prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Nordregio tillstyrker förslaget och anser att centrala direktiv bör framhålla betydelsen av att gynna ekologiskt hållbar utveckling i de regionala tillväxtavtalen. Institutet framhåller också betydelsen av de nationella och regionala miljömålen vid tillämpningen av strategiska miljöbedömningar i processen med EU:s strukturfondsprogram. och tillstyrker förslaget att det bör ankomma på länsstyrelserna att ta fram och hålla tillgängligt underlag för såväl enskilda som myndigheter som belyser frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå. Flera kommuner, bl.a. Lunds och kommuner, framhåller vikten av att staten tillhandahåller bra och samordnade planeringsunderlag och stöttar kommunerna vid utveckling av lokalt planeringsunderlag. samordnande roll och uppgifter att informera, stödja och förankra kommunernas miljömålsarbete framhålls bl.a. av och Falu kommuner. Skälen för regeringens bedömning Bakgrund Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter och skall verka för att de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen får genomslag i länet. De har genom författningar och regeringsuppdrag ett omfattande ansvar för tillståndsprövning, uppsikt, tillsyn, granskning, samråd, underlag, miljömål och uppföljning inom miljö- och planeringsområdena på regional nivå. Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för regionalt mål- och uppföljningsarbete och har regeringens uppdrag (dnr M98/3090/8) att fortlöpande inom ramen för STRAM-arbetet regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen. För miljökvalitetsmålet Levande skogar (avsnitt 17) har skogsvårdsstyrelserna ansvaret på regional nivå men skall i sitt målarbete samverka med länsstyrelserna. Länsstyrelserna skall också samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län i samverkan med centrala och regionala myndigheter samt sektorns övriga aktörer, bl.a. i STRAM-arbetet, och därvid ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen skall få genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. Vidare skall länsstyrelserna fortlöpande ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regional nivå samt stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Uppdraget skall redovisas till regeringen . Länsstyrelserna lämnade en första lägesredovisning och den första årliga redovisningen. och länsstyrelserna har i samarbete genomfört (MiljöArbete i Regional Samverkan) i syfte att utveckla och förbättra det regionala miljöarbetet (rapport 5129, Ny dynamik i det regionala miljöarbetet). I rapporten föreslås bl.a. att länsstyrelserna bör få ett tydligt ansvar för samordningen av statliga myndigheters arbete för en hållbar utveckling på regional nivå, att berörda aktörer bör medverka aktivt i processen med att ta fram regionala och lokala mål samt att stor vikt bör läggas vid att utveckla regionala och lokala mål för att dessa skall kunna användas vid prövning och tillsyn enligt . Länsstyrelsernas miljömålsarbete Erfarenheterna av regionalt miljömålsarbete visar att det både innebär att belysa vilka åtgärder som behöver vidtas på regional och lokal nivå för att nå miljökvalitetsmålen och att vid behov utveckla regionala miljömål som ger konkreta riktningsangivelser för miljöarbetet. De visar också att många av de nationella miljömålen utan ändrad lydelse fungerar bra som regionala miljömål, medan vissa behöver anpassas för att ge tydligare ledning för miljöarbetet på regional nivå. Genom en sådan anpassning till regionala förhållanden blir det tydligt vilka mål som behöver uppnås och vilka åtgärder som behöver vidtas i regionen för att de nationella miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Det regionala miljömålsarbetet bör utföras utifrån de särskilda förutsättningarna i varje region och med hänsyn bl.a. till syfte och riktlinjer för samhällsplanering och resurseffektivitet (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). I arbetet bör beaktas de fem grundläggande värden som miljökvalitetsmålen och föreslagna delmål grundas på: att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden, ta till vara de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och trygga en god hushållning med naturresurserna (se avsnitt 3). Det är viktigt att skapa förutsättningar för en bred regional medverkan och ett brett ansvarstagande i målarbetet. Förankrade regionala miljömål som tydligt anknyter till de av antagna nationella miljökvalitetsmålen ger legitimitet, stadga och långsiktighet åt miljöarbetet. En samsyn mellan olika aktörer om mål och åtgärdsstrategier främjar ett framgångsrikt miljöarbete. Länsstyrelsernas miljömålsarbete bör därför genomföras i samverkan med kommunerna, skogsvårdsstyrelserna, landstingen, de regionala självstyrelseorganen och övriga regionala organ, de areella näringarna, transportsektorn, näringslivet och ideella organisationer. Samverkan bör också ske med centrala myndigheter med regional verksamhet. Det är viktigt att denna process drivs med stor öppenhet och att berörda aktörer ges möjlighet att medverka på ett konkret och aktivt sätt. Erfarenheterna från arbetet med bör tas till vara. Processen är i sig en möjlighet till informationsspridning och kunskapsuppbyggnad, till att klara ut ansvarsfördelning och till ökad förståelse för hur olika sektorer kan verka för att nå miljömålen. I processen kan samordning ske mellan mål på olika nivåer. Här kan kommunalt målarbete tillgodogöras på regional nivå som målens regionala aspekter kan åskådliggöras. Allmänhetens insyn och deltagande i arbetet är viktig. I vissa fall kan samordning på nationell nivå behövas när de föreslagna delmålen skall anpassas till regional nivå. Vissa delmål behöver få en lämplig regional fördelning så att det nationella delmålet täcks in. Det blivande miljömålsrådet skall ha i uppgift att i samråd med länsstyrelserna överväga behovet av och utveckla former för en sådan samordning (se avsnitt 23.2). Länsstyrelsernas regionala miljöansvar, miljömålsarbete och införande av miljöledning har starka samband (se avsnitt 4.2). Det regionala miljömålsarbetet som utgår från de nationella miljömålen anger riktningen för miljöarbetet i regionen. Miljöledningssystemet är ett viktigt verktyg för att systematiskt styra miljöarbetet. Det regionala myndighetsansvaret för miljön ger länsstyrelserna ansvar och mandat för att driva miljöarbetet i regionerna. Att utveckla samspelet mellan miljömålsarbete, miljöledningssystem och myndighetsansvar för miljöfrågor kan ge bättre förutsättningar för att utveckla en god struktur, systematik och effektivitet i det samlade miljöarbetet och arbetet för ekologisk hållbarhet på regional nivå. Den samordnade länsförvaltningens samlade kompetens inom olika expertområden gör särskilt lämplig att svara för samordningen regionalt. Inriktningen mot en hållbar utveckling bör genomsyra länsstyrelsernas hela verksamhet. Frågor om regional utveckling, regional infrastruktur samt regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel har ofta nära samband med miljö- och planeringsfrågor. Länsstyrelserna har i länet ett ansvar för samordningen av fysisk planering och bl.a. regional- och miljöpolitik i samarbete med kommunerna. Vissa olikheter i ansvarsförhållandena finns beroende på den pågående regionala försöksverksamheten. I landet finns många regionala myndigheter och andra regionala organ som arbetar med olika aspekter av miljö- och resurshushållningsfrågor på regional och mellankommunal nivå. Exempel är och regionala organisationer, arbetsmiljöinspektionerna, landsting, regionala självstyrelseorgan, regionplaneorgan, vattenvårdsförbund, luftvårdsförbund, kommunförbund och kommunalförbund. Länsstyrelserna bör utifrån sin övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter utveckla samarbetet med övriga regionala myndigheter och andra regionala organ i målarbetet, bl.a. för att bättre tillvarata möjligheterna att samordna tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen. Den regionala anpassningen av miljökvalitetsmål, delmål och sektorsmål ställer krav på geografisk samordning och samverkan mellan kommuner i frågor av regional betydelse, även över länsgräns. Det länsövergripande samarbetet i miljö- och resurshushållningsfrågor kommer att behöva utvecklas ytterligare bl.a. i samband med genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten och fortsatt utveckling av regionala miljöanpassade transportsystem. Inriktningen mot en hållbar utveckling bör betonas i det fortsatta arbetet med infrastrukturplanering, regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram. Bland annat bör miljöfrågor lyftas fram som en drivkraft för utveckling och tillväxt. I tre pilotlän skall former utvecklas för arbetet med frågor om hållbar utveckling och miljö i regionala tillväxtavtal. Skilda förutsättningar råder i olika delar av landet både när det gäller miljösituation och möjligheter att genomföra åtgärder för att förbättra miljösituationen. Regionala och lokala åtgärder för att nå miljömålen behöver utformas mot bakgrund av en helhetsbild av miljö- och resurshushållningsproblemen i den berörda delen av landet. Miljömålsarbetet innebär både att anpassa de nationella miljömålen till regional nivå och att belysa vilka åtgärder som behöver vidtas på regional nivå för att nå miljömålen. Goda kunskaper om länets miljö- och resurshushållningssituation är ett nödvändigt underlag för arbetet. En regelbunden uppföljning av de regionala målen visar hur långt miljöarbetet nått och ger underlag för revidering av mål och åtgärder (se avsnitt 23). Sådana samlade kunskaper ger goda förutsättningar för att främja ett effektivt och framgångsrikt regionalt och lokalt miljöarbete med syfte att uppnå miljökvalitetsmålen. Kunskaper på länsnivå som belyser olika aspekter av miljö- och resurshushållningssituationen finns . Det gäller bl.a. underlag relaterade till arbetet med STRAM, miljöövervakning, planeringsunderlag enligt 6 kap. och i vissa län arbetet med länsövergripande regionala miljö- och hushållningsprogram. För att kunna bedöma vilka åtgärder som behöver vidtas på regional och lokal nivå för att nå miljökvalitetsmålen kan kunskapsunderlaget behöva utvecklas. Det gäller främst delmål under de miljökvalitetsmål som handlar om mark och vatten samt bebyggelse, t.ex. beträffande värdefulla sjöar och vattendrag, grundvatten m.fl. Också det utvecklade EU-samarbetet på miljöområdet ställer allt större krav på underlag i form av regionala och nationella analyser. Ett utvecklat samarbete mellan länen i miljö- och resurshushållningsfrågor bör baseras på kunskapsunderlag som har utvecklats i ett länsövergripande perspektiv. föreslår att länsstyrelserna bör ges ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå. Sådana regionala miljöunderlag bör enligt kommittén ge en samlad belysning av frågor om miljö, hushållning med mark och vatten och andra resurser i regionen. Underlagen skulle kunna utgöra samlade utgångspunkter för det regionala miljöarbetet och ge underlag för miljömålsbaserade bedömningar vid tillämpning av . Regeringen avser att ge i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter redovisa närmare behov av och förutsättningar för att samordna och redovisa kunskapsunderlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå samt att stödja länsstyrelsernas arbete. skall också från inhämta de erfarenheter kommittén gjort i frågor om hänsynsreglernas tillämpning. Därvid skall särskilt beaktas vilken betydelse sådant underlag som belyser vad en hållbar utveckling innebär på regional och lokal nivå har haft för tillämpningen när det gäller ärenden om tillstånd eller motsvarande prövning som följer av liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . 24.2 Konsekvenser av förslagen Det regionala mål- och uppföljningsarbetet är en del av den nya strukturen för arbetet med miljömål. Miljömålen får en central ställning som utgångspunkter för miljöarbetet. Länsstyrelsernas miljöarbete anpassas efter hand till den nya strukturen. Genom arbetet förbättras möjligheterna för länsstyrelser, kommuner, näringsliv och andra aktörer att åstadkomma ett effektivt och framgångsrikt regionalt och lokalt miljöarbete med syfte att uppnå miljökvalitetsmålen. Förutsättningarna för att koordinera och prioritera miljöarbetet på regional och lokal nivå på grundval av samlade och gemensamma kunskaper om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor i regionen förbättras. Flera av de åtgärder som föreslås i propositionen skall utföras av eller kräver medverkan av länsstyrelserna. Finansieringen av länsstyrelsernas miljöarbete skall i huvudsak ske via länsstyrelsernas förvaltningsanslag (anslaget 32:1 Länsstyrelserna m.m. inom utgiftsområde 18). För att finansiera länsstyrelsernas arbete inom ramen för deras övergripande ansvar för regionalt mål- och uppföljningsarbete (se avsnitt 23) beräknar regeringen att överföra till länsstyrelsernas förvaltningsanslag från utgiftsområde 20. Anslaget har tillförts ökade resurser för arbete inom miljöområdet. har tillförts för tillsyn inom miljöområdet och för administration av skogsinköp. Enligt budgetpropositionen får från sakanslag inom utgiftsområde 20 användas för länsstyrelsernas kostnader för administration m.m. av anslagsmedel för miljöövervakning, kalkningsverksamhet och sanering och återställning av förorenade områden. Resurserna fördelas nu av . För att underlätta länsstyrelsernas långsiktiga planering av miljöarbetet avser regeringen att överföra dessa medel till länsstyrelsernas förvaltningsanslag (se vidare avsnitt 25). I vissa fall kan föreslagna åtgärder medföra behov av särskilda insatser från länsstyrelsernas sida. För sådana insatser beräknar regeringen bl.a. att tillföra länsstyrelserna resurser för att upprätta regionala vattenhushållningsprogram och för att upprätta regionala miljö- och hushållningsprogram för fjällområdet när dessa program blir aktuella. En uppföljning av de ekonomiska konsekvenserna för länsstyrelserna av regeringens förslag i propositionen skall ske som underlag för vidare överväganden. 24.3 Kommunerna Regeringens bedömning: Lokalt har kommunerna det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. Kommunerna har ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella målen. De har viktiga uppgifter i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, dels genom sitt myndighetsarbete och åtgärder i den egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstrategier och samhällsplanering kan ge ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå. Stödet till lokala investeringsprogram för hållbar utveckling bidrar till att det på nivå kan genomföras åtgärder som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. Länsstyrelserna skall stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. bör i samverkan med berörda myndigheter utveckla, stödja och följa upp kommunernas arbete med miljömål i samhällsplaneringen. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta kommuner instämmer i att kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet men konstaterar att den ambitionshöjning som föreslås medför behov av resurser på nivå. Många kommuner framhåller vikten av stöd från länsstyrelserna. kommun föreslår att kommunerna ges möjlighet att inom de lokala investeringsprogrammen även söka stöd för utveckling av strategiarbete och arbetsmetoder för lokalt miljömålsarbete. anser att staten bör stötta kommunerna med resurser och kunskap från centrala myndigheter och länsstyrelser. anser att uppgiften att stödja och följa upp arbetet med miljömål i samhällsplaneringen ligger helt inom verkets myndighetsansvar. Skälen för regeringens bedömning Det lokala miljömålsarbetet innebär både att belysa vilka åtgärder som behöver vidtas på lokal nivå för att nå miljökvalitetsmålen och att vid behov utveckla lokala miljömål som ger konkreta riktningsangivelser för miljöarbetet. Avgörande för det fortsatta arbetet med att förankra, utveckla och förverkliga miljökvalitetsmålen, delmålen och sektorsmålen är samarbetet och dialogen mellan samhällets olika aktörer. Här är dialogen på den lokala nivån speciellt viktig. Kommunerna är genom sina olika roller, såväl i expert- och myndighetsrollen som i den politiska rollen, plattformen och motorn i detta arbete. Miljömålsarbetet har också en naturlig koppling till det pågående arbetet med och hållbar utveckling, men även till det lokala folkhälsoarbetet. Lokalt har kommunerna det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. Kommunerna har ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella målen. Kommunerna har viktiga uppgifter i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen dels genom sitt myndighetsarbete och åtgärder i den egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstrategier och samhällsplanering kan ge ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå. Kommunerna har många myndighetsuppgifter som är av stor betydelse i arbetet för att nå miljömålen, framför allt enligt och . Från resurssynpunkt är det viktigt att notera att ger kommunerna en generell rätt att ta ut avgift för sina kostnader i samband med prövning och tillsyn enligt den lagen. Möjlighet för kommunerna att ta ut avgifter för kostnader finns vidare bl.a. enligt . En effektiv tillsyn så att gällande regelsystem efterlevs är nödvändig för att miljökvalitetsmålen skall nås inom en generation. I regeringsbeslut fick i uppdrag att utreda bl.a. hur många kommuner som slagit samman den nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet med andra nämnder samt i vilken utsträckning kommunerna avstått tillsynen till i de fall drifts- och tillsynsansvaret över egen miljöfarlig verksamhet ligger inom samma förvaltning. skulle också analysera effekterna för tillsynen över främst miljöfarlig verksamhet av de förekommande kombinationerna av uppgifter för nämnder och förvaltningar och peka på alternativa lösningar, om det förekommer sådana kombinationer som är ägnade att försvåra en effektiv tillsyn eller att minska förtroendet för tillsynen. är nu ute på remiss. I den mån den fortsatta beredningen ger anledning till förslag om lagändring - till en del avhängigt av remissutfallet - kan dessa tidigast komma att läggas fram i den kommande propositionen om ändringar i som skall bygga på första delbetänkande Uppföljning av - vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116). I sitt myndighetsarbete och sin egen verksamhet har kommunerna möjligheter att genomföra åtgärder som bidrar till att uppnå de flesta av miljökvalitetsmålen. För målen luft (avsnitt 7) och Bara naturlig försurning (avsnitt 8) är det viktigt att den kommunala trafik- och energipolitiken bedrivs så att utsläpp minimeras. För Ingen övergödning (avsnitt 12) har den kommunala utbyggnaden av avlopp en väsentlig betydelse. För Giftfri miljö (avsnitt 9) är det kommunala hälsoskyddet, avloppsfrågorna och renhållningen viktiga. För Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13) och Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14) är det av stor betydelse att kommunerna arbetar med frågorna kring skyddsområden för vattentäkter. För Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13), Hav i balans samt levande kust och skärgård (avsnitt 15), Myllrande våtmarker (avsnitt 16), Levande skogar (avsnitt 17), Ett rikt odlingslandskap (avsnitt 18) och Storslagen fjällmiljö (avsnitt 19) har kommunerna en viktig roll, bl.a. genom att i sin planering ge underlag för en långsiktig hushållning med mark och vatten och bebyggd miljö och genom att genomföra åtgärder för att skydda värdefull natur- och kulturmiljö. För God bebyggd miljö (avsnitt 20) är de kommunala insatserna avgörande. Det gäller bl.a. samhällsplanering, skydd av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen, avfallsfrågor och bulleråtgärder. Länsstyrelserna skall stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. I länsstyrelsernas miljömålsarbete kan samordning ske mellan lokala och nationella miljömål. Här kan det kommunala målarbetet tillgodogöras på regional nivå som målens regionala aspekter kan åskådliggöras. Flera kommuner har redan kommit långt i arbetet med att utveckla kommunala miljömål och strategier med utgångspunkt i de nationella miljökvalitetsmålen. Formerna för arbetet varierar, men införande av miljöledningssystem och samordning med det lokala Agenda 21-arbetet är vanligt förekommande. Flera kommuner arbetar också aktivt med att integrera miljömålen i översiktsplanen. Agenda 21-processen kan vara ett verktyg i arbetet med att formulera och förankra kommunala miljömål. Genom att koppla miljömålsarbetet till Agenda 21-arbetet bör det kunna få en bredare förankring i samhället, som det lokala Agenda 21-arbetet får en tydligare koppling till det nationella arbetet. Genom att miljömålsarbetet bedrivs inom ramen för en hållbar utveckling, dvs. tillsammans med arbetet för social och ekonomisk hållbarhet, kan samverkanseffekter lättare uppnås och risken för konflikter mellan olika områden förebyggas i ett tidigt skede. Stödet till lokala investeringsprogram ger kommunerna möjlighet att genomföra investeringar som bidrar till omställningen till ett hållbart samhälle. har 125 kommuner beviljats sammantaget i bidrag till investeringar som minskar miljöbelastningen, ökar effektiviteten i utnyttjandet av energi eller andra naturresurser, ökar återbruk och återvinning, främjar biologisk mångfald eller bidrar till att återföra näringsämnen till kretsloppet. Investeringar som genomförs med hjälp av stödet till lokala investeringsprogram bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålen. Miljömål och samhällsplanering Riktlinjerna för samhällsplaneringen har stor relevans för kommunernas fysiska planering, främst genom att de nationella miljökvalitetsmålen tillsammans med övriga nationella mål skall vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande men också genom att statliga och kommunala myndigheter skall främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen. Utvecklingen av bebyggelse och verksamheter, trafiksystem, energi- och vattenförsörjning och grönområden är exempel på frågor som ofta har stor betydelse för miljön och resurshushållningen och normalt hanteras i den fysiska planeringen. Miljömål i samhällsplaneringen är inte något nytt på regional och lokal nivå, men den nya strukturen för arbete med miljömål understryker att miljömålsarbetet berör alla nivåer och sektorer. Miljökvalitetsmålen och delmålen bör vägas mot andra nationella mål, t.ex. ekonomiska och sociala, i det praktiska planeringsarbetet. Det är ofta genom den kommunala planeringen som det blir möjligt att väga in lokala aspekter på markanvändning, miljöfrågor, sociala och kulturella förhållanden. På nivå finns förutsättningar att i samverkan mellan berörda parter finna praktiskt fungerande samlade lösningar på miljö- och resurshushållningsproblem och de utvecklingsfrågor som är knutna till lokalsamhällets miljö, organisation och funktioner. Den kommunala översiktsplaneringen kan spela en viktig roll i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen genom att både illustrera geografiska aspekter av miljömålen och åskådliggöra kommunens intentioner på miljöområdet. Översiktsplaneringen är vidare sektorsamordnande till sin karaktär och genomförs i en lagstadgad process som skall garantera medborgarna insyn och inflytande. Att samordna eller integrera delar av processen i översiktsplaneringen med annat lokalt utvecklingsarbete och med kan vara ett effektivt sätt att ta till vara lokala idéer som centrala samhällsfrågor behandlas samlat.