prop · GP038 · 2001-09-20 00:00:00 — Remissinstanserna: Samtliga de remissinstanser, förutom två, som uttryckligen har uttalat sig i frågan har antingen tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot regeringens bedömning att det inte finns några konstitutionella hinder för att skall kunna tillträda det nya fördraget. Bland de remissinstanser som delar regeringens bedömning finns t.ex. Hovrätten för , , Kammarrätten i , , , Justitiekanslern, , gör bedömningen att regeringsformen inte medger en ratifikation av såvitt avser nya artikeln 24 i Unionsfördraget. JK ifrågasätter om inte de nya möjligheterna att fatta beslut om internationella avtal med kvalificerad majoritet innebär en överlåtelse av regeringens traktatmakt och därmed en överlåtelse av beslutanderätt till EU. JK anför att ett för folkrättsligt bindande avtal skulle kunna komma till stånd utan att har biträtt avtalet. Den omständigheten att en stat kan göra förbehåll för konstitutionella krav och sålunda undgå att bli bunden av avtalet innan dessa krav har uppfyllts kan inte, menar JK, leda till en annan bedömning. Inte heller det förhållandet att en stat kan inlägga ett s.k. nationellt veto synes kunna åberopas till stöd för att regeringens traktatmakt inte inskränks. vid konstaterar att Nice- fördraget bidrar till den pågående utvecklingen av unionssamarbetet mot en mindre strikt uppdelning mellan pelarna. mening är att det därför skulle vara lämpligast om ratifikationen av kunde anstå till dess den föreslagna grundlagsändringen (SOU 2001:19) hunnit genomföras. framhåller emel lertid att förändringarna i inte ändrar pelarstrukturen på ett avgörande sätt varför nämnden inte vill motsätta sig att ratificeras utan föregående grundlagsändring. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitten 6.16.4 har ställning tagits till om det genom sker någon överlåtelse av beslutanderätt i respektive pelare. I det följande vill regeringen utveckla några principiella resonemang. Som framgår av avsnitt 4 var huvudfrågorna under regerings- konferensen röstviktningen i rådet, kommissionens storlek och samman- sättning samt en utökad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet i rådet. Frågor om närmare samarbete och domstolsreformer diskuterades också under regeringskonferensen. Frågan om att ändra beslutsformen i rådet från enhällighet till kvalificerad majoritet och frågorna om närmare samarbete och domstolsreformer kommer att beröras i det följande. För frågan om överlåtelse av beslutanderätt spelar det, såvitt avser den första pelaren, principiellt ingen roll vilken beslutsform som tillämpas i rådet (prop. 1993/94:114, s. 21). Rådet kan fatta besluten med enhällig- het eller med kvalificerad majoritet. Den avgörande frågan är om det sker någon överlåtelse av beslutskompetens som annars tillkommer svenska organ. Det förhåller sig på samma sätt vad gäller den andra och tredje pelaren. I förarbetena till godkännande av Amsterdam- fördraget anförde utrikesutskottet (bet. 1997/98:UU13, s. 30) med anledning av samarbetet i den andra och tredje pelaren i Amsterdam- fördraget att det faktum att ett beslut fattas med kvalificerad majoritet (eller att kommissionen, liksom medlemsländerna, har initiativrätt) innebär enligt utskottets uppfattning inte att samarbetet övergår från att vara mellanstatligt till att vara överstatligt. Det är inte beslutsformen som är avgörande utan i vad mån beslutsbefogenheter som annars tillkommer nationella organ förs över eller ej till en mellanstatlig organisation. I detta sammanhang kan erinras om den nya artikeln 24 i Unionsfördraget (se avsnitt 6.2) där rådet i vissa fall skall fatta beslut med kvalificerad Justitiekanslern har i sitt remissyttrande funnit anledning att ifrågasätta Prop. 2001/02:8 om inte de nya möjligheter som öppnas genom den nya artikeln 24, dvs. att fatta beslut om att ingå internationella avtal med kvalificerad majoritet, innebär en överlåtelse av regeringens traktatmakt och att artikeln därmed strider mot 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen eftersom den förutsätter överlåtelse av beslutanderätt till EU. Regeringen vill med anledning av Justitiekanslerns uppfattning framföra följande. Artikel 24 förutsätter, som har nämnts, inte någon överlåtelse av beslutanderätt. Detta följer av punkten 5 i artikeln enligt vilken ett avtal inte skall vara bindande för en medlemsstat vars företrädare i rådet förklarar att medlemsstaten måste uppfylla vissa krav som följer av dess egna konstitutionella förfaranden. En sådan förklaring kan avges både när beslut skall fattas med enhällighet och när beslut fattas med kvalificerad majoritet. Detta innebär att i de fall en medlemsstat avger en förklaring enligt punkten 5, kommer något för den staten folkrättsligt bindande avtal inte till stånd förrän de konstitutionella kraven i medlemsstaten har uppfyllts och utgången av den prövning som därvid görs dessutom innebär att medlemsstaten vill bli bunden av avtalet. Blir utgången av t.ex. en parlamentsbehandling däremot att medlemsstaten inte vill bli bunden av avtalet uppstår aldrig någon folkrättslig bundenhet. Genom att avge en förklaring enligt punkten 5 förfogar således varje medlemsstat över om staten önskar bli bunden av avtalet och detta gäller oavsett vilken beslutsform som tillämpas i rådet. Till detta kommer att medlemsstaterna enligt artikel 23.2 i Unions- fördraget kan motsätta sig att beslut fattas med kvalificerad majoritet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Vilka frågor som påkallar att vetorätten utnyttjas avgör varje medlems- stat suveränt. Härigenom är situationen i princip densamma som om beslut fortfarande alltid skall fattas med enhällighet. För svenskt vidkommande gäller vid ingående av avtal enligt artikel 24 att regeringsformens bestämmelser måste iakttas fullt ut, dvs. regeringen måste fatta beslut om att ingå det aktuella avtalet och, i de fall så krävs, lämna sitt godkännande. En förklaring enligt punkten 5 gör det möjligt för regeringen att uppfylla regeringsformens krav på t.ex. riksdagsgodkännande. En förklaring gör det också möjligt att i varje enskilt fall självständigt ta ställning till om önskar bli bundet av avtalet. Till detta kommer att regeringen, som har nämnts ovan, kan motsätta sig att beslut fattas med kvalificerad majoritet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. I samband med behandling av Amsterdamfördraget framhöll konstitutions- utskottet att det förhållandet att beslut i andra pelaren i vissa fall kan fattas med kvalificerad majoritet inte mot bakgrund av den kvarstående vetorätten påverkade den grundläggande mellanstatliga karaktären av samarbetet. Utskottet konstaterade avslutningsvis att några besluts- befogenheter inte överlämnades (bet. 1997/98:UU13, s. 127). Ändringen av artikel 24 innebär alltså inte att beslutanderätt överförs till vare sig EG eller EU. Artikeln strider följaktligen inte mot 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Genom Amsterdamfördraget fördragsreglerades möjligheten för en majoritet av medlemsstaterna att gå in i ett närmare samarbete, s.k. Detta närmare samarbete kunde enbart bedrivas i den första och tredje pelaren. Genom kommer närmare Prop. 2001/02:8 samarbete att kunna bedrivas även i den andra pelaren och de bestämmelser som avser den första och tredje pelaren ändras något. Proceduren för rådet att besluta om att upprätta ett närmare samarbete måste hållas åtskild från proceduren att ändra de grundläggande fördragen. Ett närmare samarbete måste bedrivas inom de av medlems- staterna i fördragen fastlagda ramarna, dvs. en förutsättning för samarbetet är att det faller inom unionens eller gemenskapens behörighet (artikel 1.11 i ). Det går inte att ändra de grundläggande fördragen genom ett rådsbeslut om att upprätta ett närmare samarbete. Det går därför inte heller att överföra ytterligare beslutanderätt till gemenskaperna genom ett sådant rådsbeslut. Överlåtelse av ytterligare beslutanderätt kräver fördragsändringar i enlighet med den procedur som anges i artikel 48 i Unionsfördraget. Dessa fördragsändringar skall ratificeras av samtliga medlemsstater i enlighet med deras kon- stitutionella bestämmelser. En annan sak är att medlemsstaterna kan komma överens om att i fördraget reglera t.ex. att ett beslut som rådet får fatta skall antas i enlighet med medlemsstaternas konstitutionella regler. Någon överlåtelse av beslutanderätt sker då inte i samband med att staten tillträder fördraget utan först då medlemsstaterna nationellt beslutar om den överlåtelse som rådets beslut förutsätter. (Se nedan beträffande nya artikeln 229a i EG-fördraget.) Genom får rådet möjlighet att besluta om att upprätta särskilda rättsinstanser som knyts till förstainstansrätten (nya artikeln 225a i EG-fördraget). Den omständigheten att särskilda rättsinstanser upprättas förutsätter i sig inte att ytterligare beslutanderätt överlåts från medlemsstaterna till EG. Verksamheten i de särskilda rättsinstanserna får ses som en organisationsfråga för domstolen som inte kräver ytterligare överlåtelse av beslutanderätt. Inte heller den nya bestämmelsen genom vilken rådet kan anta bestämmelser för att ge domstolen behörighet att avgöra tvister som rör industriellt rättsskydd föranleder, som tidigare nämnts, överlåtelse av beslutanderätt (nya artikeln 229a i EG-fördraget). Den nya artikeln i förutsätter nämligen att medlems- staterna skall anta dessa bestämmelser i enlighet med sina kon- stitutionella bestämmelser. Som ovan har nämnts är det först genom det sistnämnda förfarandet som den nödvändiga behörighetsöverlåtelsen aktualiseras och ytterligare beslutanderätt överlåts från medlemsstaterna till EG. har genom fått en ny behörighet såvitt gäller de bestämmelser som avser förfarandet i artikel 7 i Unions- fördraget. Den behörighet som domstolen får genom är således begränsad till procedurfrågor och innebär inte att någon beslutanderätt som tillkommer svenska organ överförs från medlems- staterna till domstolen. De beslut som domstolen fattar påverkar inte den nationella beslutanderätten. Genom får rådet nya befogenheter som innebär att rådet dels får nominera och utse ledamöter i olika organ, dels får besluta om vissa fördragsändringar, s.k. förenklat ändringsförfarande (se avsnitt 6.1). Enligt gällande bestämmelser tillkommer det medlemsstaterna att fatta beslut i dessa fall. Genom de nya bestämmelserna överförs denna beslutanderätt från medlemsstaterna till gemenskapsinstitutionen rådet. Bestämmelserna förutsätter därför att beslutanderätt överlåts Som har redovisats gäller enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen som förutsättning för överlåtelse av beslutanderätt till EG att EG har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i 2 kap. regeringsformen och i . I nu berört hänseende strider inte mot kravet i 10 kap. 5 § regeringsformen. innebär alltså att beslutanderätt överlåts till EG, men inte till EU. Av uttalanden i samband med tillkomsten av 10 kap. 5 § första stycke t regeringsformen framgår att överlåtelse av beslutanderätt till EG inte kan ske i sådan omfattning att bestämmelserna i regeringsformen om statsskickets grunder upphör att Som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.1 är överlåtelsen Den beslutanderätt som genom överlåts till EG är varken i sak eller i omfattning av sådan natur att statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Inte heller tillsammans med vad som redan har överlåtits är överlåtelsen av sådan omfattning att det kan anses strida mot uttalande. inga konstitutionella hinder för att skall kunna tillträda samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till 6.6 Varför bör tillträda det nya fördraget Regeringens förslag: godkänner samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker att ratificerar eller har inget att erinra. , vid , vid , , Landsorganisa- tionen i och att det är positivt att ratificerar . Ingen remissinstans avstyrker att tillträder fördraget. Skälen för regeringens förslag: huvudmål var att förbereda unionen för utvidgningen. Att återknyta banden mellan de europeiska staterna, som har varit avskurna , måste anses vara en av de mest centrala uppgifterna i europeisk politik. Det gemensamma målet inom unionen, att säkra freden och säkerheten i och att skapa garantier för fortsatt demokrati i de europeiska staterna, har skapat en stark vilja i stater, som ännu inte deltar i samarbetet, att ansluta sig till den politiska, ekonomiska och kulturella gemenskap som svetsar samman medlemsstaterna i unionen. Det är frågan om att göra möjlig. Utvidgningen har varit en av de starkt prioriterade frågorna för . visade därför ett stort engagemang för dessa frågor under regeringskonferensen och var också mycket drivande för att söka hitta lösningar för att genomföra de institutionella reformer som är Prop. 2001/02:8 nödvändiga för att kunna välkomna fler medlemmar i unionen. I och med har huvudmålet för regeringskonferensen uppnåtts. Medlemsstaternas regeringar har kommit överens om de institutionella förändringar som är nödvändiga för att samarbetet skall kunna fungera i en utvidgad union. Ändringarna i omröstningsreglerna säkrar en fungerande beslutsprocess, vilket är en förutsättning för en väl fungerande union. Fördraget innehåller även bestämmelser om den framtida fördelningen av platser i och samman- sättningen av kommissionen. Genom fördraget underlättas även framtida anpassningar av och förstainstansrättens procedurregler för att möta den ökade måltillströmning som utvidgningen kan antas innebära. Dessa ändringar leder till att unionen även kan arbeta effektivt och därigenom uppfattas som trovärdig och meningsfull för medborgarna. innebär ett grundläggande framsteg för de av starkt prioriterade strävandena att genomföra en utvidgning av EU. Fördraget innebär inte att samarbetet inom unionen ändrar karaktär. Pelarstrukturen ändras inte på något avgörande sätt. Genom att tillträda deltar aktivt för att möjliggöra åter- förening. Det ankommer på att godkänna det nya fördraget. Enligt regeringens uppfattning finns, som framgår av det ovan anförda, goda skäl för att bör tillträda fördraget. Regeringen föreslår därför att godkänner och de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. Ett tillträde till fördraget föranleder en ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. Lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen Regeringens förslag: införs i förteckningen över de grundläggande fördragen m.m. i 4 § anslutningslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga de remissinstanser som uttryckligen har uttalat sig i frågan har tillstyrkt lagförslaget eller har lämnat det utan Bland dessa remissinstanser märks ombudsmän, Hovrätten för , , Kammarrätten i , Justitiekanslern och . Skälen för regeringens förslag: I tillämpas den principen att ett internationellt avtal som har tillträtt inte blir en del av den svenska rätten, utan på ett eller annat sätt måste införlivas med svensk rätt för att bli gällande inför svenska domstolar och andra myndigheter (SOU 1974:100, s. 44). En sådan metod är inkorporering. Inkorporeringen innebär att det i en lag eller en annan författning anges att det internationella avtalet eller delar av det skall gälla i . innebär i sin tur att avtalsbestämmelserna, utan att omarbetas, överförs till svensk rätt och blir direkt tillämpliga som svensk författningstext. annan metod är transformering. Denna metod innebär att det interna- Prop. 2001/02:8 avtalet eller delar av det omarbetas till svensk författningstext. Mot bakgrund av detta dualistiska synsätt i på förhållandet mellan svensk rätt och traktaträtt ansågs det krävas någon form av nationell lagstiftning för att anslutningsfördrag skulle kunna införlivas med svensk rätt (prop. 1994/95:19, del 1, s. 500). Över- gripande bestämmelser om anslutning till EU har därför tagits in i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen, den s.k. anslutningslagen. I anslutningslagen föreskrivs att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. gäller här i landet med den verkan som följer av fördragen (2 §). Vidare föreskrivs i 3 § i lagen att gemenskapernas beslut gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av bl.a. de fördrag som anges i 4 §. I 3 § kommer således överlåtelse av beslutanderätt till gemenskap- erna till uttryck. I 4 § räknas de fördrag och andra instrument upp som avses i 2 och 3 §§. tillträde till Amsterdamfördraget föranledde en ändring i 4 § anslutningslagen (SFS 1998:215 och SFS 1999:185). tillträde till föranleder en ändring i 4 § anslutningslagen. Paragrafen bör ändras på det sättet att läggs till i förteckningen i 4 §. Detta innebär att införlivas med den svenska nationella rätten och blir gällande här i landet med den verkan som den övriga EG-rätten har. Lagändringen skall träda i kraft vid fördragets ikraftträdande. Enligt artikel 12 i skall fördraget ratificeras av de höga fördrags- slutande parterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Fördraget träder i kraft i efter den månad då samtliga ratifikationsinstrument har deponerats hos Italienska republikens regering. Det kan inte nu förutses när samtliga förutsättningar för ikraftträdande av är uppfyllda. Det bör ankomma på regeringen att bevaka detta och besluta när lagändringarna skall träda i kraft. Av artikel 7 i EG-fördraget framgår att , rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten är institutioner som skall genomföra de uppgifter som har anförtrotts gemenskapen. Varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget. Det viktigaste resultatet av regeringskonferensen är att den anses utgöra den genomgripande institutionella översyn som krävs innan unionen får fler än 20 medlemsstater. En mycket viktig del av förhandlingsresultatet är således det nya utvidgningsprotokoll och medlemsstaternas gemensamma förklaring som rör utvidgningen av EU. Som framgår av avsnitt 4.1 antog den förra regeringskonferensen (1996 1997) ett protokoll om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen. Detta protokoll upphävs genom och ersätts med ett nytt, Protokollet om utvidgningen av Europeiska unionen, det s.k. utvidgningsprotokollet. Utvidgningsprotokollet innehåller de principer och metoder som skall tillämpas i vissa av institutionerna i det framtida samarbetet. Protokollet skall fogas till Unionsfördraget, EG-fördraget, Kol- och stålfördraget samt Euratomfördraget. Av protokollet framgår fördelningen av platser i , den nya röst viktningen i rådet och kommissionens sammansättning. Protokollet gäller emellertid endast för en union med 15 medlemsstater. Medlemsstaternas förhandlingsposition gentemot kandidat länderna regleras i en gemensam förklaring (20) , se nedan, som har fogats till slutakten. Enligt artikel 2 i utvidgningsprotokollet blir den nya fördelningen av platser i gällande och med verkan från och med valperioden 20042009. Den nya röstviktningen i rådet blir, enligt artikel 3, tillämplig och regleringen av kommissionens sammansättning kommer, enligt artikel 4, att gälla och med verkan från och med den dag då den första kommissionen därefter tillträder. Om utvidgningen påbörjas måste det i de kommande anslutningsfördragen tas in övergångsbestämmelser i enlighet med de principer som har gällt för anslutningsförhandlingar. I den gemensamma förklaringen (20) om utvidgningen av Europeiska unionen anges den förhandlingsposition, den s.k. gemensamma stånd- punkt, som medlemsstaterna kommer att inta vid anslutnings- förhandlingarna med de tolv kandidatländer med vilka förhandlingar redan har inletts. Den gemensamma ståndpunkten om fördelningen av platser i , vägningen av röster i rådet, samman- sättningen av Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) och samman- sättningen av skall överensstämma med vissa i förklaringen angivna tabeller för en union med 27 medlemsstater. Antalet platser i parlamentet, ESK och för kandidatländerna samt deras röstetal i rådet kommer med rättsligt bindande verkan att fastställas i anslutningsfördragen. innebär att även andra ändringar görs. får t.ex. ett ökat medbestäm mande till följd av att medbeslutande- proceduren i artikel 251 i EG-fördraget tillämpas i större omfattning. Parlamentet får även en ökad rätt att väcka ogiltighetstalan i EG- domstolen. Rådet får nya befogen heter som innebär att det dels får nominera och utse ledamöter i kommissionen och ledamöter i de s.k. särskilda rättsinstanserna, dels får besluta om vissa fördragsändringar som rör domstolens stadga respektive Europeiska investeringsbankens stadga. Det nya fördraget ger ordföranden i kommissionen en starkare ställning. Ordföranden får t.ex. rätt att utse vice ordförande och rätt att begära att en ledamot skall avgå; kommissionskollegiet måste dock i båda fallen godkänna ordförandens beslut. fördraget leder till reformer av domstolssystemet som kommer att underlätta framtida förändringar av domstolens arbetsformer. att särskilda rättsinstanser kan inrättas som skall pröva vissa typer av ärenden i första instans. Dessutom fördragsfästs att och revisionsrätten skall bestå av en ledamot per medlemsstat. rätten kan, enligt de nya bestämmelserna, inrätta avdelningar inom sig för att anta vissa kategorier av rapporter eller yttranden. I det följande kommer utvidgningsprotokollet och den gemensamma förklaringen att kommenteras särskilt i anslutning till varje berörd Även övriga ändringar som rör institutionerna kommer att beröras i respektive avsnitt. Tabeller över fördelningen av platser i parlamentet, den nya röstviktningen i rådet samt sammansättningen av ESK och finns i del 2 av denna proposition. roll i samarbetet inom EU och platsfördelningen mellan medlemsstaterna hörde inte till de egentliga Amsterdamresterna, men fördelningen av antalet platser i var en fråga som krävde sin lösning inför EU:s förestående utvidgning. Under regeringskonferensen diskuterades även förslag till andra ändringar som rör (se avsnitt 7.1.2). 7.1.1 Antalet platser i Sammanfattning: Taket för antalet platser i höjs till 732. förutses ha 18 ledamöter i parlamentet efter utvidgningen. Remissinstanserna: vid efterlyser en fortsatt reformverksamhet bl.a. för som, enligt nämnden, framstår som alltför otympligt. Nämnden framhåller att den nationella representationsprincipen måste ge vika för ett europeiskt perspektiv. Bakgrund: fördelas 626 platser på 15 medlemsländer och 376 miljoner invånare. har med sina knappt nio miljoner invånare 22 platser. Platsfördelningen i liksom röstviktningen i rådet grundar sig på en kompromiss mellan principerna om en stat en röst och en medborgare en röst. I samband med den förra regerings konferensen (19961997) beslutades att skulle bestå av högst 700 ledamöter oavsett hur många nya medlemmar EU får. Då de 74 nya platserna inte räcker till för en fördelning mellan de nya medlemsstaterna efter dagens modell, var ett beslut om en ny ordning med annan fördelning av platserna i nödvändig. : Inledningsvis presenterades i konferensen två modeller för en fördelning av platserna i i en union med 27 medlemsländer: dels en utsträckning av den nuvarande fördelningsmodellen, dels en proportionell fördelning direkt relaterad till Prop. 2001/02:8 befolkningsstorlek. Regeringens uppfattning var att dagens modell balanserar hänsynen till både medlemsstaternas och befolkningens representation i parlamentet och därför borde behållas så långt det är möjligt. EU är en union av såväl stater som folk och det är därför rimligt att inte låta befolkningstalen slå igenom i alltför stor utsträckning. Dessutom är proportionaliteten större i parlamentet än i rådet.