prop · GP031d11 · 2001-09-20 00:00:00 — Regeringen anser att det är angeläget att de intentioner inom forskningsområdet som kommittén har aviserat kommer att följas upp. Utvecklingen av den arbetsrelaterade ohälsan bör följas upp och utvärderas av t.ex. en fristående utvärderingsgrupp. Med ledning av dessa utvärderingar bör det vara möjligt att föreslå åtgärder för förbättringar på området. Det är därvid viktigt att forskningsresultat tas till vara på ett konstruktivt sätt. Formerna för den fristående utvärderingsgruppen skall utredas närmare. 11.Förbättrad tillgänglighet till behandling i hälso- och sjukvården En viktig del i arbetet för ökad hälsa i arbetslivet är en väl fungerande hälso- och sjukvård. Den nationella handlingsplanen för utveckling av hälso- och sjukvården (prop. 1999/2000:149) innebär att tillförs hälso- och sjukvården Inriktningen är bl.a. att stärka primärvården och öka patienternas möjlighet att etablera en fast läkarkontakt i primärvården. Landstingen kommer dessutom att tillföras sammanlagt för att öka tillgängligheten till behandlingar i hälso- och sjukvården. Av- sikten är således att korta köer och minska väntetider till bl.a. operationer. Det ovan redovisade programmet i 11 punkter syftar till att minska ohälsan i arbetslivet. Utöver programmet anser regeringen att det är nödvändigt att även de som redan beviljats förtidspension, eller kommer att beviljas sjukersättning eller aktivitetsersättning , skall kunna utnyttja sin eventuellt resterande arbetsförmåga fullt ut. Det reformerade förtidspensionssystemet innehåller sådana drivkrafter. Det är angeläget att de som beviljats dessa förmåner får bra information om reglerna om vilande förtidspension, vilande sjukersättning och aktivitetsersättning. RFV har därför fått i uppdrag att senast med början /02 förstärka informationen om möjligheten till vilande förtidspension. Dessutom överväger regeringen att införa regler om uppföljning och efterkontroll, t.ex. , av arbetsförmågan hos dem som har beviljats förtidspension och sjukersättning. Lagstiftningen om arbetsskadeförsäkringen behöver moderniseras och göras mer rättvis och tillämpningen mer tillförlitlig. Omfattande kritik har riktats mot försäkringen med tyngdpunkten att försäkringen inte anses vara könsneutral och att handläggningen inte håller tillräckligt hög kvalitet. Visserligen har en förbättring skett av handläggningen inom arbetsskadeförsäkringen, men de brister som fortfarande förekommer är inte acceptabla. Det är också mycket otillfredsställande att bedömningarna i arbetsskadeärenden riskerar att skifta mellan försäkringskassorna. Möjligheterna att följa utvecklingen av försäkringen är inte tillräckligt långtgående. Granskningar av försäkringen visar att såväl regeländringar som organisatoriska förändringar är önskvärda för att underlätta en enhetlig och avsedd tillämpning av reglerna. Inriktningen är att ett samlat förslag skall föreläggas . Översynen ska inriktas mot de regler som skapar problem vid tillämpningen eller har en ut- formning som motverkar rättvisa mellan försäkrade. Vidare måste internationella åtaganden beaktas. Bevisreglerna måste förändras så att det blir något lättare än att bevisa att en skada är en arbetsskada. En ny bevisregel bör dessutom utformas på ett sådant sätt att kvaliteten på bedömningen höjs. Prövningsförfarandet måste ses över så att det tydligt framgår när arbetsskadeärendet har inkommit för prövning. Frågan om vilken eller vilka indexeringsmetoder som kan komma ifråga för beräkningen av arbetsskadelivräntor bereds inom , liksom frågan om ersättning för karensdag. Reglerna om beräkning av livränteunderlag bör ses över. Ar- betsskadeärenden är ofta komplicerade och kräver omfattande utredning. Organisationen måste anpassas till ärendetypens komplexitet. Den möjlighet att följa utvecklingen av arbetsskadeförsäkringen som finns är inte tillfredsställande. Det är därför angeläget att ett bättre system för uppföljning och analys byggs upp. Taket för den sjukpenninggrundande inkomsten Sjukförsäkringssystemet ersätter av den sjukpenninggrundande inkomsten upp till ett inkomsttak om 7,5 prisbasbelopp (SGI). Andra förmåner som baseras på SGI är föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, närståendepenning, smittbärarpenning och dagpenning inom totalförsvaret. Inkomsttaket för SGI har varit 7,5 prisbasbelopp sedan sjukförsäkringssystemet reformerades . Nivån följde den som då gällde för ålderspensionssystemet. Initialt låg taket på en relativt hög nivå. Tanken var att det stora flertalet skulle försäkras inom den offentliga allmänna försäkringen. I takt med stigande reallöner har emellertid allt fler löntagare kommit upp till årsinkomster överstigande inkomsttaket. har denna utveckling accelererat. uppgick antalet personer med inkomster över inkomsttaket till 540 000 personer. beräknas antalet uppgå till 100 000 personer, således en fördubbling på Statistiken över inkomstförhållandena bland sjukskrivna ger en likartad bild av utvecklingen. har andelen personer med inkomster överstigande 7,5 prisbasbelopp ökat med . 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 Tabell 2.12 Andelen sjukskrivna med inkomster över 7,5 prisbasbelopp 1För 2000 avser perioden oktober 1999september 2000. För att komma upp till inkomsttaket krävs en månadslön om . Av tabell 2.13 framgår att av LO:s heltidsarbetande medlemmar har inkomster som överstiger detta belopp. Tabell 2.13 Heltidsarbetande personer med inkomster överstigande inkomsttaket 2001 De senaste årens reallöneökningar har luckrat upp inkomstbortfallsprincipen och privata och avtalsmässiga försäkringslösningar har fått en allt större betydelse. Ännu saknas dock avtalslösningar som täcker inkomstbortfallet för inkomster över taket för de privatanställda LO- medlemmarna. Den slutsats som kan dras är att sjukförsäkringssystemets legitimitet kan ifrågasättas för stora grupper bland SACO- och TCO-medlemmar. I takt med att reallönerna stiger kommer detta även att gälla för allt fler av LO:s medlemmar. Det är av yttersta vikt att de senaste årens utveckling med allt större andel av inkomsterna över taket hindras genom att inkomsttaket höjs. Ytterligare en anledning till att taket bör höjas är kritiken att den enskilde får betala två gånger för sin försäkring: dels genom arbetsgivaravgiften, dels genom privata lösningar. Således är regeringens avsikt att höja taket till 10 prisbasbelopp fr.o.m. om det statsfinansiella läget tillåter det. Utgiftsökningen för föräldraförsäkringen och sjukförsäkringen är ca 2003 och ca 2004. Genom denna förändring beräknas andelen personer 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 med inkomster överstigande taket att uppgå till . Tabell 2.14 Andel personer med inkomster som överstiger 7,5 resp. 10 prisbasbelopp Avser samtliga i åldern . () och de allmänna försäkringskassorna administrerar socialförsäkringen och vissa andra förmåner, bl.a. aktivitetsstöd och assistansersättning. görs ca 50 miljoner utbetalningar till försäkrade av socialförsäkringsadministrationen. Administrationen hanterar förmåner och bidrag som uppgår till ca . Försäkringskassorna fattar 13 miljoner beslut varav 190 000 beslut fattas i socialförsäkringsnämnd (SFN). Volymförändringar har främst skett på sjukpenningsidan, där ärendevolymen nästan fördubblats. Inom andra förmåner har ärendemängderna minskat, t.ex. inom familjestöden. Socialförsäkringens administrationen måste fungera väl för att tilltron till den allmänna försäkringen ska kunna bibehållas och stärkas. Tilltron till socialförsäkringssystemen hos den försäkrade förutsätter att administrationen til? ?lämpar reglerna på ett korrekt och likartat sätt och att alla ärenden handläggs rättssäkert, snabbt och till låg kostnad. Regeringens ambition är att ge socialförsäkringsadministrationen ökade förutsättningar att nå dessa mål. har flera viktiga steg tagits för att öka administrationens möjligheter att ge de försäkrade en rättssäker och effektiv handläggning. Regeringen har uppmärksammat det ökade administrativa trycket på försäkringskassorna p.g.a. det ökande antalet sjukskrivningar. I budgetpropositionen tillkännagavs att vid behov tillskjuta medel för administrativa ändamål. Då antalet sjukskrivningar fortsatte att öka stärkte regeringen försäkringskassornas möjligheter att möta den ökade arbetsbelastningen genom att engångsvis tillföra 100 miljoner till försäkringskassorna ekonomiska vårproposition. Regeringen har fått en första redovisning av RFV:s uppdrag att stödja försäkringskassorna i syfte att uppnå större likformighet i handläggningen. I uppdraget har också effekterna av koncentrerad handläggning utredas. RFV bedömer att koncentrerad handläggning i vissa fall kan bidra till ökad likformighet och kvalitet. RFV föreslår därför att handläggningen av förmånerna arbetsskadeförsäkring och efterlevandepension koncentreras till en eller några få platser i landet. Regeringen tillkallade 1998 en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad översyn av de processuella regler som gäller inom socialförsäkringen, se över RFV:s roll samt kartlägga rutinerna för beslut som fattas genom automatisk databehandling. Utredaren har överlämnat sitt betänkande En handläggningslag förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47) till regeringen med förslag till bl.a. en särskild handläggningslag för försäkringskassorna. Lagen föreslås reglera grunddragen för förfarandet i socialförsäkringsärenden, med syfte att öka enhetligheten i tillämpningen. I lagen föreslås också ett enhetligt, förenklat system för överklagande och omprövning av socialförsäkringsärenden. Vid i har skriften Ef- fektiv socialförsäkring tagits fram. I skriften redovisar direktörerna vid försäkringskassorna i , och sin bild av läget inom administrationen samt ger ett förslag till strategi och handlingsplan för hur administrationen kan vidareutvecklas. I handlingsplanen föreslår man bl.a. en översyn av RFV:s sätt att arbeta som tillsynsmyndighet, att utvecklingen av ärendehandläggningssystemen snabbas på och att arbetet med att minska skillnader i tilllämpning mellan olika kassor och lokalkontor ges hög prioritet. har i rapporten inom försäkringskassorna utrett orsakerna till det ökande antalet långtidssjukskrivningarna hos de anställda vid försäkringskassorna. Den tydligaste faktorn i ohälsoproblematiken är stressbesvär, som tar sig uttryck i trötthet/överbelastning och utbrändhet, men också i hälsobesvär där stress är en bidragande faktor, som depression/ångest, nacke/ryggbesvär och huvudvärk. Orsakerna till stressbesvären anges vara för hög arbetsbelastning, bristande delaktighet i beslutsprocesser och brist på öppenhet i organisationen. Regeringen lyfter i sitt program för ökad hälsa fram socialförsäkringsadministrationen. En effektiv administration är av avgörande betydelse för att regeringen ska kunna nå de uppsatta målen för ohälsoarbetet. RFV har regeringens uppdrag att utveckla IT- stödet med anledning av pensionsreformen. Hu- vuddelen av utvecklingsinsatserna inom socialförsäkringens administration ligger nu inom detta område. Förutom satsningarna på pensionsområdet bedrivs ett utvecklingsarbete inom ramen för det för RFV och de allmänna försäkringskassorna gemensamma utvecklingsprogrammet. Detta utvecklingsarbete syftar främst till att med hjälp av IT modernisera handläggningen av övriga försäkringsområden. fram kommer RFV att slutföra genomförandet av det reformerade ålderspensionssystemet. skall även de s.k. följdreformerna (övergångsvis garantipension, efterlevandepension, bostadstillägg till pensionärer och förtidspension) genomföras. Regeringen anser att det är en prioriterad uppgift för RFV att genomföra det nya ålderspensionssystemet. Inom har utarbetats en promemoria med förslag till lagstiftning som syftar till att möjliggöra och reglera en försöksverksamhet med s.k. 24-timmarsmyndighet . Begreppet 24-timmarsmyndighet innebär kortfattat möjlighet för medborgare och myndigheter att kommunicera via Internet dygnet runt. Deltagarna i försöksverksamheten skall via Internet bl.a. kunna få tillgång till individ/familjeanpassad information och skapa an- 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 sökningar m.m. elektroniskt med användarstöd samt skicka dessa via Internet till . Huvudsakligen kan förslagen hänföras till det förvaltningsrättsliga området. I propositionen Vissa socialförsäkringsfrågor (prop. 2001/02:9) som överlämnas till denna dag föreslår regeringen en lagstiftning som huvudsakligen överensstämmer med förslagen i nämnda promemoria. Målet för socialförsäkringens administration var att garantera effektivitet, rättssäkerhet och kompetens vid ärendehantering. Socialförsäkringsadministrationen utsattes för stora påfrestningar genom en kombination av åtstramningar av resurser, många och omfattande förändringar i regelsystemen och stora volymökningar inom ohälsoområdet. Flera försäkringskassor har mött dessa utmaningar på ett bra sätt. Andra försäkringskassor har inte lyckats fullt ut. Detta har lett till att människor blir olika bemötta och bedömda beroende på vilken försäkringskassa som handlägger deras ärende. Utifrån regeringens mål för administrationen har RFV formulerat undermål, de s.k. riksmålen. fastställdes sju riksmål, vilka är konkreta och nivåsatta. De olika riksmålen rör genomströmningstiden för SFN-ärenden, andel ärenden som ska vara korrekta i beslutsunderlag, beslut och utbetalning, och kundbemötande. RFV har också formulerat riksmål för andelen män som ska nyttja föräldraförsäkringen, för informationen om pensionsreformen och för ohälsoarbetet. Resultaten av dessa mål redovisas under respektive politikområde och ingår även de i regeringens sammanfattande bedömning av administrationens resultat. RFV har satt målet till att av SFN- ärendena (vårdbidrag, förtidspension, sjukbidrag, handikappersättning, assistansersättning, och arbetsskadeärenden) skall ha en genomsnittlig genomströmningstid om . Endast Stockholmskassan nådde detta mål. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 17 kassor hade längre genomströmningstider än Endast fyra kassor lyckades minska sina genomströmningstider jämfört med . Den genomsnittliga genomströmningstiden varierar kraftigt mellan de olika försäkringskassorna, i i . Skillnaderna i genomströmningstid för enstaka försäkrades ärenden varierar än mer. Skillnaderna på individnivå är större inom respektive försäkringskassa än mellan genomsnitten för respektive försäkringskassa. RFV:s mål för andelen korrekt handlagda ärenden var att av alla ärenden skulle handläggas korrekt. Andelen korrekta ärenden har minskat från 2000. Endast två kassor uppnådde målet. 19 försäkringskassor uppnådde inte målet. Av dessa försämrade elva kassor sina resultatet jämfört med , medan åtta kassor förbättrad resultatet. RFV genomför regelbundet kundundersökningar riktade mot de försäkrade. Kundbemötandet får höga betyg. 10 kassor nådde det uppsatta målet och övriga kassor förbättrade situationen eller hade oförändrat resultat. är den samlade bedömningen att produktiviteten inte förbättrats jämfört . Handläggningen på sjukförsäkringssidan och den samordnade rehabiliteringen uppvisar ökad produktivitet till följd av ökade ärendevolymer. Inom handläggningen av bostadsbidrag till barnfamiljer och föräldrapenning har produktiviteten minskat. Produktiviteten skiljer sig mellan de olika försäkringskassorna. RFV:s produktivitetsindex visar att produktiviteten skiljer sig med mellan kassorna. ökar antalet årsarbetare på försäkringskassorna. Antalet årsarbetare har ökat med 900, till totalt ca 13 910, 2000. Produktivitetsproblemen kan till viss del förklaras av personalökningen, då nyanställd personal behöver inskolning osv. RFV:s tillsynsrapport (RFV anser 2001:5) Regeringen betonade i proposition om Socialförsäkringens administration m.m. (prop. 1997/98:41) behovet av en mer skärpt och samlad tillsyn. RFV granskar i fyraårscykler samtliga förmåner. har RFV granskat tolv förmåner. Hos en av dessa förmåner vara handläggningskvalitén god, hos sex acceptabel och hos fem bristfällig. Inom vissa förmåner fann RFV att av alla beslut fattats på felaktiga grunder. Andelen ärenden med fel i beslutsunderlagen uppgår inom vissa förmåner till . De största bristerna finns inom förmånerna bidrag till arbetshjälpmedel, arbetsskadelivränta, underhållsstöd, vårdbidrag och sjukfall längre än . Bristerna på enskilda lokalkontor är större än vad genomsnitten visar. Re- sultatet från tillsynen tyder på att försäkringen inte tillämpas likformigt inom dessa förmåner. Försäkrade får felaktiga beslut, vilket orsakar problem, både för den försäkrade och samhället. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att det finns försäkringskassor som redovisar goda resultat i tillsynen. Majoriteten av de försäkrade får korrekta beslut. Förutsättningar för att minska genomströmningstiderna Genomströmningstiderna inom vissa ärenden är alldeles för långa. RFV har därför låtit ett konsultföretag genomföra en undersökning av förutsättningarna för att korta genomströmningstiderna hos försäkringskassorna. Undersökningen pekar på stora skillnader i genomströmningstid hos försäkringskassornas lokalkontor. Un- dersökningen fann att ett lokalkontor hade handlagt av alla underhållsstödsärenden inom en månad, på ett annat kontor tog samma arbete över . Skillnaderna är ännu större för handläggningen av assistansersättningen. Det snabbaste lokalkontoret i undersökningen hade handlagt av ärendena . Det kontor som tog längst tid på sig behövde drygt 15 månader för att klara samma beting. Liksom inom den övriga statsförvaltningen tilllämpas resultatstyrning inom socialförsäkringsadministrationen. Flera undersökningar har belyst problem och framgångsfaktorer med denna styrform. RFV framhåller i årsredovisningen att de insatser inom resultatstyrning som vidtagits gett positiva resultat. Bland annat framhåller RFV att försäkringskassornas medvetenhet om sina resultat ökat, vilket bidragit till förbättrade resultat. I RFV:s redovisning av uppdrag 2 i regleringsbrevet framkommer att de flesta handläggarna på tycker målen är viktiga. Dock anser man att det finns brister i kommunikationskedjan från RFV till den enskilda handläggaren. De intervjuade anger att ledningen, inte minst på försäkringskassenivå, är anmärkningsvärt osynlig i detta arbete. Man efterlyser också i intervjuer uttalade prioriteringar från kassaledningen, så att förutsättningar skapas för att målen ska kunna nås. Slutsatsen i rapporten är att enskilda handläggare riskerar att hamna i kläm mellan kassaledningens prioriteringar, eller brist på sådana, och riksmålen. I RFV:s rapport blir bäst anger hälften av de tillfrågade handläggarna att de inte anser att det är uppgift att informera om vikten av att män är föräldralediga, vilket är ett av regeringens mål (se PO 21). I rapporten i Välfärdsorganisationer Teorigenomgång och en tillämpning på redovisar och en målacceptans hos handläggarna om för målen rörande förebyggande av ohälsa och rehabilitering. genomförde JO besök hos försäkringskassorna i respektive län samt på . JO framför allvarlig kritik mot handläggningen av ärenden, men även mot organisationens sätt att fungera. Kritiken rör inte enstaka ärenden utan JO anser att det finns systematik i de fel som påträffas. Felen är också fler och allvarligare än hos andra myndigheter. JO:s uppfattning är att kassorna inte har förbättrat handläggningen trots att mycket omfattande och allvarlig kritik har framförts. JO nämner också att lagstiftningen kan vara otydlig och att den ibland genomförs med kort varsel, t.ex. hade underhållsstödslagstiftningen brister och trädde i kraft snabbt. Under sådana omständigheter undviker JO att rikta kritik mot . 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 Det arbete som genomfördes på RFV och försäkringskassorna inom ramen för projektet ersättning har följts upp . I samband med uppföljningen genomfördes en avstämning av hur projektarbetet tagits till vara och förts ut i den ordinarie verksamheten. En rad aktiviteter har genomförts. Många försäkringskassor har omorganiserat sin kvalitetskontroll, särskilda s.k. fuskgrupper har inrättats. Sammantaget har vidtagna åtgärder gett positiv effekt. RFV bedömer att förekomsten av fusk inom socialförsäkringen är liten. RFV disponerar medel för att stödja och medverka till att forskning bedrivs inom området för socialförsäkring. Endast två av de 21 projekt som erhållit stöd har varit så avgränsade att de nu finns avrapporterade. Un- der 2000 beviljades medel till nio nya projekt. Prioriterade forskningsområdena har bl.a. varit socialförsäkringens administration, fördelningseffekter samt allmänhetens inställning till välfärdssystemen. Inom området socialförsäkringens administration har emellertid, trots prioritering, någon forskning inte skett. Regeringen finner detta faktum anmärkningsvärt. Verksamheten vid Försäkringsmedicinskt centrum (FMC) startade . Finansiering sker med avgifter och engångsvisa medel från folkpensioneringsfonden. Kärnverksamheten vid FMC består i att utföra kvalificerade utredningar inom försäkringsmedicin och rehabilitering. FMC skall också tillgodose socialförsäkringens behov av forskningsresultat och säkerställa en kunskapsförmedling baserad på resultat från forskningen, bl.a. till försäkringskassorna. Utbudet av utredningar har bestått av grundutredningar inom det försäkringsmedicinska området och den arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningen. Efterfrågan på grundutredningar har varierat kraftigt mellan olika försäkringskassor i landet och har sam- 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 mantaget visat sig bli betydligt mindre än förväntat. Detta har ställt krav på en anpassning av storlek och ett aktivt utvecklingsarbete. har ett ramavtal slutits med (), vilket omfattar flertalet av landets försäkringskassor. skall ett bredare utbud skapas genom att ytterligare utredningsmoduler inom försäkringsmedicin utvecklas. Det utvecklingsarbete inom RFV och de allmänna försäkringskassorna som bedrivs under benämningen utvecklingsprogrammet innefattar bl.a. att utveckla ett modernt IT-stöd för administrationen. Programmet och dess finansiering bygger på en överenskommelse mellan verket och försäkringskassorna. Överenskommelsen innebär att ingående aktiviteter utvecklas av RFV i egenskap av systemägare och finansieras av försäkringskassorna. Vid sidan av detta utvecklingsarbete har RFV regeringens uppdrag att utveckla IT-stödet för att pensionsreformen och kompletterande pensionsförmåner i sin helhet skall kunna genomföras. RFV rapporterar löpande till regeringen om det aktuella arbetsläget och resurssituationen inom utvecklingsprogrammet, uppdelad på investeringar, centrala kostnader och kostnader vid försäkringskassorna. kommer programmet som administrativt projekt att avvecklas. Det operativa ansvaret för de fortsatta leveranserna av IT-stöd till försäkringskassorna övergår därmed till . Det innebär att ansvaret för det fortsatta arbetet med IT-planeringen övergår till en ny IT-stab, i samråd med det s.k. . Av RFV:s senaste redovisning (S2001/8046/SF) framgår att huvuddelen av utvecklingsinsatserna ligger inom pensionsområdet. Därutöver planerar verket att starta en pilotdrift av ärendehanteringsstöd med elektronisk dokumenthantering för sjukpenning, rehabiliteringssamordning och tillfällig föräldrapenning. Motsvarande system för ålderspension som testats visade sig dock inte klart för permanent drift. Även kommer utvecklingsresurserna att främst tas i anspråk inom pensionsområdet. Först därefter sker spridning av ärendehanteringsstöd för övriga förmånsslag. Statskontoret granskar löpande utvecklingsprogrammet på regeringens uppdrag med avseende på genomförda aktiviteter och kostnader samt gör en bedömning av förväntade effekter av de åtgärder som vidtagits. Granskningen görs med utgångspunkt i RFV:s roll som ansvarig systemägare av de gemensamma IT-systemen inom socialförsäkringens administration.