prop · GP0355d2 · 2001-11-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:55 1 Propositionens syfte 2 2 Ärendet och dess beredning 4 Klimatfrågan en global utmaning 5 Långsiktiga minskningar av utsläppen av växthusgaser och global rättvisa 5 Hur kan världens klimat komma att förändras? 6 Kolcykeln 6 Växthusgaser 7 4 Internationell klimatpolitik 8 Beslut om sänkor 9 Beslut om påföljder 10 Beslut om u-landsfrågor 10 EU:s klimatpolitik 11 EU och handel med utsläpp 11 Det sjätte miljöhandlingsprogrammet och 12 5 Mål för den svenska klimatpolitiken 13 6 strategi för att minska utsläppen av växthusgaser 16 Utsläppstrender 16 Klimatpolitiska beslut 16 Energipolitiska programmet 17 Transportpolitiska beslut 17 Lokala investeringsprogram 17 Miljöorienterad produktpolitik 17 Bebyggelsen 18 Skatt som styrmedel för att minska utsläppen av koldioxid 19 Arbete på det lokala planet 19 Ideella insatser 19 Internationella insatser 19 Förberedande åtgärder för att nå delmålet 20 Övergripande inriktning av klimatpolitiken 20 Skatt som styrmedel 21 Statliga bidrag till klimatåtgärder i lokala klimatinvesteringsprogram 22 Informationssatsning 23 Energipolitiken 23 Transportpolitiken 24 Främjande av alternativa drivmedel 25 Miljööverenskommelser 26 Minskade koldioxidutsläpp genom miljödriven affärsutveckling 27 Svensk tillämpning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer 27 Ett utvecklat byggande 28 Minskade utsläpp av metan och Klimatåtgärder för hållbar utveckling i utvecklingsländer 31 Sektorernas roll 31 Klimatforskning 31 Miljömålsråd 32 Lagstiftningsfrågor 32 Miljöredovisning och -indikatorer 33 Uppföljning och utvärdering 33 7 Ratificering av Kyotoprotokollet 34 Propositionens syfte är att lägga fram en strategi och att ge en samlad bild av den klimatpolitiska aktivitet som pågår i , i EU och internationellt. Problemet är, som alla förstår, mycket mångfacetterat, men det finns, som framgår av propositionen, också en mångfald av politiska instrument för att lösa det. Ett stort politiskt och administrativt maskineri har satt i gång och ökar nu takten. Propositionens syfte är inte att presentera en lista över nya åtgärder och att tala om exakt vilka utsläppsminskningar som följer av varje åtgärd. För klimatpolitiken sätts tydliga mål De svenska utsläppen av växthusgaser ska vara lägre än de var 1990. Målet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid kontrollstationen avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Detta är ett betydande svenskt ensidigt åtagande utöver vad behöver göra enligt klimatkonventionens Kyotoprotokoll. När protokollet har trätt i kraft, ska EU som helhet minska sina utsläpp räknat från . Detta minskningsbeting har dock fördelats mellan länderna så att en del får minska kraftigt medan några får rätt att öka sina utsläpp. , som har relativt låga per capitautsläpp och som minskat sina utsläpp mycket , fick rätten att öka sina utsläpp . Propositionen innebär alltså att ska minska i stället för att öka . Även andra länder har aviserat en högre ambitionsnivå än vad de är bundna till enligt Kyotoprotokollet och överenskommelsen inom EU. De växthusgaser som berörs är koldioxid, metan, kväveoxid, HFC (mjuka freoner), svavelhexafluorid samt fluorkolväten. De ska beräknas som anges i Kyotoprotokollet och av FN:s klimatpanel IPCC. I strikt mening är målåret inte 2010, utan genomsnittet av . Detta är motiverat av att ett enstaka extremt år (ur till exempel vädersynpunkt) inte ska få vara utslagsgivande. Det svenska klimatarbetet och det nationella målet ska fortlöpande följas upp. Om utsläppen inte minskar enligt målet, kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder eller vid behov ompröva målet. Hänsyn ska tas till den svenska industrins konkurrenskraft. Kontrollstationer föreslås ske . ska internationellt verka för att halten växthusgaser inte överstiger motsvarande 550 ppm (parts per million) koldioxidekvivalenter. bör utsläppen av växthusgaser för sammantaget vara lägre än koldioxidekvivalenter och invånare. En begränsad klimatpåverkan ska uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. Var och en måste ta sin del av ansvaret. Det gäller såväl myndigheter och kommuner som företag, organisationer och enskilda. De styrmedel som ska användas är ekonomiska styrmedel (till exempel miljöskatter, subventioner, borttagande av subventioner), lagstiftning samt frivilliga överenskommelser och en dialog mellan staten och näringslivet. Sektorsansvaret behöver utvecklas, det vill säga ett klargörande av vilka myndigheter som har ansvaret för klimatpolitiken inom en samhällssektor, till exempel inom sektorerna transporter, industri, el och värme, byggnader och regionalpolitik. Arbetssätt tvärsöver sektorerna ska också utvecklas, däribland miljöledningssystem, miljövarudeklarationer, miljömärkning, utveckling av miljöteknik och miljöinriktad upphandling. För att nå målen anger regeringen några åtgärder som ska komma igång. information för att öka kunskaperna om klimatfrågan. klimatåtgärder i de lokala investeringsprogrammen. Flera miljarder har satsats på projekt som ger både miljövinster och sysselsättning, men de ska i fortsättningen få en övervägande inriktning på just klimatåtgärder. främjande av alternativa drivmedel, till exempel etanol. främjande av el från förnybara energikällor för elproduktion genom obligatoriska kvoter enligt så kallade gröna certifikat (enligt en kommande proposition). miljömålsrådet ska få i uppgift att samordna myndigheternas arbete på klimatområdet. Klimatmålen ska uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Strategin omfattar nu gällande energi- och transportpolitiska beslut, regeringens proposition om ett långsiktigt hållbart transportsystem och kommande förslag till energiproposition till vårriksdagen 2002. Ytterligare åtgärder och preciseringar kan komma att behövas. Uppföljning är därmed en väsentlig del av strategin. Regeringen föreslår att ge regeringen mandat att godkänna Kyotoprotokollet under förutsättning att EU fattat ett bindande beslut om inbördes fördelning av utsläpp inom EU och att ratifikation sker tillsammans och med övriga medlemsländer. 2 Ärendet och dess beredning Klimatproblemet är globalt till sin karaktär. har undertecknat och ratificerat (bekräftat) om klimatförändring som lades fast vid om miljö och utveckling i . I och med att konventionen trädde i kraft har parterna regelbundet samlats till partsmöten. Vid det tredje partsmötet, i Kyoto , fattades beslut om ett protokoll där tidpunkter och kvantitativa mål för att minska utsläppen slogs fast. I själva konventionstexten finns ett uttryckt mål om att stabilisera utsläppen i industriländerna nivå. Detta beslutade genom riksdagsbeslut att göra till sitt mål, uttryckt så att koldioxidutsläppen, den viktigaste växthusgasen, från fossila källor ska stabiliseras nivå för att därefter minska. Ett tidigare beslutat mål av om att stabilisera utsläppen på dagens nivå var därmed skärpt, eftersom utsläppen var lägre än 1988. Detta beslut ledde till införandet av världens första betydande koldioxidskatt 1991. riksdagsbeslut betonades att klimatpolitiken bör utformas i ett internationellt perspektiv och i jämförelse med åtgärder i andra industriländer för att undvika att påtar sig väsentligt större ekonomisk börda än våra konkurrentländer. energipolitiska beslut gav riktlinjer för en klimatstrategi på energiområdet. De svenska utsläppen av koldioxid inom energiområdet ska enligt riktlinjerna begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. På energiområdet innebär riktlinjerna också att klimatstrategin ska utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder. Detta för att undvika att lägga en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad konkurrentländerna lägger på sin. I miljömålspropositionen (1997/98:145), som togs av , fastställdes att målet Begränsad klimatpåverkan innebär att det internationella arbetet bör inriktas på att halten koldioxid stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm, samt att halterna av övriga växthusgaser inte ökar. Det sägs också att insatser i andra länder är avgörande för om målet ska kunna uppfyllas. I propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (1997/98:56) bedömde regeringen att utsläppen av koldioxid från transporter bör ha stabiliserats nivå. För att nå detta etappmål krävs en strategi för effektivisering av transportsystem, bränslesnålare fordon och introduktion av förnybara drivmedel. kom den parlamentariska klimatkommitténs slutbetänkande, och det är till stor del den, och remissbehandlingen av den, som ligger till grund för den här propositionen. Inför arbetet med propositionen har regeringen också gett tre uppdrag till , för att belysa bilars koldioxidutsläpp i förhållande till transportkapacitet, avfallsdeponiers påverkan på växthuseffekten och styrmedel för att minimera utsläpp av de fluorerade växthusgaserna. Förslagen i propositionen har tillkommit i samarbete med . 3 Klimatsystemet och växthusgasernas påverkan Klimatfrågan en global utmaning Klimatfrågan är ett av de största globala miljöproblemen, och påverkar alla delar av samhället. Klimatförändringarna kan ge stora och negativa konsekvenser för jordbruk, samhällsbyggande, kultur, ekonomi och ekosystem. Därför måste varje långsiktigt beslut fattas i ljuset av riskerna. Försiktighetsprincipen måste gälla. Hur klimatfrågan hanteras får stor betydelse för hela samhällsutvecklingen. För att hejda klimatförändringarna krävs förändringar i vårt samhällssystem. Industriländerna bär en stor del av det historiska ansvaret för den stigande halten växthusgaser i luften, och svarar för drygt hälften av utsläppen . släpper ut växthusgaser och person, 8, 6 och per invånare. Utsläppen är ojämnt fördelade. Och det är troligen de fattiga länderna som drabbas hårdast av klimatförändringarna. Därför ska, enligt klimatkonventionen, industriländerna1 gå före. behöver dock utsläppen hållas ner även i utvecklingsländerna. utsläpp av koldioxid är bland de lägsta i per person, och även i förhållande till BNP (ett mått på industrins koldioxidintensitet). står för av de globala utsläppen. Det betyder inte att vad gör är utan betydelse. Bland annat kan svensk klimatpolitik bidra till att utveckla teknik och politiska instrument som förenar minskande utsläpp med ökat välstånd, hög sysselsättning, god konkurrenskraft för svenska företag och en god utveckling för de fattiga länderna. Långsiktiga minskningar av utsläppen av växthusgaser och global rättvisa Medan de rika länderna måste minska sina utsläpp, kan de fattiga länderna behöva öka sin användning av fossila bränslen framåt. Men det är också av högsta vikt att utvecklingsländerna får möjlighet att investera i ekologiskt hållbara lösningar. Det kan ske genom teknik- och kunskapsöverföring. FN:s kommission för hållbar utveckling hävdar att den avgörande utmaningen ligger i att öka tillgången till energi och transporter för utvecklingsländerna utan att miljön blir lidande. Den internationella klimatpanelen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) har beskrivit ett antal scenarier över framtida utsläpp av växthusgaser, som ger en bild av hur mycket som måste göras för att inte klimatet ska förändras alltför drastiskt. Medelscenariet pekar på en ökning av koldioxidhalten till 550 ppm, en fördubbling av den förindustriella nivån som var 270 ppm och att jämföra med dagens nivå 368 ppm (). Enligt klimatkommittén skulle 550 ppm koldioxid innebära alltför stora risker, och föreslår därför att målet ska vara motsvarande 550 ppm när man även räknar in verkan av de övriga växthusgaserna. Detta innebär att de globala koldioxidutsläppen måste minska från per capita till 3,2 . släpper som nämnts ut och invånare. Hur minskningen ska fördelas är en rättvisefråga. Utsläppsmönstren skiljer sig mycket mellan olika länder. De svenska utsläppen minskade kraftigt , framför allt som ett resultat av en politik för att minska 1 Med industriländer menas i klimatkonventionen de så kallade 1-länderna: , , , , , Europeiska Unionen, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och har små utsläpp från elproduktionen, medan många andra länder har mycket kolkraft. i själva stratosfären att minska. Avkylningen av stratosfären kan leda till att det tar för ozonskiktet att repa sig. Den ökande halten växthusgaser i atmosfären innebär att mer värme från den inkommande solstrålningen behålls inom jordens atmosfär, ungefär som en tekanna med en tehuva håller högre temperatur än en tekanna utan tehuva. Det medför en ökning av jordens medeltemperatur och som en följd av det också förändrade mönster för nederbörd, vindar och havsströmmar. Det finns också en naturlig variation i klimatet, men om man väntar tills man säkert kan urskilja vad som är ökad växthuseffekt från naturliga variationer så är det för sent att förhindra allvarliga effekter. Därför är man hänvisad till modellberäkningar. Sådana har gjorts och har därefter utvecklats så att överensstämmelsen mellan modellförutsägelser och observerade data har förbättrats och därmed tillförlitligheten för förutsägelser. Växthuseffekten fanns också innan människan började påverka klimatet. Vattenånga, koldioxid, metan och dikväveoxid har gjort att jorden är mycket varmare än den skulle ha varit utan dessa gaser. Men genom mänsklig aktivitet har halten av dessa gaser ökat, och dessutom tillkommer industriella gaser som inte alls funnits tidigare. Jordens klimat påverkas av många faktorer vid sidan av växthusgaserna. Stoft från vulkanutbrott kan ge en tillfällig avkylning, liksom också svavel- och partikelutsläpp från industrier och trafik. Den ökande växthuseffekten gäller luftlagret närmast oss, upp till . I nästa luftlager, stratosfären, kan växthuseffekten leda till en avkylning. I liknelsen med tehuvan ovan är det kallare på utsidan av tehuvan än på utsidan av en tekanna utan huva; värmen kommer inte ut. Detta är oroande, för det är när stratosfären är som kallast som ozonhål uppstår. Utsläppen av ozonförstörande freoner har visserligen minskat, och börjar också deras halt Hur kan världens klimat komma att förändras? Även med kraftfulla insatser kommer halten av växthusgaser att fortsätta öka, men ökningen kan begränsas. Medeltemperaturen ökade med . Denna uppvärmningstakt är sannolikt den högsta som förekommit under de senaste 1 000 åren. Enligt IPCC:s rapport kommer jordens medeltemperatur att öka med 1,4 . Spännvidden beror mest på olika antaganden och till en mindre del på osäkerhet i själva modellen. Uppvärmningen kommer att bli olika fördelad över jorden. Även nederbörden förväntas fördelas om, så att somliga områden blir torrare och andra får mycket mer regn. En sådan kraftig klimatförändring riskerar att leda till allvarliga sociala, ekonomiska och ekologiska konsekvenser. En del av konsekvenserna blir språngvisa snarare än gradvisa. Vissa modeller pekar på möjligheten att skulle kunna bromsas upp helt om uppvärmningen fortsätter . Djur- och växtarter som inte kan eller hinner flytta kan slås ut, liksom kanske hela ekosystem. Arter och naturtyper som skyddas genom nationalparker kan till exempel få svårt både att stanna och att förflytta sig. Direkta ekonomiska konsekvenser kan bli följden av ändrade förutsättningar för jord- och skogsbruk, genom mer frekventa översvämningar och större utbredning av tropiska sjukdomar. Kol finns i marken, i levande djur och växter, lagrat som fossila bränslen i jordskorpan samt i atmosfären och världshaven. I den naturliga kolcykeln balanseras växternas kolupptag genom fotosyntesen av att lika mycket koldioxid avges från nedbrytning. Genom förbränningen av fossila bränslen, men också genom avskogning, har kolcykeln rubbats. Enligt IPCC ger den fossila förbränningen ett tillskott på kol och avskogningen . tas upp av växande biomassa och lika mycket av världshaven. Nettoökningen blir kol, vilket motsvarar koldioxid. Det finns flera osäkerheter i dessa skattningar, och för övriga växthusgaser är osäkerheterna ännu större. IPCC pekar på att ökade kolupptag i så kallade kolsänkor, till exempel genom beskogning, kan vara ett viktigt komplement till utsläppsminskningar. Kyotoprotokollet omfattar sex växthusgaser: koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkolväten, fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF6). Ozonnedbrytande gaser (freoner) kan också vara klimatpåverkande, men regleras av ett annat miljöavtal. För att på ett enkelt sätt kunna jämföra klimatpåverkan mellan olika gaser talar man om gasens GWP-värde (Global , uppvärmningskraft). räknar man i ett hundraårsperspektiv. Genom att man sätter koldioxid till 1, kan de andra gaserna räknas i koldioxidekvivalenter. Tabell 3.1 GWP-värden () för vissa växthusgaser HFC 134a (ett fluorkolväte) CF4 (en fluorkarbon) Koldioxid är den viktigaste av de sex gaserna. I var utsläppen 1999, mot 1990. Preliminära data tyder på att utsläppen var lägre än 1999. Riksdagsbeslutet om att stabilisera utsläppen nivå är därmed uppfyllt. Det har gått till så att utsläppen från uppvärmning minskat medan utsläppen från transporter och från industrin har ökat. Jämförbarheten mellan olika år försvåras av att vissa år är varmare eller ger mer vattenkraft och tvärtom. Metan kommer främst från jordbruket och från soptippar. Utsläppen 1999 var koldioxidekvivalenter, mindre än 1990, vilket främst beror på minskade utsläpp från soptippar. Lustgas eller dikväveoxid avgår vid förbränningsprocesser, från jordbruksmark och gödsel samt vid tillverkning av handelsgödsel. Utsläppen 1999 var koldioxidekvivalenter, ungefär oförändrat . De fluorerade gaserna (HFC, FC och SF6) De tre fluorerade gaserna stod 1999 för koldioxidekvivalenter, en ökning från 1990. HFC används mest som freonersättning vid kylanläggningar, vilket ökat. SF6 släpps ut från till exempel högspänningsbrytare. FC kommer mest från aluminiumproduktion och har minskat . Fördelning av utsläpp av växthusgaser De svenska utsläppen av de sex gaserna var 1999 , en liten ökning jämfört med . Om man normalårskorrigerar minskade i stället utsläppen något . De största källorna till växthusgaser är energi, främst uppvärmning, med nästan hälften, transporter med , jordbruk och processindustri med mera . I det internationella åtagandet ingår inte utsläpp från internationell sjö- och luftfart. Klimatkonventionen förhandlades fram i . Vid det första partsmötet beslöt parterna att ta fram ett juridiskt bindande protokoll med tydliga åtaganden för industriländerna att minska sina utsläpp med bestämda mängder till bestämda tidpunkter. Man beslöt också att inte lägga några sådana mål för utvecklingsländerna . Ett sådant protokoll förhandlades fram i Kyoto . Det undertecknades av 84 länder, däribland . Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med i genomsnitt , men fördelat olika. EU: s åtagande är , och . EU uttalade i Kyoto sin avsikt att omfördela unionens åtagande mellan medlemsstaterna. Många frågor kunde inte lösas i Kyoto. Vid det sjätte partsmötet i misslyckades man med att lösa dem, men när detta möte återupptogs i nådde man under jubel från deltagarna enighet om alla de stora frågorna, och vid det sjunde partsmötet i kunde man nå ända fram till ett protokoll färdigt att ratificeras. Dramatiken var avsevärd, efter att som ratificerat klimatkonventionen och undertecknat protokollet, hoppade av processen . Protokollet träder i kraft först efter att minst 55 länder ratificerat och på villkor att de tillsammans representerar av industriländernas utsläpp av växthusgaser. Eftersom står för av världens utsläpp och en ännu mycket större del av industriländernas utsläpp, förutsattes att nästan alla andra industriländer stod De frågor som man sökte och även till slut lyckades nå enighet om vid förhandlingarna i , och Marrakesh var främst: villkor och regler för de så kallade flexibla mekanismerna, regler för användande av kolsänkor, stöd till utvecklingsländerna och redskap för samarbete mellan industri- och utvecklingsländer, samt utvecklandet av regler om sanktioner och andra reaktioner vid bristande genomförande. Begreppen förklaras längre fram i texten. Det mötet enades om gäller enbart den första åtagandeperioden, 20082012. Men ska, enligt protokollet, förhandlingar vara påbörjade om åtaganden för nästa period, 2013-2017. Enligt regeringens åsikt måste långsiktiga, betydligt mer långtgående reduktionsmål slås fast. Regeringen anser också att utvecklingsländerna på något sätt bör medverka med åtaganden . Det ska ske inom ramen för ett samlat grepp som bidrar till utveckling och kamp mot fattigdom i utvecklingsländerna. Regeringen kommer både inom EU och som enskilt land arbeta för att återgår till förhandlingsbordet. I Kyoto 1997 slog man fast de tre flexibla mekanismerna: Gemensamt genomförande, det vill säga att ett industriland genomför åtgärder (projekt) i ett annat industriland och tillgodoräknar sig utsläppsminskningen från detta. Mekanismen för ren utveckling, det vill säga att ett industriland genomför projekt som ger utsläppsminskningar i ett utvecklingsland och tillgodoräknar sig utsläppsminskningarna. Handel med utsläppsrättigheter mellan industriländer, så att ett land som minskat sina utsläpp mer än det åtagit sig kan, men måste inte, sälja utsläppsrättigheter till ett land som har svårt att klara sitt mål. Poängen med mekanismerna är dels att minska kostnaderna för att minska utsläppen (alla tre), dels att ge tekniköverföring från rika industriländer till fattigare industriländer (gemensamt genomförande) och till utvecklingsländer (ren utveckling). De utsläppsminskningar som investerarlandet kan tillgodoräkna sig dras från värdlandets utsläppsrättigheter. I de flesta fall är redovisningen inte något större problem. I protokollet finns dock en annan situation förutsedd, nämligen att värdlandet har en bristfällig statistik. I så fall krävs en striktare redovisning av projektet med oberoende granskning. Därmed kan man förhindra att ett enda lands bristfälliga redovisning slår sönder hela systemet. Enligt protokollet får värdlandet självt bestämma vad som bidrar till landets hållbara utveckling. Kärnkraftsprojekt är dock uteslutna. Utsläppsreduktioner får tillgodoräknas . Mekanismen för ren utveckling Mekanismen för ren utveckling (CDM, Clean Development Mechanism) är för industriländers investeringar i utvecklingsländer. Ut- släppsminskningar får räknas. Projekt ska godkännas av ett oberoende organ, som granskar i förväg och i efterhand bestämmer hur mycket utsläppsminskning som faktiskt åstadkommits. För projekten tas också ut en avgift till så kallade anpassningsåtgärder i länder som drabbas särskilt hårt av klimatförändringen. Beskogningsprojekt är tillåtna under den första åtagandeperioden. Kärnkraftsprojekt är inte tillåtna. Små projekt ska särbehandlas med enklare regler. En verkställande styrelse valdes vid partsmötet i . Handeln ska registreras så att det går att spåra alla transaktioner. I de nationella registren ska den mängd utsläppsrättigheter ingå som landet har enligt protokollet, med tillägg och avdrag för projekt inom gemensamt genomförande och ren utveckling. Länder som har ett sådant register får handla med varandra. Handel beräknas komma i gång tidigast . Vid slutet av åtagandeperioden ska varje part redovisa att det hållit sitt åtagande. Om det har minskat sina utsläpp mer än det åtagit sig, kan det sälja överskottet eller spara det till nästa period. Regeringar kan auktorisera företag att handla utsläppsrättigheter med varandra, efter vilka principer de väljer. Däremot kan en regering aldrig frånhända sig ansvaret för att uppfylla sina åtaganden. Företagens roll är därför inte reglerad i protokollet. Flexibla mekanismer principer, regler och riktlinjer Vid partsmötet i bestämdes reglerna för hur mekanismer och sänkor, utom sänkor i CDM, ska räknas och i vilken utsträckning de kan överföras till kommande perioder efter 2012.