prop · GO03105 · 2001-01-01 00:00:00 — har förflutit från det att domen vann laga kraft eller strafföreläggandet godkändes skall uppgift om domen eller strafföreläggandet inte längre få lämnas ut. Kreditupplysningsföretagen skall ha rätt att erhålla uppgifter från belastningsregister. Remissinstanserna: Remissinstanserna är splittrade. Flera remissinstanser avstyrker förslaget eller är tveksamma till det, däribland ombudsmän (), Justitiekanslern, över och , tingrätt, , , , Datainspektionen, Statskontoret och . , Kammarrätten i , Riksåklagaren, , m.fl. tillstyrker i huvudsak förslaget. Flera remissinstanser är kritiska till vissa delar av förslaget. m.fl. ifrågasätter förslagets begränsning till näringsidkare. och ifrågasätter om inte bör ha möjlighet att förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet. och anser att förmedlingen av uppgifter till kreditupplysningsföretagen bör kunna rationaliseras. Skälen för regeringens bedömning Utredningens förslag torde förbättra förutsättningarna för en effektiv affärskontroll... Med affärskontroll avses i detta sammanhang den kontroll av en tilltänkt affärspartner som en näringsidkare före en kredit eller ett avtalsslut kan genomföra i syfte att skydda sig mot oönskade affärsförbindelser och ekonomiska förluster. Affärskontroll innebär vanligtvis en kontroll av att den tilltänkte kredittagaren eller affärspartnern har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande och inte framstår som oseriös med hänsyn till vad olika register innehåller om hans förhållanden och tidigare agerande. Ofta sker denna kontroll genom att en kreditupplysning inhämtas. Vid många former av ekonomisk brottslighet utgör affärskontakter med det seriösa näringslivet ett nödvändigt inslag i det brottsliga förfarandet. En utbredd och väl fungerande affärskontroll borde därför kunna bidra till att begränsa sådan brottslighet. I regeringens strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (regeringens skrivelse 1994/95:217 s. 28) framhålls den betydelse som en effektiv affärskontroll kan ha när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet. Det kan antas att ett genomförande av utredningens förslag - att kreditupplysningsföretagen skulle få förmedla uppgifter om domar m.m. avseende ekonomisk brottslighet - skulle kunna bidra till en sådan utökad affärskontroll och därigenom också kunna bidra till att motverka brott. måste konstateras att det är osäkert hur stor effekten skulle bli. Utredningen redogör för en mindre studie som har gjorts av kreditupplysningsföretaget avseende 76 personer som dömdes för ekobrott . Personerna dömdes för bedrägeri, förskingring, skattebrott, grov oredlighet mot borgenärer, urkundsförfalskning, osant intygande, bokföringsbrott eller brott mot aktiebolagslagen. För 18 av personerna fanns det för domen ingen betalningsanmärkning hos UC. efter domen hade ytterligare fem ådragit sig betalningsanmärkningar. Det är givetvis riskabelt att dra några slutsatser från en sådan begränsad undersökning. Den tycks ändå visa att det endast i begränsad omfattning förekommer att kreditupplysningar beträffande ekobrottslingar inte innehåller någon varningssignal. nämner utredningen två fall av grov ekonomisk brottslighet som planerades då personerna i fråga avtjänade straff för tidigare ekonomisk brottslighet och där det vid tidpunken för den nya brottsligheten inte fanns någon varningssignal i kreditupplysningarna. Vid bedömningen av det mervärde som ett genomförande av förslaget skulle innebära måste också beaktas att uppgifter som innebär att en viss person har begått grövre ekonomisk brottslighet är tillgängliga för allmänheten i det offentliga registret över meddelade näringsförbud. Uppgifter om näringsförbud får anges i kreditupplysningar och ges också en viss spridning genom att beslut om näringsförbud kungörs. Näringsförbud skall meddelas den som i egenskap av enskild näringsidkare eller företrädare för en juridisk person grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och skall i princip alltid meddelas vid brottslighet som inte är ringa, om det är påkallat från allmän synpunkt. trädde en lagändring i kraft som syftade till att göra användningen av näringsförbudsinstitutet mer frekvent. Antalet meddelade näringsförbud har också ökat stegvis från ca 50 t.o.m. till 1999. En effektiv förmedling av uppgifter om näringsförbud bör kunna bidra till förbättrade möjligheter till affärskontroll. När det gäller personer som är straffade för ekonomiska brott torde alltså förekommande kreditupplysningar ofta ge varningssignaler i form av betalningsanmärkningar och uppgifter om näringsförbud. Trots de möjligheter till affärskontroll som således redan finns står det emellertid enligt regeringens mening klart att användandet av uppgifter från polisens belastningsregister skulle vara ägnat att förbättra förutsättningarna för kontrollen. ...men det inger betänkligheter från integritetssynpunkt... Mot utredningens förslag talar att det medför att uppgifter som från integritetssynpunkt framstår som mycket känsliga ges en mycket vid spridning. Uppgifter om brottmålsdomar är i och för sig offentliga, såtillvida att de finns tillgängliga hos domstolarna. Användandet av uppgifterna i kreditupplysningssammanhang skulle emellertid innebära att de kom att spridas i en helt annan omfattning än . Med utredningens förslag skulle mer än 200 företag få rätt att förmedla uppgifter av det aktuella slaget. Om inhämtande av brottsuppgifter blir en rutinåtgärd i affärssammanhang torde man, enligt utredningen, ha att räkna med ett mycket stort antal förfrågningar, kanske över en miljon . Som jämförelse kan nämnas att det av de statistikuppgifter som har redovisat framgår att det lämnas drygt 40 000 utdrag ur person- och belastningsregistret (numera ersatt av belastningsregistret) till andra myndigheter än polis, åklagare och allmänna domstolar (se SOU 1997:65 s. 131). förekommer det knappast att uppgifter ur belastningsregistret lämnas till enskilda. Eftersom det inte finns någon begränsning beträffande vem som har rätt att erhålla uppgifter, finns det en uppenbar risk att dessa sprids till personer som inte har något legitimt behov av dem. Antalet personer som skulle få kännedom om andra personers brottslighet skulle alltså öka markant. Integritetsskyddet för de personer vars uppgifter är åtkomliga, dvs. näringsidkare, skulle alltså i detta avseende urholkas väsentligt. De kan komma att särbehandlas otillbörligt. misstag, som att oskyldiga blir utpekade som brottslingar, torde också vara ofrånkomliga, eftersom det blir fråga om en masshantering av uppgifter. Såsom utredningens förslag har utformats leder det också till att uppgifter om andra brott än rent ekonomiska brott kommer att kunna spridas. Så blir t.ex. fallet om den som döms för bokföringsbrott döms för rattfylleri eller misshandel; kreditupplysningen kommer då att omnämna även det andra brottet. Särskilt mot denna bakgrund finns det anledning att fråga sig om förslaget ligger i linje med rådande synsätt. I 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen sägs att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Begreppet personlig integritet förekommer i flera lagar, bl.a. i kreditupplysningslagen (1973:1173), sekretesslagen (1980:100) och personuppgiftslagen (1998:204). Någon rättslig definition av begreppet finns dock inte. I förarbetena till kreditupplysningslagen talas om att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor, inom vilken han kan avvisa sådan inblandning både från det allmänna och från andra som uppfattas som otillbörlig. Vidare sägs att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle och att en avvägning måste ske mellan å ena sidan den enskildes intresse av integritetsskydd och å andra sidan det allmännas och andra enskilda personers behov av information (se prop. 1973:155 s. 88). Personuppgiftslagen (1998:284), som i huvudsak följer och rådets direktiv av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, samt kreditupplysningslagen inne-håller bestämmelser till skydd för den enskildes integritet. Regleringen innebär bl.a. att uppgifter om brott och påföljder hanteras med stor försiktighet. Enligt 21 § personuppgiftslagen är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Regeringen eller Datainspektionen har dock möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från förbudet. I förarbetena nämns som exempel på fall där det kan vara befogat med undantag behandling av uppgifter om brottmålsdomar som privata vård- och behandlingshem kan behöva utföra för att vårda och behandla den dömde på ett effektivt sätt samt viss registrering för försäkringsbolagens kravhantering (se prop. 1997/98:44 s. 75 f.) Enligt 6 § kreditupplysningslagen får uppgifter om att någon misstänks eller har dömts för brott eller avtjänat straff eller undergått någon annan påföljd för brott inte utan medgivande av Datainspektionen samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningssammanhag. Även kriminal- och polisregisterförfattningarna präglas av en påtaglig återhållsamhet när det gäller att lämna ut denna typ av uppgifter till enskilda. Regeringen kan alltså konstatera att förslaget avviker från de principer som har tillämpats i , i själva verket i så hög grad att det skulle bli fråga om en systemförändring. Detta gäller även med de begränsningar som förslaget innehåller. Under remissbehandlingen har även ifrågasatts om förslaget står i överensstämmelse med de regler till skydd för enskilds integritet som finns i det nämnda personuppgiftsdirektivet. Vad gäller behandling av personuppgifter är utgångspunkten i direktivet att sådan behandling är tillåten endast under någon av de förut-sättningar som särskilt anges. Av de grunder för behandling av personuppgifter som nämns torde endast två kunna bli aktuella i detta sammanhang, nämligen om behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse (se artikel 7 e) eller om den är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut och dessa intressen inte uppvägs av den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter (se artikel 7 f). Det är uppenbart att det är nödvändigt att behandla personuppgifter vid förmedling av uppgifter för affärskontroll-ändamål. Bedömningen av om arbetsuppgiften är av allmänt intresse måste göras mot bakgrund av verksamhetens syfte. Syftet med att öppna en möjlighet att i samband med kreditupplysning förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet är att ge näringsidkare och andra bättre möjligheter att skydda sig mot ekonomisk brottslighet. Det får med hänsyn härtill anses att förmedling av uppgifter av detta slag är en arbetsuppgift av sådant allmänt intresse att den behandling av personuppgifter som här är i fråga får anses tillåten. En komplikation är att personuppgifter enligt artikel 6 i direktivet endast får samlas in för särskilt angivna och berättigade ändamål. behandling av uppgifterna får inte ske på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Enligt 2 § lagen (1998:620) om belastningsregister är ändamålet med registret att vissa myndigheter skall kunna använda det i sin verksamhet, huvudsakligen i brottsförebyggande syfte. Enligt andra stycket får registret också användas för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i dennes verksamhet. I förarbetena anges som exempel larminstallationsföretag och enskilda arbetsgivare inom vårdsektorn (se prop. 1997/98:97 s. 158). Såsom bl.a. Datainspektionen uttalat kan en senare behandling som består i uppgiftslämnande till enskilda för affärskontroll inte anses förenlig med det ändamål för insamling av uppgifter som anges i lagen om belastningsregister. Det innebär att ändamålsbeskrivningen i lagen måste ändras. Uppgifter som har samlats in före ändringen kan då inte lämnas ut i affärskontrollsammanhang, om de inte samlas in på nytt. Regeringens slutsats, vad gäller direktivet, är att det inte hindrar ett genomförande av utredningsförslaget men att ett sådant genomförande förutsätter att ändamålsbeskrivningen för belastningsregistret ändras och att tidigare insamlade uppgifter inte får lämnas ut. ...och har också andra skäl emot sig Mot utredningens förslag talar också att det, såsom har påtalat, förutsätter omfattande och tidskrävande ändringar i belastningsregistrets registerstruktur. Även om kostnaderna för dessa åtgärder och för utlämnandet av uppgifter till kreditupplysningsföretagen kan övervältras på näringslivet, kommer det, såsom Statskontoret har påpekat, att uppkomma samhällsekonomiska kostnader som måste vägas in i bedömningen. Till detta kommer att det i ett europeiskt perspektiv kan vara betänkligt att nu införa något som får betecknas som en svensk särordning. tas uppgifter från andra länder in i belastningsregistret. kan utbytet av uppgifter mellan och andra länder öka. Om uppgifter i det i förhållandevis stor utsträckning skulle lämnas ut till enskilda, kan det försvåra framtida internationella överenskommelser om utbyte av uppgifter. Regeringens slutsats Det är en grannlaga uppgift att väga intresset av att motverka ekonomisk brottslighet mot intresset av att bereda enskilda skydd mot intrång i den personliga integriteten. Såsom regeringen i tidigare sammanhang har uttalat ligger det emellertid i sakens natur att utomordentligt stor restriktivitet måste gälla för insyn i belastningsregistret (se prop. 1997/98:97 s. 65). Bland annat mot den bakgrunden är regeringen f.n. inte beredd att förorda den ordning som utredningen har föreslagit. Regeringen har övervägt alternativa lösningar som inger mindre betänkligheter från integritetssynpunkt. Ett sådant alternativ kunde vara att endast tillåta spridning av uppgifter om grövre ekonomiska brott. Ett annat alternativ kunde vara att begränsa den krets som har rätt till upplysningar från belastningsregistret. Sådana begränsningar skulle dock enligt regeringens mening, förutom gränsdragningsproblem, leda till att fördelarna med att använda sig av uppgifter från belastningsregistret i motsvarande mån skulle bli mindre. Så skulle t.ex. i det första alternativet uppgifterna ge föga information utöver den som redan kan erhållas med hjälp av redan tillgängliga register. De övriga nackdelar som har nämnts i det föregående - tillkommande kostnader samt risker för informationsutbytet mellan det och motsvarande utländska register - skulle kvarstå. Regeringens slutsats är därför att det f.n. inte bör ges något utrymme för förmedling av uppgifter från belastningsregistret för affärskontroll. 9 Kringgåenden av reglerna om ägarprövning i finansiella företag genom användande av bulvan Regeringens bedömning: Det bör f.n. inte införas några bestämmelser i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden (bulvanlagen) för att ingripa mot kringgåenden av reglerna om ägarprövning i finansiella företag genom användande av bulvan. Utredningens förslag: Om ett bulvanförhållande används för att kringgå reglerna om ägarprövning i finansiella företag, skall huvudmannen och bulvanen kunna straffas och bulvanförhållandet upplösas tvångsvis enligt bulvanlagen såvitt avser de aktier eller andelar som medför att ett kringgående föreligger. Om det i ett mål om tvångsförsäljning visas sannolika skäl för att ett kringgående av ägarprövningsreglerna genom bulvan föreligger, skall domstolen kunna besluta att bulvanen vid stämma inte får företräda aktier eller andelar som kan bli föremål för ett förordnande om försäljning. Domstolen skall ha möjlighet att förordna en förvaltare med uppdrag att företräda aktier eller andelar som bulvanen på grund av ett sådant beslut inte får företräda. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig stöder förslaget eller har ingen invändning mot det. anser dock att det inte finns skäl att genomföra förslaget. Bakgrund: har det införts regler om ägarprövning i finansiella företag. Dessa regler syftar till att förhindra att olämpliga personer utövar ett inflytande över verksamheten i finansiella företag. I ägarprövningsreglerna ställs särskilda krav på ägare som har ett kvalificerat innehav i ett finansiellt företag. Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över företaget. Lämpligheten hos de ägare som har ett kvalificerat innehav prövas första gången i samband med prövningen av ansökan om tillstånd för företaget att driva finansiell verksamhet. Därefter görs en lämplighetsprövning vid ett direkt eller indirekt förvärv av aktier i företaget som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav. En lämplighetsprövning görs också vid förvärv som innebär att ett kvalificerat innehav ökar så att det uppgår till eller överstiger 20, av aktiekapitalet eller röstetalet för samtliga aktier eller så att företaget blir ett dotterbolag. En ägare med ett kvalificerat innehav är vidare underkastad en kontinuerlig lämplighetsprövning i den meningen att under vissa förutsättningar kan ingripa mot honom. Vid bedömningen av om ett kvalificerat innehav föreligger skall alltså hänsyn tas även till indirekt ägande. I samband med införandet av regler om ägarprövning i värdepappersbolag gjorde regeringen vissa uttalanden i frågor av principiell karaktär som gällde begreppet indirekt innehav (se prop. 1994/95:50 s. 139 f.). Med indirekt innehav avsågs enligt regeringen ett innehav genom någon annan person - juridisk eller fysisk - som i praktiken ger den indirekte innehavaren samma inflytande som hade följt med ett direkt ägande. Hit hör i första hand förvärv genom en juridisk person i vilken den indirekte innehavaren utövar ett bestämmande inflytande, exempelvis förvärv genom ett helägt bolag. När det gäller innehav genom en annan fysisk person ansåg regeringen att ett indirekt innehav som huvudregel kunde anses föreligga endast vid bulvanförhållanden enligt bulvanlagen. Med ett bulvanförhållande avses enligt 1 § bulvanlagen att någon (bulvanen) utåt framstår som ägare av viss egendom eller innehavare av viss rättighet men i verkligheten innehar egendomen eller rättigheten huvudsakligen för annans (huvudmannens) räkning. Regeringen menade att så kunde i vissa fall antas vara fallet om ett ägande var uppdelat på flera medlemmar i samma familj. Som framgår av det anförda var avsikten vid införandet av reglerna om ägarprövning i finansiella företag att dessa skulle omfatta även innehav genom bulvan. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringens mening är det självklart att även personer som inte ensamma men däremot tillsammans med en bulvan har ett kvalificerat innehav i ett finansiellt företag skall underkastas ägarprövning. Frågan nu är emellertid om det bör införas bestämmelser i bulvanlagen för att ingripa mot försök till kringgåenden av ägarprövningsreglerna genom bulvan. En sådan ordning kan i det enskilda fallet innebära att både ägarprövningsreglerna och bulvanlagen blir aktuella . Exempelvis skulle tvångsförsäljning av aktier kunna ske enligt såväl ägarprövningsreglerna som bulvanlagen. Reglerna om förfarandet vid en sådan försäljning skiljer sig dock åt. Försäljning enligt bulvanlagen skall ske genom att tingsrätt på talan av allmän åklagare förordnar att kronofogdemyndigheten skall sälja de aktier som bulvanförhållandet avser, medan försäljning enligt ägarprövningsreglerna sker genom att förelägger ägaren att sälja aktierna. Även bestämmelserna om förordnande av förvaltare att företräda aktierna vid stämma och om skyldighet att betala ersättning till förvaltaren har olika innehåll. Vad som skulle gälla i situationer där båda regelverken är tillämpliga är oklart. En sådan reglering skulle vara svårtillämpad för myndigheterna och oförutsebar för alla berörda. Mot denna bakgrund bör den närmare utformningen av regler om ingripande mot bulvaner i finansiella företag övervägas ytterligare. Frågan om en kriminalisering av kringgåenden av ägarprövningsreglerna genom bulvan bör lämpligen behandlas i samband med dessa överväganden. Regeringen är således f.n. inte beredd att föreslå att utredningens förslag genomförs. 10 Typgodkända kassaregister och kvittokrav m.m. Regeringens bedömning: Några generella straffsanktionerade regler om krav på registrering av kontantförsäljning i typgodkända kassaregister och om skyldighet att utan anfordran lämna kunder kvitton bör inte införas. förslag: I kontanthandeln införs en straffsanktionerad skyldighet för näringsidkare att registrera all försälj-ning i typgodkända kassaregister och att lämna kunderna kvitton som har framställts av kassaregistret. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har kommenterat förslaget är i huvudsak positiva och anser att frågan bör utredas ytterligare. Kammarrätten i m.fl. pekar dock på kontrollsvårigheter. Riksåklagaren m.fl. ifrågasätter kriminaliseringen. Skälen för regeringens bedömning: I de branscher där betalning för varor och tjänster regelmässigt sker med kontanter torde det i ganska stor omfattning förekomma att försäljning inte noteras i bokföringen. Det finns inget krav på att försäljning skall stämplas in på kassaapparater. Det kan också hända att försäljningssaldot minskas genom felaktiga minusinslag eller att inslag felaktigt hänförs till s.k. övningsinslag. Sådana förfaranden utgör ofta led i ett skattebrott. Ett sätt att försvåra möjligheten till fusk och underlätta kontroll skulle enligt vara att införa krav på användande av typgodkända kassaregister och en skyldighet för näringsidkare att lämna kvitto till kunderna. För att försvåra manipulation skulle bestämma de närmare kraven för typgodkännande av kassaregister. Vidare skulle, enligt utredningen, såväl kravet på registrering som skyldigheten att lämna kvitto vara straffsanktionerade. Utredningens förslag tar sikte på all kontanthandel. Förslaget är alltså mycket långtgående. För att utredningens förslag skall få den önskade effekten torde, som flera remissinstanser påpekat, krävas en omfattande kontroll av de rättsvårdande myndigheterna. Även med en rigorös kontroll skulle det vara svårt att hindra att oseriösa näringsidkare kringgår bestämmelserna genom att underlåta att stämpla in försäljningsintäkter i ett kassaregister. Kravet på att endast vissa typgodkända kassaregister skulle få användas skulle sammantaget föra med sig stora investeringskostnader, som skulle drabba också seriösa näringsidkare. Enligt regeringens mening är effekterna av förslaget alltför osäkra för att motivera de övervakningsinsatser och investeringar som förutsätts. Några generella regler av det slag som utredningen föreslagit bör alltså inte genomföras. Landshövdingen i föreslog i en skrivelse till regeringen att frågan skulle utredas vidare med inriktning på restauranger med serveringstillstånd (Ju1999/5024). Regeringen överlämnade skrivelsen till , som hade uppdraget att bl.a. se över bestämmelserna om serveringstillstånd (se dir. 1998:19 och 1998:52). behandlade frågan i sitt betänkande Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59). Utredningen föreslog att innehavare av serveringstillstånd skall vara skyldiga att registrera all försäljning i ett kassaregister samt att erbjuda kunden kvitto. Däremot föreslogs inte något krav på s.k. typgodkända kassaregister (SOU 2000:59 s. 128 f.). Regeringen har i en lagrådsremiss förslagit i stort sett detsamma som . 11 Singelföretag bedömning: Det bör inte införas något nytt regelsystem för en enklare form av företagande med inriktning på hushållsarbeten och med anpassad beskattning. bedömning och förslag: Ett regelsystem bör tas fram för en enklare form av företagande, s.k. singelföretag.