prop · GO0342 · 2001-01-01 00:00:00 — Alla former av bistånd skall också få lämnas till en sådan organisation för att användas . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller är positiva till förslagen. Länsrätten i anser att förslaget behöver förtydligas huruvida det ger rätt att lämna ekonomiskt stöd till en internationell hjälporganisation. framhåller att förslaget bidrar till mer flexibla lösningar. Skälen för regeringens förslag: Ett land som har drabbats av en katastrof eller en annan nödsituation har alltid behov av snabba hjälpinsatser. Det är därför angeläget att sådant bistånd kan ges direkt till det behövande landet eller lämnas genom en etablerad internationell hjälporganisation. Det ligger naturligtvis även i kommunernas intresse att biståndet i nödsituationer skall nå fram så fort som möjligt. Det förefaller därför enligt regeringens mening onödigt att, som är fallet, uppställa krav på hur biståndet skall lämnas. Gällande krav innebär också en begränsning av möjligheterna att agera. En svensk kommun torde med nuvarande regler inte kunna delta i en gemensam biståndsinsats med till exempel andra nordiska kommuner där en av de andra kommunerna tar på sig ansvaret för att samordna och förmedla biståndet till mottagarlandet. Om kravet tas bort blir detta möjligt. Enligt regeringens mening bör den nya lagen innehålla en bestämmelse som endast klargör att det är förenligt med den kommunala kompetensen att kommuner och landsting lämnar alla tillåtna former av bistånd till en internationell organisation när en nödsituation uppstått i ett land. Eftersom det har stor betydelse att hjälpen når mottagarlandet snabbt bör kommuner och landsting, redan innan en nödsituation inträffat, kunna få skänka både utrustning som kan avvaras och annat bistånd till en internationell hjälporganisation. Regeringen anser att det i en ny modern lagstiftning också bör finnas möjlighet att lämna bistånd till en internationell hjälporganisation även i andra svåra situationer än rena nödsituationer. Var gränsen går för vad som skall anses vara en svår situation får avgöras i det enskilda fallet. 8 Vänorts- och vänregionssamarbetet 8.1.1 Nuvarande förhållanden Det finns inte någon särskild lagreglering av den kommunala kompeten- sen vid samarbete mellan vänorter eller vänregioner. Om samarbetet är kompetensenligt får bedömas mot bakgrund av kommunallagens be- stämmelser om den kommunala kompetensen och den särskilda lagstift- ning som finns för tjänsteexport och internationell bistånds- verksamhet. 8.1.2 Bedömning Regeringens bedömning: Vänorts- och vänregionssamarbete kan innefatta tjänsteexport och internationellt bistånd men också annat samarbete eller utbyte med en utländsk kommun, utländsk region, eller motsvarande samfällighet. Ett sådant annat samarbete eller utbyte som sker inom ramen för ett normalt vänorts- och vänregions- samarbete tillgodoser vanligtvis ett allmänt till kommunen eller knutet intresse. Någon kompetensutvidgande bestämmelse för denna verksamhet behövs därför inte. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: i , kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, , läns landsting, , i län, och Sydsam instämmer på olika sätt i bedömningen att vänorts- och vänregionssamarbetet inte kräver någon särskild reglering. Skälen för regeringens bedömning Vänortssamarbete förekommer i de flesta kommunerna Samarbete mellan svenska kommuner och utländska vänorter har före- kommit . Ungefär 200 av 289 kommuner har någon form av vänortsrelation med kommuner eller regioner i våra östliga grannländer. I många fall har en enskild kommun flera vänorter. Samarbetet sker mer eller mindre formaliserat. Inledande kontakter uttrycks ofta i en avsiktsförklaring ( letter of intent ) som senare följs upp av fullmäktigebeslut och eventuellt vänortsavtal. I andra fall påbörjas ett visst samarbete inom en definierad sektor eller inom ett specifikt projekt, som sedan kan komma att följas av tydliga samarbetsformer. Vänortssamarbetet omfattar många skilda områden Förutom tjänsteexport och internationellt bistånd har det lokala vänorts- samarbetet traditionellt innefattat olika typer av erfarenhetsutbyten på till exempel politikernivå och inom den kommunala förvaltningen. Vänorterna har också delat varandras erfarenheter inom olika sakområden till exempel det sociala verksamhetsområdet (ungdomsfrågor och äldrefrågor) räddningstjänst, bostadsplanering, utbildning, miljö, m.fl. områden. Det traditionella vänortsutbytet har också inneburit samverkan på turism- och rekreationsområdena samt inom kulturminnesvården. Kulturutbyten har skett i olika former. Skolor och musikskolor har besökt varandra. Man har verkat för att upprätta och bibehålla kontakter på föreningsnivå. Temakonferenser och utställningar har anordnats tillsammans och för varandras räkning. Personal inom de båda vänorternas förvaltningar har utbytestjänstgjort hos varandra. De kommunala initiativen har följts av att olika organisationer till exempel Rotary- och Lionsklubbar, hembygdsföreningar, scouter, idrottsföreningar m.fl. har stöttat och vidareutvecklat samarbetet mellan vänorterna. Denna verksamhet har fått ett mera omfattande och fördjupat innehåll då det gällt samarbete med våra grannländer öster och sydöst om . Nya samverkansområden har tillkommit. Det förekommer också samverkansformer där landsting, länsstyrelser, länskommunförbund och kommuner samverkar i olika konstellationer. Den allmänna kommunala kompetensen Lagligheten av vänorts- och vänregionssamarbetet skall bedömas mot bakgrund av kommunallagens bestämmelser om kommuners och lands- tings allmänna befogenheter. Sålunda skall de angelägenheter som de själva har hand tillgodose ett till kommunens eller område eller deras medlemmar knutet allmänt intresse. Det finns inte någon omfattande praxis som klargör var gränserna går för den kommunala kompetensen på det här aktuella området. I rättsfallet RÅ81 2:81 hade en kommun beslutat att göra en resa till en finsk vänort. ansåg att det kommunala beslutet inte var olagligt och anförde: Nordiskt vänortsutbyte innefattande bl.a. ömsesi- diga besök och som sker inom rimliga ekonomiska ramar får anses falla inom den kommunala kompetensen. Regeringsrätten ändrade inte läns- styrelsens beslut. I rättsfallet RÅ 1994 ref. 23 hade en västsvensk kommun beslutat att delta i en västsvensk EG-representation i . Kammarrätten ansåg att beslutet att delta och att anslå medel för det var kompetensenligt. Kammarrätten konstaterade att den aktuella verksamheten, som så gott som helt synes inriktad på att främja näringslivet i , inte all- mänt sett kunde sägas vara en exklusiv angelägenhet för staten. Kammar- rätten noterade också att praxis tillerkänt kommunerna befogenheter så- vitt gäller åtgärder av allmänt näringslivsfrämjande slag och engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring. Regerings- rätten fastställde kammarrättens dom. Vänortssamarbetet har en klar karaktär Inom ramen för vänortssamarbetet har det förekommit en mängd olika utbyten mellan vänorterna. Från svenska utgångspunkter får det antas att utbyten av den art som här beskrivits har gett kommuner- nas förtroendevalda och tjänstemän nya erfarenheter av kommunala för- valtningsangelägenheter. Förutom detta och annan form av kompetensut- veckling har utbytena också på andra sätt varit till ömsesidig nytta för den kommunala verksamheten. De ömsesidiga insatserna har dock inte alltid sammanfallit i tiden. Samarbetet har haft en klar karak- tär, dvs. de områden och åtgärder som det omfattat skulle sannolikt ansetts ha varit kommunala angelägenheter inom en svensk kommuns geografiska område. Även utanför en kommuns geografiska område får åtgärderna anses ha varit av allmänt intresse med anknytning till kom- munmedlemmarna. Ett samarbete som uppvisar dessa kriterier kan karaktäriseras som normalt vänorts- eller vänregionssamarbete. Det behövs inte någon kompetensutvidgande bestämmelse Det mesta tyder enligt regeringens mening på att ett sådant normalt vän- ortssamarbete relativt sett inte innefattat särskilt stora ekonomiska åta- ganden i de kommunala budgetarna. Det är därför troligt att en domstol vid en prövning skulle ha funnit att ett normalt vänortssamarbete är att anse som kompetensenligt. Det kan dock inte uteslutas att det inom vänortssamarbetet har före- kommit kommunala beslut där en domstol skulle ha funnit att vissa åt- gärder inte varit förenliga med den kommunala kompetensen. I ett sådant fall skulle domstolen ha undanröjt det kommunala beslutet. Denna ord- ning dvs. att åtgärderna även fortsättningsvis får bedömas mot bakgrund av den allmänna kompetensen, bör också gälla för framtiden. Vad som har sagts om kommunernas vänortssamarbete torde i huvud- sak också gälla för landstingens vänregionssamarbete. Mot bakgrund av de redovisade slutsatserna och då det inte framkom- mit något konkret behov av att i detta sammanhang utvidga kommunernas eller landstingens befogenheter anser regeringen att det inte bör införas någon kompetensutvidgande bestämmelse för åtgärder inom ramen för ett normalt vänorts- och vänregionssamarbete. 9 Lagteknisk lösning och kostnader Två lagar blir en En ny lag föreslås i promemorian. I den föreslagna lagen inarbetas de nu gällande bestämmelserna i lagen (1986:753) om tjänsteexport, och i lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Den nya lagen innehåller vissa nya bestämmelser varav några i kompetensutvidgande riktning. Vissa redaktionella ändringar föreslås också. Ikraftträdande Den nya lagen innebär att reglerna för tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd blir enklare och att större möjligheter ges för att utöva denna verksamhet. Kommuner och landsting behöver inte vidta några särskilda förberedelser inför lagens ikraftträdande. Lagen bör därför kunna träda i kraft . Ekonomiska konsekvenser Den föreslagna lagen avser att underlätta för kommuner och landsting att bedriva tjänsteexport och lämna internationellt bistånd. Förslagen inne- bär att lagstiftningen görs mer lättillgänglig och att reglerna förenklas. Detta bör underlätta administrationen av verksamheten och kan genom det komma att innebära vissa minskade kostnader för kommuner och landsting. De nu gällande kraven på regeringens medgivande för s.k. direkt tjänsteexport och för att lämna utvidgat bistånd till länder som får svenskt statligt bistånd avskaffas. Med hänsyn till de få medgivanden som meddelats medför denna förändring endast en marginell kostnadsbesparing för staten, kommunerna och landstingen. Förslaget innebär att det ekonomiska risktagandet vid direkt tjänsteexport inte längre kommer att prövas av regeringen. I stället införs en bestämmelse om att risktagandet i all tjänsteexport måste begränsas. Det medför en ny kostnad för staten att införa en möjlighet för kom- muner och landsting att lämna utvidgat bistånd även till länder som inte får svenskt statligt bistånd. Ett villkor för att få lämna bistånd på detta sätt blir nämligen att regeringen ger tillstånd till det. Det är omöjligt att närmare bedöma storleken på kostnaden. Ingenting talar emellertid för att möjligheten kommer att utnyttjas i någon större omfattning. Tillståndsbesluten bedöms inte heller behöva föregås av någon omfattande utredning. Mycket talar för att kostnaderna endast bör bli marginella. De nya förslagen innebär inte några nya åligganden för kommuner eller landsting och medför därför inte i sig några ökade kostnader. Varje kommun eller landsting får själv bestämma om man skall bedriva tjäns- teexport eller lämna internationellt bistånd. tjänsteexport skall även i fortsättningen ske på affärsmässiga grunder vilket bl.a. inne- bär att kostnaderna måste tas ut i exportverksamheten. 10 Författningskommentar Förslaget till lag om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd 1 § Kommuner och landsting får ägna sig åt verksamhet som anges i denna lag oberoende av bestämmelserna i kommunallagen (1991:900). Kommuner och landsting får också besluta att kommunala företag, kommunalförbund eller regionförbund får ägna sig åt sådan verksamhet på samma villkor. Frågeställningarna behandlas i avsnitten 6.1.2 och 7.1.2. Bestämmelsen är ny och klargör vilka juridiska personer som lagen omfattar. Den fastställer vad som i praktiken redan gäller. Med kommu- nala företag och kommunalförbund avses sådana företag och förbund som anges i 3 kap. kommunallagen. avses sådant förbund som bildas med stöd av lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län. är i län det enda existerande region- förbundet. Genom lagen utvidgas kommunernas befogenheter utöver vad som följer av kommunallagen (1991:900). Bestämmelsen innebär också att kommunallagens bestämmelser inte hindrar verksamhet som bedrivs med stöd av lagen om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen, som ger uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen, är ett exempel på en sådan bestämmelse som annars skulle ha kommit i konflikt med bestämmelserna i den föreslagna lagen. Kommuner och landsting får enligt kommunallagen och med stöd av lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län, fatta beslut om att lämna över vården av kommunala angelägenheter till kommunala företag, kommunalförbund eller region- förbund. Med stöd av bestämmelsen i den nya lagen får kommuner och landsting även besluta att ge kommunala företag, kommunalförbund och regionförbund rätt att bedriva tjänsteexport och ge internationellt bistånd. Ett sådant beslut fattas av fullmäktige och kan endast avse tjänster inom ramen för sådana kommunala angelägenheter som överlämnas eller som tidigare överlämnats till företaget eller förbundet. Tjänsteexport Tjänster 2 § En kommun får tillhandahålla sådan kunskap och erfarenhet som finns i den kommunala verksamheten () för export (tjänsteexport). Förslaget behandlas i avsnitten 6.2.2 och 6.3.2. Bestämmelsen, som ger kommunerna den grundläggande rätten att exportera kommunala tjänster, ersätter bestämmelsen i 1 och 2 §§ första stycket lagen (1986:753) om tjänsteexport. Kommunala tjänster skall även i fortsättningen avse sådana kunskaper och erfarenhe- ter som redan finns i verksamheten. En utgångspunkt är att tjänsterna skall vara av karaktär och som sådana kompetensenliga. Be- stämmelsen anger ingen begränsning för hur de kommunala tjänsterna får tillhandahållas. Kommuner och landsting kan därför tillhandahålla dem både som underleverantör åt företag i eller åt staten (avtalsmodellen) och som huvudleverantör direkt åt en offentlig eller privat köpare i utlandet (huvudleverantörsmodellen). En förutsättning för tjänsteexport skall liksom vara att kommunen eller redan bedriver den verksamhet där tjäns- terna som skall exporteras finns. Tjänsteexporten måste med andra ord vara ett utflöde av en verksamhet som helt eller huvudsakligen är motiverad utifrån kommun- eller landstingsmedlemmarnas behov. Det skall alltså inte heller i fortsättningen vara tillåtet att bygga upp en verksamhet som enbart eller till sin huvuddel är inriktad på export. Varor 3 § Som ett led i en tjänsteexport får kommunen i begränsad omfattning exportera en vara när varan utgör ett nödvändigt komplement till eller har ett naturligt samband med den tillhanda- hållna kommunala tjänsten. Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.2. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i gällande lagstiftning. Bestäm- melsen avser att klargöra vad som i praktiken redan gäller (jfr prop. 1985/86:154, s. 12). Villkor 4 § tjänsteexport skall ske på affärsmässiga grunder. De produktrisker, kommersiella risker, politiska risker, finansiella risker och valutarisker som tjänsteexporten kan innebära skall beaktas i varje exportaffär och begränsas genom att säkerhet ställs eller genom separata garantier eller försäkringar. Frågeställningarna behandlas i avsnitten 6.4.2. och 6.6.2. Bestämmelsen anger de villkor som lagen ställer på tjänsteexport. Första stycket motsvarar 2 § andra stycket lag om kommu- nal tjänsteexport. Andra stycket har tillkommit på grund av att regeringens tillstånds- prövning avskaffas genom den nya lagen. Möjligheten för regeringen att föreskriva villkor för tjänsteexporten upphör därmed. Enligt bestäm- melsen måste kommunerna begränsa riskerna för tjänsteexportverk- samheten. En viktig utgångspunkt är att det kommunala risktagandet i samband med tjänsteexport alltid skall vara lågt. Riskerna bör begränsas i lämplig omfattning med hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Risker i utlandsaffärer kan klassificeras i fem olika risktyper. Bestämmelsen anger de olika risktyperna. Det är nödvändigt för aktörer som uppträder på den internationella marknaden att skaffa sig kunskaper om de viktigaste risktyperna. Det krävs betydande kunskaper för att göra korrekta riskbedömningar. Det krävs också kunskaper om vilka risker som kan begränsas. Enligt begränsas riskerna bäst genom konkreta avtalsvillkor med motparten, dvs. den utländske köpa- ren. Ett exempel på att sådant villkor kan vara att säkerhet ställs av mot- parten eller en bank för att säkra motpartens prestation. Utanför tjänste- exportavtalet kan risker begränsas genom garantier och försäkringar. Bistånd Formerna för biståndet 5 § En kommun får lämna bistånd i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till ett land som får svenskt statligt bistånd. Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att genomföra utbildning och rådgivning. Förslagen behandlas i avsnitten 7.2.2 och 7.3.2. Bestämmelsen reglerar kommunalt bistånd till länder som får statligt bistånd. Bestämmelsen ersätter delvis 1 § första och andra stycket samt 2 § första och andra stycket lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Kravet på att det skall föreligga en nödsituation och att biståndet skall vara humanitärt har tagits bort. Med utrustning avses både utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet och annan utrustning (ny eller begagnad). Uttrycket till ett land avser inte endast statsmakten i det andra landet utan även till exempel en utländsk kommun. Precis som enligt den gamla lagen får kontant stöd ges för att täcka inte bara kostnader för utbildning eller rådgivning utan även andra kostnader som har ett samband därmed till exempel för resor och uppehälle. 6 § Bistånd till ett land som inte får svenskt statligt bistånd får lämnas av en kommun i form av utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet. Regeringen får ge tillstånd till att bistånd även i form av annan utrustning än som avses i första stycket, rådgivning, utbildning eller på annat sätt lämnas till ett land som inte får svenskt statligt bistånd. Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att genomföra utbildning och rådgivning. Förslagen behandlas i avsnitten 7.2.2. och 7.5.2. Bestämmelsen reglerar kommunalt bistånd till länder som inte får statligt bistånd. Första stycket ersätter delvis 1 § första och andra stycket lag. Kravet på att det skall ha uppstått en nödsituation och att biståndet skall vara humanitärt har tagits bort. Uttrycket utrustning som de kan avvara lag har bytts ut mot utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet . På så sätt klargörs det på ett tydligare sätt vad som avses eftersom det beskriver att utrustningen faktiskt finns hos kommunen och har använts i den kommunala verksamheten. Huvudregeln bör alltså även i fortsättningen vara att det inte skall vara tillåtet att köpa in utrustning för biståndsinsatser till länder som inte får svenskt statligt bistånd. Uttrycket till ett land har förklarats ovan i kommentaren till 5 §. Genom andra stycket införs en ny möjlighet att ge annat kommunalt bistånd än i form av utrustning som inte längre behövs till ett land som inte får statligt bistånd. Visst kontant stöd kan också komma i fråga (se kommentaren till 5 §). Eftersom bistånd som avses i andra stycket kan komma i konflikt med den svenska utrikes- och biståndspolitiken krävs regeringens tillstånd. Tillståndet innebär inte att åtgärderna godkänns som kompetensenliga. Denna fråga skall liksom tidigare endast kunna avgöras av domstol. Den nya möjligheten att lämna bistånd är endast tänkt att avse bistånd i mindre omfattning. 7 § En kommun som lämnar bistånd i form av utrustning får i skälig omfattning använda medel för att transportera och ställa i ordning utrustningen så att den kan tas i bruk. Förslaget behandlas i avsnitt 7.3.2 och 7.5.2. Bestämmelsen motsvarar i sak vad som gäller enligt 4 § lag. När bistånd lämnas i form av utrustning får kommunen även i fortsättningen i skälig omfattning använda medel för att transportera, ställa i ordning och ta i bruk utrustningen. Uttrycket medel inkluderar också ekonomiskt stöd för angivna ändamål. Bestämmelsen tillåter alltså att kommuner och landsting bistår andra länder med den rådgivning och utbildning som kan behövas för att den överlämnade utrustningen skall kunna tas i bruk och användas. Bestämmelsen gäller all utrustning som får ges med stöd av 5 § eller 6 §. 8 § Bistånd enligt denna lag får också lämnas till en internationell hjälporganisation för att utgöra hjälp till ett land i en rådande eller framtida nödsituation eller i en annan svår situation som är en följd av en nödsituation. Förslaget behandlas i avsnitt 7.6.2. Bestämmelsen har delvis sin motsvarighet i 1 § tredje stycket och 2 § tredje stycket lag. En skillnad är att regleringen nu har gjorts konsekvent och skall tillämpas på samma sätt oavsett i vilken form bi- ståndet lämnas. Det klargörs också att den är tillämplig inte bara vid en nödsituation utan också när en svår situation som är en följd av en nöd- situation föreligger. Det kan till exempel avse återuppbyggnadsarbetet efter en sådan nödsituation. Genom bestämmelsen blir det under dessa förhållanden tillåtet att lämna alla former av bistånd som lagen medger till en internationell hjälporganisation. Det inkluderar också sådant eko- nomiskt stöd som avses i 5 § och 6 § andra stycket. Bestämmelsen tillåter också att biståndet ges till en sådan organisation för att användas vid en framtida nödsituation eller svår situation. Villkor 9 § En kommun skall förvissa sig om att bistånd som den lämnar kommer till avsedd användning. Detta gäller dock inte om biståndet avser utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet. Förslaget behandlas i avsnitten 7.3.2 och 7.5.2. Bestämmelsen, som motsvarar 3 § lag, avser att minska ris- kerna för att skattemedel används på ett olämpligt sätt. Den nya lydelsen omfattar också den utvidgade möjligheten att ge bistånd till länder som inte får svenskt statligt bistånd. Kommunen eller kan uppfylla kravet i bestämmelsen genom att till exempel som villkor för att lämna biståndet ställa krav på mottagaren att redovisa hur det har använts. 10 § En kommun som lämnar bistånd till ett land som får svenskt statligt bistånd skall anmäla åtgärden och omfattningen på biståndet till (Sida). Anmälan skall dock inte göras om biståndet avser utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet. Förslaget behandlas i avsnitt 7.4.2. Bestämmelsen är ny och ersätter tidigare krav på regeringens tillstånd för att lämna annat bistånd än sådan utrustning som kommunen kan avvara. I stället för att ansöka om tillstånd skall kommunen nu anmäla vilket bistånd som ges och omfattningen av detsamma till Sida. Syftet med bestämmelsen är att staten fortlöpande skall få kunskap om den kommunala biståndsverksamheten och ett bra underlag för samordnings- arbetet. Anmälningsskyldigheten omfattar dock inte bistånd i form av utrust- ning som inte behövs för den kommunala verksamheten. Inte heller om- fattar anmälningsskyldigheten bistånd som lämnas till länder som inte får svenskt statligt bistånd.