prop · GO0396 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är också principiellt viktigt att det görs klart för såväl den enskilde som samhället i sin helhet att ingen skall behöva bli pensionerad i mycket unga år, innan omfattande insatser har gjorts för att så långt det är möjligt ta tillvara kapacitet och utvecklingsmöjligheter bland unga som är svårt sjuka eller funktionshindrade. Remissvaren på denna punkt stöder ett sådant synsätt och därmed behovet av att ge försäkringen en annan utformning och inriktning än den nuvarande. Regeringen ställer sig bakom den principiella uppfattningen, som bl.a. framförts av flera utredningar, att det är nödvändigt att företa en höjning av gällande 16-årsgräns för rätt till ersättning vid långvarigt - - nedsatt arbetsförmåga. Detta ställningstagande grundas främst på det faktum att från dagens försäkringssystem lämnas ersättning i form av förtidspension och sjukbidrag till unga personer som inte nått upp till den ålder då långsiktig försörjning genom förvärvsarbete i praktiken normalt sett förekommer. En viktig utgångspunkt för reformeringen av systemet är därför att denna nedre gräns flyttas fram det år en person fyller . Det är också viktigt att den ersättning som då skall kunna utges kombineras med en medverkan i olika aktiviteter i syfte att ta tillvara den enskildes möjligheter till utveckling och arbete . Det leder fram till bedömningen att en särskild ersättning skall gälla för de yngre åldersgrupperna, att denna ersättning skall var tidsbegränsad och kunna utbetalas längst till dess en person fyller . Socialförsäkringssystemet kan och skall öppna möjligheter för en positiv utveckling för unga personer, men kan givetvis inte ensamt ta ansvar för att också realisera målet om aktivitet och självständighet hos de enskilda individerna. Här krävs helt naturligt att - förutom initiativ av individerna själva - andra delar av samhället utvecklar de övriga insatser som behövs för att de ersättningsberättigade i största möjliga utsträckning skall kunna ges likvärdiga villkor som gäller för andra att även på lång sikt kunna leva ett aktivt och självständigt liv. Sammanfattningsvis leder detta således fram till att regelverket för personer med långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan i vissa avseenden behöver ges en något annorlunda utformning än vad som bör gälla för personer i åldrarna . Enligt de av antagna riktlinjerna m.m. bör det som är förtidspension göras till en del av sjukförsäkringen. Mot denna bakgrund bör begreppet förtidspension utmönstras. Regeringen föreslår att begreppet sjukersättning används för ersättning vid medicinskt orsakad långvarig eller varaktig arbetsoförmåga. Den nuvarande benämningen är förtidspension. Till den vars arbetsförmåga är nedsatt men inte varaktigt utges tidsbegränsad sjukersättning. Här är den nuvarande beteckningen sjukbidrag. Två typer av sjukersättning föreslås - dels inkomstrelaterad sjukersättning, dels sjukersättning i form av garantiersättning. För försäkrade som vid ikraftträdandet av de nya beräkningsreglerna , uppbär förtidspension eller sjukbidrag sker en justering av bruttoersättningen med anledning av att det särskilda grundavdraget (SGA) avskaffas. Detta sker genom ett särskilt justeringsbelopp. Den totala förmånen efter omvandlingen utgörs av inkomstrelaterad ersättning + garantiersättning + justeringsbelopp. För försäkrade i åldrarna föreslås att begreppet aktivitetsersättning införs i stället för förtidspension och sjukbidrag. Några remissinstanser har varit tveksamma till benämningen men flera har framhållit att namnändringen är positiv. I konsekvens med vad som föreslagits för sjukersättning skall det finnas inkomstrelaterad aktivitetsersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Som en följd av namnbytet föreslås att begreppet pensionsfall skall bytas ut mot begreppet försäkringsfall. I det avsnitt som rör internationella förhållanden används det i sådana sammanhang vedertagna begreppet invaliditetsersättning för att beskriva ersättningar som utges enligt utländsk lag till personer som är långvarigt eller varaktigt sjuka eller funktionshindrade. 5.5 Bostadsstödet Denna proposition innehåller inte något förslag om hur bostadsstödet skall utformas för de personer som kommer att uppbära sjukersättning eller aktivitetsersättning. I de två departementspromemorior som närmast ligger till grund för denna proposition (Ds 2000:39 och Ds 2000:40) redovisades vissa riktlinjer för det framtida bostadsstödet. De synpunkter som framfördes på dessa riktlinjer vid remissbehandlingen av promemoriorna ingår i det underlag som kommer att beaktas vid utarbetandet av en proposition om det samlade bostadsstödet till pensionärer m.fl., vilken skall redovisas . Därefter avses en proposition kunna föreläggas . 6 Grundläggande bestämmelser 6.1 Bibehållen tidsbegränsad ersättning Regeringens bedömning: I sjukersättningssystemet bör det även fortsättningsvis finnas en tidsbegränsad ersättning till den vars arbetsförmåga inte är varaktigt nedsatt men där arbetsoförmågan kan antas bli bestående . Promemorians (Ds 2000:39) förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft synpunkter i denna del. Skälen för regeringens bedömning: En försäkrad vars arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel kan beviljas förtidspension om nedsättningen av arbetsförmågan kan anses varaktig. Kan arbetsförmågan inte anses varaktigt nedsatt, men kan den antas bli bestående för avsevärd tid, har den försäkrade rätt till tidsbegränsat sjukbidrag. Förtidspension och sjukbidrag utges som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån beroende på arbetsförmågans nedsättning. Den medicinska faktorn som grundar rätt till förtidspension eller sjukbidrag kan vara en kroppslig eller psykisk sjukdom eller ett följdtillstånd efter sjukdom. Den kan även vara ett medfött funktionshinder. Regeringen anser inte att det finns skäl att föreslå några förändringar beträffande arbetsförmågebedömningen i ovan redovisade bestämmelse med anledning av den reformering av förtidspensionssystemet som är aktuell. lämnade i betänkande Ohälsoförsäkringen - Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) förslag till ersättning vid långvarig men inte varaktig arbetsoförmåga, den s.k. långtidssjukpenningen. Efter att förslagen remissbehandlats fann regeringen i riktlinjepropositionen att även många detalj- och följdfrågor behövde utredas ytterligare, utöver de mer principiella frågorna om utformning av ersättningsunderlaget till ersättning vid långvarig men inte varaktig arbetsoförmåga och övergången från vanlig sjukpenning. Regeringen lämnade därför inga förslag men uttalade att det som är sjukbidrag skulle tillhöra sjukpenningförsäkringen, dvs. förmånen vid långvarig men inte varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga skulle bli en dagersättning. Dessutom skulle det liksom finnas ett grundskydd för den som inte har kvalificerat sig för en inkomstrelaterad ersättning. Mot bakgrund av den kritik som vissa remissinstanser hade anfört mot förslag om långtidssjukpenning, skulle det vid den fortsatta beredningen tas fram förslag till ett annat system för ersättning vid långvarig men inte varaktig medicinskt orsakad arbetsoförmåga. Det genomförda utredningsarbetet, som redovisats i departementspromemorian Sjukersättning istället för förtidspension (Ds 2000:39), har visat att regelsystemet för den inkomstrelaterade ersättningen skulle bli tekniskt komplicerat, svåröverskådligt och svårt att förstå, om kravet på likabehandling av alla försäkrade skulle upprätthållas. Dessutom skulle systemet kräva en omfattande administration. Utredningen visade också att det inte var möjligt att inom sjukpenningförsäkringens ram konstruera ett sådant ersättningssystem. Problemet var att förena de två i grunden oförenliga systemen - ett där arbetsförmågans nedsättning skall prövas i princip dag för dag, dvs. sjukpenning, med ett där arbetsförmågans nedsättning är beroende av en viss varaktighet, dvs. Dessutom visade utredningen att det inte är helt oproblematiskt att grunda ersättning under mycket långa perioder enbart på sjukpenninggrundande inkomst, vilket skulle bli fallet om sjukbidraget togs bort och ersattes med sjukpenning. Ett underlag för ersättningen som består av tidigare inkomster bedömdes kunna ge ett mer rättvisande mått på inkomstbortfallet vid längre ersättningsperioder. De farhågor som framförts beträffande sjukbidragets s.k. inlåsningseffekt borde, enligt uttalanden i departementspromemorian, inte överdrivas. Frågan om arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser och annan aktivitet behöver inte vara avhängig av att ersättning utges i form av dagersättning utan sådana insatser kan och bör även kombineras med en tidsbegränsad sjukersättning. Införandet av vilande förtidspension har dessutom öppnat nya möjligheter med ett mer flexibelt system som underlättar övergången från sjukersättning till arbete. Ett annat viktigt motiv för att behålla en tidsbegränsad periodiserad ersättning var, enligt departementspromemorian, att man därigenom löser komplikationerna i förhållande till angränsande ersättningssystem. Det gäller bl.a. samordning med livräntor, rätten till fortsatt handikappersättning samt inte minst till bostadsstöd. Dessa ersättningar låter sig inte på något enkelt och logiskt sätt förenas med en ersättning som utges dag för dag, dvs. Mot bakgrund av vad som framkommit vid den fortsatta beredningen av riktlinjepropositionen, bedömer regeringen att övervägande skäl talar för att behålla en tidsbegränsad ersättningsform för försäkrade vars medicinskt orsakade arbetsoförmåga kan antas bestå men inte varaktigt. Därutöver föreslår regeringen nedan att försäkrade i åldern , som är långvarigt arbetsoförmögna av medicinska orsaker, skall kunna beviljas aktivitetsersättning som alltid är tidsbegränsad (avsnitt 6.3). 6.2 Den skyddade personkretsen 6.2.1 Inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning Regeringens förslag: För att en person skall ha rätt till inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning skall han eller hon vara försäkrad för sådan förmån enligt socialförsäkringslagen (1999:799) då försäkringsfallet inträffar och . Den som arbetar i skall vara försäkrad för inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning. Försäkringen för inkomstrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning skall upphöra att gälla efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). Den som inte är försäkrad för arbetsbaserade förmåner för försäkringsfallet, men som då får t.ex. vårdbidrag som inte enbart avser merkostnader, dagpenning från arbetslöshetskassa och utbildningsbidrag för doktorander skall vara försäkrad för inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning. Promemoriornas förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget om förlängning av den generella efterskyddstiden tillstyrks av , och . Statskontoret konstaterar att efterskyddstidens längd innebär en försämring jämfört med nuvarande system. () och () avstyrker förslaget med motiveringen att det måste vara möjligt att bedriva högre studier eller kompetensutveckling utan att falla ur försäkringen. Den som är försäkrad när studierna påbörjas bör också vara fortsatt försäkrad. Skälen för regeringens förslag: Enligt de principer som har fastlagts i riktlinjepropositionen skall förtidspensionen göras till en del av sjukförsäkringen. För att förtidspensionens funktion som riskförsäkring skall gälla, bör i princip ersättningens storlek vara oberoende av hur länge en individ varit ansluten till försäkringen eller betalat avgifter till försäkringen. Till skillnad från vad som gäller enligt reglerna för tilläggspension (ATP) med antagandepoängsberäkning, bör den antagna inkomsten, som skall ligga till grund för den inkomstrelaterade ersättningen, direkt bestämma ersättningens storlek. De antagna principerna innebär att rätten till inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning blir beroende av aktuell försäkring för försäkringsfallet och inte av tidigare försäkringstid eller intjänade rättigheter. För rätt till inkomstrelaterad ersättning krävs dock att den försäkrade tillgodoräknats med pensionsgrundande inkomst eller pensionsgrundande belopp av förtidspension (avsnitt 8.2). ATP-systemet däremot är en kombination av inkomstbortfallsförsäkring och intjänad rättighet i form av tillgodoräknade pensionspoäng och framtida beräknade inkomst. Till följd av detta är den som är försäkrad för arbetsbaserade förmåner, eller kan härleda rätt till ATP från ett tidigare arbete i , försäkrad för ATP i form av förtidspension, oberoende av var i världen han eller hon är bosatt eller arbetar. I och med att ersättningen till långvarigt sjuka eller funktionshindrade personer skall ingå som en del av sjukförsäkringssystemet, är det logiskt att byta ut det nuvarande begreppet pensionsfall mot begreppet försäkringsfall. Innebörden är dock avsedd att vara oförändrad. Tidpunkten för försäkringsfallet infaller därmed då den försäkrades nedsättning av arbetsförmågan nått den grad och varaktighet som krävs för rätt till sjukersättning tills vidare eller tidsbegränsat eller till aktivitetsersättning. Socialförsäkringslagen indelar socialförsäkringarna i dels en arbetsbaserad dels en bosättningsbaserad försäkring. Ett grundläggande villkor för att en person skall tillhöra den arbetsbaserade försäkringens personkrets är att han eller hon förvärvsarbetar i . Den arbetsbaserade försäkringen avser inkomstförluster. Liksom förtidspension i form av ATP, sjukpenning m.fl. inkomstbortfallsförsäkringar bör inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning bedömas som arbetsbaserade förmåner, som följaktligen skall upptas i 3 kap. 4 § socialförsäkringslagen bland sådana förmåner. Efterskyddstiden en person förvärvsarbetar i är han eller hon försäkrad för arbetsbaserade förmåner. Enligt huvudregeln i socialförsäkringslagen upphör den arbetsbaserade försäkringen att gälla efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande - den generella efterskyddstiden. Denna efterskyddstid är behövlig för att en person inte skall ställas utan försäkringskydd på grund av att han eller hon i samband med byte av anställning inte är förvärvsverksam (prop. 1997/98:119 Socialförsäkringens personkrets). Däremot har syftet inte varit att förlänga försäkringsskyddet för den som frivilligt avstår från förvärvsarbete . Utöver den generella efterskyddstiden gäller den arbetsbaserade försäkringen även i ett stort antal andra fall då en person inte förvärvsarbetar. Dels gäller försäkringen så länge som en arbetsbaserad ersättning utbetalas, dels så länge skyddsbestämmelserna om beräkning av sjukpenninggrundande inkomst i 3 kap. 5 § tredje stycket 1-6 AFL är tillämpliga. Det är då fråga om aktiviteter eller situationer som ansetts skyddsvärda eller där den enskilde utan egen förskyllan inte förvärvsarbetar. Sådana situationer är t.ex. då sjuk- eller föräldrapenning eller rehabiliteringsersättning utbetalas, under vissa förutsättningar då en person studerar eller är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande samt vid förvärvsavbrott på grund av graviditet, föräldraledighet eller plikttjänst. Genom denna bestämmelse får PTK:s och önskemål anses vara tillgodosedda. Det nu lagda förslaget om krav på aktuell försäkring för försäkringsfallet medför i kombination med kriterierna för att bli och förbli försäkrad för arbetsbaserade förmåner att försäkringsskyddet i vissa speciella situationer skulle bli betydligt försämrat i förhållande till vad som gäller i dagens förtidspensionssystem - om socialförsäkringslagens nuvarande efterskyddsregel även skall gälla inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning. Försäkringen för inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning är en renodlad försäkring mot inkomstbortfall vilket emellertid talar för att efterskyddstiden inte bör vara obegränsad, till skillnad från vad som är fallet beträffande förtidspension i form av tilläggspension. Ju längre en person är borta från arbetsmarknaden, desto mindre torde sannolikheten bli för återgång i arbete inom överskådlig tid. Med hänsyn till sjukersättningens och aktivitetsersättningens karaktär av långvarig försörjningskälla menar regeringen dock att det i fråga om dessa ersättningar är motiverat att frångå bestämmelsen om tre månaders generellt efterskydd i socialförsäkringslagen och förlänga till . Inkomstrelaterad ersättning vid speciella försäkringssituationer Sammanfattningsvis innebär regeringens ovan redovisade förslag att en person skall vara försäkrad enligt socialförsäkringslagen för inkomstrelaterade sjukersättning och aktivitetsersättning för försäkringsfallet och senare, för att han eller hon skall ha rätt till förmånen. Vidare föreslås att det inkomstbortfall en person drabbas av med anledning av försäkringsfallet skall uppskattas med ledning av genomsnittet av hans eller hennes tidigare pensionsgrundande inkomster enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP), dvs. förutom förvärvsinkomster och arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner även vissa ersättningar som är bosättningsbaserade, t.ex. dagpenning från arbetslöshetskassa, utbildningsbidrag till doktorander och vårdbidrag som inte enbart avser merkostnader (avsnitt 8.2). Den som uppbär de i 3 kap. 13 § socialförsäkringslagen uppräknade bosättningsbaserade förmånerna är genom en undantagsbestämmelse försäkrad för inkomstgrundad ålderspension och ATP i form av förtidspension - enligt huvudregeln krävs att personen är försäkrad för arbetsbaserade förmåner för rätt till inkomstgrundad ersättning. De förmåner som räknas upp i ovan nämnda bestämmelse motsvaras av de förmåner som är pensionsgrundande enligt LIP. Det får anses motiverat att dessa bosättningsbaserade förmåner i viss utsträckning skall kunna utgöra grunden för rätt till en inkomstrelaterad ersättning även i sjukersättningssystemet. Regeringen föreslår därför att en person som uppbär någon av de nämnda förmånerna för försäkringsfallet skall vara försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning. Däremot bör enbart detta förhållande inte leda till att han eller hon omfattas av det förlängda försäkringsskyddet . Detta skydd gäller bara efter det att ett arbete har upphört. 6.2.2 Garantiersättning Regeringens förslag: För att en person skall ha rätt till sjukersättning eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning skall han eller hon vara försäkrad för en sådan förmån enligt socialförsäkringslagen (1999:799) då försäkringsfallet inträffar och . Den som är bosatt i skall vara försäkrad för sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: påpekar att förslagen står i strid med riktlinjepropositionen. Verket finner det märkligt att EU-medborgare bosatta i skall ha större rätt till ersättning än invandrade svenska medborgare. anser att principen om en allmän försäkring som omfattar hela befolkningen även skall gälla ersättning till dem som har långvarig eller varaktig nedsättning av arbetsförmågan. framhåller att det är principiellt fel att de som får en nedsättning av arbetsförmågan före ankomsten till inte har rätt till den garanterade nivån. Även Handikappförbundens samarbetsorgan, , Ungdomar och Vuxna och är kritiska till förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 9.1 redogör regeringen för de skäl som ligger till grund för förslaget att frångå den i riktlinjepropositionen fastlagda principen att även sjukersättning eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning skall vara oberoende av försäkringstid. Det nu aktuella förslaget innebär dels ett krav tillgodoräknad försäkringstid i för att rätt till garantiersättning alls skall uppstå, dels ett krav tillgodoräknad försäkringstid för rätt till oavkortad garantiersättning (avsnitt 9.2). En förutsättning för rätt till ersättning är, enligt försäkringsrättsliga principer, att försäkringstagaren är försäkrad när risken materialiseras, dvs. i det här fallet då nedsättningen av personens arbetsförmåga har nått det stadium i fråga om grad och varaktighet som förutsätts för rätt till sjukersättning eller aktivitetsersättning. I förtidspensionssystemet fordras att en person är försäkrad i för folkpension och ATP vid pensionsfallet för att ha rätt till dessa förmåner. Ett system som inte bygger på denna grundläggande försäkringsprincip kan, enligt regeringens uppfattning, undergräva tilltron till systemets legitimitet. Som redogörs för i avsnitt 9.1 kan ett sådant system dessutom få oönskade konsekvenser både för den enskilde och för staten. Regeringen anser därför att en nödvändig förutsättning för att en person skall kunna erhålla och behålla rätten till sjukersättning eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning skall vara att han eller hon är försäkrad för sådan förmån både för försäkringsfallet och . Samma krav som gäller för rätt till folkpension i form av förtidspension, garantipension i ålderspensionssystemet och för garantipension till vuxna efterlevande föreslås alltså gälla även för sjukersättningssystemets grundskydd. Beträffande frågan om EU-medborgares rättsliga ställning i , som tar upp, gäller följande. Svenska medborgares positiva särbehandling i socialförsäkringssammanhang har upphört att gälla i och med att socialförsäkringslagen trädde i kraft . Motiveringen till regelförändringen är att det anses vara mer ändamålsenligt att låta svensk socialförsäkring omfatta dem som har faktisk anknytning till , såsom arbete eller bosättning, än dem som har endast en formell anknytning, såsom medborgarskap. Däremot har EU-medborgare och andra som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71 en gynnad ställning i förhållande till personer som inte omfattas av denna förordning. Detta följer av medlemskap i unionen och att EG-reglerna därmed skall tillämpas i och i konfliktsituationer ha företräde framför nationella svenska regler. Som tidigare redovisats indelar socialförsäkringslagen socialförsäkringarna i dels en arbetsbaserad, dels en bosättningsbaserad försäkring. Den arbetsbaserade försäkringen gäller för socialförsäkringsförmåner som täcker inkomstbortfall. Den bosättningsbaserade försäkringen avser i princip ersättningar för olika kostnader och rena bidrag. Förmåner som ges med garantibelopp skall enligt förarbetena (prop. 1997/98:119) också räknas dit. Den som saknar inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning, eller har sådan ersättning som understiger den fastställda garantinivån, skall enligt regeringens förslag ha rätt till ersättning i form av garantiersättning upp till den garanterade nivån. Garantiersättning är således inte är beroende av den försäkrades tidigare förvärvsarbete eller förvärvsinkomster. Med hänvisning till detta och till socialförsäkringslagens uppbyggnad, anser regeringen, att garantiersättning bör inordnas bland de bosättningsbaserade förmånerna i 3 kap. 1 § nämnda lag. Det nu föreliggande förslaget, att endast den som är försäkrad för försäkringsfallet skall tillhöra den skyddade personkretsen, medför att personer som är arbetsoförmögna på grund av sjukdom eller funktionshinder redan när de bosätter sig i inte har rätt till garantiersättning. Såväl regeringen som har dock ansett att det är angeläget att staten tar ansvar för försörjningen av de personer som uppfyller de medicinska kriterierna och varaktighetskriterierna för rätt till förtidspension men som på grund av kraven på viss försäkringstid inte har rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning eller endast en låg sådan (prop. 1997/98:111 och 1997/98:SfU11). Regeringen utreder frågan om ersättning till denna grupp och avser återkomma till i frågan.