prop · GP034 · 2001-09-28 00:00:00 — Företa- gens, den offentliga sektorns, forskningsvärldens samt andra organisatio- ners förmåga att samverka i nätverk blir en allt viktigare konkurrensfak- tor i en internationaliserad ekonomi. Erfarenheterna från försöksverksamheten med ändrad regional an- svarsfördelning, tillväxtavtals- och strukturfondsarbete samt omställ- ningsarbetet i de prioriterade försvarskommunerna visar att den lokala och regionala nivåns engagemang är en avgörande faktor för utveckling. Det finns därför goda skäl att genomföra en politik där den regionala ni- vån lyfts fram som en samarbetsarena för utvecklingsarbete mellan staten och kommuner, landsting, näringsliv och organisationer. I propositionen om Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7) redovisar regeringen att den är beredd att ta ytterligare steg för att ge kommuner och landsting möjligheter att påverka utveck- lingen av den egna regionen. Förslaget innebär att det i samtliga län skall vara möjligt att bilda kommunala samverkansorgan. Samver- kansorganet skall bl.a. utarbeta program för länets utveckling samt ges befogenheter att besluta om länsplan för regional infrastruktur. Samver- kansorganet får vissa formella befogenheter samt möjlighet att påverka hur statliga medel för regional utveckling används i länet. Än viktigare är kanske att samverkansorganet ges möjlighet att påverka andra aktörer i kraft av sin politiska och sakliga legitimitet. I de län som inte bildar kommunala samverkansorgan svarar för motsvarande upp- gifter. roll som statlig företrädare blir tydligare. får ett bredare samordningsansvar och dess roll som statens företrädare i länet skall utvecklas. Principiella utgångspunkter avseende finansiering och styrning Statliga medel för regional utveckling (bl.a. anslaget under utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder) kan användas dels för olika företagsstöd och kommersiell service, dels till regional projektverksamhet samt till medfinansiering av projekt inom ramen för tillväxtavtal och strukturfondsprogram. Beslut fattades 2000 om totalt för regional projekt- verksamhet (dvs. exklusive medel för medfinansiering av strukturfonds- program) av samtliga länsstyrelser och självstyrelseorgan. Omläggningen till ett nytt system med en tydligare och delvis ny an- svarsfördelning kräver en översyn av hur medlen för regional utveckling och utjämning bör användas och fördelas. Omläggningen kommer att ske successivt. Kommunala samverkansorgan kommer att kunna inrättas . Som framgår av avsnitt 8 kommer genomförande av nya tillväxt- program att inledas 2004. Med hänvisning till att beslut om medelstill- delning och framåt kommer att fattas efter förslag i kommande budgetpropositioner kan regeringen här endast redovisa vissa principiella utgångspunkter vad avser medlens användning och fördelning. Anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder uppgår enligt för- Prop. 2001/02:4 slag i budgetpropositionen 2002 till . systemet, som i praktiken kan inledas först , bedömer re- geringen att ungefär hälften av det belopp som fördelas regionalt bör av- sättas till företagsstöd och till kommersiell service. Bedömningen grun- das på erfarenheter om hur de regionala myndigheterna har prio- riterat fördelningen av sina medel. Enligt regeringens mening bör de kommunala samverkansorganen få besluta om ungefär motsvarande be- lopp som totalt beslutades om 2000 för regional projektverksamhet (dvs. exklusive medel för medfinansiering av strukturfondsprogram) av samt- liga länsstyrelser och självstyrelseorgan. Dessa medel kan användas till finansiering av olika typer av utvecklingsfrämjande åtgärder och bör sty- ras utifrån lokala och regionala förutsättningar och prioriteringar. Re- geringen avser att för den kommande programperioden för de regionala tillväxtprogrammen, , tydliggöra principen att medlen inom anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder under utgiftsområde 19, i så stor utsträckning som möjligt bör koordineras inom de regionala tillväxtprogrammen. I det nya systemet med samverkansorgan bör enligt regeringens be- dömning statliga organ besluta om företagsstöd och stöd till kommersiell service, i de län som inte är försökslän. Skälet till detta är att dessa beslut kräver ett nationellt perspektiv för att fastställda nationella mål i fråga om konkurrens, näringspolitik och likformighet skall kunna säkerställas. Regeringen vill i sammanhanget markera vikten av att en noggrann nationell uppföljning av resursernas användning säkerställs. Staten an- svarar för att avsatta resurser används för avsett ändamål och att uppfölj- ning sker mot de av fastställda målen. 7.3.3.1Regionala partnerskap arena för samverkan och samråd Regeringens bedömning: Partnerskap som arbetsform skapar goda för- utsättningar för utvecklingsarbete. Erfarenheterna är positiva och arbetsformen bör vidareutvecklas som ett instrument för samverkan och samråd. Det är emellertid av stor vikt att partnerskapens sammansättning breddas. Skälen för regeringens bedömning: Regionala partnerskap som sam- verkansform etablerades i i samband med att arbetet med inleddes. Partnerskap utgör också plattform för processen kring regionala tillväxtavtal. Att partnerskap som arbetsform har vunnit terräng kan relateras till att allt fler beslut växer fram i nätverk i vilka såväl statliga som kommunala och privata aktörer deltar. Partnerskap är en av arenorna för att utveckla en samsyn och samverkan kring gemensamma frågor. Deltagare i partnerskap accepterar att verka för vissa gemensamma mål men med bibehållna individuella mål. Regeringens uppfattning är att partnerskap skapar goda förutsättningar för effektivt samarbete på regional nivå. Erfarenheterna från både struk- turfondsarbetet och tillväxtavtalsarbetet är överlag positiva. Den kritik som riktats mot arbetsformen handlar dels om att det är svårt för nya ak- törer att komma med, dels om att ett gränsöverskridande arbetssätt inte alltid motsvarar grundläggande krav om överskådlighet utifrån ett demo- Prop. 2001/02:4 kratiskt perspektiv. Regeringen bedömer att förslaget om ändrad ansvars- fördelning på regional nivå, som bl.a. innebär att rollerna tydliggörs, kommer att underlätta ett nätverksorienterat arbetssätt. Regeringen anser att samverkansmodellen med partnerskap bör vidareutvecklas. Sammansättning och bredd är en nyckelfråga för att uppnå dynamik och kreativitet i partnerskapen. Kompetens avseende miljö, jämställdhet samt integration och mångfald i partnerskapen är viktigt för att i högre grad integrera dessa perspektiv. Andelen kvinnor som är med måste öka avsevärt i förhållande till dagens situation. Ett jämställt partnerskap främjar samhällets demokratiska utveckling. Det är av vikt att part- nerskapen tar till vara olika aktörers kompetens och erfarenheter, t.ex. länsstyrelsernas jämställdhetsfunktion och lokala och regionala resurs- centra för kvinnor. Länsstyrelserna har ett särskilt ansvar för att omsätta de nationella målen för jämställdhetspolitiken. I detta arbete bör formella och informella strukturer som hindrar och motverkar jämställdhet mellan könen uppmärksammas. En hållbar regional utveckling förutsätter en väl fungerande kompe- tensförsörjning och ett effektivt utnyttjande av all kompetens oavsett et- nisk och kulturell bakgrund. I finns en onyttjad tillgång på kompetens hos flyktingar och invandrare. Det råder brist på specifik kompetens i vissa regioner. Partnerskapen för nuvarande tillväxtavtal och kommande program bör därför särskilt uppmärksammas på värdet av mångfald och av att verka för att bättre ta till vara hela arbetskraften. Dialogen mellan offentligt och privat bör fördjupas. Ungdomar, perso- ner med invandrarbakgrund, personer med funktionshinder, företrädare för ideella föreningar m.fl. skall på olika sätt uppmuntras att delta i ökad grad. Partnerskapets huvudsakliga roll bör vara att fungera som en arena för samverkan och samråd kring innehållet i gemensamt prioriterade insatser för regional utveckling. Beslut om finansiering bör tas av respektive an- svarig part utanför samverkan i partnerskapet . Samrådsfunktionen bryter inte de ansvarskedjor mellan beslut och folkvalda församlingar som utgör grund för demokratiska processer . Lärande och program som instrument för utveckling Regeringens bedömning: Uppföljning och utvärdering bidrar till att utveckla lärandet och till att höja kvaliteten i arbetet. vecklingspolitiken bör präglas av ett lärande arbetssätt. erfarenheter bör på ett mer metodiskt sätt användas till att förnya och vidareutveckla politiken och det tvärsektoriella arbetssättet. Skälen för regeringens bedömning: Utvärderingar är viktiga för att öka lärandet En effektiv statlig styrning förutsätter uppföljning, resultatredovisning Dessa gör det möjligt att bedöma måluppfyllelsen och att vid behov kunna förändra innehållet och formen på de statliga insat- serna, vilket i sin tur bidrar till en lärande politik. De regionala tillväxt- Prop. 2001/02:4 programmen skall effektutvärderas på ett liknande sätt som EG:s struk- Programmen skall även kontinuerligt följas upp och processutvärderas för att främja lärandet. En stor del av insatserna inom den regionala utvecklingspolitiken skall genomföras inom ramen för de regionala tillväxtprogrammen. Men en del av insatserna kommer att genomföras inom mindre program. Även till dessa skall det vara kopplat uppföljningar och processutvärderingar för att därigenom främja lärandet. Programmen skall dessutom effektut- värderas. Ett metodiskt lärandesystem bör utvecklas inom den nya regionala ut- vecklingspolitiken. ITPS bör få i uppdrag att, i samråd med andra myn- digheter, utveckla och vidareförmedla metoder för lärande utvärderingar. Program som arbetsform lanserades på allvar i regionala utvecklings- sammanhang genom och har anammats i de regio- nala tillväxtavtalen. Arbetsformen innebär att berörda parter samverkar kring en utvecklingsstrategi, en gemensam uppfattning om mål och in- riktning, hur stora finansiella resurser som bör avsättas samt hur genom- förandet skall gå till och vilka resultat som förväntas. Tanken är således att undvika att resurser splittras och låses in i ad-hoc projekt som inte passar in i strategin. Programidén bygger också på att en högre besluts- nivå skall svara för strategin, de överordnade målen och utvärderingen, medan besluten om projekt förläggs till operativa nivåer. I många bemär- kelser är programformen väl anpassad för arbete över sektorsgränser. Programmet blir den gemensamma ramen för aktörer med olika bak- grund och förutsättningar för att komma överens om samarbete. Relationen mellan olika program Det kommunala samverkansorganet får som tidigare nämnts i uppgift att utarbeta program för länets utveckling. I de län som inte bildar kommu- nala samverkansorgan svarar för programarbetet. Erfaren- heter från arbete med länsstrategier, försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning, etc. visar att länen ofta väljer att ta fram övergripande dokument med ett brett grepp kring samhällets utvecklings- frågor. Regeringen avser, som aviseras i avsnitt 8, att ta initiativ till re- gionala tillväxtprogram. Programmens innehåll skall utgå från lokala och regionala förutsättningar med inriktning på att förbättra förutsättningarna för tillväxt i näringslivet och hållbar utveckling. Åtgärder inom infrastrukturområdet är ett annat område som har stor betydelse för den regionala utvecklingen. Tidsmässigt kommer tillväxt- program att koordineras med den långsiktiga planeringsprocessen för infrastrukturinvesteringar. Det kommunala samverkansorganet får i upp- gifta att på regional nivå samordna och driva de båda processerna. Detta möjliggör en samlad diskussion kring viktiga utvecklingsfrågor i länen. Utvecklade former och metoder för bedömning av programmens och planernas hållbarhetsperspektiv bidrar till att styra arbetets inriktning mot en hållbar regional utveckling. Tillväxtprogram och planering av infra- Prop. 2001/02:4 struktur bör inte inordnas i en och samma process. Skälet är att den lång- siktiga planeringsprocessen för infrastrukturinvesteringar kräver god framförhållning till följd av den lagstadgade fysiska planeringsprocessen och produktionstiden. Nuvarande programperiod för strukturfonderna sträcker sig fram . En halvtidsutvärdering kommer att genomföras . I den mån parterna vill ändra de nuvarande strukturfondsprogram- mens inriktning i samband med halvtidsutvärderingen är detta fullt möj- ligt. Den framtida strukturpolitiken efter 2006 diskuteras och avses att avgöras åren 20052006. Regeringen redovisar i avsnitt 9 förslag till ett antal åtgärder som är riktade till vissa regioner och/eller målgrupper. Vissa av åtgärderna kommer att genomföras i form av tidsbegränsade program. Programmen bör utformas så att de kan koordineras med de kommunala samverkans- organens egeninitierade verksamhet. Initiativ från nationell nivå skall bidra till att skapa mervärden och förstärka lokala och regionala proces- ser. System för regional analys ett exempel RAPS RegionaltAnalys- och Prognossystem är ett integrerat system för regional analys. Systemet består av en central och en lokal databas till vilka olika modeller är kopplade. Systemet kan t.ex. användas för jämfö- rande analys, prognos- och scenariebyggnad och konsekvensanalyser. Vanliga användningsområden är underlagsanalyser för regionala pro- gram- och strategiarbeten, t.ex. regionala tillväxtavtal och strukturfonds- program. är systemägare, medan SCB svarar för drift, support, utbildning etc. Huvuddelen av statistiken är uppdelad på män och kvinnor. Ett utvecklingsarbete pågår med ambitionen att samtliga vari- abler skall få denna uppdelning. 7.3.5Regionala jämförelser som drivkraft för förändring Regeringens bedömning: Jämförelser mellan regioner, nationellt och internationellt, kan bidra till att förstärka det egna utvecklingsarbetet och bli ett kraftfullt verktyg för förändring. Skälen för regeringens bedömning: Jämförelser ( benchmarking) innebär att den egna verksamheten jämförs med en god förebild som finns på annat håll. Ett viktigt syfte med jämförelser är att få igång för- ändringsprocesser och öka kunskapsutbyte mellan och inom olika orga- nisationer och regioner. Regeringen bedömer att jämförelser är en metod som i större utsträckning bör användas som drivkraft för förändring. ett led i detta tar regeringen tillsammans med initiativ till att genomföra studier av partnerskapets roll och funktion i arbetet med till- växtavtalen i och . Resultaten skall sedan jäm- föras med av liknande processer i andra länder. genomför studierna i samarbete med bl.a. , , AMS kommer också att göra en genomgång av Öresunds- regionen i samarbete med . neras en studie med syfte att belysa regionens utvecklingsmöjligheter och ta fram förslag till en storstadsnära politik. Den planerade studien syftar bl.a. till att jämföra regionens konkurrenskraft och tillväxtpotential med liknande regioner i andra länder. Regeringen avser att följa arbetet. 7.4Den nationella regionala utvecklingspolitikens sam- verkan med EG:s struktur- och regionalpolitik Regeringens bedömning: Regeringen avser att noga följa upp resul- taten av de avslutade strukturfondsprogrammen för perioden 19951999 liksom utvecklingen av de nuvarande programmen för perioden 20002006. I samband med halvtidsutvärderingen kan justeringar av medelsfördelningen mellan olika åtgärder komma att göras, i syfte att eftersträva ökad samverkan med den nationella poli- tiken för regional utveckling. Den nationella politiken för hållbar re- gional utveckling bör så effektivt som möjligt samverka med EG:s struktur- och regionalpolitik. Skälen för regeringens bedömning : används för att stödja ekonomisk och social sammanhållning inom unionen genom bl.a. strukturell anpassning i regioner som utvecklats långsammare samt för att stimulera näringslivsutvecklingen och arbetskraftens anpassnings- förmåga. Regeringen vill poängtera strukturfondernas betydelse som finansieringsinstrument och som verktyg för sektorssamordning samt för främjandet av samarbete mellan regionala och lokala myndigheter både inom landet och i gränsregioner i strategiska utvecklingsfrågor. Sedan blev medlem i EU 1995 har EG:s struktur- och regio- nalpolitik både direkt och indirekt påverkat den svenska regionalpoliti- ken. De två faktorer som haft den största påverkan är dels programplane- ringen vid användningen av dels EG:s statsstöds- regler. Uppföljning och utvärdering är andra faktorer som varit av bety- delse. Dessutom har samarbetet över gränserna och erfarenhetsutbytet med andra länder skapat positiva influenser. I arbetet med strukturfondsprogrammen gör en oberoende utvärderare en utvärdering av programförslaget innan det överlämnas till kommissio- nen. Efter halva tiden görs ytterligare en utvärdering, som ligger till grund för eventuella ändringar av programmet beroende på resultaten dittills eller förändrade förutsättningar. Efter det att programmet avslutats görs den slutliga utvärderingen. Alla slutliga utvärderingar för struktur- fondsperioden 19951999 är ännu inte avslutade. Dessa kommer, till- sammans med halvtidsutvärderingen av nuvarande program, att utgöra ett viktigt underlag i regeringens bedömning av vilka strategiska insatser som givit bäst effekt. Justeringar av medelstilldelningen mellan olika åtgärder kan komma att göras i syfte att uppnå ökad samverkan med den nationella politiken för regional utveckling. Behovet av återkommande utvärderingar är ett viktigt inslag i en lärande politik och metoden har även överförts till arbetet med de regio- nala tillväxtavtalen. Strukturfondsdelegationens huvudsekretariat ligger hos de länsstyrel- Prop. 2001/02:4 ser som regeringen har utsett att vara s.k. förvaltningsmyndighet enligt förordningen (1999:1424) om strukturfonder. Beredningen av ansök- ningar om bidrag görs emellertid i det län där verksamheten bedrivs. Be- slutsförslagen föredras sedan av huvudsekretariatet inför strukturfonds- delegationen, som har att fatta beslut om stöd från strukturfonderna. I de län där det finns ett kommunalt samverkansorgan bör huvudprin- cipen vara att detta organ ansvarar för beredningen av ansökningar enligt samma modell som gäller för t.ex. län i Mål 2 Södra. Detta bör ge goda möjligheter till inflytande från samverkansorganet över hur strukturfondsmedlen används. I de län som inte bildar kommu- nala samverkansorgan ligger beredningsansvaret kvar hos . I avsnitt 9 föreslår regeringen riktade åtgärder för att främja en hållbar regional utveckling i alla delar av landet. Regeringens bedömning: De regionala tillväxtprogrammen bör utgöra basen i det långsiktiga arbetet för en hållbar regional utveckling. Som riktlinjer för regionala tillväxtprogram bör följande gälla: Nuvarande tillväxtavtals giltighetstid bör förlängas . Nästa pro- gramperiod bör inledas 2004. Beteckningen bör ändras till regionala till- växtprogram. Processen bör tidsmässigt samordnas med den långsiktiga planeringsprocessen för infrastrukturinvesteringar. Regeringen anser att medlen inom anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder inom utgiftsområde 19 i så stor utsträckning som möjligt bör koordineras inom programmen. Programmens huvudsakliga inriktning bör även fortsätt- ningsvis vara att skapa hållbara utvecklingsförutsättningar utifrån ett lo- kalt och regionalt perspektiv. Näringslivets behov bör vara vägledande. Tillväxtprogram bör bestå av analys, mål och regionala prioriteringar för hållbar tillväxt samt en plan för hur insatserna skall finansieras, genom- föras och utvärderas. Analys, mål och regionala prioriteringar skall där- för innefatta ett hållbart utvecklingsperspektiv och ett jämställdhets- perspektiv. Företrädare för regional utvecklingspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, utbildningspolitik, transportpolitik, de delar av forskningspolitiken som avser utveckling av innovationssystem, lands- bygdspolitik och politikområdena inom de areella näringarna, kulturpoli- tik samt integrationspolitik bör medverka i planering och genomförande av tillväxtprogram. Tillväxtprogram skall godkännas av regeringen. Skälen för regeringens bedömning: beslutade att godkänna regeringens förslag om regionala tillväxtavtal (prop. 1997/98:62, bet. 1997/98:AU11, rskr. 1997/98:204). förandet av tillväxtavtalen var insikten om att förutsättningarna för till- växt och sysselsättning ser olika ut i olika delar av landet, vilket kräver att politikens verktyg anpassas härtill. Ett starkt sektorstänkande inom politiken leder till revirtänkande och ineffektiv resursanvändning. ken måste därför bli bättre på att stimulera samverkan mellan olika aktö- rer för att åtgärder skall bli mer välriktade och effektiva. konstaterades också att näringslivets tillväxtmöjligheter till stor del är beroende av hur det omgivande samhället fungerar. vata och offentliga aktörer kring samhällets insatser bör därför utvecklas. Regeringen bedömer att processen med tillväxtavtalen har medfört många positiva effekter. Det finns ett stort intresse hos många olika in- tressenter att mobilisera gemensamma krafter för den egna regionens Uppslutningen kring tillväxtfrågorna och viljan att förstärka förutsättningarna för näringslivet utifrån ett helhetsperspektiv är stor. Dock har de två horisontella målen ekologisk hållbarhet och jämställd- het, som skall integreras i avtalen, inte fått önskat genomslag. geringen har i flera sammanhang betonat vikten av uthållighet och lång- siktighet i arbetet. De regionala tillväxtavtalen och de föreslagna regio- nala tillväxtprogrammen är en viktig hörnsten i en samlad nationell till- De regionala tillväxtprogrammen bör utgöra basen i det lång- siktiga arbetet för en hållbar regional utveckling. Flera av de grundläggande principerna som gällde för tillväxtavtalen ligger fast också när det gäller tillväxtprogram, t.ex. att näringslivets be- hov skall vara vägledande och att de skall bidra till en hållbar utveckling. Ett tillväxtprogram bör således bestå av, utifrån ett hållbart utvecklings- perspektiv, en analys, mål och regionala prioriteringar samt en plan för de prioriterade insatsernas finansiering, genomförande och utvärdering. Tillväxtprogram bör utarbetas i partnerskap vars sammansättning bör breddas med t.ex. lokala och regionala resurscentra för kvinnor och läns- 8.1 Viktiga förändringar av arbetsformen I det följande beskrivs de mest väsentliga förändringarna av de regionala tillväxtprogrammen i förhållande till de regionala tillväxtavtalen. En ändrad beteckning från tillväxtavtal till tillväxtprogram är motiverad av två skäl. Det ena är att många deltagare uppfattar begreppet avtal som vilseledande därför att det för tankarna till ett juridiskt bindande doku- ment. Det andra är att regeringen vill lyfta fram programarbetsformen som ett strategiskt verktyg för sektorsövergripande arbete med regionala utvecklingsfrågor. Kommunala samverkansorgan får ansvar för regional utveckling Regeringens förslag om Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7) innebär, som tidigare redovisats, att det i samtliga län skall vara möjligt att bilda ett kommunalt samverkansorgan. 2001/02:4 Dessa skall bl.a. ansvara för att utarbeta och genomföra program för Samverkansorganet avses också få ansvaret för utar- betande av regionala tillväxtprogram. I detta ansvar ingår bl.a. att svara för en bred förankring av programmets innehåll och inriktning hos näringsliv, kommuner samt övriga lokala och regionala intressenter inklusive den statliga sektorn. Tydligare prioriteringar och ökade krav på vissa statliga sektorers medver- kan Regeringen avser att för den kommande programperioden, , tydliggöra principen att medlen inom anslaget 33:1 Allmänna regional- politiska åtgärder under utgiftsområde 19, i så stor utsträckning som möjligt bör koordineras inom de regionala tillväxtprogrammen.