prop · GO0370 · 2001-01-01 00:00:00 — I ett avgiftsdefinierat system kan man därför bortse från avgifter, utgifter och nyintjänad pensionsrätt, när det gäller att beskriva vad som bestämmer utvecklingen av förhållandet mellan tillgångar och skuld. De tre faktorer som bestämmer tillgångarnas utveckling i förhållande till skulderna kan kallas för systemets egenavkastning. Egenavkastningen minus den påverkan på pensionsskulden som förändringar i medellivslängd har, kan kallas för tillgänglig egenavkastning. Detta för att markera att pensionsskulden i ett pensionssystem inte direkt kan förräntas med tillväxten i tillgångarna om skulden skall växa i takt med dessa tillgångar. Om medellivslängden ökar förbrukas en del av egenavkastningen genom den kostnad som en ökning av medellivslängden innebär. Om medellivslängden i stället sjunker tillkommer medel, i form av s.k. arvsvinster, som kan användas till att ge en högre indexering än den som egenavkastningen motsvarar. Egenavkastningen netto efter kostnaden (besparingen) av förändringar i medellivslängd är den avkastning som är tillgänglig att förränta pensionsskulden med. I ett förmånsdefinierat pensionssystem kan till skillnad från i ett avgiftsdefinierat pensionssystem differenser mellan intjänad pensionsrätt och tillgodoräknad pensionsrätt förekomma. Sådana skillnader utgör i likhet med förändringar i medellivslängd en faktor som skall dras av (läggas till) egenavkastningen och påverkar därmed storleken av den tillgängliga egenavkastningen. Tablå 4.1 Fördelningssystemets egenavkastning och tillgängliga egenavkastning + utvecklingen av avgiftsunderlaget + förändringar i förvärvs- och dödlighetsmönster, förändringar i omsättningstiden + buffertfondens avkastning egenavkastning - förändringar i medellivslängd tillgänglig egenavkastning Avgiftsunderlaget Avgiftsunderlagets utveckling är i hög grad bestämmande för vilken förräntning av pensionsförmånerna som är möjlig. Detta förhållande är uppenbart eftersom utgifterna helt (om ingen buffertfond finns) eller till större delen (om en buffertfond finns) skall finansieras direkt med avgiftsinkomsterna. Ett stort mått av finansiell stabilitet skulle således kunna erhållas genom att indexera pensionsskulden med utvecklingen av avgiftsunderlaget. Av skäl som berörts ovan och som tas upp ytterligare nedan skall pensionsskulden trots detta som huvudregel förräntas med genomsnittsinkomstens utveckling. Bl.a. om befolkningen i yrkesaktiv ålder minskar finns en uppenbar risk för att också antalet förvärvsaktiva minskar. Avgiftsunderlaget kommer då att utvecklas sämre än snittinkomsten. Om så sker finns en risk för att förräntningen av pensionsskulden överstiger den tillgängliga egenavkastningen. Det medför i sin tur en risk för att pensionsutgifterna kommer att överstiga systemets inkomster och att buffertfonden med tiden kommer att tömmas. Omsättningstiden Omsättningstiden1 mäter tiden från det att pensionsrätt intjänas till det att den utbetalas, mätt som ett med intjänandet av pensionsrätt och utbetalning av pensionsbelopp vägt medelvärde. Pensionsutgifternas fördelning över tiden beror bl.a. på förändringar i omsättningstid. Förkortas omsättningstiden kommer utgifterna tidigare och avgifternas förmåga att finansiera pensionsutgifterna försämras. Förlängs omsättningstiden kommer utgifterna senare och avgifternas förmåga att finansiera pensionsutgifterna förbättras. Hur omsättningstiden beräknas framgår av bilaga 1. Buffertfonden Buffertfondens avkastning bidrar till den förräntning som är möjlig i pensionssystemet, ju högre avkastning desto mer växer tillgångarna - och vice versa. har inte buffertfondens avkastning haft en ur regelsystemet utläsbar innebörd för pensionsskuldens förräntning i något allmänt fördelningssystem. Förslaget till automatisk balansering skapar en tydlighet vad gäller buffertfondens roll och avkastningens potentiella betydelse för förräntningen av pensionsskulden. Med förslaget till automatisk balansering införlivas buffertfonden i det avgiftsdefinierade fördelningssystemet på ett korrekt sätt. Den avkastning buffertfonden erhåller har mindre betydelse för den tillgängliga egenavkastningen än vad avgiftsunderlagets utveckling har. Detta beror på att buffertfonden initialt endast motsvarar av avgiftsinkomsternas värde. Medellivslängden Medellivslängden beaktas i det nya pensionssystemet i huvudsak genom att varje individs pension beräknas genom att hans eller hennes pensionsbehållning vid pensioneringstillfället divideras med ett s.k. delningstal. Delningstalet speglar den återstående medellivslängden för åldrarna när personen fyller samt en ränta om . Det har varit ett medvetet val att utforma systemet med ett fast delningstal för varje årskull. Detta val innebär, i likhet med snittindexet, en risk för underskott och en möjlighet till överskott. Risken beror på att själva förändringen, övergången, från en medellivslängd till en annan inte påverkar beviljade pensioner. En ökande medellivslängd innebär en underskottsrisk eftersom systemet då betalar "för höga" pensioner i förhållande till den pensionsrätt som intjänats. I förhållande till ett system där medellivslängdens utveckling inte alls påverkar pensionsnivån, som är fallet i ATP-systemet, har dock större delen, ca två tredjedelar, av den underskottsrisk som förändringar i medellivslängd kan innebära eliminerats genom delningstalets utformning. Den automatiska balanseringen tar på ett särskilt och enligt regeringens uppfattning socialt önskvärt sätt hand om den resterande tredjedelen. Tillgänglig egenavkastning och beslutad indexering Genom att utforma indexeringen på ett sätt som innebär att förräntningen av pensionsskulden normalt kommer att avvika från den tillgängliga egenavkastningen kommer systemet vid viss utveckling att spara medel. Det sker om indexeringen av pensionsskulden med förändringen i snittinkomsten ett enskilt år är lägre än vad den tillgängliga egenavkastningen är. Då ökar tillgångarna mer än skulderna. Systemet stärks, konsolideringen ökar. Att systemet vid viss utveckling sparar medel gör det möjligt att under enskilda år eller längre tidsförlopp förränta pensionsskulden med mer än den tillgängliga egenavkastningen utan att systemets finansiella stabilitet därmed hotas. Under sådana år eller perioder kommer endast systemets skulder att öka med mer än vad tillgångarna ökar. Systemet försvagas, konsolideringen sjunker. Endast om försvagningen medför att skulderna blivit större än tillgångarna aktiveras balanseringen och avsteg görs från snittindexeringen. Utformningen av det nya pensionssystemet tillåter således inte att de oförsäkringsbara riskerna återspeglas direkt i indexeringen eller i beräkningen av pensionerna. Endast via den påverkan dessa risker har på systemets balansräkning kan de komma att påverka pensionsnivån. Bl.a. genom att systemets balansräkning speglar effekten av alla oförsäkringsbara risker, positiva och negativa, över i princip alla år och genom att systemet endast avviker från den önskade indexeringen om det av balansräkningen framgår att så måste ske, minimeras avstegen från målet för det reformerade systemet. 4.2 Mål för det reformerade pensionssystemets fördelningsdel Ett mål för det nya fördelningssystemet har varit att ge systemet så goda sociala egenskaper som möjligt inom ramen för ett finansiellt stabilt system med fast avgift. Det är detta mål som föranlett att pensionsrättigheterna så långt det är finansiellt möjligt skall förräntas med ett snittindex. Samma mål har föranlett beslutet att delningstalen skall vara fasta. Även besluten att systemet skall vara finansiellt stabilt och ha en fast avgift kan motiveras av sociala hänsyn. Detta ur ett perspektiv som har med rättvisa mellan generationer att göra. Upprätthålls snittindexeringen kommer, om medellivslängden är , den genomsnittliga inkomstpensionen att vara i förhållande till genomsnittinkomsten.2 Detta är socialt sett en mycket god egenskap i ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem. Vidare innebär snittindexeringen att systemet skapar överskott och konsolideras vid viss utveckling. Huvudsakligen sker detta om den förvärvsaktiva befolkningen ökar, men det kan även ske vid ett positivt utfall vad avser de övriga oförsäkringsbara riskerna, såsom t.ex. avkastningen i buffertfonden. Sådana överskott kommer med automatik att användas för att upprätthålla snittindexeringen då systemet försvagas, t.ex. till följd av att den förvärvsaktiva befolkningen minskar eller till följd av att övriga oförsäkringsbara risker utvecklas negativt. Snittindexet i kombination med att avgiften till systemet avses vara fast minskar risken för att förhållandet mellan vad en generation betalat till systemet och vad den får ut skall variera mellan generationer. Det fasta delningstalet ger en trygghet vad gäller pensionsrättens värde när den omräknats till pension och börjat att utbetalas. De goda egenskaperna som den fasta avgiften, snittindexeringen och det fasta delningstalet ger fördelningssystemet medför dock att systemet vid viss utveckling kommer att betala högre pensioner än vad avgifterna kan finansiera. Systemet riskerar att vara för generöst i förhållande till avgifterna. Det kan inträffa om den förvärvsaktiva befolkningen minskar och/eller om medellivslängden ökar. Huruvida det faktiskt inträffar beror på systemets konsolidering (styrka) när påfrestningen inleds, påfrestningens styrka och på buffertfondens avkastning och utvecklingen av omsättningstiden. På samma sätt som buffertfondens avkastning och omsättningstidens utveckling kan ge tillskott till systemets finansiering finns också en risk för att "låg" avkastning eller sjunkande omsättningstid skall medföra att balanseringen aktiveras. Om snittindexet eller det fasta delningstalet tillåts leda till underskott skulle somliga generationer - i princip yngre - förr eller senare och i någon form tvingas betala för att pensionerna till äldre generationer varit för höga i förhållande till avgifterna. De eftersträvade goda sociala egenskaperna som föranlett utformningen av index och delningstal skulle komma att gynna vissa generationer på bekostnad av andra. De eftersträvade goda sociala egenskaperna skulle i sådana fall ha vänts till sin motsats. 4.3 Alternativ till snittindex, fasta delningstal och automatisk balansering I stället för att genom en automatisk balansering hantera den oförsäkringsbara risken som avser avgiftsunderlagets utveckling, dvs. risken att den förvärvsaktiva befolkningen kan minska, hade systemet kunnat förränta pensionsskulden med ett index som direkt speglar avgiftsunderlagets utveckling. Systemet hade kunnat utformas med ett summaindex. Istället för att genom en automatisk balansering hantera den risk som utgörs av att medellivslängden kan förändras hade systemet kunnat räkna om beviljade pensioner med förändringen i medellivslängd. Systemet hade kunnat förses med rörliga delningstal.3 Dessa alternativ, summaindex och rörliga delningstal, till den beslutade respektive föreslagna utformningen med snittindex, fasta delningstal och automatisk balansering skulle enligt regeringens bedömning innebära ett väsentligen sämre pensionssystem. Ett sådant system skulle ha varit sämre främst eftersom pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten skulle ha varierat mer än vad som krävs för att utesluta varaktiga underskott. Sådan omotiverad variation undviks nu genom att de oförsäkringsbara riskerna endast kommer att påverka pensionsnivåerna om det är motiverat av finansiella skäl. Pensionsnivån påverkas alltså enbart om det annars skulle uppstå underskott som andra, i princip "yngre", skulle riskera att tvingas betala. Balanseringen innebär att alla över- och underskottstendenser beaktas och avvikelser från den önskade indexeringen endast görs om det totalt sett krävs för att undvika underskott. Vidare skulle inte ett summaindexerat system med rörliga delningstal garantera ett finansiellt stabilt system. Detta eftersom ett sådant system inte beaktar effekten på pensionsutgifternas fördelning över tiden som förändringar i omsättningstid leder till eller beaktar buffertfondavkastningens påverkan på systemets inkomster. Dessutom kan ett summaindexerat system ge som resultat att pensionerna sjunker relativt snittinkomsten som buffertfonden växer. Denna ineffektiva kombination kan i princip inte uppkomma i ett snittindexerat system. I ett snittindexerat system med automatisk balansering kan, vid en given medellivslängd, snittpensionen endast minska relativt snittinkomsten om systemet är finansiellt ansträngt. Materialiseras de oförsäkringsbara riskerna, netto över tiden, övergår systemet genom balanseringen till att, , förränta pensionsskulden med den tillgängliga egenavkastningen. Genom att eventuella underskott identifieras och fördelas snabbt och solidariskt på alla försäkrade i systemet - förvärvsaktiva liksom pensionärer - nära nog minimeras avvikelsen från den önskade snittindexeringen och därmed risken för att inkomstpensionens värde för olika generationer skall variera i förhållande till snittinkomsten. Om en ökning av medellivslängden leder till att den automatiska balanseringen aktiveras fördelas kostnaden för själva förändringen inte enbart på de pensionerade - vilket skulle vara fallet med rörliga delningstal - utan på hela försäkringskollektivet. Om och när förräntningen med den tillgängliga egenavkastningen innebär att indexeringen av pensionerna helt återställts återgår indexeringen till att ske med förändringen i snittinkomst. Förses fördelningssystemet med regler för automatisk balansering kommer pensionssystemet oavsett ekonomisk och demografisk utveckling garanterat att kunna fullfölja sitt åtagande i enlighet med de regler som en gång bestämts för systemet. Det kommer därmed att uppfylla det krav som bör ställas på ett väl utformat pensionssystem. nya fördelningssystem, inkomstpensionssystemet, är det första finansiellt stabila fördelningssystemet med fast avgift i världen. Den finansiella stabiliteten i kombination med systemets automatiska strävan att indexera med snittinkomstens utveckling tillsammans med de fasta delningstalen innebär att systemets sociala egenskaper nära nog har maximerats. 4.4 Sammanfattning av förslaget till automatisk balansering En metod som säkerställer att ett pensionssystem alltid kan uppfylla sitt åtagande är att utforma systemet så att åtagandet, pensionsskulden, inte kan överstiga systemets tillgångar. Ett sådant pensionssystem är finansiellt stabilt såväl i bemärkelsen att det säkerställer att konsolideringen inte kan understiga som i bemärkelsen att det i princip utesluter varaktiga underskott i fördelningssystemets buffertfond. Endast eviga påfrestningar kan ge upphov till varaktiga underskott i buffertfonden. Sådana underskott kan endast vara av begränsad omfattning och kan inte utvecklas okontrollerat. De föreslagna reglerna för automatisk balansering av ålderspensionssystemet anger hur systemets tillgångar och skulder skall beräknas. Systemets tillgångar och skulder beräknas helt med utgångspunkt från historiska transaktioner. Bortsett från buffertfonden, som värderas utifrån transaktioner på kapitalmarknaden, sker beräkningen uteslutande med utgångspunkt från transaktioner som fångas i pensionsregistret. Beräkningen sker utan inslag av prognoser. Balansräkningar för i huvudsak ofonderade, s.k. fördelningssystem har tidigare inte kunnat upprättas enligt redovisningsmässiga principer, dvs. med utgångspunkt enbart från verifierbara transaktioner och de värden som åsatts dessa. Att detta nu är möjligt beror på det nya pensionssystemets utformning tillsammans med insikten att avgiftsflödet i ett fördelningssystem skall värderas med utgångspunkt från hur pensionsskulden ackumuleras och avbetalas, dvs. det som mäts i den s.k. omsättningstiden. Förhållandet mellan tillgångar och skulder skall, enligt förslaget, redovisas i form av ett balanstal. Balanstal = Avgiftstillgång + Buffertfond Avgiftstillgång = avgiftsinkomst omsättningstid Överstiger balanstalet 1,00 har systemet ett överskott i den mening att det beräknas klara sitt åtagande med marginal, pensionsskulden är mindre än systemets tillgångar. Understiger balanstalet 1,00 är systemet i finansiell obalans, pensionsskulden överstiger de tillgångar som skall finansiera skulden. Om en sådan obalans består riskerar buffertfonden med tiden att tömmas. För att undvika denna risk måste pensionssystemets åtaganden minskas, eller om tillgångarna växer, öka mindre än vad tillgångarna gör. Om balanstalet är mindre än 1,00 skall enligt förslaget balansen mellan tillgångar och skulder återställas genom att inkomstindex multipliceras med balanstalet, varvid en ny indexserie, ett balansindex, skapas. Detta används i stället för inkomstindex. Förräntningen av pensionsbehållningarna kommer då inte att fullt ut spegla tillväxten i de genomsnittliga inkomsterna utan förräntningen kommer att ske med den tillgängliga egenavkastningen. Förräntningen av utgående pensioner kommer att ske med den tillgängliga egenavkastningen minus . Balansindex kan återställas till inkomstindexets nivå. Det sker i den takt som blir följden av att balansindexet ökar med den relativa förändringen i inkomstindex fortsatt multiplicerat med årets balanstal, dvs. balansindexet ökar procentuellt med den tillgängliga egenavkastningen uttryckt i procent av pensionsskulden. Om den tillgängliga egenavkastningen i procent ökar med mer än vad snittinkomsten (inkomstindex) ökar i procent kommer balanstalet, efter att ha varit mindre än 1,00, att överstiga denna nivå. En sådan utveckling innebär att indexeringen med balansindex medför att förräntningen av pensionsskulden blir högre än vad den skulle ha varit om förräntningen följde inkomstindex. Om den tillgängliga egenavkastningen eller tillräckligt mycket varit större i procent än vad inkomstindex utvecklats kommer balansindexet att nå inkomstindexets nivå. Då skall enligt förslaget inte längre något balansindex fastställas och förräntningen av pensionsskulden skall återgå till att ske enbart med förändringen i inkomstindex. I avsnitt 6, diagram 6.1 och 6.2, illustreras hur balanseringen fungerar i ett förlopp där balanseringen först aktiveras och därefter fasats ut. 4.5 Ålderspensionssystemet och utgiftstaken ekonomiska vårproposition (1995/96:150) utvecklades frågan om utgiftstakets konstruktion. I propositionen konstaterades att har beslutat om riktlinjer för ett reformerat ålderspensionssystem där förmånerna är avgiftsbestämda i en fristående försäkringsgren till vilken en fast avgift förs. Eftersom utbetalningarna från det nya systemet inte låg inom propositionens beslutsperiod behandlades detta konstaterande inte ytterligare. Godtar förslaget till automatisk balansering kommer reformen i allt väsentligt att vara genomförd i enlighet med de principer som fastställdes av . Med regler för automatisk balansering blir pensionssystemet finansiellt stabilt. Frågan om hur ålderspensionsutgifterna bör hanteras i budgeten och i förhållande till utgiftstaken aktualiseras därmed. Frågan kräver dock ett helhetsperspektiv på den statliga budgetprocessen. övervägs slutsatser och eventuella åtgärder med anledning av vad utredningen och vidareutveckling av budgetprocessen, SOU 2000:61, föranleder. Vidare pågår inom det s.k. ett arbete med att i vissa avseenden ändra redovisningsprinciperna för statsbudgeten. Hur utgiftstak och saldomål kommer att anpassas till de nya principerna är ännu inte avgjort. Mot bakgrund av detta föreslår regeringen ingen förändring av nuvarande ordning. Lämpliga dokument att behandla dessa frågor i torde vara den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen och/eller särpropositionen om övergången till nya redovisningsprinciper för statsbudgeten. 5 Beräkning av fördelningssystemets ekonomiska ställning, m.m. Regeringens förslag: Ett mått på den ekonomiska ställningen i ålderspensionssystemets fördelningsdel skall skapas. Måttet skall benämnas balanstal. Balanstalet visar förhållandet mellan fördelningssystemets tillgångar och skulder. Tillgångarna utgörs av den s.k. avgiftstillgången och tillgångarna i buffertfonden. Skulderna avser fördelningssystemets totala åtagande. Om balanstalet understiger 1,00 skall avsteg från omräkningen av pensionsbehållningar och pensioner med inkomstindex göras. Balanstalet skall fastställas av regeringen efter att det har beräknats av . Balanstalet skall första gången fastställas för . Balanseringspromemorians förslag: överensstämmer i huvudsak i med regeringens förslag. Remissinstanserna: () ställer sig bakom principen om en automatisk balansering. anser RFV att internationell försäkringsmatematisk och ekonomisk expertis bör anlitas för att få en utomstående analys av konstruktionen av den automatiska balanseringen och dess effekter. anser att en mekanism för automatisk balansering av pensionerna är en nödvändig förutsättning för ett långsiktigt stabilt pensionssystem. Statskontoret konstaterar att balanseringen innebär ökad finansiell stabilitet och att systemets autonomi stärks genom att balanseringen sker med automatik. Kontoret anser att dessa egenskaper är av väsentlig betydelse i ålderspensionssystemet och tillstyrker förslaget. anser att förslaget är bra i sina huvudprinciper och att det har viktiga fördelar jämfört med andra redovisade metoder för att förstärka ålderspensionssystemets finansiella stabilitet. Allmänna pensionsfonden, Första, Andra och Tredje fondstyrelsen anser att det allmänt sett är ett bra och framsynt förslag och ställer sig bakom dess grunddrag. läns allmänna försäkringskassa ser med tillfredsställelse att den finansiella stabiliteten, som förts fram som en grundtanke i det nya pensionssystemet nu säkras. Kassan framför att det är mycket viktigt att informationen om balanseringen kan föras fram på ett för allmänheten tydligt och förståeligt sätt. /tillstyrker förslaget och anser att det bidrar till att öka stabiliteten i det allmänna pensionssystemet. PRO tillstyrker i princip förslaget. PRO är dock bestämt mot att systemet införs innan man utrett hur ett eventuellt uppkommande överskott skall fördelas. () anser att särskilda regler för hantering av ett underskott inte skall bestämmas i förväg. Detta med hänvisning till att det reformerade ålderspensionssystemet är avgiftsbestämt och i övrigt kopplat till den samhällsekonomiska utvecklingen. LO framför vidare att om en sådan extremt ogynnsam situation skulle uppkomma, som skulle aktivera balanseringen, måste politikerna i det läget ta sitt ansvar och agera relevant. Detta politiska ansvar anser LO är viktigare än att formulera regler som med automatik bromsar indexeringen av intjänade pensionsrättigheter. () anser att förslaget till automatisk balansering inte skall införas eftersom behov därav saknas om en tillräckligt stor buffertfond behålls. Pensionärers Intresseparti i avstyrker bestämt förslaget. () anser att en fördel med den föreslagna metoden är att den skall fungera automatiskt och således inte är beroende av några politiska beslut. En nackdel, enligt förbundet, är att den kan urholka pensionens realvärde. () anför att det är viktigt att ha kontrollmekanismer som ger signaler om obalanser i ett allmänt pensionssystem som har så stor betydelse för så många. Organisationen framför att det också är viktigt för den ekonomiska utvecklingen att allmänheten har förtroende för systemet och inte känner att de måste bygga upp egna reserver för att känna sig säkra på den framtida pensionen. är inte övertygad om att den föreslagna modellen beskriver de förlopp den är avsedd för på ett ändamålsenligt sätt. Skälen för regeringens förslag: En grundprincip i det reformerade pensionssystemet är att pensionerna bestäms med utgångspunkt från de avgifter som betalats till systemet. Det är ett s.k. avgiftsdefinierat system. Detta gäller lika för den allmänna pensionens båda inkomstrelaterade delar: inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet. Inkomstpensionssystemet är ett s.k. fördelningssystem.