prop · GO0378 · 2001-01-01 00:00:00 — En huvudinvändning från såväl arbetsgivar- som arbetstagarorganisationerna är fortfarande att frågan om avgångsskyldighet även fortsättningsvis bör regleras avtalsvägen. TCO, OFR och PTK (nedan benämnt TCO med flera) anser i ett gemensamt yttrande, liksom LO, och , att förslagen strider mot internationella konventioner, såväl avseende ingrepp i gällande avtal som beträffande inskränkningen att träffa framtida avtal. Även anser att en lagstiftning som upphäver kollektivavtal principiellt strider mot den fria förhandlingsrätten och mot de internationella konventioner ratificerat. TCO och SAF anför vidare att risk föreligger för ett stort antal kollektivavtalstvister avseende vilka konsekvenser en ogiltighetsregel av avgångsskyldigheten har på avtalets övriga delar. Arbetsdomstolen har inte några rättsliga invändningar mot förslaget, men anför att förslaget kan få långtgående konsekvenser och att begreppet saklig grund passar illa i sammanhanget. Flera remissinstanser invänder, för det fall det skulle bli fråga om tvingande lagstiftning, att förslaget skulle medföra långtgående konsekvenser för dem som har en ålder för avgångsskyldighet understigande . , och med flera anför att, för det fall det skulle bli fråga om tvingande lagstiftning, någon form av undantagsregel är nödvändig för de grupper som har en lägre ålder för avgångsskyldighet än . , , och i gemensamt yttrande (nedan benämnt med flera) anser att undantag från en tvingande regel måste göras för de kategorier som omfattas av den s.k. PISA-förordningen. Försvarsmakten invänder att förslaget skulle försvåra för Försvarsmakten att föryngra officersstyrkan i den takt som verksamheten kräver samt att det är nödvändigt att det finns möjlighet att träffa såväl kollektivavtal som enskilda avtal med avvikelse från den tvingande bestämmelsen. och anser att en helt tvingande reglering skulle tvinga fram att långvariga anställningsförhållanden måste brytas genom uppsägning, vilket kommer att leda till tvister som ytterst måste avgöras av domstol. Beträffande förslaget till övergångsbestämmelse anser flera remissinstanser, däribland , , , och , att ett genomslag för en tvingande bestämmelse vid ikraftträdandet är oacceptabelt, eftersom arbetsmarknadens parter måste få visst handlingsutrymme. RFV menar att förslaget bör genomföras , då den första gruppen som kommer att beröras av det nya systemet fyller . Skälen för regeringens förslag Behov av lagstiftning Det nya ålderspensionssystemet är i väsentliga delar annorlunda än ATP-systemet. En grundläggande princip är livsinkomstprincipen som innebär att hela livets inkomster påverkar pensionen. Ett bakomliggande syfte med denna princip är att stimulera till arbete och att det under betydligt än tidigare skall vara möjligt att påverka sin pension. Även och även sedan pensionen har börjat lyftas skall det vara möjligt att genom arbete förbättra sin pension. En viktig förutsättning är då att minska arbetshindren så att denna möjlighet blir reell för en större grupp. För att öka människors möjligheter att förbättra sin pension är det därför väsentligt att åldern för avgångsskyldighet höjs. Flera remissinstanser, bland annat LO, TCO och SAF har anfört att något behov av lagstiftning inte föreligger. Huvudskälen som framförts är att frågan bäst regleras av parterna samt att den faktiska pensionsåldern ofta är väsenligt lägre än . Regeringen delar bedömningen som förts fram att många inte orkar eller kan arbeta längre än till eller ens så långt, men detta är en särskild problematik som fordrar andra åtgärder. Även om många inte orkar arbeta efter är det viktigt att den som kan, vill och orkar, ges rätten att arbeta . Frågan om möjlighet att arbeta till och därmed kunna höja sin pension bör, enligt regeringens mening, vara en rättighet för den enskilde individen. Avsikten är således inte att den enskilde arbetstagaren skall vara skyldig att arbeta till , utan han eller hon skall kunna lämna sitt arbete och gå i pension genom egen uppsägning tidigare. Ytterligare ett skäl för att höja åldern för avgångsskyldighet är följande. Medellivslängden i har ökat kontinuerligt under åtskilliga decennier. I allmänhet består ökningen av att det är år då den enskilde är frisk som tillkommer. har den officiella pensionsåldern sänkts från till . Den faktiska pensionsåldern för personer som fanns i arbetskraften är för män och för kvinnor. Antalet pensionärer i förhållande till yrkesverksamma stiger naturligen också, dvs. allt färre yrkesverksamma måste försörja allt flera pensionärer. Den demografiska utvecklingen med stora pensionsavgångar förstärker bilden ytterligare. Mot bakgrund av detta är det sannolikt att vi går in i en period med allmän arbetskraftsbrist, vilket blir tillväxthämmande och påverkar välfärden. Det är därför angeläget att vidta åtgärder som motverkar arbetskraftsbristen. En sådan åtgärd är att minska hindren för dem som vill och kan arbeta längre än till genom att höja åldern för avgångsskyldighet. Det bör återigen betonas att fråga inte är om att generellt höja pensionsåldern och det föreslås inga ändringar i rätten till pension eller hur denna skall beräknas. Även fortsättningsvis finns rätten till garantipension . Likaså kommer förtidspension, på samma sätt som , kunna beviljas den som av medicinska orsaker blir arbetsoförmögen . 2000/01:96 Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension har regeringen föreslagit bland annat att skall förtidspension ersättas av sjukersättning vid långvarig eller varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga. Regeringen har klargjort att frågan om att införa en möjlighet för den enskilde att kvarstå i anställningen till är bäst lämpad för att lösas genom kollektivavtal. Emellertid har inte några åtgärder vidtagits av parterna på arbetsmarknaden för att försöka reglera denna fråga trots att den varit aktuell och diskuterats . Det är därför nödvändigt att nu genomföra denna förändring genom lagstiftning. Ökat anställningsskydd - tvingande reglering Anställningsskyddslagen reglerar inte vid vilken ålder en arbetstagare skall sluta sin anställning på grund av pension. Som beskrivits tidigare regleras dock avgångsskyldigheten för de flesta arbetstagare i kollektivavtal. Den vanligaste åldern för avgångsskyldighet är . Som också nämnts finns dessutom i förordningen (1991:1427) om tjänstepension och tjänstegrupplivförsäkring för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning bestämmelser om avgångsskyldighet för vissa arbetstagare. Om ingen avgångsskyldighet finns reglerad i avtal eller förordning gäller anställningsskyddslagens förenklade förfarande för att arbetstagaren skall lämna sin anställning när arbetstagaren fyller . Frågan är då vad som krävs för att de arbetstagare som vill fortsätta sitt arbete till , men som omfattas av en genom avtal eller på annat sätt reglerad avgångsskyldighet eller tidigare, skall ha rätt till detta. I departementspromemorian (Ds 1999:39) förordas att det i anställningsskyddslagen införs en bestämmelse om att avtal som föreskriver skyldighet att avgå med ålderspension skall vara utan verkan i den delen. I stället skall gälla en avgångsskyldighet . Enligt förslaget syftar det till att i största möjliga mån bibehålla den avtalsfrihet som finns på området. I stort sett alla remissinstanser har dock framfört invändningar mot detta förslag. I promemorian förordas därför i stället en tvingande reglering om rätt att kvarstå i anställningen till . Ett flertal remissinstanser, däribland , , TCO med flera, , och har pekat på problematiken med förslagen såväl i departementspromemorian som i promemorian i relation till de internationella konventionerna. TCO med flera har anfört att såväl ingrepp i nu gällande kollektivavtal som inskränkningar i möjligheten att träffa kollektivavtal, strider mot internationella åtaganden och är principiellt oacceptabelt. LO, och har mycket bestämt framhållit att ingrepp i gällande kollektivavtal endast kan tillgripas i mycket angelägna frågor och med stor försiktighet samt att nu aktuell fråga inte är av sådan dignitet som krävs. har ifrågasatt om förslaget i departementspromemorian är förenligt med åtaganden enligt nr 98 och 154. Juridiska Fakultetsstyrelsen vid och har en delvis annan uppfattning. Juridiska Fakultetsstyrelsen har framfört att de internationella åtaganden till skydd för den kollektiva förhandlingsrätten m.m. inte lägger några hinder i vägen för tvingande bestämmelser om ökat anställningsskydd av den typ det är fråga om i departementspromemorian, men att alternativet med tvingande lagstiftning med undantag borde övervägas närmare. Det framförs också att ökat anställningsskydd utgör just en sådan garanti för berörda arbetstagares fri- och rättigheter som medger avsteg från den principiella skyldigheten att främja frivilliga förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter enligt artikel 6 i sociala stadga. har framfört att man på goda grunder kan hävda intresset av att bereda arbetstagare möjlighet att arbeta till och därmed förbättra pensionen är sådant att inskränkningar i möjligheten att träffa kollektivavtal bör få ske. Däremot påpekar institutet att huvudprincipen beträffande gällande kollektivavtal torde vara den att inskränkningar inte får göras däri, ens om det finns godtagbara skäl att inskränka utrymmet för framtida avtal. Ett flertal remissinstanser har ifrågasatt förfaringssättet att gripa in i gällande kollektivavtal på sätt som förordas i departementspromemorian. och har framfört att helt tvingande lagstiftning torde stå i bättre överensstämmelse med internationella åtaganden. Regeringen delar denna bedömning och föreslår därför att en tvingande reglering införs i lagen om anställningsskydd. Alla arbetstagare som omfattas av lagen bör ges rätt till anställningsskydd till . En tvingande reglering är visserligen mer ingripande i det nu rådande systemet än förslaget i departementspromemorian, men en sådan reglering om ett utökat anställningsskydd kan dock, enligt regeringens mening, inte anses strida mot internationella åtaganden. Enligt regeringens mening kan inte avsikten med de internationella konventionerna på området vara att en stat i och med ratificeringen av dessa avhänder sig möjligheten att lagstifta inom ett område som varit lämnat åt parterna att reglera. Förslaget syftar till att införa ett utökat anställningsskydd för att arbetstagare skall ges en reell möjlighet att kunna utöka sin pension i enlighet med grunderna för det nya pensionssystemet. Detta är en mycket angelägen fråga, som är en viktig del av hela pensionsreformen. Regeringen anser att frågan är av stor dignitet och av stort samhällsintresse. som vid har bedömt att internationella åtaganden inte bör lägga hinder i vägen för en tvingande reglering. Förslaget står också i överensstämmelse med ILO-rekommendationen nr 162 och vad som där sägs om flexibel pensionsålder, eftersom förslaget i praktiken gör det möjligt för fler grupper att utnyttja flexibiliteten i det nya pensionssystemet. Regeringen anser inte heller att förslaget kan anses strida mot konvention nr 128 (artikel 15.2) om invaliditets-, ålders- och efterlevandeförmåner då förslaget som framförs reglerar rätten att kvarstå i anställningen till och inte rätten till pensionsförmåner. Lagrådet har påpekat att Lagrådet saknar underlag för att bedöma om den föreslagna ändringen föranleder följdändringar i lagstiftningen om offentlig anställning (jfr 5 § lagen om fullmaktsanställning). Regeringen kommer, som Lagrådet förordat, att fortsättningsvis överväga frågan. Regelns utformning Frågan om att införa en helt tvingande reglering togs kortfattat upp i departementspromemorian. En helt tvingande reglering skulle innebära att det i anställningsskyddslagen införs en rätt att kvarstå i anställningen till eller en skyldighet att avgå från anställningen vid denna ålder. I promemorian har anförts att regleringen enklast och tydligast genomförs genom införandet av en ny bestämmelse i anställningsskyddslagen som anger att en arbetstagare har rätt att kvarstå i anställningen till . Regeringen instämmer i detta och föreslår därför att regeln utformas som en rätt att kvarstå i anställning till . Genom en sådan utformning blir avtal som strider mot denna rätt ogiltiga enligt 2 § andra stycket anställningsskyddslagen beträffande tidpunkten för avgång. Den bestämmelsen anger att avtal är ogiltigt i den mån det upphäver eller inskränker arbetstagarnas rättigheter enligt lagen. En sådan reglering innebär att det inte kommer att vara tillåtet att träffa avtal om skyldighet att lämna anställningen - avgångsskyldighet - . Detta gäller både kollektivavtal och enskilda avtal. Avtal om ålder för när arbetstagaren har rätt att lämna anställningen med pension kan dock träffas även framöver. För arbetstagaren innebär regleringen att han eller hon kan säga upp sig när han eller hon inte längre vill kvarstå i anställningen. En arbetsgivare som anser att en arbetstagare av åldersskäl inte bör kvarstå i sin anställning får säga upp arbetstagaren enligt sedvanliga regler om uppsägning. Detta innebär att arbetsgivaren måste kunna påvisa saklig grund för uppsägning enligt 7 § anställningsskyddslagen. I sådana situationer blir det således fråga om att göra en individuell bedömning av en arbetstagares förmåga. Till skillnad mot vad som gäller enligt kollektivavtal eller förordning som föreskriver lämplig ålder för avgång för olika yrkesgrupper får i stället en bedömning göras av varje enskild arbetstagares arbetsförmåga i de fall arbetsgivaren inte önskar att arbetstagaren skall kvarstå i anställningen. Vid tvist om avgångsskyldighet kommer saken således slutligen att prövas av tingsrätt eller av Arbetsdomstolen. Tvingande regel med undantag? Som tidigare nämnts gäller enligt förordningen (1991:1427) om tjänstepension och tjänstegrupplivförsäkring för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning, den s.k. PISA-förordningen, lägre åldrar för avgångsskyldighet för vissa arbetstagare med konstnärliga yrken. I förordningen anges åldern för avgångsskyldighet för t.ex. dansare till , sångsolist till , skådespelare till , balettchef, chef för , danspedagog, koreograf, teaterchef till och dirigent, annan musiker än vid till . För andra arbetstagare, t.ex. brandmän, militärer och flygledare, gäller lägre ålder för avgångsskyldighet genom bestämmelser i kollektivavtal. Flera remissinstanser, däribland , Försvarsmakten, TCO med flera, , , , och med flera har framfört farhågor för att en tvingande reglering som omfattar alla arbetstagare utan undantag, skulle kunna medföra problem. Med en sådan reglering skulle arbetstagare som av olika skäl har en avgångsskyldighet kunna välja att kvarstå i anställning efter egna önskemål , vilket, enligt remissinstanserna, skulle kunna få negativa konsekvenser i en rad hänseenden. med flera har anfört att reglerna i den s.k. PISA-förordningen är betingade av såväl hälso- och säkerhetsskäl som av kulturpolitiska skäl och att det för de aktuella grupperna allmänt sett är omöjligt att fullgöra sina arbetsuppgifter då kroppen åldras. har invänt att förslaget medför risk för kränkningar av den personliga integriteten i framtida uppsägningssituationer. SAF har framfört att det är en nackdel om långvariga anställningsförhållanden måste brytas genom uppsägning. Försvarsmakten har påpekat att en sådan tvingande reglering försvårar möjligheterna att föryngra officersstyrkan i den omfattning som verksamheten kräver. har anfört att en tvingande reglering måste kompletteras med undantag för grupper, t.ex. gruvarbetare, som av hälsoskäl inte kan arbeta så . De har anfört att sådana undantag exempelvis skulle kunna åstadkommas genom en regel i anställningsskyddslagen som ger parterna på arbetsmarknaden rätt att teckna kollektivavtal om - såsom det får förstås - tidigare ålder för avgångsskyldighet till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Vissa negativa konsekvenser kan uppstå om en tvingande reglering utan undantag införs. De lägre åldrarna för avgångsskyldighet inom vissa delar av arbetsmarknaden, till exempel konstnärsområdet och inom Försvarsmakten, är bland annat motiverade av att de fysiska förutsättningarna för arbetet minskar vid tilltagande ålder. Arbetsgivare inom konstnärsområdet och Försvarsmakten har normalt begränsade möjligheter att erbjuda alternativa uppgifter, vilket skulle kunna leda till att dessa arbetsgivare tvingas säga upp arbetstagare. En alternativ lösning skulle därför kunna vara att införa en tvingande bestämmelse om rätt att kvarstå i anställning till , men att i bestämmelsen eller i bilaga till lagen ange vilka yrkesgrupper som skulle omfattas av en lägre ålder för avgångsskyldighet samt vilken ålder som då skulle gälla. Med en tvingande regel utan undantag framgår det tydligt att fråga är om en rättighet för arbetstagaren, vilket enligt regeringens mening, starkt talar för en sådan lösning. Varje arbetstagare ges därmed möjlighet att själv avgöra om han eller hon vill utnyttja sitt anställningsskydd och tjäna in pension än vad som är möjligt . Det skulle således komma att finnas möjlighet för de arbetstagare som tidigare, enligt avtal eller förordning, varit avgångsskyldiga vid relativt låg ålder att kvarstå i anställningen efter egna önskemål, låt vara att arbetsgivaren kan säga upp arbetstagaren om saklig grund kan påvisas. har dessa arbetstagare enbart kunnat kvarstå i anställningen efter överenskommelse med arbetsgivaren. Arbetsdomstolen har framfört att några rättsliga invändningar inte kan riktas mot den i promemorian föreslagna regleringen. har beträffande departementspromemorians förslag anfört att det var en brist att vissa grupper uteslöts från möjligheten att vara kvar i anställningen, vilket stod i strid med bestämmelserna i rekommendation nr 162 angående möjlighet till flexibel pensionsålder. Argumentet är enligt regeringens mening relevant även i detta sammanhang. En annan fördel med ett tvingande alternativ utan undantag är således att ingen yrkesgrupp särbehandlas i förhållande till andra grupper. En lösning såsom den föreslagna innebär att alla arbetstagare behandlas lika vilket, såsom påpekats av någon remissinstans, dessutom står i överensstämmelse med utvecklingen inom EU. Mot en reglering med tvingande bestämmelse med i lagen eller i bilaga angivna undantag talar också enligt regeringens mening, även med beaktande av de invändningar som framförts, att det skulle bli en uppgift för lagstiftaren att fastställa vilka yrkesgrupper på arbetsmarknaden som bör ha en lägre ålder för avgångsskyldighet. Orsakerna till att vissa grupper, eller till och med enskilda arbetstagare, har en lägre ålder för avgångsskyldighet kan vara skiftande. Enligt regeringens mening förefaller det därför vara ytterst komplicerat att bedöma vilka grupper som bör ha en lägre ålder för avgångsskyldighet samt vilken ålder som bör gälla. Dessutom skulle det kunna uppstå svårigheter med att uttömmande ange dessa grupper på förhand. Det framstår således, enligt regeringens mening, trots allt som lämpligast med en tvingande reglering utan undantag. I promemoriorna har angivits att ett av problemen med denna lösning är att den skulle kunna medföra en avsevärd ökning av antalet tvister i domstol. Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning så kommer att bli fallet. Denna konsekvens torde dock få accepteras. Arbetsdomstolen har vidare pekat på att begreppet saklig grund inte riktigt passar i sammanhanget. Liksom i andra uppsägningsfall bör det emellertid ankomma på domstolarna att närmare utveckla innebörden av kravet på saklig grund i de fall som uppkommer till prövning. Övergångsbestämmelser Materiella regler blir normalt tillämpliga endast på sådana rättsförhållanden som uppkommer efter lagens ikraftträdande. Tvingande regler har visserligen ibland fått slå igenom även på bestående rättsförhållanden men därvid har iakttagits största restriktivitet. internationella åtaganden har visat sig ha betydelse även för lagstiftarens möjligheter att utforma övergångsbestämmelser. uttalade i det tidigare omnämnda ärendet att i fortsättningen borde avstå från att anta bestämmelser som undanröjde tidigare träffade kollektivavtal. I promemorian presenteras två alternativ beträffande tidpunkten för genomslag av regleringen. Enligt det ena kommer en tvingande reglering att få genomslag först när kollektivavtalen löpt ut, dock , medan enligt det andra kommer en tvingande reglering att få genomslag vid lagens ikraftträdande. Endast har anfört att reformen bör genomföras , då det nya pensionssystemet första gången får effekt i praktiken. Flertalet remissinstanser, däribland LO, TCO, och har starkt ifrågasatt förfaringssättet att göra ingrepp i gällande kollektivavtal. Beträffande den tekniska utformningen har SAF och anfört att det är oacceptabelt med ett genomslag vid den föreslagna ikraftträdandetidpunkten. har vidare anfört att för arbetstagare födda kan en omedelbar övergång innebära en mer eller mindre kraftig reducering av den förväntade ålderspensionen. och Arbetsdomstolen har uttryckt att parterna måste få att anpassa sina avtal, varför de har förordat alternativet med ett genomslag . har anfört att huvudprincipen beträffande möjligheten att göra inskränkningar i gällande kollektivavtal torde vara den att sådana inskränkningar inte får göras, ens om det finns godtagbara skäl att inskränka utrymmet för framtida avtal. och har gemensamt i ett kompletterande yttrande framfört att om förslaget med en helt tvingande reglering trots allt genomförs måste man inom teater, dans- och musikområdet ges samma omställningsstöd som på arbetsmarknaden i övrigt. De har vidare anfört att den föreslagna övergångsregeln beträffande kollektivavtal som innebär att kollektivavtal som ingåtts före lagens ikraftträdande gäller till dess avtalen löpt ut, dock längst till och med utgången av , bör gälla även den s.k. PISA-förordningen, som i detta sammanhang har samma ställning som ett kollektivavtal. Ingrepp i gällande kollektivavtal bör undvikas. Ingrepp i gällande enskilda avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare bör också undvikas. Den nya tvingande regleringen borde därför i princip inte få effekt på gällande kollektivavtal om avgångsskyldighet utan få genomslag först när tiden för avtalen löpt ut. Kollektivavtalen kan dock vara formulerade på många olika sätt och med olika förlängningsklausuler som kan göra det svårt att entydigt utläsa när avtalen löper ut och därmed den nya regleringen börjar gälla. Ett flertal kollektivavtal löper automatiskt vidare om de inte sägs upp. Lagrådet har påpekat att även om livsinkomstprincipen leder till att en rätt att kvarstå längre i anställningen kan vara ett starkt intresse för anställda kan det inte med någon säkerhet sägas att en övergångsbestämmelse som innebär ingrepp i gällande kollektivavtal är väl förenlig med åtaganden enligt de konventioner som berörs i lagrådsremissen. Lagrådet har med hänvisning till beslutet av anfört att principen att myndigheter bör avhålla sig från ingrepp i gällande kollektivavtal inte synes relatera till om ingreppen är dikterade av ett starkt intresse för de berörda arbetstagarna eller om de i och för sig väl ansluter till rekommendation om flexiblare pensionsålder. Regeringen vill påpeka att det fall som ILO-styrelsen prövade 1994 avsåg en för parterna fortsatt dispositiv bestämmelse. Det är nu emellertid fråga om att införa en tvingande bestämmelse om förstärkt anställningsskydd. I ett sådant fall måste syftet med bestämmelsen, dvs. ett ökat anställningsskydd för att ge arbetstagare en faktisk möjlighet att förbättra sin pension, ha betydelse för avgörandet av om det är rimligt att den tvingande lagstiftningen får genomslag innan de gamla kollektivavtalen löpt ut. Regeringen anser att det är angeläget med ett tämligen snabbt genomslag för den föreslagna regleringen.