prop · GO0374 · 2001-01-01 00:00:00 — I Europeiska unionens pågående översynsarbete avseende lagstiftning på telekommunikationsområdet behandlas bl.a. ett förslag från Euro- peiska gemenskapernas kommission om bl.a. nummerportabilitet (Kom [2000]392, Förslag till direktiv om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster). Kommissionen anser att det ligger i an- vändarnas intresse att göra nummerportabilitet mellan teleoperatörer tillgänglig för användare av mobiltelefonitjänst och konstaterar att vissa medlemsländer redan håller på att införa nummerportabilitet mellan mobilteleoperatörer. Kommissionen föreslår att nummerportabilitet mellan teleoperatörer skall utvidgas till att omfatta mobilteleanvändare. Däremot anser kommissionen att nummerportabilitet mellan fasta telenät och mobiltelenät i detta skede inte bör krävas. Detta framför allt på grund av att den anropande abonnenten då inte kan veta om samtalet går till ett fast eller mobilt telefonnummer och därmed inte kan bedöma kostnaden. 6.5 Utvecklingen i Nummerportabilitet avseende fasta teletjänster infördes med början . har endast ca 1 200 abonnenter () utnyttjat möjligheten att byta teleoperatör och behålla sitt telefonnummer. Majoriteten av överlämnanden har skett från till andra teleoperatörer, men även det omvända har skett, d.v.s. att en kund hos en ny operatör har lämnat denne och i stället valt att bli kund hos . Nummerportabilitet för fast telefonitjänst infördes först i , och samt för frisamtalstjänster. Det är också i de nämnda områdena som de flesta överlämnanden skett. Även i andra riktnummerområden såsom , , , , , , och kan man dock finna exempel på att abonnenten valt att byta teleoperatör. Även frisamtalsnummer har i viss utsträckning överlämnats mellan teleoperatörerna. 6.5.1 Teleoperatörernas arbete med att etablera en central referensdatabas på den svenska marknaden har i samförstånd specificerat att den önskade och långsiktiga lösningen är att referensdata skall tillhandahållas ur en central referensdatabas som skall ingå i (). Ett antal större teleoperatörer har arbetat med att etablera en sådan central referensdatabas. Aktiviteterna kring införandet av SNPAC har påverkats av meningsskiljaktigheter mellan de inblandade och legat nere. Siktet är dock inställt på en kommersiell driftstart . Avsikten är att en tredje part skall driva referensdatabasen på kommersiella grunder. har inte utnyttjat bemyndigandet enligt 39 § tredje stycket telelagen att utse ett organ till vilket underrättelse om överlämnat telefonnummer skall lämnas. Teleoperatörerna skall därför sända information om överlämnade nummer till och, enligt myndighetens föreskrift, till övriga operatörer som så begär samt till samhällets alarmerings- och räddningstjänst. Enligt uppgift används referensdata inte för dirigering enligt direktdirigeringsmetoden. Ett telemeddelande dirigeras i stället vidare utan porteringskontroll av ursprungsoperatören till den operatör som tilldelats hela nummerserien (vilken det anropade numret ingår i). Om numret är överlämnat skickar denne (överlämnande) operatör meddelandet vidare till mottagande operatör 7 Ändringar i telelagen 7.1 Fördelning av kostnader och ersättning mellan tele- operatörer Regeringens förslag: Ersättning till en överlämnande teleoperatör för ökade trafikkostnader i dennes telenät, till följd av ett telemeddelande till ett överlämnat telefonnummer, får tas ut endast från den teleoperatör som den anropande abonnenten ingått avtal med om förmedling av telemeddelandet ( ursprungsoperatör ). Ersättningen får uppgå till högst hälften av den ökade kostnaden. Promemorians förslag: I promemorian används begreppet origi- nerande teleoperatör i stället för ursprungsoperatör . Förslaget överensstämmer dock i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Promemorians förslag till ändrad ersättnings- princip får stöd eller lämnas utan erinran av flertalet av remissinstan- serna. Med undantag för anser de som yttrat sig i frågan att den nuvarande principen, där enbart den mottagande operatören bär hela den ökade trafikkostnaden, är felaktig. och anser att de ökade trafikkostnader som uppkommer när ett telefon- nummer överlämnas bör hänföras till normal samtrafik och ersättas enligt överenskommelse i samtrafikavtal mellan ursprunglig och överlämnande teleoperatör. Bolagen anser också, tillsammans med , att ursprungsoperatören skall stå för hela den ökade trafikkostnaden. Förslaget att dela kostnaden mellan ursprunglig och överlämnande operatör ger enligt inte tillräckliga incitament till ursprungsoperatören att införa effektiva metoder. omöjliggörs enligt bolaget för den överlämnande operatören att kontrollera sina egna kostnader då dessa bestäms av ursprungsoperatörens vilja att göra en effektiv dirigering. Bolaget anser vidare att bör ges möjlighet att utfärda föreskrifter om absolut dirigeringsskyldighet för ursprungsoperatörer. Skälen för regeringens förslag: Både innan skyldigheten att införa nummerportabilitet infördes och har aktörer på svenska tele- kommunikationsmarknaden framfört att vissa av de ersättningsprinciper som finns i den gällande lagstiftningen hämmar utvecklingen av nummerportabilitet i och även medför mindre effektiv dirigering mellan teleoperatörernas telenät för telemeddelanden till överlämnade nummer. Eftersom den mottagande teleoperatören ersätter den överlämnande för ökade trafikkostnader vid dirigering enligt vidaredirigeringsmetoden ( onward routing ) saknas incitament för ursprungliga och överlämnande operatörer att göra investeringar i syfte att införa effektiva dirigeringsmetoder (direktdirigering, all call query ) som belastar telenätet mindre. Reformen har ännu inte fått förväntat genomslag. Endast ett fåtal överlämnanden har genomförts och de samtrafikavtal mellan teleopera- törerna som slutits bygger vad gäller nummerportabilitet endast på interimistiska överenskommelser i ersättningsfrågorna. Problemen rör främst de ersättningsregler för hur ökade trafikkost- nader som uppstår i den överlämnande teleoperatörens nät vid nummer- portabilitet skall regleras mellan parterna. Av nu gällande reglering följer att den överlämnande teleoperatören har rätt till ersättning för sådana kostnader från den mottagande teleoperatören. Regeringen bedömer att detta inte främjat användningen av nummerportabilitet och införandet av effektiva dirigeringsmetoder på önskvärt sätt. En hämsko för effektiva dirigeringsmetoder är att någon central referensdatabas för direktdirigeringsmetoden ännu inte kommit till stånd. Detta kan bero bl.a. på bristande ekonomiska motiv att övergå från vidaredirigeringsmetoden, tidigare diskussioner om huruvida referensdatabasen borde drivas av ett offentligt eller ett privat organ samt osäkerhet kring vilka regler som gäller för hantering av referensdata i en sådan databas, exempelvis vilka villkor (främst avseende pris) den som handhar den centrala referensdatabasen kan ställa för att tillhandahålla information ur databasen. Nuvarande regler om nummerportabilitet är i stort sett utformade så att de stödjer målsättningarna med reformen, dvs. verkar för en ökad konkurrens på telemarknaden. Vad gäller hanteringen av ökade trafikkostnader som uppstår i den överlämnande teleoperatörens telenät vid samtal mot överlämnade nummer synes dock reglerna verka i motsatt riktning. Den överlämnande teleoperatörens rätt till ersättning från mottagande operatör omfattar, förutom administrativa kostnader, också andra ökade driftskostnader i form av trafikkostnader. Detta innebär att alla samtal som i den mottagande operatörens nät går till överlämnade nummer kostar den mottagande operatören mer än övriga samtal. Den mottagande operatören har små möjligheter att kompensera sig för detta genom att ta ut högre ersättning av slutkunden för dessa samtal. Med de relativt små marginaler som operatörerna har på den fasta teletrafiken innebär detta att de affärsmässiga incitamenten att överta telefonnummer från annan operatör minskar eller upphör helt. De nuvarande reglerna innebär också att det saknas incitament för ursprungsoperatörer att övergå till mer effektiva dirigeringsmetoder. Beträffande AB:s och MCI AB:s synpunkt att ökade trafikkostnader bör behandlas på samma sätt som kostnader för samtrafik har regeringen tidigare konstaterat (prop. 1997/98:126) att det finns en risk att ökade trafikkostnader till följd av nummerportabilitet identifieras som samtrafikkostnader och läggs till grund för bestämmande av ersättningen för samtrafiken. Regeringen fann i nämnda proposition att för att förhindra korssubventionering mellan samtrafik och nummerportabilitet måste kostnader och intäkter för nummerportabilitet särskiljas i redovisningen från övrig verksamhet. Att notera är att ökade trafikkostnader till följd av nummerportabilitet inte får inkludera kapitalkostnader för gjorda investeringar medan det motsatta gäller för ersättning för samtrafik. Dessutom krävs för att en väl fungerande nummerportabilitet skall komma till stånd särskilda ersättningsregler som gör det lönsamt att ansluta nya abonnenter som vill ta med sig sina telefonnummer och som stimulerar effektiva dirigeringsmetoder. har vidare framfört att det i stället för ersättningsregler bör införas en skyldighet för ursprungsoperatören att dirigera telemeddelan- den effektivt. Regeringens mening är dock att det vore olämpligt att fastställa vilken dirigeringsväg operatörerna skall använda, då detta vore att anse som teknikstyrning. En effektiv dirigering ur ekonomisk synvinkel behöver inte nödvändigtvis vara effektiv ur teknisk synvinkel. En effektiv dirigering bör istället åstadkommas indirekt genom att ekonomiska incitament skapas för att marknadens aktörer själva skall sträva mot de mest effektiva dirigeringslösningarna. Den ersättningsprincip som väljs för ökade trafikkostnader i samband med nummerportabilitet är avgörande för genomslaget för reformen på marknaden. De målsättningar som bör styra valet av ersättningsprincip är följande. Ersättningsprincipen skall främja användningen av nummer- portabilitet avseende både fasta och mobila teletjänster. Ersättnings- principen skall ge operatörerna incitament att sträva mot en effektiv dirigeringsmetod. Ersättningsprincipen bör slutligen vara enkel för att undvika tolkningssvårigheter och därmed också, om möjligt, undvika tvister mellan operatörerna i ersättningsfrågan. Det finns flera tänkbara sätt att hantera ökade trafikkostnader i den överlämnande teleoperatörens telenät utöver det nuvarande (beträffande terminologin, se avsnitt 4.2.1). Exempelvis kan den mottagande opera- tören stå för endast en del av de ökade trafikkostnaderna. Detta skulle möjligen mildra de negativa följderna av att mottagande operatör för all trafik till överlämnade nummer belastas med högre kostnader än för annan trafik, men nuvarande grundproblem består. Det kan vidare före- skrivas att ingen ersättning skall utgå för ökade trafikkostnader. Det är en enkel princip som är lätt att hantera och som skulle stimulera utveck- lingen av reformen. Nackdelen är att den part som väljer dirigerings- metod, ursprungsoperatören, inte belastas med kostnader för ökad trafik i den överlämnande operatörens telenät. Den ger således inget incitament för den ursprungliga operatören att sträva mot en effektiv dirigeringsmetod. En ytterligare metod är full förhandlingsfrihet mellan parterna. Detta har dock, där det tillämpats, inte fungerat tillfredsställande. Parterna har haft svårt att komma överens och reformen har inte fått något stort genomslag på dessa marknader. Regeringen bedömer att den ersättningsprincip som i störst utsträck- ning uppfyller målsättningarna är om den ursprungliga operatören till viss del ersätter den överlämnande operatören för de ökade trafikkost- naderna i dennes nät. (Här bör återigen påpekas att med ursprungsopera- tör även avses sådan operatör som den uppringande abonnenten valt genom t.ex. förval eller genom att slå ett prefix, se avsnitt 4.2.1.) Genom den valda principen blir det mer intressant för en mottagande operatör att överta telefonnummer, eftersom den mottagande operatören inte belastas med några ökade trafikkostnader. Fördelen med ersättningsmodellen, jämförd med andra som också ger detta resultat, är emellertid att den stimulerar effektiva dirigeringsmetoder både från den ursprungliga operatörens sida och från den överlämnandes sida. Den ur- sprungliga operatören, som är den som avgör dirigeringsmetod, ges ett tydligt incitament att dirigera trafiken på det mest kostnadseffektiva sättet. I praktiken torde detta innebära att ursprungsoperatören ges in- citament att välja direktdirigering som dirigeringsmetod. Den över- lämnande operatören kommer dessutom att sträva mot att skapa kost- nadseffektiva lösningar inom det egna telenätet. Ersättningsprincipen stämmer också väl överens med Europeiska kommissionens förslag till riktlinjer (ONPCOM00-02, ). Nackdelen med den valda ersättningsmodellen är att den inte uppnår samma enkelhet som exempelvis i alternativet där ingen ersättning för ökade trafikkostnader utgår. Denna nackdel bedöms dock inte vara avgörande. Modellen skiljer sig inte heller från vad som gäller på samtrafikområdet där parterna också förutsätts komma överens om till exempel ersättningsnivåer. Det är dock viktigt att den kostnad som är ersättningsgrundande på ett så tydligt sätt som möjligt avgränsas för att undvika eventuella tolkningstvister, som kan leda till fördröjningar och en tröghet vid tillämpningen av reformen. Det är ökade trafikkostnader i den överlämnande operatörens eget telenät, dvs. kostnader på grund av porteringskontroll och av att utökad transmissionskapacitet tas i anspråk, som skall vara ersättnings- grundande. Storleken av den kapacitet som tas i anspråk är naturligtvis beroende av om ursprungsoperatören dirigerat telemeddelandet till den överlämnande operatörens telenät för vidareförmedling, men också av valet av intern porteringskontroll. Liksom tidigare är den del av trafik- kostnaderna som är att hänföra till kapitalkostnader för införande av nummerportabilitet inte ersättningsgrundande. Endast faktiska och rele- vanta kostnader för trafikökning är ersättningsgrundande. Ersättning skall vidare givetvis inte utgå för ökade trafikkostnader till följd av uppenbart ineffektiva interna dirigeringsmetoder, dvs. att onödig transmissionskapacitet tas i anspråk i samband med porteringskontrollen. Detta inträffar t.ex. när porteringskontrollen utförs i en operationell databas som ligger längre bort än nödvändigt från sammankopplingspunkten. Den överlämnande operatören bör kunna styrka sina kostnader. Det bör betonas att den överlämnande teleoperatören alltjämt kan kräva ersättning av den mottagande operatören för driftskostnader i form av administrativa engångskostnader som uppstår på grund av överlämnandet. De ökade kostnaderna för den överlämnande operatören, som på marknaden för fasta teletjänster i de allra flesta fall till en början kommer att vara , bör vägas mot att konkurrensen främjas till förmån för konsumenterna. På marknaden för direktanslutning sker och förväntas ske större strukturförändringar, både i fråga om alternativa anslutningsformer (t ex radiolänk, kabel-TV nät, elnät) och antalet konkurrenter i det fasta telenätet. Vidare bör framhållas att den nu dominerande teleoperatören med tiden har motsvarande nytta av att abonnenter kan gå över till denne på samma villkor. Som nämnts tidigare är ursprungsoperatören antingen den som den uppringande abonnenten är direktansluten till eller den som abonnenten indirekt anslutits till, genom förval eller användande av prefix. Vissa av de sistnämnda operatörerna agerar f.n. inte alls på marknaden för direkt anslutning och kan därför inte dra nytta av de fördelar de föreslagna reglerna innebär för mottagande teleoperatörer. Det är emellertid ursprungsoperatören, oavsett om dess abonnenter är direkt eller indirekt anslutna, som i hög grad kan styra över sina och den överlämnande operatörens kostnader genom att välja dirigeringsmetod. Ett ekonomiskt incitament även för ursprungsoperatörer som indirekt anslutit abonnenten att effektivt dirigera telemeddelanden är nödvändigt för att komma ifrån dirigeringsmetoder som tar onödigt mycket överföringskapacitet i anspråk. Finns inte detta incitament även för dessa operatörer ökar risken för att införandet av effektiva dirigeringsmetoder uteblir och kostnaderna i stället helt övervältras på den överlämnande operatören, utan att denne kan påverka det. Detta skulle få negativa konsekvenser för hur väl nummerportabiliteten och därmed konkurrensen på marknaden fungerar. I slutänden är detta ogynnsamt, inte bara för abonnenterna, utan också för teleoperatörerna. För mobiltelefonimarknaden, som i stort sett är uppdelad mellan tre aktörer, är situationen en annan. De tre operatörerna kommer redan från början att i högre grad ömsom vara överlämnande, mottagande och ursprungsoperatör. Nummerportabilitet förväntas också slå igenom snabbare på mobiltelemarknaden, eftersom abonnenterna redan nu har en helt annan rörlighet. De närmare villkoren (ersättningsnivåer etc.) bör bestämmas i avtal, efter förhandlingar mellan parterna på liknande sätt som vid överens- kommelser för samtrafik. möjligheter att ingripa vid eventuella tvister mellan parterna bör även fortsättningsvis överens- stämma med de regler som gäller för tvistlösning beträffande samtrafik. 7.3 Referensdata och referensdatabasoperatör Regeringens förslag: Teleoperatörerna är skyldiga att till den som tillsynsmyndigheten bestämmer lämna sådana uppgifter om överlämnade telefonnummer som är nödvändiga för dirigering av telemeddelanden till dessa telefonnummer ( referensdata ). Andra uppgifter som kan vara personuppgifter än uppgifter om tele- fonnummer och berörda teleoperatörer får dock inte lämnas utan samtycke. får utse någon (en referensdatabasoperatör ) att ta emot, sammanställa och vidare- befordra uppgifterna. Denne skall tillhandahålla uppgifterna till teleoperatörerna på skäliga och konkurrensneutrala villkor. bemyndigas att bestämma att uppgifterna även skall lämnas till andra. Lagens bestämmelser om televerksamhet och teleoperatörer gäller i tillämpliga delar för databasverksamheten. Promemorians förslag: föreslår att till 1 § telelagen, där det stadgas att lagen innehåller bestämmelser om televerksamhet, läggs till och närliggande verksamhet såsom tillhandahållande av information ur databaser avseende funktioner för telesystemet . I promemorian föreslås vidare att referensdatabasoperatörens ersättning skall basera sig på kostnaderna, men att tillsynsmyndigheten i övrigt skall bemyndigas att besluta om närmare villkor. Förslaget överensstämmer i övrigt i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar eller lämnar utan erinran uppfattningen om behovet av en central referensdatabas och av att denna verksamhet bör regleras närmare. Statskontoret menar att verksamheten bör regleras i lag och inte i föreskrifter. Datainspektionen framhåller att den inte kan ta ställning till förslaget innan det framgår och klargörs hur personuppgifter skall behandlas i referensdatabasoperatörens verksamhet. Även Länsrätten i önskar klargörande av hur personuppgifter skall behandlas. anser att med tanke på alla uppgifter som kommer att finnas i databasen att det är viktigt att dessa inte kan lämnas ut eller säljas till andra aktörer. menar att det bör tydliggöras vad som avses med konkurrensneutralitet i fråga om den ersättning som skall utgå till referensdatabasoperatören för tillhandahållande av referensdata. Datainspektionen, Radio- och , , , och motsätter sig ändringen av 1 § telelagen eftersom lydelsen är alltför oprecis och kan leda till tolkningsproblem och gränsdragningssvårigheter mot bakgrund av konvergensen mellan radio-, tele- och datakommunikation. Skälen för regeringens förslag: För att nummerportabilitet skall kunna bli en ofta utnyttjad funktion i det svenska telesystemet krävs en rationell hantering av information om överlämnade telefonnummer och en effektiv dirigering av telemeddelanden till sådana nummer. Såsom redovisats i avsnitt 4 möjliggör en central referensdatabas en övergång till den mest rationella dirigeringsmetoden, direktdirigering ( all call query , se avsnitt 4.2.1). En lämplig driftsmiljö för en sådan databas är , (SNPAC, se avsnitt 4.5.1), som också måste innefatta nödvändig organisation, tek- nisk utrustning såsom databaser och infrastruktur för kommunikation mellan den centrala referensdatabasen och användarna (teleoperatörer, och ). Den huvudsakliga uppgiften för en central referensdatabas är att lagra väsentlig information om alla överlämnade telefonnummer i . Den lagrade informationen används sedan av ursprungsoperatörer som har valt den mer effektiva dirigeringsmetoden direktdirigering. Ett första steg för att säkerställa tillgång till nödvändiga referensdata är att sådana tillhandahålls av de enskilda överlämnande teleoperatörerna. För att tillgodose detta behov finns i nuvarande 39 § telelagen en skyldighet för den som överlämnar nummer att genast underrätta tillsynsmyndigheten () eller annan som tillsynsmyndigheten bestämmer om överlämnandet. Därefter krävs tillgång till dessa referensdata för att löpande kunna dirigera samtal (vid direktdirigeringsmetoden) till överlämnade nummer. Detta regleras inte direkt i telelagen, utan tillsynsmyndigheten bemyndigas att meddela föreskrifter om i vilken utsträckning kraven enligt 39 § skall fullgöras och hur detta skall ske. har också utfärdat föreskrifter om vidare skyldighet att tillhandahålla viss information om överlämnanden för den som överlämnar nummer samt för den som bestämt enligt 39 § tredje stycket (se avsnitt 4.3). Den inriktning som diskuterats vid ett kommande etablerande av en central referensdatabas innebär att bestämmer att ett privaträttsligt organ genast får tillgång till uppgifter av den överlämnande operatören för att kunna tillhandahålla korrekta referensdata till alla teleoperatörer som behöver tillgång till sådan information, samt till och . behöver, bland annat som ansvarig myndighet över nummerplanen för telefoni, tillgång till information om över- lämnade nummer, så att nummerplanen innehåller korrekt information för myndighetens interna administration. Myndigheten skall erhålla denna information utan kostnad. Det måste vidare säkerställas att sam- hällsviktiga funktioner kan få tillgång till referensdata som är nödvändiga för funktionerna. Detta gäller för alarmeringsföretaget som på uppdrag av staten handhar SOS-tjänsten () och brottsutredande myndigheter. Diskussioner om vem som bör sköta driften av en databas med in- formation om överlämnade nummer har tidigare förts mellan , vissa teleoperatörer och IT-företagen (se avsnitt 4.5.1). bör inte som tillstånds- och tillsynsmyndighet för den svenska telemarknaden även ansvara för eller handha väsentliga operativa funktioner inom telesystemet. Driften av databasen bör istället skötas av ett privaträttsligt organ. Enligt uppgift är det också den all- männa åsikten hos de teleoperatörer som diskuterat frågan. Regeringen finner därför inte skäl att överväga behovet av ändringar i telelagen för att en central referensdatabas skall kunna drivas i offentlig regi. Intresset för att i privat regi driva denna typ av databas är naturligen avhängigt av under vilka villkor en sådan kan eller får drivas. Då en referensdatabasoperatör av detta slag kan sägas erhålla en form av sär- ställning på marknaden för att förse teleoperatörerna med referensdata finns skäl att reglera de villkor som denna aktör ska verka under. Av vi- talt intresse är den ersättning som utgår till referensdatabasoperatören för att tillhandahålla referensdata.