prop · GO0361 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:61 Förfalskade fångeshandlingar vid ansökan om lagfart Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen behandlas den situation då lagfart på en fastighet har beviljats med stöd av en fångeshandling som är förfalskad. Det föreslås att fastighetens rätte ägare skall ha rätt till ersättning av staten för sina kostnader för att få tillbaka lagfarten. Vidare föreslås det att den som i god tro har förvärvat fastigheten kan få ersättning av staten om han eller hon i ett mål om s.k. bättre rätt till fastigheten har förpliktats att betala ersättning för rättegångskostnader till fastighetens rätte ägare. Samma regler föreslås gälla om ett förvärv är ogiltigt därför att överlåtaren har förvaltare enligt och denne inte har medverkat till överlåtelsen. Regeringen har också övervägt vilka andra möjligheter det finns att ytterligare stärka skyddet för fastighetsägare mot förfalskningar. Regeringen gör dock bedömningen att de skyddsregler som redan finns är tillräckliga. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i jordabalken 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Gällande regler om överlåtelse av fast egendom och inskrivning av fastighetsförvärv 6 5 Behovet av förbättrat skydd för fastighetens rätte ägare 10 6 Skyldighet för åklagare och polismyndighet att skicka underrättelse till inskrivningsmyndigheten 11 7 Tillfälle för överlåtaren att yttra sig eller skriftlig underrättelse till överlåtaren 12 8 Ersättning för kostnader för att få tillbaka lagfarten 15 9 Övriga åtgärder 17 10 Ikraftträdande och kostnader 19 11 Författningskommentar 20 Bilaga 1 Sammanfattning av promemoria Förfalskade överlåtelsehandlingar vid ansökan om lagfart - övervägande av åtgärder 22 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 24 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 25 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 27 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 29 Rättsdatablad 30 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i jordabalken. 2 Förslag till lag om ändring i jordabalken Härigenom föreskrivs i fråga om jordabalken1 dels att 18 kap. 5 och 7 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i 18 kap. skall införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 a § Om lagfart har beviljats med stöd av en förfalskad fångeshandling, har rätte ägaren rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader för att få denna och senare beviljade lagfarter undanröjda. Detsamma gäller om lagfart har beviljats trots att rätte ägaren, när han eller hon utfärdade fångeshandlingen, inte hade rådighet över den fasta egendomen på grund av att en förvaltare enligt var förordnad för honom eller henne. Om en godtroende förvärvare i de fall som avses i första stycket förpliktas att betala ersättning för rättegångskostnader till rätte ägaren, har han eller hon rätt till skälig ersättning för kostnaderna av staten. 5 §2 Staten företrädes i ärende om ersättning enligt 4 § av den myndighet som regeringen bestämmer. Om laga domstol i mål om ersättning enligt 4 § äger bestämmelserna i angående tvist om äganderätt till fast egendom motsvarande tillämpning. Staten företräds i ärenden om ersättning enligt 4 eller 4 a § av den myndighet som regeringen bestämmer. I mål om ersättning enligt 4 eller 4 a § tillämpas bestämmelser om laga domstol i tvister om äganderätten till fast egendom. 7 § Har den som är berättigad till ersättning enligt 4 § haft rätt att utkräva beloppet av annan såsom skadestånd, inträder staten i rätten mot denne. Ersättning enligt 4 § på grund av domstols dom utbetalas sedan domen vunnit laga kraft. Om den som fått ersättning enligt 4 eller 4 a § har haft rätt att utkräva beloppet av någon annan i form av skadestånd, inträder staten i denna rätt. Ersättning enligt 4 eller 4 a § på grund av en domstols dom betalas ut sedan domen har vunnit laga kraft. Denna lag träder i kraft . De nya bestämmelserna gäller endast i fråga om kostnader som har uppkommit efter ikraftträdandet. 3 Ärendet och dess beredning uppmärksammade massmedierna några fall där lagfart på fast egendom hade beviljats på grundval av förfalskade köpehandlingar. Problemet togs därefter upp i en riksdagsfråga (fråga 1998/99:17) och i några riksdagsmotioner (mot. 1998/99:L501, L502, L504 och L507). I lagutskottets betänkande Vissa fastighetsrättsliga frågor (bet. 1998/99:LU9) framhöll utskottet att det är angeläget att åtgärder vidtas för att skapa en säkrare hantering i inskrivningsärenden. Regeringen borde, enligt utskottet, i lämpligt sammanhang för redovisa sina åtgärder för att uppnå detta. gav regeringen detta till känna som sin mening (rskr. 1998/99:126). överlämnade till promemorian Förfalskade överlåtelsehandlingar vid ansökan om lagfart - övervägande av åtgärder (dnr Ju1999/2353). Promemorian innehåller bl.a. vissa lagförslag. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i . Därutöver har Kammarkollegiet och getts tillfälle att lämna synpunkter under hand på den närmare avgränsningen av lagförslaget. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 10 och i författningskommentaren. 4 Gällande regler om överlåtelse av fast egendom och inskrivning av fastighetsförvärv av fast egendom Regler som rör fastighetsöverlåtelse finns i huvudsak i jordabalken. För överlåtelse av fast egendom krävs att vissa formella regler iakttas. Bakgrunden till dessa regler är bl.a. en önskan från lagstiftarens sida att skydda fastighetsägaren. Ett avtal om överlåtelse av fast egendom (dvs. köp, byte eller gåva) skall alltid vara skriftligt. Avtalet skall innehålla en överlåtelseförklaring. Vid köp skall det också finnas en uppgift om köpeskillingen. Avtalet skall vara underskrivet av både överlåtaren och förvärvaren. För att lagfart skall beviljas krävs dessutom, enligt huvudregeln, att överlåtarens underskrift är styrkt av två vittnen. Den som har förvärvat en fastighet är skyldig att söka lagfart, dvs. inskrivning av förvärvet, hos inskrivningsmyndigheten. Lagfarten ger behörighet att ansöka om inteckning och andra inskrivningar. Att överlåtaren har lagfart är också en förutsättning för att förvärvaren av en fastighet skall kunna få lagfart. Lagfartsbeslutet har emellertid inte i sig någon sakrättslig verkan. Det ger inte heller upphov till någon rättighet för den som lagfarten gäller. Om förvärvet av någon anledning är ogiltigt, kan den rätte ägaren åberopa ogiltigheten mot "förvärvaren" trots att lagfart har beviljats. Någon övergång av äganderätten sker alltså inte genom att lagfart beviljas. Regler om godtrosförvärv av fast egendom finns i 18 kap. jordabalken. Av bestämmelserna där följer bl.a. att om den rätte ägaren har förlorat lagfarten till sin fastighet därför att någon har förfalskat en överlåtelsehandling och fått lagfart på den, är det inte möjligt för en senare förvärvare att göra något godtrosförvärv (18 kap. 3 § 1). Det är inte heller möjligt att göra ett godtrosförvärv om den rätte ägaren förlorat fastigheten genom att överlåtelsehandlingen upprättats på hans eller hennes vägnar av någon som inte var behörig till det. Godtrosförvärv är också uteslutet om den rätte ägaren har överlåtit fastigheten genom en handling som har tillkommit under grovt tvång eller om den rätte ägaren var i konkurs, omyndig, handlade under påverkan av en psykisk störning eller inte hade rådighet över fastigheten därför att en förvaltare enligt var förordnad för honom eller henne (3 § 2). Detsamma gäller om förvärvet är ogiltigt enligt lag därför att det inte skett i föreskriven form eller med iakttagande av andra föreskrivna villkor eller med samtycke av någon vars rätt berörs eller med stöd av tillstånd eller annan åtgärd av domstol eller annan myndighet (3 § 3). En senare förvärvare som är i god tro blir alltså inte ägare till fastigheten men kan i stället få ersättning av staten för den förlust han eller hon gör (18 kap. 4 § andra stycket). Om förutsättningarna för godtrosförvärv enligt 18 kap. jordabalken inte är uppfyllda - vilket de alltså inte är om överlåtelsehandlingen är förfalskad eller ogiltig av någon av de andra anledningarna som nämns i 18 kap. 3 § - uppkommer frågan om den rätte ägaren kan förlora sin fastighet på grund av bestämmelserna om hävd i 16 kap. jordabalken. Hävd till fast egendom innebär att någon annan än den rätte ägaren förvärvar äganderätten till egendomen om vissa förutsättningar - främst innehav - är uppfyllda. En förvärvare som är i god tro, dvs. som varken kände till eller borde ha känt till att överlåtaren inte var rätt ägare, kan bli ägare till fastigheten om han eller hon har förvärvat fastigheten genom överlåtelse, fått lagfart och därefter innehaft fastigheten med äganderättsanspråk utan att den rätte ägaren har väckt talan mot honom eller henne. Att fastigheten skall ha innehafts med äganderättsanspråk innebär att förvärvaren skall ha förfogat över den som ägare brukar göra, t.ex. genom att själv bo där eller genom att arrendera eller hyra ut den. Den tioåriga hävden grundar sig på en blandning av den rätte ägarens passivitet och intresset av den allmänna omsättningen. kan hävd uppnås även om förvärvaren kände till eller borde ha känt till att överlåtaren inte var rätt ägare. För tjugoårig hävd krävs att förvärvaren har fått lagfart och innehaft fastigheten med äganderättsanspråk samt att den rätte ägaren inte har väckt talan om bättre rätt till fastigheten. Det avgörande för denna form av hävd är den rätte ägarens långvariga passivitet. Rent teoretiskt kan den rätte ägaren alltså förlora sin fastighet på grund av hävd efter det att någon annan fått lagfart med stöd av en förfalskad överlåtelsehandling. I praktiken torde detta emellertid vara mer eller mindre uteslutet. Hävd kan åberopas först har förflutit. har rätte ägaren genom exempelvis sina deklarationsblanketter kunnat utläsa att det har inträffat en förändring av lagfartsförhållandena. Till detta kommer att den som har fått lagfart i den rätte ägarens ställe måste ha rått över fastigheten genom att t.ex. bo där eller hyra ut den. Även när det gäller andra typer av fastighetsförvärv än köp, byte och gåva krävs att en skriftlig handling lämnas in till inskrivningsmyndigheten för att lagfart skall beviljas. Den handling som lagfartsbeslutet då grundas på kan t.ex. vara en bouppteckning, en bodelningshandling, en arvskifteshandling eller ett testamente. Inskrivningsmyndigheterna har till uppgift bl.a. att registrera vem som har lagfart för var och en av landets fastigheter och vilka inteckningar som finns. Verksamheten vid inskrivningsmyndigheterna är en viktig del av systemet för omsättning, inteckning och belåning av fastigheter. Vid inskrivningsmyndigheterna hanteras en stor mängd ärenden. Den stora mängden ärenden ställer höga krav på en effektiv och rationell hantering, inte minst av hänsyn till omsättningsintresset. Detta innebär att den granskning som inskrivningsmyndigheten gör är begränsad till om de formella förutsättningarna för lagfart är uppfyllda. uttalade i rättsfallet NJA 1982 s. 773 att inskrivningsmyndigheten som regel får utgå från de förhållanden som framgår av handlingarna. Eftersom verkningarna av ett lagfartsbeslut är begränsade, ansåg att en mer ingående prövning inte är befogad. När en ansökan om lagfart görs, kontrollerar inskrivningsmyndigheten att fångeshandlingen uppfyller de formella krav som lagen ställer. Om det är fråga om en köpehandling, kontrollerar myndigheten alltså att handlingen är underskriven av både överlåtare och förvärvare, att den är bevittnad, att den innehåller en överlåtelseförklaring m.m. Är handlingarna i sin ordning beviljas lagfart. Någon granskning av namnteckningarnas äkthet görs inte. Endast om det finns någon särskild omständighet som tyder på att förvärvet kan vara ogiltigt eller inte kan göras gällande, eller att den sökta åtgärden på annat sätt kränker någon annans rätt, skall inskrivningsmyndigheten ge den vars rätt berörs tillfälle att yttra sig (19 kap. 16 § jordabalken). En sådan särskild omständighet kan t.ex. vara att överlåtelsehandlingen visar tecken på att vara förfalskad. Om överlåtaren då förnekar att han har överlåtit fastigheten, beviljas inte lagfart. I stället föreläggs sökanden att inom väcka talan om bättre rätt till fastigheten. Om lagfart har beviljats trots att något giltigt förvärv aldrig har gjorts och den rätte ägaren inte kan få lagfartsbeslutet undanröjt genom överklagande, kan han eller hon väcka talan om bättre rätt till fast egendom och begära att beslutet skall undanröjas. Talan om bättre rätt till fast egendom handläggs som ett vanligt tvistemål. Hur komplicerad och långdragen processen blir beror på vilken inställning svaranden har. Medger denne talan, kan talan bifallas omgående. Är det däremot svårt att delge stämningen med svaranden eller motsätter sig denne kravet, blir målet mer komplicerat och kan komma att pågå . Vid ett bestridande måste käranden åberopa bevisning för att styrka sina påståenden. Hur ett mål om bättre rätt till fast egendom pågår beror alltså på omständigheterna i det enskilda fallet samt den arbetsbelastning som råder vid domstolen. Så snart talan om bättre rätt till en fastighet har väckts underrättar tingsrätten inskrivningsmyndigheten om att det pågår en tvist om äganderätten till fastigheten (19 kap. 29 § jordabalken). för då in en anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel om att rättegång pågår. Därigenom begränsas möjligheterna för den som har lagfart att råda över fastigheten. När domen eller det slutliga beslutet i målet har vunnit laga kraft, underrättar domstolen inskrivningsmyndigheten om domen eller beslutet. Om talan bifalls, undanröjs lagfarten. I 18 kap. jordabalken finns regler om att ersättning kan betalas ut i vissa fall när ett förvärv inte kan göras gällande på grund av att det förekommit förfalskade överlåtelsehandlingar i överlåtelsekedjan eller överlåtelse-handlingar som är behäftade med någon grövre ogiltighetsanledning. Bestämmelserna är tillämpliga när någon har förvärvat en fastighet eller panträtt i god tro. Grunden för utbetalning är att överlåtelsehandlingarna varit förfalskade och att förlust uppkommit. Det finns inget krav på att inskrivningsmyndigheten genom vårdslöshet har medverkat till skadan. Frågor om ersättning av detta slag handläggs av Kammarkollegiet. Enligt årsredovisning uppgick det totala antalet lagfartsärenden (inkl. inskrivning av tomträtt) till 321 813, 314 627 respektive 374 422 (siffrorna baseras på köpebrevsdatum). Förutom ärenden om inskrivning av fastighetsförvärv ingår i dessa siffror även bl.a. ärenden om anteckning om att lagfaren ägare har ändrat namn. Antalet ärenden om beviljande av lagfart grundar sig vidare på antalet förvärvare. För varje förvärvare av en fastighet eller av en del av en fastighet läggs ett ärende upp. Om en fastighet förvärvas av två personer gemensamt, läggs således två lagfartsärenden upp. Enligt uppgick antalet beviljade lagfarter för till sammanlagt 150 058, 131 795 respektive 146 126 (i dessa siffror ingår dock inte förvärv av ideella andelar eller s.k. övriga fång). Totalt uppgick antalet överlåtare (alla typer av förvärv) till 175 805 respektive 213 973. Antalet överlåtare vid olika slag av köp var 137 648 respektive 171 970. Antalet överlåtare vid byte var 103 respektive 83. Vid gåva var antalet 8 300 respektive 11 559. 5 Behovet av förbättrat skydd för fastighetens rätte ägare Sedan jordabalken trädde i kraft har Kammarkollegiet handlagt tre ärenden om ersättning med anledning av att lagfart har beviljats med stöd av förfalskade överlåtelsehandlingar. Dessa tre fall inträffade . Några fall där ersättning enligt 18 kap. 4 § har betalats ut därför att ett förvärv varit ogiltigt av andra skäl än att överlåtelsehandlingen varit förfalskad har, enligt vad som har kunnat utrönas, inte förekommit. Kammarkollegiet har betalat ut sammanlagt i ersättning av detta slag. Beloppet fördelar sig på följande sätt: , och . Något fall där en ansökan om ersättning har avslagits finns inte. Den utbetalda ersättningen har avsett förlust av fastighet och förlust av panträtt i fastigheten. Någon ersättning för rättegångskostnader har inte betalats ut. Utöver de ärenden som har handlagts av Kammarkollegiet kan det naturligtvis ha förekommit fall där ersättning inte har varit aktuell och kollegiet därför inte har fått kännedom om händelsen. Det står klart att åtminstone något sådant fall har inträffat . Någon statistik som visar hur vanligt det är att lagfart beviljas på grundval av förfalskade överlåtelsehandlingar finns, utöver vad Kammar-kollegiet redovisat, emellertid inte. Det finns dock anledning att anta att sådana händelser är utomordentligt ovanliga. Antalet fall där lagfart har beviljats på grundval av förfalskade fångeshandlingar är alltså mycket litet i förhållande till det stora antalet förvärv . Därtill kommer - såsom har framgått av redogörelsen i avsnitt 4 - att jordabalken innehåller ett antal regler till skydd för den rätte ägaren. Lagfartsbeslutet berövar inte den rätte ägaren dennes äganderätt. Det är inte heller möjligt att göra ett godtrosförvärv till fastigheten om överlåtaren grundar sin rätt till fastigheten på en förfalskad överlåtelsehandling. Ändå är det givetvis kännbart för den rätte ägaren om lagfart beviljas för en annan person med stöd av en förfalskad fångeshandling. Förutom den oro för sin egendom som ägaren känner måste han eller hon överklaga lagfartsbeslutet eller ansöka om stämning och kan, innan lagfartsbeslutet har undanröjts, inte förfoga rättsligt över sin fastighet, t.ex. belåna den. Mot denna bakgrund är det enligt vår mening befogat att överväga författningsändringar som ger den rätte ägaren ett ännu bättre skydd. De fall som har föranlett detta lagstiftningsärende har alla avsett förfalskade fångeshandlingar. Våra överväganden i denna del redovisas i avsnitten 6-9. Enligt vår mening finns det anledning att överväga ett förbättrat skydd för fastighetens rätte ägare även i vissa andra fall, nämligen när en person som står under förvaltare har sålt sin fastighet utan förvaltarens medverkan. Till den frågan återkommer vi i avsnitt 8. 6 Skyldighet för åklagare och polismyndighet att skicka underrättelse till inskrivningsmyndigheten bedömning: Det bör inte införas någon skyldighet för polismyndighet eller åklagare att underrätta inskrivningsmyndigheten när förundersökning har inletts om förfalskningsbrott som avser en fångeshandling för fast egendom. Promemorians förslag: har föreslagit att en sådan underrättelseskyldighet införs. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag. har avstyrkt förslaget med hänvisning till att misstankar som leder till beslut om förundersökning kan vara svagt underbyggda. anser att effekten av en underrättelseskyldighet kan ifrågasättas. har förordat att arbetet i stället inriktas på åtgärder som hindrar att lagfart beviljas på grund av förfalskade handlingar. Myndigheten har också, liksom Riksåklagaren och , påpekat att en förundersökning kan komma att försvåras av att uppgifter om den lämnas till inskrivningsmyndigheten och att underrättelsen kan komma att strida mot förundersökningssekretessen. Skälen för regeringens bedömning: Som har framgått av avsnitt 4 underrättar tingsrätten inskrivningsmyndigheten så snart talan om bättre rätt till en fastighet har väckts. för sedan in en anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel om att rättegång pågår. Därigenom begränsas möjligheterna för den som har lagfart att förfoga över fastigheten genom försäljning eller pantsättning. har föreslagit att det införs en skyldighet för åklagaren att, så snart det har inletts en förundersökning om misstänkt förfalskning av en överlåtelsehandling, underrätta inskrivningsmyndigheten om detta för anteckning i inskrivningsregistret (numera fastighetsregistrets inskrivningsdel). Motsvarande skyldighet skulle gälla polismyndigheten i de fall polisen har beslutat om förundersökning. En underrättelse från åklagaren eller polismyndigheten skulle, enligt , innebära att en anteckning i inskrivningsregistret om en pågående tvist kunde ske förhållandevis snabbt. Den rättsliga rådigheten över fastigheten skulle i praktiken kunna spärras på ett tidigare stadium. Vi är för vår del inte övertygade om att en sådan underrättelseskyldighet skulle vara av så stort värde. Även om åklagar- eller polismyndigheten fullgör underrättelseskyldigheten innan lagfart har hunnit beviljas med stöd av en förfalskad fångeshandling, skulle anteckningen om att förundersökning inletts inte alltid kunna hindra att lagfart beviljas med stöd av handlingen. Inte heller skulle anteckningen få någon betydelse för den rätte ägarens ställning gentemot en senare godtroende förvärvare. Såsom har redogjorts för i avsnitt 4 är det nämligen inte möjligt att göra godtrosförvärv av en fastighet som kommit ur den rätte ägarens hand med stöd av en förfalskad fångeshandling (18 kap. 3 § 1 jordabalken). Det kan tilläggas att en underrättelse skulle få ännu mindre effekt i de fall - sannolikt majoriteten - då lagfart hunnit beviljas innan förundersökningen inleds. En anteckning om att förundersökning har inletts skulle möjligen kunna ha ett värde genom att den i praktiken kan förhindra vidare förfoganden över fastigheten av den som uppger sig ha förvärvat fastigheten med hjälp av den förfalskade fångeshandlingen. Detta skulle i någon mån kunna underlätta för den rätte ägaren att få tillbaka lagfarten till fastigheten. Som flera remissinstanser har påpekat skulle dock effekterna av en anteckning om pågående förundersökning vara mycket begränsade. Härtill kommer, såsom har påpekats av bl.a. och , att en underrättelseskyldighet och anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel om att förundersökning har inletts skulle kunna vara till skada för förundersökningen, vilket inte skulle gagna fastighetsägarens intressen. Enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Vidare gäller enligt 9 kap. 17 § samma lag sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden bl.a. i förundersökningar i brottmål. Såsom flera remissinstanser har påpekat kan det inte uteslutas att en underrättelse om inledd förundersökning kan komma i konflikt med de intressen som denna s.k. förundersökningssekretess avser att skydda. Mot denna bakgrund anser vi att det inte bör införas någon skyldighet för polismyndighet eller åklagare att underrätta inskrivningsmyndigheten om att förundersökning har inletts om förfalskningsbrott som avser en fångeshandling för fast egendom. 7 Tillfälle för överlåtaren att yttra sig eller skriftlig underrättelse till överlåtaren Regeringens bedömning: Det bör inte införas regler om att den som överlåter fast egendom alltid skall få en underrättelse om en ingiven lagfartsansökan eller om att lagfart har beviljats. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har instämt i eller inte haft några invändningar mot promemorians bedömning. anser däremot att det bör införas en ordning där överlåtaren i efterhand underrättas om att någon annan har beviljats lagfart för fastigheten. Skälen för regeringens bedömning Åtgärder före lagfartsbeslutet