prop · GO0326 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare framhåller delegationen att de offentliga beställarna har en stor makt genom sin dominans och att dessa därför kan användas för att utveckla bättre konkurrensförhållanden och en effektivare marknad. Byggherrens roll i byggprocessen Byggkostnadsdelegationen anser att de senaste årens förändringar när det gäller lagstiftning och regler har medfört en förskjutning mot en mer efterfrågestyrd produktion av bostäder, till följd av förändrade förutsättningar för bostadsbyggandet . ändrade byggregler , förändringarna i (1987:10) 1995 och minskningen av de statliga subventionerna innebär att det numera är tydligare att det är byggherren dvs. beställaren som definierar kvalitetskraven i det som skall byggas och svarar för att produktionen genomförs till rätt kostnad. Detta är en väsentlig skillnad mot tidigare då kvalitetskraven och kostnaderna enligt delegationen snarare definierades av myndigheter. Delegationen anser därför att byggherren i byggprocessen måste bli mer offensiv, eftersom byggherrens roll som köpare är av central betydelse för att driva på utvecklingen mot en effektivare värdekedja. Med värdekedja menar delegationen summan av samtliga leverantörers arbete och material i ett byggprojekt. Värdekedjan uppkommer genom upphandling av leverantörer av varor och tjänster och måste enligt delegationen styras effektivt genom hela produktionsprocessen. Leverantörer i kedjan är materialtillverkare, agenter/säljare, grossister, byggentreprenörer, övriga entreprenörer och konsulter. Begreppet värdekedja är enligt delegationen ett etablerat sätt att beskriva produktionsprocessen fram till leverans till slutkund i övrig industri, medan det ännu är mindre vanligt i byggsektorn. Byggsektorn ligger därför efter övrig industri när det gäller utvecklingen av t.ex. logistiska styrsystem. Utvecklingen av värdekedjan i byggprocessen till ett bättre fungerande system ställer krav på byggherrens förmåga att hantera hela bygg- processen och att styra viktiga aktörer genom denna. Detta innebär bl.a. att byggherren bör ställa krav på långsiktig kvalitet och använda upp- handling som ett offensivt instrument genom att upphandla mot mätbara och verifierbara kriterier när det gäller t.ex. kvalitet och livscykel- kostnader. Upphandlingen kan härigenom fungera som ett instrument för att främja utveckling och innovationer av både arbetsmetoder, organisa- tion och produkter. Inte minst de offentliga beställarna bör utveckla sådana upphandlingsformer som kan förändra byggprocessen och därmed påverka byggsektorns aktörer. Delegationen menar att det är särskilt viktigt att inleda ett utvecklingsarbete kring upphandling. Vidare bör de offentliga beställarna medverka till att utvärderingar och interna revisioner sker av genomförda upphandlingar, för att på så sätt främja en bättre erfarenhetsåterföring och för att sprida kunskaper. Dessutom bör genomförda offentliga upphandlingar som är av särskild betydelse bli föremål för externa revisioner. Svag konkurrens på byggmarknaden Delegationen konstaterar att det existerar få formella etableringshinder på byggsektorns olika delmarknader. I praktiken förekommer dock flera etableringshinder. Stordriftsfördelar och stora kapitalbehov för att t.ex. etablera sig på byggmaterialmarknaden är exempel på s.k. naturliga inträdeshinder. Andra hinder för nyetableringar är förekomsten av vertikal integration och distributionsproblem. Exempel på vertikal integration är att de stora rikstäckande entreprenörerna också kontrollerar strategiska insatsvaror, t.ex. cement, betong och ballast. Distributionsproblemen sammanhänger dels med att vissa produkter kan vara svåra att transportera längre sträckor, t.ex. cement, betong och ballast, dels med svårigheter för en ny aktör att finna återförsäljare på grund av att dessa i många fall är bundna av avtal med etablerade tillverkare. När det gäller utländsk konkurrens konstaterar delegationen att det i praktiken finns betydande hinder för utländsk konkurrens, vilka samman- hänger med att det i liksom i andra länder finns en tradition i byggbranschen att anlita nationella och lokala byggföretag. Kulturella skillnader, traditioner, språkkunskaper och nationella kontaktnät medför att det ofta är mycket svårt för byggföretag att ta sig in på andra länders marknader. Det finns däremot inte några formella hinder för att använda importerade produkter från tillverkare inom EU. Det största hindret sammanhänger i detta avseende snarare med inhemska traditioner och byggherrarnas attityder. Koncentration, vertikal integration och svag importkonkurrens leder till brist på mångfald och alternativ när en köpare söker leverantörer. Delegationen konstaterar att byggsektorn härutöver har en tradition av konkurrensbegränsande förfaranden. Av särskild betydelse är det prissättningsbeteende som tillämpas av många aktörer, vilket utmärks av rik förekomst av rabatter. Detta i kombination med det långa flödet i värdekedjan för vissa produkter medför bristande pristransparens, dvs. begränsade möjligheter att bedöma vilket värde som olika led i värde- kedjan tillför. Dessutom skapas okunskap om byggvarors faktiska kost- nader. Delegationen framhåller att synliga priser är en förutsättning för konkurrens och att bristande pristransparens även hämmar utvecklingen av produkter och arbetsmetoder. Delegationen föreslår därför att ges i uppdrag att utveckla och förbättra statistiken över bostadsbyggandet bl.a. genom att synliggöra samtliga ingående delkostnader i den totala produktionskostnaden. En annan konkurrensbegränsande faktor som sammanhänger med företagens agerande är förekomsten av samarbete för att utestänga kon- kurrens, t.ex. leveransvägran vid kompletteringsköp i fall då bygg- material inköpts utanför de etablerade strukturerna. Delegationen anser mot denna bakgrund att det är viktigt att konkurrensfrågorna får en mer framträdande roll i byggsektorn. Staten har här en betydelsefull roll när det gäller att skapa goda förutsättningar för en väl fungerande marknad. Ett viktigt instrument för detta är en effektiv konkurrenslagstiftning och effektiv konkurrensbevakning. Delegationen framhåller vidare att det är viktigt att arbetet med miljökrav på byggområdet inklusive frivilliga åtaganden i branschen bedrivs på ett sådant sätt att det inte ger upphov till konkurrensbegräns- ningar i form av t.ex. standarder som missgynnar mindre företag eller försvårar nyetableringar. Kommunernas roll Delegationen anser att kommunerna som aktör i byggprocessens värdekedja har stor inverkan på slutresultaten, eftersom en betydande del av produktionskostnaderna går att hänföra till kostnader för markanskaffning och kommunala avgifter. Delegationen anser att en översyn av dessa kostnader är angelägen. Vidare föreslår delegationen bl.a. att en oberoende prisövervakning av kommunala avgifter införs och att insatserna på ekonomisk forskning inom det kommunaltekniska området ökas. Delegationen föreslår dessutom att kommunerna ges i uppdrag att upprätta bostadsförsörjningsplaner och att förbättra planberedskapen. Dessutom kan kommunerna som offentliga beställare medverka i arbetet att utveckla upphandlingsrutiner som främjar ökad konkurrens på bygg- marknaden. Forskning och utveckling Delegationen anser att forskning och utveckling är ett eftersatt område i byggsektorn samt att innovationer är särskilt viktiga för att byggandet skall kunna effektiviseras. Den viktigaste uppgiften för staten är därför att stimulera innovationer och att skapa förutsättningar för byggsektorn att utveckla sin kompetens. Delegationen föreslår att staten initierar ett långsiktigt program för en innovationspolitik för byggsektorn, på samma sätt som driver innovationsstödjande program för andra industrisektorer. Staten kan härutöver stimulera innovationer genom att utnyttja den offentliga upphandlingen innovativt. Vidare föreslår delegationen att utbildningen vid de tekniska högskolorna förnyas och i högre grad integreras med näringslivet samt kompletteras med en studieinriktning som behandlar byggherrens roll. Delegationen föreslår dessutom att högskolor och universitet genomför logistikstudier samt jämförande studier av värdekedjor i byggsektorn och övrig industri. Teknikupphandlingen I delegationens uppdrag ingick att genomföra en teknikupphandling av nya byggsystem, som redan vid måttlig produktionsvolym kan ge betydande sänkningar av kostnaderna för produktion och förvaltning av i första hand flerbostadshus. Syftet med teknikupphandlingen var att främja nytänkande inom byggbranschen. Teknikupphandlingen resulterade i att delegationen valde att lyfta fram fyra anbud som särskilt intressanta och med utgångspunkt i dessa anbud uppfördes prototyphus i , , och . Prototyp- husen i , och representerar exempel på ny teknik för stom- och väggsystem i betong, stål och trä. Huset i är ett exempel på utvecklad byggprocess genom samverkan i planerings- processen mellan byggherre och entreprenör. Prototyphusen har utvärderats av två grupper av högskoleforskare. Den ena gruppen svarade för den tekniska utvärderingen. Den andra gruppen svarade för utvärderingen avseende ekonomi, boendekvalitet, inomhus- miljö och kretslopps- och resurshushållningsfrågor. Utvärderingarna visade att den tekniska kvaliteten inte har försämrats på grund av kravet på låga kostnader, men att övriga kvalitetskrav avseende t.ex. lägen- heternas utformning och inomhusmiljön inte har hanterats lika väl. Den ekonomiska utvärderingen visar att produktionskostnaderna inte blev anmärkningsvärt låga, vilket i hög grad beror på små produktions- volymer. Produktionskostnaderna för de fyra prototyphusen varierar mellan och per kvadratmeter bostadsarea (BOA). Hyrorna i tre av husen varierar mellan och per kvadratmeter och år, vilket motsvarar en månadshyra för en lägenhet på mellan och , inklusive räntebidrag och exklusive fastighetsskatt. Lägenheterna i huset i upplåts med bostadsrätt och årsavgiften uppgår för dessa till per kvadratmeter. Detta motsvarar en månadsavgift på för en lägenhet . Den genomsnittliga insatsen uppgick till per kvadratmeter eller för en lägenhet i denna storlek. Delegationens erfarenheter av teknikupphandlingen är att den erbjöd en möjlighet för företag och personer att presentera en mängd intressanta tekniska idéer, alltifrån enskilda tekniska detaljlösningar till kompletta huskoncept. Delegationen konstaterar dock att förslagen följde branschens traditioner och att de i allt väsenligt var inriktade på utveckling och förbättringar av befintliga system. Teknikupphandlingen resulterade därför inte i några helt nya byggsystemlösningar som i sig radikalt kan minska byggkostnaderna. En annan erfarenhet av teknikupphandlingen är att teknikupphandling av en så komplex produkt som en hel bostad bör enligt delegationen begränsas till att omfatta avgränsade delar eller faser av byggandet och inriktas på renodlade utvecklingsprojekt. Vidare kräver förfarandet god planering och framförhållning samt att det finns en stark finansiär. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att Byggkostnadsdelegationen har visat att det med vilja, kompetens och noggranna förberedelser går att få ner byggkostnaderna till rimliga nivåer, utan att standarden i boendet försämras. Regeringen anser därför att det är angeläget att följa upp delegationens arbete och avser därför att medverka till att delegationens förslag kommer att tillämpas i några större bostadsbyggnadsprojekt i tillväxtregionerna. Målet är att med statlig medverkan, kommunalt ansvar och i samverkan med branschen kunna visa på metoder i praktiken för att främja konkurrens, prispress och ekologiskt nytänkande och att härigenom stimulera byggandet av bra och billiga bostäder. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att för en begränsad tidsperiod inrätta ett byggkostnadsforum med uppgift att bl.a. förmedla kunskaper till byggherrar och att främja utvecklingsarbete och innovationer. Byggkostnadsdelegationens arbete och erfarenheter är en naturlig utgångspunkt för byggkostnadsforum och syftet skall vara att fungera som en kunskaps- och idébank för kommuner, myndigheter, byggherrar, byggentreprenörer m.fl. Byggkostnadsforum kan också medverka i arbetet med att utveckla upphandlingsrutiner för t.ex. statliga och kom- munala företag och myndigheter vad gäller byggande. Byggkostnadsforum skall även fungera som ett erfarenhetcentrum, som kan medverka till att byggprojekt utvärderas på ett professionellt sätt och att erfarenheterna kan återföras till kommuner, bostadsföretag, byggare m.fl. Byggkostnadsforum bör dessutom tillsammans med kunna bidra till att kopplingen mellan byggsektorn, forskningscentra och företag utvecklas i syfte att bättre utnyttja forsknings- och teknikframsteg för att skärpa konkurrensen och bidra till ökad effektivitet och minskade kostnader i byggande och boende. Byggkostnadsdelegationens arbete visar också på vikten av åtgärder och initiativ för att främja en ökad konkurrens i byggsektorn. I proposi- tionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140) redovisade regeringen förslag till prioriteringar när det gäller inriktningen av konkurrenspolitiken, bl.a. att de medel som staten har för att upptäcka och att tillgripa när företag sätter konkurrensen ur spel måste bli ännu mer effektiva. Statsrådet har vidare tillkallat en särskild utredare med uppgift att till analysera vissa frågor i konkurrenslag- stiftningen, bl.a. när det gäller regelverket för att motverka överträdelser av konkurrenslagstiftningens förbud mot konkurrensbegränsande sam- arbete mellan företag och missbruk av dominerande ställning i syfte att skapa effektivare verktyg för att spåra upp och ingripa mot karteller och andra allvarliga konkurrensbegränsningar (dir. 2000:40). Härutöver krävs insatser för att påverka pris- och kostnadsmekanismerna i bygg- materialsektorn. , och har därför fått i uppdrag att bl.a. analysera orsakerna till pris- och kostnadsskillnader mellan och , på bl.a. byggmaterialområdet. Dessutom är det angeläget att främja en mer transparent prissättning, bl.a. genom ökad uppmärksamhet i den konkurrensrättsliga prövningen av exempelvis olika typer av tro- hetsrabatter. Den bristande transparensen i prissättningen och rabatt- problematiken är därför ett prioriterat område i verksamhet. När det gäller import av byggprodukter från tillverkare på den inre marknaden finns inga formella hinder för att använda sådana produkter i bostadsproduktion i . Däremot förekommer nationella krav på byggprodukter i olika länder som i vissa fall är så komplicerade att de upplevs som tekniska handelshinder. EU:s byggproduktdirektiv syftar till att avskaffa sådana hinder. Regeringen kommer därför i det fortsatta arbetet med att genomföra direktivet ägna särskild uppmärksamhet åt sådana hinder som föreligger för att en fungerande inre marknad för byggprodukter skall kunna etableras. antog det handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design som regeringen presenterade i propositionen Framtidsformer (prop. 1997/98:117, bet. 1997/98:KrU14, rskr. 1997/98:225). Genom beslut fastställdes bl.a. nationella mål för arkitektur, formgivning och design. Därvid beslutades följande: Kvalitet och skönhet skall inte underställas kortsiktiga ekonomiska lösningar . Enligt regeringens bedömning är sambanden mellan kvalitetsfrågorna inom byggandet, behovet att öka medvetenheten om estetiska aspekter, ambitionen att nå långsiktig hållbarhet och frågan om byggkostnader av största betydelse. Den byggda miljöns livslängd gör förvaltningsskedet viktigt och förutsätter god kunskap om den befintliga bebyggelsens egenskaper med dess kvaliteter och brister. arbetar åtta fastighetsförvaltande myndigheter med kvalitetsprogram för främjande av arkitektonisk kvalitet. Byggkostnadsdelegationen framhåller inte minst den betydelsefulla roll som de offentliga beställarna har för att driva på utvecklingen mot en effektivare byggprocess. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen genom beslut gav , , , och i uppdrag att genom samverkan bilda någon form av byggherreforum för utveckling av byggherrerollen. Uppdraget bör nu vidgas med uppgift att utveckla upphandlingsrutiner som inte bara vårdar den marknad som finns utan även utvecklar marknaden mot en större mångfald. Därigenom skapas bättre förutsättningar för att uppnå sänkta byggkostnader. Regeringen avser vidare att ge i uppdrag att lämna förslag till hur statistiken över byggkostnader och bostadsbyggande kan utvecklas och förbättras. Härutöver är det angeläget att analysera kommunernas taxor och avgifter i samband med byggande och orsakerna till att kommunernas självkostnader på detta område varierar så mycket mellan olika kom- muner. Regeringen avser därför att göra en sådan analys. 8.3 Bidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk hållbarhet Regeringens förslag: Högst av anslaget 31:11 under utgiftsområde 18 får användas till inrättande av ett bygg- kostnadsforum. Skälen för regeringens förslag: beslutade att införa ett särskilt statligt investeringsbidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk hållbarhet (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Beslutet innebär att bidrag får lämnas vid ny- eller ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus i sammanhållna bostadsområden för merkostnader för investeringar som främjar ekologisk hållbarhet. Bidraget avsågs ursprungligen lämnas inom en årlig ram om . I enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen för beslutade att senarelägga införandet av bidraget (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18, bet. 1999/2000:BoU1, rskr. 1999/2000:71). Regeringen har i budgetpropositionen för föreslagit att bidragsgivningen första året skall begränsas till (prop. 2000/01:1 utgiftsområde 18). Den totala byggproduktionen i ökade . Ökningen förklaras i huvudsak av en uppgång i bostadsbyggandet. Trots den till synes starka efterfrågan går återhämtningen i bostadsbyggandet relativt långsamt. Bostadsinvesteringarna särskilt när det gäller hyresbostäder ligger fortfarande på historiskt sett låga nivåer. I de mest expansiva regionerna av landet kan begränsad tillgång på bostäder utgöra ett allvarligt hinder för en fortsatt snabb sysselsättningstillväxt. Det är nödvändigt att ekologiska hänsyn tas vid byggandet av flerbostadshus. Mot denna bakgrund vill regeringen nämna att bidraget till bostads- investeringar som främjar ekologisk hållbarhet, främst skall riktas till ekologiska åtgärder i större nybyggnadsprojekt med stor andel hyresrätter. Sökanden skall dessutom visa hur man avser att genomföra en konsekvent byggkostnadskontroll av projektet. Bidragsgivningen skall utvärderas . Att bidraget under inledningsskedet ges denna inriktning talar enligt regeringens mening för att avvägningen mellan olika projekt bör göras utifrån ett nationellt snarare än ett regionalt perspektiv. Som framgår av avsnitt 5.2 avser regeringen att följa upp Byggkost- nadsdelegationens arbete genom att ge i uppdrag att fr.o.m. inrätta ett byggkostnadsforum med uppgift att bl.a. förmedla kunskaper till byggherrar och att främja utvecklingsarbete och innovationer. Eftersom särskilt byggkostnadsaspekter bör vägas in i bedömningen av olika ansökningar, anser regeringen att byggkostnadsforum skulle vara väl lämpat att göra avvägningen mellan olika projekt. Byggkostnadsforum skall därför vara beredande organ för regeringens beslut i dessa ärenden. Kostnaderna för inrättandet av byggkostnadsforum och de kostnader som uppkommer med anledning av bidragshanteringen, bör belasta anslaget för bidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk håll- barhet. Regeringen föreslår därför att högst av anslaget 31:11 under utgiftsområde 18 får användas för detta ändamål. 8.4 Förändringar av Statens bostadskreditnämnds verksamhet Regeringens bedömning: () går över till mer försäkringsmässiga bedömningar och värderingar i sin garantigivning. Som ett led i detta överlåter regeringen åt BKN att själv besluta om garantiavgiftens storlek och formerna för uttag av denna. Därigenom kan en differentierad och riskrelaterad avgiftssätt- ning ske. Utländska kreditgivare ges möjlighet att erhålla kreditgaranti vid finansiering av bostäder i . Ändringarna bör träda i kraft . Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser är positiva till betänkandets förslag vad gäller en övergång till ett försäkringsmässigt agerande samt införande av en differentierad och riskrelaterad avgiftssättning. Enligt skapar en riskrelaterad avgiftssättning större rättvisa för garantitagarna och bättre förutsättningar för att fler sunda byggprojekt skall kunna finna sin finansiering. påpekar att den varierade avgiftssättningen kan motverka uppfyllandet av det regionalpolitiska målet att gynna produktion av bostäder utanför tillväxtområdena. Sveriges Bostadsrättsföreningars har inget att erinra mot betänkandet. HSB anser det nödvändigt att genomgripande reformera BKN-systemet i syfte att skapa en effektiv kreditgaranti som kan bidra till ett ökat bostadsbyggande även utanför de mest expansiva regionerna. tillstyrker förslaget och tillägger att det är viktigt att först se om ett system med differentierad avgiftssättning kan komma att konstrueras så att behovet av eget kapital för t.ex. bostadsrätter kan minska genom ökad lånefinansiering i tillväxtområden utom i de mest attraktiva delarna. och har påpekat att utländska kreditgivare skall ges möjlighet att verka i under förutsättning att den utländske kreditgivaren är auktoriserad som kreditinstitut i sitt hemland och står under fullgod tillsyn. Skälen för regeringens bedömning: Bostadsbyggandet har under en följd av år varit lågt i landet. Bristen på bostäder i tillväxtregionerna är ett hinder för en fortsatt tillväxt. Regeringen tillsatte en utredning med uppgift att analysera och utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar (BKN-systemet) inom resultat- området Nya garantier. Utvärderingen skulle inriktas på att klarlägga i vilken utsträckning BKN-systemet underlättar kreditgivningen, särskilt i expansiva regioner, samt minskar kapitalkostnaderna och därmed främjar bostadsförsörjningen och tillväxten. Utredningen har i betänkandet Statsgarantier för investeringar i bostäder (SOU 2000:13) redovisat flera förslag till förändringar av dagens BKN-system såsom differentierad avgiftssättning, övergång till ett försäkringsmässigt agerande, utställande av äkta garantier vid byggstart, uttag av årlig avgift i förväg samt utökade möjligheter för utländska kreditgivare att delta på den svenska kreditmarknaden. Därutöver finns förslag om mer långtgående ändringar. Ett sådant förslag är att pröva om BKN:s verksamhet skall organiseras i myndighetsform eller övergå till exempelvis bolagsform. De av förslagen som bedöms kunna genomföras på kort sikt behandlas i denna proposition. Övriga förslag bereds inom . Regeringen avser att återkomma i dessa delar. Förekomsten av ett statligt kreditgarantisystem har inneburit att investeringar i bostäder kommit till stånd, som utan garantisystemet inte hade blivit av. De bostäder som tillkommit genom BKN-garantins med- verkan är i huvudsak lokaliserade i tillväxtregionernas ytterområden och andra områden med tillväxt och efterfrågan på bostäder. Statliga kredit- garantier medverkar till att det blir möjligt att finansiera nyproduktion av bostäder i tillväxtregionernas ytterområden och utanför dessa regioner. Därmed medverkar BKN-garantin till en regional utjämning och stärker tillväxtområdena. BKN-garantin medverkar vidare till att fler byggherrar, framför allt mindre och medelstora, bygger bostäder samt att fler mindre och medelstora finansiärer kan medverka i finansieringen av bostadsbyggandet. Det finns således främst bostadspolitiska men också regionalpolitiska argument för att använda statliga kreditgarantier för investeringar i bostäder.