prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — De samhällsekonomiska övervägandena måste dock ske i ljuset av åtagandet att de stora miljöproblemen skall vara lösta inom loppet av en generation. Försiktighetsprincipen skall gälla så som den uttrycks i , dvs. för en verksamhet eller åtgärd där det finns skäl att anta att denna kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön skall skyddsåtgärder utföras, begränsningar iakttas och försiktighetsmått vidtas för att förhindra detta (2 kap. 3 §). En ekologiskt hållbar utveckling i en del av världen får inte nås på bekostnad av miljö och välfärd i en annan del av världen. En förbättrad resurshushållning med effektiviserad resursförbrukning kan bidra till att öka förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling, både i ett nationellt och i ett globalt perspektiv. har beslutat om riktlinjer för resurseffektivitet. Ekologisk hållbarhet uppnås genom att miljön skyddas så att föroreningar inte skadar människors hälsa, kulturarvet eller naturens förmåga att ta emot och bryta ner dem, genom att energi och andra resurser används effektivt, genom att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga säkras och genom ett varsamt brukande av vår kulturmiljö. En framgångsrik strategi för ekologiskt hållbar utveckling måste baseras på en ansvarsfull förvaltning av vår naturmiljö och vårt gemensamma kulturarv. Den måste också vara förenlig med en positiv social och ekonomisk utveckling. Miljökvalitetsmålen och de nu föreslagna delmålen bygger på fem grundläggande värden som innebär: att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och trygga en god hushållning med naturresurserna. Dessa värden överensstämmer med innehållet i den nämnda definitionen av ekologisk hållbarhet och med det miljöarbete som bedrivits . De krav som ställs på tillämpning i dess 1 kap. 1 § utgår från motsvarande värden. De fem värdena för miljökvalitetsmålen utgör de grundläggande krav som miljökvalitetsmålen måste svara mot för att kvalificeras som just miljökvalitetsmål. Regeringen delar den syn som redovisar vad avser de fem grundläggande värdena. De fem grundläggande värdena för miljökvalitetsmålen får inte uppfattas som enskilda storheter. De är beroende av varandra och samspelar. Alla dessa värden bör beaktas så att människornas upplevelse av miljön berikas, förståelsen av dess uppbyggnad fördjupas och förmågan att vårda och använda den på ett hållbart sätt utvecklas. 3.2 Målstruktur Regeringens förslag: De 15 miljökvalitetsmål som har fastställt och de delmål som föreslås skall utgöra en samlad målstruktur. Det övergripande målet för miljöpolitiken åskådliggörs genom denna målstruktur. Delmålen skall beslutas av . De 15 miljökvalitetsmålen och de delmål som fastställs för dessa skall ersätta de miljömål av skilda slag och för olika nivåer som tidigare före beslutet om propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) har antagit inom ramen för miljöpolitiken. Nya mål kan tillföras målstrukturen och beslutade mål kan revideras efter särskilt riksdagsbeslut. Detta kan ske i samband med den utvärdering som beskrivs i avsnitt 23 eller på grund av internationella åtaganden. Regionala och lokala mål samt sektorsmål utvecklas vid behov med utgångspunkt i mål beslutade av . Målstrukturen skall vara: 1. Miljökvalitetsmålen - 15 till antalet - som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen fastställs av som även skall fastställa eventuella ändringar av och tillägg till miljökvalitetsmålen. Delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Även delmålen skall fastställas av . förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén använder dock benämningen etappmål där regeringen i denna proposition använder benämningen delmål. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. Skälen för regeringens förslag: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. I samband med miljöpolitiska beslut fastställde en ny struktur i arbetet med miljömål och 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). De 15 miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. De är utgångspunkten för ett målsystem som skall styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden (se avsnitt 4.1). Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande och bildar utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning. I denna proposition föreslås delmål som behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen (se avsnitt 7-20). Delmålen ingår i målstrukturen och är utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera miljöstrategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för att, där det är lämpligt, precisera sektorsmål med utgångspunkt i delmålen ligger på de olika samhällssektorerna (se avsnitt 4.2). Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för de regionala anpassningar av de nationella målen som kan behövas (se avsnitt 24.1). Kommunerna ansvarar för sådana lokala anpassningar av de nationella målen som de finner nödvändiga (se avsnitt 24.3). Ett system för uppföljning och utvärdering av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen redovisas i avsnitt 23. I enlighet med vad har uttalat skall delmål till miljökvalitetsmålen beslutas av (bet. 1998/99:MJU6 s. 34). Förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen kan beskrivas så att miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot, medan delmålen skall ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Innebörden av respektive miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv återges i ett antal punkter under regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet. Dessa punkter anger närmare vilken miljökvalitet som skall ha nåtts inom en generation. Miljökvalitetsmålet sett i ett generationsperspektiv grundar sig, så långt möjligt, på dagens kunskap och kan komma att korrigeras när ny kunskap motiverar detta. Delmålen avser läget eller annan tidpunkt som valts i skilda fall. Delmålen kan i sin tur vara av olika karaktär. De kan avse en viss miljökvalitet som skall vara uppnådd eller vissa förändringar, t.ex. beträffande utsläpp, som skall genomföras i enlighet med delmålet. De kan också avse en process som krävs för att målet skall kunna nås. Antalet miljökvalitetsmål är 15 till antalet. I många av förslagen till delmål behandlas frågor rörande biologisk mångfald. Flera förslag till delmål gäller skydd av hotade arter. Ett 16:e miljökvalitetsmål om biologisk mångfald skulle kunna komplettera dagens miljökvalitetsmål och ge en tydligare målstruktur eftersom många arter är beroende av flera biotoper. Regeringen avser därför, efter att berörda myndigheter analyserat utformningen av ett sådant mål, att återkomma till med förslag på ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald. I den uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål som kommer att göras kontinuerligt avser regeringen att noga följa utvecklingen av miljötillståndet. För de miljökvalitetsmål där det kan råda viss osäkerhet om målet nås med föreslagna delmål avser regeringen att följa utvecklingen särskilt noga och inhämta nya kunskaper nationellt och från omvärlden. Utvärderingarna kan sedan leda till att regeringen återkommer med förslag till nya åtgärder för att delmålen skall nås eller att delmålen revideras. Genom medlemskapet i Europeiska unionen (EU) är bundet av den rättsordning som gäller inom Europeiska gemenskaperna (EG). I många fall innehåller EG-rätten skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder i syfte att uppnå en viss miljöeffekt. Flera sådana åtgärder kan på ett naturligt sätt inordnas i miljömålsstrukturen. Det råder dock en begränsad valfrihet för del beträffande utformningen av sådana mål som grundar sig på kraven enligt EG:s bindande rättsakter, eftersom medlemsstaterna är skyldiga att genomföra dessa. kan därmed inte sätta upp mindre ambitiösa mål för egen del. Däremot finns, när det rör sig om s.k. minimidirektiv, möjligheten att under vissa förutsättningar sätta upp mål som sträcker sig längre (se avsnitt 5.1). Regeringen redogör i respektive målavsnitt för vilka delmål som utgör EG-rättsliga skyldigheter. Miljökvalitetsmålen skall kunna utvecklas i takt med att erfarenheter och kunskap erhålls om hur miljön skall förbättras. Nya delmål bör kunna utformas när det behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. I likhet med vad som gäller för de delmål som regeringen nu föreslår skall sådana framtida delmål fastställas av . Den nya strukturen skall ersätta de miljömål av skilda slag och för olika nivåer som före beslutet om propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) har antagit inom ramen för miljöpolitiken (se prop. 1997/98:145 s. 39 och bilaga 57). Det är således miljökvalitetsmålen med delmål som skall vara vägledande för statliga och andra samhällsaktörers åtgärder på miljöområdet. Vissa av de tidigare målen inlemmas i den nya strukturen, medan andra numera saknar aktualitet. Regeringen föreslår att beslutar att den nya strukturen skall ersätta de tidigare miljömålen. Förslaget innefattar inte sådana s.k. sektorsmål som har beslutats inom särskilda politikområden såsom jordbrukspolitiken, kulturpolitiken, skogspolitiken, rennäringspolitiken och transportpolitiken. I bilaga 8 redovisas en översiktlig sammanställning av den föreslagna nya miljömålsstrukturen. Regeringen har eftersträvat att uppfylla följande kriterier när det gäller delmålen. De skall vara tydliga och överskådliga. De skall vara uppföljningsbara . De skall ingå i en heltäckande struktur. De skall kunna tjäna som underlag för regionalt och lokalt miljö- och målarbete. Delmålen kan få stor betydelse i skilda sammanhang i samhället. De kan vara till ledning vid tillämpningen av lagstiftningen på miljöområdet. De kan också utgöra en grund för regionalt och lokalt målarbete och användas som grund för sektorsmål och mål som sätts upp inom ramen för miljöledningssystem. Det regionala och lokala miljömålsarbetet innebär både att belysa vilka åtgärder som behöver vidtas på regional och lokal nivå för att nå miljömålen och att vid behov utveckla regionala och lokala miljömål som ger konkreta riktningsangivelser för miljöarbetet (se avsnitt 24). Sektorsmålen skall, där de bedöms vara effektiva och till hjälp, utformas så att de leder till att delmål och nationella miljökvalitetsmål kan nås. Delmålen kommer också att ha betydelse för ställningstaganden i internationella förhandlingar. I den nya strukturen för arbetet med miljömål ger miljökvalitetsmålen och delmålen vägledning för allt miljöarbete som bedrivs inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer av aktörer inom alla samhällsområden. Målstrukturen har så långt möjligt utformats så att ny kunskap och nya miljöproblem kan tas om hand utan att hela strukturen behöver rubbas. Miljöpolitiken har arbetat mot flera mål. Arbetet med att nå dessa mål har dock inte bedrivits på ett systematiskt sätt. Den uppföljning och utvärdering som gjorts har inte varit konsekvent utformad för att ge konkreta svar på om de vidtagna åtgärderna gett avsedd effekt. Miljömålsstrukturen måste därför kompletteras med ett effektivt och enkelt system för uppföljning, utvärdering och rapportering (se avsnitt 23). Alla berörda parter skall kunna bedöma om de vidtagna åtgärderna och strategierna för att nå miljökvalitetsmålen är effektiva. 4 Det nya miljöarbetet 4.1 Det frivilliga miljöarbetet Regeringens bedömning: För att klara av dagens stora miljöproblem inom en generation krävs medverkan av alla som verkar i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer. Den nya strukturen för arbete med miljömål ger förutsättningar för ett mer effektivt arbete för ett hållbart . Miljöarbetet bör integreras i alla verksamheter och var och en måste ta sin del av ansvaret. Det gäller såväl myndigheter och kommuner som företag, organisationer och enskilda. Ekonomiska och rättsliga styrmedel, med som central lagstiftning, bildar tillsammans med myndigheternas arbete utgångspunkter och en stomme för miljöarbetet i den nya strukturen. Sektorsansvaret för miljön behöver utvecklas liksom tvärsektoriella arbetssätt. Olika former för miljöarbete som användning av miljöledningssystem, miljövarudeklarationer, miljömärkning, utveckling av miljöteknik och miljöinriktad upphandling bör utvecklas och fördjupas. Lagstiftning och ekonomiska styrmedel kan kompletteras med frivilliga överenskommelser och en dialog mellan staten och näringslivet. Det miljöarbete som bedrivits av frivilligorganisationer bör uppmärksammas och stödjas av myndigheterna. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: konstaterar att arbetet med miljömål hos myndigheter, kommuner och organisationer i hela landet utgör dels ett ordentligt kliv framåt i miljöarbetet, dels ett steg framåt i hela arbetet med att styra in samhällsutvecklingen med sikte på ett hållbart samhälle. delar uppfattningen att miljöarbetet bör integreras i alla verksamheter och att det förebyggande arbetet skall prioriteras. anser att det är av största vikt att det konkreta arbetet med att genomföra miljökvalitetsmålen involverar alla aktörer: myndigheter, organisationer, näringsliv och enskilda. LRF Ungdomen anser att ansvaret för att uppnå miljömålen bör flyttas från myndigheter och politiker till den näring som berörs. Man bör utnyttja de intresseorganisationer och andra grupperingar som finns för att sprida kunskap, delaktighet och ansvar om miljömålen bland enskilda personer. påpekar att införandet av miljöledningssystem inte nödvändigtvis behöver innebära att företaget eller myndigheten kommer att agera mer miljöanpassat . Systemen visar dock att organisationen arbetar med miljöfrågor på ett strukturerat sätt. att är det land i världen som har flest miljöledningssystem i förhållande till landets storlek. Målstyrningen i dessa system kan ha ledning av miljökvalitetsmålen på den övergripande nivå som har beslutats av . anser det viktigt att kulturmiljöaspekterna i miljölednings- och certifieringssystemen utvecklas vidare. () anser att miljömålen kan och bör fungera som vägledning åt företag. Enligt förutsätter detta att delmål konkretiseras och anpassas efter de olika företagens förutsättningar. Skälen för regeringens bedömning: Målet att klara av dagens stora miljöproblem inom en generation kommer att kräva medverkan av alla aktörer i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer. Det gäller såväl myndigheter och kommuner som företag, organisationer och enskilda. Enbart lagstiftning och myndighetsarbete räcker inte för att genomföra uppgiften att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Var och en måste ta sin del av ansvaret. En bred medverkan av alla aktörer ökar hänsynstagandet till miljöfrågor och hållbar utveckling i alla beslut i samhället som har relevans för dessa frågor. Många små beslut påverkar miljön vilket ökar behovet av information, utbildning och uppföljning. Samsyn och samverkan behövs för att åstadkomma långsiktigt hållbara lösningar. Den nya strukturen för arbete med miljömål ger förutsättningar för ett brett upplagt, effektivt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. En gemensam målbild anger riktningen för arbetet i ett mål- och resultatstyrningssystem med syfte att uppnå ett ekologiskt hållbart samhälle. Ekonomiska och rättsliga styrmedel, med som central lagstiftning, bildar tillsammans med myndigheternas arbete utgångspunkter och en stomme för miljöarbetet i den nya strukturen. Ett hållbart samhälle förutsätter inte bara en ekologiskt hållbar utveckling utan också utveckling av ekonomi och välfärd. Miljö- och resursfrågorna måste därför hanteras samordnat med samhällsutvecklingen i övrigt och på ett naturligt sätt integreras i arbetet för en långsiktigt hållbar ekonomisk och social utveckling. Sektorsansvaret behöver utvecklas liksom tvärsektoriella arbetssätt. Olika former för miljöarbete som användning av miljöledningssystem, miljövarudeklarationer, miljömärkning, utveckling av miljöteknik, miljöinriktad upphandling, frivilliga överenskommelser och dialog mellan staten och näringslivet behöver utvecklas och fördjupas. Olika former för miljöarbete Alltfler engagerar sig i arbetet med att förbättra miljön. Den enskilde kan delta på många olika sätt i miljöarbetet. Det kan ske t.ex. genom att ställa krav på och välja miljöanpassade produkter, att välja miljöanpassade transportsätt, att köra miljöanpassat, att spara energi i bostaden och att hantera avfall miljöanpassat. Det finns olika stort intresse och engagemang hos olika människor för att delta i miljöarbetet. Skilda ekonomiska, sociala och andra förutsättningar som medför att bidraget till miljöbelastningen är olika mellan grupper och mellan individer. Det finns såväl ett socialt/ekonomiskt som ett jämställdhetsperspektiv på det frivilliga engagemanget i miljöarbetet. Sociala och ekonomiska skillnader och möjligheter för olika individer måste beaktas när man talar om förutsättningar. Ekonomiska styrmedel, utbildning och information är exempel på åtgärder som kan bidra till att fördela ansvaret efter miljöbelastning och öka förutsättningarna för att alla skall kunna bidra i miljöarbetet. Kundtryck och marknadskrav är ofta lika viktiga drivkrafter för företag som lagar och andra styrmedel. Många företag och markägare är aktiva i sitt miljöledningsarbete. sker en snabb utveckling av olika metoder för att uppmärksamma miljöfrågorna i näringslivets sätt att arbeta och i valet av produkter. Miljöledning och miljöcertifiering av företag, organisationer och myndigheter leder till att miljöeffekterna av verksamheten uppmärksammas på ett tydligt sätt. Flera företag upplever ett starkt tryck från sina kunder att fortlöpande förbättra miljöförhållandena inom sitt företag. Kundkraven omfattar produkter, processer, system och synsätt. Miljöledningssystem är ett instrument för att integrera miljö och hållbar utveckling i planering och beslut där samhällets miljömål ger inriktning för målformuleringen. Inom det internationella systemet ISO 14001 och EU:s system EMAS ställs krav på att företagen skall ange sitt arbete i förhållande till nationella mål. Svenska företag har en högre procentuell anslutning till dessa system än företagen i något annat land. Alltfler branscher och företag följer utvecklingen och ställer upp mål för sitt miljöarbete. Det finns ofta ett tydligt koncern- och ledningsintresse för miljöledningssystem på grund av marknadskrav eller förväntade konkurrensfördelar. Utvecklingen drivs på av att krav ställs på leverantörer och underleverantörer till certifierade företag. Införandet av miljöledningssystemen har medfört en helhetssyn på miljöfrågorna även om arbetet främst har varit kopplat till den egna verksamhetens utsläpp till luft och vatten. Lagstiftning och ekonomiska styrmedel kan kompletteras med andra former för miljöarbete som frivilliga överenskommelser och dialog mellan staten och näringslivet. Dialogen kan skapa en samsyn om utvecklingen och om de strategier som driver arbetet i riktning mot målen. Överenskommelser kan slutas för att nå längre än med befintlig lagstiftning, eller i stället för en rättslig reglering. Sådana arbetssätt innebär att berörda företag och sektorer tar ett stort eget ansvar för ett aktivt miljöarbete. De får möjlighet att utforma specifika åtgärder på effektivast möjliga sätt. Ett exempel är de dialoger om hållbar utveckling inom bygg- och fastighetssektorn och inom dagligvaruhandeln som Miljövårdsberedningen har fört på regeringens uppdrag. Överenskommelser som träffas med olika företag och sektorer bör utformas inom ramen för den nya strukturen för arbete med miljömål. Frivilligorganisationer i har drivit ett förtjänstfullt och framgångsrikt miljöarbete. Tusentals enskilda har lagt ner mycket tid och kraft, utan större intresse och stöd från myndigheter och samhället i övrigt. Inom många områden har miljöorganisationerna gått i spetsen för utvecklingen av miljöarbetet. Naturvården och miljömärkningen är exempel på sådana områden. Fristående, aktiva och radikala miljöorganisationer, nätverk och andra organisationsstrukturer med en verksamhet baserad på frivilligt engagemang, kommer enligt regeringens mening att spela en viktig roll i miljöarbetet även . Miljöorganisationerna bör även fortsättningsvis verka självständigt, fristående från samhällets institutioner men med stöd från myndigheterna. Miljövarudeklarationer och miljömärkning ger underlag och incitament för både konsumenter och inköpare att välja bästa produkt med hänsyn till miljö och hållbar utveckling. Regeringen avser att på olika sätt uppmuntra en ökad användning av sådana system. En ökad samordning kan minska kostnaderna för systemen och minska riskerna för att de verkar som handelshinder. hade svenskt näringsliv ett försprång inom utvecklingen av miljöteknik, vilket till stor del berodde på den i ett internationellt perspektiv hårda miljölagstiftningen i . Genom att driva på omställningen mot en ekologiskt hållbar utveckling och satsa på miljöanpassning av produkter och tjänster kan svenskt näringsliv återta sin ledande position på den internationella miljöteknikmarknaden. finns det särskilda krav i bokföringslagen (1999:1078) på att viss miljöinformation skall ingå i företagens årsredovisning. omfattas av kravet på obligatorisk årlig miljörapport enligt 26 kap. 20 § . Många arbetar därutöver med särskilda miljöredovisningar på frivillig bas. I EMAS och ISO 14001 ingår redovisning och uppföljning av miljöledningssystem. En del kommuner arbetar med miljöbokslut. Syftet är att miljöfrågorna skall synas i arbetet med den övriga verksamheten. Det är angeläget att detta arbete fortsätter. 4.2 Sektorsansvar för miljön och miljöledning hos myndigheterna Regeringens bedömning: Genom sektorsansvaret fördelas ansvaret för att uppnå miljökvalitetsmålen inom samhällets alla sektorer, dvs. att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verksamhetsområden. Miljökvalitetsmålen med delmål och strategier kommer att fungera som en del av underlaget för beslutsfattandet i olika sektorer. Sektorsansvaret för miljön innebär därmed att miljöhänsyn vägs in i besluten inom sektorn. Avvägningar mellan sektorer måste ske med sektorsövergripande beslut. Införandet av miljöledning hos myndigheterna innebär också en integrering av miljöhänsyn. Miljöledningssystem är ett ledningsverktyg för företags och andra organisationers miljöarbete och innebär att arbetet blir strukturerat och systematiserat. Utvecklingen av sektorsansvaret för miljön, införandet av miljöledning och arbetet med att nå miljökvalitetsmålen är sammankopplade och kompletterar varandra. Tillsammans utgör de förutsättningar för en decentraliserad och systematiserad mål- och resultatstyrd miljöpolitik där ansvaret för miljön successivt integreras i samhällets sektorer. Samspelet mellan arbetet med miljömål, miljöledningssystem och sektorsansvar för miljön bör stärkas. De statliga myndigheternas ansvar för miljöfrågor bör göras mer tydligt, bl.a. genom att deras sektorsansvar för miljön preciseras. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna är övervägande positiva till kommitténs förslag.