prop · GP034 · 2001-09-28 00:00:00 — skall fördelas mellan projekt och företagsstöd. medlem i EU har av medlen gått till projekt och med- finansiering av projekt inom strukturfondsprogrammen och huvuddelen av resterande medel till olika former av företagsstöd. Indelningen i nationella stödområden regleras till stor del av EG- kommissionens riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål. av som ingår i dessa stödområden utgör av Detta är en låg andel i jämförelse med andra euro- peiska länder och beror främst, i jämförelse med andra länder, på den, särskilt , geografiskt relativt jämnt fördelade arbets- I omfattar stödområdena av befolk- ningen och i . Omfattningen av de svenska stödom- rådena har förändrats geografiskt, och olika beteckningar har finns två nationella stödområden: stödområde A, som omfattar i huvudsak glesbygdsområden i norra inland, och stödområde B som omfattar bl.a. områden med strukturomvandlingspro- blem i Bergslagen och efter . drag och sysselsättningsbidrag kan endast beviljas inom stödområdena A För transportbidraget finns ett särskilt stödområde vilket numera omfattar de fyra nordligaste länen. Landsbygdsstöd, småföretagsstöd och såddfinansiering omfattas inte av någon stödområdesindelning. grafiska fördelningen av landsbygdsstödet fastställs huvudsakligen av respektive länsstyrelse eller regionalt självstyrelseorgan i samråd med Stöd till kommersiell service kan lämnas i glesbygder. En närmare redogörelse för verksamheter inom utgiftsområde 19 har lämnats i budgetpropositionen (prop. 2001/02:1). Syftet med de regionalpolitiska företagsstöden har, sedan de infördes i mitten av , varit att förbättra förutsättningarna för företagens lokalisering i stödområdena. Genom att exempelvis tillhandahålla före- tagen en del av nödvändigt investeringskapital, utbildad arbetskraft ge- nom omskolning eller bidrag för att kompensera för långa transportav- stånd, har på olika sätt gynnsammare lokaliseringsförutsättningar ska- Villkoren för de enskilda stödformerna har inte förändrats nämnvärt , endast smärre justeringar har gjorts. framför allt inneburit att nya stödformer har lagts till redan befintliga. har emellertid medfört att möjligheten att bevilja stöd har begränsats. riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål vilka gäller från och med Riktlinjerna innebar att de svenska stödformerna an- Varje stödform skulle också godkännas av kommissionen på nytt för att vara giltiga. Anpassningen innebar att de svenska reglerna för regionalpolitiska företagsstöd ändrades, bl.a. genom att vissa sektorer uteslöts som stödberättigade verksamheter. Fram /99 har målet med de flesta företagsstöden främst varit att öka sysselsättningen. ligare markerats att de regionalpolitiska företagsstöden även skall bidra Prop. 2001/02:4 till att främja tillväxt. Detta för att uppnå ett mer långsiktigt synsätt på insatserna och deras effekter. är målen för de selek- tiva företagsstöden att de skall medverka till ekonomisk tillväxt och där- med bidra till att åstadkomma nya varaktiga arbetstillfällen. Det regionala utvecklingsbidraget inrättades 1997 genom att två be- fintliga stödformer, lokaliseringsbidrag och utvecklingsbidrag, slogs samman. Syftet med bidraget är att främja ekonomisk tillväxt och en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Bidraget kan lämnas till företag som bedöms få en tillfredsställande till- växt och lönsamhet och som bedöms ge de anställda varaktig sysselsätt- ning. Regionalt utvecklingsbidrag kan lämnas som delfinansiering av bl.a. materiella och immateriella investeringar, utbildning, konsulttjänster samt kunskapsspridning avseende forskning och utveckling. Bidraget kan beviljas av länsstyrelserna och självstyrelseorganen samt av och regeringen. har det skett en successiv decentralisering av beslutsfattandet vilket innebär att besluten numera främst fattas på regional nivå av länsstyrelser och självstyrelseorgan. Landsbygdsstödet i form av landsbygdsbidrag och landsbygdslån, in- fördes 1994 av efter förslag i den regionalpolitiska propositio- nen Bygder och regioner i utveckling (prop. 1993/94:140). Stödet ersatte glesbygdsstödet och små lokaliserings- och utvecklingsbidrag. Syftet var främst att ta till vara de resurser och den tillväxt som finns inom små företag i regionalpolitiskt prioriterade områden. Bidraget kan lämnas till små- och medelstora företag som driver verksamhet på marknadsmässiga villkor, eller till samverkansprojekt mellan tre eller flera företag i regio- nalpolitiska stödområden samt i gles- och landsbygdsområden i hela lan- det. Bidraget kan beviljas av länsstyrelser och självstyrelseorgan. ingår småföretagsstöd bland de företagsstöd som länsstyrelser och självstyrelseorgan kan bevilja. Småföretagsstödet kan beviljas till företag med högst 50 anställda i hela landet, dvs. även utan- för stödområdena. Syftet är att främja sysselsättningsskapande in- vesteringar och inomregional balans. Sysselsättningsbidraget inrättades 1970. Från början var det ett gene- rellt stöd, men reglerna ändrades 1998 så att sysselsättningsbidraget övergick till att bli ett selektivt stöd. Syftet med förändringen var bl.a. att förstärka möjligheterna att mer effektivt främja utvecklingen och om- vandlingen av näringslivet. Bidraget avser nu att främja ekonomisk till- växt och en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet genom att kompensera företag för kostnader vid nystartad eller utvidgad verksamhet och får endast lämnas till anställningar som gäller tills vidare. Transportbidraget infördes och har till syfte att kompensera för kostnadsnackdelar till följd av bl.a. långa transportavstånd samt att sti- mulera till höjd förädlingsgrad i transportbidragsområdets näringsliv. Bidraget ger en viss kompensation för de höga transportkostnader för gods som näringslivet har på grund av långa avstånd till marknader. ingår såddfinansiering bland de företagsstöd som länsstyrelser och självstyrelseorgan kan bevilja. Syftet med stödet är att förnya näringslivet genom att finansiera utveckling i en inledande fas av tekniska produktidéer med stor tillväxtpotential. av stöd till såddfinansiering finansieras med andra medel än regional- Prop. 2001/02:4 politiska. Stöd till kommersiell service kan lämnas för att upprätthålla en till- fredsställande försörjning med dagligvaror och drivmedel i glesbygder. Stöd kan lämnas för investeringar, för att upprätthålla en viss servicenivå i glesbygd samt som hemsändningsbidrag. Hemsändningsbidraget skall underlätta hemsändningen av varor i glesbygd där avståndet är betydande mellan butik och boende. Om det är av särskild betydelse för konsumen- terna kan stöd beviljas även till fackhandelsservice och varubussar. Stiftelsen bedriver verksamhet med bland annat lån, villkorslån och garantier. Norrlandsfonden har till ändamål att, genom att delta i finansieringen, främja främst små och medelstora företags ut- veckling i , , , och . Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt och inlandskommunerna. Stiftelsen kan också delta i finansieringen av projekt som berör angränsande län, förutsatt att en väsentlig anknytning till stiftelsens ändamål föreligger. Norrlandsfonden kan delta i finansieringen genom lån, med eller utan villkorlig återbetalningsskyldighet, konvertibla skuldebrev, skuldebrev med optionsrätt, medelstillskott med återbetalning i form av royalty, lånegaranti eller förlustgaranti. Utredningar, infrastrukturella in- vesteringar och forskning kan dessutom finansieras med bidrag och medelstillskott med eller utan krav på återbetalning i form av royalty. Regional projektverksamhet och medfinansiering av EG:s strukturfonds- program Länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen har genom de medel de disponerar för allmänna regionalpolitiska åtgärder, det s.k. länsanslaget, möjlighet att, förutom företagsstöd, bl.a. bevilja medel till projekt som skall gynna den regionala utvecklingen. Syftet med verksamheten är främst att möjliggöra komplementering till och regional anpassning av åtgärder inom andra politikområden. Näringslivsinriktade verksamheter, som t.ex. insatser för att stimulera nyföretagande och företagsförnyelse, utgör en stor del av projektverk- samheten, men även verksamheter som bl.a. forskning och utveckling, utveckling av arbetsmarknaden, utbildning, IT och landsbygdsutveckling är viktiga. En stor del av verksamheten inriktas på att skapa en god miljö för näringslivet, dock inte genom direkt stöd till enskilda företag. Utmär- kande för verksamheten är det stora antalet deltagande aktörer. Alla län har dessutom möjlighet att medfinansiera strukturfondspro- jekt, men endast inom de delar av länen som ingår i strukturfondsom- råden. Skillnaden mellan regional projektverksamhet och medfinansie- ring av EG:s strukturfondsprogram är att sistnämnda projekt skall följa riktlinjerna i de samlade programdokumenten (s.k. SPD), och att de får en del av sin finansiering från en strukturfond. Den regionala projekt- verksamhetens inriktning skall däremot utgå från en långsiktig regional utvecklingsstrategi, den s.k. länsstrategin, och kan, till skillnad från pro- Prop. 2001/02:4 jekt inom de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen, bedrivas inom hela landet. Inom utgiftsområde 19 redovisas även medel som erhåller från Europeiska regionala utvecklingsfonden. En närmare redovisning av EG:s samtliga strukturfonder lämnas i avsnitt 4.2. Få samlade utvärderingar har gjorts av företagsstödens och projektverk- samhetens effekter. Möjligheterna att dra slutsatser om vilka effekter verksamheten sammantaget har haft är därför begränsade. Ett problem, oavsett vilken metod man använder, är svårigheten att av- gränsa stödens effekter från andra faktorer som påverkar den regionala utvecklingen. Den regionalpolitiska utredningen har i sitt arbete med utvärderingar av regionalpolitiska åtgärder koncentrerat sig på de regionalpolitiska företagsstöden. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att man inte kunnat dra några säkra eller entydiga slutsatser av vare sig tidigare eller egna utvärderingar av de regionalpolitiska företagsstöden. En underlagsrapport till den regionalpolitiska utredningen har gjorts av Eurofutures. Rapporten, som bygger på tidigare studier, intervjuer, semi- narier och fallstudier, innehåller bl.a. en studie av nyetablerade, växande och etablerade företag för att visa hur företagsstöden fungerar i verklig- heten. För de nyetablerade företagen har stödet, enligt EF, varit direkt avgörande för att de skulle lokalisera sig på den aktuella orten. För till- växtföretagen har stöden i något fall varit en förutsättning för att före- taget skulle överleva, det har dock till största del fungerat som hjälp vid expansioner och investeringar. De stabila företagen använder stöden till att komma förbi tillfälliga svårigheter, de kompenserar även för andra nackdelar som kan finnas i att bedriva verksamhet i glesbygd. Dessa kan vara problem med säkerheter för fastigheter, högre byggkostnader och högre driftskostnader. () har på regeringens uppdrag gjort en sammanställning av utvärderingar av bl.a. regionalpoli- tiska åtgärder. Ett par slutsatser som kan dras härav är, trots att ett be- tydande antal utvärderingar har skett, dels att antalet kvalificerade utvär- deringar är begränsat, dels att det huvudsakligen är företagsstöden som varit föremål för utvärderingarna. Brister förekommer bl.a. i den sam- hällsekonomiska analysen. Enligt utvärderingen De regionalpolitiska företagsstöden en studie av användning och effekter (, 2000), kan effekterna av regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd och småföretagsstöd sammanfattas med att de bidrar till att skapa sysselsättning och överlevnad på kort sikt men att dessa effekter inte kan beläggas på . Det går inte heller att belägga att stöden skulle leda till ekonomisk tillväxt i stödföretagen. Tillväxtmålet är emellertid relativt nytt. De utvärderingar som har gjorts har studerat stödens effekter då målet främst var ökad sysselsättning. Det har inte gjorts några utvärderingar av sysselsättningsbidraget sedan det blev en selektiv stödform. Utvärderingar av de selektiva företagsstöden pekar på svårigheterna Prop. 2001/02:4 för ansvariga myndigheter att veta vilka företag som tillhör de utveck- Om man å andra sidan väljer ett sådant företag, så är risken stor att företaget skulle ha klarat sig lika bra utan stödet. I utredningen transportbidrag (SOU 1997:94) kon- stateras att bidraget i stor utsträckning går till stora företag i traditionella näringar. Att det mesta går till stora företag beror på att företagen blir ersatta för mängden transporterade varor, vilken är större för större före- tag. Transportbidraget bedömdes främst stödja det befintliga näringslivet. Bidraget kan enligt utvärderingen ha en konserverande effekt på närings- livet i stödområdet. Störst betydelse hade bidraget för företag som produ- cerade lågförädlade och skrymmande varor. Utredningen ansåg vidare att bidraget hade större förutsättning att påverka små företags ekonomi, eftersom bidraget kunde ge dem en bättre förhandlingsposition i för- hållande till transportföretag som t.ex. SJ och olika åkerier. I en utvärdering genomförd av 2001 konstateras bl.a. att Stiftelsen gör en betydande samhällsnytta och att dess risklåneverksamhet är efterfrågad bland företagen. Fonden har, enligt utvärderingen, betydande finansiella tillgångar, hög kompetens och en effektiv resursanvändning. Fonden tar högre risker än bankerna och konkurrerar därmed inte med dem, men anses ändå allmänt agera mycket affärsmässigt. I rapporten 19901997 (, R 1999:9) har länsstyrelsernas regionala projektverksamhet utvärderats. Utvärde- ringen visar bl.a. att projekt som beviljats bidrag till stor del genomförts och att måluppfyllelsen för enskilda projekt i allmänhet uppnåtts. För de flesta projekten är inriktningen mot regional tillväxt tydlig. Det kvarstår emellertid osäkerhet om de faktiska effekterna på den regionala utveck- lingen. Gles- och landsbygdsdimensionen inom regionalpolitiken Inom regionalpolitiken finns en särskild gles- och landsbygdsdimension som omfattar åtgärder inom ett flertal politikområden. Gles- och lands- bygdsdimensionen inbegriper även delar av skärgården. Det finns ingen nationellt vedertagen avgränsning för vad som avses med glesbygder, landsbygder och skärgårdar. Avgränsningarna varierar beroende på syftet med olika åtgärder. Enligt riktlinjer förordning om landsbygdsstöd definieras ett glesbygdsområde som ett stort sammanhängande område med gles be- byggelse och långa avstånd till större orter, sysselsättning och service. Ett landsbygdsområde definieras som ett område med liknande för- hållanden, men med kortare avstånd till större orter och service. gör sin egen tolkning vilket resulterar i att den geografiska utbredningen för stödet varierar mellan länen. Efter senaste sammanställning 1998 framkom att av rikets befolkning bor i områden som av länsstyrelserna defini- eras som gles- och landsbygdsområden. Härav bor utanför tätortsnära landsbygd, dvs. utanför områden med 5-45 minuters bilresa till tätorter större än 3 000 invånare. Exempel på åtgärder som bedrivits Att främja tillväxt och sysselsättning är ett viktigt syfte för de särskilda åtgärder som riktar sig till gles- och landsbygder. Landsbygdsstödet är ett viktigt instrument. Insatser har gjorts för att säkerställa att kooperativa företag ges samma utvecklingsmöjligheter som andra företagsformer. Bland annat anslås näringspolitiska medel för information och rådgivning om den kooperativa företagsformen. Länsstyrelserna och självstyrelseorganen bedriver med sina projekt- medel en mängd projekt för att öka tillväxten och sysselsättningen i gles- och landsbygder. Exempel på andra sysselsättningsfrämjande åtgärder, riktade till gles- bygds- och landsbygdsregioner av mer temporär karaktär, är de senaste årens arbetsmarknadspolitiska åtgärder för småskalig turismutbildning och fiskevård. Inom ramen för arbetet med och den gemensamma jordbruks- och landsbygdspolitiken genomförs betydande insatser i syfte att bidra till sysselsättning och tillväxt i gles- och landsbygd. Se vidare de särskilda avsnitt som beskriver EG:s struktur- och regionalpolitik respektive jordbruks- och landsbygdspolitik. Lokala initiativ är viktiga för att resurser skall tas till vara. För att un- derstödja detta arbete har Hela ska leva och erhållit medel till sin verksamhet med att un- derstödja och samordna sina medlemmars aktiviteter av betydelse för lokal utveckling i gles- och landsbygder. Inom ramen för EG:s strukturfondsprogram Mål 6 genomfördes pro- jektet Metod-Leader . Genom att utveckla ett antal metoder syftade projektet till att stärka lokalt utvecklingsarbete. Projektet genomfördes inom följande fyra teman: bredda det lokala part- nerskapet, näringsinriktat utvecklingsarbete, lokal förvaltning av naturre- surser samt internationellt erfarenhetsutbyte för lokala utvecklingsgrup- per. Servicetillgången är en mycket viktig faktor för möjligheterna att skapa, eller upprätthålla, attraktiva gles- och landsbygder. Förändringar av servicestrukturen medför i många fall försämrad servicetillgång för många boende och verksamma i glesbygds- och landsbygdsområden. Statens möjligheter till direktstyrning av servicetillgången har minskat i takt med alltmer avreglerade servicesektorer, bolagisering samt omställ- ning från specialdestinerade bidrag till nuvarande kommunala stats- bidrags- och utjämningssystem. Trots detta kvarstår emellertid en rad möjligheter. Stöd till kommersiell service utgör ett viktigt instrument för statlig på- verkan. Stöd kan lämnas för att upprätthålla en försörjning med daglig- varor och drivmedel i glesbygder som är tillfredsställande med hänsyn till geografiska och befolkningsmässiga förhållanden. Länsstyrelserna ansvarar för stöd till kommersiell service på grundval av kommunernas varuförsörjningsplaner. Regeringen har också medverkat till att utvecklingen av samordnade servicelösningar intensifierats. Genom bl.a. försök med medborgarkon- tor, boendeservicedelegationens arbete samt utvecklingen av en service- databas har arbetet med att främja och följa upp samordnade servicelös- Prop. 2001/02:4 ningar i allt högre grad uppmärksammats. Erfarenheter från utvecklingsinsatser som syftat till att utveckla servicen, visar att lokala lösningar utifrån lokala förutsättningar, samordning istället för stordrift samt ökade kunskaper har varit centrala ingredienser för att utveckla servicen. Omställningsprogram för tidigare försvarsorter Regeringen tog initiativ till ett utvecklingsprogram i nio kommuner med särskilda problem, främst på grund av omstruktureringar inom Försvarsmakten. I tillsattes den s.k. Omställ- ningsgruppen, med uppgift att stötta kommunerna. Förebild är bl.a. det omställningsarbete som med gott resultat genomfördes av , efter nedläggningen av flygflottiljen F 15. Sex kriterier analyserades inför beslutet om vilka kommuner som skulle omfattas av regeringens utvecklingsprogram: befolknings- och sysselsättningsutveckling, arbetslöshetstal, bruttoregionprodukt per in- vånare, andel industrisysselsatta samt beroendet av Försvarsmakten som arbetsgivare. De kommuner som kom att omfattas var , , , , , , , och . fick Omställningsgruppen under hand i uppgift att också arbeta med kommun, som tillsammans med och benämns Ådalsregionen. Dessa kommuner är i många avseenden representativa för ett stort antal av kommu- ner. De präglas bl.a. av ett allt starkare internationellt beroende, struktur- förändringar inom industrin, en övergång till tjänste- och kunskapssam- hälle, urbanisering m.m., vilket kräver långsiktiga, strategiska insatser som är lokalt initierade och baserade på analys och bred samverkan. Er- farenheter visar att staten kan bidra med värdefulla instrument för hjälp till självhjälp och därmed främja utveckling och tillväxt i sådana kom- muner. Omställningsarbetet, genom Omställningsgruppen, pågår till utgången av 2001. Därefter kommer en utvärdering att göras. har arbetet visat att det är möjligt att mobilisera betydande engagemang och utveck- lingskraft i kommunerna. Mönstret med sysselsättningsminskning inom basindustrin och den offentliga sektorn är med vissa variationer gemensamt för de nio kom- munerna. Inte i något fall är nedläggningarna av regementen kommuner- nas huvudproblem. Samtliga kommuner, som ingår i den s.k. Omställningsgruppen, ligger utanför landets tillväxtregioner. Befolkningen minskar och andelen äldre ökar i flertalet kommuner, vilket skapar problem i kommunala verksam- heter och genom vikande skatteintäkter. Utbildningsnivån ligger under riksgenomsnittet i t.ex. och medan t.ex. både och utbildningsmässigt ligger över genomsnittet. , och Prop. 2001/02:4 är residens- och högskoleorter. Typiskt för kommunerna är det starka beroendet av den offentliga sektorn eller basindustrin, eller bådadera, där sysselsättningen har minskat kraftigt under en följd av år. I många fall är kommunen själv den största arbetsgivaren. Alla kommuner omfattas av något av strukturfondernas målprogram och har därmed möjlighet att få EU-medel till utvecklingsprojekt. I flera av kommunerna har man emellertid underskott i ekonomin och därför svårt att klara medfinansiering. Alla utom , och tillhör det nationella, regionalpolitiska stödom- rådet där det är möjligt att få företagsstöd till investeringar och nya jobb. Omställningsgruppens arbete syftar till att starta en långsiktig, strategisk utveckling som främjar företagande och sysselsättning i kommunerna. Omställningsgruppen skall föreslå åtgärder för att stödja en positiv ut- veckling av arbetsmarknaden och övergång till nya näringar i kommu- nerna. I samverkan med berörda regioner, länsstyrelser, regionala själv- styrelseorgan och kommuner och i anslutning till arbetet med regionala tillväxtavtal, skall gruppen medverka till att lokala utvecklingsgrupper bildas. Följande punkter ingår i utvecklingsprogrammet: Omvärldsanalyser och utvecklingsplaner skall genomföras för att stödja omställningen till en allsidig näringslivsstruktur och öka möjlig- heterna att attrahera nya företag. Fastigheter och andra anläggningar för militära ändamål skall ställas till förfogande för annan verksamhet och omvandlas på gynnsamma, affärsmässiga villkor. Utvecklingen av arbetsmarknaden och en övergång till nya näringar skall stödjas genom att totalt cirka 1 280 statliga jobb lokaliseras och förutsättningar skapas för minst 1 000 privata jobb i kommunerna. Resurser för nationell medfinansiering av program och åtgärder i skall av länsstyrelserna och självstyrelseorganen priorite- ras till de regioner där de berörda kommunerna ingår. avsatte under 20012002 till åtgärder inom omställningsarbetet. Av dessa medel reserverades se- nare för att delfinansiera utgifter vid lokaliseringen av statliga arbetstillfällen till kommunerna. Genom omprioriteringar inom befintliga budgetramar tidigareläggs också vissa infrastrukturin- vesteringar i några av kommunerna. Analyser av kommunens starka och svaga sidor, en vision, dvs. en bild av vad som skall känneteckna kommunen , samt näringslivs- strategier och handlingsprogram är nödvändiga utgångspunkter i om- ställningsarbetet. Alla kommuner har utnyttjat möjligheten att få konsult- hjälp med en eller flera delar av processen. Konsensus kring kommunens profilområden och utvecklingslinjer är Prop. 2001/02:4 en förutsättning för att omställningsprocessen skall lyckas. har därför varit att engagera deltagare i lokala arbetsgrupper, inte minst för att inventera resurser, kompetenser och drivande krafter i utveck- lingsarbetet. Representanter för företag, organisationer, högskolan m.fl. har deltagit, vilket har inneburit att nya idéer och resurser har kommit fram och att aktiviteter har startat. Utvecklingsprojekt som genomförs i samverkan mellan flera lokala och regionala parter prioriteras.