prop · GP0356 · 2001-11-20 00:00:00 — En remissammanställning finns i bila- ga 6. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att göra en översyn av om bestämmelserna om nä t- verksamhet i ellagen (1997:857) behöver ändras och i så fall föreslå s å- dana ändringar. Utredningen antog namnet . Elnätsu t- redningen redovisade sitt delbetänkande Elnätsföretag regler och tillsyn (SOU 2000:90). I betänkandet föreslås bl.a. ändrade regler i ellagen beträffande regleringen av tillsyn av nätverksamhet, pr e- cisering av tillsynen, avgränsning mellan nätverksamhet och konkurren s- utsatt verksamhet samt utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har r e- missbehandlats. Utöver remissinstanserna har ett antal skrivelser om nättariffer och tillsynen över dessa inkommit till . En remissammanställning finns i bilaga 2. gav regeringen dåvarande generaldirektören vid i uppdrag att utreda och föreslå vi l- ka åtgärder som bör vidtas för att, så långt möjligt, dels minska antalet elavbrott som uppkommer till följd av störningar i överförings- och di s- Prop. 2001/02:56 tributionsnäten, dels minimera konsekvenserna av sådana elavbrott. En delredovisning med konkreta förslag till åtgärder lämnades till r e- geringen . En sammanfattning av rapporten finns i bila- ga 7. Rapporten behandlades sedan vid en hearing . Ett antal skriftliga yttranden över rapporten har också inkommit. En sammanställning av synpunkter framförda på hearingen och i de skriftl i- ga yttrandena återfinns i bilaga 8. tillkallade regeringen en särskild utredare (dir. 1998:41) för att studera regelverket för handel med och distribution av naturgas och annan rörbunden energi. Utredaren fick i detta sammanhang i up p- drag att överväga om kommunala värmeföretag bör undantas från ko m- munallagens lokaliseringsprincip. överlämnades delbetänkandet, Effektiva värme- och miljölösningar (SOU 1999:5) till regeringen. En sammanfattning av utredningen återfinns i bilaga 9. Del- betänkandet har remissbehandlats. En remissammanställning finns i bil a- ga 10. fick regeringens uppdrag att göra en förstudie i syfte att beskriva situationen på värmemarknaden ur ett användarperspektiv. Uppdraget redovisades (dnr N1999/11368/ESB). fick i uppdrag att i samråd med och redovisa en översyn av fjärrvärmemarknaden och ett förslag till metod för att följa utvecklingen på denna. överlämnade på värmemarknaden Rapport över uppdrag att följa utvecklingen på fjärrvärmemarknaden till reger- ingen (dnr N1999/11368/ESB). Rapporten innehöll förslag om utökad prisinformation, produktivitetsmätningar och nyckeltal, att utreda krav på särredovisning eller juridisk separation av fjärrvärmeföretag, att utreda möjligheterna att införa tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten samt att utreda möjligheterna för fjärrvärmekunderna att ta upp klagomål mot priser och andra leveransvillkor. En sammanfattning av Energimyndig- hetens rapport finns i bilaga 11. Rapporten har remissbehandlats. En re- missammanställning finns i bilaga 12. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred I regeringens proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) betonas att sårbarheten i vårt samhället har ökat i takt med den tekniska utvecklingen. Hot mot de tekniska infrastruktursystemen kan få mycket allvarliga konsekvenser, och kan ytterst också få en säke r- hetspolitisk dignitet. Betydande åtgärder bör enligt regeringen därför vidtas för att både minska sårbarheten i infrastruktursystem och reducera konsekvenserna för samhället av störningar i systemen. Regeringen beslutade att departements- vis skall utföra en genomgång av behovet av åtgärder och författningsr e- gleringar inom de områden som kan bli berörda vid en svår påfrestning Prop. 2001/02:56 på samhället i fred. Arbetet för att minska riskerna för och konsekve n- serna av svåra påfrestningar genomförs inom ramen för berörda depart e- ments och myndigheters normala planering och verksamhet. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, redovisade sin rapport - Säke r- het i en ny tid - (SOU 2001:41). Utredningen redovisar bl.a. förslag som berör elförsörjningen. Regeringen avser att återkomma med förslag på elförsör j- ningsområdet för att samhället bättre skall kunna motstå svåra påfres t- ningar i fredstid. Det avser då resultaten av de departementsvisa sektors- genomgångarna samt de förslag som redovisat. Mot bakgrund av detta behandlar regeringen i denna proposition endast förslag till förändringar av ellagen inom ramen för normal fredsverksa m- het och mindre störningar i försörjningen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttra n- de över de lagförslag som finns i bilaga 13. Lagrådets yttrande finns i bilaga 14. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4Kriterier för bedömningen av nättariffers skälighet Regeringens förslag: En ny reglering beträffande skäligheten av nät t- ariffer införs. De samlade intäkterna från nätverksamheten skall vara skäliga i förhållande till nätkoncessionshavarens prestation. Nätkoncessionshavarens prestation skall bedömas på grundval av dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet i det aktuella området, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nä t- verksamheten. förslag: Överensstämmer med regeringens fö r- slag. Remissinstanserna: , Länsrätten i , , , Elsäkerhetsve r- ket, , , , , , och tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser därvid att det är mycket viktigt att den generella leveranskvaliteten och avbrottsfrekvensen värderas som viktiga faktorer vid bedömningen av nättariffernas skälighet. tillstyrker i huvudsak utredningens förslag men ställer sig avvisande till förslaget om omvänd bevisbörda och anser att bevi s- bördan i första hand skall ligga kvar på nätmyndigheten. Om detta inte kan accepteras måste utgångspunkten vara att den omvända bevisbördan endast gäller sakomständigheter hos det enskilda företaget. För det fall utredningens förslag skulle bli aktuellt krävs en helt annan utgångspunkt, nämligen att nätföretagen har någon form av bevisbörda för att nättari f- ferna inte är oskäliga. () anser att förslaget torde innebära en o m- fattande insamling av information från varje enskilt nätföretag. Mot ba k- grund av tidigare erfarenheter befarar RRV att det kan uppstå problem med att få in den begärda informationen. RRV saknar dessutom en fylligare utredning av de kostnadsmässiga konsekvenserna av förslaget. förespråkar en pristaksreglering eller a l- ternativt en avkastningsreglering i stället för den av utredningen för e- slagna regleringen Skälen för regeringens förslag: En av de centrala delarna i ellagen är regleringen av nättarifferna, dvs. den avgift som nätkoncessionshavaren tar ut för att överföra el på sitt nät för annans räkning. Eftersom nätver k- samhet är ett naturligt monopol och alltså inte bedrivs på en konkurren s- utsatt marknad måste det finnas en statlig reglering och tillsyn av tarif- ferna för att förhindra att nätkoncessionshavarna tar ut oskäliga vinster från nätverksamheten. Denna reglering och tillsyn har funnits sedan pr o- duktion av och handel med el avreglerades . Den nuvarande föreskriften om nättariffer, som finns 4 kap. 1 § första stycket ellagen, säger att tarifferna skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Kravet på skälighet avser nivån på tarifferna medan kr a- vet på saklighet syftar på indelningen av en tariff för olika kundgrupper. Kravet på saklighet innebär att tariffen skall vara objektiv och ickedis- kriminerande. Närmare bestämt betyder det att kunderna får indelas i kundgrupper med olika kostnadsbild för nätverksamheten, såsom kunder med elvärme, permanentboende kunder, kunder i fritidshus etc. Inom varje sådan kundgrupp skall däremot varje kund ha samma tariff. Tillsynen är framför allt inriktad på tariffernas skälighet. I den delen finns en föreskrift i 4 kap. 1 § andra stycket ellagen om vad som skall beaktas vid skälighetsbedömningen av en tariff. Främst skall kons u- mentintresset beaktas, varmed menas kundernas intresse av låga och sta- bila tariffer. Dessutom skall kravet på en rimlig avkastning i nätverksa m- heten beaktas. Den nuvarande bestämmelsen om nättariffer är tämligen allmänt hå l- len. Denna utformning har gjorts med avsikt. Man ville i samband med avregleringen inte ge alltför precisa regler om utformningen av nättariffer eftersom detta skulle kunna leda till att utveckligen av tarifferna leddes in i en bana som senare skulle visa sig mindre bra. Tanken var i stället att den allmänt hållna regleringen gradvis skulle preciseras genom utvec k- ling av rättspraxis på området. Det visade sig emellertid snart att tillämpningen av skälighetsregeln orsakade en hel del problem. Som skälighetsregeln är utformad har en nätkoncessionshavares kostnader blivit utgångspunkt för skälighetsb e- dömningen. Detta har varit nödvändigt för att kunna bedöma kriteriet rimlig avkastning i nätverksamheten. Det är mycket resurskrävande att bedöma en nätkoncessionshavares samlade kostnadsmassa eftersom man måste avgöra om de kostnader som finns är godtagbara eller inte. Denna bedömning gäller dels om den åtgärd som kostnaden hänför sig till kan anses ingå i nätverksamheten, dels om kostnadens storlek är rimlig. Detta resurskrävande arbete har lett till att det knappast har hunnit utvecklas någon nämnvärd praxis på området. Därför bör en förenkling av tillsynen ske, vilket kan uppnås genom en ändring av föreskriften om hur nättariffer skall vara utformade. LRF har förespråkat en tillsynsmodell med bl.a. ett pristak för nättari f- ferna alternativt en form av avkastningskontroll. Utredningen har noga gått igenom för- och nackdelar med en pristaksreglering och en avkas t- ningsreglering. Liksom utredningen bedömer regeringen att nackdelarna med modellerna överväger fördelarna, varför dessa former av reglering inte bör införas. Det förslag som utredningen har lagt fram leder, enligt regeringens uppfattning, till att tillsynen kan förenklas, varför det bör genomföras. Förslaget innebär följande. Utgångspunkt för skälighetsbedömningen skall i fortsättningen inte vara nätkoncessionshavarens kostnader utan den samlade prestation, som han utför. Skälighetsbedömningen avser sedan att avgöra om nättariffen, dvs. de samlade intäkterna från denna prestation, kan anses skälig i fö r- hållande till prestationen. Detta innebär att man vid tillsynen först måste fastställa den prestation nätkoncessionshavaren utför. Denna fastställelse skall bygga på dels en objektiv bedömning av prestationen, dels en subjektiv sådan. Den objektiva bedömningen skall innefatta förutsättningarna för att bedriva nätverksamhet i det aktuella området. Dessa förutsättningar inn e- fattar de faktorer som nätkoncessionshavaren inte kan påverka, såsom antalet kunder och fördelning på olika kundkategorier, kundernas geogr a- fiska läge, överförd energi och effekt med beaktande av fördelning över dygnet och året, klimat och geografiskt läge för nätverksamheten samt kostnaden för överliggande nät. Dessa faktorer bestämmer behovet av främst ledningar, ställverk och transformatorstationer samt mätning, b e- räkning och rapportering. Även en sådan bedömning kräver en mängd uppgifter från varje nät- koncessionshavare, varför den föreslagna ordningen vid första påseende inte verkar medföra någon förenkling av tillsynen. Bedömningen av den objektiva prestationen kan dock ske med hjälp av nyckeltal, vilket redan det underlättar tillsynsarbetet. Dessutom driver ett projekt med syfte att ta fram en generell modell, Nätnyttomodellen, för bedömning av nätkoncessionshavarnas tariffer. Arbetet bedrivs i en projektgrupp, som till sin hjälp har en referensgrupp som består av företrädare för nätkon- cessionshavarna, kunderna och finansiärerna. RRV har ifrågasatt om den föreslagna modellen kommer att vara mindre resurskrävande än den nuvarande och att förslaget inte får några omedelbara ekonomiska konsekvenser för . Den föreslagna modellen har utarbetats av til l- sammans med företrädare för nätkoncessionshavare, kunder och finansiä- rer. Eftersom tillsynen förenklas och förbättras bör detta även innebära att den blir mindre resurskrävande än nuvarande system. Nätnyttomodellen innebär i korthet följande. För varje nätkoncessionshavare mäter man dess prestation genom att Prop. 2001/02:56 beräkna den s.k. nätnyttan, som är den objektiva prestation nätkonces- sionshavaren utför i sin verksamhet utan hänsyn till hur han i praktiken har valt att utföra denna. Den objektiva prestationen beräknas på grun d- val av ett fiktivt nät, som byggs upp utifrån ett koordinatsystem där n ä- tets anslutningspunkt till det överliggande nätet, lokalnätsstationer och samtliga elanvändares uttagspunkter anges. Dessutom beaktas spä n- ningsnivåerna i anslutningspunkten till överliggande nät och i elanvä n- darnas uttagspunkter, elanvändarnas effektuttag samt mängden inmatad respektive uttagen energi. För detta fiktiva nät används därefter ett antal kostnadsfunktioner som, utöver rena driftkostnader, även kan inkludera övriga typer av kostnader som normalt finns i ett nätföretag, såsom kos t- nader för drift och underhåll, kostnader för investeringar, administrativa och finansiella kostnader samt avkastning på kapitalet. Slutligen jämförs dessa samlade kostnader med nätkoncessionshavarens samlade intäkter som alltså motsvarar hans nättariff. Denna modell medger att samtliga nätkoncessionshavare jämförs med varandra. Tillsynen kan därmed inriktas på de nätkoncessionshavare där förhållandet mellan intäkter och kostnader markant avviker från övriga nätkoncessionshavare. Det måste betonas att det inte införs någon laglig skyldighet att anvä n- da denna modell. Det står alltså nätmyndigheten fritt att bedöma de o b- jektiva förutsättningarna för nätkoncessionshavarens prestation med hjälp av modellen eller på något annat sätt. Denna modell erbjuder alltså bara en möjlighet att på ett förhållandevis enkelt sätt bedöma de objekt i- va förutsättningarna för nätkoncessionshavarens prestation. I de allra flesta fall kommer bara den objektiva prestationen att ligga till grund för skälighetsbedömningen. Som tidigare nämnts skall det dock, utöver denna objektiva bedömning, även ske en subjektiv bedö m- ning av nätkoncessionshavarens prestation. Denna bedömning gäller s å- dana faktorer som nätkoncessionshavaren själv kan påverka, exempelvis kvaliteten på överföringen, som främst inkluderar avbrottsfrekvens och spänningskvalitet. Om den subjektiva bedömningen visar att en nätkon- cessionshavares prestation i detta hänseende markant avviker från mo t- svarande prestation hos andra nätkoncessionshavare skall detta påverka skälighetsbedömningen i höjande eller sänkande riktning. Även denna nya reglering som föreslås är en ramlagstiftning som behöver preciseras genom en utveckling av rättspraxis. En sådan utvec k- ling torde dock underlättas av att nätmyndighetens tillsyn blir enklare och därmed mindre resurskrävande. En fördel med denna reglering är också att nätmyndigheten förhålla n- devis enkelt kan bedöma om en tariff är oskälig eller ej. I de fall nätmy n- digheten bedömer att en viss nättariff är för hög bör den berörda nätkon- cessionshavaren beredas tillfälle att yttra sig över nätmyndighetens b e- dömning innan nätmyndigheten fattar sitt beslut. Nätkoncessionshavaren får då möjlighet att åberopa omständigheter som kan föranleda en annan bedömning än den som nätmyndigheten preliminärt har gjort. Detta a r- bete läggs därmed över från nätmyndigheten till nätkoncessionshavaren, vilket naturligtvis underlättar nätmyndighetens tillsynsarbete. I detta sammanhang har uttalat synpunkter på om nä t- Prop. 2001/02:56 myndigheten eller nätkoncessionshavaren skall ha bevisbördan för om en nättariff är oskälig eller ej. Fördelning av bevisbörda blir aktuell när någonting skall bevisas. Det som kan bli föremål för bevisning är faktiska omständigheter, t.ex. att en person har begått en viss handling, att en väg har en viss sträckning, att en stad har ett visst antal innevånare etc. Skälighetsbedömningen av en tariff syftar inte till att konstatera förekomsten av ett antal faktiska o m- ständigheter. Den syftar istället till att göra en bedömning av om en viss tariff uppfyller de kriterier som anges i lagstiftningen. Till grund för b e- dömningen ligger ett antal faktiska omständigheter som nätmyndigheten redovisar i sitt beslut. Denna bedömning kan naturligtvis inte bli föremål för bevisning. Om beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol av nätkoncessionshavaren sker en bedömning på samma sätt som skedde vid nätmyndighetens prövning i ärendet. Därvid har naturligtvis nätkonces- sionshavaren möjlighet att lämna synpunkter på den bedömning som nätmyndigheten har gjort. De faktiska omständigheter som ligger till grund för bedömningen är omständigheter som nätkoncessionshavaren själv förser nätmyndigheten med. Någon bevisning beträffande dessa omständigheter torde inte bli aktuell. Eftersom det i sådana här ärenden alltså inte är fråga om att bevisa några faktiska omständigheter saknar resonemanget om bevisbörda rel e- vans. I samband med skälighetsbedömningen uppkommer frågan om vad som skall anses vara en rimlig avkastning i nätverksamheten. Det går svårligen att lagstifta om detta, varför frågan får lösas genom en utvec k- ling av rättspraxis. En lämplig utgångspunkt för denna utveckling är den bedömning som utredningen gjort enligt följande. Man bör utgå från att avkastningen i nätverksamheten skall motsvara vad som kan bedömas vara normalt för konkurrensutsatt affärsverksa m- het med motsvarande risknivå. Detta kan också uttryckas som den a v- kastning som fordras för att i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk kunna attrahera kapital för investeringar i den a k- tuella nätverksamheten. Detta leder till en lämplig avvägning mellan e l- användarnas och nätkoncessionshavarnas intressen eftersom den anger vad som krävs för att möjliggöra nödvändiga investeringar för att up p- rätthålla en rimlig överföringskvalitet på nätet. Det kan dock finnas skäl för avvikelser både uppåt och nedåt från denna gräns. Företag som bedr i- ver verksamheten mindre effektivt än de kriterier som används i den o b- jektiva bedömningen kan erhålla en lägre avkastning än den som är u t- gångspunkt för bedömningen. Företag som lyckas bedriva nätverksa m- heten effektivare än de kriterier som används i den objektiva bedömnin g- en skall däremot kunna erhålla en högre avkastning än den som är u t- gångspunkt för bedömningen. Den reglering som föreslås kräver att nätmyndigheten får tillgång till ett antal uppgifter från nätkoncessionshavarna. RRV har påtalat att det finns en risk för att informationsutbytet mellan nätkoncessionshavar- na och kan bli problematiskt. Därför bör den nya regleringen kompletteras med ett bemyndigande för regeringen och nä t- myndigheten att meddela föreskrifter om skyldighet för nätkoncessions- Prop. 2001/02:56 havarna att lämna uppgifter till nätmyndigheten i dessa hänseenden. 5.1Precisering av tillsynens omfattning Regeringens förslag: Det anges uttryckligen i ellagen att nätmyndig- hetens tillsynsansvar inte omfattar efterlevnaden av bestämmelserna i 7 kap. , 10 kap. Skadestånd och 11 kap. Särski l- da bestämmelser om överföring av el till konsumenter. förslag: Överensstämmer med regeringens fö r- slag. Remissinstanserna: , och Hyresgäste r- nas tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. konstaterar att förslaget att tillsynen inte ska omfatta de nuvarande bestämmelserna i 11 kap. kan leda till att konsu- mentskyddet försämras. Personer med små egna ekonomiska resurser kommer sannolikt i de flesta fall att avstå från att vända sig till allmän domstol eftersom detta uppfattas medföra en stor ekonomisk risk. r- gimyndigheten anser dock att detta snarare är en generell konsumentpo- litisk fråga än en elmarknadsfråga. är den myndighet som synes mest lämpad att hantera dessa frågor. Statskontoret uppger att, beträffande 10 kap., det inte framgår om n å- gon annan myndighet bör ha tillsynsansvaret eller om det inte krävs n å- gon tillsyn över dessa bestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om tillsyn finns i 12 kap. ellagen. Huvudregeln ges i 1 § enligt följande. Vad gäller frågor om elsäkerhet och driftsäkerheten hos det nationella elsystemet utövas tillsynen av den eller de myndigheter regeringen b e- stämmer. Regeringen har utsett respektive Affärsve r- ket att vara tillsynsmyndigheter. Denna del av tillsynen lämnas därhän i fortsättningen. Tillsynen i övrigt över efterlevnaden av bestämmelserna i ellagen u t- övas av nätmyndigheten. Denna formulering innebär att nätmyndigheten har tillsynen över efterlevnaden av samtliga bestämmelser i ellagen, bor t- sett från frågor om elsäkerhet och driftsäkerheten hos det nationella els y- stemet. Undantag har dock gjorts för bestämmelserna om elleverantörers skyldigheter i 8 kap. Det har emellertid visat sig att ett antal bestämmelser, som for- mellt omfattas av nätmyndighetens tillsynsansvar, är av den karaktären att de antingen inte kräver någon tillsyn eller att nätmyndigheten inte är den lämpligaste tillsynsmyndigheten. En inskränkning av nätmyndighetens tillsynsansvar bör därför ske i ellagen enligt följande. I 7 kap. , som består av två paragrafer, ges vissa bestämmelser om kommunala elföretag. I 1 § anges att kommunala bolag, under vissa förutsättningar, får b e- driva elproduktion och elhandel samt nätverksamhet i viss utsträckning med frångående av den s.k. lokaliseringsprincipen. Innebörden är alltså att sådana bolag får bedriva de angivna typerna av verksamhet även uta n- för den egna kommunens område. Eftersom denna bestämmelse inte ställer några krav på de kommunala bolagen utan bara ger dessa en mö j- lighet kräver bestämmelsen av naturliga skäl ingen tillsyn. I 2 § anges att om ett kommunalt bolag bedriver elproduktion, elhandel eller distribution av fjärrvärme skall verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Dessa bestämmelser ställer krav på de kommunala bolagen och är därför av den karaktären att de kan kräva til l- syn. Vad gäller det första kravet, alltså att verksamheten skall drivas på a f- färsmässig grund, gör regeringen följande bedömning. Om ett ko m- munalt bolag inte driver verksamheten på affärsmässig grund, t.ex. g e- nom underprissättning, skadar det konkurrensen på den konkurrensu t- satta delen av elmarknaden. Det kan därmed vara ett brott mot konkur- renslagens bestämmelser. Efterlevnaden av dessa bestämmelser står r e- dan under tillsyn av och någon ytterligare tillsyn från nätmyndighetens sida är därför inte nödvändig. Beträffande det andra kravet, att verksamheten skall redovisas särskilt, gör regeringen följande bedömning. Syftet med denna bestämmelse är att förhindra att den affärsmässiga verksamheten subventioneras med ko m- munala medel. Om sådan subventionering sker skadar det konkurrensen på den konkurrensutsatta delen av elmarknaden och faller därmed inom tillsynsansvar. Dessutom kan det innebära att be- stämmelserna om användning av kommunens medel inte följs. Därmed blir det en fråga för kommunens revisorer. I ingetdera fallen finns det något behov av ytterligare tillsyn från nätmyndighetens sida. Regeringen anser sammanfattningsvis att efterlevnaden av bestämmel- serna i 7 kap. ellagen inte bör omfattas av nätmyndighetens tillsynsa n- svar. Skadestånd finns ett antal bestämmelser om skadestånd. De reglerar kort uttryckt vem som skall bära det ekonomiska ansvaret för skador som uppstår genom inverkan av el. Om berörda parter inte kan komma överens om hur bestämmelserna skall tillämpas i ett enskilt fall kan tvisten avgöras vid allmän domstol. Bestämmelserna är alltså av s å- dan natur att de inte kan bli föremål för tillsyn.