prop · GO03135 · 2001-01-01 00:00:00 — Av undersökningen framgår att den totala prisnivån i är högre än den genomsnittliga nivån i EU. Bilden av prisnivån för de olika varu- och tjänsteområden som ingår i den privata konsumtionen är dock splittrad. I rapporten görs en närmare analys av fyra produktområden med särskilt hög relativ prisnivå. har även gjort en egen undersökning angående prisnivån i jämfört med (Varför är de svenska priserna så höga? KKV:s rapportserie, 2000:2). I rapporten konstateras att prisnivå har legat över prisnivån i . Drygt hälften av denna skillnad kan, enligt verket, förklaras av faktorer såsom skillnader i BNP per capita, skatter, kostnader för arbetskraft och förändringar i växelkursen. Resten av skillnaden bedöms till största delen bero på bristande konkurrens på den svenska marknaden, vilket leder till högre priser. fick vidare i uppdrag att utföra regionala prisnivåundersökningar av dagligvaror, bensin och byggmaterial. Undersökningarna syftar till att klarlägga konkurrensförhållandena i genom att med statistisk säkerhet kunna kvantifiera och säkerställa eventuella regionala prisskillnader samt analysera de viktigaste förklaringsfaktorerna bakom dessa. Prismätningarna baseras på EAN-koder från ett urval av landets butiker enligt en metod utvecklad av . Uppdraget redovisas slutligt . Övriga initiativ Regeringen har tidigare lämnat uppdrag till olika aktörer att undersöka hur prisnivåerna på olika varor i ligger i förhållande till övriga EU-länder samt hur avsaknaden av parallellimport från länder utanför EU kommer att påverka prisbildningen i . Dessa uppdrag har slutförts och redovisats till regeringen och kommer att ingå i den uppföljning som planeras inom . Regeringen har vidare påbörjat ett projekt som syftar till att undersöka om har några effekter på konsumentpriserna i . Projektet löper och avrapporteras en gång . Ett första resultat presenterades och visar att förbindelsen inte haft någon priseffekt samt att konsumentpriserna i utvecklats på samma sätt som i övriga . En internationell prisstudie av varumärkesskyddade varor, som gemensamt finansierats gemensamt av den svenska och den brittiska regeringen, presenterades . Studien, som omfattade omkring 130 produkter i , , , och , visade att inget land alltid är dyrast eller alltid billigast. och framstår dock som högprisländer i jämförelse med de övriga och det framgår tydligt av studien att svenska konsumenter kan tjäna mycket pengar på att handla vissa produkter över gränserna. Europeiska kommissionen genomför prisjämförelser mellan EU-länderna. Prisnivån i har sjunkit sedan inträdet i EU, men ligger ännu på en oacceptabelt hög nivå. Kommissionens jämförelser är ett bra verktyg för att se var det fortfarande finns hinder på den inre marknaden. måste därefter som medlemsland själv gå vidare med den information som kan hämtas från jämförelserna och undersöka vissa områden närmare. Kommissionens arbete med prisjämförelser är viktigt och regeringen kommer därför att arbeta för att kommissionen fortsätter att publicera sådana jämförelser och att metoderna förfinas. () har enligt sin instruktion i uppdrag att redovisa utvecklingen på telemarknaden med avseende bl.a. på prisutvecklingen för olika abonnentkategorier och för olika regioner i landet. PTS tillhandahåller, i samarbete med företaget , också en teleräknare, som är en interaktiv prisjämförelse där konsumenten kan ange hur han eller hon använder telefon och Internet för att på så sätt få reda på vilka prisskillnader som finns mellan olika operatörer. Olika intresseorganisationer genomför också olika typer av prisjämförelser, t.ex. och Motormännen. Uppdrag att göra fortsatta prisjämförelser Regeringen anser att prisjämförelser av olika slag är ett effektivt redskap genom att de sätter fokus på prisskillnader och att de därmed får förmodas öka konkurrenstrycket genom att de ger en större möjlighet för konsumenterna att välja ett billigare alternativ framför ett dyrare. Ett sådant ökat konkurrenstryck kan innebära att priserna pressas nedåt. Regeringen överväger därför att ge uppdrag till olika berörda myndigheter att undersöka prisnivåerna på de produktgrupper där det kan finnas anledning att tro att det finns utrymme för prissänkningar. Områdena kommer att väljas ut på grundval av tidigare gjorda prisjämförelser eller signaler från t.ex. konsumenter, organisationer eller media. Det finns ett behov av att vidare analysera de resultat som framkommer i studie om regionala prisjämförelser. Regeringen överväger därför att ge och ett sådant uppdrag. I uppdraget bör ingå att göra analyser om butiksstrukturer, dvs. om konsumenten kan tjäna på att handla i butik med ständigt lågt pris eller på stormarknader. Dessutom bör ingå att göra analyser utifrån butikens sortiment och geografiska läge och om och i så fall hur mycket en konsument kan tjäna på att alltid handla kampanjvaror. Regeringen avser slutligen att ge i uppdrag att bilda en idégrupp tillsammans med andra aktörer, såsom intresseorganisationer och näringslivsrepresentanter. Gruppen bör ha till uppgift både att komma med idéer som kan föra regeringens arbete framåt och att ta egna initiativ. 11 Konsumenterna skall ges bättre förutsättningar att agera på konkurrensutsatta marknader 11.1 Nya förutsättningar för konsumenterna Regeringens bedömning: Den pågående liberaliseringen av tjänster i allmänhetens intresse bör fortsätta eftersom den leder till lägre priser och större valfrihet. Det är viktigt att konsumentpolitiken utvecklas i samma takt och att tillgång för alla säkras. Skälen för regeringens bedömning: har fler och fler tjänster som tidigare tillhandahållits i offentlig regi utsatts för konkurrens. Verksamheterna har mer och mer kommit att utföras antingen av privata företag eller av statliga eller kommunala bolag på kommersiell basis. Tendensen har varit densamma över hela . Syftet har varit att rationalisera och effektivisera verksamheten, att bättre ta tillvara resurser och sänka kostnader och priser. Förändringen har normalt inte inneburit att staten eller kommunerna har släppt kontrollen över tjänster som har ett allmänt intresse, men att kontrollen sker i nya former. Utvecklingen har lett till stora förändringar och också påverkat medborgarnas roll som konsumenter. Förändringsprocessen har i många fall varit positiv, men den har även skapat problem. I vissa fall har stora kunder kunnat förhandla sig till gynnsamma priser, medan priserna eller villkoren har försämrats för enskilda konsumenter och småföretag. En fråga är också om privata företag kan avkrävas samma sociala ansvar som normalt har förväntats av offentliga organ och myndigheter. Förändringarna av verksamheten och närmandet mellan offentlig och privat tjänsteproduktion kom betyda att nya regler måste tillskapas för att skydda konsumenternas intressen och att tidigare offentligrättsliga eller privaträttsliga regler måste anpassas till den nya situationen. Den avreglering som förekommit i har i många fall sin grund i EG-direktiv, medan i andra fall har gått steget före övriga EU-länder. Inom EU diskuteras huruvida gemensamma regler för olika typer av offentliga eller allmänna tjänster bör tillskapas. Många tjänster av detta slag tillhandahålls över nationsgränserna, t.ex. teletjänster och leverans av energi. Det är då viktigt att samma eller likartade regler gäller inom hela unionen. Ett område av särskilt intresse är tidigare monopol, bl.a. elmarknaden, järnvägstrafik, post- och telemarknaden, som har öppnats för konkurrens från privata företag. Dessa tjänster har redan tidigare tillhandahållits i marknadsliknande former. Det innebär normalt att de omfattas av de olika regler till skydd för konsumenter som har utvecklats . Man kan också tala om att individuella avtal redan tidigare ingåtts med konsumenterna och att branschöverenskommelser har utvecklats, i många fall framförhandlade i samråd med /KO. Det råder normalt ingen tveksamhet om att den som tillhandahåller dessa tjänster är att anse som näringsidkare. Ett annat område är sådana tjänster som tidigare tillhandahållits av kommuner eller andra offentliga organ och som kan utföras av privata företag och ha kommersiella inslag. Som exempel kan nämnas barnomsorg, färdtjänst, hemtjänst och äldreomsorg, hälso- och sjukvård samt skola. I och med att verksamheten har kommit att konkurrensutsättas och utföras i mer marknadsliknande former har även konsumentens intressen och behov kommit att uppmärksammas. Ett tredje område utgörs av sådan verksamhet som renhållning och sotning som har utförts åt kommuner av privata företag på entreprenad. Sotningsverksamheten är just nu föremål för en översyn genom Utredningen om en översyn av räddningstjänstlagen (Fö 1999:03, Dir. 1999:94). Av särskilt intresse från konsumentskyddssynpunkt är de s.k. nödvändighetstjänsterna (även kallade allmännyttiga tjänster). Även om begreppet är oklart och definitionen varierar över tiden brukar hit räknas sådana tjänster som är nödvändiga för att konsumenterna skall kunna klara sig och leva ett drägligt liv. Dit hör leverans av el, vatten och gas samt hälso- och sjukvårdstjänster. Till området kan även, som kommittén anser, räknas allmänna transporter, telekommunikation, försäkringar och grundläggande banktjänster samt numer möjligen tillgång till Internet. För nödvändighetstjänsterna är utmärkande att de skall vara tillgängliga för alla och att individer eller grupper inte får diskrimineras. Tjänster i allmänhetens intresse - en aktuell fråga även inom EU publicerade Europeiska kommissionen ett meddelande om tjänster i allmänhetens intresse, som bl.a. utpekar telekommunikationer, post, transporter och elektricitet som tjänster i allmänhetens intresse. kom ett nytt meddelande från kommissionen om tjänster i allmänhetens intresse. Kommissionen menar bl.a. att nationella myndigheter under särskilda omständigheter kan ge särskilda operatörer exklusiva rättigheter. En allmän debatt hölls om frågan på inre marknads-, konsument- och turismrådet . På rådsmötet antogs en deklaration (uttalande) om tjänster i allmänhetens intresse. Uttalandet handlar om förhållandet mellan fördragets bestämmelse om tjänster i allmänhetens intresse (artikel 16) och de regler som behandlar konkurrens-, statsstöds- och inremarknadsfrågor. i antog slutsatser som noterar kommissionens meddelande och godkänner rådets uttalande och som i övrigt innebär att rådet och kommissionen uppmanas att fortsätta sitt arbete i enlighet med dessa riktlinjer och bestämmelserna i artikel 16 i fördraget. Kommissionens avsikt att i nära samarbete med medlemsstaterna överväga metoder som säkerställer större förutsägbarhet och ökad rättssäkerhet vid tillämpningen av konkurrensrätten i samband med tjänster i allmänhetens intresse noteras. Rådet och kommissionen skall avlägga rapport vid . 11.2 Medborgare och konsument Regeringens bedömning: Både ett konsument- och ett medborgarperspektiv bör anläggas när man studerar de marknader som öppnats för konkurrens. Frågan bör diskuteras i det råd för konsumentfrågor som bör inrättas i . Skälen för regeringens bedömning: Flera olika regelverk är tillämpliga på de ovan nämnda tjänsteområdena. Det är i sammanhanget viktigt att skilja på offentligrättslig reglering, marknadsrättslig reglering och civilrättslig reglering. De områden som beskrivs ovan är genom olika regelverk föremål för offentligrättslig reglering. Härmed avses rättsförhållandet mellan det allmänna (stat och kommun) och enskilda (juridiska och fysiska personer). Den offentliga rätten innefattar även rättsförhållandet mellan olika offentliga organ. Även den marknadsrättsliga konsumentskyddande regleringen är till stor del tillämplig på de nya marknaderna. Lagstiftningen syftar till att skydda konsumenterna som kollektiv. Bland den marknadsrättsliga lagstiftningen kan nämnas marknadsföringslagen (1995:450), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och prisinformationslagen (1991:601). En förutsättning för att marknadsföringslagen skall vara tillämplig är att den som marknadsför en produkt kan betraktas som näringsidkare, men lagstiftningen har i praxis getts en tämligen bred räckvidd. har exempelvis uttalat att en kommun som annonserade om gymnasieutbildning i en dagstidning är näringsidkare i lagens mening (MD 1994:1). När det gäller konsumenternas individuella rättigheter och skyldigheter p.g.a. avtal med näringsidkare, dvs. den civilrättsliga regleringen, bör särskilt nämnas konsumenttjänstlagen (1985:716). Lagen har emellertid ett relativt snävt tillämpningsområde och är knappast tillämplig på de här aktuella områdena, annat än analogivis. Det finns ingen klar gräns mellan de offentligrättsligt reglerade områdena och de rättigheter och skyldigheter som grundas på civilrättslig lagstiftning. Ett visst klargörande innebär rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I). I målet yrkade vårdnadshavaren till två barn som varit placerade i den kommunala barnomsorgen att kommunen skulle återbetala de erlagda barnomsorgsavgifterna eftersom det fanns mögel i lokalerna. konstaterade att frågan om rätt för kommunmedlemmar att tilldelas barnomsorgsplats för sina barn och frågan om taxan för kommunens barnomsorg faller inom området för offentlig förvaltning med karaktär av myndighetsutövning och kan därför inte bli föremål för avtal. anförde dock vidare att när en barnomsorgsplats väl tas i anspråk uppkommer ett ömsesidigt förpliktande avtalsförhållande mellan parterna. Av Högsta domstolens resonemang följer således att den kommunala barnomsorgen rymmer moment av såväl offentligrättsligt reglerade förhållanden som ömsesidigt förpliktande avtal. Resonemanget torde kunna göras gällande på fler områden än den kommunala barnomsorgen och får då till följd att civilrättsliga regler får betydelse på flera av de aktuella tjänsteområdena. Vilka principiella slutsatser som kan dras utifrån rättsfallet är föremål för diskussion. Att civilrättsliga regler alltså får ökad betydelse får dock inte leda till att medborgarperspektivet i den politiska diskussionen går förlorat. Det vore enligt regeringens mening olyckligt med en utveckling som ensidigt betonar konsumentrollen på bekostnad av rollen som medborgare. En vanlig kritik som riktas mot begreppet kund eller konsument är att det inte pekar på det medansvar och den delaktighet i tjänsternas utformning som den som tar emot offentliga tjänster har. Den idealtypiske kunden visar sitt missnöje genom att byta producent, medan den idealtypiske brukaren bl.a. påverkar beslutsfattarna att förbättra den befintliga verksamheten (se t.ex. "Demokrati och brukarutvärdering" av och , ). Även vad gäller tjänster där den offentliga finansieringen numera är begränsad kan ett allmänintresse finnas. Inom ramen för de rena nödvändighetstjänsterna finns ett allmänintresse att diskutera tjänsternas utformning för att tillgodose allas rätt till en viss grundläggande standard. Nivån på denna standard är självfallet en politisk fråga där alla medborgare har rätt att lämna synpunkter. Enligt regeringens mening är det mot denna bakgrund angeläget att anlägga både ett konsument- och medborgarperspektiv när man studerar de marknader som öppnats för konkurrens. Frågan bör diskuteras i det råd för konsumentfrågor som bör inrättas i (se avsnitt 4.2). 11.3 RRV:s projekt och tillsynsmyndigheternas arbete Regeringens bedömning: Informationen till konsumenterna om marknader som utsatts för konkurrens bör förbättras. Tillsynsmyndigheternas insatser bör skärpas. Skälen för regeringens bedömning: () har genomfört en enkätstudie av konsumenternas agerande och attityder på de omreglerade el- och telemarknaderna. Resultatet av undersökningen har publicerats i rapporten är lös! - konsumenternas agerande på de omreglerade el- och telemaknaderna (RRV 2000:20). Av undersökningen drar RRV slutsatsen att situationen på el- respektive telemarknaderna är likartad. En stor del av konsumenterna känner till omregleringen men betydligt färre har sökt information aktivt. Vidare är det en ganska liten del som tycker att det varit lätt att jämföra erbjudanden från bolagen, medan drygt en tredjedel inte ens försökt att jämföra. Slutligen är det en minoritet som faktiskt bytt leverantör. Detta kan jämföras med att av dem som känner till omregleringen uppger att de i alla fall försökt att jämföra de olika bolagens erbjudanden. Det finns enligt RRV en tydlig tendens till polarisering mellan aktiva och passiva konsumenter, t.ex. i fråga om hur konsumenterna sökt information, om de jämfört olika erbjudanden, om de bytt leverantör och om de framfört eventuella klagomål. RRV redovisar en bild av en liten grupp mycket aktiva konsumenter som sökt information aktivt, som har tyckt att det är relativt lätt att jämföra erbjudanden från olika bolag och som varit tidigt ute med att byta leverantör. Majoriteten av konsumenterna tar dock del av informationen passivt, avvaktar med att byta leverantör och bryr sig ofta inte ens om att jämföra bolagens erbjudanden. Enligt RRV:s analys är låginkomsttagare på såväl el- som telemarknaderna mindre aktiva i sitt informationssökande och har i mindre grad försökt jämföra olika bolags erbjudanden. Vidare har kvinnor i mindre utsträckning än män försökt att jämföra och en mindre andel kvinnor än män tycker att det har varit lätt. Låginkomsttagare har i mindre utsträckning bytt leverantör. Skillnaderna är dock enligt RRV inte helt entydiga. Enligt RRV är det tydligt att rent ekonomiska motiv i huvudsak varit avgörande för dem som bytt leverantör. Det är däremot sällan som ett rent missnöje med den nuvarande leverantören tvingat fram ett byte. De som inte har bytt har styrts av andra och mindre entydiga motiv. Studien visar också enligt RRV att det finns hinder för konsumenterna att agera såsom att mycket information finns tillgänglig endast via Internet samt att många konsumenter har tyckt att det har varit svårt att jämföra och att skatta hur mycket de skulle tjäna på att byta leverantör. RRV har efter rapporten gått vidare med två separata studier av de berörda tillsynsmyndigheterna på de omreglerade el- och telemarknaderna. Vad gäller elmarknaden presenterade RRV rapporten skapa aktiva konsumenter - och stöd till konsumenterna på elmarknaden (RRV 2001:10). RRV drar i rapporten bl.a. slutsatserna att myndigheterna har prioriterat åtgärder för att stödja konsumenternas agerande på den omreglerade elmarknaden lågt och att de generella mål som statsmakterna uttalat inte har omsatts i specifika uppdrag till myndigheterna. Vidare anför RRV att myndigheterna inte har utvecklat långsiktiga strategier för stöd till konsumenterna på elmarknaden, utan att de snarare har reagerat i efterhand på problem som kommit till deras kännedom. RRV lämnar också ett antal förslag till regeringen och till myndigheterna. RRV bedömer därvid att om regeringen vill att myndigheterna skall ge högre prioritet åt stöd till konsumenterna på elmarknaden måste de övergripande målen omsättas i specifika uppdrag till myndigheterna. Regeringen bör vidare enligt RRV tillsätta "omregleringskommittéer" med representanter för de berörda myndigheterna inför kommande avregleringar. Dessa kommittéer bör ha till uppgift att identifiera eventuella problem, föreslå åtgärder och klarlägga uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna. RRV föreslår vidare att bör följa upp vilka effekter och problem som uppstått för konsumenterna efter omregleringen av elmarknaden och att verket bör göra sammanställningar över vilka prioriteringar myndigheten gjort mellan åtgärder inom olika verksamhetsområden och grunden för dessa prioriteringar. Dessa sammanställningar bör delges regeringen. bör vidare enligt RRV fortsätta sina ansträngningar för att få fram gemensamma branschstandarder för utformningen av elräkningar och för ett jämförpris för el. RRV:s rapport innehåller många värdefulla synpunkter. Regeringen drar också slutsatsen att informationen till konsumenterna angående de marknader som utsatts och kommer att utsättas för konkurrens måste förbättras och att tillsynsmyndigheternas insatser bör skärpas. Vad beträffar specifika uppdrag till myndigheterna har regeringen för avsikt att ge i uppgift att genomföra systematiska studier av de konkurrensutsatta marknaderna från ett konsumentperspektiv (se avsnitt 11.6). Vidare menar regeringen att det är värdefullt att arbetar med branschöverenskommelser på olika områden och uppmuntrar därför sådana initiativ från verkets sida, inte minst vad gäller elmarknaden (jämför avsnitt 11.4). Vad slutligen gäller jämförpris på elmarknaden är det ett problem att prisinformationslagen (1991:601) inte är tillämplig på el. Regeringen har dock för avsikt att låta genomföra en översyn av prisinformationslagen, särskilt med avseende på lagens tillämpningsområde och frågan om jämförpriser (se avsnitt 10.1). Därtill bör nämnas den byrå för information och vägledning till konsumenterna på elmarknaden som diskuteras (se avsnitt 11.5) 11.4 Branschöverenskommelser på viktiga tjänsteområden Regeringens bedömning: De branschöverenskommelser som utarbetar tillsammans med branschorganisationer är ett viktigt medel för att tydliggöra konsumenternas rättigheter och skyldigheter. Skälen för regeringens bedömning: När det gäller tjänster och verksamheter som traditionellt har funnits på marknaden har leverantören och kunden/konsumenten ofta ingått ett individuellt avtal där rättigheter och skyldigheter bestämts. För att förbättra konsumenternas ställning och för att förtydliga vad som gäller har flera olika branschöverenskommelser tillkommit efter förhandlingar mellan /KO och olika branschorganisationer. KO har därtill tillsynsuppgifter enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. När det gäller allmännyttiga tjänster och särskilt tjänster som har utförts av offentliga organ har det dock framstått som främmande att diskutera i privaträttsliga termer. Av den tidigare genomgången framgår att merparten av de olika tjänsterna inom dessa områden regleras i speciallagstiftning. Det är därför ofta svårt för den enskilde konsumenten/medborgaren att få klarhet i vad som gäller i ett visst fall och hur man skall gå tillväga om man vill klaga. I sammanhanget bör nämnas ett närliggande och aktuellt exempel på vårdområdet. har träffat en överenskommelse med om avtalsvillkor m.m. för tandvård inom privattandvården. Överenskommelsen trädde i kraft och innehåller bestämmelser om marknadsföring, kallelse och samråd, information om priser och behandlingsalternativ, slutande av avtal och avbeställning, betalning, garantier, reklamationer och fel samt klagomål och tvisthantering. har åtagit sig att informera sina medlemmar om innehållet i överenskommelsen och att verka för att reglerna efterlevs. Överenskommelsen är enligt uppgift den första i sitt slag på vårdområdet. Det bör noteras att den beskrivna konstruktionen inte direkt grundar rättigheter och skyldigheter för den enskilde konsumenten, med mindre överenskommelsen görs till avtalsinnehåll i varje enskilt fall. Regeringen vill mot denna bakgrund uppmuntra det arbete som utför vad gäller utarbetande av branschöverenskommelser och liknande i samråd med företagen i syfte att tydliggöra konsumenternas rättigheter och skyldigheter. Detta arbete framstår som viktigt inte minst på de ovan beskrivna konkurrensutsatta marknaderna. 11.5 Förbättrad tillgång till information och vägledning på elområdet Regeringens bedömning: Inrättandet av ett branschfinansierat organ för information och vägledning på elområdet, med och som förebilder, skulle utgöra ett värdefullt komplement till den lokala konsumentvägledningen. Skälen för regeringens bedömning: Det finns mycket som talar för en utveckling av branschfinansierade organ för hantering av klagomål eller för information och vägledning för konsumenter. Exempel på befintliga sådana organ är och . Fördelen med sådana organ är att branscherna, som finansierar verksamheten, får ta ett eget ansvar för att skapa förtroende mellan sina marknadsaktörer och konsumenterna.