prop · GO0327 · 2001-01-01 00:00:00 — 4.1.4 Officiell statistik och personuppgiftslagen Framställning av officiell statistik förutsätter inom vissa områden behandling av uppgifter på individnivå. har underlaget oftast samlats in på blanketter direkt från allmänheten. inhämtas uppgifter i ökande utsträckning i elektronisk form från olika register. Detta sker för att minska såväl uppgiftslämnandet från enskilda som kostnaderna för hanteringen. Bakgrunden är naturligtvis också att sam- hällets administrativa register undan för undan har övergått till elektro- nisk form. Nästa folk- och bostadsräkning i kommer för övrigt också att vara registerbaserad och skall alltså inte genomföras med blan- kett från allmänheten och fastighetsägarna. Den registerbaserade statistiken utvecklades snabbt . Utvecklingen mot en rationell användning av uppgifter i elektronisk form har dock pågått . SCB har varit en av pionjärerna på användarsidan och har haft en viktig roll i utveckling på IT-området. Befolkningsstatistiken kunde sålunda rationaliseras och byggas ut med hjälp av folkbokföringens databehandlade register. Inkomststatistiken, som hämtar underlag från skatteförvaltningens register, är ett annat exempel på tidig databehandling. Här finns dessutom olika former av bidrag som bostadsbidrag och studiemedel. Det är därmed möjligt att redovisa disponibel inkomst per taxeringshushåll . bygger på uppgifter från befolkningsregistret, den av arbetsgivaren lämnade kontrolluppgiften, det centrala företags- och arbetsställeregistret och inkomstregistret för egenföretagare. Ett utbildningsregister inrättades , vilket användes och kompletterades i samband med uppgiftsinsamlingen i FoB 90. De inhämtade uppgifterna om utbildningens inriktning och längd har därefter uppdaterats med uppgift om utbildningar som genomgåtts i . Utbildningsuppgifter för personer som flyttat till har tillförts registret via enkäter. För att få uppgifter om enskildas sociala och ekonomiska förhållanden och om familjeförhållanden genomför SCB olika individ- och hushållsundersökningar där individerna själva tillfrågas. Detta gäller t.ex. undersökningarna om levnadsförhållandena (), arbetskraftsundersökningarna () m.fl. Vid införandet av datalagen (1973:289) fanns ett stort antal statistikregister som skulle anpassas till den nya lagstiftningen. Ställning skulle då tas till om registret var av statsmaktskaraktär eller inte. Härför räckte de faktum att medel hade beviljats för en statistisk undersökning och att det anslagna beloppet gav vid handen att ADB skulle användas för ändamålet. Bedömningen av vad som ansågs vara ett statsmaktsregister stramades dock successivt upp i takt med att ett stort antal s.k. personregister författningsreglerades särskilt. Sedan datalagen trädde i kraft , har SCB kommit in med ett stort antal framställningar till Datainspektionen (DI) om att få behandla personuppgifter och att sambearbeta dessa med andra personuppgifter. Ärendeflödet mellan SCB och DI medförde att man successivt utveck- lade ett förenklat förfarande för statistikregister inom ramen för den gällande lagstiftningen. Ur denna process skapades Datainspektionens föreskrifter om förenklat ansökningsförfarande beträffande vissa personregister för statistikändamål (1989:2). Som ett resultat av utredningsbetänkandet En ny datalag (SOU 1993:10) ändrades datalagen på vissa punkter med giltighet från . Ändringarna innebar bl.a. att DI fick rätt att utfärda gene- rella föreskrifter för sådan databehandling av personuppgifter som ofta sker inom branscher, sektorer eller verksamheter, t.ex. sjukhusens patientregister, forskningsregister, direktreklamregister och statistik- register. De register som fördes enligt sådana regler undantogs från till- ståndsplikt. DI fick också möjlighet att förena föreskrifter och förbud med vite. Som en följd av detta meddelade DI generella föreskrifter beträffande statistikregister. trädde statistikregisterlagen i kraft. Datalagen ersattes av personuppgiftslagen (1998:204). Den nya lagen kommer dock med hänsyn till övergångsbe- stämmelserna att få fullt genomslag först . Datalagen kommer således att gälla fram till den tidpunkten för en stor del av behandlingen av personuppgifter för framställning av statistik. Personuppgiftslagen innebär ett genomförande av och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet, se avsnitt 4.2.3). Personuppgiftslagen innehåller bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten. För behandling av känsliga personuppgifter gäller särskilt stränga regler. Även vissa grundläggande krav på den som behandlar personuppgifter ställs, t.ex. att personuppgifter som samlas in för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt ändamål. Vidare finns i lagen bestämmelser om information till de registrerade, om rättelse av personuppgifter och om säkerheten vid behandlingen. Behandling av personuppgifter för bl.a. statistiska ändamål undantas dock i stor utsträckning från dessa regler. I ingressen till dataskyddsdirektivet sägs att behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål kan förutsatt att medlemsstaterna ger lämpliga garantier inte allmänt sett anses oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna tidigare samlades in . Det innebär att statistikansvariga myndigheter kan behandla uppgifter från andra myndigheter för statistikändamål även om uppgifterna ursprungligen samlats in för ett annat ändamål. Personuppgiftslagens bestämmelser innebär att känsliga personuppgifter får behandlas utan samtycke för forskning och statistik, om behandlingen är nödvändig och om samhällsintresset av projektet klart väger över riskerna för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Har behandlingen godkänts av en forskningsetisk kommitté, skall förutsättningarna anses uppfyllda. Detta framgår av lagens 19 §. I motiven till personuppgiftslagen (prop. 1997/98:44) framhålls bl.a. (s. 70 f.) följande. Statistik och forskning är ett så viktigt område att det bör regleras redan i den nya lagen. Att forskning och statistik kan genomföras utgör ett sådant viktigt allmänt intresse som avses i artikel 8.4 i EG-direktivet. Den nya lagen bör såsom en sådan lämplig skyddsåtgärd som avses i nämnda artikel i direktivet innehålla en regel om att personuppgifter som behandlas för bl.a. statistiska eller vetenskapliga ändamål får användas för att vidta åtgärder beträffande den registrerade bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den registrerades vitala intressen. Regeln bör enligt regeringens mening dock inte gälla för en myndighets användning av personuppgifter i allmänna handlingar. De stränga regler om sekretess och tystnadsplikt som regelmässigt gäller vid behandling för forskning och statistik får också anses utgöra lämpliga skyddsåtgärder. Enligt personuppgiftslagen får känsliga personuppgifter alltid behand- las om den registrerade uttryckligen har lämnat sitt samtycke. Huvud- principen vid forskning och statistik har varit att den enskilde skall ha lämnat sitt samtycke. Viss forskning och statistik är, enligt propositionen, så viktig att den inte bör vara beroende av att varje berörd enskild har informerats och lämnat sitt samtycke. tar samhällsintresset över intresset av att skydda enskildas personliga integritet. Att ett rättvisande cancerregister kan föras anses t.ex. vara ett så viktigt samhällsintresse att det inte är rimligt att låta samtycke vara en förutsättning för registrering och därmed registrets kvalitet och användbarhet. Principen om en fri forskning gör att det finns många olikartade forsknings- och statistikprojekt, och dessa pågår som regel bara . Detta, liksom vikten av att värna om forskningens frihet, gör att det enligt propositionen är lämpligare att göra en avvägning i varje särskilt fall än att i den nya lagen införa generella regler om vilken forskning och statistik som skall tillåtas. Vid en sådan individuell avvägning kan olika faktorer kring forsknings- eller statistikprojektet vägas mot intrånget i den enskildes personliga integritet. Det bör t.ex. göras en bedömning av hur pass viktig den kunskap är som projektet kan ge och om den kunskapen kan fås på något annat sätt än genom att behandla personuppgifter eller om intrånget i den personliga integriteten annars kan begränsas genom en annan uppläggning av projektet. Det anses t.ex. viktigt att möjligheterna att bedriva forskningen eller framställa statistiken utan att använda personanknutna uppgifter alltid undersöks. Behandling av känsliga personuppgifter utan samtycke från dem som avses med uppgifterna får alltså ske under förutsättning att behandlingen är nödvändig och att samhällsintresset av det forsknings- eller statistik- projekt vari behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet som behandlingen kan innebära. Den ger enligt propositionen uttryck för en restriktiv tillämp- ning och betonar att behandlingen måste vara nödvändig som en intresseavvägning skall göras. I propositionen anförs att det inte är nödvändigt att i lagtexten ytterligare precisera utan det kan överlåtas åt rättstillämpningen att efter rådande värderingar och utvecklingen i samhället avgöra vilka behandlingar som kan tillåtas. Vid den helhetsbedömning som skall göras enligt kan beaktas bl.a. forsknings- eller statistikprojektets vikt, behovet av personuppgifter, säkerhet vid behandlingen, hur pass kostsamt eller tidsödande det skulle vara att hämta in samtycke, i vad mån den enskilde skulle kunna skadas om man begärde samtycke och om en kontakt med den enskilde skulle kunna förrycka undersökningsresultatet. Vid intresseavvägningen bör också beaktas om information i någon form lämnas till berörda, t.ex. via anslag eller annonser. I de allra flesta fall bör åtminstone sådan information lämnas. Även frågan i vilken utsträckning den som begär det skall ha rätt att bli struken kan beaktas vid intresseavvägningen. 4.2 Internationella regler om statistik 4.2.1 EG:s rättsakter EU:s inverkan på den svenska statistiken behandlas utförligt i betänkandet Statistikreformen (SOU 1999:96, s. 193 ff.). Statistiken inom EU styrs i stor utsträckning av förordningar beslutade av . Dessa förordningar är i princip direkt tillämpliga i medlemsländerna. Beslut om hur förordningarna närmare skall tillämpas tas dock ofta i särskild ordning av kommissionen genom olika verkställighetskommittéer. För andra statistikuppgifter som EU inhämtar från medlemsländerna gäller att det rättsligt sett inte finns någon skyldighet att leverera. Över- lämnandet av sådan statistik baserar sig alltså på frivilliga överens- kommelser. I vissa fall beror avsaknaden av reglering på att statistiksam- arbetet befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Utgångspunkten för statistikarbetet i EU, den primära EG-rätten, återfinns i artikel 285 i EG-fördraget som genom Amsterdamfördraget fått följande lydelse: Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 5 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbanksystemet skall rådet enligt förfarandet i artikel 251 besluta om åtgärder för att framställa sådan statistik som behövs för gemenskapens verksamhet. Framställningen av gemenskapsstatistik skall uppfylla krav på opartiskhet, tillförlitlighet, objektivitet, vetenskapligt oberoende, kostnadseffektivitet och insynsskydd för statistiska uppgifter; den får inte innebära en alltför stor belastning för de ekonomiska aktörerna. Syftet med detta tillägg i fördragstexten var att skapa en grund för att göra statistiken mer tillgänglig och ge den ett bredare ändamål . gällde nämligen att information i form av statistik enbart skulle tillgodose kommissionens behov. Med ordalydelsen gemenskapens verksamhet omfattas alla de områden som EU inne- fattar. Inte minst tar begreppet sikte på att tillgodose EU-medborgarnas behov av lättillgänglig information om läge och utveckling inom EU och om EU:s förhållande till sin omvärld. Förordningen om gemen- skapsstatistik (som behandlas i avsnitt 4.2.2) innehåller preciseringar och tillämpningsföreskrifter som bygger på tillägget i fördraget. Den sekundära EG-rätten består av ett antal rättsakter som på ett eller annat sätt berör framställning av statistik eller hantering av uppgifter för framställning av statistik. Dessa rättsakter består av ett begränsat antal direktiv, ett stort antal förordningar (med direkt tillämpning i ) och ett antal beslut. Rättsakterna behandlar i allmänhet olika undersökningar som skall genomföras, t.ex. statistisk information rörande turism, statistik över gods- och passagerarbefordran till sjöss, statistik om trafikolyckor eller statistik över inkomsters struktur och fördelning. Medlemsländerna får genom rättsakterna åligganden att samla in och överlämna resultatet av uppgiftsinsamlingarna till , dvs. I vissa fall beskrivs hur uppgifterna skall sammanställas och bearbetas till gemenskapsstatistik. Ofta ges definitioner och detaljerade beskrivningar av undersökningsobjekten och variablerna i uppgiftsinsamlingen återges i långa förteckningar. Kravet riktas mot medlemsländerna eller i vissa fall deras statistikmyndigheter och inte mot t.ex. näringsidkare. I regel men inte alltid finns i den svenska lagstiftningen föreskrifter om uppgiftsskyldighet mot företag som täcker de uppgifter som behövs för undersökningarna. Gemenskapsstatistik skall framställas på grundval av enhetliga standarder. Många rättsakter reglerar vilka uppgifter länderna i gemen- skapen skall lämna och andra detaljer i syfte att resultaten skall bli jämförbara. har kunnat fullgöra sina åligganden enligt rättsakterna på statistikområdet utan avsevärda problem. 4.2.2 Förordningen om gemenskapsstatistik antog förordningen nr 322/97 om gemenskapsstatistik (Celex 397R0322). Syftet med förordningen var att upprätta en rättslig ram för framställning av gemenskapsstatistik. Man pekade på att FN:s statistikkommission hade antagit grundläggande principer för officiell statistik. Gemenskapen skall kunna grunda sina beslut på statistik som är aktuell, tillförlitlig, väsentlig och jämförbar mellan medlemsstaterna. Ett statistiskt system skulle därför utvecklas för samarbete och samordning mellan bidragande myndigheter och statistiska program skulle genomföras. I förordningen fastställdes i enlighet med subsidiaritetsprincipen de nationella myndigheternas och gemenskaps- myndighetens ansvar för framställning av gemenskapsstatistik. Vidare framhölls bl.a. vikten av att konfidentiell information som samlats in skyddas enligt samma principer i medlemsstaterna och man skapade en gemensam definition av vad som skall utgöra förtroliga uppgifter . Därvid skulle också uppgifter som hämtas ur allmänna källor anses vara förtroliga om detta följde av en medlemsstats nationella lagstiftning, vilket t.ex. är fallet i . Förordningen är indelad i 6 kapitel och består av 23 artiklar. Första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser, bl.a. anges att syftet är att införa en rättslig ram för att systematiskt och planlagt framställa gemenskapsstatistik i avsikt att utforma, tillämpa, övervaka och värdera gemenskapens politik. I övrigt introduceras här definitioner av vissa begrepp som sedan används i förordningen. Här bör nämnas att gemen- skapsmyndighet är avdelningen för gemenskapsstatistik, . Detta är ett viktigt undantag från huvudregeln att det alltid är kommissionen som sådan som har ansvar enligt EG:s rättsakter. Andra kapitlet handlar om gemenskapens statistiska program. Rådet skall anta ett program om inriktningen, huvudområdena och målen för de åtgärder som planeras under högst . Det skall utgöra ramen för framställningen av all gemenskapsstatistik. Dessutom skall kommissionen före maj månads utgång lägga fram sitt arbetsprogram för för granskning av statistiska programmet (SPC). I sina initiativ till statistik skall kommissionen bl.a. ange de skäl som motiverar den planerade åtgärden. Vidare skall en lönsamhetsanalys redovisas i vilken hänsyn tas till de finansiella kostnaderna för åtgärden för både gemenskapen och medlemsländerna. Den skall även belysa hur belastningen på uppgiftslämnarna skall begränsas. Tredje kapitlet gäller principer. Det inleds med ett stycke som anger de vägledande principerna. Dessa principer definieras sedan i efterföljande stycken. Inledningsstycket har följande lydelse: För att garantera högsta möjliga kvalitet i både etiskt och yrkesmässigt hänseende skall gemenskapsstatistik styras av principerna om opartisk- het, tillförlitlighet, relevans, kostnadseffektivitet, förtrolighet med av- seende på statistik och insyn . Av särskilt intresse i detta sammanhang är definitionen av förtrolighet med avseende på statistik. Detta begrepp definieras som skydd för uppgifter som hänför sig till enskilda statistiska objekt, som erhålls direkt för statistiska ändamål eller indirekt från administrativa eller andra källor mot alla brott mot rätten till förtrolighet. Definitionen inbegriper hinder för icke-statistisk användning och olagligt röjande av uppgifter. Kapitel fyra handlar om spridning och kommenteras här inte vidare. Skyddet för förtroliga uppgifter Kapitel fem bygger vidare på definitionen av förtrolighet med avseende på statistik och anger inledningsvis när en uppgift skall anses förtrolig. Så är fallet när det är möjligt att identifiera statistiska objekt antingen direkt eller indirekt och därigenom röja särskild information. För att kunna avgöra om ett statistiskt objekt är identifierbart skall alla sätt som rimligen kan användas av tredje man för att identifiera objektet beaktas. Ett undantag från detta är att uppgifter som hämtas ur källor som är tillgängliga för allmänheten inte skall anses förtroliga, förutsatt att de inte är förtroliga hos myndigheten enligt nationell lagstiftning (Artikel 13). Sistnämnda fall är för handen i , eftersom även offentliga handlingar omfattas av absolut sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) när de kommer in till en statistikansvarig myndighet. Den sekretessregel som finns i förordningen säger att förtroliga uppgifter som erhållits enbart för framställning av gemenskapsstatistik skall användas av nationella myndigheter och gemenskapsmyndigheten enbart för statistiska ändamål, om inte uppgiftslämnarna otvetydigt har lämnat sitt samtycke till att uppgifterna används för andra ändamål. (Artikel 15.) Den nationella myndighet som är ansvarig för framställningen av dessa uppgifter kan dock, med undantag från vad sagts, under vissa förutsättningar och för vetenskapliga syften bevilja tillgång till förtroliga uppgifter som erhållits för gemenskapsstatistik. För tillgång till sådana uppgifter hos gemenskapsmyndigheten måste den nationella myndigheten som tillhandahöll de begärda uppgifterna ge sitt uttryckliga godkännande (Artikel 17). Det bör observeras att enligt artikel 14 tillhandahåller den nationella myndigheten endast förtroliga uppgifter som inte medger direkt identifiering. Det är alltså endast avidentifierat material och tabellmaterial som överförs till gemenskapsmyndigheten, . Det kan också nämnas att artikel 16 principiellt slår fast att nationella myndigheter och gemenskapsmyndigheten skall ha tillgång till administrativa uppgiftskällor, vart och ett inom sina egna offentliga förvaltningars verksamhetsområden, i den utsträckning som dessa uppgifter är nödvändiga för framställning av gemenskapsstatistik. De reella förutsättningarna för detta skall dock bestämmas av varje medlemsstat och kommissionen inom sitt respektive behörighetsområde. Enligt förordningen får utlämnande från den nationella statistikmyn- digheten ske endast för forskningsändamål. Den svenska statistiksekre- tessen innehåller emellertid fler undantag från den absoluta sekretessen. Denna problematik behandlas i avsnitt 6.8.1. 4.2.3 Dataskyddsdirektivet Syftet med och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet, Celex 395L0046) är att skapa en gemensam, hög nivå på integritetsskyddet för att därigenom möjliggöra ett fritt flöde av personuppgifter medlemsländerna emellan. Medlemsstaterna får inom den ram som ges i direktivet närmare precisera villkoren för när behand- ling av personuppgifter får förekomma. Dessa preciseringar får dock inte hindra det fria flödet av personuppgifter inom unionen. Direktivet är tillämpligt på all automatiserad behandling av person- uppgifter. Det är också tillämpligt på register, dock endast på sådana register som är sökbara utifrån särskilda kriterier. Direktivet är inte tillämpligt på sådan behandling av personuppgifter som faller utanför gemenskapsrätten (t.ex. den som gäller allmän säkerhet, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område) och inte heller på register för personligt bruk. Behandling av personuppgifter för journalistiska, konstnärliga och litterära ändamål undantas från direktivets materiella bestämmelser. Personuppgifter får samlas in endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och uppgifterna får inte senare användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet. Personuppgifter får behandlas endast när samtycke lämnats, när det är nödvändigt för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part, när det finns en i författning reglerad förpliktelse att behandling av uppgifterna skall ske, när det är nödvändigt för att skydda den enskildes grundläggande intressen, när det är nödvändigt för att utföra en arbets- uppgift i det allmännas intresse eller slutligen, om det i övrigt skett en intresseavvägning som resulterat i att behandling av personuppgifter skall få ske. Känsliga uppgifter (ras, religion, politisk åsikt, facklig tillhörighet, hälsotillstånd etc.) får inte behandlas. Dock gäller vissa undantag, bl.a. vid den enskildes uttryckliga samtycke, för ideella föreningars medlemsregister, för hälso- och sjukvårdens administration och vid författningsreglerade skyldigheter. Medlemsstaterna skall bestämma på vilka villkor nationella identifika- tionsnummer får behandlas. När personuppgifter samlas in skall de registrerade informeras om bl.a. vem som är registeransvarig och vad uppgifterna skall användas till. All behandling av personuppgifter skall enligt huvudregeln anmälas till en tillsynsmyndighet. Medlemsstaten kan dock under vissa förutsätt- ningar göra undantag från anmälningsskyldigheten, t.ex. för sådan behandling av personuppgifter som inte kränker enskildas fri- och rättigheter eller när den registeransvariga utsett ett s.k. uppgiftsskydds- ombud. Behandling av personuppgifter som innebär särskilda integritetsrisker får inte förekomma utan att tillsynsmyndigheten först gett tillstånd till detta. Den registrerade skall ha rätt att få sina rättigheter enligt den nationella lagen prövade av tillsynsmyndigheten och domstol. Överföring av personuppgifter till ett tredje land får i princip endast ske om det mottagande landet har en adekvat skyddsnivå. skall vara ett oberoende organ. Den skall ha undersökningsbefogenheter och befogenheter att effektivt ingripa mot otillåten behandling av personuppgifter. Medlemsstaterna skall genomföra direktivet i nationell rätt efter antagandet . För de automatiserade behand- lingar som då redan påbörjats är föreskrivet en övergångsperiod . För redan existerande register är övergångs- perioden utsträckt till, som längst, . 4.2.4 Övrigt är en mellanstatlig organisation som bildades i syfte att bl.a. främja medlemsstaternas ekonomiska och sociala utveckling. Bl.a. är alla EU- och EES-stater medlemmar av . , som prövar påstådda kränkningar av de mänskliga rättigheterna, är ett organ som har upprättats av . antog en konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen (se prop. 1981/82:189). Konventionen trädde i kraft .