prop · GP0374 · 2001-12-11 00:00:00 — Justitiekanslern () har ansett att det i lagtexten eller motivledes bör klargöras att formellabolagskonstruktioner inte bör vara avgörande för frågan om en databaspublicering omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) eller inte. vid har däremot anfört att det bör varade formella omständigheterna som är avgörande. Också har förespråkat ett sådant synsätt. Föreningen och har också haft invändningar mot ett mer materiellt synsätt.Även Bildleverantörernas Förening har framfört synpunkter på det materiellasynsättet.Skälen för regeringens förslag och bedömning: Grundlagsskydd enligtdatabasregeln tillkommer traditionella massmedieföretag. Bakgrunden till attdenna krets har fått grundlagsskydd för sin databasverksamhet är att det haransetts att databasmedierna bör kunna tas i bruk i nyhetsförmedlingens ochopinionsbildningens tjänst på samma villkor som det tryckta ordet. Detta syftehar ansetts till väsentlig del kunna uppnås genom att skyddet anknyts tillanvändningen av den moderna kommunikationstekniken hos tidningsföretag m.fl. Enviktig del av motivet för att ge grundlagsskydd genom databasregeln har varithänförlig till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Det har därförframstått som följdriktigt att grundlagsskyddet gäller samma krets som den tillvilken detta källskydd är anknutet.Källskyddet enligt TF innebär att meddelande bl.a. kan lämnas till skriftensutgivare eller till skriftens redaktion om sådan finns (1 kap. 1 § tredjestycket). Bokförlag kan vara sådan utgivare eller redaktion. Med hänsyn till det och till att bokförlags verksamhet kan vara av betydelse för opinionsbildningen kan hävdas att även bokförlag bör omfattas av databasregeln. Dessa kan t.ex. syssla med print on demand-verksamhet. Isammanhanget bör noteras att databasregeln omfattar bl.a. företagför yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar. Det är svårt att senågra bärande skäl till att skyddsnivån skall vara lägre när det gäller trycktaskrifter. Företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligtTF jämställda skrifter bör därför enligt regeringens mening läggas till blandmassmedieföretagen i databasregeln.Förslaget innebär att grundlagsskydd kommer att gälla för t.ex. ett bokförlagspublicering av en bok i en databas. Ansvaret kommer i första hand att åvila enutgivare och i andra hand förlaget. I motsvarande situation saknasgrundlagsskydd. Vem som då får anses ansvarig för innehållet i ett yttrandebedöms enligt vanliga straffrättsliga regler. Skillnaden blir alltså att dendatabaspublicerade boken med förslaget får ett grundlagsskydd och att det iförsta hand blir utgivaren snarare än författaren eller annan som ansvarar förinnehållet. Detta motsvarar vad som redan gäller för en bok som publiceras i enteknisk upptagning, t.ex. på en cd-romskiva. När det gäller författarensmöjligheter att förfoga över sitt verk kommer de fortfarande att regleras avupphovsrättsliga bestämmelser. Regeringen kan sålunda inte se att förslaget irättsligt hänseende påverkar författarens roll i negativ riktning. En helt annan sak är att det kan, som bl.a. berört, uppfattas somotillfredsställande att det såvitt avser böcker i traditionell mening kommer att gälla olika ansvarsregler beroende om TF eller YGL är tillämplig. Detta äremellertid en konsekvens av grundlagarnas konstruktion där alltså skyddet ärkopplat till vissa tekniker snarare än innehållet. Det anförda visar dock enligt regeringens mening att det finns all anledning att göra grundlagsskyddetsteknikberoende till föremål för fortsatt översyn. Regeringen återkommer tilldetta i avsnitt 10.En särskild fråga, som uppmärksammats av bl.a. JK, gäller databasregelnstillämplighet när ett sådant traditionellt massmedieföretag som avses i regelnförlägger sin databasverksamhet till en särskild juridisk person, t.ex. ett nytt aktiebolag. Man kan här tänka sig två olika synsätt. Det ena innebär att manfäster störst vikt vid de formella förhållandena. Med ett sådant synsätt skulleman anse att databasverksamheten faller utanför databasregeln så snartverksamheten flyttas till en särskild juridisk person som inte är ensådan aktör som nämns i databasregeln, dvs. ett traditionellt massmedieföretag.Det andra synsättet är mindre formellt och innebär att man låter frågan avgörasav om massmedieföretaget fortfarande kan anses vara den som tillhandahållerallmänheten upplysningarna i databasen eller inte. Med detta synsätt är det desakliga förhållandena och inte de formella omständigheterna som är avgörande.Regeringen vill här framhålla följande som sin mening. I databasregeln talas omredaktion, företag och nyhetsbyrå. Det sägs alltså inget om särskilda juridiskapersoner. Redan ordalydelsen talar således mot ett strikt formellt synsätt. Moten sådan tolkning talar också att ett viktigt motiv för att ge grundlagsskyddgenom databasregeln var hänförligt till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Om en person meddelar uppgifter till t.ex. en redaktion för en trycktperiodisk skrift för offentliggörande, bör han eller hon åtnjuta källskyddoavsett om uppgifterna sedan publiceras i skriften eller i en databas.Regeringen anser alltså i likhet med utredningen att om ett traditionelltmassmedieföretag förlägger sin databasverksamhet till en särskild juridiskperson bör frågan om detta innebär att verksamheten faller utanför databasregeln avgöras av om massmedieföretaget fortfarande kan anses vara den somtillhandahåller allmänheten upplysningarna eller inte. Det bör alltså vara desakliga förhållandena och inte de formella omständigheterna som är avgörande.Utredningen ställer upp vissa kriterier för denna prövning. Någraremissinstanser har kritiserat dessa. Regeringen menar att prövningen får göraspå grundval av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Högsta domstolenhar i ett avgörande som gällde frågan från vilket land sådanaöverföringar som avses i dagens databasregel skall anses utgå (NJA 2001 s.445) uttalat att ledning får sökas i allmänna principer för räckvidden avoffentligrättslig lagstiftning. Detsamma får antas gälla vid prövning av den nudiskuterade frågan.4.3.6 Ett frivilligt grundlagsskydd enligt databasregelnRegeringens förslag: Andra aktörer än de i databasregeln uppräknademassmedieföretagen skall genom att ansöka om och beviljas utgivningsbevis kunnafå ett frivilligt grundlagsskydd för sådan verksamhet som avses i regeln, dvs.tillhandahållande av en databas på det sätt som anges i den nu gällandedatabasregeln samt viss pushteknik och print on demand. Utgivningsbevis skallendast kunna komma i fråga för överföringar som utgår från Sverige.Utgivningsbevisen skall gälla för en period av med möjlighet tillförlängning. Bevisen skall kunna återkallas. Radio- och skall prövafrågor om utgivningsbevis.Mediegrundlagsutredningens förslag: Förslaget överensstämmer i stort medregeringens. Utredningen lägger inte fram något förslag om giltighetsperiod förutgivningsbevisen. Utredningen föreslår en något annorlunda utformad grund förutfärdande och återkallelse av utgivningsbevis. Dessutom föreslår utredningenatt ett frivilligt grundlagsskydd skall kunna erhållas också när överföringarnautgår från utlandet och att samma regler i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) dåskall gälla som när överföringarna utgår från . Utredningen föreslår attprövningstillstånd inte skall gälla för prövning i kammarrätt av beslut sommeddelats av länsrätt.Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget. Det har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av bl.a. Justitiekanslern (),Radio- och , , , , , Riksåklagaren samtRikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen. De båda sistnämnda remissinstansernahar i sammanhanget påpekat att en utvidgning av grundlagsskyddet utan ensamtidig utvidgning av brottskatalogen till att omfatta hotbrott (se avsnitt 5)skulle innebära en avkriminalisering av hotbrotten. Kammarrätten i hardock avstyrkt förslaget och bl.a. hänvisat till tillämpningssvårigheter.Ytterligare några remissinstanser har haft kritiska synpunkter bl.a. Sverigesadvokatsamfund som uttryckt att skyddet måste begränsas till sådanaframställningar som utgör massmedial kommunikation. ombudsmän (),och har inte motsatt sig ettfrivilligt grundlagsskydd men ansett att skyddet skall vara beroende avutsättande av vissa ursprungsuppgifter snarare än utgivningsbevis.Åklagarmyndigheten i liksom har uttalat att skyddet intefår innebära att "målvakter" används som ansvariga. Patent- ochregistreringsverket har haft vissa synpunkter på den närmare utformningen avreglerna om utgivningsbevis, bl.a. har verket framfört att en giltighetsperiodför utgivningsbevisen bör införas efter förebild av vad som gäller förperiodiska skrifter enligt tryckfrihetsförordningen (TF). Verket, som prövarfrågor om utgivningsbevis enligt TF, har dessutom framhållit vissa olägenhetermed att frågor om utgivningsbevis inte skall handläggas av endast en myndighet.Skälen för regeringens förslagEtt frivilligt grundlagsskyddI avsnitt 4.2.2 har konstaterats att grundlagsskydd för sådan databasanvändningsom avses i databasregeln med den lydelse den har bara gällertraditionella massmedieföretag. Enskilda och andra medieföretag än traditionella massmedieföretag saknar alltså grundlagsskydd för databasverksamhet. Samtidigthar utvecklingen inneburit att mycket av den verksamhet som databasregeln ärtänkt att skydda - tillhandahållandet av information till allmänheten - numerabedrivs av aktörer som inte är traditionella massmedieföretag i den mening somavses i nu gällande bestämmelse. Denna trend kan som nämnts ovan väntas ökaytterligare. Det går snabbt och är förhållandevis enkelt och billigt att pådetta sätt nå ut med ett budskap till en stor publik. Informationen består istor utsträckning av nyhetsförmedling, opinionsbildning och upplysning.Kommunikationen är följaktligen av betydelse för yttrandefriheten ochinformationsfriheten. Det skydd för massmedier som grundlagarna är avsedda attge motsvarar alltså inte dagens massmedieanvändning. En anpassning till dennamediala verklighet bör därför enligt regeringens mening ske. De verksamheter som har massmedial karaktär bör kunna få ett grundlagsskydd motsvarande det somgäller för de traditionella massmedieföretagens databasanvändning. Skyddet böralltså kunna omfatta sådana databaser som anges i databasregeln och sådandatabasanvändning som i avsnitt 4.3.4 föreslås läggas till i regeln.Grundpelarna i vårt särskilda tryck- och yttrandefrihetsrättsliga system är dels skydd för masskommunikation, dels ett effektivt system för ingripande motmissbruk. Som regeringen berört i avsnitt 4.3.2 måste en eventuell utvidgning av grundlagsskyddet göras inom ramen för det nuvarande tryck- ochyttrandefrihetsrättsliga systemet. En förutsättning är alltså att verksamheterna kan förenas med det yttrandefrihetsrättsliga systemet. Ansvarssystemet kräveratt någon i en ansvarskedja kan hållas ansvarig och att denne råder överinnehållet i databasen. Systemet förutsätter också en dokumentation avinnehållet. Frågan är alltså hur en utvidgning låter sig förenas med dessa krav. En väsentlig faktor är här att grundlagsskyddet innebär förpliktelser somlångtifrån alla som tillhandahåller databaser för massmediala syften kanske ärvilliga att underkasta sig, t.ex. skyldigheten att dokumentera innehållet. Detta innebär alltså, som regeringen redan berört, att ett generellt grundlagsskyddinte är en lämplig lösning utan att någon form av gränsdragning bör göras.En möjlig väg vore - som vissa remissinstanser förordat - att åstadkomma ettfrivilligt grundlagsskydd genom något slag av stencilregel på samma sätt somgäller för vissa skrifter. Skyddet skulle då uppkomma genom attdatabasinnehavaren anger vissa uppgifter om t.ex. vem som är utgivare fördatabasen och vem som driver verksamheten. Angivandet av sådana uppgifter skulle dock inte vara tillräckligt för grundlagsskydd. Även ett krav på attinformationen i databasen är avsedd för allmänheten skulle behöva uppställas,eftersom grundlagsskyddet är avsett för massmedial kommunikation. Vidare skulleensamansvaret kräva att databasen är anordnad så att databasinnehavaren harkontroll över innehållet. Om något av dessa ytterligare krav inte skulle varauppfyllt, skulle grundlagsskydd saknas trots att ursprungsuppgifter satts ut.Denna utformning av ett frivilligt skydd skulle alltså innebära en vissosäkerhet för meddelare och andra medverkande. En annan komplikation är attursprungsuppgifter i en databas inte är definitiva utan kan tas bort och ändrasunder det att publiceringsverksamheten pågår. Detta skulle kunna medförabevisproblem rörande vem som bär ansvaret för ett visst innehåll vid en visstidpunkt. De redovisade nackdelarna är så stora att detta alternativ för ettfrivilligt skydd inte bör väljas.En annan möjlighet är att - som utredningen föreslagit - göra grundlagsskyddetberoende av om utgivningsbevis sökts och utfärdats. En sådan lösning är inteheller invändningsfri med tanke på att det försvårar för medverkande ochmeddelare att bedöma sitt eventuella ansvar. Man kan inte direkt av databasenavgöra om grundlagsskydd föreligger eller inte utan måste genom egen kontrollförvissa sig om att utgivningsbevis finns. Å andra sidan kan man vara säker påatt skydd gäller om utgivningsbevis finns. En annan nackdel är att en sådanlösning blir förenad med kostnader i form av bl.a. avgift för den som sökerutgivningsbevis. Ytterligare en komplikation med en sådan lösning är att den som vill ha grundlagsskydd måste vända sig till en myndighet. Det kan inte heltuteslutas att det finns risk för att myndigheten i en spänd samhällssituationtillämpar ansökningsreglerna på ett sådant sätt att grundlagsskydd nekas medhänsyn till det väntade innehållet i databasen. Denna risk kan dock undanröjasom förutsättningarna för utfärdande respektive återkallelse av utgivningsbevis - dvs. förutsättningarna för grundlagsskydd - anges direkt i grundlagen.Å andra sidan är en avgjord fördel med ett system med utgivningsbevis att man på detta sätt åstadkommer det mest effektiva sättet att ingripa mot missbruk avyttrandefriheten. Ett utvidgat grundlagsskydd innebär att YGL:stillämpningsområde utvidgas. Det är långtifrån osannolikt att denna utvidgningkommer att innebära fler överträdelser av tryck- och yttrandefrihetens gränsersom skall bedömas enligt grundlagarna. Ett system med utgivningsbevis -motsvarande vad som gäller för tryckta periodiska skrifter - kan dåantas ge betydligt bättre förutsättningar för lagföring än vad t.ex. enstencilregel skulle ge. Med ett system med utgivningsbevis uppstår exempelvisinte några problem med att avgöra vem som bär ansvaret för ett visst innehållvid en viss tidpunkt.Givet utgångspunkten att en anpassning av grundlagsskyddet till den medialaverkligheten bör ske är alternativen till ett system med utgivningsbevis ettgenerellt grundlagsskydd eller någon form av stencilregel. Som regeringenutvecklat ovan finns det betydande nackdelar förenade med de båda sistnämndaalternativen. Mot den bakgrunden framstår de olägenheter som är förenade med ett system med utgivningsbevis som fullt hanterbara. Enligt regeringens meningtalar således övervägande skäl för att välja den ordning som utredningenföreslagit.Den närmare regleringen av det frivilliga grundlagsskyddetSom förutsättning för utfärdande av utgivningsbevis skall gälla att verksamheten är ordnad på samma sätt som gäller för de aktörer som har automatisktgrundlagsskydd. I övrigt bör förutsättningarna i princip vara desamma som gäller för utgivningsbevis för periodiska skrifter. Behörig utgivare skall ha utsettsoch åtagit sig uppdraget. För att verksamheten skall kunna identifieras bör denbedrivas under ett särskilt namn. Namnet skall vara sådant att förväxling intelätt kan ske med annan verksamhet enligt databasregeln.Mediegrundlagsutredningen har dessutom föreslagit att det inte skall föreliggaen förväxlingsrisk i förhållande till titlar på periodiska skrifter. Motivet för detta är att en sådan regel skulle förhindra obehörigt bruk av tidningars namn. Detta syfte är ett annat än syftet bakom den föreslagna regeln om risk förförväxling av namn på databaser och motsvarande regel i TF om förväxling av namn på skrifters titlar. Med hänsyn härtill och då behovet inte förefallerbetydande anser regeringen att en sådan reglering onödigtvis skulle belastaprövningssystemet.Eftersom vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att utgivningsbevisskall utfärdas, måste det bli fråga om ett ansökningsförfarande.Förutsättningarna bör dock vara angivna direkt i YGL. Straffansvar bör komma ifråga för den som lämnar oriktig uppgift i en ansökan om utgivningsbevis.Beträffande finansieringen av ansökningsförfarandet bör en självkostnadsprincipgälla. Ansökningsavgiften får nämligen inte vara så hög att den i praktikenomöjliggör eller väsentligt begränsar möjligheten att skaffa grundlagsskydd. Som jämförelse kan nämnas att debiterar för en ansökan om utgivningsbevis enligt TF. Enligt vad regeringen harinhämtat från den myndighet som avses handha utgivningsbevis enligt YGL kanavgiften hos den myndigheten komma att ligga i samma storleksordning.Enligt TF gäller utgivningsbevis för periodiska skrifter för en period av från utfärdandet med möjlighet till förlängning. Denna bestämmelse infördes1998. Bakgrunden var att det hade framkommit att en stor del av de registreradetitlarna avsåg skrifter som inte längre gavs ut och att sådana oanvända titlarhindrade eller i vart fall försvårade möjligheterna att utnyttja titlarna iperiodiska skrifter. Även om behovet av motsvarande reglering kanske inte ärlika stort när det gäller databasverksamhet talar ordningsskäl för att, somPatent- och registreringsverket föreslagit, införa en tidsbegränsning avgiltigheten av utgivningsbevis enligt YGL.Utgivningsbevis måste kunna återkallas när förutsättningarna för att utfärdasådant inte längre föreligger. Om t.ex. verksamheten är ordnad såatt endast den som driver den kan ändra innehållet, måste beviset kunnaåterkallas. Annars kan inte principen om ensamansvar upprätthållas. I övrigt bör återkallelse kunna ske på i princip samma grunder som gäller utgivningsbevisför periodiska skrifter. Ett bevis skall kunna återkallas bl.a. om utgivareninte längre är behörig. Den övergång av ansvaret för ett eventuelltyttrandefrihetsbrott som blir följden om utgivaren saknar behörighet ellerbefogenhet att utöva tillsyn över yttrandets offentliggörande och bestämma överdess innehåll motverkar den risk för "målvakter" som ett par remissinstanser har varnat för. Den sekundärt ansvarige är den som faktiskt bedriver verksamheten.För att det skall kunna avgöras om förutsättningarna för att utfärdautgivningsbevis inte längre föreligger bör den som bedriver verksamheten understraffansvar vara skyldig att anmäla ändrade förhållanden.Även om syftet med den föreslagna regleringen väsentligen är att anpassagrundlagsskyddet till den mediala verkligheten kommer det alltså inte attställas upp några kvalitativa kriterier för erhållande av utgivningsbevis. Vemsom helst som uppfyller de formella kraven för utgivningsbevis kommer - påmotsvarande sätt som gäller för periodiska skrifter - att kunna erhållagrundlagsskydd för sin verksamhet, givet att denna är så beskaffad somförutsätts i databasregeln. Även om systemet med utgivningsbevis bygger på ettansökningsförfarande, är förenat med viss kostnad för den sökande osv. kan detalltså inte uteslutas att även grupper och organisationer som kan tänkas görasig skyldiga till överträdelser av tryck- och yttrandefrihetens gränser kommeratt vilja grundlagsskydda sina verksamheter. Det är därför angeläget att detinte uppstår några luckor i den straffrättsliga regleringen när det gällerotillåtna yttranden i grundlagsskyddade medier. En förutsättning för ettutvidgat grundlagsskydd är att det inte i något hänseende får uppstå en frizonsom kan utnyttjas av t.ex. kriminella grupper. Regeringen återkommer till dettai avsnitt 5.Endast överföringar som utgår från skall kunna omfattas av detfrivilliga grundlagsskyddetYGL omfattar radioprogram som utgår från . För sådana radioprogram gäller grundlagen i sin helhet. YGL är också tillämplig i vissa delar på samtidig ochoförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som kommer från utlandetoch radioprogram som förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår frånSverige (1 kap. 7 § YGL). För sådana radioprogram gäller den del av skyddet iYGL som kan upprätthållas i praktiken, bl.a. censurförbudet. Dessutom gäller enrätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörandei sådana program. Däremot gäller inte ensamansvaret. För radioprogram som sändsfrån sändare utanför och inte och oförändrat vidaresänds här,t.ex. program som sänds från direktsändande satellit utan svensk anknytning,gäller endast en rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser föroffentliggörande och en rätt till anonymitet.Högsta domstolen () har i ett avgjort mål tagit ställning till fråganhur man skall bedöma från vilket land sådana överföringar som avses i dagensdatabasregel skall anses utgå. HD har också uttalat sig om vilka regler i YGLsom är tillämpliga på databasöverföringar som utgår från utlandet (NJA 2001 s.445). Målet gällde frågan om var tillämpliga när enredaktion för en svensk tryckt periodisk skrift tillhandahållit information viaInternet som förmedlats genom sändning från en server belägen utanför Sverige.HD kom i sitt beslut sammanfattningsvis fram till följande.Bestämmelsen om samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram äravpassad för ljudradio- och TV-program och måste anses sakna tillämplighet närdet är fråga om databassändningar genom Internet, eftersom sådan vidaresändninginte kan förekomma när det gäller denna typ av informationsöverföring. Frågauppstår då om det krävs att sändningen sker från för att YGL utan någonbegränsning skall vara tillämplig på databassändningar. Bestämmelsen om atträtten att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser och att vara anonym också gäller radioprogram som sänds från sändare utanför kan intemotsatsvis ges den innebörden att den databaserade informationen måste sändasfrån sändare inom för att skall blitillämpliga. Detta följer inte heller av någon annan bestämmelse i YGL. Vissanknytning till måste dock föreligga för att YGL:s ansvarighetssystem,som bl.a. förutsätter att utgivare kan utses enligt reglerna i 4 kap., skallvara tillämpligt på sådana databassändningar som avses i databasregeln. När detgäller informationsöverföring från redaktionen för en tryckt periodisk skriftinnebär redan det förhållandet att skriften omfattas av omperiodiska skrifter en tillräcklig sådan anknytning. Detsamma måste gälla närinformationen tillhandahålls av redaktionen för ett radioprogram som sänds frånSverige. I övriga fall som omfattas av paragrafen får i avsaknad av närmarereglering ledning sökas i allmänna principer för räckvidden av offentligrättslig lagstiftning, varvid det - i linje med vad JK hävdat i målet - kan ha betydelse om företaget är verksamt i och materialet avsett för svensk publik.Däremot kan det inte ha någon avgörande betydelse om sändningen sker från enserver utanför Sverige.HD fann mot bakgrund av detta resonemang att vartillämpliga på den i målet aktuella informationsöverföringen från en redaktionför en tryckt periodisk skrift oberoende av att informationen förmedlats genomsändning från en server utanför Sverige.Genom HD:s beslut får det alltså anses fastslaget att det för databasregelnstillämplighet saknar självständig betydelse att en server är belägen utomlandsmen att det krävs en anknytning till . Av avgörandet framgår också attför databasöverföringar som saknar sådan anknytning gäller endast YGL:s reglerom meddelar- och anskaffarfrihet samt anonymitetsskydd.När det gäller att bedöma från vilket land ljudradio- och TV-program skall anses utgå är ett annat mål föremål för HD:s prövning.