prop · GO03129 · 2001-05-30 00:00:00 — Uppgifter får enligt RFV endast lämnas ut när rätten till ersättning redan har fastställts och då i syfte att arbetslöshetskassan skall kunna beräkna i vilken utsträckning arbetslöshetsersättning, med hänsyn till utgående socialförsäkringsförmåner, kan utgå. Eftersom en elektronisk rutin inte ger någon möjlighet att sortera ut förfrågningar som avser samordning med ersättning och sådana som avser rätten till ersättningen som sådan har RFV bedömt att en elektronisk informationsöverföring inte kan ske med stöd av nämnda bestämmelser. Arbetslöshetskassorna har i stället anmodat den sökande att begära in ett intyg från som den sökande sedan själv skickar in till arbetslöshetskassan. Enligt regeringens uppfattning är ett uppgiftslämnande som är begränsat till samordning av arbetslöshetsersättning inte en lämplig lösning för att tillgodose arbetslöshetskassornas behov av information från de allmänna försäkringskassorna. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att sekretess inte gäller för uppgifter sedan de överlämnats till arbetslöshetskassorna. För att fatta ett korrekt beslut vad gäller rätten till arbetslöshets- ersättning behöver arbetslöshetskassorna också få kännedom om pågående studier. CSN kan visserligen lämna uppgift om den sökande ansökt om studiestöd men har inte möjlighet att lämna information om dem som studerar utan studiestöd eller om de som beviljats studiestöd fortfarande bedriver studier. Eftersom majoriteten av alla studier sker med studiestöd ger informationen från CSN en viss uppfattning av om studier bedrivs eller inte. Dessutom kan en person som söker arbetslöshetsersättning i undantagsfall beviljas arbetslöshetsersättning även om han eller hon studerar, nämligen i de fall särskilda skäl föreligger. Uppgifterna från CSN kan därför utgöra ett bra hjälpmedel vid bedömning av ersättningsärenden i arbetslöshetsförsäkringen. Möjligheten för arbetslöshetskassorna att få uppgifter från CSN styrs helt av reglerna i sekretesslagen, eftersom det saknas bestämmelser om uppgiftslämnande för CSN till arbetslöshetskassorna. Uppgifterna hos CSN kan omfattas av studiestödssekretess i 9 kap. 5 § sekretesslagen. CSN lämnar , som utredningen närmare beskrivit (se bet. s. 112- 113), utan författningsstöd uppgifter på elektronisk väg till arbets- löshetskassorna i ärenden om vuxenstudiestöd. De uppgifter arbets- löshetskassorna på detta sätt får från CSN är enbart en konsekvens av funktionen hos det tekniska system som i sin tur syftar till att ge CSN uppgifter från arbetslöshetskassorna (se bet. s. 110-112). Ett uppgiftslämnande som sker till följd av CSN:s eget infor- mationsbehov är självfallet inte en ändamålsenlig lösning av arbets- löshetskassornas informationsbehov. Förutom att uppgiftslämnandet är mycket begränsat, eftersom det endast omfattar vuxenstudiestöd, upphör informationsutbytet att gälla med anledning av det nya studiestöd som införs . Enligt övergångsreglerna till den nya studiestödslagen (1999:1395) upphör de äldre studiestöden att gälla . I vart fall från denna senare tidpunkt kommer CSN inte längre att ha något behov av att inhämta uppgifter från arbetslöshetskassorna och arbetslöshetskassorna kommer från denna tidpunkt inte ens att få den begränsade information i elektronisk form de får , i vart fall inte beträffande särskilt vuxenstudiestöd och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa. Vad gäller särskilt utbildningsbidrag så kommer det att bibehållas så länge det s.k. finns kvar, dvs. till utgången av 2002. Arbetslöshetskassorna har behov av information även efter det att CSN:s informationsbehov upphört. Arbetslöshetskassorna har även behov av att få uppgifter om studier i de fall den sökande är aktuell för studiemedel. Uppgifter i studiemedelsärenden lämnas inte till arbets- löshetskassorna i det system som finns utarbetat mellan dem och CSN . Arbetslöshetskassornas behov av att få in grundläggande uppgifter för sitt beslutsfattande om sökande som är anmälda och avanmälda vid arbetsförmedlingen samt uppgift om personer som anvisats ett arbetsmarknadspolitiskt program har lett till att länsarbetsnämnderna rutinmässigt och på eget initiativ lämnar sådana uppgifter till Prop. 2000/01:129 kassorna på elektronisk väg (se bet. s. 107-109). omfattas dock av sekretess enligt 7 kap. 10 § sekretesslagen. Sekretess gäller enligt denna paragraf med ett omvänt skaderekvisit, dvs. huvudregeln är att sekretess gäller. Endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan men för den enskilde eller denne närstående får uppgifterna lämnas ut. Det finns inte någon föreskrift i lag eller förordning som innebär att länsarbetsnämnderna är skyldiga att utan hinder av sekretess lämna nämnda uppgifter till arbetslöshetskassorna. Uppgifterna i samband med anmälan vid arbetsförmedlingen är av avgörande betydelse för att arbetslöshetskassorna skall kunna besluta om rätt till arbetslöshetsersättning eftersom grundvillkoret för ersättningen är att den sökande står till arbetsmarknadens förfogande. Ett utlämnande av en uppgift om anmälan vid arbetsförmedlingen kan förmodligen inte anses utgöra men för den enskilde eftersom det ligger i dennes intresse att arbetslöshetskassorna får uppgift om att sådan anmälan skett. Däremot är det, som utredningen närmare utvecklat (se bet. s. 206- 207), mer tveksamt om uppgift om avanmälan från arbetsförmedlingen eller om anvisning om ett arbetsmarknadspolitiskt program kan lämnas ut utan hinder av sekretess. När arbetslöshetskassan i fråga mottar en sådan uppgift stoppas nämligen fortsatta utbetalningar från arbetslöshets- försäkringen. Det finns därför ett behov av att författningsreglera den informationsöverföring som sker från länsarbetsnämnderna till arbetslöshetskassorna. Dagens informationsutbyte mellan arbetslöshetskassor och myndig- heter respektive allmänna försäkringskassor innebär att arbetslöshets- kassorna lämnar uppgifter, även rutinmässigt på elektronisk väg, utan att de har någon författningsenlig skyldighet att göra detta (se bet. s. 110- 117). Det är endast på ett område som det finns en skyldighet i detta hänseende för arbetslöshetskassorna och det är mot allmänna för- säkringskassor och endast i ärenden om ålderspension enligt 15 kap. 13 § lagen om inkomstgrundad ålderspension. Det är enligt regeringen otill- fredsställande att ett så viktigt informationsutbyte som det mellan arbetslöshetskassorna och de allmänna försäkringskassorna och CSN bygger på arbetslöshetskassornas goda vilja. I avsaknad av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet kan arbetslöshetskassorna som privaträttsliga organ givetvis själva bestämma om de skall lämna ut efterfrågade uppgifter. De har också frihet att upphöra med ett sådant utlämnande. 6 Den personliga integriteten Regeringens bedömning: Ett ökat utbyte av information i elektronisk form går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i eller har inget att Prop. 2000/01:129 erinra mot utredningens bedömning att kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten kan förenas med de i utredningen framlagda förslagen om ökat informationsutbyte. Datainspektionen anser att man vid bedömningen av om intrånget i den enskildes integritet vid informationsöverföring mellan här aktuella aktörer är acceptabel måste beakta att behovet av informationsutbyte tycks vara en konsekvens av hur de aktuella förmånssystemen är utformade. Mot den bakgrunden anser Datainspektionen att ett elektroniskt informationsutbyte mellan aktörerna kan accepteras under förutsättning att, som föreslås i utredningen, endast ett begränsat antal uppgifter som behövs för handläggningen av ärendet hos mottagaren omfattas av överföringen. Såväl JO som Datainspektionen anser dock att föreskrifter om kommunicering i ärenden om arbetslöshetsersättning bör övervägas mot bakgrund av att uppgifter i många fall kommer att inhämtas av arbetslöshetskassan från andra än den enskilde. Skälen för regeringens bedömning: Den ökade mängden information i register och andra databaser och det ökade flödet av personuppgifter väcker frågor om vilka risker för obehöriga intrång i den personliga integriteten som upprättandet av databaser och elektroniska överföringar kan medföra. Avvägningen mellan de skäl som talar för ökade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter och andra organ och de integritetsskäl som talar mot detta skall i första hand göras vid utformningen av reglerna om sekretess och sekretessgenombrott (se kapitel 7 och 8). I detta kapitel tar regeringen dock på ett samlat sätt ställning till dessa frågor. Myndigheters behandling av personuppgifter i form av utlämnande genom direktåtkomst kräver särskilda överväganden ur integritetssynpunkt. Till detta återkommer regeringen i kapitel 11. Nackdelar med ett automatiserat informationsutbyte Automatiserad behandling av personuppgifter kan innebära nackdelar från integritetskyddssynpunkt, och detta gäller särskilt vid myndighets- utövning. Myndigheters behandling av stora informationsmängder som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg innebär en risk för att enskilda personer skall utsättas för oacceptabla intrång i den personliga sfären. Med modern teknik har det blivit möjligt att sammanföra och överblicka stora informationsmängder. Även förhållandevis oförargliga uppgifter kan om de samlas tillsammans med andra sådana uppgifter skapa en totalbild av en människas enskilda förhållanden som i sin tur kan innebära ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Detta gäller särskilt om uppgifter ur olika informationssystem sambearbetas även om uppgifterna i grunden inte är jämförliga sinsemellan. Personlig integritet - inte en absolut rättighet Ett argument mot att över huvud taget införa datoriserade myndighetsregister eller mot att tillåta sambearbetning mellan sådana register är att statens kontroll över medborgarna därigenom ökar. detta kan anföras att ett utvecklat samhälle svårligen kan klara sig utan datoriserade myndighetsregister och vissa sambearbetningar. är den att det hos varje myndighet finns datoriserade register och på många håll tillåts även sambearbetning. Frågan är i stället vilka sambearbetningar som kan tillåtas och hur man skall förfara för att detta skall kunna ske under betryggande former. Kraven på skydd mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid informationsöverföringar tillgodoses i viss mån vid utformningen av I debatten gjordes emellertid gällande att reglerna om sekretess för olika uppgifter hos myndigheter inte räckte för att skydda integriteten i ett datoriserat samhälle. ett skäl för att sekretessreglerna kompletterades med insyns- och kontrollmöjligheter för allmänheten gentemot dem som använder sig av automatiserad behandling av personuppgifter genom införandet av datalagen (1973:289) och registerlagstiftning för skilda verksamheter. Den enskildes integritet skyddas bl.a. av de krav som ställs på behandlingen av personuppgifter i personuppgiftslagen (1998:204) och den särlagstiftning som finns för behandlingen av personuppgifter i en Rätten till personlig integritet är dock inte en absolut rättighet. lagstiftningen har denna rättighet fått vägas mot andra intressen. sekretesslagen (1980:100) finns t.ex. en möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter efter en prövning av skaderisken vid ett utlämnande och i finns bestämmelser angående tvångsmedel som innebär att den enskildes integritet kan få vika för behovet av en effektiv straffprocess. På samma sätt finns det i registerlagstiftningen angivet i vilka fall myndigheter får behandla uppgifter i personregister eller uppgiftssamlingar och under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut från sådana register eller Skyddet för den personliga integriteten skall vägas mot de viktiga allmänintressen som motiverar ett ökat informationsutbyte. informationsutbyte leder till en ökad effektivitet hos myndigheter, allmänna försäkringskassor och inte minst hos arbetslöshetskassor, ger den enskilde bättre service och behövs för att välfärdssystemen inte skall undergrävas av fusk och överutnyttjande. Ett informationsutbyte pågår redan finns det ett väl utvecklat elektroniskt informationsutbyte mellan (), länsarbetsnämnderna, de allmänna försäkringskassorna och (). Informationsutbytet mellan myndigheterna och de allmänna försäk- ringskassorna är i huvudsak författningsreglerat. informationsöverföringar har inte ansetts innebära oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Det utökade informationsutbyte som är aktuellt här syftar framför allt till att arbetslöshetskassorna skall få tillgång till ett liknande informationssystem. försäkringen administrerats av en myndighet är det svårt att tänka sig att denna myndighet inte skulle haft tillgång till ett omfattande informa- tionsutbyte inte bara som med länsarbetsnämnderna utan även med Prop. 2000/01:129 de allmänna försäkringskassorna, RFV och CSN. Det förhållandet att dagens informationsutbyte mellan länsarbets- nämnderna, RFV, de allmänna försäkringskassorna och CSN utökas något, så att det även omfattar arbetslöshetskassorna, kan, enligt regeringen, inte anses innebära ett oacceptabelt intrång i den enskildes integritet. Skulle man göra en annan bedömning ligger det nära till hands att anse att redan det författningsreglerade informationsutbyte som sker mellan de nämnda myndigheterna och de allmänna försäkrings- kassorna är oacceptabelt. Det stora behov av uppgifter som finns hos myndigheterna, de allmänna försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna har närmast successivt tvingat fram olika informationsöverföringar (se bet. s. 107- 117). Dessa överföringar har sällan föregåtts av aktiva ställningstaganden från statsmakternas sida. I stället sker överföringarna utan stöd av en författningsreglering och, vad gäller arbetslöshetskassorna, på frivillig grund. En författningsreglering av nuvarande informationsöverföringar är, enligt regeringen, nödvändig och kan inte anses utgöra en försämring utan snarare en förbättring ur integritetssynpunkt jämfört med dagens situation. Sambearbetning har förutsatts vid förmånsreglernas utformning Sambearbetning kan när det gäller skilda förmåner vara en förutsättning för att den beslutande myndigheten skall kunna få det underlag som behövs för att kunna fatta beslut i ett ärende. De materiella bestämmelserna i regelverken för skilda förmåner förutsätter t.o.m. i vissa fall att beslutande myndighet eller organ får uppgifter från ett annat system. Ett exempel är att regelverken för vuxenstudiestöden är utformade så att de förutsätter att CSN får uppgifter från arbetslöshets- kassorna om den sökandes dagpenning. Informationsutbytet mellan de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna är till stor del en konsekvens av utformningen av de regelverk som reglerar de i informationsutbytet ingående förmånerna. Grunderna för respektive förmånssystem har beslutats av och, beträffande vissa förmåner, av regeringen. Sådana inslag i administrationen som är en nödvändig följd av förmånssystemens utformning kan inte anses medföra ett intrång i någons personliga integritet som är att anse som oacceptabelt. Skulle man anse att det nu pågående informationsutbytet och de förslag som lämnas här såvitt avser arbetslöshetskassornas behov av information, inte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten tvingas man som en konsekvens av detta ändra utformningen av många förmånssystem, främst på det arbetsmarknadspolitiska området. Informationsutbytet avser ett begränsat antal uppgifter i ett ärende Informationsutbytet avser i princip endast uppgifter om att en ansökan eller anmälan har lämnats in, vilken förmån som har beslutats, omfattningen av denna samt utbetalat belopp. länsarbetsnämnderna avser endast uppgifter om att den sökande är anmäld vid arbetsförmedlingen, avanmäld därifrån eller att denne anvisats ett arbetsmarknadspolitiskt program. Vid en bedömning av om informationsutbytet är förenligt med kraven på skydd av den enskildes integritet är det viktigt att ha klart för sig att informationsutbytet inte avser de övriga och mer integritetskänsliga uppgifter om den enskilde som kan finnas i ett ärende, t.ex. om den sökandens sjukdomstillstånd, anledningen till en persons arbetslöshet eller skälen för att en person valt Den tekniska utvecklingen har medfört att det finns förutsättningar att på ett tekniskt säkert sätt överföra skiktad information, särskilt utvalda uppgifter. Den myndighet eller det organ som har behov av vissa uppgifter i sin verksamhet, t.ex. om uppburen sjukpenning eller arbetslöshetsersättning, kan därför på elektronisk väg få del av dessa uppgifter utan att de övriga uppgifter som finns lagrade elektroniskt i ärendet, t.ex. sjukdomsbilden eller anledningen till arbetslösheten, behöver lämnas ut. Ett begränsat antal uppgifter kan således överföras från en verksamhet till en annan på såväl elektronisk väg som manuellt per telefon, brev eller fax. En författningsreglering stärker den enskildes integritet I utredningen har framkommit att stora mängder information överförs på elektronisk väg trots att mottagaren endast behöver en viss eller vissa av dessa uppgifter (se bet. s. 216). De uppgifter mottagaren behöver är i dessa fall sådana uppgifter som kan erhållas först efter en tolkning av den Vissa system är uppbyggda så att mottagaren får göra denna tolkning i stället för att utlämnaren gör den innan Enligt regeringens uppfattning är det av hänsyn till den enskildes integritet viktigt att endast de uppgifter som mottagaren behöver i ett ärende lämnas ut. Varken utlämnaren eller mottagaren har rätt att behandla, t.ex. samla in, bearbeta eller lämna ut, andra uppgifter än de som framgår av den författning som reglerar behandlingen av personuppgifter i utlämnarens eller mottagarens verksamhet eller som framgår av den ändamålsbeskrivning som upprättats för behandlingen av personuppgifter i verksamheten. Vidare kan uppgifter som inte omfattas av en uttrycklig uppgiftsskyldighet endast lämnas ut efter det att en Det sagda innebär att utlämnande myndighet inför upprättandet av en elektronisk förbindelse med någon annan har att pröva och tolka de uppgifter som finns i de egna registren och därefter överföra endast resultatet av denna tolkning till mottagaren. således behov av en skärpning i detta avseende såvitt gäller vissa Enligt regeringens bedömning är detta möjligt endast genom en författningsreglering. Förslagen bygger på att endast de konkreta uppgifter som är Prop. 2000/01:129 föreskrivna i lag och förordning skall få överföras utan hinder av Annan information kan överföras endast efter en sekretessprövning enligt den för respektive verksamhet gällande sekretessbestämmelsen och efter en prövning av bestämmelserna i 1 kap. 5 § och 14 kap. 3 § sekretesslagen. En elektronisk informationsöverföring kan förutses Jämfört med ett manuellt informationsutbyte, som innebär att information överförs muntligen eller skriftligen, har ett elektroniskt informationsutbyte den fördelen att det för den enskilde är möjligt att förutse exakt vilka uppgifter som kommer att överföras från en verksamhet till en annan. För all slags överföring gäller att de uppgifter som överförs skall framgå av ett på förhand bestämt ändamål för behandling av personuppgifter i en viss verksamhet. Den registrerade har rätt att få information om detta ändamål. Till skillnad från överföringar kan en elektronisk överföring endast avse för- programmerade uppgifter. Därigenom har den enskilde möjlighet att få kännedom om exakt vilka konkreta uppgifter som överförs från en verksamhet till en annan. Denna begränsning i informationsöverföringen finns inte vid ett manuellt informationsutbyte. Ett informationsutbyte mellan de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna skall givetvis föregås av tydlig information till de registrerade om att uppgifter kommer att utbytas mellan systemen och syftet med detta. En sådan informationsskyldighet kan anses följa redan av personuppgiftslagen men bör även preciseras i registerlagstiftningen. Bestämmelser om detta kan utformas på ett sådant sätt att exempelvis den som ansöker om en socialförsäkringsförmån i samband därmed får information om att de uppgifter som denne lämnar kan komma att kontrolleras mot uppgifter som finns elektroniskt lagrade hos andra myndigheter och organ. När särskild lagstiftning saknas för behandlingen av personuppgifter i en viss verksamhet skall det framgå av ändamålsbeskrivningen för sådan behandling till vilka myndigheter och organ personuppgifter lämnas ut och från vilka myndigheter och organ personuppgifter hämtas in. Ett informationsutbyte med andra än den sökande i ett arbetslöshets- ersättningsärende förutsätter vidare att arbetslöshetskassorna kommuni- cerar de inkomna uppgifterna med den sökande innan ärendet avgörs. Reglerna i förvaltningslagen (1986:223), däribland reglerna i 16-17 §§ som syftar till att garantera den enskildes insyn i ett ärende, gäller för myndigheter och allmänna försäkringskassor men inte för arbetslöshets- kassorna. Enligt huvudregeln i 16 § förvaltningslagen har en sökande rätt att få ta del av det som tillförts ärendet om det avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt 17 § förvaltningslagen får ett ärende i regel inte avgöras utan att part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den om ärendet avser myndighetsutövning mot någon Prop. 2000/01:129 enskild. Allmänna rättsgrundsatser som avser t.ex. kommunikationsprincipen eller motiveringsskyldigheten för beslut kan visserligen sägas vara tillämpliga även för arbetslöshetskassorna (jfr , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, s. 397). Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) rekommenderar arbetslöshetskassorna att tillämpa nämnda principer. Detta sker i viss utsträckning exempelvis i de fall då kassorna inhämtat uppgifter från andra än den sökande i den del av ärendehanteringen som rör omprövning av ett beslut om rätt till ersättning eller när den sökandes rätt till ersättning kan ifrågasättas. Genom aktiva tillsynsåtgärder kan AMS vidare följa upp arbets- löshetskassornas ärendehantering i detta avseende. Regeringen har påbörjat en översyn av möjligheten att införa regler med motsvarande innehåll som de i 16 och 17 §§ förvaltningslagen för arbetslöshetskassornas hantering av arbetslöshetsersättningsärenden. Jämförelse med andra länder I många andra länder i vår närhet sker i regel ett informationsutbyte mellan socialförsäkrings-, studiestöds- och arbetslöshetsförsäkrings- systemen och det även om arbetslöshetsförsäkringen administreras av privata organ (se bet. s. 177-189). I dessa länder har informationsutbytet inte ansetts utgöra ett oacceptabelt intrång i den personliga integriteten. Ett utökat informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten Mot bakgrund av vad som anförts anser regeringen att ett utökat informationsutbyte i elektronisk form mellan arbetslöshetskassorna, de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN och länsarbetsnämnderna går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Detta förutsätter att informationsutbytet, på sätt som föreslås i denna proposition bygger på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet, där de uppgifter som omfattas av denna skyldighet är preciserade. Det förutsätter vidare att den behandling av personuppgifter i elektronisk form som informationsutbytet innebär regleras i en författning eller framgår av ändamålsbeskrivningen för behandlingen av personuppgifter i en viss verksamhet.