prop · GO0342 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta är ett uttryck för den s.k. avtalsmodellen (underleverantörsmodellen) där kommunen eller uppträder som underleverantör till det exporterande företaget. Fördelen med avtalsmodellen ansågs i förarbetena till lagen om tjänsteexport vara att kommunerna och landstingen hos exportören får tillgång till de kunskaper om de särskilda villkoren för export som de själva saknar (prop. 1985/86:154 s. 8). För exportören ansågs avtalsmodellen innebära främst den fördelen att han får tillgång till den kommunala organisationens totala resurser och inte enbart till den kunskap som en enskild tjänsteman besitter. Om särskilda skäl finns kan regeringen medge att tjänsterna tillhanda- hålls under andra förutsättningar än åt företag i eller åt staten. Sålunda kan en kommun få dispens att bedriva tjänsteexport som kon- traktspart direkt mot en utländsk köpare, den s.k. huvudleverantörsmo- dellen. 6.3.2 Bedömning Regeringens bedömning: De kommunala tjänsterna bör även i fort- sättningen få tillhandahållas av kommuner och landsting som under- leverantörer åt företag i eller åt staten och som huvud- leverantörer direkt åt en offentlig eller privat köpare i utlandet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Få remissinstanser berör frågeställningen. anför att i den mån kommunala tjänster kan få avsättning utomlands bör dessa förmedlas av från kommunen fristående företag. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 6.1.2 betonas kommu- nernas och landstingens roll i integrationen av och de har föreslagits få en fortsatt rätt att bedriva tjänsteexport. Det är enligt regeringens mening inte aktuellt att göra några inskränkningar i den rätten vilket bl.a. innebär att kommuner och landsting även fortsättningsvis bör få tillhandahålla de kommunala tjänsterna som underleverantörer åt företag i eller åt staten och som huvudleverantörer direkt åt en offentlig eller privat köpare i utlandet. Med gällande bestämmelser får direkt tjänsteexport endast bedrivas efter dispens från regeringen. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 6.5.2. 6.4 Affärsmässighet 6.4.1 Nuvarande ordning Kommunernas och landstingens engagemang i tjänsteexport skall ske på affärsmässiga grunder. Det innebär enligt förarbetena till lagen om tjänsteexport att det kommunala engagemanget skall vara affärsmässigt motiverat och att även prissättningen bör ske på affärsmässiga grunder (prop. 1985/86:154 s. 11). 6.4.2 Bedömning Regeringens bedömning: Kravet på att tjänsteexport skall ske på affärsmässiga grunder bör finnas kvar. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte särskilt om kravet på att verksamheten skall drivas affärsmässigt. De som uttalar sig instämmer dock i bedömningen. anför att förslaget inte har någon lösning på hur olika tjänsteexportinsatser kan följas upp och värderas. Det kommer enligt mening att bli svårt att kontrollera ambitionen att exporten skall ha en finansiering annorledes än genom den kommunala budgeten och det blir ytterst en fråga mellan de förtroendevalda och väljarna. anser att det i lagen skall anges att det ekonomiska målet för tjänsteexporten är full kostnadstäckning. Enligt verket innebär det bl.a. att kommunen efter sedvanlig riskanalys gör ett riskpålägg som bör vara tillräckligt stort för att dels täcka oförutsedda kostnader som kan uppstå i samband med uppdraget i fråga, dels om möjligt skapa en buffert så att eventuella framtida underskott kan täckas. anser att det är väsentligt att bristande affärsmässighet kan prövas rättsligt och att detta aktualiserar frågor om överprövning, tillsyn och effektiva sanktioner. Skälen för regeringens bedömning Affärsmässighet Syftet med de nuvarande bestämmelserna om tjänsteexport är att svenska exportörer skall kunna komplettera sina insatser med det sär- skilda kunnande som finns hos kommuner och landsting. Det är inte meningen att kommunerna och landstingen skall konkurrera med privata företag på sådana områden där det redan finns ett kunnande inom när- ingslivet. Utredningen om export av kommunalt kunnande framhöll i sitt betän- kande Kommunalt kunnande ett stöd för svensk export (SOU 1983:72) att en exportmedverkan inte får verka konkurrenshämmande eller konkurrenssnedvridande. Detta kunde enligt utredningen undvikas endast om kommunerna och landstingen baserar sina exportinsatser på en affärsmässig prissättning. Kommuner och landsting skall beräkna sina kostnader och därmed prissätta sina tjänster enligt samma normer som privata företag tillämpar, dvs. enligt affärsmässiga principer, ansåg utredningen. Regeringen menade i likhet med utredningen att ett villkor för kom- munal tjänsteexport bör vara att den sker på sedvanliga affärsmässiga principer (prop. 1985/86:154 s. 11). Det ansågs väsentligt att kommuner och landsting inte medverkar i export på andra villkor än dem som gäller för näringslivet. Kravet på affärsmässighet vid prissättningen av de kommunala tjänsterna ansågs också vara motiverat med tanke på det risktagande som exportaffärer kan innebära. I propositionen uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik, m.m. (prop. 1995/96:167, s. 32) förde regeringen ett resonemang kring begreppet affärsmässig prissättning. Regeringen hänvisade till att innebörden av att verksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund tidigare beskrivits i samband med propositionen Handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162). I det sammanhanget angavs att företaget skall tillämpa ett affärsmässigt beteende och en korrekt prissättning och att viss vinstmarginal skall inräknas i priset, om inte annat undantagsvis är motiverat. Vidare angavs att det villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skulle vara vägledande. I propositionen om den kommunala uppdragsverksamheten påpekade regeringen dock att det inte var möjligt att med någon större exakthet ange vad som i olika branscher är att betrakta som affärsmässig prissätt- ning. Kostnadsberäkningar och prissättning skall ske enligt samma nor- mer som tillämpas av de privata företagen inom respektive bransch. I priset skall som huvudregel inräknas en viss vinstmarginal om inte annat är affärsmässigt motiverat. Det kan också bli aktuellt att ställa upp avkastningskrav. Hur stor till exempel en vinstmarginal skall eller bör vara eller vilken ersättning man skall ta ut för risktagandet är en bedömning som måste göras för varje typ av verksamhet och med hänsyn till den praxis som tillämpas i branschen. Det behöver inte alls strida mot kravet på affärsmässighet att i speciella situationer inte räkna med någon vinst eller enbart med en mycket liten vinst. Marknadssituationen kan vid olika tillfällen vara sådan att utrymmet för att ta ut en vinst rent faktiskt är litet eller i stort sett obefintligt. Regeringen anförde vidare i propositionen att den inte hade för avsikt att i lag eller på annat sätt ställa uttryckliga krav på kommuner och landsting om vilken vinstmarginal som de bör ha eller vilka kostnader som ett riskpålägg bör täcka. Regeringen noterade också att några sådana uttryckliga krav inte heller finns för de privata aktörerna. Kravet på affärsmässighet bör gälla även i fortsättningen Kravet på affärsmässighet bör enligt regeringens bedömning finnas kvar. Konkurrensen på marknaden får inte hämmas eller snedvridas. Det är inte heller meningen att kommunala medel skall subventionera kommu- nernas engagemang i andra länder. tjänsteexport måste, oavsett hur den bedrivs, vara affärs- mässig. Vad som är affärsmässig prissättning får bedömas i enlighet med vad som allmänt gäller i affärsdrivande verksamhet. Det innebär som huvudregel bl.a. att full ersättning måste tas ut för sålda tjänster. Det införs inga sanktioner mot bristande affärsmässighet anser att kommunala beslut skall kunna underkastas en rättslig prövning av om kravet på affärsmässighet har uppfyllts. Förbundet menar också att man bör överväga sanktioner mot kommuner och landsting för det fall det föreligger en bristande affärsmässighet. Promemorian föreslår inte några sådana bestämmelser. Inte heller har någon annan remissinstans påpekat att det behövs sådana ingripande regler som förbundet menar. har anfört att utifrån verkets utgångspunkter föranleder förslagen inga särskilda kommentarer. I förarbetena till lag noterades det att om de kommunala exportinsatserna baserades på en affärsmässig prissättning krävde det i sin tur att verksamheten organiseras på ett sådant sätt att uppföljning och kontroll av den kan ske (prop. 1985/86:154, s. 10 f.). Några särskilda bestämmelser om detta föreslogs emellertid inte. Utgångspunkten har varit att den kommunala revisionen och den allmänna tillsyn som myndigheter med uppgift att övervaka att kon- kurrensen inte snedvrids utövar får anses utgöra tillräckliga garantier för att exportverksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Det har inte heller framkommit att bristande affärsverksamhet vid tjänste- export skulle vara ett stort problem. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att överväga frågan ytterligare. 6.5 Regeringens medgivande 6.5.1 Nuvarande ordning Om det finns särskilda skäl till det får regeringen för visst fall medge att kommunerna och landstingen tillhandahåller tjänster åt andra än företag i eller åt staten. Skälen för regeringsprövning var bl.a. att verksamheten måste bedrivas på ett sådant sätt att förtroendet för kommunerna och landstingen som samhällsorgan inte rubbas. Därför ansågs det dels inte vara tillräckligt med ett krav på särskilda skäl och dels inte möjligt att fullständigt ange de fall när tjänsteexport fick ske (prop. 1985/86:154 s. 10). 6.5.2 Förslag Regeringens förslag: Det nuvarande kravet på regeringens med- givande för tjänsteexport enligt den s.k. huvudleverantörsmodellen (direktexport) tas bort. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller ställer sig positiva till förslaget. och avstyrker förslaget och anser att kravet på regeringens medgivande skall finnas kvar. anför att det är mycket väsentligt att generell rätt till tjänsteexport inte medges. Tillstånd bör endast undantagsvis medges där det också skall bedömas om det finns privata företag som kan agera huvudleverantör. Skälen för regeringens förslag ville avskaffa kravet på tillstånd för direktexport anförde regeringen i direktiven till Lokaldemokratikom- mittén att en sida av kommunernas och landstingens internationella verksamhet är överföringar av administrativt och tekniskt kunnande till bl.a. de nya kommuner som byggs upp i . Regeringen ansåg att de svenska kommunerna och landstingen bör kunna spela en viktig roll i detta sammanhang. Vidare angav direktiven att det med ett framtida integrerat i sikte fanns skäl att överväga lättnader i de restriktioner som fanns för exporten av kommunala tjänster (dir. 1992:12). föreslog i sitt delbetänkande tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77) att kommuner, landsting och kommunala företag skulle få tillhandahålla tjänster dels som underleverantörer åt företag i eller åt staten och dels genom direkt export till offentlig eller privat köpare i utlandet. Förslaget innehöll inte något krav på tillstånd för denna verksamhet. Kommittén ansåg att det inte torde medföra några risker att låta kommunerna själva avgöra om de vill engagera sig i tjänsteexport på egen hand. De kommuner som uppträtt på exportmarknaden hade varit försiktiga och inte tagit några onödiga risker. Kommunerna och landstingen hade i regel skaffat kompetent hjälp för avtalstecknande och hade oftast försäkrat sig mot skadeståndskrav. I propositionen 1993/94:189 bedömde regeringen att kravet på medgivande för export av kommunala tjänster annat än som underleverantör borde vara kvar. Som skäl anförde regeringen att behovet verkade vara begränsat och att tjänsteexport på egen hand innebar ett risktagande (s. 6). Det decentraliserade samarbetet bör underlättas Arbetet med den europeiska integrationen går allt snabbare. Europeiska unionen kan inom en inte alltför avlägsen framtid förväntas få ett tiotal nya medlemmar. Det decentraliserade samarbetet med utvecklas allt mer. De lokala kontakterna med de framväxande demokratierna kring är också, som tidigare nämnts, viktiga inslag i det säkerhetspolitiska arbetet och bidrar på olika sätt till att lägga grunden för den ekonomiska tillväxten i dessa länder. Detta kan komma att ge positiva effekter även på svenska förhållanden. Det finns från statens sida inga önskemål att förhindra en fortsatt utveckling av det decentraliserade samarbetet. Tvärtom har det från regeringens sida uttalats att det är subnationella aktörer som på vissa områden har de bästa förutsättningarna att utföra insatser i samarbetsländerna som gagnar den svenska bistånds-, EU- utvidgnings- och Östersjöpolitiken. Det statliga ekonomiska stödet utgör en viktig beståndsdel i samband med de insatser som kommuner och landsting gör för sina utländska motsvarigheter. Det framgår bl.a. av det senaste beslutet om direktexport av tjänster som regeringen fattade . Beslutet innebär att kommun genom Trätekniska Centrum får tillhandahålla vissa utbildningsinsatser i . Från kostnaderna för projektet avräknas merparten av det stöd till på som Sida står för. Man kan konstatera att kommunernas och landstingens uppgift att överföra administrativt och tekniskt kunnande till bl.a. de nya kommuner som byggs upp i har uppmuntrats allt mer av statsmakterna. Det finns i än större utsträckning än tidigare skäl att underlätta denna verksamhet genom att genomföra vissa lättnader i restriktionerna för exporten av kommunala tjänster. Regeringens medgivande bör inte längre krävas De skäl som har motiverat en regeringsprövning har inte samma aktualitet. Sedan lagen trädde 1987 har regeringen handlagt 16 ärenden om medgivanden. I samtliga fall har medgivande lämnats. Det går emellertid inte att utesluta att verksamheten är mer om- fattande än vad som återspeglas i antalet regeringsbeslut om medgivande. Det är dock inte känt att den förorsakat några problem för de inblandade kommunerna eller landstingen som är av den art att det motiverar en dylik restriktion. Många kommuner och landsting har en större erfarenhet och en bättre kunskap om vad den internationella verksamheten innebär. I och med detta har de bättre förutsättningar att göra korrekta bedömningar av bl.a. riskerna med verksamheten. Det bör också framhållas att några liknande regeringsmedgivanden inte behövs för utövandet av den övriga kommunalekonomiska verksamheten. Tiden är nu enligt regeringens mening mogen för att ge kommuner och landsting förtroendet att själva avgöra på vilket sätt tjänsteexport lämpligast skall bedrivas och hur riskerna skall minimeras. Det nuvarande kravet på regeringens medgivande för tjänsteexport enligt den s.k. huvudleverantörsmodellen bör därför tas bort. När det gäller de särskilda frågeställningarna om insyn i och kontroll av kommunala företag hänvisas till vad som anförts under avsnitt 6.1.2. 6.6 Att begränsa det kommunala risktagandet 6.6.1 Nuvarande ordning Tjänsteexport innebär liksom annan exportverksamhet ett visst riskta- gande. När regeringen prövar ett ärende om medgivande till tjänsteexport bedöms så långt det är möjligt riskerna i samband med projektet. Om regeringen sedan ger tillstånd till tjänsteexporten skall också de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet anges. Regeringen brukar låta och yttra sig över riskbedömningen i ärendena. Det har emellertid ofta visat sig vara svårt att bedöma riskerna med ett specifikt projekt på det underlag som finns tillgängligt. Det har också varit svårt att bedöma om en kommun som exportör av en tjänst kan förväntas fullfölja affären. På grund härav har yttranden endast omfattat en generell riskbe- dömning av det mottagande landet. Av de beslut som regeringen har fattat om medgivande till tjänsteexport framgår att angivna villkor vanligen är allmängiltiga och kortfattade. 6.6.2 Förslag Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse som klargör att det kommunala risktagandet måste begränsas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte särskilt om förslaget. Några uttalar sig positivt om förslaget. har synpunkter på förslagets utformning och lämnar ett förslag till ny bestämmelse. kommun anser att hela förslaget är en onödig detaljreglering. kommun, , läns landsting, Västra , , , i län och Sydsam anser att det är en onödig detaljreglering att föreskriva krav på förskottsbetalning. kommun tvivlar på att det erfordras en bestämmelse som begränsar risktagandet och hänvisar till reglerna i 8 kap. kommunallagen (1991:900). anför att begränsningen i risktagandet inte synes tillräckligt effektiv och ifrågasätter hur rättslig prövning skall ske och vilka sanktioner som finns. Skälen för regeringens förslag Risktagandet bör begränsas Med regeringens förslag (avsnitt 6.5.2) kommer det inte längre att göras någon utomstående prövning av det tekniska och ekonomiska risktagan- det. Det innebär självfallet inte att det är acceptabelt att en kommun eller ett landsting tar vilka risker som helst. Utgångspunkten måste enligt regeringens mening alltid vara ett lågt kommunalt risktagande i samband med tjänsteexport. Det stämmer också väl överens med att verksamhet skall utövas på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, vilket följer av kommunallagens bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet (8 kap. 1 § kommunallagen). För att minska riskerna vid tjänsteexport bör det i lag läg- gas fast vilka krav som bör ställas på ett kommunalt deltagande i denna verksamhet. har kritiserat promemorians förslag för att på denna punkt vara oklart och missvisande och har lämnat ett förslag till utformning av bestämmelsen. Regeringen delar Exportkredit- nämndens uppfattning och har utformat sitt förslag i huvudsak på det sätt nämnden föreslagit. Bestämmelsens nya lydelse innebär att kommuner och landsting i varje enskilt fall får avgöra i vilken lämplig omfattning som risktagandet skall begränsas. Laglighetsprövning i vissa fall av beslut om tjänsteexport Om en kommun i alltför liten utsträckning vidtagit åtgärder för att be- gränsa riskerna så torde inte det kommunala beslutet kunna upphävas efter laglighetsprövning enbart på den grunden. Detta beror på att lämp- ligheten av ett beslut inte kan prövas i en sådan process. Givetvis kan beslutet komma att upphävas om det till exempel inte har tillkommit i laga ordning eller omfattas av någon annan grund för laglighetsprövning. Regeringen har enligt nuvarande lagstiftning möjlighet att i ett beslut om medgivande till tjänsteexport ange de villkor som behövs för att be- gränsa det kommunala risktagandet. Det finns inte någon möjlighet att rättsligt pröva kommunala beslut som bryter mot angivna villkor. Det nu aktuella förslaget innebär härvid ingen förändring. Regeringen anser att det inte finns några starka skäl som talar för att frågan om rättslig prövning och möjligheter till sanktioner behöver övervägas ytterligare. Frågan om insyn i och kontroll av kommunala företag har behandlats ovan under avsnitt 6.1.2. 7 Kommunalt internationellt bistånd 7.1 En fortsatt internationell biståndsverksamhet 7.1.1 Nuvarande ordning Kommuner och landsting har rätt att lämna humanitärt bistånd till ett annat land. Det framgår av 1 § lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Rätten att lämna internationell katastrofhjälp har kommuner och lands- ting haft . 7.1.2 Förslag Regeringens förslag: Kommuner och landsting ges en fortsatt rätt att ägna sig åt biståndsverksamhet. Det klargörs att också kommunalförbund, kommunala företag och regionförbund skall få ägna sig åt sådan verksamhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller är uttalat positiva till förslagen. pekar på att uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i utrikes- och biståndspolitik är en viktig principiell fråga där verket förväntat sig en något grundligare problemanalys och tydligare beskrivning av de nya förutsättningar som motiverar en förändring av tidigare ställningstaganden. framhåller att kommuner endast undantagsvis skall engagera sig i biståndsverksamhet. avstyrker att kommunala företag skall få ägna sig åt biståndsverksamhet. i län anser att det skulle vara värdefullt om det uttryckligen klargörs att den föreslagna lagen också omfattar regionförbundet. anför att en vägledande princip måste vara att det är staten och inte kommuner och landsting som skall utforma biståndspolitiken och finansiera det svenska biståndet. Att ge bistånd kan aldrig vara en primär angelägenhet varför en sådan verksamhet endast bör komma ifråga i enstaka undantagsfall. Skälen för regeringens förslag Kommuner och landsting bör även fortsättningsvis få ägna sig åt biståndsverksamhet En viktig utgångspunkt bör enligt regeringens mening även i fortsätt- ningen vara att det är den svenska staten som ansvarar för den svenska utrikes- och biståndspolitiken. Det har emellertid hos många kommuner funnits en stark vilja, särskilt i samband med inträffade katastrofer, att genom medverkan i biståndsverksamhet ge uttryck för solidaritet med befolkningen i drabbade länder och områden. I anslutning till kommuners och landstings ökade internationella engagemang aktualiserades frågan om direkta hjälpinsatser till länder i . De efterfrågade stödåtgärderna har efter hand förändrat karaktär mot ett samarbete till ömsesidig nytta. Det förekommer ett omfattande vänortssamarbete på den lokala och regionala nivån mellan , och . Det finns fort- farande ett behov av olika stödinsatser i området från svenska kommuner och landsting. Dessutom kan förändringar i omvärlden ske snabbt och nödsituationer uppstå, vilket inte minst visat sig på . I särskilda situationer, där samarbete med centrala myndigheter av till exempel politiska skäl är begränsat, kan insatser på lokal och ibland även regional nivå vara motiverade inte minst för att förhindra att det berörda samhället i sin helhet blir isolerat. Sådana former av decentraliserat samarbete innehåller ofta ett starkt inslag av biståndsverksamhet. Regeringen anser att det finns starka skäl för att kommuner och landsting även i fortsättningen bör ges rätt att ägna sig åt biståndsverksamhet. , kommunalförbund och regionala självstyrelseorgan bör också få ägna sig åt biståndsverksamhet Även om kommunala företag normalt inte ägnar sig åt biståndsverksam- het finns det inte heller skäl att förhindra kommunala företag att ge internationellt bistånd. Samma bedömning gäller också för kommunalförbund. De kommunala företagen och kommunalförbunden är, som regeringen tidigare framhållit i avsnitt 6.1.2, alternativa sätt att organisera den kommunala verksamheten. Verksamhetsformen bör i de aktuella avseendena inte styra den kommunala kompetensen. Det kan dock med gällande lagstiftning, på samma sätt som gäller för tjänsteexporten, uppkomma tveksamheter om var gränserna går kring den kommunala kompetensen. Regeringen anser därför att det är angeläget att klargöra att kommunala företag och kommunalförbund får lämna sådant bistånd. När det gäller de särskilda frågeställningarna om insyn i och kontroll av kommunala företag hänvisas till vad som anförts i avsnitt 6.1.2. På samma sätt som gäller för tjänsteexport bör bestämmel- serna om internationellt bistånd även avse regionförbund. Regeringen hänvisar till vad som anförts i den frågan i avsnitt 6.1.2.