prop · GO0370 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:70 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen lämnas förslag till kompletterande lagstiftning avseende indexomräkningen av pensionsbehållningar och pensioner i ålderspensionssystemets fördelningsdel. Utgångspunkt för förslagen är de riktlinjer om avsteg från omräkning med inkomstindex av pensionsbehållningar och pensioner som beslutat (bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315). Ett syfte med ålderspensionsreformen är att skapa ett pensionssystem som är följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Utan de här föreslagna kompletteringarna nås inte detta syfte fullt ut vad gäller ålderspensionssystemets fördelningsdel vid varje samhällsekonomisk eller demografisk utveckling. Med de i propositionen föreslagna reglerna för avsteg från omräkning med inkomstindex skapas ett finansiellt stabilt ålderspensionssystem. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension 5 3 Ärendet och dess beredning 9 4. Allmänna överväganden inför förslaget till automatisk balansering 12 4.1 Oförsäkringsbara risker 13 4.2 Mål för det reformerade pensionssystemets fördelningsdel 16 4.3 Alternativ till snittindex, fasta delningstal och automatisk balansering 17 4.4 Sammanfattning av förslaget till automatisk balansering 19 4.5 Ålderspensionssystemet och utgiftstaken 20 5 Beräkning av fördelningssystemets ekonomiska ställning, m.m. 21 5.1 Beräkning av avgiftstillgången 26 5.2 Buffertfonden 33 5.3 Beräkning av pensionsskulden 35 6 Omräkning av pensionsbehållningar och pensioner med balansindex 40 6.1 Beräkning av ATP och s.k. inkomstrelaterad folkpension 43 7 Överskott i fördelningssystemet 46 8 Årlig redovisning 50 9 Frågor i balanseringspromemorian som behandlats i prop. 1999/2000:46 52 9.1 Den finansiella infasningen 52 9.2 Risken för fondtömning 55 10 Pensionssystemets finansiella utveckling och balanseringens eventuella effekt för pensionsnivåerna 56 10.1 Sammanfattning av RFV:s beräkningsresultat 57 10.2 Buffertfondens utveckling i olika scenarier 59 10.3 Effekten av balanseringen på pensionsnivån i fördelningssystemet 64 11 Författningskommentar 70 Bilagor: Bilaga 1 Formel för beräkning av balanstalet 73 Bilaga 2 Tabeller med sammanställning av RFV:s beräkningar 80 Bilaga 3 Ordlista 93 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 97 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 101 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 102 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, och 2. godkänner de riktlinjer regeringen föreslår om att eventuella överskott skall fördelas på de försäkrade på så sätt att ett tillägg till indexeringen skall göras som motsvarar det utdelningsbara överskottet (avsnitt 7). 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension dels att 5 kap. 6 och 14 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 1 kap. 5 a, 5 b och 5 c §§, 6 kap. 8 a § och 15 kap. 20 §, samt närmast före 15 kap. 20 § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 a § Regeringen skall fastställa ett balanstal. Detta tal skall visa förhållandet mellan fördelningssystemets avgiftstillgång, med tillägg av det redovisade marknadsvärdet av tillgångarna hos Första-Fjärde och Sjätte , och fördelningssystemets pensionsskuld vid utgången av före det år balanstalet avser. Med avgiftstillgång avses avgiftsinkomsterna till fördelningssystemet multiplicerade med medelvärdet av den tid räknat som förflyter från det att en pensionsrätt tjänas in till det att den betalas ut i form av pension (omsättningstiden). Med pensionsskuld avses det totala pensionsåtagandet i fördelningssystemet. 5 b § Avgiftsinkomsterna beräknas som 1. genomsnittet av inkomsterna det andra-fjärde året före det år balanstalet avser, multiplicerat med 2. den beräknade årliga relativa förändringen av inkomsterna under det andra-femte året före det år balanstalet avser. Vid beräkningen av den relativa förändringen av inkomsterna skall den årliga förändringen i det allmänna prisläget räknat månad frånräknas. Det framräknade värdet skall därefter omräknas med förändringen i det allmänna prisläget före det år balanstalet avser och det allmänna prisläget året närmast före . Omsättningstiden beräknas som medianen av omsättningstiden för det tredje, fjärde och femte året före det år balanstalet avser. Pensionsskulden beräknas för före det år balanstalet avser, som summan av 1. pensionsbehållningar enligt 5 kap. 2 §, 2. det beräknade värdet av pensionsrätter för inkomstpension enligt 4 kap. 2-6 §§, 3. utbetalad pension för varje åldersgrupp multiplicerad med beräknat antal återstående utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp för samma åldersgrupp justerat med den räntefaktor som anges i 5 kap. 12 § andra stycket, och 4. det beräknade värdet av kommande utbetalningar av tilläggspension för dem som inte påbörjat uttag av sådan pension. Ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagens bestämmelser om beräkning av balanstal meddelas av regeringen. Beräkningarna skall göras av . 5 c § Understiger balanstalet 1,00 skall regeringen för det året fastställa ett balansindex som skall användas vid vissa beräkningar enligt denna lag. Ett balansindex skall därefter fastställas fram till dess att det minst når samma värde som inkomstindex. För en sådan period skall balansindexet första gången räknas fram på så sätt att balanstalet multipliceras med inkomstindexet . För varje därpå följande år skall det fastställda balansindexet multipliceras med kvoten mellan inkomstindexet och inkomstindexet och därefter med det balanstal som skall gälla . 5 kap. 6 § Om inkomstindex förändras mellan det år omräkningen enligt 4 § avser eller, om sådan omräkning inte skall göras, fastställelseåret och året därefter, skall pensionsbehållningen räknas om med hänsyn till denna förändring. Detta skall göras sedan pensionsrätt för närmast föregående år har fastställts och sedan omräkning har gjorts enligt 4 §. Om inkomstindex förändras mellan det år omräkningen enligt 4 § avser eller, om sådan omräkning inte skall göras, fastställelseåret och året därefter, skall pensionsbehållningen räknas om med hänsyn till denna förändring. då balansindex fastställs skall beräkningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomstindexet. Den angivna beräkningen skall göras sedan pensionsrätt för närmast föregående år har fastställts och sedan omräkning har gjorts enligt 4 §. Om inkomstpension har tagits ut under det i första stycket först nämnda året eller om uttaget det året har förändrats, skall den del av pensionsbehållningen som inte utgörs av ökning på grund av omräkning enligt 4 § för det året eller härrör från fastställd pensionsrätt för närmast föregående år, räknas om med beaktande av 1. att den pensionsbehållning som är att hänföra till pensionsrätt som har tillgodoräknats den pensionsberättigade för åren till och med före det år omräkningen enligt 4 § avser respektive det fastställelseår som avses i första stycket och som har omräknats på det sätt som anges i denna paragraf och i 4, 7 och 9 §§ för åren till och med det närmast föregående året har uppgått till skilda belopp , och 2. den omräkning som skall göras enligt 14 §. 14 § Den inkomstpension som en pensionsberättigad uppbär skall räknas om (följsamhetsindexeras) genom att multipliceras med det tal som anger kvoten mellan inkomstindex och inkomstindex sedan denna kvot har dividerats med talet 1,016. Den inkomstpension som en pensionsberättigad uppbär skall räknas om (följsamhetsindexeras) genom att multipliceras med kvoten mellan inkomstindexet och inkomstindexet sedan denna kvot har dividerats med talet 1,016. då balansindex fastställs skall beräkningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomstindexet. 8 a § För den som är född under något av skall, om ett balansindex fastställts den pensionsberättigade fyller , vid beräkning av tilläggspension pensionen från och med den månad den pensionsberättigade fyller multipliceras med det för det året fastställda balanstalet eller, om det före det året finns en sammanhängande period med fastställda balansindex, med produkten av de balanstal som har fastställts till och med det aktuella året. 20 § Den myndighet regeringen bestämmer skall upprätta en redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. , samt Första-Fjärde och Sjätte skall tillställa myndigheten de uppgifter som behövs för detta. Denna lag träder i kraft . Balanstal enligt 1 kap. 5 a § skall första gången fastställas för . 3 Ärendet och dess beredning Principerna för det reformerade pensionssystemet fastslogs genom att antog den s.k. princippropositionen Reformering av det allmänna pensionssystemet, prop. 1993/94:250. Propositionen saknade lagförslag men innehöll förhållandevis utförligt beskrivna grunder för ett nytt allmänt ålderspensionssystem. Genomförandegruppen beslutade regeringen att inom tillsätta en arbetsgrupp, Arbetsgruppen (S 1994:9) för genomförandet av reformeringen av det allmänna pensionssystemet, kallad Genomförandegruppen, med företrädare för de partier som ställt sig bakom reformen. Genomförandegruppen fick i uppdrag att medverka i det fortsatta beredningsarbetet och att vårda överenskommelsen. Ledamöter i Genomförandegruppen är f.n. statsrådet (ordförande), riksdagsledamöterna (), (), (), (), () och f.d. partisekreteraren (). Som experter deltar byråchefen , avdelningschefen och enhetschefen . F.d. byråchefen har deltagit som expert t.o.m. . Förslagen i denna proposition har utarbetats i samråd med Genomförandegruppen. En av de viktigaste principerna som beslutades för det nya pensionssystemet är att pensionsrätt skall intjänas med samma belopp som den avgift som inbetalas av eller för individen. Det nya systemet är ett s.k. avgiftsdefinierat system. Vidare beslutades att den inkomstgrundade ålderspensionen skall vara en fristående försäkringsgren som finansieras i sin helhet med en specialdestinerad och fast pensionsavgift. Om ett pensionssystem skall uppfylla dessa principer måste avgiftsinkomsterna tillsammans med tillgångarna i den s.k. buffertfonden garanterat kunna finansiera pensionsutgifterna. Risken för varaktiga underskott måste alltså elimineras. För inkomstpensionen gäller att värdet av intjänade pensionsförmåner skall räknas om med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. Denna omräkning av pensionsförmånerna ger en avkastning på de försäkrades pensionsförmögenhet, dvs. pensionsskulden i systemet, och fyller samma funktion som avkastningen i premiepensionssystemet eller som räntan i vanligt banksparande. Förslaget till automatisk balansering kan sägas ha sitt ursprung i den kritik som flera remissinstanser riktade mot pensionsarbetsgruppens förslag (Reformerat pensionssystem, SOU 1994:20) att räkna om pensionsskulden i takt med utvecklingen av genomsnittsinkomsten. Detta innebär att pensionsskulden förräntas med vad som kan kallas ett snittindex. Ett snittindex innebär att likhet i inkomstutvecklingen mellan pensionärer och förvärvsaktiva prioriteras framför finansiell stabilitet. De kritiska remissinstanserna förordade i stället ett index som förräntar pensionsförmånerna med avgiftsunderlagets utveckling, således vad som kan kallas ett summaindex. Ett summaindex innebär att finansiell stabilitet prioriteras framför likhet i inkomstutvecklingen mellan pensionärer och förvärvsaktiva. Kritiken ledde till att regeringen avstod från att i princippropositionen lämna ett förslag till hur indexeringen skulle utformas. I stället föreslogs att förslaget i denna del skulle utredas vidare, se prop. 1993/94:250, s. 104-107. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension föreslogs lagregler för det nya pensionssystemet som grundade sig på principerna i prop. 1993/94:250. beslutade, i enlighet med regeringens förslag, att indexering av pensionsskulden som huvudprincip skall ske med ett snittindex (prop. 1997/98:151, bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315). beslutade att detta snittindex skulle förses med kompletterande regler för balansering av ålderspensionssystemets ekonomiska ställning, bet. 1997/98:SfU13, s.135 punkt 10. Om det var tekniskt möjligt skulle dessa kompletteringar utformas som automatiskt verkande regler. Ett skäl till att snittindexet valdes, trots den finansiella instabilitet som det medför, var att instabiliteten ansågs kunna hanteras genom regler för vad som kommit att kallas automatisk balansering. Förslaget hade presenterats i sina huvuddrag i promemorian Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension. Det behövde dock beredas ytterligare och därför förelades förslaget endast såsom en riktlinje. I promemorian Automatisk balansering av ålderspensionssystemet, Ds 1999:43, lämnades ett lagförslag till hur konflikten mellan finansiell stabilitet och standardstabilitet skall hanteras genom automatiskt verkande regler. Hur pensionsrätter och utgående pensioner skall indexeras med hänsyn till inkomst- och prisutvecklingen har varit en av de centrala frågorna i arbetet med att reformera ålderspensionssystemet. Att så varit fallet beror på att systemets sociala och ekonomiska egenskaper i hög grad bestäms av indexeringens utformning. Förslag och annat beslutsunderlag vad gäller indexeringen i fördelningssystemet har lämnats i följande skrifter. * Ds 1992:89 Ett reformerat Pensionssystem - Bakgrund, principer och skiss, s. 67-68 och 71-72, * SOU 1994:20 Reformerat pensionssystem, s. 176-177, 196, 204-207, 291-297 och 299-306, * prop. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet, s. 104-107 och 155-159, * Ds 1995:41 Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m., s. 195-204 och 232-234, * Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension - finansiella frågor m.m., s. 61-87 och 91-107, * prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m., s. 345-364, 372-373 och 299-306, * Ds 1999:43 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet - regler för avsteg från inkomstindexering inom ålderspensionssystemets fördelningsdel, * RFV Analyserar 2000:1, Automatisk balansering av ålderspensionssystemet - redovisning av regeringens beräkningsuppdrag. Tanken att indexera pensionsrätterna med ett inkomstindex som speglar tillväxten i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst presenterades i Ds 1992:89. I Pensionsarbetsgruppens huvudbetänkande (SOU 1994:20) återkom förslaget att indexera pensionsrätterna med ett mått för utvecklingen av den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. I betänkandet redogjordes översiktligt för den målkonflikt som ligger i valet av index. Som nämnts ovan prioriterade Pensionsarbetsgruppen likhet i standardutvecklingen mellan pensionärer och förvärvsaktiva framför att uppnå en högre finansiell stabilitet. Bland annat prioriteringen av målet om standardstabilitet medförde att arbetsgruppen föreslog att indexet skulle mäta utvecklingen av genomsnittlig inkomst. Det mått som föreslogs var i princip pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet (bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439) föreslogs, som nämnts ovan, riktlinjer för en reform av det allmänna ålderspensionssystemet. Riktlinjerna byggde på Pensionsarbetsgruppens betänkande och den överenskommelse som träffats inom denna grupp mellan företrädare för de dåvarande fyra regeringspartierna (m, c, fp och kd) och socialdemokraterna. I propositionen angav regeringen att den kritik flera remissinstanser riktat mot det föreslagna snittindexet var värd att beakta och föreslog att den närmare utformningen av indexet skulle övervägas vidare. lämnades i departementspromemorian Ds 1995:41 Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. lagförslag som byggde på principerna i propositionen . Dock lämnades inte i denna promemoria något preciserat förslag till definition av inkomstmåttet i indexet. Däremot lämnades en fördjupad analys av olika mått och deras för- och nackdelar varvid remissinstanserna uppmanades att komma med synpunkter på indexets utformning. Konflikten mellan målet om stabilitet i förhållandet mellan förvärvsaktivas inkomster och pensionerades inkomstpensioner och målet finansiell stabilitet utlöses endast vid vissa utvecklingsförlopp. Utredningsarbetet kom därför att inriktas mot att söka finna en metod för att hantera målkonflikten som endast i de fall denna materialiseras gör avsteg från den önskade indexeringen. I Ds 1997:67 presenterades en princip för en sådan automatiskt verkande beslutsregel. Principen innebar att pensionssystemets skulder skulle beräknas och att avsteg från inkomstindexeringen skulle göras om det var nödvändigt för att undvika att skulderna annars skulle överstiga en nivå där systemets finansiella balans var hotad. Lagförslag till de beskrivna reglerna lämnades dock inte i denna promemoria. 1997/98:151 lämnades lagförslag vad avsåg inkomstindexets benämning och exakta utformning som regeringen föreslog att avsteg från detta index skall göras om det är nödvändigt för att säkerställa den ekonomiska balansen i ålderspensionssystemets fördelningsdel. Principerna för sådana avsteg, som benämndes automatisk balansering, överensstämde med den skiss som redogjorts för i Ds 1997:67. Något lagförslag lämnades dock inte heller eftersom frågan alltjämt bedömdes kräva ytterligare beredning. Metoden för balansering krävde utveckling av kunskapen om de finansiella sambanden i ett avgiftsdefinierat pensionssystem av fördelningstyp. För det fall den fortsatta beredningen skulle visa att det inte gick att reglera en automatisk balansering i lag skulle istället ges i uppdrag att bevaka systemets finansiella stabilitet. Arbetet visade sig vara mer komplicerat och tidskrävande än vad som först förutsetts, som det visade att det var möjligt att lagreglera en automatisk balansering. remitterades Ds 1999:43 Automatisk balansering - regler för avsteg från inkomstindexeringen inom ålderspensionssystemets fördelningsdel. Denna promemoria innehöll lagförslag till den automatiska balanseringen. Nedan benämns Ds 1999:43, balanseringspromemorian. Efter remissbehandlingen av förslagen i balanseringspromemorian önskade regeringen ytterligare underlag inför förslaget till automatisk balansering. Därför gavs () i uppdrag att analysera förslaget ytterligare. Uppdraget redovisades i rapporten av ålderspensionssystemet - redovisning av regeringens beräkningsuppdrag, RFV Analyserar 2000:1. Delar av RFV:s rapport återges i propositionen. Balanseringspromemorian och övriga promemorior samt betänkandet har remitterats och synpunkter på indexets utformning har lämnats av flera remissinstanser . I Ds 1997:67, s. 63-69, sammanfattas remissynpunkterna på förslagen avseende indexets utformning i SOU 1994:20 och i Ds 1995:41. En sammanfattning av remissynpunkterna på det förslag till utformning av inkomstindex - inklusive förslaget till vad som senare benämnts automatisk balansering - som lämnades i Ds 1997:67, återfinns i prop. 1997/98:151, s. 347-349. I propositionen sammanfattas under de olika förslagsavsnitten remissinstansernas synpunkter på förslaget i balanseringspromemorian. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig på dnr. S 1999/6478/SF. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Vissa mindre redaktionella ändringar och preciseringar i lagtexten har därefter gjorts. 4 Allmänna överväganden inför förslaget till automatisk balansering Det finns utvecklingsförlopp där de sociala ambitionerna när det gäller förräntningen av varje generations pension står i strid med det likaledes socialt betingade målet att systemet skall vara rättvist mellan generationer. Balanseringen aktiveras vid en konflikt mellan dessa två mål. Vid en sådan konflikt innebär den automatiska balanseringen att målet om rättvisa mellan generationer ges företräde, utan att det helt uppnås, framför det mål som finns för förräntningen av varje generations pension. Grunden i förslaget till automatisk balansering utgörs av en metod som möjliggör att det går att beräkna fördelningssystemets tillgångar och skulder. Fördelningssystemet förses genom förslaget med en balansräkning. De kvarstående risker för finansiella obalanser som finns i systemet kommer att återspeglas i hur förhållandet mellan balansräkningens tillgångar och skulder utvecklas. Balanseringen innebär att indexeringen, dvs. förräntningen, av pensionsskulden utformas så att systemets skuld aldrig annat än obetydligt kan överstiga systemets tillgångar. Härigenom garanteras systemets finansiella stabilitet. Genom att skapa en balansräkning för pensionssystemet har det varit möjligt att som huvudregel förränta pensioner och pensionsbehållningar med det index som, enligt regeringens uppfattning, ger de bästa sociala egenskaperna utan att det leder till någon risk för underskott. utan den risk för orättvisa mellan generationer som underskott medför. Balanseringen har också gjort det möjligt att utforma systemet med fasta delningstal. De fasta delningstalen innebär att beviljade pensioner inte räknas om, i förhållande till förändringar i medellivslängden, för personer som fyllt eller mer. Sammantaget leder utformningen av systemet till att inkomstpensionens förhållande till snittinkomsten givits en nära nog maximal stabilitet. Genom att underskottsrisken eliminerats som pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten stabiliserats så långt det är finansiellt möjligt, ges systemet så goda sociala egenskaper som bedömts möjligt att åstadkomma. 4.1 Oförsäkringsbara risker De för ett pensionssystem väsentliga egenskaperna är endast delvis bestämda genom att det har beslutats att systemet skall vara avgiftsdefinierat, finansiellt stabilt och ha en fast avgift. Inom ramen för ett sådant system finns flera olika möjligheter att utforma de regler som bestämmer om, när och i vilken utsträckning pensionsnivån kommer att påverkas av olika ekonomiska och demografiska utvecklingsförlopp. Dessa utvecklingsförlopp kan betraktas som oförsäkringsbara risker - de kommer oundvikligen att påverka utvecklingen av pensionsnivån och/eller buffertfonds storlek. Buffertfondens utveckling beror på pensionsavgifternas och pensionsutgifternas utveckling samt, till en mindre del, på den avkastning buffertfonden erhåller. Pensionsavgifter, buffertfondavkastning och pensionsutgifter speglar i sin tur hur systemets tillgångar respektive skuld utvecklats. Det som bestämmer utvecklingen av fördelningssystemets tillgångar är: utvecklingen av avgiftsunderlaget, förändringar i förvärvs- och dödlighetsmönster, dvs. förändringar i vad som här benämns omsättningstid, och buffertfondens avkastning. Vidare ökar (minskar) tillgångarna med positiva (negativa) skillnader mellan betalda pensionsavgifter och utbetalda pensioner. Sådana skillnader ökar (minskar) buffertfonden. Det som bestämmer utvecklingen av fördelningssystemets skuld är; förräntningen (indexeringen) av pensionsskulden och förändringar i medellivslängden. Vidare ökar (minskar) skulden med positiva (negativa) skillnader mellan tillgodoräknade pensionsrätter och utbetalda pensioner. I ett avgiftsdefinierat pensionssystem är inbetalda pensionsavgifter definitionsmässigt lika med tillgodoräknade pensionsrätter. Därmed kommer inbetalda pensionsavgifter, utbetald pension och tillgodoräknad pensionsrätt alltid att påverka pensionssystemets tillgångar lika mycket som dess skuld.