prop · GP038 · 2001-09-20 00:00:00 — Regeringens utgångspunkt när det gällde att fastställa lägsta antalet platser per medlemsstat var att varje medlemsstat måste ha tillräckligt många platser för att tillgodose kraven på representativitet för regioner, politiska partier etc. I förhandlingarna stannade man för ett lägsta antal platser om fem per medlemsstat, ett för svensk del tillfredsställande resultat. Förhandlingsresultatet: Något oväntat, eftersom det under konferensens gång rått stor enighet mellan medlemsstaterna om att respektera taket på 700 ledamöter, ökades dock i slutförhandlingarna antalet platser i till högst 732. Detta berodde på att platserna i kom att bli en integrerad del i överenskommelsen om röstviktningen i rådet. I syfte att kompensera de medlemsstater som ansåg sig förfördelade i den senare frågan fördelades ytterligare ett antal platser i parlamentet mellan medlemsländerna. Den överenskomna platsfördelningen framgår av artikel 2 i protokollet om utvidgningen av Europeiska unionen. Antalet platser för de nuvarande medlemsstaterna minskas med 91. Endast och kommer i fortsättningen att ha samma antal ledamöter som . kommer 2004 att ha 18 ledamöter i parlamentet. Kandidatländernas platser i kommer att med rättsligt bindande verkan fastställas först i de olika anslutningsfördragen. I den gemensamma förklaringen (20) anges den gemensamma ståndpunkt om platsfördelningen som medlemsstaterna skall iaktta vid anslutningsförhandlingarna med kandidatländerna. Den nya platsfördelning som följer av nya artikeln 190.2 första stycket i EG-fördraget träder i kraft men börjar tillämpas val till . kommer dock unionen sannolikt inte att ha 27 medlemsstater. har därför beslutat om övergångsregler. För det fall ledamöterna från nuvarande medlemsstater tillsammans med ledamöterna från de kandidatländer som har undertecknat anslutningsfördraget har färre ledamöter än 732, skall antalet företrädare som utses genom europaval ökas proportionellt till 732. Rådet skall fatta ett särskilt beslut om detta. Efter valet medges att den övre gränsen om 732 tillfälligtvis överskrids under resten av mandatperioden 20042009 i takt med att fler länder undertecknar anslutningsfördrag och plats skall beredas åt nya ledamöter. Övriga ändringar som rör Sammanfattning: får bl.a. ett ökat medbestämmande genom att medbeslutandeförfarandet tillämpas i större utsträckning samt får samma rätt som medlemsstaterna, rådet och kommissionen att väcka ogiltighetstalan i domstolen vad gäller rättsakter och samma rätt som dessa att inhämta domstolens yttrande om ett tilltänkt internationellt avtal är förenligt med gemenskapsrätten. Remissinstanserna: anser att det är positivt bl.a. för balansen mellan institutionerna att får ett ökat medbestämmande. Förhandlingsresultatet: Förändringar vidtogs även i andra avseenden vad gäller verksamhet eller som har nära samband med denna verksamhet. ·Bestämmelserna i artikel 190.5 i EG-fördraget om möjligheten för att fastställa regler och allmänna villkor för hur parlamentets ledamöter skall utföra sina åligganden ändras (se avsnitt 8.2.13). ·Artikel 191 i EG-fördraget kompletteras med en särskild rättslig grund för att fastställa regler för europeiska politiska partier och deras finansiering (se avsnitt 8.2.14). ·Tillämpningsområdet för medbeslutandeförfarandet utökas. Förutom ovan nämnda artiklar om en stadga för ledamöter och europeiska politiska partier utsträcks förfarandet till att omfatta även beslut om regler för åtgärder mot diskriminering, visering och asyl, civilrättsligt samarbete samt vissa bestämmelser på det social- politiska området och för ekonomisk och social samman hållning (se avsnitt 8). ·En koppling till medbeslutandeförfarandet och roll görs när det gäller närmare samarbete inom första pelaren. Omfattas ett område som är aktuellt för närmare samarbete av medbeslutandeförfarandet, krävs parlamentets samtycke för att sådant samarbete skall kunna inledas. ·Europaparlamentet får ökad rätt att väcka ogiltighetstalan i EG- domstolen (se avsnitt 7.4.2). ·Europaparlamentet får rätt att begära domstolens yttrande om fördragsförenligheten av tilltänkta internationella avtal (se avsnitt 7.4.2). ·Vid tillämpningen av det nya förfarandet i artikel 7 i Unionsfördraget om åtgärder mot en enskild medlemsstat när det finns en klar risk för att landet allvarligt åsidosätter principerna i artikel 6.1 i Unionsfördraget ges rätt att ta initiativ till sådana åtgärder samt att lägga in sitt veto inför rådets beslut (se avsnitt 13.1.1). En av de tre huvudfrågorna i regeringskonferensen var vägningen av rösterna i rådet. gäller kvalificerad majoritet för de flesta beslut inom EG. Inför kommande utvidgningar måste man bestämma Prop. 2001/02:8 vilken röstvikt de nya medlemsstaterna skall ha, liksom den andel av rösterna som skall krävas för kvalificerad majoritet. Under regeringskonferensen diskuterades även förslag till andra ändringar som rör rådet (se avsnitt 7.2.2). Sammanfattning: En viss ändring av röstviktningen sker. Tröskeln för kvalificerad majoritet höjs något. Beslut måste stödjas av en majoritet av medlemsstaterna. Ett medlemsland kan kräva att de stater som står bakom beslutet också representerar av EU:s samlade befolkning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte yttrat sig särskilt i denna fråga. framhåller att innebär bl.a. just det som regeringen ville undvika, nämligen krav på omförhandling vid varje ny utvidgning. Risken för blockeringar och dödlägen blir enligt kollegiet uppenbar och kommer då sannolikt att få återverkningar även på det övriga samarbetet. Kollegiet menar att lösningen i är en mycket bräcklig kompromiss, men att den i vart fall skapar de nödvändiga förutsättningarna för att gå vidare med utvidgningen. vid påpekar att det ur ett nationellt svenskt perspektiv finns anledning att vara nöjd med förhandlingsresultatet vad gäller röstviktningen i rådet, men att det i ett utvidgningsperspektiv är helt nödvändigt med en fortsatt reformverksamhet. Bakgrund: Av artikel 205.2 i EG-fördraget framgår att när rådets beslut skall fattas med kvalificerad majoritet skall medlemsstaternas röster vägas på ett i fördraget angivet sätt. Systemet innebär att varje medlemsstats röst har en viss vikt. De större medlemsstaterna har flera röster men inte i proportion till folkmängden. Spännvidden är från tio röster för de största länderna (, , och ) till två för det minsta landet (). De större medlemsstaterna är alltså något under- representerade i förhållande till folkmängden. har flertalet av dem ca tre fjärdedelar av den röstvikt de skulle ha haft vid en proportionell fördelning. De mindre staterna är överrepresenterade. Detta brukar kallas degresssiv proportionalitet. Man kan se det som en sammanvägning mellan den mellanstatliga principen en stat en röst och hänsyn till ländernas folkmängd. Medlemsstaterna är i praktiken indelade i klasser med samma antal röster och någorlunda samma folkmängd. Systemet är inte helt konsekvent. har t.ex. efter återföreningen en väsentligt större folkmängd än de andra stora medlemsstaterna med samma röstvikt. har något mindre röstvikt även per capita än närmast större medlemsstater. För beslut med kvalificerad majoritet krävs 62 röster av totalt 87. Det motsvarar av rösterna. Detta innebär att medlemsstater med minst 26 röster kan blockera ett beslut. I de fall då det inte finns ett förslag från kommissionen, främst i andra och tredje Prop. 2001/02:8 pelaren, krävs dessutom att två tredjedelar av medlemsstaterna står I samband med den senaste utvidgningen enades medlemsstaterna om den s.k. Ioanninakompromissen, som i korthet innebär att medlemsstater som företräder mellan 23 röster (den gamla minimitröskeln för att blockera ett beslut) och 26 röster kan fördröja ett beslut upp . I de fall det inte finns ett kommissionsförslag kan dessutom minst sex länder blockera ett beslut. : Inför de kommande utvidgningarna måste man bestämma vilken röstvikt de nya medlemsstaterna skall ha. Det var inte helt givet hur man skulle placera in vissa av kandidatländerna, inte ens om man skulle fortsätta med de nuvarande röstreglerna. Man måste också bestämma den andel av rösterna som skall krävas för kvalificerad majoritet. De större medlemsstaterna begärde liksom tidigare att röstviktningen skulle ändras till deras fördel. Detta motiverades, utöver den kompensation som överenskommits i Amsterdamfördraget (se avsnitt 4.1) med att ökad hänsyn till ländernas folkmängd skulle ge en större s.k. demokratisk legitimitet och med föreställningen att de större medlemsstaterna skulle ha missgynnats genom utvidgningarna. åberopade också en gemensam förklaring 50, som antogs av den förra regeringskonferensen (19961997), om protokollet om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen. Av förklaringen framgår att en särskild lösning för skulle åstadkommas. Det krävs ett brett stöd bland medlemsstaterna för att det skall vara möjligt att uppnå en kvalificerad majoritet. Knappast någon homogen intressegrupp bland medlemsländerna kan på egen hand skapa en kvalificerad majoritet, utan stöd från andra medlemsstater. Det som är avgörande för olika medlemsstaters och gruppers inflytande är i stället möjligheten att blockera ett beslut, och därmed tvinga fram andra förslag. Diskussionen om röstviktning mellan dåvarande medlemsstater inför den senaste utvidgningen, liksom under de två senaste regeringskonferenserna, har till stor del handlat just om att möjligheterna att blockera beslut minskade genom utvidgningarna. Några av de större medlemsstaterna uttalade också att ett mål var att tre av dem tillsammans skulle kunna blockera beslut även efter utvidgningen. Under regeringskonferensen diskuterades två huvudmodeller för att lösa problemen med röstviktning i rådet, nämligen ändring av den nuvarande röstviktningen och s.k. dubbel majoritet. Tre varianter av modellen ändrad röstviktning framfördes. En gick ut på att de fem medlemsstater som avstod en kommissionsledamot skulle få ytterligare ett antal röster. lade fram en modell som behandlas nedan. En tredje variant innebar en kraftig ökning av de större medlemsstaternas röstvikt. Det framfördes två varianter av modellen dubbel majoritet. Den ena innebar att ett beslut skulle kräva en kvalificerad majoritet av rösterna enligt nuvarande röstviktning och att medlemsstaterna bakom denna också skulle representera en kvalificerad majoritet av befolkningen. Den andra, som var kommissionens förslag, innebar att ett beslut skulle kräva en enkel majoritet av antalet stater och att dessa stater också representerade en enkel majoritet av EU:s hela befolkning. Under förhandlingarna förespråkade flertalet av de större medlems- Prop. 2001/02:8 staterna, samt några av de mindre och medelstora, en ändring av röstviktningen med motiveringen att det skulle vara den lättaste lösningen. Flertalet av de mindre och medelstora medlemsstaterna förespråkade dubbel majoritet. Några medlemsstater hade ingen bestämd uppfattning utan ville hålla flera möjligheter öppna. En viktig svensk utgångspunkt var att värna om de små medlems- staternas möjlighet till inflytande som de större medlems- staterna måste uppfatta systemet som trovärdigt. tillbakavisade argumentet att balansen i röstviktningen skulle ha ändrats till de stora medlemsstaternas nackdel genom ändringar . Alla medlemsländers vikt minskar när nya medlemmar tillkommer, men proportionerna mellan de enskilda ländernas vikt förändras inte. Varje medlemsstat avstår procentuellt sett lika stor del av sin röstvikt. De större medlemsstaternas underrepresentation ökar något när andelen små och medelstora medlemsstater ökar genom utvidgningarna, men de mindre medlemsstaternas överrepresentation minskar procentuellt sett lika mycket. Däremot konstaterades att den andel av EU:s befolkning som måste stå bakom ett beslut med kvalificerad majoritet () minskar. Detta kunde vara ett giltigt skäl att ändra röstviktningen. var öppet för flera modeller, men förespråkade en ändring av röstviktningen. En ändring av röstviktningen borde enligt den svenska uppfattningen grundas på objektiva kriterier för att undvika godtycke och vara en permanent lösning. Man skulle därmed kunna slippa nya förhandlingar vid varje ny utvidgning. Under förhandlingarna lade som illustration fram olika varianter av en modell där röstvikten fördelades i proportion till kvadratroten på medlemsstaternas folkmängd. Det skulle ge en konsekvent degressiv proportionalitet. Ett skäl till att inte i första hand förespråkade dubbel majoritet var att en ändring av reglerna om röstviktning skulle vara enklare att tillämpa. Men framför allt skulle en dubbel majoritet innebära att de större medlemsstaterna kunde använda hela tyngden i sin folkmängd för att blockera ett beslut. Detta bör inte vara möjligt i ett röstviktnings- system med degressivitet, där de större medlemsstaterna är något underrepresenterade, och som kan ses som en sammanvägning mellan hänsyn till varje stat och till folkmängden. De medelstora och mindre medlemsstaterna skulle ha större vikt genom den andra komponenten (röster i den ena varianten av dubbel majoritet, antal stater i den andra), men det är tveksamt om den skulle få någon större praktisk betydelse, eftersom små och stora medlemsstater sällan eller aldrig står emot varandra i det dagliga arbetet. Den andra varianten, dvs. kommissionens förslag om en dubbel enkel majoritet av folkmängd och stater, skulle dessutom i realiteten innebära att flertalet av de större medlemsstaterna skulle få något mindre vikt än vid en fortsättning av nuvarande system, i stället för större vikt som man kommit överens om vid den förra regeringskonferensen (19961997). Därför var den knappast realistisk. De större medlemsstaterna hade i och för sig kunnat ges större vikt genom att man hade angett en högre andel av befolkningen än hälften. Om man i stället hade angett en högre andel av medlemsstaterna än hälften, skulle det innebära att medlemsstater med en mycket liten andel av befolkningen skulle kunna blockera. Inget av Prop. 2001/02:8 kriterierna i kommissionens förslag skulle gynna medelstora stater som Förhandlingsresultatet: I praktiken innebär förhandlingsresultatet både ändrad röstviktning och dubbel majoritet. Ändringarna i reglerna om röstviktning är relativt måttliga. Några objektiva kriterier för förändringarna finns dock inte. Totalt sett är ökningen av de fyra stora medlemsstaternas sammanlagda röstvikt t.o.m. aningen mindre än i vissa av de modeller som lagts fram av mindre och medelstora stater, bl.a. några av de svenska modellerna. får inte större röstvikt än de andra stora medlemsstaterna. Däremot ökar röstvikt betydligt. får en röst mer. För flertalet av övriga medelstora och mindre medlemsstater är minskningen av den relativa röstvikten ganska måttlig. Av dessa skäl är också förändringarna i medlemsstaternas över- respektive underrepresentation ganska små. På samma sätt som missgynnas något kommer , och också att något missgynnas. Tröskeln för kvalificerad majoritet blir 169 röster av 237 i nuvarande EU, dvs. eller ungefär nuvarande nivå. Under utvidgningen skall tröskeln höjas successivt till en maximal nivå av i ett EU med 26 medlemsländer. Den exakta siffran får fastställas i varje anslutnings- fördrag. När antalet medlemsstater uppgår till 27 skall tröskeln höjas ytterligare. På denna punkt finns det något motsägelsefulla förklaringar som antogs vid regeringskonferensen, men deras ordningsföljd anger hur de skall tolkas. I en gemensam förklaring (21) om tröskeln för kvalificerad majoritet och antalet röster för en blockerande minoritet i en utvidgad union anges följande. Den blockerande minoriteten i ett EU med 27 medlemsstater skall vara 91 röster och tröskeln för kvalificerad majoritet, som följer av tabellen i den gemensamma förklaringen (20) om utvidgningen av Europeiska unionen, skall anpassas till detta. Det innebär att tröskeln kommer att vara av rösterna. Liksom i nuvarande fördrag krävs dessutom två tredjedelar av medlemsstaterna i de fall det inte finns något kommissionsförslag, vilket är vanligast förekommande inom områdena för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt rättsliga och inrikes frågor. Den största förändringen är att en medlemsstat har möjlighet att kräva att medlemsstater som utgör den kvalificerade majoriteten motsvarar av unionens hela befolkning. Om detta villkor inte är uppfyllt skall beslutet inte antas. Denna regel gäller inte automatiskt utan först om någon medlemsstat begär att den skall tillämpas. Under förhandlingarna framställdes den som ett säkerhetsnät. Om regeln tillämpas innebär den att får en väsentligt större möjlighet att blockera än de andra stora medlemsstaterna, och större än om hade fått större röstvikt än de andra staterna enligt olika modeller som cirkulerade. Den innebär också att tre av de stora medlemsstaterna kommer att ha kvar möjligheten att blockera ett beslut även med 27 medlemsstater, förutsatt att ingår bland dem. De fördragsändringar som skall gälla för nuvarande krets av medlemsstater skall, enligt artikel 3 i protokollet om utvidgningen av Europeiska unionen, träda i kraft . Konsekvenser för del och för EU De svenska förhandlingsmålen har till stor del uppnåtts genom röstregler. Det viktigaste är att en lösning, som öppnar vägen för utvidgningen, har uppnåtts. En rimlig balans har bibehållits mellan större och mindre medlemsstaters inflytande, som ungefär nuvarande andel av EU:s samlade befolkning och en majoritet av EU:s medlemsstater måste stå bakom ett beslut med kvalificerad majoritet. Inte minst det sista var en fråga som drev konsekvent. röstvikt påverkas ganska litet av uppgörelsen. andel av rösterna minskar från till i ett EU med 15 medlems- stater, och från till i ett EU med 27 medlemsstater. Det är en klart mindre minskning än för flertalet andra mindre och medelstora medlemsstater. Även fortsättningsvis missgynnas något, men omfattningen minskar till ungefär hälften genom de förskjutningar som sker i olika gruppers röstvikt. Höjningen av tröskeln för kvalificerad majoritet innebär ökade möjligheter att blockera för i princip alla medlemsländer. Det förstärker naturligtvis den relativt måttliga ökning av röstvikten som de större medlemsstaterna får. Det mildrar emellertid också effekterna för mindre och medelstora medlemsstater. Sammantaget behåller alla medelstora medlemsstater samma andel av en möjlig blockerande minoritet i det utvidgade EU som om man hade fortsatt med nuvarande röstregler. För del ökar den t.o.m. en aning. Detta ökar röstviktens betydelse i förhållande till befolkningen. Vissa grupper av medlemsstater får större möjligheter att påverka beslutsfattandet, och blockera, genom röstvikten än genom folkmängden. har kritiserats för att det skulle minska EU:s besluts- förmåga. Enligt regeringens uppfattning är så knappast fallet. De allvarliga fall av blockeringar som har inträffat i EU har gällt frågor som skall beslutas med enhällighet. Genom minskar antalet sådana frågor ytterligare. De nya röstreglerna gäller frågor som beslutas med kvalificerad majoritet. Det går knappast att hitta något exempel på att det har uppstått ett permanent dödläge i sådana frågor. Man förhandlar sig i stället fram till en lösning som flertalet kan acceptera, även om det kan ta tid. De olika möjligheterna att blockera bestämmer snarare medlemsstaternas förhandlingsstyrka. En svaghet med röstregler är att de inte anger fullt ut vilken tröskel som skall gälla under alla skeden av utvidgningen, även om en högsta nivå finns angiven. Det innebär att det kommer att bli nödvändigt med nya förhandlingar vid varje utvidgning för att fastställa den exakta nivån. 7.2.2Övriga ändringar som rör rådet Sammanfattning: Rådet får nya befogenheter som innebär att det dels får nominera och utse ledamöterna i kommissionen och i de särskilda rättsinstanserna, dels får besluta om vissa fördragsändringar som rör domstolens respektive EIB:s stadga. Förhandlingsresultatet: Genom får rådet nya befogen- Prop. 2001/02:8 heter på följande områden. ·Rådet, på stats- eller regeringschefsnivå, skall nominera den person som det vill utse till kommissionens ordförande. Rådet skall vidare anta den förteckning över de övriga personer som det vill utse till ledamöter av kommissionen. Rådet får även befogenhet att med kvalificerad majoritet utse ordföranden och de övriga ledamöterna samt att utse ersättare för dem. (Se avsnitt 7.3.2.) ·Rådet får befogenhet att utse ledamöter i de särskilda rättsinstanser som rådet enligt nya artikeln 225a i EG-fördraget får besluta om att upprätta (se avsnitt 7.4.2). · Rådet får nya befogenheter att besluta om vissa fördrags ändringar som rör domstolens stadga (se avsnitt 7.4.2) respektive Europeiska investeringsbankens (EIB) stadga (se avsnitt 7.6.4). En annan av de tre huvudfrågorna i regeringskonferensen var kommissionens storlek och sammansättning. I protokollet om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen (se avsnitt 4.1) som antogs av regeringskonferensen 19961997 anges att kommissionen för den första utvidgningen skall bestå av en medborgare från varje medlemsstat, förutsatt att röstviktningen har ändrats. Under regeringskonferensen diskuterades även förslag till andra ändringar som rör kommissionen (se avsnitt 7.3.2). 7.3.1Kommissionens storlek och sammansättning Sammanfattning: Den kommission som tillträder efter skall bestå av en medborgare från varje medlemsstat. När unionen består av 27 medlemsstater skall antalet ledamöter av kommissionen vara lägre än antalet medlemsstater. Ledamöterna skall utses på grundval av en jämlik rotation. Rådet skall besluta om hur denna rotation skall se ut. Remissinstanserna: vid påpekar att det ur ett nationellt svenskt perspektiv finns anledning att vara nöjd med förhandlingsresultatet vad gäller kommissionens storlek och sammansättning, men att det i ett utvidgningsperspektiv är helt nödvändigt med en fortsatt reform- verksamhet och att den nationella representationsprincipen måste ge vika för ett mera europeiskt perspektiv. Bakgrund: I artikel 213.1 i EG-fördraget anges att kommissionen skall bestå av 20 ledamöter. Minst en medborgare från varje medlems stat men högst två ledamöter får vara av samma nationalitet. De fem största medlemsstaterna (, , , och ) kan nominera två ledamöter. : Under förhandlingarna gick det en klar skiljelinje mellan medlemsstaternas uppfattningar i frågan om antalet ledamöter i kommissionen. Å ena sidan de stora medlemsstaterna som Prop. 2001/02:8 trots protokollet om institutionerna inför en utvidgning av EU hävdade att kommissionen efter utvidgningen borde bestå av ett lägre antal ledamöter än antalet medlemsstater för att bibehålla effektiviteten. Å andra sidan de små och medelstora medlemsstaterna som hävdade principen en medlemsstat en kommissionsledamot. Bland de senare där bl.a. intog en framträdande roll hävdades vikten av att varje medlemsland fanns representerat i kommissionen för att säkerställa och stärka kommissionens och unionens legitimitet i medlemsländerna. Bland andra hävdade att det var nödvändigt för kommissionen att någon ledamot kände till varje medlemslands historiska, kulturella och politiska särdrag. Därigenom skulle också rimliga garantier finnas för att skilda nationella perspektiv togs till vara i beslutsprocessen. En mindre representativ kommission skulle förmodligen ses som mindre kapabel att utföra de uppgifter som kommissionen är ålagd. De förslag som ordförandeskapet presenterade om kommissionens storlek och sammansättning i konferensen kan sammanfattas i tre olika förslag. Det första förslaget var att kommissionen skulle bestå av en medborgare från varje medlemsstat, oberoende av antal medlemsstater i unionen.