prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — I förbindelserna med fortsätter territorialtvisten om att vara en stötesten. President bedriver en mycket aktiv politik gentemot övriga länder inom Oberoende staters samvälde (OSS), med en tydlig betoning av de bilaterala förbindelserna med dessa länder, snarare än det multilaterala OSS-samarbetet. Tätast är kontakterna med , där ambitionen att utveckla en union mellan länderna sägs ligga fast. De konkreta resultaten av detta samarbete är ännu begränsade. Det finns en klar tendens till att i förbindelserna med övriga styrs allt tydligare av egna, ofta ekonomiska, intressen. framstår som säkerhetspolitiskt allt viktigare. är , och torde i ännu högre grad kunna bli, en politisk och kommersiell stormakt. Den omfattande moderniseringen och upprustningen av både konventionella och nukleära stridskrafter är ett betydande orosmoment för landets grannar. Maktbalanstänkandet dominerar bland regionens främsta aktörer och en risk för rustningskapplöpning kan inte uteslutas. Avsaknaden av regionala rustningskontrollregimer och säkerhetspolitiska samarbetsorgan i är härvidlag en allvarlig brist. President har förtydligat sin och den amerikanska regeringens uppfattning vad gäller , mänskliga rättigheter, vapenkontroll och ickespridningsfrågor m.m. Framsteg har gjorts i förhandlingarna om medlemskap i () och president har föreslagit att status som normal handelspartner ska förlängas. Sannolikt är anslutning till WTO nära förestående och den kommer direkt att följas av inträde i WTO. Detta skeende kommer sannolikt att befrämja de fredliga kontakterna. Efter den amerikanske utrikesministerns besök i planeras nu ett besök i av president . Besöket kommer att ske i anslutning till ett toppmöte med organisationen . 2001/02:10 Co-operation i . En annan viktig faktor som skulle kunna verka återhållande är att fått ansvaret att arrangera de 2008. Detta kommer enligt en del bedömare att göra militära vågspel mindre sannolika. 5 Konsekvenser för svensk säkerhetspolitik Regeringens bedömning: Den för grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen består vad avser militära hot. De av fastställda målen för säkerhetspolitiken (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222) bör därför fortsatt i allt väsentligt ligga fast. Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot inte ter sig möjligt , förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga. Denna bedömning har endast förändrats marginellt, i den meningen att hotet nu ter sig något mer avlägset. Som regeringen tidigare anfört går det inte att på lång sikt utesluta att ett mer omfattande militärt hot skulle kunna växa upp igen. Militärstrategiska förändringar och den tekniska utvecklingen medför dock att ett sådant mer omfattande hot, om det blir aktuellt, kommer att se annorlunda ut än under det . Behovet av att följa och utveckla förmåga att möta nya och annorlunda hot är härvid av central betydelse. Vår säkerhetspolitik måste därför även fortsättningsvis innebära att vi kan möta olika former av militära hot och hot såsom exempelvis informationsoperationer och nukleära, biologiska och kemiska hot (NBC-hot) som direkt berör . Svårast bland dessa är väpnade angrepp riktade mot vårt lands frihet och självständighet. Regeringen bedömer att ett betydande antal konflikter med allvarliga konsekvenser i och utanför det aktuella konfliktområdet kommer att förekomma även . Dessa konflikter kan ytterst riskera freden och säkerheten för andra regioner och länder samt för . Det ligger därför i intresse att bidra till att förebygga konflikter av dessa slag, och om det misslyckas, säkerställa en politisk konfliktlösning, men också, när så behövs, delta i civil och militär krishantering i samverkan med andra stater. Hot mot tekniska infrastruktursystem kan få mycket allvarliga konsekvenser och kan ytterst också få en säkerhetspolitisk dignitet. Efterhand som systemen ges en ökande grad av avancerad teknik, blir inbördes mer beroende av varandra och i allt större utsträckning internationaliseras och ägandeförhållandena förändras, blir skyddet av samhällsviktig infrastruktur av väsentlig betydelse för den nationella säkerheten. Utvecklingen motiverar också ett utökat internationellt samarbete om skydd av kritisk infrastruktur. Risken för användning av biologiska och kemiska stridsmedel också av andra aktörer än stater samt i samband med terroristattacker måste uppmärksammas i ökande utsträckning. Skälen för regeringens bedömning 5.1Slutsatser för svensk säkerhetspolitik Regeringen drar tre slutsatser som följd av den internationella utvecklingen som i varierande grad påverkar vår säkerhetspolitik. En första slutsats är att den grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen består. Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot inte ter sig möjligt , förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga. Denna bedömningn har endast förändrats marginellt, i den meningen att hotet nu ter sig något mer avlägset. Avgörande för denna bedömning är förmågan hos de militära styrkorna i vårt närområde och i vilket tidsperspektiv som förmågan skulle kunna förändras samt det alltmer fördjupade säkerhetssamarbete som präglar vårt närområde och motverkar de motstridiga intressen som alltjämt kvarstår. Utvecklingen ger heller inte anledning att ändra bedömningen av de mer begränsade militära angrepp som ändå skulle kunna riktas mot i samband med en kris som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. Som regeringen tidigare anfört går det inte att på lång sikt utesluta att ett mer omfattande militärt hot skulle kunna växa upp igen. Militärstrategiska förändringar och den tekniska utvecklingen medför dock att ett sådant mer omfattande hot, om det blir aktuellt, kommer att se annorlunda ut än under det . Behovet av att följa och utveckla förmåga att möta nya hot och annorlunda hot är härvid av central betydelse. Vår säkerhetspolitik måste därför även fortsättningsvis innebära att vi kan möta olika former av militära och andra hot såsom t.ex. informationsoperationer och hot som är relaterade till nukleära, biologiska och kemiska vapen som direkt berör . Svårast bland dessa är väpnade angrepp riktade mot vårt lands fred och självständighet, och som förhindrar oss att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Regeringen vill med det som förs fram i denna proposition ge bättre förutsättningar för att vi skall kunna hantera sådana hot som inte är väpnade angrepp i strikt folkrättslig bemärkelse. Vi måste nämligen också kunna möta sådana angrepp utförda av andra aktörer än stater som använder avancerade metoder och vapen, inklusive ickekonventionella vapen. Händelserna i har tydligt visat på behovet av att vi utvecklar vår förmåga i detta avseende. En andra slutsats berör de risker som sammanhänger med regionala och lokala kriser och konflikter som indirekt eller direkt kan beröra . Regeringen bedömer att ett betydande antal konflikter med allvarliga konsekvenser i och utanför det aktuella konfliktområdet kommer att förekomma även . Dessa konflikter innebär ett omfattande lidande för de människor som är direkt utsatta. De kan också innebära allvarliga problem, och ytterst även riskera freden och säkerheten för andra regioner och länder och för . Det ligger därför i intresse att bidra till att förebygga konflikter av dessa slag och, om det misslyckas, säkerställa en politisk konfliktlösning, men också när så behövs delta i civil och militär krishantering i samverkan med andra stater. I vår säkerhetspolitik måste därför också ingå att i samverkan med andra stater verka för fred och säkerhet i vår omvärld. Inom ramen för vårt medlemskap i och i enlighet med Amsterdamfördraget har därvid åtagit sig att tillsammans med övriga medlemsländer skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen, oavhängighet och integritet i överensstämmelse med grundsatserna i FN:s stadga. Enligt fördraget ingår vidare att på alla sätt stärka unionens säkerhet, bevara freden och stärka den internationella säkerheten, främja det internationella samarbetet samt utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Ett konkret uttryck för vårt bidrag till denna samverkan är de resurser som anmält till EU:s krishanteringsförmåga. En tredje slutsats sammanhänger med de tekniska infrastruktur- systemens fundamentala betydelse för medborgarnas livsbetingelser och ett fungerande samhälle. Hot mot tekniska infrastruktursystem kan få mycket allvarliga konsekvenser och kan ytterst också få en säkerhetspolitisk dignitet. Efterhand som systemen ges en ökande grad av avancerad teknik, blir inbördes mer beroende av varandra och i allt större utsträckning internationaliseras och ägandeförhållandena förändras, blir skyddet av samhällsviktig infrastruktur av väsentlig betydelse för den nationella säkerheten. Utvecklingen motiverar också ett utökat internationellt samarbete om skydd av kritisk infrastruktur. De senaste årens informationstekniska utveckling ger utvidgade påverkansmöjligheter till en betydligt lägre kostnad än mer traditionella ekonomiska, politiska och militära maktmedel. Det innebär att även mindre intressegrupper, kriminella grupper och terrorister får allt större möjligheter att påverka, oavsett var i världen dessa aktörer befinner sig. Gränserna för vad som är internationell säkerhetspolitik respektive enskild IT-säkerhet blir därmed allt mer flytande. Det finns ingen anledning att tro att denna utveckling inte kommer att fortsätta. Det öppna moderna samhället har blivit allt mer sårbart genom sitt beroende av informationsteknik, eftersom denna också utgör en grund för fortsatt utveckling av ekonomi och välfärd. De system som används är sårbara för intrång, spionage och förstörelse. Traditionellt starka nationer kan därmed utsättas för angrepp även från nya små och stora aktörer. Genom att informationssystem dessutom knyts samman skulle en störning kunna sprida sig via olika nätverk. Särskilt allvarliga konsekvenser skulle kunna uppstå när vitala, centrala system i samhället som är spridda eller sammankopplade utsätts för störningar. Risken för användning av B- och C-stridsmedel också av andra aktörer än stater samt i samband med terroristattacker måste i ökande utsträckning uppmärksammas. Den fortsatta spridningen av teknik och expertis, liksom av B- och C-stridsmedel samt radioaktivt material, är ett allvarligt problem. Massförstörelsevapen kan te sig attraktiva också för terroristgrupper eller kriminella genom möjligheten att drabba många Prop. 2001/02:10 individer vid en attack, en önskan att utföra mer spektakulära attacker, att hot om insats kan vara nog för att uppnå önskad effekt samt att skyddet mot sådana attacker är sämre än mot traditionella attacker. Regeringen vill dessutom understryka att det ligger i intresse att inte bara bidra till att förebygga konflikter av olika slag, utan att också aktivt verka för att lösa uppkomna konflikter och kriser inom ramen för en gemensam krishantering. Detta hänger samman med att det som kan definieras som ett svenskt intresse, dvs. det som skall skyddas och försvaras, har skiftat karaktär. är en del av en värld som präglas av ett ständigt ökande gränsöverskridande samarbete på olika nivåer, inom olika områden och mellan olika aktörer. Med detta gränsöverskridande samarbete, som innefattar såväl konkreta som mer abstrakta strukturer och system, följer med självklarhet ett ökande ömsesidigt beroende. Den negativa effekten av detta i sig positiva samarbete är en växande sårbarhet för konflikter och kriser. Betydelsen av var konflikten eller krisen inträffar tenderar att bli underordnad det svenska intresset. Med detta ökande beroende följer således att definitionen av vad som utgör ett svenskt intresse blir allt bredare men också mer svårbestämd. De hot mot fred och säkerhet som regionala eller lokala kriser och konflikter utgör handlar om en kombination av direkt och indirekt påverkan på gemensamma, gränsöverskridande strukturer och system. Svenskt egenintresse och gemensamma intressen tenderar att alltmer överlappa varandra. Mot denna bakgrund anser regeringen att de av fastställda målen för säkerhetspolitiken i allt väsentligt fortsatt bör ligga fast. Säkerhetspolitiken bör dock prövas och justeras mot omvärldsutvecklingen. säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands freds och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Vår säkerhetspolitik har såväl en nationell som en internationell dimension. Nationellt skall vi kunna möta militära och andra hot som direkt berör . Svårast bland dem är väpnade angrepp riktade mot vårt lands frihet och självständighet. Vi skall också förebygga och kunna hantera situationer som utan att direkt hota fred och självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner. Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt verka för fred och ökad säkerhet. Genom att verka för en stärkt internationell rättsordning och genom att medverka till konfliktförebyggande samarbete och insatser, gemensam civil och militär krishantering samt försoning och uppbyggnad efter kriser och konflikter kan vi bidra till ökad säkerhet i omvärlden och därmed också för oss själva. Med utgångspunkt i en bred syn på säkerhet formas säkerhetspolitikens båda dimensioner i ett kontinuerligt samspel mellan flertalet politikområden. Det är av avgörande betydelse även för säkerhet att utvecklingen globalt leder till fördjupad demokrati, öppenhet och välfärd, och därmed till ökad stabilitet och trygghet. Av central betydelse är FN:s breda insatser för fred och säkerhet. lägger också stor vikt vid att FN och de regionala organisationerna på olika sätt tidigt kan ingripa i lokala och regionala konflikter. Vår strävan är att samarbeta med alla säkerhetsorganisationer. Jämsides med vår medverkan i FN och deltar vi sålunda i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, lämnar effektiva bidrag till EU:s gemensamma krishanteringsförmåga samt samarbetar med Nato och flertalet övriga europeiska stater inom ramen för det och Partnerskap för fred. Därtill kan fogas det regionala och bilaterala samarbetet med våra grannländer. I utgör vårt säkerhetspolitiska mål att varaktigt säkra ett förtroendefullt och nära samarbete mellan alla stater. Samarbetet inom EU och med de euro-atlantiska säkerhetsstrukturerna, och bibehållandet av ett starkt amerikanskt engagemang för säkerheten i norra , är härvid av stor betydelse. Ett grundläggande svenskt intresse är en fortsatt utveckling av demokrati, ekonomiska och sociala framsteg, förbättrad miljö, samt en ökad öppenhet mot omvärlden, som omfattar hela . Det regionala praktiska samarbetet inom , bl.a. inom Östersjöstaternas råd, är av stor betydelse. Ett uttryck för detta är initiativet från och , det s.k. Kielinitiativet, om utökat praktiskt militärt samarbete om bl.a. övning. Fjorton länder deltar i detta samarbete. Det nordiska försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet har utvecklats till en särskild dimension i säkerhetspolitik. och har ett särskilt nära samarbete i säkerhetspolitiska frågor. aktiva deltagande och engagemang är en viktig förutsättning för att på lång sikt varaktigt trygga stabilitet och säkerhet i och för att hantera frågorna på den globala agendan. Det är väsentligt att fortsätta ansträngningarna att långsiktigt integrera i det europeiska samarbetet och dess strukturer. Ansträngningar för att hindra ytterligare spridning av massförstörelsevapen har stor betydelse. Ett led i detta är att stödja ryska strävanden till nedrustning och destruktion av massförstörelsevapen. Om det säkerhetspolitiska läget försämras, skall vår säkerhetspolitik bidra till att spänningen i omvärlden och särskilt i vårt närområde begränsas. Vi skall kunna försvara vårt territorium mot kränkningar och angreppshandlingar och vi skall kunna agera för att tillvarata svenska intressen. Vi skall kunna motstå hot och påtryckningar och möta insatser som riktas mot det svenska samhället och som syftar till att påverka vårt agerande och samhällets funktion. Vi skall söka förebygga att vårt samhälle utsätts för svåra påfrestningar genom den robusthet och förmåga till omställning som byggs in i samhället. Vi skall ägna ökad uppmärksamhet åt sådana förebyggande åtgärder som minskar sårbarheten i de delar av vår tekniska infrastruktur som är gränssättande för viktiga samhällsfunktioner. Det skall därutöver finnas en beredskap att hantera de påfrestningar som likväl kan uppstå. Beredskapen skall avse extraordinära situationer som kan uppstå genom snabba och allvarliga försämringar av samhällets funktion. När det gäller omfattningen av den verksamhet som behövs för att förbereda landet för krig bedömer regeringen att de förändringar som inträffat i grunden förändrat säkerhetspolitiska situation. Invasionshotet utgör inte längre grunden för totalförsvarsresursernas dimensionering. Den beslutade avvecklingen och nedprioriteringen av de verksamheter som direkt inriktats mot att förbereda landet för att motstå ett brett upplagt invasionsföretag skall därför skyndsamt fullföljas. Om ett mer omfattande hot skulle aktualiseras, vilket regeringen menar inte på lång sikt kan uteslutas, ger den grundläggande försvarsförmågan och en bred kompetensbas de förutsättningar som krävs för att vi ska kunna anpassa oss till en sådan situation. För det militära försvaret har den säkerhetspolitiska utvecklingen krävt och möjliggjort en övergång från ett invasionsförsvar till ett insats- och kompetensförsvar. Det handlar om en genomgripande förändring av såväl omfattning som struktur. Utgångspunkten är relativt begränsade krav på att i det korta tidsperspektivet kunna möta angrepp mot men ökade krav på att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Det militära försvaret skall också kunna bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Ett av målen för det civila försvaret och utformningen av dess resurser är att bidra till Försvarsmaktens förmåga vid begränsade väpnade angrepp och krig i vår omvärld. Kraven på grundläggande försvarsförmåga och grundberedskap skall därför dimensionera det civila försvarets resurser. Därmed kan åtgärder som syftar till att möta mer omfattande väpnade angrepp hänskjutas till en anpassningsperiod. Planering för att möjliggöra anpassning inklusive åtgärder som inte går att hänskjuta till en anpassningsperiod, t.ex. att minska sårbarheten i infrastrukturen bör enligt regeringen övervägas. Den senare typen av åtgärder är av sådan karaktär och omfattning att de ofta sammanfaller med de åtgärder som vidtas inom ramen för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Det är därmed en angelägenhet för hela samhället att säkerställa en tillräcklig robusthet i dessa system. Regeringen anser att en stor del av den traditionella verksamhet som bedrivits inom ramen för begreppet totalförsvar och med invasionshotet som grund nu kan tillgodoses genom en tillräcklig anpassningsförmåga. Särskilt gäller detta det civila försvaret, där såväl den grundläggande försvarsförmågan som den kompetensbas som erfordras för att vi skall kunna upprätthålla en förmåga till anpassning, bygger på samhällets robusthet och förmåga till krishantering. 5.4En ny struktur för hantering av sårbarhets- och säkerhetsfrågor i samhället I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap definieras totalförsvar som verksamhet som behövs för att förbereda för krig. För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (det militära försvaret) och civil verksamhet (det civila försvaret). Totalförsvars- resurser skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Det handlar således om att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de effektivt kan användas både nationellt och internationellt och att utvecklingen av ledningsstrukturer och ledningssystem skall utgå från hela hotskalan. Regeringen anser att de hot som har säkerhetspolitisk dignitet berör flertalet politikområden, och att de hot och risker som är aktuella och som upplevs som relevanta för framtiden behöver behandlas på ett mer övergripande sätt. Det är därför nödvändigt med vissa förändringar som innebär ett nytt koncept och en ny struktur för samhällets hantering av olika sårbarhets- och säkerhetsfrågor. Bland annat bör det tvärsektoriella angreppssättet och helhetssynen i planeringen utvecklas. Utgångspunkten för en ny struktur bör vara att samhällets resurser för hantering av kriser av olika svårighetsgrad utnyttjas på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt genom att en helhetssyn på samhällets hantering av olika hot och risker konsekvent tillämpas. Regeringen utvecklar dessa frågor i kapitlen 7 och 9. Frågan om vilka begrepp som bör användas har behandlats av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och av Försvarsberedningen i rapporten struktur för ökad säkerhet nätverksförsvar och krishantering (Ds 2001:44). Försvarsberedningen framhåller i nämnda rapport att det inte är lämpligt att innefatta samhällets beredskap mot andra typer av hot och risker än krig i begreppet totalförsvar. Ett viktigt skäl till denna bedömning är att begreppet totalförsvar har en folklig förankring med en tydlig knytning till krig som motiverar särskilda befogenheter och fullmaktslagar. Ett annat skäl är att totalförsvar är ett författningsreglerat begrepp med ett omfattande regelverk där en ändring av begreppet skulle få mycket stora följdverkningar. Regeringen delar Försvarsberedningens syn på begreppet totalförsvar. Därmed bör begreppet även fortsättningsvis definieras på det sätt som framgår av lagen. Regeringen vill betona ytterligare ett skäl till varför totalförsvarsbegreppet inte skall förändras och som även förts fram av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och Försvarsberedningen. Krig är en så exceptionell situation att det motiverar särskilda bestämmelser och organisationsförhållanden som inte kan motiveras av olyckor eller elakartade handlingar m.m. i det fredstida samhället. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen liksom Försvarsberedningen föreslår i stället att ett mer heltäckande begrepp, samhällets säkerhet och beredskap, används för att beskriva de förebyggande åtgärder och förberedelser i övrigt som krävs inför olika typer av allvarliga kriser. Ett sådant samlande begrepp ger enligt Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och Försvarsberedningen utrymme för en bättre helhetssyn och återspeglar behovet av ett tvärsektoriellt synsätt och förhållningssätt till olika typer av allvarliga kriser och det ansvar för säkerhet och beredskap som åvilar alla samhällsfunktioner. Detta krishanteringssystem bör kunna Prop. 2001/02:10 baseras på områdesansvaret hos kommuner, länsstyrelser och hos Försvarsberedningen har mot denna bakgrund även föreslagit att begreppet krishantering bör kunna användas för alla de åtgärder som vidtas före, under eller efter en allvarlig kris (för hanteringen av det akuta krisförloppet bör operativ krishantering kunna användas). Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att det finns ett behov av ett klargörande i begreppsfrågan. Regeringen avser att låta genomföra en analys av konsekvenserna av Försvarsberedningens förslag och därefter återkomma till 2002. 6.1Ekonomiska ramar för utgiftsområde 6 Totalförsvar