prop · GP0310 · 2001-09-27 00:00:00 — Inom denna ram bör strävan enligt regeringens mening vara att fortsätta den linje som följts, nämligen att så få begränsningar som möjligt meddelas för svenska förband. Syftet med detta är att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att förbandschefen på plats skall kunna lösa den uppgift som följer av det mandat som lämnats för den internationella fredsfrämjande insatsen i fråga. Stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred m.m. Försvarsmaktens resurser skall kunna användas för att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. under vissa förutsättningar kunna lämna stöd till andra myndigheter i deras ordinarie verksamhet. Regeringen har beslutat om de villkor som gäller för att Försvarsmakten ska kunna delta i sådan verksamhet genom förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om när Försvarsmakten ska kunna utföra transport med helikopter åt sjukvårdshuvudmän samt under vilka omständigheter Försvarsmakten får ställa personal och egendom till en polismyndighets, och förfogande för transporter av personal och utrustning. beslut om direktiv för en översyn av Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. (dir. 2000:87). Syftet med översynen är att få ett klarare och mer entydigt regelsystem som ger uttryck för den helhetssyn som ska prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker, såväl i fred som i krig. För det stöd med personal och materiel som Försvarsmakten ofta lämnar i samband med svåra olyckor, bränder och översvämningar m.m., finns bestämmelser i räddningstjänstlagen (1986:1102). regleras bl.a. statliga myndigheters skyldigheter att medverka i Räddningstjänstlagen ses över i syfte att bl.a. skapa en moderniserad lagstiftning. Regeringen vill betona att erfarenheterna från Försvarsmaktens deltagande i räddningstjänstinsatser Regeringens styrning av Försvarsmakten har i bet. 1999/2000:FöU2 anfört att den nuvarande gränsdragningen mellan regeringens och Försvarsmaktens ansvar borde granskas, t.ex. i fråga om ekonomisk planering, beslut om verksamhetsinriktning och materielförsörjning. Utskottet har även berört frågan i bet. 2000/01:FöU9. Med anledning av detta och i frågor som gäller regeringens styrning av Försvarsmakten i allmänhet vill regeringen Regeringen styr Försvarsmaktens reguljära fredstida verksamhet genom regeringsbeslut, t.ex. årliga regleringsbrev. har, som fallet är även gentemot andra myndigheter, karaktären av mål- På detta sätt regleras ekonomiska ramar för verksamheten, vad myndigheten skall uppnå och, i förekommande fall, hur detta skall uppnås. Denna styrning syftar ytterst till att så effektivt som möjligt producera de förband och den beredskap som krävs för att Försvarsmakten skall kunna lösa sina uppgifter. bereds av med Försvarsdepartementet som Regeringens kollektiva beslutsfattande och den gemensamma beredning som ofta föregår detta ger den legitimitet och den allsidiga behandling som behövs. Regeringsformens bestämmelser medger stor frihet för regeringen att själv reglera sina arbetsformer. Detta avspeglas också i organisation och arbetsformer, som kan vara stabil såsom departementsindelningen eller tillfällig genom bildandet av olika arbetsgrupper inom . deltar ofta experter från myndigheterna. Försvarsmaktens fredstida verksamhet omfattar i sak exempelvis mål för förbandsverksamheten, utveckling av kompetenser och förmåga i olika avseenden, förutsättningar för militärstrategisk planering, beredskap hos förbanden, materielförsörjning, utnämningar samt anpassningsåtgärder vid förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar. Regeringsformen ger vidare en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra Försvarsmakten så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Myndighetens chef skall i överensstämmelse med detta se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av Detta gäller inte minst vid internationell verksamhet inklusive verksamhet föranledd av medlemskap i . Försvarsmakten har dock som förvaltningsmyndighet i allmänhet en självständighet gentemot regeringen när det gäller att i särskilda fall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner eller rör tillämpning av lag. Utöver regeringens beslut är förhållandet mellan regeringen och myndigheterna även beroende av informella kontakter mellan företrädare för och myndigheterna. För att kunna bereda regeringsbeslut, och för att kunna följa upp genomförandet av beslut, behövs därför en strukturerad och omfattande dialog mellan representanter ur Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Denna dialog sker på olika nivåer, från den politiska ledningen och myndighetsledningen, via gemensamma arbetsgrupper och regelbundna avstämningsmöten till dagliga kontakter mellan tjänstemän i olika sakfrågor. Försvarsdepartementet tillförs också sakkompetens i linjeorganisationen och i sekretariat genom att officerare tjänstgör i departementet som militärsakkunniga. förmåga att bereda ärenden som rör inriktningen av Försvarsmaktens militärstrategiska planering, anpassningsplanering och underrättelsetjänst har förstärkts. Förekomsten av olika linjeenheter och sekretariat som alla deltar i dialogen med Försvarsmakten fordrar en koordinering av kontakterna mellan och Försvarsmaktens högkvarter. På motsvarande sätt behöver Försvarsmaktens högkvarter vara organiserat, inte bara för att lösa de interna uppgifterna, utan även för att kunna lämna den typ av välavvägda underlag som behövs för att regeringen ska kunna inrikta myndighetens verksamhet. Som ovan angivits har försvarsutskottet anfört att gränsdragningen mellan regeringens och Försvarsmaktens ansvar borde granskas. De exempel som utskottet ger handlar om regeringens styrning av Försvarsmaktens verksamhetsledning. Det som aktualiserat frågan är enligt utskottet beredningen 1999 av Försvarsmaktens grundorganisation, där utredningsarbetet ägde rum i en arbetsgrupp med representation ur Försvarsdepartementet och Högkvarteret. Regeringen vill i denna fråga anföra följande. Arbetsgrupper inom med representation ur både departement och myndigheter är en gängse form för att bereda mer omfattande frågor. Arbetsformen är ofta ändamålsenlig när det i beredningen av en komplex fråga finns ett behov av att tillföra sakkunskap från olika specialområden. Beträffande arbetsgruppen för Försvarsmaktens grundorganisation fattade regeringen beslut om riktlinjerna för arbetets bedrivande. Efter fullgjord uppgift överlämnade arbetsgruppen sin rapport till regeringen varefter beredning i vidtog på sedvanligt sätt. Regeringens slutliga förslag till i frågan lämnades därefter i prop. 1999/2000:30. Enligt regeringens bedömning utgjorde arbetsgruppen en lämplig arbetsform för den aktuella frågan och det kommer sannolikt även framgent att finnas ett behov av att under motsvarande former bereda komplexa frågor. Regeringen anser däremot inte att förhållanden inom säkerhets- och försvarspolitikens område föranleder förvaltningspolitiska förändringar innebärande att t.ex. delar av och Högkvarteret skulle integreras i samma myndighet. Inte heller anser regeringen att det är Prop. 2001/02:10 aktuellt att ändra beslutsbefogenheterna mellan regeringen och Regeringen vill i sammanhanget framhålla att kapacitet att lämna underlag till regeringens beslut utvecklas kontinuerligt genom att utvärdera och utveckla lednings- och styrformer, tydliggöra praxis i relationen till myndigheterna och därmed utnyttja de möjligheter för styrning och uppföljning som finns. Regeringens, och Högkvarterets organisation vid insatser med Försvarsmakten En särskild fråga rör regeringens och verksamhet vid insatser med Försvarsmakten i fred och under höjd beredskap. övergår ju regeringens styrning från inriktning av Försvarsmaktens verksamhetsledning till att sätta in Försvarsmakten i enlighet med Regeringen vill i detta sammanhang anföra I allt väsentligt är de bestämmelser och den organisation som gäller för regeringens reguljära myndighetsstyrning även tillämpbara för beslut om insatser med Försvarsmakten i fred och i krig. inriktningen varit att inte binda regeringen och vid detaljerade rutiner som avviker från de sedvanliga arbetsformerna och som i den uppkomna situationen kan visa sig vara olämpliga eller försvåra ett snabbt och kraftfullt agerande. Det viktiga är att det finns ändamålsenliga bestämmelser, övad personal, tillgång på experter och ett tillräckligt tekniskt ledningsstöd för att regeringen ska kunna agera och att med stöd av berörda myndigheter kan bereda regeringens beslut med de tidskrav som läget kräver. beredskap har Försvarsmakten härvid en särställning. Förberedelser för ledning under höjd beredskap sker bl.a. inom ramen för den s.k. särskilda planläggningen. Denna omfattar bl.a. frågor om organisation, arbetsformer och lokalisering av riksledningen under höjd Den särskilda planläggningen har varit under översyn och verksamheten är av naturliga skäl sekretessbelagd. krigsorganiseringen av Försvarsmaktens centrala ledning är föremål för Generellt kan dock sägas att regeringen även i detta fall har möjlighet att organisera regeringsarbetet och departementsorganisationen inom på mest lämpliga sätt i den enskilda situationen. Strävan är dock att så långt som möjligt bibehålla ordinarie organisation och rutiner även under mer krävande händelser och arbetsformer. höjd beredskap kan beredningskapacitet förstärkas med militär personal på den nivå som behövs. Detta kan även inkludera en fysisk samgruppering av delar av och Högkvarteret. I vissa lägen kan detta innebära att regeringen och den högsta militära ledningen befinner sig på samma plats. En fråga härutöver gäller hur de organisatoriska relationerna mellan Försvarsmakten och bör utformas för att säkerställa att beredningskapacitet och underlagsbehov tillgodoses vid mer krävande insatser med Försvarsmakten i fred. Det kan t.ex. gälla mer omfattande internationella insatser eller allvarliga kränkningar av En viktig uppgift i samband med kommande Prop. 2001/02:10 översyner av (Försvarsdepartementets) och Högkvarterets organisation är sålunda att beakta denna typ av frågor. Regeringens förslag: Beslutet om lokaliseringen av Operativa insatsledningen till /skall upphävas och att regeringen skall besluta om organisationsenhetens lokalisering. Regeringens bedömning: Den av beslutade omorganisationen av Försvarsmaktens ledningsorganisation genomförs som planerat. Arbetet med att förbättra avvägningsfunktionen inom Försvarsmaktens högkvarter bör fortsätta. Tillkomsten av en strategiledning inom Högkvarteret har förbättrat dessa möjligheter, men det är viktigt att planerings-, uppföljnings- och avvägningsprocesser fortlöpande utvecklas och förstärks. Skälen för regeringens förslag: På regeringens förslag beslutade att Operativa insatsledningen skall lokaliseras till /Näsy park (prop. 2000/01:113, bet. 2000/01:FöU9, rskr. 2000/01:214). utsattes för ett omfattande terroristangrepp. Attacken belyser sårbarheten i konventionella byggnader samt riskerna för de människor som har sina arbetsplatser eller bostäder i anslutning till en angripares mål. Mot bl.a. denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att, innan byggnationen för Operativa insatsledningen påbörjas i /, utreda ytterligare lokaliseringsalternativ. En sådan utredning bör även inkludera alternativ som inte var aktuella för beslut om lokaliseringen till /. Sålunda bör bl.a. lokaler som blivit lediga efter beslutstidpunkten övervägas i detta sammanhang. Som regeringen i tidigare sammanhang anfört, bör Operativa insatsledningen lokaliseras i närheten av rikets högsta ledning och Försvarsmaktens högkvarter. Det är angeläget att Operativa insatsledningen kan verka samlat från en gemensam plats. Det bör därför vara en uppgift för regeringen att besluta om Operativa insatsledningens lokalisering. Skälen för regeringens bedömning I det följande övergår regeringen till att redovisa den närmare utformningen av Försvarsmaktens ledningsorganisation m.m. Redovisningen kompletterar och sammanfattar den redovisning som regeringen tidigare lämnat i prop. 1999/2000:97 Vissa organisatoriska frågor inom Försvarsmakten m.m. samt prop. ledningsfrågor inom det militära försvaret m.m. Försvarsmaktens ledningsorganisation har under de senaste genomgått en stor förändring. Reformeringen av ledningsorganisationen har utgjort en nödvändig del i ominriktningen av det militära försvaret. Detta innebär att utgångspunkterna och formerna för ledningsorganisationen ändras från den tidigare inriktningen mot invasionsförsvar till ett insatsförsvar för framtida bredare och mer komplexa hotbilder. Försvarsberedningen redovisade sin syn på hur den militära ledningsorganisationen borde förändras (Ds 1999:2). Mot denna bakgrund utarbetades ett förslag till principiell utformning av den militära ledningsorganisationen, vilket låg till grund för regeringens proposition (prop. 1999/2000:30). beslutade i enlighet med propositionen (bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Den nya ledningsorganisationen för Försvarsmakten består av ett högkvarter, en operativ insatsledning samt fyra militärdistrikt. Organisationsförändringen innebar en minskning av antalet ledningsnivåer från fyra till tre och en minskning av antalet staber från tjugosju till sex. Vissa organisationsförändringar genomfördes även i Högkvarterets organisation. Sålunda organiserades strategiledningen genom att planeringsstaben och operationsledningen slogs ihop. Försvarsmakten fick i denna bemärkelse därmed en koncernledning. En mindre och mer koncentrerad ledningsorganisation är till del en konsekvens av den beslutade insats- och grundorganisationen i termer av bemanning och ekonomiska ramar. I sin tur ställer detta krav på ett mer effektivt utnyttjande av den tillgängliga kompetensen. måste övas, prövas och utvecklas för att på ett bättre sätt svara mot både dagens och morgondagens krav. Enligt regeringens mening är ledning inom det militära försvaret sålunda ingen statisk verksamhet, utan något som förändras i takt med att nya erfarenheter vinns och ledningsprinciper utvecklas. Detta måste också prägla ledningsorganisationens utformning. Som regeringen redovisade i prop. 1999/2000:30 består Försvarsmakten av två delvis överlappande delar. Den ena är insatsorganisationen, den andra är grundorganisationen. Försvarsmakten stöds av andra myndigheter, främst s.k. totalförsvarsgemensamma myndigheter. Förhållandet mellan insatsorganisationen och grundorganisationen samt de totalförsvarsgemensamma myndigheterna beskrivs schematiskt i bilden nedan. Bild: Förhållandet mellan Försvarsmaktens insats- och grundorganisation samt totalförsvarsgemensamma myndigheter. Rektangel markerar arméförband, cirkel markerar marinförband och triangel markerar flygförband. består av krigsförband (operativa insatsförband och nationella skyddsstyrkor) vars utformning styrs av den operativa förmåga och de kompetenser som och regeringen har beslutat. förband används i högre beredskapsnivåer för insatser inom och utom gränser. förband utgör grunden för de förband som genomför fredsfrämjande insatser utomlands. resurser (materiel och anställd personal) används även inom ramen för grundorganisationens verksamhet, t.ex. för utbildning och för insatser vid hävdande av territoriell integritet m.m. bedriver verksamhet som syftar till att utveckla, vidmakthålla och avveckla krigsförband och andra resurser avsedda för insatsorganisationen samt utveckla och vidmakthålla de kompetenser som Försvarsmakten skall ha. Verksamheten består av personal, materiel, anläggningar och planer vilka i en koordinerad process förs samman till krigsförband som därefter hålls i beredskap inom insatsorganisationen. genomför således de aktiviteter som behövs för att organisera krigsförband. Utgående från olika planeringsgrunder utarbetas målsättningar för krigsförband och ingående materielsystem. Utbildning av personal och samträning av förband genomförs vid staber, regementen, flottiljer och skolor m.m. Anskaffning av materiel och materielunderhåll genomförs av genom beställningar hos industrin. Materiel- och anläggningsförsörjningens olika faser leds av Högkvarteret genom beställningar till respektive . Försvarsmaktens ledningsorganisation framgår av bilden nedan. Bild: Försvarsmaktens ledningsorganisation. =underställd (order) =lyder under vad avser insatser för att hävda territoriell integritet = lyder under i territoriellt hänseende = uppdrag Förkortningar: Operativa insatsledningen (OPIL), operationsledningen (OPL), taktiskt kommando (TK), militärdistrikt (MD), Försvarsmaktens centrum för internationell verksamhet (), Försvarsmaktens helikopterflottilj (Hkpflj), Projektet för utvecklingen av Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet (Forgus). Försvarsmakten leds av en chef som benämns överbefälhavare. Försvarsmakten är en myndighet under regeringen och myndighetschefen är alltså ansvarig inför regeringen i såväl fred som i krig. Myndighetsledningen med Högkvarteret och Operativa insatsledningen utgör Försvarsmaktens centrala ledningsnivå. Myndighetsledningen beslutar på militärstrategisk nivå och beslutar om de försvarsförberedelser som krävs i form av utveckling, vidmakthållande och avveckling av förband, funktioner och övriga resurser. Ett exempel på en central uppgift för myndighetsledningen är därmed att avväga mellan å ena sidan de övergripande kraven på insatsorganisationens styrka, sammansättning, beredskap och uthållighet och å andra sidan hur grundorganisationens resurser skall fördelas för att så långt det är möjligt uppfylla dessa krav. Myndighetsledningens resurs för att genomföra dessa avvägningar är Högkvarteret och däri ingående ledningar. Inom Högkvarteret finns således enheter för strategiledning, krigsförbandsledning, grundorganisationsledning, underrättelse- och säkerhetstjänst, personal etc. Från Högkvarteret leds därmed även utveckling, vidmakthållande och avveckling av insatsorganisationens krigsförband. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att den strävan att förbättra avvägningsfunktionen inom Försvarsmaktens högkvarter visavi stridskrafternas utveckling, något som präglat senare års reformer av Försvarsmaktens ledningsorganisation, bör fortsätta. Tillkomsten av en strategiledning inom Högkvarteret har enligt regeringens mening förbättrat dessa möjligheter, men det är viktigt att planerings-, uppföljnings- och avvägningsprocesser fortlöpande utvecklas och förstärks. De principiella grunderna för hur insatsledning inom Försvarsmakten bedrivs finns samlat i Försvarsmaktens ledningsdoktrin. I denna ingår särskilda styrdokument, t.ex. Försvarsmaktens grundsyn ledning, som dokumenterar den viktigaste fackkunskapen och erfarenheten som utformningen av Försvarsmaktens ledningssystem vilar på. Lednings- doktrinen ger därmed vägledning för hur insatsledning på olika nivåer skall gå till och den utvecklas kontinuerligt i takt med att ny kunskap och nya erfarenheter vinns. Viktiga inslag i denna process är bl.a. erfarenheter från övningar och internationella insatser. Försvarsmaktens ledningsorganisation är utformad för att kunna leda insatsorganisationen mot de krav på operativ förmåga i olika avseenden som beslutar. Utöver denna operativa förmåga skall kompetens finnas i ledningsorganisationen för att bl.a. kunna leda väpnad strid i högre förband. Insatsledning innebär att leda förband ur insatsorganisationen när denna löser någon av Försvarsmaktens uppgifter: försvar mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, genomföra internationella fredsfrämjande insatser samt stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Insatsledning sker på olika nivåer beroende på insatsens komplexitet och storlek. Inom Försvarsmakten används tre nivåer för att ange olika typer av insatsledning: militärstrategisk, operativ och taktisk. Militärstrategisk, operativ och taktisk ledning har generellt sett olika karaktär avseende syfte, användning av resurser samt utsträckning och rum. Militärstrategisk ledning är av övergripande karaktär och avser insatsledning som, i enlighet med vad regeringen och beslutat, fördelar militära resurser till militära operationer samt ger tillhörande riktlinjer och ramar. Operativ ledning avser insatsledning, normalt av större omfattning, som kännetecknas av en omfattande samordning av och integration mellan olika slag av stridskrafter: operationer. Operativ ledning utgör härvid länken mellan militärstrategisk ledning och taktisk ledning. Taktisk ledning innebär insatsledning av mindre omfattning och enskilda strider, vilka således är mer avgränsade till tid och rum än operationer. I syfte att öka interoperabiliteten vid internationella insatser anpassas Försvarsmaktens ledningsorganisation till internationell standard för stabsutformning samt till internationella planerings- och lednings- metoder. Detta arbete sker främst genom planerings- och översyns- processen (PARP) inom Partnerskap för fred. Vid multinationella insatser och övningar m.m. skall ledningsorganisationen både kunna ta emot och avdela resurser på militärstrategisk, operativ och taktisk ledningsnivå. Militärstrategisk ledning utövas under överbefälhavaren av Högkvarterets strategiledning. Denna ledning utgör grunden för verksamheten inom övriga delar av Högkvarteret och för Operativa insatsledningens och militärdistriktens planering och ledning av genomförande av nationella och internationella insatser. Högkvarteret ansvarar för fördelning av militära resurser samt samverkan med civila myndigheter på central nivå. Operativ och taktisk ledning utövas av Operativa insatsledningen som är underställd Högkvarteret. I denna ingår en operationsledning och tre taktiska kommandon (armé, marin och flygvapen). Armé-, marin- och flygvapenförband är underställda respektive kommandochef i fred, kris och krig. Gemensamma resurser som t. ex. helikopterförband är direkt underställda chefen för insatsledningen. Operativ ledning utövas av operationsledningen inom Operativa insatsledningen. Taktisk ledning utövas av Operativa insatsledningens taktiska kommandon. För att underlätta samordning kommer hela Operativa insatsledningen enligt beslut att samgrupperas på en gemensam stabsplats. Genom en samlokalisering av den operativa och taktiska ledningsnivån skapas också goda förutsättningar för att utveckla ledningsdoktrinen, både i försvarsmaktsgemensamma och stridskraftsspecifika frågor. Både operationsledningen och de taktiska kommandona skall ha nödvändig kapacitet för att kunna avdela rörliga insatsledningar för framskjuten ledning inom ett operationsområde. Utöver den operativa och taktiska ledning som bedrivs av Operativa insatsledningen utövar militärdistrikten territoriell ledning. Med territoriell ledning avses bl.a. att samordna militära och civila resurser inom ett geografiskt område samt att skapa förutsättningar för att genomföra och stödja militära insatser då Operativa insatsledningen inom ett militärdistrikt leder förband ur insatsorganisationen. Territoriell ledning innefattar även att leda nationella skyddsstyrkor och att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred m.m. Uppgifterna för militärdistrikten skiljer sig sålunda åt jämfört med Operativa insatsledningen, både till karaktären och omfattningen. De fyra militärdistrikten består av militärdistriktsstaber och militärdistrikts- grupper. Varje militärdistrikt omfattar ett antal län. Militärdistriktsstaberna är lokaliserade till , , och och varje län har minst en militärdistriktsgrupp. Militärdistrikten är underställda Högkvarteret som ansvarar för inriktning och samordning av militärdistrikten, fördelning av resurser samt central samverkan med myndigheter inom det civila försvaret.