsförmedlingar. 5.4 Utvärderingen av försöksverksamheten Den parlamentariska regionkommittén, PARK, (In 1997:08, dir. 1997:80) har haft till uppgift att dels följa upp och utvärdera försöksverksamheten, dels utforma förslag om den framtida regionala organisationen. Utgångspunkter enligt kommitténs direktiv har varit att det bör utvecklas former för en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utveck- lingsansvaret. Det bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmakternas beslut. En annan utgångspunkt har varit att staten måste se till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i landets alla delar som hänsyn tas till de regionala utvecklingsmål som regionala självstyrelseorgan har ställt upp. I kommitténs slutbetänkande Regionalt folkstyre och statlig läns- förvaltning (SOU 2000:85) beskrivs försöksverksamheten i de fyra försökslänen. Kommittén redovisar också arbete som pågår i andra län kring nya regionala samarbetsformer. Samverkan mellan staten, kommunerna och landstingen i frågor som rör näringslivsutveckling och sysselsättning har vuxit fram i alla län. Även regional samverkan mellan länen har ökat. Det finns dock, enligt kommittén, inte några tydliga strävanden mot fastare samarbete mellan län eller bildande av nya större geografiska regioner. Regionalt samarbete över nationsgränser har också ökat, vilket framför allt EU-medlemskapet har bidragit till. Utvecklingen mot ökad decentralisering och internationalisering utgör enligt kommittén tillsammans med fokuseringen på tillväxt och ekonomisk utveckling de främsta orsakerna till att regionernas roll och förut- sättningarna för den regionala samhällsorganisationen har förändrats. Medlemskapet i EU har bidragit till att lyfta fram den regionala frågan. Uppgiftsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan gäller frågan hur bästa möjliga balans kan uppnås mellan statliga och kommunala intressen. Kommittén lyfter fram de principer som kan urskiljas för uppgiftsför- delningen mellan staten och lokala och regionala självstyrelseorgan. Subsidiaritetsprincipen är enligt kommittén en given principiell utgångs- punkt när uppgiftsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå övervägs. Det innebär enligt kommittén i praktiken att det som sköts effektivt lokalt också skall skötas där. Om den lokala nivån inte kan fylla sin uppgift bör uppgifterna i andra hand föras till den regionala nivån och i sista hand till den centrala nivån. Utgångspunkten är att de av besluten närmast berörda skall ha så stort inflytande över den aktuella uppgiften som möjligt. Ansvarsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan skall vara så tydlig som möjligt. Kommittén ansluter sig här till den princip om ren- odling av den statliga verksamheten som utgör en viktig komponent i den statliga förvaltningspolitiken. Alltfler beslut växer fram i nätverk, där såväl statliga som kommunala och privata aktörer deltar. Detta är inte helt oprob- lematisk, eftersom ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det skall vara överskådligt. Ett nätverksorienterat och gränsöver- skridande arbetssätt underlättas av en tydligare ansvarsfördelning mellan de olika aktörerna, anser kommittén. Uppgiftsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan gäller frågan hur bästa möjliga balans kan uppnås mellan statliga och kommunala intressen. Kommittén gör ett försök att sortera och systematisera de principer och argument som anförs när uppgiftsfördelningen mellan stat och själv- Prop. 2001/02:7 styrelseorgan diskuteras. För ett statligt ansvar: N behovet av genomslag för nationella mål och garanti för likvärdiga förutsättningar, N behov av en enhetlig ledning och nationell överblick, N behov av enhetlig tillämpning av regler samt rättssäkerhet, N särskilda styrningsbehov, som bäst tillgodoses av en statlig regional eller lokal förvaltning. För lokal och regional självstyrelse: N behov av demokratisk förankring och effektivare resursanvändning, N behov av variation och anpassning. Kommittén konstaterar att utvecklingen har inneburit att diskussionen nu förs under andra förutsättningar än på 1970- och 1980- talen, då samordnad statlig länsförvaltning sågs som ett viktigt instrument för att främja den regionala utvecklingen. Den regionala debatten handlar om att överföra det samordningsansvar som då var ett huvudargument för en samordnad statlig länsförvaltning till regionala självstyrelseorgan. roll som företrädare för den nationella politiken har enligt kommittén markerats starkare på bekostnad av uppgiften att främja länets utveckling. I fråga om den geografiska indelningen konstaterar kommittén att tendensen mot större regioner inom den statliga förvaltningen håller i sig. Regiongränserna spelar dock en mindre roll tack vara ny teknik och nya informations- och kommunikationsmöjligheter. Kommittén anser att det inte är realistiskt att återgå till länet som indelningsgrund för de statliga regionala myndigheterna i stort. Ett sätt att lösa samordningsproblemen kan enligt kommittén vara en mer funktionell organisering av länsstyrelserna. behöver inte se likadan ut i hela landet utan bör kunna variera i olika regioner. och de regionala självstyrelse- organens gränser behöver inte sammanfalla. Kommittén har haft ambitionen att göra en allsidig utvärdering av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning men har funnit att den korta tiden för utvärderingen utgjort en begränsning. Många av de processer som har satts igång behöver verka för att kunna utvärderas på ett rättvisande sätt. Mot bakgrund av detta förhållande består utvärderingens underlag mer av utsagor från försöksverksamhetens aktörer än av resultatanalyser. I det följande återges i huvuddrag kommitténs slutsatser av utvärderingen av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning. Utvärderingen av försöket med vidgad samordnad länsförvaltning på tas upp i avsnitt 8.4. Kort tid och begränsad handlingsfrihet Med den begränsade tid som försöken har pågått följer att de förändringar som har genomförts bara i mindre utsträckning haft någon faktisk påverkan på demokrati och samordning på den regionala nivån. Självstyrelse- organens handlingsfrihet har även begränsats av statliga regleringar och de tilldelade medlens storlek. Det finns dessutom vissa oklarheter när det gäller ansvarsfördelningen som har verkat i samma riktning. Huvudintrycket av försöksverksamheten är positivt Huvudintrycket av försöksverksamheten är att den i väsentliga delar fallit väl ut för den regionala utvecklingen. En hel del initiativ har tagits och vissa positiva resultat har uppnåtts trots begränsningar och handlingsfrihet. Bland annat har det, som en följd av försöksverksamheten, utvecklats en fördjupad och delvis nyskapande diskussion om demokratins innebörd och betydelse på den regionala nivån. En iakttagelse är att försöksverksamheten har lett till nydanande demokratiska arbetssätt i det regionala utvecklingsarbetet. Genom exempelvis ungdomsparlament, IT-projekt och studiesatsningar har man försökt att få till stånd en dialog med medborgarna. Även de politiska partierna har försökt att på ett nytt sätt lyfta fram de regionala frågorna i dialogen med medborgarna. Den övergripande slutsatsen som dras om medborgardemokratin är att försöken inte har varit en betydelsefull angelägenhet för den enskilde medborgaren. Utvärderingen visar också att medborgarnas intresse och engagemang för regionala frågor är förhållandevis begränsat. Trots att de ledande aktörerna har höga ambitioner att utveckla medborgarrollen i regionpolitiken utgör försöksverksamheten ännu en politisk verksamhet för en begränsad grupp politiker, tjänstemän och organisationsföreträdare. I utvärderingen framhålls det faktum att medborgarengagemanget tar att utveckla. Av utvärderingen framgår att den regionala utvecklingspolitiken i försökslänen har brister när det gäller jämställdhetsperspektivet. De jämställdhetspolitiska ambitionerna som finns manifesterade i utveck- lingsprogram och tillväxtavtal har ännu bara i begränsad omfattning kunnat omsättas i konkreta åtgärder och projekt. Jämförelse mellan de två demokratimodellerna Vid en jämförelse mellan de två demokratimodellerna direkt respektive indirekt valda fullmäktigeförsamlingar delar kommittén utvärderingens slutsats att det knappast går att slå fast att den ena modellen är mer demo- kratisk än den andra. Demokrativärdet i respektive modell bestäms av de normer bedömaren själv utgår ifrån. Kommittén har iakttagit att självstyrelseorganen i samtliga försökslän har utvecklat konstruktiva och positiva relationer med kommunerna i respektive län. Självstyrelsesorganen har en hög grad av stöd och legitimitet bland merparten av ledande kommunföreträdare i försökslänen. Försöksverksamheten har också bidragit till att förbättra samarbetsklimatet mellan kommunerna i respektive försökslän. Utvärderingen visar att arbetet med framtagande av regionala utvecklingsstrategier har fungerat som en grund för samordningen av regionala resurser och programinsatser i det regionala utvecklingsarbetet. Det har lagts ner ett omfattande arbete på att skapa väl sammanhållna och förankrade planeringsdokument. En stor del av självstyrelseorganens utvecklingsarbete har inriktats mot att skapa diskussions- och för- handlingsarenor och att initiera en kontinuerlig diskussion med regionens kommuner och andra offentliga och privata aktörer om den regionala utvecklingspolitikens utformning och implementering. Självstyrelseorganen har också en hög grad av legitimitet som sam- ordnare och initiativtagare till olika näringslivs- och utvecklingspolitiska aktiviteter på den regionala nivån. Utvärderingen visar att försöks- verksamheten, vad gäller den regionala utvecklingspolitiken, har bemötts med stort intresse och stöd från näringsliv och andra organisationer. Vidare har försökslänen bedrivit en omfattande och kontinuerligt ökande internationell verksamhet i form av exempelvis gränsregionala projekt, EU- relaterade aktiviteter och internationell marknadsföring. Enligt ut- värderingen har försöksverksamheten inneburit en mer renodlad och sam- ordnad organisering av omvärldskontakterna, jämfört med när ansvarade för de regionala utvecklingsfrågorna. För- och nackdelar med regionalt partnerskap Partnerskap har kommit att spela en central roll i det regionala utvecklingsarbetet, främst i samband med arbetet med EG:s strukturfonds- program och de regionala tillväxtavtalen. I utvärderingen konstateras att de regionala partnerskapen har medfört en bättre förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Kommittén konstaterar att det finns för- och nackdelar med regionalt partnerskap. Framförallt upplevs beslutsfattandet som otydligt och klarare regler för partnerskapets ställning efterlyses. Arbetet i partnerskap inte är unikt för försökslänen; samtliga län deltar exempelvis i tillväxtavtals- arbetet. Otydlighet i beslutsordningen är därmed, enligt kommitténs mening, ett generellt problem. 5.5 Kommitténs förslag om fortsatt försöksverksamhet Kommittén anser att utvärderingen inte utgör tillräckligt underlag för beslut om en permanentning av försöksverksamheten med ändrad ansvarsför- delning och därmed heller inte för beslut om avveckling. processer som har satts igång behöver verka för att Prop. 2001/02:7 kunna utvärderas på ett rättvist sätt. Kommitténs förslag - huvudinriktning: N de pågående försöken bör förlängas fram till och med , N fler försökslän kan utses om länets kommuner och landsting är överens, N tydligare ansvarsfördelning mellan staten och självstyrelseorganen i försökslänen bör eftersträvas, N även försöket med vidgad samordnad länsförvaltning på bör förlängas till och med . En närmare redovisning av kommitténs förslag lämnas i bilaga 3. Närmare 300 remissyttranden har lämnats över slutbetänkandet. Samtliga landsting och närmare hälften av landets kommuner har lämnat synpunkter. Därtill kommer yttranden från myndigheter och en rad andra organ och institutioner. I detta avsnitt kommenteras huvuddragen i remissyttrandena från kommuner, landsting, självstyrelseorgan i försökslänen, länsstyrelser, centrala statliga myndigheter, och , som är de instanser som är mest direkt berörda av region- kommitténs utredning och förslag. För den samlade redovisningen av remissynpunkterna hänvisas till Ds 2001:22. och har i ett gemensamt yttrande uttalat sig mycket positiva till kommitténs utredning och förslag. Också landstingen, självstyrelseorganen och, med enstaka undantag, de kommuner som svarat är positiva till förslagen. (), (), Över- styrelsen för civil beredskap (ÖCB), , Jämställd- hetsombudsmannen (JämO) och flera länsstyrelser är helt eller över- vägande negativt inställda till förslagen. Andra myndigheter, t.ex. Stats- kontoret, är kritiska till utredningens kvalitet. Statskontoret anför att utredningen knappast alls har belyst vilka effekter försöksverksamheten har fått för den regionala utvecklingen t.ex. avseende mål, prestationer och effekter. Utvärderingskriterier har inte satts upp och systematiska jämförelser med andra län saknas. Två olika förhållningssätt kan sägas styra ställningstagandena i de flesta Prop. 2001/02:7 fall: 1.De som analyserar försöksverksamheten som ett försök i formell mening och finner utvärderingen ofullständig. Varken mål, regionala strategier, handlingsplaner, finansiering, projektverksamhet, bidrags- givning eller något annat av den egentliga verksamheten har studerats närmare. De finner det inkonsekvent att kommittén konsta- terar att någon riktig utvärdering inte har varit möjlig som man föreslår en väsentligt utvidgad försöksverksamhet. Till denna grupp hör i huvudsak statliga myndigheter. 2.De som vill utveckla den inledda reformen - en regionaliserings- process som kräver helhjärtat och konsekvent stöd från statsmakterna. Då blir frågan om permanentning av försöksverksamheten närmast en formsak. När det gäller utvidgning av försöksverksamheten finns det ingen anledning att ställa särskilda krav utan tillåta ett successivt genomförande i den takt varje region önskar. Den politiska viljan att stärka och tydliggöra den regionala självstyrelsen blir grundläggande för reformarbetet. Till denna grupp, som ofta anför att det finns ingen väg tillbaka i regionfrågan, hör kommun- och landstings- förbund liksom flertalet kommuner och landsting. När det gäller huvudfrågan förlängd försöksverksamhet tillstyrker en överväldigande majoritet av remissinstanserna förslaget. Endast RRV, i , i , och har uttryckligen av- styrkt förslaget att försöksverksamheten skall förlängas. Några remiss- instanser, däribland de tre självstyrelseorganen , läns landsting () och Västra (), samt , och samt flera kommuner anser att modellen bör permanentas. När det gäller utredningens förslag om utvidgad försöksverksamhet till fler län redovisar majoriteten av remissinstanserna en positiv inställning. Självstyrelseorganen, landstingen och kommunerna är med något enstaka undantag positiva till förslaget, medan de statliga myndigheterna i huvudsak är negativa. Den generella välfärden bygger på grundläggande värderingar om solidaritet, omtanke, rättvisa och jämlikhet. Utformningen av välfärds- politiken har skett utifrån övertygelsen att människor har vissa grundläggande sociala rättigheter och att det är ett offentligt ansvar att garantera dessa rättigheter. Utgångspunkten för den generella välfärden är att den skall fördelas efter behov och inte efter ekonomiska resurser. Den svenska välfärdsmodellen har utvecklats i takt med omvärldens för- ändringar. Den har lett till goda sociala villkor och trygghet för befolkningen. Modellen förenar jämlikhet med förmåga till förnyelse och tillväxt. Därför finns ett brett stöd för välfärdspolitiken i . Möjligheterna att anpassa verksamheten till lokala och regionala förhållanden, inom de ramar som en nationell lagstiftning medger, ger den kommunala självstyrelsen en viktig roll i fråga om välfärdsstatens uppgifter.