prop · GO0397 · 2001-01-01 00:00:00 — Eftersom den personal som behövs medför en stor kostnad är det också tveksamt om en seriös tillståndshavare har ekonomisk möjlighet att ha sitt ställe öppet som "värmestuga" utan servering. Någon remissinstans har också framfört att det kan befaras öka narkotikaförsäljningen i krogmiljön och att risken för störningar av de närboende ökar. anser att kommunerna bör få bestämma stängningstid än dagens efter serveringstidens slut. i anser att nuvarande ordning bör finnas kvar, men att tillsynsmyndigheten skall ges rätt att meddela förlängd stängningstid om särskilda skäl finns. Alkoholinspektionen, kommun, Blåbandsrörelsen, , Kommunala alkoholhandläggare förening och kommun anser att tidsbegränsningarna kring folkölsförsäljning inte skall slopas utan följa övrig servering. kommun anser att tiden för servering och detaljhandel med folköl bör vara begränsad till . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Frågan om restaurangernas öppethållande har betydelse dels för boende i serveringsställets närhet, eftersom det finns en påtaglig störningsrisk från restauranger med serveringstillstånd, dels för polisens arbete med att upprätthålla ordning och säkerhet. Frågan har vidare en rent alkoholpolitisk betydelse eftersom ökad tillgång på alkoholdrycker ofta leder till ökad alkoholkonsumtion och därmed ökade skadeverkningar. Den nuvarande bestämmelsen om serveringstider i 6 kap. 4 § alkohollagen (1994:1738) kan kritiseras från den synpunkten att den i realiteten är tämligen innehållslös. Om tillståndsmyndigheten finner att andra tider än de som anges i lagtexten bör gälla, är den fri att besluta om detta. Lagtexten innehåller inga begränsningar härvidlag. Inte heller anges några kriterier för när de angivna tiderna kan få frångås av tillståndsmyndigheten. Allt fler kommuner beslutar om andra serveringstider, främst senare sluttider, än de som anges i lagstiftningen. Denna utveckling förstärks av att restaurangföretag som inte medgetts den senare sluttiden genom överklagande ändå kan lyckas genomdriva detta. Om denna utveckling skall accepteras förefaller det mest ändamålsenligt att helt ta bort tidsangivelsen ur själva lagtexten. Frågan om när servering tidigast får påbörjas och när den senast skall avslutas skulle därmed helt bli en fråga för tillståndsmyndigheten. Detta skulle dock kunna öppna för en utveckling som i förlängningen kan medföra att alkoholservering får pågå dygnet runt. De uppgifter som inhämtat om erfarenheterna av de sena stängningstiderna tyder på ett samband med ordningsstörningar i de aktuella områdena. Detta har bl.a. framhållits från polismyndigheten i . Det finns dock skäl att framhålla att restauranger med utsträckt serveringstid ofta ligger i centrala områden där mycket folk passerar. Den tillgängliga utredningen tillåter inte slutsatsen att de sena öppettiderna i sig leder till större antal våldsbrott eller ordningsstörningar. Man kan däremot skönja en viss förskjutning av sådana störningar mot senare tid . Inte heller detta behöver dock nödvändigtvis knytas direkt till de utsträckta serveringstiderna. Det har skett en allmän förskjutning mot allt senare tid av nöjeslivet i städerna. Detta påverkar självfallet krogarna att vilja hålla öppet längre . Allmänt sett kan sägas att en förskjutning mot allt senare serveringstider är en tydlig trend i hela riket. Inom sjukvården tycker man sig vidare ha iakttagit ett ökat antal yngre personer vilka varit påverkade av alkohol och som tagits in för vård allt . Även detta har framförts som ett skäl mot utsträckta serveringstider. Sambandet är dock inte helt klarlagt. konstaterar sammanfattningsvis att det inte går att uttala sig med absolut bestämdhet när det gäller effekterna av de utsträckta serveringstiderna. Det finns utrymme för olika uppfattningar och tolkningar. Detta innebär också att det inte finns något entydigt svar på frågan hur en lagbestämmelse om serveringstider bäst bör utformas. Det blir ytterst fråga om en politisk bedömning av lämpligheten av olika lösningar. Regeringen finner för sin del rimligt att ta som utgångspunkt nuvarande bestämmelse i 6 kap. 4 § alkohollagen som innebär en huvudregel om viss senaste sluttid, , även om tillståndsmyndigheten kan avvika från denna. När denna möjlighet öppnades för tillståndsmyndigheten förutsågs knappast att de serveringstider som skulle beslutas av kommunerna skulle avvika i mera betydande grad från de tider som anges i lagtexten. Den faktiska utvecklingen har emellertid gått i en riktning som riskerar att göra lagens huvudregel till ett undantag. Regeringen anser därför att bestämmelsen bör skärpas på så sätt att lagtexten anger kriterier för prövningen av när serveringen av spritdrycker, vin och starköl får påbörjas och avslutas. Vägledande för tillståndsmyndighetens prövning vid bestämmandet av serveringstid skall vara risken för alkoholpolitiska olägenheter. Detta skall, bl.a. för att motverka obefogade överklaganden, framgå av själva lagtexten. Det skulle enligt regeringens uppfattning vara önskvärt om tillståndsmyndigheten, dvs. kommunen, med rättsligt bindande verkan hade befogenhet att ange det antal serveringsställen som maximalt kunde tillåtas med sena serveringstider i kommunen. Konstruktionen av en sådan lagstiftning behöver dock utredas vidare innan regeringen är beredd att ta ställning till denna fråga . När det gäller serveringstidens början kan regeringen konstatera att det inte finns några allmänna önskemål om ytterligare tidigareläggning av serveringens början (f.n. . Det har emellertid uppstått en viss osäkerhet om vilka serveringstider som bör meddelas inrikes trafikservering. med alkohollagens ikraftträdande avskaffades särregleringen för inrikes trafikservering, i vilken tidigare fanns möjlighet att servera alkoholdrycker dygnet runt. I alkohollagen gäller att trafikservering skall bedömas efter samma regler som övrig alkoholservering. En av anledningarna till denna förändring var att de olika serveringsformerna ibland kan vara svåra att skilja åt. Regeringen finner inte skäl att återgå till tidigare regler för serveringstider i inrikes trafik, utan samma tidsreglering som gäller för annan servering av spritdrycker, vin och starköl bör gälla även för trafikserveringen. Regeringen anser även att fortfarande får anses som en väl avvägd tidpunkt för alkoholserveringens början avseende tillstånd för servering till allmänheten. När det gäller vinprovningar i utbildningssyfte eller som ett inslag i utbildningen vid restaurangskolor, vilka avses äga rum kan särskilt tillstånd för servering i slutet sällskap sökas hos kommunen, om den tidigare tidpunkten bedöms som angelägen. Restaurangkulturen är viktig för allmänhetens attityder och hållning till alkohol. Den svenska restaurangnäringen har därför en viktig roll att spela när det gäller att skapa förståelse för ett ansvarsfullt och måttligt bruk av alkoholdrycker samt motverka missbruk och de sociala eller medicinska problem som följer i dess spår. Inom den svenska restaurangnäringen pågår ett seriöst arbete för att etablera goda restaurangvanor och en ansvarsfull hantering av alkoholdrycker på serveringsställen. På många platser sker också ett viktigt arbete från restaurangnäringens sida för att tillsammans med polismyndigheter och sociala myndigheter förebygga också andra problem som är kopplade till delar av restaurang- och nöjeslivet. Det gäller till exempel förekomsten av narkotika, diskriminering, bråk i restaurangköer och störning av ordningen kring nattöppna restauranger. Ytterligare en fråga som rör restaurangmiljön och som har aktualiserats av bl.a. i betänkandet Hälsa på lika villkor - nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91) gäller tobaksrökningen på serveringsställen. Kommittén har i betänkandet föreslagit ett förbud mot rökning på serveringsställen. För att åstadkomma en bättre restaurangmiljö och restaurangkultur bör få i uppdrag att tillsammans med representanter för restaurangnäringen, de fackliga organisationerna, polismyndigheten och kommunerna utarbeta ett gemensamt åtgärdsprogram. Programmet bör syfta till att på serveringsställen åstadkomma en ansvarsfull hantering av alkoholdrycker, en effektivare bekämpning av förekomsten av narkotika på restauranger samt rökfria serveringsställen. Programmet skall också visa på åtgärder som kan bryta den trend som blir alltmer tydlig inom restauranglivet, nämligen att alkohol dricks allt senare och under fler timmar . Programmet skall således ange vilka åtgärder som behövs för att tidigarelägga restaurangvanorna och därmed minska behovet av sena serveringstider, minska riskerna för bråk och våld genom att exempelvis komma ifrån provocerande kösystem, skapa ett effektivare samarbete mellan restaurangföretagare och polisen i kampen mot förekomsten av narkotika på restauranger, förbereda övergången till rökfria serveringsställen. bör fortlöpande redovisa uppdraget till regeringen och avge en rapport. Regeringen anser vidare att servering av öl inte bör omfattas av regler om serveringstider. För servering av öl erfordras inte serveringstillstånd utan endast att vissa i lagen särskilt angivna krav är uppfyllda. Regeringen anser liksom att eventuella olägenheter som skulle kunna uppkomma på grund av ölservering vid olämpliga tider kan mötas med förbud att servera öl enligt 7 kap. 21 § alkohollagen. Som framgår av avsnitt 6 föreslår regeringen att den tid under vilken ett sådant förbud kan gälla utökas från . Det finns inte något behov av att utöver detta reglera de allmänna serveringstiderna för öl. 5.2 Allsidig matlagning Regeringens bedömning: Alkohollagens (1994:1738) krav på att serveringsstället skall ha ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat bör inte ändras. förslag: För tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten skall endast krävas att serveringsstället är godkänt som livsmedelslokal och tillhandahåller ett brett utbud av lagad mat. Remissinstanserna: Följande remissinstanser har riktat kritik mot förslaget. Alkoholinspektionen, kommun, kommun, , kommun, , kommun, Kammarrätten i , , Kommunala alkoholhandläggares förening, , , , , Länsrätten i , i , i , i , i , kommun, i , , Landsråd för alkohol- och narkotikafrågor, , , i , kommun, kommun, och kommun. Kritiken gäller främst att begreppen "allsidig matlagning", "fast organisation och beredning" och "brett utbud av lagad mat" är vaga och opreciserade och att den föreslagna bestämmelsen av den anledningen skulle leda till tillämpningssvårigheter som många gatukök uppfyller de krav som ställs. Många gatukök klarar också att bereda eller laga till maten på olika sätt. Kritik riktas också mot att det i motiven framförs ett krav på exempelvis tillhandahållande av desserter, vilket utesluter restauranger med inriktning på en annan matkultur än den som fastställts i de traditionella stadshotellen. Kritik riktas också mot att cateringbeställning av mat enligt förslaget är tillräckligt. Det finns inget krav på att maten skall ha beretts på stället. Den som vill servera alkohol kan låna en närliggande restaurangs matsedel och skicka över någon att hämta mat om en gäst skulle beställa sådan. tillsyn över matutbudet skulle i realiteten vara verkningslös med det lagda förslaget. Antalet serveringstillstånd skulle öka och alkoholförtäringen med dem, liksom behovet av tillsyn och därmed kommunens kostnader. Att bevisa en överträdelse av en tillståndshavare som normalt inte har intresse av att servera mat blir svårt. Några framhåller dock att det vore önskvärt att ändra de nuvarande bestämmelserna på sådant sätt att de inte hindrar ny teknik. Andra påpekar att de höga kostnader som är förbundna med ett komplett restaurangkök i viss mån garanterar att den blivande tillståndshavaren har för avsikt att vara seriös. påpekar också att om serveringstillstånd ges till försäljare av enbart snacks eller mat för avhämtning föreligger risk för att det utvecklas till en illegal detaljhandelskanal. kommun tillstyrker förslaget, då det öppnar möjlighet för nya aktörer med tillfredsställande matutbud att få serveringstillstånd och det inte finns alkoholpolitiska skäl att hindra en sådan utveckling. Skälen för regeringens bedömning: Sambandet mellan utskänkning och matservering är en av de äldsta och principiellt viktigaste reglerna i den svenska alkohollagstiftningen. Huvudskälen till att bestämmelsen infördes var att berusningen av alkoholförtäring blev mindre om drycken förtärdes tillsammans med lagad mat och att sambandet med matservering hade en allmänt återhållande effekt på alkoholdrickandet. Kopplingen mellan mat- och alkoholservering har sett olika ut . En erfarenhet som tillämpande myndigheter har gjort på detta område är att oavsett var man drar gränsen för lagens matkrav så kommer denna gräns ständigt att ifrågasättas. En återgång till måltidstvång, matandelar eller till vad som är en "egentlig" restaurang medför att vi i stället får tillbaka de gamla problem som ledde till dessa reglers avskaffande. En fördel med dagens lagstiftning är att det är restauranglokalens beskaffenhet som är avgörande i detta sammanhang samt att detta går att uttrycka i begripliga termer. I 7 kap. 8 § alkohollagen (1994:1738) anges att tillstånd för alkoholservering till allmänheten får meddelas om serveringsstället har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. Exakt vad dessa begrepp innebär är inte angivet i lagtexten. Ett resonemang om begreppen förs emellertid i förarbetena. Alkoholinspektionen och rättspraxis har därefter ytterligare förtydligat innebörden. Vägledande för utvecklingen av kravet på restaurangkök är Alkoholpolitiska kommissionens uttalande i sina allmänna överväganden (SOU 1993:50 s. 115) om att "höga krav skall fortfarande ställas på restaurangernas kapacitet för matlagning" och att "köksutrustningen skall vara av sådan beskaffenhet att lagad mat i tillräcklig omfattning kan tillredas av råvaror" samt att "vanliga lägenhetsspisar och mikrovågsugnar för uppvärmning av prefabricerade maträtter kan exempelvis inte anses tillräckliga". Dessa kommentarer återkommer i propositionen Förslag till alkohollag (prop. 1994/95:89), i Alkoholinspektionens allmänna råd och i domstolarnas beslutsmotiveringar. Efter Regeringsrättens vägledande domar har det ytterligare klarlagts var gränsen går för begreppet allsidig matlagning. Matregeln har dock ofta getts en så restriktiv tolkning att t.ex. stekbord har blivit ett oundgängligt krav, trots att det inte finns något krav i lagstiftning och förarbeten om att restaurangerna måste servera stekta maträtter. ifrågasätter om dessa begränsningar bör gälla även framöver. Det gäller särskilt uttalandet om råvaror, vilket i princip utestänger alla lokaler som inte är godkända som "fullständigt restaurangkök" enligt vedertagen praxis. Ny köksutrustning utvecklas som mycket väl uppfyller kraven för att kunna producera ett brett och varierat matutbud. Det finns t.ex. numera s.k. konvektionsugnar som klarar mycket högt ställda krav på "allsidig matlagning". Utredningen föreslår därför att kravet på kök skall slopas och vill istället att tonvikten mer skall läggas vid själva matserveringen än vid köksutrustningen. Serveringsstället skall istället tillhandahålla ett brett utbud av lagad mat. Med utgångspunkt i att det även i fortsättningen skall finnas ett samband mellan mat och alkoholservering finns enligt regeringens uppfattning anledning att framhålla fördelarna med att knyta förutsättningarna till själva serveringsstället. Sådana krav är lätta att kontrollera om de är uppfyllda, och tillståndsmyndighetens bedömning kan lätt förutses, vilket är en fördel ur rättssäkerhetssynpunkt. Enligt regeringens mening måste en lokal för att kunna godtas för servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten, precis som anges i författningskommentaren i propositionen till alkohollagen, vara godkänd som livsmedelslokal enligt 22 § tredje stycket livsmedelslagen. Därmed finns allmänna förutsättningar för en god livsmedelshygien. Det är också enligt regeringens uppfattning rimligt att serveringsstället för att kunna erbjuda sina gäster lagad mat har ett kök som möjliggör allsidig matlagning. I övrigt bör restauranglokalen ha en sådan utformning att servering av måltider kan ske. Det skall till exempel finnas en särskild matsal eller avdelning i lokalen som är inredd och utrustad för matservering med ett med hänsyn till omständigheterna tillräckligt antal sittplatser för gäster. Serveringstillstånd skall inte heller i fortsättningen ges till gatukök och liknande miljöer. En majoritet av remissinstanserna har också avstyrkt utredningens förslag att inte ha några särskilda krav på köksutrustning för att få ett serveringstillstånd. Alkoholinspektionen menar att utredningens ambition att lägga tonvikten mer på matserveringen än vid köksutrustningen är god men att följden kan bli att det blir möjligt att öppna serveringsställen som i praktiken endast tillhandahåller drycker. menar att kopplingen mellan mat och servering försvagas så att den i praktiken inte längre kvarstår. Flera kommuner och länsstyrelser ser också med oro en framtid där antalet serveringsställen med serveringstillstånd skulle komma att öka kraftigt om utredningens förslag förverkligades. Regeringen instämmer i dessa farhågor och vill därför inte nu föreslå någon ändring av nuvarande bestämmelse. bör dock få i uppdrag att närmare följa utvecklingen när det gäller sambandet mellan mat- och alkoholservering men även försöka beskriva de alkoholpolitiska konsekvenserna av att t.ex. slopa nuvarande krav på att serveringsstället har ett kök för allsidig matlagning. 5.3 Tillfälliga tillstånd Regeringens förslag: Innehavare av tillstånd för tillfällig servering i slutet sällskap får i fortsättningen köpa spritdrycker, vin och starköl endast hos . Kravet på serveringstillstånd tas bort i fråga om servering som ordnas utan vinstintresse, vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer, inte medför andra kostnader för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna och ordnas i andra lokaler än sådana där det bedrivs yrkesmässig försäljning av alkoholdrycker eller lättdrycker. Regeringens bedömning: Tillfälligt tillstånd för servering till allmänheten bör inte förbehållas endast innehavare av stadigvarande serveringstillstånd. förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Utredningen föreslog dock också att tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten endast skall kunna meddelas innehavare av stadigvarande serveringstillstånd till allmänheten. Remissinstanserna: Kammarrätten i avstyrker förslaget att endast den som har stadigvarande serveringstillstånd skall kunna få tillfälligt tillstånd. Vad utredningen anfört till stöd för begränsningen, bl.a. om snedvridning av konkurrens, övertygar inte om att kravet är sakligt motiverat. kommun och anför att förslaget inte får inkräkta på föreningars (exempelvis idrottsklubbars) möjligheter att få tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten. motsätter sig förslaget som kan vara förödande för t.ex. vinklubbar. Det är bättre att ha en tillståndsplikt där mindre seriösa slutna sällskap vägras tillstånd. anser att det bör vara upp till kommunerna själva att avgöra när de vill meddela tillfälliga tillstånd. anför att det vid exempelvis är tillverkarna som har serveringstillstånd och att det enligt förslaget blir omöjligt. När det gäller förslaget att inköp till tillfällig servering till slutet sällskap endast får ske på Systembolaget anför att förslaget är ett ingrepp i konurrensen. När det gäller förslaget att kravet på serveringstillstånd tas bort avstyrker Blåbandsrörelsen, , , kommun, , i , i , i , i , och kommun. Främst anförs att undantagen kommer att utnyttjas av föreningar och sällskap som inte kan få tillstånd och att det av ordnings- och missbruksskäl är viktigt att kommunen har kontroll över dem. Förslaget medför gränsdragningsproblem och det riskerar att skapas restaurangklubbar. Kravet att vinstintresse inte får föreligga är lätt att kringgå och svårt att kontrollera. i efterlyser ett klargörande av begreppen "enstaka tillfälle" och "i förväg bestämda personer" och påpekar att företeelsen med att festfixare går runt i skolorna och säljer biljetter vari ingår inträde, mat och dryck kan befaras öka. Alkoholinspektionen ansluter sig till tanken på viss privat servering utan tillstånd. Risken är dock att den missbrukas för svart servering. Bestämmelsen bör därför kompletteras med att förfarandet inte får förekomma på serveringsställe. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vid tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten är i regel såväl gästantalet som alkoholserveringen mycket omfattande. Serveringen sker ofta i tältserveringar under restaurangliknande förhållanden. En tillfällig alkoholservering behöver dock inte investera några större summor i restauranglokaler och den ekonomiska kontrollen vid tillfälliga tillstånd är inte lika omfattande som vid stadigvarande servering. Olika s.k. festivaler kan locka nya gäster till den etablerade restaurangnäringen på orten, men festivalerna medför oftast att restaurangerna får vidkännas ett betydande publikbortfall med ekonomiska svackor som följd. Det finns fog för att påstå att konkurrensen med den etablerade restaurangnäringen inte förs på lika villkor. Många av landets kommuner beviljar tillstånd för tillfällig servering till allmänheten endast till tillståndshavare med stadigvarande serveringstillstånd. En del av dessa kommuner håller denna tillståndskategori öppen endast för restauranger på den egna orten. De övervägande skälen till dessa begränsningar är att man vill hålla "lycksökare" borta och slå vakt om de "egna" etablerade restaurangerna. Det har ofta framförts i debatten att man vill ha lagstöd för denna tillämpning. Anledningen härtill är att ett par avslagsbeslut enbart på den grunden att sökanden inte innehar serveringstillstånd har upphävts av domstol vid överklagande. Regeringen anser dock att utredningen inte tillräckligt har belyst konsekvenserna av förslaget som innebär att föreningslivets möjligheter att få tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten i samband med olika traditionella evenemang kommer att försvinna. Frågan måste därför ytterligare utredas och konsekvenserna för framför allt föreningslivet belysas innan regeringen är beredd att gå vidare med utredningens förslag. Servering i slutna sällskap Den ursprungliga avsikten med att tillåta alkoholservering i slutna sällskap var att t.ex. föreningar och arbetsplatser skulle kunna anordna fester under billigare och enklare former än att gå till en restaurang. Detta har gjorts möjligt genom att kraven för tillstånd är betydligt lägre vid servering i slutna sällskap än till allmänheten. Den stora skillnaden är i regel att lokalen inte är godkänd för allsidig matlagning. För att uppnå detta godkännande krävs att det finns ett välutrustat restaurangkök, vilket för många är ett stort hinder - ekonomiskt och byggnadstekniskt. Vid tillfälliga serveringstillstånd är kraven dessutom ännu lägre än vid stadigvarande tillstånd. Detta kan locka personer som av olika anledningar inte kan få tillstånd för servering till allmänheten att ansöka om serveringstillstånd för slutna sällskap i stället och driva verksamheten kommersiellt. Därmed uppstår en konkurrenssituation med den etablerade restaurangnäringen. En företeelse som har blivit vanligare är s.k. restaurangklubbar med hundratals medlemmar som inte har någon annan samhörighet än att de träffas i olika festlokaler med dans och alkoholservering. Klubbarna förekommer såväl med stadigvarande som med tillfälliga tillstånd för servering i slutet sällskap. Som bevis på behörighet utdelas "medlemskort", som berättigar till inträde i lokalen. Dessa arrangemang sker ofta under mycket restaurangliknande förhållanden, dock utan de krav och den kontroll som gäller för restauranger med tillstånd för servering till allmänheten.