prop · GP0337 · 2001-10-04 00:00:00 — Regeringens proposition2001/02:37Sveriges antagande av rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelseProp.2001/02:37Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.Stockholm den 4 oktober 2001Göran ()Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att godkänner det inom Europeiska unionenupprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramenför bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse.Innehållsförteckning1 Förslag till riksdagsbeslut 32 Ärendet och dess beredning 43 Uttalande av 44 Rådets direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa,transitering och vistelse 55 Rådets rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen förbekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse 65.1 Rambeslutets innehåll 65.2 Antagande av rambeslutet 105.3 Gällande svensk lagstiftning om utlänningars rätt att resa in i och vistas i 115.4 Behovet av lagändring efter antagande av rambeslutet 136 Ekonomiska konsekvenser 14Bilaga 1 Utkast till direktiv 15Bilaga 2 Utkast till rambeslut 21Bilaga 3 Utkast till uttalande i anslutning till antagande av rådets utkast till direktiv och rambeslut 29Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 301 Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att godkänner det inom Europeiska unionenupprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramenför bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse.2 Ärendet och dess beredningFrankrike presenterade förslag till två rättsakter, ett direktiv och ett rambeslut, i syfte att förstärka kampen mot olaglig invandring ochmänniskosmuggling (EGT C 253, , s. 1 och s. 6). Syftet med rättsakternaär att genom direktivet vidareutveckla och definiera deförfaranden som skall vara förbjudna samt att genom rambeslutet fastställaeffektiva straffrättsliga och andra sanktioner för att bekämpamänniskosmuggling. Vid ministerrådets för rättsliga och inrikes frågor möte den29 nåddes en principöverenskommelse om innehållet i direktivet ochrambeslutet. har yttrat sig över förslagen.Utkastet till direktiv innehåller bestämmelser om vilka förfaranden som skallvara förbjudna enligt den nationella lagstiftningen medan utkastet tillrambeslut reglerar vilka straffrättsliga och andra påföljder som skall kunnautdömas. Utkasten till respektive rättsakt i senaste svensk version är fogadtill denna proposition som bilagorna 1 och 2. Av bilaga 3 framgår utkast tilluttalande till rådets protokoll avseende den straffrättsliga påföljdens längd.Utkasten har ännu inte varit föremål för granskning av EU:s juristlingvister.Det kan därför inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i texterna. Några ändringar i sak kan dock inte förutses.Ministerrådet kan förväntas komma att anta rambeslutet före slutet av år 2001.Medlemsstaterna skall senast efter rambeslutets antagande ha genomfört de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla bestämmelserna i rambeslutet.Regeringen avvaktar med förslag till de lagändringar som erfordras på grund avrambeslutet till dess den (UD 2000:03) lämnat sitt betänkande.Kommittén har i tilläggsdirektiv (dir. 2000:81) fått i uppdrag att göra enöversyn av bestämmelserna i utlänningslagen (1989:529) om straff förmänniskosmuggling och utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas.Kommittén skall lämna sitt betänkande i denna del senast den 31 juli 2002.Förslaget har beretts med , , Riksåklagarenoch Utlänningsnämnden.3 Uttalande av höll ett särskilt möte i omatt skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Rådet förklarade attunionen måste utarbeta en gemensam politik för asylfrågor och invandring,som den måste beakta vikten av en konsekvent kontroll av de yttregränserna för att stoppa olaglig invandring och bekämpa dem som organiserardenna och därmed sammanhängande brott. Rådet framhöll vidare sin fastabeslutsamhet att hantera den olagliga invandringen vid källan, särskilt genomatt bekämpa dem som sysslar med människohandel och ekonomiskt utnyttjande avmigranter. Rådet yrkade därför på att lagstiftning skulle antas om strängapåföljder för detta grova brott och uppmanade medlemsstaterna att före utgångenav anta lagförslag om detta grundat på förslag från kommissionen.I juni 2000 inträffade tragedin i den brittiska hamnen då 58 kinesiskamedborgare påträffades döda i en container. Dödsfallen hade uppenbarligen ägtrum i samband med ett försök att, med hjälp av smugglare, olagligt invandra till . Vid ett möte med i Feira den 19 till 20 junisamma år uppmanades EU:s ordförandeland att vidta åtgärder för att förhindra enupprepning av händelsen. Rådet gjorde därvid följande uttalande (slutsats nr52):uttrycker sin bestörtning över det tragiska faktum att 58utländska medborgare påträffats döda vid ankomsten till Förenade fördömer de brottsliga gärningar som begås av personer somprofiterar på sådan människohandel och förpliktigar Europeiska unionen attintensifiera samarbetet för att bekämpa sådan gränsöverskridande brottslighetsom har kostat så många människoliv i hela . uppmanar det tillträdande franska ordförandeskapet och kommissionen att skyndsamt föraarbetet vidare på detta område med utgångspunkt i slutsatserna från ,i första hand i särskilt nära samarbete mellan medlemsstaterna och Europol, föratt avslöja och bryta upp kriminella nätverk som bedriver denna människohandeloch genom att besluta om hårda påföljder mot dem som medverkar i denna grova och skändliga brottslighet.4 Rådets direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering ochvistelseDirektivet innehåller bestämmelser om vilka typer av hjälp som skall varaförbjudna och belagda med påföljd enligt den nationella lagstiftningen.Direktivet antas av ministerrådet.Hjälp till olaglig inresaArtikel 1 anger vilken typ av hjälp som skall vara förbjuden och belagd medpåföljd enligt den nationella lagstiftningen. Enligt artikel 1.1 punkt a skallmedlemsstaterna anta lämpliga påföljder för var och en som avsiktligt hjälper en utlänning som inte är medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater attresa in i eller passera genom en medlemsstats territorium i strid mot dennastats lagstiftning om utlänningars inresa eller transitering.Något krav på vinstsyfte finns inte i bestämmelsen, eftersom många medlemsstater anser att det ofta är svårt att bevisa att kriminella nätverk som smugglarmänniskor gör detta i vinstsyfte. För att tillgodose krav från bl.a. påatt det skall finnas en möjlighet att undanta åtgärder utförda av humanitäraskäl, infördes en frivillig humanitär klausul i artikel 1.2. Denna innebär attvarje medlemsstat kan bestämma att artikel 1.1 a inte skall tillämpas på denhjälp som givits i syfte att humanitärt stödja en person. Bestämmelserna utgören vidareutveckling av och får till följd att allamedlemsstater måste rikta sanktioner mot den som hjälper någon att resa inolagligt även om det inte går att bevisa att hjälpen utförts i syfte att tjänapengar. finns det en möjlighet att från det sanktionerade områdetundanta de fall där hjälpen givits av humanitära skäl.Enligt direktivets artikel 2 skall anstiftan, medhjälp eller försök till dehandlingar som anges i artikel 1 vara förbjudna och enligt direktivets artikel 3 skall de angivna handlingarna vara belagda med effektiva, proportionella ochavskräckande påföljder.Hjälp till olaglig vistelseI direktivets artikel 1.1 punkt b regleras hjälp till olaglig vistelse. Dennabestämmelse innehåller ett krav på vinstsyfte. Enligt bestämmelsen skall detvara förbjudet att i vinstsyfte avsiktligt hjälpa eller försöka hjälpa enutlänning som inte är medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater, attuppehålla sig på en medlemsstats territorium i strid mot denna statslagstiftning om utlänningars vistelse.Kravet på vinstsyfte innebär att bestämmelsen är likalydande med motsvarandebestämmelse i artikel 27.1 och att humanitära åtgärderautomatiskt undantas, eftersom endast de handlingar omfattas som utförs i syfteatt tjäna pengar. Enligt direktivets artikel 2 skall medhjälp, anstiftan ellerförsök vara förbjudet även för hjälp till olaglig vistelse samt skall ocksåenligt direktivets artikel 3, de angivna handlingarna vara belagda medeffektiva, proportionella och avskräckande påföljder.5 Rådets rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpandeav hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse5.1 Rambeslutets innehållRambeslutet syftar till att skapa gemensamma minimiregler i medlemsstaterna närdet gäller de straffrättsliga påföljder och andra former av åtgärder som skallkunna vidtas vid överträdelser av det regelverk som finns angivet i rådetsdirektiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse(nedan direktivet).PåföljderArtikel 1 innehåller bestämmelser om påföljder som skall kunna riktas motfysiska personer.Enligt punkten 1 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att dehandlingar som definieras i artiklarna 1 och 2 i direktivet är belagda medstraffrättsliga påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande ochsom kan medföra utlämning.Punkten 2, som inte är obligatorisk, innebär att medlemsstaterna kan förena depåföljder som anges i punkten 1 med förverkande av de transportmedel som använts för att begå brottet, förbud mot att direkt eller genom mellanhand utöva denyrkesverksamhet under vilket brottet begicks samt utvisning.Punkterna 3 och 4 innehåller bestämmelser som innebär att lagstiftningen skallinnehålla bestämmelser om en minsta gemensam maximipåföljd för handlingar somsker i vinstsyfte och begås under vissa försvårande omständigheter. Enligthuvudregeln i punkten 3 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs föratt säkerställa att sådana handlingar som definieras i artikel 1.1 a och, i denmån den är relevant, artikel 2 a i direktivet är belagda med frihetsstraff meden högsta gräns som inte får understiga . Detta maximistraff skall avsegärningar som har begåtts i vinstsyfte och antingen utgjort ett led i enkriminell organisations verksamhet eller varit förenat med livsfara för depersoner som utsatts för brottet. Definitionen av kriminell organisation framgår av rådets gemensamma åtgärd av (EGT L 351, 29.12.1998 s.1).Punkten 4 innehåller en undantagsregel som innebär att, om det är nödvändigt för att bevara enhetligheten i det nationella straffrättsliga systemet, skall degärningar som anges i punkten 3 beläggas med frihetsstraff där den högstastraffsatsen inte får understiga , under förutsättning att det är ett avde strängaste straffen för brott som är lika allvarliga.Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor , dåprincipöverenskommelsen träffades, enades också ministerrådet om det uttalandesom framgår av bilaga 3 och som innebär att de medlemsstater som så önskar kanförbinda sig att införa en minsta maximipåföljd fängelse. Därutöverenades ministrarna om att frågan om tillnärmning av påföljder kräver en mergenerell diskussion för att man skall kunna komma fram till hur slutsats nr 48från i bäst kan genomföras. I enlighet meduttalandet inleddes denna diskussion under det svenska ordförandeskapet.Ansvar och påföljder för juridiska personerArtiklarna 2 och 3 innehåller bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer. Artiklarna överensstämmer i tillämpliga delar med artiklarna 3 och 4i rådets akt av , nämligen andra protokollet till konventionenom skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT C 221,, s. 11).Artikel 2 punkt 1 anger att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävsför att säkerställa att juridiska personer kan ställas till ansvar för sådanahandlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivetnär de begås för den juridiska personens räkning av en person som agerarantingen enskilt eller som en del av ett organ underställt den juridiskapersonen och som har en ledande ställning inom den juridiska personensorganisation. Den ledande ställningen skall vara grundad på befogenhet attföreträda den juridiska personen, befogenhet att fatta beslut på den juridiskapersonens vägnar, eller befogenhet att utöva kontroll inom den juridiskapersonen.Artikel 2 punkt 2 föreskriver att, förutom i de fall som avses redan i punkten1, skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa atten juridisk person kan ställas till ansvar när brister i övervakning ellerkontroll, som skall utföras av en sådan person som avses i punkten 1, har gjortdet möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att utförasådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 idirektivet till förmån för den juridiska personen.Artikel 2 punkt 3 anger att den juridiska personens ansvar för sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet inte fårutesluta lagföring av fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare ellermedhjälpare till brott enligt punkt 1.Artikel 3 punkt 1 föreskriver att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder somkrävs för att säkerställa att en juridisk person som har ställts till ansvar ienlighet med artikel 2.1 kan bli föremål för effektiva, proportionella ochavskräckande påföljder som skall innefatta bötesstraff eller administrativaavgifter och som kan innefatta andra påföljder, såsom a) fråntagande av rätttill offentliga förmåner eller stöd, b) tillfälligt eller permanentnäringsförbud, c) rättslig övervakning, eller d) rättsligt beslut om avvecklingav verksamheten.Artikel 3 punkt 2 anger att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävsför att säkerställa att en juridisk person som har befunnits ansvarig i enlighet med artikel 2.2 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckandepåföljder eller åtgärder.DomsrättI artikel 4 anges i vilka fall medlemsstaterna måste ha behörighet att döma över de handlingar som skall kunna leda till påföljder.I punkten 1 anges att medlemsstaterna skall ha domsrätt i de fall handlingarnahar begåtts a) helt eller delvis på medlemsstatens territorium, b) av en av dess medborgare eller c) till förmån för en juridisk person som är etablerad pådenna medlemsstats territorium.Punkten 2 innehåller en bestämmelse som innebär att medlemsstaterna, om inteannat följer av bestämmelsen om utlämning och åtal i artikel 4 a, kan beslutaatt inte tillämpa eller att endast i särskilda fall eller under särskildaomständigheter tillämpa behörighetsreglerna i punkterna 1 b och c.Enligt punkten 3 skall medlemsstaterna skriftligen meddela rådetsgeneralsekretariat om de beslutar att tillämpa punkten 2.Utlämning och åtalArtikel 4 a innehåller bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar enmedlemsstat måste kunna antingen utlämna en person till en annan medlemsstateller själv lagföra en person som begått någon av de handlingar som anges idirektivet.Punkten 1 a föreskriver att varje medlemsstat som inte utlämnar sina egnamedborgare skall vidta de åtgärder som krävs för att fastställa sin behörighet(domsrätt) beträffande de handlingar som skall leda till påföljder enligtartiklarna 1 och 2 i direktivet.Enligt punkten 1 b skall varje medlemsstat, när en av dess medborgare anklagasför att i en annan medlemsstat ha utfört en sådan handling som definieras enligt direktivet, och den inte utlämnar personen till den andra medlemsstaten enbartpå grund av dennes medborgarskap, hänskjuta fallet till sina egna behörigamyndigheter för väckande av åtal, om så är lämpligt.Enligt punkten 3 skall "medborgare" tolkas i enlighet med en eventuellförklaring denna stat gjort enligt den europeiska utlämningskonventionen, itillämpliga fall ändrad genom de förklaringar som avgivits i samband med statens anslutning till om utlämning (EGT C 313/11, 23.10.1996, s. 13).Internationell flyktingrättArtikel 5 anger att rambeslutet inte skall påverka det skydd som flyktingar ochasylsökande är berättigade till enligt internationell rätt. I artikeln hänvisassärskilt till artiklarna 31 och 33 om flyktingarsrättsliga ställning (Flyktingkonventionen).Överföring av information mellan medlemsstaternaArtikel 6 innehåller de bestämmelser om samarbete mellan medlemsstaterna som återfinns i artikel 27 punkterna 2 och 3 i . Enligtartikel 8 i rambeslutet kommer artikel 27 punkterna 2 och 3 iSchengenkonventionen att upphävas då rambeslutet träder i kraft mellanmedlemsstaterna. Anledningen till detta är att artiklarna 1 och 2 i direktivetinnebär en utvidgning av medlemsstaternas åtaganden jämfört med artikel 27.1 iSchengenkonventionen och därmed måste punkterna 2 och 3 i samma artikel utvidgas i motsvarande mån.Artikel 6 punkt 1 föreskriver således att om en medlemsstat underrättas omsådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 idirektivet och som strider mot en annan medlemsstats lagstiftning om inresa ochvistelse för utlänningar, skall den informera denna medlemsstat. Punkt 2 innebär att om en medlemsstat vill att en annan medlemsstat skall väcka åtal för enöverträdelse av den nationella lagstiftningen i den förstnämnda medlemsstaten,skall en officiell rapport eller ett intyg från behörig myndighet ange vilkabestämmelser i lagstiftningen som har överträtts. Gärningen som avses skallkunna leda till påföljd i enlighet med artiklarna 1 och 2 i direktivet.GenomförandeArtikel 7 reglerar när medlemsstaterna senast skall ha genomfört rambeslutet iden nationella lagstiftningen och inom vilka tidsfrister de till unionensinstitutioner skall ha överlämnat texterna till de bestämmelser som omsätterskyldigheterna i rambeslutet till nationell lagstiftning. Punkt 1 anger attmedlemsstaterna skall ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följabestämmelserna i rambeslutet senast efter det att rambeslutet formellthar antagits av rådet.5.2 Antagande av rambeslutetRegeringens förslag: godkänner utkastet till rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,transitering och vistelse.Skälen för regeringens förslag: Under det senaste årtiondet har det blivit alltvanligare att utlänningar tar sig till EU:s medlemsstater genom att betala stora summor till människosmugglare för att sedan söka asyl. Om de inte beviljasuppehållstillstånd, måste de återvända till vanligtvis mycket svårareförhållanden än de lämnat. Ofta har de tvingats sälja allt de ägde för att kunna betala smugglaren. Det är således fråga om ett hänsynslöst utnyttjande avmänniskor i ett utsatt läge.Förra årets tragedi i då 58 kinesiska medborgare omkom i samband med attde försökte ta sig in i med hjälp av människosmugglare är baraett, om än extremt, exempel på med vilken hänsynslöshet denna verksamhetbedrivs. Ett liknande fall avslöjades i då ett antalpersoner påträffades instängda i en lastbil. Ingen förolyckades vid dettatillfälle.Människosmugglingen har i allt högre grad kommit att bedrivas av brottssyndikatmed förgreningar i många länder. Denna utveckling har inte minst varit aktuelldå smugglingsvägarna genom använts. Här har också människosmugglingenkommit att förknippas med annan grov brottslighet som exempelvis människohandel. Det senare brottet innebär att människor, främst kvinnor och barn, exploaterasexempelvis i prostitution.Människosmuggling medför att invandringsregleringen sätts ur spel och attenskilda människors liv, hälsa och egendom äventyras. Sådana handlingaräventyrar också den folkliga uppställningen bakom asylrätten. De senaste årensutveckling har visat att hänsynslösheten från smugglarnas sida ökat samtidigtsom vinsterna av verksamheten blivit allt större. Mot denna bakgrund vid sitt möte i Feira att medlemsstaterna gemensamt måste bekämpa denna grova brottslighet. Detta innebär för svensk del att viföljer den allmänna rättsutvecklingen i Europa.I propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) framhöll regeringen vikten av att inte straffbelägga åtgärder som är ett led ien ideell verksamhet för att hjälpa en utlänning att komma till för attsöka asyl. I utkastet till direktiv fastställs detta i artikel 1.2 genom atthumanitära handlingar får undantas från det förbjudna området. Detta innebärsåledes att vi även i fortsättningen har frihet att bibehålla ett straffrittområde för humanitära handlingar.Riksdagen (bet. 1998/99:SfU5 rskr. 1998/99:162) har på förslag avsocialförsäkringsutskottet begärt att regeringen utreder bestämmelserna ommänniskosmuggling. Mot denna bakgrund gav regeringen tilläggsdirektiv tillAnhörigkommittén att göra en översyn av utlänningslagens bestämmelser om straffför människosmuggling och utreda om möjligheterna till lagföring kanunderlättas. har framhållit att enligt gällande lagskall människosmugglingen ha skett i vinstsyfte för att straffansvar skall kunna utkrävas. Ett sådant rekvisit kan enligt utskottet medföra svårigheter ibevishänseende, eftersom den som misstänks för brott kan hävda att han eller hon visserligen fått betalt av dem som transporterats, men att betalningen utgörkostnader för transporten. Denna fråga ligger inom ramen för tilläggsdirektivet.Behovet av ett humanitärt undantag understryks av att FN:s flyktingkommissarie() framfört att det måste säkerställas att bestämmelserna inte äventyrarskyddet av flyktingar samt att åtgärder som vidtas av humanitära skäl blirundantagna från bestämmelsernas tillämpningsområde. Med den humanitära klausulen och hänvisningen till Flyktingkonventionen i rambeslutets artikel 5 ärflyktingkommissariens krav tillgodosedda.Regeringen anser att bör verka för att rambeslutet antas. Eftersom ettrambeslut enligt artikel 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen är bindandeför medlemsstaterna och då det nu aktuella rambeslutet innehåller bestämmelsersom föranleder ändring av lag, krävs godkännande innan röstar för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet.5.3 Gällande svensk lagstiftning om utlänningars rätt att resa in i och vistas i SverigeHjälp till olaglig inresaSedan 1937 års utlänningslag trädde i kraft har det varit straffbart att hjälpaen utlänning att resa in olagligt i . De nuvarande straffbestämmelsernaför hjälp till olaglig inresa finns i 10 kap. 2 a § utlänningslagen (UtlL).Fängelse eller, när omständigheterna är mildrande, böter kan den dömas till som hjälper en utlänning att komma in i i strid medbestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Är brottet grovt kan fängelse i högst dömas ut. Vid bedömande av om brottet är grovt skall domstolen särskiltsärskilt beaktas om gärningen utförts mot ersättning, avsett ett stort antalpersoner eller utförts under hänsynslösa former. Även försök och förberedelsetill brottet är straffbart.I och med inträde som operativ deltagare i harbestämmelsen i 10 kap. 2 a § UtlL utvidgats till att även avse hjälp tillolaglig inresa i övriga Schengenstater. Förändringen framgår av 10 kap. 3 a §UtlL. Förutsättningen är i det fallet, till skillnad mot om gärningen avserinresa i , att det finns ett vinstsyfte.MänniskosmugglingÅr infördes en bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte organiserarresor till för utlänningar som saknar behövliga tillstånd för inresa.Ursprungligen var påföjden fängelse. Genom utlänningslagskärptes straffmaximum till fängelse i högst två år.Bestämmelsen återfinns i 10 kap. 5 § UtlL. Enligt bestämmelsen kan den som ivinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass eller de tillstånd som krävs förinresa till , dömas till fängelse i högst eller, om brottet ärmindre allvarligt, till böter eller fängelse . Den nuvarandestraffnivån infördes .