prop · GP0365 · 2001-12-05 00:00:00 — I prakti- ken innebar detta att vattendomstolarna oftast sände med information om bestämmelsen i de utskick av kungörelsen som gjordes till berörda sak- ägare. Kravet på att ha med information om 22 kap. 7 § i kungörelsen har medfört att annonskostnaderna för kungörelser blir högre än vad som kan Upplysningen i kungörelsen ger vidare upphov till Prop. 2001/02:65 många frågor från fastighetsägare som inte berörs av bestämmelserna, vilket medför merarbete för miljödomstolarna. Enligt regeringens mening bör därför av kostnads- och effektivitetsskäl en återgång ske till vad som gällde enligt tidigare lagstiftning. 9.1.8Antal exemplar av skrivelser med synpunkter Regeringens förslag: Den nuvarande skyldigheten att ge in ett yttrande över ansökningar i tre exemplar slopas. I stället får miljödomstolen själv bestämma antalet exemplar i varje enskilt fall. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har erinrat mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att minska domstolarnas kost- nader för kopiering brukar det i förelägganden till parter föreskrivas att yttranden skall inges i flera exemplar. I mål enligt kan det variera hur många exemplar som behövs för att kommunicerings skyldig- heten skall kunna uppfyllas. Enligt nuvarande bestämmelse i 22 kap. 10 § är dock antalet bestämt till tre exemplar. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om hur många exemplar som en hand ling skall ges in i ändras och att det överlämnas till miljödom stolen att bestämma antalet. Det antal exemplar som domstolen begär av en enskild får dock inte överstiga vad som kan anses skäligt. Regeringens förslag: Det görs tydligt att kravet på att en ansökan skall innehålla en formaliserad säkerhetsrapport begränsas till de fall där det krävs en säkerhetsrapport enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie- olyckor. I likhet med vad som föreslagits i fråga om skyldigheten att lämna in en miljökonsekvensbeskrivning i ansökningsmål, skall skyldigheten att lämna in en säkerhetsrapport begränsas till ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: menar att prövningsmyndig- heten bör ges möjlighet att, utöver de fall som anges i sevesolagen, kräva en säkerhetsrapport i enskilda fall om det finns särskilda skäl, exempelvis om rapporten bidrar till att utredningen i frågan om verksamhetens loka- lisering får den omfattning som krävs. förslaget men vill betona vikten av vad utredningen skriver att kemikaliehanteringen alltid måste redovisas i miljökonsekvensbeskriv- ningen och annat beslutsunderlag vid prövning enligt balken. nen delar dock utredningens uppfattning att det inte är nödvändigt att underlaget alltid utgörs av en sådan formaliserad säkerhetsrapport som anges i sevesolagen. har dock uppmärksammat att det är svårt att avgöra vilken myndighet som är tillsynsmyndighet när det gäller sevesoverksamhet som varken är klassad som A-, B- eller C-anlägg- ningar i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Skälen för regeringens förslag: I 22 kap. 1 § första stycket 6 miljö- balken finns angivet att en ansökan i ett ansökningsmål skall innehålla en säkerhetsrapport i de fall verksamheten omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att före bygga och begränsa följdern a av allvarliga kemika- lieolyckor (sevesolagen). Det görs också en hänvisning till denna bestämmelse med en upprepning av kravet i 6 kap. 7 § fjärde stycket. Enligt sevesolagen får stora kemikaliehanterande verksamheter inte anläggas eller ändras utan föregående säkerhetsprövning. Den pröv- ningen har samordnats med tillstånds prövning av miljöfar- liga verksamheter så att prövningarna görs i ett sammanhang av miljö- domstolen. Säkerhetsprövningen skall grundas på en säkerhetsrapport. Bestämmelser om vad säkerhets rapporten skall innehålla, hur den skall uppdateras och vilka myndigheter som skall granska den finns i seveso- lagen och förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. I sevesolagen finns det dock inte något krav på att en säker hetsrapport skall upprättas för alla de verksamheter den om fattar. Skyldigheten gäller endast de verksamheter som omfattas av den så kallade högre kravnivån. I motiven till bestämmelserna i (se prop. 1998/99:64 s. 38 ff.) anfördes att endast de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån skulle inge en säkerhetsrapport i samband med tillståndspröv- ningen. Lagtextens utformning ger dock närmast vid handen att krav på säkerhetsrapport skall gälla även för den lägre kravnivån. Kemikaliehanteringen måste alltid redovisas i miljökonsekvensbe- skrivningen och annat beslutsunderlag vid prövning enligt men underlaget behöver inte alltid utgöras av en sådan formaliserad säkerhetsrapport som anges i sevesolagen. Det är därför lämpligt att kra- vet på en formaliserad säkerhetsrapport uttryckligen samordnas i seve- solagen och . Enligt regeringens mening bör därför 22 kap. 1 § första stycket 6 och 6 kap. 7 § fjärde stycket miljöba lken ändras så att kravet på säkerhets- rapport begränsas till de verksamheter för vilka det föreligger en skyl- dighet att upprätta en sådan enligt sevesolagen. Dessutom bör sådana skyldighet begränsas till ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter av samma skäl som anförts beträffande miljökonse- kvensbeskrivningar i avsnitt 6 ovan. 9.1.10Kraven på vad en tillståndsdom skall innehålla Regeringens förslag: bestämmelser om vad en till- ståndsdom skall innehålla kompletteras med preciseringar som be- hövs till följd av rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar samt rådets direktiv /31/EG av om deponering av avfall. Med preciseringarna klargörs att en tillståndsdom skall innehålla villkor om begränsningsvärden och utsläppskontroll och om bästa möjliga teknik. I fråga om tillstånd som rör deponering av avfall preciseras att en tillståndsdom skall innehålla uppgift om vilken deponiklass tillståndet avser, en förteckning över de typer av avfall och den totala mängd av- fall som får deponeras samt villkor i fråga om åtgärder före och under driften av deponin. Vidare preciseras att ett tillstånd skall innehålla villkor om avslutning av deponin, om åtgärder för övervakning och kontroll av att de skyldigheter uppfylls som gäller för verksamheten samt om skyldighet att rapportera om deponerade avfallsmängder och om resultatet av den övervakning och kontroll som krävs. Skälen för regeringens förslag: Som konstaterats i avsnitt 9.1.5 inne- håller flera EG-rättsakter bestämmelser om krav på tillståndsprövning av olika slags miljöfarliga verksamheter. Dessa rättsakter brukar också innehålla krav på att de tillstånd som lämnas till verksamheterna skall innehålla vissa preciserade uppgifter. En sådan EG-rättsakt är det s.k. IPPC-direktivet, rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. annan är deponeringsdirektivet, rådets direktiv /31/EG av den 26 om deponering av avfall. Direktiven är i allt väsentligt genom- förda i den svenska lagstiftningen. har ett utvecklat regelverk i fråga om tillståndsgivning till bl.a. miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som sker hos miljödomstolar och tillståndsmyndigheter i samband med prövningen av en ansökan om tillstånd har sin främsta grund i allmänna hänsynsregler i 2 kap. Ett tillstånd få r förenas med villkor och av 22 kap. 25 § 611 framgår vilka villkor som i förekommande fall skall redovisas i en dom som innebär att tillstånd lämnas. Som utgångspunkt gäller att villkoren skall omfatta de villkor som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan eller andra olägenheter. I sin granskning av hur medlemsstaterna genomför EG-lagstiftningen har Europeiska kommissionen pekat på att det allmänt hållna svenska kravet på att en tillståndsdom skall innehålla de villkor som behövs inte innebär någon garanti för att tillståndet kommer att innehålla villkor i de preciserade avseenden som IPPC-direktivet kräver. Det som saknas i de svenska bestämmelserna är ett uttryckligt krav på att ett tillstånd skall innehålla villkor om begränsningsvärden och ut- släppskontroll och om bästa tillgängliga teknik. Detta framgår vid en jämförelse mellan 22 kap. 25 § och artikel 9 i IPPC-direkti- En jämförelse med artikel 9 i deponeringsdirektivet visar att det också saknas uttryckliga svenska bestämmelser om att ett tillstånd till en verk- samhet som innebär deponering av avfall skall innehålla uppgift om vilken deponiklass tillståndet avser, en förteckning över de typer av avfall och den totala mängd avfall som får deponeras samt villkor i fråga om åtgärder före och under driften av deponin. Det saknas också ut- tryckliga svenska bestämmelser om att ett tillstånd måste innehålla de villkor som, enligt vad som kan förutses vid tillståndets beviljande, behövs i fråga om avslutning av deponin, villkor i fråga om åtgärder för övervakning och kontroll av att de skyldigheter uppfylls som gäller för verksamheten samt villkor i fråga om skyldighet att rapportera om depo- nerade avfallsmängder och om resultatet av den övervakning och kontroll som krävs. På samma sätt som i fråga om vad en ansökan skall innehålla (jfr av- snitt 7.1.5) är bestämmelserna i 22 kap. 25 § inte avsedda att på ett uttömmande sätt precisera de krav som ställs på ett tillstånd. Detta framgår inte minst av det allmänt formulerade kravet att domen skall in- nehålla de villkor som behövs för att hindra eller begränsa skadlig på- verkan eller andra olägenheter (22 kap. 25 § 6). Paragrafen är snarare att se som någon form av minneslista. Vad domen skall innehålla i varje enskilt mål måste anpassas till ansökan och de frågor som denna aktuali- serar i det målet (prop. 1997/98:45, del 2, s. 246). För svenskt vidkom- mande finns utarbetade förebilder för vad ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall innehålla och hur villkoren bör anpassas till verksamheten. En närmare redovisning av detta återfinns i Naturvårds- verkets Allmänna råd, 87:8, Villkor i tillståndsbeslut. Som exempel på villkorstyper återfinns där både sådana som anknyter till utrustningen och utsläppsvillkoren. Också användningen av gränsvärden och riktvärden behandlas i de Allmänna råden. I beslut om tillstånd till miljöfarlig verk- samhet ingår som regel villkor som rör utformning av utrustning, utsläpp och värden av olika slag enligt den praxis som utvecklades av dåvarande och som har övertagits av miljö- domstolarna. I fråga om utsläpp och begränsningsvärden föreligger det alltså i praktiken inte någon skillnad mellan de preciserade krav som ställs i IPPC-direktivet och det synsätt som miljömyndigheterna har utvecklat. Även om alltså tillämpningen av de svenska bestämmelserna innebär att EG-direktivens krav efterlevs, är kommissionens påpekande riktigt från formell synpunkt. Det kan ifrågasättas om direktiven har genomförts i den svenska lagstiftningen på sådant sätt att de preciserade kraven inte får frångås. Oklarheten bör undanröjas. Att återge direktivens krav i det svenska regelverket innebär ingen ut- ökning av de krav som redan ställs på miljödomstolarna. Det möter därför inga hinder att komplettera de svenska bestämmel- serna med preciseringar i enlighet med IPPC-direktivet. I fråga om bästa tillgängliga teknik bör dessutom bestämmelserna anpassas till de all- männa hänsynsreglerna och därför avse bästa möjliga teknik, som är den beteckning som används i 2 kap. 3 § . Med hänsyn till IPPC- direktivets breda tillämpningsområde bör de nödvändiga preciseringarna göras i 22 kap. 25 § . Deponeringsdirektivets krav på vad ett tillstånd skall innehålla har inte samma generella karaktär som IPPC-direktivets. Kraven avser verksam- heter med deponering av avfall och innehåller detaljer som är specifika för sådana verksamheter. Bestämmelserna i 22 kap. 25 § bör inte tyngas med sådana specialkrav. I stället bör preciseringar göras i en ny bestämmelse som innehåller de ytterligare krav på innehåll i en tillståndsdom som avser deponering. Eftersom kraven utgör instruktioner till miljödomstolarna, måste detta ske i lagform. Därför föreslås en särskild paragraf, 22 kap. 25 a §, med de precisa krav som följer av depo- neringsdirektivet och som inte redan framgår av de allmänna kraven i Prop. 2001/02:65 22 kap. 25 §. 9.2Förfarandet vid utdömande av vite Regeringens förslag: När en miljödomstol eller prövar frågor om utdömande av vite skall målet i den delen handläg- gas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén föreslog dessutom att förvaltningsprocesslagen skulle tillämpas även när prövade mål om utdömande av vite. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Kemikalieinspektionen tillstyrker förslaget som innebär en förenkling av handläggningen. godtar kommitténs förslag men menar att förslaget säker- ligen kommer att medföra att tillsynsmyndigheterna blir mer benägna än tidigare att anhängiggöra mål om utdömande av vite. tings- rätt delar inte kommitténs uppfattning att förvaltningsprocesslagen skulle vara en lämplig processordning för vitesmål. Vad som behövs för att undvika sakligt omotiverade förhandlingar är helt enkelt en bestämmelse om att miljödomstolarna får avgöra vitesmål på handlingarna. Enligt domstolens mening bör vidare frågan om ersättning regleras så att en direkt hänvisning görs till åklagarmål om de reglerna skall fortsätta att gälla och annars genom direkta bestämmelser i . Länssty- relsen i välkomnar förslaget eftersom det enligt mening innebär förenklingar och förtydligande för till- synsmyndigheterna. Även i tillstyrker för- slaget som kommer och menar att detta kommer att leda till ökad effekti- vitet i tillsynsarbetet. kommun och kommun liksom välkomnar förslaget. mot- sätter sig förslaget till den del det innebär att enskilda inte kan tillerkän- nas ersättning för rättegångskostnader. Skälen för regeringens förslag Före ikraftträdande prövade länsrätten frågan om utdöm- ande av viten efter ansökan av behörig myndighet. Länsrätten prövade sådan talan med tillämpning av handläggningsbestämmelserna i lagen (1985:206) om viten (viteslagen) samt förvaltningsprocesslagen (1971:291). Förfarandet var som huvudregel skriftligt men i handläggningen fick muntlig förhandling ingå om det kunde anses vara till fördel för utred- ningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Vid prövning i läns- rätten skulle muntlig förhandling hållas, om enskild som förde talan i målet begärde det samt förhandlingen inte var obehövlig och ej heller särskilda skäl talade mot det. Enligt officialprincipen skulle rätten tillse att målet blev så utrett som dess beskaffenhet krävde. Som utredningen anfört ansågs sådana mål regelmässigt vara av enkel beskaffenhet och länsrätten var därmed enligt 18 § fjärde stycket 1 lagen (1971:289) om Prop. 2001/02:65 allmänna förvaltningsdomstolar domför med en lagfaren domare. som varken viteslagen, förvaltningsprocesslagen eller de miljö- eller naturskyddslagar som inarbetats i innehöll några bestämmel- ser om rätt till ersättning för rättegångskostnader kunde inte vinnande part tillerkännas ersättning för rättegångskostnader (se RÅ 1997 ref. 12 II). Länsrättens avgörande kunde överklagas till kammarrätten. Prövnings- tillstånd krävdes i kammarrätten. En miljödomstol prövar enligt 20 kap. 2 § första stycket 8 som första instans mål om utdömande av viten som förelagts med stöd av balken. Prövningen sker efter särskild framställan av den myndighet som förelagt vitet. Av 21 kap. 2 § framgår att en talan av en myndighet om utdömande av vite väcks genom ansökan om stämning. Myndigheten skall vid ansökningstillfället enligt 1, 2 och 4 §§ samt bilagan till förordningen om avgifter vid de allmänna domstolarna betala en ansökningsavgift. I bestämmelserna i 20 kap. har inte närmare preciserats vilken miljödomstol myndigheten skall vända sig till när den vill ha ett vite utdömt. I 20 kap. 8 § sägs dock att mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet prövas av den miljödomstol inom vars område verk- samheten bedrivs, har bedrivits eller skall bedrivas. Denna bestämmelse får med hänsyn till den praxis som utvecklats anses tillämplig vid bestämmandet av rätt forum. I 20 kap. 3 § andra stycket finns regler om domstolens handläggning av vitesmål. Där anges att målet skall handläggas enligt reglerna i om åtal för brott för vilket svårare straff än böter inte är stadgat. Enligt 1 kap. 3 b § andra stycket är rätten i mål om brott för vilket svårare straff än böter inte är stadgat domför med en lagfaren domare. I 20 kap. 4 och 5 §§ finns dock generella bestämmelser om miljödomstolens sammansättning. Huvudregeln enligt 4 § är att miljödomstolen är domför med en lagfaren domare, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. I praxis har fastslagits att rätten skall ha denna sammansättning i mål om utdömande av vite (beslut i mål nr M 5868-99). Av motiven och lagtextens ordalydelse framgår inte huruvida frågan om rättegångskostnader skall avgöras enligt bestämmelserna om allmänt eller enskilt åtal. Av utredningsbetänkandet framgår emellertid att frågan i praxis lösts på så sätt att enskild kan få ersättning av allmänna medel för sina ombudskostnader om talan om utdömande av vite ogillas med stöd av bestämmelserna i 31 kap. (se SOU 2000:116 s. 94 f). Av detta avgörande torde följa att den enskilde inte kan förpliktas att ersätta myndighetens kostnader för ansökningsavgift m.m. eftersom kostnadsansvaret enligt 31 kap. 1 § är begrän- sat till försvararkostnader, hämtning till rätten samt kostnad för blod- provstagning och blodundersökning. Motiven till nuvarande bestämmelser Enligt den processordning som föreslogs i huvudbetänkande (SOU 1996:103, del 2, s. 252) skulle miljödomstol som första instans pröva bl. a. mål om utdömande av vite. Mål som miljödomstolen prövade i första instans skulle handläggas enligt tviste- målsbestämmelserna i om inte annat följde av bestäm- melser i eller annan författning. Enligt motiven (SOU 1996:103, del 2, s. 253) var det framför allt i mål som rör frågor om skadestånd eller andra enskilda anspråk där blev tillämplig. Detta eftersom övriga mål, bl.a. om miljöfarlig verksamhet och om vattenverksamhet var föremål för en omfattande reglering i . I de ärenden som prövats av kommuner eller myndigheter skulle domstolen tillämpa det något enklare och friare förfarandet i förvaltningsprocesslagen. Eftersom några särskilda bestämmelser inte föreslogs för vitesmålen innebar utredningsförslaget att dessa mål skulle handläggas enligt rättegångs balkens tvistemålsbestämmelser. I författningskommentaren till den nu gällande bestämmelsen angavs som skäl för tillämpningen av bötesmålsbestämmelser att tingsrätterna i övriga fall då vite döms ut tillämpar dessa brottmålsregler och att bestämmelsen lagts till efter remissyttranden (prop. 1997/98:45, del 2, s. 228). Ett förenklat förfarande vid talan om utdömande av vite Enligt regeringens mening finns det skäl att överväga om den processuella regleringen som kommit att gälla är ändamålsenlig. Enligt såväl utredningen som flertalet av de remissinstanser som yttrat sig särskilt framstår nuvarande ordning som omotiverat komplicerad, bl.a. kravet på huvudförhandling. Enligt regeringens mening framstår det heller inte som motiverat att den enskilde i mål av denna karaktär skall kunna få sina rättegångskostnader ersatta av det allmänna utan att själv riskera ansvar för motpartens kostnader. Enligt 8 § viteslagen gäller att om allmän domstol prövar talan om utdömande av vite skall målet i tillämpliga delar handläggas enligt reglerna i om åtal för brott för vilket inte strängare straff än böter är föreskrivet. När länsrätt prövar talan om utdömande av vite vilket angetts som huvudregel i lagen gäller i stället att länsrätten skall pröva målet enligt de processuella bestämmelser om länsrätten normalt tillämpar, dvs. Regeringen gör nu den bedömningen att den nu gällande ordningen framstår som onödigt komplicerad. Dessutom förefaller det omotiverat att enskilda skall kunna få ersättning för rättegångskostnader medan motsatsen gäller för det allmänna. Regeringen delar därför utredningens bedömning att förfarandet bör förenklas och förändras på så sätt att en ordning införs som i huvudsak motsvarar vad som gällde innan trädde i kraft. Detta kan lagtekniskt lösas på olika sätt. Ett alternativ vore att i införa bestämmelser som kompletterar viteslagens bestämmelser. Ett annat enklare alternativ är det som utredningen föreslagit, nämligen att vitesmål skall hanteras enligt bestämmelserna i förvalt ningsprocesslagen. Lagrådet, som inte har något att invända mot ambitionen att förenkla Prop. 2001/02:65 handläggningen av vitesmålen, anser att den valda metoden kan Enligt Lagrådet är förslaget inte väl anpassat till hur processordning är uppbyggd. Som princip gäller att handläggningen av mål som prövas av miljödomstolen som första instans i grunden följer bestämmelser medan mål om överklagande av förvaltningsmyndighets eller kommuns beslut skall handläggas med tillämpning av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. I fråga om den målkategori som skall handläggas enligt förvaltningsprocesslagen råder förbud att överklaga avgöranden, vilket bl.a. betyder att enligt nuvarande ordning inte har att tillämpa förvaltningsprocesslagen. Följden blir bl.a. att prejudicerande avgöranden av frågor om hur förvaltningsprocesslagens procedurregler skall tillämpas kan komma att avgöras av såväl Regeringsrätten som . Enligt Lagrådet bör under alla förhållanden beaktas att den ambition att förenkla handläggningen som föranlett remissförslaget inte bör begränsas till mål om viten som grundar sig på eftersom frågan synes kunna aktualiseras mer allmänt på rättsområden där frågor om utdömande av vite anförtrotts allmän domstol. Enligt Lagrådet talar detta för att en lösning inte bör sökas separat för del utan i stället samlat för olika rättsområden, varvid förslag bör kunna baseras på ett bredare bedömningsunderlag. Regeringen instämmer i Lagrådets uppfattning att det vore olyckligt med hänsyn till enhetlighet och konsekvens i lagstiftningen att prejudikat i samma fråga skulle kunna träffas av olika domstolar. Förslaget har därför anpassats så att endast miljödomstolarna och skall tillämpa förvaltningsprocesslagens bestämmelser i nu aktuella mål. När det gäller frågan om att förenkla handläggning av mål om viten är regeringen inte övertygad om att det nu är lämpligast att söka en lösning samlat för olika rättsområden där frågor om utdömande av vite ankommer på allmän domstol. Miljödomstolarna tillämpar förvaltningsprocesslagens bestämmelser i överklagade mål och ärenden. Denna ordning har inte inneburit några påtagliga hinder för att upprätthålla en effektiv rättsordning. Regeringens förslag: Den uppräkning i 19 kap. 1 § av kommunalt beslutade områdesskydd som överklagas till kompletteras med djur- och växtskyddsområden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: menar att förslaget att beslut om biotopskydd skall överklagas till miljödomstol strider mot inten- tionerna med biotopskyddet. Enligt verket bör i stället samma ordning gälla för biotopskydd som för övriga områdesskydd och därmed bör regeringen överpröva sådana beslut. föreslår att mot- svarande förtydligande såvitt gäller överklagande av biotopskydd även skall göras beträffande överklagande av beslut ifråga om djur- och växt- Prop. 2001/02:65 skyddsområden. i tillstyrker förslaget att beslut om biotopsskyddsområde får överklagas till miljödomstol.