prop · GP0381 · 2001-12-14 00:00:00 — Det förhållandet att den försäkrades fysiska och psykiska tillstånd skall beaktas såväl vid farlighetsbedömningen i första ledet som vid sam- bandsbedömningen i andra ledet torde bidra till att det såsom har påståtts i olika sammanhang ibland förekommer en sammanblandning av de två leden. Vidare förekommer olika beviskrav i de två leden. Med annan skadlig inverkan än olycksfall avses nämligen inverkan av en faktor som med hög grad av sannolikhet kan ge upphov till en sådan skada som den för- säkrade har. Vid sambandsbedömningen krävs i bevishänseende däremot att det skall föreligga övervägande skäl för ett orsakssamband, om en skada skall godkännas som arbetsskada. Beviskraven är således högre vid skadlighetsbedömningen än vid sambandsbedömningen. En sådan ordning komplicerar naturligtvis tillämpningen. Om den centrala frågan i ett ärende uppfattas som en skadlighetsbe- dömning eller en sambandsbedömning kan ha avgörande betydelse för den försäkrade, med hänsyn till att olika beviskrav gäller för dessa be- dömningar. Som exempel kan nämnas fall där det löper från exponeringen för en skadlig faktor i arbetet till dess att skadan visar sig. Sådan så kallad latenstid förekommer normalt för vissa sjukdomar, t.ex. cancer. Vid arbetsskadeprövning i fall med latenstid uppkommer ibland frågan om avslag skall meddelas på grund av att skadlig inverkan inte fö- religger i förhållande till den vid den aktuella tidpunkten uppkomna ska- dan eller på grund av att det saknas övervägande skäl för orsakssamband. Anser man att exponeringen i och för sig är tillräcklig för att kunna framkalla den aktuella typen av skada, torde latenstiden vara en sam- bandsfråga och prövningens utgång beror då på om beviskravet övervä- gande skäl är uppfyllt. Skulle man i stället anse att latensperioden är för Prop. 2001/02:81 lång, t.ex. vid ryggbesvär, förekommer det att den försäkrade inte anses ha varit utsatt för skadlig inverkan med avseende på de ryggbesvär som visade sig först en viss aktuell dag. I en sådan situation beror utgången på att det strängare beviskravet på hög grad av sannolikhet inte är uppfyllt. Som ytterligare ett exempel på konsekvenserna av ett arbetsskadebe- grepp i två led med två beviskrav har projektgruppen anfört följande som avser fall där en person har varit sjukskriven , varefter fråga uppkommer om prövning av livränta från arbetsskadeförsäkringen. utgick arbetsskadesjukpenning till den del sjukskrivning inföll efter att samordningstiden hade löpt. Sedan arbetsskadesjukpenningen i princip har slopats utges i motsvarande situation sjukpenning enligt AFL för sjukskrivning fram till dess att frågan om livränta blir aktuell. Enligt äldre lagstiftning prövades frågan om skadlig inverkan i samband med att arbetsskadesjukpenning beviljades, vilket inföll (senare ändrat ) efter det att skadan inträffade. När frågan om livränta se- nare uppkom, hanterades denna oftast som en sambandsfråga, eftersom frågan om skadlig inverkan redan hade prövats i samband med att arbets- skadesjukpenningen beviljades. Vid tillämpning av dagens regler kom- mer i motsvarande situation emellertid frågan om skadlig inverkan att normalt prövas först när frågan om livränta aktualiseras, dvs. vid en tid- punkt som kan infalla efter det att skadan inträffade. Det lär då för rätt till livränta ofta krävas att skadlig inverkan föreligger med avse- ende på skadan för prövning av livränta. Prövningen av livränta vid tillämpning av de bestämmelser som gäller innan arbetsska- desjukpenningen slopades begränsades i praktiken till en sambandsfråga. Slopandet av arbetsskadesjukpenningen 1993 innebär således att pröv- ningen av skadlig inverkan har senarelagts. Detta har medfört att det strängare beviskravet för visad skadlighet ibland tillämpas i situationer där man tidigare använde det lindrigare beviskravet för orsakssamband. Det har med andra ord i vissa fall uppkommit en skärpning av beviskra- ven även vid sidan av skärpning av bevisreglerna. Med ett förenklat regelsystem som medger en helhetsbedömning vid arbetsskadeprövningen skulle, enligt regeringens uppfattning, ovan- nämnda problem inte uppkomma. Vidare skulle det med ett enhetligt be- viskrav inte längre ha någon betydelse om skada underkänns på grund av bristande skadlighet eller bristande orsakssamband. Även mot bakgrund av att det i den praktiska tillämpningen visat sig svårt att upprätthålla en separat prövning av de två leden finns det anled- ning att förenkla regelsystemet. Reformeringen av bevisreglerna 1993 har, i förening med den åtstram- ning i tillämpningen som ansetts ha skett , medfört en tillämpning av arbetsskadeförsäkringen som enligt vad som anförts i projektgruppens promemoria upplevs som alltför restriktiv. Detta gäller främst muskuloskeletala sjukdomar som drabbar kvinnor i större ut- sträckning än män. Regelsystemet med en arbetsskadebedömning i två led med olika be- Prop. 2001/02:81 viskrav är som framgått av den redogörelsen otymplig med hän- syn till att det är frågan om ärenden som i första instans inte handläggs av jurister utan av tjänstemän i försäkringskassorna. För stränga krav på visad skadlig inverkan medför en risk för en onyanserad och slentrianmässig arbetsskadebedömning. Om skador som kan vara arbetsrelaterade i stor utsträckning inte god- känns som arbetsskador, kan detta dessutom ha en hämmande effekt på arbetsmiljöarbetet. Lagrådet har i sitt yttrande ifrågasatt om det med någon säkerhet kan bestämmas hur nuvarande bevisregler närmare inverkat på rättsläget och att därmed oklarhet råder om en viktig utgångspunkt för förslaget att ändra regleringen. Mot bakgrund av det ovan anförda finns det emellertid enligt regering- ens uppfattning, trots vad Lagrådet anfört i denna del, skäl för en refor- mering av beviskraven så att arbetsskadeförsäkringen i större utsträck- ning än får bära kostnaderna för sådana skador som är relaterade till förvärvsarbete. har man ansett att en förvärvsarbetande som skadas i sitt arbete bör ha ett starkare skydd än den som skadar sig utanför arbetet. Bakom denna uppfattning låg ursprungligen den bedömningen att den som förvärvsarbetar ofta löper större risk än andra att drabbas av skada. Andra omständigheter som har betydelse i dessa sammanhang är att den anställde i stor utsträckning saknar möjligheter att påverka sina arbets- förhållanden och genom anställningsavtalet tvingas utsätta sig för de sär- skilda risker som arbetslivet kan innehålla. Syftet med arbetsskadeförsäk- ringen är att utgöra ett ekonomiskt skydd för den enskilde om denne drabbas av de särskilda skaderisker som är förenade med ett förvärvs- arbete. Däremot bör arbetsskadeförsäkringen inte berättiga till ersättning för skador eller sjukdomstillstånd som den försäkrade skulle ha drabbats av oavsett sitt arbete. En grundläggande princip för arbetsskadeförsäkringen bör därför vara att den skall utgöra ett reellt skydd vid förekomsten av arbetsrelaterade skador och att den inte skall täcka andra skador. Det är därför av central betydelse att i möjligaste mån upprätthålla en tydlig avgränsning mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador. Det måste finnas en rimlig grad av samband mellan en skada och den försäkrades förvärvs- arbete. I gengäld bör de förvärvsarbetande kunna utgå från att det finns ett skydd som täcker den extra skaderisk ett förvärvsarbete kan medföra. Arbetsskadeförsäkringen bör vidare vara stabil över tiden och får inte riskera att tappa i tilltro. Arbetsskadeförsäkringen bör vara utformad på ett sådant sätt att kvin- nor allmänt sett inte har sämre förutsättningar än män att få sjukdomsbe- svär godkända som arbetsskador. Som framgår av redovisningen ovan i avsnitt 4.2.2 har kvinnor fått sina anmälda skador godkända som arbets- skador i mindre omfattning än män. Delvis kan detta förklaras av att kvinnor i större utsträckning än män drabbas av svårbedömda sjukdoms- tillstånd (främst s.k. belastningsskador). I projektgruppens promemoria övervägdes olika metoder för att komma till rätta med denna obalans inom arbetsskadeförsäkringen. En lösning som där diskuterades var att införa olika kriterier eller beviskrav för kvinnor och män. Om en sådan ordning skulle genomföras på ett rätt- vist och konsekvent sätt, kunde man emellertid enligt projektgruppen knappast bara ha generellt lindrigare kriterier eller beviskrav för kvinnor än för män, eftersom kvinnors och mäns förmåga att tåla påfrestningar kan skilja sig åt i flera olika hänseende. Ett system med differentierade regler för kvinnor och män skulle således bli ganska komplicerat. Det skulle också vara ett steg bort från ett generellt arbetsskadebegrepp, ef- tersom det för de två könen sannolikt skulle få uppställas skilda kriterier eller beviskrav för olika sjukdomstillstånd. Vidare kunde det enligt pro- jektgruppen även från mera allmänna utgångspunkter ifrågasättas om det vore lämpligt med olika regler för kvinnor och män. Man konstaterade därvidlag att det är endast i undantagsfall som svensk lagstiftning inte har en könsneutral utformning. Projektgruppen kom därför fram till att man inte borde införa olika regler för kvinnor och män. Regeringen delar denna uppfattning. Arbetsskadeförsäkringen omfattar en försäkrad i s.k. befintligt skick, vilket innebär att hänsyn skall tas till den försäkrades fysiska och psy- kiska tillstånd och särskilda sårbarhet. I detta ligger också att hänsyn skall tas till att kvinnors och mäns förmåga att tåla påfrestningar i arbetet kan skilja sig åt. Detta har också uttalats i förarbetena till den nuvarande lagstiftningen. Vidare bör det eftersträvas att få ett enkelt regelsystem som är lätt att tillämpa. Arbetsskadeärendena handläggs i första instans normalt inte av jurister. Bestämmelserna om arbetsskadebegrepp och beviskrav måste enligt regeringens mening anpassas till dessa förhållanden. Regeringens förslag som syftar till en förenkling av arbetsskadebedömningen redovi- sas i avsnitt 4.3.2. Inom arbetsskadeförsäkringen gäller sedan tillkomsten av LAF ett ge- nerellt arbetsskadebegrepp. Detta innebär att en skada skall anses vara en arbetsskada om den har uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Införandet av det generella arbetsskadebe- greppet innebar en förändring i förhållande till vad som tidigare hade gällt enligt YFL. I denna lag med tillhörande kungörelse angavs särskilt vilka skadliga faktorer i arbetsmiljön och därav följande sjukdomar som försäkringsskyddet omfattade. Avgörande för vilka skador och sjukdomar som kan berättiga till er- sättning från arbetsskadeförsäkringen är tveklöst arbetsskadebegreppets konstruktion. Det generella arbetsskadebegreppet har enligt regeringens uppfattning stora fördelar jämfört med ett statiskt arbetsskadebegrepp liknande det som användes i YFL. Samhället undergår stora och snabba förändringar. Detta gäller inte minst inom arbetslivet där arbetsuppgifter tillkommer och försvinner. Även arbetsformerna förändras med ökade inslag av korttids- och pro- jektanställningar. Det blir således allt vanligare att en person har flera olika anställningar efter varandra eller , vilket naturligtvis kan Prop. 2001/02:81 försvåra en arbetsskadebedömning. Med den snabba tekniska utvecklingen kommer nya tekniska hjälpme- del. Forskning pågår om olika tekniska apparaters eventuella skadlighet. I åtskilliga fall pågår debatt, även bland forskare, om vissa apparater kan påverka hälsan hos deras användare. Nya sjukdomsliknande tillstånd av såväl psykisk som fysisk natur konstateras. Andra sjukdomsliknande till- stånd försvinner på grund av att arbetsuppgifter försvinner. Enligt regeringens mening bör det generella arbetsskadebegreppet be- hållas inom arbetsskadeförsäkringen för att det skall vara lätt att fånga upp förändringar inom bl.a. medicinsk och teknisk utveckling. Ett gene- rellt skadebegrepp är också mer ändamålsenligt om arbetsskadeförsäk- ringen skall utgöra ett incitament till det skadeförebyggande arbetet. Däremot är det angeläget att metoden med ett generellt arbetsskadebe- grepp kombineras med centrala rekommendationer eller vägledningar om olika arbetssjukdomar som kan tjäna som hjälpmedel vid den praktiska tillämpningen. Sådana instrument bör verksamt kunna bidra till en mer enhetlig tillämpning av LAF. I avsnitt 11 gör regeringen den bedöm- ningen att en särskild utredare bör ges i uppdrag att ge förslag till ut- formningen av en mer koncentrerad organisation för arbetsskadehand- läggningen samt uppbyggnaden av en kunskapsbank. 4.3.2En helhetsbedömning med ett enhetligt beviskrav vid arbetsskadeprövningen Regeringens förslag: Den nuvarande uppdelningen av arbetsskade- prövningen i två led, skadlighetsbedömning och sambandsbedömning, ersätts med att prövningen av om det föreligger en arbetsskada görs enligt en helhetsbedömning. Vid denna helhetsbedömning skall nuva- rande bestämning av begreppet arbetsskada kvarstå och en bevisregel tillämpas som innebär att en skada skall anses ha uppkommit av olycksfall eller annan skadlig inverkan om övervägande skäl talar för det. Promemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget om en prövning i ett led, vilket anses innebära en förenkling med avseende på tillämpningen. förordar dock att prövningen av arbetsskada i två steg behålls. Även det i promemorian föreslagna enhet- liga beviskravet tillstyrks av flertalet remissinstanser. och Försäkringsmedicinska sällskapet avstyrker dock ett införande av nya beviskrav i arbetsskadeförsäkringen. Kammarrätten i anser att en uppmjukning av beviskravet kommer att göra till- lämpningen mer komplicerad. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 4.2.3 har den nuvarande regleringen av arbetsskadebedömningen i två led med olika beviskrav i de bägge leden visat sig svår att tillämpa, i synnerhet förändringar. Det har framkommit att en sammanblandning av de båda leden förekommer vid arbetsskadeprövningar vilket kan få till följd att en skada bedöms med högre krav på bevisning än avsett. anses det att det vid tillämpningen av nuvarande regler förekommer oklarheter om i vilken utsträckning den försäkrades individuella förut- sättningar skall beaktas i de bägge leden. Mot bakgrund av de oklarheter som nuvarande bestämmelser ger upphov till finns det enligt regeringens uppfattning starka skäl att förenkla bestämmelserna. Projektgruppen föreslog i sin promemoria att de två leden vid arbets- skadebedömningen skulle slås samman till en enda bestämmelse genom vilken arbetsskadeprövningen skulle grundas på en helhetsbedömning. Projektgruppens förslag till en sådan bestämmelse innehöll en bevisregel som motsvarade den som anges för sambandsbedömningen i 2 kap. 2 §. Vidare föreslogs att vissa omständigheter som skulle beaktas vid en prövning enligt bestämmelsen skulle anges särskilt i lagtexten. I likhet med projektgruppen anser regeringen att den nuvarande ord- ningen med bedömningen av arbetsskada i två led bör frångås till förmån för en helhetsbedömning. Vid denna helhetsbedömning bör det generella arbetsskadebegreppet utgöra grunden för vad som skall anses vara en ar- betsskada. Av de skäl Lagrådet anfört i sitt yttrande bör nuvarande be- stämning av begreppet arbetsskada behållas. Detta innebär att med ar- betsskada förstås skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inver- kan i arbetet. Liksom för nuvarande bedömningsregler bör det i den föreslagna reg- leringen anges vilket beviskrav som måste vara uppfyllt för att en arbets- skada skall anses föreligga. Som nämnts innehåller nuvarande bestäm- melser dels ett krav på bevisningens styrka när det gäller att bedöma en faktors skadlighet med avseende på den ifrågavarande skadan, dels en bevisregel vid bedömningen av sambandet mellan den skadliga inverkan och den skada den försäkrade ådragit sig. Den förstnämnda bevisstyrkan anges i lagen som hög grad av sannolikhet. Bevisregeln i det andra ledet innebär att övervägande skäl måste tala för ifrågavarande samband. Nuvarande krav på att en arbetsmiljöfaktor måste med hög grad av sannolikhet kunna ge upphov till en skada medför en risk för att arbets- skadebegreppet i realiteten kommer att bli statiskt då det kan uppfattas som ett krav på full medicinsk vetenskaplig bevisning för en faktors skadlighet. Det bör därför enligt regeringens mening göras en viss upp- mjukning i kraven på visad skadlighet. Härigenom torde säkerställas att arbetsskadeförsäkringen kan tillämpas på ett sådant sätt att försäkrings- skyddet kommer att fortlöpande anpassas till såväl utvecklingen inom ar- betslivet som de nya kunskaper som efter hand vinns om sambandet mellan olika sjukdomar och arbetsmiljöfaktorer. När nuvarande bevisregel för samband i arbetsskadebedömningen in- fördes 1993 gjordes i prop. 1992/93:30 en jämförelse med den bevisregel för orsakssamband som hade införts i miljöskadelagen (sistnämnda be- visregel har oförändrad överförts till 32 kap. 3 § ). Enligt den regeln skall en skada anses ha orsakats genom viss störande verksamhet på en fastighet om det med hänsyn till vissa angivna omständigheter fö- religger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband. En sådan bevisregel ansågs enligt uttalandena i förarbetena till miljöskadelagen (prop. 1985/86/:83) motsvara den bevisregel använt i några fall om miljöskador och produktskador, när olika av varandra obe- roende sakförhållanden var för sig hade framstått som tänkbar skade- orsak. Beträffande förslaget till bevisregel inom arbetsskadeförsäkringen anförde föredragande statsrådet att även om bevisregeln i miljöskadel- agen kunde anses ha samma innebörd som den föreslagna bevisregeln i LAF, fanns det skäl att så länge arbetsskadeförsäkringen var en socialför- säkring utforma bevisregeln så att den anslöt till för socialförsäkringen kända begrepp. Därför valdes här begreppet övervägande skäl. Enligt regeringens bedömning bör det införas ett enhetligt beviskrav för hela arbetsskadeprövningen som sådan. En lämplig avvägning är att lägga beviskravet så att det sammanfaller med vad som gäller för sambandsbedömningen. Detta innebär att det kommer att krävas att övervägande skäl talar för att en skada har uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet för att den skall anses vara en arbetsskada. För att en skada över huvud taget skall kunna anses ha uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet måste det dock i sig framstå som sannolikt att så är fallet. Det räcker således inte med att bevisningen i ett arbetsskadeärende väger över för att skadan kan antas ha haft sådan uppkomst för att en arbetsskada skall anses föreligga. Den föreslagna bevisregeln innebär då att om det i ett arbetsskadeärende finns skäl som talar både för och emot att en skada har uppkommit till följd av skadlig inverkan så måste det för bifall framstå som mer sannolikt att skadan har uppkommit till följd av denna inverkan än att den inte har gjort det. En given utgångspunkt för en arbetsskadeprövning som inte avser olycksfall är frågan om det i den försäkrades arbetsmiljö funnits någon faktor som kunnat ge upphov till den skada han eller hon har. Detta aktualiserar frågan om vilka anspråk som bör ställas på att det finns ve- tenskapligt stöd för de bedömningar som görs i arbetsskadeärenden när det gäller medicinska frågor. Lagrådet har i denna del velat understryka att lagtillämpningen, om den inte skall präglas av alltför stor skönsmäs- sighet, genomgående bör bygga på i vad mån vetenskapligt väl grundade kunskaper förekommer på det område som berörs. Regeringen, som delar denna uppfattning, vill i övrigt framhålla följ- ande. Det skall som nämnts finnas en vetenskapligt förankrad medicinsk grund för bedömningen om skadlighet i arbetet. Det bör dock inte krävas full vetenskaplig bevisning för att så är fallet. Syftet med lättnaden i beviskraven är att även skador som på goda medicinska grunder kan an- tas ha sitt ursprung i faktorer i arbetsmiljön skall kunna omfattas av ar- betsskadeförsäkringen. Resultat eller rön från omstridda eller allmänt ifrågasatta medicinska studier kan normalt inte anses med tillräcklig styrka visa att en arbetsmiljöfaktor är skadlig i arbetsskadeförsäkringens mening. En väl utbredd uppfattning bland läkare som har relevanta spe- cialistkunskaper bör däremot kunna läggas till grund för att sådan skad- lighet föreligger, även om det inte finns fullständig enighet inom läkar- kåren som helhet. Förekommer det att läkarna i ett ärende redovisat olika uppfattning får deras yttranden vägas mot varandra. Därvid finns det an- ledning att väga in vilket underlag läkarna har haft tillgång till vid be- dömningen av det enskilda fallet. I sammanhanget bör framhållas att ett utlåtande av en läkare i en medi- cinsk fråga endast är ett hjälpmedel vid prövning av ett arbetsskadeärende och att det ankommer på att göra en självständig prövning. Det bör även nämnas att kunskaper kan, bero- ende på omständigheterna i det enskilda fallet, behöva inhämtas även Prop. 2001/02:81 från vetenskaper vid sidan av den medicinska. Prövning av om det föreligger arbetsskada är inte beroende enbart av läkarnas bedömning. Utöver den medicinska bedömningen skall det nämligen även göras en försäkringsmässig bedömning, som skall grundas på den samlade utredningen i ärendet. Därvid skall betydelse tillmätas även den arbetsplatsundersökning som skall ha gjorts. Det är försäk- ringskassans skyldighet att tillse att det i ett ärende om prövning av ar- betsskada finns en godtagbar redovisning av en företagen arbetsplats- undersökning. bör i ärenden där det är särskilt angelä- get remittera frågan om arbetsplatsundersökning till en specialist på om- rådet. Till grund för prövningen av ett arbetsskadeärende kommer, som före- slås i avsnitt 5.2, ligga den försäkrades ansökan om ersättning. Uppgif- terna i denna ansökan kommer givetvis också att utgöra ett underlag för bedömning. Lagrådet har i sitt yttrande uttalat att den föreslagna ordningen ger de tillämpande organen något ökat bedömningsutrymme och att det därmed också, vid jämförelse med nuläget, kan finnas risk för minskad enhetlig- het i rättstillämpningen. isolerat kan det givetvis förhålla sig så som Lagrådet angett. Frå- gan om enhetlighet i rättstillämpningen vad gäller arbetsskadebedöm- ningar innehåller emellertid fler aspekter än så. Som tidigare redovisats i avsnitt 4.2.3 anses nuvarande regelsystem med olika beviskrav för skad- lighet och samband i flera avseenden vara svårt att tillämpa, i synnerhet förändringar. Det förefaller som om de olika beviskraven riskerar att sammanblandas med följden att en mer restriktiv bedömning sker i försäkringskassorna än vad som är avsett. Dessa förhållanden har även påtalats av flera remissinstanser. En bidragande orsak till osäker- heten i regeltillämpningen kan vara att det ännu efter de som de nuvarande bevisreglerna varit i kraft inte har getts stadga åt praxis genom vägledande avgöranden från högsta instans. Med den föreslagna regler- ingen som innebär en sammanhållen bedömning och ett enhetligt bevis- krav anser regeringen att den otrygghet som de nuvarande reglerna föror- sakar vad gäller en försäkrads möjlighet att få sin skada bedömd som en arbetsskada till stor del kan undanröjas. Härtill kommer att regeringen i andra delar av denna proposition föreslår åtgärder som syftar just till att arbetsskadebedömningarna skall bli mer enhetliga. Sammantaget finner regeringen att den föreslagna regleringen innebär klara förbättringar i förhållande till nuvarande system både vad avser rättssäkerhet för den enskilde försäkrade och effektiviteten i hanteringen av arbetsskadeären- den. 4.3.3Omständigheter som särskilt bör beaktas vid prövningen