prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — som har anknytning till svåra påfrestningar på samhället i fred. utvidgning är naturlig med hänsyn till den breddning av säkerhetsbegreppet som har skett . Likhetsprincipen är mer inriktad på de praktiska förutsättningarna för en Den kan formuleras på så sätt att verksamhetens organisation och lokalisering så långt som möjligt skall överensstämma i fred, kris och krig. Vissa avvikelser är dock nödvändiga. kan nämnas att en myndighets krigsorganisation ofta förutsätter att vissa funktioner tillförs mer personal eller att andra förstärkningar genomförs. Detta kan i sin tur ställa krav på organisatoriska förändringar. av likhetsprincipen är att sådana förändringar inte skall göras större än vad som krävs med hänsyn till krisens eller krigets karaktär. förändring som har skett av principerna för myndigheternas gruppering vid höjd beredskap är ett exempel på hur likhetsprincipen har fått ett ökat genomslag. dimensionerande hotbilden var en invasion som syftade till en ockupation av landet innebar normalplaneringen att en myndighets viktigaste delar vid mobilisering skulle bege sig till en särskild krigsuppehållsplats som i regel var belägen tiotals mil från Dessa principer har övergivits till förmån för en planering som innebär att man i det längsta sitter kvar på fredsuppehållsplatsen men genomför vissa åtgärder på denna i syfte att skapa fysiskt skydd, fungerande tele- och dataförbindelser, säker elförsörjning m.m. Ytterligare en princip som bör tillämpas vid hanteringen av kriser i samhället kan kallas närhetsprincipen . Denna princip innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Med detta avses att den ledningsnivå eller instans som närmast berörs av det akuta krisförloppet normalt skall svara för ledningen av de åtgärder som erfordras för att man skall kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Krishanteringen bör lyftas till högre nivåer endast om detta krävs för en rationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatserna av andra skäl blir lidande av att krisen hanteras på den närmast berörda nivån. En erfarenhet från kriser är att informationshanteringen i samband med allvarliga kriser lätt lyfts till nationell nivå. Detta beror på att medierna ofta utsätter företrädare för den nationella nivån för ett starkt tryck att göra uttalanden och i vissa fall engagera sig i kriser som berör ett avgränsat område, t.ex. en kommun eller ett län. I sådana situationer är det väsentligt att den operativa hanteringen av krisen inte lyfts till fel nivå. Regeringen avser att återkomma till vad avser en reformerad struktur för krishantering i samhället. Regeringen redovisar i det följande huvuddragen i denna struktur. I vissa avseenden är det fråga om att tydliggöra förhållanden som gäller . Strukturen för krishantering avser ett sektors- och ett områdesperspektiv. Båda perspektiven måste beaktas för att uppnå en tillräcklig förmåga att hantera kriser. Särskilt det områdesvisa perspektivet bör emellertid enligt regeringen ges en ökad tyngd. Med områdesansvar menas att det inom ett geografiskt område finns ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas i en given situation. Samordning i denna bemärkelse innebär att organet i fråga skall initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som behövs för att tillgängliga resurser skall kunna utnyttjas effektivt vid hanteringen av krisen. Motsvarande samordningsbehov kan också finnas i förberedelse- och planeringsarbetet för att hantera kriser. Områdesansvaret bör finnas på tre nivåer i samhället: nationell, regional och lokal nivå. Grundläggande är att hanteringen av en krissituation inte bör ske på högre nivå än nödvändigt. Områdesansvaret bör utövas av befintliga besluts- och ledningsorgan på respektive nivå. Detta innebär att områdesansvaret på nationell nivå ytterst utövas av regeringen, på regional nivå av och på lokal nivå av kommunen. Dessa organs legala och organisatoriska förutsättningar varierar dock. Områdesansvaret kommer sålunda i viss utsträckning ha olika innebörd på olika nivåer. På nationell nivå utövas områdesansvaret av regeringen. Regeringen kan i sin tur delegera vissa uppgifter till centrala myndigheter. bereder regeringens beslut. Utredningen föreslår att ett krishanteringsorgan skall inrättas på nationell nivå i . Krishanteringsorganet skall under regeringen samordna de insatser som kan krävas på nationell nivå under allvarliga Det nationella krishanteringsorganet bör organisatoriskt vara placerat inom . Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har liksom Försvarsberedningen framhållit att regeringens roll i den nationella krishanteringen är av utomordentlig betydelse vid allvarliga kriser, bl.a. när det gäller samordning i olika avseenden. I likhet med flera remissinstanser anser dock regeringen att det inte skall inrättas något nationellt krishanteringsorgan inom i enlighet med utredningens förslag. Förslaget aktualiserar emellertid vissa frågor vad gäller krishantering inom . I sammanhanget kan nämnas att krishanteringsorganisation ses över i särskild ordning bl.a. mot bakgrund av ovan nämnda förslag. områdesansvar på regional nivå bör främst inriktas på att lämna stöd till de kommuner och andra aktörer som berörs av en kris. Det kan t.ex. innebära att efter överenskommelse med de kommuner och myndigheter som berörs ansvarar för information till allmänheten. Länsstyrelserna bör på regional nivå samordna planeringen beträffande kommunernas, och statliga aktörers åtgärder inför en kris samt bör ha en samordningsroll under krisen. Vidare bör länsstyrelserna följa upp kommunernas verksamhet. bör i normalfallet inte ha direkta beslutsbefogenheter vad gäller krishantering, om inte regeringen så beslutar i enskilda fall. Om en krissituation berör flera län och en samordning behövs, bör regeringen kunna besluta att en länsstyrelse tar över samordningsuppgifterna i det geografiska område som berörs. kan utöva ledningsansvar i vissa situationer enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), vilket är en ordning som bör bestå. Grundregeln bör emellertid vara att kriser som berör flera länsstyrelser så långt som möjligt skall hanteras genom samverkan mellan länsstyrelserna. bör också efter förmåga kunna hjälpa och stödja en annan länsstyrelse om en kris inträffar. I detta sammanhang bör nämnas att länsstyrelserna enligt en ändring i förordning med länsstyrelseinstruktion (1997:1258) från skall hålla sig underrättade om händelseutvecklingen vid en svår påfrestning på samhället i fred och verka för att nödvändig samverkan kan åstadkommas. På lokal nivå finns myndigheter och andra organ representerade. I första hand bör områdesansvaret utövas av kommunstyrelsen. Kommunerna har i många krissituationer ett viktigt ansvar då flera av de offentliga verksamheter som berörs vid en kris bedrivs i regi, t.ex. räddningstjänst och socialtjänst. Till skillnad från länsstyrelsernas stöd enligt ovan handlar kommunernas områdesansvar sålunda om att vidta faktiska åtgärder för att minska skadeverkningarna i en krissituation. En förutsättning för att kommunerna skall kunna axla ett områdesansvar är dock att kommunerna ges möjlighet att inrätta särskilda krisledningsorgan i en allvarlig krissituation och att kommunerna ges ett vidgat planeringsansvar för sådana situationer. Detta förutsätter enligt Sårbarhets- och säkerhetsutredningen att kommunallagen och annan berörd lagstiftning ändras och kompletteras. Som jämförelse kan nämnas att ett planeringsansvar som gäller höjd beredskap redan finns enligt lagen om civilt försvar (1994:1720). Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att göra en översyn och lämna förslag till de lagändringar som behövs för kommunernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid extraordinära händelser i samhället i fred (dir. 2001:40). Krissituationer som berör flera kommuner bör ofta kunna hanteras genom samverkan mellan berörda kommuner, dvs. samordnande instans på högre nivå engageras. En sådan ordning är vanlig inom räddningstjänstområdet. Detta bör också vara huvudregeln. Erfarenheter från de allvarliga händelser som inträffat , t.ex. stora bränder eller översvämningar visar också att kommunerna har en god förmåga att hantera sådana situationer och samverka med Andra ansvarsförhållanden som kan behöva övervägas Enligt regeringen innebär områdesansvaret att tillgodose behovet av tvärsektoriell samordning vid allvarliga krissituationer inom ett bestämt I vissa situationer finns det behov av fackmässig Denna typ av samordning saknar en entydig geografisk dimension och gäller i stället själva verksamheten oavsett på vilken plats eller nivå som denna bedrivs. Behovet av samordning genereras av starka ömsesidiga beroendeförhållanden som kan finnas mellan olika Ett viktigt exempel på beroendeförhållanden som genererar ett behov av fackmässig samordning finns bl.a. inom den Det kan också finnas ett behov av att utgå från vissa gemensamma förutsättningar vid genomförandet av utbildnings- och övningsverksamhet för den personal som engageras på olika myndigheter vid krishantering. I akuta krisförlopp kan det härutöver finnas anledning att bl.a. samordna expertstöd och rådgivning från centrala myndigheter till regionala och lokala organ. Regeringen anser att beroendeförhållanden enligt ovan finns på olika nivåer i samhället. Inte minst gäller detta mellan centrala statliga Ett exempel på hur samordning inom ett aktuellt sakområde skulle kunna ske är att berörda tilldelas ett samverkansansvar enligt utredningens förslag. En del av helhetssynen är att vid hantering av kriser i fred tillgodose förmåga till samordning och samverkan i samhället. både lednings- och samordningsförmåga som förekommer inom ramen för olika samhällssektorers verksamheter. av tvärsektoriell ledning och samordning vid allvarliga krissituationer Det förbättrade säkerhetspolitiska läget har medfört att totalförsvaret har kunnat förändras i olika avseenden. finns ett krav på att totalförsvaret efter en viss anpassningstid skall kunna ändra sin förmåga om det säkerhetspolitiska läget förändras. förutsätter att totalförsvaret kan avläsa och korrekt tolka de förändringar som inträffar i landets säkerhetspolitiska situation. Kravet på anpassningsförmåga medför att vissa myndigheter inom det civila försvaret behöver ha möjlighet att medverka i den omvärldsbevakning som krävs för att trygga anpassningsförmågan. behöver också upprätthålla viss kompetens som enbart är inriktad på förhållandena vid höjd beredskap. Utan dessa förutsättningar har de svårt att åstadkomma den anpassningsförmåga som krävs. Ett sätt att försäkra sig om att berörda myndigheter har förmåga att åstadkomma erforderlig anpassning är att tilldela dem ett Bevakningsansvar innebär att myndigheten skall kunna genomföra erforderlig omvärldsbevakning och upprätthålla den kompetens som krävs för att åstadkomma en anpassning och för att myndigheten i övrigt skall kunna motsvara de krav som ställs på förberedelserna inför höjd beredskap. Regeringen föreslog i propositionen om ledningen av de civila delarna av totalförsvaret m.m. (prop. 1984/85:160) att totalförsvarets civila delar skulle indelas i samhällssektorer eller funktioner. skulle en ansvarig myndighet utses som i fred under regeringen har det övergripande ansvaret för att krigsorganisationen, krigsplanläggningen och övriga beredskapsförberedelser inom funktionen samordnas. Inom det civila försvaret finns således på central nivå närmare 60 myndigheter som av regeringen utpekats som beredskapsmyndigheter (beredskapsförordningen 1993:242), dvs. verksamhet har särskilt stor betydelse för totalförsvaret och som därför skall fortsätta sin verksamhet under höjd beredskap. myndigheter är 15 s.k. funktionsansvariga myndigheter som var och en svarar för samordning m.m. inom någon av det civila försvarets totalt 18 De ovan redovisade principerna för samhällets krishantering samt de förändrade kraven på civilt försvar gör enligt regeringen att den nuvarande funktionsindelningen har förlorat sin betydelse. funktionsindelning föreslås därför upphöra. dock även i fortsättningen ha ett ansvar som är kopplat till totalförsvaret. Ett exempel på ett sådant ansvar är det s.k. bevakningsansvar som 9.3 Ledning och samordning av totalförsvaret I det följande övergår regeringen till att lämna en redovisning om ledning och samordning av totalförsvaret. Redovisningen sker mot bakgrund av vad försvarsutskottet tidigare begärt i ärendet (bet. 2000/01:FöU9) och med beaktande av de grundläggande utgångspunkter för den framtida utformningen av ledningsorganisationen för totalförsvaret som utskottet redovisade i bet. 1999/2000:FöU2. Mot bakgrund av vad försvarsutskottet i dessa sammanhang har anfört och att det militära försvarets ledningsorganisation genomgår en omfattande omstrukturering, finner regeringen det motiverat att göra nedanstående redogörelse tämligen utförlig. Inledningsvis är det lämpligt att definiera några vanligt förekommande begrepp och uttryck i ledningssammanhang. Begreppet ledningssystem används i det följande som en samlingsterm för de olika beståndsdelar som behövs för att ledning skall kunna utföras. Ledningssystemet kan i denna vida bemärkelse sägas bestå av bestämmelser, organisation, doktrin, personal och teknik. Dessa beståndsdelar belyser ett ledningssystem från olika synvinklar, något som återspeglas i detta Prop. Andra begrepp som används i följande Med insatsledning menas den ledning som sker inom Försvarsmakten då myndigheten löser någon av sina uppgifter, nämligen att försvara mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden samt stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Med verksamhetsledning menas hur Försvarsmakten internt leder myndig- hetens verksamhet i fred för att producera de förband som används vid insatser, i korthet all den ledning av förvaltningskaraktär som inte är insatsledning. De regeringsbeslut som ligger till grund för Försvarsmaktens ledning kallas i det följande för regeringens styrning. För att beskriva ledning inom det civila försvaret används begreppen samordning och samverkan. Samordning innebär att se till att den verksamhet som bedrivs av olika samhällsorgan genomförs med utgångspunkt i gemensamma planeringsförutsättningar och att själva genomförandet inte präglas av divergerande mål mellan olika samhällsorgan. Samverkan skall förstås som den dialog som sker mellan olika självständiga och sidoordnade samhällsaktörer för att samordnat uppnå gemensamma mål. Dialogen inom det civila försvaret skiljer sig därmed med nödvändighet från den beslutshierarki mellan över- och underordnade enheter som utgör ledningsförhållandet inom det militära försvaret. Samverkan sker även mellan olika delar av det militära och civila försvaret. 9.4.1Ledning av det militära försvaret Regeringens bedömning: Nuvarande beslutsbefogenheter och ansvarsfördelning mellan regeringen och Försvarsmakten är lämpligt fördelade och aktualiserar inte några organisatoriska reformer. Detta avser både förhållanden vid insatser med Försvarsmakten i dess olika uppgifter och frågor som rör styrningen av Försvarsmaktens förvaltningsmässiga verksamhet. Utvecklingen av och Försvarsmaktens kapacitet att lämna underlag till regeringen bör fortsätta inom ramen för nuvarande förvaltningsprinciper. Skälen för regeringens bedömning: I detta avsnitt redovisar regeringen bl.a. vissa formella grunder för ledningen av det militära förvaret. Dessa bestämmelser reglerar såväl regeringens som Försvarsmaktens befogenheter i olika avseenden. Redovisningen är disponerad efter Försvarsmaktens fyra uppgifter. Härutöver redovisas vissa grunder för regeringens styrning av Försvarsmakten. Försvarsmakten är en myndighet som lyder under regeringen. Försvarsmaktens uppgifter och organisation regleras genom myndighetens instruktion. beslutar regeringen om resurstilldelning, beredskapskrav, styrning och återrapportering av Försvarsmaktens verksamhet m.m. i regleringsbrev. tillkommer en stor mängd regeringsbeslut i olika frågor. Ett exempel av Prop. 2001/02:10 insatsledningskaraktär är regeringsbeslut om Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser. En annan typ av beslut som är viktigt både för Försvarsmaktens insatsledning och verksamhetsledning är utnämning och placering av högre chefer inom myndigheten. En tredje typ av beslut rör inriktning av Försvarsmaktens militärstrategiska och operativa planering. Bestämmelser om regeringens styrning av myndigheter i fred och i krig, inklusive Försvarsmakten, återfinns i regeringsformen och i vissa lagar och förordningar. Bestämmelserna uttrycker den grund som politiskt har beslutats och som styr både beslutsformerna och organisationen av regeringens, och Försvarsmaktens arbete. Grundläggande härvidlag är bl.a. den författningsgivna uppdelningen av beslutsbefogenheter mellan och regeringen, regeringens kollektiva beslutsfattande samt att regeringen styr de myndigheter som lyder under denna, däribland Försvarsmakten. I 10 kap. 9 § regeringsformen regleras kompetensfördelningen mellan regering och riksdag bl.a. när det gäller befogenheter att insätta Försvarsmakten i strid. Härutöver innehåller regeringsformen särskilda bestämmelser om krig och krigsfara. Därmed finns i regeringsformen och i annan lag, t.ex. lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands, en utförlig reglering av de författningsmässiga villkoren för när regeringen får insätta Försvarsmakten. Regeringen kan inom dessa ramar vid varje givet tillfälle mycket snabbt fatta beslut om så skulle vara nödvändigt. Försvara mot väpnat angrepp Av 10 kap. 9 § regeringsformen framgår att regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Förklaring om att är i krig får, utom vid väpnat angrepp, inte ges utan medgivande. Regeringsformen anger vidare att vissa ärenden kan avgöras av chefen för under statsministerns överinseende. Sådana ärenden anges i lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden och omfattar bl.a. föreskrifter om Försvarsmaktens mobilisering samt totalförsvarspliktigas och reservofficerares inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten. Regeringens beslut vid ett väpnat angrepp omfattar ramarna för Försvarsmaktens verksamhet och grundas på de politiska överväganden som regeringen gör i den enskilda situationen. Regeringens beslut är därmed av strategisk karaktär och utgör i nästa steg grunden för Försvarsmaktens militärstrategiska ledning och myndighetsledningens inriktning och order till Operativa insatsledningen och militärdistrikten. Regeringen kan härutöver besluta om villkor för Försvarsmaktens uppträdande, t.ex. regler för enskilda förbands verksamhet, i den utsträckning regeringen finner det lämpligt i varje särskild situation. En utgångspunkt är dock att inte lämna mer detaljerade instruktioner än nödvändigt. Hävda vår territoriella integritet Av 10 kap. 9 § regeringsformen framgår att regeringen får bemyndiga Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Sådana bemyndiganden återfinns i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Förordningen omfattar därmed i förväg beslutade regler för ingripanden vid dessa situationer. Normalt förekommande verksamhet inom ramen för uppgiften att hävda vår territoriella integritet leds således av Försvarsmakten med stöd av andra myndigheter utan att regeringsbeslut behöver fattas i det enskilda fallet. Det bör understrykas att IKFN-förordningen innebär omfattande befogenheter för Försvarsmakten att hävda den territoriella integriteten fram till dess att kommer i krig, då förordningen upphör att gälla. Exempelvis skall enligt 9 § vapenmakt utan föregående varning tillgripas om utländsk militär personal under omständigheter som tyder på fientlig avsikt överskrider gränsen till svenskt territorium eller landsätts inom territoriet från fartyg eller luftfartyg. Regeringen vill peka på att det i sak kan vara svårt att avgöra när en situation övergår från att vara en allvarlig kränkning av territoriell integritet till att utgöra början på ett väpnat angrepp. Detta är dock knappast något nytt förhållande, då inledningsskedena till väpnade konflikter varit svåra att bedöma och inkluderat åtgärder av diversionsförband, psykologisk krigföring, ledningskrigföring samt sabotage och annan kriminell verksamhet. Nya metoder för subversiv verksamhet och s.k. assymetrisk krigföring har i sin tur följts av motsvarande utveckling av motmedel. Emellertid kan teknikutvecklingen göra att denna problematik accentureras, t.ex. genom nya möjligheter till informationsoperationer och ledningskrigföring och det faktum att hot kan riktas mot en stat i sådana former att det kan vara svårt att avgöra vem som är angripare. Vid sådana situationer och i de inledande skeendena till ett väpnat angrepp torde därmed höga krav behöva ställas på bl.a. polisens verksamhet, respektive samarbetet mellan polisen och Försvarsmakten m.fl. myndigheter. Det är sedan regeringens uppgift att avgöra när en kränkning av territoriell integritet i någon form trappas upp och övergår till ett väpnat angrepp. Försvarsberedningen har i sin senaste säkerhetspolitiska rapport (Ds 2001:14) bl.a. behandlat folkrättsliga aspekter på informationskrigföring, en fråga som kan vara av särskilt intresse i sådana situationer och utgöra en ytterligare komplicerande faktor. Bidra till fred och säkerhet i omvärlden Enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands kan regeringen efter begäran av FN eller beslut som fattats av ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. För att ställa en väpnad styrka till förfogande för en insats med fredsframtvingande inslag, krävs däremot beslut av vilket också kan ange de ramar som skall gälla för insatsen. regeringen beslut om Försvarsmaktens deltagande och villkoren för detta i enlighet med beslut. Som ett led i strävan att förkorta tiden fram till dess att en styrka kan vara på plats, har regeringen bemyndigat (Försvarsdepartementet) att besluta om anvisningar för att Försvarsmakten ska kunna planera och vidta förberedelser för framtida internationella insatser. Såväl som regeringen har betonat vikten av att förkorta tiden från det att behovet av en internationell insats uppstår till dess att förbanden är på plats och kan lösa sina uppgifter. En svensk insats kan dock först ske under förutsättning av att det finns ett relevant mandat Inväntandet av ett sådant mandat är då ett tidselement som En viktig del som vi själva kan påverka är dock att regeringens och beslut om en svensk internationell insats bereds så snabbt som möjligt. De formella möjligheterna för en snabb beredning och ett snabbt beslutsfattande är goda både inom och i , men förutsätter en enighet i sak om lämpligheten av den aktuella insatsen. insatser bygger också på att finansieringen av en ny insats är klar och att förbandet har den beredskap och det personalförsörjningsläge som gör att förbandet snabbt kan vara på plats. Godkännande och i förekommande fall utfärdande av särskilda regler för Försvarsmaktens uppträdande i internationella insatser, s.k. Engagement, bereds av i samverkan med I normalfallet lyder svenska förband under en högre chef från en multinationell organisation, exempelvis Multinational i Kosovo, och följer därmed de särskilda regler som gäller för den internationella insatsen inom det aktuella området. Beredningen av sådana regler sker inom ramen för de villkor som regeringen och har satt upp för den aktuella insatsen och i enlighet med svenska åtaganden i internationella överenskommelser.