prop · GO0370 · 2001-01-01 00:00:00 — Nuvärdet av en och samma nominella betalning är lägre ju längre fram i tiden utbetalningen inträffar och ju högre diskonteringsfaktorn är. Den föreslagna nominella beräkningen av pensionsskulden utgår bl.a. från att pensionsålder och att antalet utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp är oföränderliga och lika de värden som uppmäts mätåret. Även om en nuvärdesberäkning utgår ifrån samma värden vad gäller pensionsålder och antal utbetalningar kommer den nominella pensionsskulden endast att vara lika med den nuvärdesberäknade pensionsskulden om indexeringen av pensionsskulden sammanfaller med nuvärdesberäkningens diskonteringsfaktor. Diskonteringsfaktorn skall i en sådan beräkning, i ett pensionssystem av fördelningstyp, utgöras av systemets tillgängliga egenavkastning. För det fall att balanseringen inte förväntas vara ständigt aktiverad kommer indexeringen av pensionsskulden att skilja sig från den procentuella utvecklingen av den tillgängliga egenavkastningen. Om pensionsskulden efter värderingstidpunkten inkomst- och följsamhetsindexeras i långsammare takt än vad indexering med systemets tillgängliga egenavkastning skulle ha medfört kan den föreslagna beräkningen av pensionsskulden i efterhand sägas ha givit en för stor pensionsskuld. Omvänt kan skulden sägas ha underskattats vid värderingstidpunkten om systemets framtida tillgängliga egenavkastning överstiger inkomst- och följsamhetsindexeringen. Antaganden om skillnader mellan utvecklingen av inkomstindex och tillgänglig egenavkastning skulle kräva en prognos för utvecklingen av de många förhållanden som bestämmer förhållandet dem emellan. I likhet med vad som gäller för beräkningen av avgiftstillgången och buffertfonden utgår inte beräkningen av pensionsskulden från någon prognos. I den mån den tillgängliga egenavkastningens utveckling skiljer sig från inkomst- och följsamhetsindexeringen kommer sådana skillnader att år för år resultera i att balanstalet med tiden antingen ökar eller minskar. Därmed korrigeras successivt för det "fel" som endast i efterhand kan konstateras när det gäller beräkningen av pensionsskulden. För beräkningen av pensionsskulden finns det därmed inte något behov av att göra antaganden om framtiden. I och med att beräkningen av pensionsskulden i viss mening kan sägas utgå från att förräntningen av skulden är lika med den korrekta diskonteringsfaktorn avviker den föreslagna beräkningen från vad som är normalt när pensionsskuld i olika sammanhang skall värderas.6 I och med reglerna för balanseringen kommer den föreslagna beräkningen/värderingen av pensionsskulden aldrig - oavsett vad framtiden leder till för förhållande mellan inkomstindex och tillgänglig egenavkastning - att allvarligt underskatta pensionsskulden. Vidare är den föreslagna beräkningen både enkel att utföra och att förstå. Det senare är enligt regeringens uppfattning en väsentlig egenskap. 6 Omräkning av pensionsbehållningar och pensioner med balansindex Regeringens förslag: Understiger balanstalet 1,00 skall regeringen fastställa ett balansindex som skall användas vid omräkningen av pensionsbehållningarna och vid följsamhetsindexeringen. Balansindex fastställs och används det understiger inkomstindex . För en sådan period beräknas balansindexet första gången på så sätt att balanstalet multipliceras med inkomstindexet . För därpå följande år beräknas balansindexet genom att balansindexet år t-1 multipliceras med kvoten mellan inkomstindexet för år t och för år t-1 samt med balanstalet för år t. Om ett balansindex fastställts den pensionsberättigade fyller skall tilläggspensionen multipliceras med det årets balanstal eller i förekommande fall med produkten av samtliga de balanstal som har haft betydelse för balansindexets nivå. Beräkningen skall göras fr.o.m. den månad den pensionsberättigade fyller . Balanseringspromemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Promemorian saknade förslag som ur ett balanseringshänseende likställer behandlingen av ATP-pensionspoäng och tilläggspension och med behandlingen av inkomstpension. Remissinstanserna: framför att förslaget innebär att en minskning av indexeringen genom balanseringen riskerar att bli för liten om balanseringen aktiveras . Detta förhållande beror på att det före detta år finns ATP-pensionsrätt som inte börjat utbetalas och därmed inte heller påverkas av indexeringen av pensionsförmånerna. Mot bakgrund av detta förhållande anser RFV att det bör övervägas att införa någon form av balanseringsmekanism även vad gäller intjänandet av ATP. anser att den omfördelning mellan generationer som kan uppstå genom balanseringen borde ha analyserats närmare. Skälen för regeringens förslag: Understiger balanstalet 1,00 är systemet i finansiell obalans i den meningen att pensionsskulden är större än summan av systemets tillgångar i form av avgiftstillgång och buffertfond. Om förhållandet består finns en uppenbar risk för att buffertfonden töms varaktigt. För att undvika denna risk skall pensionssystemets åtagande minskas. Denna minskning föreslås ske genom att pensionsbehållningarna och utgående pensioner indexeras med en ny indexserie som föreslås benämnas balansindex. Således träder balansindex in i stället för inkomstindex. Genom att underskott fördelas via en lägre indexering bär alla försäkrade i fördelningssystemet samma procentuella andel av de bördor ett underskott innebär. Detta är en rimlig ordning i ett inkomstrelaterat ålderspensionssystem. Vid en utveckling där systemet inte förmår att indexera pensionerna med den genomsnittliga inkomstutvecklingen innebär dock garantipensionssystemets utformning att pensionärer med de lägsta pensionerna totalt sett endast får vidkännas av den lägre indexering som balanseringen medför om den aktiveras. Som redogjorts för ovan anser regeringen att detta är en god egenskap i systemet som innebär att pensionärer med relativt sett lägre pensioner delvis skyddas av en för systemet negativ utveckling. Balansindex skall enligt förslaget fastställas och användas fram till att det högst når samma värde som inkomstindex. För en sådan period skall balansindexet första gången beräknas på så sätt att balanstalet multipliceras med inkomstindexet . För därpå följande år beräknas balansindexet (för år t) genom att balansindexet år t-1 multipliceras med kvoten mellan inkomstindexet för år t och för år t-1 samt med balanstalet för år t. När balansindexet når inkomstindexets nivå skall inte längre något balansindex fastställas. Indexeringen återgår då till att ske med enbart inkomstindex. I stället för att föreslå detta nya index, balansindex, som endast skall fastställas om balanstalet faller under 1,00 och fram till dess att indexeringen helt återställts, hade balanstalet kunnat användas för att direkt minska inkomstindexet. Bland annat eftersom inkomstbasbeloppet, som styr bl.a. intjänandetaket i försäkringen, alltid skall räknas om med ett av balanstalet opåverkat inkomstindex har detta alternativ bedömts vara olämpligt. Intjänandetaket bestämmer hur stor andel av inkomstsumman som är försäkrad. Denna andel bör inte påverkas av en eventuell finansiell obalans i systemet, se prop. 1997/98:151, s. 351. Det finns också skäl att tydligt redovisa effekten av balanseringen. Genom att ha två separata indexserier kan effekten av balanseringen följas. Balanseringen aktiveras om fördelningssystemets tillgängliga egenavkastning och/eller tillräckligt mycket understigit den genomsnittliga inkomstutvecklingen. När balanseringen aktiverats kommer förräntningen av pensionsskulden att ske med systemets tillgängliga egenavkastning. Följden av att balanstalet faller under 1,00 är att omräkningen av pensionerna under kommer att ske i lägre takt än om balanseringen inte aktiverats. Om pensionssystemets tillgängliga egenavkastning i procent året efter det att balanseringen aktiverats är lika med snittinkomstutvecklingen kommer "år 2" balansindexet att förändras lika mycket som inkomstindexet. Balanseringen påverkar då inte indexeringen detta år, trots att omräkningen av pensionsskulden sker med balansindex. Om den tillgängliga egenavkastningen i procent året efter det att balanseringen aktiverats är lägre än balanseringen "år 2" kommer omräkningen av pensionsskulden med balansindex att medföra ett ytterligare avsteg från indexering med inkomstindex. Skillnaden mellan inkomstindex och balansindex kommer att öka. Om den tillgängliga egenavkastningen, året efter det att balanseringen aktiverats, i procent blir större än förändringen i inkomstindex kommer "år 2" omräkningen av pensionsskulden med balansindex att innebära en högre förräntning av pensionsskulden än vad som skulle ha varit fallet om skulden förräntats enbart med inkomstindex. Skillnaden mellan inkomstindex och balansindex minskar. Sådan högre förräntning pågår till det att balansindexet når samma nivå som inkomstindexet, varvid indexeringen övergår till att åter ske med enbart förändringen i inkomstindexet. I diagram 6.1 och 6.2 nedan beskrivs hur balanseringen först minskar förräntningen av pensionsskulden (inklusive den pensionsskuld som avser pensioner som börjat utbetalas) och, i exemplet, återställer indexeringen. Diagrammen är hämtade ur RFV:s rapport och avser ett scenario som innebär stora påfrestningar på pensionssystemet genom att utvecklingen av antal personer i förvärvsaktiv ålder inledningsvis är svag eller negativ och genom att tillväxten är låg, i snittinkomst, samt genom att buffertfondavkastningen också är låg, . Även utvecklingen av medellivslängden i scenariot kan betraktas som hög, , den följer dock SCB:s huvudalternativ för medellivslängdsutvecklingen. I och med att nativiteten i scenariot antas öka från 1,5 barn per kvinna till 2,0 ökar med lång tids eftersläpning antalet personer i förvärvsaktiv ålder. Indexeringen återställs då. Vid en buffertfondavkastning om eller mer aktiveras aldrig den automatiska balanseringen i detta scenario (se bilaga 2, tabell 1). Diagram 6.1 Exempel på inkomst- och balansindexets utveckling i ett av de 21 sämsta scenarierna med balanseringen aktiverad Källa: RFV Analyserar 2000:1, , Scenario nr 22 i bilaga 2, dvs. befolkningsscenario B, "Hög nativitet", tillväxt , arbetskraftsdeltagande Medel, buffertfondavkastning Diagram 6.2 Exempel på årlig real förräntning av pensionsskulden i ett av de 21 sämsta scenarierna med balanseringen aktiverad Källa: RFV Analyserar 2000:1, Scenario nr 22 i bilaga 2, dvs. befolkningsscenario B, "Hög nativitet", tillväxt , arbetskraftsdeltagande Medel, buffertfondavkastning . Bristande träffsäkerhet i återställandet av pensionskapitalet De som intjänat pensionsrätt från det att balanseringen påbörjades till det att den avslutades kan tjäna på att indexeringen först minskat och därefter ökat. Personer som haft ett större "pensionskapital" när minskningen av indexeringen inleddes än när den återställts, till följd av att de lyft pension, kommer att förlora på balanseringen även om indexeringen helt återställs. Förhållandet illustreras delvis av diagram 1 och 2 ovan. De som i diagrammen får del av den högre indexeringen är endast delvis samma personer som fått ta del av den lägre indexeringen. I detta avseende påminner balanseringen om vad som kan ske i ett premiereservsystem utformat som ett fondförsäkringssystem. Om värdet på tillgångarna i ett sådant system minskar, minskar pensionerna och värdet av det sparade kapitalet. får spararna fler fondandelar för samma avgift. Om värdet på tillgångarna sedan återställs kommer de som befunnit sig i sparskedet att ha tjänat på den tillfälliga nedgången. De som uppbär pension och som fått denna minskad genom balanseringen kan få sin pension "återställd", men det de förlorat de uppburit en lägre pension kompenseras de inte för. I balanseringspromemorian nämndes att det är teoretiskt möjligt att, utöver vad som blir följden med förslaget till automatisk balansering, ytterligare förbättra fördelningssystemets förmåga att ge pensionsförmåner som följer inkomstutvecklingen för de förvärvsaktiva. Det skulle kunna ske genom att för varje försäkrad registrera effekten av varje avsteg från inkomstindex. Med en sådan registrering skulle ett överskott som uppkommer efter en period av negativa avsteg från inkomstindexeringen kunna fördelas mer rättvist. Överskott skulle kunna tillgodoräknas de försäkrade så att det inriktas mot att endast återge vad de förlorat i förhållande till en förräntning som inte gjort avsteg från inkomstindex. Det nämndes också att ett sådant system sannolikt förutsätter att återläggning av, i förhållande till inkomstutvecklingen, förlorat pensionskapital sker individuellt och att ett sådant system riskerar att bli komplicerat. Promemorian ansåg att en sådan tillkommande komplexitet inte var försvarbar. delar i sitt remissyttrande promemorians värdering i detta avseende. Regeringen finner inte anledning att göra någon annan bedömning än vad som gjordes i balanseringspromemorian. Endast i det fall den påtalade bristen i systemets förmåga att maximera pensionernas följsamhet visavi den genomsnittliga inkomstutvecklingen visar sig tekniskt möjlig att undanröja utan att nackdelarna härmed är större än fördelarna anser regeringen att det kan finnas anledning att överväga en sådan förändring. Det är härvidlag fråga om en avvägning mellan tyngande juridisk och administrativ komplexitet och en egenskap i systemet som endast potentiellt kommer att ha någon större betydelse för de försäkrade. 6.1 Beräkning av ATP och s.k. inkomstrelaterad folkpension påtalar i sitt remissvar att sådan ATP och folkpension som inte har börjat utbetalas inte påverkas av en eventuell underskottssituation som leder till att balanseringen utlöses. Detta beror på att sådan pensionsfordran vare sig inkomst- eller följsamhetsindexeras. Genom att inte minska pensionsskulden som avser sådan ATP och folkpension som inte börjat utbetalas skulle eventuell balansering alltid ske på en för liten skuld. Balanseringen skulle riskera att behöva göras under fler år än vad som skulle ske om den fördelades på hela pensionsåtagandet i fördelningssystemet, dvs. över hela försäkringskollektivet i lika procentandelar. Vidare skulle det leda till en ogynnsam fördelning mellan olika årskullar av den minskning av indexeringen som balanseringen syftar till. En utveckling där balanseringen utlöses och leder till en minskning av indexeringen och därefter till att indexeringen återställs skulle leda till att de som fått ATP-pensioner beviljade efter minskningen av indexeringen senare skulle få del av en ökad indexering. En sådan ordning som ensidigt och godtyckligt gynnar vissa åldersgrupper på bekostnad av andra är uppenbarligen orimlig. För att undvika dessa problem föreslår regeringen att, i de fall det finns ett balansindex fastställt en pensionsberättigad fyller , tilläggspension och s.k. inkomstrelaterad folkpension skall multipliceras med det årets balanstal eller med produkten av alla fastställda balanstal som ett balansindex varit fastställt. Denna produkt kan endast understiga 1,00. Om det fastställda balanstalet ett visst år (eller produkterna av dessa) , är 0,99 så skall den tilläggspension, inkl. folkpension som beräknas (för det aktuella året) multipliceras med 0,99, dvs. Den föreslagna beräkningen skall göras fr.o.m. den månad som den pensionsberättigade fyller . Genom förfarandet behandlas ATP avseende förvärvsaktiva likformigt i förhållande till det pensionsåtagande som avser reformerad pension till förvärvsaktiva och ATP-beräknad pension till pensionerade. Om balanseringen efter att ha minskat indexeringen därefter medför att indexeringen ökar i förhållande till inkomstindex sker en sådan ökning av pensionernas värde även för "beviljad" tilläggspension från en korrekt, minskad, nivå. Effekten av den föreslagna regeln beror naturligtvis på om och när balanseringen aktiveras och hur stor minskning av indexeringen balanseringen åstadkommer. Vidare beror effekten av vilken årskull pensionären tillhör. Endast om balanseringen aktiveras har den här föreslagna minskningsregeln någon betydelse. I RFV:s rapport aktiveras balanseringen i 21 av de 72 beräknade scenarierna. Förslagets effekt på tilläggspensionen i de 21 scenarier balanseringen aktiveras framgår av tabell 6.1 nedan. Här kan anmärkas att det inte endast är de angivna årskullarna som påverkas av en eventuell balansering. Tabell 6.1 Produkten av samtliga balanstal i en balanseringsserie i de 21 sämsta av 72 scenarier balanseringen aktiveras 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Årskull 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 Andel ATP Bef. 0.99 0.98 0.98 0.97 A 7 0.99 0.98 0.97 0.97 0.97 0.97 0.96 0.95 0.95 0.94 0.94 A 8 0.99 0.98 0.98 0.98 0.98 0.97 0.97 0.97 0.97 A 16 0.99 0.99 0.99 0.99 0.98 0.97 0.97 0.97 B 22 0.99 0.98 0.98 0.97 B 25 0.99 0.98 0.97 0.97 0.97 0.97 0.96 0.95 0.95 0.94 0.94 B 26 0.99 0.98 0.98 0.98 0.98 0.97 0.97 0.97 0.97 B 34 0.99 0.99 0.99 0.98 0.97 0.97 0.97 C 40 0.99 0.98 0.98 0.97 C 43 0.99 0.98 0.97 0.97 0.97 0.97 0.96 0.95 0.94 0.94 0.94 C 44 0.99 0.98 0.98 0.98 0.98 0.97 0.97 0.97 0.97 C 52 0.99 0.99 0.98 0.97 0.97 0.97 D 55 0.99 0.98 0.98 0.97 0.96 0.95 0.95 0.95 D 59 0.99 0.98 0.98 0.98 0.97 D 61 0.98 0.97 0.96 0.96 0.95 0.94 0.94 0.93 0.93 0.92 0.92 0.91 D 62 0.99 0.98 0.98 0.97 0.97 0.96 0.96 0.95 0.95 0.94 0.94 0.94 D 63 0.99 0.99 0.98 0.98 0.98 0.97 0.97 0.97 0.97 D 67 0.99 0.98 0.98 0.98 D 70 0.99 0.99 0.98 0.98 0.97 0.97 0.96 0.95 0.95 0.95 0.94 D 71 0.99 0.99 0.99 0.98 0.98 0.97 0.97 0.97 * Bokstaven anger vilket befolkningsscenario som avses, scenarionumret anger vilket vilka antaganden som gjorts i övriga avseenden, dvs. tillväxt, arbetsmarknadsdeltagande och avkastning på buffertfonden. RFV:s beräkningar redovisas delvis i avsnitt 10 samt i bilaga 2. Det är viktigt att observera att tabellen endast innehåller de för systemet sämsta utvecklingsförloppen av de 72 scenarier som RFV beräknat. Dessa sämsta scenarier kan inte heller bedömas vara lika sannolika som scenarierna som representerar en mer balanserad utveckling. I 51 av de 72 scenarierna är balanstalet över 1,00 fram . De scenarier i vilka balanseringen aktiveras utgörs huvudsakligen av scenarier med låg tillväxt, lågt arbetskraftsdeltagande och låg fondavkastning. Av de 21 scenarier där balanseringen aktiveras utgörs 9 av det befolkningsscenario där det antagits en extra hög ökning av medellivslängden. I kombination med låg tillväxt under utfasningen av ATP och låg fondavkastning medför en extra hög ökning av medellivslängden en belastning som innebär att balanseringen aktiveras i förhållandevis många scenarier. Den isolerade effekten på pensionen av att balanseringen aktiveras av denna anledning är dock förhållandevis liten. Scenariernas exakta utformning framgår av tabellen i bilaga 2. Effekten på hela pensionen det år produkten av balanstalen understiger 1,00 beskrivs, oavsett årskull, i stort sett av den produkt som visas i tabellen. En produkt av balanstal, i en balanseringsserie, om 0,97 innebär således att balanseringen minskat indexeringen av pensionsbehållningar och pensioner med . Effekten på hela pensionen av den i detta avsnitt föreslagna regeln för likformig behandling av all skuld i systemet utgörs av produkten av balanstalen i tabell 6.1 multiplicerad med respektive årskulls andel tilläggspension. 7 Överskott i fördelningssystemet Regeringens förslag: Visar sig den ekonomiska ställningen i fördelningssystemet bli så stark att det med försiktiga beräkningsantaganden är omotiverat att behålla ytterligare överskott i systemet skall ett sådant överskott fördelas på de försäkrade. Vid sådana utdelningsbara överskott skall ett tillägg till indexeringen göras som motsvarar det utdelningsbara överskottet. Regeringens bedömning: Möjligheterna att i lag reglera eventuella överskott i fördelningssystemet bör utredas. Balanseringspromemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: () anser att det torde vara svårt att fastställa en lämplig nivå för när överskott kan delas ut. Sätts nivån för lågt finns risken att balanseringen senare kommer att aktiveras på grund av att överskott delats ut. Sätts nivån för högt kommer överskott kanske aldrig att delas ut. RFV förordar därför att överskott i pensionssystemet inte automatiskt skall delas ut till de försäkrade. Om en situation med stora överskott skulle uppstå anser RFV att frågan bör hanteras inom det politiska systemet. Även och delar uppfattningen att överskottssituationen inte bör hanteras genom automatiskt verkande regler. Allmänna pensionsfonden Första, Andra och Tredje fondstyrelserna anser att den "aviserade gasen" är en viktig funktion i balansmekanismen. Styrelserna menar att den skulle understryka det som varit en av utgångspunkterna i reformen, nämligen att skapa ett autonomt försäkringssystem fristående från statsbudgeten. Styrelserna menar att balansmekanismen genom en gas blir symmetrisk och att denna symmetri inte är en oväsentlig faktor när de nya fonderna skall lägga fast sin tillgångsallokering. För det fall balanseringen endast kan minska och därefter återställa pensionerna menar styrelserna att det finns en risk för att kapitalförvaltningen får ett alltför kortsiktigt perspektiv, med alltför lågt risktagande i förhållande till den långsiktighet som måste vara utgångspunkten för ett pensionssystem. Mot denna bakgrund framförs att förslag om "gasens" konstruktion bör läggas även om tidpunkten för när gasen kan tänkas användas med stor sannolikhet ligger relativt långt fram i tiden. Följande organisationer anser i likhet med fondstyrelserna att ett förslag om hur överskott skall fördelas på de försäkrade skall ingå i förslaget om automatisk balansering, eller kritiserar på andra grunder avsaknaden av ett sådant förslag: läns allmänna Försäkringskassa, läns allmänna försäkringskassa , () /, , , , , (). Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det finns ekonomiska och demografiska förlopp där ålderspensionssystemets ekonomiska styrka växer systematiskt. Det sker t.ex. om den förvärvsarbetande befolkningen växer. En sådan utveckling kommer normalt att medföra en tendens till överskott i systemet eftersom avgiftsunderlaget då sannolikt växer snabbare än genomsnittsinkomsten. Balanstalet kommer i så fall att växa. I balanseringspromemorian visades att med SCB:s befolkningsprognos skulle systemets ställning stärkas fram i tre av sex olika kombinationer av tillväxt och avkastningsantaganden och i resterande tre skulle systemets ställning i stort vara oförändrad. En orsak till den positiva utvecklingen med befolkningsprognos är att den förvärvsaktiva befolkningen i den prognosen växer något. Det medför att avgiftsinkomsterna växer något snabbare än inkomstindex och därmed snabbare än indexeringen av pensionsskulden. En annan möjlighet till överskott i systemet är om buffertfondens avkastning väsentligt överstiger tillväxten i avgiftsunderlaget. Då kan systemet även stärkas om den underliggande befolkningsutvecklingen är negativ. I de beräkningar som redovisades i promemorian med SCB:s befolkningsprognos stärks systemet, trots att avgiftsunderlaget växer långsammare än snittinkomsten, i det fall avkastningsantagandet satts till . Även RFV:s rapport visar att pensionssystemet mycket väl kan utvecklas så att det får en stark ekonomisk ställning och att det även kan bli överkonsoliderat i bemärkelsen att systemets tillgångar överstiger dess skulder med mer än vad som kan betraktas som en rimlig säkerhetsmarginal till en nivå där den automatiska balanseringen aktiveras. I och med att samtliga befolkningsscenarier i RFV:s rapport fram innebär påfrestningar för systemet växer konsolideringsgraden (tillgångar dividerat med skulder) i beräkningarna huvudsakligen i de scenarier där buffertfondavkastningen är hög i förhållande till tillväxten.