prop · GO0358 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:58 antagande av rambeslut om penningtvätt m.m. Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att godkänner det inom EU upprättade utkastet till rambeslutet om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Bakgrund 5 3.1 Förverkandekonventionen 5 3.2 EU:s gemensamma åtgärd om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel och av brott 6 4 Europeiska unionens rambeslut om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott 8 4.1 Bakgrund 8 4.2 Rambeslutets innehåll 9 4.3 Antagande av rambeslutet 11 4.4 Behovet av lagändring 12 5 Ekonomiska konsekvenser 16 Bilaga 1 Gemensam åtgärd 17 Bilaga 2 Utkast till rådets rambeslut 23 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 27 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner det inom EU upprättade utkastet till rambeslut om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott. 2 Ärendet och dess beredning för rättsliga och inrikes frågor antog en gemensam åtgärd om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel och av brott (EGT L 333, 9.12.1988, s. 1). Regeringens beslut om att anta den gemensamma åtgärden fattades vid regeringssammanträde (Ju98/3958). Den gemensamma åtgärden är i svensk version fogad till denna proposition som bilaga 1. Den gemensamma åtgärden är avsedd att komplettera konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott av (förverkandekonventionen) och syftar till att förbättra medlemsstaternas samarbete när det gäller penningtvätt, beslag och förverkande. Enligt den gemensamma åtgärden skall medlemsstaterna se till att deras lagstiftning om förverkande och penningtvätt är så generell som möjligt och kan tillämpas på alla typer av brott. Det föreskrivs att medlemsstaterna skall ta bort eller begränsa sina reservationer till förverkandekonventionens bestämmelser i dessa delar. I samband med att ratificerade förverkandekonventionen gjordes den förklaringen att artiklarna 2 (förverkande) och 6 (penningtvättsbrott) endast skulle tillämpas på vissa former av brott (SÖ 1996:19). Den svenska lagstiftningen om penningtvätt ändrades (prop. 1998/99:19, bet. 1998/99:JuU8, rskr. 1998/99:134). Bl.a. utvidgades kretsen av brott som kan vara förbrott till penningtvätt på ett sådant sätt att förklaringen till artikel 6 kunde återkallas. Beslut om återkallelse av förklaringen fattades vid regeringssammanträde (Ju1999/2704/L5). beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 1999:48) att (Ju 1997:02) skulle ges i uppdrag att undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas för att skall kunna återkalla eller i största möjliga mån begränsa förklaringen till artikel 2 i förverkandekonventionen. Utredningen skulle även lämna de förslag till författningsändringar som den ansåg nödvändiga. överlämnade sitt betänkande Effektivare förverkandelagstiftning (SOU 1999:147) . Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2000/330). Efter ikraftträdandet av Amsterdamfördraget presenterade ett förslag till rambeslut som i tillämpliga delar skall ersätta och skärpa den gemensamma åtgärden (EGT C 243, 24.8.2000, s. 9). för rättsliga och inrikes frågor nåddes en principöverenskommelse om innehållet i rambeslutet. har yttrat sig över förslaget. Avsikten är att rambeslutet skall antas vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor eller senast vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor . Utkastet till rambeslut i senaste svensk version är fogad till denna proposition som bilaga 2. Den överenskomna texten avviker i vissa delar från ursprungliga förslag. Bl.a. har vissa bestämmelser strukits. I den senaste versionen av den överenskomna texten har detta markerats på så sätt att vissa artiklar saknar innehåll. Omnumrering av artiklarna kommer att ske då texten, efter sedvanlig språkgranskning, erhåller sin slutgiltiga utformning. Rambeslutet har alltså ännu inte varit föremål för granskning av EU:s juristlingvister. Det kan därför inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i texten. Därutöver kommer artikelnumreringen att förändras. Några ändringar av innehållet i sak kan dock inte förutses. 3 Bakgrund 3.1 Förverkandekonventionen antog ministerråd en konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott (förverkandekonventionen). Syftet med konventionen är att stärka det internationella samarbetet för att bekämpa allvarliga brott. Artikel 2 i förverkandekonventionen innehåller bestämmelser om åtgärder för förverkande som skall vidtas på nationell nivå. Punkten 1 anger att varje part skall vidta sådana lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som kan vara nödvändiga för att kunna förverka hjälpmedel vid brott och av brott eller egendom vars värde motsvarar sådan . Någon begränsning till vissa brott görs inte. Enligt punkten 2 i samma artikel har emellertid parterna möjlighet att i samband med tillträdet till konventionen förklara att bestämmelsen i punkten 1 skall vara tillämplig endast beträffande vissa bestämda brott eller vissa kategorier av brott. Artikel 1 innehåller definitioner av vissa termer som skall gälla vid konventionens tillämpning. Med avses således varje ekonomisk fördel av brottsliga gärningar. Den kan bestå av all slags egendom såväl materiell som immateriell samt lös eller fast egendom. Hjälpmedel definieras som all slags egendom som på något sätt, helt eller delvis, använts eller varit avsedd att användas för att begå brottslig gärning eller brottsliga gärningar. I samband med att konventionen ratificerades avgav bl.a. den förklaringen att bestämmelsen i artikel 2, punkten 1 för del skall vara tillämplig på sådant utbyte av brott och sådana hjälpmedel vid brott som kan förverkas enligt bestämmelserna i , narkotikastrafflagen (1968:64) eller lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Beträffande annan brottslighet förbehöll sig rätten att, i den utsträckning så är motiverat med hänsyn till brottstypen, föreskriva förverkande i mer begränsad omfattning (prop. 1995/96:49, bet. 1995/96:JuU10, rskr. 1995/96:59 samt SÖ 1996:19). Konventionen trädde för del i kraft . 3.2 EU:s gemensamma åtgärd om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel och av brott antog ministerrådet en handlingsplan mot den organiserade brottsligheten (EGT C 251, , s. 1). Handlingsplanen godkändes av . Planen innehåller 15 politiska riktlinjer och 30 särskilda rekommendationer i vilka främst rådet uppmanas att vidta en rad åtgärder inom olika områden. I handlingsplanen betonas vikten av att varje medlemsstat har en väl utvecklad och omfattande lagstiftning avseende penningtvätt och förverkande av av brott. I rekommendation 26 anges en rad åtgärder som bör vidtas på detta område. Där uttalades bl.a. att kriminaliseringen av penningtvätt bör göras så allmän som möjligt, att en rättslig grund bör skapas för bredast möjliga befogenheter att utreda penningtvätt, att en studie bör företas i syfte att förbättra möjligheterna att spåra och beslagta olagliga tillgångar och att verkställa domstolsbeslut om förverkande av tillgångar som härrör från organiserad brottslighet samt att regler om förverkande bör införas som gör det möjligt att besluta om förverkande oberoende av om gärningsmannen är närvarande eller inte. Antagandet av den gemensamma åtgärden utgjorde ett led i genomförandet av handlingsplanen. Den gemensamma åtgärden kompletterar förverkandekonventionen och syftar till att förbättra medlemsstaternas samarbete när det gäller penningtvätt, beslag och förverkande. Enligt den gemensamma åtgärden skall medlemsstaterna se till att deras lagstiftning om förverkande och penningtvätt är så generell som möjligt och kan tillämpas på alla typer av brott. Avsikten är att medlemsstaterna skall ta bort eller begränsa sina reservationer till förverkandekonventionens bestämmelser i de delar som rör penningtvätt och förverkande. Reservationer mot förverkandekonventionen Medlemsstaterna skall enligt artikel 1 se till att inga reservationer görs eller vidhålls mot artiklarna 2 och 6 i förverkandekonventionen. I punkten 1 a anges således att inga reservationer får göras eller vidhållas mot artikel 2 i förverkandekonventionen om brottet bestraffas med frihetsberövande eller frihetsberövande åtgärd där högsta straffet är . Bestämmelsen gäller dock inte reservationer som har gjorts avseende förverkande av av brott som bestraffas enligt skattelagstiftning. I punkten 1 b anges att inga reservationer skall göras eller vidhållas mot artikel 6 i förverkandekonventionen beträffande "allvarliga brott". Till denna kategori av brott skall under alla förhållanden räknas de brott som bestraffas med frihetsberövande åtgärd där högsta straffet är , eller, när det gäller stater som har en minimitröskel för brott i sitt rättssystem, brott som bestraffas med frihetsberövande eller frihetsberövande åtgärd där lägsta straffet är mer än . Värdeförverkande Artikel 1 punkten 2 föreskriver att varje medlemsstat skall se till att dess lagstiftning och förfaranden när det gäller förverkande av av brott även möjliggör värdeförverkande, såväl i inhemska förfaranden som i förfaranden som inleds på begäran av annan stat. Medlemsstaterna kan emellertid undanta förverkande av egendom vars värde motsvarar från brott i ringa fall. Bestämmelser för att underlätta samarbetet när det gäller att identifiera, spåra, spärra eller beslagta och förverka egendom Artikel 1 punkten 3 föreskriver att varje medlemsstat skall se till att dess lagstiftning och förfaranden ger den möjlighet att, på begäran från en annan medlemsstat, identifiera och spåra misstänkt av brott, om det finns rimlig grund att misstänka att en brottslig handling har begåtts. Sådan lagstiftning och sådana förfaranden skall göra det möjligt att ge rättslig hjälp på ett så tidigt stadium som möjligt av en utredning och medlemsstaterna skall för detta ändamål vara restriktiva med att utnyttja de fakultativa vägransgrunder som anges i förverkandekonventionen. Enligt artikel 2 skall varje medlemsstat utarbeta en användarvänlig handledning som bl.a. skall innehålla upplysningar om var rådgivning finns att tillgå och en redogörelse för vilken rättslig hjälp medlemsstaten kan tillhandahålla för att identifiera, spåra, spärra eller beslagta och förverka hjälpmedel och av brott. Handledningarna skall bl.a. tillställas generalsekretariatet vid Europeiska unionens råd och hållas uppdaterade av medlemsstaterna. Genom artikel 3 åläggs medlemsstaterna att ge samma prioritet som den som tillämpas vid inhemska förfaranden åt alla framställningar från andra medlemsländer när det gäller att identifiera, spåra, spärra eller beslagta och förverka tillgångar. Artikel 4 innehåller bestämmelser om hur medlemsstaterna skall förfara vid ansökan om rättslig hjälp. Medlemsstaterna skall uppmuntra till direkta kontakter mellan utredare, undersökningsdomare och åklagare i medlemsstaterna genom att på ett lämpligt sätt utnyttja tillgängliga former för samarbete för att säkerställa att framställningar om rättslig hjälp genom formella kanaler inte görs i onödan. Om det inte är möjligt att verkställa en framställan om rättslig hjälp på det sätt som förväntas av den ansökande staten, skall den anmodade staten, efter lämpligt samråd med den ansökande staten och med iakttagande av nationell lagstiftning och internationella åtaganden, sträva efter att tillgodose framställningen på något annat sätt. I artikel 5 föreskrivs att medlemsstaterna, när det inte strider mot deras lagstiftning, skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att minimera riskerna för att tillgångar skingras. I detta skall inbegripas de åtgärder som kan erfordras för att tillgångar som är föremål för en framställan från en annan medlemsstat skyndsamt skall kunna spärras eller tas i beslag så att en senare begäran om förverkande inte motverkas. I artikel 6 anges att medlemsstaterna skall säkerställa att det finns ett system för att göra deras domstolar förtrogna med bästa rutiner för internationellt samarbete när det gäller att identifiera, spåra, spärra eller beslagta och förverka hjälpmedel vid brott och av brott. Medlemsstaterna skall också säkerställa att lämplig utbildning enligt bästa rutiner ges till alla utredare, undersökningsdomare, åklagare och andra tjänstemän som berörs av internationellt samarbete om att identifiera, spåra, spärra eller beslagta och förverka tillgångar. Slutligen skall ordförandeskapet och berörda medlemsstater, när så är lämpligt, i samarbete med det europeiska rättsliga nätverket och Europol, vid behov anordna seminarier för tjänstemän från medlemsstaterna och andra berörda sakkunniga för att främja och utveckla bästa rutiner och för att uppmuntra till överensstämmande förfaranden. Avslutande bestämmelser Av artikel 7 framgår att rådet före utgången av skall göra en översyn av den gemensamma åtgärden. Artikel 8 innehåller bestämmelser om att medlemsstaterna som huvudregel skall vidta lämpliga åtgärder för att genomföra den gemensamma åtgärden så snart den träder i kraft. Det gäller dock inte åtagandet i artikel 1. I den mån detta åtagande kräver lagändringar åtar sig medlemsstaterna att efter det att den gemensamma åtgärden trädde i kraft, för sina respektive parlament, lägga fram lämpliga förslag till genomförande av artikeln. Artikel 9 anger att den gemensamma åtgärden skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och att den träder i kraft som den offentliggörs. 4 Europeiska unionens rambeslut om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott 4.1 Bakgrund (dvs. stats- och regeringscheferna i EU:s medlemsstater) höll ett särskilt möte i om skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i EU. ansåg att när det gäller nationell straffrätt bör insatserna för att enas om gemensamma definitioner, grunder för åtal och påföljder i ett första skede koncentreras till ett begränsat antal sektorer med särskild betydelse, t.ex. ekonomisk brottslighet, innefattande bl.a. penningtvätt (slutsats nr 48). Därutöver framhöll att det är fast beslutet att se till att konkreta åtgärder vidtas för spårande, spärrande, beslag och förverkande av av brott (slutsats nr 51). Beslutsformen gemensam åtgärd tillämpades i tredje pelaren före Amsterdamfördragets ikraftträdande. Beslutsformen finns dock fortfarande kvar i andra pelaren. Bland medlemsstaterna råder det delade meningar om, och i så fall på vilket sätt, de gemensamma åtgärderna är bindande för medlemsstaterna. Med anledning härav presenterade ett förslag till rambeslut om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till brott och av brott. En principöverenskommelse om innehållet i rambeslutet träffades av ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor . har yttrat sig över förslaget. 4.2 Rambeslutets innehåll Reservationer mot konvention Artikel 1 i utkastet till rambeslut motsvarar innehållsmässigt artikel 1.1 i den gemensamma åtgärden. I punkten 1 a anges således att inga reservationer får göras eller vidhållas mot artikel 2 i förverkandekonventionen om brottet bestraffas med frihetsberövande eller frihetsberövande åtgärd där högsta straffet är . Medlemsstaterna får emellertid vidhålla reservationerna mot artikel 2 i förverkandekonventionen när det gäller förverkande av av skattebrott under förutsättning att man såväl nationellt som vid internationellt samarbete kan förverka sådan genom nationell, EG-rättslig eller internationell lagstiftning för indrivning av skattefordringar. I punkten 1 b anges att inga reservationer får göras eller vidhållas i fråga om artikel 6 i förverkandekonventionen när det gäller "allvarliga brott". Till denna kategori av brott skall under alla förhållanden räknas de brott som bestraffas med frihetsberövande åtgärd där högsta straffet är , eller, när det gäller stater som har en minimitröskel för brott i sitt rättssystem, brott som bestraffas med frihetsberövande eller frihetsberövande åtgärd där lägsta straffet är mer än . Påföljder Artikel 2 innebär att varje medlemsstat skall vidta nödvändiga åtgärder som är förenliga med dess påföljdssystem för att brotten enligt artiklarna 6.1 a och 6.1 b i förverkandekonventionen (dvs. penningtvättsbrott) enligt artikel 1 b i rambeslutet skall vara underkastade frihetsberövande straff, varvid det högsta straffet inte skall vara mindre än . för rättsliga och inrikes frågor , då principöverenskommelsen om innehållet i rambeslutet träffades, enades också ministerrådet om att följande uttalande, såvitt avser artikel 2, skall tas till rådets protokoll vid antagandet av rambeslutet. "Rådet erkänner att vid fastställandet av en minimitröskel för det högsta straffet bör överensstämmelse mellan de interna straffsystemen fortfarande beaktas. Rådet anser vidare att det är lämpligt, när en gemensam åtgärd vidtas avseende vissa straffbara gärningar, att i varje enskilt fall pröva om det är nödvändigt att fastställa en minimitröskel för det högsta straffet för att inrätta ett område av säkerhet, frihet och rättvisa." Värdeförverkande Artikel 3, som i stort sett motsvarar artikel 1.2 i den gemensamma åtgärden, föreskriver att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att dess lagstiftning och förfaranden när det gäller förverkande av av brott även, åtminstone i de fall där denna inte är åtkomlig, skall möjliggöra förverkande av egendom till ett värde motsvarande vinningens. Detta skall gälla både i rent inhemska förfaranden och i förfaranden som inleds på begäran av en annan medlemsstat, innefattande begäran om verkställighet av utländska beslut om förverkande. Medlemsstaterna kan emellertid undanta förverkande av egendom vars värde motsvarar av brott i fall där detta värde är lägre än . Orden egendom, och förverkande skall ha samma betydelse som i artikel 1 i förverkandekonventionen. Behandling av framställningar om rättslig hjälp Artikel 5 motsvarar artikel 3 i den gemensamma åtgärden och anger att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att alla framställningar från andra medlemsstater när det gäller identifiering, spårande, spärrande eller beslag och förverkande av tillgångar skall behandlas med samma prioriteringsgrad som den som tillämpas vid inhemska förfaranden. Upphävande av gällande bestämmelser Artikel 7 anger att artiklarna 1, 3, 5.1 och 8.2 i den gemensamma åtgärden skall upphöra att gälla genom rambeslutet. Av denna artikel framgår således vilka bestämmelser i den gemensamma åtgärden som inte skall vara tillämpliga efter antagandet av utkastet till rambeslut samt, motsatsvis, vilka bestämmelser som skall fortsätta att tillämpas i den form som föreskrivs i den gemensamma åtgärden. Genomförande Artikel 8 föreskriver att medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder som är nödvändiga för att följa rambeslutet. Medlemsstaterna skall till rådets generalsekretariat och kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser genom vilka deras åtaganden enligt rambeslutet har överförts till nationell lagstiftning. Territoriellt tillämpningsområde I artikel 8 a anges att rambeslutet skall tillämpas på så snart tillämpningen av konvention har utsträckts till . Ikraftträdande I artikel 9 anges att rambeslutet träder i kraft som det offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 4.3 Antagande av rambeslutet Regeringens förslag: godkänner utkastet till Europeiska unionens rambeslut om penningtvätt, identifiering, spårande spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott. Skälen för regeringens förslag: Den ökade rörligheten mellan olika länder har tillsammans med införandet av modern informationsteknik lett till att brottsligheten, särskilt den ekonomiska, i betydligt större utsträckning än tidigare är gränsöverskridande. Denna utveckling ställer utan tvekan ökade krav på det internationella samarbetet. En allmän förutsättning för att internationellt samarbete skall kunna fungera väl är att de berörda ländernas nationella regler när det gäller penningtvättbrott och förverkande inte skiljer sig åt mera markant. Den nationella straffrätten och straffprocessrätten bildar nämligen i de flesta fall ramen för hur långt varje land är berett att sträcka sig i fråga om internationellt straffrättsligt samarbete. har prioriterat åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Det finns därför ett starkt svenskt intresse av att det internationella samarbetet när det gäller möjligheterna att ingripa mot penningtvätt och att förverka från brott görs så omfattande som möjligt. Rambeslutets bestämmelser ligger därför väl i linje med intressen. För att skall uppfylla åtagandena enligt rambeslutet krävs dock att förklaring till artikel 2 i förverkandekonventionen begränsas på så sätt att den endast kan tillämpas på brott för vilka är föreskrivet fängelse i högst . I det arbete som föregick anslutning till förverkandekonventionen uttalade regeringen att målsättningen bör vara att förverkandekonventionens bestämmelser skall få en så vidsträckt tillämpning som möjligt. Vid framtida överväganden beträffande förverkandebestämmelser som är knutna till olika brottstyper bör därför hänsyn tas till förverkandekonventionens bestämmelser (prop. 1995/96:49, s. 11). gjorde inte någon annan bedömning (bet. 1995/96:JuU10, rskr. 1995/96:59). Regeringen anser mot angiven bakgrund att bör verka för ett antagande av rambeslutet. Eftersom ett rambeslut enligt artikel 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen är bindande för medlemsstaterna och då det nu aktuella rambeslutet innehåller bestämmelser som föranleder ändring av en förklaring till förverkandekonventionen som godkänts av , gör regeringen bedömningen att godkännande skall inhämtas innan röstar för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet. 4.4 Behovet av lagändring Regeringens bedömning: Svensk lagstiftning uppfyller i allt väsentligt de krav som följer av rambeslutet. Bestämmelsen i artikel 1 a i den gemensamma åtgärden respektive rambeslutet innebär dock att bör begränsa sin förklaring till artikel 2 i förverkandekonventionen. En slutlig analys av vilket lagstiftningsbehov en sådan begränsning föranleder bör anstå till beredningen av betänkande Effektivare förverkandelagstiftning (SOU 1999:147). Skälen för regeringens bedömning: Penningtvättbrott Bestämmelsen om penningtvättbrott i artikel 1 b i den gemensamma åtgärden respektive rambeslutet kräver inte några lagstiftningsåtgärder. Den svenska lagstiftningen om penningtvätt ändrades (prop. 1998/99:19, bet. 1998/99:JuU8, rskr. 1998/99:134). Bl.a. utvidgades kretsen av de brott som kan vara förbrott till penningtvätt på ett sådant sätt att förklaringen till artikel 6 i förverkandekonventionen kunde återkallas. Detta skedde genom regeringsbeslut (Ju1999/2704/L5). Inte heller rambeslutets bestämmelse i artikel 2 om ett minsta gemensamt maximistraff för penningtvättsbrott kräver ändring av svensk lag. Bestämmelsen innebär nämligen att de förfaranden som anges i artikel 6.1 a och 6.1 b i förverkandekonventionen skall vara underkastade frihetsstraff, varvid det högsta straffet inte skall understiga . De angivna förfarandena är enligt svensk rätt straffbara såsom häleri, eller penninghäleri i 9 kap. 6 och 6 a §§ . Maximistraffet för grovt häleri respektive penninghäleri är fängelse. Rambeslutets övriga bestämmelser (förverkande av värdet och behandling av framställningar om ömsesidig rättslig hjälp) återfinns även i den gemensamma åtgärden (artiklarna 1.2 och 3).