prop · GO0329 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta arbete pågår inom organisationen (Association Européenne pour l Interopérabilité Ferroviaire) som etablerats enkom för detta ändamål. AEIF ägs av infrastrukturägarna, trafikoperatörerna och järnvägsindustrin inom EU. TSD:er har sin grund i en uppdelning av järnvägssystemet i olika del- system. Delsystemen är antingen strukturellt eller funktionellt definie- rade. De strukturella delsystemen är järnvägssystemets tekniska huvud- delar, nämligen infrastruktur (bana), energiförsörjning (elkraftsystem), kontrollstyrning och signalering (telekommunikations- och signalsystem) samt rullande materiel (fordon och vagnar). De funktionella delsystemen hanterar de mjukare frågorna som underhåll, miljö, drift och användare. Enligt direktivet skall TSD:er utarbetas för de strukturellt definierade delsystemen, medan det för de funktionella delsystemen skall utarbetas TSD:er endast om detta är nödvändigt för att åstadkomma driftskompatibilitet. Utarbetandet av TSD:er kopplat till höghastighetsdirektivet pågår nu inom områdena bansystem, trafikstyrning, elkraftförsörjning, fordon, drift och underhåll. Dessa tekniska specifikationer beräknas vara klara och beslut om dessa väntas . Inom ramen för dessa övergripande specifikationer kommer ett stort antal standarder för tekniska system och komponenter att utvecklas av , CENELEC och ETSI. 6.3 Direktivets närmare innebörd Direktiv /48/EG syftar till att harmonisera utformningen av det trans- europeiska järnvägssystem för höghastighetståg för att därigenom dels möjliggöra järnvägstrafik över gränserna, dels skapa en inre marknad för järnvägskomponenter. För att åstadkomma detta skall genom direktivet fastställas de villkor som måste uppfyllas för att driftskompatibilitet hos det aktuella järnvägssystemet skall uppnås. Dessa villkor skall gälla för projektering, anläggning, anpassning och drift av infrastruktur och rullande materiel som samverkar till detta systems funktion och som tas i bruk efter direktivets ikraftträdande. I direktivet konstateras inledningsvis följande. Det råder stora skillna- der mellan de nationella föreskrifter och interna regler samt tekniska specifikationer som järnvägarna tillämpar, vilket medför att höghastig- hetståg inte kan framföras under gynnsamma villkor inom hela gemen- skapen. Det är därför viktigt att dels för hela gemenskapen fastställa väsentliga krav för det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastig- hetståg, dels att de delsystem som utgör detta järnvägssystem underkastas ett kontrollförfarande. Driftskompatibilitet innebär enligt artikel 2 b möjlighet att med det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg erbjuda säker trafik utan driftsavbrott med höghastighetståg som givna prestandakrav uppfylls. Denna möjlighet grundar sig på alla de föreskrifter samt tekniska och driftsmässiga villkor som skall iakttas för att de väsentliga kraven skall uppfyllas. Med väsentliga krav avses de krav som anges i bilaga III till direktivet och som järnvägssystemet, delsystemen och komponenterna skall upp- fylla enligt artikel 4. Dessa krav har fastställts med särskild hänsyn tagen till säkerhet, tillförlitlighet, hälsa och miljöskydd för vissa angivna del- system, nämligen infrastruktur, energi, kontrollstyrning och signalsystem, rullande materiel, underhåll, miljö, drift och användare. I artikel 5 anges att varje delsystem skall vara föremål för TSD, men att det beträffande vissa särskilt angivna delsystem inte alltid är ett krav. TSD skall bl.a. ange de väsentliga kraven för respektive delsystem och fastställa de grundläggande egenskaper som krävs för att uppfylla de väsentliga kraven som anges i bilaga II till direktivet. TSD-förslagen skall utarbetas av det gemensamma representativa organet, som i detta fall är utsett att vara AEIF. Förslagen skall därefter antas av Europeiska gemenskapernas kommission och offentliggöras i EGT (Europeiska gemenskapernas officiella tidning). AEIF skall, efter det att TSD har antagits, förbereda översyn och uppdatering av TSD i enlighet med teknisk och samhällelig utveckling. Medlemsstaterna är skyldiga att följa TSD. Enligt artikel 7 kan en medlemsstat under vissa i artikeln angivna förhållanden tillåtas att inte tillämpa vissa TSD under förutsättning att medlemsstaten på förhand meddelar kommissionen sin avsikt att göra en avvikelse. Enligt artikel 8 skall en medlemsstat vidta alla lämpliga åtgärder för att komponenterna endast släpps ut på marknaden om de möjliggör driftskompatibilitet och uppfyller de väsentliga kraven, används inom det användningsområde och på det sätt som de är avsedda för samt installeras och underhålls korrekt. Om komponenterna uppfyller bestämmelserna i direktivet får en medlemsstat inte på sitt territorium förbjuda, begränsa eller förhindra att de släpps ut på marknaden för användning i nu avsett hänseende. Enligt artikel 10 skall en medlemsstat betrakta komponenter som är försedda med en EG-försäkran om överensstämmelse eller lämplighet som överensstämmande med de väsentliga krav som direktivet anger. Motsvarande gäller enligt artikel 16 för ett delsystem som är försett med en EG-kontrollförklaring. Direktivet förutsätter således att det finns ett system för kontroll av fordon och infrastruktur samt att de delar som används i fordonen och infrastrukturen skall godkännas genom detta system. En närmare beskrivning av vad en sådan teknisk kontroll innebär ges i avsnitt 6. Enligt artikel 18 skall förfarandet med att utfärda en EG-kontrollför- handhas av ett s.k. anmält organ som skall ansvara för att sam- manställa det tekniska underlag som skall medföra EG-kontrollför- klaringen. Enligt artikel 20 skall medlemsstaterna underrätta kommissionen om de organ (anmälda organ) de utsett för att utföra bedömning av överens- stämmelse enligt direktivet. Endast organ som uppfyller de i bilaga VII till direktivet angivna kriterierna får anmälas. Kriterierna följer de standardiserade kraven på sådana organ enligt den s.k. nya metoden och innefattar bl.a. krav på oberoende ställning och opartiskhet och att organet skall ha tillgång till personal och utrustning som krävs för kontrollarbetet. Det anmälda organet måste vidare hålla sig med ansvarsförsäkring om inte staten täcker eventuellt skadeståndsansvar och dess personal måste iaktta tystnadsplikt för affärssekretess. Organ som uppfyller relevant standard i EN 45 000-serien skall anses uppfylla direktivets krav. Av bilaga VI punkten 7 till direktivet framgår vidare att anmälda organ regelbundet skall offentliggöra information om inkomna ansökningar om EG-kontroll, utfärdade intyg om överensstämmelse samt ej beviljade ansökningar om intyg om överensstämmelse. För anmälda organ gäller därtill generellt bl.a. att de skall delta i sådana möten som anordnas på europeisk nivå för erfarenhetsutbyte mellan anmälda organ inom respektive sektor samt hålla ansvariga nationella myndigheter underrättade om sin verksamhet. Av artikel 23 framgår att medlemsstaterna åläggs att ändra de natio- nella lagstiftningarna så att användningen av komponenter och ibruk- tagande och drift av delsystem som överensstämmer med direktivet tillåts senast 30 månader efter det att direktivet har trätt i kraft, dvs. Tiden för genomförande av direktivet har således löpt ut. Slutligen skall kommissionen enligt artikel 24 till rådet och överlämna en rapport över de framsteg som har gjorts avseende driftskompatibiliteten för det transeuropeiska järnvägs- systemet för höghastighetståg. 6.4 Svensk rätt Den svenska järnvägslagstiftningen utgörs i huvudsak av järnvägssäker- hetslagen (1990:1157), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik samt ett antal förordningar och föreskrifter, av vilka förordningen (1998:1392) med instruktion för är aktuell i detta sammanhang. Därutöver krävs tillstånd enligt och tillämpning av annan generell lagstiftning. I järnvägssäkerhetslagen regleras bl.a. ansvaret för säkerheten vid järn- väg, tunnelbana och spårväg, de krav som ställs på den som vill bedriva järnvägs-, tunnelbane- eller spårvägsverksamhet, ordningsfrågor samt straffansvar. Av lagen framgår bl.a. följande. har ett samlat ansvar för säkerheten. Inom handhas dock vissa säkerhetsfrågor själv- ständigt av . Spåranläggningar, spårtrafik eller sär- skild trafikledningsverksamhet får drivas endast av den som har tillstånd till verksamheten, med undantag av verksamhet som drivs av och . Frågor om tillstånd att driva spåranläggningar, spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet prövas av Järnvägs- inspektionen. Av lagens grundläggande bestämmelser framgår bl.a. att verksamheten med hänsyn till sin art och övriga förhållanden skall drivas så att skador till följd av verksamheten förebyggs och att spåranlägg- ningar, fordon och annan materiel som används i verksamheten skall vara av sådan beskaffenhet att skador till följd av verksamheten förebyggs. En spåranläggning eller del av den får inte upplåtas eller ett fordon inte framföras på en spåranläggning utan godkännande av Järnvägsinspek- tionen. skall före ett sådant godkännande granska, kontrollera och prova konstruktionsunderlaget respektive materielen i nödvändig omfattning. utövar tillsynen över att lagen och de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen efterlevs och får som ett led i sin tillsynsverksamhet meddela de före- lägganden och förbud som behövs i enskilda fall. Beträffande elektriska anläggningar finns särskilda bestämmelser i ellagen (1997:857). Slutligen finns ordnings- och straffbestämmelser. Förordningen (1998:1392) med instruktion för reglerar ansvar och uppgifter. I förordningen föreskrivs bl.a. följande. är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar för hela järnvägstransportsystemet. Det skall särskilt verka för att bl.a. järn- vägstransportsystemet är tillgängligt, trafiksäkert, framkomligt, effektivt och miljöanpassat samt samordna järnvägstrafiken. skall ansvara för drift och förvaltning av statens spåranläggningar, ha hand om säkerhetsfrågor för spårtrafik och leda och följa upp utvecklingen inom järnvägssektorn. får bedriva uppdrags-, uthyrnings- och för- säljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt. Ban- verket leds av en styrelse i vilken generaldirektören ingår. Inom Ban- verket finns , Tågtrafikledningen och de andra enheter som verket bestämmer. och Tågtrafikled- ningen leds av direktörer som utses av regeringen efter anmälan av generaldirektören. Direktören vid ansvarar för och beslutar om säkerhetsnormer för järnväg, tunnelbana och spårväg som det ankommer på att besluta om, tillsyn över att fastställda säkerhetsnormer följs och undersökning av olyckor och andra händelser i trafiken som berör säkerheten i den mån undersökningen ankommer på . Direktören vid ansvarar också för och beslutar om namn på trafikplats för järnväg, tillstånd och återkallelse av tillstånd enligt järnvägssäkerhetslagen samt godkännande av fordon och spåranläggningar och återkallelse av sådana godkännanden. Direktören vid Tågtrafikledningen ansvarar för och beslutar om trafikeringsrätt, banfördelning, trafikledning och tilldelning av tåglägen. Beträffande handläggningen av ärenden stadgas att generaldirektören skall avgöra ärenden som inte skall avgöras av styrelsen, direktören vid eller vid Tågtrafikledningen eller personalansvars- nämnden. Förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar innehåller be- stämmelser om de spåranläggningar som tillhör staten, drivs och förvaltas av och som består av stomjärnvägar, länsjärnvägar och övriga järnvägar. Av förordningen framgår bl.a. att en trafikutövare inte får trafikera statens spåranläggningar utan att ha träffat nödvändiga administrativa, tekniska och finansiella avtal med . Vidare framgår av förordningen att om parterna inte kommer överens om villkoren får de hänskjuta frågan till Tågtrafikledningen som då skall fastställa villkoren för den aktuella trafiken i ett trafikeringsavtal. Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg reglerar vilka villkor som ställs vid byggande av järnväg och innehåller bestämmelser om bl.a. för- studier, järnvägsutredningar och järnvägsplan, ianspråktagande av mark, inlösen och ersättning. Med byggande av järnväg avses enligt lagen att anlägga en ny järnväg, lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytter- ligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg. Järnvägstrafiklagen (1985:192) reglerar ansvaret för befordran av resande och gods med järnväg, tunnelbana och spårväg i allmän inrikes trafik samt i viss mån i trafik med utlandet, såvida inte lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik reglerar frågan. Frågan om teknisk driftskompatibilitet är inte författningsmässigt reglerad vad gäller järnvägens infrastrukturanläggningar. Direktivet förutsätter dock att medlemsstaterna inför regler som innebär att driftskompatibilitetskomponenter och delsystem som används i det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg endast skall få släppas ut på marknaden om de uppfyller de väsentliga krav som uppställs i direktivet. För att säkerställa att produkterna uppfyller villkoren krävs att de underkastas ett kontrollförfarande. Genom denna kontroll skall de ansvariga myndigheter som tillåter idrifttagande kunna försäkra sig om att resultatet överensstämmer med gällande regler samt tekniska och driftsmässiga bestämmelser. Kontrollen av delsystem, och i förekommande fall av driftskompatibilitetskomponenter, skall utföras av s.k. anmälda organ som beträffande delsystemen också skall utfärda EG-kontrollförklaringen. I det nu aktuella direktivet anges dels att det enligt rådets direktiv /440/EEG skall göras åtskillnad mellan aktiviteter som avser transportverksamhet och förvaltning av järnvägsinfrastrukturen, dels att de särskilda tjänster som utförs av de förvaltare av järnvägsinfrastrukturen som kan komma att utses som anmälda organ bör struktureras så att de uppfyller de kriterier som gäller för denna typ av organ. Direktivet förutsätter att det finns en tydlig organisatorisk avgränsning mellan myndighetsuppgifter och en banhållares förvaltande uppgift. Så är inte fallet i den svenska järnvägslagstiftningen, där dessa uppgifter finns samlade inom regi, om än inom olika enheter. Som nämnts tidigare kommer troligen även det s.k. järnvägspaketet att medföra att ansvarsfördelningen inom järnvägssektorn kommer att påverkas på så sätt att en oberoende myndighetsfunktion måste inrättas som är skild från andra verksamhetsutövare. I den svenska järnvägslagstiftningen finns en uppräkning av olika ansvarsområden som faller inom regi varav några särskilt angivna frågor skall handhas självständigt av vissa genom lag och för- ordning särskilt angivna enheter inom , nämligen av Järnvägs- inspektionen och av Tågtrafikledningen. Det finns således i lagstiftningen en uppdelning som rör myndighetsuppgifter och förvaltande uppgifter, om än en svag sådan. Man kan dock ställa sig frågan om detta accepteras av EG-rätten såsom tillräckligt avskild, då varken eller Tågtrafikledningen organisatoriskt eller administrativt är självständiga i förhållande till . Direktivet har inte berört i så stor utsträckning tidigare på grund av att inte har haft ett järnvägssystem för höghastighetståg som har varit ihopkopplat med andra järnvägssystem för höghastighets- tåg. Frågan har blivit aktuell i och med att den fasta förbindelsen över har öppnats för trafik. Eftersom det således tidigare inte har upplevts som ett reellt behov att möjliggöra för andra trafikoperatörer att bedriva järnvägstrafik har införlivandet av direktivet försenats. Kom- missionen har i ett motiverat yttrande från framfört att underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet och sedermera stämt vid med anledning av denna underlåtenhet. Den har till kommissionen skriftligen anfört att har för avsikt att till full- görande av sina förpliktelser införa de nya bestämmelser som direktivet föranleder . 6.5 Kommissionens rapport (1999) 414 Kommissionen antog sin första rapport enligt artikel 24 , Rapport från kommissionen till rådet och om genomförandet och effekterna av direktiv /48 om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg . I rapporten görs de första bedömningarna av de framsteg som gjorts med att göra det transeuropeiska höghastighetstågnätet driftskompatibelt. Beträffande anmälda organ skriver kommissionen i sin rapport följande. Järnvägssektorn är ett specialfall då bedömningar vanligen görs direkt av medlemsstaterna, järnvägsbolagen eller industrin och inte av oberoende organ. Nya organ bör därför skapas även om det i många fall kommer att bli nödvändigt att slå samman befintliga organisationer, så- som olika avdelningar vid järnvägsbolagen, offentliga verk och inrätt- ningar samt privata företag. Med tanke på de svårigheter detta kan skapa har medlemsstaterna bett om kommissionens hjälp. höll kommissionen ett särskilt seminarium och kommissionen är beredd att inrätta en arbetsgrupp för samordning av dessa anmälda organ. Det är oroande att endast förhandsanmälningarna av CERTIFER från och av Nationale de Contrõle Technique Homologations (SNCT-H) från har gjorts för utarbetandet av denna rapport. fanns ett tjugotal anmälningar av anmälda organ. Om medlemsstaternas genomförande av direktivet konstaterar kom- missionen följande. Den känsligaste frågeställningen har visat sig vara problemet med att genomföra direktivet innan TSD och därmed för- bundna standarder har tagits fram. Denna situation är dock inte ny utan gäller för samtliga direktiv som har följt i spåren av den nya metoden. Med hänsyn till bl.a. att det finns ett visst antal europeiska och nationella tekniska dokument som är i kraft och som man kan hänvisa till , t.ex. innan TSD och därmed förbundna standarder har tagits fram, kan inte vare sig avsaknad av TSD eller standarder anses utgöra ett hinder för genomförandet. Vidare har kommissionen sammanfattningsvis funnit att stora framsteg har gjorts i arbetet med att ta fram tekniska specifikationer som en av de viktigaste delarna för att uppnå driftskompatibilitet, att mycket har gjorts för att kunna bygga nya höghastighetståglinjer enligt dessa, att myndigheterna övervakar inrättandet av de organ som skall ansvara för bedömningen av överensstämmelse och att det torde gå att bl.a. förbättra relationerna mellan infrastrukturförvaltarna, järnvägsföretagen och industrin. En klar om än inte särskilt påtaglig konsekvens av det arbete som skall utföras enligt direktivet är en ändring av det traditionella förhållandet mellan olika infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och industrin. 6.6 överlämnade sin sektorsrapport . I rapporten skriver bl.a. följande. Internationellt vidtogs 1999 en mängd åtgärder som påverkar ansvars- och befogenhetsfördelningen inom järnvägssektorn. I ministerrådet gjordes en politisk överens- kommelse om det s.k. Infrastructure package , vilken på- verkar ansvarsfördelningen inom järnvägssektorn men som inte inne- håller några tvingande regler om en klar ansvarsuppdelning mellan in- frastrukturförvaltning och trafikutövning. Oberoende av vilken lösning en medlemsstat väljer, krävs att en myndighetsfunktion, som är oberoen- de av trafikutövare, inrättas. Denna ska ha beslutsrätt i fråga om säker- hetscertifiering av järnvägsföretag samt om tekniska och operationella föreskrifter som är viktiga för järnvägssäkerheten. Därutöver krävs att en s.k. regulatory body, som är fristående från såväl trafikutövare- som banhållarfunktioner, inrättas. Dess uppgift blir att utöva tillsyn över och utgöra första instans för klagomål om infrastrukturprissättning och kapacitetsfördelning. Detta organ ska också svara för viss verksamhet inom järnvägssäkerheten. Kravet på att en regulatory body ska inrättas är delvis en följd av oklara gränser mellan banhållare och trafikutövare. Överenskommelsen innehåller också regler om samarbete mellan medlemsländernas banhållarfunktioner i frågor som rör såväl infrastrukturprissättning som kapacitetsfördelning för internationella järnvägstransporter. Förhållandet mellan en kontrollfunktion och den nationella så kallade regulatorfunktionen är oklar. Effekterna för järnvägstransporterna av dessa förslag är svårbedömda. Separationsfrågan aktualiserades även i samband med förberedelsearbetet inför förhandlingarna om ett direktiv för driftskompatibilitet hos det transeuropeiska konventionella järnvägs- systemet och i arbetet med att förbereda införlivandet av direktiv /48/EG i svensk rätt. Frågan gällde främst vilken myndighetsfunktion som från perspektiven säkerhet, teknisk kompatibilitet, tillförlitlighet och tillgänglighet, miljö samt hälsa bör godkänna den järnvägsutrustning som ska tas i bruk. I fattar särskilda instanser ur säkerhetsperspektiv beslut om godkännande. I övrigt hanteras frågor om godkännande för användning av banhållaren eller, när det gäller fordon, i avtal mellan banhållare och trafikutövare. I EG-rätten, liksom i fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF), är en dold förutsättning att säkerheten vägs samman med andra faktorer till ett beslut. 7 Teknisk kontroll 7.1 Allmänt om EG:s system för bedömning av överens- stämmelse och den svenska implementeringen Direktivet om höghastighetståg följer i huvudsak den ordning som gäller för direktiv enligt den s.k. nya metoden. Den nya metoden har såvitt gäller teknisk kontroll vidareutvecklats genom två rådsbeslut, dels det som kallas En helhetssyn på bedömning av överensstämmelse1 och dels det s.k. modulbeslutet2. Med helhetssynen avses EG:s system för bedömning av om produk- ter stämmer överens med de krav som ställs i direktiven. Helhetssynen innebär att en produkt som tillverkats i enlighet med framtagna standar- der ska förutsättas uppfylla de väsentliga kraven i direktivet. Tillverkaren kan då vanligen genom egenkontroll och en försäkran om överensstäm- melse intyga att så är fallet. Om produkten tillverkas på något annat sätt ska normalt ett kompetent tredjepartsorgan bedöma om produkten upp- fyller de väsentliga kraven. Bedömning utförd av ett tredjepartsorgan krävs också i de fall produkten kan anses särskilt riskfylld. Tredjeparts- organen kallas anmälda organ (notified bodies). De anmälda organen ska uppfylla ett flertal kompetenskrav och vara anmälda för sitt kompetens- område till kommissionen. De organ som genom ackreditering eller motsvarande kan visa att de uppfyller den relevanta standarden i EN 45 000-serien skall anses uppfylla dessa krav. Det är tillverkaren som ansvarar för att hans produkt uppfyller de krav som direktiven ställer upp, både säkerhetsmässiga krav och krav på CE- märkning som ett villkor för marknadstillträde. De anmälda organen fungerar därmed som en hjälp för tillverkaren att verifiera produktens förenlighet med uppställda krav. Det är tillverkaren som utfärdar försäk- ran om överensstämmelse och därmed visar för de ansvariga myndig- heterna att direktivens krav är uppfyllda och att produkten har rätt att cirkulera fritt på den inre marknaden. Om en bedömning av överensstämmelse är utförd av ett anmält organ i en medlemsstat och i enlighet med de metoder direktivet föreskriver ska bedömningen även gälla i de övriga medlemsstaterna. Tillverkare får därmed tillgång till hela den inre marknaden utan att behöva avvakta sär- skilda myndighetsgodkännanden i varje land. Helhetssynen innefattar ett modulbeslut, där olika moduler anger på vilket sätt tillverkaren kan visa att en vara stämmer överens med produktkraven. Modulbeslutet anger flera alternativa sätt att visa över- ensstämmelse. Modulerna omfattar både konstruktions- och tillverk- ningsfasen. Procedurerna kan vara t.ex. intern tillverkningskontroll i kombination med försäkran om överensstämmelse, typkontroll, verifikation av enstaka objekt eller olika grader av kvalitetssäkring.