prop · GP039 · 2001-09-19 00:00:00 — Regeringen gör bedömningen att några lagstiftningsåtgärder rö- rande tryckfrihetsförordningen nu inte behövs för att kunna genomföra försöksverksamheten (ang. skillnaden mellan att en handling har kommit in till en myndighet och därmed blivit en allmän handling och att en handling har kommit in till en myndighet i förvaltningsrättslig mening, se och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5:e uppl. 1999 s. 90 f.f.). Det får därför ankomma på i första hand RFV och i andra hand förvaltningsdomstolarna att i den mån någon begäran om utfående av elektroniska dokument från RFV blir aktuell ta ställning i frågan. Utlämnande av uppgifter m.m. Regeringens bedömning: Regeringen bör föreskriva dels att en en- skild får ha direkt åtkomst till sådana uppgifter om sig själv i social- försäkringsregister som får lämnas ut till honom eller henne, dels att sådana uppgifter får lämnas ut till honom eller henne på medium för meddela närmare föreskrifter om i vilka avseenden direktåtkomst får medges och utlämnande på medium för automatiserad behandlig får Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens såvitt avser bedömningen av behovet av en regel om utlämnande på medium för automatiserad behandling. Reglering av direktåtkomst för enskilda till uppgifter i socialförsäkringsregister genom förordning berördes inte i Remissinstanserna: (), allmänna försäkringskassa och läns allmänna försäkringskassa instämmer i den i promemorian redovisade bedömningen. spektionen kan det finnas skäl att överväga om det inte i den föreslagna Prop. lagen bör tas in en uttrycklig bestämmelse om direktåtkomst. sionsmyndigheten (PPM) anför att de möjligheter som pensionsspararna erbjuds att via Internet erhålla åtkomst till uppgifter om det egna premiepensionskontot eller anmäla byte av fond enligt myndighe- tens uppfattning inte står i strid med nuvarande lagstiftning. kanslern () påtalar att de skadeståndsrättsliga aspekterna inte närmare berörts i promemorian. Skälen för regeringens bedömning: Avsikten är att självbetjänings- tjänsten skall innebära, att en enskild via Internet får s.k. direktåtkomst till vissa uppgifter om honom eller henne själv som förs i socialförsäk- Den enskilde skall sedan kunna använda dessa uppgifter i automatiserad behandling i simuleringsprogram för uttag av föräldra- ledighet och vid upprättande av försäkran för föräldrapenning m.m. genom elektroniska dokument. Med direktåtkomst avses att den som använder registret på egen hand kan söka i det och få svar på frågor, dock utan att kunna ändra innehållet (jfr prop. 2000/01:33 s. 111). Uppgifter som finns i ett register kan vara omfattade av sekretess. I normalfallet gäller inte sekretessen i förhållande till den som uppgiften rör (jfr 14 kap. 4 § sekretesslagen [1980:100]). finns dock undantag från denna princip, se t.ex. 7 kap. 7 § andra och tredje stycket sekretesslagen. Vid användning av självbetjäningstjänsten bör enskilda kunna få tillgång till sådana uppgifter om sig själva som de behöver för att kunna utnyttja tjänsten under förutsättning att dessa upp- gifter inte är sekretessbelagda i förhållande till dem själva. komst kan dock inte en sekretessprövning ske i varje enskilt fall innan den enskilde tar del av en uppgift. Sekretessprövningen sker i stället i praktiken vid fastställande av det urval av uppgifter som enskilda skall ha tillgång till vid utnyttjande av självbetjäningstjänsten. Regeringen och riksdag har vid ett flertal tillfällen tagit ställning för att de integritetsrisker som ett tillåtande av direktåtkomst till registerupp- gifter i regel innebär, bör medföra att frågan om direktåtkomst regleras i lag eller förordning. Bestämmelser om direktåtkomst till statliga myn- digheters register faller under regeringens restkompetens i den mån riks- dagen inte har lagstiftat i frågan (jfr prop. 2000/01:33 s. 346). säkringsregisterlagen (1997:934) innehåller i nu aktuellt avseende inte någon bestämmelse om direktåtkomst för enskilda. melse kan därför meddelas med stöd av regeringens restkompetens. geringen har för avsikt att meddela en sådan bestämmelse samt att över- låta åt att meddela närmare föreskrifter om i vilka avseenden direktåtkomst får medges. Enligt 17 § socialförsäkringsregisterlagen får uppgifter i socialförsäk- ringsregister som lämnas ut med stöd av en särskild bestämmelse i lag eller förordning lämnas på medium för automatiserad behandling. rigt får uppgifter lämnas ut på medium för automatiserad behandling en- dast om ett sådant utlämningssätt följer av lag eller förordning eller om uppgiften skall användas för forskning eller framställning av statistik. exempel på utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad be- handling är att en myndighet på begäran tillhandahåller en fil med upp- gifter från ett personregister. Tanken med självbetjäningstjänsten är att den enskilde skall kunna få ut uppgifter om sig själv via Internet, bl.a. för att kunna infoga uppgifterna i ett elektroniskt dokument. Mot bakgrund Prop. 2001/02:9 härav anser regeringen att det uttryckligen bör regleras att uppgifter om den enskilde själv får lämnas till denne på medium för automatiserad behandling. En sådan bestämmelse avser regeringen att meddela i för- ordning. Justitiekanslern () påtalar i sitt remissyttrande att de skadestånds- rättsliga aspekterna inte närmare berörts i promemorian. Enligt person- uppgiftslagen bär staten enligt JK:s uppfattning ett strikt ansvar för de uppgifter som finns i socialförsäkringsregister. Det kan enligt JK ifråga- sättas om inte de simuleringsprogram och de uppgifter som matas in med hjälp av programmen i RFV:s server blir en del av registret och att staten därmed blir skadeståndsansvarig även för dessa program och uppgifter. Enligt JK:s uppfattning måste denna fråga belysas närmare innan för- slaget genomförs. träder 21 a § i socialförsäkringsregisterlagen (1997:934) i kraft. Paragrafen innehåller en ny bestämmelse om att be- stämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skade- stånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt förstnämnda lag eller anslutande författningar. Skadeståndsbestämmelsen i 48 § person- uppgiftslagen innehåller att den personuppgiftsansvarige skall ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid med personuppgiftslagen har orsakat. Ersättningsskyldigheten kan jämkas i den utsträckning det är skäligt, om den personuppgiftsansvarige visar att felet inte berodde på honom eller henne. Vid behandling av personuppgifter i strid med social- försäkringsregisterlagen eller personuppgiftslagen kan således skade- ståndsskyldighet uppkomma för den personuppgiftsansvarige. Den aktu- ella försöksverksamheten medför att personuppgifter genom bl.a. in- givande av elektroniska dokument samt direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling kommer att behandlas på ett nytt sätt. innebär försöksverksamheten huvudsakligen endast att uppgifter kommer att transporteras via andra kommunikationsmedel än vad som är fallet vid sedvanlig pappersbunden handläggning. Att inom ramen för detta lagstiftningsärende närmare överblicka och analysera eventuella risker eller tillkommande skadeståndsrättsliga problem i an- ledning av försöksverksamheten framstår enligt regeringens uppfattning emellertid som varken erforderligt eller möjligt. En sådan analys kan lämpligen utgöra en del av utvärderingen av försöksverksamheten och bör i första hand anförtros den ansvariga myndigheten. Regeringens förslag: Inom ramen för försöksverksamheten skall en försäkrad vara berättigad att anmäla uttag, lämna s.k. försäkran för föräldrapenning och avstå rätt till föräldrapenning genom elektroniskt dokument via Internet. Kravet på att uppgifter om faktiska förhållan- den skall lämnas på heder och samvete skall inte gälla inom ramen för Regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer föreskriver i vilka fall certifikat och elektroniska signaturer Promemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: (), allmänna försäkringskassa, läns allmänna försäkrings- kassa, , () och läns allmänna försäkringskassa tillstyrker förslaget. () bedömer att helt andra faktorer än huruvida uppgifter läm- nas på heder och samvete styr omfattningen av felaktiga uppgifter i an- sökningar m.m. och att det inte har så stor betydelse för brottsligheten om kravet på heder och samvete tas bort. () delar den i promemorian redovisade uppfattningen att det är olämpligt att avkräva den enskilde uppgifter på heder och samvete i elektroniska dokument då oklarhet råder om huruvida brotten i 15 kap. 10 § omfattar uppgiftslämnande i sådana dokument. Riks- revisionsverket (RRV) invänder mot slutsatsen i promemorian att det är svårt att se några mer påtagliga konsekvenser av att slopa kravet på heder och samvete såvitt avser försöksverksamheten Verket gör gällande att det krävs förändringar i 15 kap. 10 § samt att denna fråga bör närmare prövas innan en försöksverksamhet inleds. läns all- männa försäkringskassa känner stor tvekan inför att slopa kravet på heder och samvete under försöksverksamheten. Problemet med form- kraven i lagstiftningen måste ändå lösas och bör därför vara löst innan försöksverksamheten påbörjas. läns allmänna för- säkringskassa anför att kravet på att uppgifter skall lämnas på heder och samvete bör gälla även uppgifter i elektroniska dokument. Statskontoret anför att det inte är rimligt att i andra sammanhang än försöksverksamhet ha två olika synsätt på kravet på heder och samvete. Ett sådant upplägg förstärker skillnaderna mellan traditionell och elektronisk handläggning. Det kan därför finnas skäl att behålla uppgiftslämnandet på heder och samvete trots att det föreligger osäkerhet kring de straffrättsliga åtgär- derna. Justitiekanslern har i sitt remissyttrande med hänvisning till rätts- säkerhetsskäl bestämt motsatt sig att andra lösningar än elektroniska sig- naturer skall kunna tillämpas. () anför att det ligger ett värde i att certifikatutfärdare och den teknik som används av denne står under offentlig tillsyn av en myndighet med särskild kom- petens på området när elektroniska signaturer och certifikat för elektro- nisk identifiering skall användas för kommunikation av känsliga person- liga uppgifter. Enligt Datainspektionens mening är uppgifter av det slag som omfattas av den aktuella försöksverksamheten känsliga från integri- tetssynpunkt. Behandling av sådana uppgifter kräver därför en hög sä- kerhetsnivå. Inspektionen anför att det i promemorian, utöver elektro- niska signaturer för identifiering och kryptering vid överföring av upp- gifter, inte redovisas något om de säkerhetsåtgärder som i övrigt skall gälla för behandlingen av personuppgifter. Enligt inspektionens mening måste noggranna överväganden och analyser av säkerheten i stort i de aktuella nätverken göras. Det måste finnas tillräckliga garantier för att enskilda inte heller på annat sätt får tillgång till sekretesskyddad infor- mation eller uppgifter om andra personer. Skälen för regeringens förslag: Inom socialförsäkringen förekommer olika förvaltningsrättsliga formkrav bl.a. för inledande av ärenden, läm- nande av uppgifter om faktiska förhållanden och rättsliga förfoganden Huvudregeln får numera anses vara att en skriftlig an- Prop. sökan krävs för rätt till en förmån eller ersättning. I vissa fall skall detta ske på särskild blankett. Ett annat alternativ för anhängiggörande är att det först skall ske en anmälan för att rätt till en förmån skall aktualiseras. Detta gäller bl.a. inom föräldraförsäkringen. Anmälan sker i dessa fall kan anmälan ske via Internet när det gäller bl.a. För att ersättning skall aktualiseras i dessa fall krävs dock att anmälan från den försäkrades sida följs upp med en skriftlig försäkran, dvs. en skriftlig handling i vilken vissa uppgifter re- dovisas och som utgör en begäran om ett beslut om ersättning. I fråga om sådan försäkran finns inget uttryckligt krav på skriftlighet i AFL, men i praktiken finns dock ett sådant krav till följd av att uppgifter om faktiska förhållanden skall lämnas på heder och samvete. Skriftlighet är vidare föreskriven beträffande vissa andra förfoganden över rättigheter inom socialförsäkringen. ringen föreskrivs således i 4 kap. 3 § sjätte stycket AFL att avstående av rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andra föräldern skall ske genom skriftlig anmälan till . Även om det beträffande vissa förmåner inte ställs några formella krav på en anmälan, ansökan eller liknande föreligger dock i regel en skyldig- het för den enskilde att lämna uppgifter till om för- hållanden som är av betydelse för tillämpningen av reglerna om förmåner (jfr 20 kap. 8 § första stycket AFL) och som i sig är förenad med ett Vid fullgörandet av denna skyldighet föreligger i regel ett krav på att uppgiftslämnandet sker på heder och samvete. När det gäller för- måner som regleras i AFL föreskrivs skyldigheten att lämna uppgifter på heder och samvete i 20 kap. 8 § andra stycket. Denna skyldighet medför i sin tur ett krav på att uppgiftslämnandet sker skriftligen och att uppgif- terna bekräftas genom en egenhändig underskrift, även om varken skrift- lighet eller egenhändig underskrift uttryckligen är föreskriven. sin grund i utformningen av de regler om straffansvar i 15 kap. 10 § som anknyter till bestämmelserna om lämnande av uppgifter på heder och samvete. Om en person i skriftlig utsaga som enligt lag eller annan författning avges på heder och samvete uppsåtligen lämnar osann uppgift eller för- tiger sanningen och åtgärden innebär fara i bevishänseende kan ansvar för osann försäkran enligt 15 kap. 10 § första stycket komma i fråga. I denna bestämmelse finns alltså ett krav på skriftlighet för att straffansvar skall kunna komma i fråga. Sker gärningen av grov oaktsamhet kan ansvar för vårdslös försäkran enligt andra stycket samma paragraf bli aktuellt. Det är alltså fråga om ett allmänt straffstadgande för fall där det är så viktigt att en riktig utsaga lämnas att det föreskrivits viss form som är ägnad att inskärpa vikten av att utfärdaren håller sig till san- ningen och som i sig genom kriminaliseringen medför viss garanti för att så också sker. Kravet i AFL på att uppgifter om faktiska förhållanden skall lämnas på heder och samvete har alltså den verkan att det enligt 15 kap. 10 § brotts- balken i sig kan vara straffbart att vid uppgiftslämnande till grund för ersättning eller andra förmåner lämna oriktiga uppgifter om det sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och de felaktiga uppgifterna innebär fara i bevishänseende. En förutsättning för ansvar enligt 15 kap. 10 § är att utsa- gan lämnas i skriftlig form. Det torde dock inte krävas att utsagan har egenhändigt undertecknats av den tilltalade utan det räcker med att den är försedd med namnstämpel eller bomärke eller eljest är av sådan beskaf- fenhet att den framstår som egenhändigt utställd av uppgiftslämnaren (se En kommentar 1324 kap. s. 15:71). annan sak är att regelmässigt kräver att den försäkrade egenhändigt undertecknar försäkran, bl.a. i syfte att just säkra bevisning om utställarens identitet. Den generella bestämmelsen i 20 kap. 8 § AFL om att uppgifter skall lämnas på heder och samvete trädde i kraft (prop. 1996/97:121, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264). kravet på heder och samvete i en rad andra författningar inom social- Kravet gällde bl.a. vid skriftlig försäkran för Ändringarna motiverades i propositionen i huvudsak med att enhetlighet borde råda inom socialförsäkringen i detta avseende och att det förhållandet att uppgifter skall lämnas på heder och samvete in- skärper för uppgiftslämnaren vikten av att uppgifterna är fullständiga och Kravet på heder och samvete borde därför enligt reger- ingens mening i sig verka avhållande på den försäkrade från att medvetet eller på grund av slarv lämna felaktiga uppgifter. förhållandet att straffansvar för osann försäkran kan komma i fråga när uppgifter lämnas på heder och samvete. Som påpekats av PPM är kravet på heder och samvete i AFL inte ab- Undantag från detta kan göras om särskilda skäl föreligger. arbetena (prop. 1996/97:121 s. 38) sägs att ett sådant fall där kravet på heder och samvete inte bör ställas är ärenden om återbetalning av ersätt- Detta motiveras med att omständigheterna i sådana ärenden ofta är sådana att den försäkrade kan misstänkas för brott. Han eller hon bör i sådana fall inte ha en sanningsplikt under straffansvar. ges inte i fråga om vad som skall anses vara särskilda skäl vid tillämp- Något uttryckligt krav på egenhändig underskift av handlingar före- kommer inte när det gäller handlingar avseende föräldrapenningförmå- Sammanfattningsvis kan sägas att inom förmånsslagen föräldrapenning respektive tillfällig föräldrapenning, som regleras i 4 kap. AFL, är in- slagen av formkrav begränsade. Som ovan redovisats gäller det generella kravet på heder och samvete i 20 kap. 8 § AFL, men däremot saknas ut- tryckliga krav på skriftlighet utom såvitt avser avstående av rätt till för- äldrapenning enligt 4 kap. 3 § sjätte stycket AFL. Formkraven inom föräldraförsäkringen har utformats med utgångspunkt i ett förvaltningsförfarande, som till stor del bygger på att dokumentatio- nen av rättshandlingar och andra fakta är pappersbunden. ningsrättsliga föreskrifter om skriftlighet torde ursprungligen regelmäs- sigt tagit sikte på pappersbundna dokument. I olika sammanhang har förts en diskussion om huruvida ett krav på skriftlighet kan anses vara uppfyllt vid en elektronisk ansökan (se exempelvis be- tänkande Elektronisk dokumenthantering, SOU 1996:40, s. 93 med hän- Prop. visningar samt och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5:e uppl., 1999), prop. 2000/01:13 Ändringar i patentlagen m.m., Ombudskrav, prioritet och elektronisk ingivning några frågor om patent och växtförädlarrätt (Ds 2000:30), prop. 1999/2000:128 Offentlig upphandling i informationssamhället). Regeringen gjorde i propositionen Ändringar i patentlagen m.m. (prop. 2000/01:13) bedömningen att det varken var möjligt eller lämpligt att i detta begränsade sammanhang behandla frågan om innebörden av krav på skriftlighet mera utförligt. Mot bakgrund av bl.a. synpunkter redo- visade i ett remissyttrande från () föreslog regeringen emellertid att ett tidigare gällande krav i 8 § patentlagen (1967:837) att patentansökningar skulle göras skriftligen slopades, för att förbereda införandet av elektronisk ingivning av ansökningar av patent. Utredningen om processuella regler inom socialförsäkringen (S 1998:06) har bl.a. haft i uppdrag att göra en samlad översyn av de processuella regler som gäller för olika förmåner inom socialförsäk- Arbetet i utredningen har innefattat en översyn av de föreskrivna formkraven vid anhängiggörande av ett ärende. I betänkandet En hand- läggningslag Förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47) har utredningen föreslagit införandet av ett i princip för hela socialförsäk- ringen gällande generellt krav på att en ansökan skall vara skriftlig och Utredningen ifrågasätter huruvida ett gene- rellt krav på skriftlig ansökan är förenligt med användningen av elektro- niska dokument och synes förorda att problemet löses genom komplette- rande regler om tillåtande av elektroniska ansökningar etc. (se SOU 2001:47 s. 287 ff.). Naturligtvis är det inte heller lämpligt eller möjligt att inom ramen för detta lagstiftningsarbete, göra en allmän bedömning om den närmare innebörden av nu gällande lagstadgade krav på skriftlighet. När det gäller lagstiftning i anledning av införandet av självbetjänings- tjänster inom statsförvaltningen måste emellertid beaktas intresset av att förfaranderegler som skall tillämpas vid hantering av massärenden av sådant slag som uttag av förmåner inom föräldraförsäkringen är tydliga. De bör inte innebära några tillämpningsproblem för myndigheterna. underlåta att klargöra rättsläget i nu aktuellt avseende genom ny lagstift- ning, måste därför mot bakgrund av de ovan redovisade olika mening- arna anses som otillfredsställande. I fråga om föräldraförsäkringen föreligger, som redovisats ovan, ett uttryckligt krav på skriftlighet endast i fråga om avstående av rätt till föräldrapenning enligt 4 kap. 3 § sjätte stycket AFL. stämmelserna syftar enbart till att ligga till grund för försöksverksam- heten med självbetjäningstjänster inom socialförsäkringsadministratio- Det ter sig därför inte lämpligt att nu föreslå någon ändring av be- stämmelserna i AFL. I stället bör det införas en särskild bestämmelse i den föreslagna lagen om försöksverksamhet som reglerar den nu aktuella Den utifrån ovan redovisade förhållanden och bedömningar närmast till hands liggande lösningen är att i nämnda lag klargöra att av- stående av rätt till föräldrapenning enligt 4 kap. 3 § sjätte stycket AFL får ske genom elektroniskt dokument. Detta innebär att det för andra fall gäl- lande kravet på skriftlighet vid sådant avstående inte utgör något hinder En sådan reglering innebär inte något ställ- ningstagande i frågan om huruvida kravet på skriftlighet i AFL är fören- ligt med förfoganden genom elektroniska dokument. Som redovisas i det följande skall dock nya utifrån självbetjäningstjänsten formulerade form- krav gälla för förfoganden över rätt till föräldrapenningen, som i rimlig mån tillgodoser de intressen som måste anses vara de centrala bakom kravet på skriftlighet i AFL. Sammanfattningsvis anser regeringen att en grundläggande förutsätt- ning för att självbetjäningstjänster inom den offentliga förvaltningen skall kunna fogas in i nuvarande regelsystem är att det klarläggs att kommunikationen mellan enskilda och förvaltningsmyndigheten på elektronisk väg kan ske utan hinder av olika formkrav. I lagen om för- söksverksamhet bör därför tas in en bestämmelse som klargör att det inom ramen för försöksverksamheten är tillåtet att anmäla uttag, lämna s.k. försäkran för föräldrapenning och avstå rätt till föräldrapenning en- ligt 4 kap. 3 § sjätte stycket AFL genom att ett elektroniskt dokument skickas via Internet. Ett krav på att uppgifter i ett dokument skall lämnas på heder och sam- vete kan sägas huvudsakligen ha två funktioner, som i och för sig har samma slutliga syfte. Den ena är att för uppgiftslämnaren inskärpa vikten av att uppgifterna är fullständiga och sanningsenliga och därigenom i sig verka avhållande på den försäkrade från att medvetet eller på grund av slarv lämna felaktiga uppgifter. Den andra är att det enligt 15 kap. 10 § i sig kan vara straffbart att vid uppgiftslämnande till grund för ersättning eller andra förmåner lämna oriktiga uppgifter om det sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och de felaktiga uppgifterna innebär fara i bevishänseende. Som framgått ovan kan det ifrågasättas om det i förvaltningsrättsligt hänseende är möjligt att utan vidare konstatera att ett krav på skriftlighet kan anses bli uppfyllt genom en användning av elektronisk dokumenta- Även om elektroniska dokument eller meddelanden i vissa sam- manhang kan jämställas med skriftliga handlingar i traditionell betydelse medför detta inte att de olika företeelserna utan vidare kan jämställas Det skulle med hänsyn till den s.k. legalitetsprincipen kunna ifrågasättas om inte det i 15 kap. 10 § angivna kravet på att en utsaga skall ha lämnats i skriftlig form medför hinder att fälla någon till ansvar för osann försäkran eller vårdslös försäkran i det fallet att oriktiga uppgifter lämnats i ett elektroniskt meddelande, dvs. niskt meddelande skulle inte i straffrättsligt hänseende kunna anses ut- göra en skriftlig utsaga. Viktiga aspekter när det gäller denna fråga skulle kunna anses vara den varningsfunktion och den möjlighet att överväga en rättshandling som ett sådant krav medför. Dessa funktioner tillgodoses inte helt självklart på samma sätt vid upprättandet eller användningen av ett elektroniskt med- delande som vid upprättandet av pappersbundna handlingar.