prop · GO0396 · 2001-01-01 00:00:00 — DHR förordar en garantiersättning som inbegriper alla ersättning som den försäkrade kan uppbära utom ersättning för merkostnader som funktionshindret medför. Skälen för regeringens förslag: Enligt uttalanden i riktlinjepropositionen skall grundskyddet i det reformerade förtidspensionssystemet utformas med utgångspunkt i en åldersberoende garantinivå. I nuvarande folkpensionssystem tillämpas en grundnivå, bestående av folkpension, pensionstillskott och särskilt gynnsamma skatteregler i form av SGA. Denna grundnivå är helt oberoende av personens ålder och motsvarar genom kopplingen till den allmänna prisutvecklingen med prisbasbeloppet oförändrad köpkraft över tiden. Detta innebär att unga personer med sjukbidrag eller förtidspension genom dagens system inte kan få någon real förbättring av ersättningen med stigande ålder såvida inte grundnivån förbättras genom politiska beslut, något som i praktiken har inträffat då och då. Starka skäl talar därför enligt regeringens uppfattning för att garantinivån - vilket föreslås i bl.a. departementspromemorian Ds 2000:40 - närmare knyts till de inkomstförhållanden och den levnadsstandard som är normalt eller vanligen förekommande för personer i motsvarande åldrar och som inte är drabbade av nedsatt arbetsförmåga till följd av långvarig ohälsa. Det är normalt sett så att inkomstförhållandena för yngre personer efter etableringen på arbetsmarknaden genomgår en snabb utveckling. Nästan samtliga ungdomar studerar på gymnasium och många fortsätter sedan att studera vid högskola eller universitet. Studerande har i allmänhet en relativt måttlig ekonomisk standard. De ungdomar som tidigt söker sig ut på arbetsmarknaden har ofta svårigheter att få ett fast arbete och bra löne- och anställningsvillkor. En del av dessa ungdomar blir hänvisade till arbetsmarknadsåtgärder och tillhörande ersättningar och ibland t.o.m. socialbidrag. De genomsnittliga förvärvsinkomsterna ökar sedan successivt ganska markant upp till ungefär 30-årsåldern. Med hänsyn till detta anser regeringen att det är rimligt att den garanterade nivån startar på en lägre nivå för de allra yngsta, men att den räknas upp realt med stigande ålder fram till . Dessutom skall ersättningen - något som gäller för andra liknande förmåner - följa den allmänna prisutvecklingen genom kopplingen till prisbasbeloppet. Genom denna konstruktion blir visserligen begynnelsenivån förhållandevis måttlig, men jämnåriga ungdomar har också i regel låga inkomster. Därefter ökar köpkraften successivt fram till . Fr.o.m. föreslås att garantiersättningens storlek skall vara oberoende av den försäkrades ålder. Förslag om storleken på garantinivån redovisas i avsnitt 9.3.3. 9.3.2 En enhetlig garantinivå Regeringens förslag: Garantinivån skall vara densamma för gifta och för ogifta. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig ställer sig bakom förslaget. TCO ställer sig inte avvisande till förslaget som sådant, men anser att denna lösning får oacceptabla konsekvenser om inte nya medel tillförs. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framhållits skall ersättningen vid långvarig eller varaktig medicinskt orsakad arbetsoförmåga vara en del av sjukförsäkringssystemet och inte längre ingå i pensionssystemet. Nuvarande sjukförsäkringssystem är neutralt vad gäller civilstånd. Sjukpenningens storlek bestäms enbart av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst och tar inte hänsyn till om han eller hon är gift eller ogift eller skall anses vara det enligt någon särskild regel. Den nu föreslagna sjuk- och aktivitetsersättningen har också inkomstbortfallsprincipen som grund. Även dessa ersättningars grundskyddsdel bör enligt riktlinjepropositionen kunna ses som en ersättning för inkomstbortfall. Grundprincipen inom det reformerade ålderspensionssystemet är däremot att ge ersättning i förhållande till den försäkrades samlade livsinkomst när det gäller inkomstgrundad ålderspension. För den som inte har haft några eller endast låga tidigare förvärvsinkomster utgörs det ekonomiska skyddet av garantipension som är beroende av ålderspensionärens civilstånd. Garantiersättning till sjuka eller funktionshindrade och garantipension till ålderspensionärer skiljer sig alltså åt på så sätt att den förra kan ses som en ersättning för inkomstbortfall medan den senare kompenserar den som inte tjänat in någon ålderspensionsrätt. En enhetlig ersättningsnivå är en viktig principiell fråga. har haft individrelaterade socialförsäkringsersättningar och bör så långt det är möjligt fortsätta att verka för denna princip. Denna princip stöds också av remissinstanserna i fråga om den modell för beräkning av garantiersättning som regeringen föreslår i denna proposition. Som argument för olika ersättningsnivåer för gifta respektive ogifta brukar anföras att hushållskostnaderna blir lägre per person för ett par som delar på dessa än för två ensamboende personer. Argumentet om lägre hushållskostnader kan hävdas i alla situationer då två eller flera personer delar hushåll, oberoende av civilstånd eller förekomst av gemensamma barn. Med det system som råder , blir endast personer i vissa former av sammanboende omfattade av reglerna för lägre ersättning, medan andra med lika långvarig och fast förbindelse blir betraktade som ogifta och därmed omfattade av de förmånligare reglerna. När två personer utan gemensamma barn eller tidigare äktenskap, två syskon eller förälder och vuxet barn bor tillsammans, blir det inte aktuellt att betrakta dessa som gifta. Då det numera är vanligt med många olika samlevnadsformer ter sig de gällande civilståndsreglerna inkonsekventa, förlegade och svåra att sakligt motivera. Det är dessutom rimligt att anta att det är betydligt vanligare att yngre personer, dvs. personer , förändrar sitt civilstånd, (inklusive "AFL-civilstånd"), kanske , än att ålderspensionärer gör det. Ett ytterligare skäl för enhetlig garantinivå är skillnaden i konstruktion mellan folkpensionssystemet och den föreslagna garantiersättningen. I nuvarande system uppbär alla folkpension. Utöver folkpension kan den försäkrade ha rätt till tilläggspension (ATP) samt pensionstillskott som betalas ut till pensionärer med låg eller ingen ATP. I det nu föreslagna ersättningssystemet föreslås att den inkomstrelaterade sjuk- och aktivitetsersättningen skall vara utgångspunkten och om denna understiger garantinivån sker komplettering med garantiersättning upp till denna nivå. Av detta följer att i nuvarande system behandlas alla försäkrade lika i fråga om civilståndets inverkan på ersättningsnivån, eftersom alla har folkpension. I det kommande systemet skulle endast de gifta och ogifta med låg eller ingen inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning vara omfattade av civilståndsregeln. Ett sådant förhållande är tveksamt utifrån likabehandlingsprincipen eller kan i övrigt anses vara orättvist. Sammanfattningsvis talar, enligt regeringens bedömning, övervägande skäl för att det skall finnas en enhetlig garantinivå i sjuk- och aktivitetsersättningen, dvs. en nivå som är oberoende av den försäkrades civilstånd. 9.3.3 Garantinivåns storlek Regeringens förslag: En försäkrad som saknar eller har låg inkomstrelaterad sjukersättning skall ha rätt till garantiersättning upp till en garantinivå på 2,4 prisbasbelopp. En försäkrad, som saknar eller har låg inkomstrelaterad aktivitetsersättning skall ha rätt till en garantiersättning upp till en åldersberoende garantinivå. Denna nivå skall motsvara 2,10 prisbasbelopp för den som är , 2,15 prisbasbelopp för den som är 21 eller , 2,20 prisbasbelopp för den som är 23 eller , 2,25 prisbasbelopp för den som är 25 eller , 2,30 prisbasbelopp för den som är 27 eller samt 2,35 prisbasbelopp för den som har fyllt . Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga handikapporganisationer anser att garantinivåerna är låga eller för låga. anser att garantinivåns storlek är acceptabel. anser att ersättningarna skall anpassas så att människor inte tvingas söka kompletterande ekonomiskt skydd. anser att de föreslagna nivåerna för de yngsta bedöms vara så låga att det kan vara svårt att klara försörjningen. Garantinivån bör vara densamma för alla, dvs. finner det både skäligt och önskvärt med en högre garantinivå för personer . anser att frågan om garantinivåns storlek bör avgöras av de politiska partierna i samförstånd. Skälen för regeringens förslag: Enligt riktlinjepropositionen skall den reformerade förtidspensionen kunna utges upp till en viss högsta nivå. Den garanterade nivån bör säkerställa att alla som drabbas av sjukdom eller funktionshinder tillförsäkras en rimlig levnadsstandard som i princip täcker alla normala konsumtionsbehov, med undantag för bostadskostnaden, dvs. i stort motsvara den nivå som tillämpas i nuvarande system. Ersättningen skall bekostas av statsmedel och den skall i sin helhet vara skattepliktig på samma sätt som förvärvsinkomster och inkomstrelaterad förtidspension. Även för försäkrade med långvarig eller varaktig arbetsoförmåga skall således det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () tas bort. Garantinivån bör ligga på en sådan bruttonivå att inkomsten efter skatt i princip motsvarar nuvarande nivå inom folkpensionen. Det är enligt regeringens uppfattning rimligt att det även skall finnas ett högre grundskydd för den som i arbetsför ålder drabbas av medicinskt orsakad arbetsoförmåga än vad som gäller för ålderspensionärer. Garantinivån i sjukersättningsförsäkringen bör därför vara högre än basnivån i garantipensionen. Vid de beräkningar som gjorts inom för att finna en lämplig garantinivå har utgångspunkten varit nu gällande civilståndsberoende grundskydd, dvs. folkpension och pensionstillskott till förtidspensionärer samt kompensation för det borttagna SGA. Värdet av SGA är i hög grad beroende av vilken kommunalskattesats som gäller för den försäkrade. Nettovärdet av SGA kan beräknas som kommunalskattesatsen multiplicerad med skillnaden mellan SGA och det vanliga grundavdraget. Vid 34 procents kommunalskatt motsvarar folkpension, PTS och SGA en garantinivå på 2,447 prisbasbelopp för en ogift försäkrad. Vid en sådan garantinivå är nettovärdet av SGA vid kommunalskatt ca högre än vid 27 procents kommunalskatt. Även det vanliga grundavdraget varierar vid inkomster i denna storleksordning. Att utifrån sådana förhållanden överföra en skatteförmån till en bruttoförmån och ändra från en civilståndsberoende till en enhetlig garantinivå leder oundvikligen till vissa avvikelser från nettoutfallet enligt dagens regler. Valet av 34 procents kommunalskattesats innebär i sig en kostnadsökning för staten jämfört med exempelvis en genomsnittlig kommunalskattesats på . För att om möjligt undvika ytterligare kostnadsökningar har beräkningar utförts för att undersöka var en kostnadsneutral enhetlig garantinivå befinner sig i förhållande till de civilståndsberoende garantinivåerna 2,20 respektive 2,44 prisbasbelopp. Beräkningarna grundas på uppgifter om försäkrade som beviljades förtidspension på grundskyddsnivå . Utifrån dessa uppgifter framräknades därför en kostnadsneutral gemensam nivå för samtliga försäkrade som beviljades förtidspension på grundskyddsnivå . Denna nivå blev 2,33 prisbasbelopp för båda åren. Den enhetliga och kostnadsneutrala garantinivån på 2,33 prisbasbelopp är framräknad utifrån en kommunalskattesats på för att i så stor utsträckning som möjligt kompensera den lägre garantinivån för ogifta som kostnadsneutralitet skulle innebära. Med utgångspunkt från genomförda beräkningar har 2,4 prisbasbelopp - som motsvarar ett årsbelopp om - bedömts vara en rimlig garantinivå för sjukersättning i form av garantiersättning. Vid en kommunalskattesats om motsvarar skillnaden mellan en garantinivå på 2,447 och den här föreslagna garantinivån på 2,4 prisbasbelopp ett nettobelopp på ca . Detta är vad en ogift person som saknar inkomstrelaterad ersättning kan sägas förlora till följd av den enhetliga garantinivån. Det bör dock understrykas att det här är fråga om nybeviljade hela förmåner. Det är därför inte någon verklig förlust i termer av ett plötsligt försämrat utfall utan endast en jämförelse av nettoutfall utifrån olika tänkbara garantinivåer där också hänsyn av naturliga skäl måste tas till systemets totala kostnader. Det ovan sagda gäller dessutom endast dem som uppbär enbart garantiersättning. För dem som får garantiersättning som utfyllnad till den inkomstrelaterade sjukersättningen blir effekten naturligtvis proportionellt mindre. I fråga om omvandlingen av redan beviljade förtidspensioner till sjukersättning skulle däremot en reell nettoförlust komma till stånd vid ett liknande förfaringssätt och därför har där en annan lösning valts för att omvandla värdet av SGA till en bruttoförmån. Både 2,3 och 2,4 prisbasbelopp har övervägts som tänkbar garantinivå. Med utgångspunkt i att grundskyddsnivån i dagens förtidspensionssystem har ansetts utgöra en sådan nivå att den försäkrade tillförsäkras en rimlig levnadsstandard bör också garantinivån i det reformerade systemet ge minst samma nettoutfall för en så stor andel av de försäkrade som möjligt. Garantinivån bör då bestämmas utifrån förutsättningarna för ogifta försäkrade med förhållandevis hög kommunalskatt. En enhetlig garantinivå på 2,30 prisbasbelopp skulle innebära ett nettoutfall som är ca lägre än vad 2,44 prisbasbelopp skulle ha inneburit vid en kommunalskattesats om . Vid en sammanvägning av de redovisade faktorerna anser regeringen att 2,4 prisbasbelopp skall utgöra garantinivå för sjukersättning i det reformerade systemet. Med denna garantinivå begränsas antalet försäkrade som får ett något lägre nettoutfall än dagens grundskyddsnivå och även storleken av det något lägre utfallet minskas. Mot denna bakgrund får de nettodifferenser som blir följden av en enhetlig garantinivå anses uppfylla ambitionerna om en garantinivå som ger ett nettoutfall på i princip samma nivå som inom folkpensionssystemet. Det är naturligt att den ovan framräknade garantinivån för sjukersättning på 2,4 prisbasbelopp har varit utgångspunkten vid utformningen av den åldersrelaterade garantinivån för aktivitetsersättning för försäkrade under . I avsnittet 9.3.1 har regeringen närmare redovisat skälen för att införa en åldersrelaterad garantinivå för unga personer som beviljats aktivitetsersättning. På grund av dessa skäl och med beaktande av de samlade kostnaderna för reformeringen av förtidspensionssystemet anser regeringen att det är rimligt att den garanterade nivån startar på 2,10 prisbasbelopp för de allra yngsta men att nivån räknas upp realt med 0,05 prisbasbelopp. Det innebär att garantinivån uppgår till 2,35 prisbasbelopp vid fyllda . Från och med utgör garantinivån för garantiersättning i form av sjukersättning således 2,4 prisbasbelopp. Flera remissinstanser har framfört att garantinivåerna - främst för de allra yngsta - är låga eller alltför låga. Regeringen vill dock erinra om att många av de unga som blir berättigade till aktivitetsersättning på garantinivå även kommer att kunna få kompletterande socialförsäkringsförmåner - inte bara för sina bostadskostnader - utan även för merkostnader föranledda av sjukdom eller funktionshinder. Det kan dessutom i sammanhanget nämnas att den föreslagna begynnelsenivån på 2,10 prisbasbelopp skall jämföras med de 2,0 reducerade basbelopp vilket föreslogs av . 9.3.4 Beräkning av garantiersättning Regeringens förslag: För den som saknar inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning skall det betalas en årlig garantiersättning med belopp som motsvarar garantinivån. För den som har rätt till inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning som understiger garantinivån uppgår den årliga garantiersättningen till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan garantinivån och den årliga inkomstrelaterade ersättningen. Med inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning skall även avses invaliditetsförmån som utbetalas enligt utländsk lag och som inte är att likställa med garantiersättning. Om den tillgodoräknade försäkringstiden är kortare än skall garantiersättningens garantinivå först minskas med hänsyn till antalet försäkringsår. Därefter görs avräkning mot den inkomstrelaterade sjuk- eller aktivitetsersättningen inklusive invaliditetsförmån som utbetalas enligt utländsk lag. Vid partiell sjuk- eller aktivitetsersättning skall garantiersättningen proportioneras i förhållanden till graden av sådan ersättning som den försäkrade har rätt till. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: framhåller att det är rimligt att ersättningsnivån är medvetet avstämd mot nivån i andra transfereringssystem för att undvika orättvisa och incitament till strömningar mellan systemen. tillstyrker att kollektivavtalade tilläggsförsäkringar inte skall avräknas mot garantiersättning. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare redovisats föreslås att för en försäkrad som har rätt till en inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning som understiger garantinivån skall garantiersättning utbetalas som utfyllnad upp till den garanterade nivån, dvs. uppgå till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den årliga inkomstrelaterade sjuk- eller aktivitetsersättningen och garantinivån. I de fall en försäkrad har rätt till partiell sjuk- eller aktivitetsersättning är det naturligt att garantiersättningen motsvarar den grad av hel sådan ersättning som han eller hon har rätt till. Om en invaliditetsförmån, som inte är att jämställa med garantiersättning utbetalas enligt utländsk lag anser regeringen - för att överkompensation skall undvikas - att denna förmån tillsammans med inkomstrelaterad sjukersättning skall ingå i det underlag som reducerar garantiersättningen. Den avkortningsmodell som regeringen förordar är att garantinivån först minskas med hänsyn till bristande försäkringstid, när denna är kortare än , och att hela den inkomstrelaterade sjuk- eller aktivitetsersättningen (inklusive utländsk invaliditetsförmån) därefter reducerar garantiersättningen. Förslaget om 40 års försäkringstid för rätt till oavkortad garantiersättning överensstämmer med vad som föreslagits gälla för garantipension till vuxna efterlevande. 1999/2000:91 Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn hänvisas bl.a. till att den föreslagna avkortningsmodellen beträffande försäkringstid kan tillämpas även inom EU/EES-området. Då garantiersättningen i väsentliga avseenden liknar garantipensionen till efterlevande, är det rimligt att en avkortning av garantiersättningen med hänsyn till bristande försäkringstid respektive till den inkomstrelaterade sjuk- eller aktivitetsersättningen görs enligt samma principer som skall gälla för denna garantipension. Det finns klara fördelar med att tillämpa samma förfarande i båda systemen. I nuvarande regelsystem utgör folkpension, pensionstillskott och ATP skattepliktig inkomst. Ålderspensionärer och förtidspensionärer samt vuxna personer med efterlevandepension har rätt till särskilt grundavdrag för folkpensionärer () vid beskattningen. Som mest kan detta uppgå till för ogift. SGA innebär i korthet att förtidspensionärer som saknar ATP eller har en låg sådan endast betalar skatt på en mindre del av inkomsten. SGA reduceras av folkpension, ATP, änkepension, kollektivavtalade tilläggsförsäkringar s.k. avtalsersättningar och viss utländsk pension, om dessa överstiger en viss nivå. Vid beräkningen av SGA görs således ingen skillnad mellan allmän pension och s.k. avtalsersättningar. Kollektivavtalad tilläggsförsäkring Anställda som beviljas förtidspension omfattas ofta av kollektivavtalade förmåner som komplement till den allmänna försäkringen. Inom exempelvis LO-SAF-området får den som har förtidspension eller sjukbidrag kompletterande avtalsersättning i form av en månadsersättning bestämd med utgångspunkt i sjukpenninggrundande inkomst. Utöver en särskild kompensation för lönedelar över 7,5 prisbasbelopp (taket) gäller inom den kommunala sektorn motsvarande villkor. För privattjänstemän utgör beloppet av den pensionsgrundande inkomsten. Ersättning utges även inom vissa avtalsområden för lönedelar över taket. För statsanställda finns högre ersättningar över taket. Ersättningsnivån under taket ligger på . Garantiersättning föreslås, som redogjorts för ovan, bli reducerad av inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning och vissa förmåner som utbetalas enligt utländsk lag. Frågan om avtalsersättning i likhet med dessa förmåner skall räknas av mot garantiersättning bör enligt regeringens uppfattning ses utifrån dels en principiell utgångspunkt, dels en praktisk. Av det föreslagna regelverket följer att en försäkrad som har rätt till en inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning som överstiger garantinivån inte behöver vidkännas någon reducering av denna ersättning på grund av att han eller hon har rätt till avtalsersättning. En reducering skulle alltså enbart komma ifråga för dem som är berättigade till garantiersättning, dvs. den lägsta ersättningen. Regeringen anser att en regel som får sådana konsekvenser inte bör införas. I det reformerade ålderspensionssystemet kommer garantipensionen för dem som är födda eller senare inte att minskas för dem som tillsammans med pensionen uppbär en avtalsersättning. Det är också regeringens principiella uppfattning att avtalsförsäkringar skall anpassas till den allmänna försäkringen och inte tvärt om, och att detta skall gälla även ifråga om garantiersättning. För den händelse avtalsersättning skulle avräknas mot garantiersättning skulle även praktiska problem uppkomma. Dessa sammanhänger med att de avtalsersättningar som kommer ifråga bestäms först efter det att det har fattats beslut om sjukersättning eller aktivitetsersättning. Detta innebär att den försäkrade får åläggas en skyldighet att upplysa om eventuell avtalsersättning eller att utbetalande organ åtar sig att informera eller om storlek och utbetalning och det första beslutet om eventuell garantiersättning skulle alltid bli preliminärt. Den slutliga garantiersättningen skulle kunna fastställas först därefter. 10 Vilande sjukersättning eller aktivitetsersättning vid förvärvsarbete Regeringens förslag: Nuvarande regler om vilande förtidspension skall på motsvarande sätt gälla för sjuk- och aktivitetsersättning. För en försäkrad som får aktivitetsersättning och som prövar att förvärvsarbeta skall dock gälla att han eller hon skall kunna få aktivitetsersättningen vilande under återstoden av den period som den beviljats för utan att den då uppvisade arbetsförmågan får läggas till grund för indragning eller minskning av ersättningen. Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: RFV tillstyrker att aktivitetsersättning skall kunna vara vilande, men avstyrker att den försäkrade skall ha kvar rätten till denna ersättning som återstår av ersättningsperioden med motiveringen att reglerna skall vara så enhetliga som möjligt. Statskontoret ser positivt på förslaget om vilande aktivitetsersättning, men anser att kvalificeringsperioden för rätt att pröva att arbeta blir särskilt olycklig i en tidsbegränsad ersättning, då denna i praktiken innebär att den som har aktivitetsersättning inledningsvis är förbjuden att pröva arbete mot betalning som vederbörande uppmanas delta i andra aktiviteter. ser det som rimligt att det finns möjlighet till vilande aktivitetsersättning, men ställer sig frågande till i vilken omfattning de aktuella gruppen verkligen återgår till arbetslivet. Vidare framhålls att de nuvarande reglerna i lagen om anställningsskydd (LAS) inte ger tillräckliga möjligheter att anställa någon för en begränsad tid. En förutsättning för att en arbetsgivare skall kunna anställa en person med aktivitetsersättning är enligt verkets uppfattning att anställningen kan tidsbegränsas så att inte arbetsgivaren blir uppbunden om det skulle visa sig att arbetet inte fungerar av någon anledning.