prop · GO0370 · 2001-01-01 00:00:00 — efterlyser en djupare analys av vilka långivare buffertfonderna skall använda sig av. Allmänna pensionsfonden Första-Tredje fondstyrelserna menar att principen om ett autonomt system bryts om fonden ges möjlighet att låna för att finansiera utgående pensioner. Fondstyrelserna anser att balanseringen bör utformas med regler som särskilt beaktar buffertfondernas likviditet. Skälen för att välja att hantera risken för en fondtömning genom att ge AP-fonderna en lånerätt har redogjorts för i proposition 1999/2000:46 s. 106-108. 10 Pensionssystemets finansiella utveckling och balanseringens eventuella effekt för pensionsnivåerna Balanseringen aktiveras endast vid en utveckling som har lett till att systemets skulder kommit att överstiga systemets tillgångar. För att bedöma om balanseringen kommer att ha någon påverkan på inkomst- och tilläggspensionens nivå krävs därmed antaganden om framtida utvecklingsförlopp vad avser de många faktorer som påverkar utvecklingen av förhållandet mellan systemets tillgångar och skulder. Om balanseringen aktiveras går det inte heller utan samma omfattande uppsättning antaganden att ange hur stor effekt på pensionen balanseringen har. Effekten kan vara allt från helt marginell till att vid en långvarigt negativ utveckling medföra en betydande minskning av pensionen. De faktorer som bestämmer utvecklingen av pensionssystemets finansiella ställning utgörs bl.a. av barnafödandet, ut- och invandring, inkomst och förvärvsmönster, inkl. arbetskraftsdeltagande, produktivitetsutveckling, dödlighet och kapitalavkastning. Utvecklingen av dessa faktorer kan inte förutsägas och sannolikheten för olika kombinationer av utveckling kan inte beräknas. Det är inte heller sannolikt att en sådan beräkning kommer att kunna göras . Det går därmed inte att med någon statistisk metod ange hur stor risken är för att balanseringen skall aktiveras och med vilken styrka. Förhållandet är likartat när det gäller att precisera sannolikheten för att utdelningsbara överskott skall uppstå - dock finns inte ens en metod för att fastställa när sådana överskott kan anses föreligga. Problemen med att över förutsäga fördelningssystemets finansiella utveckling beror inte på att systemets finansiella ställning är särskilt känslig i förhållande till sina bestämningsfaktorer. Förklaringen till svårigheterna är snarare förhållandet att systemet speglar den genuina osäkerhet som finns avseende den långsiktiga samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. I balanseringspromemorian belystes vid vilka förlopp balanseringen kan aktiveras och det redovisades kortfattat vilken effekt det kunde ha för pensionsnivån. För att få ytterligare kunskap om vid vilka utvecklingsförlopp och med vilken effekt balanseringen kan komma att aktiveras gav regeringen () i uppdrag att analysera förslaget till automatisk balansering. RFV har redovisat sitt uppdrag i RFV Analyserar 2000:1, Automatisk balansering av ålderspensionssystemet. Med utgångspunkt från RFV:s beräkningar kan en sammanfattande bild ges av systemets egenskaper med och utan regler för balansering. Ett urval av RFV:s scenarier för fondutvecklingen redovisas nedan, dels i ett system utan regler för automatisk balansering, dels i ett system med sådana regler. Vidare redovisas balanseringens eventuella effekt i ett urval av scenarierna. I bilaga 2 sammanfattas i en tabell de 72 scenarier RFV beräknat. För en utförlig beskrivning av beräkningsantagandena och redovisning av beräkningsresultatet hänvisas till RFV:s rapport. 10.1 Sammanfattning av RFV:s beräkningsresultat De olika scenarier som RFV beräknat är inte vart och ett lika sannolika. Som nämnts finns ingen metod för att åstadkomma lika sannolika scenarier av de faktorer som bestämmer utvecklingen av fördelningssystemets finansiella ställning. I och med att sannolikheten för scenarierna är okänd kan inte risken för att balanseringen skall aktiveras beräknas med någon statistisk metod. Lika lite kan naturligtvis sägas om möjligheten för att överskott skall uppstå. Troligen är de bästa och de sämsta scenarierna i sammanställningen betydligt mindre sannolika än de scenarier som är mittemellan dessa. Den sammanfattning av RFV:s beräkningar som finns i bilaga 2 visar att balanseringens effekter på pensionsnivån i de flesta scenarier är obefintlig eller liten. Balanseringen garanterar systemets betalningsförmåga till i de flesta fall en låg kostnad vad avser effekten på genomsnittlig pensionsnivå. Detta förklaras av att systemet genom snittindexet och det för varje årskull beräknade delningstalet redan utan regler för balansering har goda finansiella stabilitetsegenskaper. redan utan regler för balansering är pensionsnivån tämligen följsam, den varierar i takt med väsentliga delar av de ekonomiska och demografiska variationerna. Ytterligare en orsak till att balanseringens effekt på pensionsnivån i de fall den aktiveras huvudsakligen är måttlig är att erforderliga korrigeringar görs och fördelas över hela pensionsskulden. Effekten av balanseringen blir dock i vissa scenarier betydande. Det gäller främst om den historiskt sett låga nativiteten om 1,5 barn per kvinna som erfarits i består, eller minskar ytterligare, och om en låg nativitet kombineras med de förvärvsmönster, inkl. pensionsålder m.m., som råder . Vidare krävs en historiskt sett mycket låg kapitalavkastning på buffertfondens förväntade tillgångssammansättning för att balanseringen överhuvudtaget skall aktiveras. För att balanseringen skall medföra en betydande minskning av pensionsnivån krävs bl.a. att kapitalavkastningen ur ett historiskt perspektiv blir mycket låg. Basscenariot I det scenario som kan sägas ha legat till grund för beslutet att överföra beräknade från AP-fonderna (scenario 14 i tabellen i bilaga 2) aktiveras inte balanseringen något enskilt år före år 2050.7 Förmodligen kan inte heller systemet i detta scenario anses utvecklas så att det blir överkonsoliderat. Balanstalen är i scenariot 1,06, 1,03, 1,02 1,03 och 1,05 åren 2010, 2020, 2030, 2040 och 2050. Buffertfonden motsvarar vid dessa fem tidpunkter 4,8, 3,8, 2,9, 2,1 respektive 2,1 års pensionsutbetalningar. Den mycket stabila utvecklingen av systemet i basscenariot beror på att buffertfonden dimensionerats för att klara de demografiska påfrestningar som ligger i scenariot. Dessa påfrestningar utgörs i huvudsak av att årskullarna födda är ovanligt stora. När de utträder ur arbetskraften och inträder i pensionärskollektivet, minskar avgiftsunderlaget som pensionsutgifterna ökar. Ytterligare en orsak till den mycket stabila utvecklingen är att beräkningarna inte innehåller verklighetens cykliska förlopp. Skulle cykliska förlopp ha lagts in i scenariot är det troligt att balanseringen vid olika tillfällen skulle aktiveras. Detta beroende på att balanstalet i scenariot befinner sig nära gränsvärdet 1,00. Aktiveras balanseringen av ett cykliskt förlopp återställs indexeringen med automatik så snart det cykliska förloppet medger detta. Det sämsta respektive bästa utvecklingsförloppet i RFV:s beräkningar Sannolikheten för att beräkningarnas sämsta respektive bästa utvecklingsförlopp skall inträffa torde vara liten eller mycket liten. Eftersom extremerna ger information om spännvidden i RFV:s beräkningar och om hur systemet reagerar på kraftigt skilda utvecklingar kommenteras dessa likväl. I det sämsta av de 72 scenarierna medför balanseringen att pensionsutgifterna och därmed snittpensionen minskat jämfört med om balanseringen inte aktiverats. Det scenario som ger detta utfall är ett befolkningsscenario med i förhållande till SBC:s huvudscenario låg nativitet, nämligen 1,5 barn per kvinna mot 1,8, tillväxt , arbetskraftsdeltagande Lågt, låg real buffertfondavkastning (0,), se scenario nr 43, tabell 4. I detta utvecklingsförlopp, som får betecknas som mycket bekymmersamt, sänker balanseringen den genomsnittliga årliga förräntningen av pensionsskulden med , från till , . Det som ter sig mest osannolikt i detta scenario är kanske antagandet om att förvärvsmönstren inte alls påverkas av den i scenariot antagna demografiska utvecklingen. I samtliga beräkningar antas förvärvsmönstren vara konstanta, de är således oberoende av den antagna demografiska utvecklingen. Bl.a. är pensionsåldern i samtliga beräkningar. Med en så kraftigt minskande befolkning i åldrarna som blir fallet i detta scenario, minus , är det högst troligt att den äldre arbetskraften kommer att arbeta mer, och längre upp i åldrarna, än vad den gör . Även den i scenariot antagna kraftiga utvecklingen av medellivslängden innebär drivkrafter i samma riktning. Om förvärvsmönstren anpassar sig på detta sätt i förhållande till den demografiska utvecklingen minskar den påfrestning utvecklingen innebär för pensionssystemet. Med ändrade förvärvsmönster kan effekten av balanseringen minska kraftigt eller t.o.m. helt försvinna. Enligt regeringens uppfattning är det dock en stor styrka för pensionssystemet och samhället i stort att systemets finansiella stabilitet även i mycket negativa utvecklingsförlopp är garanterad. Att effekten på pensionsnivån blir kraftigt negativ om befolkningen i förvärvsaktiv ålder minskar är oundvikligt. Med den befolkningsutveckling, det förvärvsdeltagande och den produktivitetsutveckling samt avkastning som antas i scenariot kommer statsbudgeten att vara hårt ansträngd. Det är i en sådan situation värdefullt att pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten med automatik minskar, detta för att inte öka de stora bördor som den minskande förvärvsaktiva befolkningen då, oavsett kostnaderna för den inkomstrelaterade ålderspensionen, kommer att tvingas bära. I det bästa av scenarierna är fördelningssystemet kraftigt överkonsoliderat . Balanstalet är detta år 1,42 och fondstyrkan drygt 14. Det inträffar vid en nativitet om 2,0 barn per kvinna, tillväxt, arbetskraftsdeltagande Högt och buffertfond avkastning realt , se scenario nr 30. Ett balanstal om 1,42 innebär att tillgångarna överstiger systemets skulder - i princip skulle pensionerna och pensionsbehållningarna i detta scenario kunna öka utan att systemet därigenom får något tillgångsunderskott. Eftersom utdelningsbara överskott endast föreligger över en viss nivå över konsolideringsgraden kan dock eventuell utdelning inte ske med hela "överskottet" utan endast med den del av överskottet som ligger över denna nivå. Även utvecklingsförloppet i scenario 30 ter sig mycket osannolik. 10.2 Buffertfondens utveckling i olika scenarier Genom att avläsa buffertfondens utveckling med och utan balansering erhålls en bild av hur systemet skulle utvecklas utan regler för balansering. I diagram 10.1A-10.1D beskrivs hur buffertfonden utvecklas i de 4 olika demografiska scenarierna RFV gjort beräkningar för, tillväxt , arbetskraftsdeltagande Medel och vid tre olika antaganden om avkastningen på buffertfonden, , och . I de demografiska scenarierna varieras dels nativitetsantagandet dels medellivslängdens utveckling. I SCB:s huvudalternativ för befolkningsutvecklingen (scenario A nedan) antas antalet barn per kvinna öka från nuvarande nivå om 1,5 till 1,8. Medellivslängden antas öka med i genomsnitt fram varefter medellivslängden upphör att öka. Nettoinvandringen är i samtliga scenarier 12 000 personer . Arbetskraftsdeltagandet Medel i RFV:s beräkningar motsvarar det genomsnittliga arbetskraftsdeltagandet på som RFV kan mäta i sina register . Arbetskraftsdeltagandet har i RFV:s beräkningar definierats som andelen personer med en kalenderårsinkomst om minst ett inkomstbasbelopp. I bilaga 2 sammanfattas resultaten för samtliga beräkningsalternativ. Buffertfonden har i RFV:s beräkningar, i enlighet med en prognos från våren/sommaren , antagits uppgå till /2001. Per uppgick värdet av de tillgångar som skall föras till Första-Fjärde AP-fonderna till 585,9 miljarder. I de fall buffertfonden skulle komma att tömmas har det antagits att underskotten då finansieras med lån. Räntan på lånen är lika med den i scenariot antagna avkastningen. Diagram 10.1.A Fondstyrka, basscenariot (nativitet 1,8) AK Medel*, tillväxt * AK Medel = av antalet personer har en kalenderårs inkomst över ett inkomstbasbelopp med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk balansering I diagrammen redovisas genomgående buffertfondens utveckling utan regler för balansering med streckade kurvor. Heldragna kurvor representerar utvecklingen med regler för balansering. Avsaknad av en streckad kurva i ett avkastningsscenario beror på att utvecklingen med regler för balansering sammanfaller med utvecklingen utan sådana regler. Utvecklingsförloppen sammanfaller endast om balanseringen inte aktiveras. Med real avkastning halveras fondstyrkan i långsam takt fram mot , då den stabiliseras på en nivå omkring 2,0 fram då den börjar växa långsamt, se den feta, mittersta kurvan. Balanseringen aktiveras inte med denna avkastning. Detta framgår av att det inte finns någon streckad kurva som viker av från den feta heldragna kurvan. I detta scenario kompenseras den i förhållande till avgiftsunderlagets tillväxt något högre snittindexutvecklingen och kostnaden för medellivslängdens ökning i stort sett av buffertfondens avkastning. Det scenario som ligger till grund för den feta heldragna kurvan är också det scenario som utgjort en grund för bedömningen av storleken på det belopp som ansetts kunna överföras från AP-fonderna till statsbudgeten. Buffertfondutvecklingen är i detta scenario mycket stabil, fonden fyller sin demografiska, utjämnande funktion mycket väl. Det är viktigt att i det här sammanhanget observera att cykliska förlopp kan aktivera balanseringen. Det innebär att även om utvecklingen genomsnittligt sett skulle motsvara den som utgjort en grund för överföringsbeloppet så kan cykliska svängningar aktivera balanseringen. Indexeringen kommer då att återställas i takt med att det cykliska förloppet medger det. Med avkastningen växer fondstyrkan under i princip hela beräkningsperioden och systemet blir med tiden överkonsoliderat. Det skulle då finnas utrymme för att öka indexeringen och därmed pensionsnivån. Med avkastningen aktiveras balanseringen . Att balanseringen aktiveras framgår av den streckade kurvan som då viker av från den tunna heldragna kurvan. Den tunna heldragna kurvan visar utvecklingen med regler för balansering vid fondavkastning. Balanseringen medför att buffertfonden i detta scenario inte töms. Utan balansering skulle fonden tömmas . Balanseringen inleds således före det att fonden utan balansering skulle tömmas. Den tidiga reaktionen gör det möjligt att styra systemet med endast små avvikelser från den önskade snittindexeringen. I tabellen i bilaga 2 har beräknats den minsta årliga avkastning som krävs i respektive scenario för att balanseringen aldrig skall aktiveras. I föreliggande scenario är denna erforderliga avkastning , se scenario nr 13-15. Systemets beroende av en i förhållande till utvecklingen av snittinkomsten/avgiftsunderlaget hög avkastning kan också illustreras genom att ange hur länge systemet behöver en "högre" avkastning för att balanseringen inte skall aktiveras. Om avkastningen är t.o.m. aktiveras balanseringen inte, även om avkastningen faller till . Med en avkastning om , 2001-2011, aktiveras inte balanseringen om avkastningen sjunker till . För att balanseringen inte skall aktiveras med avkastningen , eller , skulle det krävts en initial buffertfond om lägst 747, 525 respektive , se bilaga 2 scenario 13-15. Diagram 10.1.B Fondstyrka, nativitet 2.0, AK Medel, tillväxt med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk balansering Den högre nativiteten i scenario B leder med lång tids eftersläpning till att arbetskraften växer vilket innebär att avgiftsunderlaget med tiden växer något snabbare än snittillväxten , tillgångarna växer således snabbare än skulderna. Systemet blir med tiden överkonsoliderat i samtliga avkastningsalternativ. Dock kommer en marginell och kortvarig minskning av indexeringen att inträffa i fallet avkastning. Balanseringen aktiveras i det scenariot trots att buffertfonden inte helt töms utan balansering. Den positiva underliggande utvecklingen medför att indexeringen snabbt ökar och blir högre än snittinkomsttillväxten (inkomstindex). Balansindexet kommer därför ikapp inkomstindexet och när pensionerna "återställts" återgår systemet till att förränta pensionsskulden med snittinkomsttillväxten. Diagram 10.1.C Fondstyrka, nativitet 1,5, AK Medel, tillväxt med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk balansering Med en nativitet på nuvarande nivå om 1,5 barn per kvinna (och en antagen nettoinvandring om 12 000 pers./år) aktiveras balanseringen om avkastningen är . Om avkastningen är aktiveras balanseringen . Även här medför den tidiga reaktionen på den negativa befolkningsutvecklingen att "kostnaden" fördelas tidigt och över samtliga generationer som har fordringar på systemet. I båda fallen blir buffertfonden svagt negativ fr.o.m. åren 2060-2070 och ligger kvar strax under 0 nivån. Detta beror bl.a. på att påfrestningen på systemets förmåga att indexera med snittinkomstens utveckling är kraftig och ihållande. Vid eviga påfrestningar kommer inte fonden att helt nå nivån , den nivå som systemet beslutats styras mot vid en negativ utveckling. Styrkan i påfrestningen framgår tydligt av de streckade kurvorna som visar fondens utveckling utan balansering. Att underskotten växer allt snabbare beror delvis på att räntekostnader läggs till underskottet. I samtliga scenarier där underskott i fonden uppstår antas låneräntan vara lika med den i scenariot antagna avkastningen. I alternativet avkastning genererar buffertfonden ett så pass stort överskott att balanseringen inte aktiveras trots de mycket stora negativa avgiftsnetton som systemet genererar. Balanseringen aktiveras inte i scenariot om avkastningen är eller högre. För att balanseringen inte skall aktiveras med avkastningen , eller krävs en initial buffertfond om lägst 1 264, 798 respektive , se bilaga 2, scenario 49-51. Diagram 10.1.D Fondstyrka, nativitet 1,8, extra hög ökning av medellivslängden, AK Medel, tillväxt med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk balansering I scenario D är nativiteten densamma som i basscenariot, dvs. 1,8 barn per kvinna, medan medellivslängden antagits öka ännu kraftigare än de som antagits i samtliga scenarier ovan. antas i detta scenario medellivslängden öka fram , därefter ökar den med . Med avkastningen innebär den extra kraftiga ökningen av medellivslängden att balanseringen aktiveras än i scenario A, nämligen i stället för . Påfrestningen innebär också att balanseringen aktiveras även med avkastningen . Balanseringen aktiveras även tidigare än den gör i scenario C eftersom den högre medellivslängden har ett snabbare genomslag på avgiftsnettot än vad den låga nativiteten i C har. Trots balanseringen går buffertfonden tillfälligt, men marginellt, under nivån i alternativet avkastning. Med avkastning aktiveras balanseringen aldrig och systemet blir med tiden även här överkonsoliderat. I diagram 10.2.A redovisas fondstyrkans utveckling för basscenariot (A) med tillväxt . Liksom i diagram 10.1.A-10.1.D är arbetskraftsdeltagandet alternativet Medel. Eftersom intjänade ATP-poäng indexeras med konsumentprisindex (och inte inkomstindex) ger en lägre tillväxt under utfasningen av ATP-systemet upphov till ett sämre avgiftsnetto. Bl.a. därför utvecklas fondstyrkan och systemets finansiella ställning något sämre med en lägre tillväxt. I avkastningsalternativen respektive förhåller sig avkastningen till tillväxten på samma sätt som avkastningsalternativen respektive förhåller sig till tillväxten 2 %.8 Avkastningen innebär i tillväxtfallet ett väsentligt högre bidrag till systemets finansiering än vad samma avkastning innebär i tillväxtfallet. Utvecklingen av fondstyrkan i övriga befolkningsscenarier i tillväxtalternativet framgår av tabellen i bilaga 2. Diagram 10.2.A Fondstyrka, basscenariot (nativitet 1,8), AK Medel, tillväxt med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk balansering 10.3 Effekten av balanseringen på pensionsnivån i fördelningssystemet För att få en uppfattning om effekten av balanseringen i de fall den aktiveras måste dess eventuella påverkan på pensionsnivån sättas i relation till andra faktorer som bestämmer denna nivå. Av de olika faktorer som bestämmer den genomsnittliga pensionen i det nya systemet är tillväxten i snittinkomst den mest betydelsefulla. Skillnader i snittinkomsttillväxt kommer dock endast att påverka pensionsnivån i kronor, dvs. det reala värdet av pensionen. Variationer i snittinkomstutveckling påverkar inte pensionens värde i förhållande till snittinkomsten, dvs. det relativa värdet av pensionen. Den näst mest betydelsefulla faktorn för pensionsnivån i kronor och mest betydelsefulla faktorn för pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten utgörs av medellivslängdens utveckling. Pensionsnivån påverkas av förändringar i medellivslängd om inte den genomsnittliga pensionsåldern förändras (ökar) när medellivslängden förändras (ökar).9 Den tredje faktorn som kan påverka pensionsnivån uttryckt i kronor och den andra faktorn som kan påverka pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten, är den automatiska balanseringen. I tabellerna 10.1 och 10.2 redovisas hur delningstalet förskjuts uppåt till följd av den antagna ökningen i medellivslängden och följden av detta för pensionsnivån. Vidare anges en uppskattning av hur många månader som individerna skulle behöva skjuta upp pensioneringen och fortsätta arbeta för att neutralisera effekten på pensionsnivån av den antagna ökningen i medellivslängden. (Att dödligheten minskar i samtliga befolkningsscenarier och därmed minskar arvsvinsterna har inte beaktats i tabell 10.1 och 10.2). Om en ökad medellivslängd också medför som pensionär, vilket blir fallet om den genomsnittliga pensionsåldern ligger fast, får detta naturligtvis ekonomiska konsekvenser. Kostnaden som uppkommer genom att den förvärvsaktiva andelen av livet minskat kan endast finansieras genom lägre årlig pension eller genom högre avgifter. Alla pensionssystem, fonderade liksom ofonderade, har samma ekonomiska problem i detta avseende. Vad som är speciellt för inkomstpensionssystemet är att problemet hanteras med för varje årskull egna men fasta delningstal och automatisk balansering. Kombinationen innebär att om balanseringen aktiveras till följd av att medellivslängden ökat fördelas kostnaden för detta över hela försäkringskollektivet. Metoden innebär att systemet blir finansiellt stabilt som de fasta delningstalen kan behållas. Tabell 10.1 Medellivslängdens påverkan på pensionsnivån scenario A, B och C Årskull född år .. fyller Återstående medellivs-längd vid Livslängdsförändringens påverkan på pensionen Pensionsålder för att neutralisera livslängdens påverkan på pensionen 1940 2005 18,54 1945 2010 18,99 -2% + 5 månader* 1950 2015 19,39 -4% + 9 månader* 1955 2020 19,75 -6% + 13 månader 1960 2025 20,07 -8% + 16 månader 1965 2030 20,36 -9% + 20 månader 1970 2035 20,60 -10% + 23 månader 1975 2040 20,81 -11% + 26 månader 1980 2045 21,00 -12% + 28 månader 1985 2050 21,17 -13% + 29 månader 1990 2055 21,29 -14% + 30 månader Tabell 10.2 Medellivslängdens påverkan på pensionsnivån scenario D