prop · GO0357 · 2001-01-01 00:00:00 — handlägger miljöåklagarna även jaktbrott avseende björn, järv, lo, varg och kungsörn. 5 Mål för antal och utbredning 5.1 Övergripande mål Regeringens förslag: Det övergripande målet för en sammanhållen rovdjurspolitik är att svenska staten skall ta ansvar för att arterna björn, järv, lo, varg och kungsörn skall finnas i så stora antal att de långsiktigt finns kvar i den svenska faunan och även kan sprida sig till sina naturliga utbredningsområden. I likhet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen är ambitionen att detta övergripande mål skall nås inom en generation. Utredningens förslag: skall ta sitt ansvar för att det på den skandinaviska halvön skall finnas sammanhängande livskraftiga stammar av björn, järv, lo, varg och kungsörn. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ser positivt på att behandla rovdjursstammarna i ett skandinaviskt perspektiv. De konstaterar att det stämmer överens med de åtaganden som gjort i internationella konventioner och förbundit sig till genom medlemskapet i Europeiska unionen. och anser att varje rovdjurspopulations långsiktiga överlevnad skall tryggas med hänsyn till allmänna intressen och rennäringens behov i det landområde som utgörs av , och . anser att hänsynen till rovdjurens bevarande inte får vara så ingripande att rennäringens utövande försvåras. ifrågasätter om det genetiska utbytet med är av den omfattningen som utredningen antyder. För björn, lo, järv och kungsörn tar utredningen för givet att ett genetiskt utbyte existerar och att de skandinaviska populationerna inte är isolerade utan utgör en del av en betydligt större rysk/nordisk population. Verket anser att det inte är klarlagt att det sker ett regelbundet genetiskt utbyte mellan de finska och skandinaviska stammarna av björn, järv och lo. Detta måste man ta hänsyn till när minimitalen fastställs. instämmer i att rovdjursstammarna kan betraktas i ett skandinaviskt perspektiv under förutsättning att man kan visa att genetiskt utbyte verkligen äger rum och stammarna därmed kan anses som gemensamma. Världsnaturfonden anser att ordet "långsiktigt" skall ingå i åtagandet eftersom det måste vara målet i enlighet med konventionen om biologisk mångfald. konstaterar att en stark ökning av rovdjursstammarna i vissa avseenden kommer i konflikt med andra naturvårdsintressen. Enligt förbundet gäller det främst målet att värna det öppna beteslandskapet i skogsbygder. Skälen för regeringens förslag: Regeringen och har gett utryck för att skall bevara den biologiska mångfalden, bl.a. i propositionen Svenska miljömål (prop.1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 198/99:188). I propositionen behandlas 15 nationella miljökvalitetsmål. Under miljökvalitetsmålet Levande skogar sägs bl.a. att inhemska växt- och djurarter skall kunna fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Genom att tillträda olika konventioner, främst den s.k. (SÖ 1983:30), och medlemskapet i Europeiska unionen har internationellt åtagit sig att på olika sätt bevara den biologiska mångfalden. Enligt skall vissa, angivna, djurarter ges ett starkt skydd, däribland björn, järv och varg. Även Rådets direktiv om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (92/43/EEG), det så kallade art- och habitatdirektivet (EGT L 206, 22.07.1992 s. 7, Celex 392L0043), innehåller regler om skydd av olika arter. Enligt direktivet skall medlemsstaterna införa ett strikt skyddssystem för bl.a. björn, lodjur och varg. Under vissa förutsättningar får undantag göras från huvudregeln att arterna skall skyddas. Enligt rådets direktiv om bevarande av vilda fåglar (79/409/EEG), det så kallade fågeldirektivet (EGT L 103, 25.04.1979 s. 1, Celex 379L0409), skall medlemsstaterna skydda alla naturligt förekommande fågelarter. Jakt får tillåtas på vissa fågelarter enligt nationella regler. För andra arter, däribland kungsörnen, får undantag från direktivets regler om skydd bara göras i vissa angivna fall. De förpliktelser som följer av konventionen och direktiven stämmer överens med regeringens och mål att bevara den biologiska mångfalden. Livskraftig stam Uttrycket livskraftig stam definieras inte i de internationella konventioner och EG-direktiv som har en skyldighet att följa. Utredningen lade stor vikt vid att försöka klargöra hur uttrycket bör tillämpas för de olika rovdjursarterna i . Bland annat anlitades en forskargrupp, som bestod av forskare från flera vetenskapliga discipliner. Gruppen redovisade sina bedömningar i en rapport till utredningen, som publicerats i en särskild bilagedel till utredningens slutbetänkande (SOU 1999:146). Utredningen inhämtade också synpunkter från flera andra håll. Utredningen diskuterar frågan om vad som är en livskraftig rovdjursstam utifrån såväl teoretiska resonemang som praktisk erfarenhet från skilda håll i världen. Därvid resoneras kring begreppen kortsiktigt respektive långsiktigt bevarande. När man talar om att bevara en art är det oftast, enligt utredningen, uttalat eller underförstått att det handlar om långsiktigt bevarande och att det är det som bör eftersträvas. Den forskargrupp som utredningen anlitade anser att det för långsiktigt bevarande av de olika rovdjursarterna oftast krävs stammar om ett par tusen individer. Den nedre gränsen för långsiktigt bevarande anges till 5 000 individer för björn och varg, till 3 500 individer för lo och kungsörn samt till 3 000 individer för järv. För det lägsta kravet som bör ställas upp för ett kortsiktigt bevarande, dvs. att arten skall finnas kvar , anser gruppen att det behövs åtminstone 500 individer av lo, järv, varg och kungsörn samt 800 individer av björn. Ett sätt att få ett mått på hur stora stammar som behövs för att bevara en art är att använda s.k. sårbarhetsanalyser. Sådana analyser görs genom att man i dataprogram simulerar olika framtida tänkbara alternativ till utveckling av en stam. Enligt utredningen har sårbarhetsanalyser för varg visat att ett bestånd om 100-200 vargar i skulle räcka för en fortsatt gynnsam utveckling av stammen. En förutsättning är dock att det förekommer viss invandring av varg från . Det har emellertid varnats för att sätta alltför stor tillit till sådana analyser eftersom många av de grundläggande uppgifterna som behövs för att resultatet skall bli helt tillförlitligt saknas. Forskare som arbetat med vargstammar i anser enligt utredningen att den nuvarande skandinaviska vargstammen är livskraftig även i ett längre perspektiv. Detta bl.a. med hänsyn till att stammen är i tillväxt. Utredningen konstaterar att det finns skiftande uppfattningar bland forskare inom olika ämnesområden beträffande frågan om minsta livskraftiga bestånd. I sitt remissvar anför också att de miniminivåer som föreslås av utredningen är högre än vad som är befogat av i varje fall genetiska skäl. Regeringen anser att utredningen analyserat frågan om livskraftiga stammar i den omfattning som är rimlig med nuvarande kunskaper. Enligt regeringen är det angeläget att vidareutveckla olika metoder för att med tiden uppnå större säkerhet vid bedömningar av vad som krävs för bevarande av de olika stammarna av rovdjur. Denna slutsats får även stöd i remissyttrande. Övergripande mål för en sammanhållen rovdjurspolitik Regeringens och tidigare uttalanden om att den biologiska mångfalden skall bevaras, innebär att de naturligt förekommande rovdjursarterna skall finnas i livskraftiga bestånd och att de även skall kunna sprida sig till för dem naturliga områden. Målen för förvaltningen av rovdjursstammarna skall stå i överensstämmelse med dessa uttalanden. Målen kommer därmed även att stämma överens med internationella åtaganden. Som framgått finns det emellertid bland forskare skilda uppfattningar om hur stor en rovdjursstam skall vara för att kunna anses livskraftig. Begreppet livskraftig stam har alltså inte en entydig, fastställd betydelse. Regeringen anser därför att begreppet som sådant inte bör användas när målen för den svenska rovdjurspolitiken fastställs. Det övergripande målet bör i stället formuleras som att de aktuella arterna skall finnas i så stora antal att de långsiktigt finns kvar i den svenska faunan. Det bör emellertid framhållas att bedömningen av hur många individer av respektive art som behövs för ett långsiktigt bevarande bör ha sin utgångspunkt i vetenskapliga bedömningar. I målet bör även ingå att arterna skall kunna sprida sig till sina naturliga utbredningsområden, dvs. områden som är sådana att respektive art kan leva och reproducera sig där. Det övergripande målet för den sammanhållna rovdjurspolitiken skall alltså vara att svenska staten skall ta ansvar för att arterna björn, järv, lo, varg och kungsörn skall finnas i så stora antal att de långsiktigt finns kvar i den svenska faunan och även kan sprida sig till sina naturliga utbredningsområden. I likhet med vad som gäller för de 15 nationella miljökvalitetsmålen är regeringens ambition att detta övergripande mål skall nås inom en generation. Nuvarande stammar av björn, järv, lo, varg och kungsörn Utredningen bedömer att stammarna av lodjur, björn och kungsörn i befinner sig över de nivåer som forskargruppen ansåg att det behövs för ett kortsiktigt bevarande. För lodjur och kungsörn är stammarna så stora att de också befinner sig över de nivåer som behövs för långsiktigt bevarande. Regeringen anser att dessa bedömningar kan ligga till grund även för regeringens ställningstaganden till förslag om förvaltningspolitik för arterna. Utredningen bedömer att stammarna i av både järv och varg befinner sig under, för vargens del klart under, de lägst satta kritiska populationsstorlekarna t.o.m. för kortsiktigt bevarande. För järven skulle enligt utredningen en sammanräkning av den svenska och norska populationen ge ett antal om 500 individer. Järvstammen skulle därigenom befinna sig på den nivå som forskargruppen ansåg nödvändig för kortsiktigt bevarande. Regeringen finner emellertid med viss oro att resultatet från inventeringssäsongen 1999/00 visar att antalet järvar minskat i . Den sammanräknade svensk-norska stammen ligger nu troligen närmare 400 än 500 individer. Därigenom uppfyller den inte längre forskargruppens kriterium för kortsiktigt bevarande. Regeringen anser att utredningens bedömning beträffande vargstammen kan ligga till grund för regeringens förslag till förvaltningspolitik för arten. Detsamma gäller i och för sig utredningens bedömning beträffande järven. Men när det gäller denna art måste även den senaste utvecklingen tillmätas stor betydelse. 5.2 Antal och utbredning 5.2.1 Miniminivåer och etappmål Regeringens bedömning: Nationella miniminivåer för stammarna av björn, lo och kungsörn bör slås fast. Miniminivån anger vilken förvaltningsstrategi som bör tillämpas och är inte ett mått på vilket antal individer som är önskvärt av en art. Målet för förvaltningen är att arterna skall öka i antal utöver respektive miniminivå, till sådana nivåer att de med större säkerhet långsiktigt kan bevaras i den svenska faunan. Om antalet djur av en art sjunker under miniminivån bör skyddsjakt tillåtas endast i begränsad omfattning. Så länge en art befinner sig över miniminivån bör emellertid större hänsyn tas till motstående intressen. För varg och järv bör etappmål slås fast. Med etappmål avses delmål för stammarnas tillväxt mot en nivå där fortsatta existens i kan anses långsiktigt säkrad. När etappmålet uppnåtts bör en förnyad bedömning göras om mål för arten. Innan etappmålet uppnåtts bör endast skyddsjakt tillåtas och då i begränsad omfattning. Nivåerna och målen bör anges som antalet föryngringar. Utredningens förslag: Miniminivåer för rovdjursstammarna slås fast. Innan en art uppnått miniminivån tillåts endast skyddsjakt i begränsad omfattning. När miniminivån är uppnådd kan stammen visserligen tillåtas fortsätta att öka men större hänsyn kan tas till motstående intressen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag att miniminivåer för rovdjursstammarna bör fastställas. Ett stort antal remissinstanser poängterar att det är viktigt att miniminivåerna inte uppfattas som maximinivåer. Remissinstanserna redovisar emellertid mycket skilda uppfattningar om hur miniminivåer bör utformas och på vilken grund de skall vila. anser att nationella miniminivåer bör fastställas för alla rovdjuren, dvs. även för varg. Målen blir därigenom tydligare som risken minskar att svenska förvaltningsbeslut ställs mot norska och vice versa. anser att det inte är acceptabelt om de miniminivåer som fastställs inte är vetenskapligt förankrade. anser att tydliga förvaltningsmål i form av miniminivåer är särskilt viktiga för kontroversiella arter som de stora rovdjuren. De i utredningen angivna miniminivåerna är förvaltningsmål och inte en nivå på minsta livskraftiga population. påpekar att det dock råder oenighet bland forskare vad som är miniminivåer för livskraftiga populationer. anser att utredningen föreslagit högre miniminivåer än vad som är befogat på grundval av i varje fall genetiska skäl. anför liknande synpunkter och anser att föreslagna miniminivåer därför skall granskas vidare. är kritisk mot att utredningen inte konsekvent har använt sig av forskargruppens enhälliga rekommendationer utan i stället låtit bedömningar av mer politiskt slag avgöra vilka nivåer man vill föreslå. Föreningen tillstyrker därför inte utredningens förslag när det gäller föreslagna miniminivåer. och i anser att det är lika viktigt att man inom renskötselområdet även fastställer maximinivåer av den samlade rovdjurspopulationen. , några länsstyrelser, m.fl. anser att miniminivån i första hand bör anges som föryngrande par eller motsvarande eftersom det ger ett bättre mått på stammens vitalitet. kommun anser att när miniminivåerna uppnåtts bör besluten om ökning utöver miniminivån tas på nivå. Skälen för regeringens bedömning: Målen för rovdjurspolitiken kan formuleras på olika sätt. Utredningen har föreslagit att man som mål slår fast miniminivåer. Regeringen konstaterar att det finns ett brett stöd bland remissinstanserna för att fastställa sådana nivåer. Med hänsyn till vad som framförs i remissyttrandena finns det emellertid skäl att precisera begreppets innebörd. Med miniminivå avser regeringen det minsta antal djur av en art som förvaltningen alltid skall syfta till att upprätthålla. Målet för förvaltningen skall emellertid vara att arterna ökar i antal utöver respektive miniminivå till sådana nivåer att de med större säkerhet långsiktigt kan bevaras i den svenska faunan. Miniminivån anger vilken förvaltningsstrategi som skall tillämpas och är alltså inte ett mått på vilket antal individer som är önskvärt av en art. Om stammen av en art underskrider miniminivån skall orsakerna analyseras och åtgärder vidtas, vilket är en uppgift främst för . När en art befinner sig under miniminivån bör endast skyddsjakt, dvs. jakt för att förebygga skador, i begränsad omfattning förekomma. Men så länge en art befinner sig över nivån kan större hänsyn tas till motstående intressen. Enligt regeringen bör uttrycket miniminivå endast användas för de arter där stammen uppnått ett sådant individantal att arten bedömts som åtminstone kortsiktigt livskraftig. Miniminivåer bör således fastställas för björn, lo och kungsörn (se avsnitt 5.1). För järv och varg bör i stället etappmål fastställas, eftersom stammarna ännu inte nått en nivå som kan anses säkra deras överlevnad i ett längre perspektiv. Etappmål är enligt regeringen ett delmål för stammarnas storlek på väg mot en nivå där fortsatta existens i den svenska faunan kan anses långsiktigt säkrad. När ett etappmål är nått bör en utvärdering göras av stammens utveckling och de eventuella konflikter som uppstått med andra intressen. Det bör också bedömas om ett nytt etappmål skall fastställas eller om det är lämpligt och möjligt att fastställa en miniminivå. Så länge stammen av en art inte nått etappmålet bör endast skyddsjakt tillåtas och då i begränsad omfattning. Skyddsjakt i syfte att lokalt begränsa antalet djur bör endast tillåtas om stammen i landet som helhet visar en entydigt positiv utveckling. När det gäller skyddsjakt på enskilda individer som orsakar allvarliga skador eller olägenheter kan givetvis andra bedömningar göras. Regeringen anser att det inte är meningsfullt att nu slå fast etappmål som vida överstiger den nuvarande numerären eftersom det skulle kunna medföra konflikter som gör det svårt att upprätthålla förtroendet för förvaltningen. En ändamålsenlig förvaltningsstrategi skall ha till syfte att bidra till en hållbar utveckling och undvika konflikter. Mål som inte kan antas bli uppnådda inom en överskådlig framtid bidrar inte till detta. Eftersom nationella miniminivåer och etappmål ger tydlighet åt förvaltningen anser regeringen att det är angeläget att fastställer sådana nivåer. Förslag till miniminivåer och etappmål lämnas i avsnitt 5.2.3-5.2.7. Regeringen anser i likhet med och flera länsstyrelser att även regionala miniminivåer bör anges uttryckta som regionala delnivåer av de nationella miniminivåerna. Om sådana tydliga miniminivåer anges kan en större del av besluten gällande förvaltning av rovdjuren ske på den regionala nivån utan att de nationellt satta nivåerna riskerar att underskridas. De regionala miniminivåerna bör såsom verket föreslår fastställas av verket efter samråd med respektive länsstyrelse. När det gäller järv och varg, för vilka nationella etappmål fastställs, är det inte aktuellt att nu ange några regionala mål. Antalet individer av dessa arter är så litet att skyddsjakt som beslutas av myndighet måste ske i ett nationellt perspektiv. Utredningen föreslår att miniminivåerna skall anges i antal individer av de olika arterna, utom för kungsörn där nivån anges i antalet häckande par. Flera remissinstanser, bl.a. , har föreslagit att nivåerna skall anges i reproducerande par eller honor med ungar eftersom det ger ett bättre mått på stammens vitalitet. Det är dessutom lättare att inventera reproducerande par än antalet individer. Utifrån kunskaper om antalet reproducerande par kan det totala antalet individer uppskattas utifrån erfarenheter om fördelningen mellan reproducerande par och övriga delar av stammen. Regeringen delar remissinstansernas synpunkter och anser att minimi- och etappmål bör anges i antalet årliga föryngringar. Det bör även anges hur många individer detta kan beräknas motsvara. Uppgifterna om stammens storlek kommer alltid att innehålla ett visst mått av osäkerhet. De inventeringar som genomförs kan av praktiska och ekonomiska skäl aldrig bli så detaljerade att det exakt går att fastställa stammarna. Ju större stammarna är, desto svårare är det att ange exakta tal. Inventeringsresultaten anges därför oftast som ett intervall. Med tillämpning av försiktighetsprincipen anser regeringen att bedömningar av om en art överstiger miniminivån respektive når upp till etappmålet skall utgå från det lägsta angivna talet i intervallet för stammen. Samarbete med och Mellan de svenska och de norska stammarna av björn, järv, lo, varg och kungsörn förflyttar sig individer i en sådan omfattning att det finns fog för att tala om gemensamma stammar för och . Däremot finns det viss osäkerhet om i vilken omfattning de svensk-norska stammarna har kontakt med finska bestånd. Särskilt kontakten med det finska vargbeståndet verkar osäker. Beslut om förvaltningen i det ena landet kan ofta få konsekvenser i grannländerna. Ett väl utvecklat samarbete med i första hand men även med är därför viktigt. Utredningen har tydligt visat på den stora betydelsen av sådant samarbete bl.a. för att komma överens om miniminivåer som kan avse hela den skandinaviska halvön men eventuellt även en region som omfattar . Regeringen anser att det ännu inte är möjligt eller lämpligt att ange några miniminivåer eller mål utöver dem som bör gälla för . Regeringen avser emellertid att ge i uppdrag att vidareutveckla samarbetet med och beträffande rovdjursfrågor. Syftet skall vara att försöka uppnå gemensamma förvaltningsstrategier. 5.2.2 Principer för utbredningen Regeringens bedömning: Rovdjursarterna bör som huvudregel få sprida sig inom respektive arts naturliga utbredningsområde. I områden där riskerna för angrepp på människor och andra olyckor är störst bör man i förvaltningen försöka hindra en etablering eller i varje fall minska antalet djur. Också i områden där en art gör stor skada bör antalet djur minskas. För de arter som inte nått upp till etappmålet bör dock en förutsättning för sådan skyddsjakt vara att det kan konstateras att stammen som helhet i landet har en positiv utveckling. Detsamma gäller om en art minskat i antal så att den befinner sig under miniminivån. Inom renskötselområdet bör rovdjursstammarnas utveckling styras så att ordnad renskötsel inte omöjliggörs eller allvarligt försvåras i någon sameby. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i allmänhet förslaget, som dock uppfattas olika av instanserna. , , och tillstyrker förslaget. anser att det är både angeläget och värdefullt att rovdjursstammarna sprids eftersom björn, lo och varg tidigare funnits över i stort sett hela landet. Motståndet mot rovdjur och även skadorna på tamdjur förefaller att vara störst i områden där rovdjuren återetablerat sig. Det måste därför finnas tid att vidta förebyggande åtgärder mot skador som befolkningen ges möjlighet att lära sig leva med rovdjur. Verket anser därför att en återetablering av rovdjur bör ske relativt långsamt. betonar vikten av att inte en alltför stor del av stammarna av de fyra stora rovdjuren koncentreras till ett mindre geografiskt område i . kommun saknar en analys av det sammanlagda rovdjurstrycket i och föreslår att en sådan analys genomförs inför beslut. anser att det varken privatekonomiskt, samhällsekonomiskt eller socialt är önskvärt att permanenta stammar av de stora rovdjuren tillåts etablera sig i och större delen av . och i anser att det är av stort värde för rennäringen om man kan fastställa toleransnivåer för samebyar eller något större område i fråga om antal och slag av rovdjur som långsiktigt kan hållas i området. anser att renskötselområdet borde ha analyserats lite närmare av utredningen eftersom landområdet i sin helhet inte är formellt definierat och används olika intensivt för renskötsel. anser att det skall fastställas en högsta nivå per sameby för det totala rovdjurstrycket. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser i likhet med utredningen att rovdjuren skall få möjlighet att sprida sig inom respektive arts naturliga utbredningsområden. Med naturligt utbredningsområde skall förstås ett område som är sådant att arten kan leva och reproducera sig där. Spridningen skall ske utan mänsklig medverkan. Spridningen kan emellertid inte vara helt fri. Viss skyddsjakt kommer att behövas för att hindra etablering eller minska antalet djur i vissa områden. För de arter som inte nått upp till etappmålet, eller arter som minskat i antal så att de befinner sig under miniminivån, bör särskild restriktivitet med skyddsjakt iakttas. Därför bör en förutsättning för skyddsjakt i syfte att lokalt begränsa stammen vara att stammen som helhet i landet visar en positiv utveckling. Landet är visserligen i vissa delar glest befolkat, med det går dock inte att peka ut några större sammanhängande områden där konflikter med människor helt kan uteslutas. Riskerna för angrepp på människor är erfarenhetsmässigt nästan helt knutna till björn. I vissa områden kan riskerna för angrepp vara större än i andra. I områden där de största riskerna finns bör en etablering hindras eller i varje fall bör antalet djur minska. Förutom direkta angrepp på människor kan olyckor uppstå på andra sätt t.ex. genom att en björn eller varg skrämmer ridhästar eller får tamboskap i sken.