prop · GO0383 · 2001-01-01 00:00:00 — 7.3.5 Undantag från kravet på dubbel straffbarhet Regeringens förslag: skall reservera sig mot bestämmelsen i artikel 3.1, som innebär att en gärning, som enligt den ansökande statens lag rubriceras som konspiration eller deltagande i en kriminell organisation, under vissa omständigheter skall vara undantagen från kravet på dubbel straffbarhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har ifrågasatt om bestämmelserna i täcker alla de brottsliga gärningar som , enligt konventionen, är skyldig att kriminalisera och göra utlämningsbara. Skälen för regeringens förslag: Som har redovisats i avsnitt 4.1.1, förutsätter utlämningslagen att den gärning som utlämningsframställningen grundas på skall vara belagd med straff även enligt svensk lag. I artikel 3.1 utlämningskonvention görs vissa undantag från kravet på dubbel straffbarhet. Skyldigheten att avstå från kravet på dubbel straffbarhet gäller brott som enligt den ansökande statens lagstiftning rubriceras som "konspiration" eller "sammanslutning av brottslingar" och som där är belagt med frihetsstraff eller frihetsberövande skyddsåtgärd i lägst . Ett ytterligare villkor för att skyldigheten att avstå från kravet på dubbel straffbarhet skall gälla är att syftet med konspirationen eller sammanslutningen är att begå ett eller flera av de brott som avses i artikel 1 eller 2 i terrorismkonventionen (artikel 3.1 a) eller narkotikabrott eller andra former av organiserad brottslighet eller andra våldshandlingar som är riktade mot en persons liv, fysiska integritet, eller som skapar allmän fara för personer, om det för brottet kan följa frihetsstraff eller annan frihetsberövande skyddsåtgärd i lägst (artikel 3.1 b). De gärningar som avses i artikel 1 i terrorismkonventionen är brott enligt för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg (artikel. 1 a), brott enligt Montrealkonvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet (artikel 1 b), grova brott som innebär angrepp mot diplomaters eller andra internationellt skyddade personers liv, kroppsliga integritet eller frihet (artikel 1 c), brott som innebär människorov, tagande av gisslan eller grovt olaga inspärrande (artikel 1 d), brott som innebär användning av bomber, granater, raketer, automatiska skjutvapen eller brev- eller paketbomber, om användningen innebär fara för personer (artikel 1 e) samt försök att begå något av de angivna brotten eller medverkan och försök till medverkan till sådant brott (artikel 1 f). Artikel 2 i konventionen innebär begränsningar i att som grund för att vägra utlämning åberopa att brottet är att anse som politiskt eller politiskt motiverat. Som tidigare nämnts har gjort förbehåll i fråga om denna bestämmelse (se avsnitt 7.3.3). Brott som avses i Haag- och Montrealkonventionerna är straffbelagda i 13 kap. 5 a § som kapning av luftfartyg resp. luftfartssabotage. I fråga om övriga brott som avses i terrorismkonventionen är bestämmelserna i 3 och 4 kap. att tillämpa. I 19 kap. 11 § finns en bestämmelse om straffskärpning för förgripelse mot en främmande makts statsöverhuvud eller representant här i riket genom ett brott som avses i 3 eller 4 kap. Enligt utlämningskonvention kan en medlemsstat förklara att den inte avstår från kravet på dubbel straffbarhet eller att avståendet skall gälla endast under vissa förutsättningar (artikel 3.3). Det åligger emellertid en stat som utnyttjar reservationsmöjligheten att göra vissa former av deltagande i en kriminell organisation med något av de angivna syftena till ett utlämningsbart brott (artikel 3.4). Även personer som inte deltagit i det egentliga utförandet av brottet skall kunna straffas, om personens bidrag varit avsiktligt och lämnats med kännedom om antingen gruppens allmänna brottsliga verksamhet eller syfte eller dess avsikt att begå det aktuella brottet. Sådant deltagande som avses i artikel 3.4 torde i allt väsentligt omfattas av bestämmelserna i 23 kap. om medverkan, förberedelse och stämpling till brott, förutsatt att deltagandet i gruppen kan bedömas som ett främjande av brottsligheten samt att gärningsmannen har åtminstone eventuellt uppsåt till att brotten skall komma till fullbordan. Samtliga de huvudbrott som avses i artikel 3.4 torde också vara kriminaliserade på förberedelsestadiet. För att främjande skall vara straffbart såsom medhjälp krävs enligt svensk rätt inte att medhjälparen har deltagit aktivt i den brottsliga gärningen. Det kan vara tillräckligt att medhjälparen psykiskt har styrkt gärningsmannen i hans eller hennes uppsåt. Ansvar för medhjälp förutsätter emellertid att det är fråga om ett konkret brott och som har kommit så långt i genomförandet att åtminstone ett straffbart försök föreligger. Motsvarande krav uppställs inte för ansvar för förberedelse till brott. För sådant ansvar krävs inte att brottsplanen är lika konkret och det förutsätts inte heller att försökspunkten har nåtts. De handlingar som kan föranleda ansvar för förberedelse är emellertid snävare avgränsade än vad som gäller för medhjälp. Den nuvarande lydelsen av 23 kap. 2 § , där förberedelse regleras, innehåller en begränsande uppräkning av de förfaranden som kan föranleda ansvar. Denna har ansetts vara delvis föråldrad och alltför snäv. har i sitt betänkande Straffansvarets gränser (SOU 1996:185), föreslagit en mer generell utformning av förberedelsebrottet. Regeringen avser att lägga fram en proposition med förslag till en ny lagstiftning om bl.a. förberedelse till brott med utgångspunkt delvis i utredningens förslag. I vart fall efter att en sådan reform har genomförts torde de förfaranden som avses i artikel 3.4 kunna betraktas som utlämningsbara brott i . När det slutligen gäller frågan om uppsåt torde sådan vetskap som avses i artikel 3.4 normalt vara att betrakta som åtminstone eventuellt uppsåt. I detta hänseende måste nuvarande lagstiftning anses vara tillräcklig. Vid bedömningen av om bör reservera sig mot bestämmelsen i konventionen om att avstå från kravet på dubbel straffbarhet måste beaktas att utlämningen i sig är en mycket ingripande åtgärd för den enskilde. Oavsett hur den slutliga prövningen av åtalet utfaller kan en utlämning vara förenad med ett frihetsberövande av betydande varaktighet, både i och därefter i den andra staten. Kravet på dubbel straffbarhet fyller bl.a. den funktionen att förutsebarheten ökar när det gäller att bedöma i vilka fall utlämning från kan komma att ske. Genom kravet på dubbel straffbarhet underlättas vidare prövningen för de instanser som har att ta ställning till om tillräcklig grad av misstanke föreligger för att utlämning skall kunna ske. Således skulle det sannolikt kunna innebära betydande svårigheter för en svensk domstol att ta ställning om tillräckliga skäl för häktning i ett utlämningsärende föreligger, om den aktuella gärningen inte är straffbar i . Detta gäller särskilt som bedömningen i allmänhet måste göras utifrån ett begränsat material. Det torde också kunna ifrågasättas om det är rimligt att från svensk sida vidta en så ingripande åtgärd som utlämning i fall där den aktuella gärningen inte är så klandervärd att den ansetts böra vara straffbar enligt svensk lag. Det finns å andra sidan skäl som på ett generellt plan talar för en uppmjukning av kravet på dubbel straffbarhet. Som ovan anförts bygger det rättsliga samarbetet inom på en grundläggande tilltro till varandras system. Med denna utgångspunkt skulle kunna anföras att medlemsstaterna också skall acceptera varandras bedömningar av kriminaliseringens omfattning. En straffbestämmelse kan ju t.ex. vara motiverad av vissa särpräglade förhållanden i ett visst land. Straffbestämmelserna kan också ha olika teknisk konstruktion, t.ex. vad avser kriminalisering av osjälvständiga brottsformer, som medför att kravet på dubbel straffbarhet kan brista på ett omotiverat sätt. Att införa undantag från kravet på dubbel straffbarhet skulle emellertid innebära en principiell nyhet i den icke-nordiska utlämningslagstiftningen. Med hänsyn till de invändningar som i enlighet med det tidigare sagda kan riktas mot en sådan ordning, bör frågan underkastas mer ingående överväganden än vad som är möjligt i detta ärende. Sannolikt skulle ett avstående från kravet på dubbel straffbarhet i utlämningssammanhang också behöva förses med undantag, bl.a. för vissa fall där gärningen begåtts i eller från . Det bör noteras att de praktiska effekterna av ett svenskt förbehåll på denna punkt sannolikt är mycket begränsade. Det område som skulle omfattas av ett slopat krav på dubbel straffbarhet är i allt väsentligt redan straffbelagt i . Slutsatsen blir att tills vidare skall utnyttja möjligheten att reservera sig mot bestämmelsen i artikel 3.1 om avstående från kravet dubbel straffbarhet. Regeringen bedömer att det krav på kriminalisering som enligt artikel 3.4 följer med en sådan reservation inte föranleder några lagstiftningsåtgärder i detta ärende. 7.3.6 Specialitetsprincipen och vidareutlämning Regeringens förslag: En person som har utlämnats till en medlemsstat i EU eller till en stat med vilken har en sådan internationell överenskommelse, får i den staten lagföras eller verkställa straff för ett brott som han har begått före utlämningen och som inte omfattas av utlämningsbeslutet under förutsättning att han själv samtycker till det. Även utan samtycke får den som har utlämnats lagföras för brott för vilket inte är föreskrivet frihetsberövande påföljd. Den som har utlämnats till en medlemsstat i EU kan under förutsättning av eget samtycke vidareutlämnas till en annan medlemsstat. Vad nu sagts gäller inte om den som har utlämnats är svensk medborgare. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorian behandlar inte utlämningsavtalet med , som bl.a. innebär att den som har utlämnats frivilligt kan avstå från specialitetsprincipens skydd. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har dock ifrågasatt om den föreslagna ordningen i tillräcklig grad beaktar rättsskyddet för den som begärs utlämnad. Skälen för regeringens förslag Specialitetsprincipen innebär att den ansökande staten inte får lagföra den som har utlämnats för andra brott än de för vilka utlämning har beviljats. Den ansökande staten får inte heller till en tredje stat vidareutlämna den som har utlämnats. Specialitetsprincipen och förbudet mot vidareutlämning kommer till uttryck i 12 § första stycket 1 utlämningslagen. Enligt 24 § kan regeringen medge undantag från dessa förbud. Om den som begärs utlämnad redan från början samtycker till utlämning kan reglerna om det förenklade förfarandet för utlämning inom EU blir tillämpliga. Den eftersökte skall då tillfrågas om han avstår från specialitetsprincipens skydd och medger att vidareutlämning får ske (32 § första stycket utlämningslagen). Specialitetsprincipen Specialitetsprincipen behandlas i artiklarna 10 och 11 utlämningskonvention. I utlämningsavtalet med finns en specialitetsregel i artikel 17. Artikel 10.1 utlämningskonvention innebär att den som har utlämnats, utan den anmodade statens medgivande kan lagföras för gärningar som inte omfattas av utlämningsbeslutet och som har begåtts före detta, om gärningarna inte är belagda med frihetsstraff eller frihetsberövande skyddsåtgärder. Det är också möjligt att åtala och döma en person även om brottet är belagt med frihetsstraff. I det fallet får dock påföljden inte verkställas utan samtycke från den anmodade staten. Den som har utlämnats kan även lagföras för andra gärningar eller kvarhållas för verkställighet av frihetsberövande påföljder, om han själv uttryckligen avstår från tillämpning av specialitetsprincipen. Bestämmelserna i 1995 och utlämningskonventioner skiljer sig åt bl.a. på så sätt att ett avstående från specialitetsprincipens skydd i det förra fallet är generellt, men enligt utlämningskonvention endast avser de gärningar som den som har utlämnats uttryckligen samtycker till. En annan skillnad ligger i att avstående enligt det förenklade utlämningsförfarandet sker i samband med utlämningen, inför den anmodade statens rättsliga myndigheter. Enligt utlämningskonvention skall den som har utlämnats lämna sitt samtycke inför de rättsliga myndigheterna i den stat dit utlämningen har skett. Som uttalades vid ratificeringen av utlämningskonvention, är en uppmjukning av det skydd som specialitetsprincipen ger acceptabelt i kretsen av EU:s medlemsstater (se prop. 1996/97:88 s. 23). Artikel 10 utlämningskonvention utgör en förenkling och effektivisering av utlämningsförfarandet såtillvida att medlemsstaterna inte behöver göra en förnyad utlämningsframställning, t.ex. i fall då den som har utlämnats själv samtycker till lagföring eller verkställighet av straff som faller utanför den ursprungliga framställningen eller när det rör sig om bagatellartade brott. Mot bakgrund av detta är det enligt regeringens uppfattning rimligt att vid utlämning till en EU-medlemsstat tillerkänna den som utlämnas eller har utlämnats rätten och förmågan att avsäga sig specialitetsprincipens skydd. Av skäl som har angetts i avsnitt 7.3.1 bör en svensk medborgare inte kunna avstå från specialitetsprincipens skydd. En avsägelse från den som har utlämnats bör även kunna tillmätas rättslig verkan i förhållande till stater med vilka har särskilda utlämningsavtal, i den utsträckning detta följer av avtalet. Artikel 17 i utlämningsavtalet med innehåller en sådan bestämmelse. Enligt bestämmelsen kan den som har utlämnats avstå från specialitetsprincipens skydd för en viss gärning. Avståendet skall göras inför de rättsliga myndigheterna i den stat dit han eller hon har utlämnats. Artikel 11 utlämningskonvention innebär att en stat vid tillträdet till konventionen - eller senare - kan förklara att samtycke till undantag från specialitetsprincipen skall presumeras föreligga i förhållande till en annan stat som har lämnat motsvarande förklaring. I ett enskilt fall kan dock staten förklara att samtycke inte föreligger. Frågan om undantag från specialitetsprincipen blir då underkastad statens vanliga regler, med undantag för de fall som anges i artikel 10.1. Inom krävs regeringens medgivande enligt 18 § nordiska utlämningslagen till ytterligare lagföring eller verkställighet endast när det gäller svenska medborgare eller politiska brott. Detta hänger samman med att det inom inte finns något krav på dubbel straffbarhet utom när det gäller utlämning av svenska medborgare eller för politiska brott. Specialitetsprincipen och kravet på dubbel straffbarhet samverkar nämligen på så sätt att det senare kravet skulle förlora sitt innehåll om den ansökande staten var fri att lagföra den som har utlämnats för vilka brott som helst när utlämningen väl verkställts. Inom EU upprätthålls i princip kravet på dubbel straffbarhet och det ter sig särskilt mot den bakgrunden vara alltför långtgående att generellt avstå från det skydd och den möjlighet till kontroll som specialitetsprincipen innebär. bör därför inte välja alternativet med presumerat samtycke i konventionens artikel 11. Artikel 10 innehåller också bestämmelser om hur det skall gå till när den som har utlämnats ger sitt samtycke till undantag från specialitetsprincipen (artikel 10.2). Samtycket skall lämnas inför behörig myndighet i den ansökande staten och antecknas i protokoll, i enlighet med den statens interna rätt. Den som har utlämnats skall ha rätt till juridiskt biträde. Bestämmelserna har betydelse för i rollen som ansökande stat. Bestämmelser om ett motsvarande förfarande för situationer som omfattas av den aktuella bestämmelsen utlämningskonvention bör införas i förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott till (utlämningsförordningen). När det gäller rätten till juridiskt biträde gjordes vid ratificeringen av utlämningskonvention bedömningen att offentlig försvarare normalt skulle komma att förordnas i de aktuella ärendena och att någon särskild bestämmelse om juridiskt biträde därför inte var erforderlig för att uppfylla konventionens krav (prop. 1996/97:88 s. 20). Regeringen gör samma bedömning i detta ärende. Vidareutlämning Artikel 12.1 utlämningskonvention behandlar vidareutlämning. Huvudregeln är att den anmodade statens medgivande inte skall krävas för vidareutlämning. Enligt artikel 12.2 får en medlemsstat förklara att den inte kommer att tillämpa artikel 12.1 i andra fall än då detta föranleds av reglerna om utlämning enligt det förenklade förfarandet eller när den som har utlämnats själv samtycker till att bli vidareutlämnad. Samma skäl som anförts när det gäller specialitetsprincipen talar för att vidareutlämning bör kräva regeringens medgivande eller samtycke från den som har utlämnats. En svensk medborgare bör inte heller kunna lämna sitt samtycke till att vidareutlämnas. bör därför utnyttja den möjlighet till förbehåll som artikel 12.2 ger. Förbehållet omfattar inte utlämning enligt det förenklade förfarandet enligt utlämningskonvention eller det fall då den eftersökte samtycker till vidareutlämning. När utlämning skall ske enligt reglerna för det förenklade förfarandet skall den eftersökte tillfrågas om han avstår från att åberopa specialitetsprincipen. Om han gör det innebär det, när detta förfarande är tillämpligt, automatiskt att vidareutlämning till en annan medlemsstat också kan ske utan medgivande från den anmodade staten. Ett samtycke från den eftersökte i andra fall än då det förenklade förfarandet använts innebär att den anmodade statens medgivande inte krävs. 7.3.7 Transitering Regeringens förslag: Reglerna om transport genom av svenska medborgare vid utlämning från ett nordiskt land till ett annat nordiskt land utvidgas till att gälla också vid utlämning mellan olika medlemsstater i EU. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: En svensk medborgare får enligt huvudregeln inte transiteras genom . Om utlämningen sker till , , eller får dock även en svensk medborgare transiteras genom , om hinder mot utlämning från till den mottagande staten inte hade förelegat enligt den nordiska utlämningslagen. Möjligheten att tillåta transitering av svenska medborgare som hade kunnat utlämnas till den mottagande staten bör, även om bestämmelsen inte torde få någon nämnvärd praktisk betydelse, enligt regeringen göras tillämplig även på transitering från en EU-medlemsstat till en annan. 7.3.8 Kommunikationsvägar m.m. Regeringens förslag: Framställningar om utlämning skall kunna lämnas in per telefax eller, efter överenskommelse i det enskilda fallet, på annat sätt. skall avge en förklaring om att - gentemot de EU-medlemsstater som avgett en motsvarande förklaring - kommer att tillåta att kompletterande upplysningar i ett utlämningsärende utväxlas direkt mellan berörda myndigheter. I utlämningslagen tas in en bestämmelse om att Riksåklagaren eller annan åklagare som verkställer utredningen skall ha möjlighet till sådan direkt kommunikation. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Överåklagaren i och Överåklagaren i har ansett att centralmyndighetsfunktionen bör flyttas till Riksåklagaren. Skälen för regeringens förslag: Från är centralmyndighet i ärenden om internationell rättslig hjälp liksom i ärenden om utlämning för brott (prop. 1999/2000:61, bet. 1999/2000:JuU19, rskr. 1999/2000:216). har kravet avskaffats på att ansökningar görs på diplomatisk väg i sådana ärenden till och från . Konventionens artikel 13.1 föreskriver att varje stat skall utse en centralmyndighet för hanteringen av utlämningsärenden. Vidare föreskriver samma artikel att utlämningsframställningar får göras med utnyttjande av telefax. Konventionens bestämmelser om användning av telefax har sin motsvarighet i ett avtal mellan EU:s medlemsstater om förenkling och modernisering av metoder för överlämnande av framställningar om utlämning, det s.k. . har anslutit sig till det avtalet. Det bör tas in en bestämmelse i 14 § utlämningslagen som klargör att utlämningsframställningar får göras per telefax eller, efter överenskommelse i det enskilda fallet, på annat sätt, t.ex. via elektronisk post. Bestämmelsen bör gälla generellt och inte bara i förhållande till EU:s medlemsstater. En motsvarande bestämmelse finns redan för ansökningar om rättslig hjälp i brottmål (2 kap. 4 § fjärde stycket lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Enligt artikel 14 kan medlemsstaterna genom ömsesidiga förklaringar skapa möjligheter att direkt hos de rättsliga myndigheterna i den andra staten begära ytterligare upplysningar i enskilda ärenden. I samband med en sådan förklaring skall också anges vilka myndigheter som är behöriga för direkt kommunikation. Det saknas särskilda bestämmelser om sådan kommunikation i den svenska utlämningslagstiftningen. I många fall torde det vara fråga om rena kompletteringar till en översänd utlämningsframställning och det är då naturligt att kommunikationen sker mellan de myndigheter som gjort respektive tagit emot framställningarna, normalt centralmyndigheterna. För andra fall bör emellertid använda den möjlighet till direkt kommunikation som artikel 14 innehåller. Bestämmelser om möjlighet till direkt kommunikation bör enligt regeringen tas in i 16 § utlämningslagen respektive i utlämningsförordningen. För svensk del bör Riksåklagaren eller annan åklagare som handlägger ett utlämningsärende vara behörig att använda sig av direkt kommunikation när det gäller ärenden om utlämning från . 7.3.9 Lagtekniska frågor m.m. Regeringens förslag: De nya bestämmelser som utlämningskonvention och utlämningsavtalet med föranleder arbetas in i utlämningslagen respektive nordiska utlämningslagen. Vissa redaktionella ändringar görs i utlämningslagen för att öka överskådligheten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Dock har Justitiekanslern, , efterlyst en belysning av ansvarsfördelningen mellan Justitiekanslern och allmän åklagare vid gränsöverskridande brottslighet. Flera remissinstanser har beklagat att utlämningslagens oöverskådlighet inte minskar genom de nu aktuella lagändringarna. Skälen för regeringens förslag: Som har framgått av det föregående förutsätter ett tillträde till utlämningskonvention liksom att det görs ändringar i utlämningslagen. Ett möjligt alternativ hade varit att sammanföra de nya bestämmelserna med de som gäller det förenklade förfarandet i ett särskilt avsnitt för utlämning inom EU. För att göra regelverket något mer överskådligt föreslås dock att de särskilda reglerna för utlämning till andra EU-stater utformas som undantag i respektive paragraf där det aktuella villkoret behandlas. Några bestämmelser i konventionen rör förfarandet vid utlämning till , vilket kommer att regleras i utlämningsförordningen. Förfarandet vid inhämtande av samtycke från en person som begärs utlämnad från regleras lämpligen - på samma sätt som gäller för nordiska förhållanden - i förordning. Utlämningslagen har varit i kraft och speglar delvis en annan tids förhållanden. Kritiken som gäller att lagen är oöverskådlig är delvis berättigad. Det har inte varit möjligt att inom ramen för detta arbete företa den genomgripande översyn av lagen som är önskvärd. Regeringen avser dock att, när utrymme härför ges, företa en sådan. Den av Justitiekanslern efterfrågade belysningen av ansvarsfördelning mellan Justitiekanslern och allmän åklagare vid gränsöverskridande brottslighet kräver överväganden som lämpligast sker i det sammanhanget. Några mindre ändringar bör emellertid göras i syfte att öka överskådligheten. I 1 § bör en hänvisning till reglerna om det förenklade förfarandet tas in.