prop · GO0397 · 2001-01-01 00:00:00 — Redan före de nya reglernas ikraftträdande var det lätt att hitta inköpsställen för folköl som inte uppfyllde lagens krav. Detta tyder enligt mening på att problemet med ungdomars missbruk av folköl också måste ses i ett vidare perspektiv och att det inte är alldeles självklart att skärpta regler för folköl på något drastiskt sätt kommer att ändra utvecklingen. I vart fall synes det uppenbart att det krävs åtgärder på fler områden än enbart alkoholområdet. Det faktaunderlag som regeringen genom alkoholutredningen kunnat inhämta ger inte anledning att ifrågasätta den allmänna utgångspunkten att kontrollen av folkölsförsäljningen måste skärpas. Den bör dock kunna ske i enklare former än vad som gäller i fråga om starkare alkoholdrycker. Vad som bör eftersträvas är alltså främst åtgärder som kan bidra till att underlätta och effektivisera den nuvarande kontrollen. De ändringar som i övrigt bör övervägas bör framstå som rimliga och förståeliga med hänsyn till såväl åtgärdernas effekt som de olägenheter och kostnader som de kan medföra. Avgränsning av rätten till försäljning När det gäller försäljning av öl i allmän handel har det alltid funnits en koppling till samtidig försäljning av matvaror. Tanken har varit att ölförsäljning skall vara ett komplement till matvaruförsäljning. I nuvarande lagstiftning är förutsättningarna för rätt till detaljhandel med öl angiven i 5 kap. 6 § alkohollagen. Detaljhandel med öl är tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal samt att försäljning av matvaror bedrivs i lokalen. Grundvillkoren är begreppen godkänd livsmedelslokal och försäljning av matvaror. I de allra flesta fall är det klart vad detta betyder och kan ytterligare förtydligas genom allmänna råd från . Regeringen anser därför att det inte i denna del behövs någon ändring av paragrafens lydelse. När det gäller servering av folköl finns ett undantag från bestämmelsen om lokalgodkännande och matservering i 6 kap. 1 § alkohollagen. Det är det tredje stycket med formuleringen att "öl får serveras av den som enligt 23 § nämnda lag har meddelats särskilt tillstånd att yrkesmässigt hantera livsmedel". Denna formulering tillkom bl.a. för att det skall vara möjligt att tillfälligt kunna servera folköl i samband med festivaler eller liknande. De nämnda tillstånden enligt 23 § livsmedelslagen är kopplade till 16 § livsmedelsförordningen och ges exempelvis till försäljare av varm korv eller glass. Detta medför laglig rätt att sälja folköl utan några som helst krav på vare sig lokal eller matvarusortiment. I har undantaget skapat problem i arbetet med butiker som inte har tillräckligt många matvaror. Butiksinnehavarna kan inte förstå logiken i att de, men inte korvförsäljaren utanför butiken, bryter mot lagen trots att butikerna i flera fall har ett betydligt bredare matvarusortiment. Problem med folkölsförsäljning till ungdomar från ambulerande försäljare har rapporterats framför allt från folkölsprojekt i . Regeringen föreslår att det aktuella undantaget i 6 kap. 1 § alkohollagen utgår. Hushåll och mindre personalutrymmen på företag är undantagna från bestämmelserna om godkännanden enligt livsmedelslagen vilket bl.a. medför att folköl inte får serveras i sådana lokaler utom i de fall serveringstillstånd föreligger. Denna reglering har ifrågasatts. Enligt regeringens mening finns dock skäl att hålla fast vid kopplingen mellan alkohollagen och livsmedelslagens bestämmelser om livsmedelslokal. Regeringen vill dessutom erinra om förslaget om att servering av alkoholdrycker (dvs. även folköl) får ske utan krav på godkänd livsmedelslokal om serveringen anordnas i privat regi utan vinstintresse m.m. Undantaget i 5 kap. 6 § alkohollagen för tillverkare av lättdrycker att få bedriva detaljhandel med folköl utan någon koppling till matvaror bör utgå. Egentillsyn Tillsynen över detaljhandelns folkölsförsäljning skiljer sig markant från tillsynen över alkoholserveringen. Eftersom serveringen skall ske i en "insynad" serveringslokal under en bestämd serveringstid är det klart var och när tillsynsverksamhet skall bedrivas. Vad som skall kontrolleras är också klart; servering till underåriga, ordning och nykterhet etc. De alkoholpolitiska olägenheter som restaurangtillsynen skall komma till rätta med finns på serveringsställena och i deras omedelbara närhet. Så förhåller det sig inte med de problem som detaljhandel med folköl kan medföra. Oordning och onykterhet i livsmedelsbutiker som säljer folköl är ett nästan okänt begrepp. Detta beror givetvis på att det inhandlade folkölet konsumeras på annan plats än inne i butiken. Inköpet kan inträffa när som helst under butikens öppettid, som ofta uppgår till . Det finns också butiker som har öppet dygnet runt. Köpet är över . Det säger sig själv att det inte går att övervaka folkölsförsäljningen annat än stickprovsvis, och att endast en bråkdel av all folkölsförsäljning är möjlig att kontrollera om inte avsevärda resurser tas i anspråk för detta. Tillsynen bör därför utformas annorlunda än den traditionella restaurangtillsynen. Det ligger nära till hands att jämföra med hur livsmedelstillsynen bedrivs. I de flesta fall torde det också vara samma tillsynsobjekt det handlar om. Kontroll av livsmedelshanteringen och folkölsförsäljningen kan inte göras annat än stickprovsvis och med tonvikt på information och rådgivning. I livsmedelstillsynen har företagens egenkontrollprogram stor betydelse för livsmedelshygienen. Det handlar om en egen kvalitetssäkring av verksamheten. Programmen beskriver vanligen hur utbildning, personalhygien, rengöring och kontrollmätningar skall utföras och syftar bl.a. till att uppnå en hög professionell standard hos livsmedelsföretagen. Egenkontrollprogrammen fastställs och kontrolleras av kommunens miljöförvaltning. Det största problemet med folkölsförsäljningen är att det på många håll är alltför lätt för ungdomar att komma över folköl. Personalomsättningen i butiker som säljer bl.a. folköl är mycket hög. Introduktionen av nyanställd personal och tillfälliga vikarier är mycket olika inom branschen. Arbete som expedit i en livsmedelsbutik är det första tillfälliga arbetet för många ungdomar. Det är mycket man måste lära sig om prismärkning, kassahantering m.m. och det är lätt att glömma bort att det finns lagregler som gäller folkölsförsäljningen. Det kan också uppstå situationer där det kan vara svårt för den unga expediten att neka andra ungdomar att inhandla folköl även om en expedit som säljer folköl till underåriga kan straffas för detta. De butiker som har rätt att sälja folköl omfattas i regel av en skyldighet att utarbeta egenkontrollprogram enligt livsmedelslagstiftningen. Regeringen anser att butiker och serveringar som har rätt att bedriva detaljhandel med eller servering av folköl bör åläggas skyldighet att utöva särskild tillsyn över denna verksamhet samt att utarbeta särskilda egentillsynsprogram för detta. Dessa program bör beskriva bl.a. hur personalen skall få information om alkohollagens bestämmelser samt vilka rutiner som skall tillämpas vid försäljning av folköl. Ansvaret och formerna för ålderskontrollen bör särskilt behandlas. Programmet kan också ange t.ex. en försäljningsansvarig person, som fyllt och vars uppgift är att finnas till hands vid eventuella problem med försäljningen av folköl. Kontroll av egentillsynsprogrammen kan samordnas med den kommunala livsmedelstillsynen, men även utföras inom annan verksamhet. Det bör framhållas att försummelse i fråga om egentillsynen eller i fråga om utarbetande av egentillsynsprogram kan komma att utgöra grund för beslut om förbud mot försäljning av öl enligt 7 kap. 21 § alkohollagen. Den kommunala tillsynen Förutom kontroll av egentillsynsprogram bör huvudinriktningen av den kommunala tillsynen över folkölsförsäljningen vara rådgivning och information. Erfarenheter och kunskaper från livsmedelstillsynen bör så långt som möjligt tas till vara. Kommunen kan även ta fram ett informationsmaterial om alkohollagens bestämmelser, där det tydligt framgår vilka krav som gäller för rätt att sälja folköl och vilka skyldigheter som följer med denna rättighet. Informationen bör även innehålla en objektiv beskrivning av de skadeverkningar som kan uppkomma hos ungdomar vid folkölskonsumtion. Det har visat sig, bl.a. i enkät, att de allra flesta butiksinnehavare vill följa gällande regler och slutar med otillåten ölförsäljning om de upplyses om att de inte har laglig rätt att sälja folköl. Regeringen vill här lyfta fram vad Alkoholinspektionen har anfört om hur kommunernas tillsyn över detaljhandeln av folköl kan utformas. Kartlägga antalet ölförsäljningsställen i kommunen. Kontrollera att försäljningsställena uppfyller grundförutsättningarna för att få sälja öl. Informera om vikten av att åldersbestämmelserna efterlevs och att köp ska nekas om det finns misstanke om langning. Ta fram och sprida informationsmaterial med exempel på bra egentillsynsprogram, gärna i samarbete med livsmedelsbranschen och bryggerinäringen. Samarbete med andra myndigheter, främst polisen, och livsmedelshandeln. Kontinuerlig uppföljning och utvärdering av effekterna av tillsynen. Ett återkommande svar från kommuner på frågan varför öltillsynen är eftersatt är att det saknas resurser för att kunna genomföra densamma. I de flesta kommuner, som bedriver någon form av tillsyn, sker det genom fältassistenter eller liknande personal som en bisyssla till deras egentliga arbetsuppgifter. I några större kommuner driver man s.k. folkölsprojekt med projektmedel från eller från annat håll eller genom tillfälliga anslag. Att arbetet med folköl sker just i projektform beror på att man i den hårt ansträngda kommunala ekonomin inte har lyckats avsätta skattemedel för någon regelbunden tillsynsverksamhet. Tillsynen över restauranger med servering av spritdrycker, vin och starköl kan kommunerna finansiera genom att ta ut tillsynsavgifter, se 7 kap. 13 § alkohollagen. Motsvarande möjlighet till avgiftsuttag finns inte när det gäller folkölstillsynen. I enkät till landets kommuner framgår det att problemen med ungdomars folkölskonsumtion och bristande tillsynsresurser är störst i de större kommunerna. I de mindre kommunerna är tillsynen oftast informell och man har nästan aldrig konstaterat försäljning till underåriga. Illegal ölförsäljning förekommer inte heller. I de större kommunerna är det vanligare med såväl försäljning till underåriga som illegal försäljning. Tillsyn förekommer oftast inte, eller består av en begränsad engångsinsats. I , och har bedrivits tillfälliga folkölsprojekt vilka samtliga på grund av bristande resurser dock har lagts ned. Många kommuner anger att folkölstillsynen är eftersatt på grund av bristande resurser. Flera av dessa har genom begärt hos regeringen att möjlighet att ta ut tillsynsavgifter för folkölstillsyn skall införas i alkohollagen. Även har skrivit till i detta ärende. Ett av flera problem för kommunerna med folkölsförsäljningen är att man inte vet vilka butiker som har rätt att sälja folköl utan att först genomföra en kartläggning. I större kommuner kan detta vara ett omfattande arbete. Det räcker inte med att ta reda på vilka butiker som är godkända som livsmedelslokaler i kommunen; dels därför att lokaler kan ha gamla godkännanden som inte längre gäller, dels därför att ingen ölförsäljning bedrivs i lokalerna. Därför måste i regel samtliga godkända livsmedelslokaler besökas för en närmare kontroll. Det finns dock inga belägg för att de som säljer folköl utan laglig rätt oftare skulle bryta mot åldersgränsen än de "lagliga" butikerna. Däremot är de svårare att ingripa mot när det väl inträffar. Bestämmelserna om tillsyn och förbud i alkohollagen riktar sig endast mot dem som uppfyller kraven i 5 kap. 6 § alkohollagen och således har rätt att sälja folköl. Precis som när det gäller illegala spritklubbar är den olagliga ölförsäljningen en fråga för polis och åklagare, där kommunen endast kan bistå med vissa uppgifter. I debatten framförs ibland att tillståndsplikten för folköl bör återinföras. Som skäl anförs oftast problemen med butikernas bristande ålderskontroll, men också att butikerna då kan registreras så att kommunen kan hålla reda på var den lagliga ölförsäljningen bedrivs. I vad mån ålderskontrollen skulle förbättras om tillståndsplikten återinförs kan diskuteras. Det finns inget belägg för att åldersgränsen respekterades bättre tidigare. Ett återinförande av tillståndsplikten riskerar att bli ett slag i luften och att medföra ökad byråkrati. Ett förslag som också har framförts är att man bör ålägga partihandlarna en skyldighet att kontrollera att en butik har rätt att sälja öl. Detta är dock svårt av flera skäl. En svårighet består i att alkohollagen inte innehåller någon reglering av partihandel med folköl. Det finns därför inga tillförlitliga uppgifter om vilka som partihandlar med öl. Inte heller finns möjlighet att tillgripa administrativa sanktioner mot sådana handlare. En skyldighet av angivet slag skulle därför behöva straffsanktioneras. Detta finner regeringen inte rimligt, särskilt som partihandlarna skulle ha minst lika stora svårigheter som kommunen att kontrollera vilka butiker som faktiskt uppfyller kraven för att sälja öl. Härtill kommer de uppenbara svårigheterna att övervaka efterlevnaden av en sådan bestämmelse. Enligt regeringens mening är detta därför inte en framkomlig väg. En annan möjlighet är att införa en anmälningsplikt för ölförsäljning i alkohollagen. Lagtekniskt skulle en sådan regel kunna utformas så att den som har en godkänd livsmedelslokal och bedriver försäljning av matvaror eller serverar mat måste anmäla till kommunen att han har för avsikt att detaljhandla med eller servera folköl. Anmälningsplikten skulle göra det möjligt för kommunen att utan ett omfattande kartläggningsarbete bygga upp ett kommunalt register över försäljare av folköl. Regeringen anser mot bakgrund av de brister som finns när det gäller handlarnas ålderskontroll att det bör införas en särskild anmälningsplikt för detaljhandel med eller servering av folköl. På så sätt får kommunen kännedom om de näringsidkare som i kommunen säljer eller serverar folköl så att de kan bli föremål för tillsyn. Regeringen har i det föregående funnit att de som säljer eller serverar folköl bör åläggas att utöva egentillsyn, vilken skall bygga på ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. Programmet kan granskas av kommunen och diskuteras med den som svarar för försäljningen eller serveringen. Detta bör enligt regeringens mening underlätta för kommunen att genomföra en tillsyn med den nämnda inriktningen samt att ställa krav på kontrollåtgärder bl.a. för att förhindra försäljning till ungdomar och försvåra langning. Det bör erinras om att försummelser i fråga om egentillsynen avses kunna utgöra grund för förbud mot försäljning av öl, vilket ökar kommunens påtryckningsmöjligheter. Tillsynen bör alltså kunna såväl förenklas som effektiviseras. När det gäller frågan om införande av särskilda tillsynsavgifter för folköl gör regeringen följande överväganden. tillsyn finns på många områden, ibland med möjlighet att ta ut tillsynsavgift, ibland inte. När det gäller alkoholområdet hade kommunen redan tidigare, tillsammans med och polismyndigheten, ansvar för tillsyn över försäljning och servering av folköl. Alkohollagen innebar alltså formellt sett ingen förändring för kommunerna i detta avseende. Emellertid har svårigheterna att utöva tillsyn på folkölsområdet blivit större sedan den särskilda tillståndsplikten avskaffades och ersattes med vissa i lagen direkt angivna förutsättningar för rätt till folkölsförsäljning. Den bristfälliga ålderskontrollen vid ölförsäljning i livsmedelsbutikerna är dessutom väl känd. Detta talar för att kommunerna bör ges rätt att ta ut en särskild tillsynsavgift för att möjliggöra ökade tillsynsinsatser. Minderårigas fortsatt höga konsumtion av folköl och att missbruket av folköl har gått allt längre ned i åldrarna är oroande. Denna utveckling måste brytas. En mer aktiv tillsyn av butikernas folkölsförsäljning är enligt regeringens uppfattning angelägen. Ungdomars missbruk av folköl måste naturligtvis också ses i ett vidare perspektiv och mötas med insatser på flera områden. Regeringen föreslår mot den beskrivna bakgrunden att kommunerna ges möjlighet ta ut en avgift för tillsynen av dem som bedriver anmälningspliktig servering av eller detaljhandel med öl. De närmare grunderna för dessa avgifter får beslutas av kommunfullmäktige under iakttagande av bl.a. självkostnads- och likställighetsprinciperna. Vidare avser regeringen att ge i uppdrag att närmare följa folkölsförsäljningens utveckling när det gäller ungdomar och utvärdera tillämpningen och effekterna av alkohollagens bestämmelser avseende folköl. Sanktioner Enligt 7 kap. 21 § alkohollagen får kommunen förbjuda fortsatt detaljhandel med eller servering av folköl eller meddela varning om bestämmelserna i alkohollagen inte följs. Flera kommuner har ifrågasatt varför förbudet mot fortsatt försäljning av folköl är fixerat . Vad som framför allt avses är att olägenheter kan inträffa under evenemang som går att avgränsa . Det finns, menar man, i sådana fall inte anledning att befara att dessa missförhållanden kommer att bestå efter evenemangets upphörande. Enligt regeringens mening bör det dock inte införas en ordning där olika typer av försummelser vid försäljning eller servering av öl skall vägas noga , med risk för ökat processande och kostnader. Enligt regeringens uppfattning finns det dock skäl att överväga en möjlighet till längre tids förbud vid särskilt allvarliga eller upprepade överträdelser av gällande regler. Detta utgör en kännbar sanktion, vilket skulle kunna underlätta för den kommunala tillsynsmyndigheten att få rättelse till stånd. Regeringen föreslår att förbud mot försäljning av folköl i sådana fall skall kunna meddelas för av . Även bör vara fast. Förbudet skall alltså bara kunna gälla i antingen sex eller . 7 Vissa sanktioner och straffbestämmelser 7.1 Olovligt innehav av alkoholdrycker Regeringens förslag: Ansvar för olovligt innehav utökas från att omfatta spritdrycker, vin och starköl till att omfatta även öl. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: S.k. olovligt innehav av alkoholdrycker enligt 10 kap. 5 § alkohollagen omfattar endast spritdrycker, vin och starköl. Detta har lett till att beslag av folköl, som innehafts i uppenbart syfte att olovligen försäljas, har lämnats tillbaka till butiksinnehavaren. Åklagaren gjorde då den bedömningen av alkohollagens bestämmelser när det gäller olovlig folkölsförsäljning att beslag får göras endast av de ölflaskor och burkar som bevisligen har sålts. Det spelar sedan ingen roll hur stort lager av folköl som finns till försäljning i lokalen. För att underlätta möjligheterna till ingripande i sådana fall anser regeringen att brottet olovligt innehav av alkoholdrycker bör utvidgas från att omfatta endast spritdrycker, vin och starköl till att gälla alla alkoholdrycker, dvs. Förutsättning är, liksom för de starkare alkoholdryckerna, att det kan styrkas att ölet innehas i uppenbart syfte att olovligen säljas. 7.2 Grovt brott Regeringens förslag: Vid bedömningen av om bl.a. olovlig försäljning av sprit eller alkoholdrycker är att anse som grovt brott skall det särskilt beaktas om brottet varit inriktat mot ungdomar. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksåklagaren är inte övertygad om att uppräkningen av försvårande omständigheter i 10 kap. 3 § alkohollagen behöver utökas. Uppräkningen där är inte uttömmande och att brottslighet riktas mot särskilt utsatta grupper skall beaktas oavsett vilket brott det är fråga om. Om det ändå tas med i uppräkningen skall en åldersgräns anges. Tingsrätten i anser att det får större genomslag om det vid straffmätningen beaktas att brottet riktats mot ungdomar, i stället för vid bedömningen av brottets svårighetsgrad. Därför bör en ändring göras i 10 kap. 2 § alkohollagen i stället för i 10 kap. 3 §. Skälen för regeringens förslag: Alkohollagstiftningen är en skyddslagstiftning vars viktigaste syfte är skyddet för ungdomen. Detta kommer till uttryck bl.a. genom bestämmelser om åldersgränser för inköp och servering av alkoholdrycker och genom att det är straffbart att anskaffa alkoholdrycker till den som är underårig (s.k. langning). Olovlig försäljning av sprit eller alkoholdrycker till ungdomar är därför en allvarlig företeelse, särskilt om sådan försäljning sker systematiskt. Enligt regeringens mening bör en medveten inriktning mot ungdomar som kundkrets oftast medföra att brottet anses som grovt. Detta är i och för sig möjligt redan med stöd av gällande bestämmelser. Regeringen anser emellertid att det finns skäl att markera att inriktning mot ungdomar är en sådan omständighet som särskilt bör beaktas vid bedömningen av brottets svårhetsgrad. Detta understryker ett av alkohollagstiftningens viktigaste syften och kan bidra till ökad medvetenhet om vikten av att ingripa kraftfullt mot detta slag av brottslighet. 7.3 Att bjuda underårig på alkoholdryck Regeringens förslag: Förbudet mot att anskaffa alkoholdrycker till underåriga utökas till att omfatta även att bjuda för förtäring på stället, om det med hänsyn till den bjudnes ålder och omständigheterna i övrigt är uppenbart oförsvarligt. förslag: Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Utredningen föreslog dock en annan utformning av bestämmelsen i 3 kap. 9 § alkohollagen. Remissinstanserna: Alkoholinspektionen och Blåbandsrörelsen anför att upprätthållandet av åldersgränser på en restaurang åvilar tillståndshavaren. För att förslaget inte skall leda till missförstånd krävs att bestämmelsen enligt förslaget kompletteras med att man inte får bjuda ungdomar på en alkoholdryck på ett serveringsställe. kommun anför att det skall införas ett förbud mot att bjuda underårig på alkohol på ett serveringsställe. anser att man inte bör införa en straffbestämmelse utifrån ett mängdresonemang. "Mer än obetydlig omfattning" bör ersättas av "berusningssyfte". , och landsråd för alkohol- och narkotikafrågor anför att ungdomar inte ens i obetydlig omfattning skall få bjudas på alkohol. i anför att som förslaget nu är utformat torde flera vuxna kunna bjuda samme ungdom på var för sig obetydlig mängd. Riksåklagaren anför att bestämmelsen inte kan godtas i föreslagen utformning. Det straffbara området skall begränsas till bjudande som sker i sådana former att den som bjuds därmed riskerar att skadas på något sätt. Skälen för regeringens förslag: Det är självklart inte meningen att alkohollagen skall tillåta att förbudet mot att överlämna alkoholdrycker till ungdomar kringgås genom att ungdomar i stället bjuds på stora mängder alkohol "för förtäring på stället". Bestämmelsen i 3 kap. 9 § alkohollagen har mot den bakgrunden fått en olycklig utformning och bör enligt regeringens mening reformeras. Ett totalt förbud skulle emellertid leda för långt. Det skulle t.ex. medföra förbud att servera nattvardsvin till unga, att bjuda unga deltagare på vid en bröllopsfest och att låta sina barn ens i de övre tonåren få smaka på ett glas vin till maten. Regeringen föreslår därför att förbudet mot att lämna alkoholdrycker till underåriga skall omfatta även fallet då någon bjuder för förtäring på stället, om det med hänsyn till den bjudnes ålder och omständigheterna i övrigt är uppenbart oförsvarligt. Vad som är uppenbart oförsvarligt får överlämnas till rättstillämpningen att bedöma. Den unge får naturligtvis inte bjudas på sådana mängder att han eller hon riskerar att skadas, utnyttjas eller annars fara illa. Någon exakt mängd alkohol som den unge kan bjudas kan inte anges utan måste vara beroende av den unges ålder och mognad, situationen under vilken han eller hon bjuds och hur han eller hon som individ reagerar på alkohol.