prop · GP0365 · 2001-12-05 00:00:00 — För att i viss mån motverka olägenheter som kan uppstå, sägs i 20 kap. 9 § andra stycket att vid gemensam handläggning av mål är den domstol som är behörig att handlägga ett av målen även behörig att handlägga de övriga målen. Det är inte klarlagt i praxis om stadgandet i 20 kap. 9 § andra stycket rörande gemensam handläggning är tillämpligt på andra mål än över- klagade mål. Eftersom bestämmelsen finns i den paragraf som behandlar forumfrågan rörande överklagade mål torde det dock vara tveksamt om den kan tillämpas även för andra fall än där ett överklagande prövas. Be- stämmelsen anger heller inte direkt vid vilka tillfällen som ett överläm- nande med påföljande gemensam handläggning vid samma domstol skall ske eller hur det praktiskt skall gå till. En effektivare och flexiblare reglering För att förtydliga och effektivisera handläggningen bör enligt regeringens mening bestämmelserna om överlämnande utformas så att det klart anges att det finns förutsättningar att överlämna ett mål från en miljödomstol till en annan miljö domstol. Dessutom bör det också anges hur ett Prop. 2001/02:65 överläm nande skall gå till. Överlämnande skall framför allt kunna komma i fråga om ett mål har ett nära samband med ett annat mål som prövas av en annan miljödom- stol. För att målet skall anses ha ett nära samband torde det normalt krävas att målen avser samma verksamhet. Bestämmelsen om överlämnande föreslås bli tillämplig även av seende fall när den andra miljödomstolen har prövat ett ansök ningsmål enligt 21 kap. 1 § om det målet har ett nära samband med det nya målet. Det nya målet kan t.ex. avse ett överklagat tillsynsbeslut där den andra domstolen meddelat tillstånd eller omprövat ett tillstånd eller villkor till verksamheten. Även i andra situationer än vad som ovan sagts kan det finnas skäl att överlämna ett mål till en annan miljödomstol. Därför bör det också finnas en möjlighet till överlämnande om det föreligger särskilda skäl och överlämnandet kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Sär skilda skäl kan vara att överflyttningen medför ekonomiska fördelar. Ett exempel är att det krävs sammanträde i målet och att detta hellre hålls av en annan miljödomstol som är bättre belägen. Även andra fall då regeln skall tillämpas kan dock tänkas. Regeln är avsedd för enskilda fall. Inte heller får regeln tillämpas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbör dan mellan olika domstolar. menar att det egentliga reformbehovet består i att miljödomstolarna har olika domkrets för olika måltyper. Regeringen som därvid även instämmer i Lagrådets uppfattning anser att det bör övervägas om bestämmelserna om domstolarnas behörighet kan ändras så att bestämmelserna om överlämnande mellan domstolarna inte behöver tillgripas så ofta. menar att det är nöd vändigt att införa en bestämmelse om att ett beslut om överlämnande inte får överklagas. I 8 a § resp. 14 § tredje till femte styckena lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar finns en motsvarighet till de nu föreslagna bestämmelserna om överlämnande vilka infördes ge nom lagändring 1998 (prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226). Något behov av ett överklagandeförbud med anledning av nyssnämnda bestämmelser har inte visat sig föreligga. 9.1.2Gemensam handläggning av vissa mål Regeringens förslag: Den bestämmelse i som möj- liggör för miljödomstolen att till gemensam handläggning med ett an- sökningsmål ta upp ett mål eller ärende som annars skulle ha prövats av eller av en nämnd utvidgas så att även ärenden som skulle ha prövats av ett centralt verk eller en myndighet får tas upp till gemensam handläggning med ansökningsmålet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot Skälen för regeringens förslag: För att möjliggöra för en sökande som söker ett tillstånd som berör flera särskilda verksamheter exem- pelvis både vattenverksamhet (11 kap. ) och miljöfarlig verk- samhet (9 kap.) att få en gemensam handläggning föreskrivs i 21 kap. 3 § att mål eller ärenden får handläggas i en och samma rättegång om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Samordningen behöver inte bara avse verksamheter som i första instans prövas av domstolen, utan kan även omfatta även ett sådant ärende som normalt handläggs vid länsstyrelse eller kommun. Det kan nämligen förekomma att den ansökan som avser vattenverk- samheten skall prövas av miljödomstolen medan den ansökan som avser den miljöfarliga verksamheten skall prövas av en kommun eller länssty- relse. En sökande får i sådana fall inge ansökningen till miljödomstolen i stället för till eller kommunen. Miljödomstolen har även möjlighet att vid en prövning av ett mål eller ärende på eget initiativ ta till sig ett ärende hos en länsstyrelse eller kommun. Det finns dock fall då en central förvaltningsmyndighet skall pröva vissa delar av en verksamhet medan domstolen skall pröva andra. Som exempel kan nämnas att vid muddring är själva muddringen en vatten- verksamhet enligt 11 kap. och som prövas av miljödom- stolen medan tippningen av muddringsmassorna är en miljöfarlig verk- samhet enligt 9 kap. och som normalt prövas av . Dessutom kan det enligt 15 kap. 33 § krävas dispens från dump nings- förbudet i 15 kap. 31 §, om avsikten är att muddringsmassorna skall tippas tillbaka i vattendraget. Av 3840 §§ renhållningsförordningen (1998:902) framgår att har behörighet att meddela sådana dispenser. Sökanden har dock enligt gällande lag ingen möjlighet att ge in sin dispensansökan till miljödomstolen. Miljödomstolen har heller inte rätt att ta över en ansökan från och hand- lägga hela verksamheten gemensamt. Däremot kan ett beslut från Natur- vårdsverket rörande frågan om dispens från dumpningsförbudet över- klagas till miljödomstolen. För att underlätta handläggningen av verksamheter som både hand- läggs vid en miljödomstol och en förvaltningsmyndighet, såsom Natur- vårdsverket, bör det enligt regeringens uppfattning införas en möjlighet för en sökande att till miljödomstol ge in en ansö kan som normalt skall handläggas av förvaltningsmyndighet. Miljödomstolen bör också kunna förbehålla sig prövningen av sådant ärende som normalt handläggs av en för valtningsmyndighet. Ändringen bör genomföras genom att ordet länsstyrelse i 21 kap. 3 § byts ut mot ordet förvaltnings myndighet. Förslaget kommenteras utförligare i författnings kommentaren. Regeringens förslag: En möjlighet införs att i miljödomstolen avgöra överklagade mål i stor sammansättning dvs. oftast ordföranden, ett miljöråd och två sakkunniga ledamöter även om målen inte avser avgörande i sak av en tillståndsfråga. Vid avgörande i sak av ett till miljödomstolen överklagat mål om tillstånd får rätten bestå av enbart ordförande och miljöråd, om målet är av enkel beskaffenhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ställer sig positiv till förslaget som innebär att reglerna om rättens sammansättning blir mer flexibla . Tingsrätten menar dock att det finns skäl att över- väga om inte huvudregeln om rättens sammansättning bör vara den- samma som för tingsrätt i övrigt, dvs. att rätten om inte annat är före- skrivet skall bestå av en lagfaren domare. måste rätten alltid bestå av en lagfaren domare och ett miljöråd även om beslutet endast avser en processuell fråga. menar att det är viktigt att betona att möjligheten att avgöra överklagade mål som inte gäller till- stånd i stor sammansättning närmast skall avse undantagsfall och att det skulle vara en fördel om det i författningskommentaren gavs ytterligare vägledning för rättstillämpningen inte minst med hänsyn till kostnads- och effektivitetsaspekter. Dessutom menar tingsrätten att möjligheten till stor sammansättning också bör vara möjlig när två mål som har samband med varandra tas till avgörande och det ena målet avser frågan om tillstånd. Skälen för regeringens förslag: Enligt 20 kap. 4 § skall miljödomstolen som huvudregel bestå av ordföranden, som skall vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter (s.k. stor sammansättning). I stor sammansättning får enligt nämnda bestämmelse också ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd ingå. Från huvudregeln görs i 5 § andra stycket första meningen undantag för mål som tas upp i miljödomstol efter överklagande av förvaltnings- myndighets beslut. När domstolen avgör sådana mål skall den bestå av ordföranden och ett miljöråd (s.k. liten sammansättning). Undantags- regeln gäller dock inte när tillståndsfrågor avgörs i sak i överklagade mål. Då skall domstolen enligt 5 § andra stycket andra meningen ha stor sammansättning. Att överklagande av villkor för ett tillstånd även är att bedöma som tillståndsfråga framgår av avgöranden av Miljööverdom- stolen (se bl.a. beslut i mål nr M 5171-99). De avgöranden av förvaltningsmyndigheter som överklagas till miljö- domstolarna är mycket skiftande. Nuvarande reglering bygger på prin- cipen att avgöranden i sak av tillståndsfrågor alltid är av sådan omfatt- ning att de kräver stor sammansättning medan övriga överklagade mål betraktas som så begränsade att de endast kräver liten sammansättning. Någon möjlighet för miljö domstolarna att frångå den reglerade samman- sättningen finns inte. De nuvarande bestämmelserna ger därmed inte utrymme för att låta rättens sammansättning styras av målet omfattning och svårighetsgrad. Detta blir särskilt tydligt vid en jämförelse med huvudregeln om dom- förhet i samma lagrums första stycke. Enligt huvudregeln är domstolen domför vid huvudförhandling som avses i 1 kap. 3 a § med en lagfaren domare om rätten finner att det är tillräckligt och part- erna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet. Vid utformningen av nya bestämmelser bör utgångspunkten vara att Prop. 2001/02:65 domstolen skall ha den sammansättning som är motive rad i det enskilda Med anledning av vad som anförts ovan föreslår regeringen att 20 kap. 5 § andra stycket ändras på så sätt att nuvarande regler görs mera flexibla och anpassningsbara till varje enskilt överklagande. I överklagade mål som inte avser avgöranden i sak av tillståndsfrågor bör en möjlighet att ha stor sam mansättning införas om mål et med hänsyn till sin omfattning eller svårighetsgrad kräver det. Regeringen föreslår vidare en möjlighet för domstolen att i avgöranden i sak av överklagade tillståndsfrågor ha en liten sammansättning bestå- ende av ordföranden och ett miljöråd. En liten samman sättning kan dom- stolen ha om målen är av enkel beskaffenhet. Vad som är att anse som mål av enkel beskaffenhet återkommer regeringen till i författningskom- mentaren. 9.1.4Rätt för miljödomstolarna att förfoga över allmänna lokaler Regeringens förslag: Den tidigare bestämmelsen i 13 kap. 9 § vattenlagen som gav domstolen rätt att förfoga över lokaler i allmänna byggnader införs i . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Statskontoret ifrågasätter om inte lagstiftning är ett oproportionerligt kraftigt styrmedel. Kontoret menar att domstolar och förvaltningsmyndigheter bör kunna samarbeta på ett smidigt sätt med stöd av bestämmelsen i 7 § 2 verksförordningen (1995:1322) som stadgar att chefen skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet, eventuellt kompletterat med en generell vägledning från . Skälen för regeringens förslag: I tidigare gällande vattenlagen fanns i 13 kap. 9 § en bestämmelse som gav domstolen rätt att förfoga över lokaler i allmänna byggnader. Denna bestämmelse överfördes inte till . Frånvaron av tvingande bestämmelse har i vissa fall inneburit svårigheter för domstolarna att finna lämpliga lokaler för sam- manträden. I vissa fall har även höga lokalhyror förekommit. Regeringen föreslår därför att en motsvarighet till den tidigare regleringen i vatten- lagen införs i . Den nya bestämmelsen bör betecknas 3 a § och införas i kapitel 20 som gäller domstolarna. Liksom var fallet enligt vattenlagen, bör särskilda kostnader som uppstår ersättas av domstolen. Eftersom sökanden i ansökningsmål enligt 25 kap. 8 § är skyldig att ersätta miljödomstolens kostnader för lokaler för sammanträden kommer kostnaderna slutligt att stanna på sökanden. Kraven på vad en ansökan skall innehålla Regeringens förslag: bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet skall innehålla kompletteras med preciseringar som behövs till följd av rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Med preciseringarna klargörs att en tillståndsansökan skall innehålla uppgifter om råvaror, övriga insatsvaror och andra ämnen, om den energi som används eller genereras i anläggningen, om anläggningens utsläppskällor, förhåll andena på platsen och art och mängd av förutsebara utsläpp, om åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall som anläggningen ger upphov till samt om planerade åtgärder för att övervaka utsläpp. Vidare klargörs att en ansökan skall innehålla en icke-teknisk sammanfattning av de lämnade uppgifterna. Skälen för regeringens förslag: Flera EG-rättsakter innehåller be- stämmelser om krav på tillståndsprövning av olika slags miljöfarliga verksamheter. Dessa rättsakter brukar också innehålla krav på att ansök- ningar om tillstånd skall innehålla vissa preciserade uppgifter. En sådan EG-rättsakt är det s.k. IPPC-direktivet, rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och be- gränsa föroreningar. Direktivet är i allt väsentligt genomfört i den svenska lagstiftningen. regler om vad en ansökan skall innehålla bygger på före- skrifter som tidigare återfanns i miljöskyddslagen och vattenlagen. Upp- ställningen av vad en ansökan skulle innehålla har inte vare sig i äldre lagstiftning eller balken varit avsedd att vara helt uttömmande, utan kra- ven i fråga om en ansökans innehåll är i hög grad knutna till verksam- hetens art och omfattning. I den utsträckning miljödomstolen eller annan prövningsmyndighet inte är tillfreds med innehållet i en ansökan är det således möjligt att begära kompletteringar, och en ofullständig ansökan kan, om bristerna inte avhjälps, slutligen avvisas av domstolen eller pröv ningsmyndigheten. bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd skall innehålla finns i 22 kap. Bestämmelserna är dock inte lika preciserade som IPPC-direktivets. I 22 kap. 1 § sägs bl.a. att en ansökan skall innehålla de uppgifter --- som behövs för att bedöma verksam- hetens eller åtgärdens art och omfattning. Detta allmänt formulerade krav innebär att det är möjligt för miljödomstolen att kräva att en ansö- kan innehåller varje uppgift som har betydelse för tillståndsprövningen. Om EG-rätten kräver att en viss uppgift måste ingå i en ansökan om till- stånd, följer det alltså också av den svenska bestämmelsen att en ansökan skall innehålla uppgiften. Uppgiften behövs ju för prövningen. I sin granskning av hur medlemsstaterna genomför EG-lagstiftningen har Europeiska kommissionen pekat på att den allmänt hållna svenska bestämmelsen inte innebär någon garanti för att en ansökan kommer att innehålla de preciserade uppgifter som IPPC-direktivet kräver. Det som saknas i de svenska bestämmelserna är ett uttryckligt krav på att en tillståndsansökan skall innehålla uppgift om råvaror och övriga insatsvaror, andra ämnen samt den energi som används eller genereras i Prop. 2001/02:65 anläggningen, uppgift om anläggningens utsläppskällor, uppgift om för- hållandena på platsen, uppgift om art och mängd av förutsebara utsläpp, uppgift om åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall som anlägg- ningen ger upphov till, om det behövs, samt uppgift om planerade åtgär- der för att övervaka utsläpp. Vidare saknas ett uttryckligt krav på att en ansökan skall innehålla en icke-teknisk sammanfattning av uppgifterna i ansökningen, dvs. en sammanfattning som går utöver vad som enligt 6 kap. 7 § krävs i samband med en miljökonsekvensbeskriv- ning. Dessa brister i fråga om vad som uttryckligen krävs i den svenska lagstiftningen framgår vid en jämförelse mellan 22 kap. 1 § och artikel 6 i IPPC-direktivet. Liksom andra EG-direktiv är IPPC-direktivet bindande för med avseende på det resultat som skall uppnås. Även om kan välja form och tillvägagångssätt för genomförandet, är kommissionens påpekande riktigt från formell synpunkt. Det kan nämligen ifrågasättas om direktivet i den svenska lagstiftningen har genomförts på sådant sätt att de preciserade kraven inte får frångås. Denna oklarhet bör undanröjas. För svenskt vidkommande gäller att föreskrifter av en allmän och ge- nerell karaktär som rör miljön oftast ges lagform, medan föreskrifter som rör myndigheternas närmare förfaranden eller som rör en begränsad krets enskilda och deras skyldigheter i förhållande till myndigheterna till stor del kommer till genom förordningar som beslutas av regeringen. Tek- niska föreskrifter och föreskrifter som är av detaljartad karaktär överlåts oftast åt myndigheterna att besluta om. Bestämmelser om vad en ansökan skall innehålla är i första hand riktade till sökanden. Det blir sedan upp- gift för de tillämpande myndigheterna att kontrollera att sökanden följt bestämmelserna och vid behov begära kompletteringar. Med hänsyn till IPPC-direktivets breda tillämpningsområde bör de nödvändiga ändringarna som närmast är att betrakta som preciseringar göras i 22 kap. 1 § . So m redan har konstaterats, gäller redan enligt den nuvarande lydelsen att en ansö kan skall innehålla varje uppgift som behövs för prövningen. De före slagna ändringarna medför därför ingen utökning av de krav som ställs på en sökande. Ändringarna innebär endast ett klargörande av gällande rätt. För att undanröja de uppkomna tvivlen om att inte på ett korrekt sätt genomför IPPC-direktivet, är det dessutom ofrånkomligt att göra ändringarna. Preciseringarna gör det dessutom nödvändigt att i några avseenden omredigera paragrafen. Regeringens förslag: Ansökningshandlingar i ansökningsmål skall alltid skickas till samt till den eller de berörda kommu- nala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskydds- området. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , som tillstyrker förslaget, vill väcka frågan om utskick av ansökningshandlingar till . I betänkandet (avsnitt 2.6.8) fö reslås en inskränkning i skyldigheten att bifoga en säkerhetsrapport till ansökan. Om det antas att viktigaste uppgift är att bevaka de särskilt farliga verk- samheter som omfattas av säkerhetsrapportskyldigheten bör kanske den föreslagna inskränkningen (avsnitt 2.6.8) i skyldigheten att bifoga säker- hetsrapport leda till att verket endast tillställs handlingarna i sådana mål där en säkerhetsrapport skall ingå i ansökan. i tillstyrker kommitténs förslag. Skälen för regeringens förslag: I 22 kap. regleras för- farandet vid miljödomstolarna i ansökningsmål enligt balken. I 4 § anges vilka myndigheter som skall få sig tillsänt ansökningshandlingar och miljödomstolens kungörelse i de mål som kommer in till miljödomstolen. Enligt de nuvarande bestämmelserna skall , Kammar- kollegiet, och alltid få både ansök- ningshandlingar och kungörelse, medan och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet endast skall få kungör elsen. , som är en av de myndigheter som svarar för att föra det allmännas talan, har en partsroll i ansökningsmål hos miljödomstolarna. Det framgår av 22 kap. 6 § första stycket där det anges att Naturvårds- verket, Kammarkollegiet och när det behövs skall föra talan i ansökningsmål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Även kommunen får enligt andra stycket föra talan för att till- varata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen och är alltså part i målen. De ansökningsmål som behandlas av miljödomstolarna gäller miljö- farliga verksamheter och vattenverksamheter. är oftast till- synsmyndighet i dessa fall. När det gäller miljöfarliga verksamheter har dock tillsynsansvaret i vissa fall överlåtits till kommunen som genom den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer utövar tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet. Vidare har och oftast även den kommunala nämnden deltagit i det arbete med miljö- konsekvensbeskrivning som föregått ansökan. och den kommunala nämnden har därför normalt goda kunskaper om förhållan- dena i de enskilda målen. Det är väsentligt att dessa kunskaper tas tillvara i samband med behandlingen av en ansökan och att möjligheten till ett lokalt inflytande vid prövningen stärks. Enbart en kungörelse utgör inte ett tillräckligt underlag för länsstyrel- sens och den kommunala nämndens arbete med att i ett yttrande till mil- jödomstolen precisera sina bedömningar och synpunkter. För att och den kommunala nämnden skall kunna fungera som remissmyndigheter bör de alltid tillsändas både ansökningshand- lingar och kungörelse i ansök ningsmål hos miljödomstolarna. Detta be- hövs också för att och kommunen - efter intern information från sin nämnd - skall kunna fullgöra sina partsroller på bästa sätt. har tagit upp frågan om skall få samtliga ansökningshandlingar även i mål där skyldighet att upprätta säkerhetsrapport enligt den s.k. Seveso-lagen inte föreligger. Denna skyldighet infördes genom samma lagstiftningsärende som Seveso-lagen varvid också gavs en partsställning enligt 22 kap. 6 § Prop. 2001/02:65 för att tillvarata miljöintressen och andra intressen. sitionen (prop. 1998/99:64, s. 52) motiveras detta med att Räddnings- verket har att bevaka säkerhetsfrågor i ansökningsmålet. För att verket skall kunna fullgöra denna uppg ift, t.ex. bevaka att säkerhetsrapport finns med när så krävs, är det enligt regeringens mening nödvändigt att ansök- ningshandlingarna tillställs verket. 9.1.7Förenklad information i kungörelser om vattenverksamhet Regeringens förslag: När en ansökan om tillstånd till vattenverk- samhet kungörs, skall den inte längre behöva innehålla en upplys ning om innehållet i 22 kap. 7 § , bl.a. att ägare till fastigheter som berörs av ansökan är skyldiga att uppge innehavare av de sär- skilda rättigheter som belastar fastigheten. I stället får upplysningen till berörda fastighetsägare såsom enligt tidigare lagstiftning läm- nas i annan form. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 kap. 9 § behövs tillstånd enligt balken för vattenverksamhet. I 22 kap. redogörs för förfarandet i ansök ningsmål. En ansökan i mål om vattenverksamhet skall enligt 1 § andra stycket 1 innehålla uppgift om det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller ej och i förekommande fall namn på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna. Av 3 § framgår att om en ansökan tas upp till prövning skall miljödomstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen skall enligt 3 § första stycket 2 innehålla en upplysning om innehållet i 7 §. Enligt 7 § skall ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett mål om vatten verksamhet till miljödomstolen uppge inne- havare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upp- låtits i fastigheten. Om fastighetsägaren utan giltigt skäl underlåter detta kan skadeståndsskyldighet uppkomma. Förutom att kungörelsen skall införas i ortstidning skall enligt 3 § tredje stycket en utskrift av kungörel- sen sändas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för domstolen. Enligt 13 kap. 26 § vattenlagen skulle fastighetsägaren lämna samma uppgifter som anges i 22 kap. 7 § . Till skillnad från vad som gäller enligt behövde dock inte upplysning om denna uppgiftsskyldighet lämnas i kungörelsen. I stället kunde upplysningen om fastighetsägarens skyldighet lämnas på annat lämpligt sätt.