prop · GO0320 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns ett nära samband mellan alkoholförsäljningen och den totala alko- holrelaterade dödligheten . Detta antyder att för- säljningsdata ganska väl återspeglat alkoholkonsumtionen , även om en försämring av detta samband skett . Män- nen har ungefär fem gånger större dödlighet än kvinnor i sjukdomar med alkoholdiagnos. På liknande sätt har omfattningen av sjukhusvård för alkoholrelaterade sjukdomar ganska väl följt alkoholkonsumtionen. min- skade dock sjukhusvård med alkoholdiagnos, som alkoholkon- sumtionen ej minskat. Detta beror troligen till stor del på att antalet vård- platser på sjukhus minskade påtagligt och på att man på många håll satsat mer på behandling i öppna vårdformer. Under 1990- talet skedde också en markant minskning av antalet alkoholmissbrukare i institutionsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och socialtjänstlagen, vilket troligen i betydande utsträckning beror på att man prioriterat öppenvårdsbehandling. Antalet förseelser för fylleri och senare åtgärder enligt lagen (1976:1511) om omhändertagande av berusade personer (LOB) låg på ungefär samma nivå . Därefter inträdde en minskning som medfört att antalet omhändertagande uppgick till 1/3 av antalet . Detta torde till stor del återspegla ändrade prioriteringar hos polisen, men kanske också en reell ändring av var berusade personer vistas och hur de beter sig. Likaså har antalet ratt- fylleribrott minskat kraftigt. Detta beror främst på att sänkningar av pro- millegränsen för trafikonykterhetsbrott medfört att bilkörning under alko- holpåverkan blivit mer ovanligt. I viss utsträckning kan det också bero på ändrade rutiner hos polisen. Andelen trafikolyckor med misstänkt alkoholpåverkade förare min- skade också påtagligt . Detta gäller inte minst delaktighet i trafikolyckor med dödlig utgång eller med annan svår personskada. I okänd utsträckning kan detta bero på ändrad provtagningsfrekvens. var 40 förare (5,) misstänkt alkoholpåverkade vid olyckor med dödlig utgång. Tyvärr avspeglar brottsstatistiken när det gäller rattfylleribrott endast en bråkdel av den stora mängd rattfylleribrott som sker på våra vägar. Med utgångspunkt från det antal bilresor som görs på svenska vägar och från den andel av fordonen som körs av alkoholpåverkade per- soner kan man räkna fram att mer än 5 miljoner bilresor av alkoholpåver- kade förare . Det innebär att det i genomsnitt begås mer än 14 000 rattfylleribrott i . Statistiken när det gäller alkoholens roll vid trafikolyckor är också bristfällig. finner man exempelvis att av de bilförare som dödades i trafiken var misstänkt alko- holpåverkade. Om man jämför denna siffra med de analyser som Rätts- medicinalverket gör av de prover som tas i samband med obduktion av omkomna trafikanter så finner man att av de 261 omkomna förarna varit alkoholpåverkade. Denna siffra är troligen en underskatt- ning eftersom några avlidit sent och några antagligen fått blodtransfusio- ner som eventuellt avlägsnat spår av alkohol i blodet. av de alkoholrelaterade dödsfallen återfinns således i den officiella stati- stiken. När det gäller hur många människor som dödas eller skadas av alko- holpåverkade förare finns inga möjligheter att få fram statistik som med rimlig tillförlitlighet avspeglar verkligheten. Alkoholen har betydelse även för andra olyckor. En hög andel med alkoholpåverkan kan man hitta bland singelolyckor i trafiken, trafik- olyckor , vid drunkningsolyckor och snöskoterolyckor, särskilt bland unga och medelålders män. var knappt 2/3 av de alkohol- relaterade olyckorna singelolyckor. Enligt statistik som förs av Sjöfarts- verket inträffade 28 olyckor med dödlig utgång . Denna siffra är den lägsta . I fyra av fallen fanns såvitt man kunnat utröna alkohol med i bilden. 4.3 Samband mellan alkoholkonsumtion och brott En granskning av 30 000 domar för våldsbrott 1994 visade att tre fjärde- delar av alla våldsbrott var alkoholrelaterade. Statistiken visar att ca hälften av misshandelsbrottsligheten kan be- tecknas som alkoholbetingad. Av våldsbrotten begicks nästan hälften på eller i närheten av restauranger. av de dömda var män och var 15 . I skriften Brott, straff och kriminalvård (1999) framgår också att det är de alkoholpolitiska insatserna som har störst ef- fekt på våldsbrottsligheten. Unga män, 16 , är två gånger så utsatta för våld som flickor i samma ålder, och fyra gånger oftare än män mellan . Män drabbas av grövre våld och våld på gator och torg. Kvinnor utsätts oftare för upprepat våld och våld i bostaden. av alla gär- ningsmän och av alla offer vid polisanmälda brott är alkoholpåverkade. 4.4 Riskfaktorer för missbruks- och beroendeutveckling Missbruk och beroende orsakas av en mängd samvarierande faktorer, man brukar kalla det ett multifaktoriellt problem. Det handlar både om ärftliga faktorer, faktorer som påverkar oss under uppväxten, utbildning, kamraters dryckesvanor och tillgången på alkohol. Riskfaktorer för alko- hol- och drogproblem kan enligt forskningen grupperas inom tre områ- den: - individuella och interpersonella faktorer - sociala nätverksfaktorer - samhällsfaktorer. I en översikt över riskfaktorer och skyddande faktorer på ungdomsom- rådet konstaterar flera forskare att riskfaktorerna varit stabila över flera decennier, trots förändringar i normer och förekomsten av problem. Riskfaktorer inom vitt skilda områden, allt från genetik till samhällsorga- nisation, bidrar till att öka riskerna för problembeteende. Flera riskfakto- rer hos samma individ innebär en exponentiellt ökad risk. Det finns tydliga samband mellan alkoholdebut och senare alkoholkon- sumtion och alkoholproblem. En tidig debut leder till en högre alkohol- konsumtion och flera alkoholrelaterade problem senare i livet. Bakom tidig alkoholdebut finns följande riskfaktorer. Föräldrars alko- holkonsumtion och normer, vänners alkoholdebut, vänners tobaks- och alkoholkonsumtion, negativ inställning till skolan och en uppfattning om att alkohol inte är skadligt. Dessa riskfaktorer ligger också bakom ut- vecklingen av en storkonsumtion. Ungdomar som kommer till de särskilda ungdomshemmen har ofta haft en problematisk skolgång; t.ex. har skolkat (pojkar och flickor). Det visar Statens institutionsstyrelses årsrapport, ADAD 97. Där framgår också att många ungdomar har hälsoproblem, varav sömnproblem, ryggont, dålig syn, allergi/astma och kronisk huvudvärk är de vanligaste. En fjärdedel har fäder med alkoholproblem och har mödrar med psykiska besvär. Mer än hälften av ungdomarnas fäder är arbetslösa och knappt hälften av mödrarna. Drygt hälften av ungdomarna, , har placerats på hemmet på grund av missbruk, brottslighet eller annat socialt nedbrytande beteende. Resterande har placerats på grund av en kombination av dessa faktorer. 4.5 Effekter av förebyggande arbete Det har tvistats om vilka preventiva metoder som har effekt. För att göra rätt prioriteringar vid utvecklingen av arbetet på det kommunala planet behövs ökad kunskap om olika förebyggande insatsers effekter. Forsk- ningen visar att en långsiktig, stark satsning ger ungdomarna en bättre hälsa. Vid en jämförande undersökning mellan tre kommuner framkom bl.a. följande. Ungdomarna i kommun A hade betydligt bättre hälsa och bättre hälsobeteende samt ett klart mindre riskfyllt beteende än ungdomarna i kommun B och C. Detta trots att de tre kommunerna var likartade beträffande socialgrupper, familjekonstellationer och grova de- mografiska faktorer. Skillnaden kan sannolikt hänföras till breda, lång- variga () och samordnade insatser av många organ i kommun A. Vidare framgår att kommun A har en beslutsmässig organisation, stort engagemang och väl fungerande rutiner . Ung- domarna möts av samma budskap i livsstilsfrågor i skolan, av polisen, av , och av kulturrepresentanter i kommunen. För- äldrarna har engagerats. Man har systematiskt skaffat sig kunskap om ungdomars behov och uppväxtvillkor. Sannolikt avspeglas det tydliga budskapet till ungdomarna i kommun A inte bara i minskat riskbeteende, bättre hälsobeteende och bättre hälsa, utan också i påverkan av föräldra- attityder och kamratgrupper. Föräldrarna i kommun A kan ha känt ett starkare stöd från samhället i sin fostrargärning. En samlad satsning med tydlig ledning, på alla områden, är alltså viktiga förutsätt- ningar för att lyckas. Inom hälso- och sjukvården har forskare analyserat effekterna av förebyggande insatser. En av slutsatserna är att skolunder- visning om alkohol och droger har gett vissa effekter på kunskaper och attityder men inga effekter på elevernas beteende. Effekterna av insatser för att begränsa tillgängligheten har studerats av ett flertal forskare både i och utanför . Det finns övertygande stöd för positiva effekter på folkhälsan av hög alkoholbeskattning, åldersgränser, monopol på detalj- handel och låga promillegränser i trafiken. En annan primärpreventiv metod som visat sig framgångsrik är organiserad utbildning i ansvarsfull alkoholservering på restauranger, när sådan åtföljs av tillsyn och sanktio- ner. Kostnadseffektiviteten hos olika åtgärder för att förändra dåliga dryckesbeteenden har också undersökts av flera olika forskare. Kostnads- effektiviteten är mätt på en tregradig skala som visar att de mest kost- nadseffektiva insatserna är prisinstrumentet, monopolet och åldersgrän- ser. På nästa effektivitetsnivå kommer låga promillegränser i trafiken, sekundärprevention i sjukvården, stödinsatser för högriskfamiljer och alkoholpolicy på restauranger. Man kan också skilja mellan program som lagt tonvikten vid struktu- rella, miljöinriktade åtgärder (policyinriktade) och program som mer be- tonat folkligt deltagande (processinriktade) s.k. community action. Ex- empel på policyinriktade projekt är när man genom politiska beslut för- ändrar de samhällsmiljöer som främjar missbruk och alkoholproblem, exempelvis begränsar antalet restauranger i utsatta områden. I de pro- cessinriktade programmen läggs tonvikten på individuell påverkan och interaktioner i samhällsnätverk. Community Intervention är en arbetsmetod som alltmer kommit att användas för att åstadkomma långsiktiga beteendeförändringar. Metoden innebär att man utnyttjar formella och informella grupperingar inom re- gionen eller kommunen som redan finns för projektets syfte, som man söker skapa nya grupperingar som kan bidra till att projektets mål uppnås. Ett framgångsrikt preventionsarbete kräver dock en kombination av in- satser som syftar både till att begränsa tillgängligheten och minska efter- frågan. Dessutom krävs både processinriktade och policyinriktade kom- munikationsinsatser. Olika typer av prevention, vård och behandling på alkoholområdet kan då ses som sammanhängande delar av en helhet. Det finns också ett starkt forskningsstöd för att alkoholprevention inom sjukvården har positiva effekter. Ett stort antal undersökningar visar att om en läkare eller sköterska ställer frågor om patientens alkoholkonsumtion och ägnar åt att ge storkonsumenter råd att skära ner sin konsumtion leder detta till en minskning av alkoholkonsumtionen i målgruppen med 20 . Alkoholläkare har därtill kunnat visa att sekundärprevention inom sjukvården också resulterar i stora minskningar av vårdkonsumtion, sjukskrivning och dödlighet. 4.6 Svensk alkoholpolitik i förändring har en samlad nationell alkoholpolitik. Målet för den svenska alkoholpolitiken är att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Den svenska alkoholpolitiken bygger på en balans mellan höga alkoholskatter, detaljhandelsmonopol, restriktioner, infor- mation och behandling. Prisinstrumentet och detaljhandelsmonopolet (Systembolaget) är utan tvekan de viktigaste och mest effektiva medlen att begränsa alkoholkonsumtionen och skador förorsakade av alkohol. Sociala hänsyn har präglat den svenska alkohollagstiftningen och skyddet för ungdomen går som en röd tråd genom alkoholpolitiken. Förbud mot att överlåta alkohol till ungdomar, åldersgränser för försälj- ning av alkohol liksom för servering av alkohol på restauranger är exem- pel på detta. Andra åtgärder som t.ex. begränsade öppettider, restriktiva serveringsbestämmelser, begränsningar av den privata införseln, infor- mation och hälsoupplysning är viktiga komplement i den svenska alko- holpolitiken för att göra den till en målinriktad och medveten pris- och tillgänglighetspolitik. Alkoholpolitiken måste också ses i ett samhällspo- litiskt sammanhang där socialpolitiken och välfärdsutvecklingen i sin helhet också spelar in. Människors allmänna kunskaps-, utbildnings- och välfärdsnivå liksom förändringar inom arbetslivet påverkar naturligtvis också alkoholkonsumtionen och skadeutvecklingen i samhället. skedde en mängd olika förändringar i inom alkoholpolitikens område. En ny alkohollag trädde i kraft i samband med inträde i EU. Då avvecklades import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen, vilket har lett till en växande konkurrensutsatt alkoholnäring. Nya statliga myndigheter har inrättats och verksamheter och beslut har flyttats över från stat till kommun. Skatten på starköl har sänkts och Systembolagets service förbättrats med längre öppettider och fler butiker. En försöksverksamhet pågår med lördagsöppet i Systembolagets butiker i , , , , och och skall utvärderas . Den ökade internationaliseringen har medfört ett närmande till andra länder när det gäller attityder och värde- ringar. Dessa förändringar, och inte minst det svenska EU- medlemskapet, har påverkat förutsättningarna för den svenska alkoholpolitiken och för alla aktörer inom alkoholområdet. har funnit att Systembolagets detaljhandelsmonopol är förenligt med EG-rätten. Skälet till att i förhandlingarna med EU drev bibehållandet av detaljhandelsmonopolet så kraftfullt, var övertygel- sen om att ett statligt detaljhandelsmonopol, utan vinstintresse, är ett av de viktigare medlen för en återhållsam försäljning. Ålderskontrollen fun- gerar bäst i detaljhandelsmonopolets regi och bidrar till att skjuta upp alkoholdebuten och begränsa alkoholskadornas utveckling. Det är också viktigt att detaljhandeln med alkoholdrycker sker under socialt ansvar utan aktiv marknadsföring. EU-medlemskapet och den ökade internationaliseringen har medfört att förutsättningarna för att använda prisinstrumentet som ett alkoholpolitiskt instrument delvis ändrats. Därför krävs nya metoder i arbetet med att förhindra en ökad skadeutveckling. Syftet är att begränsa alkoholkonsumtionen och minska berusningsdrickandet. Samhällets insatser behöver också samordnas och effektiviseras bättre än och det kommer att bli nödvändigt att satsa resurserna där de största behoven finns. Insatser som riktar sig till storkonsumenter och grupper eller situationer där alkoholkonsumtion inte bör förekomma, exempelvis uppväxt och graviditet samt i trafik och arbetsliv måste kraftigt förstärkas. Som ett led i den förändringsprocess som pågår beslutade regeringen att det inom skall finnas en nationell led- ningsgrupp för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser under social- ministerns ledning. Ledningsgruppens uppgift är att bygga upp ett lång- siktigt förebyggande arbete som kan kompensera den försvagning som bl.a. EU-medlemskap har medfört för den svenska alkoholpoli- tiken. arbetar aktivt inom EU för att utveckla samar- betet på alkoholområdet och därmed förbättra folkhälsan inom unionen. Europeiska unionen är medlem i Europeiska unionen (EU). En central del av EG-samarbetet i den s.k. första pelaren utgörs av den inre marknaden som är ett område utan inre gräns med fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. undertecknades Amster- damfördraget som innehåller ändringar och tillägg till de grundläggande fördragen. Amsterdamfördragets artikel 152 utökar gemenskapens kom- petens på folkhälsoområdet - en förändring som innebär att det nu är möjligt bedriva samarbete och utbyta information och erfarenheter på folkhälsoområdet. presenterade i ett meddelande till hälsorådet sin syn på den nya folkhälsopolitiken inom EU. De tre prioriterade åtgärdsområdena angavs som: - förbättrad information för förbättring av folkhälsan, - snabba åtgärder vid hälsorisker, - arbete med faktorer som är avgörande för folkhälsan genom hälso- främjande och sjukdomsförebyggande åtgärder. Ett meddelande om den framtida folkhälsostrategin samt förslag till ramprogram för folkhälsa för perioden 2006 bereds inom EU. Inom EU och i övriga har alkoholdrycker fram till relativt nyli- gen i första hand betraktats som en vara bland andra varor, eller som en jordbruksprodukt. Existerande regelverk har i stor utsträckning utformats för att ta till vara handelns och jordbrukets intressen. De socialpolitiska insatser som gjorts har ofta riktats mot missbrukare eller varit enbart äm- nade att minska missbruket. har dock en viktig föränd- ring skett. Alkoholens betydelse för folkhälsan och dess sociala effekter har fått allt större uppmärksamhet både inom enskilda länder i och inom EU. Alkohol orsakar mer skador i åldersgruppen 10 i än t.ex. tobaksrökning. Enligt en rapport om ungdomars hälsa från (SEK(2000)667) har berusningsdrickandet blivit allt vanligare bland ungdomar i alla EU:s medlemsstater. ställde sig EU:s hälsoministrar bakom en rapport som slog fast att alkohol är en av de faktorer som är avgörande för folkhälsan i och därmed ingår alkohol i det tredje prioriterade området. Alkoholens betydelse för folkhälsoutvecklingen inom EU kommer enligt de flesta forskare troligtvis att öka i och med utvidgningen av EU eftersom alko- holskadorna är höga i många av kandidatländerna. Mot denna bakgrund har , tillsammans med bl.a. , aktualiserat behovet av en alkoholstrategi på folkhälsoområdet inom EU. I förslaget har tagit upp de områden där vi anser att det finns be- hov av samarbete på gemenskapsnivå. Dessa områden är: - restriktioner i fråga om marknadsföring av alkoholdrycker, framför allt riktat till ungdom (behandlas i det förslag till rådsrekommendation som just nu bereds inom ministerrådet), - minimiålder vid detaljhandel med och servering av alkoholdrycker inom EU, - högre miniminivåer på alkoholskatter inom EU, - ett ökat erfarenhets- och informationsutbyte för att minska alkoholska- dorna på arbetsplatser, under graviditet och i familjen, - ökat informationsutbyte samt satsning på kompetensutveckling inom skola och primärvård, - ökade insatser för att bekämpa den illegala alkoholhanteringen, - ökade insatser för att eftersträva en måttfull alkoholkonsumtion sär- skilt bland dem som riskerar att bli storkonsumenter. har vidare föreslagit att kommissionen även fortsättningsvis skall ge finansiellt stöd till informationsutbyte mellan medlemsstaterna samt till utbildning och forskning inom alkoholområdet. Bl.a. har man diskuterat behovet av att utveckla gemensamma indikatorer på alkohol- området för att bättre kunna jämföra mellan EU:s medlemsländer vad gäller alkoholkonsumtion, alkoholskador och effekter av policyåtgärder. Även effekterna av för privatimport är enligt den viktiga att analysera. När det gäller promillegränser i trafiken finns förslag om en inom EU högsta tillåten alkoholhalt på som behandlas av ministerrådet. () Vid sidan om det nationella arbetet deltog i samarbetet inom WHO:s Europaregion. antog WHO:s regional- kommitté för en handlingsplan inom alkoholområdet (European Alcohol Action Plan 1995 2000). I planen uppmanas medlemsländerna att se över sin alkoholpolitik och följa upp planen genom olika aktiviteter i medlemsländerna. För att främja den europeiska handlingsplanen an- ordnades den första Europeiska ministerkonferensen om hälsa, samhälle och alkohol i . Vid uppmanades alla medlemsstater att ha en bred och samordnad alkoholpolitik samt genom- föra nationella handlingsprogram. Inför 2000-talets hälsoutmaningar antog tillsammans med övriga medlemsländer i WHO:s Europa- region en ny hälsopolitisk strategi med 21 folkhälsomål (Hälsa 21). Enligt denna skall medlemsländerna aktivt verka för att skadeverkningarna från beroendeframkallande substanser som tobak, alkohol och andra droger minskar påtagligt (Mål 12). Vid antogs etiska principer och mål som tillsammans med utvärderingen av den första handlingsplanen låg till grund för WHO:s andra europeiska handlingsplan för perioden 2005, som antogs i . har ställt sig bakom WHO:s mål och principer och de har varit vägledande för mycket av det nationella arbete som bedrivits i . Bl.a. fick i uppdrag att leda och samordna ett förstärkt alkohol- och drogförebyggande arbete. En na- tionell ledningsgrupp bildades som bl.a. utarbetade en handlingsplan för det fortsatta arbetet. Det föreliggande förslaget till femårig nationell handlingsplan för alko- holskadeförebyggande insatser bygger på de etiska principer och mål som slogs fast vid . Med detta förslag fullföljer det uppdrag som lämnades till samtliga medlemsländer vid Pariskonfe- rensen. De etiska principer som alla 51 europeiska medlemsländer i WHO ställt sig bakom är följande. I hemmet, i samhället och på arbetet har alla människor rätt till en tillvaro som är skyddad från olyckor, våld och andra negativa följder av alkoholkonsumtion. Alla människor har från tidig ålder rätt till välgrundad, opartisk in- formation och utbildning om alkoholkonsumtionens konsekvenser för hälsan, familjen och samhället. Alla barn och ungdomar har rätt att växa upp i en miljö som är skyd- dad från alkoholkonsumtionens negativa följder, och som i möjligaste mån är fredad mot marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Alla människor med riskabla eller skadliga alkoholvanor och deras familjemedlemmar har rätt till lätt tillgänglig behandling och vård. Alla människor som inte vill dricka alkohol, eller inte kan det på grund av hälso- eller andra skäl, har rätt att fredas mot påtryckningar att dricka samt att stödjas i sitt alkoholfria levnadssätt. Vid antogs även tio strategier för nationella hand- lingsplaner för alkoholförebyggande arbete. Informera människorna om följderna av alkoholkonsumtion för hälsa, familj och samhälle och om de effektiva åtgärder som kan vidtas för att förhindra eller minimera alkoholskador genom breda utbildnings- program med början i tidig barndom. Stöd sådana offentliga och privata miljöer och arbetsplatser som skyddas mot olyckor, våld och andra negativa återverkningar orsakade av alkoholkonsumtion. Inför och genomdriv lagar som effektivt avskräcker från bilkörning med alkohol i kroppen. Verka för bättre folkhälsa genom begränsad tillgång till alkoholhal- tiga drycker, t.ex. genom beskattning. Genomför stränga kontroller av direkt eller indirekt reklam för alkoholhaltiga drycker och ge de länder som redan infört begränsningar och förbud ett erkännande, och tillse att ingen form av reklam riktar sig speciellt till unga människor, t.ex. genom att för- binda alkohol och idrott. Se till att människor med hög eller skadlig alkoholkonsumtion och deras familjer får effektiv behandling och rehabilitering, som skall utföras av utbildad personal. Stöd åtgärder som ökar medvetandet om det etiska och juridiska an- svar de har som sysslar med försäljning eller servering av alkoholhal- tiga drycker, och se till att produktionssäkerheten kontrolleras noga, samt vidta lämpliga åtgärder mot illegal tillverkning och försäljning. Öka samhällets möjligheter att ta itu med alkoholproblem genom ut- bildning av yrkesfolk i olika sektorer, t.ex. inom sjukvården, social- tjänsten, skolan och rättsväsendet, som man stärker utveck- lingen och ledarskapet ute i kommunerna. Stöd ideella organisationer och hjälp-dig-själv-rörelser som verkar för en hälsoinriktad livsstil, särskilt sådana som syftar till att förebygga och minska alkoholrelaterade skador. Utarbeta program på bred grund i medlemsstaterna på grundval av Europeiska stadgan om alkohol. Fastställ klara mål för vad man vill uppnå och notera resultaten. Övervaka utvecklingen och se till att programmen uppdateras regelbundet, grundat på utvärderingar.