prop · GO03149 · 2001-07-11 00:00:00 — Staten bidrar utöver det generella statsbidraget med vissa medel bl.a. inom ramen för de s.k. Dagmaröverenskommelserna samt inom ramen för läkemedelsförmånen. Inom äldre- och handikappomsorgen är kommunalskatten den primära inkomstkällan. Därtill kommer bidrag från staten bl.a. via det generella statsbidragssystemet. Även specialdestinerade bidrag förekommer, fram- för allt inom handikappområdet. Avgiftsfinansieringsgraden inom äldre- och handikappomsorgen uppgår till . Inom hälso- och sjukvården är avgifternas betydelse som finansieringsinstrument lägre. Såväl inom hälso- och sjukvården som äldre- och handikappomsorgen styrs tilldelningen av vård och omsorg i huvudsak enligt demokratiska principer. Privata entreprenörer utgör ett litet men ökande inslag inom båda sektorerna. Kommunernas avgifter för äldre- och handikappomsorg omfattning och problem Avgifter (egenavgifter) förekommer inom såväl hälso- och sjukvården som äldre- och handikappomsorgen. Avgifterna inom dessa områden används dels som styrinstrument, dels som finansieringskälla. Inom hälso- och sjukvården förekommer avgifter såväl inom sluten som öppen vård. Avgifter tas också ut för läkemedel. Högkostnadsskydd finns för öppen hälso- och sjukvård samt för läkemedel uppgående till 900 respektive . Avgifterna inom hälso- och sjukvården är, med något undantag, inte inkomstrelate- rade utan lika för alla. Avgifternas omfattning är i regel begränsade för den enskilde. I vissa landsting är barnsjukvården kostnadsfri. Inom äldreomsorgen och de delar av handikappomsorgen som regleras i socialtjänstlagen förekommer avgifter på samma sätt som inom hälso- och sjukvården. Till skillnad från hälso- och sjukvården utgör inkomstdifferentierade avgifter inom äldre- och handikappomsorgen ett betydligt större inslag. Orsaken är främst att socialtjänstlagen (som regle- rar villkoren för avgiftssättning inom äldre- och handikappomsorgen) ger huvudmännen andra möjligheter än hälso- och sjukvårdslagen (som reglerar villkoren för avgiftssättning inom hälso- och sjukvården) att fastställa grunderna för avgiftssättningen. Det är också en förklaring till att avgifterna har mindre betydelse som finansieringsinstrument inom hälso- och sjukvården jämfört med äldre- och handikappomsorgen. Varje kommun beslutar om de grunder enligt vilka avgifter för äldre- och handikappomsorg får tas ut. Detta har medfört stora skillnader mel- lan kommuner vad beträffar avgifternas nivåer, vilka inkomster som ingår i avgiftsunderlaget samt vilka nivåer förbehållsbelopp och högsta avgift uppgår till. Skillnaderna är också stora beträffande vilka insatser förbehållsbeloppet skall omfatta. Även om kommunerna endast till en liten del finansierar äldre- och handikappomsorgen via intäkter från egenavgifter så ökar förekomsten av inkomstrelaterade avgifter liksom progressiviteten i taxesystemen. Denna utveckling medför att allt fler personer som erhåller vård- och omsorgsinsatser får leva under knappa ekonomiska omständigheter, i vissa fall t.o.m. under nivån för försörjningsstödet enligt socialtjänst- lagen, när hänsyn tagits till de särskilda behov och kostnader som många omsorgstagare har. Särskilt utsatta är äldre ensamstående kvinnor med stora vård- och omsorgsbehov och låga pensionsinkomster. Möjlig- heterna för dessa omsorgstagare att på egen hand kunna ta sig ur denna situation är begränsade då flertalet inte kan påverka sina inkomster. I vissa fall kommer såväl äldre som personer med funktionshinder att vara hänvisade till en mycket låg levnadsnivå för resten av sina liv. Detta kan för den enskilde betyda allt ifrån något eller till i vissa fall årtionden. Ett skäl till att en del äldre och funktionshindrade omsorgstagare lever på en låg levnadsnivå är att de debiteras omsorgsavgifter som de inte har ekonomiskt utrymme att betala. Det beror bl.a. på att kommuner i vissa fall brister i sin utredning av enskildas faktiska inkomster och utgifter, vilket får till följd att den enskilde inte har medel kvar som täcker dennes personliga behov och normala levnadskostnader (förbe- hållsbelopp). Som exempel kan nämnas förbehållsbelopp på en nivå som är lägre än vad som skulle kunna utgå enligt reglerna om försörjningsstöd i socialtjänstlagen. Även för enskilda omsorgstagare som har relativt goda inkomster kan den allt mer utbredda och progressiva tillämpningen av inkomstre- laterade taxor bli kännbar eftersom någon övre gräns för avgiftens storlek inte finns angiven i lag, bortsett från självkostnadsprincipen i kommunallagen (1991:900). Som exempel kan nämnas att själv- kostnaden för en plats i särskilt boende kan uppgå till mer än . Även bland omsorgstagare som har relativt goda inkomster finns det därför personer som på grund av avgiften lever på en låg levnadsnivå. Många av de personer som till följd av avsaknaden av en övre gräns för avgifternas storlek drabbas av höga avgifter, har under sin förvärvsaktiva period i livet bidragit med stora skatteinbetalningar till äldre- och handikappomsorgens finansiering. I nuvarande lagstiftning saknas bestämmelser för hur enskildas avgiftsunderlag skall beräknas. Kommunerna fastställer vilka inkomster som skall medräknas och på vilket sätt de skall beaktas. Detta har med- fört att personer som har liknande inkomst- och förmögenhetsförhållan- den men som är bosatta i olika kommuner inte sällan betalar olika avgifter för samma typ av insatser. I vissa fall kan dessa avgiftsskillnader vara betydande. Avgifter ur ett äldre- och handikappolitiskt perspektiv Möjligheterna för äldre och personer med funktionshinder att leva ett tryggt och oberoende liv beror i mycket hög grad på de enskilda perso- nernas ekonomiska förhållanden. Målen för äldre- och handikappolitiken både syftar till och förutsätter en tryggad ekonomi för dessa grupper. För att kunna ta aktiv del i och påverka samhället och dess utveckling, be- hålla och utveckla sociala kontakter, göra resor, förverkliga egna mål och ambitioner m.m. krävs en god och tryggad ekonomi. Det är också en jämlikhets- och demokratifråga. Inte bara yngre, friska och förvärvs- arbetande skall ha förutsättningar att skapa sig en trygg och ordnad eko- nomisk situation. Alla skall ges förutsättningar att uppnå goda ekono- miska levnadsvillkor, men för att detta mål skall kunna uppfyllas krävs gemensamma insatser över generationsgränserna. För äldre i behov av vård och omsorg är rimliga avgifter av stor betydelse för möjligheterna att leva ett liv i trygghet och oberoende. För dem som ännu inte har behov av vård och omsorg kan trygghet på ålderdomen vara att veta att om sådana behov uppstår så finns tydliga bestämmelser och regler om vilka avgifter som får tas ut och vilka ekonomiska villkor man som omsorgstagare har rätt till. Det krävs nya och preciserade avgiftsbestämmelser som tydliggör kommunernas ansvar Som tidigare framgått lever många av de personer som erhåller insatser inom äldre- och handikappomsorgen under knappa ekonomiska för- hållanden. Dessa personer finns även inom den lilla grupp omsorgstagare som har relativt goda inkomster. Staten och kommunerna har huvudan- svaret för att skapa bättre ekonomiska förhållanden för alla omsorgsta- gare som har behov av sådana insatser. För statens del handlar det främst om att förbättra villkor i pensionssystem och andra ekonomiska stödsy- stem för äldre och förtidspensionerade, dvs. åtgärder på omsorgstagarnas inkomstsida. Regeringen har också prioriterat olika grupper av pensionärer i reformarbetet inom pensions- och socialförsäk- ringsområdet. Bl.a. har taket i bostadstillägget (BTP) och det särskilda bostadstillägget (SBTP) till pensionärer höjts (jfr prop. 2000/01:1, utg.omr. 11, bet. 2000/01:SfU1, rskr. 2000/01:92). Av de personer som erhåller bostadstillägg för pensionärer har cirka 12 000 personer även rätt till SBTP. För dessa är höjningen av den i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer () reglerade skäliga levnadsnivå som enskilda skall vara garanterade efter det att boendekostnaden är betald av stor betydelse. Fr.o.m. uppgår denna nivå till av prisbasbeloppet för den som är ogift vilket är en ökning jämfört med . För den som är gift uppgår den nya nivån till av prisbas- beloppet. Regeringen avser att återkomma med förslag till förändringar i tand- vårdsförsäkringen som syftar till att förbättra situationen för äldre perso- ner. Även fortsättningsvis kommer regeringen att prioritera reformer inom pensionssystem och andra ekonomiska stödsystem för äldre perso- ner och personer som på grund av funktionshinder har svårigheter att klara sin egen försörjning. Det är emellertid också angeläget att genomföra insatser på omsorgsta- garnas utgiftssida. Regeringen anser att den successivt ökade använd- ningen av inkomstrelaterade taxor inom äldre- och handikappomsorgen kommer att få konsekvenser för den enskilde som inte är förenliga med principen om det solidariska ansvaret för allas rätt till ett gott och tryggt liv där en gemensam finansiering utgör en grundförutsättning. försvårar dessa taxor möjligheterna för samhället att uppnå de av riks- dagen antagna äldre- och handikappolitiska målen. har fattat flera beslut om ökade statsbidrag till kommunsektorn för utveckling av bl.a. kvaliteten inom äldre- och handikappomsorgen. har också beslutat om vissa förändringar i befintlig lagstiftning bl.a. i syfte att reducera de ekonomiska effekterna av kommunernas avgifter i hushåll där ena parten flyttar till ett särskilt boende. Regeringen har vid ett flertal tillfällen pekat på brister i kommunernas tillämpning av nuvarande lagstiftning, med stöd bl.a. av de uppföljningar på området som genomförts av . För att stödja kommu- nerna i deras arbete med att åtgärda bristerna har utkom- mit med allmänna råd om lagstiftningens tillämpning. Emellertid visar erfarenheterna av de senaste årens utveckling att det krävs ytterligare insatser på området. Regeringen avser att med kraft fullfölja de intentioner och ambitioner som redovisats i de av antagna handlingsplanerna på äldre- och handikappområdet och som uttrycks bl.a. i nationella mål på området. För att komma tillrätta med problem i befintliga avgiftssystem inom äldre- och handikappomsorgen lägger regeringen i denna proposition fram förslag om beräkning av förbehållsbelopp, förslag om högkostnads- skydd i form av en högsta avgift för hemtjänst, dagverksamhet och hälso- och sjukvård respektive en högsta avgift för sådant särskilt boende som inte omfattas av hyreslagens bestämmelser (kapitel 7 och 8). Regeringen föreslår också regler för beräkning av avgiftsunderlag (kapitel 9). Förslagen syftar till att säkerställa att den kvarts miljon människor som erhåller insatser från äldre- och handikappomsorgen skyddas mot för höga avgifter. Förslaget om förbehållsbelopp har främst betydelse för personer i lägre inkomstlägen. Här utgör de äldre kvinnorna en dominerande grupp. Förslagen om högkostnadsskydd har betydelse främst för personer som betalar höga eller mycket höga avgifter för sin vård och omsorg, vanligen personer i högre inkomstlägen. Förslaget om regler för beräkning av avgiftsunderlag är av betydelse för alla omsorgstagare, oavsett inkomstnivå. Regeringen avser emellertid inte att med förslagen inskränka kommu- nernas möjligheter att differentiera omsorgsavgifterna med utgångspunkt från omsorgstagarnas inkomster. Avgifter som helt bortser från inkomst- en (dvs. en enhetstaxa) skulle i princip få sättas till noll kronor eftersom det även vid mycket låga avgiftsnivåer finns personer som inte har råd att betala avgiften och garanteras sitt förbehållsbelopp. För när- varande är av omsorgstagarna befriade från avgift därför att de har för låga inkomster eller höga levnadskostnader (främst bostads- kostnader). Påpekas bör också att de förslag som regeringen redovisar i denna proposition inte ger kommunerna några ytterligare skyldigheter gentemot enskilda omsorgstagare utöver vad som är möjligt att åstadkomma inom ramen för tillämpningen av avgiftsreglerna. En kommun har t.ex. inte skyldighet att betala ut medel till en omsorgstagare för att han eller hon skall kunna uppnå den i lagen angivna lägsta nivån för minimibeloppet. Omsorgstagare med en särskilt svår ekonomisk situation Som tidigare framgått har många omsorgstagare så låga inkomster eller höga kostnader att de inte kan betala avgift för erhållna insatser och garanteras sitt förbehållsbelopp. En del av dessa personer har inte sitt förbehållsbelopp kvar trots att de beviljats avgiftsbefrielse. Kommunen har i dessa fall genom s.k. uppsökande verksamhet skyldighet att informera berörda om möjligheterna att ansöka om försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen för att de därigenom skall kunna uppnå en skälig levnadsnivå. I de fall det finns myndigheter som admi- nistrerar bidrags- eller stödsystem relevanta för äldre och funktions- hindrade personer bör kommunen enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) hänvisa berörda personer till dessa. Särskilt angeläget är detta om den enskilde är berättigad till bostadstillägg eller liknande. Regeringens förslag i denna proposition reglerar villkoren för den kommunala avgiftssättningen inom äldre- och handikappomsorgen och berör därför i princip inte personer som inte betalar någon avgift. Som ovan konstaterats är cirka 12 000 personer berättigade till särskilt bostadstillägg (SBTP) och omfattas därigenom av bestämmelserna om skälig levnadsnivå i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. Denna levnadsnivå motsvarar den skäliga levnadsnivå som regeringen föreslår skall utgöra lägsta nivå vid beräkning av förbehållsbelopp för personer som erhåller insatser inom äldre- och handikappomsorgen enligt Kommunerna skall kompenseras ekonomiskt De ekonomiska konsekvenserna för varje enskild kommun till följd av förslagen i denna proposition beror på i vilken utsträckning befintliga kommunala taxor och avgiftsregler respektive regler för beräkning av avgiftsunderlag avviker från regeringens förslag. Att en lägsta nivå på förbehållsbeloppet fastställs i innebär ett förtydligande av kommunernas ansvar för att den enskilde har tillräckliga medel för personliga behov och normala levnadskostnader när omsorgsavgiften är betald. Det finns ett visst tolkningsutrymme av vad som är tillräckliga medel. Förslaget om ett fastställt förbehålls- belopp innebär att kommunernas avgiftsintäkter minskar betydligt. ringen bedömer att det är rimligt att kommunerna vid genomförandet av reformen skall ersättas för det intäktsbortfall som kommer av att man tillämpat ett förbehållsbelopp mellan nivån för försörjningsstödet enligt socialtjänstlagen och det nu föreslagna förbehållsbeloppet. Förslagen om högsta avgift samt regler för beräkning av avgifts- underlag innebär helt nya regleringar som båda medför intäktsbortfall för För dessa förslag skall kommunerna erhålla kompensation motsvarande det beräknade intäktsbortfallet . Kommunerna måste ges rimlig tid att utforma sina avgiftssystem i enlig- het med de regler som regeringen föreslår i denna proposition. annat mot den bakgrunden föreslår regeringen att reglerna om högkost- nadsskydd och förbehållsbelopp skall träda ikraft . 2000/01:149 na om beräkning av avgiftsunderlag föreslås träda ikraft Regeringen vill understryka att det inte finns några hinder för kommu- nerna att genomföra förslagen tidigare än då lagstiftningen träder i kraft om det finns förutsättningar för detta. Detta följer av kommunernas befogenhet att med stöd av 8 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) bestämma grunderna för avgifterna. 5Avgifter inom äldre- och handikappomsorg relevant lagstiftning Den kommunala självstyrelsen regleras i 1 kap. 1 och 7 §§ samt 8 kap. 5 § regeringsformen. Begreppet har inte närmare definierats eller precise- rats i regeringsformen. I förarbetena anges att arbets- och befogenhets- fördelningen mellan staten och kommunerna måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Det fastslås dock att begreppet ger uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna (prop. 1973:90 s. 190). I 1 kap. 7 § andra stycket reger- ingsformen slås fast att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Den kommunala beskattningsrätten är en väsentlig del av den kommunala självstyrelsen. Trots detta innehåller regeringsformen inte några garantier för att beskattningsrätten skall lämnas helt oinskränkt. Av 8 kap. 5 § regeringsformen följer dessutom att grunderna för den kom- munala beskattningsrätten skall bestämmas i lag. Detsamma gäller före- skrifter om kommunernas åligganden och befogenheter. Av detta följer sålunda att den kommunala självbestämmanderätten inte är obegränsad. 5.2 Kommunallagen (1991:900) Angelägenheter som är av allmänt intresse, och som inte skall handhas av staten, en annan kommun eller ett annat landsting eller någon annan, hör enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) till kommunens all- Staten har härutöver genom olika lagar ålagt kommunerna att handha vissa samhällsuppgifter. I 2 kap. 4 § kommu- nallagen erinras om att det på vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter, den s.k. specialreglerade kompetensen. Ett exempel är socialtjänstlagens (2001:453) reglering om särskilda åligganden för kommunerna inom Kommunernas rätt att ta ut avgifter för den verksamhet de bedriver regleras inte i regeringsformen. En förutsättning för att avgifter skall få tas ut är att det finns lagstöd för detta. Av 8 kap. 3 b § kommunallagen följer att kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyt- tigheter som de tillhandahåller. För tjänster och nyttigheter som kommu- ner och landsting är skyldiga att tillhandahålla får de dock ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. Ett exempel på en sådan regel är Prop. 2000/01:149 8 kap. 2 § socialtjänstlagen, vilken ger kommunerna möjlighet att avgiftsbelägga vissa sociala tjänster. Som en allmän regel för avgifts- sättningen inom all verksamhet gäller självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § kommunallagen. Principen innebär att en kommun inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster och nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller. Finns det emellertid särskilda bestämmelser i speciallagstiftning som t.ex. begrän- sar avgiftsuttaget för viss verksamhet skall de reglerna tillämpas i stället för självkostnadsprincipen (prop. 1993/94:118 s. 82). En annan viktig kommunalrättslig princip som skall beaktas vid bl.a. avgiftssättning är likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen. Denna innebär att kommunerna skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. 5.3Socialtjänstlagen (2001:453) Av 3 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453) framgår att socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamheter och liknande social tjänst bör under- lätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakt med andra. Före en lagändring användes i stället för begreppet hemtjänst uttrycket hjälp i hemmet, service och omvårdnad. I samband med lagändringen ersattes detta uttryck av begreppet hemtjänst. Ändringen innebar inte någon förändring i sak (prop. 1997/98:113 s. 121, bet. Syftet med är sålunda bl.a. att underlätta den dagliga livs- föringen för enskilda personer. är inte enbart förbehållen äldre människor och yngre personer med funktionshinder utan riktar sig även till bl.a. personer med missbruksproblem eller psykisk sjukdom. Den enskilde kan få hemtjänst såväl i ordinärt boende som i särskilt bo- ende. Av 5 kap. 5 § socialtjänstlagen följer att äldre människor skall ges det stöd och den hjälp i hemmet samt annan lättåtkomlig service som de behöver. I samma paragraf anges vidare att kommunen är skyldig att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor (särskilt boende). I huvudsak motsvarande regler finns för personer med funktionshinder i 5 kap. 7 § samma lag. Där föreskrivs bl.a. att kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för personer med funktionshinder (särskilt boende). Den enskilde kan med stöd av 4 kap. 1 § första stycket socialtjänst- lagen ha rätt till hemtjänst eller bostad i särskilt boende i form av bistånd beslutad av socialnämnden. En grundläggande förutsättning härför är att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov samt att denne inte hel- ler kan få behoven tillgodosedda på annat sätt. Av 4 kap. 1 § andra stycket socialtjänstlagen följer att den enskilde genom biståndet skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå samt att biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. Hemtjänst innefattar dels uppgifter av servicekaraktär, dels uppgifter Prop. 2000/01:149 som är mer inriktade mot personlig omvårdnad. ningsärenden framgår det vilka typer av insatser som skall ingå i hem- tjänsten (prop. 1997/98:113 s. 121, prop. 1996/97:124 s. 84 ff., bet. 1996/97:SoU18 s. 40 ff., jfr även prop. 1992/93:129 s. 17 f.). Med serviceuppgifter avses bl.a. praktisk hjälp med hemmets skötsel, såsom städning och tvätt, hjälp med inköp, ärenden på och hjälp med tillredning av måltider samt distribution av färdiglagad mat. Med personlig omvårdnad avses de insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Det kan handla om hjälp för att kunna äta och dricka, klä och förflytta sig, sköta personlig hygien och i övrigt insatser som behövs för att bryta isolering eller för att den enskilde skall känna sig trygg och säker i det egna hemmet. Vidare ingår i hemtjänstbegreppet även viss ledsagning respektive avlösning av anhörig (bet. 1996/97:SoU18 s. 46 f.). gäller att en kommun får ta ut avgifter för bl.a. hemtjänst och bostad i särskilt boende (8 kap. 2 § socialtjänstlagen). Kommunen har, inom vissa i lagen angivna ramar, rätt att själv bestämma grunderna för avgiftssystemets utformning, vilket enligt förarbetsuttalanden ger utrymme för kommunerna att differentiera avgifterna på grundval av den enskildes ekonomiska villkor (prop. 1979/80:1 s. 547). De begränsningsregler som gäller vid bestämmande av avgifternas storlek är att avgifterna skall vara skäliga, inte överstiga kommunens självkostnader samt att de tillsammans med sådana kommunala vårdavgifter som anges i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) inte får uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. Begreppet självkostnad anses ha samma innebörd som i 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900). Regleringen i 8 kap. 2 § socialtjänstlagen gäller oavsett om tjänsten lämnas som bistånd eller inte. I förarbetena till lagändringar uttalas att den enskilde måste förbehållas tillräckliga medel för att kunna bekosta bl.a. privat utförd städning, hemhandling, snöskottning, fotvård m.fl. tjänster om dessa tjänster inte ryms inom det kommunala åtagandet. Det framhålls vidare att även kostnader för tandvård, läkarvård, läkemedel och hjälpmedel samt resor och övriga kostnader som möjliggör ett aktivt deltagande i samhällslivet bör beaktas. Det betonas att det sistnämnda är särskilt angeläget i fråga om yngre funktionshindrade personer med särskilda behov av service och omvårdnad. Det uttalas även att en funktionshind- rad persons familje- och arbetssituation liksom merkostnader till följd av funktionshindret måste kunna påverka avgiftens storlek (prop. 1992/93:129 s. 17 f.). Även i socialutskottets betänkande lyfts de funk- tionshindrades situation fram särskilt. Utskottet framhåller betydelsen av att personer med funktionshinder förbehålls medel för kostnader för andra former av verksamheter och aktiviteter som är rimliga och natur- liga för icke funktionshindrade personer i motsvarande ålder (bet. 1992/93:SoU12 s. 6). omfattade författningsregleringen av förbehållsbeloppet Prop. 2000/01:149 endast personer bosatta i en särskild boendeform för service och om- vårdnad med helinackordering.