prop · GP0327 · 2001-10-09 00:00:00 — I fråga om likabehandling av kvinnor och män finns bl.a. rådets direktiv (76/207/EEG) av om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor och rådets direktiv /80/EG av om bevisbörda vid mål om könsdiskriminering. Enligt regeringsformen skall den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet (1 kap. 2 §). Vidare skall domstolar och förvaltningsmyndigheter och även andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen och även iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). I regeringsformen slås det också fast att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet (2 kap. 15 §). En lag eller annan föreskrift får inte heller innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävan att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt (2 kap. 16 §). Dessa bestämmelser gäller även för utländska medborgare som vistas i riket (2 kap. 22 § första stycket 7). Av regeringsformen följer också att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med . Enligt konventionen, som gäller som lag i , skall åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Inom straffrätten finns det bestämmelser som är av betydelse för att motverka olika typer av diskriminering. innehåller en bestämmelse om olaga diskriminering (16 kap. 9 §). Enligt denna bestämmelse är det straffbart för en näringsidkare att i sin verksamhet diskriminera någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller på grund av homosexuell läggning genom att inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren tillämpar i förhållande till andra. Även personer som är anställda i näringsverksamhet eller annars handlar på en näringsidkares vägnar samt personer som är anställda i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag omfattas av bestämmelsen. För olaga diskriminering döms också anordnare av allmän sammankomst eller offentlig tillställning och medhjälpare till sådan anordnare som diskriminerar någon genom att vägra honom tillträde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra. Vidare kan den som antastar någon handgripligen, ofredar någon genom annat hänsynslöst beteende eller smädar någon genom kränkande tillmälen dömas för ofredande eller förolämpning (4 kap. 7 § resp. 5 kap. 3 §). Dessutom innehåller straffbestämmelser om hets mot folkgrupp (16 kap. 8 §), övergrepp i rättssak och tjänstefel (17 kap. 10 § resp. 20 kap. 1 §) samt om sexuellt utnyttjande (6 kap. 3 §) och sexuellt ofredande (6 kap. 7 §). På det arbetsrättsliga området finns det fyra lagar som reglerar diskriminering i arbetslivet: jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Studenter vid universitet och högskolor omfattas inte av arbetsmarknadslagarna med förbud mot diskriminering. (I det följande avses med högskola såväl universitet som högskola). Visserligen finns det särskilda föreskrifter i högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100) och förordningen (1993:221) för som tar sikte på jämställdhet mellan kvinnor och män samt åtgärder mot sexuella trakasserier, men det saknas särskilda bestämmelser i högskoleförfattningarna om andra former av diskriminerande behandling. I syfte att stärka studenternas skydd mot diskriminering och motverka förekomsten av diskriminering i högskolan, och eftersom det finns ett behov av en reglering på området, föreslås i denna proposition en ny lag om likabehandling av studenter i högskolan. 5Lag om likabehandling av studenter i högskolan Regeringens förslag: Det skall införas en ny lag om likabehandling av studenter i högskolan. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot att det införs en ny lag om likabehandling i högskolan. Ett antal remissinstanser, däribland (), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Handikappombuds- mannen (HO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), och , anser att förslaget skall samordnas med den av regeringen tillsatta utredningen utvidgat skydd mot diskriminering (N 2001:01). och anser att förslaget också bör samordnas med det uppdrag som regeringen gett åt angående studenters rättssäkerhet i högskolan (dnr U2001/440/UH). Flera remissinstanser, bl.a. och , ställer sig positiva till att det skapas ett tydligt regelverk mot diskriminering i högskolan och att bestämmelserna samlas på ett ställe i en särskild lag. Ett fåtal remiss- instanser, bl.a. , anser att bestämmelser om diskriminering bör inordnas i högskolelagen och högskoleförordningen. menar att om förslaget genomförs bör det övervägas att utvidga de arbetsrättsliga lagarnas tillämpningsområde. Skälen för regeringens förslag För att nå ett jämställt samhälle präglat av mångfald måste kampen mot diskriminerande behandling i hela samhällslivet prioriteras. Det handlar om det grundläggande kravet att alla skall behandlas lika. I det globaliserade kunskapssamhället har utbildningen avgörande betydelse för både individen och samhället. Utbildning har stark påverkan på individens framtida inkomster, risk för arbetslöshet, hälsa och frihet i arbetet. Det är en central samhällsfråga att alla får samma chans till utbildning och behandlas lika i utbildningen. Högskolans akademiska ideal måste vara att argumentens tyngd och vetenskapliga grund är det som räknas, medan könstillhörighet, etnisk tillhörighet, funktionshinder eller sexuell läggning aldrig får påverka bedömningen av ett prov eller vem som får plats på en utbildning. Såsom redovisats i avsnitt 4 innehåller regeringsformen en bestämmelse om att domstolar och förvaltningsmyndigheter och även andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen och även iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). Denna bestämmelse gäller högskolor med offentlig huvudman och enskilda utbildningsanordnare som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen, exempelvis utbildningsanordnare som utfärdar examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Brott mot bestämmelsen kan leda till straff för tjänstefel (20 kap. 1 § ). Vidare kan en näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller på grund av homosexuell läggning genom att inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren tillämpar i förhållande till andra dömas för olaga diskriminering (16 kap. 9 § ). Även den som är anställd i näringsverksamhet eller annars handlar på en näringsidkares vägnar samt den som är anställd i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag omfattas av bestämmelsen om olaga diskriminering. Studenterna och de som söker till en högskoleutbildning omfattas emellertid inte av ett sådant skydd som arbetssökande och arbetstagare har enligt jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Dessa lagar ställer upp andra särskilda bevisbörderegler. , som tillstyrker promemorians förslag att det skall införas en särskild lag om likabehandling i högskolan, menar att som skäl för att införa en reglering som ytterligare markerar förbud mot diskriminering kan anföras att grundlagens påbud om likabehandling inte är väl känt och att sanktionssystemet vad gäller straffrättsliga ingrepp innebär särskilda svårigheter med höga krav på bevisning. Regeringen delar denna uppfattning, och enligt regeringens mening är det viktigt att stärka studenternas rättsliga skydd mot diskriminering. Härigenom blir det också tydligt för alla som kommer i kontakt med högskolan att samhället inte godtar någon form av diskriminerande behandling och att varje tendens i den riktningen måste förebyggas och förhindras. Även ett enstaka fall av diskriminering är ett fall för mycket. Av promemoria Sexuella trakasserier mot studenter högskolornas åtgärder (reg. nr 31-2768-99) framgår att sexuella trakasserier inte är ovanliga vid högskolan och att det råder ett stort mörkertal. Enligt regeringens mening är det angeläget att vidta lagstiftningsåtgärder , och det finns starka skäl att redan nu lägga fram ett lagförslag som innebär att studenter vid högskolan ges ett rättsligt skydd som i allt väsentligt stämmer överens med vad som gällt på arbetsmarknaden. Att högskoleförfattningarna nästan uteslutande uppehåller sig vid jämställdhet mellan könen och inte andra former av olikformig eller diskriminerande behandling hänger närmast samman med att jämställdhetsregler här liksom på andra områden fått genomslag först, och att ingen anpassning ännu skett till de principer som bär upp de senare tillkomna arbetsrättsliga lagarna med förbud mot andra former av diskriminering än könsdiskriminering. Enligt vad som har redovisats i avsnitt 4 har två EG-direktiv antagits: dels rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung som skall vara genomfört , dels rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet som skall vara genomfört , utom såvitt avser bestämmelserna om diskriminering på grund av ålder och funktionshinder, där medlemsstaterna har på sig. Regeringen har tillkallat en särskild utredare som skall lämna förslag till hur de båda direktiven skall genomföras i Ett utvidgat skydd mot diskriminering (N 2001:01, dir. 2000:106). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag , undantaget bestämmelserna om diskriminering på grund av ålder. De författningsändringar som föranleds av uppdraget torde tidigast kunna träda i kraft . Att fram till dess, såsom bl.a. , , HO och HomO ansett, avvakta med införande av regler som syftar till att ge studenter samma skydd som arbetstagare har enligt nu gällande arbetsrättsliga lagar kan enligt regeringens mening inte anses motiverat. Det är tvärt om angeläget att bestämmelser som ger studenterna ett utökat rättsligt skydd mot diskriminering träder i kraft . Att utredaren kan utgå från ett i stor utsträckning samordnat regelverk mellan arbetsmarknad och högre utbildning kan inte anses föregripa eller försvåra utredningsarbetet. Som redan antytts är syftet med den nya lagen främst att ge studenterna ett skydd som är likvärdigt med arbetstagarnas. Utredaren kan härigenom i sitt arbete utgå från en gemensam bas. Utredarens uppdrag kan vidare resultera i författningsförslag som reglerar endast vissa diskrimineringsgrunder beroende på vilket utbildningsområde det är fråga om, eftersom direktivet om likabehandling i arbetslivet och direktivet om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung har olika tillämpningsområden. Det förstnämnda direktivet är tillämpligt i fråga om bl.a. tillträde till alla typer och alla nivåer av yrkesvägledning, yrkesutbildning, högre yrkesutbildning och omskolning, inklusive yrkespraktik, medan det andra direktivet är tillämpligt också på utbildning. Vidare omfattas inte diskrimineringsgrunden kön av de båda direktiven och den särskilda utredaren har inte heller fått i uppdrag att lämna förslag i den delen. Av rådets direktiv /207/EEG av om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor, det s.k. likabehandlingsdirektivet, följer dock att är skyldigt att realisera principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till alla typer och alla nivåer av yrkesvägledning, yrkesutbildning, högre yrkesutbildning och omskolning. Enligt regeringens mening är det angeläget att regler om likabehandling i högskolan är gemensamma för samtliga diskrimineringsgrunder. Eftersom förslag på sådana gemensamma regler inte omfattas av utredarens uppdrag, anser regeringen att det också av nu anförda skäl är motiverat att införa regler om likabehandling i högskolan. Regeringen har i sin skrivelse En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering (skr. 2000/2001:59 s. 77) anfört att regeringen avser att i tilläggsdirektiv ge utredningen som har till uppgift att utreda ett utvidgat skydd mot diskriminering i uppdrag att utreda möjligheterna till en generell lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. En sådan lagstiftning kan emellertid dröja . De författningsändringar och andra åtgärder som krävs enligt direktivet om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och direktivet om likabehandling i arbetslivet kommer dock inte att behandlas i denna proposition utan detta ankommer på utredningen som regeringen har tillsatt. Det förslag som lämnas av regeringen är avsett att ge studenterna en skyddsnivå som ligger i paritet med arbetstagares. har fått i uppdrag av regeringen att utreda studenternas rättssäkerhet inom högskolan (U2001/440/UH). Liksom i fråga om genomförandet av de båda EG-direktiven kan enligt regeringens bedömning uppdraget till inte utgöra något skäl till att avvakta införande av regler som skyddar studenter mot diskriminering. Ett sätt att stärka studenternas skydd är att låta de omfattas av dem arbetsrättsliga lagarna som innehåller bestämmelser om förbud mot diskriminering i arbetslivet. Dessa lagar är emellertid starkt inriktade på arbetsmarknadens förhållanden och den partsrelation som finns mellan arbetsgivaren samt arbetstagarna och de fackliga organisationerna. Det skulle te sig främmande att föra in regler om en helt annan kategori dvs. studenter i dessa lagar. har dessutom avslagit motioner om att studenter skall omfattas av arbetsrättsliga regler, bl.a. jämställdhetslagstiftning innefattande skydd för sexuella trakasserier (bet. 1999/2000:UbU11 s. 16). En naturligare lösning är att skriva särskilda regler för högskolan. Regler som har till syfte att främja likabehandling och motverka olika former av diskriminering hänger samman med flera av de uppgifter som högskolan har och bör inte isoleras från de uppgifterna. Särregler för högskolan ger också betydligt större möjligheter att göra en anpassning efter studenternas situation än vad ett införande i de arbetsrättsligt präglade lagarna skulle göra. Strävan bör inte vara att anpassa högskolans relationer med sina studenter till regler som utformats med tanke på arbetsmarknadens förhållanden eller att i den meningen göra reglerna lika. I stället bör det vara fråga om att studenternas skydd med beaktande av situationen vid högskolorna skall bli likvärdigt. Det centrala i högskoleförfattningarna torde vara att särskilt överväga vilka rättigheter som studenterna bör ha, vilka skyldigheter som bör ankomma på högskolorna (i fler egenskaper än bara som arbetsgivare), vilka beslut eller andra åtgärder av en högskola som bör omfattas, vilka sanktioner som är lämpliga i högskolesystemet och vilken tillsyn som kan behövas. Om det görs en särreglering för högskolans del, blir det dessutom möjligt att samla alla diskrimineringsförbuden på ett ställe i stället för att nya bestämmelser förs in i fyra olika lagar. Anförda skäl talar också för att en särskild lag bör införas och att inte nya bestämmelser om ytterligare diskrimineringsgrunder förs in i nu gällande högskoleförfattningar. Härigenom skapas ett tydligt regelverk mot diskriminering i högskoleväsendet, och det framstår såsom påpekat som mest ändamålsenligt att samla bestämmelserna på ett ställe i en särskild lag. Att samordna bestämmelserna om olika diskrimineringsgrunder i en lag ligger också i linje med vad har uttalat om att det bör göras en översyn av frågan om en eventuell samordning av diskrimineringslagarna (bet. 2001/02:27 1998/99:AU4 och bet. 2000/01:AU3). Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att en särskild lag om likabehandling av studenter i högskolan skall införas. Regeringens förslag: Lagen skall gälla universitet och högskolor som har staten, en kommun eller ett landsting som huvudman och som omfattas av högskolelagen (1992:1434) i fråga om grundläggande utbildningsanordnare i fråga om utbildning som kan leda fram till en examen som får utfärdas enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser , högskola, i , , () och Tjänstemännens () som har uttalat sig om vilka utbildningar som skall omfattas av lagen anser eller i vart fall menar att det borde övervägas att den föreslagna lagens tillämpningsområde skall utökas till att omfatta även andra utbildningar vid högskolorna än grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen om likabehandling av studenter i högskolan föreslås gälla för de universitet och högskolor som har staten, en kommun eller ett landsting som huvudman och som omfattas av högskolelagen. Lagens tillämpningsområde bör dock inte begränsas till enbart sådana universitet och högskolor. Principen om likabehandling är en rättighet för alla och envar. Staten bör därför ställa upp krav på att de som studerar vid sådana enskilda utbildningsanordnare som har fått regeringens tillstånd att utfärda statligt reglerade examina skall vara skyddade mot Ett krav på likabehandling och förbud mot diskriminering skall därför enligt regeringens förslag gälla även för de enskilda utbildningsanordnare, som har examenstillstånd enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina och som tas upp i förordningen (1993:956) i samma ämne. Av betydelse i denna fråga är också EG-direktiven om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och om inrättande av en allmän ram om likabehandling i arbetslivet. ramen för gemenskapens befogenheter tillämpas på alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ (art. 3). Såsom vissa remissinstanser påpekat skulle det kunna övervägas att låta den föreslagna lagen omfatta även andra utbildningar än grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning som anordnas av en högskola, såsom förutbildning enligt förordningen (1992:819) om uppdragsutbildning enligt förordningen (1997:845) om Prop. 2001/02:27 uppdragsutbildning vid universitet och högskolor samt kvalificerad yrkesutbildning enligt lagen (1996:339) om en försöksverksamhet med viss kvalificerad yrkesutbildning och lagen (2001:239) om kvalificerad yrkesutbildning som träder i kraft . Vidare kan man tänka sig att den föreslagna lagen skall vara tillämplig på de utbildningar som staten sanktionerar genom statsbidrag, statlig tillsyn eller studiestöd samt på utbildningar som inte alls är sanktionerade av staten. Som ett första steg i införande av bestämmelser som uttryckligen förbjuder diskriminering i högskolan föreslår dock regeringen att lagen skall begränsas till att gälla enbart sådan högskoleutbildning som kan leda fram till en examen inom grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning som regeringen med stöd av högskolelagen meddelat föreskrifter om (1 kap. 11 och 12 §§ högskolelagen, jfr examensordningen i bilaga 2 till högskoleförordningen [1993:100] och bilagan till förordningen [1993:221] för ). Frågan om lagen eller liknande bestämmelser skall omfatta även andra utbildningar vid högskolorna än grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning måste enligt regeringens mening utredas särskilt. Uppenbarligen finns det klara skillnader som måste analyseras särskilt i fråga om utbildning enligt högskoleförfattningarna och den avtalsbaserade uppdragsutbildningen eller andra utbildningar som anordnas av ett privaträttsligt subjekt med statligt stöd, exempelvis när det gäller antagning och disciplinära åtgärder. Det är också viktigt att kunna klart avgränsa ett kärnområde där preciserade rättigheter och skyldigheter kan införas. I de delar som de båda EG-direktiven anses tillämpliga på andra utbildningar ankommer det vidare på den av regeringen utsedda utredaren att föreslå bestämmelser som utredningen kan ge anledning till. Den föreslagna lagens tillämpningsområde skall sålunda enligt regeringens förslag omfatta de universitet och högskolor som har staten, en kommun eller ett landsting som huvudman och som omfattas av högskolelagen samt de enskilda utbildningsanordnare som har examenstillstånd enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina. Lagen skall vara tillämplig på grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning enligt högskolelagen samt utbildning som kan leda fram till en examen som utbildningsanordnaren får utfärda enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina. Det senare kommer till uttryck genom att lagen föreslås gälla för studenter som bedriver sådana utbildningar eller för sökande till sådana utbildningar, se vidare avsnitt 8. Regeringens förslag: Lagen skall ha till ändamål att på högskoleområdet främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, dock att det i promemorian föreslås att definitionen av etnisk tillhörighet skall innefatta begreppet ras. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser anser att den föreslagna lagen bör utvidgas till att omfatta ytterligare diskrimineringsgrunder. Flera remissinstanser, bl.a. och (), anser att begreppet ras bör undvikas. Vissa remissinstanser har särskilt uppmärksammat definitionen av funktionshinder. Enligt måste det i högskolans värld slås fast att krav på förkunskaper och studieprestationer liksom examinationskrav och betygsnivåer inte i sig kan anses diskriminerande. menar att det kommer att orsaka problem att införa diskrimineringsgrunden funktionshinder såsom den definieras i den föreslagna lagen. Mental hälsa framhåller att definitionen varaktigabegränsningar inte stämmer in på psykiskt funktionshindrade. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har i sitt yttrande över förslaget till lagrådsremiss ställt sig tveksam till att begreppet ras utmönstras på det föreliggande beredningsunderlaget och separat i förevarande lagstiftningsärende. Skälen för regeringens förslag Lagens ändamål och diskrimineringsgrunder De fyra arbetsrättsliga lagarna jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning innehåller bestämmelser om förbud mot diskriminering på grund kön, etnisk tillhörighet, funktionshinder och sexuell läggning. Diskrimineringsgrunderna i lagen om likabehandling av studenter i högskolan skall enligt regeringens förslag ta sikte på alla de fyra diskrimineringsgrunderna som de arbetsrättsliga lagarna omfattar .