prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — allmänna hänsynsregler gäller för alla verksamheter som kan leda till miljöpåverkan. Utöver lagstiftning har beslutat om riktlinjer som också utgör en viktig grund för detta arbete. Det kan särskilt pekas på riktlinjerna för en effektiv och långsiktigt hållbar material- och energianvändning (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Vid samma tillfälle beslutade om riktlinjer för samhällsplaneringen som bl.a. innebär att statliga och kommunala myndigheter genom samarbete över sektorsgränserna skall främja en ekologiskt hållbar utveckling. Vidare redovisade regeringen vissa riktlinjer för kemikaliepolitiken i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Dessa riktlinjer vidareutvecklas i propositionen 2000/01:65 Kemikaliestrategi för Giftfri miljö som lagts fram. Annat betydelsefullt underlag för åtgärdsstrategierna finns i de av beslutade riktlinjerna för energipolitiken (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) samt i regeringens skrivelse 1999/2000:114 En miljöorienterad produktpolitik Styrmedel Möjligheten att nå miljökvalitetsmålen ökar om det inom ramen för åtgärdsstrategierna finns ett brett spektrum av effektiva styrmedel. Styrmedel kan definieras som de verktyg som staten och kommunerna m.fl. förfogar över för att påverka beteendet hos näringslivet, enskilda och den offentliga sektorn. Styrmedlen kan grovt indelas i följande kategorier: Normativa styrmedel som är en sammanfattande benämning av fastställda generella normer såsom lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. - Ekonomiska styrmedel är ett samlingsbegrepp för marknadsanpassade instrument som miljörelaterade skatter och avgifter, överlåtbara utsläppskvoter samt panter, bidrag, subventioner, avdragsmöjligheter och ersättningar för utförda miljötjänster. Generella ekonomiska styrmedel är bäst lämpade för att reglera miljöeffekter som är likartade oavsett var utsläppen sker. - Informativa styrmedel är styrmedel för att påverka ett särskilt beteende utan att ställa några krav på faktiska förändringar. Det är också ett medel för att sprida kännedom om andra styrmedel. Information kan användas vid olika typer av miljöbelastningar och utnyttjas bäst i kombination med andra styrmedel. - Det finns också andra typer av styrmedel såsom frivilliga överenskommelser och dialoger mellan staten och näringslivet. Regeringen har bedrivit ett aktivt arbete med att främja en rad olika styrmedel som ryms inom de tre åtgärdsstrategierna. Ett viktigt syfte med strategierna är att samordna och optimera dessa styrmedel och bättre kunna bedöma behovet och effekterna av ytterligare styrmedel. För att miljökvalitetsmålen skall kunna nås behövs insatser inom många politikområden och av olika aktörer i samhället. I avsnitt 4 ges en rad exempel på pågående arbete. Det frivilliga miljöarbetet som bedrivs både av näringslivet, ideella organisationer och av andra delar av samhället, t.ex. hushållen, är betydelsefullt och bör stärkas ytterligare. Detta kan t.ex. ske genom att tillgången på miljörelaterad information förbättras eller att de ekonomiska styrmedlen utformas så att miljökostnaderna blir synliga. Skatter, avgifter och bidrag har i flera fall en sådan utformning att de indirekt får effekter för miljön, även om detta inte har varit ett primärt syfte. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens uppfattning viktigt att systemen för beskattning, avgifter och bidrag utformas så att de leder till anpassningar som är förenliga med en hållbar utveckling. I samband med eventuella översyner av dessa system bör strävan vara att de inte skall ge upphov till negativa miljöeffekter. I detta sammanhang är det också av betydelse att möjligheterna att ta bort miljöskadliga subventioner identifieras och belyses. På många områden behövs också mer kunskap om faktiska förhållanden, innovationer och forskning som ger underlag för avvägningar och prioriteringar. Ökad kunskap behövs också för att motivera människor att genomföra de förändringar som krävs. Värdet och nödvändigheten av forskning, utveckling och utbildning bör understrykas. De svenska miljökvalitetsmålen kan i många fall inte nås utan ett aktivt internationellt arbete. Miljöarbetet i är beroende av miljöarbetet inom övriga EU men också inom internationella organ och i länder utanför EU, liksom andra länder är beroende av det miljöarbete vi bedriver i (se avsnitt 5). 21.2 En strategi för effektivare energianvändning och transporter Regeringens bedömning: Strategin för effektivare energianvändning och transporter bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan samt vissa delmål under Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Tyngdpunkten bör ligga på kostnadseffektiva åtgärder som effektiviserar användningen av energi och främjar användningen av ny teknik med goda miljöegenskaper. För att ge incitament till effektiviseringar av energi och transporter behövs en förändrad och ökad användning av ekonomiska styrmedel utformade så att miljökostnaderna tydliggörs. Ett medel för detta är fortsatt grön skatteväxling. Regeringen har ekonomiska vårproposition aviserat en skatteväxling för i storleksordningen . Den långsiktiga utvecklingen av framför allt person- och lastbilstrafiken kräver att den traditionella utbudspolitiken (infrastruktur och trafikplanering) förändras och kompletteras med åtgärder som syftar till att påverka efterfrågan på transporter i miljöanpassad riktning. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att människors behov av dagliga transporter kan minska. En annan del i arbetet är att skapa alternativa transportformer. En minskad bilanvändning skall eftersträvas där alternativ finns. För att miljökvalitetsmålen skall kunna nås inom en generation är det dessutom angeläget att vidta långsiktiga åtgärder för att skapa en infrastruktur för hållbar utveckling. Regeringen har för avsikt att återkomma till dessa frågor i den aviserade propositionen Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart transportsystem. Ekonomiska styrmedel bör användas för att förhindra att resursvinster genom bl.a. ny teknik motverkas av ökad konsumtion som leder till ökad miljöpåverkan. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans som har kommenterat strategierna har invänt vare sig mot tanken på strategin eller mot dess inriktning. stöder kommitténs förslag om reformering av energiskattesystemet och om ett avgiftssystem för de energiintensiva företagen. Skogsindustrier delar uppfattningen att energibeskattningssystemet inte är idealt uppbyggt, men anser inte en ny total översyn vara befogad. De avvisar grön skatteväxling som ett medel att förverkliga en hållbar utveckling och motsätter sig att nivån på kväveoxidavgiften ses över. delar inte uppfattning att energikostnaden är för låg. bör därför ges i uppdrag, parallellt med den föreslagna informationskampanjen, att intensifiera stödprogrammet för energieffektivisering av lokaler. förordar en förtida introduktion med hjälp av ekonomiska styrmedel av arbetsmaskiner som möter framtida avgaskrav. . Vid regeringens remissmöte för ungdomar framfördes att, på de sträckor där det miljöanpassade alternativet är likvärdigt, det mer utsläppsintensiva färdmedlet skall ersättas med det miljöanpassade. Det framfördes också att bilen inte är så viktig för dagens ungdomar som . Skälen för regeringens bedömning: För miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6), luft (avsnitt 7), Bara naturlig försurning (avsnitt 8) samt delvis Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö (avsnitt 20) delar regeringen bedömning att det behövs en sammanhållen effektiviseringsstrategi. Med en sådan strategi minskar risken för konflikter mellan miljökvalitetsmålen medan kostnadseffektiviteten ökar. Som ett exempel på en konflikt målen emellan nämner att en ökad dieseldrift minskar utsläppen av koldioxid men gör det svårare att nå andra miljökvalitetsmål. Tanken är att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna genom att: - effektivisera energianvändningen vid byggande och förvaltning av byggnader och i näringslivet samt främja ny teknik, - styra energitillförseln till en samhällsekonomiskt gynnsam blandning av energislag, - främja miljöanpassade transporter, minskad bilanvändning där alternativ finns och ny teknik för fordon och samverkan mellan transportslagen, - främja ny teknik för arbetsmaskiner och arbetsredskap, - uppnå långsiktiga avtal mellan staten och industrin. Utredningen användning av naturresurser (SOU: 2001:2) lämnade sitt slutbetänkande. I betänkandet behandlas sambanden mellan ekonomisk tillväxt, naturresursförbrukning och miljöpåverkan. Utredningen har även genomfört en översyn av behovet av åtgärder för en effektiv användning av naturresurser för att nå en hållbar utveckling. I utredningen visas att effektivitetssträvanden vad gäller energianvändningen måste kompletteras med andra strategier om miljökvalitetsmålen skall nås. Miljövinsterna av effektivisering har i många fall ätits upp av en total volymökning. Som exempel kan nämnas den motortekniska utvecklingen som har lett till större bränsleeffektivitet. De positiva följdeffekterna av detta har emellertid förtagits av att fordonens genomsnittliga motorstyrka har ökat. Eftersom transportvolymerna dessutom ständigt växer blir transportsektorns sammanlagda påverkan på miljön allt större. De åtgärder som står till buds för att stimulera teknikutveckling och effektivisering inom energi- och transportsystemen är lagkrav, information samt ekonomiska och andra styrmedel som miljömärkning och upphandlingskrav. Valet av åtgärder bör utgå från kostnadseffektivitet och möjlighet att nå reella utsläppsminskningar. Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att vidareutveckla och prioritera bland förslagen till åtgärder för att främja en mer rationell energianvändning. Gruppen kommer att utgå bl.a. från Statens energimyndighets strategi för rationell energianvändning, som är en svensk variant av EU:s energibesparingsprogram (Save-programmet), handlingsplan för effektivare energianvändning samt betänkandena Förslag till Svensk Klimatstrategi (SOU 2000:23) från , Framtidens miljö - allas vårt ansvar! (SOU 2000:52) från och betänkande Effektiv användning av naturresurser (SOU 2001:2). Effektiv teknik och energianvändning m.m. Effektivare teknik är viktig för att nå de långsiktiga miljökvalitetsmålen och klara de utmaningar som samhället står inför genom omställningen mot hållbarhet. Ny teknik ger emellertid inte de önskvärda förbättringarna om den utnyttjas till ökad konsumtion. Dessutom tar det tid innan ny teknik slår igenom. Inom i stort sett varje sektor finns exempel på hur energieffektivisering riskerar att motverkas av konsumtionsökning. Införandet av en ny teknik bör därför kombineras med åtgärder som medför att effektiviseringen leder till reella förbättringar miljömässigt. Det är angeläget att de olika styrmedlen utformas så att fortsatt teknikutveckling stimuleras. Vilka styrmedel som fungerar bäst varierar från fall till fall. Information kan t.ex. vara effektiv i vissa fall, men ha dålig effekt i andra. Orsaken till att vissa energieffektiviseringsåtgärder i bostäder och lokaler inte genomförs kan vara informationsbrist, att de ekonomiska vinsterna inte inom rimlig tid kan täcka kapitalkostnaden eller att tillgängliga medel behövs för andra angelägna behov. En betydande del av energianvändningen i byggnader beror på livsstils- och brukarvanor, faktorer som framför allt torde kunna påverkas genom information, skatter och avgifter. Jämfört med andra länder har en effektiv uppvärmning av bostäder men eftersom den genomsnittliga bostadsytan per invånare är bland de största i världen blir den totala energianvändningen per capita hög. När det gäller möjligheterna till effektivisering av transportarbetet är hindren sannolikt de samma, dvs. en kombination av bristande information och svaga ekonomiska incitament att anpassa transportbeteendet. Dessutom ger det befintliga transportsystemet inte alltid förutsättningar för miljöanpassade transporter. Näringslivets arbete med miljöledningssystem kan lämna väsentliga bidrag till att miljömålen uppnås genom energieffektivisering av processer och hjälpsystem och genom de produkter man producerar och transporterar. På liknande sätt kan den offentliga sektorns miljöledningssystem få positiva effekter. Den offentliga upphandlingen kan ge incitament till miljöanpassning genom att ställa krav på fordons och entreprenadmaskiners avgasprestanda, energieffektiva produkter etc. Ekonomiska styrmedel och grön skatteväxling De ekonomiska styrmedel som påverkar energi- och transportsektorerna är bl.a. energiskatten på bränslen och el, koldioxidskatten på fossila bränslen, svavelskatten, kväveoxidavgiften, effektskatten på kärnkraft, avgiften på kärnbränsleavfall och radioaktivt avfall samt skatter och avgifter på bilar. För att effektivisera energianvändning och transporter har förordat en förändrad och ökad användning av ekonomiska styrmedel i kombination med information som tydliggör sambandet mellan konsumtionsmönster och miljökvalitetsmålen. Den har dock inte lämnat några detaljerade förslag på området. I budgetpropositionen (prop. 2000/01:1 finansplanen s. 35) har regeringen presenterat en strategi för en fortsatt grön skatteväxling. Det främsta syftet med grön skatteväxling är att öka miljörelateringen av skattesystemet. Höjda skatter på energi och utsläpp av miljöpåverkande ämnen balanseras med en sänkning av andra skatter, främst på arbete. Inriktningen är att kombinera en reformering av energiskattesystemet med en grön skatteväxling i storleksordningen fram . Som ett första steg i skatteväxlingen förändras energiskatterna och skatterna på arbete för med en total omslutning på . Energiskatterna förändras och höjs genom att koldioxidskatten ges en ökad tyngd i förhållande till energiskatten genom att höjas medan energiskatten på el och bränslen sänks , koldioxidskatten höjs med vilket ger ett skatteuttag på per kg koldioxid, energiskatten på el höjs med per kWh och skatten på dieselolja höjs med per liter. Med undantag för den höjda skatten på dieselolja påverkar inte åtgärderna transporter, tillverkningsindustrin och jordbruket. Skattehöjningarna påverkar således främst hushållens användning av bränslen för uppvärmning och el. Incitamenten för energieffektiviserande åtgärder samt energisparande i hushållen ökar därmed. I budgetpropositionen (prop. 2000/01:1 finansplanen s. 225-234) aviserade regeringen även ett antal utredningsuppdrag som följer intentionerna i förslag. Följande tre uppdrag är relevanta för effektiviseringsstrategin: 1. Utformningen av systemet för nedsättning av energiskatten för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna. Fördjupad analys av alternativa ekonomiska styrmedel. Utredningsuppdraget är främst relevant för klimatpolitiken, men har även betydelse för utsläppen av försurande och övergödande ämnen. En ökad miljörelatering av vägtrafikbeskattningen. har bedömt att utformningen av systemet för energibeskattning är av avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6), luft (avsnitt 7), Bara naturlig försurning (avsnitt 8) och God bebyggd miljö (avsnitt 20). Regeringen delar denna bedömning. Ett energibeskattningssystem kan dock inte lösa alla frågor utan måste kompletteras på en rad punkter med hänsyn till bl.a. lokala förutsättningar. Detta gäller för t.ex. energieffektiviseringar varvid t.ex. förhållande beträffande inomhusmiljön i utgångsläget måste beaktas. Miljöskadliga subventioner måste identifieras och i möjligaste mån minimeras. måste uppsatta mål inom andra politikområden beaktas. Kväveoxidavgiften Systemet med kväveoxidavgifter för energiproduktionsanläggningar innebär att en avgift tas ut i relation till utsläppens storlek för att sedan återföras till producenterna i relation till energiproduktionens storlek. Systemet har enligt flera remissinstanser haft positiva effekter, särskilt då det inte har medfört någon påtaglig kostnadsökning för branschen i dess helhet. För att gynna en effektiv energiomvandling anser att kväveoxidavgiften bl.a. bör stämma överens med den aktuella kostnaden för att vidta erforderliga reningsåtgärder som behövs för att de berörda miljökvalitetsmålen skall kunna nås. Avgiften skall enligt kommittén visa inte enbart vad som gäller för de förbränningsanläggningar som ingår i avgiftskollektivet, utan också vilka åtgärdskostnader som är rimliga för andra aktörer. Regeringen kommer att ta initiativ till en översyn av kväveoxidavgiftens roll för en minskning av utsläppen. Översynen kan ligga till grund för en bedömning av behovet av förändring. Byggnader och förvaltning av byggnader Energibehovet i byggnader är knutet till uppvärmning, tappvarmvatten samt drifts- och hushållsel. För uppvärmning och installationer kan behovet påverkas med tekniska åtgärder, medan t.ex. förbrukningen av varmvatten och el påverkas av enskilda brukares vanor. har funnit det angeläget att det utvecklas ett system för miljö- och energideklarationer av hus. samordnar arbetet med frågan. har bedömt att fastighetsägare har svaga incitament för att investera i förbättrad teknik eller förbättrat underhåll i värmesystem och pannor. Andra investeringar ter sig då mer lönsamma. Incitamenten för byggherrar och fastighetsägare att effektivisera energianvändningen behöver enligt kommittén därför stärkas. har kommit till samma uppfattning. I uppdraget till den tillsatta arbetsgruppen med uppdrag att främja en mer rationell energianvändning (se ovan i Skälen för regeringens bedömning) ingår att lämna förslag om hur dessa incitament kan stärkas och hur samordningen och lagstiftningen inom område kan förbättras. För att stimulera till effektivare energianvändning i fastigheter som används av näringslivet och den offentliga sektorn har och föreslagit att information och rådgivning utvecklas. Frågan bereds i . Bygg- och förvaltningssektorn står för av den totala energiförbrukningen. Den nya bebyggelsen är betydligt energieffektivare än det befintliga beståndet. Det finns dock hinder för att nya fastigheter förses med bästa tillgängliga teknik eller med energisystem som baseras på förnybara energikällor. Till hindren för detta är bl.a. högre investeringskostnader. Dagens byggregler innebär inte någon detaljreglering av utförande utan ställer funktionskrav. De mer detaljerade samhällskraven utformas i byggregler. Regeringen anser att den ekologiska aspekten bör tydliggöras ytterligare i byggreglerna och avser att ge i uppdrag att belysa detta. bör undersöka möjligheterna att komplettera bygglagstiftningen med regler för tillämpning av beprövad teknik när det gäller hållbara kretsloppslösningar. skall redovisa resultatet av en försöksverksamhet med miljö- och kvalitetsdeklaration av bostäder. Deklarationerna utarbetades av . Vidare pågår en utredning om producentansvar. Regeringen avser därför att när underlag finns återkomma till med förslag till mål och åtgärder när det gäller energianvändning och klimatpåverkan. Frågan om direktverkande elvärme behandlas under miljökvalitetsmålet God Bebyggd Miljö (avsnitt 20). har i sitt betänkande Likformig och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34) sett på effekterna av miljöinvesteringar på beskattningen av fastigheter. Enligt kommitténs uppfattning - vilken uppfattning delas av - skall miljöinvesteringar som höjer taxeringsvärdet inte påverka underlaget för den löpande beskattningen . För andra typer av miljöinvesteringar har kommittén förordat riktade bidrag som stimulansåtgärd. Regeringen avser att se över frågan i samband med att betänkande bereds. Klimatinvesteringsprogram Ett av de centrala förslagen i klimatkommittén förslag är att inrätta ett anslag för klimatinvesteringsprogram. Anslaget skall enligt kommittén användas till investeringar i åtgärder som bidrar till att utsläppen av klimatpåverkande gaser minskar. Detta är en åtgärd som inte bara är av betydelse för att nå målet om Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6) utan kan också vara av stor betydelse för målen luft (avsnitt 7), Bara naturlig försurning (avsnitt 8) och Ingen övergödning (avsnitt 12). Regeringen gör bedömningen att detta är en åtgärd som kan ge positiva synergieffekter och den bör därför vara en högt prioriterad åtgärd i effektiviseringsstrategin. Regeringen beräknar därför för för klimatinvesteringar i årets ekonomiska vårproposition. Därutöver kan medel från de lokala investeringsprogrammen användas till klimatinvesteringar. Transporter, arbetsmaskiner och arbetsredskap - övergripande Det finns många beröringspunkter mellan bilar, arbetsmaskiner och arbetsredskap, varför de åtgärdsmässigt kan behandlas som en enhet. Jämfört med läget har vägtrafikens utsläpp av kväveoxider, kolväten, kolmonoxid och avgaspartiklar minskat påtagligt. Orsaken är de avgaskrav som införts för både lätta och tunga bilar och som sedan successivt skärpts. Dessutom har miljökraven för bränslen lett till ytterligare sänkta utsläpp. Även utan andra åtgärder än de som redan beslutats kommer minskningen att fortsätta eftersom den äldre bilparken successivt skrotas. Däremot har inte utsläppen från arbetsmaskiner och arbetsredskap minskat. Totalt sett blir därför minskningen för liten för att miljökvalitetsmålen knutna till utsläpp av dessa luftföroreningar skall nås. Minskningen gäller inte heller utsläppen av koldioxid, eftersom de är proportionella mot bränsleförbrukningen. Därför behövs ytterligare åtgärder: 1. En utveckling av ekonomiska och andra styrmedel för fordon, arbetsmaskiner och arbetsredskap. Lagstiftningen om avgaskrav breddas till att omfatta fler grupper av fordon, arbetsmaskiner och arbetsredskap. En kvalitativ utveckling av avgas- och bränslekraven som säkerställer låga utsläpp i praktiken. Ett minskat bilberoende där alternativ finns samt långsiktiga åtgärder för att skapa en infrastruktur för hållbar utveckling. En utveckling av ekonomiska och andra incitament I budgetpropositionen (prop. 2000/01:1finansplanen s. 228-231) har regeringen som ett led i skatteväxlingen aviserat att den avser att låta se över vägtrafikbeskattningen i syfte att öka miljöstyrningen. Trafikbeskattningen är delvis miljöstyrande. De generella skattenivåerna påverkar trafikvolymerna och därmed utsläpp m.m. Genom att skattesatserna för bränslen är differentierade utifrån deras miljöegenskaper gynnas miljömässigt bättre alternativ. har i ett meddelande, Genomgång av andra fordons- och oljeprogrammet, Auto/Oil II, (KOM(2000)626 slutlig) funnit att differentierad beskattning troligen har större miljöstyrande effekt på bilparkens sammansättning än den allmänna skattenivån. Denna slutsats bekräftas av uppgifter från och om försäljningen av fordon i miljöklass 1. Regeringen kan också konstatera att de svenska miljöklassystemen och den differentierade beskattningen som varit knuten till dessa i flera fall tillsammans med andra förutsättningar har haft positiv miljöeffekt. Det gäller bl.a. miljöklassystemen för dieselbränsle och för lätta bilar. När så är tekniskt möjligt och åtgärden är kostnadseffektiv bör ekonomiska styrmedel därför användas för att gynna renare bilar och arbetsmaskiner. I vissa fall är det tekniskt svårt att införa differentierad beskattning. Det gäller stora grupper av arbetsmaskiner och arbetsredskap. och vissa större kommuner har infört upphandlingskrav som premierar arbetsmaskiner och lastbilar med låga utsläpp. Dessutom har Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (EKU-delegationen) tagit fram förslag till upphandlingskrav för tunga bilar. Väl fungerande upphandlingskrav har, som i fallet med , en påtaglig styreffekt. Styreffekten kan dock äventyras av att olika aktörer ställer krav som motverkar varandra.