prop · GO0366 · 2001-01-01 00:00:00 — Förutsättningarna för domstolarnas prövning framgår i princip av bestämmelser i , medan utlänningsmyndigheternas prövning främst regleras i 2 kap. 4 § utlänningslagen. I sammanhanget bör erinras om den grundläggande principen att adopterade vuxna barn inte skall ha en bättre ställning än utländska vuxna biologiska barn som vill bo med sina föräldrar i . Ett utomlands meddelat adoptionsbeslut som inte strider mot ordre public gäller i antingen automatiskt eller efter godkännande av för internationella adoptionsfrågor (). Det är främst när det är fråga om rena skenhandlingar som det kommer i fråga att frånkänna en adoption giltighet på grund av ordre public. Utlänningsmyndigheternas prövning av om syftet med en utomlands beslutad adoption som gäller i främst varit ett försök till kringgående av svenska utlänningsregler har stöd i förarbetena till lag när det gäller adoptionsbeslut som meddelats utomlands (jfr prop. 1971:113 s. 38). Utrymmet för att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på denna grund är dock mycket begränsat. I propositionen anges att det bör beaktas om det finns anledning anta att adoptionen har kommit till stånd huvudsakligen för att den adopterade skall få en gynnsammare behandling i just det ärende som är i fråga. Ett ytterligare stöd för att en prövning bör kunna företas av om en utomlands beslutad adoption främst varit ett sätt att försöka kringgå utlänningslagstiftningen ger prop. 1996/97:25. Enligt propositionen s. 111 f. har bestämmelsen om uppehållstillstånd utformats som en principiell rätt, dvs. uppehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. I propositionen anges några av de undantag från anhörigas principiella rätt till uppehållstillstånd som beaktas i rättstillämpningen. Såvitt nu är av intresse kan nämnas att undantag gjorts i praxis för situationer med månggifte, äktenskap mellan minderåriga samt när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden eller att släktskapet inte visar sig stämma överens med de verkliga förhållandena. I praktiken är det emellertid också så att utlänningsmyndigheterna när det gäller äktenskap eller samboförhållanden i sin prövning beaktar om förhållandet är seriöst och inte tillkommet för att ge någon uppehållstillstånd i (jfr prop. 1996/97:25 s. 104). Denna praxis har, med vissa tillägg, lagfästs (prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). Eftersom en sådan s.k. seriositetsprövning godtagits inom ramen för tillståndsprövningen när det gäller äktenskap och samboförhållanden, får det anses vara förenligt med utlänningslagstiftningen att en liknande prövning görs på det sätt som anges i prop. 1971:113 beträffande utomlands beviljade adoptioner. Det finns således utrymme för att inom ramen för gällande lagstiftning göra en prövning av om adoptionen varit ett led i ett kringgående av utlänningslagstiftningen. Trots detta övervägde utredningen en ändrad ordning som skulle medföra att utlänningsmyndigheterna har att godta utländska adoptionsbeslut i samma utsträckning som svenska adoptionsbeslut. Det främsta syftet med en sådan ändring skulle vara att undvika rättsförluster för underåriga adopterade. Genom adoptionen har vanligtvis de juridiska banden till vårdnadshavaren i hemlandet helt eller delvis klippts av. Självfallet finns det en risk för olyckliga konsekvenser om en underårig inte tillåts bosätta sig hos sina adoptivföräldrar i . Emellertid kan det också finnas fall där det skulle vara direkt stötande om adoptionsbeslutet utan någon vidare prövning lades till grund för bedömningen av ansökan om uppehållstillstånd. I utredningens undersökningar redovisas två sådana fall (avslagsbeslut 3 och 4 i avsnitt 7.3.3, SOU 2000:32, s. 89 f). Utredningen kom därför fram till att utlänningsmyndigheterna i ärendet om uppehållstillstånd även fortsättningsvis, på sätt som anges i prop. 1971:113 jämfört med prop. 1996/97:25, borde kunna beakta det bakomliggande syftet med en adoption som skett i utlandet. Regeringen delar den uppfattningen. Detta gäller såväl adoptioner där den adopterade är underårig som där den adopterade är vuxen. De fall där det kan bli aktuellt att frånkänna den utomlands meddelade adoptionen verkan i ärendet om uppehållstillstånd är troligen mycket sällsynta. Som påpekat finns det inte skäl till något allmänt misstänkliggörande av utomlands beslutade adoptioner. Om det utländska adoptionsbeslutet strider mot ordre public är adoptionen dock inte gällande i . Har möjligheten till uppehållstillstånd i varit en bidragande orsak till adoptionen, men inte den främsta anledningen, bör utlänningsmyndigheterna godta den anknytning som uppkommit genom det utländska adoptionsbeslutet. Endast beträffande fall som ryms mellan dessa båda situationer bör det komma i fråga att frånkänna adoptionen verkan i ärendet om uppehållstillstånd. Den nu gällande ordningen för inresa i för adoptivbarn som förmedlats av en auktoriserad adoptionsorganisation berörs inte av de förslag som läggs fram . 7.4 Domstolarnas beslutsunderlag Regeringens förslag: Svenska domstolar skall alltid inhämta yttrande från i adoptionsärenden, om adoptionen gäller en utomnordisk medborgare som är eller äldre. Domstolarnas skyldighet att inhämta yttrande skall regleras i lag. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen ansåg dock att föreskrifterna kunde tas in i en förordning och att yttrande inte skulle inhämtas om det var uppenbart obehövligt. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till utredningens förslag. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar menar dock att yttrandet från endast skall omfatta frågan om adoptivbarnet tidigare sökt uppehållstillstånd. Rädda barnen påpekar att ett yttrande från kan vara en viktig del i domstolarnas möjligheter att göra en riktig bedömning av om ett reellt förälder-barnliknande förhållande föreligger. Skälen för regeringens förslag: De krav som skall vara uppfyllda för att en adoption skall beviljas vid svensk domstol anges i . Domstolarna skall göra en prövning av om det är lämpligt att adoptionen äger rum. När det är fråga om att genom adoptionen befästa ett personligt förhållande mellan sökanden och den som avses bli adopterad, skall förhållandet normalt ha väsentligen samma innehåll som det som föreligger mellan föräldrar och barn. För att domstolen skall få ett tillräckligt underlag för sin bedömning kan domstolen behöva inhämta vissa upplysningar även från andra myndigheter än de som anges i 4 kap. 10 § FB (jfr uttalandena i prop. 1980/81:112 om samtycke och tillstånd till adoption s. 15). Utredningens undersökning visade att domstolarna hade inhämtat information från om de personer som avsågs adopteras i en fjärdedel av de ärenden som undersöktes. Regeringen delar utredningens uppfattning att de adoptioner som beslutas i bör grundas på ett så brett beslutsunderlag som möjligt. Samtliga omständigheter som kan vara av betydelse för om adoptionen är lämplig bör beaktas. Eftersom den anknytning som uppkommer genom svenska adoptionsbeslut skall godtas av utlänningsmyndigheterna (se avsnitt 7.3), finns det skäl att låta domstolarna mer konsekvent - och som ett led i bedömningen av om ett förälder-barnliknande förhållande föreligger - uppmärksamma om det främsta syftet med adoptionen kan antas vara att kringgå utlänningslagstiftningen. Mot denna bakgrund bör ett yttrande från alltid inhämtas när det gäller adoption av en utländsk medborgare som är eller äldre. I vissa fall kan det vara lämpligt att inställning inhämtas även när den som avses adopteras är . Något hinder mot att domstolen inhämtar yttrande också i dessa fall föreligger inte. Detta behöver dock inte regleras i författning (jfr a. prop. 1980/81:112). Enligt utredningens uppfattning skulle ett yttrande inte behöva inhämtas om ett sådant var uppenbart obehövligt. Regeringen konstaterar att de undersökningar som utredningen gjort visar att det är fråga om ett litet antal ärenden i vilka inhämtande av yttrande kan bli aktuellt. En klar och tydlig rutin - med innebörden att yttrande alltid skall inhämtas i detta slags ärenden - är att föredra, jämfört med att domstolen skall lägga ned tid och resurser på att pröva om ett yttrande kan anses uppenbart obehövligt i varje enskilt fall. Omfattningen och innehållet av yttranden bör givetvis anpassas efter de aktuella förhållandena. Exempelvis kan ett yttrande till en tingsrätt i ett adoptionsärende, om personen ifråga redan har permanent uppehållstillstånd, inskränka sig till ett kort meddelande som innehåller den uppgiften. I övrigt bör ett inhämtat yttrande, liksom , innehålla hos tillgänglig information om den person som adoptionen avser. I den mån anser att adoptionen främst syftar till att kringgå utlänningslagstiftningen, finns det ingenting som hindrar att redovisar sin uppfattning om det. Det är naturligtvis av stor betydelse för domstolens handläggning att yttrande är väl underbyggt och ger en god och allsidig bild av den information som finns och som kan ha betydelse för domstolens handläggning och beslutsfattande i frågan om adoption. Regeringen anser inte att det finns anledning att inskränka omfattningen av yttranden i förhållande till vad som gäller . Utredningen föreslog att domstolarnas skyldighet att inhämta yttrande från med stöd av bemyndigandet i 5 § lag skulle tas in i en förordning. Lagrådet har haft synpunkter på den föreslagna ordningen. Enligt Lagrådet bör saken regleras i lag. Regeringen godtar denna uppfattning. Lagrådet har föreslagit att bestämmelserna inarbetas lag. Det skulle kunna övervägas om inte i stället 4 kap. 10 § vore en naturlig plats. Syftet med detta skulle vara att föreskrifterna där lätt hittas av domstolarna. Mot bakgrund av att domstolarnas skyldighet att inhämta yttrande inskränker sig till internationella adoptioner instämmer dock regeringen i att bestämmelserna bör tas in lag. Ett förslag till ändrad lydelse av 2 § lag läggs därför fram. I samband med att yttrar sig i ärendet bör de som ansöker om adoption informeras om utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd. Regeringen återkommer till detta i nästa avsnitt. 7.5 Bättre information Regeringens bedömning: Informationen om lagstiftningen som gäller uppehållstillstånd och adoption bör bli bättre. och bör gemensamt ta fram ett skriftligt informationsmaterial på flera språk som är tydligt och lätt att förstå. Informationen bör ges till blivande adoptivföräldrar som bor i . Informationen bör också finnas hos utlandsmyndigheterna och på Internet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: påpekar att verket främst kan bidra med information om adoptioners rättsverkan. erinrar om att informationen bör finnas tillgänglig på flera språk. påpekar i sammanhanget att kraven på förbättrad information även bör omfatta domstolarnas interna handböcker. Skälen för regeringens förslag: Den enda skriftliga information om uppehållstillstånd vid adoption som utredningen funnit är intagen i en broschyr som ges ut av för internationella adoptionsfrågor () och som heter "Till er som går i adoptionstankar". Det här är en första, grundläggande information som delas ut till den som vill veta hur det går till att adoptera ett utländskt barn. I broschyren beskrivs främst hur de blivande adoptivföräldrarna faktiskt skall göra för att ansöka om uppehållstillstånd för adoptivbarnet. Den är i första hand framtagen med tanke på dem som avser att adoptera ett utländskt barn . har vidare gett ut en informationsbroschyr om familjerätt. I den lämnas en kortfattad redogörelse för förutsättningarna för att en ansökan om adoption skall beviljas och för adoptionens rättsverkningar. När det gäller adoption av barn mellan som förmedlas genom någon adoptionsorganisation svarar organisationen för att de adoptionssökande får erforderlig information. Information lämnas också av i de fall prövar om förfarandet vid en enskild adoption är godtagbart. Vid adoption av en person upprättas också regelmässigt en kontakt mellan socialnämnden och de adoptionssökande när de blivande adoptivföräldrarna är bosatta i och adoptionen sker vid svensk domstol. Genom denna kontakt kan de adoptionssökande få information. När det gäller underåriga är det således främst när adoptionen sker utomlands och automatiskt gäller i som det är osäkert om information om lagstiftningen verkligen kommer fram. Vad gäller adoption av vuxna saknas oftast naturliga informationskanaler. , eller någon av adoptionsorganisationerna kommer då vanligtvis i kontakt med de adoptionssökande eller den som avses bli adopterad. Inte heller i de fall adoptionen av en vuxen sker utomlands förekommer det av naturliga skäl någon information om den svenska lagstiftningen. Det är angeläget att ingen adoption genomförs under den oriktiga föreställningen att adoptionen automatiskt kommer att medföra att den adopterade beviljas uppehållstillstånd i . När en i bosatt person adopterar en utländsk person är avsikten i de flesta fall att även den adopterade skall bosätta sig i . Detta kan rentav vara ett villkor från de inblandade parternas sida för att adoptionen skall genomföras. Givetvis kan adoptionens rättsverkningar medföra att ett avslag på en ansökan om att få bosätta sig i får olyckliga följder, framför allt när den adopterade är underårig. Mot denna bakgrund bör det inte förekomma att någon adoptionssökande står utan information. Att behovet av information tillgodoses ligger, när det gäller underåriga, väl i linje med vad som anges angående rådgivning (artikel 4 och 5) samt med 25 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620, SoL) som är en anpassning till konventionen. Enligt 25 § tredje stycket SoL får socialnämndens medgivande lämnas endast om den eller de som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Enligt regeringens uppfattning bör mot denna bakgrund informationen om lagstiftningen om uppehållstillstånd och adoption förbättras. bör därför gemensamt med utarbeta ett skriftligt informationsmaterial om en adoptions rättsverkningar och förutsättningarna för uppehållstillstånd vid adoption. Informationen bör vara tydlig och lätt att förstå och arbetas fram med utgångspunkten att både underåriga och vuxna kan adopteras. Informationsmaterialet bör översättas till de vanligaste invandrarspråken. Oavsett om adoptionen sker i eller utomlands och oavsett om adoptionen avser en underårig eller en vuxen bör det finnas myndigheter eller andra organ som tillhandahåller i bosatta adoptionssökande uppgifter om innehållet i svensk lagstiftning. Ett sätt att sprida skriftlig information till enskilda när det gäller adoption av underåriga kan vara genom domstolarna, adoptionsorganisationerna, och socialnämnderna. När ett utländskt adoptionsbeslut automatiskt blir gällande i kan adoptionen ske utan att eller socialnämnden kommer i kontakt med ärendet. Om en adoptionssökande i ett sådant fall ändå tar kontakt med socialnämnden eller , bör han eller hon få hjälp med rådgivning inför adoptionen. skall också genom utlandsmyndigheterna tillhandahålla information om möjligheten till uppehållstillstånd i för adopterade. Informationen bör finnas tillgänglig för enskilda som vänder sig till utlandsmyndigheten såväl i anledning av adoptionen som när det gäller ansökan om uppehållstillstånd i på grund av adoption. Givetvis bör information om lagstiftningen också finnas på Internet. Regeringen har för avsikt att i kommande regleringsbrev eller på annat liknande sätt uppdra åt och att ta fram nödvändigt informationsmaterial. 8 Genomförande och ekonomiska konsekvenser Regeringen bedömer att förslagen inte kommer att ge upphov till några kostnader. Vad gäller kostnaderna för att ta fram och distribuera information, gör regeringen den bedömningen att dessa täcks inom berörda myndigheters ramar. Förslagen bör kunna träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte. 9 Författningskommentar 9.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 2 kap. 4 § Ändringen i första stycket behandlas närmare i avsnitt 7.2. 2 a punkten i första stycket är ny. Genom denna slås fast att ogifta underåriga adopterade, som adopterats enligt en svensk domstols beslut eller ett adoptionsbeslut som annars gäller i och av någon som för adoptionsbeslutet var och är bosatt här eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, får beviljas uppehållstillstånd. Genom lagtextens utformning klargörs att det endast är adopterade som inte kan uppfylla kravet på att vara hemmavarande barn till den i bosatta personen som punkt 2 a är tillämplig på. Andra adopterade barns rätt till uppehållstillstånd bör liksom i första hand prövas enligt punkten 2. Genom en reglering där underåriga adopterades möjlighet till uppehållstillstånd kommer till uttryck lagfästs den ordning som i stort sett redan gäller i rättstillämpningen. Att det i paragrafen endast är fråga om att reglera möjligheten för adopterade att beviljas uppehållstillstånd kommer, på samma sätt som redan gäller för övriga kategorier av anhöriga, till uttryck genom att det anges att uppehållstillstånd får ges. I enlighet med vad som sägs i tidigare förarbeten skulle undantag annars behöva göras i lagen för en rad situationer där det inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas. 1996/97:25 s. 111 f. och 284. På förslag av Lagrådet har bestämmelsen utformats så den inte enbart tar sikte på fall där permanent uppehållstillstånd skall meddelas utan också uttryckligen reglerar möjligheten att exempelvis ge uppehållstillstånd för barn som kommit till i avvaktan på att adoptionsfrågan prövas av svensk domstol. Denna möjlighet finns i rättstillämpningen. En viss språklig bearbetning har gjorts av Lagrådets förslag till författningstext. Någon saklig skillnad är inte avsedd i förhållande till Lagrådets förslag. De adoptioner som gäller i kan ha meddelats av en svensk eller utländsk domstol. Utomlands meddelade adoptioner där den adopterade är utomnordisk medborgare gäller i i enlighet med vad som anges dels i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, dels i lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. En förutsättning för att adoptionen skall gälla i är dock enligt båda lagarna att adoptionen inte är uppenbart oförenlig med grunderna för rättsordningen här i landet. Om omständigheterna kring en utomlands beslutad adoption på ett påtagligt sätt visar att adoptionen huvudsakligen tillkommit för att bereda någon uppehållstillstånd i , kan detta beaktas på så sätt att adoptionen frånkänns verkan i ärendet om uppehållstillstånd. Liksom beträffande andra typer av anknytningar som kan antas vara skenförhållanden eller främst ha tillkommit för att ge någon möjlighet till bosättning i , lämnar bestämmelsen i sin föreslagna lydelse utrymme för en sådan prövning också när det är fråga om adoption. Även av andra särskilda skäl kan det finnas anledning att göra undantag från möjligheten att bevilja uppehållstillstånd. (Exempel på skäl som avser samtliga anhöriga inom kärnfamiljen ges i prop. 1996/97:25 s. 111 f.) I tredje punkten i första stycket har gjorts en ändring av redaktionellt slag. Ett nytt tredje stycke införs. Enligt den föreslagna författningstexten skall den anknytning som uppkommit genom en adoption som beslutats av svensk domstol alltid godtas i ett ärende om uppehållstillstånd. Utlänningsmyndigheterna skall således inte ompröva den anknytning som prövats i adoptionsärendet utan i stället se på förhållandet mellan adoptant och adoptivbarn på samma sätt som ett biologiskt förälder-barnförhållande varvid adoptionen och den underliggande relationen mellan adoptivbarn och adoptant inte skall ifrågasättas. Den skillnad i uppgifter som råder mellan å ena sidan en domstol i ett adoptionsärende och å andra sidan utlänningsmyndigheterna i ett ärende där ansökan om uppehållstillstånd grundar sig på adoptionen, innebär emellertid att utlänningsmyndigheterna undantagsvis - även om den uppkomna anknytningen som sådan godtas i enlighet med domstolsbeslutet - kan komma fram till att adoptionen inte kan ligga till grund för att bevilja uppehållstillstånd. Den grundläggande principen är här att adopterade barn inte skall få en bättre ställning än biologiska barn. Bakgrunden till den föreslagna lydelsen behandlas närmare i avsnitt 7.3. Ändringen är föranledd av den nya punkten 2 a i 4 §. Genom den föreslagna ändringen blir adopterade barn uttryckligen likställda med biologiska barn när det gäller möjligheterna att få en ansökan om uppehållstillstånd prövad när de befinner sig i . 9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption 2 § Genom det nya tredje stycket regleras i vilka fall som svensk domstol skall inhämta yttrande från när rätten handlägger ärenden enligt 1 § lag. Enligt bestämmelsen skall rätten alltid inhämta ett sådant yttrande när den som adoptionen avser är utomnordisk medborgare och eller äldre. Det nya stycket skall tillämpas även på ansökningar som kommit in till rätten före ikraftträdandet. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7. Sammanfattning av betänkandet Uppehållstillstånd för adopterade (SOU 2000:32) Utgångspunkter Bakgrunden till utredningens uppdrag är den kritik som i den allmänna debatten riktats mot att ett domstolsbeslut om adoption av en utländsk medborgare inte ger en ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd för den adopterade. Utredningens uppdrag har varit att ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och även att ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas. Enligt utredningsdirektiven skall även vissa likartade frågor som avser barn utredas. I uppdraget har ingått att kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen och bedöma om det finns anledning att vidta några åtgärder. Det finns adoptioner där det redan från början står klart att några konflikter mellan adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen inte uppkommer. Detta gäller exempelvis när den adopterade är och omständigheterna är sådana att han eller hon automatiskt vid adoptionen blir svensk medborgare. Även adoptioner där en adopterad, som är underårig, utomlands varit hemmavarande barn till en person som är bosatt i , eller där en adopterad vuxen tidigare utomlands ingått i samma hushållsgemenskap som en adoptivförälder, faller utanför uppdraget. I de sistnämnda fallen överensstämmer möjligheterna till uppehållstillstånd helt med vad som gäller för invandrares biologiska barn. Inte heller adoptioner som skett enligt om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner eller adoptioner av nordiska medborgare berörs av uppdraget. Kartläggningen Som ett led i kartläggningen av konflikterna har utredningen gjort olika undersökningar för att utröna i vad mån adopterade utomnordiska personer som är eller äldre har getts uppehållstillstånd i . I undersökningarna har besluten om uppehållstillstånd delats upp i två grupper, en för adoptionsbeslut som meddelats i och en för adoptionsbeslut som meddelats utomlands. Den sistnämnda gruppen har i sin tur delats upp efter adoptionsbeslut som gäller automatiskt i och adoptionsbeslut som gäller efter godkännande av för internationella adoptionsfrågor (). Totalt har utredningen undersökt cirka 130 ärenden om uppehållstillstånd för adopterade. Av de som adopterats enligt beslut av svensk domstol eller enligt ett adoptionsbeslut som meddelats utomlands och godkänts av hade vid undersökningstillfället nästan alla som sökt uppehållstillstånd beviljats ett sådant. I vissa fall avslogs ansökan om uppehållstillstånd av men beviljades av .