prop · GP0370 · 2001-12-06 00:00:00 — De menar vidare att man böravvakta en översyn av de s.k. registerförfattningarna och en utveckling avpraxis i anslutning till 7 kap. 16 § sekretesslagen.Kammarrätten i instämmer i och för sig i att den nuvarandebegränsningen av rätten att få elektroniska kopior av upptagningar förautomatiserad behandling bör tas bort, men ifrågasätter om det inte är bättreatt se den utvidgade kopierätten som en sådan komplettering avoffentlighetsprincipen som bör regleras i 15 kap. sekretesslagen. ÄvenJustitiekanslern ger uttryck för en sådan uppfattning.Somliga remissinstanser, t.ex. ombudsmän (), vid , , ,, , ,() och i (LO), är positiva till förslaget. Dessa menar dock att inskränkning i skyldighetenatt lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte bör kunna göras iförordning.JO menar därutöver att tidpunkten för ikraftträdande bör skjutas fram så attdels en översyn av registerlagstiftningen och 7 kap. 16 § sekretesslagen hinnergöras, dels myndigheterna får tid att anpassa sina rutiner.Även Kammarrätten i , Länsrätten i , Statens person- ochadressregisternämnd, Datainspektionen, ,, i och Arkivrådetuttrycker uppfattningen att, för det fall förslaget skall genomföras, börtidpunkten för ikraftträdande skjutas fram.En del remissinstanser, bl.a. , , , och kommun, menar att ett elektronisktutlämnande av uppgifter ur databaser med bl.a. geografisk information kan fånegativa konsekvenser av såväl ekonomisk som upphovsrättslig natur.Skälen för regeringens bedömning och förslagSkäl för ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingarIT-utvecklingen inom förvaltningen har, som konstaterats tidigare, på senare årgått starkt framåt. sker i princip all framställning av handlingar hosmyndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar också i allt störreutsträckning emot handlingar i elektronisk form av såväl enskilda som andramyndigheter. Inom vissa myndighetsområden, t.ex. skatteförvaltningen och tullen, har man i stor utsträckning lämnat den pappersbaserade ärendehanteringen ochövergått till elektronisk handläggning med elektroniska akter.Informationstekniken har alltså fått ett mycket starkt genomslag. Strävan harvarit att ta till vara de möjligheter som den nya tekniken erbjuder i fråga omlättillgänglighet, effektivitet och låga handläggningskostnader. Det kan därförpå goda grunder hävdas att det är otillfredsställande att det i gällande svensklagstiftning saknas en generell rätt för enskilda att få ut allmänna handlingar, som lagrats elektroniskt, i annan form än utskrift. Värt att notera i dettasammanhang är även och rådets antagna förordning omallmänhetens tillgång till , rådets och kommissionenshandlingar (EG/1049/2001). I denna slås nämligen fast att dessa institutionerskall tillgodose en sökandes önskemål om att få ut en handling i elektroniskform om handlingen finns i sådan form.Utgångspunkten för regeringen är mot bakgrund av det anförda dels attallmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar bör effektiviseras isamma utsträckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet, dels attregleringen av handlingsoffentligheten såvitt avser elektroniskt lagradehandlingar i största möjliga mån bör korrespondera med den som gäller förpappershandlingar. I denna grundläggande fråga har alltså regeringen sammauppfattning som kommittén.Utskriftsundantagets betydelse för skyddet av den personliga integritetenEn annan minst lika viktig utgångspunkt är, som regeringen framhållit i avsnitt4.2, att intresset av att underlätta insyn i myndigheternas verksamhet måstevägas mot behovet av att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsingrepp.Kommittén har föreslagit att det i 2 kap. TF införs en skyldighet förmyndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektroniskform. Enligt förslaget skall denna skyldighet kunna inskränkas genom lag ellerförordning.Flertalet remissinstanser uttrycker stor tveksamhet inför kommitténs förslag och menar i huvudsak att konsekvenserna av ett elektroniskt utlämnade i främstintegritetshänseende inte är tillräckligt utredda samt att det inte är lämpligtatt inskränka en grundlagsstadgad rättighet genom förordning.Trots vad som anförts i föregående avsnitt kan regeringen i allt väsentligtinstämma i den tveksamhet inför kommitténs förslag som flertalet avremissinstanserna gett uttryck för. Regeringen håller således bl.a. med om attdet är svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna utallmänna handlingar i elektronisk form kan få för skyddet av den personligaintegriteten. Synpunkten gör sig särskilt starkt gällande vad avser s.k.massuttag av personuppgifter ur stora databaser hos myndigheter.I och för sig är det korrekt som kommittén konstaterar att det finnsteknik (skanning) som på ett helt annat sätt än tidigare medger att informationöverförs från papper till elektroniskt medium. Denna teknik har emellertid sinagivna praktiska begränsningar och kan inte tas till intäkt för attutskriftsundantaget har spelat ut sin roll. Att få del av allmänna handlingardirekt i elektronisk form innebär utan tvekan avsevärda praktiska fördelar förden som vill samla in stora mängder uppgifter, särskilt om avsikten inte endastär att lagra dem utan också att bearbeta dem automatiserat och sprida demvidare. Möjligheten att i elektronisk form få del av exempelvissammanställningar av personuppgifter från olika myndigheter underlättarnaturligtvis sammanställning och bearbetning av uppgifterna i syfte attotillbörligen kartlägga enskilda individer. Riskerna för sådan otillbörligbehandling av uppgifter bör enligt regeringens mening inte underskattas.IT-utvecklingen innebär bl.a. att möjligheten att sammanställa, bearbeta ochsprida uppgifter har ökat enormt och även kommit var man till del. Det tordedärmed kunna hävdas att det nu finns ett ännu större behov än tidigare avbestämmelser som minskar risken för otillbörliga integritetsintrång till följdav automatiserad behandling av personuppgifter.Utskriftsundantaget kan mot bakgrund av det anförda inte anses ha förlorat sinbetydelse som integritetsskydd, i vart fall inte när det gäller massuttag avpersonuppgifter.Särskilt om 7 kap. 16 § sekretesslagen och personuppgiftslagenKommittén menar att de ökade integritetsproblem som kan bli resultatet av attutskriftsundantaget upphävs får lösas dels genom en tillämpning av 7 kap. 16 §sekretesslagen och personuppgiftslagen, dels genom att undantag frånskyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form införs i s.k.registerförfattningar.Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för personuppgift om det kanantas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid medpersonuppgiftslagen. Bestämmelsen, som i sin nuvarande lydelse trädde i kraftden , som personuppgiftslagen, innebär attmyndigheterna vid utlämnande av allmänna handlingar vari ingår personuppgiftermåste pröva om det kan antas att mottagaren kommer att behandlapersonuppgifterna i strid med personuppgiftslagen. Om så är fallet skallutlämnande vägras. Ännu har inte någon fast rättspraxis utvecklats i anslutningtill bestämmelsen och regeringen har, inte minst genom remissförfarandet i detta ärende, erfarit att tillämpningen av bestämmelsen vållar storabedömningssvårigheter för myndigheterna. Hittillsvarande erfarenhet kan mot denbakgrunden inte sägas ge vid handen att 7 kap. 16 § sekretesslagen utgör etteffektivt skydd mot otillbörliga integritetsintrång.Därutöver måste följande beaktas. Visserligen gäller personuppgiftslagen bl.a.för all automatiserad behandling av personuppgifter, medan datalagen enbartreglerade behandling av personuppgifter i regelrätta register, låt vara attbegreppet register hade en ganska vid innebörd. Det är därför korrekt somkommittén noterar att personuppgiftslagen, jämförd med datalagen, ger ett högreskydd för den personliga integriteten vid automatiserad behandling avpersonuppgifter. Personuppgiftslagen är emellertid inte tillämplig på behandling av personuppgifter som utförs som ett led i en verksamhet av rent privat natur(6 §). Den är heller inte tillämplig på behandling av personuppgifter som faller under TF:s och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden eller som iövrigt sker uteslutande för journalistiska, konstnärliga eller litterära ändamål (7 §). På dessa områden saknas således generella regler till skydd för denpersonliga integriteten när personuppgifter behandlas på automatiserad väg.Ett viktigt skäl till att utskriftsundantaget en gång infördes var just att manansåg att det förelåg behov av att förhindra, eller i vart fall försvåra,uppkomsten av privata personregister. Om utskriftsundantaget upphävs finns det,mot bakgrund av att personuppgiftslagen inte gäller för bl.a. privat behandlingav personuppgifter, ingen reglering som försvårar för dem som iotillbörligt syfte exempelvis önskar kartlägga enskilda individer genomsammanställning och bearbetning av uppgifter från myndigheternas register.Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att personuppgiftslagen och 7 kap. 16§ sekretesslagen inte erbjuder ett fullgott integritetsskydd inom alla områden.En reglering i grundlag är inte lämpligKommittén har övervägt om en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar ielektronisk form bör regleras i TF eller i vanlig lag och ansett attövervägande, främst systematiska, skäl talar för att frågan bör regleras i TF.Av vad som anförts ovan framgår att införandet av en skyldighet att lämna utallmänna handlingar i elektronisk form måste föregås av en prövning av i vilkenutsträckning en sådan skyldighet bör inskränkas till följd av behovet av skyddför den personliga integriteten på de områden där personuppgiftslagen ochsekretesslagen inte ger ett fullgott skydd. Till detta kommer att en översynmåste göras av i vilken ytterligare omfattning undantag bör göras iregisterförfattningar för vissa typer av uppgifter hos myndigheterna.Kommittén har förutsett att skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar ielektronisk form inte kommer att kunna gälla utan begränsningar och har därförföreslagit att undantag från skyldigheten skall kunna meddelas i såväl lag somförordning.Förslaget har till den del det innebär att begränsningar skall kunna göras iförordning utsatts för tämligen omfattande remisskritik. Man menar att det ärprincipiellt tveksamt att låta en för enskilda grundlagsskyddad rättighetinskränkas genom en reglering på förordningsnivå. Regeringen kan i och för siginstämma i att sådana inskränkningar bör underställas prövning. Denhittillsvarande modellen för särskild reglering av myndigheters behandling avpersonuppgifter har emellertid inneburit att endast de från integritetssynpunktviktiga ramarna slagits fast i lag, medan detaljreglering överlåtits åtregeringen. Därutöver har vissa register, som inte bedömts som känsliga iintegritetshänseende, i sin helhet reglerats i förordning eller över huvud taget inte reglerats i särskild ordning. Den av kommittén föreslagna ordningen medmöjlighet att i förordning göra undantag från skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form torde också i fortsättningen vara nödvändig föratt förhindra att belastas med mängder av registerförfattningar. Detta förhållande utgör i sig ett skäl mot en reglering av skyldigheten i grundlag.Det kan vidare konstateras att rätten att få ut allmänna handlingar ielektronisk form med nödvändighet måste förses med många undantag, oavsett omdessa undantag föreskrivs i lag eller förordning. Den av kommittén föreslagnareformen skulle därför kunna få en mycket mer begränsad räckvidd än vad reformen vid en första anblick kan ge intryck av. Bland andra Justitiekanslern harpåpekat att en bestämmelse om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingarnärmast kan uppfattas ha symbolisk karaktär, utan någon reell innebörd.Bestämmelser av sådant slag bör enligt regeringens mening så långt det ärmöjligt undvikas i grundlagarna.Därutöver förtjänar framhållas att den av kommittén förordade lagtekniskalösningen skulle innebära att den utvidgade kopierätten ges en svagare ställning än offentlighetsprincipen i övrigt, som ju endast kan inskränkas enligt 2 kap.2 § TF om det är påkallat av de hänsyn som anges där. Detta torde i och för sigvara nödvändigt med hänsyn bl.a. till behovet av skydd för den personligaintegriteten. Med en sådan modell blir dock offentlighetsprincipen "skiktad" påså sätt att förutsättningarna för inskränkningar blir olika för exempelvispapperskopior å ena sidan och elektroniska kopior å andra sidan. Mot denbakgrunden ligger det närmare till hands att, som Justitiekanslern ochKammarrätten i framhållit, se en utvidgad kopierätt som en sådankomplettering av den egentliga offentlighetsprincipen som bör regleras i 15 kap. sekretesslagen. Detta kapitel innehåller nämligen, som framgått av redogörelsen av gällande rätt, redan specialbestämmelser om hur myndigheternas elektroniskamaterial skall hanteras.Sammanfattningsvis talar således enligt regeringens mening principiellt viktigaskäl emot att i grundlag införa en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form.En reglering i lag bör övervägasMed hänsyn dels till att konsekvenserna av kommitténs förslag frånintegritetssynpunkt inte till fullo kan överblickas, dels tillvad som anförts ovan om det principiellt tveksamma i att över huvud tagetreglera frågan om ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar i grundlagbör kommitténs förslag inte genomföras. Det finns emellertid, mot bakgrund avvad regeringen inledningsvis framhållit om IT-utvecklingen inom förvaltningen,anledning att överväga att i vanlig lag, exempelvis 15 kap. sekretesslagen,införa en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Vidutformningen av en sådan bestämmelse bör bl.a. följande beaktas.Som framgått av redogörelsen för personuppgiftslagen och 7 kap. 16 §sekretesslagen måste införandet av en skyldighet att lämna ut allmännahandlingar i elektronisk form föregås av en bedömning av i vilken utsträckningen sådan skyldighet bör inskränkas till följd av behovet av skydd för denpersonliga integriteten på de områden där dessa inte ger ett fullgott skydd.Dessutom måste en översyn göras av i vilken ytterligare omfattning undantag börgöras i registerförfattningar för vissa typer av uppgifter hos myndigheterna.Som en del remissinstanser påpekat kan sådana undantag vara motiverade, utöverav behovet av skydd mot otillbörliga integritetsintrång, av andra intressenvilka kan vara av såväl statsfinansiell som annan karaktär. Det kan såledesfinnas anledning att ifrågasätta om det är rimligt att enskilda med stöd avoffentlighetsprincipen skall kunna få ut exempelvis Patent- ochregistreringsverkets hela bolags- och föreningsregister eller Sjöfartsverketsoch geografiska databaser i elektronisk form. Det kan vidarefinnas anledning att överväga om ett generellt undantag från skyldigheten börinföras när fråga är om uttag av mycket stora mängder uppgifter som kan innebära särskilda integritetsrisker. Hur en sådan regel som stävjar massuttag avpersonuppgifter i elektronisk form skall utformas kräver noggranna övervägandenoch är beroende bl.a. av vilket skydd 7 kap. 16 § sekretesslagen ger.Det anförda understryker vad regeringen framhållit ovan, nämligen att engenerell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form måstekringgärdas av så många undantag att en sådan regleringsmodell kan framstå somolämplig även om själva skyldigheten inte ges grundlagsform. En merändamålsenlig modell synes vara att i lag uttryckligen peka ut särskildakategorier av allmänna handlingar som skall lämnas ut i elektronisk form om denenskilde begär det. kan förutses att vissa kategorier av allmännahandlingar bör omfattas av en sådan skyldighet för att offentlighetsprincipenshuvudsakliga syften, insyn och kontroll, skall kunna tillgodoses närförvaltningen övergår till en helt elektronisk ärendehandläggning. Sådanahandlingar som främst bör kunna komma i fråga är exempelvis inommyndigheten upprättade färdiga elektroniska handlingar, som skyddats motförvanskningar med hjälp av en elektronisk signatur, eller andra färdigaelektroniska handlingar som kommit in till myndigheten (se mer om färdigaelektroniska handlingar i avsnitt 4.4.3).För att möjliggöra att en skyldighet att lämna ut åtminstone vissa kategorier av allmänna handlingar införs i lag bör 2 kap. 13 § TF ändras så att det avstadgandet framgår att det i lag kan finnas bestämmelser som ålägger enmyndighet att lämna ut allmänna handlingar i annan form än utskrift.Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag attbl.a. göra en översyn av 7 kap. 16 § sekretesslagen. Först när en sådan översynär klar är det möjligt att närmare överväga hur en skyldighet att lämna utallmänna handlingar i elektronisk form bör utformas. Vid dessa överväganden ärdet också önskvärt att resultatet av Offentlighets- och sekretesskommitténsfortsatta arbete bl.a. med att eventuellt samordna regleringen i 15 kap.sekretesslagen och arkivlagen är möjligt att överblicka.Så snart dessa förutsättningar föreligger avser regeringen att återkomma tillfrågan om hur en reglering av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar ielektronisk form bör utformas.4.6.3 Elektroniskt utlämnande kan äga rum redan i dagRegeringens bedömning: Redan gällande reglering i 2 kap.tryckfrihetsförordningen gör det möjligt för myndigheter att lämna ut allmännahandlingar i elektronisk form. Myndigheterna bör utnyttja denna möjlighet istörre utsträckning än vad som är fallet . Regeringen avser att i enförordning erinra om att allmänna handlingar får lämnas ut i elektronisk form.Kommitténs bedömning: Kommittén har inte särskilt berört denna fråga.Remissinstanserna: har föreslagit attförordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m.(serviceförordningen) kompletteras med en fakultativ bestämmelse om utlämnandeav allmänna handlingar i elektronisk form.Skälen för regeringens bedömning: Det bör uppmärksammas att 2 kap. 13 § TF i sin nuvarande lydelse inte på något sätt uppställer ett förbud mot att lämnaut allmänna handlingar i elektronisk form. Tvärtom påpekades redan vid dessinförande att det givetvis finns fall då det står klart för myndigheterna attdet inte föreligger risk för otillbörligt integritetsintrång om "kopia avdatamedium" lämnas ut (prop. 1973:33 s. 85 f.). Med hänsyn härtill konstaterarregeringen att det är högst otillfredsställande att vissa myndigheter, enligtvad som framkommit, fattat principbeslut om att över huvud taget inte lämna utallmänna handlingar i elektronisk form. I många fall torde det i själva verketstå klart för en myndighet att ett utlämnande i elektronisk form inte medförrisk för otillbörliga integritetsintrång. Det torde vidare ofta vara bådeeffektivt och ändamålsenligt för såväl myndigheten som den enskilde omhandlingen lämnas ut i sådan form. Härigenom sparas också kostnader för detallmänna.Myndigheter kan således redan med gällande lagstiftning i stor utsträckningtillmötesgå en enskilds begäran om att få ut en allmän handling i elektroniskform, naturligtvis under förutsättning att den finns i sådan form. För att detta skall komma till tydligt uttryck har regeringen för avsikt att, som har föreslagit, komplettera serviceförordningen med enbestämmelse som erinrar om att allmänna handlingar får lämnas ut i elektroniskform om det är lämpligt.4.7 Hänvisning i 2 kap. tryckfrihetsförordningen till arkiverings- ochgallringsreglerRegeringens förslag: Grundläggande bestämmelser om bevarande av allmännahandlingar samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar skallmeddelas i lag.Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga, bl.a. ombudsmän (), , Kammarrätten i , Riksåklagaren, vid ,och , tillstyrker kommitténs förslageller lämnar det utan erinran.Svea hovrätt, Hovrätten över och , Kammarrätten i ochJustitiekanslern ifrågasätter dock behovet av den föreslagna bestämmelsen.Skälen för regeringens förslag: En självklar förutsättning för att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF skall kunna utnyttjas är att detfinns några handlingar bevarade hos myndigheterna att ta del av.Offentlighetsprincipens syften kan inte tillgodoses utan ett välordnat arkiv.Redan bestämmelserna i kan sägas medföra krav på att allmänna handlingar iprincip skall bevaras, ordnas så att det går att hitta bland dem och vårdas såatt de inte skingras eller förstörs. TF saknas dock uttryckliga reglerom att myndigheterna är skyldiga att bevara allmänna handlingar och om på vilket sätt detta skall ske. Bestämmelser om detta finns i stället i bl.a. arkivlagen(1990:782), arkivförordningen (1991:446), föreskrifter och 15 kap.sekretesslagen (1980:100). I dessa bestämmelser, som är av avgörande betydelseför handlingsoffentligheten, kommer bl.a. kraven på hur en handling skallframställas (arkivbeständighet), förvaras och skyddas till uttryck. Där finnsockså bestämmelser om gallring och annat avhändande av allmänna handlingar. Detkan noteras att det sistnämnda rent faktiskt utgör ett större ingrepp iinsynsrätten än sekretessbeläggning, vars grunder noga regleras i 2 kap. 2 § TF.De skyddsintressen som ligger till grund för bestämmelserna iarkivförfattningarna aktualiseras redan innan de allmänna handlingarna harbehandlats färdigt av myndigheterna. Detta har sin särskilda betydelse iIT-sammanhang där åtgärder måste vidtas i ett tidigt skede. Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF förutsätter att handlingarna bevaras iursprungligt skick, dvs. med det innehåll de hade då de kom intill myndigheten eller upprättades där. I annat fall finns endast förvanskningar av de ursprungliga handlingarna att ta del av. I den konventionella miljönbehöver dock inte en ändring i en handling innebära att den ursprungligahandlingen helt har gått förlorad. Det går i allmänhet att skilja ändringarnafrån det ursprungliga informationsinnehållet. I den elektroniska miljön kaninkomna och upprättade handlingar däremot lätt förvanskas utan att handlingenvisar något spår av den ändring som skett. Den ursprungliga handlingen hardärmed gått förlorad. Som påpekats i avsnitt 4.4.3 är det inte heller i denelektroniska miljön givet att man på samma sätt som i den konventionella miljönkan "leta fram" en handling som inte från början har förvarats på ett lämpligtsätt.För att inte möjligheterna till insyn skall gå om intet gör sig alltså deskyddsintressen som syftar till att allmänna handlingar skall bevaras i än högre grad påminda när det gäller myndigheternas IT-verksamhet. I och med attmyndigheterna i allt större utsträckning går över till IT i sin verksamhet istället för att använda konventionella metoder för att framställa dokument,kommunicera samt inhämta information får arkivreglerna därför en allt mer ökadbetydelse. En annan faktor som bör framhållas i detta sammanhang är attmyndigheternas informationsmängder numera uppgår till mycket stora volymer.Informationsinnehållet blir vidare allt mer komplext.Mot bakgrund av det anförda anser regeringen, i likhet med kommittén ochmajoriteten av remissinstanserna, att det finns ett behov av att på etttydligare sätt än tidigare betona arkivreglernas betydelse föroffentlighetsinsynen enligt 2 kap. TF. Någon detaljreglering i grundlagen om påvilket sätt allmänna handlingar skall bevaras kan dock inte komma i fråga.Däremot bör grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevarasoch om gallring och annat avhändande av sådana handlingar alltid underställasriksdagens prövning. Genom regeringens förslag kommer således sådanabestämmelser i fortsättningen att ingå i det s.k. obligatoriska lagområdet.Som Lagrådet har anfört får principen om allmänna handlingars offentlighet anses sätta vissa, om än inte helt klara, gränser för lagstiftaren vid utformningenav regler om gallring och andra åtgärder som medför att allmänna handlingar inte längre blir tillgängliga.