prop · GO0370 · 2001-01-01 00:00:00 — Ökningen av skulden är större än tillgångarnas ökning när medellivslängden stiger. I balanseringspromemorian redovisades beräkningar av den genomsnittliga intjänandetiden avseende . Dessa visade att den genomsnittliga intjänandetiden har varit förhållandevis stabil. Standardavvikelsen5 beräknades till och medelvärdet till . Den genomsnittliga intjänandetiden har dock trendmässigt sjunkit , främst beroende på senare inträde i arbetslivet. har medellivslängden ökat vilket ökat omsättningstiden med uppskattningsvis ungefär lika mycket som förändringen i förvärvsmönster minskat den. Även omsättningstiden beräknas som en form av medelvärde. Motivet är också här att minska variationer i värdet för avgiftstillgången. För att beräkna omsättningstiden ett visst år måste i princip varje individs pensionsrätt vara fastställd. Pensionsrätterna för före det år balanstalet avser (år t-2 balanstalet beräknas för betecknas med t) är inte fastställda för alla inkomsttagare året före det år balanstalet avser (år t-1), när beräkningen av balanstalet enligt förslaget skall göras. Det är främst egenföretagarnas pensionsrätt som inte fastställts . Därför föreslås att omsättningstiden som skall ingå i beräkningen av balanstalet för år t först beräknas för vart och ett av det tredje, fjärde respektive femte året före det år balanstalet avser varefter medianen av de tre omsättningstiderna används i beräkningen av avgiftstillgången. Medianen är det till storleken mittersta av de tre beräknade omsättningstiderna. Median bedöms i sammanhanget vara ett bättre medelvärde än ett aritmetiskt medelvärde. Enstaka tillfälliga rörelser i omsättningstiden kan genom medianberäkningen sorteras bort helt. Omsättningstiden är oberoende av den allmänna inkomst- och prisutveckling varför det ur detta perspektiv inte spelar någon roll att i beräkningen av omsättningstiden är än beräkningen av avgifterna. Det medför endast att en förändring i omsättningstid får genomslag i avgiftstillgången med fördröjning. En sådan fördröjning kan innebära att buffertfondens likviditet blir något sämre än vad den skulle ha varit om förändringen i omsättningstid fått ett snabbare genomslag på avgiftstillgången. Denna effekt har fördröjningen emellertid endast i en situation när balanseringen aktiverats. anför i sitt remissyttrande att om bör ingå i beräkningen av avgiftstillgången. som används för att beräkna utgående pensioner innebär att pensionerna vid beviljandet är högre och därefter utvecklas sämre än om beräkningen av pensionerna skett utan norm. Den genomsnittliga, med pensionsbeloppet vägda, tid pensionerna utbetalas blir kortare genom att pensionen vid nybeviljandet är jämförelsevis hög och därefter minskar i förhållande till den reala inkomstutvecklingen. Således är RFV:s uppfattning korrekt och skall beaktas i beräkning av avgiftstillgång. Det korrekta sättet att beakta medför, så som RFV anför, att omsättningstiden blir lägre än vad som redovisades i Ds 1999:43. Effekterna på pensionssystemets beräknade ställning som denna förändring medför analyserades av en arbetsgrupp i . Arbetsgruppens bedömning var att risken för att balanseringen skall aktiveras, efter att beräkningarna korrigerats så att beaktades, var ungefär densamma som framkom i de beräkningar som låg till grund för överenskommelsen om överföringsbeloppet. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet, s. 62-63. Uppdaterade beräkningar av systemets ekonomiska ställning redovisas i avsnitt 10. Vissa förändringar i förhållande till förslaget i promemorian Ds 1999:43 Utöver att beakta i beräkningen av omsättningstiden har i förhållande till förslaget i balanseringspromemorian (Ds 1999:43) vissa ytterligare förändringar gjorts av den föreslagna beräkningen. I föreliggande förslag har beräkningen delats i två steg. Först beräknas omsättningstiden varefter denna multipliceras med avgiften för att erhålla avgiftstillgången. I promemorian beräknades istället det som kallades balansskuld/avgiftsförmögenhet i ett enda steg. Genom att separat beräkna omsättningstiden har beräkningen kunnat förenklas betydligt. Utöver denna förenkling har förändringar skett när det gäller utjämningen av avgiftsinkomster och omsättningstid. Dessa förändringar har gjorts i syfte att minska rörligheten (volatiliteten) i balanstalet. Vidare utgår den här beskrivna beräkningen av omsättningstiden enbart från uppgifter i pensionsregistret. I promemorian normaliserades antalet individer med utgångspunkt från förändringar i antalet personer i olika åldrar i befolkning. Här föreslås normaliseringen ske med utgångspunkt från förändringen i antalet försäkrade i olika åldrar. Förändringen förenklar i och med att underlaget för beräkningen helt kommer att utgöras av pensionsregistret. Beräkningen innebär vidare att omsättningstiden vad avser den genomsnittliga utbetalningstiden skall beräknas med utgångspunkt från hur pensionsbeloppen upphör att utbetalas. I promemorian föreslogs att denna beräkning skulle ske med utgångspunkt från hur individerna dör. Motivet för denna förändring är att den ger ytterligare precision i beräkningen i det fall det finns samband mellan pensionsnivå och medellivslängd. Föreslagen beräkning i förhållande till en nuvärdesvärdering av avgiftsflödet En traditionell nuvärdesvärdering av en evig periodisk inkomst görs genom att dividera inkomsten med en ränte- eller diskonteringsfaktor. Nuvärdet av en årlig, evig inkomst om t.ex. är om diskonteringsfaktorn är (100/0,04). Avgiftstillgången kan i stället för att beräknas som produkten av avgifterna och omsättningstiden beräknas genom att dividera avgifterna med inversen av omsättningstiden. Avgiftsflödets diskonteringsfaktor är inversen av omsättningstiden. Omsättningstiden har beräknats till , varav avser genomsnittlig intjänandetid och avser genomsnittlig utbetalningstid. Inversen av 32 är 0,03125 (1/32). Det innebär att fördelningssystemets diskonteringsfaktor vad avser avgiftsflödet 1998 var . Denna diskonteringsfaktor är en funktion av reglerna för intjänande och beräkning av pension och de inkomst- och förvärvsmönster och demografiska förändringsmönster som kan utläsas ur pensionsregistret det år mätningen av omsättningstiden avser. Om avgifterna inte är konstanta utan förmodas växa skall det beaktas i en nuvärdesvärdering. Om t.ex. en inkomst om antas öka ökar nuvärdet av den eviga betalningsströmmen i exemplet ovan från till (100/(0,04-0,02)). Som framgår av beskrivningen ovan av hur avgiftstillgången föreslås bli beräknad görs inga antaganden om avgiftsinkomsternas framtida utveckling. Detta beror bl.a. på att sådan framtida tillväxt i stort sett kommer att medföra motsvarande framtida tillväxt i pensionsskulden. Det innebär att även om nuvärdet för avgiftstillgången beror på hur avgiftsinkomsterna förmodas utvecklas så är förhållandet mellan avgiftstillgången och pensionsskulden inte särskilt känsligt för hur avgifterna utvecklas. I den mån avgiftsflödets tillväxt skiljer sig från tillväxten i pensionsskulden kommer sådana skillnader att resultera i att balanstalet antingen ökar eller minskar när skillnaderna framgår av registeruppgifterna. Beräkningen av avgiftstillgången vare sig utgår ifrån eller utgör någon prognos om framtiden. Avgiftstillgången är snarare att betrakta som ett resultat av en beräkning som följer principerna för företagsekonomisk redovisning. Beräkningen utgår således helt från verifierbara transaktioner och de värden som åsatts dessa. I och med att redovisningsmässiga principer används vid beräkningen kan balanseringen aktiveras i situationer där en prognos visar att det inte är nödvändigt att aktivera balanseringen. Omvänt kan balanseringen förbli inaktiv i en situation där en prognos anger att balanseringen "borde" aktiveras. Den olägenhet detta förhållande eventuellt kan anses utgöra är enligt regeringens uppfattning av avsevärt mindre betydelse än fördelarna med att pensionssystemets balansräkning och eventuella avsteg från inkomstindexeringen helt beräknas med utgångspunkt från objektiva uppgifter. 5.2 Buffertfonden Regeringens förslag: Vid beräkning av fördelningssystemets ekonomiska ställning skall till avgiftstillgången läggas det redovisade marknadsvärdet av tillgångarna hos Första-Fjärde och Sjätte vid utgången av före det år balanstalet avser. Balanseringspromemorians förslag: överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: RFV menar att sannolikheten för att tillfälliga variationer i fondernas marknadsvärde skall utlösa balanseringen inte torde vara särskilt stor. Verket menar vidare att det finns ett värde i sig att buffertfondens storlek i balanstalsberäkningen överensstämmer med andra redovisningar av fondens storlek. för ett resonemang om att mot bakgrund av fondernas långsiktiga investeringsperspektiv och åtföljande förmodade obligationsportföljer med lång räntebindningstid, kan det vara olämpligt att använda sig av en marknadsvärdering. Kontoret gör dock den sammantagna bedömningen att det är rimligt att använda buffertfondens marknadsvärde vid beräkningen av balanstalet. Dock förordar kontoret att fondens värde i balanstalet beräknas som ett genomsnitt över någon period och inte så som balanseringspromemorian föreslår per år t-2. Genom att ta marknadsvärdet årets sista handelsdag ökas inslaget av slump på ett omotiverat sätt, bl.a. eftersom denna dag har speciella egenskaper. Kontoret menar att den information om fondens värde som finns vid beräkningen av balanstalet skall beaktas och att således fondens värde år t-1 och inte som t-2 skall användas. Mot denna bakgrund förordar kontoret att fondens värde beräknas som ett genomsnitt. En möjlighet som myndigheten nämner är att ta ett exponentiellt vägt genomsnitt av fondvärdet i slutet av t-1. Därigenom skulle de senaste siffrorna ges större vikt än de som ligger i mätperiodens början, vilket gör att måttet speglar aktuella förhållanden utan att vara beroende av tillståndet en viss dag. anser att det redovisade underlaget är otillräckligt för att bedöma om AP-fondernas värde i balanstalet skall utgöras av värdet eller av ett genomsnittligt värde beräknat med utgångspunkt från flera värderingstidpunkter. anser att bl.a. tydlighetsskäl talar för balanseringspromemorians huvudförslag att låta buffertfonden ingå i balanstalet med värdet senast kända bokslut. Med tanke på att buffertfonden är liten i förhållande till avgiftstillgången till vilken fonden skall adderas, anser institutet att risken torde vara begränsad för att tillfälliga svängningar i marknadsvärdena allvarligt skall påverka balanseringen. läns allmänna Försäkringskassa anser en möjlighet vara att beräkna ett snittvärde av buffertfondens marknadsvärde t.ex. vid den 30/t-2, 31/t-2 och 30/t-1. Skälen för regeringens förslag: Utöver sin tillgång i form av av framtida pensionsgrundande inkomster och belopp har pensionssystemet även tillgångar i buffertfonden. Dessa tillgångar är fria att användas för att finansiera fördelningssystemets pensionsutgifter. Tillgångarna i fonden gör att det är möjligt för fördelningssystemet att finansiera en större skuld än vad avgiftsunderlaget ensamt kan bära. I balanseringspromemorian diskuteras olägenheten av att balanstalet beräknas före det år balanstalet avser varvid ett uppskattningsvis ca värde för buffertfonden kommer att ingå i balanstalet. Vidare förs i balanseringspromemorian en diskussion om riskerna för att en enda värderingstidpunkt skulle kunna leda till att tillfälliga variationer i buffertfondernas marknadsvärde skall utlösa balanseringen. Balanseringspromemorian redogör för att ett alternativ till att i balanstalet använda buffertfondens marknadsvärde per ett enda datum, år t-2, vore att använda flera värderingstidpunkter och beräkna ett medelvärde. Då skulle emellertid inte värderingstidpunkten bli den rätta, utan ett genomsnittligt värde som representerar ett "äldre" fondvärde skulle erhållas. Detta problem skulle kunna lösas genom att skriva fram ett genomsnittsvärde för fonden med t.ex. en genomsnittlig avkastning . Med ett sådant förfarande skulle ett genomsnittligt, framskrivet värde för buffertfondens tillgångar vid utgången av år t-2 erhållas. Eftersom buffertfondens värde vid utgången av år t-2 är känd när balanstalet beräknas år t-1, skulle detta innebära att en form av prognos görs av fondens värde per en tidpunkt som vid beräkningstillfället redan är passerad. Det i balanstalet ingående fondvärdet skulle inte överensstämma med det redovisade fondvärdet. Nackdelarna med att använda ett genomsnittligt värde för buffertfonden ansågs i balanseringspromemorian sammantaget vara större än nackdelen med det kraftigare genomslag i balanstalet som tillfälliga variationer i tillgångsvärdena får genom att utgå från fondens värde per ett enda datum. Flertalet remissinstanser har delat balanseringspromemorians uppfattning i detta avseende. Utvecklingen av balanstalet vid tillfälliga variationer måste emellertid följas noga. Regeringen anser att alternativen till balanseringspromemorians förslag medför ökad komplexitet utan att medföra avgörande fördelar. Särskilt det faktum att fonden endast utgör en liten andel av fördelningssystemets samlade tillgångar talar för att risken för att variationer i buffertfondernas marknadsvärde opåkallat skall utlösa balanseringen inte försvarar den ökade komplexiteten som alternativen till balanseringspromemorians förslag medför. Regeringen föreslår därför att buffertfondernas, dvs. Första - Fjärde och Sjätte sammanlagda marknadsvärde före det år balanstalet avser (år t-2) skall ingå som en tillgång i balanstalets täljare. Med marknadsvärde avses det värde som, enligt 6 kap. 3 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder och 4 kap. 2 § lagen (2000:193) om , skall upptas i fondernas årsredovisningar. 5.3 Beräkning av pensionsskulden Regeringens förslag: Pensionsskulden utgörs av åtagandet inom fördelningssystemet. Pensionsskulden i balanstalet avser skulden vid utgången av före det år balanstalet avser och utgörs av summan av: pensionsbehållningar, pensionsrätt intjänad , pensionsutbetalning multiplicerad med beräknat antal återstående pensionsutbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp till respektive åldersgrupp, justerat för , beräknat värde av åtagandet för tilläggspension till personer som inte har börjat lyfta sådan pension. Balanseringspromemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Regeringen har dock valt att föreslå tekniska förändringar i ett par avseenden. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget till beräkning av pensionsskulden. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av bestämmelsernas karaktär av tillämpningsregler för en myndighet avser regeringen att ge vissa av de detaljerade reglerna vad gäller beräkningen av pensionsskulden i förordningsform. Hur beräkningsreglerna i detalj kommer att se ut framgår av bilaga 1. Här beskrivs reglerna till den del de föreslås regleras i lag, i övrigt ges endast en kortfattad redogörelse. Särskilt två förhållanden gör att det är möjligt att utan andra antaganden än antagande om antalet utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp, i princip antagande om medellivslängd, beräkna åtagandet inom det reformerade pensionssystemet. Det är dels genom att pensionsrätt intjänas med samma belopp som avgiften till systemet, dels att förräntningen av pensionsskulden kan förväntas ligga nära den procentuella utvecklingen av systemets tillgängliga egenavkastning. För det fall att balanseringen aktiveras gäller att förräntningen av systemets pensionsskuld är identisk med utvecklingen av den tillgängliga egenavkastningen, se nedan avsnitt 6. Pensionsskulden inom fördelningssystemet kan delas upp i en skuld som avser personer som ännu inte börjat lyfta pension och en del som avser personer som uppbär pension. Den föreslagna beräkningen av pensionsskulden utgår från denna uppdelning. Pensionsskulden till de förvärvsaktiva inom det reformerade systemet kan beräknas som de förvärvsaktivas samlade pensionsbehållning. Pensionsskulden före det år balanstalet avser, dvs. år t-2, avseende förvärvsaktiva erhålls till större delen genom att summera samtliga individers pensionsbehållning, såsom dessa är registrerade i pensionsregister vid beräkningstillfället. Intjänad pensionsrätt t-2 kommer emellertid inte att vara fastställd år t-1 när beräkningen sker och läggs oavsett detta inte till pensionsbehållningen vid utgången av år t-2. Därför skall ett tillägg till summan av pensionsbehållningar år t-2 göras med en skattning av intjänandet av pensionsrätt detta år. Pensionsrätt tillgodoräknad för ett enskilt år beräknas motsvara av total pensionsskuld. Därmed kommer eventuella skattningsfel inte att få annat än marginell påverkan på pensionsskulden vid beräkningen av balanstalet. Eftersom de flesta individers pensionsrätt år t-2 är beräknade av år t-1 är det dessutom möjligt att göra goda skattningar av intjänandet av pensionsrätt år t-2. Denna skattning görs inte för individer eller årskullar utan för hela kollektivet. Pensionsskulden till en pensionerad årskull vid utgången av år t-2 beräknas med utgångspunkt från pensionsutbetalningarna till årskullen t-2. Detta belopp multipliceras för var och en av årskullarna med förväntat antal återstående utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp justerat för . Genom att summera den på detta vis beräknade pensionsskulden för respektive årskull erhålls pensionsskulden avseende pensionerade. Skälet till justeringen för är att pensionernas värdeutveckling enligt reglerna för följsamhetsindexeringen sker med inkomstindex (alternativt balansindex) minus . Denna indexering innebär att beviljade pensioner i förhållande till, i princip, avgiftsinkomsterna kommer att minska i värde . Vid beräkningen av pensionsskulden till de pensionerade skall ingen skillnad göras mellan pension som intjänats och beräknats enligt reformerade regler och enligt ATP-regler. Detta eftersom alla pensioner indexeras med samma index, följsamhetsindex. Ekonomisk livslängd I balanseringspromemorian föreslogs att respektive åldersgrupps pensionsbelopp skulle multipliceras med åldersgruppens återstående medellivslängd, med justering för . påtalades att en förutsättning för att den föreslagna beräkningen av pensionsskulden skall vara korrekt är att det inte finns något samband mellan pensionsnivå och medellivslängd. Om det finns samband mellan pensionsnivå och medellivslängd, t.ex. om höginkomsttagare i genomsnitt lever än låginkomsttagare, skulle skulden med den föreslagna metoden underskattas. En mer exakt beräkning av pensionsskulden skulle därför kunna erhållas genom att väga samman medellivslängden med hänsyn till pensionsbeloppen. har analyserat huruvida samband mellan dödlighet och pensionsnivåerna i pensionsregistret kan identifieras. Det har i dessa analyser visats att den förväntade utbetalningstiden för ett genomsnittligt pensionsbelopp nära överensstämmer med medellivslängden. Sambandet mellan pensionsnivå och dödlighet för kvinnor respektive män motverkas av att kvinnor i genomsnitt har lägre pension och lever än män. Den nuvarande frånvaron av större samband mellan pensionsnivå och livslängd behöver dock inte vara bestående. Regeringen finner att det därför finns skäl att välja den principiellt mer korrekta metoden och i beräkningen av pensionsskulden utgå ifrån hur pensionsbetalningarna upphör med stigande ålder ("ekonomisk livslängd"). I bilaga 1, ekvation 4.3 visas hur beräkningen skall göras. Det framgår där att pensionsskulden avseende pensionerade beräknas genom att mäta förväntat återstående antal utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp. Det förväntade återstående antalet utbetalningar avses beräknas genom att ta ett genomsnittligt värde av mätningarna för tre olika år. Härigenom utjämnas tillfälliga variationer i dödligheten. Förslaget i balanseringspromemorian innebar att också den del av omsättningstiden som avser utbetalningstid beräknades med utgångspunkt från den fysiska medellivslängden. Den beskrivna beräkningen i bilaga 1 innebär att också denna del av omsättningstiden beräknas med "ekonomisk livslängd". Genom att beräkna såväl omsättningstid som pensionsskuld med ekonomisk livslängd bortfaller vissa av de invändningar som framfört mot balanseringspromemorians förslag. ATP-skulden avseende förvärvsaktiva Utöver skulden inom det reformerade systemet finns även en skuld till personer som omfattas av ATP, inklusive s.k. inkomstrelaterad folkpension. För en pensionerad årskull kan denna skuld beräknas på samma sätt som ovan, eftersom alla pensioner indexeras med samma index. För förvärvsaktiva som intjänar viss pension enligt reglerna för folkpension och ATP kan skulden endast approximeras. Åtagandet i form av ATP är inte väldefinierat pensionsrätt intjänas, dvs. det går inte att per ett visst datum på ett meningsfullt sätt fastställa åtagandets storlek utan att göra antaganden om bl.a. framtida tillväxt. Detta problem finns t.o.m. som ATP-poäng kan intjänas, dvs. Detta år intjänar personer födda , den yngsta årskullen i den s.k. mellangenerationen, sina sista ATP-poäng. Årskullen född tjänar in ATP-poäng med 1/20-del av sin pensionsgrundande inkomst. Den beloppsmässiga omfattningen av att ATP-skulden avseende förvärvsaktiva inte kan beräknas utan antaganden om framtiden är förhållandevis begränsad redan fr.o.m. omkring . Detta år beräknas denna skuld uppgå till ca 900 miljarder, av beräknad total pensionsskuld. är problemet av obetydlig omfattning, ATP-skulden avseende förvärvsaktiva beräknas då till ca 400 miljarder vilket motsvarar av den beräknade skulden det året, se diagram 5.1. Diagram 5.1 Utfasning av ATP-skuld avseende förvärvsaktiva, tillväxt, miljarder kr I beräkningen av ATP-skulden föreslogs i balanseringspromemorian att skall utgå från ett antagande om tillväxt i pensionsgrundande inkomst per person för år då en prognos för tillväxten behövs. I balanseringspromemorian angavs att det mest vägande skälet för att föreslå framför någon annan tillväxttakt var att minst denna tillväxttakt ansågs vara möjlig att uppnå när ATP-skulden väger som tyngst. Om den faktiska tillväxttakten understiger kommer ATP-skulden att överskattas med den i balanseringspromemorian föreslagna beräkningen. Om tillväxten blir lägre än underskattas ATP-skulden. Den beloppsmässiga betydelsen av över- respektive underskattningar är för ett tillväxtintervall liten redan nu i förhållande till den totala pensionsskulden. I och med att ATP-skulden till förvärvsaktiva inte kan beräknas oberoende av antaganden om framtida utveckling i olika avseenden, t.ex. tillväxt, anser regeringen att någon möjlighet att exakt reglera beräkningen inte finns. Däremot delar regeringen uppfattningen i balanseringspromemorian att det är lämpligt att vid beräkningen utgå ifrån en antagen framtida tillväxt om i pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst. Vad gäller erforderliga antaganden om genomsnittlig utbetalningstid av pension bör samma beräkning som används i beräkningen av pensionsskulden för utgående pensioner användas även i beräkningen av ATP-skulden. Förslaget till beräkning av pensionsskulden i förhållande till en nuvärdesberäkning Förslaget till beräkning av pensionsskulden innebär att skuldens värde antas vara lika med dess nominella omfattning - givet det förväntade antalet utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp som följer av mätperiodens ekonomiska dödlighet. Fullt ut gäller detta först när det inte längre finns någon ATP-skuld till förvärvsaktiva. Vanligen beräknas pensionsskuld genom att bedöma de framtida utbetalningsströmmar som åtagandet vid värderingstidpunkten bedöms ge upphov till. Därefter omräknas dessa betalningsströmmar till ett s.k. nuvärde genom att summera "diskonterade" utbetalningar. Utbetalningarnas nuvärde är beroende av dels utbetalningarnas nominella belopp, dels av när utbetalningarna inträffar i tiden samt av hur hög diskonteringsfaktorn är.