prop · GP031d30 · 2001-09-20 00:00:00 — Antalet arbetade timmar föll dock endast ungefär hälften så mycket. Nedgången i antal anställda och arbetade timmar beror bl.a. på bolagiseringar och att verksamhet som tidigare bedrevs i egen regi nu läggs ut på entreprenad. Skillnaden i nedgång mellan antalet anställda och antalet arbetade timmar förklaras av att deltidsarbetande ökade sin arbetstid som sjukfrånvaron sjönk . som antalet arbetade timmar sjönk var den kommunala konsumtionen i stort sett oförändrad. Att antalet arbetade timmar sjönk vid oförändrad konsumtion beror på att kommuner i allt större utsträckning köper tjänster som de tidigare producerade i egen regi. av förbättrades de kommunala finanserna och den kommunala konsumtionen började återigen stiga. Diagram 11.2 Den kommunala sektorns konsumtion och sysselsättning 19902004 Index 1990=100, konsumtion i fasta priser Konsumtions, exkl. läkemedel Anm: är utgifterna för läkemedel en del av landstingens s.k. direktkonsumtion. För att inte överdriva den underliggande konsumtionsökningen redovisas en serie rensad från läkemedelskonsumtionen. var den kommunala konsumtionsvolymen, exkl. läkemedel, högre än nivå och prognoseras öka ytterligare med . Ökningen av konsumtionsvolymen återspeglas inte i en motsvarande ökning av antalet anställda eller antal arbetade timmar. Detta beror på fortsatta bolagiseringar samt att hela eller delar av verksamheter läggs ut på entreprenad. Antalet anställda steg i långsammare takt än antal arbetade timmar, trots att sjukfrånvaron åter ökade, vilket avspeglar en fortsatt förskjutning mot heltidsarbete. 2001/02:1 BILAGA 2 11.5Finanspolitiska mål och indikatorer Finanspolitiken befinner sig i balans i förhållan- Finanspolitikens centrala mål är att upprätthålla ett överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Syftet är att stärka den offentliga förmögenhetsställningen inför de demografiska förändringar som är förestående. Dessutom krävs en tillräckligt stor marginal så att gränsen för underskotten i EU:s inte skall hotas i en lågkonjunktur. Överskottsmålet kan ses som finanspolitikens ankare. Målet uppnåddes med god marginal. Efter krisen för de offentliga finanserna följde en nödvändig konsolideringsperiod. När nu konsolideringen är avklarad är det centrala målet att bibehålla långsiktigt stabila offentliga finanser, även i svaga konjunkturlägen. För att bedöma de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, samt effekterna på ekonomins aggregerade efterfrågan av förändringar i de offentliga finanserna används olika indikatorer. Indikatorer som på olika sätt beskriver finanspolitiken och den offentliga ekonomin är i första hand nödvändiga som underlag för de finanspolitiska besluten. Därutöver förbättras möjligheterna för extern analys av finanspolitiken. En hög grad av transparens i finanspolitiken ger även stöd för de penningpolitiska besluten och bidrar till en väl avvägd sammansättning av stabiliseringspolitiken. En indikator för överskottsmålet Överskottet i de offentliga finanserna påverkas av skatteintäkternas och vissa utgifters automatiska variationer över konjunkturcykeln. kan därför överskottet avvika från av BNP utan att det medelfristiga målet äventyras. I en högkonjunktur bör det redovisade saldot vara större än av BNP och i en lågkonjunktur kan det tillåtas bli lägre än . För att bedöma huruvida överskottsmålet uppfylls enskilda år används en indikator för det underliggande överskottet, justerat för tillfälliga effekter, som avspeglar överskottets strukturella nivå. I huvudsak utgörs de tillfälliga effekterna av konjunkturberoende variationer i skatter och utgifter men även engångseffekter av annan typ kan förekomma. Tillfälliga skatteintäkter och periodiseringseffekter i skatteuppbörden är exempel på sådana engångseffekter. de till det medelfristiga överskottsmålet när det strukturella överskottet i de offentliga finanserna ligger av BNP. Det centrala riktmärket för politiken enskilda år är således inte det faktiska överskottet utan det strukturella. Ett högre eller lägre strukturellt överskott kan dock vara nödvändigt om överskottet i utgångsläget starkt avviker från målet. I budgetpropositionen bedömdes så vara fallet . En snabb anpassning till målet ansågs medföra risker för en alltför stark stimulans av efterfrågan. Beräkningen av det cykliska justerade överskottet bygger på en bedömning av konjunkturläget, t.ex. genom det s.k. produktionsgapet samt på konjunkturlägets effekter på de offentliga finanserna. Produktionsgapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell produktion, uppskattas utifrån en sammantagen bedömning av en rad indikatorer för produktion, arbetsmarknad samt pris- och lönebildning. Olika beräkningar av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet visar att 1 procentenhets förändring av produktionsgapet påverkar det offentliga saldot med 0,7 till av BNP. Fi- nansdepartementets bedömning är att känsligheten i genomsnitt är av BNP. Budgetkänsligheten varierar dock mellan åren beroende på hur BNP:s komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De offentliga finanserna är exempelvis mer känsliga för en förändring i hushållens konsumtion, som utgör en viktig skattebas, än om konjunkturen drivs av den internationella efterfrågan genom en förändring av nettoexporten. Variationer i sysselsättningen har starkt genomslag på de offentliga finanserna. Strukturellt överskott i offentlig sektor 20012004 förväntas överskottet uppgå till av BNP, se tabell 11.8. Produktionsgapet uppskattas till av BNP, vilket innebär att den faktiska produktionen bedöms vara lägre än den potentiella produktionsnivån. Det förhållandevis stora gapet beror på den relativt svaga utvecklingen av BNP . Justerat för produktionsgapet uppgår överskottet till av BNP. Därav utgör emellertid periodiserings- och engångseffekter . Det strukturella saldot bedöms därför uppgå till av BNP. Efter de föreslagna skattesänkningarna för beräknas överskottet i de offentliga finanserna uppgå till på av BNP. bedöms ett betydande produktionsgap återstå. Det cykliskt justerade överskottet kan beräknas till av BNP. Den ofullständiga periodiseringen av skatteinkomsterna leder till att det strukturella överskottet blir marginellt svagare än det cykliskt justerade överskottet. Det strukturella saldot uppgår till av BNP, vilket innebär att det återstår en god marginal till det medelfristiga målet även efter de föreslagna skattesänkningarna. 2003 prognoseras överskottet till av BNP och 2004 till av BNP. Produktionsgapet sluts gradvis, men det strukturella saldot beräknas även dessa år överstiga det medelfristiga målet. Uppskattningen av den potentiella produktionens nivå är osäker. Om den potentiella produktionsnivån antas vara lägre skulle det innebära att den faktiska produktionen når den potentiella nivån . Med detta antagande, men med samma förutsättningar i övrigt, skulle det strukturella överskottet beräknas till . Det strukturella saldot skulle således ligga i linje med målen för båda åren även med en mer pessimistisk bedömning av den potentiella produktionsnivån. bedöms det strukturella överskottet till . Det långsiktiga målet skulle således underskridas trots att det redovisade saldot överskrider av BNP. Tabell 11.8 Strukturellt överskott i offentlig sektor En indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan Efterfrågan i den privata sektorn påverkas av förändringar i de offentliga finanserna. Ett minskande överskott innebär att skatter och avgifter ökar långsammare än de offentliga utgifterna. Därmed ökar inkomsttillväxten i hushåll och företag. Av flera skäl är dock effekterna på efterfrågan svårbedömda. Hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagerar olika på finans- 2001/02:1 BILAGA 2 En viktig fråga är om efterfrågan påverkas när regeländringar beslutas eller när de träder i kraft. Merparten av de beslut som påverkar statliga inkomster och utgifter offentliggörs i budgetpropositionerna , dvs. Ofta aviseras reformer ännu längre i förväg. Ef- fekterna kan också variera med konjunkturläget och med graden av trovärdighet för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga med sina utgiftsbeslut om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Den årsvisa förändringen av det offentliga sparandet utgör av dessa skäl endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan. Det offentliga sparandets förändring mellan åren kan fördelas på tre komponenter: Den diskretionära komponenten i finanspolitiken består av aktiva beslut om skatter och utgifter i den statliga budgeten. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade förändringar av de statliga inkomsterna och utgifterna redovisas i kapitel 4 i budgetpropositionen. Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattas. Om tillväxten i ekonomin överstiger den trendmässiga tillväxten förstärks de offentliga finanserna. Därmed dämpas inkomsttillväxten i den privata sektorn, vilket bidrar till att begränsa ökningen av den inhemska efterfrågan och minskar risken för överhettning i ekonomin. Omvänt stimuleras ekonomin när tillväxten är lägre än den trendmässiga. De offentliga finansernas s.k. automatiska stabilisatorer ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. Höga skatte- och utgiftskvoter i medför att de automatiska stabilisatorerna är höga jämfört med flertalet andra länder, vilket innebär att de offentliga finanserna har en jämförelsevis starkt dämpande effekt på konjunktursvängningarna. Det gäller i såväl högsom lågkonjunktur. Den föreliggande makroekonomiska prognosen innebär att BNP växer snabbare än den potentiella tillväxten . 2001/02:1 BILAGA 2 rerna ger därför positiva bidrag till det offentliga sparandets förändring under dessa år. I beräkningarna antas att en förändring av produktionsgapet påverkar det offentliga sparandet av BNP. Utöver den diskretionära finanspolitiken och de automatiska stabilisatorerna påverkas de offentliga finanserna av ett antal andra faktorer. Tillväxtens sammansättning och nationalräkenskapernas ofullständiga periodisering av skatterna kan få betydande effekter på det redovisade offentliga sparandet enskilda år, se avsnitt 11.1. Kapitalinkomster och ränteutgifter påverkas av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder samt av ränteläget. Transfereringsutgifterna påverkas av volymförändringar utan direkt samband med den ekonomiska konjunkturen, t.ex. den demografiska utvecklingen. I tabell 11.9 redovisas det offentliga sparandets förändring åren 20002004. Av tabellen framgår att den diskretionära finanspolitiken hade en expansiv effekt på ekonomin . De skattesänkningar och utgiftsreformer som genomfördes motsvarade av BNP. Den expansiva effekten motverkades emellertid av de automatiska stabilisatorerna, vilka gav upphov till en åtstramande effekt. Övriga faktorer bidrog till att den sammantagna effekten på ekonomin från de offentliga finanserna blev relativ kraftigt åtstramande. De offentliga kapitalinkomsterna, netto, förstärktes genom minskade ränteutgifter. Därtill innebar en ökad löneandel och kraftigt ökande reavinster en mycket stark ökning av skattebetalningarna från hushållen. Enbart periodiseringseffekten motsvarar en förstärkning av de offentliga finanserna av BNP. är den diskretionära finanspolitiken fortfarande expansiv och en viss stimulans uppkommer även genom de automatiska stabilisatorerna till följd av den svaga tillväxten. Liksom ger emellertid övriga saldopåverkande faktorer en åtstramande effekt. Periodiseringeffekter i skatteuppbörden förstärker de offentliga finanserna kraftigt . De offentliga kapitalinkomsterna netto förstärks även genom minskade ränteutgifter. Företagens tillfälliga inbetalning av skatt till följd av utdelade medel från försäkringsbolaget (f.d. SPP) är ytterligare en faktor. Den sammantagna effekten på ekonomin av den offentliga sektorns sparandet blir i det närmaste neutral trots den diskretionära politikens expansiva inriktning. Tabell 11.9 Indikator för effekter på efterfrågan Förändring i procent av BNP bedöms de offentliga finanserna ge en stark stimulans till efterfrågan. Den diskretionära finanspolitiken bidrar av BNP. Övriga faktorer beräknas ge en stimulans. I huvudsak är det nedgången i reavinsterna som med fördröjning försvagar skatteintäkterna 2002 och dessutom gav inbetalningarna från företagen till följd av utdelade medel från en tillfällig uppgång i skatteintäkterna som inte upprepas 2002. Som understrukits ovan skall förändringen i det finansiella sparandet endast ses som en grov indikator på effekten på efterfrågan. Skattesänkningar och transfereringar riktade mot hushållen påverkar direkt de disponibla inkomsterna. Därmed stimuleras konsumtionen. beräknas skattesänkningar och utgiftsreformer sammantaget öka de disponibla inkomsterna av BNP. Som framgick av föregående avsnitt bedöms det strukturella överskottet överstiga saldomålet såväl 2001 som 2002. Den finanspolitiska stimulansen 2002 sker således inom ramen för långsiktigt hållbara offentliga finanser. Mot denna bakgrund bedöms finanspolitiken vara väl avvägd i det konjunkturläge som förutses. Den svaga utvecklingen innebär att det bedöms finnas lediga resurser i ekonomin. med historiskt låga nivåer för hushållens sparkvot, med hög grad av lånefinansiering av investeringar i bilar och andra sällanköpsvaror, förutses sparkvoten återgå till en högre nivå, vil- 2001/02:1 BILAGA 2 ket har en åtstramande effekt på efterfrågan i ekonomin. Ökningen av hushållssparandet riskerar att förstärkas av ökad osäkerhet om framtida sysselsättning och inkomster och av minskande förmögenhetsvärden till följd av nedgången på aktiebörsen . Den finanspolitiska stimulansen dämpar hushållens osäkerhet om inkomstutvecklingen. föreslagna reformer med ikraftträdande och 2004 uppgår till 0,5 respektive av BNP. Redovisningen av skatter i nationalräkenskaperna I nationalräkenskaperna redovisas skatterna i princip till som de debiteras. Det innebär att skatteinkomsterna i nationalräkenskaperna i de flesta fall periodiseras till det år då inkomsten och skattskyldigheten uppstår. Be- träffande hushållens och bolagens skatter sker en preliminär debitering under inkomståret medan den slutliga skatten debiteras (fastställs) vid taxeringen året efter inkomståret. I nationalräkenskaperna redovisas för inkomståret de preliminärt debiterade skatterna plus/minus skillnaden mellan de slutligt fastställda skatterna avseende föregående års inkomster och preliminärskatterna föregående år. Denna skillnad (över- eller underuttag av skatt) redovisas på det år taxeringen sker och skatten fastställs, oberoende av när betalningen av den kvarstående eller den överskjutande skatten sker. Skillnaden mellan slutliga och preliminära skatter uppstår främst till följd av skatter på inkomster som inte preliminärbeskattas. För hushållens del gäller det främst realisationsvinster samt skatt på fastigheter och förmögenheter. Bolagens preliminärskatt för inkomståret baseras på den fastställda skatten . Stora förändringar av bolagens vinster påverkar därför skatteinkomsterna med fördröjning. Skillnaden mellan den slutliga skatten och preliminärskatten för ett inkomstår kan variera kraftigt. En ökning av reavinster och bolagsvinster leder till att de därav följande skatteintäkterna redovisas i nationalräkenskaperna året efter inkomståret. Dessa periodiseringseffekter har stor betydelse för de redovisade skatterna och därmed det finansiella sparandet för perioden 2001. Den uppgång i reavinster och bolagsvinster som skedde 1999 och 2000 leder till ökade skatteinkomster och 2001 i nationalräkenskapernas redovisning. Den nedgång i reavinster och bolagsvinster som väntas ske medför på motsvarande sätt att skatteinkomsterna faller 2002. Av tabell 11.2 framgår att de höga redovisade skatteinkomsterna motsvaras av relativt låga skatteinkomster i förhållande till de periodiserade skatterna under och då särskilt . 2001/02:1 BILAGA 2 Osäkerheten i bedömningen av den framtida konjunkturutvecklingen är stor. Det är svårt att avgöra hur djup och långvarig konjunkturavmattningen i omvärlden, liksom i , kommer att bli. Den snabba avmattningen i , i vissa av EU-länderna och den svaga utvecklingen i bland annat , är oroväckande. Utvecklingen inom IKT-sektorn, som är betydelsefull för tillväxten i , har varit särskilt svag och bedömningen av den framtida utvecklingen inom denna sektor utgör ett stort osäkerhetsmoment i prognosen. Förutsättningarna för en återhämtning i konjunkturen är dock goda, vilket beskrivs i kapitel . Osäkerheten är emellertid betydande och det finns ännu inga tydliga tecken på en vändning vare sig i viktigaste handelsländer eller i . Försvagningen av konjunkturen har ännu inte satt några tydliga spår i utvecklingen på arbetsmarknaden. Sysselsättningen, mätt i antal personer, har fortsatt att utvecklas förhållandevis starkt . Antalet lediga platser har heller inte minskat nämnvärt även om de inte fortsatt att öka lika starkt som . Enligt KI:s barometrar planerar företagen att anställa färre personer framöver men de redovisar inte några planer på drastiska neddragningar av personalstyrkan. Kan sysselsättningen upprätthållas på en hög nivå blir sannolikt konjunkturförsvagningen inte så djup. Bedömningarna av den långsiktigt hållbara tillväxttakten och av var i förhållande till ett normalt resursutnyttjande ekonomin befinner sig , är också behäftade med stor osäkerhet. För att ge en bild av osäkerheten i bedömningarna och illustrera effekterna på de offentliga finanserna om ekonomin utvecklas annorlunda än i det s.k. basalternativet, som presenteras i avsnitt 111, redovisas i detta avsnitt två alternativa scenarier. I det ena scenariot, lågtillväxtalternativet, antas den nuvarande konjunkturavmattningen bli mer utdragen än i basalternativet. I det andra, högtillväxtalternativet, fortsätter den starka expansionsfas som svensk ekonomi varit inne i . Den nuvarande avmattningen antas i detta scenario vara högst tillfällig. I sina huvuddrag liknar dessa scenarier de låg- och högtillväxtalternativ som presenterades ekonomiska vårproposition. har dock bl.a. tagits till de åtgärder som presenteras i denna proposition. Tabell 12.1 Nyckeltal, basalternativet BNP, proc. ningsgrad, 2064 år2 Timlön, proc. sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen 3Exklusive effekten av att överfördes från kommunsektorn till hushållssektorn i nationalräkenskaperna. Inklusive denna effekt är utvecklingstalet för . Källor: , och I basalternativet faller tillväxttakten från till . förutses konjunkturen vända uppåt igen och tillväxten blir starkare. Avmattningen av konjunkturen innebär att resursutnyttjandet minskar och det s.k. BNP- gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, ökar . Resursutnyttjandet bedöms även vara lägre än normalt , dvs. BNP-gapet är negativt. frigörs resurser i ekonomin i samband med att antalet personer i olika utbildningssatsningar successivt minskar. Det negativa BNP-gapet och de frigjorda resurserna gör att BNP antas kunna växa respektive , vilket totalt sett är mer än vad som bedöms vara en långsiktigt hållbar tillväxttakt. BNP-gapet antas därmed slutas . Den öppna arbetslösheten beräknas ligga på och den reguljära sysselsättningsgraden bland personer i åldrarna , är , vilket är lägre än regeringens sysselsättningsmål. Säkerhetsmarginalerna till såväl saldomålet som utgiftstaket är små. I lågtillväxtalternativet antas BNP-tillväxten bli svagare än i basalternativet åren 2001 och 2002, vilket innebär att resursutnyttjandet är läg- re och BNP-gapet större än 2002. inleds en återhämtning som fortsätter . Djupet i konjunkturnedgången åren 2001 och 2002 innebär dock att återhämtningsfasen inte är avslutad utan BNP kan stiga snabbare än den trendmässiga tillväxttakten även , utan att överhettningsproblem uppstår. I högtillväxtalternativet beräknas BNP- tillväxten vara högre än i basalternativet åren 20022004. Arbetsmarknaden antas fungera bättre än vad som förutses i basalternativet och regeringens sysselsättningsmål uppnås , utan att ekonomin överhettas. I lågtillväxtalternativet antas den internationella lågkonjunkturen bli mer utdragen. BNP- tillväxten blir och svagare än i basalternativet i ett flertal länder. Den starka produktivitetstillväxten i framför allt antas också vara av mer tillfällig art i detta alternativ och innebär endast delvis en varaktigt högre produktivitetstillväxt. gjorda bedömningar om ny ekonomi och av den potentiella tillväxttakten i och andra regioner, antas således ha varit alltför optimistiska. Den svagare konjunkturen innebär bland annat att börskurserna världen över utvecklas sämre än i basalternativet. De negativa effekterna av konjunkturförsvagningen motverkas dock delvis av att såväl den amerikanska som den antas sänka styrräntan till som lägst respektive . vänder konjunkturen uppåt igen och centralbankerna antas därmed höja styrräntorna successivt under dessa år, för att ligga på samma nivå som i basalternativet. Den svenska ekonomin antas i detta scenario drabbas hårt av den internationella konjunkturförsvagningen. Världsmarknadstillväxten för svensk export, dvs. efterfrågan på importerade varor från exportmarknader, faller från till , för att öka till . Historiskt sett är det mycket låga tillväxttal och en sammanlagd nedjustering av världsmarknadstillväxten med jämfört med basalternativet. Exporten fortsätter därmed att utvecklas svagt och beräknas falla med , mätt som årsgenom- 2001/02:1 BILAGA 2 antas dock exporten öka något. Exporten utvecklas ännu svagare i förhållande till marknadstillväxten än i basalternativet. Det beror dels på att den svenska exporten innehåller en stor andel konjunkturkänsliga produkter, dels på att avmattningen i IKT-sektorn blir mer utdragen och att teleproduktexporten därmed fortsätter att utvecklas svagt. Även importen utvecklas visserligen svagare i lågtillväxtalternativet men nettobidraget från utrikeshandeln blir negativt både och , jämfört med ett visst positivt bidrag båda åren i basalternativet. Den försvagade industrikonjunkturen innebär också att investeringstillväxten bromsas upp kraftigare än i basalternativet och att investeringarna i industrin minskar . Även hushållens konsumtion antas växa i långsammare takt än i basalternativet. En sämre utvecklingen på arbetsmarknaden leder till en svagare inkomstutveckling och lägre börskurser försämrar hushållens förmögenhetssituation ytterligare, vilket dämpar hushållens tillförsikt och föranleder ett högre sparande. De skattesänkningar som föreslås i budgetpropositionen håller dock till viss del uppe konsumtionen . Eftersom finanspolitiken antas vara oförändrad i förhållande till basalternativet har utgångspunkten för lågtillväxtalternativet varit att den statliga konsumtionen utvecklas i linje med basalternativet. Den kommunala konsumtionen justeras dock ner, med hänsyn till balanskravet, till följd av den svagare utvecklingen av skattebaserna. Den utdragna konjunkturavmattningen medför att de senaste årens sysselsättningsuppgång bryts. faller sysselsättningen kraftigare än i basalternativet och antas antalet sysselsatta minska med , mätt som årsgenomsnitt. Sysselsättningen revideras dock inte ner lika kraftigt som BNP- tillväxten, vilket innebär att produktivitetstillväxten blir svagare än i basalternativet både och . Medelarbetstidsutvecklingen förutsätts dock vara densamma i båda alternativen. Till följd av den svaga sysselsättningsutvecklingen ökar den öppna arbetslösheten till .