prop · GO0396 · 2001-01-01 00:00:00 — Då sjukersättning och aktivitetsersättning inte skall ingå i pensionssystemet utan skall vara en del av sjukförsäkringssystemet är det, enligt regeringens uppfattning, naturligt att samma tak skall gälla för dessa ersättningar som för andra ersättningar från detta system. Regeringen föreslår därför att taket för hur höga bruttoårsinkomster som skall beaktas vid antagandeinkomstberäkningen skall vara 7,5 prisbasbelopp. Försäkrade med aktivitetsersättning Mycket talar för att flertalet av de försäkrade som kommer att beviljas aktivitetsersättning, dvs. försäkrade i , av medicinska skäl inte har haft möjlighet att genom förvärvsarbete bygga upp ett eget försäkringsskydd. Dessa kommer att omfattas av grundskyddet i försäkringen, den s.k. garantiersättningen. Det kommer också att finnas en grupp ungdomar som till följd av t.ex. olycksfall eller sjukdom har fått sin arbetsförmåga helt eller delvis nedsatt. En del av dessa kan förväntas ha hunnit förvärvsarbeta innan arbetsförmågan blev nedsatt. Härigenom har de kvalificerat sig för en inkomstrelaterad aktivitetsersättning. I den aktuella gruppen försäkrade är det i allmänhet fråga om personer som saknar eller har få år på arbetsmarknaden bakom sig före tidpunkten för försäkringsfallet. För att det för denna grupp inte skall ta att upparbeta ett gott försäkringsskydd, får det anses motiverat att kunna anpassa reglerna om antagandeinkomstberäkning till att de flesta har tjänat in förvärvsinkomster under ett begränsat antal år. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att inkomstunderlaget för antagandeinkomstberäkningen vid aktivitetsersättning skall få begränsas till genomsnittet av de två högsta bruttoårsinkomsterna - om det är fördelaktigare för den försäkrade än en beräkning enligt huvudregeln i sjukersättningssystemet. Om den försäkrade bara tillgodoräknats en bruttoårsinkomst skall den andra upptas till . Regeringen anser vidare att det vid tillämpning av den ovan föreslagna regeln bör vara möjligt - även då om det är fördelaktigare för den försäkrade - att den pensionsgrundande inkomsten för får ersättas av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst som gällde för försäkringsfallet. Därigenom kan antagandeinkomsten bättre komma att spegla det inkomstbortfall den försäkrade antas få på grund av sin arbetsoförmåga. De regler som förslås ovan för beräkning av antagandeinkomst vid aktivitetsersättning utgör dock endast alternativregler till huvudregeln som gäller för sjukersättning. Om detta är fördelaktigast skall således huvudregeln att genomsnittet av de tre högsta bruttoårsinkomsterna skall utgöra grunden för antagandeinkomsten tillämpas även för aktivitetsersättningen. Detta för att inte onödigt stora skillnader skall uppstå vid denna beräkning beroende på om en person blir berättigad till inkomstrelaterad aktivitetsersättning vid t.ex. eller till inkomstrelaterad sjukersättning vid t.ex. . Det är rimligt att den beräkningsmetod som föreslås gälla för beräkning av sjukersättning även skall kunna gälla den som blir berättigad aktivitetsersättning. Regeringen föreslår därför att antagandeinkomsten skall kunna beräknas som genomsnittet av de tre högsta bruttoårsinkomsterna när detta beräkningssätt är det mest fördelaktiga för den försäkrade. Genom denna regel överbryggas på ett naturligt sätt de skillnader som finns mellan beräkningsmetoderna för aktivitets- och sjukersättning för personer som av förvärvsarbete förlorar sin arbetsförmåga innan de har fyllt . Försämrings- och förbättringsfall Nuvarande regler i AFL innebär att ett och samma inkomstunderlag tillämpas under ett och samma pensionsfall oberoende av ändringar av förtidspensionens ersättningsgrad. Det innebär att när en försäkrad som uppbär partiell förtidspension blir försämrad och blir beviljad högre ersättningsgrad, t.ex. hel förtidspension, beräknas den hela tilläggspensionen på samma medelpoäng som den partiella pensionen beräknats på. När en försäkrad som uppbär t.ex. hel förtidspension blir förbättrad och därför endast har rätt till partiell förtidspension, gäller motsvarande. I de flesta fall torde en sådan lösning ge ett rimligt resultat. Regeringen föreslår därför att motsvarande regel bör gälla i sjukersättningssystemet. Detta innebär att den inledningsvis fastställda antagandeinkomsten skall tillämpas vid förändring av ersättningsgraden under pågående sjuk- eller aktivitetsersättningsfall. 8.3 Ramtidens längd Regeringens förslag: Längden är beroende av den försäkrades ålder det år då försäkringsfallet inträffar. För den vars försäkringsfall inträffar det år han eller hon uppnår en ålder eller högre är ramtiden . Ramtiden är när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade uppnår 50, 51 eller , när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade uppnår 47, 48 eller och i de fall då försäkringsfallet inträffat det år då den försäkrade uppnår en ålder eller lägre. Vid beräkning av antagandeinkomst vid aktivitetsersättning där underlaget grundas på endast två bruttoårsinkomster skall ramtiden vara . Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Regeringen föreslår dessutom att såväl en kortare som en längre ramtid skall kunna tillämpas för aktivitetsersättning. Remissinstanserna: () ifrågasätter differentierade ramtider beroende av den försäkrades ålder. () anför att med kortare ramtid för äldre finns risk att dessa missgynnas. De föreslagna åldersberoende ramtiderna riskerar att inverka menligt på förståelsen för och acceptansen av sjukersättningsreformen liksom ambitionen att skapa ett lättadministrerat system. anser att från studiefinansiell synvinkel är ett alternativ en ramtid . , , i , och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den övergripande principen för regeringens förslag i denna proposition är att det nya systemet med inkomstrelaterade sjukersättning eller aktivitetsersättningen skall vara en ren inkomstbortfallsförsäkring. Det medför att de framtida inkomster som bortfaller till följd av sjukdom eller funktionshinder skall utgöra utgångspunkt för beräkningen av ersättning. Den inkomstrelaterade ersättningen skall således baseras på en uppskattning av den inkomst den försäkrade skulle ha haft om inte nedsättningen av arbetsförmågan inträffat. Ramtiden bestämmer urvalet bruttoårsinkomster från vilket de inkomster som direkt skall ligga till grund för beräkningen av antagandeinkomst skall väljas ut. Frågan hur ramtiden bör utformas rymmer flera aspekter såsom * hur aktuella de inkomster bör vara som skall ligga till grund för antagandeinkomsten, * hänsynstagande till de typiska sänkningar av inkomsten som följer vid långvarig sjukdom, studier, barnledighet, uppbyggnad av näringsverksamhet, arbetslöshet, m.m., dvs. möjligheten att undanta fler än ett inkomstår med låga inkomster i ramtiden från de inkomstår som direkt skall ligga till grund för beräkningen av antagandeinkomsten samt * beaktande av den typiska inkomstutvecklingen över livscykeln. För att de inkomster som beaktas vid antagandeinkomstberäkningen skall kunna spegla ett framtida inkomstbortfall, bör de vara så aktuella som möjligt. Utgångspunkten för ramtiden bör därför vara det år då försäkringsfallet inträffar. Försäkringsfallsåret är det år då arbetsförmågan blivit nedsatt i sådan utsträckning som förutsätts för rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning och då nedsättningen kan betraktas som varaktig eller väntas bli bestående . Eftersom arbetsinkomster i allmänhet saknas under försäkringsfallsåret och den pensionsgrundande inkomsten fastställs först under den andra halvan av det efterkommande året, bör dock försäkringsfallsåret inte ingå i själva ramtiden. Genom att koppla ramtiden till en bestämd tidpunkt blir antagandeinkomstsberäkningen oberoende av när fattar beslut om sjuk- eller aktivitetsersättning. Den enskilda administration kan alltså inte påverka när ramtiden börjar. En betydande andel av dem som beviljas förtidspension eller sjukbidrag har med sjukpenning före pensioneringen som överstiger . Att perioden med sjukpenning är så lång som är dock mest framträdande . Då det i första hand bör vara förvärvsinkomster som skall ligga till grund för beräkningen av den inkomstrelaterade sjukersättningen eller aktivitetsersättningen föreslås att två bruttoårsinkomster skall undantas när antagandeinkomsten fastställs. Då antagandeinkomsten enligt regeringens förslag ovan skall grundas på tre årsinkomster och två årsinkomster skall kunna undantas, måste ramtiden följaktligen vara . finns av olika skäl såsom studier, vård av små barn, arbetslöshet, plikttjänstgöring m.m., många som gör ett uppehåll i eller kraftigt reducerar sitt förvärvsarbete och som av den anledningen under något eller helt saknar pensionsgrundande inkomster eller endast har mycket låga sådana, utan att det för den skull kan sägas vara representativt för de framtida inkomstförhållandena. Förhållandet torde snarare vara det omvända. Om den yngre personen inte blivit arbetsoförmögen skulle han eller hon med stor sannolikhet ha förvärvsarbetat och ha haft mer normala inkomster efter sådana förvärvsavbrott. Regeringen anser mot denna bakgrund att även med andra ersättningar än sjukpenning, såsom rehabiliteringspenning, föräldrapenning, studiemedel eller arbetslöshetsersättning m.m. skall få påverka ramtidens längd. Utan en sådan möjlighet skulle yngre personer inte sällan kunna få sjuk- eller aktivitetsersättning endast i form av garantiersättning eller mycket låg inkomstrelaterad ersättning, när de drabbas av långvarig medicinskt orsakad arbetsoförmåga. Det får anses motiverat att den som blivit sjuk eller ägnat sig åt ovan exemplifierade aktiviteter inte - utöver att bli arbetsoförmögen - dessutom skall få sin långvariga försörjning grundad på inkomster som inte kan anses representativa för hans eller hennes framtida försörjningsförmåga om inte arbetsoförmågan inträffat. När långa perioder med sjukdom eller rehabilitering, eller ovan nämnda aktiviteter, finns inom ramtiden krävs alltså att denna förlängs, om antagandeinkomsten skall grundas på förvärvsinkomster. bör ramtiden inte vara så lång att inkomster som kan anses vara representativa för det framtida inkomstbortfallet beaktas. Ju längre tillbaka i tiden en inkomst ligger desto mindre kan dess nivå generellt sett sägas vara representativ för framtida inkomstnivåer. Regeringen menar att en lämplig avvägning utifrån dessa olika faktorer är att som längst undanta fem årsinkomster från beräkningen, dvs. längsta ramtiden skall omfatta från försäkringsfallsåret. I de allra flesta fall torde resultatet av en sådan lång ramtid bli att sjukersättningen eller aktivitetsersättningen beräknas på de inkomster som ligger i tiden före ett långt sjukfall. Dessutom medger ramtiden att perioder med studier, vård av små barn, näringsverksamhet i uppbyggnadsskede, arbetslöshet m.m., som egentligen inte är representativa för den försäkrades förvärvsförmåga, helt eller delvis kan undantas till den del de tillsammans med sjukpenningperioder inte överstiger . Enligt regeringens uppfattning finns dock ett starkt argument mot att, som remissinstanserna anför, införa en relativt lång ramtid som skall gälla generellt för alla, oberoende av ålder. I diagrammet nedan redovisas den genomsnittliga intjänade pensionspoängen 1996, fördelat efter kön och ålder. Där framgår hur den genomsnittliga inkomstkarriären i normalt förvärvsaktiv ålder ser ut. Inkomsterna stiger bland de yngsta åldersgrupperna relativt kraftigt i takt med ökad ålder. Inkomstökningarna fortgår sedan, om än i något minskad takt, fram till drygt . Därefter sjunker inkomsterna successivt fram till . Det framgår av de beräkningar som låtit göra, att en ramtid, där det ingår inkomster så långt tillbaka i tiden som 8 - , genomsnittligt sett leder till en antagandeinkomst som är missvisande för dem som beviljas sjukersättning i åldrarna . Antagandeinkomsten kommer i dessa fall att spegla ett inkomstläge som inte motsvarar den sänkning av de faktiska inkomsterna som genomsnittligt sett sker från drygt . Detta talar enligt regeringens uppfattning för att ramtiden skall konstrueras så att de tidigare mindre representativa inkomster för äldre försäkrade inte får ett alltför stort genomslag. skall ramtiden inte heller för dessa grupper vara kortare än att minst två årsinkomster skall kunna undantas från beräkningen, eftersom det trots allt är vanligt även bland dessa åldersgrupper att förtidspension föregås av en längre sjukskrivning. Av dem i åldrarna som förtidspensionerades utgjorde andelen med en sjukskrivningstid upp till och i åldrarna . Även när det gäller andra slag av transfereringar än sjukpenning och andra anledningar till inkomstsänkningar såsom studier, omvårdnad om små barn, arbetslöshet m.m., torde detta vara betydligt mindre förekommande i de äldre åldersgrupperna än bland yngre försäkrade och motiverar således en kortare ramtid för äldre försäkrade. Regeringen anser att behoven av att kunna bortse från vissa år med låga inkomster är betydligt mer påtagliga än i åldrarna . De sjukskrivningsperioder som föregår en förtidspension är generellt sett betydligt längre för yngre än för äldre och inkomstsänkningar till följd av barnledighet, studier etc. är betydligt mer sällan förekommande för äldre försäkrade. Det betyder att en lång ramtid i högre åldrar i många fall mer skulle komma att fungera så att antagandeinkomsten blev beräknad på ett antal av de högsta arbetsinkomsterna än att år med låga inkomster till följd av sjukskrivning etc. skulle undantas. Mot denna bakgrund och med beaktande av inkomstbortfallsprincipen bör den ramtid som skall gälla i äldre åldrar successivt öka ju yngre den försäkrade är. Utifrån tillgänglig statistik över pensionsgrundande inkomst i olika åldrar och det ovan redovisade resonemanget anser regeringen att den kortaste ramtiden, , skall tillämpas för dem som under försäkringsfallsåret uppnår en ålder eller högre. För att i någon mån undvika s.k. tröskeleffekter bör vidare ökningen av ramtiden sträckas ut så att längderna mellan den längsta och den kortaste, dvs. längderna sex respektive , tillämpas för i vart fall tre årskullar vardera. Det innebär att den successiva avkortningen av ramtiden skall inledas . För försäkrade som är berättigade till aktivitetsersättning föreslår regeringen i föregående avsnitt att antagandeinkomsten skall kunna beräknas på genomsnittet av endast två bruttoårsinkomster, om det är fördelaktigare för den försäkrade. För att den föreslagna regeln fullt ut skall kunna få avsedd effekt - dvs. ge unga personer med endast med förvärvsarbete före tidpunkten för försäkringsfall ett gott försäkringsskydd - bör regeln kompletteras med en specialregel för den ramtid som skall tillämpas i dessa fall. Enligt regeringens uppfattning och enligt förslaget i departementspromemorian Ds 2000:40, bör ramtiden i detta fall vara . Sammanfattningsvis föreslår regeringen att ramtiden skall vara för dem vars försäkringsfall inträffar det år de uppnår en ålder eller högre. När försäkringsfallet inträffar i lägre åldrar föreslås ramtiden variera efter åldern på så sätt att den är när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade uppnår 50, 51 eller , när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade uppnår 47, 48 eller och i de fall då försäkringsfallet inträffat det år då den försäkrade uppnår en ålder eller lägre. Vid beräkning av antagandeinkomst för aktivitetsersättning föreslås en alternativregel där ramtiden är . 8.4 Ersättningsnivån Regeringens förslag: Hel inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning beräknas som av antagandeinkomsten. Partiell ersättning utges med så stor andel av hel ersättning som motsvarar andelen av sjukersättning eller aktivitetsersättning som den försäkrade har rätt till. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i , Akademikers och anser att ersättningsnivån skall vara . , Handikappförbundens Samarbetsorgan, och anser att den föreslagna nivån är för låg. De Handikappades och Förbundet unga funktionshindrade anser att den inkomstrelaterade ersättningen skall utgöra av antagandeinkomsten, medan Neurologsikt och förordar att ersättningsgraden skall utgöra . Skälen för regeringens förslag: Enligt de av antagna riktlinjerna skall den inkomstrelaterade ersättningen vid reformerad förtidspension utgöra av den uppskattade inkomsten. Denna ersättningsnivå är i princip härledd från nuvarande förtidspensionssystem. Emellertid är det egentligen inte möjligt att på något mer generellt sätt göra en sådan jämförelse. Förtidspension i form av tilläggspension (ATP) beräknas som av produkten av prisbasbeloppet och den framräknade medelpensionspoängen som överstiger ett förhöjt prisbasbelopp. Den del av inkomsten som ligger under denna gräns ersätts genom folkpensionen. Folkpensionens storlek varierar dock beroende på civilstånd. För gifta personer med förtidspension motsvarar den av prisbasbeloppet och för ogifta av prisbasbeloppet. Detta innebär att ersättningsnivån, i förhållande till en tänkt inkomst motsvarande den genomsnittliga förvärvsinkomst som legat till grund för medelpensionspoängen, varierar beroende på dels civilstånd, dels storleken på medelpensionspoängen. Eftersom "kompensationsgraden" för det första basbeloppet i inkomst är högre (72,) än vad som gäller den del av inkomsten som är högre än ett förhöjt prisbasbelopp blir den totala ersättningsnivån - relaterad till den tänkta genomsnittsinkomsten - lägre ju högre medelpensionspoängen är. Detta kan konstateras enbart genom analys av reglerna om beräkning av bruttoförmånen i ATP-systemet. Om motsvarande jämförelse skall göras av nettoutfall, blir bedömningen synnerligen komplex till följd av reglerna om det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (). En jämförelse mellan förtidspensionssystemet och förslaget om beräkning av inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning försvåras dessutom av att inkomstunderlagen beräknas på vitt skilda sätt. Valet av metod att fastställa inkomstunderlagen är i själva verket i många fall betydligt mer avgörande för ersättningens bruttonivå än själva ersättningsnivån. Av detta följer att ersättningsnivån måste fastställas mer utifrån de kostnadsramar som gäller för systemet för ersättning vid varaktig eller långvarig nedsättning av arbetsförmågan och fördelningspolitiska avväganden än genom en jämförelse av tillämpade procentsatser. Regeringens utgångspunkt är att inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning skall innebära en rimlig försäkring mot inkomstbortfall. Ersättningsnivån måste därför vara så hög att man kan tala om försäkringen som en inkomstbortfallsförsäkring i egentlig mening. I den nödvändiga analysen ligger även att relatera till brutto- respektive nettoutfall vid fortsatt förvärvsarbete på samma inkomstnivå som antagandeinkomsten beräknats till. Ytterligare en faktor av betydelse är avvägningen i förhållande till de kollektivavtalsreglerade ersättningar som arbetsmarknadens parter beslutat om. Det är således rimligt att ersättningsnivån innebär ett visst utrymme för sådana kompletterande ersättningar. Sammanfattningsvis torde emellertid en ersättningsnivå kring den i riktlinjepropositionen angivna siffran ligga linje med det ovan redovisade resonemanget. En enhetlig ersättningsnivå om har emellertid i de beräkningar som genomförts visat sig ligga något för högt utifrån nämnda kostnadsramar. Regeringen gör mot denna bakgrund istället bedömningen att ersättningsnivån för hel ersättning bör fastställas till av antagandeinkomsten. Partiell ersättning bör utges med så stor andel som motsvarar den andel av sjuk- eller aktivitetsersättning som den försäkrade har rätt till. 8.5 Avräkning av utländska förmåner mot inkomstrelaterad ersättning Regeringens förslag: Invaliditetsförmåner som betalas ut enligt utländsk lag, såväl inkomstrelaterade förmåner som förmåner som är att likställa med garantiersättning, skall avräknas mot inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och Statskontoret tillstyrker förslaget men påpekar att avräkningsregeln ger upphov till både tolknings- och administrativa problem för försäkringskassorna. Skälen för regeringens förslag: Den som är försäkrad i för inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning för försäkringsfallet kommer enligt det framlagda förslaget att få oavkortad inkomstrelaterad ersättning, dvs. ersättningen blir inte andelsberäknad. En person, som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71 och som före tidpunkten för försäkringsfallet även har förvärvsarbetat och varit försäkrad i ett eller flera länder inom EU/EES-området, kommer dessutom att i vissa fall kunna ha rätt till förmån från detta eller dessa länder. Detsamma kan gälla en försäkrad som har rätt till förmån från land utanför EU/EES-området. För att undvika överkompensation föreslår regeringen att den inkomstrelaterade sjukersättningen eller aktivitetsersättningen minskas med de invaliditetsförmåner som en person är berättigad till från andra länder. Bestämmelserna i förordningen (EEG) nr 1408/71 medför dock att ersättning antingen kommer att utbetalas endast från eller beräknas enligt prorata-temporisprincipen. Reglerna vid samordning av inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning och invaliditetsförmåner inom EU finns beskrivna i avsnitt 17. 9 Garantiersättning 9.1 Allmänna utgångspunkter för valet av grundskyddsmodell Enligt de av antagna riktlinjerna (prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension m.m., bet. 1997/98:SfU11, rskr.1997/98:237 ) skall den reformerade förtidspensionen även fortsättningsvis omfatta ett ekonomiskt skydd för dem som före pensionsfallet haft låga eller inga förvärvsinkomster. Detta skydd skall utformas med utgångspunkt i en åldersberoende garantinivå och för dem vars inkomstrelaterade förtidspension understiger garantinivån utbetalas som en utfyllnad upp till garantinivån. För dem som saknar inkomstrelaterad förtidspension skall utbetalas en ersättning som motsvarar den garanterade nivån. För rätt till oavkortad ersättning skall enligt riktlinjepropositionen krävas aktuell bosättning i både vid tiden för beviljandet och . Ersättningen skall dock vara oberoende av försäkringstid. En flyttning från medför att rätten till ersättning upphör. Beträffande förtidspension i form av garantibelopp antog regeringen att denna torde vara en typ av förmån som inte skulle vara exportabel ens inom EU/EES. Grundskyddet till arbetsoförmögna skulle alltså endast kunna utbetalas till den som är bosatt i . noterade bl.a. att med de föreslagna reglerna kommer det inte att vara möjligt att uppbära förtidspension enligt garantinivån vid bosättning utanför , såvitt avser EU/EES-området under förutsättning att Europeiska unionens råd enhälligt godkänner detta. Vilken den ekonomiska situationen blir i det enskilda fallet beror då på hur trygghetssystemet är utformat i det nya landet. Utskottet förutsatte att effekterna av detta skulle komma att analyseras i samband med den fortsatta beredningen av ärendet. Den analys som socialförsäkringsutskottet efterlyste har genomförts och visat att ett grundskydd i sjukersättningssystemet som inte görs beroende av försäkringstid skulle kunna innebära mycket långtgående åtaganden för räkning och leda till resultat som kan ifrågasättas. Som redovisas i det följande har regeringen funnit starka skäl att frångå de ovan redovisade av fastlagda principerna och föreslår därför i stället att det nya grundskyddet till långvarigt eller varaktigt arbetsoförmögna i form av garantiersättning skall vara beroende av försäkringstid. Förslaget innebär i korthet att garantiersättningen blir andelsberäknad för den som inte kan tillgodoräknas försäkringstid i . Som bakgrund till detta förslag kan en redovisning av tidigare behandling av frågan om försäkringstid (bosättningstid) vara motiverad.