prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Detaljplaner och områdesbestämmelser kan vara viktiga instrument för att förbättra den lokala miljösituationen. De skall utformas med vägledning av översiktsplanen och ger beslut med bindande verkan. Översiktsplanen enligt har också vägledande funktion för beslut enligt andra lagar som reglerar mark- och vattenanvändning. Som framgår av avsnitt 21 och 22 anser regeringen att tiden nu är mogen för en översyn av i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. bör i samverkan med , och andra berörda myndigheter vidareutveckla, stödja och följa upp arbetet med miljökvalitetsmål i samhällsplaneringen bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från projektet miljömål i (SAMS). 24.4 Konsekvenser av förslagen Det lokala mål- och uppföljningsarbetet skapar förutsättningar för kommunerna att i samverkan med länsstyrelser, näringsliv och andra aktörer finna praktiskt fungerande samlade lösningar på miljö- och resurshushållningsproblem och de utvecklingsfrågor som är knutna till lokalsamhällets miljö, organisation och funktioner. Den nya strukturen för arbetet med miljömål ger även kommunerna möjlighet att bedriva det lokala mål- och uppföljningsarbetet i ett nationellt perspektiv. Därigenom förbättras kommunernas möjligheter att koordinera och prioritera miljöarbetet och att åstadkomma ett effektivt och framgångsrikt lokalt miljöarbete som bidrar till att nå miljökvalitetsmålen. 25 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser och effekter i ett generationsperspektiv 25.1 Effekter i ett generationsperspektiv Målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. De 15 miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart. Att uppnå de delmål som regeringen nu föreslår medför omfattande miljöförbättringar vilket i sin tur innebär goda förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen inom en generation. Det råder dock osäkerhet inom en rad områden där vi inte har tillräcklig kunskap för att bedöma om de förslag som regeringen lägger räcker för att vända den negativa trenden. Det gäller t.ex. övergödning, buller och gifter lagrade i marken. Dagens miljöproblembild uppvisar både positiva och negativa trender. Utsläppen av klimatgaser ökar inom vissa sektorer och den biologiska mångfalden minskar. minskar utsläppen av försurande ämnen. De svenska ekosystemen är i flera fall extremt känsliga. Det gäller t.ex. brackvattensystemen i , fjällens och hällmarksmiljöernas flora. Dagens miljöproblem är ett stort hot mot dessa miljöer och nya miljöproblem kan snabbt försämra hotbilden. Forskning om nya hälso- och miljöfaror måste därför ha hög prioritet. Inom sektorer med låg omställningstakt som skogen eller byggnadsbeståendet tar en anpassning än en generation även om nyproduktion sker på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling. För flera av målen kommer det att ta mer än en generation innan effekterna av det som finns upplagrat i miljön avklingar. Det finns t.ex. betydande mängder fosfor bundet i mark och sjöbottnar. När halterna i vattnet börjar sjunka frigörs den bundna näringen vilket gör att det tar mycket att återföra en övergödd sjö till ett mer näringsfattigt tillstånd. Vissa trender måste brytas, som t.ex. den ökande trafikvolymen. I flera fall krävs motsvarande insatser på europeisk och global nivå. Inom några områden, som t.ex. klimatförändringar och ozonskiktets uttunning, tar det mycket att nå en ny jämvikt, varför resultaten kommer att visa sig först långt efter en generation. Den tekniska och vetenskapliga utvecklingen, effekterna av en ökad miljömedvetenhet och en rad andra faktorer kan å andra sidan leda till en mer positiv utveckling än vad som går att förutse. Det finns goda skäl att tro att omfattande miljöförbättringar kan uppnås . Det bör understrykas att miljöproblemen inte är lösta och att stora insatser krävs. Målet att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta är därför en stor utmaning och ett uttryck för en stark viljeriktning. Möjligheterna för att klara detta bygger bl.a. på att alla goda krafter i samhället drar åt samma håll och att engagemanget och miljöarbetet hos företag kommuner och hushåll ökar. Kunskapen om målen och vad som krävs för att de skall uppnås måste utvecklas och spridas. Vi känner inte heller till eller kan förutse framtida miljöproblem. Mer kunskap kommer att behövas och försiktighetsprincipen bör gälla som rättesnöre. Utvecklingen mot ekologisk hållbarhet innebär en utmaning för hela samhället. De förslag på delmål som presenteras i denna proposition är möjligen i vissa fall inte tillräckliga för att med god marginal uppnå de olika miljökvalitetsmålen inom en generation. Syftet är dock att med återkommande utvärderingar följa utvecklingen och vid behov revidera mål och åtgärdsförslag. Det understryker behovet av aktiva insatser . Fem grundläggande värden I avsnitt 3 definierar regeringen utgångspunkterna för det nya miljöarbetet och vad som avses med den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Följande fem grundläggande värden skall tillgodoses genom att miljökvalitetsmålen uppnås: människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och en god hushållning med naturresurser. Stora förbättringar kommer att ske när det gäller luftkvaliteten och vissa giftiga ämnen som påverkar människors hälsa positivt. kvarstår hot främst när det gäller buller och en del resterande gifter. När det gäller den biologiska mångfalden kommer områden med höga natur- och kulturvärden att ges ett långsiktigt skydd och vården av viktiga biotoper förstärkas. Regeringen avser dessutom att återkomma till med ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald för att stärka skyddet. Det främsta kvarvarande hotet mot mångfalden är övergödning, gifter och markförsurning då återhämtning i många fall tar mer än en generation. Ökad hänsyn kommer att tas till kulturmiljön. kvarstår hot mot fjällens, kustens och skärgårdens kulturmiljöer och odlingslandskapet i vissa delar av , eftersom verksamheterna som upprätthåller kulturmiljöer upphör. När det gäller produktionsförmågan i mark och vatten för de areella näringarna kommer det i flera fall att ta innan den är återställd från tidigare föroreningar och överutnyttjande. För hushållning med naturresurser finns goda förutsättningar att inrikta planering och beslutsfattande på ett sådant sätt att en hållbar utveckling främjas. Kunskapsuppbyggnad Förslagen i propositionen avser att vara så heltäckande som möjligt. Flera delmål handlar dock om kunskapsuppbyggnad eftersom vi inte på alla områden har den kunskap som behövs för att avgöra vilken nivå som krävs för en hållbar och god livsmiljö. Syftet med dessa mål är att senare kunna fastställa de åtgärder som behöver vidtas för att nå miljökvalitetsmålet. Det är således bara där vi har tillräcklig kunskap som effekterna och åtgärdsbehoven nu kan uppskattas. Det föreslagna uppföljningssystemet med återkommande utvärderingar utgör ett viktigt instrument för att kunna justera mål och medel i förhållande till bl.a. ny kunskap. 25.2 Ekonomiska konsekvenser Dagens miljöproblem medför avsevärda kostnader. Det tar sig inte bara uttryck i form av produktionsförluster och materialförstöring utan också i form av försämrad hälsa, förluster av kulturarv och biologisk mångfald. Enligt miljömålskommittén kan kostnaderna för dagens miljöförstöring uppskattas till betydligt mer än . I denna uppskattning ingår inte kostnader för miljögifternas påverkan på miljö och hälsa. Uppskattningen innehåller naturligtvis osäkerheter. Hur stora de verkliga kostnaderna är kan inte fastställas med befintliga metoder och tillgängliga data. Det kommer att krävas insatser från stat, kommun, hushåll och näringsliv för att uppnå miljökvalitetsmålen. För näringslivets del handlar det om att dels ställa om till en produktion av energieffektiva kretsloppsanpassade varor och tjänster, dels att se över den interna användningen av energi, transporter och kemikalier. För hushållen handlar det om att anpassa såväl transporter och boende som att välja produkter som är bättre från miljösynpunkt. De åtgärder som föreslås i denna proposition uppskattas medföra statliga utgifter på totalt ca för hela . Regeringen bedömer att när åtgärderna genomförs av de olika aktörerna kommer samhällets kostnader för miljörelaterade hälsoproblem, främst sjukvårdskostnader, socialförsäkringskostnader och kostnader för produktionsbortfall, att kunna reduceras. Samhällets kostnader för den materialförstöring som miljöföroreningar orsakar, t.ex. korrosionsskador på infrastruktur och byggnader, kommer också att reduceras. Minskad trängsel till följd av mer miljöanpassade transporter ger också minskade kostnader för samhället. Målet att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta kommer att kräva medverkan av alla aktörer i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer. Förslagen i denna proposition syftar till att vända de negativa trenderna och miljöanpassa samhällsaktiviteterna. Detta är nödvändigt för att minska belastningen på miljön och skapa förutsättningar för ett hållbart miljötillstånd. Konsekvenser för näringsliv, kommuner och hushåll Konsekvenserna för näringslivet, kommuner och hushåll med anledning av förslagen i propositionen, är inte entydiga. När det gäller näringslivet förväntas efterfrågan på miljöanpassade varor och miljökompetens öka genom ökad miljömedvetenhet hos konsumenterna och ett systematiskt miljöarbete i näringslivet. I vissa fall kan produktutveckling för att miljöanpassa varor och funktioner medföra kostnadsökningar, i andra fall besparingar. Effekterna bedöms dock vara marginella för näringslivet som helhet, även om vissa branscher påverkas mer än andra. uppskattade näringslivets årliga kostnad till ca . Det faktum att det är kunder och andra företag som driver på företagens miljöarbete tyder på att miljöprofilering kan utgöra ett av flera konkurrensmedel . Genom att driva på omställningen mot en ekologiskt hållbar utveckling och satsa på miljöanpassning av produkter och tjänster kan svenskt näringsliv inta en ledande position inom utvecklingen av miljöteknik. En genomgång av den svenska resursbasen, som redovisas i slutbetänkandet från , Sustainable ( a success story (SOU 1998:118), visar på komparativa fördelar inom flera olika områden. Miljökrav ställs vid upphandling i myndigheter, kommuner och landsting. Svensk miljöforskning intar en tätposition på flera områden. näringslivs styrka ligger i en helhetssyn som innebär att ett helt paket av tjänster, såsom miljöpolicies, information, utbildning och rådgivning, kan erbjudas. Inom detta område finns en stor kompetens i konsultföretag. har hela systemlösningar att visa upp vad gäller hållbara kretslopp för vatten och avfall, materialåtervinning, energi (besparingar och effektiviseringar), byggande och boende samt transporter. Tjänsteföretag kan på många sätt vara spjutspetsar in på nya marknader och en allmänt hög kompetens beträffande miljödriven affärsutveckling inom näringslivet ger också komparativa fördelar. Eftersom stor frihet lämnas åt aktörerna att anpassa sig på olika sätt till förslagen i propositionen torde omfattande negativa effekter på konkurrenskraften kunna uteslutas. Enligt betänkandet Effektiv användning av naturresurser (SOU 2001:2) finns inte belägg för att ökade miljökostnader leder till att produktion flyttar utomlands på grund av miljökrav. Inte heller finner man belägg för att skärpta miljökrav kan stärka ett lands konkurrenskraft. Anledningen till det är att miljökostnaderna utgör en så liten del av de totala kostnaderna. Ökade kommunala kostnader för bland annat avfall och avlopp på grund av EG-direktiv och åtgärder enligt tidigare beslut har av uppskattats till ca . De ökade kostnaderna kommer att slå igenom i form av prisökning på vissa varor och tjänster till hushållen. Hushållen påverkas totalt sett endast marginellt, vissa grupper dock mer än andra, av att genomföra nödvändiga åtgärder för att bidra till delmålen. Den årliga kostnaden uppskattades av miljömålskommittén till ca . En miljöanpassning av resor och livsmedelskonsumtion kan leda till besparingar som kompenserar eventuella kostnadsökningar till följd av investeringar i ett miljöanpassat boende. En stor del av omställningsarbetet mot det hållbara samhället är redan en pågående trend. Det är därför svårt att uppskatta eventuella sysselsättningseffekter. Det är mycket arbete som skall utföras för att ställa om samhället mot hållbarhet t.ex. skall inventeringar göras, energieffektiviseringsåtgärder genomföras, omodern utrustning bytas och sanering av förorenad mark påbörjas. Detta kommer sannolikt att ge positiva sysselsättningseffekter men det är svårt att bedöma nettoeffekten eftersom dessa arbeten också kan komma att konkurrera med andra sysselsättningsalternativ. Minskade samhällskostnader Det finns inte några exakta beräkningar av samhällets kostnader för miljörelaterade skador. Därför är det inte möjligt att beräkna det totala värdet av den minskning av miljöskador som följer av att genomföra föreslagna åtgärder i propositionen. Några exempel på skadekostnadsberäkningar som gjorts för hälsoeffekter till följd av miljöföroreningar visar att dagens situation innebär en betydande kostnad för samhället. Dåvarande () har kostnadsberäknat hälsoeffekter till följd av luftföroreningar. Med hälsoeffekter avses här bland annat astma, luftvägsbesvär och cancer. Beräkningen bygger på skattningar om sjukvårdskostnader, produktionsbortfall på grund av förtida död, sjukskrivning eller förtidspension. Den totala kostnaden för miljörelaterade hälsoproblem uppskattas till ca . Vidare har () räknat på korrosionsskador till följd av miljöföroreningar. Beräkningen bygger på livslängdsförkortning och reparationer på infrastruktur, byggnader och fordon och innefattar såväl statliga som privata kostnader. Den totala kostnaden för miljörelaterade korrosionsskador uppskattas till ca . En bättre boendemiljö, hav och sjöar som går att bada i, skogar, fjäll och skärgårdar som ger rika och rogivande rekreationsstunder leder också till att befolkningen får en förbättrad hälsa och ökad produktionsförmåga. Regeringen konstaterar att detta är svårmätbart men ger långsiktigt en positiv effekt på samhällsekonomin. Konsekvenser för myndigheter De statliga myndigheterna bedriver ett omfattande miljöarbete. Enligt verksförordningen (1995:1322) skall chefen för en statlig myndighet beakta de krav som ställs på verksamheten bl.a. när det gäller en ekologisk utveckling. Dessutom har 24 myndigheter genom uppdrag ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom sin sektor. I den nya strukturen för arbete med miljömål får miljökvalitetsmålen en central ställning som utgångspunkter för miljöarbetet. Efter hand kommer myndigheternas nuvarande miljöarbete att anpassas till den nya strukturen. Centrala myndigheter kommer att få en viktig roll som samordnare för att få till stånd ett samarbete mellan olika aktörer. Det handlar bl.a. om informationsinsatser för att främja gemensamma lösningar och effektivisering. Samarbete mellan myndigheter behövs för att underlätta detta arbete. Det är också viktigt att de centrala myndigheterna arbetar samordnat gentemot kommuner, företag och enskilda i dessa frågor. Statsfinansiella konsekvenser De insatser som föreslås i miljömålspropositionen uppskattas medföra statsfinansiella kostnader om ca för hela . Därmed avses kostnader för insatser som finansieras över statsbudgeten. inriktas de insatser som föreslås i propositionen till stor del mot kunskapsuppbyggnad samt strategi- och programutveckling. Därefter inträder en mer resurskrävande åtgärdsfas. Detta innebär att kostnaden för de i propositionen föreslagna insatserna ökar under den senare delen av perioden. De statliga myndigheterna bedriver ett omfattande miljöarbete. Detta innebär att kostnadsberäkningen till stor del omfattar kostnader för insatser inom redan pågående verksamhet. Som exempel kan nämnas nuvarande miljöarbete under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård för att bevara den biologiska mångfalden, under utgiftsområde 22 Kommunikationer för bulleråtgärder, under utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet samt under utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid för kulturmiljövården. En viss del av det miljöarbete som bedrivs inom ramen för de statliga myndigheternas ordinarie verksamhet ligger dock utanför kostnadsberäkningen. Omfattningen av detta arbete är svår att kostnadsuppskatta. Det finns ingen fullständig kunskap om behoven av åtgärder för att uppnå ekologisk hållbarhet inom en generation. Den tekniska och vetenskapliga utvecklingen kan komma att ändra förutsättningarna för miljöarbetet. Det uppföljningssystem som är en del av den nya strukturen för arbetet med miljökvalitetsmålen syftar till att ge bättre underlag för bedömning av åtgärdernas effektivitet. Efter hand kan således miljökvalitetsmål, delmål eller styrmedel komma att revideras. Sådana förändringar kan komma att påverka kostnadsberäkningen. En ytterligare reservation när det gäller kostnadsberäkningen rör Miljö- och landsbygdsprogrammet under utgiftsområde 23, som endast är finansierat till och med . Formuleringen av delmålen under miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning samt ett delmål under Myllrande våtmarker bygger på antagandet att åtgärderna i Miljö- och landsbygdsprogrammet förlängs i en kommande programperiod och att erhåller en finansiering från EU minst i nivå med den nuvarande. I tabell 25.1 redovisas en uppskattning av den totala statsfinansiella kostnaden för att genomföra de insatser som föreslås i propositionen , fördelad på respektive miljökvalitetsmål samt kostnader för miljöövervakning och miljömålsansvariga myndigheter. Kostnadsberäkningen bygger på en bearbetning av det underlag för beräkning av åtgärdskostnader som presenterade i slutbetänkandet (SOU 2000:52). Resurskrävande mål är främst, Giftfri miljö (avsnitt 9), Levande skogar (avsnitt 17), Ett rikt odlingslandskap (avsnitt 18) och God bebyggd miljö (avsnitt 20). Målet Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6) kommer att behandlas i en särskild proposition och är därför inte med i tabellen. Statsfinansiella kostnader för genomförandet av miljömålspropositionen Miljökvalitetsmål m.m. Uppskattad totalkostnad 2001-2010, mkr 30 Bara naturlig försurning 2 300 Giftfri miljö 5 100 Skyddande ozonskikt 300 Säker strålmiljö 700 Ingen övergödning 600 Levande sjöar och vattendrag 700 Grundvatten av god kvalitet 100 Hav i balans samt levande kust och skärgård 800 Myllrande våtmarker 1 900 Levande skogar 9 700 Ett rikt odlingslandskap 16 600 Storslagen fjällmiljö 100 God bebyggd miljö 3 100 Miljöövervakning 2 200 Miljöansvariga myndigheter 300 Summa 44 530 Behov av ytterligare resurser Miljöområdet har vid ett flertal tillfällen tillförts ökade resurser i samband med beslut om ramarna för den statliga budgeten. Regeringen bedömer att miljöområdet behöver förstärkas ytterligare med anledning av de insatser som föreslås i miljömålspropositionen. Därför föreslår regeringen ekonomiska vårproposition (prop. 2000/01:100) förstärkningar av flera utgiftsområden i jämförelse med budgetpropositionen (prop. 2000/01:1): Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård tillförs och . föreslår regeringen att tidigare satsningar om ca förlängs samt att utgiftsområdet tillförs ytterligare jämfört med . Den beräknade ramen för utgiftsområde 20 uppgår därmed till , och . Förstärkningarna omfattar i första hand marksanering, åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden och ett miljöforskningsprogram för biologisk mångfald och ekologiskt hållbar utveckling. Utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar tillförs samt 2003 och 2004 för att uppnå ett bättre biotopskydd. Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid tillförs 2002-2004. Regeringen kommer att föreslå att av dessa medel används för ökade insatser för kulturmiljövården. Förstärkningarna av utgiftsramarna ekonomiska vårproposition kommer till största delen att tillföras arbetet med miljökvalitetsmålen. Arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen kommer att bedrivas inom alla samhällssektorer och vid många myndigheter. Regeringen avser därför att i budgetpropositionen föreslå att en del av de medel som beräknas tillföras utgiftsområde 20 för arbetet med miljökvalitetsmålen överförs till andra utgiftsområden. För att finansiera vissa myndigheters arbete med föreslagna åtgärder beräknar regeringen även att göra vissa omprioriteringar av resurser inom 2001 års utgiftsram. Berörda myndigheter är bl.a. , geologiska undersökning, , , , och . I tabell 25.2 redovisas de resurser regeringen beräknar tillföra arbetet med att uppnå respektive miljökvalitetsmål i jämförelse med den utgiftsnivå regeringen beräknar för . Som framgår av tabellen uppgår den totala resursförstärkningen för arbetet med miljömålen till , och i jämförelse med den utgiftsnivå regeringen beräknar för . Beräknade tillförda resurser Miljökvalitetsmål m.m. Beräknade tillförda resurser, mkr 2002 2003 2004 0 0 0 Bara naturlig försurning 15 15 15 Giftfri miljö 300 330 440 Skyddande ozonskikt 0 0 0 Säker strålmiljö 0 0 0 Ingen övergödning 0 0 0 Levande sjöar och vattendrag 30 30 80 Grundvatten av god kvalitet 0 0 10 Hav i balans samt levande kust och skärgård 20 20 60 Myllrande våtmarker 30 30 130 Levande skogar 90 110 520 Ett rikt odlingslandskap 10 10 20 Storslagen fjällmiljö 0 0 10 God bebyggd miljö 10 10 10 Miljöövervakning 0 0 20 Miljöansvariga myndigheter 10 10 10 Summa 515 565 1 325 26 Godkännande av protokoll angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon till konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar m.m. Regeringens förslag: godkänner protokollet av angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon till konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att erinra emot att ratificerar protokollet. Miljödomstolen i menar att vissa förordningsändringar kan behövas och att politiska beslut av generell karaktär behövs eftersom utsläppstaken inte kan enbart genom gränsvärden i direktiv eller genom prövning av tillstånd enligt med villkor från fall till fall. i menar att de aviserade utsläppsminskningarna är alltför små för att lösa försurningsproblemen i de värst drabbade områdena i . i län är av liknande uppfattning vad gäller nedfallet av de aktuella föroreningarna i län. anser att det svenska utsläppstaket för ammoniak ligger på en rimlig nivå. Till grund för det ställningstagandet ligger beräkningar som verket har gjort (SJV rapport 1999:23). är av uppfattningen att de nu angivna utsläppstaken för inte är tillräckliga för att lösa försurnings- och luftvårdsproblemen i eller i övriga . menar att en noggrann uppföljning av utsläppen från olika källor är nödvändig så att beslut om eventuella ytterligare åtgärder kan fattas . Beträffande utsläppstaket för kväveoxider gör den bedömningen att det för transportsektorn krävs ytterligare åtgärder utöver de som redan har beslutats för att taket skall kunna . Exempel på åtgärder har lämnat till regeringen i rapporten och styrmedel för att nå miljömålen (publikation 1999:134). Transportsektorns bidrag understiger dock väsentligt utsläppstaken vilket också påpekas av som också menar att transportsektorns möjlighet till ytterligare utsläppsminskningar är begränsad.