prop · GP0381 · 2001-12-14 00:00:00 — I det lagförslag projektgruppen lämnade i sin promemoria och i det lag- förslag som lagrådsremissen innehöll angavs i ett andra stycke till den i det föregående avsnittet föreslagna bestämmelsen att det vid en bedöm- ning av om en arbetsskada förelåg särskilt skulle beaktas fyra angivna Dessa omständigheter som inte avsågs ha någon inbör- des rangordning skulle enligt lagrådsremissens förslag vara: 1.om det i den försäkrades arbetsmiljö har funnits någon faktor som kan ge upphov till en sådan skada som han eller hon har, 2.hur länge, hur ofta och hur intensivt den försäkrade har varit utsatt för skadlig inverkan i arbetet, 3.om den försäkrade med hänsyn till sitt fysiska och psykiska tillstånd har varit sårbar för den skadliga inverkan, samt 4.om och i vilken mån den försäkrade utom arbetet har varit utsatt för skadliga faktorer som kan ge upphov till en sådan skada som han eller Projektgruppens lagförslag överensstämde i denna del i princip med lagrådsremissens förutom att där föreslogs att den första omständigheten som skulle beaktas vid bedömningen av om det föreligger en arbetsskada skulle vara om det i den försäkrades arbetsmiljö har förekommit en fak- tor som enligt vetenskap och beprövad erfarenhet kan ge upphov till en sådan skada som han eller hon har. Förslaget mötte i denna del stark re- misskritik från framför allt instanser med medicinsk kompetens. Ut- trycket enligt vetenskap och beprövad erfarenhet var enligt kritiken allt- för vagt och var ägnat att leda till en större osäkerhet vid bedömningar av medicinska underlag då det kunde ge intrycket av att något annat än vetenskapligt förankrade uppfattningar i frågor med medicinska orsaks- samband skulle kunna accepteras. De krav som bör ställas på medicinska underlag vid en arbetsskadeprövning har behandlats i avsnitt 4.3.2. Lagrådet har förordat att den reglering med fyra i lagtexten angivna omständigheter som särskilt skall beaktas vid arbetsskadebedömningen utgår. Enligt Lagrådets uppfattning är en sådan reglering behäftad med sådana svagheter i lagtekniskt avseende att den inte bör godtas. Behovet av ifrågavarande reglering måste vidare enligt Lagrådet anses starkt be- gränsat. Lagrådets kritik mot att ange de nämnda punkterna i lagtexten går bland annat ut på att dessa avser förhållanden som tämligen självklart kan aktualiseras och i förekommande fall också lär göra det vid en kon- kret arbetsskadeprövning. Lagrådet har särskilt påpekat beträffande punkterna 2 och 4 att det inte är troligt att de skulle vara behövliga för att klargöra hur prövningen enligt den föreslagna bestämmelsens första stycke skall ske. Regeringen, som redan i lagrådsremissen framhöll att det i lagtexten angivna punkterna inte avsåg att tillföra något nytt i för- hållande till nuvarande praxis, kan dela denna bedömning. Beträffande punkten 1 har Lagrådet angett att bestämmelsen endast ut- trycker en given utgångspunkt för varje arbetsskadeprövning, i vart fall om den avser annat än olycksfall och är mera komplicerad. Lagrådet har vidare pekat på problemet att punkten motivledes i lagrådsremissen an- setts inrymma ett beviskrav utan att så uttryckligen angetts i bestämmel- sen. Som Lagrådet konstaterat i sitt yttrande innebär det i det föregående avsnittet föreslagna beviskravet vid prövning av arbetsskador att detta ligger på en nivå motsvarande den som vid tillämpning av lagstiftningen enligt utbildad praxis gällde när frågan om skadlig inverkan prövades. När det gäller frågan om värdet av denna äldre praxis måste enligt regeringens mening ställningstaganden ur denna praxis granskas med stor noggrannhet och användas med urskillning om de åberopas till Prop. 2001/02:81 stöd för bedömningar på grundval av nya regler. En del av dessa äldre avgöranden bör å andra sidan, som Lagrådet anfört, även med beaktande av att det i vissa hänseenden har gjorts mediciskt-vetenskapliga framsteg, inte anses försumbara när vägledning söks för bedömningar som skall göras på likartad legal grund som . Ett alternativ till den föreslagna punkten 1 skulle kunna vara att den behålls som en separat regel och tillförs ett uttryckligt beviskrav. Som Lagrådet framfört skulle man emellertid då inte uppnå avsedd frigörelse från hittillsvarande prövning i två led. Vad gäller behovet av de nu aktuella punkterna kan det enligt Lagrådet finnas visst fog för den i punkt 3 om beaktande av den försäkrades eventuella särskilda sårbarhet för skadlig inverkan. Detta skulle enligt Lagrådet i så fall kunna motiveras med hänsyn till den oklarhet som tidi- gare har funnits i frågan om vilket genomslag som bör ges särskilt be- träffande skadlig inverkan åt principen om att en person är försäkrad i befintligt skick. I annan riktning talar enligt Lagrådet att behovet bör minska när prövningen företas samlat i ett led enligt förslaget. Regeringen har tidigare konstaterat (avsnitt 4.3.1) att en person liksom bör vara försäkrad i så kallat befintligt skick. I detta ligger att ar- betsskadeprövningen alltid bör göras med beaktande av till exempel den försäkrades kön, ålder och sjukdomsanlag. Dessa individuella förhållan- den skall således beaktas även såvitt gäller frågan om en viss faktor i den försäkrades arbete kan ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har. Det väsentliga är nämligen om den aktuella faktorn kan ge upphov till skada hos just den försäkrade. Därefter är det lika viktigt att fråga sig om skadan har påverkats eller förvärrats av sådana individuella omstän- digheter. Emellertid finns det en gräns för hur långt principen kan hävdas i dessa fall. Faktorer i arbetet som rent allmänt inte kan anses som skad- liga bör inte heller för en extremt känslig person kunna anses utgöra skadlig inverkan. Detta får dock inte leda till att en sällsynt skada auto- matiskt leder till att en person klassas som extremt känslig. Mot bakgrund av Lagrådets uppfattning att en reglering av vilka om- ständigheter som särskilt skall beaktas vid arbetsskadeprövningar har så starka lagtekniska svagheter att den inte bör godtas och med beaktande av att angivandet av dessa omständigheter i lagtexten inte avsett att ut- göra annat än hjälpregler baserade på nuvarande praxis, anser regeringen att någon sådan reglering inte bör ske. 4.3.4Skador av psykisk eller psykosomatisk natur Regeringens förslag: Lagens undantag från arbetsskadebegreppet vad avser psykiska eller psykosomatiska sjukdomar skall inte längre om- fatta arbetstvister i form av rättsliga tvister. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens i den nu föreslagna delen. Promemorian innehöll även ett förslag om att ifrågava- rande undantagsbestämmelse skulle innehålla en bevisregel. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller kom- menterar inte förslaget. akademikers centralorganisation avstyrker förslaget. Arbets- miljöverket anser att samtliga undantagssituationer i lagen bör utgå. Skälen för regeringens förslag: Av projektgruppens i promemorian redovisade enkät om tillämpningen av bevisregel som tillställts läkare framgår att många läkare som svarat anser att arbetsskadeförsäk- ringslagstiftningen täcker psykiska och psykosomatiska skador i alltför begränsad utsträckning. Flera förklaringar kan finnas till detta. Ord står ofta mot ord i utredningar i fråga om psykiska och psykosomatiska ska- dor är orsakade av arbete eller inte. Det är vidare inte alltid som det finns något på vetenskap eller erfarenhet baserat belägg för att en viss faktor i arbetsmiljön kan orsaka den aktuella psykiska eller psykosomatiska ska- dan. Det generella arbetsskadebegreppet omfattar också skador av psykisk och psykosomatisk natur. När arbetsskadeförsäkringen infördes angavs i förarbetena i anslutning till 2 kap. 1 § LAF bl.a. följande om psykiska och psykosomatiska skador (prop. 1975/76:197). Som arbetsskada skulle inte anses en skada av psykisk eller psykosomatisk natur som var en följd av företagsnedläggelse, en arbetstvist, bristande uppskattning av den för- säkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskam- rater eller därmed jämförliga förhållanden. På inrådan av Lagrådet kom undantagen uttryckligen att anges i lagtexten i samband med lagänd- ringen 1993 (prop. 1992/93:20). föreslog i sitt betänkande (SOU 1998:37 s. 130 ff.) ett tillägg i 2 kap. 1 § LAF som syftade till att ovanstående undantagsbestämmelse inte skulle gälla om skadan hade sitt ursprung i trakasserier eller andra kränkningar av den försäkrade eller i andra liknande, påtagliga brister i arbetsmiljön. Tillägget skulle utgöra en kodifiering av vad som annars ändå gällde. Utredningen konstaterade att Försäkringsöverdomstolen mycket konsekvent hävdade att trakasserier och mobbning är en typ av skadlig inverkan som inte faller under undantagen. Något belägg för att det skett någon ändring i senare domstolspraxis kunde utredningen inte finna. Motivet till arbetsskadeutredningens förslag var att det framförts kritik av innebörd att försäkringskassorna använder undantagsbestämmelser slentrianmässigt och tolkar in även fall av mobbning och utfrysning. Remisskritiken var blandad, flera viktiga remissinstanser avstyrkte förslaget av lagtekniska skäl. Det generella arbetsskadebegreppet bör enligt regeringens mening alltjämt även inbegripa psykiska och psykosomatiska sjukdomar. Som konstaterade kan sådana sjukdomar betraktas som arbetsskada även när det uppkommit till följd av trakasserier och mobbning i enlighet med den rättspraxis som gäller på området. Projektgruppens lagförslag innehöll en bevisregel för tillämpningen av undantagsbestämmelsen som innebar att det skulle krävas övervägande skäl för att tillämpa undantaget. Avsikten med denna reglering var att begränsa tillämpningsområdet för undantagen från arbetsskadebegreppet i nu berört avseende. Även lagförslaget i lagrådsremissen innehöll en motsvarande bestämmelse. Lagrådet har emellertid ifrågasatt om resultatet av tillägget i bestäm- melsen blir den avsedda. Lagrådet har i detta avseende anfört att för till- lämpningen av undantagsregeln i nuvarande lydelse torde i avsaknad av någon till undantaget kopplad bevisregel krävas att det av utred- ningen i det särskilda fallet framgår att den psykiska eller psykosoma- Prop. 2001/02:81 tiska skadan orsakats av något sådant förhållande som nämns i bestäm- melsen, dvs. det förutsätts att ett förhållande som leder till undantag i princip skall vara styrkt. Om det i lagrådsremissen föreslagna tillägget in- fogas får det således enligt Lagrådet anses som en lättnad i lagens krav för att tillämpa undantaget och därmed en utvidgning av undantagets till- lämpningsområde. Mot denna bakgrund har Lagrådet avstyrkt att tilläg- get införs. Regeringen som delar lagrådets uppfattning föreslår därför ingen änd- ring i denna del. Härutöver bör i bestämmelsen inte längre göras ett uttryckligt undantag för arbetstvist i rättslig mening, eftersom en person som har en arbets- relaterad psykisk skada inte skall behöva avstå från att hävda sina an- språk rättsligt gentemot arbetsgivaren. Tvister på arbetet som inte faller in under begreppet arbetstvist i rättslig bemärkelse torde dock alltjämt täckas av bestämmelsens lydelse. Regeringens förslag: De nya bestämmelserna skall träda i kraft . Äldre bestämmelser skall fortsätta att gälla för arbetsska- dor som har inträffat före . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget har endast kommenterats av ett fåtal remissinstanser, varav och tillstyrker detsamma. Kammarrätten i och anser att bestämmelserna inte behöver träda i kraft innan nöd- vändiga organisationsförändringar har genomförts. och anser att de nya bestämmelserna av ad- ministrativa skäl bör träda ikraft . Tjänstemännens Central- organisation och Handikappförbundens Samarbetsorgan föreslår alter- ikraftträdandebestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Vid ändring av materiella bestäm- melser tillämpas vanligen den ordningen att äldre bestämmelser skall fortsätta att gälla för förhållanden som har inträffat före ikraftträdandet. Överfört på arbetsskadeförsäkringen innebär det att arbetsskador som har inträffat före ikraftträdandet skall bedömas enligt de regler som gällde då. Ett annat alternativ vore att låta de äldre bestämmelserna fortsätta att gälla endast beträffande ersättning för tid före ikraftträdandet. Inte minst av kostnadsskäl bör dock vid införandet av de nya bevisreglerna tilläm- pas den ordningen att äldre bestämmelser skall fortsätta att gälla för ska- dor som har inträffat före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. Det skulle dessutom medföra betydande administrativa problem om försäk- ringskassorna skulle behöva göra omprövning av skador som har inträffat före ikraftträdandet. Med den föreslagna ikraftträdanderegleringen kommer fall som skall prövas enligt de nya bestämmelserna sannolikt inte inkomma till försäk- ringskassorna i någon nämnvärd utsträckning förrän tidigast . De synpunkter som vissa remissinstanser och även Lagrådet gett uttryck för vad gäller behovet av att de nya reglerna bör träda i kraft först i sam- Prop. 2001/02:81 band med erforderliga administrativa bestämmelser väger därför enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt tungt för att skjuta upp en ange- lägen reformering av arbetsskadeförsäkringen. 5 Tidpunkt för prövning och beviljande Frågan om den tidpunkt när arbetsskadeärenden skall prövas och ersätt- ning utges har berörts på olika sätt i remissvar och andra inlagor. Det kan därför finnas anledning att behandla problemen kring dessa frågeställ- ningar. Sedan arbetsskadesjukpenningen i princip avskaffades 1993 prövas inte en anmälan om arbetsskada förrän förtidspension/sjukbidrag beviljas, arbetslivsinriktad rehabilitering i form av utbildning skall påbörjas och övriga förutsättningar för rätt till livränta är uppfyllda, den försäkrades arbetstid reduceras eller den försäkrade omplaceras eller byter arbete och får en sänkt in- Förtidspension/sjukbidrag kan beviljas när arbetsförmågan är nedsatt varaktigt eller för avsevärd tid. Arbetsskadelivränta kan beviljas först se- dan den sjukdom som har förorsakats av skadan har upphört, om arbets- förmågan är nedsatt. Detta innebär att det inte finns någon bestämd tidpunkt när arbetsska- delivränta skall prövas. Tidpunkten för prövning är beroende av vad som händer . Om den försäkrade inte påbörjar någon arbetslivsinriktad rehabilitering, utan är sjukskriven fram till det att sjukpenningen byts ut mot förtidspension/sjukbidrag, dröjer det som regel , och oftast mycket längre, innan arbetsskadeprövningen görs. Den som anmäler en arbetsskada men som, ibland efter medicinsk be- handling, kan återgå i arbete med oförändrad inkomst får aldrig sin an- mälan prövad som ett livränteärende. Den som sjukskrivning inte har återgått i förvärvsarbete skall normalt delta i en rehabiliterings- åtgärd. Om rehabilitering inte är aktuell bör den försäkrade ha beviljats eller vara aktuell för prövning av rätt till förtidspension/sjukbidrag. Detta innebär att när en arbetsskada är anmäld, och den försäkrade inte kan återgå i arbete, bör det i normalfallet göras en prövning av rätten till livränta efter som längst . Verkligheten är dock att det ofta tar innan frågan prövas. Anledningen är att rehabilitering eller förtidspensionsprövning oftast blir aktuell betydligt . Det kan bero på att brister i sitt samordningsansvar och inte utreder rehabiliteringsbehov tidigt i sjukfallet, har långa handläggningstider för pensionspröv- ningar, sjukvården har långa väntetider för medicinska behandlingar och be- dömningar eller regelsystemet är otydligt. Att sjukskrivningsperioden blir lång kan bero på en kombination av nu nämnda faktorer, men det finns givetvis också fall där det inte går att på- verka att det tar innan det är möjligt att avgöra om en person kan återgå i sitt tidigare eller likvärdigt arbete. Detta är fallet när personen inte är medicinskt färdigutredd, dvs. när det inte går att ta ställning till om det är aktuellt med återgång i arbete, rehabilitering, sjukbidrag eller förtidspension. Det behöver varken bero på brister inom sjukvården eller hos . Medicinska utredningar och behandlingar kan pågå utan att det går att uttala sig om vart de leder förrän de har avslutats. En annan orsak till att prövningen av rätten till arbetsskadeersättning ibland dröjer alltför länge eller helt uteblir kan bero på otydliga regler i lagen om arbetsskadeförsäkring, LAF, något som , , påtalat i rapporten ändamål och funk- tion, RFV anser 2001:3. Regeringen kommer därför att föreslå vissa för- ändringar med syfte att undanröja dessa brister. Regeringen anser att ett förtydligande av reglerna i LAF ökar förutsättningarna för den som har anmält en arbetsskada att få denna prövad . Att pröva arbetsskadeärenden tidigare, i syfte att ge arbetsskadeersätt- ning som motsvarar av inkomsten redan under sjukpenning- tid arbetsskadesjukpenning, skulle medföra ökade försäkringskostna- der. Ersättning vid sjukdom utges med i princip av inkomsten. För stora delar av arbetsmarknaden gäller därutöver att ersättning mot- svarande av inkomsten utbetalas med stöd av av- talsförsäkringar upp till sjukskrivning. Ersättningen uppgår där- med till av inkomsten och motsvarar således inte fullt ut den ersättningsnivå som arbetsskadesjukpenningen medförde. Förutom ökade försäkringskostnader skulle återinförandet av arbets- skadesjukpenning även medföra en väsentligt ökad administration. Ar- betsskador skulle då komma att prövas oavsett om skadan blir bestående eller inte. Arbetsskadeärenden ställer höga krav på utredning och be- dömning och är därför resurskrävande. Det är svårt att bedöma hur många nya ärenden som skulle tillkomma om arbetsskadesjukpenning in- fördes. Det skulle uppskattningsvis kunna innebära cirka 75 000 nya ärenden . Som jämförelse kan nämnas att styckekostnaden för en fullständig livränteprövning uppgår till . Om arbetsskadesjukpenning infördes skulle det dessutom i många fall innebära att ersättningen skulle komma att betalas ut retroaktivt. Därmed måste arbetsskadesjukpenningen samordnas med redan utbetald sjukpen- ning. Detta skulle kräva förhållandevis omfattande beräkningar i varje enskilt fall, eftersom underlaget för den sjukpenninggrundande inkoms- ten numera är olika för sjukpenning respektive arbetsskadeersättning. Försäkringskassorna är redan hårt belastade med ärenden rörande sjuk- penning. De långa sjukskrivningarna fortsätter att öka och för vissa ål- dersgrupper ökar även de kortare sjukskrivningarna. Ytterligare kostna- der för sjukperioden i form av ersättning eller administrativa kostnader är inte försvarbara med hänsyn till utvecklingen inom området. En annan aspekt av tidigare prövning av arbetsskador är att prövningen skall göras för att den försäkrade skall få bekräftat att sjukdomen/skadan har orsakats av arbetet utan att rätt till ersättning prövas. , när arbetsskadesjukpenning fortfarande utgavs, fanns en samordningstid för ersättning enligt lagen om allmän försäkring, AFL och LAF. Samord- ningstiden innebar att i ett skadefall utgavs sjukpenning enligt AFL. Därefter prövades rätten till arbetsskadesjuk- penning enligt LAF. Även vid tidig prövning av arbetsskadeärenden, en- bart för att fastställa orsak till skadan, skulle det vara nödvändigt att ha en relativt lång samordningstid. I annat fall skulle försäkringskassorna få ett ohanterligt stort antal ärenden att pröva. Den samordningstid som gällde skulle kunna vara en modell för samordningstid även vid prövning för att fastställa skadeorsak. En prövning efter exempelvis 180 dagars sjukskrivning kan dock i vissa fall motverka återgång i ar- bete. Det kan då finnas ett intresse hos den enskilde som har anmält ar- betsskada att sjukfallet varar minst . Han eller hon skulle då kunna få sin arbetsskada prövad. Mot en sådan ordning talar också att det finns skador som inte är möjliga att bedöma medicinskt så tidigt som ef- ter . Det måste också understrykas att en prövning en- dast skulle avse ett ställningstagande till arbetsskadan vid denna tid- punkt. Om beslutar att godkänna arbetsskadan , skulle ställningstagandet endast avse förhållandet vid 180:de dagen. Om den försäkrade sedan begär livränta på grund av att han eller hon skall beviljas förtidspension, måste det göras en ny fullständig sakprövning av rätten till livränta. Prövningen skulle då avse förhållandet som förtidspensionen beviljas. Situa- tionen blir motsvarande om man tidigt beslutar om tidsbegränsad ersätt- ning, t.ex. arbetsskadesjukpenning, innan skadans långsiktiga effekter egentligen kan bedömas, för att senare ta ställning till livränta för den be- stående nedsättningen av förvärvsförmågan. Det är inte ovanligt, till ex- empel vid de s.k. försämringstillstånden, att det finns en skadlig inverkan och ett samband , men att den bestående nedsättningen inte bedöms bero på skadliga faktorer i arbetet utan på grundsjukdomen. Detta kan innebära att en försäkrad får beslut om godkänd arbetsskada . Detta beslut kan av den försäkrade uppfattas som ett bindande beslut för framtiden med en självklar rätt till livränta. Ett senare beslut om att rätt till livränta inte föreligger med motiveringen att den bestående nedsättningen inte är en följd av arbetsskadan, dvs. att samband inte längre föreligger, kommer självfallet att uppfattas som ne- gativt och är mycket svårt att förklara för den enskilde. En tidigareläggning av arbetsskadeprövningen för att bekräfta samband mellan skadan och arbetet medför förhållandevis höga administrationskostnader. Hur många ärenden som skulle komma att bedömas är svårt att uppskatta. En sammantagen bedömning av värdet för den enskilde att få ett beslut från om skadeorsak, satt i relation till de negativa ef- fekter ett sådant system medför, är att en återgång till en ordning lik- nande den som gällde inte är motiverad. Trots detta är reger- ingens ambition att arbetsskadeärenden skall handläggas tidigare än vad som i många fall nu sker. Regeringen anser att de föreslagna lagändring- arna som behandlas i avsnitt 5.2 och 5.3, tillsammans med en väsentlig Prop. 2001/02:81 omläggning av administrationen, kommer att leda till en tidigare bedöm- ning av arbetsskadeärenden. Ett alternativ till fast prövningstidpunkt, i den mening som behandlats i detta avsnitt, skulle kunna vara det som föreslagits av utredningen lingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (HpH). I sin delrapport har HpH presenterat huvuddragen till ett förslag om att sjukpen- ningrätten skall prövas särskilt sjukskrivning. Tanken är att sjukpenning endast i undantagsfall skall lämnas än i en sjukperiod. skall vid prövningen för- vissa sig om att aktiv rehabilitering planeras eller pågår i de fall där inte en medicinskt motiverad sjukskrivning är uttryckligen den mest adekvata och för patienten bästa behandlingsmetoden. Vid en sådan prövning som HpH har skisserat kan det vara naturligt att också ta ställning till den för- säkrades krav på ersättning från arbetsskadeförsäkringen. En fördel med det skisserade förslaget är att alla försäkrade som varit sjukskrivna behandlas lika, eftersom en prövning avses göras oavsett orsaken till sjukskrivningen. Utredningsförslaget är dock inte tillräckligt genom- arbetat för att kunna ligga till grund för lagstiftning . Regeringen förut- sätter att ett mer i detalj utarbetat förslag presenteras i HpH:s slutbetän- kande . I avvaktan på detta och på den efterföljande bered- ningen, och mot bakgrund av det som anförts ovan, föreslår regeringen nu inte någon regel om särskild prövningstidpunkt för anspråk på arbets- skadeersättning. Förslagen i denna proposition begränsas därför till andra förändringar som kan svara mot de berättigade kraven på effektivisering av arbetsska- dehandläggningen. har i sin rapport försäkringen ändamål och funktion lyft fram flera områden inom vilka förändringar kan leda till att anspråk på arbetsskadeersättningar kan prö- vas tidigare än vad som sker .