prop · GO0395 · 2001-01-01 00:00:00 — På grund härav bör en bestämmelse tas in i lagen av innebörd att endast de sökbegrepp regeringen beslutar om skall vara tillåtna. Direktåtkomst Direktåtkomst innebär att den som använder registret på egen hand kan söka i detta och få svar på frågor, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet. Det är fråga om åtkomst vid persondator eller särskild terminal eller dylikt. Från effektivitetssynpunkt är det motiverat att vissa användare har denna möjlighet, men ökar riskerna för spridning av uppgifterna. Användningsformen har en utbredd användning. Företag som bedriver yrkesmässig verksamhet med fordon eller behöver information om fordon och dess ägare, har möjlighet att på detta sätt få tillgång till registret, exempelvis bilhandlare med viss omsättning, finansbolag och försäkringsbolag med koncession för trafikförsäkring. Regeringen anser att det är viktigt att denna användning kan fortsätta. Sökning medges med hjälp av organisationsnummer och fordons registreringsnummer. För sökning med personnummer krävs tillstånd av Datainspektionen. Denna möjlighet har , vissa försäkringskassor och invandrarnämnder. Några problem från integritetssynpunkt föreligger, såvitt känt, inte med den nuvarande tillgången till uppgifter via direktåtkomst. Det finns således, som utredningen funnit, inte skäl att införa ett förbud mot direktåtkomst. Utredningen har dock valt att inte föreslå någon bestämmelse som reglerar frågan om direktåtkomst i lagen och har hänvisat till personuppgiftslagens generella bestämmelser om behandling av personuppgifter samt anfört att det åligger den personuppgiftsansvarige att tillse att behörighets- och säkerhetsfrågor löses på ett tillfredsställande sätt innan behandlingen godtas. Som Datainspektionen anfört gör sig dock integritetsaspekterna starkt gällande när det gäller möjligheter till direktåtkomst och regeringen anser att det är viktigt att begränsningar i fråga om direktåtkomst alltjämt förekommer. Frågan om möjlighet till direktåtkomst bör därför inte enbart överlåtas på den personuppgiftsansvarige. I stället bör frågan regleras i författning. I lagen bör därför tas in en bestämmelse som begränsar möjligheterna att medge direktåtkomst till de för personuppgifter särskilt angivna ändamålen i enlighet med föreskrifter meddelade av regeringen. Direktåtkomst bör dock inte tillåtas om syftet med åtkomsten är att komplettera eller kontrollera kund- eller medlemsregister eller om syftet är att göra en s.k. urvalsdragning. Samkörning Samkörning, eller sambearbetning, av uppgifter från två register krävde enligt datalagen i princip tillstånd eller författningsstöd, eftersom det vid bearbetningen i praktiken skapas ett nytt register. Personuppgiftslagen utgår emellertid från ett tillståndslöst system varför samkörning inte är särskilt reglerat i lagen. Den behandling som ligger i att två register körs mot varandra är från personuppgiftslagens utgångspunkt tillåten så länge den håller sig inom lagens ramar, bl.a. med avseende på registrens ändamål. Detta utesluter dock inte att skyddet för den personliga integriteten kan motivera att samkörning förbjuds eller på något annat sätt regleras explicit. För vägtrafikregistrets del finns det behov av samkörning med register som förs av polisen, , skattemyndigheter, , försäkringsbolagen m.fl. Vid övervägande av i vilken utsträckning samkörning bör tillåtas krävs det att integritetsaspekterna beaktas och noga övervägs. Något generellt förbud mot samkörning är enligt regeringens mening inte motiverat. På sätt utredningen föreslagit är en rimlig avvägning att tillåta sådan behandling som sker inom ramen för registrets ändamål. På samma sätt som gäller beträffande direktåtkomst bör dock samkörning inte tillåtas om syftet med åtkomsten är att komplettera eller kontrollera kund- eller medlemsregister eller om syftet är att göra en s.k. urvalsdragning. Eftersom lagen är avsedd att utgöra en yttre ram för behandlingen av personuppgifter bör regeringen i lagen bemyndigas att till skydd för den enskildes integritet föreskriva de ytterligare begränsningar som kan anses påkallade. 7.11 Sekretessfrågor Regeringens bedömning: Någon förändring av sekretesskyddet för personnummer bör inte göras. Frågan om ett starkare skydd för uppgifter om bild och namnteckning i tillverkningsregistret för körkort som för bör utredas vidare. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det införs ett stärkt sekretesskydd genom ett omvänt skaderekvisit i sekretesslagstiftningen för uppgifter i vägtrafikregistret om personnummer och för uppgifter om bild och namnteckning ur det s.k. bildregister (nedan benämnt tillverkningsregistret för körkort) som för. Samma regler har föreslagits gälla även i fråga om underlag för taxiförarlegitimation. Remissinstanserna: Många remissinstanser bl.a. Datainspektionen, och Åklagarmyndigheterna i och ställer sig positiva till förslaget om införande av ett omvänt skaderekvisit för uppgifter i vägtrafikregistret om personnummer. avstyrker emellertid förslaget ifråga om personnummer och pekar på att resultatet av ett sådant skaderekvisit kan bli att utlämnande vägras trots att skälen är helt legitima och anför att uppgifter om personnummer är lätt tillgängliga på annat sätt. anser att frågan om utlämnande av fordonsägarens personnummer bör analyseras ytterligare och anför att avsaknaden av personnummer utgör en brist i möjligheten till undersökning av ägarförhållandena och att förslaget lämnar öppet för oegentligheter och en osäkerhet för köparen av begagnade fordon. anser att det nuvarande raka skaderekvisitet inte bör ändras. Skälen för regeringens bedömning Sekretess för personnummer Utredningen har konstaterat att när det gäller utlämnande av uppgifter ur de olika trafikadministrativa registren bör registren bl.a. vara allmänt tillgängliga och allmänheten skall kunna kontrollera uppgifter i registren för att undvika rättsförluster. De uppgifter som den som begär ut uppgifterna kan ha ett legitimt och berättigat intresse av gäller, enligt utredningen, t.ex. namn- och adressuppgifter i kombination med ett fordons registreringsnummer. Detta gäller enligt utredningen dock i allmänhet inte ifråga om personnummer. Att minska den omedelbara tillgången till någons personnummer skulle enligt utredningen få omedelbar effekt för den personliga integriteten då registren är uppbyggda på ett sådant sätt att personnumret blir en självklar länk att komma vidare med kartläggningen av en person. För att uppfylla ändamålet med det nuvarande bilregistret har utredningen bedömt att personnumret är en för den enskilde icke nödvändig uppgift och att registrets kontrollfunktion kan uppfyllas genom att övriga relevanta uppgifter lämnas ut, dvs. i första hand registreringsnummer, namn och adress. Detta anser utredningen i än högre grad gäller övriga hos förda register och därvid främst uppgift om namn och adress. Utredningen har mot denna bakgrund föreslagit att skärpt sekretess bör gälla för uppgift om någons personnummer i det framtida vägtrafikregistret. Frågan om sekretesskyddet för folkbokföringsuppgifter har övervägts vid ett flertal tillfällen. Regeringen behandlade bl.a. i propositionen 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. frågan om folkbokföringssekretessen och om det fanns något skäl att skärpa det allmänna sekretesskyddet för uppgifter om namn, personnummer, adress eller andra grundläggande förhållanden som registreras inom folkbokföringen. Regeringen framhöll att Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor i betänkandet SOU 1996:68 hade funnit att det med hänsyn till myndigheters och andras behov av uppgifter från folkbokföringen inte fanns skäl att ändra sekretessen för uppgifterna inom folkbokföringen. Regeringen anförde i det sammanhanget följande (s. 37). "Folkbokföringsuppgifter överförs i stor utsträckning från skattemyndigheterna till andra myndigheter men också till banker, försäkringsbolag och andra företag. Användningen av folkbokföringsuppgifter i samhället har också kommit att bli avgörande för att den enskilde på ett enkelt sätt skall kunna utöva sina rättigheter, bl.a. komma i åtnjutande av ekonomiska förmåner av olika slag. Särskilt betydelsefullt är det att myndigheter och företag kan få tillgång till aktuella och korrekta adressuppgifter. Om folkbokföringssekretessen skulle förändras på ett påtagligt sätt, exempelvis genom att ett s.k. omvänt skaderekvisit införs och presumtionen ändras från offentlighet till hemlighållande, skulle den omfattande överföringen av folkbokföringsuppgifter från skattemyndigheterna till andra myndigheter, företag och enskilda inte kunna fortgå. Myndigheternas och företagens verksamhet skulle därmed försvåras och enskilda skulle förorsakas olägenheter och riskera rättsförluster. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att det inte finns skäl att skärpa sekretessen för folkbokföringsuppgifterna." Propositionen har antagits av , bet. 1997/98:SkU5, rskr. 1997/98:76. Med utgångspunkt i registeruppgifternas natur kan regeringen konstatera att det i skyddslagstiftningen särskilt anges att försiktighet skall iakttas vid behandlingen av personnummer. Personuppgiftslagen medger behandling av uppgift om personnummer utan samtycke bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl, se 22 §. I förarbetena till personuppgiftslagen diskuterades frågan om personnumrens behandling särskilt, prop. 1997/98:44 s. 76-77. De då gällande reglerna i datalagen fördes i princip oförändrade över till den nya lagen. Regeringen framhöll vid det tillfället att frågan om användningen av personnummer utretts och att lämnat förslag till lagstiftning om personnummer, som den då nytillträdda regeringen i budgetpropositionen för /96 inte ansåg skulle ligga till grund för någon förändrad lagstiftning om personnummer. Regeringen ansåg att i prop. 1997/98:44 det inte fanns anledning att göra något annat ställningstagande. För vägtrafikregistrets del kan personuppgiftslagens krav på behandlingen av personnummer anses uppfyllda mot bakgrund av ändamålet med behandlingen. Uppgifterna kan därmed också - med sekretesslagens nuvarande bestämmelser som begränsning - lämnas ut, även om det finns begränsningar när det gäller utlämnande i utskrift. Som utredningen konstaterat kan en uppgift om personnummer antingen som en separat uppgift eller i kombination med andra registrerade uppgifter utnyttjas på ett icke önskvärt sätt. Utredningen har föreslagit ett omvänt skaderekvisit i sekretesslagens bestämmelser som en lösning på problemet. Regeringen har dock, som redogjorts för ovan, vid upprepade tillfällen intagit den ställningen att skärpt sekretess inte bör införas för uppgifter ur folkbokföringsregistret däribland personnummer. Regeringen är inte av annan uppfattning . Utredningens förslag innebär att det skall gälla ett omvänt skaderekvisit för uppgift om personnummer i det nya vägtrafikregistret. För en uppgift om någons personnummer i folkbokföringsregistret skulle det dock alltjämt gälla ett rakt skaderekvisit i sekretesslagen. Ett personnummer skulle därvid vara möjligt att komma åt på annat sätt än genom ett utlämnande av uppgiften ur vägtrafikregistret. En förändring av skaderekvisitet gällande för åtkomst av uppgift om personnummer i enbart vägtrafikregistret skulle därför i praktiken inte innebära någon avgörande förstärkning av skyddet för den enskilda integriteten. Sammanfattningsvis finner regeringen att ett omvänt skaderekvisit för personnummer i vägtrafikregistret inte bör införas. Det skydd som personuppgiftslagen föreskriver för den integritetskänsliga uppgiften personnummer och som ytterligare kan förstärkas av regeringen genom möjligheten att föreskriva begränsningar i fråga om samkörning och direktåtkomst, bedöms ge ett tillräckligt skydd för uppgiften. Sekretess för bild och namnteckning Utredningens förslag om att införa ett omvänt skaderekvisit för uppgifter om bild och namnteckning i det tillverkningsregister för körkort som för och för bild i underlag för taxiförarlegitimation har fått ett huvudsakligen positivt mottagande av remissinstanserna. Uppgift om bild och namnteckning förekommer, förutom i dessa register, i passregistret som förs av . Även i register över totalförsvarspliktiga ingår fotografier. Denna typ av uppgifter förekommer således i relativt få register, men omfattar i gengäld en mycket stor del av befolkningen. Eftersom både pass- och körkortsregistret omfattar en mycket stor del av landets befolkning anser regeringen det vara av vikt att frågan om sekretess för bild och namnteckning i de olika registren ses över i ett sammanhang. Ett arbete med en sådan översyn pågår inom . Utredningens förslag bör således övervägas ytterligare och regeringen lämnar därför inget förslag nu i denna del. 7.12 Bevarande och gallring Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om begränsning av rätten att bevara uppgifter i vägtrafikregistret. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en bestämmelse tas in i lagen av innebörd att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål skall gallras. Remissinstanserna: Datainspektionen instämmer i att personuppgiftslagens bestämmelser bör gälla i fråga om gallring dvs. att personuppgifter inte bevaras längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. anser att det tydligare bör framgå vad som skall ske med uppgifterna när de avförts från registret och vänder sig mot att personuppgiftslagens huvudregel används för samtliga i vägtrafikregistret ingående uppgifter. Skälen för regeringens förslag: En författningsreglering om gallring av de uppgifter som finns i vägtrafikregistret är viktig både från den enskildes och från samhällets synpunkt. Å ena sidan kan en alltför omfattande gallring få till följd att det inte kommer att finnas tillräckligt material för utvärderingar av olika slag och för forskningsändamål. Å andra sidan kan en alltför begränsad gallring medföra att känsliga uppgifter eller stora mängder av uppgifter sparas i onödan. Arten av uppgifter i vägtrafikregistret är varierande, vissa uppgifter är personuppgifter av integritetskänslig art, andra är uppgifter som inte kan knytas till någon person och som är neutrala vad avser integriteten. Vissa uppgifter förlorar sin relevans relativt snabbt, medan andra typer av uppgifter är av betydelse . Bestämmelser om bevarande av uppgifter i myndigheters och vissa andra organs arkiv samt bestämmelser om arkivmyndigheter finns i arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446). Arkivlagen föreskriver att allmänna handlingar skall bevaras så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (3 §). Enligt 10 § arkivlagen får gallring ske med beaktande av dessa ändamål och av att arkiven utgör en del av kulturarvet. I 9 § första stycket i) personuppgiftslagen, som grundar sig på artikel 6 e) i EG:s dataskyddsdirektiv, anges att personuppgifter inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Personuppgifter får dock bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. I dessa fall får dock personuppgifterna inte bevaras än vad som är nödvändigt för dessa ändamål. Vidare anges i 8 § andra stycket samma lag att bestämmelserna i lagen inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. De författningar som reglerar de nuvarande trafikregistren anvisar i viss utsträckning när de registrerade uppgifterna skall tas bort ur registren. Utredningen har föreslagit att det av lagen om vägtrafikregister uttryckligen skall framgå att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål skall gallras. Enligt regeringens bedömning skulle det dock vara olyckligt med en bestämmelse om gallring som avser samtliga i registret ingående uppgifter, inte minst med hänsyn till forskningens behov. Den föreslagna lagen är avsedd att utgöra en yttre ram för tillåten behandling av personuppgifter. Mot bakgrund härav bör lagen inte innefatta särskilda bestämmelser om gallring utan i stället ett bemyndigande för regeringen att, till skydd för den enskildes integritet, inskränka rätten att bevara handlingar. 7.13 Straffbestämmelser Regeringens förslag: Straffansvaret för brott mot bestämmelserna om registreringsplikt regleras i lag. Bestämmelsen om rätt för polisman att hindra fortsatt färd överförs något modifierad från bilregisterkungörelsen till lagen om vägtrafikregister. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att brott mot de grundläggande bestämmelserna om registreringsplikten skall kunna straffas med böter eller fängelse högst . Remissinstanserna: Riksåklagaren, i /Åklagarkammaren i och i anser att utredningens argument för en straffskärpning inte är övertygande och att en straffskärpning skulle få den negativa konsekvensen att förseelsen inte skulle kunna lagföras med ordningsbot. Riksåklagaren anför vidare att detta motverkar de strävanden som Riksåklagaren och har att effektivisera och förenkla trafikbrottsutredningarna. Åklagarmyndigheterna i och anser att straffbestämmelsen bör delas upp i brott av normalgraden och grovt brott och att en straffskärpning endast skulle gälla de senare fallen för att ordningsbotsföreläggande skulle kunna användas för brott av normalgraden. i anser vidare att endast yrkesmässig verksamhet bör träffas av den skärpta straffbestämmelsen. Övriga remissinstanser har inte något att erinra mot förslaget. i anser att det inte är särskilt lyckat att koppla straffansvaret till den i lagen intagna allmänt hållna bestämmelsen om registreringsplikten. Straffansvaret bör knytas direkt till brukande i strid mot registreringsplikten genom att det i den allmänt hållna bestämmelsen tas in en hänvisning till förordning. Bakgrund Straffbestämmelser inom vägtrafikregisterområdet i stort förekommer i huvudsak beträffande förfarandet rörande fordonsregistreringen och finns i bilregisterkungörelsen (1972:599). Påföljden utgörs i princip av bötesstraff (penningböter). När det gäller ansvar för överträdelser som rör behörigheten att föra fordon eller att driva yrkesmässig trafik återfinns dessa bestämmelser i de författningar som reglerar det materiella förfarandet på respektive område, dvs. körkorts- och yrkestrafikförfattningarna. Enligt 87 och 88 §§ bilregisterkungörelsen döms ägare, förare och nyttjanderättshavare under vissa närmare angivna omständigheter till penningböter om fordonet brukas i strid mot bestämmelser om registreringsplikten, bestämmelser om att fordon skall vara försett med registreringsskylt eller saluvagnsskylt och bestämmelser om avställning. Bestämmelser om s.k. delegerat ägaransvar finns i 92 § bilregisterkungörelsen. Straffbestämmelser finns också i exportvagnskungörelsen (1964:39), turistvagnskungörelsen (1972:601), kungörelsen (1973:766) om interimslicens för fordon och i förordningen (1987:27) om fordon i internationell vägtrafik i . Om ett fordon framförs i strid med bilregisterkungörelsens bestämmelser eller med en föreskrift som meddelats med stöd av kungörelsen, skall polisman hindra fortsatt färd som inte kan ske utan påtaglig fara för trafiksäkerheten eller annan väsentlig olägenhet, 93 § bilregisterkungörelsen. Skälen för regeringens förslag Straff för brott mot de grundläggande bestämmelserna om registreringsplikten Utredningen anser att straffskalan för brott mot de grundläggande bestämmelserna om registreringsplikten bör vidgas till att förutom böter även omfatta fängelse högst . Som skäl anförs att det kan förekomma allvarliga fall som motiverar högre straff än vad som är möjligt att döma ut . Som exempel nämns fall där någon systematiskt med ett eller flera fordon åsidosätter bestämmelserna på området, ibland i yrkesmässig trafik. Vidare anges som exempel reglerna om saluvagnsregistrering som betraktas som brott mot bestämmelserna om registrering och avställning av fordon och som ett sista exempel anges körning i strid med vad som gäller för utlandsregistrerade fordon. Utredningen påpekar dock att de utdömda straffen i vissa fall är av underordnad betydelse, medan den i realiteten kännbara följden av ett straffbart beteende består i att tillståndet att utöva en viss verksamhet återkallas. Detta kan vara fallet exempelvis vid återkallelse av en meddelad saluvagnslicens. Sammantaget anser utredningen dock att det finns skäl för en vidare straffskala än vid brott mot registreringsplikten. För att säkra efterlevnaden av de grundläggande bestämmelserna om registrering har det befunnits nödvändigt med straffbestämmelser där påföljden utgörs av penningböter. Det är regeringens uppfattning att en straffbestämmelse behövs. Frågan är om det, som utredningen föreslagit, är motiverat att vidga straffskalan för de allvarligaste fallen. Utredningen ger exempel på fall som bör anses som särskilt allvarliga. Regeringen delar utredningens uppfattning att sådana förekommer. De typer av överträdelser det är fråga om har dock det gemensamt att det allvarliga inte ligger i överträdelsen av själva registreringsplikten som sådan, utan i stället i ett åsidosättande av till registreringen knutna rättsverkningar, såsom skattskyldighet enligt fordonsskattelagen (1988:327) och skyldighet att återkommande kontrollera fordonets beskaffenhet. För förseelser mot fordonsskattelagen och mot fordonskungörelsen (1972:595), rörande förande av bristfälliga fordon, finns straffbestämmelser i dessa författningar. Därtill kommer de andra sanktioner som kan drabba den skyldige i form av skattetillägg eller, som utredningen nämner, återkallelse av tillstånd att utöva viss verksamhet. I de flesta av de särskilt straffvärda fallen bör de påföljder den skyldige riskerar att drabbas av sammantaget tillgodose samhällets behov av sanktioner för denna typ av överträdelser. Flera remissinstanser har påpekat att en straffskärpning skulle medföra att brottet inte kan beivras genom ordningsbotsföreläggande. Institutet ordningsbot infördes i syfte att bl.a. ge möjlighet till ett snabbt beivrande av trafikförseelser och därmed medverka till en förbättrad trafikdisciplin och ökad trafiksäkerhet. Ordningsbotsföreläggande är således ett viktigt inslag i ett effektivt brottmålsförfarande. En vidgad straffskala skulle kräva åklagarens medverkan vid varje överträdelse och ur effektivitetssynpunkt få en icke önskvärd effekt. Detta skulle i och för sig delvis kunna avhjälpas genom en uppdelning av brotten i olika svårhetsgrader. Regeringen bedömer dock att tillämpningsområdet för de grövre brottet skulle bli mycket litet och i de flesta fall framstår, som anförts ovan, de sanktioner den skyldige sammantaget riskerar att drabbas av som tillräckliga. I resterande fall anser regeringen att ett ökat straffansvar för brott mot registreringsplikten inte är ett adekvat sätt att komma till rätta med denna typ av överträdelser. Regeringen finner därför inte skäl att föreslå ökat straffansvar för brott mot de grundläggande bestämmelserna om registreringsplikten. Eftersom bestämmelser om registreringsplikt tas in i lagen skall även straffansvaret för brott mot dessa bestämmelser regleras i lag. Hindrande av fortsatt färd Den nuvarande bestämmelsen om rätt för polisman att hindra fortsatt färd, 93 § bilregisterkungörelsen, avser såväl brott mot den i kungörelsen reglerade registreringsplikten som brott mot föreskrifter som kan meddelas med stöd av kungörelsen. Bestämmelsen föreslås överförd från bilregisterkungörelsen till lagen om vägtrafikregister eftersom den bl.a. avser brott mot registreringsplikten. I sitt yttrande har Lagrådet framhållit att den omständigheten att ett fordon är oregistrerat aldrig i sig torde kunna medföra fara för trafiksäkerheten.