prop · GP0315d2 · 2001-09-12 00:00:00 — Som utgångspunkt bör de redovisningar som kommit in angående nyckeltal inom grundutbildning och forskarutbildning användas. Det kan konstateras att ett flertal nyckeltal finns avseende verksamhetsredovisningar, men att det saknas nyckeltal som möjliggör för regeringen att ställa kostnader i förhållande till mål och resultat. Regeringen avser att senare återkomma till detta. Regeringen har i regleringsbrevet aviserat ett uppdrag avseende undervisningstiden. Redovisningen inkommer först . Tekniska högskolan, och skall ingå i en försöksverksamhet för att till () redovisa förslag till nyckeltal avseende den grundläggande Nyckeltalen skall bl.a. ange ett mått på Prop. 2001/02:15 undervisningstiden per helårsstudent inom olika utbildningsnivåer och utbildningsområden. Olika beräkningssätt skall analyseras och för- och nackdelar med olika nyckeltal bör anges. Redovisningen skall avse . I likhet med synpunkter som framförs från ett flertal remissinstanser anser regeringen att det är viktigt att arbetet med nyckeltal och indikatorer bedrivs i nära samarbete med lärosätena. Detta arbete får inte innebära att användandet av indikatorer och nyckeltal leder till en mekanisk inrapportering från lärosätena. I samband med utvecklingen av ett antal nyckeltal för att beskriva verksamheten vid lärosätena anser regeringen att resultatmått bör diskuteras. Detta mot bakgrund av bl.a. och regeringens krav på resultatredovisningar, som omfattar mätbara och uppföljningsbara mål, relevanta återrapporteringskrav samt en strategi för informationsförsörjningen inom högskoleområdet. Det kan finnas flera orsaker till bristande måluppfyllelse som inte alltid går att härleda till omständigheter som lärosätena kan påverka. Ett exempel på detta är de nuvarande målen om minsta antal studenter inom teknik och naturvetenskap. Graden av måluppfyllelse får en viktig roll för analysen inom ramen för budgetdialogen. Dialogen är dessutom en viktig del av regeringens underlag för beslut om nya uppdrag till lärosätena. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det föreligger ett behov av att utveckla redovisningen avseende kopplingen mellan den ekonomiska och verksamhetsmässiga redovisningen. Skälen till regeringens bedömning är att det dels krävs ett bättre underlag för att visa på ett samband mellan mål, resultat och resurser, dels att det utgör en viktig del i budgetarbetet. Regeringen avser att påbörja ett arbete med att utforma en modell för lärosätenas kostnader för vissa typer av kurser/program för grundutbildningen, inklusive distansutbildning. Planerings- och uppföljningsprocessen är väsentlig i ett mål- och resultatsystem. Det innebär att såväl omfattningen av som formerna för den s.k. budgetdialogen både mellan och högskolorna och inom högskolorna bör utvecklas. När det gäller lärosätenas profilering är detta i första hand högskolestyrelsens ansvar. På en övergripande nivå kan det med fördel diskuteras i budgetdialogen. Förnyelse och kontinuitet av utbildningsutbudet och dess innehåll anser regeringen i likhet med utredaren vara en fråga för det enskilda lärosätet. 13.4Arbetsmarknadens behov och studenternas efterfrågan Regeringens bedömning: Utbildningen bör planeras med utgångspunkt i arbetsmarknadens behov och studenternas efterfrågan. har en viktig roll när det gäller bevakning av förhållandet mellan utbildning och arbetsmarknad, att sprida information om detta samt att lämna förslag till regeringen om det finns behov av särskilda åtgärder från regeringens sida. nivå som på central nivå bör arbetsmarknadssituationen för dem som avslutat en högskoleutbildning följas upp. Utredarens förslag och bedömning: Högskoleutbildningen skall planeras med utgångspunkt i arbetsmarknadens behov och studenternas bör få en stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade. uppföljningar bör göras av arbetsmarknadssituationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genomförd utbildning. Remissinstanerna: Flera lärosäten ansluter sig till utredarens förslag att bör svara för analyser av tillgång och efterfrågan på Något lärosäte pekar på vikten av att det enskilda lärosätet engagerar sig aktivt i en dialog med arbetslivet om Det framhålls också att bör svara för systematiska uppföljningar av arbetsmarknadssituationen för examinerade från högskolan. betonar vikten av att arbetsmarknadssituationen även följs upp för dem som studerat på distans. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringens uppfattning bör den grundläggande högskoleutbildningen planeras med utgångspunkt i såväl arbetsmarknadens behov som studenternas efterfrågan. högskolelagen (1992:1434) skall högskolorna samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. I detta ligger ett ansvar för varje lärosäte att ta hänsyn till arbetsmarknadens behov vid planeringen av utbildningen. Enligt förordningen (1995:445) med instruktion för skall verka för att de mål och riktlinjer förverkligas som och regeringen har fastställt för förhållanden och tendenser, nationellt och internationellt, som är av betydelse för högskolans verksamhet samt lägga fram de förslag för Arbetsmarknadssituationen är ett sådant förhållande som skall bevaka. I regleringsbrev för preciseras denna uppgift och vikten av samarbete med () och andra myndigheter och organisationer framhålls. Vad gäller uppföljningen av vad som händer de studenter som lämnar universitet och högskolor har ett projekt inletts mellan , och . SCB har byggt upp en databas benämnd , som kan utnyttjas för beskrivning av de studerandes väg ut på arbetsmarknaden efter avslutade studier. Databasen ger stora möjligheter till uppföljningar av övergripande natur med uppgifter på ett nationellt plan men ger också de olika lärosätena möjlighet att specialstudera vad som händer med studenterna efter att de avslutat en viss utbildning vid det egna lärosätet och möjlighet att jämföra detta resultat med motsvarande uppgifter från andra lärosäten. 13.5Resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning Regeringens bedömning: Nuvarande prestationsrelaterade resurstilldelningssystem till universitet och högskolor inom område bör bibehållas i stort sett oförändrat. För att få till stånd en enhetlighet i hur lärosätena klassificerar olika utbildningar bör få i uppdrag att arbeta med frågan i samarbete med lärosätena. Nuvarande modell för styrning av resurser inom de konstnärliga utbildningsområdena bör vara oförändrad. Utredarens bedömning: Det är en samstämmig uppfattning bland universitet, högskolor och statsmakterna att det nuvarande systemet för resurstilldelning fungerar väl. Men det har huvudsakligen fungerat i tillväxt. Eftersom huvuddelen av lärosätenas kostnader är svåra att påverka på kort sikt och minskade intäkter slår igenom direkt, är avsaknaden av en tillräcklig reserv eller en buffertfunktion besvärande. Detta är emellertid en principiell fråga för hela statsförvaltningen. En ny indelning av ersättningsnivåer efter utbildningens art, som innebär färre nivåer och minskad spännvidd mellan nivåerna, bör utredas närmare. Klassificering av kurser skall ske öppet och med full insyn. Normerande diskussioner bör föras i Universitets- och () regi. De sju olika konstnärliga utbildningsområdena ersätts med ett enda konstnärligt utbildningsområde. Förslaget innebär att ersättningsbeloppet för det nya konstnärliga utbildningsområdet får tillämpas av samtliga lärosäten som enligt regleringsbrevet har rätt till detta. Utöver per capitaersättningarna erhåller lärosäten med tillstånd att utfärda konstnärlig högskoleexamen samt bildlärar- och musiklärarexamen en fast tilldelning. Den fasta tilldelningen bör fastställas efter dialog med berört lärosäte. Utbildningsområdet för idrott bör få ett likartat system. Statsmakterna föreslås i vissa fall kunna ange ett maximalt antal helårsstudenter eller helårsprestationer inom vissa områden. Det konstnärliga området skulle kunna vara ett sådant område. Den fasta resursen föreslås vara fast i bemärkelsen att den är oberoende av antalet studenter. Basresursen utgör för varje lärosäte en individuellt fastställd resurs. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i utredningens konstaterande att det nuvarande resurstilldelningssystemet i stort sett fungerar väl och att det även i fortsättningen bör utgöra grunden i styrsystemet. Ingen av remissinstanserna förslår något nytt system. Många är positiva till en utredning om indelning av ersättningsnivåer. Ett antal remissinstanser framför inga synpunkter på förslaget om resurstilldelning till konstnärlig högskoleutbildning som framförs i betänkandet Högskolans styrning. En av de remissinstanser som framför kritik mot utredarens förslag är , som anser att de konstnärliga utbildningsområdena bör vara förbehållet utbildningar som leder till konstnärlig högskoleexamen inklusive lärarexamen. anser att nuvarande ordning är bättre än utredningens förslag. Om regeringen vill sprida de konstnärliga utbildningarna till fler lärosäten, kan enligt begränsningar göras av antalet helårsstudenter och helårsprestationer som får avräknas genom anvisningar i regleringsbrev. menar dock att inte heller denna modell är bra. Andra remissinstanser framför mer positiva omdömen om utredningens förslag. ansluter sig till förslaget, men menar att en översyn bör göras av hur mycket medel som skall knytas till den fasta respektive rörliga delen. Prislappen till de konstnärliga utbildningsområdena är för låg och bör vara . De konstnärliga högskolorna i uppvisar en splittrad bild i sina remissvar. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen instämmer i utredarens och remissinstansernas uppfattning att nuvarande resurstilldelningssystem har fungerat väl och att det tydligt visar hur resurserna fördelas. systemet tillämpats har det blivit uppenbart att vid etablerandet av nya högskolor fordras att tilldelningen i ett initialt skede baseras på andra grunder än nuvarande resurstilldelningssystem. I samband med att regeringen beslutar om eventuella nya lärosäten är det viktigt att regeringen har ett bra och genomarbetat underlag för konsekvensberäkning som utgångspunkt för beslutsfattandet. Om ett sådant underlag finns, kan regeringen i samband med att myndigheten bildas använda detta som utgångspunkt för att tilldela resurser med andra metoder än enligt ett prestationsrelaterat tilldelningssystem. Nuvarande resurstilldelningsmodell innebär att universitet och högskolor i princip endast skall erhålla ersättning utifrån de prestationer som genomförs. Inom nuvarande modell finns en möjlighet för lärosätenas styrelse att besluta om hur tilldelningsmodellen skall användas lokalt vid det enskilda lärosätet. I vissa fall har detta inneburit att styrelsen använt det statliga tilldelningssystemet fullt ut även inom lärosätet. I andra fall har styrelsen tillämpat en modifierad modell med en prestationsavräkning enbart avseende helårsprestationer eller också har andra modeller för fördelning av resurserna använts. Dessutom finns en möjlighet för styrelserna att i samband med att resurserna fördelas inom lärosätet avsätta medel för särskilt prioriterade områden eller utbildningar. Det kan då avse t.ex. vilka extra resurser som behöver avsättas när nya kurser och program utvecklas eftersom prestationsgraden initialt kan vara låg. Nuvarande modell kan innebära problem i framför allt två fall: i samband med att nya lärosäten bildas eller när prestationsgraden är låg. Det senare innebär ofta att lärosätena hävdar att resurstilldelningssystemet inte ger en rimlig kompensation för genomförande av utbildningen. I och med att det varit svårt att rekrytera studenter inom vissa områden under har lärosätena inte nått upp till sina respektive takbelopp. De har därigenom hamnat i besvärliga ekonomiska situationer. Avsikten med nuvarande modell är att de s.k. prislapparna per utbildningsområde inte skall vara bindande vid den lokala En omfördelning av resurser skall kunna genomföras lokalt för att bl.a. tillgodose att vissa utbildningar kostar mer att genomföra än andra. har s.k. särskilda åtaganden använts för att ge ett lärosäte medel utanför resurstilldelningssystemet. Skälet är att all verksamhet inte är möjlig att ersätta inom ett prestationsrelaterat resurstilldelningssystem. Med utgångspunkt i utredarens förslag och remissinstansernas kommentarer avser regeringen att inte genomföra några förändringar vad gäller områdesindelningen som ligger till grund för ersättning till den grundläggande utbildningen. Mot bakgrund av den vikt som klassificeringen av kurser per utbildningsområde har för bl.a. resurstilldelningen för lärosätena avser regeringen att ge i uppdrag att i dialog med lärosätena arbeta med klassificeringsfrågor. Arbetet skall gå ut på att dra upp riktlinjer för hur klassificeringen skall ske. Däremot det är inte regeringens avsikt att skall genomföra efterhandsgranskningar av den av lärosätena tidigare genomförda klassificeringen. Regeringens åsikt är att det skall vara fullt möjligt att klassificera om olika kurser, om det kan visas att innehållet ändrats så att det motiverar en omklassificering. Det är dock viktigt att likartade principer för detta används. Genom ett sådant arbete bör en enhetlighet för hur olika kurser och utbildningar klassificeras. Den konstnärliga utbildningen är indelad i sju olika utbildningsområden. Det totala antalet helårsstudenter understiger 4 000. Per capitaersättningen varierar mellan och . De konstnärliga högskolorna i är små några mycket små mätt i antalet helårsstudenter. Med lågt studentantal och hög ersättning per student blir en resurstilldelning som enbart grundar sig på antalet helårsstudenter och helårsprestationer besvärlig vid förändrat studentantal. Regeringen anser inte att det finns skäl att ändra på nuvarande resurstilldelning inom de konstnärliga utbildningsområdena. I samband med budgetpropositionen (prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:99) gavs fler lärosäten än tidigare möjlighet att avräkna inom framförallt designområdet. För att regeringen skulle kunna bedöma omfattningen av bl.a. utbildningsområdet design, men även övriga konstnärliga utbildningsområden, angavs ett högsta antal helårsstudenter som lärosätena kan avräkna inom dessa områden. Om något lärosäte genomför utbildning av fler helårsstudenter än vad som ryms inom den högsta gräns som regeringen beslutat om för det aktuella konstnärliga utbildningsområdet, så medger regeringen att lärosätet får avräkna sådana helårsstudenter mot det utbildningsområde som har lägst prislapp. I samband med att lärosätet lämnar uppgifter till regeringen om utfall på respektive utbildningsområde skall sådana helårsstudenter särskilt redovisas mot utbildningsområdet med den lägsta prislappen. Genom de införda högsta gränserna för vad som får avräknas mot ett konstnärligt utbildningsområde, kan ett lärosäte inte avräkna fler helårsstudenter inom ett konstnärligt utbildningsområde än de som regeringen anger i regleringsbrev för respektive lärosäte. Motivet till möjligheten att avräkna mot den lägsta prislappen är att lärosätet i annat fall inte kan erhålla någon kompensation för helårsstudenter och helårsprestationer över de högsta antal som regeringen beslutat om i Prop. 2001/02:15 regleringsbrev. har regeringen ännu inte bedömt konsekvenserna av denna styrningsmodell, varför det inte är rimligt att nu ändra förutsättningarna. När utredaren lämnade sitt förslag var modellen med högsta gränser för vad som får avräknas mot ett konstnärligt utbildningsområde ännu inte genomförd, detta inte kunde beaktas i utredarens förslag. 13.6Ökade resurser till den grundläggande högskoleutbildningen Regeringens bedömning: Resurserna inom utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi bör öka. Utredarens förslag: En justering av den lägsta ersättningsnivån bör Den bör höjas . Eftersom utredarens förslag enligt uppdraget skall vara kostnadsneutralt föreslås finansieringen utgöras av en sänkning av övriga ersättningsnivåer med . Förändringen föreslås genomföras . Remissinstanserna: Universitet och högskolor är i stort sett eniga och menar att det nuvarande systemet fungerar väl, men resurserna har Några remissinstanser påpekar att många fler uppgifter har lagts på högskolorna utan resurstillskott. Så gott som alla högskolor tillstyrker en resursförstärkning för utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi men ej på bekostnad av övriga Flera lärosäten förordar en generell förstärkning före t.ex. en expansion av utbildningen. Flera remissinstanser anser att det behövs förstärkning för att stärka kvaliteten och ge studenterna ökad lärartid, större tillgång till forskande lärare och bättre tillgång till pedagogiska hjälpmedel. En ökning i två steg förordas av flera remissinstanser, först till utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi, därefter till tillstyrker förslaget om höjning av ersättningen med samhällsvetenskap, juridik och teologi men avstyrker att förstärkningen genomförs genom en omfördelning. Enligt verket behövs det en resursförstärkning så att skillnaden mellan de lägst ersatta områdena och övriga kan minskas. Verket tillstyrker förslaget om ett normeringsarbete i syfte att främja en likformig klassning av kurser vid alla lärosäten () förutsätter att en höjning av den lägsta prislappen med görs utan neddragningar inom SFS är kritiskt till att högskolornas redovisningssystem inte är uppbyggda på ett sätt som gör det möjligt att härleda hur stora kostnaderna är per student. Skälen för regeringens bedömning: Högskolan fick utstå besparingar dels till följd av den avreglering av högskolan som den dåvarande regeringen genomförde 1993, dels den nödvändiga saneringen av statsbudgeten som innebar besparingar inom all statlig verksamhet. neddragningen drabbat utbildningsområdena för humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi hårdast. 2001/02:15 delar utredarens och remissinstansernas bedömning att resursläget är allvarligt inom dessa områden. Besparingarna har främst påverkat möjligheter till undervisning i mindre grupper och seminarier. Trots besparingen har högskolan genomgått en kraftig expansion. I samband med en sådan expansion är det väsentligt att kvalitetsaspekterna beaktas. Ett resurstillskott för dessa utbildningsområden blir ett viktigt redskap i ambitionerna att stärka utbildningens kvalitet. Denna insats måste också ses mot bakgrund av det förstärkta system för att garantera och utveckla kvaliteten i högskolan som beslutat om efter förslag i propositionen Studentinflytande och kvalitetsutveckling i högskolan (prop. 1999/2000:28, bet. 1999/2000:UbU:12, rskr. 1999/2000:180) som svarar för. Resurstillskottet har vidare stor betydelse för att stärka samverkan med andra insatser som presenteras i denna proposition. Framför allt gäller det strävan mot en ökad mångfald, att motverka social snedrekrytering och att främja ett livslångt lärande. Denna målsättning ställer stora krav på lärosätena att vara aktiva i rekryteringsarbetet vilket i sin tur ökar resursbehovet (se avsnitt 7). Vidare kan denna förstärkning bidra till att ge den pedagogiska förnyelsen större kraft (se avsnitt 10). Vid en internationell jämförelse har kvaliteten en avgörande betydelse för studenternas val och därmed de svenska lärosätenas möjligheter att rekrytera utländska studenter (se avsnitt 16). finns det inget underlag som motiverar att ersättningsnivån för några utbildningsområden sänks för att finansiera en ökning inom utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi. Regeringen har aviserat höjningen inom dessa områden i samband med ekonomiska vårproposition (prop. 2000/01:100). Där framgår att en höjning skall ske inom dessa utbildningsområden med i storleksordningen och sedan ytterligare . Regeringen uppdrog åt att göra en översyn av nivåerna för per capita-ersättning för olika utbildningsområden. framförde i rapporten av resurstilldelningssystemet (reg.nr 60-2999-96) att per capitaersättningarna är historiskt framväxta. Vid övergången till det nya resurstilldelningssystemet var utgångspunkten den befintliga resurssituationen. I samband med reformen gjordes endast korrigeringar i medelstilldelningen till de humanistiska, samhällsvetenskapliga, juridiska och teologiska utbildningsområdena med utgångspunkt i förslag från betänkande (SOU 1992:44) Resurser för högskolans grundutbildning. Vid uppföljning noterades att de vanligaste interna omfördelningarna av resurser för verksamhet, exklusive lokaler och gemensamma funktioner, görs till det humanistiska området, och där specifikt till språkutbildningar. 13.7Resurstilldelning för forskning och forskarutbildning Regeringens bedömning: Lärosäten bör i ökad utsträckning arbeta med prioriteringar och omfördelningar för att uppnå bärkraftig forskning. Utredarens förslag: Regeringen bör fortsätta att besluta om examinationsmål för forskarutbildningen inom de olika vetenskapsområdena. Utredningen föreslår en separat medelstilldelning till forskarutbildningen. Resursallokeringen för forskarutbildningen bör göras i två delar. Den första delen innehåller en ram för studiestödet och den andra ersättning för utbildningskostnaderna. Ersättningen för utbildningskostnaderna (taxameterbidraget) erhålls som för grundutbildningen efter fakturering, varvid en helårsdoktorand föreslås generera hälften och en helårsprestation den andra hälften av taxameterbidraget. För att stimulera benägenheten att ta examen föreslås en examenspremie till lärosätet om per doktorsexamen. De examinationsmål för forskarutbildningen som anges av regeringen i regleringsbrev förutsätter extern finansiering för att nås. Utredningen menar att den externa finansieringen kan innebära ett balansproblem men ser det som ett accepterat och reguljärt inslag som även kan utgöra en kvalitetsfaktor. Medel för forskning bör fördelas till universitet och högskolor baserat på kvalitet och profilering snarare än på tradition. För att de processer detta förutsätter skall vara meningsfulla måste det finnas faktiska möjligheter att göra omprioriteringar . De krav som statsmakterna ställt på att alla högskolelärare med forskarutbildning också skall ges möjligheter att forska ställer även krav på ökade resurser till universitet och högskolor. Utredningen anser att styrelserna för universitet och högskolor bör ges en aktivare roll i prioriteringsarbetet. Forskningsanslagen bör fördelas till lärosätena utan uppdelning på vetenskapsområden. Lägsta tillåtna andel bör dock anges per vetenskapsområde. Summan av lägsta tillåtna andelar bör inte överstiga av totalanslaget. Statsmakterna bör även framledes styra forskningen genom budgetstyrning. För detta krävs ett bättre beslutsunderlag än tidigare, t.ex. i form av nyckeltal och strategidokument och det är angeläget att motiven för regeringens beslut redovisas. Budgetdialogen bör utvecklas väsentligt. Remissinstanserna: De flesta lärosäten avstyrker ett system enligt utredningens förslag med en separat medelstilldelning till forskarutbildningen. menar att forskningen och forskarutbildningen är integrerade varför de inte kan bli egna verksamhetsgrenar, något även t.ex. och Kungl. Tekniska högskolan instämmer i. menar att förslaget leder till minskad flexibilitet i medelsanvändningen och till oönskade undanträngningseffekter. Positiva till huvudtanken är däremot t.ex. och , som dock menar att ersättningsnivåerna för utbildningskostnaden måste vara högre än i förslaget. Flera remissinstanser menar att systemet bör utformas så att statliga anslagsmedel finansierar utbildningskostnaderna för de forskarstuderande som behövs för att uppställda examensmål skall anser att en prestationsrelaterad Prop. 2001/02:15 resurstilldelning, som inte balanseras av ett motsvarande tydligt och kraftfullt instrument för att bedöma forskningsmiljöernas kvalitet, riskerar att allvarligt skada forskningssystemet.