prop · GO0373 · 2001-03-21 00:00:00 — Av propositio- nen följer emellertid att regeringen, även sedan steriliseringsersättnings- lagen har upphävts, har möjlighet att efter utredning bevilja ersättning av humanitära skäl även till den som begär ersättning senare enligt de grun- der och med det belopp som fastställts utifrån regeringens förslag (prop. 1998/99:71 s. 28), dvs. den nu gällande lagen om ersättning. Regeringens avsikt är att använda samma bedömningsgrunder som vid handläggningen av ersättningsärenden som eventuellt inkommer till regeringen efter det att ansökningstiden har gått ut eller efter det att steriliseringsersättningslagen har upphävts. överlämnade sitt slutbetän- kande till regeringen, Steriliseringsfrågan i 1975 (SOU 2000:20). Utredningens huvudtext består av ca 50 sidor. Utöver denna består betänkandet även av ett antal forskarrapporter som ingår som bilagor, (bilaga 1). överlämnade utredningen rapporten politik till prak- Skr. 2000/01:73 tik, De svenska steriliseringslagarna 1935 1975 rapport till steriliseringsutredning (SOU 2000:22). Rapporten är författad av utred- ningens expert, fil.kand. med biträde av fil.kand. hade i uppdrag av utredningen att självständigt göra huvuddelen av den historiska belysningen. Rapportens tyngdpunkt ligger på den debatt som fördes i och av de politiska partierna om steriliseringslagarna samt den praktiska tillämpningen hos myndig- heter och på anstalter. Utöver separata rapport och de forskarrapporter som finns med som bilagor i slutbetänkandet, har ett antal forskarrapporter publicerats separat men på utredningens uppdrag (bilaga 2). Två forskar- rapporter har också publicerats oberoende av utredningen men påbörjats efter samråd med utredningen (bilaga 2). Slutbetänkandet med bifogade forskarrapporter tillsammans med rapport utgör en omfattande historisk belysning och kartläggning av samhällets attityder och tillämpningen av 1934 och steriliseringslagar (1934:171 och 1941:282). I slutbetänkandet förs också en diskussion kring ansvaret avseende tillkomsten och tillämp- ningen av steriliseringslagarna ur juridisk, statsvetenskaplig och moralisk synvinkel. En belysning görs således av de politiska beslutsfattarnas, myndigheternas, forskarsamhällets och den medicinska professionens del i ansvarsfrågan. Utredningen för även en diskussion kring begrepp som tvång och etiska konflikter samt hur en upprepning av liknande över- grepp som steriliseringarna skall kunna undvikas . slutbetänkande har inte remissbehandlats då betänkandet främst skall betraktas som en historisk kartläggning av steri- liseringsfrågan. I betänkandet presenteras inte heller några konkreta för- slag till lagstiftning eller andra åtgärder. Detta har heller inte ingått i ut- redningens uppdrag. Däremot kan nämnas att slutbetänkande skickats ut för kännedom till samtliga kommu- ner, landsting, stift samt ett stort antal organisationer och myndigheter. Nedan följer en sammanfattning av slutsatserna i Steriliseringsutred- ningens slutbetänkande. Utredningens slutsatser görs på grundval av tidigare forskning samt de studier som initierats av utredningen. Särskilt utrymme kommer att ägnas frågan om ansvaret för steriliseringarna samt hur liknande övergrepp skall kunna förhindras . Poängteras måste dock att en rad forskarrapporter publicerats inom ramen för utred- ningens arbete eller initierats av utredningen, vilket gör det svårt att i en kort sammanfattning redogöra för olika tankegångar, resultat m.m. som är viktiga för att få ett helhetsperspektiv på steriliseringsfrågan i . Det har inte varit utredningens uppdrag att i slutbetänkandet komma med förslag på konkreta åtgärder och lagförslag. De konkreta förslag som framförts och som regeringen i allt väsentligt ställt sig bakom, pre- senterades i delbetänkandet och avsåg den ekonomiska ersättningen till steriliserade. Slutbetänkandet utgörs, som nämnt, av en rad olika forskar- Regeringen anser att resultaten av forskarrapporterna och de slutsatser som presenteras är viktiga och intressanta och därför bör fram- Regeringen är medveten om att en framtida utredning av sterilise- ringsfrågan kanske skulle komma till andra slutsatser än de som redo- visas, beroende på ur vilket perspektiv frågan behandlas och vilka källor I den historiska rapporten om steriliseringarna (SOU 2000:22) framhålls exempelvis i förordet att det inte är en fråga om den slutliga sanningen om de svenska steriliseringarna och att någ- on sådan definitiv sanning heller inte existerar, lika lite som andra histo- riska problem kan förstås och förklaras på ett sätt. Både 1934 och steriliseringslag tillät i vissa situationer sterilise- ring utan samtycke. Enligt lag kunde sådana ingrepp utföras om den person det gällde ansågs sakna förmåga att förstå steriliseringens innebörd, s.k. rättsinkapacitet. lag byggde i princip på frivillig- kunde dock s.k. rättsinkapabla steriliseras utan sam- Fysiskt våld fick enligt lagarnas förarbeten aldrig användas. att utföra sterilisering var tre: eugeniska (ras/-arvshygieniska), sociala trädde den nu gällande steriliseringslagen (1975:580) i kraft. Sterilisering får endast utföras på en en- skild persons egen begäran. Steriliseringslagar liknande de svenska stiftades på flera håll, först i (delstaten 1907) och bl.a. i de nordiska länderna Sterilisering med liknande motiv har dessutom före- kommit i länder utan sådana lagar. Det fanns även länder som efter de- batt avvisade tanken på sterilisering. Det är svårt att avgöra om tvångs- sterilisering, eller sterilisering överhuvudtaget, var vanligare i än i t.ex. de nordiska grannländerna. Utredningen framhåller att steriliseringslagstiftningen inte var en parti- politiskt skiljande fråga. Lagarna stiftades tvärtom i stor enighet. nas motivering till lagarna kunde dock skilja något. Det tänkande och de förhållningssätt som möjliggjorde dem var, som tidigare nämnts, fördelat på alla politiska och administrativa nivåer. Utredningen pekar på passi- vitet och tystnad från riksdag och regering i debatten om steriliserings- Åren 1935 1975 rapporterades nära 63 000 steriliseringar i på grundval av den gällande lagstiftningen. antalet ansökningar om sterilisering inlämnade till Medicinalstyrelsen var ca 70 000, vilket pekar på drygt 7 000 av olika skäl inte genomförda ste- riliseringar (inte beviljade, vägran, ånger). Ett okänt men sannolikt litet Skr. 2000/01:73 antal steriliseringar har skett . Då rådde inte rapporterings- Efter det att steriliseringslag (1975:580) trädde i kraft, ökade antalet steriliseringar kraftigt och uppgick 1996 till cirka 166 000, dvs. i genomsnitt drygt 8 000 . Steriliseringslagarna har tillämpats på mycket olika sätt under den långa tid de varit i kraft. Krigsslutet innebar ingen tydlig gräns. Där- emot framstår som en brytpunkt. Förändringar kan iakttas bl.a. på följande områden: från dominerande tvång till dominerande frivillig- het, från befolkningspolitiska och ras/arvshygieniska motiv till socialme- dicinska och familjeplanerande motiv och från samhällsintresse till indi- vidintresse. En analys av ansökningshandlingarna pekar på att omkring hälften av dem som steriliserades själva frivilligt hade tagit initiativ till operationen (31 000). (knappt 6 000) av operationerna har utförts under tvång (utan samtycke). (15 000) av ingreppen har skett efter formellt sett egen ansökan eller med samtycke men under om- ständigheter som kan betecknas som tvångsliknande t.ex. genom att ope- rationen ställts som villkor för utskrivning från anstalt eller för abort. I (drygt 6 000) av fallen finns tecken på övertalning eller påtryckning. Resterande ingrepp (eller drygt 4 000) har inte varit möjliga att klassificera. Tvånget dominerade under perio- dens början. Svenska efterundersökningar tyder dock på att många som steriliserades var tillfredsställda med ingreppet. Mot slutet tycks en mycket stor majoritet av steriliseringarna ha varit frivilliga. Lagarna har tillämpats på olika sätt under en och . I vissa delar av och vid vissa anstalter var sterilisering vanligare än på andra håll. Enskilda läkare och andra aktörer har varit mer aktiva än andra. Könsfördelningen var mycket sned. Av det totala antalet steriliserade var kvinnor. Mot slutet av perioden, då den medicinska indikatio- nen ("utsläpade mödrar") dominerade, utgjorde de . Andelen män var störst (omkring en tredjedel) då steri- liseringarna främst utfördes av ras/arvshygieniska motiv. Genomgående har steriliseringslagarnas tillämpning särskilt drabbat svaga och underprivilegierade grupper. Många har också steriliserats därför att de kategoriserats som svagbegåvade (sinnesslöa, efterblivna eller psykiskt utvecklingsstörda). Sådana motiv var mycket vanliga under , men relativt sällsynta . talet tillkommer arbetsinvandrade kvinnor som en överrepresenterad ka- tegori (i förhållande till av befolkningen). Med ett undantag kan inga tydliga utslag vad gäller etniska minoriteter Undantaget utgörs av personer utpekade som tattare. tegorisering har i vissa fall använts som skäl för sterilisering. ningens kartläggning har påträffats 22 fall där sterilisering synes ha skett på grund av att den enskilde rubricerats som tattare. Om denna siffra är representativ skulle det innebära att mellan 600 och 700 personer katego- riserats i steriliseringsansökningarna som tattare och då i huvudsak före Med hänsyn till de låga absoluta talen är dessa siffror dock mycket osäkra. Sterilisering av personer angivna som samer och zigenare tycks däremot ha skett i mycket liten utsträckning. resultatet ger inte stöd för att steriliseringar var särskilt riktade mot dessa Vi vet av dokumentationen både i dåtid och nutid att många människor känt sig djupt kränkta av ett påtvingat ingrepp som berövade dem möj- ligheten att få barn. 4.3 Generella synpunkter på ansvarsfrågan avseende steriliseringslagarna och dess tillämpning Av direktiven till (dir. 1997:100) följer att det är angeläget att de politiska beslutsfattarnas, myndigheternas, forskar- samhällets och den medicinska professionens ställningstaganden och ansvar vad gäller tillkomsten och tillämpningen av steriliseringslagstift- ningen blir belysta. Utredningen konstaterar att det är problematiskt att utkräva ansvar i steriliseringsfrågan, oavsett om det gäller ett juridiskt, statsvetenskapligt eller moraliskt ansvar. Utredningen gör reflektioner kring frågor om vad samhället kan ta avstånd ifrån, varför krav ställs på att ansvar skall utkrävas, vem som kan göras ansvarig och hur ansvar kan utkrävas och enligt vilka principer. Begreppet ansvar diskuteras inledningsvis i ett mer generellt perspek- tiv. I utredningen anförs: Historien är en process, en kontinuerlig rörelse och omprövning av kunskap, värderingar, handlingar, beslut och lagar. förskjutningar som skapas av tiden främmandegör automatiskt dåtiden för samtiden. Denna effekt blir större ju längre tidsper- spektivet är och ju större värdeförskjutningarna är. Risken för anakronismer är också stor, dvs. att vi vänder tidsföljden och ap- plicerar vår tids värderingar på handlingar i det förflutna. Vår tids etiska principer kan bara diskuteras i relation till dåtiden, inte ap- pliceras . Utredningen skriver vidare: Generellt sett framstår idén om att ta avstånd från och utkräva an- svar som svårhanterlig eftersom den vanligen tar sin utgångspunkt just i en moraliserande position. Det förutsätter också konsensus i samhället om vilken som är den rätta moraliska positionen. Det är inte utredningens uppgift att inta en sådan moraliserande posi- tion. Uppgiften för utredningen är snarare att begripliggöra genom analys och friläggande, att genom forskares undersökningar och analyser sätta in steriliseringslagarna och deras tillämpningar i ett historiskt sammanhang. I det arbetet är det också viktigt att redo- visa dåtidens synsätt, trosföreställningar, värderingar och värde- förskjutningar. Analys av dåtiden kan leda fram till be- lysning av dagens synsätt och värderingar och ge ett underlag för att diskutera och kritiskt skärskåda dessa. Avseende det moraliska ansvaret för steriliseringarna anför utredningen att det är förenat med betydande svårigheter att moraliskt döma någon för handlingar och beslut som ligger och som då grundade sig på värderingar, synsätt och ställningstaganden som på väsentliga punkter skiljer sig från dagens. Utredningen menar att frå- gan kompliceras ytterligare av att synsätt och värderingar på många om- råden förändrades , t.ex. synen på arvs/rashygien och synen på individens rätt att själv bestämma över sin kropp. Vidare framhåller utredningen att vad man kan peka på är om det un- der den period steriliseringslagarna var tillämpliga förekom handlingar eller underlåtenheter som då kunde föranleda ett juridiskt ansvar, för en- skilda personer eller för myndigheter. Ett juridiskt ansvar är dock, enligt utredningen, uteslutet med hänsyn till allmänna preskriptionsregler. Angående frågan att utkräva ett politiskt ansvar anser utred- ningen att frågan är mycket komplex. Politiskt ansvar kan enligt utred- ningen utkrävas i första hand genom den demokratiska/parlamentariska processen. Väljaren kan då utifrån den information han eller hon har till- gång till, ta ställning till vilken betydelse t.ex. politiska handlingar eller underlåtenheter i det förflutna skall ha för hans eller hennes politiska val . Utredningen ställer frågan om det är möjligt att ställa någon politiker eller politiskt parti till särskilt ansvar i steriliseringsfrågan. Vidare upp- kommer frågan om vilka politiker eller vilket parti som i så fall skall ställas till ansvar, den i stort sett eniga riksdag som på 1930- och 1940- talen fattade beslut om lagstiftningen eller dagens politiker som repre- sentanter för samma politiska partier. Skall , skriver utred- ningen, det förhållandet att med stor majoritet upp- hävde den tidigare steriliseringslagstiftningen ha någon betydelse i sam- manhanget. Utredningen ställer sig även frågan om förhållandet att många av dagens politiker inte ens var födda då tvångssteriliseringar genomfördes skall spela in eller om förhållandet att , Skr. 2000/01:73 genom att tillerkänna drabbade ekonomisk upprättelse, uttryckligen tagit avstånd från tillämpningen av den tidigare lagstiftningen skall ha någon betydelse. 4.4Ansvaret för steriliseringarna och de enskilda aktörerna Utredningen resonerar vidare kring ansvarsfrågan mer specifikt i förhål- lande till olika aktörer. Enligt utredningen var det tänkande och de för- hållningssätt som möjliggjorde lagarna fördelat på alla politiska och ad- ministrativa nivåer. I första hand ingick det, enligt utredningen, i skilda befolkningspolitiska och ras/arvsbiologiska antaganden med tungt tolk- ningsföreträde i av sjunkande nativitet, oro för folkhälsan, ekono- miskt krisläge samt intensiv internationell rustning och konkurrens. Utredningen konstaterar att ansvarsfrågan, och då i första hand det ju- ridiska ansvaret, kan diskuteras i relation till lagarnas tillämpning då och i relation till olika aktörer . Följande aktörer framhålls: Riksdag och regering, som bl.a. inte tog synligt intryck av kritik som riktats mot steriliseringslagarna och som inte på ett tidigare stadium initierade ändringar i lagstiftningen när tillämpning tydligt förändrades. Myndigheter och då i första hand Medicinalstyrelsen som anses ha haft ett särskilt ansvar. Medicinalstyrelsen, , var enligt såväl 1934 som lagar, den myndighet som gav till- stånd till sterilisering. Genom sina råd och anvisningar och utan uttryck- ligt stöd i lagtexten skapades enligt utredningen ett tydligt utrymme för strategier som taktisk övertalning och s.k. villkorat tvång. Yrkesgrupper och då läkare, kuratorer, anstaltsföreståndare, tjänstemän vid barnavårdsnämnder och socialbyråer m.fl. som i många fall trots möjlighet till andra handlingsalternativ valde att initiera, fatta och genomföra besluten i praxis. Vidare diskuteras forskarsamhället som aktör och en kategori av tysta, innefattande såväl enskilda aktörer som olika samhällsgrupper. Politisk enighet rådde i stort sett bakom steriliseringslagstiftningen. En- ligt utredningen är det dock anmärkningsvärt att den kraftiga kritik som ombudsmän () framförde till så tidigt som angående främst sterilisering i samband med utskrivning av intagna på anstalt och institutioner, inte gav något synligt avtryck i uttalanden från (ämbetsberättelse 1947). Kritiken gav heller inte några avtryck i synliga direktiv från regeringen till Medi- cinalstyrelsen om ändring av den tillämpning JO konstaterat och som enligt JO:s mening stred mot såväl steriliseringslagens uttryckliga krav på frivillighet/samtycke som uttalanden i förarbetena. JO:s kritik var en- ligt utredningen tydlig. konstaterar utredningen att tillämpningen av lagstiftningen ändrades och att är en brytpunkt för denna föränd- Förändringar kan iakttas bl.a. på följande områden: från domine- Skr. 2000/01:73 rande tvång till dominerande frivillighet; från befolkningspolitiska och ras/arvshygieniska motiv till socialmedicinska och familjeplanerande motiv; från samhällsintresse till individintresse. Möjligen kan ett passivt motstånd också skönjas, med , genom en avsaknad av pläderingar för en steriliseringspolitik i den politiska debatten. 1955 karakteriserade lagutskott sterilisering som en stympning som borde förekomma så sällan som möjligt. Utredningen pekar på att det är möjligt att JO:s kritik kan ha haft väsentlig betydelse för den av utredningen konstaterade kraftiga minskning av steriliseringar på anstalter som skedde i början av 1950- talet. Den omfattande mediala och politiska debatt som fördes med anledning av den s.k. , som rörde sterilisering av sinnesslöa på denna anstalt, kan också ha inverkat på denna föränd- rade tillämpning. I utredningen understryks att någon ändring i lagen eller i medicinal- styrelsens tillämpningsföreskrifter med anledning av JO:s kritik eller Bodaborgsdebatten inte skedde. Inte heller riksdagsmotioner och där bl.a. lagens möjligheter till tvång kritiserades, ledde till någ- on åtgärd förrän en utredning tillsattes . Bakom motionen stod och åtta andra socialdemokratiska ledamöter samt , . Riksdagsmotionen var inlämnad av och , båda socialdemokratiska ledamöter. Utredningen konstaterar därför att Eftersom steriliseringslag gav utrymme åt såväl rena tvångssteriliseringar, steriliseringar av underåriga som sterilise- ringar efter påtryckning från myndigheters sida t.ex. på eugenisk och social indikation, har denna passivitet och tystnad (trots en- staka röster) från och regeringens sida uppenbarligen lett till att människor steriliserades mot sin vilja även under 1960- talet och första hälft, om än i mycket liten ut- sträckning. Utredningen tar här upp frågor som rör Medicinalstyrelsens hantering av steriliseringsfrågan och hur man tillämpat lagar och föreskrifter. Särskilt framhåller utredningen att det kan ifrågasättas om Medicinalstyrelsens långtgående Råd och anvisningar hade stöd i den samtida forskningen. Vidare pekas på en underlåtenhet hos Medicinalstyrelsen att utge nya direktiv angående tillämpning av steriliseringslag när praxis förändrades. Utredningen pekar även på bristande samarbete inom Medi- cinalstyrelsen, bristande hänsyn till anhörigas önskemål, bristande hän- syn till steriliserades egna reaktioner samt bristande kontroll över tillämpningen. Utredningen nämner även andra myndigheter som på olika sätt varit inblandade i steriliseringslagarnas tillämpning. , nämns liksom, på lokal nivå, landsting, mödrahjälpsnämn- der samt kommunala barnavårdsnämnder och fattigvårdsstyrelser. Beträffande olika yrkesgruppers inflytande på steriliseringsbesluten kon- staterar utredningen att det är svårt att se någon enhetlig bild. det ha varit få som ställde sig principiellt avvisande till steriliseringsmöj- ligheten och få som motsatte sig den steriliseringspraxis som förekom under de första decennierna. En grupp som framhålls i utredningen är Vissa anstaltsläkare drev frågan om sterilisering och ansökte kon- sekvent om sterilisering av de intagna. Andra läkare skickade mycket sällan in steriliseringsansökningar och har tagit hänsyn till de intagna. Utredningen skriver att även om det kan finnas många olika skäl till olikheten i praxis, antyder den de enskilda aktörernas betydelse för hur steriliseringspolitiken genomfördes i praktiken. torde få av dem, enligt utredningen, ha agerat felaktigt eftersom dåtidens lagar gav utrymme åt deras handlingssätt. 4.5 Avståndstagande och diskussion om steriliseringsfrågan , 1950 och pågick en kontinuerlig diskussion i media och i /regeringen kring hur tvångsintagningar och ut- skrivningar inom social- och sjukvård skulle kunna göras mera rätts- säkra. Steriliseringslagarna hamnade inte i blickpunkten, vilket enligt utredningen kan vara ett tecken på att steriliseringsfrågan var en margi- nell fråga i . Steriliseringsfrågan diskuterades dock i andra sammanhang, bl.a. i samband med kritik av abortlagstift- ning. Debatt fördes då om rätten till sterilisering och om lika möjligheter för män och kvinnor att få bli steriliserade. Konstateras kan enligt utredningen att statsmakterna på en nivå tog av- stånd från steriliseringslagstiftningen när beslut fattades om att upphäva lagstiftning och ersätta den med den nu gällande steriliseringslagen (1975:580). Stor enighet fanns om att avskaffa lag. Någon djupare diskussion om kränkningar av individens rättig- heter eller övergrepp uppges dock inte ha förts i samband med införandet av den nuvarande steriliseringslagen. I utredningen som tillsattes inför lagen, behandlade summariskt tvång och missförhållanden under den gamla lagstiftningen. Enligt utredningen kan regeringen officiellt anses ha medgivit att fel begåtts genom att man ex betalde ut ersättning till en steriliserad man. Ersättning ex har sedan betalats ut i 17 fall. I media fördes en kort och intensiv pressdebatt angående tillämpningen av steriliseringslag. Under 1970 och 1980-talet förekom olika artiklar i media som beskrev och kritiserade den tidigare förda steriliseringspolitiken. I sammanhanget skall också nämnas den nu aktuella steriliseringsdebatten som bl.a. kom till stånd genom de artiklar som publicerades i . Hur en upprepning kan undvikas av liknande Som nämnts ovan anger utredningen att det vid tiden för införandet av steriliseringslagstiftningen och genomförandet av steriliseringarna inte fördes någon omfattande diskussion om lagarna eller om ifrågasättande av dem. De skilda aktörerna var i stor utsträckning eniga om och positiva till de åtgärder som vidtogs. Inte heller från allmänhetens sida restes några allvarliga invändningar. De som steriliserades efter att ha utsatts för olika former av tvång eller tvångsliknande påtryckningar hade mycket små möjligheter att göra sig hörda. Även om tillämpningen av lagstiftningen förändrades med allt färre inslag av tvång eller tvångsliknande situationer stämmer dessa iakttagelser givetvis till eftertanke enligt utredningen. Den riktar blick- arna mot vår egen tid och ställer följande frågor: Vad är det som vi själva upplever som självklart och inte reagerar mot men som en kommande generation kommer att stämpla som felaktigt och obegripligt? Hur undviker vi en upp- repning av de missgrepp som steriliseringslagstiftningen och dess tillämpning ledde till? Utredningen redovisar vilka juridiska regler som förhindrar påtvingade kroppsliga ingrepp, främst grundlagen och Europakonventio- nen. Utredningen drar slutsatsen att dagens regelsystem bör vara tillräck- liga för att göra en påtvingad sterilisering eller annat liknande påtvingat kroppsligt ingrepp olagligt. För att de etiska principerna och den lagstiftning där de formuleras skall tillämpas på ett sådant sätt att skyddet mot sådana ingrepp upprätt- hålls tillfredställande krävs det enligt utredningen särskilda medel av olika slag. Avslutningsvis ger utredningen några exempel. Det gäller t.ex. olika former av offentlig kontroll i samband med lagstiftningsprocessen och under tillämpningen av lagar.