prop · GP037 · 2001-09-28 00:00:00 — Uppgiftsfördelningen mellan statens centrala och regionala nivå samt mellan stat och kommuner/landsting bör bli föremål för en samlad översyn. Remissinstanserna: De drygt 70 remissinstanser som kommenterat förslaget är, med ett undantag, positiva till kommitténs förslag om en allmän och samlad översyn av uppgiftsfördelningen. och understryker att det finns ett påtagligt behov av en kontinuerlig översyn av ansvarsfördelningen mellan olika Prop. 2001/02:7 samhällsnivåer. En sådan övergripande översyn är därför angelägen, men får inte bli en förevändning för att hejda pågående process till ökat regionalt ansvarstagande. Liknande synpunkter framförs av självstyrelse- organen i försökslänen som anser behovet av en övergripande och systematisk översyn av arbetsfördelningen mellan olika samhälleliga organ och nivåer är ostridig. De statliga myndigheter som tar upp frågan välkomnar en översyn av uppgiftsfördelningen. Bl.a. i betonar att med en genomgripande analys skapas väsentligt bättre förutsättningar för att nå en arbetsfördelning, som beaktar subsidiaritetsprincipen, demokratifrågorna och även kraven på effektivitet och effektiv administration. LO föreslår att översynen också omfattar de nya former av beslutsorgan som blivit allt vanligare på den regionala nivån; partnerskap. Skälen för regeringens bedömning: Flera remissinstanser delar uppfattning att det behövs en allmän översyn av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och lands- tingen. Uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer prövas som regel sektors- vis och . Debatten i regionfrågan visar att det finns ett behov av att mer samlat och långsiktigt se över uppgifts- och ansvars- fördelningen mellan de olika nivåerna i samhällsorganisationen. Utgångspunkten för en sådan översyn bör vara upprätthållandet av en långtgående självstyrelse inom ramen för ett starkt nationellt ansvar för medborgarnas välfärd i hela landet. Översynen bör också innefatta den nuvarande samhällsorganisationens förutsättningar att klara välfärdsåtaganden i perspektivet av de stora samhällsförändringar, inte minst befolkningsomflyttningar, som genomgår. En grundläggande princip för översynen är en fortsatt solidarisk finansiering av samhällets välfärdsåtaganden. Samverkan med EU och dess olika institutioner utgör ytterligare ett viktigt skäl för en mer genomgripande översyn av den politiska strukturen. 8 Den statliga länsförvaltningen 8.1 roll och uppgifter Regeringens bedömning: En sammanhållen, effektiv statlig länsför- valtning är ett prioriterat intresse vid organisering av den regionala statsförvaltningen. Det är viktigt att ansvar för samordning av de statliga insatserna i det regionala utvecklingsarbetet vidareutvecklas och preciseras. roll stärks när det gäller tillsyn, uppföljning och ut- värdering. förslag: framhåller i sitt del- betänkande (SOU 1998:166) att länsstyrelsernas tillsyn bör bli effektivare genom att vissa tillsynsuppgifter koncentreras till färre länsstyrelser och att ytterligare tillsynsuppgifter bör kunna tillföras . Kommittén anser att länsstyrelserna behöver utveckla sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet och att bör få en bättre samlad information om vad som framkommit vid länsstyrelsernas uppföljningar och utvärderingar. anser också att överprövningsverksamhet i vissa förvaltningsärenden bör behållas. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget om en förstärkt tillsynsroll för . I stort sett alla som tar upp frågan om arbete med uppföljning och utvärdering delar också kommitténs uppfattning att verksamheten bör utvecklas och förstärkas. De flesta tillstyrker förslaget att överprövningsverksamhet behålls och att ärenden bör avgöras av tjänstemän som är fristående från sakverksamheten för att minska risker för att jävssituationer uppstår. Skälen för regeringens bedömning: Staten behöver en stark och kompetent statlig länsförvaltning för att hantera de statliga uppgifter som inte kan eller bör skötas på central nivå och som är av stor betydelse för ett samlat nationellt agerande. Det finns goda förutsättningar att ytterligare ut- veckla i den önskade riktningen. I en sammanhållen förvalt- ning ökar också möjligheterna att ta till vara de synergieffekter som ett helhetsperspektiv kan ge. I det följande utvecklar regeringen sin syn i några frågor som särskilt uppmärksammat. roll på det förvaltningsrättsliga området övervägs i andra sammanhang, bl.a. vad avser systemet för överprövning av överklagandebeslut enligt (1987:10) och behandlas därför inte vidare här. En samordnad statlig länsförvaltning Grundläggande för den statliga närvaron regionalt och lokalt är behovet att se till att nationell politik med regionala inslag genomförs i enlighet med statsmakternas intentioner i alla delar av landet. En huvudlinje i fråga om den statliga länsförvaltningens organisation har varit en mer enhetlig och nivåsamordnad statlig förvaltning som sköter en mångfald uppgifter inom länet. Denna utvecklingslinje har grundats på bedömningen att helhetssyn och sektorsperspektiv kan förenas i en och samma organisation . reform av länsförvaltningen kan ses som ett sätt att ta tillvara de särdrag som kännetecknar som regeringens samlade förvaltningsorgan i länet (prop. 1988/89:154, 1989/90:BoU4, rskr. Den nya skulle verka som ett sammanhållande regionalt statligt organ med ansvar för uppföljning och utvärdering av gjorda insatser från ett samlat regionalt perspektiv. fick förbättrade möjligheter att svara för ett sektors- övergripande synsätt och att vara en effektiv brygga mellan den nationella och lokala politikens krav och förutsättningar. Vilken roll och vilka uppgifter den regionala nivån skall ha bör bedömas med hänsyn till samhällsutvecklingen i stort, men också grundas på en analys av de speciella förutsättningarna inom olika samhälls- sektorer. De tre övergripande värdena för den statliga förvaltningspolitiken demokrati, rättssäkerhet och effektivitet bör enligt regeringens mening ges en stark ställning vid bedömning av enskilda organisationslösningar på regional nivå. Ett mer strategiskt användande av En tydligare roll som förvaltningsmyndighet på regional nivå roll är att verka utifrån den grundläggande uppgiften att vara statens regionala företrädare och samordningsorgan i de frågor som stats- makterna lagt på . I detta ingår ett flertal slag av uppgifter. hanterar uppgifter inom många olika sektors- områden (inom 23 av 47 politikområden). Det bör ske en mer aktiv prövning av vilka förvaltningsuppgifter som bör hanteras av centrala myndigheter respektive . Detta kan bidra till att renodla uppgiftsfördelningen på regional och central nivå och därmed uppnå en ökad tydlighet i ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter. Enligt regeringens mening kan den av i delbetänkandet förda principiella diskussionen utgöra en plattform för fortsatta överväganden om uppgiftsfördelning på olika nivåer. Beträffande dessa strävanden ter det sig naturligt att bygga vidare på den roll som redan har. Genom sin närhet till dem som berörs och genom sin lokala förankring kan finna tillämpningar av de nationella målen som stämmer väl överens med skiftande förhållanden. Ökat samordningsansvar på det statliga området I ansvar ingår att både se till helheten och hävda sektors- intressen. I denna roll ingår att formulera statens samlade uppfattning på länsnivå och agera utifrån ett statligt helhetsperspektiv på denna nivå. Statens insatser på regional nivå samordnas och dialogen mellan stat och kommun underlättas av ett samlat statligt uppträdande. Detta bidrar till den decentralisering och uppbrytning av mer avgränsat sektorstänkande som statsmakterna vid upprepade tillfällen bedömt vara angeläget. ansvar för samordning av de statliga insatserna från olika myndigheter i det regionala utvecklingsarbetet bör vidareutvecklas och preciseras. samordningsansvar bör utövas i sådana former att det inte inverkar på respektive sektorsmyndigheters självständighet avseende beslutsfattande inom sitt område. Som ett framgångsrikt exempel kan nämnas de regionala myndighetschefsträffar, för information och dialog, som regelmässigt genomförs av vissa länsstyrelser. övergripande ansvar för det regionala utvecklingsarbetet kommer att begränsas i de fall ansvaret för att utarbeta vissa program för länets utveckling förs över till den regionala politiska nivån. De övriga upp- gifter och verksamheter som har enligt länsstyrelseinstruktion och andra författningar rubbas däremot inte. I genomförandeprocesserna har också många viktiga uppgifter. En markerad roll som kunskapsorganisation och organ för tillsyn, upp- följning och utvärdering Med nya förutsättningar för det lokala och regionala inflytandet över samhällsutvecklingen följer en mer renodlad roll för att verka utifrån den konstitutiva uppgiften att vara statens regionala företrädare med ett tydligt ansvar inför regeringen. Det ter sig än viktigare att kan kraftsamla sina resurser till sådana uppgifter, som rör det nationella intresset på regional nivå och där länen är lämpliga områden för den stat- liga hanteringen. Hit hör tillsyn och uppföljning av nationella mål, ut- värdering av olika slags verksamhet, men också allmänna förvalt- ningsuppgifter, t.ex. ärendehantering såsom tillståndsgivning, registrering, fördelning av bidragsmedel och service. inkom ca 530 000 ärenden till länsstyrelserna. Därutöver hanterades ca 160 000 körkorts- tillståndsärenden. Regeringen har i flera sammanhang redovisat att uppföljning och ut- värdering av statlig verksamhet behöver utvecklas. Detta ingår i regeringens övergripande ansvar för att följa utvecklingen och uppmärk- samma stora skillnader i hur den offentliga verksamheten utövas i olika delar av landet. Länsstyrelsernas regionala och lokala kännedom ger till- gång till information som aktörer på central nivå saknar. Överblicken över det egna länet kombinerat med uppdraget att bidra till de nationella målens genomslag gör därför till en betydelsefull informationskälla. Av den anledningen behöver roll i uppföljnings- och utvärderingssammanhang stärkas. Detta förutsätter fort- Prop. 2001/02:7 satt kompetensutveckling och ytterligare insatser inom detta område. Den statliga tillsynen är ett instrument för att tillgodose kraven på lagar och förordningar följs. Tillsynen kan också bidra med att ge underlag för att bedöma skillnader mellan olika delar av landet. Tillsynen är därmed ett sätt att säkra att ett decentraliserat ansvar är förenligt med kraven på nationell likvärdighet och enhetlighet. Länsstyrelserna har omfattande tillsynsuppgifter riktade mot företag och kommuner. Tillsyn bedrivs inom flertalet av områden, men är mer central och omfattande inom vissa områden såsom social om- vårdnad och miljö. Här har t.ex. bidragit till att länsstyrelsernas tillsyn inom miljöområdet har vidgats väsentligt. Inom flertalet områden har tillsynsuppgifterna ökat och denna utveckling fortgår alltjämt. Regeringen, centrala myndigheter samt länsstyrelserna har tagit vissa initiativ för att utveckla tillsynen på olika sätt. Trots detta visar olika granskningar och utredningar att det finns brister bl.a. vad avser prioritering av tillsynen. Tillsynsuppdragen inom de olika samhällssektorerna och mellan olika tillsynsmyndigheter på olika nivå bör formuleras tydligare. Tillsyns- funktionerna på länsstyrelserna bör vidare stärkas och vidareutvecklas. Så t.ex. bör tillsynen tydligare skiljas från rådgivning och uppföljning samt planeras inom varje tillsynsområde. Metodik i tillsynen bör utvecklas ytterligare, bl.a. i dokumentation av tillsynsåtgärder och uppföljning av tillsynsbesluten. Regeringen avser att noggrant följa utvecklingen av länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och redovisa denna till . Regeringens förslag: Den av utsedda styrelsen avvecklas när nuvarande mandatperiod går ut. Regeringens bedömning: skall ledas av en styrelse med begränsat ansvar. I konsekvens med den större tydlighet som eftersträvas på den regionala nivån skall regeringen utse den styrelse som skall finnas . Styrelsens ledamöter bör vara väl förtrogna med länets förhållanden. förslag: De förslag som förs fram utgår från att för- söksverksamheten förlängs. I försökslänen har styrelsen avskaffats, vilket enligt kommittén är ett viktig led i renodlingen av roll till att vara regeringens och inte länets företrädare. Enligt kommittén bör denna ordning gälla även vid en fortsatt försöksverksamhet. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som kommenterar förslaget ser denna ordning som en logisk följd av rollförändring. Några statliga myndigheter, bl.a. framhåller allmänt värdet av en styrelse som högsta organ, även om beslutsrätten är begränsad till vissa frågor. Den tillför information och kunskaper från andra delar av samhället och utgör värdefulla kanaler för spridning av information om verksamheten. Skälen för regeringens förslag/bedömning: Länsstyrelsereformen innebar bl.a. att försågs med en lekmannastyrelse med syftet att ge verksamhet en lokal demokratisk förankring och underlätta samarbete och informationsutbyte mellan olika nivåer i sam- hället. Den var också en naturlig konsekvens av ställning som regionalpolitiskt samordningsorgan. Genom att utser leda- möterna återspeglar styrelsen de politiska partiernas styrka i länet. När kommunala samverkansorgan inrättas kommer dock den politiska och kommunala förankringen av regionala utvecklingsfrågor att ske i sam- verkansorganet. Det blir då inte längre lika motiverat att lägga samma vikt vid styrelsens politiska sammansättning på sätt som . Regeringen finner att skäl talar såväl för som emot en styrelse. Som ledningsform har man i försökslänen valt formen enrådighetsverk, där landshövdingen ensam har ansvaret för verksamheten inför regeringen. Regeringens bedömning är dock att en förvaltningsmyndighet med så många olika och viktiga uppgifter bör ha en styrelse för att främst till- godose insynskraven i verksamheten. Ansvaret att väga olika sektors- intressen mot varandra som enskilda intressen skall tillvaratas, kan också behöva stöd från en styrelse som företräder allmänna intressen. Det är viktigt att regeringen bär det fulla politiska och verksamhets- mässiga ansvaret för verksamhet. Därför bör ledamöterna i styrelse utses av regeringen. Den av utsedda styrelsen föreslås avvecklas vid utgången av nuvarande mandatperiod. Den nya styrelsen bör vara mindre, högst nio personer inklusive lands- hövdingen, för att få en effektiv ledning av verksamheten. De som i ett sådant uppdrag skall företräda de allmänna intressena bör vara väl förtrogna med länets förhållanden. För styrelse på får försöksverksamheten med en vidgad samordnad länsförvaltning åter- speglas i särskilda representationskrav. Styrelsens uppgifter kommer att regleras i länsstyrelseinstruktionen efter den modell som kallas styrelse med begränsat ansvar och tilldelas ett preciserat ansvar för vissa uppgifter. Med tillämpning av denna modell skall en tydlig ansvarsfördelning mellan styrelsen och landshövdingen tillämpas. 8.2.2 Länsexperternas ställning inom Regeringens bedömning: Den nuvarande rättsliga regleringen av länsexpertfunktionerna slopas. beslutar om länsexperter. Skälen för regeringens bedömning: Länsexperterna vid representerar en avvägning mellan sektors- och samordningsintressen som reformen med samordnad länsförvaltning innebar. Utgångspunkten är den rättsliga regleringen, dvs. ett antal verksamhetsgrenar är angivna i läns- Inom de angivna verksamhetsgrenarna skall varje Prop. länsstyrelse ha länsexperter. Regeringen ser länsexperterna som en grundläggande tillgång för läns- Själva grundtanken med länsexperterna har varit att tillförsäkra expertfunktioner som kan tillämpa sitt kunnande inom ett sakområde i ett öppet samspel med de andra allmänna intressena. styrelsen på ett auktoritativt sätt kunnat markera sin ställning som kunskapsorganisation med vittgående befogenheter inom många olika Länsexpertfunktionen är en viktig förutsättning för de centrala verkens förtroende för därmed också för decentraliserings- strävanden och rationell ansvarsfördelning mellan den centrala och den Det har varit en generell förvaltningspolitisk linje från statsmakternas sida att låta myndigheten bestämma sin egen organisation. Det överensstämmer väl med utvecklingen av mål- och resultatstyrning. Det har därför hävdats att den rättsliga regleringen av expertfunktionen i sin nuvarande form kan vara ett hinder för en effektiv organisation. har i ett tillkännagivande framhållit att regeringen bör överväga om länsexpertfunktionen är den mest ändamålsenliga formen (1995/96:BoU5, 1995/96:154). Det stöd som en formell reglering kan ge för ansvar och befogenheter inom ett område var särskilt befogat i det gemensamma utgångsläget vid reform med samordnad länsförvaltning. Det är i dagens läge, enligt regeringens mening, inte lika motiverat att behålla den rättsliga regleringen om en annan utformning kan tillgodose de syften som Behovet av antalet experter kan också förändras över tiden. Regleringen har också vid skilda tillfällen ändrats i syfte att göra systemet mer flexibelt bl.a. har den rättsliga regleringen av expert- funktionen slopats inom några områden. För att ge länsstyrelserna ökad möjlighet till anpassning till förändringar i verksamhetens innehåll och arbetsformer bör den kvarstående rättsliga regleringen nu slopas. Sakansvaret finns kvar inom . Det är nödvändigt att kompe- inom respektive verksamhetsgren upprätthålls på en fortsatt hög Det får förutsättas att genom ett eget ansvarstagande kommer att tillförsäkra sig så god kompetens som behoven kräver. samma grunder kan regeringen förutsätta att olika sektorsperspektiv tas till vara i berednings- och beslutsprocesser. Ett slopande av de formella reglerna torde därför inte leda till försämrad kompetens eller minskad Enligt regeringen kan beteckningen länsexpert med fördel behållas, men varje länsstyrelse får själva besluta inom vilka områden sådana expertfunktioner skall finnas. Vissa områden kan kräva fler än en expert med hänsyn till utvecklingen. Det formella beslutsfattandet enligt arbets- och handläggningsordning kan också anpassas efter arbets- Regeringen förutsätter att länsstyrelserna även fortsättningsvis kommer att ha länsexperter inom de områden som är särskilt viktiga för myndig- hetens och länets behov samt framtida utveckling. också tas till de centrala verkens behov och önskemål. 2001/02:7 direkta ansvar för att omsätta jämställdhetspolitiken i länet motiverar, enligt regeringens mening, en särskild reglering i länsstyrelseinstruktionen. Regeringen avser att noga följa utvecklingen och redovisa denna till . 8.2.3 Samverkan mellan länsstyrelserna Regeringens bedömning: Formerna för samverkan mellan läns- styrelserna i gemensamma frågor bör utvecklas och stärkas. Behovet av samverkan mellan länsstyrelserna har ökat . Samarbetet har tagit sig olika former och uttryck beroende på vilka frågor som varit aktuella. Bl.a. har samarbetet formerats av länsstyrelserna inom vissa geografiska strukturer inom olika delar av landet, såsom mellan sydlänen, Mälardalslänen och nordlänen. Ett syfte har varit att koordinera, kraftsamla och effektivisera verksamheten i olika sakfrågor, t.ex. vad gäller infrastruktur, miljö, tillväxt. Gemensamma insatser krävs också för t.ex. administrativ samordning, organisations-, kompetens- och metodutveckling samt information, i syfte att uppnå högre kostnadseffektivitet och mer enhetlig rättstillämpning. Även inom dessa områden har länsstyrelserna i allt högre grad samverkat i olika former. Kraven på en kostnadseffektiv länsstyrelseorganisation kommer även fortsättningsvis att ställas och behovet av samverkan och samordning i olika frågor och sammanhang kommer att kvarstå och även accentueras i vissa frågor. Regeringen har också i olika sammanhang uppmärksammat behovet och vikten av utökad samverkan mellan länsstyrelserna, för att på så sätt skapa en sammantaget effektivare och slagkraftigare länsstyrelse- organisation. Även frågan om en mer koncentrerad ärendehantering och flexibel uppgiftsstruktur kan övervägas i olika frågor, t.ex. genom att viss ärendehantering koncentreras till vissa länsstyrelser eller vissa sam- ordningsuppgifter läggs på utpekade länsstyrelser. Sådana överväganden har gjorts inom jordbruksadministrationens område och regeringen har i budgetpropositionen aviserat att vissa länsstyrelser får ett samordnings- ansvar för utveckling och styrning av verksamheten inom detta område. Det är viktigt att länsstyrelserna vidareutvecklar sitt samarbete i gemen- samma frågor. Inom främst det administrativa området skulle läns- styrelsernas effektivitet kunna höjas genom samverkan som omfattar alla länsstyrelser. En utökad samverkan skulle också kunna leda till att förbättra styrningen inom länsstyrelsesektorn och ta till vara rationaliserings- möjligheter. De närmare formerna för en utvecklad samverkan kommer att övervägas i ett särskilt utvecklingsarbete som regeringen avser att ta initiativ till. 8.3 Översyn av styrningen och ansvarsfördelningen mellan Regeringens bedömning: En översyn bör göras av styrningen av länsstyrelsernas verksamhet och ansvarsfördelningen i förhållande till andra statliga myndigheter. Skälen för regeringens bedömning: bedriver verksamhet inom en mängd olika samhällssektorer. ålagda uppgifter och i sin roll att formulera statens samlade uppfattning på länsnivå påverkas den samordnade länsförvaltningen av beslut och förändringar inom olika politik- och verksamhetsområden. framhållits har uppgifter inom 23 av 47 politikområden. Länsstyrelsernas ansvarsområde omfattar till skillnad från andra myndig- heter ett geografiskt avskilt område med ett samlat ansvar för den statliga Styrningen av länsstyrelsernas verksamhet blir därmed mer komplex än styrningen av andra myndigheter. Det ställs särskilda krav på att i ett helhetsperspektiv binda samman verksamhetsansvar/ finansiering och samordning av de strategiska styrbesluten. relationer till centrala myndigheter och därmed styrningen av verksamheten på den regionala statliga nivån via materiella regler och former för finansiering. verksamhet finansieras från flera källor. handahålls från länsstyrelsernas förvaltningsanslag, men stora delar av verksamheten finansieras också från anslag inom andra utgiftsområden, bidrag och avgiftsintäkter. En uppgift som flyttas till eller från leder ofta till behov av finansiell reglering mellan anslag som ligger under Detta ger ett komplext styrsystem för kopplingen mellan uppgifter och finansiering av verksamheten. Länsstyrelserna har på olika sätt rationaliserat och effektiviserat sin Länsstyrelserna har en frihet att prioritera sina insatser utifrån länets behov och förutsättningar och finna den lämpliga balansen mellan kontrollerande och främjande insatser. Länsstyrelserna är vidare direkt underställda riksdag och regering som anger verksamhetens innehåll och Verksamheten styrs även i vissa delar av . innebär att centrala myndigheter inte helt kan styra verksamheten inom sina Sektorsföreträdare på central nivå kan uppleva detta som en begränsning och ett hinder för att bedriva verksamheten på ett så effektivt sätt som möjligt. För att uppnå en effektivare hantering av länsstyrelseuppgifterna finns det nu anledning att pröva om dagens styrsystem är det mest ändamålsenliga. Det kan vara så att skilda verksamheter inom kan behöva styras på olika sätt både vad avser finansiering och verksamhet. avser att initiera en samlad översyn och analys av den styrning som utövas i förhållande till länsstyrelserna. Översynen bör även belysa frågan om dagens system ger sådana möjligheter till central samordning och styrning att de nationella intressena och målen inom olika områden väl kan tas tillvara även i en samordnad länsförvaltning. 8.4 Vidgad samordnad länsförvaltning på Regeringens förslag: Den pågående försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning förlängs till utgången av .