prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Avfall var avfallshanteringen främst inriktad att lägga avfallet på deponi utan utsortering av fraktioner för återvinning och utan krav på att undvika negativa effekter på människors hälsa och på miljön. Avfall som deponeras ger emellertid upphov till miljöproblem. Det handlar framför allt om att föroreningar i avfallet sprids i deponin samt i marken och i grundvattnet närmast deponin vilket bidrar till övergödning och försurning av sjöar och vattendrag. Gifter kan också läcka ut. Det handlar även om att bl.a. metangas bildas i deponin vilket bidrar till växthuseffekten. För att minska de negativa effekterna med deponeringen av avfall är det angeläget att införa högt ställda miljökrav på existerande och kommande deponier. Det är också angeläget att minska mängden avfall som deponeras. Detta följer av den s.k. avfallshierarkin för hantering av avfall som gäller inom EU. Hierarkin innebär att avfallets uppkomst i första hand skall förebyggas och att det avfall som trots detta uppkommer skall vara så ofarligt som möjligt. Uppkommet avfall skall återanvändas, material återvinnas eller utnyttjas för energiproduktion i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning skall i första hand prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet bortskaffas på ett säkert sätt. Regeringen har vidtagit flera åtgärder. finns producentansvar för förpackningar, returpapper och däck. infördes producentansvar för bilar och träder producentansvar för elektriska och elektroniska produkter i kraft. Producentansvaret infördes för att öka miljöanpassningen av produkterna och minska mängden avfall som deponeras för att i stället omhänderta avfall genom återanvändning eller återvinning. På de fem angivna områdena regleras producentansvaret genom förordningar. åtog sig kontorspappersbranschen att frivilligt samla in och materialåtervinna av kontorspapperet . Byggsektorns Kretsloppsråd åtog sig att halvera mängden bygg- och rivningsavfall som sänds till deponi. tillkallades en särskild utredare (2000:01) för att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. I uppdraget (dir. 2000:28) ingår även att utvärdera de frivilliga åtagandena om bygg- och rivningsavfall respektive kontorspapper. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . I propositionen 1996/97:172 Hanteringen av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för alla redovisade regeringen förslag till flera åtgärder för att styra avfallet bort från deponering till återanvändning, materialåtervinning, biologisk behandling eller förbränning med energiutnyttjande. Med stöd av bemyndigande (bet. 1997/98: JoU7, rskr. 1997/98:55) beslutade regeringen senare om dessa förslag bl.a. genom ändringar i renhållningsförordningen (1998:902). I enlighet med besluten träder ett förbud om deponering av utsorterat brännbart avfall i kraft och ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall . införs också ett krav på att brännbart avfall skall förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall. arbetar med särskilda föreskrifter om sortering av avfall i enlighet med detta krav. Ett förslag till föreskrifter har remitterats från som innebär att även sådant avfall som inte är lämpligt att förbränna skall sorteras ut från övrigt avfall. För att öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt beslöt (prop. 1998/99:84, bet. 1998/99:SKU20, rskr. 1998/99:258) att en skatt på avfall skulle införas. trädde lagen (1999:673) om skatt på avfall i kraft. Skatten betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras . Skattesatsen är per ton avfall. Avfallsskatten tas ut efter en nettodeponeringsmetod. Detta innebär att skatt tas ut för i princip allt avfall som förs in till en skattepliktig anläggning. För avfall som sedan förs ut från anläggningen medges avdrag. Skattskyldig är den som bedriver verksamhet på anläggningen. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas för att se över vissa avfallsskattefrågor. I uppdraget (dir. 2001:13) ingår att analysera vilka styreffekter avfallsskatten tillsammans med energibeskattningen har haft på olika former av omhändertagande av avfall. Utredaren skall även analysera hur systemet med avfallsbeskattningen förhåller sig till redan uppställda mål inom avfallspolitiken. Dessutom skall utredaren analysera hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Utredaren skall vidare utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Energianvändning m.m. i byggnader Byggsektorn svarar för en stor del av användningen av naturresurser och energi. Detta är bl.a. en följd av höga krav på boendekomfort och stora bostads- och lokalytor. Den uppvärmda bostads- respektive lokalytan utgör vardera i genomsnitt ca 48 kvm per person. Energianvändningen, inte minst i förvaltningsskedet, bidrar till en negativ miljöpåverkan. Den kan bl.a. ge upphov till luftföroreningar. Merparten av de byggnader som finns kommer också att användas och måste rustas på olika sätt för att successivt uppfylla förändrade krav med beaktande av ekonomiska, sociala och allsidiga miljöaspekter. Användningen av byggnaderna och brukarnas roll måste därvid betonas. Behovet av att effektivisera energianvändningen och tillgodose kraven på bra inomhusluft och inomhusmiljö utan fukt- och mögelskador, drag och buller m.m. ställer stora krav på kunskap och helhetssyn. Den tekniska utvecklingen vad gäller installationer och driftstyrning m.m. samt användning av kontorsutrustning ökar elanvändningen. Sammantaget förutsätter en långsiktigt hållbar och resurseffektiv utveckling när det gäller byggande och förvaltning av byggnader och anläggningar en rad avvägningar som kan inbegripa målkonflikter. Återföring av fosfor till kretsloppet Fosfor är en ändlig naturresurs som till stor del försvinner ut ur kretsloppet från stad till land på grund av att de avfallsslag som fosfor ingår i inte tillvaratas i tillräckligt stor utsträckning. Näringsämnen, primärt fosfor, från dessa avfallsslag skall ingå i kretsloppet mellan stad och land och kunna återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö. De avfallsslag som är aktuella utgörs framför allt av avfall från livsmedelsindustrin och avloppsslam, men även av vissa andra komponenter i mindre omfattning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Delmål 1 (planeringsunderlag) I likhet med kommittén anser regeringen att det finns anledning att lägga ökad vikt vid att ta fram planeringsunderlag av särskild betydelse för den ekologiska dimensionen i arbetet för en hållbar utveckling. Detta ger förutsättningar för att miljökvalitetsmålen tillsammans med andra nationella mål skall kunna vägleda fysisk planering och samhällsbyggande i enlighet med beslut om riktlinjer för samhällsplaneringen (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Planeringsprocessen som arbetsmetod kan därigenom användas som ett instrument för att främja miljökvalitetsmål med en geografisk dimension. Program och strategier behöver utvecklas för miljöanpassade transportsystem, för hur grön- och vattenområden jämte kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och utvecklas samt för miljöanpassning av energiförsörjningen. Delmålet gäller i tillämpliga delar både stad och landsbygd. Lokal anpassning utifrån platsens och regionens förutsättningar är av stor betydelse. Det är således i första hand en uppgift för kommuner och länsstyrelser att med stöd av centrala myndigheter ta fram sådana program och strategier. De exempel på utgångspunkter som kommittén redovisar i betänkandet kan ge en viss ledning för arbetet. Lokala trafikomställningsplaner kan vara ett viktigt bidrag för att miljökvalitetsmålen skall nås . är ett exempel på en kommun som utarbetat en plan för att miljöanpassa transporterna, LundaMaTs. Kommunen har beslutat om ett antal strategier som sammantaget syftar till att ställa om transporterna för att klara miljökvalitetsmålen. En kraftfull satsning för att öka cykeltransporternas andel av de totala transporterna är en av de strategier som utvecklats inom ramen för denna plan. Ett kvantitativt och kvalitativt förbättrat utbud av kollektivtrafik är en annan strategi för att minska antalet bilresor. Ett mobilitetskontor har inrättats för att lösa transportproblem genom samordning mellan olika trafikslag, effektivisering och andra lösningar som inte ökar biltrafiken. Som många remissinstanser påpekar innebär fysisk planering, såväl som det bredare begreppet samhällsplanering, prioriteringar och avvägningar mellan olika mål och intressen. En hållbar utveckling innefattar såväl de ekonomiska och sociala dimensionerna som den ekologiska dimensionen. Det har emellertid inte ingått i uppdrag att anlägga ett så brett perspektiv. Kommitténs arbete har i enlighet med uppdraget inriktats på att ta fram förslag med inriktning att främja den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling. Ett antal remissinstanser har ifrågasatt delmålet som sådant bl.a. därför att det anses vara fråga om medel snarare än mål. Mot detta vill regeringen framhålla att den arbetsprocess som krävs för att ta fram de angivna programmen och strategierna är så väsentlig att den i sig motiverar delmålet. Regeringen vill i sammanhanget betona betydelsen av att det utvecklas arbetsformer som innebär att de angivna programmen och strategierna tas fram i dialog mellan berörda parter och sektorer. En starkt bidragande orsak till dagens miljöproblem i den bebyggda miljön är sektoriseringen och bristen på helhetssyn och strukturtänkande på såväl nationell som regional och lokal nivå samt bristen på koordinering mellan nivåerna. Det behövs stimulans och stöd för att få i gång ett brett sektorsövergripande arbete. Kommittén har föreslagit att ett nationellt samråd genomförs . Ett sådant samråd skulle enligt kommittén skapa möjligheter att tillvarata erfarenheterna med lokala , nyttiggöra forskningsresultat samt identifiera behov av kunskapsuppbyggnad, metodutveckling och försöksverksamhet. Regeringen anser i likhet med kommittén att insatser behövs för att åstadkomma bättre helhetssyn och samordning, både nationellt och regionalt. Formerna för sådana insatser bör dock övervägas ytterligare. Internationellt pågår en utveckling av planeringsprocessen som arbetsmetod. Flera länder inom EU använder sig av samlade nationella strategier för sin utvecklingsplanering, något som saknas i . Det är angeläget att deltar aktivt i EU:s arbete med regional utvecklingsplanering liksom i det samarbete med våra grannländer som sker med stöd av (Interreg). Syftet är att uppnå en balanserad och hållbar utveckling av EU i dess helhet. Det är ett utvecklingsarbete som prövar nya strategier och samarbetsformer och som utvärderas fortlöpande. Regeringen bedömer att det är en plattform för erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad där både kan bidra och lära ifråga om planering som en sektorsövergripande arbetsmetod. Program och strategier enligt delmålet skall tjäna som underlag för fysisk planering och samhällsbyggande . Den långa tidsperioden motiveras av ett stort behov av såväl kunskapsuppbyggnad som utveckling av nya samarbetsformer. Användningen av strategiska miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar behöver utvecklas som underlag för analys och utvärdering av alternativa program och strategier. Kommittén har föreslagit att ges i uppdrag att till regeringen lägesredovisa länsstyrelsernas och kommunernas arbete med delmålet. Regeringen delar uppfattningen att det behövs en utvärdering på nationell nivå för att kunna överväga behovet av ytterligare åtgärder för att uppnå delmålet. Regeringen anser att befintlig lagstiftning, främst och (1987:10), utgör viktiga instrument i arbetet för att nå delmålet. Som framgår av avsnitt 21 och 22 anser regeringen att tiden nu är mogen för en översyn av . Kommittén har föreslagit att ansvariga centrala myndigheter mot bakgrund av miljökvalitetsmålen skall se över urval och avgränsningar av riksintresseområden enligt 3 kap. och utveckla underlag för tolkning av bestämmelserna i 4 kap. . Regeringen delar uppfattningen att detta är en angelägen uppgift i miljömålsarbetet. Delmål 2 (kulturhistoriskt värdefull bebyggelse) Det finns enligt goda förutsättningar för att nå delmålet om den äldre kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Regeringen delar den bedömningen. Flera remissinstanser har pekat på att även senare tiders byggnader är i särskilt behov av uppmärksamhet men att kunskapen om denna bebyggelse är otillräcklig. Allmänhetens intresse för de kvaliteter som den äldre bebyggelsen representerar har ökat. Kulturmiljövårdens bebyggelseregister har utvecklats. (1987:10) förutsätter att kulturhistoriska och estetiska värden tas till vara vid ändring av befintlig bebyggelse. Möjligheterna att skydda värdefulla byggnader kan dock behöva stärkas. Regeringen skall, som angetts i propositionen 1998/99:114 Kulturarv, Kulturmiljöer och Kulturföremål, tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag om ett förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Regeringen avser att ge i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utveckla ett breddat underlag för formulering av ytterligare delmål avseende kulturvärden i den byggda miljön samt ge i uppdrag att tillsammans med utarbeta ett program för hur arbetet för att nå delmålet bör bedrivas och följas upp. Uppdraget innefattar även att belysa vilka byggnader som är mest angelägna att få med i registret och möjliga finansieringsformer för arbetet innefattande även revidering och registrering av befintliga inventeringar. Delmål 3 (buller) Med tanke på att bullerproblemen ökar, bl.a. på grund av den ökande trafiken, gäller det att vidta åtgärder så att färre människor utsätts för buller överskridande de riktvärden som ställt sig bakom. För att nå delmålet bedömer regeringen att det krävs både statliga och kommunala insatser och ett aktivt förebyggande arbete. För att verkligen nå framgång i arbetet med att minska antalet bullerstörda människor krävs insatser både på nationell och internationell nivå för att minska bullret vid källan. På lång sikt väntas de stora förbättringarna åstadkommas med hjälp av teknikutveckling och genom åtgärder i den fysiska planeringen som bl.a. syftar till att miljöanpassa transporterna. Direkta bullerskyddsåtgärder, som är viktiga för att minska bullret vid de mest utsatta miljöerna, kommer bara att utgöra en mindre del av insatserna. Bidragsstödet till kommunerna för miljö- och trafiksäkerhetsförbättringar längs befintliga vägar och järnvägar är en viktig del av programmet eftersom den stora andelen bullerexponerade människor bor vid det kommunala vägnätet. Regeringen bedömer att det arbete som planeras att genomföras bl.a. på EU-nivå för att bekämpa bullret vid källorna, dvs. arbetet med att få ner bullernivåerna från bl.a. fordon och däck, inte kommer att få genomslag förrän . Även vissa nationella åtgärder, såsom en successiv sänkning av ljudnivån från tåg, kommer inte att få effekt på bullernivåerna förrän under . bedömning var att detta skulle leda till att antalet trafikbullerstörda människor skulle ha minskat jämfört med . Regeringen bedömer att det är för tidigt att fastställa ett mål för . Även kommitténs föreslagna nivå om för är för tidig att fastställa. Regeringen menar dock att arbetet bör sträva mot detta mål. I detta sammanhang bör framhållas att förutsättningarna för att kunna nå ett högre delmål delvis är beroende av kommunernas ambitionsnivå beträffande bullersanering vid de vägar där kommunen är väghållare. Regeringen anser att det är angeläget att fler kommuner aktivt arbetar med frågan. Regeringen följer utvecklingen och avser att återkomma med ytterligare delmål för buller efter den första uppföljningen av miljömålen (se avsnitt 23). Flera remissinstanser har påpekat vikten av att det finns ett handlingsprogram även för trafikbuller i andra miljöer samt för andra typer av buller än trafikbuller. Regeringen har för avsikt att ge i uppdrag att tillsammans med övriga berörda myndigheter utarbeta ett sådant handlingsprogram. Tätortsnära bullerfria områden är värdefulla och bör därför tas till vara. De är emellertid dåligt kartlagda. Ett arbete för att identifiera och kartlägga dessa områden bör startas. I rollen som samordnande myndighet för bullerfrågor har ett särskilt ansvar för att se över de definierade riktvärdena och, om det behövs, föreslå ytterligare riktvärden för buller i andra miljöer än de som finns uttryckta i dagens fastställda riktvärden. Regeringen avser att ge ett tydligt samordnings- och uppföljningsansvar för arbetet med att nå bullermålet. Enligt regeringens bedömning är genomförandet av de åtgärdsprogram som redan tagits fram för trafikverken och Försvarsmakten av stor betydelse för att delmålet skall kunna nås. För trafikverken innefattar åtgärdsprogrammen såväl bullerskyddsåtgärder som insatser för att minska bullret vid källan. Regeringen avser att behandla trafikbullerfrågorna vidare i en kommande proposition om infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart transportsystem. En teknikutveckling kan förväntas ske som gör att det går att både snabbare och effektivare åtgärda bullerproblemen. Mot bakgrund av ovanstående gör regeringen den bedömningen att man med tillgängliga kunskaper och resurser endast kan uppnå en minskning av bullret fram . Det blir svårt att nå generationsmålet med denna ambitionsnivå. Regeringen kommer dock noga att följa utvecklingen genom det föreslagna uppföljningssystemet och ambitionen är att kunna nå ett delmål om en minskning . Regeringen anser att bör medverka aktivt i EU:s och () arbete på bullerområdet. Inom EU bör arbetet inriktas på att påskynda den tekniska utvecklingen mot minskat buller från fordon, däck och vägbeläggningar. Efter hand som erfarenheter av tillämpningen av och anknuten lagstiftning med vägledning av miljö- och transportmålen har vunnits kan behov av eventuella ytterligare förändringar av lagstiftningen övervägas. Eventuella behov av lagstiftning för att minska andra bullerstörningar än trafikbuller bör också uppmärksammas. Delmål 4 (uttag av naturgrus) Regeringen har vid ett flertal tillfällen framhållit betydelsen av en miljömässigt hållbar användning och hushållning med naturresurserna. Detta gäller särskilt för de icke förnybara naturresurserna. I propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål framhöll regeringen att naturgrus skall nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn tagen till användningsområdet. Eftersom tillgången är begränsad är det angeläget att naturgrus endast används för de ändamål som det oundgängligen behövs för. För att erhålla en långsiktigt hållbar hushållning med naturgrus föreslår regeringen som ett delmål att uttaget av naturgrus 2010 är högst och andelen återanvänt material utgör av ballastanvändningen. Regeringen bedömer således att delmålet vad gäller andelen återanvänt material kan sättas något högre än vad kommittén ansåg. Däremot föreslår regeringen nu inget delmål för uttaget av naturgrus att uppnås , utan avser att återkomma senare i den delen. bör emellertid uttaget av naturgrus ha minskat ytterligare jämfört med och andelen återanvänt material som bedömts lämpligt från miljösynpunkt vara högre än . Det innebär att förbrukningen av naturgrus minskar med i förhållande till förbrukning. Det är angeläget att, som påpekat, det återanvända materialet utgörs av sådant material som bedömts vad gäller bl.a. miljöpåverkan. Det måste således vara rent i den meningen att det inte bidrar till att förorena mark och vatten. Detta behöver dock, enligt regeringens mening, inte särskilt uttalas i delmålet. En annan aspekt att beakta är att förutsättningarna för att återanvända material skiljer sig åt mellan olika regioner. I framför allt de norra delarna av finns större mängder material att återanvända. Om detta material transporteras lång väg måste nyttan av återanvändningen vägas mot ett ökat transportarbete. De styrmedel som finns för att begränsa uttaget av naturgrus är närmare beskrivna under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14). I förhållande till de krav som tidigare gällde om prövning av grustäkter har tillkomsten av med de nu allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. gjort det möjligt att bättre än tidigare skydda naturgrusförekomsterna. En höjning av naturgrusskatten per ton torde innebära att konkurrenskraften skulle öka för alternativa material som krossberg och morän. Enligt det ovannämnda kommittédirektivet rörande vissa avfallsskattefrågor (dir. 2001:13) bör utvärderingen av avfallsskattefrågor omfatta kopplingen mellan avfallsskatten och naturgrusskattens framtida utformning. geologiska undersökning (SGU) bör få i uppdrag att tillsammans med berörda intressenter och sektorsmyndigheter utveckla frivilliga överenskommelser som fördelar ansvaret för att nå delmålet . SGU bör även få i uppgift att utvärdera resultatet av arbetet och gällande regelverks effekter. För att uppnå målet behöver kunskaperna öka framför allt om vilka typer av material som kan återanvändas liksom användningen av ersättningsmaterial. Inventeringar görs på regional nivå av SGU i samarbete med länsstyrelser och kommuner. Dessa kan tjäna som ett underlag inför det fortsatta arbetet för att nå delmålet om att minska uttaget av naturgrus och främja återanvändningen och användningen av ersättningsmaterial. Delmål 5 och 6 (avfall) I propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål angav regeringen som övergripande riktlinje för avfallshanteringen att mängden avfall för slutlig behandling skall minskas, att avfallets farlighet skall minskas och att avfallet skall behandlas utgående från dess inneboende egenskaper. Att mängderna avfall till deponering minskas är av avgörande betydelse från såväl resurs- som miljösynpunkt. Stora delar av hushållsavfallet, det icke branschspecifika avfallet samt bygg- och rivningsavfall utgörs av material som bör kunna utnyttjas på olika sätt i stället för att deponeras. Regeringen anser att denna riktlinje skall fortsätta att gälla. När förslagen om att införa förbud mot deponering av vissa avfallsslag redovisades i propositionen 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle gjorde regeringen bedömningen att denna åtgärd tillsammans med lagen (1999:673) om skatt på avfall och andra vidtagna åtgärder skulle leda till en halvering av mängden avfall som deponeras räknat års nivå. Detta förutsatte att gruvavfallet blev undantaget från mängderna. Det av kommittén föreslagna delmålet stämmer väl överens med regeringens tidigare bedömning. Regeringen föreslår därför att delmålet nu fastställs av . Regeringen föreslår även som mål att den totala mängden genererat avfall inte ökar. Regeringen har valt att inordna samtliga åtgärder för att minska produkters påverkan på människors hälsa och miljön under hela deras livscykel i en strategi. En redovisning har lämnats till i skrivelsen En miljöorienterad produktpolitik (skr. 1999/2000:114). Ett centralt inslag i strategin är att genereringen av avfall skall minskas. Regeringen anser att denna strategi kommer att bidra till att delmålet uppfylls. Dessutom redogör regeringen för vissa ytterligare åtgärder i strategiavsnittet under strategier för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar en miljöorienterad produktpolitik (se avsnitt 21). Inom EU har gemensamma regler om deponering av avfall beslutats i rådets direktiv /31/EG av om deponering av avfall (EGT L 182, , s. 1 Celex 31999L0031). Direktivet skall vara genomfört i den nationella lagstiftningen .