prop · GO03131 · 2001-06-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2000/01:131 Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensionsfondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av deras förvaltning av fondkapitalet. I likhet har regeringen anlitat extern expertis för att bidra med underlag till utvärderingen. Sammanställningen av AP-fondernas årsredovisningar visar att det marknadsvärderade resultatet för buffertfonderna sammantagna (dvs. FörstaFjärde samt Sjätte ) uppgick till . Pensionssystemet uppvisade ett avgiftsöverskott på och kostnaderna för pensionssystemets administration uppgick till . Den av beslutade inleveransen av till staten medverkade till att buffertfondernas fondkapital minskade med till sammantaget . Buffertfondernas marknadsvärderade resultat kan alternativt uttryckas som en avkastning på genomsnittligt fondkapital. Uttryckt på detta sätt blir den sammanvägda avkastningen nominellt eller realt. Detta är nettoeffekten av en positiv avkastning på obligationer och en generellt negativ avkastning på aktier. Det negativa resultatbidraget från aktieportföljerna hade varit ännu större om inte aktieförvaltningen som helhet varit lyckosam . Uttryckt som ett genomsnitt blir den sammanvägda avkastningen nominellt eller realt. Detta måste betecknas som en hög långsiktig realavkastning för en portfölj med låg risk. senaste utgjorde nominella räntebärande instrument av buffertfondernas totala portfölj och aktier . 2000/01:131 utgjorde andelen realränteobligationer och andelen fastigheter av de totala placeringarna. Regeringens utvärdering av AP-fondernas förvaltning av fondkapitalet visar att buffertfonderna som grupp utvecklats bättre och att ingen utvecklats sämre än jämförelseindex . över den senaste femårsperioden är den totala bilden inte lika tydlig. Första och Andra AP-fonderna, de tidigare förstatredje fondstyrelserna, har samförvaltats t.o.m. . Fondernas totala avkastning översteg ett sammanvägt jämförelseindex och utvecklades som index . Tredje AP-fonden, den tidigare femte fondstyrelsen, överträffade jämförelseindex med vid marginal , även om avkastningen var negativ. Det av styrelsen fastställda långsiktiga målet har inte infriats , men väl målet varit i kraft. , den tidigare fjärde fondstyrelsen, presterade en total avkastning i nivå med jämförelseindex . Styrelsens långsiktiga mål har inte uppnåtts , men väl målet varit i kraft. Sjätte noterade aktieportfölj utvecklades bättre än jämförelseindex och även sedan fondens första verksamhetsår 1997. Sjätte onoterade portfölj har avkastat i genomsnitt startåret, beräknat som internränta, vilket är bättre än styrelsens långsiktiga mål. Sjunde AP-fonden verkar inom premiereservsystemet och har därmed en annan roll än buffertfonderna. Sjunde AP-fonden startade sin förvaltning av de först mottagna fondmedlen . Historiken blir därmed alltför kort för att kunna läggas till grund för en utvärdering. Skrivelsen innehåller även en diskussion av allmän karaktär om AP- fondernas mål och organisation. Buffertfondernas redovisade avkastning 1996-2000 i nominella termer (%) Första och Andra AP-fonderna -1,5 -10,1 -1,3 AP-fonderna i det reformerade ålderspensionssystemet.................... Förändringar i AP-fondernas reglemente ..... AP-fonderna i det reformerade ålderspensionssystemet ..... AP-fondernas samlade resultat ........................................................ Bakgrund och grundläggande termer ................................ 3.2Utvecklingen på de finansiella marknaderna Buffertfondernas samlade resultat..................................... Sammanställning av AP-fondernas resultat ........................ Första och Andra AP-fonderna.......................................... Tredje, Fjärde och Sjätte .............................. Tredje AP-fondens resultat ............................. Fjärde AP-fondens resultat.............................. Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet................... 5.1Utvärdering av Första och Andra AP-fondernas Utvärdering av Tredje AP-fondens förvaltning................. Utvärdering av AP-fondernas mål och organisation ......... Årsredovisning Första och Andra AP-fonderna............... Årsredovisning Tredje AP-fonden................................... Årsredovisning Sjunde AP-fonden.................................. Underlag från . .............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............. inom de allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) är fördelad på sex fonder som alla tillhör den reformerade försäkringen för inkomstrelaterad ålderspension, vilken i sin tur har delats upp i ett fördelningssystem och ett premiereservsystem. Fem fonder (FörstaFjärde samt Sjätte ) utgör buffertfonder inom fördelningssystemet medan Sjunde AP-fonden tillhör premiereservsystemet. Fondernas verksamhet regleras av två nya lagar, dels lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), dels lagen (2000:193) om . Dessa lagar trädde i kraft delvis och i övrigt . reglerades fondernas verksamhet av lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden (APR). Övergångsbestämmelser och andra bestämmelser som reglerar övergången till det nya fondsystemet finns i lagen (2000:194) om införande av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder. Den äldre lagstiftningen har i allt väsentligt varit styrande för fondernas förvaltning t.o.m. och utgör därmed en utgångspunkt för regeringens utvärdering av fondernas historiska resultat. Emellertid har den nya lagstiftningen ansetts motivera en separat granskning av hur AP-fonderna valt att omsätta i praktisk handling de nya förutsättningar som gäller . Denna separata utvärdering avser dels utformningen av de nya organisationerna mot bakgrund av det nya och bredare uppdraget, dels det analysarbete som ligger till grund för fondstyrelsernas beslut om portföljernas långsiktiga inriktning. AP-fonderna skall till regeringen överlämna årsredovisning och revisionsberättelse. skall därtill lämna en egen utvärdering av fondens förvaltning (resultatuppföljning) med utgångspunkt i de närmare mål för placeringsverksamheten som styrelsen har fastställt. Regeringen skall sedan göra en sammanställning av fondernas årsredovisningar och en utvärdering av deras förvaltning av fondkapitalet. Sammanställningen, fondstyrelsernas årsredovisningar och regeringens utvärdering skall överlämnas till . I skrivelsen lämnar regeringen i avsnitt 2 en redogörelse för AP- fondernas verksamhet och organisation, mot bakgrund av de omfattande reformer som ägt rum på området. I avsnitt 3 redovisas det samlade resultatet för fördelningssystemets buffertfonder och i avsnitt 4 ges en sammanfattning av resultaten för varje fond. Därefter följer i avsnitt 5 regeringens utvärdering av medelsförvaltningen. Även har regeringen anlitat extern expertis för att bistå vid utvärderingen. Deras underlag redovisas i en rapport som finns i bilaga 6. Begränsade delar av denna rapport har här utelämnats. Skälet till detta är att rapporten i dessa delar innehåller uppgifter som erhållits från fonderna och för vilka sekretess gäller enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). AP-fonderna i det reformerade Pensionssystemet reformerades (prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU14, rskr. 1997/98:315 och 320). Det reformerade ålderspensionssystemet är indelat i två huvuddelar, dels inkomstgrundad ålderspension, dels ett grundskydd i form av garantipension. Den inkomstgrundade ålderspensionen finansieras inom ramen för ett reformerat avgiftsbestämt pensionssystem som, genom sin utformning, helt separerats från statsbudgeten. Det avgiftsbestämda pensionssystemet i sin tur består av ett fördelningssystem med buffertfonder och av ett premiereservsystem. Garantipensionen, tillsammans med ATP-systemets förtidspension och efterlevandepension, finansieras över statsbudgeten. Som en konsekvens av reformarbetet har AP-fonderna fått en ny och tydligare roll inom ramen för ett autonomt pensionssystem, vilket kodifieras i det nya regelverket för AP-fondernas verksamhet som beslutades av (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). En ny organisatorisk struktur trädde i kraft . En motsvarande intern omfördelning av kapital mellan FörstaFjärde AP-fonderna, samt en inleverans av från fonderna till staten, genomfördes /01. Vid samma tillfälle började de nya placeringsreglerna och resterande delar av den nya lagstiftningen att gälla. Sjätte fondstyrelsen berördes inte materiellt av de nya reglerna, men bytte namn till . Alla AP-fonders verksamhet t.o.m. har reglerats av den tidigare lagstiftningen. Den ursprungliga AP-fonden inrättades i samband med pensionsreform och införandet av Allmänna tilläggspensionen (ATP). Motivet bakom fondbildningen var ett samhällsekonomiskt intresse av att hålla uppe sparandet i ekonomin, mot bakgrund av pensionssystemets utformning som ett rent fördelningssystem (dvs. inga krav på en minsta grad av fondering utan varje års pensioner finansierades genom avgifter på den aktiva befolkningens inkomster under ). Om sparandet hade minskat till följd av reducerad osäkerhet om framtida pensionsvillkor så hade det riskerat att påverka tillväxten negativt och därmed förutsättningarna att finansiera pensionsutgifterna långsiktigt. Det fanns även ett behov av att bygga upp en buffert för att klara kortsiktiga skillnader mellan avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Inledningsvis uppdrogs förvaltningen åt tre fondstyrelser (första, andra och tredje fondstyrelserna). Fondstyrelserna skulle enligt lag placera medlen i svenska räntebärande värdepapper, har även placeringar i fastigheter medgetts. För att bredda den tidigare AP-fondens placeringsmöjligheter till att omfatta även aktier inrättades en fjärde fondstyrelse och därpå en femte fondstyrelse . Vidare inrättades en sjätte fondstyrelse med uppgift att placera på riskkapitalmarknaden med inriktning mot små och medelstora företag. fattade beslut om det reformerade Skr. 2000/01:131 ålderspensionssystemet. Som ett led i denna reform inrättades 1998 en sjunde fondstyrelse med uppgift att verka inom det nyinrättade premiepensionssystemet. Genom övergångsbestämmelser regleras urfasningen av det tidigare ATP-systemet fram , som ATP-poäng kan intjänas (utbetalningar av ATP-pensioner av någon omfattning väntas fortgå åtminstone in ). AP-fonderna finansierar försäkringen för inkomstrelaterad ålderspension oavsett om den härrör ur ATP-systemet eller ur det reformerade fördelningssystemet. Reformen innebar att åtagandet för garantipension, liksom för ATP- systemets förtids- och efterlevandepension, överfördes från pensionssystemet till statsbudgeten. Vidare förändrades avgiftsstrukturen på så sätt att staten började betala pensionsavgifter på transfereringar inom socialförsäkringssystemet samt att en större del av arbetsgivaravgifterna gick till pensionssystemet och en mindre del till staten. Det ansågs mot den bakgrunden motiverat att kompensera statsbudgeten genom en kapitalöverföring från buffertfonderna. beslutade att Första och Andra AP-fonderna, vilka fram till uppdelningen av portföljerna motsvarade de tidigare förstatredje fondstyrelserna, skulle överföra till , utöver de sammantaget som överfördes . Överföringarnas slutgiltiga storlek bestäms vid en kontrollstation 2004 och en sista eventuell överföring görs . Enligt det t.o.m. gällande uppdraget skulle Första och Andra AP- fonderna, de tidigare förstatredje fondstyrelserna, i huvudsak placera sina tillgångar i skuldförbindelser med låg kreditrisk. Av dessa fick högst vara utställda i utländsk valuta. Därtill fick högst av tillgångarna placeras i andra skuldförbindelser utfärdade av svenska aktiebolag eller ekonomiska föreningar, dock ej konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt. Högst av fondmedlen fick placeras i aktier i svenska eller utländska fastighetsbolag samt utländska fastigheter och fastighetsfonder. Tredje, Fjärde och Sjätte , de tidigare femte, fjärde respektive sjätte fondstyrelserna, skulle enligt tidigare lagstiftning, inom ramen för vad som var till nytta för ålderspensionssystemet, placera anförtrodda medel på riskkapitalmarknaden. Tredje, Fjärde och Sjätte medel fick bl.a. placeras i aktier och konvertibler i svenska aktiebolag samt i standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier i svenska aktiebolag. Tredje och Fjärde AP-fonderna fick dessutom göra motsvarande placeringar i utländsk valuta av kapitalet. Tredje och Fjärde AP-fonderna fick som mest förvärva en andel som motsvarade av antal aktier eller röstetal i ett svenskt noterat aktiebolag. För var denna andel maximalt av aktiekapital eller röster. Denna begränsning gällde inte Sjätte förvärv av aktier i svenska riskkapitalbolag eller onoterade bolag. Sjunde AP-fonden, den tidigare sjunde fondstyrelsen, är en av flera Skr. 2000/01:131 förvaltare av de avgifter som erläggs för att finansiera det nya premiereservsystemet inom försäkringen för inkomstgrundad Ramarna för Sjunde AP-fondens placeringsinriktning ges på ett övergripande plan av lagstiftningen om AP-fonder och mer detaljerat av lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. 2.3Förändringar i AP-fondernas reglemente beslutades om genomgripande förändringar av AP- fondernas organisation och verksamhet (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). Den nya lagstiftningen om AP- fonderna trädde i kraft såvitt gäller fondernas namn, antal och ledning. Övriga bestämmelser trädde i kraft . FörstaFjärde AP-fondernas nya placeringsregler i sammandrag Alla förekommande instrument på kapitalmarknaden. fordringsrätter skall vara marknadsnoterade och omsättningsbara (fastighetsaktier undantagna). Högst av en fonds tillgångar får vara placerade i onoterade men Onoterade aktier får endast ägas indirekt via fond eller riskkapitalbolag (fastighetsaktier undantagna). av en fonds tillgångar skall vara placerade i räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk. Främst i syfte att effektivisera förvaltning eller minska risker. med råvaror som underliggande tillgång. Bankinlåning och utlåning på dagslånemarknaden. Repor och värdepapperslån främst i syfte att effektivisera Högst av tillgångarna får vara exponerade för valutarisk. Upptrappning från den gräns på som gällde vid utgången av . Kortfristig upplåning vid tillfälliga behov. Möjlighet till lån i Högst av en fonds tillgångar får exponeras mot en enskild emittent eller grupp av emittenter med inbördes anknytning. Marknadsvärdet av varje fonds innehav av noterade aktier i svenska bolag får uppgå till högst av värdet av de svenska aktier som är noterade vid svensk börs eller auktoriserad marknadsplats. Högst i ett börsnoterat enskilt företag (egna fastighetsbolag Högst i onoterade företag (riskkapitalbolag). av kapitalet i varje fond skall skötas av utomstående förvaltare genom köp av fondandelar eller genom uppdrag om diskretionär Den nya lagstiftningen innebar bl.a. att sju fondstyrelser ersattes av sex AP-fonder och att nya styrelser tillträdde . fondstyrelserna bildade Första, Andra respektive Fjärde AP-fonderna. Femte fondstyrelsen bildade Tredje AP-fonden. fondstyrelserna bytte namn till Sjätte respektive Sjunde AP-fonden. Andra AP-fonden, vars kansli skulle byggas upp från grunden, förlades till , där finns . De nya reglerna för verksamheten som trädde i kraft 2000/01, innebar bl.a. vidgade placeringsmöjligheter för FörstaFjärde Enligt den nya lagen får dessa ett likadant uppdrag med identiska förutsättningar att förvalta en blandad portfölj av svenska och utländska aktier, obligationer och andra fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning (tabell 1). Fördelning av AP-fondernas tillgångar 2001, inklusive slutreglering , miljarder kr -3,6 -1,3 Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare (dir. 2000:8) med uppgift att lämna förslag till hur genomförandet av reformen skulle gå till. Utredaren fick i uppdrag att föreslå sammansättningen av de som de nybildade Första och Andra AP-fonderna skulle leverera in till staten 2000/01. Utredarens delbetänkande (SOU 2000:71) låg sedan till grund för regeringens beslut om sammansättningen av denna överföring till staten. Utredaren fick även i uppdrag att föreslå hur tillgångarna skulle fördelas mellan FörstaFjärde AP-fonderna. betänkandet (SOU 2000:94) föreslog utredaren att vissa fordringsrätter, som inte får innehas enligt de nya placeringsreglerna, skulle få föras över till särskild förvaltning i Första AP-fonden. På liknande sätt föreslogs att vissa onoterade aktier skulle få överföras till särskild förvaltning i Fjärde beslutade senare i enlighet med dessa förslag 2000/01:14, rskr. 2000/01:47, bet. 2000/01:FiU13). fattade beslut (Fi 2000/3962) om fördelningen av tillgångar mellan AP-fonderna, vilken återges i tabell 2. avslutade sitt uppdrag (Fi 2000:3). Enligt denna Skr. 2000/01:131 slutrapport hade omläggningen, trots den avsevärda storleken, kunnat genomföras smidigt och kostnadseffektivt samt utan registrerbara effekter på marknadernas prissättning. 2.4AP-fonderna i det reformerade ålderspensionssystemet kommer pensionsrätter och pensioner att beräknas enligt två system, dels det tidigare allmänna pensionssystemet, omfattande folkpension och pensionstillskott samt allmän tilläggspension (ATP), dels det reformerade pensionssystemet, omfattande inkomstgrundad ålderspension och garantipension. Den inkomstgrundade ålderspensionen i sin tur består av ett fördelningssystem med buffertfonder samt av ett premiereservsystem. Genom reformen sker en gradvis övergång från det gamla till det nya systemet. När de som är födda pensioneras upphör beräkningen av pensionsrätter enligt de äldre reglerna. I det reformerade systemet fastställs en pensionsrätt motsvarande av pensionsgrundande inkomster jämte vissa tillkommande belopp. Huvuddelen av pensionsrätten, ett belopp motsvarande av den pensionsgrundande inkomsten, tillgodoräknas den enskilde inom ramen för fördelningssystemet. Resten, av pensionsgrundande inkomster, förs till premiepensionssystemet där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål eller, om sådant önskemål inte framställts, förvaltas för individens räkning i Sjunde AP- fondens Premiesparfond. Det har varit ett mål för pensionsreformen att pensionsrätterna i fördelningssystemet, såväl som utgående pensioner, skall räknas upp med utgångspunkt från genomsnittsinkomstens utveckling. Därmed tillgodoses grundläggande krav på neutralitet mellan generationer eftersom, om medellivslängden är , detta betyder att den genomsnittliga inkomstpensionen i princip kommer att förbli oförändrad i förhållande till genomsnittsinkomsten. Det har därtill ansetts önskvärt att räkna om individens intjänade pensionsrätt vid pensionstillfället till en årlig pension med hjälp av ett fast delningstal, innebärande att individen behåller sin pension livet ut även om medellivslängden skulle förändras efter pensionstillfället. Målet, att räkna upp pensionsrätter med genomsnittsinkomsten, skulle i princip kunna hota systemets långsiktiga stabilitet eftersom de pensionsavgifter som finansierar systemet växer med inkomstsumman, dvs. produkten av genomsnittsinkomst och antalet förvärvsarbetande individer. Om förvärvsfrekvensen går ner växer inkomstsumman, och därmed pensionsavgifterna, långsammare än genomsnittsinkomsten som bestämmer tillväxten av pensionsskulden. Detta är ett potentiellt hot mot systemets stabilitet. Trots denna komplikation har det varit möjligt att konstruera ett pensionssystem som helt kunnat separeras från statsbudgeten. Orsaken är att pensionssystemet är avgiftsbestämt och att det kan visas vara finansiellt stabilt. Att systemet är avgiftsbestämt innebär att det råder överensstämmelse mellan inbetalning av avgifter och ökning av individens pensionsrätt. Att systemet blir finansiellt stabilt, även under svåra demografiska påfrestningar, beror på förslaget till automatisk balansering som eliminerar risken för varaktiga underskott 2000/01:70). Buffertfondernas roll i det reformerade pensionssystemet är att utjämna svängningar i avgiftsinbetalningar och pensionsutbetalningar, i synnerhet FörstaFjärde AP-fonderna skall dessutom finansiera I dessa delar fullgör buffertfonderna uppgifter inom ramen för både ATP-systemet och det reformerade Genom det reformerade pensionssystemets autonoma konstruktion har emellertid buffertfondernas roll klarlagts ytterligare, vilket möjliggjort närmare analyser av fondernas åtaganden inför det nya förvaltningsmandatet. verksamhet regleras i lag och fondkapitalet får inte tas i anspråk för annat ändamål än föreskrivet. På ett övergripande plan skall fondmedlen förvaltas så att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Av förarbetena (prop. 1999/2000:46) framgår att målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna, där risk och avkastning skall tolkas i termer av utgående pensioner. risknivån i förvaltningen skall vara låg. Kravet på låg risk gäller emellertid inte Sjunde AP-fondens förvaltning av Premievalsfonden. Hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverksamheten utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. För FörstaFjärde AP-fondernas del är innebörden att förvaltningen måste ta sin utgångspunkt i fondernas åtagandesida. tas till såväl det reformerade pensionssystemet som de utbetalningar som även fortsättningsvis kommer att ske inom ramen för ATP-systemet. Eftersom belastningen på pensionssystemet till följd av demografiska faktorer kan förutses vara störst måste analysen av åtagandesidan sträcka sig tillräckligt långt in . Dessutom uttalas i propositionen att buffertfonderna i sin placeringspolitik bör sträva efter att vara neutrala mellan olika generationer samt att stor vikt bör läggas vid att undvika att den automatiska balanseringen aktiveras. Slutligen motiverar fondernas roll som buffert ett krav på att upprätthålla nödvändig betalningsberedskap. Om risk och avkastning skall tolkas i termer av utgående pensioner blir det nödvändigt att närmare undersöka på vilket sätt pensionssystemet påverkas av buffertfondernas utveckling vid olika antaganden för den ekonomiska och demografiska utvecklingen. av (RFV Analyserar 2000:1) är ekonomisk tillväxt den faktor som har störst betydelse för nivån på utgående pensioner. ekonomisk tillväxt avses i studien skattebasens tillväxt åren 20002008 och den genomsnittliga pensionsgrundande inkomstens tillväxt åren Ekonomisk tillväxt påverkar emellertid den förvärvsarbetande befolkningens genomsnittliga inkomst i samma utsträckning som 1 Efter full infasning av det nya pensionssystemet reducerar administrationskostnaderna även utestående pensionsbehållningar, dock ej pensioner som börjat utbetalas. pensionsrätter alternativt pensioner i det reformerade systemet. 2000/01:131 Ekonomisk tillväxt har därför neutral effekt på utgående pensioner relativt snittinkomsten och därmed neutral effekt på olika generationer. Så länge ATP finns kvar återstår emellertid en icke generationsneutral effekt av ekonomisk tillväxt på utgående pensioner. Den näst mest betydelsefulla faktorn för pensionsnivån i kronor och mest betydelsefulla faktorn för pensionsnivån relativt genomsnittsinkomsten är, enligt samma studie, förändringar av medellivslängden. Den tredje faktorn som studien visar har betydelse för nivån på utgående pensioner, och på pensionsnivån i förhållande till genomsnittsinkomsten, är den automatiska balanseringen. Buffertfondernas kapital ingår i beräkningen av det s.k. balanstalet (se nedan), vilket avgör om den automatiska balanseringen skall aktiveras eller inte. Det betyder att balanseringen utgör en direkt länk mellan buffertfondernas avkastning och risken i placeringarna, mätt i termer av icke-generationsneutrala förändringar av utgående pensioner.