prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa miljöövervakningsinsatser syftar bl.a. till att följa förändringar av halten av radioaktiva ämnen i miljön över tiden. Det finns en stark koppling mellan forskningen inom radioekologi och miljöövervakning av radioaktiva ämnen. Därför bedömer regeringen att denna forskning och forskningen inom området strålningsbiologi är mycket viktig för att upprätthålla en hög kompetens på området. Regeringen har i propositionen 2000/01:3 Forskning och förnyelse påtalat forskningsrådens ansvar för finansieringen av den grundläggande strålskyddsforskningen. SSI har i regleringsbrevet för fått i uppdrag att ha ett samordningsansvar på detta område. En fortsatt hög säkerhet vid de svenska kärnkraftverken är en självklar förutsättning för att delmålet skall kunna nås. Ansvaret för säkerheten ligger i första hand på reaktorinnehavarna. Det är dock en viktig uppgift för de närmast berörda myndigheterna, dvs. SSI och (), att se till att strålskydds- och säkerhetsarbetet vid anläggningarna även fortsättningsvis bedrivs med kraft. Det är också viktigt att den nationella beredskapen i samband med en kärnteknisk olycka ständigt förbättras. För att klargöra hur förutsättningarna för säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska kärnkraftverken påverkas av bl.a. avregleringen på elmarknaden och den planerade avvecklingen av kärnkraften avser regeringen att göra en översyn av reaktorsäkerheten. Enligt är en viktig åtgärd för att minimera stråldoserna att produktionen av använt kärnbränsle och annat aktivt avfall minskar genom att kärnkraften avvecklas. energipolitiska beslut framhålls att stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid användning och utveckling av all energiteknik. Kärnkraften skall ersättas med energieffektivisering av elanvändning, konvertering till förnybara energislag samt miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. En sådan inriktning har betydelse för att nå delmål 1.En av de stora utmaningarna för vår generation är att ta hand om det använda kärnbränslet och annat radioaktivt avfall från de svenska kärnkraftverken. arbetar () på uppdrag av reaktorinnehavarna med att ta fram en säker metod och att hitta en lämplig plats för slutförvaring av det använda kärnbränslet. SKB har presenterat sina planer för vidare platsundersökningar i tre kommuner. SKI och SSI är de viktigaste granskningsmyndigheterna i detta arbete. Det är av stor vikt att myndigheterna kan uppfylla sina skyldigheter i platsvalsprocessen. Förutom den granskning som görs av myndigheterna utförs ett viktigt och demokratiskt väl förankrat granskningsarbete i de kommuner som deltar i processen. Om det uppkommer behov av specifika insatser i slutförvarsfrågan bedömer regeringen att sådana insatser kan finansieras med medel från Kärnavfallsfonden. En erfarenhet av var att radioaktiva ämnen kan transporteras långa sträckor. Därför är det av stor vikt att den svenska beredskapen i händelse av en olycka i närhet förblir hög. är det väsentligt att verkar för att kärnkraftverken i omgivning har en så hög säkerhet som möjligt. Regeringen bedömer därför att det behövs fortsatta insatser för att minska risken för olyckor i kärnkraftverken i . Vid sidan av de framgångsrika bilaterala insatserna genom SKI och SSI bidrar även till internationella insatser genom Europeiska () fonder. Dessa är Tjernobylfonden (CSF) som har till uppgift att säkerställa en sarkofag över den havererade reaktorn, kärnsäkerhetsfonden (NSA) som bidrar till säkerhetshöjande insatser vid kärnkraftverk i samt fonden för avveckling av kärnkraftverket i i (IDSF). Insatserna finansieras över utgiftsområde 7 Internationellt bistånd (samarbete med ). I förhandlingarna inför EU-utvidgningen ställs krav på säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna i kandidatländerna. Dessa krav går i stort ut på att reaktorerna skall uppgraderas till lika hög säkerhetsnivå som reaktorerna inom EU. De reaktorer som inte går att uppgradera skall stängas. Programmets mål är att minska sannolikheten för att en kärnkraftolycka skall inträffa vid något av kärnkraftverken i samarbetsområdet, att sätta in sådana åtgärder att uppenbara säkerhetsrisker undanröjs i de reaktorer som av energibalansskäl inte kan stängas samt att stärka de oberoende säkerhetsmyndigheterna. Vad avser använt kärnbränsle och radioaktivt avfall är målet att avfallet skall tas om hand, mellanlagras och slutförvaras på ett från säkerhets- och miljösynpunkt acceptabelt sätt. På detta område riktar särskild uppmärksamhet mot det använda kärnbränslet och det radioaktiva avfallet i nordvästra . Regeringen anser att det är viktigt att det svenska samarbetsprogrammet kan fortsätta tills målen uppnåtts och har därför lämnat förslag på det fortsatta arbetet i propositionen 2000/01:119 i omvandling - utvecklingssamarbete med . Tillräckliga styrmedel för att nå delmål 1 finns i form av lagstiftning och myndighetsföreskrifter. Delmål 2 (hudcancer orsakad av solen) Antalet hudcancerfall har ökat kraftigt . är antalet dödsfall 300-400 med en ökningstakt på ca 50 fall . Dessa cancerformer är framför allt relaterade till UV-strålning från solen. Förändrade solvanor anses vara huvudskälet till denna ökning. Enligt SSI är kostnaden för insatser relativt låg per räddat liv. Regeringen bedömer att den viktigaste åtgärden är att öka allmänhetens kunskaper om riskerna i samband med UV-strålning. SSI och andra expertmyndigheter bör därför ha ansvar för att sammanställa information om riskerna med solbad och hur allmänheten kan skydda sig mot sådana risker samt att se till att denna information sprids till kommuner, landsting och andra aktörer inom folkhälsoområdet. I detta arbete bör även de risker som kan relateras till uttunningen av ozonskiktet beaktas. Erfarenheter från södra halvklotet bör tas tillvara såväl vad gäller information, förebyggande arbete som hälsokontroller. I allt förebyggande arbete bör barns känslighet och utsatthet för UV-strålning uppmärksammas särskilt. Delmål 3 (risker med elektromagnetiska fält) Riskerna med elektromagnetiska fält är otillräckligt utredda. Även om det inte finns vetenskapligt stöd för att hälsoeffekter skulle uppkomma vid exponeringsnivåer under rekommenderade gränsvärden finns det anledning att ta denna fråga på stort allvar. Antalet mobiltelefonisändare har ökat kraftigt och förväntas fortsätta öka även framöver. Regeringen anser därför att ytterligare forskningsinsatser inom området är nödvändiga för att klargöra sambandet mellan exponering och hälsorisker. Regeringen har i propositionen 2000/01:3 Forskning och förnyelse påtalat vikten av denna fråga. SSI har i regleringsbrevet för fått ett samordningsansvar inom detta område. Kostnaderna för forskningen belastar statsbudgeten via forskningsråden. Regeringen har även givit i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter belysa vilken inverkan en utbyggnad av mobiltelenätet kan få för bl.a. intressen som skall tillgodoses enligt och . Myndigheterna skall också belysa bl.a. vilka samordningsmöjligheter och samordningsproblem som kan aktualiseras. Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö i ett generationsperspektiv I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är de tre första punkterna oförändrade i förhållande till vad som redovisades i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Lydelsen av den andra punkten har dock modifierats något i syfte att klargöra att den angivna högsta stråldosen skall gälla för varje individ ur allmänheten. Den fjärde och femte punkten är kompletteringar som har föreslagits av men formulerats om något. Konsekvenser av förslagen Det föreslagna delmålet för radioaktiva utsläpp från mänskliga verksamheter innebär en kraftig minskning under dagens låga nivåer. Genom det nya miljöövervakningsprogrammet hos SSI kommer dessutom kontrollen av utsläppen att skärpas och kunskapen om hur radioaktiva ämnen anrikas i miljön att förbättras. Programmet ger också möjlighet till en kontinuerlig uppföljning av delmålet. De flesta kärntekniska anläggningar i klarar de låga utsläppsnivåer som delmålet innebär. För övriga anläggningar innebär förslaget ökade krav på utsläppskontroll. Genom att använda bästa möjliga teknik bör även dessa anläggningar kunna klara kraven. Detta kan innebära vissa kostnader för anläggningsinnehavarna. För anläggningar utanför det kärntekniska området är kunskapen ännu otillräcklig om hur stort problemet är. Antalet anläggningar som skulle behöva vidta åtgärder bedöms ändå som relativt litet. Förslaget om delmål för hudcancer orsakad av UV-strålning innebär ett behov av stöd till centrala och lokala myndigheter för att bedriva informationsinsatser. Kostnaden per räddat liv har beräknats av SSI till ca , vilket i andra sammanhang är en mycket låg kostnad. Effekterna av UV-målet kommer inte att kunna konstateras förrän , vilket är den tid det tar mellan exponering och konstaterad hudcancer. Att följa upp målet kan göras enbart genom studier av hur solvanor har förändrats. Det föreslagna delmålet för risker med elektromagnetiska fält är ett kunskapsmål och innebär kostnader för staten genom forskningsråden. Delmålet följs upp genom att sammanställa de nationella och internationella forskningsresultaten. Senast har gjort en sådan sammanställning (Elkänslighet och hälsorisker av elektromagnetiska fält) som rapporterades till regeringen . Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet uppskattas till totalt ca . beräknar regeringen att göra vissa omprioriteringar av resurser inom 2001 års utgiftsram. Regeringen bedömer att ingen ytterligare finansiering av föreslagna åtgärder behövs i jämförelse med utgiftsnivå för delmålen (se vidare avsnitt 25). 12 Ingen övergödning Av fastställt miljökvalitetsmål Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Delmål för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning Regeringens förslag: 1. skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status skall nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten. Fram skall de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat kontinuerligt års nivå. skall de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om ha minskat med års nivå till . skall utsläppen av ammoniak i ha minskat med års nivå till . skall utsläppen i av kväveoxider till luft ha minskat till . Regeringens bedömning: De föreslagna delmålen förutsätter kraftfulla insatser bl.a. inom jordbrukssektorn och av kommunerna. Behovet av effektivare styrmedel kommer att övervägas, bl.a. vid en översyn av skatten på handelsgödsel. Regeringen avser att återkomma med ett kvantitativt och tidsbestämt delmål för fosfor . Med föreslagna delmål 3 och 4 kommer det att bli svårt att nå generationsmålet. kan det behövas ytterligare ekonomiska medel för åtgärder inom ramen för landsbygdsförordningen för att detta skall nås. Därför avser regeringen att återkomma med nya delmål i samband med förändringen av landsbygdsförordningen om så är möjligt. Även andra åtgärder kan bli aktuella. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning bör i ett generationsperspektiv enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande: * Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller försämra förutsättningarna för biologisk mångfald. * Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i . * Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten. * Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd. * Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt. * Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning. * Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. * Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. * Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. * Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Kommitténs förslag till delmål beträffande de svenska vattenburna utsläppen av kväveföreningar från mänsklig verksamhet till haven söder om innebär dock en minskning med . Delmål 4 har också förändrats i och med att ambitionsnivån har höjts jämfört med kommitténs förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot inriktningen av kommitténs förslag. , Länsstyrelserna i och län, samt påpekar att ambitionsnivåerna för kvävereduktion måste höjas för att åtgärda övergödningen och för att skall uppfylla sina internationella åtaganden. kommun anser att kommitténs förslag är realistiska, medan Skogs- och () hävdar motsatsen. anser att en reduktion av de vattenburna utsläppen av kväve är realistisk. , och anser att förslaget om ammoniakutsläpp är otillräckligt och pekar på att redovisat att det finns potential att minska utsläppen ännu mer. , i län, och kommun understryker att de åtgärder som vidtagits inte givit effekt i sjunkande föroreningshalter. regionförbund, , , och anser att åtgärder måste vidtas mot det diffusa näringsläckaget från jord- och skogsbruket. () motsätter sig att skatten på handelsgödsel bibehålls och förespråkar ett system med växtnäringsbalanser. Vid regeringens remissmöte för ungdomar ansåg deltagarna att skatterna på handelsgödsel måste höjas och att det är viktigt att genom skatter och information underlätta för konsumenterna att göra miljövänliga val. Flera länsstyrelser, Ekologiska lantbrukare och () pekar på att djurtätheten är avgörande för om jordbruksnäringen skall kunna reducera växtnäringsläckaget och efterlyser möjligheten att rikta åtgärder för att balansera denna. anser att animalisk och vegetabilisk produktion bör särbehandlas och påpekar att denitrifikationen måste öka. Flera instanser, bl.a. i län, och Världsnaturfonden, anser att betydelsen av fler våtmarker bör framhävas och efterlyser möjligheten att styra anläggandet till områden där våtmarkerna är effektivast som närsaltfälla. Bakgrund till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning: Övergödningen drabbar mark, sjöar och vattendrag och hav. Orsaken är utsläpp av fosfor- och kväveföreningar från mänsklig verksamhet. Effekter av övergödning är bl.a. utarmning av den biologiska mångfalden såväl på land som i sötvatten och i havet, igenväxning av sjöar och vattendrag samt utbredning av grönalgsmattor, algblomning och bottendöd i havet. Kväveföreningar når även grundvattnet och ger ökade halter av nitrat i brunnar och grundvattentäkter. Hälsovådliga nitrathalter förekommer i områden med intensivt jordbruk. Övergödningen har negativ inverkan på förutsättningarna för bad, turism och friluftsliv. Den drabbar även fiskenäringen genom att reproduktionsmöjligheterna för fisk försämras. Jordbruket är den största svenska källan till kväveutsläpp som belastar havet. Jordbruket bidrar även med betydande fosforutsläpp. Avlopp och avloppsreningsverk står för ungefär en tredjedel av kvävebelastningen på havet och för nära hälften av fosforutsläppen till vatten. En betydande del av fosforutsläppen men en mindre del av kväveutsläppen kommer från avlopp utanför tätorter, där det finns omkring en halv miljon småhus och en halv miljon fritidshus som inte är anslutna till kommunala avloppsreningsverk. Lokalt kan även fiskodlingar bidra kraftigt till övergödningen. Nedfallet av luftburna kväveföreningar är den största källan till övergödning av mark och bidrar med av kvävebelastningen på havet. Kvävenedfallet i orsakas främst av trafik och energianvändning. Det härstammar särskilt i till stor del från utländska källor. Den kritiska belastningsgränsen för övergödning av mark överskrids i hela , vilket medför att kväveföreningar anrikas i marken. Kvävegynnade växter ökar på bekostnad av arter som är anpassade till näringsfattiga miljöer, såväl i skogslandskapet som i ängs- och hagmarker. Detta ger negativa effekter på den biologiska mångfalden och kan medföra ökade kostnader för skogsföryngring. Den successivt ökande kvävemängden i marken medför också risk för kvävemättnad och ökat läckage till sjöar och vattendrag och slutligen till havet. Stora mängder kväve och fosfor har lagrats i mark och sediment under åtskilliga decennier. Även om åtgärder sätts in som minskar tillförseln av närsalter kommer det att ta mycket innan miljötillståndet återställts till acceptabel nivå. Enligt en överenskommelse vid den andra skall tillförseln av kväveföreningar till och minska . Detta mål har slagits fast genom beslut inom ramen för Oslo- och för skydd av Nordostatlanten (OSPAR). I för skydd av (HELCOM) har åtagit sig att minska den mänskligt orsakade kvävebelastningen på söder om , vilket motsvarar en minskning . Rapporteringen från HELCOM visar att och är de stater som har längst kvar för att uppfylla åtagandet. och har nått målet. EG:s ramdirektiv /60/EG för vatten, (EGT L 327, 22.12.2000, s.1, Celex 32000L0060) anger att medlemsländernas samtliga vattenområden skall uppfylla normerna för God ekologisk status år efter ikraftträdandet, dvs. Bland övriga bestämmelser på EU-nivå som berör miljökvalitetsmålet kan nämnas direktivet 91/271/EEG om rening av avloppsvatten (EGT L 135, 30.05.1991, s. 40, Celex 31991L0271) och nitratdirektivet 91/676/EEG (EGT L 375, 31.12.1991, s. 1, Celex 31991L0676). styrmedel har stor betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Detta gäller särskilt miljökvalitetsnormerna och förbättrade möjligheter att ompröva tidigare tillstånd. Kommunerna har möjlighet att motverka övergödning genom översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser enligt (1987:10). Inom ramen för jordbrukets miljö- och landsbygdsprogram, som har redovisats i regeringens skrivelse 1999/2000:14 En hållbar utveckling av landsbygden, m.m. lämnas ersättning till åtgärder inom jordbruket som bidrar till att minska växtnäringsförlusterna. Åtgärder som motverkar övergödningen ingår också i de lokala investeringsprogrammen för ekologisk hållbarhet. Andra ekonomiska styrmedel för att motverka övergödningen är kväveoxidavgifterna och skatten på handelsgödsel. I samband med beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål fastställdes miljökvalitetsmålet Ingen övergödning (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). mål skulle i möjligaste mån ersättas eller införlivas i den nya strukturen. Det förutsattes att regeringen skulle återkomma till med förslag till delmål avseende bl.a. tillförsel av näringsämnen och skydd av vattentäkter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Regeringen ansluter sig i huvudsak till kommitténs förslag till delmål, med vissa justeringar i enlighet med synpunkter från remissinstanserna. Regeringen bedömer dock att kommitténs förslag till åtgärder kommer att minska utsläppen av vattenburet kväve med så att den totala minskningen blir . Ambitionsnivån för delmål 4 (minskade utsläpp av ammoniak) har höjts. Delmålet för utsläpp av kväveoxider till luft har anpassats till det kommande EG-direktivet om nationella utsläppstak för försurande ämnen. Denna fråga behandlas även under miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning (avsnitt 8). Skydd av vattentäkter behandlas under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14). Eftersom det är mycket komplicerat att göra rättvisande mätningar av föroreningar från diffusa källor är delmålen kvantifierade och tidsatta utifrån modellberäkningar, grundade på dagens tillgängliga kunskap, underlag och beräkningsmetoder. Det kan diskuteras vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva för att minska tillförseln av växtnäringsämnen till havet och i vilka länder åtgärderna helst bör vidtas. Tillgängliga studier visar att bilden är komplex. Inte i något land runt är kostnaderna för åtgärderna genomgående lägre än i något annat land. För flera åtgärder gäller att kostnaderna är lägre i än i genomsnittet av länder och för kustnära vatten har också de svenska utsläppen störst betydelse. Jordbruket bidrar av den svenska kvävebelastning på havet som orsakas av människan, medan avlopp och reningsverk bidrar , nedfall av luftburna kväveföreningar , och övrigt . Nedfallet av kväveföreningar är dock till stor del orsakat av utsläpp utanför . Regeringen avser därför att även fortsättningsvis vara pådrivande i internationella sammanhang för att minska övergödningen av och . Bland de åtgärder som regeringen bedömer vara nödvändiga för att uppnå delmålen finns den pågående utbyggnaden av kustnära avloppsreningsverk mellan och . Avloppsledningssystemen måste också förbättras för att minska inläckage av vatten som orsakar bräddning av obehandlat avloppsvatten i reningsverken. Kvävereduktion och våtmarker kan komplettera dagens reningsverk för att förhindra att kväve når sjöar och hav. Enskilda avlopp behöver förbättras med infiltration, markbäddar eller separerande system. Även här bör ny teknik där näringsämnen tas upp av växter ges ökade möjligheter. Av de omkring en miljon enskilda avloppen anses inte uppfylla krav. Tillsynen enligt av enskilda avlopp måste därför öka och föreskrifterna för nyanläggning moderniseras. Ansvaret för dessa frågor vilar i huvudsak på kommunerna. Med stöd av de lokala investeringsprogrammen arbetar flera kommuner med att skapa lokala lösningar för omhändertagande av dagvatten. Inom jordbruket har vissa åtgärder vidtagits för att minska punktutsläpp av fosforföreningar från bl.a. mjölkrum, avlopp och läckande gödselvårdsanläggningar. Visst åtgärdsbehov återstår dock. Huvuddelen av jordbrukets utsläpp utgörs dock av s.k. diffusa utsläpp av kväve och fosfor från jordbruksmarken. Inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet lämnas ersättning för vissa åtgärder som minskar läckaget från jordbruksmark. bedriver också försöks- och utvecklingsverksamhet för att finna metoder som ger mindre växtnäringsförluster. ser över djurtäthetsbestämmelserna i syfte att minska näringstillförseln till jordbruksmark. Regeringen har i budgetpropositionen 2001 (prop. 2000/01:1 finansplanen s. 36 och 225-234) redovisat att den avser att se över skatter på handelsgödsel och bekämpningsmedel med syfte att förbättra deras effektivitet som miljöstyrmedel. Regeringen kommer därför att tillsätta en utredning som bl.a. skall se över hur skatterna kan fungera som effektivare styrmedel på miljöområdet utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts. Dagens jordbrukspolitik inom EU har medfört en ökad miljöbelastning bl.a. genom läckage av växtnäringsämnen till omgivande miljö. Ett miljöanpassat jordbruk med minskad intensitet skulle minska läckaget av gödande ämnen. Det är därför av största vikt för att nå generationsmålet att EU:s jordbrukspolitik reformeras för att skapa ett långsiktigt hållbart jordbruk, som bevarar och främjar biologisk mångfald. Detta behandlas också under Ett rikt odlingslandskap (avsnitt 18). Industriutsläppen härrör främst från massa- och pappersindustri, järn- och stålindustri, kemisk industri och livsmedelsindustri. Utsläppen minskar i takt med att företagen moderniserar sina anläggningar och inför nya tekniska lösningar. följer denna utveckling och har tillsammans med länsstyrelserna ansvar för att initiera omprövning av tillstånd enligt i de fall en miljökvalitetsnorm överträds eller väsentliga förbättringar kan uppnås genom ny teknik.