prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — Historiska erfarenheter pekar på att det är svårt för en angripare att nå avgörande politiska eftergifter genom terrorbombningar eller andra åtgärder riktade mot befolkningen, i många fall riskerar man att i stället Prop. 2001/02:10 stärka motståndsviljan. Det kan dock inte uteslutas att beslutsfattare påverkas av hot om våld riktat mot civilbefolkningen, särskilt om det gäller nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel. Idén om att krigföringen bygger på någon form av asymmetri är inte ny utan har varit vägledande för krigföring under alla tider. Genom att undvika en motståndares starka sidor och i stället skapa egen styrkeöverlägsenhet ökar chanserna för framgång. Att anfalla med konventionella stridskrafter ter sig totalt omöjligt varför en motståndare till landet måste välja andra metoder för nå önskad effekt. Händelserna är ett exempel på detta. Begreppet asymmetri i detta sammanhang är ett tillstånd som uppstår när två förhållanden som är olika varandra möts. Det är olikheten som är asymmetrin, inte metoderna i sig. Det är möjligt att förutse var asymmetri kan uppstå beroende på var styrkan och svagheten finns i olika statsbildningar och den typ av försvars- och andra skyddsåtgärder som staten i fråga har vidtagit. Det primära målet för en motståndare behöver alltså inte vara att söka krig. Om syftet kan uppnås genom andra former av påtryckningar kan detta vara tillräckligt. Förmågan att hantera olika former av kriser och konflikter har mot denna bakgrund en stor betydelse. Vi kan inte utesluta att mer begränsade angrepp, med en rad olika påverkansmedel, skulle kunna riktas mot i samband med en kris som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. Syftet skulle kunna vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka agerande. Den tekniska infrastrukturen, som t.ex. elförsörjningen och telekommunikationer spelar således en allt viktigare roll för att kunna upprätthålla samhällets vitala funktioner. Sårbarheten i dessa system och de senaste årens informationstekniska utveckling har inneburit att även mindre intressegrupper, terrorister och ekonomiskt svagare stater får allt större möjligheter att påverka, oavsett var i världen dessa aktörer befinner sig. Detta förhållande innebär att motståndsförmågan blir alltmer beroende av samhällsutvecklingen och ökar risken för att en angripare med stora militära resurser väljer att i första hand rikta sina angrepp mot den civila infrastrukturen. Genom att slå ut civil infrastruktur minskas vår förmåga att göra motstånd utan att en direkt konfrontation har förekommit. Även denna typ av agerande kan få en asymmetrisk prägel, sedd ur ett militärt perspektiv. Krig och fred har under det behandlats som två tydligt urskiljbara förhållanden. Dagens förhållanden visar att det kommer att vara svårt att göra en klar avgränsning. Istället riskerar vi att hamna i en situation där händelser, som var för sig inte nödvändigtvis går att betrakta som krigshandlingar, utvecklas i en glidande skala där det är möjligt att avgöra vad som gäller. I ett sådant läge skapas en gråzon mellan krig och fred, och samhällets förmåga att hantera denna komplexa situation blir betydelsefull för vår motståndskraft. Osäkerheten kommer att vara stor. Är vårt land utsatt för ett angrepp? På vilket sätt och i så fall av vem eller vilka? Är det fråga om en stat eller en icke- statlig aktör? Frågorna känns igen från efterdyningarna av attacken mot och . Vårt samhälle måste kunna stå emot ett angrepp utfört av icke-statliga aktörer, som använder avancerade metoder och vapen lika väl som konventionella militära angrepp eller icke konventionella attacker från andra stater samt olika kombinationer av dessa. Befolkningens uppfattning om realismen i olika former av hot kan bli avgörande för hur den klarar att hantera dem. Osäkerheter om vad som inträffat eller oförmåga att på ett trovärdigt sätt förmedla information om inträffade händelser kan inverka menligt på befolkningens förtroende och bidra till att förvärra effekterna av händelseutvecklingen. ställer krav på en korrekt, saklig och snabb informationsgivning. Sammantaget innebär detta att samhällets robusthet, vår förmåga att hantera olika former av kriser och en grundläggande försvarsförmåga utgör viktiga delar av vår säkerhetspolitik. Det blir därför allt viktigare att utgå ifrån denna helhet i framtida planering inom totalförsvaret. Väpnat angrepp och hävdande av territoriell integritet Regeringen konstaterar att den grundläggande positiva säkerhetspolitiska Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot inte ter sig möjligt förutsatt att vi har en Denna bedömning har endast förändrats marginellt i den meningen att hotet nu ter sig något mer avlägset. Utvecklingen ger inte heller anledning att ändra bedömningen av det mer begränsade militära angrepp som ändå skulle kunna riktas mot i samband med en kris som utvecklas ur nuvarande Därför krävs att har beredskap och förmåga att möta sådana hot. Det måste alltid finnas en förmåga att hävda landets totalförsvar skall vid en krissituation i omvärlden successivt kunna höja beredskapen. kunna vidtas i ett längre tidsperspektiv mot förändrade hot. Anpassningsfilosofin blir här av central betydelse. Regeringen anser mot bakgrund av den internationella utvecklingen att den beslutade inriktningen att lägga relativt sett minskad vikt vid förmågan att möta väpnat angrepp bör ligga fast. säkerhetspolitiska läget bör utnyttjas för att driva på moderniseringen och den beslutade ominriktningen av försvaret. Även om en invasion med syfte att ockupera inom överskådlig tid inte ter sig möjligt att genomföra, utesluter detta dock inte riskerna för våld eller hot om våld och skadegörelse mot det svenska samhället eller mot betydande svenska intressen i omvärlden. Syftet skulle kunna vara att påverka agerande i någon internationell fråga eller konflikt där vi är involverade eller att på annat sätt nå fördelar med ett angrepp eller hot om angrepp mot eller kränkning av svensk suveränitet utan att för den skull behöva gå så långt som att ockupera hela eller delar infrastruktursystem kan ingå i en utveckling mot någon form av angrepp. Förmågan till analys av det säkerhetspolitiska läget i vår omvärld är avgörande för våra förutsättningar att identifiera angriparen och kunna utförts av enskilda, härledas till främmande makt. Om det handlar om brottslig verksamhet Prop. 2001/02:10 har de rättsvårdande myndigheterna det primära ansvaret för att hantera situationen, även om därvid också totalförsvarsresurser under vissa förutsättningar skall kunna utnyttjas. Rör det sig om angrepp från en främmande makt skall det mötas av vårt samlade totalförsvar. Oklarhet om vem som är angriparen, får inte inverka på förmågan att effektivt kunna utnyttja samhällets samlade resurser. På lång sikt går det inte att utesluta möjligheten av ett mer omfattande angrepp. Militärstrategiska förändringar och en ny generation av förband medför att ett sådant hot kommer att se annorlunda ut än det gjorde under det . Detta är ett grundläggande ingångsvärde i det långsiktiga anpassningstänkandet. Innan ett sådant hot kan bli verklighet måste det ske en försämring av det säkerhetspolitiska läget , vilket kommer att vara iakttagbart såväl i form av politiska som av militära förändringar av stor omfattning. Försvarspolitiken måste omfatta åtgärder för att vi skall kunna uppfatta och värdera sådana förändringar och skapa en grund för att vi på ett betryggande sätt skall kunna utveckla den egna försvarsförmågan i takt med hotande förändringar i omvärlden. 11.2.3Bidrag till fred och säkerhet i omvärlden Totalförsvarsresurserna skall kunna användas för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Detta sker genom att det inom totalförsvaret bedrivs verksamhet på det säkerhetsfrämjande området, samt genom att resurserna inom totalförsvaret används för fredsfrämjande och humanitära insatser. Säkerhetsfrämjande samarbete syftar till att upprätthålla respekten för mänskliga rättigheter, hantera motsättningar inom ramen för en internationell rättsordning och minska risken för att mellanstatliga eller inomstatliga konflikter skall uppstå. Sådant samarbete sker i första hand med andra än försvarsrelaterade medel. Men i samarbetet ingår också försvarsrelaterade åtgärder såsom förtroendeskapande åtgärder och rustningsbegränsning. Samarbetet omfattar också uppbyggnad av kompetens och förmåga för att i internationell samverkan kunna hantera lokala och regionala eventuellt uppkommande konflikter och kriser. Fredsfrämjande och humanitär verksamhet syftar till att i internationell samverkan hantera situationer då internationell fred och människors och samhällens säkerhet hotas. Säkerheten i närområdet är grundläggande för försvarsansträngningar. Det förtroendeskapande samarbetet är centralt härvidlag. Totalförsvarsresurser används för att bistå , och i uppbyggandet av det försvar som de, liksom varje oberoende nation, har rätt till. Genom ett aktivt deltagande med både militära och civila totalförsvarsresurser inom ramen för Partnerskap för fred bidrar till att stärka säkerheten i , bl.a. avseende räddningstjänst. verkar för att i ökad utsträckning involvera i det euroatlantiska säkerhetssamarbetet. Samarbetet med de nordiska länderna på säkerhets- och försvarsområdet har breddats och fördjupats. Verksamhet inom ramen för den europeiska konventionella rustningskontrollen, som t.ex. observationsflygningar i Prop. 2001/02:10 enlighet med Open eller militära inspektioner i enlighet med Wiendokumentet fyller en viktig förtroendeskapande funktion. deltar aktivt i uppbyggandet av en europeisk och en gemensam Uppbyggnaden av EU:s civila och militära krishanteringsförmåga sker i ett snabbt tempo och deltar aktivt i denna process. Regeringen har i tidigare propositioner lyft fram behovet av att stärka förmåga att bidra till europeisk krishantering. Med europeisk krishantering avses sådan krishantering som direkt berör freden och säkerheten i utan att för den skull enbart vara geografiskt begränsad till den europeiska kontinenten. Europeisk krishanteringsförmåga bör ses i ett bredare perspektiv än EU:s krishanteringsförmåga och innefatta samtliga säkerhets- organisationer. Utvecklingen av de militära resurser som har anmält till EU är en prioriterad uppgift för Försvarsmakten. Samma resurser är, helt eller delvis, även anmälda i register för FN- respektive Nato-ledda insatser. I takt med att försvaret internationaliseras kommer att kunna lämna ytterligare bidrag till den europeiska krishanteringsförmågan. prioritering av närområdet och förenas med ett fortsatt engagemang för den globala säkerheten. I dagens värld betyder gränser och avstånd mindre än . Det innebär att avsikt att ta sitt internationella ansvar och tillgodose svenska intressen, har sin tillämpning också i ett vidare geografiskt perspektiv. Globaliseringen och internationaliseringen ökar det ömsesidiga beroendet mellan länder. Det ömsesidiga beroendet är i grunden positivt för fred och säkerhet, men medför också en ny gemensam sårbarhet. Hot mot tekniska infrastruktursystem kan få mycket allvarliga konsekvenser och därmed ytterst också få en säkerhetspolitisk dignitet. Att bidra till fred och säkerhet i omvärlden innefattar därför i ökad utsträckning också att, i samverkan med andra, kunna möta gränsöverskridande IT-hot, samt skydda kritisk infrastruktur. Regeringen bedömer att ett betydande antal konflikter med allvarliga konsekvenser i och utanför det aktuella konfliktområdet kommer att förekomma även . Det medför att behovet av att gemensamt kunna hantera dessa kommer att vara stort . Bristande politisk vilja och samordning försvårar ofta möjligheten att hantera potentiella konflikter i ett tillräckligt tidigt skede för att förhindra en våldsspiral. Därtill finns fortfarande en stor brist på såväl militär som civil krishanteringsförmåga i men främst globalt. Internationell krishantering har genomgått en betydande utveckling sedan det slut, både beträffande antalet insatser samt svårighetsgraden i de uppgifter som det internationella samfundet åtar sig att genomföra. Detta har medfört att konfliktmiljön som regel är mer dynamisk, komplex och svårförutsägbar än vad som varit fallet, samt att spektrumet av de fredsfrämjande insatser som kan förutses har breddats. Erfarenheterna har bl.a. visat på svårigheten för FN att på egen hand genomföra omfattande och utdragna insatser av fredsframtvingande karaktär. Andra viktiga lärdomar har rört behovet av lämpliga och tillräckliga civila och militära resurser, att kunna samverka civilt och militärt, ett tydligt och flexibelt mandat för uppgiften, som kan komma Prop. 2001/02:10 att förändras med tiden, samt förmåga att snabbt komma på plats. Det är mot den bakgrunden av stor betydelse att det konfliktförebyggande arbetet och den civila krishanteringsförmågan fortsätter att utvecklas. Den svenska förmågan till internationella fredsfrämjande insatser bör präglas av flexibilitet, mångsidighet och en långtgående förmåga till anpassning av operationskonceptet. Svensk ambitionsnivå vad avser förmåga till fredsfrämjande insatser bör vara föremål för fortsatt utveckling inom beslutade ekonomiska ramar. Regeringen och har tidigare uttalat att alla operativa insatsförband i princip skall kunna användas för internationell verksamhet men att åtgärder för att utveckla den operativa förmågan till sådana insatser måste vidtas efter hand. Denna långsiktiga inriktning bör ligga fast. I detta avseende är det angeläget att beakta att anskaffning av nya materielsystem och vidareutveckling av befintliga bör ske så att lednings- och samverkansmöjligheter förbättras. Så långt som möjligt bör systemen göras så flexibla, operativt rörliga och modulärt uppbyggda att de kan användas för flera operativa uppgifter såväl nationellt som internationellt. Regeringen anser mot bakgrund av den internationella utvecklingen att inriktningen att prioritera totalförsvarsresursernas bidrag till fred och säkerhet i omvärlden bör ligga fast. Totalförsvarsresurserna skall utformas så att de effektivt kan användas både nationellt och internationellt. Den förmåga som vi successivt bygger upp har sin mest omedelbara och efterfrågade tillämpning i det internationella säkerhetssamarbetet. De militära och civila insatserna inom denna ram bidrar direkt till att hantera de dagsaktuella hoten mot säkerheten, och de svenska förbanden har visat god kompetens i det internationella samarbetet. får personalen handfasta och värdefulla erfarenheter av betydelse också för vår förmåga att försvara landet mot angrepp. 11.2.4Stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred Planeringen mot svåra påfrestningar på samhället i fred genomförs inom ramen för berörda departements och myndigheters reguljära planering. Enligt totalförsvarsbeslut skall totalförsvarsresurserna kunna användas för att stödja samhället vid svåra påfrestningar. Totalförsvars- resurserna utnyttjas också vid räddningstjänstinsatser. Särskilt Försvarsmakten har stora resurser som kan användas vid olika slag av fredstida kriser. Sådana resurser har haft stor betydelse vid de svåra situationer som inträffat . Det är angeläget att totalförsvarsresurser i ökad utsträckning skall kunna utnyttjas vid olika slag av kriser i fred. Försvarsmaktens resurser bör utformas med hänsyn härtill och på det sätt som sägs i avsnitt 12.3. 11.3Försvarspolitisk inriktning av myndigheternas planering Sedan försvarsbeslutet genomförs s.k. kontrollstationer mellan försvarsbesluten. Det nu aktuella försvarsbeslutet omfattar till skillnad från de tidigare femåriga besluten. Utöver försvarsbesluten skall regeringen och dessutom kunna fatta beslut med kort varsel i frågor som gäller svenskt deltagande i internationella insatser eller anpassning av försvarsförmågan vid oväntade omvärldsförändringar. För att motsvara de krav som ovanstående omständigheter ställer behöver regeringen och stärka och vidareutveckla den försvarspolitiska inriktningen av myndigheternas planering. Denna inriktning omsätts därefter av myndigheterna till operativ inriktning i dialog med . Myndigheterna genomför sedan verksamheten inom de angivna försvarspolitiska ramarna. behöver mot denna bakgrund vidareutveckla den förmåga som är nödvändiga för att regeringen skall få det beslutsunderlag som krävs. Områden som omfattas av detta är bl.a. förslag till inriktningar inom försvarspolitikens område och belysande av olika handlingsalternativ. Regeringen fattar med detta underlag successiva beslut om försvarspolitisk inriktning. Regeringen avser att besluta om en strategisk inriktning (f.d. operativa anvisningar) av totalförsvarets operativa studier och planering. Beslutet skall bl.a. syfta till att ge den inriktning som behövs för att säkerställa en gemensam planeringsgrund för studier och planering inom totalförsvaret. Regeringen avser även att fortsatt utveckla kopplingen mellan vår nationella försvarsplanering och vårt deltagande i planering inom ramen för europeisk krishantering. Försvarsmakten har 2001 genomfört operativa studier och planering. Arbetet har resulterat i en grundläggande försvarsplanering och militärstrategisk inriktning av fortsatta operativa studier och planering 2002 inom Operativa insatsledningen och militärdistriktstaberna. Detta arbete har bedrivits enligt de ovan redovisade principerna. Även inriktning av Försvarsmaktens perspektivstudier har skett under liknande former. Fortsatt inriktning av perspektivstudiearbetet är beslutad i regleringsbrev. Inriktningen syftar till att Försvarsmakten i samband med budgetunderlaget skall kunna lämna preliminärt underlag inför det planerade försvarsbeslutet . Regeringen har i prop. Det nya försvaret (1999/2000:30) utvecklat de närmare kraven för det militära försvaret avseende grundläggande förvarsförmåga och grundberedskap respektive krav på grundläggande försvarsförmåga och beredskap. Regeringen har också angett krav på förmåga till anpassning mot väpnat angrepp på medellång sikt () respektive på lång sikt (i ett tioårsperspektiv). Regeringen kommer att ange att bakgrunden till dessa krav i form av tidsperspektiv och förutsättningar skall utgöra utgångspunkt för planeringen inom hela totalförsvaret. Regeringen vill i följande avsnitt förtydliga sina försvarspolitiska överväganden. Tillsammans med de i propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) beskrivna exemplen på omvärldsutvecklingar A-D, samt de säkerhetspolitiska slutsatserna i Prop. tidigare kapitel av denna proposition ligger dess överväganden till grund inriktning av myndigheterna. Regeringen vill i det sammanhanget peka på att det framgent kan finnas skäl att komplettera omvärldsexemplen inför framtida inriktningsbeslut i de avseenden som föranleds av förändringar i den internationella politiska miljön, samhällsförhållanden och utvecklingen av angreppsmetoder m.m. Totalförsvarsresurserna skall liksom tidigare kunna användas för att försvara mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. I enlighet med slutsatserna i kapitlen 4 och 5 har det gynnsamma säkerhetspolitiska läget givit vårt land möjligheten att modernisera försvarsstrukturerna med dessa nya förutsättningar som grund. Utgångspunkten för försvarspolitiken är att vi skall kunna försvara landet mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet samt internationellt kunna bidra till fred och säkerhet. Det svenska totalförsvaret skall ha en grundläggande försvarsförmåga för att kunna möta ett väpnat angrepp mot landet var det än sker. Totalförsvaret skall dessutom medge stor flexibilitet för att kunna möta olika typer av hot. Denna grundläggande försvarsförmåga skall organiseras på ett sätt som säkerställer betryggande förutsättningar för att vid behov kunna utgöra grund för anpassning av försvarsförmågan till utvecklingen i omvärlden. Det innebär att det svenska försvaret både måste ha förmåga att möta begränsade väpnade hot mot det egna landet , men även en förmåga att efter kompletterande beslut och åtgärder bl.a. kunna möta mer omfattande angrepp . Detta konstituerar de grundläggande kraven på svensk försvarspolitik. Det är förmågan att stå emot ett väpnat angrepp och hot som kan äventyra vårt självbestämmande som är grundläggande både för säkerhets- och försvarspolitiken. En ökad helhetssyn innebär att totalförsvarsresurserna också i ökad utsträckning skall kunna användas för att stärka samhällets förmåga vid svåra påfrestningar i fred. Säkerheten i närområdet måste stå i centrum för försvarsansträngningar. En huvudmålsättning är att hindra att konflikter sprids till eller uppstår i vårt närområde. Om konflikter ändå uppstår måste kunna bidra till att dämpa och bilägga dessa i samverkan med andra länder. Efter begäran av FN eller beslut som fattas av , kan regeringen besluta att skall kunna ställa resurser till förfogande. Det faktum att flera länder i vår del av ännu inte har funnit sin säkerhetspolitiska form samt militärt alliansfria ställning påverkar svensk försvarspolitik och totalförsvar. Den svenska försvarspolitiken skall stödja säkerhetspolitiken när det gäller att bevara vårt lands fred och självständighet och det säkerhetspolitiska målet att trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. ett väpnat angrepp mot vårt land syftar försvarspolitiken till att vara Blir vi utsatta för ett väpnat angrepp har denna politik misslyckats och målet blir att säkerställa vår nationella överlevnad och den handlingsfrihet som krävs för statsmakternas agerande i det Det internationella engagemanget är enligt regeringens uppfattning en central del av försvarspolitiken vid sidan om försvaret mot väpnat angrepp och hävdandet av vår territoriella integritet. engagemang grundar sig på en sammanflätning av motiv som tar sin utgångspunkt i värnandet av vår egen säkerhet och sammanhängande nationella överväganden kombinerat med internationell solidaritet och Ett övergripande syfte är härvid att förhindra att eventuella kriser och väpnade konflikter sprids till svenskt territorium. Försvarspolitiken skall vidare bidra till förmågan att förebygga och att kunna hantera situationer som utan att direkt hota fred och självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner. Det sistnämnda är emellertid ingen uppgift som enbart löses med totalförsvarsresurser, även om dessa resurser i normalfallet ställs till de ansvariga samhällsorganens förfogande. I de fall som förberedelserna för svåra påfrestningar och höjd beredskap sammanfaller skall en samordning ske för att säkerställa ett optimalt utnyttjande av samhällets Att hantera översvämningar, radioaktiva nedfall, allvarliga strömavbrott, störningar i viktiga datasystem och annat som kan leda till svåra påfrestningar är primärt uppgifter för den berörda samhällssektorn. Regeringens inriktning har i enlighet med detta varit att i ekonomiska termer skilja på sådant som kan leda till svåra påfrestningar på samhället i fred och det som har en försvarspolitisk dimension. inriktning av hur totalförsvarets resurser skall kunna utnyttjas kan sammanfattas enligt följande försvarspolitiska syften. verka konfliktförebyggande och konfliktdämpande, globalt och i övriga med dess närhet, samt minst med ambitionen att bidra till att hindra konfliktspridning till vårt närområde, i vårt närområde verka konfliktförebyggande och konfliktdämpande, med syftet att förhindra spridning av konflikter till svenskt territorium samt om detta misslyckas, att möta väpnat angrepp mot vårt land. Därutöver skall totalförsvarets resurser bidra till att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred som kan ha orsakats av t.ex. översvämningar, radioaktiva nedfall, allvarliga strömavbrott och störningar i viktiga datasystem. 11.4Totalförsvarets förmåga till anpassning