prop · GO03147 · 2001-01-01 00:00:00 — Den skyldigheten skall gälla också för kommuner, landsting och kommunalförbund samt tillämpas även beträffande justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser godtar förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att informationsskyldigheten är onödigt kategorisk. Skälen för regeringens förslag: Väl fungerande information till de offentliganställda minskar risken för att förtroendeskadliga bisysslor förekommer och utgör därmed ett viktigt led i det förebyggande arbetet. Att arbetsgivaren informerar arbetstagarna om det som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig, visar att arbetsgivaren tar frågan på allvar och höjer medvetenheten om de problem som kan finnas med bisysslor. Enligt 11 § anställningsförordningen (1994:373) skall en myndighet informera sina arbetstagare om vilka bisysslor som enligt myndighetens bedömning inte är förenliga med förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § lagen om offentlig anställning. Myndigheten skall också - enligt 12 § samma förordning - på begäran av en arbetstagare lämna ett skriftligt besked huruvida en bisyssla enligt myndighetens bedömning är förenlig med 7 § lagen om offentlig anställning. Dessa bestämmelser gäller för arbetstagare hos myndigheterna under regeringen och de allmänna försäkringskassorna. För kommuner och landsting finns det ingen motsvarande författningsreglerad informationsskyldighet. I 4 kap. 31 § högskoleförordningen (1993:100) finns det bestämmelser om högskolans informationsskyldighet. I enlighet med den bedömning som redovisats i avsnitt 6.1 anser regeringen att bestämmelsen om arbetsgivarens informationsskyldighet bör finnas i lag - inte i förordning - och vara enhetlig beträffande alla offentliganställda. Därför bör det i lagen om offentlig anställning tas in en bestämmelse om att arbetsgivaren på lämpligt sätt skall informera arbetstagarna om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten enligt bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § lagen om offentlig anställning. Därmed kan 11 § anställningsförordningen upphävas. Det förhållandet att en arbetsgivare har eller inte har lämnat information påverkar inte i sig bedömningen av om en viss arbetstagares bisyssla är förenlig med bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § lagen om offentlig anställning eller inte. 6.3 Arbetstagarens skyldighet att på begäran lämna uppgifter om sina bisysslor Regeringens förslag: En arbetstagare skall på arbetsgivarens begäran lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren skall kunna bedöma om arbetstagarens bisysslor är tillåtna. Den skyldigheten skall gälla också för arbetstagare hos kommuner och landsting samt justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig förslaget i sig. Skälen för regeringens förslag: Det finns inte någon allmän författningsreglerad skyldighet för offentliganställda att på begäran lämna arbetsgivaren uppgifter om sina bisysslor. Bestämmelser om en sådan skyldighet finns i stället i kollektivavtal. Beträffande arbetstagare inom staten, som omfattas av Allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA) eller , och arbetstagare hos de allmänna försäkringskassorna, som omfattas av Allmänt löne- och förmånsavtal för anställda vid allmän försäkringskassa (ALFA-FK), gäller dock den begränsningen att arbetsgivaren får begära uppgifter bara om han eller hon anser att det finns anledning till detta med hänsyn till arbetstagarens sätt att utföra sina arbetsuppgifter. För chefer inom staten, som omfattas av avtalen om lön och andra anställningsvillkor för chefer och vissa högre anställningar (Chefsavtalen), och direktörer för de allmänna försäkringskassorna gäller emellertid inte någon sådan begränsning. I 4 kap. 32 § högskoleförordningen finns det en bestämmelse om att en lärare är skyldig att hålla högskolan underrättad om de bisysslor han eller hon har och som har anknytning till anställningens ämnesområde. För att arbetsgivaren när det finns anledning till det skall ha möjlighet att kontrollera om det förekommer förtroendeskadliga bisysslor är det viktigt att de offentliganställda har en tydlig skyldighet att på begäran lämna arbetsgivaren uppgifter om sina bisysslor. En sådan skyldighet måste av naturliga skäl omfatta alla slags bisysslor, men arbetsgivaren kan givetvis när det finns skäl till det begränsa sin begäran om uppgifter till att avse bara vissa typer av bisysslor. I enlighet med den bedömning som redovisats i avsnitt 6.1 anser regeringen att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för offentliganställda bör finnas i lag och vara enhetlig beträffande alla offentliganställda. Därför bör det i lagen om offentlig anställning tas in en bestämmelse om att en arbetstagare på arbetsgivarens begäran skall lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren skall kunna bedöma tillåtligheten av arbetstagarens bisysslor. Vid övervägandet och tillämpningen av en sådan bestämmelse måste de offentliganställdas fri- och rättigheter beaktas och respekteras. Enligt artikel 8:1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har var och en rätt till respekt för sitt privatliv. Av artikel 8:2 framgår att en offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Eftersom det som är hänförligt till privatlivet inte utgör någon bisyssla som behöver uppges, kan det sättas i fråga om artikel 8:1 i över huvud taget är tillämplig. I vart fall får den eventuella inskränkning i rätten till respekt för privatlivet som en uppgiftsskyldighet i syfte att upprätthålla allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen skulle kunna utgöra anses tillåten enligt artikel 8:2 i . Även om det är viktigt att det i lag finns en tydlig skyldighet för arbetstagaren att på begäran lämna uppgifter om sina bisysslor, bör myndigheterna vid utövandet av sin rätt att begära in uppgifter beakta integritetsaspekterna. Att en offentliganställd till arbetsgivaren behöver uppge sina bisysslor, varav de allra flesta förmodligen är klart tillåtna, kan nämligen upplevas som ett intrång i arbetstagarens personliga integritet. Kontrollsyftet kan ofta uppnås genom att uppgifter i första hand bara begärs in om arten av de bisysslor som de anställda har. Först om det finns någon särskild anledning till det bör detaljerade uppgifter om bisysslor begäras in från en arbetstagare. Uppgifterna kan begäras in muntligt, och de behöver antecknas av myndigheten bara om de kan ha betydelse för utgången av ett ärende om t.ex. beslut om förbud mot bisysslan. Myndigheterna har att vid utövande av befogenheten att begära in uppgifter beakta det allmänna kravet på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Myndigheterna får vidare givetvis inte tillämpa den lagfästa befogenheten att begära in uppgifter - eller någon annan lagfäst befogenhet de kan ha - på ett sätt som strider mot bestämmelser i grundlagarna. Härvid bör särskilt uppmärksammas bestämmelsen i 2 kap. 2 § regeringsformen som innebär att varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende och de s.k. förhandsgransknings- och efterforskningsförbuden i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Om arbetstagaren vägrar att lämna uppgifter när det begärs eller lämnar felaktiga eller ofullständiga uppgifter, kan han eller hon för detta - liksom för andra brott mot skyldigheter i anställningen - drabbas av sedvanliga arbetsrättsliga påföljder, såsom disciplinpåföljd och uppsägning. För vissa arbetstagare, såsom ordinarie domare, är sanktionsmöjligheterna mer inskränkta. 6.4 Beslut om att upphöra med förtroendeskadliga bisysslor Regeringens förslag: En arbetsgivare skall besluta att en arbetstagare som har eller avser att åta sig en bisyssla som inte är förenlig med bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § lagen om offentlig anställning skall upphöra med eller inte åta sig bisysslan. Beslutet skall vara skriftligt och innehålla en motivering. Bestämmelserna om förhandling i 11-14 §§ lagen om medbestämmande i arbetslivet skall inte tillämpas när det gäller sådana beslut. Beslutet kan överprövas slutligt i Arbetsdomstolen. En domstol kan i väntan på att avgörandet vinner laga kraft bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla. Reglerna skall gälla också för kommuner, landsting och kommunalförbund samt tillämpas även beträffande justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna är positiva till att arbetsgivaren skall kunna besluta i fråga om förtroendeskadliga bisysslor. Arbetsdomstolen anser att det inte har visats att det finns ett behov av en möjlighet till rättslig prövning. Några remissinstanser, bl.a. och Hovrätten för , är tveksamma till att beslutet skall kunna överprövas av Arbetsdomstolen. Skälen för regeringens förslag: Det finns ingen generell författningsreglerad skyldighet för en offentlig arbetsgivare att reagera om han eller hon får kännedom om att en arbetstagare har en förtroendeskadlig bisyssla. I kollektivavtal finns det bestämmelser som innebär att en offentlig arbetsgivare kan förbjuda en arbetstagare att ha vissa bisysslor eller ålägga arbetstagaren att upphöra med en bisyssla. Motsvarande bestämmelser kan också finnas i enskilda anställningsavtal. Enligt 12 § anställningsförordningen skall en myndighet på begäran av en arbetstagare lämna ett skriftligt besked huruvida en bisyssla enligt myndighetens bedömning är förenlig med 7 § lagen om offentlig anställning. Denna bestämmelse gäller för arbetstagare hos myndigheterna under regeringen och de allmänna försäkringskassorna. För kommuner och landsting finns det ingen motsvarande författningsreglerad skyldighet att på begäran lämna ett besked. Det är viktigt för respekten för förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor och för allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen att myndigheter agerar när de får kännedom om att arbetstagare kan ha förtroendeskadliga bisysslor. Myndigheterna bör därför för den situationen ha en tydlig skyldighet att genom ett särskilt beslut förhindra det som är förtroendeskadligt. I enlighet med den bedömning som redovisats i avsnitt 6.1 anser regeringen att en bestämmelse om en skyldighet för arbetsgivaren att agera bör finnas i lag och vara enhetlig beträffande alla offentliganställda. Därför bör det i lagen om offentlig anställning tas in en bestämmelse om att en arbetsgivare skall besluta att en arbetstagare som har eller avser att åta sig en bisyssla som inte är förenlig med bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § lagen om offentlig anställning skall upphöra med eller inte åta sig bisysslan. Ett sådant beslut skall vara skriftligt och innehålla en motivering. Beslutet innebär, på samma sätt som gäller för statliga arbetsgivare enligt 12 § anställningsförordningen, att det bara är ett ställningstagande till frågan om en bisyssla är otillåten enligt 7 § lagen om offentlig anställning. Det föreslås inga sanktioner kopplade till beslutet. Om arbetstagaren i strid med beslutet åtar sig eller fortsätter med bisysslan, kan han eller hon drabbas av sedvanliga arbetsrättsliga påföljder såsom disciplinpåföljd eller uppsägning under förutsättning att bisysslan verkligen strider mot 7 § lagen om offentlig anställning. Skulle det vid en senare prövning visa sig att bisysslan i själva verket inte strider mot 7 § lagen om offentlig anställning, kan däremot inga arbetsrättsliga påföljder komma i fråga bara för att arbetstagaren inte följt det i sak oriktiga beslutet. Eftersom beslutet i princip bara anger arbetsgivarens ställningstagande till en fråga om tillämpning av ett lagfäst förbud riktat mot arbetstagaren, bör bestämmelserna om förhandling i 11-14 §§ i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, som syftar till att ge arbetstagarorganisationerna inflytande, inte tillämpas när det gäller ett sådant beslut. Det ligger i sakens natur att arbetsgivaren skall fatta beslutet efter det att han eller hon fått kännedom om att en arbetstagare har eller avser att åta sig en bisyssla som inte är förenlig med bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § lagen om offentlig anställning. Viss tid kan dock behövas för att t.ex. hämta in kompletterande uppgifter från arbetstagaren och för överväganden. En arbetstagare som upplyser sin arbetsgivare om att han eller hon har eller avser att åta sig en viss bisyssla skall emellertid kunna förvänta sig att arbetsgivaren tar ställning inom rimlig tid. Vill arbetstagaren ha en viss tilltänkt bisyssla bedömd av arbetsgivaren, kan han eller hon alltid lämna arbetsgivaren utförlig skriftlig information om bisysslan. Därmed finns det också tydliga skriftliga bevis om vad arbetsgivaren bedömt. Det ligger i sakens natur och får anses ingå i myndighetens s.k. serviceskyldighet att en arbetstagare som frågar skall bli upplyst av myndigheten om myndigheten har tagit ställning till om ett beslut skall meddelas beträffande en viss uppgiven bisyssla. När det gäller en bisyssla som en arbetstagare redan har, bör beslutet, om det är skäligt med hänsyn till såväl risken för förtroendeskada som arbetstagarens förhållanden, kunna gå ut på att arbetstagaren inom viss - högst ett par, - skall upphöra med bisysslan. Eftersom den föreslagna ordningen uppfyller syftet bakom bestämmelsen om besked i 12 § anställningsförordningen, avser regeringen att upphäva den bestämmelsen och 23 § samma förordning. Även om beslutet i princip bara är ett uttryck för arbetsgivarens ställningstagande, kan beslutet i de flesta fall antas påverka handlandet hos den arbetstagare som berörs. Beslutet kan därmed i praktiken få ganska långtgående konsekvenser för vad arbetstagaren tar sig för utom arbetstiden. Därför bör arbetstagaren - själv eller genom den arbetstagarorganisation som han eller hon är medlem i - ha en möjlighet att få beslutet överprövat. Arbetstagaren bör kunna angripa beslutet genom att t.ex. yrka att det skall upphävas. Av nämnda skäl bör arbetstagaren, såsom Försvarsmakten påpekat, också ha möjlighet att få ett tillfälligt domstolsavgörande om att beslutet tills vidare inte skall gälla. Mål om tillämpning av lagen om offentlig anställning handläggs normalt enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister med Arbetsdomstolen som slutinstans, se 37 § lagen om offentlig anställning. Enligt regeringens mening finns det inte några bärande argument för att införa en annan ordning för överprövningen av nu aktuella beslut. En dom varigenom ett beslut överprövats är inte bindande för domstolen vid en eventuell senare prövning avseende t.ex. disciplinpåföljd eller uppsägning på grund av bisysslan. Enligt 1 § lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga får en arbetstagare inte till regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet överklaga ett beslut av en arbetsgivare med offentlig ställning, när en tvist som rör beslutet skall handläggas enligt lagen om rättegången i arbetstvister. 6.5 Obligatorisk anmälningsskyldighet för domare och vissa myndighetschefer förslag: Ordinarie domare, chefer för myndigheter som lyder under regeringen samt direktörer för allmänna försäkringskassor skall på eget initiativ till arbetsgivaren anmäla vilka typer av bisysslor de har. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till en anmälningsskyldighet för domare och verkschefer, men olika synpunkter framförs, bl.a. från JO och Regeringsrätten, om hur skyldigheten bör vara utformad bl.a. med hänsyn till det vidsträckta bisysslebegreppet och skyddet för den personliga integriteten och grundlagsfästa fri- och rättigheter. Skälen för regeringens förslag: Det finns inte någon generell författningsreglerad skyldighet för t.ex. domare och myndighetschefer att på eget initiativ anmäla sina bisysslor till arbetsgivaren. Enligt Chefsavtalen är arbetstagaren skyldig att lämna uppgift till arbetsgivaren huruvida och i vilken omfattning han eller hon innehar eller avser att åta sig bisysslor. Chefsavtalen omfattar bl.a. den som är chef för en sådan myndighet som är direkt underställd regeringen och i princip de som är domstolschefer samt justitieråden och regeringsråden. För direktörer för allmänna försäkringskassor gäller enligt kollektivavtal att arbetstagaren är skyldig att utan anmaning lämna uppgift till arbetsgivaren huruvida och i vilken omfattning han eller hon innehar eller avser att åta sig bisysslor. Det är viktigt att bisysslesituationen för statliga arbetstagare med anställningar som ställer särskilt stora krav på förtroende för innehavaren redovisas öppet och kan granskas. En öppnare redovisning av dessa arbetstagares bisysslor kan i sig bidra till att öka allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen. Enligt regeringens mening är det i första hand beträffande domarna, cheferna för de myndigheter som lyder under regeringen och direktörerna för de allmänna försäkringskassorna som det finns anledning att ha en sådan öppnare redovisning av bisysslesituationen. Den öppnare redovisningen kan åstadkommas genom att arbetsgivaren regelbundet begär in uppgifter om bisysslor från de berörda arbetstagarna eller genom att de berörda arbetstagarna åläggs en skyldighet att självmant till arbetsgivaren anmäla sina bisysslor. Enligt regeringens mening är det senare alternativet - en anmälningsskyldighet - tydligare och därför att föredra. I enlighet med den bedömning som redovisats i avsnitt 6.1 anser regeringen att en bestämmelse om anmälningsskyldighet för vissa statsanställda bör finnas i lag. Därför bör det i lagen om offentlig anställning tas in en bestämmelse om att ordinarie domare, chefer för myndigheter som lyder under regeringen och direktörer för allmänna försäkringskassor skall på eget initiativ till arbetsgivaren anmäla sina bisysslor. När det särskilt gäller domarna är det enligt regeringens mening i första hand de ordinarie domarna som har getts en sådan ställning att en obligatorisk anmälningsskyldighet är befogad. Regeringen anser bl.a. därför - till skillnad från utredningen - att det bara är sådana domare som bör åläggas en obligatorisk anmälningsskyldighet. Flera remissinstanser har haft synpunkter på hur omfattande anmälningsskyldigheten bör vara. Också regeringen anser - till skillnad från utredningen - att en ordning som innebär en skyldighet att anmäla varje bisyssla skulle vara alltför omständlig och innebära ett alltför stort intrång i den enskildes personliga integritet. Anmälningsskyldigheten bör därför bara omfatta uppgift om vilka typer av bisysslor som arbetstagaren har. Genom att anmälningsskyldigheten på detta sätt begränsas till uppgifter om vilka typer av bisysslor som de berörda arbetstagarna har - t.ex. förtroendeuppdrag för viss angiven typ av ideell organisation, uppdrag som ordförande i skiljenämnd, tillverkning eller försäljning av viss angiven produkt, konsultuppdrag inom visst angivet område eller utbildning på visst angivet område - kan skyldigheten inte anses vara för omfattande eller onödigt betungande. Härigenom beaktas och respekteras också arbetstagarnas personliga integritet och grundlagsskyddade rättigheter och friheter. Om arbetsgivaren mot bakgrund av en anmälan eller av någon annan anledning anser sig behöva mera information om en viss bisyssla, bör arbetsgivaren begära in ytterligare uppgifter från arbetstagaren, se avsnitt 6.3. Det är viktigt att arbetsgivaren följer upp de anmälningar som ger anledning till det genom att begära in ytterligare uppgifter. Arbetsgivaren bör som regel begära in ytterligare uppgifter om det av en anmälan framgår t.ex. att en arbetstagare har styrelseuppdrag eller konsultuppdrag som kan ha beröring med myndighetens verksamhetsområde. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan vid behov meddela närmare föreskrifter t.ex. om hur anmälningsskyldigheten skall fullgöras och om blanketter för anmälan. Flera remissinstanser har fört fram synpunkter på vilken instans som skall ta emot anmälningar från domarna och i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter i fråga om domarnas bisysslor. Regeringen avser att för berörda arbetstagargrupper i förordning bestämma vilken instans som skall anses som arbetsgivare vid tillämpningen av bestämmelserna om bisysslor i lagen om offentlig anställning. Följande ordning anser regeringen vara ett riktmärke i avvaktan på bl.a. överväganden med anledning av förslagen från Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare (2000:99). Befogenheterna avseende chefer för myndigheter som lyder under regeringen, ordförandena i och Regeringsrätten, presidenterna i hovrätterna och kammarrätterna bör utövas av regeringen, dock att befogenheterna avseende chef bör utövas av verkets styrelse. Befogenheterna avseende lagmän i tingsrätt och länsrätt bör, åtminstone tills vidare, utövas av (). Befogenheterna för övriga ordinarie domare bör utövas av respektive domstol, dvs. i praktiken av domstolschefen. Befogenheterna avseende direktörer för allmänna försäkringskassor bör utövas av styrelsen för . Om arbetstagaren inte uppfyller sin anmälningsskyldighet, kan han eller hon för detta - liksom för andra brott mot skyldigheter i anställningen - drabbas av sedvanliga arbetsrättsliga påföljder, såsom disciplinpåföljd. För ordinarie domare är dock sanktionsmöjligheterna mer inskränkta. 7 Ekonomiska konsekvenser av förslagen och uppföljning Genom förslagen åläggs kommunerna och landstingen en uttrycklig informationsskyldighet (se avsnitt 6.2). Eftersom kommuner och landsting i allmänhet informerar sina anställda om bisyssleregleringen, kan förslaget i den delen dock inte anses ha några nämnvärda ekonomiska konsekvenser för kommunerna och landstingen. Detsamma får anses gälla den föreslagna skyldigheten att fatta ett formellt beslut om att en arbetstagare skall upphöra med eller inte åta sig en förtroendeskadlig bisyssla (se avsnitt 6.4). De ordinarie domare som inte är domare i och Regeringsrätten eller domstolschefer omfattas inte av skyldigheten enligt Chefsavtalen att lämna arbetsgivaren uppgifter om bisysslor, men skall enligt förslaget åläggas en obligatorisk anmälningsskyldighet avseende vilka typer av bisysslor de har (se avsnitt 6.5). Att ta emot anmälningar om bisysslor från dessa domare innebär vissa ökade kostnader för domstolsväsendet. har uppskattat att det rör sig om ungefär 500 domare som skall anmäla en eller flera bisysslor. Mot bakgrund av att anmälningsskyldigheten bara avser olika typer av bisysslor och att anmälningarna kommer att spridas på flera domstolar bedömer regeringen att kostnaderna för att ta emot och granska anmälningarna bör inom befintliga kostnadsramar. Regeringen anser att det är viktigt att de offentliga arbetsgivarna uppfyller sina skyldigheter enligt förslaget genom att informera arbetstagarna om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig och genom att undersöka bisysslor och förbjuda de som är förtroendeskadliga. Regeringen avser därför att i samband med att de föreslagna ändringarna träder i kraft genomföra en informationssatsning för att ytterligare förstärka reglernas genomslag i den praktiska tillämpningen.