prop · GO0319 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:19 Bättre förutsättningar för värdepapperisering Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås två lagändringar för att förbättra förutsättningarna för genomförande i av s.k. värdepapperisering. Den form av värdepapperisering som behandlas i propositionen innebär att ett företag säljer fordringar till en juridisk person (specialföretaget) som ger ut värdepapper för att finansiera sitt förvärv. Specialföretaget har enbart till syfte att äga dessa fordringar samt förmedla betalningsflöden från fordringarna till investerarna i de värdepapper som företaget har gett ut. Den nuvarande lagstiftningen förbjuder inte värdepapperisering av svenska tillgångar men den innebär att det i de flesta fall är ekonomiskt oförmånligt att genomföra värdepapperisering i . Den främsta anledningen härtill är att specialföretagets förvärv av fordringar anses utgöra finansieringsverksamhet enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Specialföretaget träffas därmed av krav på kapitaltäckning för fordringar som företaget förvärvar. Den kapitalkostnad som detta krav för med sig har medfört att värdepapperiseringar inte genomförs i utan med specialföretag belägna utomlands. Propositionens förslag till ändring i lagen om finansieringsverksamhet innebär att verksamhet som består i att vid enstaka tillfällen förvärva fordringar eller fordringsstockar undantas från lagen om den bedrivs av aktiebolag eller ekonomiska föreningar. Den begränsningen skall dock gälla att medel för verksamheten inte löpande får anskaffas från allmänheten. Förslaget till ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev innebär att om kreditmarknadsföretag säljer löpande skuldebrev blir försäljningen gällande mot kreditmarknadsföretagets borgenärer trots att skuldebrevet kvarlämnats hos företaget för förvaring. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Bokmärket är inte definierat. 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev 7 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Bakgrund 9 4.1 Värdepapperisering 9 4.2 Motiv för att genomföra värdepapperisering 11 4.3 Värdepapperisering från ett samhällsekonomiskt perspektiv 14 4.3.1 Det finansiella systemets uppgifter och risker 14 4.3.2 Effekter av värdepapperisering på det finansiella systemet 15 4.4 Värdepapperisering i 16 5 Ett undantag för värdepapperisering bör införas 19 6 Överlåtelse av fordringar i samband med värdepapperisering 23 7 Gäldenärsskyddet 28 8 Skattefrågor 36 9 Ekonomiska effekter av förslaget 38 10 Författningskommentar 41 10.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet 41 10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev 41 Bilaga 1 Förteckning över instanser som yttrat sig över promemo- rian Bättre förutsättningar för värdepapperisering (Ds 1998:71) . Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över förslaget om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev 43 Bilaga 3 Lagrådets yttrande ..44 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 46 2 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet, 2. lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev. 4 Lagtext 4.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 3 § Tillstånd krävs inte om finansieringsverksamheten 1. drivs av statlig eller myndighet, 2. avser finansiering endast i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av företaget, 3. avser finansiering endast i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av annat företag i samma koncern eller med annat nära samband och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten, 4. tillgodoser finansieringsbehov endast inom en grupp näringsidkare med ekonomisk intressegemenskap och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten, 5. utgör en normal likviditetsförvaltning och inte kan anses ha ett självständigt syfte vid sidan av företagets huvudsakliga verksamhet, 6. utgör pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000), 7. ingår i verksamhet som står under tillsyn av enligt annan lag, 8. drivs av ett aktiebolag, om bolaget med stöd av 1 § lagen (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag har fått rätt att pröva frågor om stöd till näringsidkare eller bolaget är moderbolag till ett sådant bolag, staten äger så många aktier i bolaget att staten har mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller bolaget är dotterbolag till ett bolag vari staten äger aktier i den omfattningen, och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten, 9. drivs av ett företag som har ägarkapital eller fordringar med efterställd rätt till betalning till ett belopp som i varje låntagande företag (intresseföre- tag) är större än företagets övriga utlåning till intresseföretaget, lånar ut medel endast till intresseföretag vars aktier eller andelar inte är noterade vid en svensk eller utländsk börs, en auktoriserad marknadsplats eller någon annan reglerad marknad och inte anskaffar medel för verksamheten från allmänheten, eller 10. drivs av en stiftelse vars kapital till övervägande del tillskjutits av staten eller en eller flera kommuner, eller av ett aktiebolag som är helägt av staten eller en eller flera kommuner, direkt eller genom andra företag samt verksamhetens syfte är att finansiellt stödja tekniskt eller annat utvecklingsarbete och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten. 9. drivs av ett företag som har ägarkapital eller fordringar med efterställd rätt till betalning till ett belopp som i varje låntagande företag (intresseföre- tag) är större än företagets övriga utlåning till intresseföretaget, lånar ut medel endast till intresseföretag vars aktier eller andelar inte är noterade vid en svensk eller utländsk börs, en auktoriserad marknadsplats eller någon annan reglerad marknad och inte anskaffar medel för verksamheten från allmänheten, 10. drivs av en stiftelse vars kapital till övervägande del tillskjutits av staten eller en eller flera kommuner, eller av ett aktiebolag som är helägt av staten eller en eller flera kommuner, direkt eller genom andra företag samt verksamhetens syfte är att finansiellt stödja tekniskt eller annat utvecklingsarbete och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten, eller 11. drivs av ett aktiebolag eller av en ekonomisk förening, om verksamheten består i att vid enstaka tillfällen förvärva fordringar och medel för verksamheten inte löpande anskaffas från allmänheten. Nära samband, som avses i 3, skall anses föreligga om företagen leds av samma eller i huvudsak samma personer eller om vinsten av företagens verksamhet helt eller till betydande del skall, direkt eller indirekt, tillfalla samma eller i huvudsak samma personer. Denna lag träder i kraft . 4.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev Härigenom föreskrivs att 22 § lagen (1936:81) om skuldebrev skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 22 §1 Överlåtelse av löpande skuldebrev vare ej gällande mot överlåtarens borgenärer, med mindre den till vilken överlåtelsen skett fått handlingen i besittning. Säljer bank eller värdepappersinstitut löpande skuldebrev, vare försäljningen gällande mot bankens eller värdepappersinstitutets borgenärer, ändå att skuldebrevet för förvaring kvarlämnats hos banken eller institutet. Säljer bank, kreditmarknadsföretag eller värdepappersinstitut löpande skuldebrev, vare försäljningen gällande mot bankens, kreditmarknadsföretagets eller värdepappersinstitutets borgenärer, ändå att skuldebrevet för förvaring kvarlämnats hos banken, företaget eller institutet. Denna lag träder i kraft . 6 Ärendet och dess beredning uppdrog åt justitierådet att utreda om de förutsättningar som gäller för svenska företag att genomföra värdepapperisering borde ändras. överlämnade promemorian "PM angående de rättsliga förutsättningarna för att genomföra värdepapperisering i ". Utöver denna promemoria utarbetades inom en promemoria, benämnd Värdepapperisering i ? . Dessa promemorior har remissbehandlats. framställdes inom promemorian Bättre förutsättningar för värdepapperisering , Ds 1998:71. Den promemorian har remissbehandlats. betänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) har i den del som avser värdepapperisering remitterats som promemorian. En förteckning över de instanser som yttrat sig över Ds 1998:71 finns i bilaga 1. Dessutom har den föreslagna ändringen i lagen (1936:81) om skuldebrev remissbehandlats i särskild ordning. En förteckning över de instanser som yttrat sig finns i bilaga 2. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Lagrådets synpunkter har föranlett att inhämta ytterligare upplysningar avseende vilka typer av krediter som förekommer på bostadslånemarknaden och i vilken omfattning det sker en kreditprövning vid sådana krediter som förlängs. och har därvid lämnat vissa kompletterande upplysningar som finns tillgängliga i (dnr Fi94/1894). Lagrådets synpunkter behandlas under avsnitt 7 i propositionen. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter. Därutöver har redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen. Propositionens lagförslag överensstämmer med lagrådsremissens lagförslag. 8 Bakgrund 8.1 Värdepapperisering Värdepapperisering är ett förfarande som innebär att relativt homogena tillgångar med förutsägbara betalningsflöden omvandlas till obligationer eller andra lätt omsättningsbara värdepapper. Genom att föra ihop ett stort antal lån som liknar varandra (t.ex. bostadslån) går det att med utgångspunkt i historiska data beräkna det betalningsflöde som lånestocken förväntas att generera. Det förväntade betalningsflödet kan därefter prissättas och emitteras som obligationer där säkerheterna kan utgöras av betalningsflöden, kreditförstärkande åtgärder och panträtter. Hypoteksbolag kan i en vid definition sägas vara ett exempel på värdepapperisering. Deras huvudsakliga uppgift är att låna ut medel till fastighetsköp.1 Hypoteksbolagen finansierar denna utlåning genom att ge ut obligationer på värdepappersmarknaden. Obligationernas avkastning genereras av hypoteksbolagets samlade kreditgivning som genererar betalningsströmmar och som säkerhet för obligationerna ligger indirekt även de panträtter som finns för bolagets kreditgivning. Termen värdepapperisering i den mening som här används syftar emellertid på en mer specialiserad verksamhet där fordringar säljs till en juridisk person som enbart äger fordringarna och emitterar obligationer för sin finansiering. Dennes verksamhet skiljer sig från ett hypoteksbolags verksamhet genom att den förre inte ägnar sig åt kreditgivning. I stort sett alla fordringar går att värdepapperisera. Fastighetslån, dvs. lån med panträtt i fastigheter, är dock den mest förekommande typen av fordringar.2 Andra typer av fordringar såsom kreditkortskulder, lån till bilköp och leasingskulder är dock en växande marknad. Källa: Capital DATA, och . En värdepapperiseringstransaktion inkluderar ett flertal parter. De viktigaste av dessa är det säljande företaget, ofta benämnt originatorn, och det förvärvande företaget som här benämns specialföretaget. Vanligtvis är originatorn ett kreditinstitut som identifierar en avskiljbar del av sin kreditstock. Originatorn kan lika väl utgöras av ett icke- finansiellt företag som t.ex. vill omvandla illikvida tillgångar, som exempelvis kundfordringar, till likvida tillgångar. Originatorn bildar själv eller genom någon annan ett specialföretag och säljer fordringarna till detta. Specialföretagets verksamhet är begränsad till att äga fordringarna och att finansiera sitt förvärv av fordringar genom att emittera obligationer eller andra liknande värdepapper på värdepappersmarknaden. Specialföretaget förmedlar också till investerarna de betalningsflöden som fordringarna genererar. Specialföretaget överlåter sin administration till ett annat företag. Det är oftast originatorn som tar på sig denna uppgift eftersom den därmed kan behålla kundkontakterna med kredittagarna. Det brukar kallas att originatorn då blir ett s.k. serviceföretag åt specialföretaget. Andra inblandade aktörer är investerarna i de värdepapper som specialföretaget ger ut samt gäldenärerna (kredittagarna). En annan viktig aspekt är ägandet av specialföretaget. Originatorn anses som regel inte kunna vara ägare till specialföretaget eftersom ett koncernförhållande då skulle uppstå, vilket kan medföra oönskade följder för redovisningen och kapitaltäckningen. Investerarna kräver ofta att specialföretagets kreditvärdighet förstärks genom någon form av kreditförstärkande åtgärd. Förstärkningen kan genomföras på olika sätt varvid ett är att t.ex. ett försäkringsbolag ställer garanti för kreditvärdigheten i specialföretaget. De kreditförstärkande åtgärderna kan också tillhandahållas av originatorn, t.ex. genom en efterställd tilläggsköpeskilling.3 För att bedöma specialföretagets kreditvärdighet och de legala förutsättningarna i transaktionen är vanligen ett ratinginstitut involverat i en värdepapperiseringstransaktion. De obligationer som specialföretaget ger ut kan därmed åsättas en kreditbedömning (rating). 8.2 Motiv för att genomföra värdepapperisering Det är normalt originatorn som tar initiativet till att värdepapperisera. Orsaken är att originatorn vill förändra sin tillgångsstruktur. Ur originatorns perspektiv är värdepapperisering en källa till finansiering som kompletterar eller ersätter andra finansieringskällor. En sådan finansiering låter sig emellertid inte genomföras om det inte finns fördelar för de aktörer som förvärvar tillgångsmassan och för de som skall finansiera förvärvet. I det följande kommer att belysas några av de viktigaste motiven för att genomföra värdepapperisering. I huvudsak är motiven för att värdepapperisera samma för såväl kreditinstitut som icke-finansiella företag, förutom i ett avseende. lyder under näringsrättslig reglering och omfattas av kapitaltäckningskrav enligt lag. Värdepapperisering utgör därför en möjlighet för kreditinstitut att minska behovet av eget kapital genom att avyttra tillgångar som kräver kapitaltäckning. Frigöra kapital En värdepapperisering kan användas för att strukturera om originatorns balansräkning. Exempelvis innebär värdepapperisering att originatorns balansräkning ändras på så sätt att tillgångsposten fordringar minskar som tillgångsposten kassa, eller liknande, i motsvarande mån ökar. Originatorn kan genom att sälja av fordringar till ett specialföretag således i ett första led frigöra kapital som i ett andra led kan användas för att amortera skulder. Därmed minskas balansomslutningen och soliditeten ökar. För ett finansiellt företag är den mest uppenbara kostnadsbesparingen att det kan sälja tillgångar som kräver kapitaltäckning till någon som inte omfattas av kapitaltäckningskrav. Därmed minskar den totala kapitalkostnaden för en given mängd krediter. Gällande lagstiftning medför emellertid att ett svenskt specialföretag träffas av kapitaltäckningskrav. Detta innebär att varken icke-finansiella eller finansiella företag kan uppnå nu nämnda fördelar vad avser att sänka kapitalkostnaderna om en värdepapperisering genomförs med ett svenskt specialföretag. Lagstiftningen i och i flera länder i är dock sådan att specialföretaget inte träffas av kapitaltäckningskrav. Regler om kapitaltäckning finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. I avsnitt 4.4 redogörs kort för kapitaltäckningsreglerna. Förbättrad riskhantering och lägre finansieringskostnad En originator kan genom att värdepapperisera göra sig av med tillgångar som denne av ett eller annat skäl inte önskar behålla och därmed förbättra sin riskhantering. Ett industriföretag kan t.ex. vilja minska företagets finansiella risker i balansräkningen genom att värdepapperisera finansiella fordringar och i stället koncentrera sig på sin huvudsakliga verksamhet. kan t.ex. värdepapperisera för att avyttra vissa fordringar som har en riskexponering som avviker från övriga fordringar eller avser en viss kundkategori som inte omfattas av en ny affärsstrategi. En originator kan vidare värdepapperisera en tillgång som är överrepresenterad i balansräkningen för att på så sätt uppnå en bättre riskdiversifiering. Slutligen förbättras riskhanteringen genom att värdepapperisering medför att kreditrisker i ökad grad prissätts på marknaden genom handeln med obligationer. Därtill kommer att vid enstaka förvärv av fordringar är specialföretagets tillgångsmassa lättare att värdera eftersom den då är avgränsad och statisk. Huruvida originatorns riskexponering ökat eller minskat efter en värdepapperisering avgörs förstås av hur originatorn väljer att disponera de intäkter som avyttringen av tillgångarna genererar. Specialföretaget bör kunna uppnå lägre finansieringskostnader än originatorn eftersom företagets verksamhet är specialiserad. En väl avgränsad tillgångsmassa i ett specialföretag bör öka finansiärernas möjlighet att bedöma fordringsstockens kvalitet. Riskbedömningen underlättas också av att specialföretagets verksamhet begränsas till att huvudsakligen passivt förvalta de tillgångar som det förvärvar. Under förutsättning att specialföretaget endast förvärvar fordringar behöver inte finansiärerna bedöma kvalitén i framtida kreditgivning. Genom att specialföretaget uppdrar åt någon att utföra de uppgifter som är förknippade med förvaltningen av tillgångarna minskar därigenom risker förknippade med den löpande verksamheten och kopplingen mellan placerarnas fordringar och de underliggande tillgångarnas kreditrisk förstärks. Den ökade genomlysningen i prissättningen av kreditrisker kan också leda till att investerare accepterar en lägre riskpremie, vilket kan bidra till att sänka kostnaden för lånefinansiering på obligationsmarknaden. Renodla verksamheten Värdepapperisering erbjuder både finansiella företag och icke- finansiella företag en möjlighet att renodla sin verksamhet. kan genom att värdepapperisera kreditstockar skilja av själva finansieringen av kreditstockarna till specialföretaget och specialisera sig på kreditgivningsprocessen. Värdepapperisering innebär därmed ett steg bort från en marknad där mellanhandsinstituten svarar för alla led i en finansiering och i stället en utveckling mot en kreditmarknad där institutens verksamheter är mer specialiserade. Då en direkt koppling skapas mellan krediterna och finansieringen får mellanhandsinstituten mer karaktären av serviceföretag som bedömer och förmedlar krediterna, medan kreditriskerna bärs direkt av de som investerar i obligationer. Lägre inträdeskostnader för nya aktörer Kapitaltäckningslagens krav kan försvåra för nya aktörer, speciellt mindre sådana, att träda in på marknaden eftersom de inte kan få lönsamhet i kreditgivningen när de måste hålla ett stort buffertkapital. Eftersom ett företag som värdepapperiserar sina fordringar inte behöver lika stort eget kapital, kan värdepapperisering underlätta för nya aktörer att inträda på marknaden eftersom inträdeskostnaderna blir lägre. Den nya aktören behöver ju inte hålla ett lika stort eget kapital i verksamheten för de omsatta krediterna som om de låg kvar på den egna balansräkningen med följd att ett kapitaltäckningskrav gällde för dem. Attrahera flera investerare Värdepapperisering och en fungerande andrahandsmarknad för värdepapperiserade tillgångar gör det möjligt för såväl finansiella företag som icke-finansiella företag att nå nya investerare. Värdepapper utgivna av specialföretag med en väl genomlyst riskprofil kan attrahera nya investerare som originatorn annars inte kan nå. Dessutom underlättar specialföretagets enkla struktur olika kreditförstärkande åtgärder som exempelvis kreditförsäkringar. I praktiken är det vanligt att specialföretagens kreditvärdighet förstärks i sådan utsträckning att dess upplåning får en bättre kreditbedömning av ratinginstituten än originatorns egen upplåning. Nya investerare med höga krav på kreditvärdighet kan därmed nås. Möjligheten att värdepapperisera påverkar också effekten av t.ex. försäkringsbolagens enhandsengagemangsregler. Koncentrationen av bostadsfinansieringen i till ett fåtal bolag medför att regler som begränsar t.ex. ett försäkringsbolags engagemang i ett enskilt institut försvårar bostadsinstitutens möjligheter att ge ut obligationer på den svenska marknaden. Specialföretagen utgör nya emittenter på kapitalmarknaden och kan därmed bidra till att stimulera obligationshandeln. Ökat antal emittenter och investerare bidrar till att skapa en likvid andrahandsmarknad för obligationer. 8.3 Värdepapperisering från ett samhällsekonomiskt perspektiv För att värdepapperisering skall anses vara en från samhällets sida acceptabel finansieringsform får den inte negativt påverka stabiliteten i det finansiella systemet. Nedan följer först en beskrivning av det finansiella systemets uppgifter och av vilka risker (systemrisker) som är förknippade med det finansiella systemet och hur dessa kan ge negativa samhällsekonomiska konsekvenser. I slutet analyseras på vilket sätt värdepapperisering som finansieringsform berör det finansiella systemets funktion. 8.3.1 Det finansiella systemets uppgifter och risker Traditionellt brukar man tala om tre centrala uppgifter för det finansiella systemet, nämligen kredit- och kapitalförsörjning, riskhantering och betalningsförmedling. Med kredit- och kapitalförsörjning förstås att det finansiella systemet möjliggör omfördelning av sparande från de hushåll och företag som har ett överskott av kapital, till dem som behöver resurser för konsumtion eller investeringar. Systemet möjliggör en sammankoppling av dessa båda grupper vilket ger stora effektivitetsvinster i ekonomin. Det finansiella systemets uppgift när det gäller riskhantering är att överföra risker mellan olika individer och företag. Detta ger möjlighet för enskilda aktörer att begränsa och sprida sina risker vilket ökar effektiviteten och frigör resurser. Behovet av betalningsförmedling innebär att det finansiella systemet erbjuder en infrastruktur med rutiner och kanaler för alla de betalningar som är en del av en decentraliserad marknadsekonomi. Det finansiella systemet är centralt för samhällsekonomin. Utgångspunkten för den finansiella lagstiftningen är de grundläggande skyddsintressena stabilitet och effektivitet.4 Särskilt skyddsvärda är betalningssystemet och kreditförsörjningen. Utan fungerande betalningssystem och kreditförsörjning drabbas samtliga delar inom samhällsekonomin. Det finansiella systemets stabilitet kan påverkas om det uppstår störningar i enskilda institut. Sådana störningar kan få spridningseffekter till andra institut och därmed skapa en systemkris. Stabilitetsproblemen för de kreditgivande institut som finansierar sig genom inlåning har sin grund i att det finns en inbyggd instabilitet mellan balansräkningens tillgångs- respektive skuldsida. Tillgångssidan består till stor del av illikvida lån till företag och hushåll. De är illikvida såtillvida att de inte går att sälja via en fungerande andrahandsmarknad. är däremot i stora delar tillgänglig och uppsägningsbar eftersom den bl.a. består av inlåning. Instabiliteten ligger i att om förtroendet för institutet av någon anledning rubbas, kan det drabbas av en uttagsanstormning. Det kan leda till att kreditinstitutet får likviditetsproblem eftersom tillgångarna inte är realiserbara för att möta uttagen.