prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Hushållningsstrategin bygger i huvudsak på tre olika beståndsdelar: Ett varsamt brukande av mark- och vattenområden för att värna natur- och kulturvärden i miljön och goda produktionsförhållanden. Skydd av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik kultur- och naturmiljö där representativa delar av vårt kulturarv är bevarade liksom den biologiska mångfalden. Miljöanpassad fysisk planering och byggande för att skapa en hållbar bebyggelsestruktur och nya anläggningar av hög kvalitet, för ett balanserat uttag av naturresurser och för en god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt om hushållningsstrategin. Några remissinstanser har tagit upp frågan om betydelsen av den fysiska planeringen. menar att kommittén har underskattat den fysiska planeringens möjlighet att i en översiktsplaneprocess väga olika intressen mot varandra. Vid regeringens remissmöte med ungdomar framkom synpunkten att planeringen är avgörande för om vi når målen eller inte. Skälen för regeringens bedömning: Naturresurserna omfattar mark- och vattenresurser med ämnen och och den fysiska miljön i övrigt. Hushållning med naturresurser handlar om hur man för olika ändamål använder resurser på ett sätt som möjliggör ett långsiktigt brukande av resurserna, men också förnyelse och återanvändning av dem. I praktiken innebär strategin att befintliga värden skall tas till vara. Långsiktiga intressen skall väga tyngre än kortsiktiga. Den innebär också varsam förvaltning och bruk av miljöns naturgivna och människoskapade resurser. Hushållningsstrategin är av betydelse vid såväl nya som gamla verksamheter. Eftersom den innehåller element av både bevarande och utveckling krävs ett brett och väl utvecklat samråd mellan olika intressen i syfte att nå det på lång sikt bästa hållbara nyttjandet. Grundläggande beståndsdelar i strategin finns på flera håll i lagstiftningen. Både i och i planlagstiftningen finns ett antal hänsynskrav som i sig styr mot en tillämpning enligt hushållningsstrategin. skall tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. En god hushållning med naturresurser utgör dessutom ett av de fem grundläggande värdena som är utgångspunkter i arbetet med att formulera delmål. Andra styrmedel är ekonomiska styrmedel där miljöersättning enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet är av stor betydelse för att nå miljökvalitetsmålen. Frivilliga åtaganden spelar också en stor roll, framför allt inom skogsbruket där miljöcertifiering används i stor utsträckning. Miljöcertifiering förekommer även inom jordbrukssektorn genom den s.k. sigillmärkningen som bygger på kvalitets- och miljökrav. Hushållningsstrategin bidrar främst till att uppnå målen Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13), Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14), Hav i balans samt levande kust och skärgård (avsnitt 15), Myllrande våtmarker (avsnitt 16), Levande skogar (avsnitt 17), Ett rikt odlingslandskap (avsnitt 18), Storslagen fjällmiljö (avsnitt 19) och God bebyggd miljö (avsnitt 20), dvs. de mål som handlar om mark- och vattenanvändning. Strategin för effektivare energianvändning och transporter och för en miljöorienterad produktpolitik bidrar emellertid också till att dessa mål kan nås på samma gång som hushållningsstrategin samspelar med övriga strategier. Varsamt brukande Ett varsamt brukande av mark och vatten och den bebyggda miljön innebär att biologisk mångfald värnas som produktionsförutsättningarna inte försämras, de historiska värdena tas till vara och irreversibla skador undviks eller minimeras. På är ett varsamt brukande en förutsättning för en sund ekonomisk utveckling inom respektive sektor. Det är framför allt skogs- och jordbruket, men även andra näringar som t.ex. fisket som berörs i denna del. En ökad medvetenhet om dessa värden kan nås genom rådgivning och information om de åtgärder som krävs i förvaltningen av mark, vatten och den bebyggda miljön. Ekonomiska styrmedel, såsom jordbrukets miljöstöd, är också av stor betydelse för att skapa förutsättningar för ett varsamt brukande. Lagstiftning som reglerar brukandet av mark och vatten och den bebyggda miljön behövs för att garantera att brukandet inte sker på ett sådant sätt att de övergripande värdena i miljöpolitiken hotas. Det finns skäl att öka kunskaperna om andra tänkbara åtgärder. Ett exempel är att utreda de ekonomiska och biologiska effekterna av ett förbud mot att bifångster dumpas till havs (se avsnitt 15). Ett annat är att utveckla mer skonsamma metoder för anläggning av skog på vissa känsliga marker (se avsnitt 17). Ytterligare ett gäller möjligheterna att kanalisera den barmarkskörning som förekommer inom renskötseln (se avsnitt 19). Skydd av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik natur- och kulturmiljö Skyddet av särskilt värdefulla miljöer innebär att verksamheter av olika slag måste bedrivas med inriktningen att dessa värden skall finnas kvar. Att bevara natur- och kulturmiljön innebär att lokala och regionala särdrag tas tillvara och utvecklas och att särskilt värdefulla kulturmiljöer skyddas, liksom den biologiska mångfalden. I strategin ingår även att restaurera och återskapa värden som gått förlorade. För biologisk mångfald krävs åtgärdsprogram för hotade arter liksom långsiktigt skydd av naturområden som representerar olika biotoper. Vid utformning av skydd och andra åtgärder är det viktigt att motverka fragmentering, dvs. att biotoper splittras upp så att spridning av arter försvåras. Det är också viktigt att förebygga att hot uppstår mot arter som inte är hotade. Utökad och kontinuerlig kartläggning av arters situation är en viktig förebyggande åtgärd. Åtgärdsprogram för hotade arter föreslås som delmål under bl.a. miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13), Myllrande våtmarker (avsnitt 16) och Storslagen fjällmiljö (avsnitt 19). Regeringen avser dessutom att återkomma till med förslag på ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald. En särskilt viktig resurs, vars skydd bör förbättras, är grund- och ytvattentäkterna, både befintliga och framtida. En annan sådan resurs är tystnad, eller snarare frihet från buller. Denna miljökvalitet blir alltmer sällsynt. I syfte att begränsa bullret kan bullerfria områden, i bl.a. vissa skärgårdsområden, inrättas med ingen eller begränsad trafik med t.ex. motorbåtar. Även möjligheterna att begränsa start och landning av flyg i t.ex. känsliga fjällområden kan utnyttjas. Bullerfrågor berör bl.a. miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård (avsnitt 15), Storslagen fjällmiljö (avsnitt 19) och God bebyggd miljö (avsnitt 20). Ytterligare en begränsad resurs är naturgrus, där en ökad styrning av uttagen krävs. En ytterligare åtgärd utöver den införda skatten på naturgrus kan vara s.k. frivilliga åtaganden vad gäller naturgrusuttag. I samband med den utvärdering av avfallsskatten som skall ske (se dir. 2001:13) skall även avfallsskattens inverkan på användningen av naturgrus utvärderas. Miljöanpassad fysisk planering och byggande Miljöfrågornas betydelse i planering och byggande har alltmer kommit i fokus. Kopplingen mellan markanvändnings- och miljöfrågor har stärkts sedan tillkomst. Enligt de av godkända riktlinjerna för samhällsplaneringen (prop. 1997/98:145, bet.1998/99 MJU:6, rskr. 1998/99:183) skall de nationella miljökvalitetsmålen, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Svårigheterna att tillgodose hushållningsaspekter och miljöhänsyn vid planering, exploatering och förvaltning är av flera slag. En svårighet kan vara att frågorna inte utreds tillräckligt tidigt i planeringen. Ofta är det i stället tekniska lösningar eller ekonomiska avvägningar som fäller avgörandet. Miljönytta och alternativkostnader diskuteras inte tillräckligt. Principen bör dock vara att negativa effekter för miljön bör undvikas eller minimeras och i andra hand motverkas genom kompenserande åtgärder i den omfattning som det är samhällsekonomiskt motiverat. En annan svårighet kan vara bristande samordning och förutseende vid olika verksamheter. Ramen och därmed förutsättningarna för den hållbara utvecklingen sätts i hög grad av fysisk planering och samhällsbyggande. Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för regional anpassning av de nationella målen. Verktyget för att uppnå samordning kan utgöras av länsstyrelsernas databaserade regionala miljöunderlag, med miljömål, åtgärdsstrategier och kunskapsunderlag på regional nivå. En annan viktig faktor är den kommunala översiktsplaneringen, bl.a. för att åskådliggöra geografiska aspekter av miljömålen. Länsstyrelsernas och kommunernas miljöarbete beskrivs närmare i avsnitt 24. Den fysiska planeringen, som har till uppgift att söka den lokalisering eller den fysiska struktur som är lämpligast för olika anläggningar och verksamheter, har stor betydelse för möjligheterna att nå miljömålen. För att säkerställa att så sker, t.ex. för att minska bilanvändningen, anser regeringen därför att tiden är mogen för en översyn av i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. För att nå miljökvalitetsmålen krävs att ett brett upplagt arbete bedrivs som skall omsättas i planer och program på olika nivåer. Möjligheter finns därvid att ta till vara erfarenheterna från arbetet med , från forskning och från olika försöksverksamheter. Även myndigheter har ett stort ansvar för åtgärdsprogram av olika slag med betydelse för planeringen. Så bör t.ex. trafikverken och Försvarsmakten genomföra sina program för att minska bullerstörningar. Även annat buller än trafikbuller behöver åtgärdas. bör få det samordnande och uppföljande ansvaret för bullerfrågor i olika sektorer. Transportmyndigheterna bör fullfölja arbetet med att mäta sektorns påverkan på natur- och kulturmiljön för att bättre kunna beakta miljö- och resurshushållningsfrågorna. Ett EG-direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön, dvs. rörande s.k. strategiska miljöbedömningar, är att vänta . Syftet med direktivet, som är ett minimidirektiv, är att de miljömässiga konsekvenserna av vissa planer och program skall identifieras och bedömas innan dessa antas. Detta kommer att innebära bl.a. att sådana bedömningar görs i ett tidigare skede jämfört med vad som är fallet . 22 Lagstiftning m.m. Regeringens bedömning: Det gemensamma, övergripande syftet för och miljökvalitetsmålen är att främja en ekologiskt hållbar utveckling. Frågan om målens knytning till lagstiftningen ryms så långt som det är ändamålsenligt inom ramen för det uppdrag som har getts den parlamentariskt sammansatta kommittén för uppföljning av . Regeringen avser dock att ge ett uppdrag rörande miljökvalitetsnormer, eftersom en utveckling av normerna på ett funktionellt sätt knyter samman miljökvalitetsmålen med miljölagstiftningen. skall ses över i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. förslag: Kommittén ansåg att borde innehålla en närmare koppling till miljömålen. Kommittén föreslog vidare att ändras så att det införs ett obligatoriskt krav på redovisning mot miljömålen i miljömålskonsekvensbeskrivningar. Vidare föreslog kommittén att varje myndighet som skall tillämpa skall se till att det finns ett underlag som belyser frågor om miljömålens innebörd på lokal och regional nivå, samt att länsstyrelserna får i uppdrag att ställa samman underlag som belyser frågor om miljömålens innebörd på regional nivå. Kommittén föreslog också att (1987:808) ändras så att det förs in ett obligatoriskt krav på att översiktsplaner skall innehålla kommunens syn på vad miljömålen innebär för mark- och vattenanvändningen i kommunen, samt uppgift om hur kommunen avser att verka för att miljömålen skall kunna uppnås. Remissinstanserna: Flera remissinstanser uttalar sig positivt i den övergripande frågan om en tydligare koppling mellan miljökvalitetsmålen och lagstiftningen. Vissa remissinstanser, som och , ifrågasätter dock ändamålsenligheten av att lagfästa miljömålen. I fråga om de av utredningen lämnade lagförslagen råder skilda uppfattningar. Flertalet remissinstanser motsätter sig kommitténs förslag om obligatorisk redovisning mot miljökvalitetsmålen i miljökonsekvensbeskrivningar. Ett antal remissinstanser, bl.a. , , () och , avstyrker förslaget helt medan andra, t.ex. och flera länsstyrelser, accepterar förslaget under förutsättning att redovisningsskyldigheten inskränks till verksamheter som kan medföra en betydande miljöpåverkan. Även beträffande förslaget till ändringar i råder starkt delade uppfattningar bland remissinstanserna. , kommun, och motsätter sig eller anför tveksamhet mot förslaget på den grunden att innehåller regler av innebörd att planläggningen skall främja en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt att planläggningen inte får medverka till att miljökvalitetsnormer överträds. i och motsätter sig förslaget och anför att det finns risk för att förslaget blir onödigt betungande för kommunerna, medan påpekar att kapacitetsproblem hos lokala miljömyndigheter omöjliggör mer omfattande utredningsinsatser. samt länsstyrelserna i , , , och tillstyrker förslaget, liksom och . Skälen för regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålen är ett handlingsprogram för miljöpolitiken. innebär i detta sammanhang en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och avsikten är att den skall användas bl.a. för att uppnå de miljökvalitetsmål som har antagit. I förarbetena till uttalas att av fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd (prop. 1997/98:45 II, s. 8). Det har inte ingått i uppgift att lägga fram lagförslag men kommittén har ändå fört fram vissa förslag om lagändringar. Förslagen har sin utgångspunkt i att miljömålen i stor utsträckning bör omvandlas till bindande handlingsregler som kan tillämpas i enskilda fall och att miljökvalitetsmålen därför bör kopplas närmare lagstiftningen. Regeringen gör i denna fråga följande bedömning. Målet med definieras i 1 kap. 1 § första stycket och innebär att en hållbar utveckling skall främjas. Enligt andra stycket skall balken tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter. Vidare skall värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas, den biologiska mångfalden bevaras och mark och vattenområden användas så att en långsiktigt god hushållning tryggas. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi skall främjas. I 2 kap. uppställs grundläggande allmänna hänsynsregler för verksamheter och åtgärder som kan ha miljöpåverkan. Det råder ett samspel mellan hänsynsreglerna och reglerna om balkens mål och tillämpning i 1 kap. Om en verksamhet eller åtgärd ryms inom de skyddsintressen som anges i 1 kap. 1 § andra stycket , faller denna verksamhet eller åtgärd också inom balkens tillämpningsområde (prop. 1997/98:45 II, s. 8). Enligt tillsynsregler i 26 kap. gäller att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken och beslut som grundas på balken skall efterlevas. Utgångspunkten är alltså att en överträdelse av en rättsregel ger tillsynsmyndigheten rätt att ingripa med någon form av åtgärd riktad mot verksamhetsutövaren för att åstadkomma att balken efterlevs. Även det straffrättsliga sanktionssystemet har till syfte att främja balkens efterlevnad. Lagstiftningen innehåller alltså ett antal rättsregler för att främja en ekologiskt hållbar utveckling. Även miljökvalitetsmålen har till syfte att främja en sådan utveckling. Frågan om miljömålens knytning till lagstiftningen kan dock inte övervägas utan beaktande av skillnaden i form mellan rättsregler och handlingsregler för miljöpolitiken. Miljömålen är till sin natur politiska målsättningar som skall ligga till grund för den fortsatta miljöpolitiken. regler och anknytande föreskrifter är juridiska verktyg, dvs. rättsregler, för att uppnå detta mål. Det finns ingen motsättning i detta utan fastmer samverkar de olika formerna i det gemensamma syftet, nämligen att nå en ekologiskt hållbar utveckling. Att miljökvalitetsmålen på ett övergripande sätt ger vägledning vid tilllämpningen av har också påpekats av bl.a. under remissbehandlingen. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det med hänsyn till målens övergripande karaktär inte är möjligt att genom lagstiftning göra miljökvalitetsmålen direkt bindande. Regeringen finner för sin del att miljökvalitetsmålen måste omvandlas till krav på konkreta åtgärder för att i rättsligt avseende kunna tillämpas i enskilda fall. Att utfärda miljökvalitetsnormer enligt kan bli en ny möjlighet och ett konkret verktyg för att nå miljökvalitetsmålen. Men instrumentet miljökvalitetsnormer är i sin nuvarande utformning inte i alla delar tillräckligt för att nå miljömålen. En utveckling av miljökvalitetsnormerna till att omfatta ytterligare områden där miljökvaliteter bör regleras författningsmässigt är därför nödvändig. Frågor som inrymmer miljökvalitetsmålen och ingår som del av det arbete som pågår i den parlamentariskt sammansatta kommittén för uppföljning av , (M 1999:03). I kommitténs direktiv (dir. 1999:109) uttalas att skapar bättre förutsättningar för att lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljökvalitetsmål. I direktiven anges särskilt att kommittén skall utreda miljökvalitetsnormernas betydelse för miljöarbetet samt normernas tillämpningsområden, liksom miljökonsekvensbeskrivningarnas funktion. Frågan om miljökvalitetsmålen och faller alltså i de mer övergripande delarna redan nu inom ramen för denna kommittés uppdrag så långt som det är ändamålsenligt. Regeringen avser dock att ge i uppdrag att lämna förslag till ytterligare miljökvalitetsnormer eftersom en utveckling av normerna på ett funktionellt sätt knyter samman miljökvalitetsmålen med miljölagstiftningen. I den fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen som skall ske (avsnitt 23.4) ingår även att klarlägga om styrmedlen behöver korrigeras. Om det då framkommer eventuella brister i lagstiftningen kommer regeringen att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa dessa brister. Förslaget till ändring i Kommittén har föreslagit ändringar i 6 kap. 7 § samt 6 kap. 11 och 12 §§ . Förslaget innebär att det skall åläggas enskilda sökande att i samband med miljökonsekvensbeskrivningar göra en bedömning av verksamhetens förenlighet med berörda miljökvalitetsmål, och att länsstyrelserna till ledning för denna bedömning skall vara skyldiga att ta fram och tillhandahålla underlag som belyser frågor om miljökvalitetsmålens innebörd på regional och lokal nivå. Det föreslås vidare att det skall införas en skyldighet för de myndigheter som tillämpar att tillse att sådana underlag finns tillgängliga i ärendet. Förslaget har fått ett blandat mottagande under remissbehandlingen. Som inledningsvis redovisats motsätter sig flertalet remissinstanser att en sådan ordning skall vara obligatorisk, varvid somliga avstyrker förslaget helt medan andra accepterar det om redovisningsskyldigheten inskränks till verksamheter som kan medföra en betydande miljöpåverkan. Miljökvalitetsmålen är allmänt formulerade och av övergripande karaktär. Flera remissinstanser, bl.a. i , har uttalat att det behövs förtydliganden om hur avvägningar skall göras mellan målen och tydligare vägledning om hur de skall tillämpas i enskilda fall. För en enskild sökande kan det vara vanskligt att bedöma den planerade verksamhetens förenlighet med miljökvalitetsmålen och de krav målen kan komma att föranleda vid rättstillämpningen. Rättssäkerhetsskäl talar för att denna uppgift inte bör åläggas enskilda sökande. och har påpekat att det bör vara en uppgift för prövningsmyndigheten att bedöma om risken för föroreningar kan förebyggas eller begränsas i sådan mån att verksamheten bör tillåtas med beaktande av miljökvalitetsmålen. Regeringen delar denna uppfattning. I tillståndsprövningen ingår också, av naturliga skäl, andra aspekter än verksamhetens förenlighet med miljökvalitetsmålen. Det är vidare oklart om en sådan redovisningsskyldighet som kommittén föreslår skulle medföra någon praktisk effekt, eftersom det krävs att bl.a. de uppgifter som behövs för att bedöma den huvudsakliga verkan på människors hälsa och miljön skall anges i en miljökonsekvensbeskrivning. Det sistnämnda har under remissbehandlingen också påpekats av . Kommitténs förslag i denna del bör sålunda inte genomföras. Härav följer att det inte heller finns skäl att nu genomföra kommitténs förslag till ändring av 6 kap. 11 och 12 §§ . Detta utesluter dock inte att det kan bli aktuellt att föreskriva en skyldighet för de myndigheter som skall tillämpa att se till att det i ärenden enligt denna finns ett underlag som belyser miljökvalitetsmålens innebörd på lokal och regional nivå, liksom en skyldighet för länsstyrelserna att tillhandahålla ett sådant underlag. En sådan åtgärd bör dock inte vidtas förrän arbetet med utveckling av miljökvalitetsmålens innebörd på regional och lokal nivå avancerat längre och kan utvärderas, samt att utvärderingen visar att underlaget i fråga kan ges en sådan konkretion att det utgör ett meningsfullt bidrag vid behandlingen av ärenden enligt . Förslaget till ändring i Kommittén har vidare föreslagit ändringar i 4 kap. 1 § . Förslagen innebär att det skall införas en skyldighet för kommunerna att i översiktsplanen redovisa kommunens syn på vad av antagna miljökvalitetsmål och delmålen till dessa innebär för den avsedda mark- och vattenanvändningen i kommunen samt hur kommunen avser att verka för att miljömålen skall kunna uppnås. I 1 kap. 3 § fastslås att varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för kommuner eller enskilda. I 4 kap. 1 § samma lag redovisas vad en översiktsplan skall innehålla. Under framtagandet av en översiktsplan skall kommunen samråda med bl.a. , som enligt 4 kap. 5 § har till uppgift att särskilt ta till vara och samordna statens intressen, däribland skyddet av miljön. Regeringen anser att tiden är mogen för en översyn av i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. 23 Uppföljning och utvärdering 23.1 Ett system för nationell och regional uppföljning Regeringens bedömning: Ett nationellt och ett regionalt uppföljnings- och utvärderingssystem baserat på bl.a. indikatorer bör knytas till miljökvalitetsmålen. Regeringen beslutar vilka myndigheter som skall vara ansvariga för uppföljningen och utvecklingen av de olika miljökvalitetsmålen och vilka myndigheter som skall ha motsvarande ansvar för övergripande miljöfrågor. Ett miljömålsråd knutet till bör ha ett samordnande ansvar för uppföljning och rapportering. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det råder en stor enighet om vikten av ett nationellt, regionalt och lokalt uppföljnings- och utvärderingssystem. Några länsstyrelser, , och framför farhågor om att uppföljningssystemet riskerar att bli alltför omfattande så att det tränger undan annat miljöarbete.