prop · GP0356 · 2001-11-20 00:00:00 — RRV konstaterar att fjärrvärmeverksamhet är ett monopol och att konku r- rensen från andra energislag är begränsad, då kostnaden för byte av ene r- gislag är höga. RRV anser att frågan om tillsyn på fjärrvärmeområdet bör utredas vidare. menar att det bör införas ett system för att ge kunderna på fjärrvärmemarknaden ett skydd mot oskäliga villkor och Även Villaägarnas anser att det är angeläget att tills y- nen över fjärrvärmeverksamheten förstärks. Sammanfattning av på värmemarknaderna (ER 19:2000) I det energipolitiska omställningsprogrammet har fjärrvärmen som sy- stem en viktig funktion. Det är därför viktigt att värmemarknaden har en fungerande konkurrens. Detta därför att de kunder som erbjuds möjlighet att byta till fjärrvärme ska känna förtroende för detta alternativ. Faktiska eller potentiella kunder ska veta att de kan byta till annan uppvärmning om de så finner det fördelaktigt och om detta alternativ uppfyller fast- lagda miljörestriktioner. Beslut om uppvärmning innebär stora invester- ingar och risken för felaktiga beslut får därmed stora ekonomiska konse- kvenser. Osäkerhet om framtida energipolitiska beslut i allmänhet och energipolitiskt motiverade skatter i synnerhet gör att både köpare och säljare på värmemarknaderna har behov av kunskap om denna marknad. Fjärrvärme tillhör kategorin ledningsbundna tjänster system bestå- ende av ett fysiskt nät som enbart distribuerar en viss produkt. Typiskt för ledningsbundna tjänster är stora och långlivade investeringar som kräver ett stort underlag för att bära sig. Investeringarna har inte heller någon alternativ användning, vilket medför att verksamheten fordrar en stabil avsättning av produktionen. Fjärrvärme som medel för energiomställning Fjärrvärme har haft och har en viktig roll i omställningen av energiförsörjning med både successivt ökande produktionsvolymer och fler företag. har volymen fjärrvärme ökat från till , vilket innebär en ökning på i genomsnitt . An- talet företag har ökat från ett 40-tal till drygt 200. Statsmakterna har genom energibeskattning och andra styrmedel på- verkat denna utveckling. var utbyggnaden av fjärrvärme ett viktigt medel för att ersätta olja som bränsle för upp- värmning. Med olja som i stort sett det enda bränslet i början på 1970- talet till en oljeandel på endast . Utbyggnaden av fjärr- värme har bidragit till ett kraftigt minskat oljeberoende och en förbättrad tätortsmiljö. Fjärrvärme har stora kapitalkostnader, vilket innebär att det från ekono- misk synpunkt är viktigt med en hög anslutningsgrad inom de områden där det finns fjärrvärme. För att kunna utnyttja stordrifts- och täthetsför- delar fullt ut bör helst alla fastigheter i de bebyggelseområden där fjärr- värme har potentiella fördelar framför andra uppvärmningsalternativ a n- slutas till ledningsnäten. Det är själva distributionen av hetvattnet som utgör ett s.k. naturligt monopol, medan produktionen av hetvatten principiellt skulle kunna En dominerande ställning på värmemarknaden g e- nom höga barriärer för att byta till annan uppvärmning har neg a- tiva effekter genom att konkurrensen gentemot andra alternativ blir låg, vilket hämmar den dynamiska utvecklingen. En reell eller potentiell kon- kurrens från andra värmealternativ utgör en förutsättning för framtida produktivitetsökningar och därmed lägre priser. har på regeringens uppdrag utrett frågor kring en framtida uppföljning av fjärrvärmeverksamheten. Uppdragets övergri- pande syften var att föreslå en modell för en uppföljning av fjärrvärme- sektorn. Vidare uppdrogs att myndigheten utredde frågan om riskerna för s.k. korssubventionering och åtgärder för att motverka sådan subventio- nering, d.v.s. att resurser förs över från produkter med svag eller obefint- lig konkurrens till produkter som säljs under hårdare konkurrens. föreslår följande åtgärder för att öka konkurrensen på värmemarknaden. -Utökad prisinformation. -Produktivitetsmätningar och nyckeltal. -Att utreda krav på särredovisning eller juridisk separation för fjärrvärme företag. -Att utreda möjligheterna att införa tredjepartstillträde till fjär r- värmenäten. -Att utreda möjligheterna för fjärrvärmekunderna att ta upp kl a- gomål mot priser och andra leveransvillkor. - Prisövervakning och prisjämförelser föreslår som modell för uppföljningen att möjlig- heterna till prisjämförelser på värmemarknaderna förbättras. Syftet är dels ge kunderna bättre överblick över de olika uppvärmningsalterna- tivens kostnader och därmed ge förutsättningar för ett bättre val, dels att övervakande myndigheter får en bild av konkurrenssituationen. Tre typfastigheter definieras och följs över tiden. Uppgifter om fjärr- värmepriser hämtas in med författningsstöd av och dessa uppgifter kombineras med andra prisuppgifter för andra uppvärm- ningsalternativ i syfte att få en samlad prisbild över de lokala värme- marknaderna. Informationen görs lätt tillgänglig för alla via internet och publikationer. - Produktivitetsmätningar och nyckeltal för jämförelser I utredningen föreslås att produktivitetsmätningar görs med användning av uppgifter som i första hand samlas in på frivillig grund och med a n- vändning av lämpliga analysverktyg. Syftet är att undersöka, mäta och analysera produktivitetsskillnader och utveckling av produktiviteten i branschen. rade vid publicering av resultaten. Olika nyckeltal som är av värde även för företagen själva publiceras också som statistiska kategorier. talen är av värde även för att följa energiomställningen. avser att, tillsammans med marknadens parter, få till stånd en uppföljning med ovan redovisade utgångspunkter. är att enbart vissa uppgifter samlas in , medan andra samlas in vid enstaka tillfällen när det finns skäl att följa upp verksamheten mer djup- Det behöver inte nödvändigtvis ske . Tanken är att mer övergripande analyser av olika samband inte behöver göras så ofta. årlig publikation, förslagsvis kallad Svensk värmemarknad, som bl.a. redovisar prisutveckling och uppvärmningskostnader för några typfastig- heter vid olika värmealternativ. Grunden för en framtida uppföljning av de lokala värmemarknaderna utgörs av den statistik som redan finns . Dels den prisstatistik som parterna på värmemarknaden tagit fram, dels den statistik över fjärr- värmeföretagens produktion som fjärrvärmeföreningen tar fram. uppgifter kombineras sedan med annan tillgänglig statistik, t.ex. uppgif- terna om elpriser och nätavgifter. Prisuppgifter över andra bränslen som biobränsle och olja används också vid jämförelserna. För att kunna göra kompletta kostnadsjämförelser mellan alternativen behövs också statis- tiska uppgifter över vad olika anläggningar kostar för de typfastigheter som definieras, d.v.s. kostnadsdata över olika slag av pannor, värme- pumpar och annan utrustning samt uppgifter om underhållskostnader. Skälen till att resurser bör avsättas för en sådan uppföljning är flera. rådande spridningen i priser mellan fjärrvärmeföretagen har väckt frågan om höga marginaler och/eller låg kostnadseffektivitet. nella och strukturella förändringar har medfört att de former av reglering som funnits har upphört eller successivt kan få mindre betydelse. I och med avregleringen av elmarknaden upphörde också självkost- nadsprincipen att gälla för kommunala bolag. pen upphörde, vilket ger de kommunala företagen större frihet i prissätt- , då den nya och gällande konkur- renslagen trädde i kraft, fanns också en överenskommelse mellan köpare och säljare om ett riktpris. Denna s.k. alternativkostnadsprincip innebar att priset kopplades dels till priset på olja (som var substitutet), dels till Syftet var att garantera att priset på fjärrvärme inte skulle överstiga priset på olja. Den strukturella utvecklingen visar en trend med ett minskat kommu- Denna utveckling har framhållits som en potentiell risk för framtida prishöjningar, särskilt för de företag som har Beräkningar på produktivitetsutvecklingen visar att branschen under den studerade perioden haft en produktivitetsökning, men att den troligen skulle kunna vara högre med ett större s.k. omvandlingstryck. Prisskillnaderna mellan fjärrvärmeföretagen, risken för framtida pris- höjningar och utvecklingen av produktiviteten ger skäl för en löpande uppföljning av både priser och produktivitet. Fjärrvärmens viktiga roll i energiomställningen talar också för en uppföljning med bl.a. ett antal Andra åtgärder som övervägts De åtgärder som föreslås är insatser för att få bättre kunskap om fjärr- värmeföretagens prissättning och ekonomiska utveckling. Avsikten är att öka transparensen på värmemarknaderna och att företagen genom själv- reglering agerar på ett sätt som är till gagn för samhället. De åtgärder som här föreslås bedöms vara tillräckligt tills vidare. har övervägt ytterligare åtgärder som innebär ökad kontroll. Dessa åtgärder bör därför utredas vidare för att dessa, om det bedöms vara nödvändigt, kan genomföras snabbt. Åtgärderna är dels frå- gan om särredovisning, dels om tredjepartstillträde till distributionsnäten, dels frågan om hur en pristillsyn kan utformas som är så lite ingripande som möjligt. För att kunna följa fjärrvärmeföretagens utveckling är det en fördel med särredovisning. Internt har företagen en sådan även om det alltid finns avgränsningsproblem när det gäller olika produkters (verksamheters) användning av gemensamma resurser. Fördelningen av samkostnader kan ske på flera olika sätt. föreslår därför att frågan om särredovisning av fjärrvärmeverksamhet utreds med avseende på rättsliga aspekter. Dels avgränsningen gentemot annan verksamhet, dels uppdelningen i produktion och distribution. Vid tredjepartstillträde är särredovisning av distributionsdelen troligen en nödvändig åtgärd. De ovan föreslagna åtgärderna har fokuserat på kundsidan och efterfrå- gan på värme. Åtgärder för ökad konkurrens kan även göras vad gäller utbudet. Härmed avses möjligheter för företag med faktisk eller potenti- ell hetvattenproduktion, t.ex. i form av spillvärme, att sälja direkt till kund genom att utnyttja nätet för själva distributionen. producent kan endast sälja hetvattnet till fjärrvärmeföretaget. stora fjärrvärmesystemen i landet skulle en sådan möjlighet ge ett stimu- lerande konkurrenstryck på fjärrvärmeföretagen som inte är den ende köparen av spillvärmen. En utredning som undersöker de rättsliga förut- sättningarna och hur villkoren och administrationen för ett tredjeparts- tillträde på distributionen av hetvatten kan utformas bör därför göras. Av de skäl som redovisas bedöms fjärrvärmeföretaget på en ort ha en särställning relativt andra leverantörer av värme. Det innebär att för de företag som har låga priser relativt sett , finns risk för prishöjningar i Det finns därför skäl att ge kunderna ett starkare stöd gent- emot fjärrvärmeföretagen utöver de möjligheter till jämförelser mellan värmealternativ och andra fjärrvärmeföretag som prisstatistiken ger. statistiken har två syften, dels att ge information till att följa branschens utveckling särskilt i relation till andra värmealternativ, dels att ge infor- mation till enskilda kunder vid val av uppvärmningssystem. sådan pristransparens och självreglering kommer att fungera är dock osä- Därför uppkommer frågan om den föreslagna uppföljningen av pri- ser och därtill hörande analyser av branschen, bör kompletteras med en form av pristillsyn som ändå inte har karaktär av formell prisreglering. En sådan säkerhetsventil kan vara av särskilt värde för de kunder som köper små volymer. De stora kunderna har en förhållandevis stor för- handlingsstyrka dels enbart genom sin storlek, dels genom högre kom- petens att vara en professionell motpart vid förhandlingar. derna kan däremot behöva en form av instans där möjligheter att klaga på priser och andra leveransvillkor finns. En sådan instans kan vara parts- sammansatt så som den som finns. att en myndighet som får en sådan roll. föreslår därför att förutsättningarna att införa n å- gon form av pristillsyn som ger möjligheter för kunder att ta upp kla- gomål över priser och andra leveransvillkor i övrigt till någon instans Detta gäller särskilt de kunder som också är konsumenter, d.v.s. de kunder som köper små mängder hetvatten. I uppdraget ingår även frågan om prisskillnaderna mellan företagen beror på skillnader i företagens kostnader och om dessa skillnader i kostnader kan förklaras av generella faktorer. Det har visat sig mycket svårt att genomföra denna uppgift eftersom företagen officiellt inte särredovisar fjärrvärme från annan verksamhet. Möjligheterna att föra över resurser mellan olika verksamheten och produkter gör också att det även är svårt att tolka de kostnadsuppgifter som finns även i de företag som endast har Särskilt svår är frågan om värdering av kapitalet Detta gör att frågan om särredovisning blir aktu- För att både ha möjlighet att följa upp företagen och göra rättvisande produktivitetsmätningar och för att ha viss möjlighet att kontrollera för eventuell korssubventionering, kan olika separationsåtgärder behöva vidtagas som gör det möjligt att få transparens på kostnadssidan och som underlättar en granskning över förekomsten av korssubventionering. åtgärd är att kräva särredovisning av fjärrvärme relativt annan verksamhet i företaget. Om tredjepartstillträde till distributionsnäten ska fungera krävs det även att själva distributionsdelen i verksamheten särre- Detta för att skäliga avgifter för distributionen ska kunna sättas De undersökningar som gjorts och de bedömningar som experter på redovisning gör, visar att det generellt sett är lätt att genomföra olika former av korssubventioneringar. Fördelningen av gemensamma kostna- der på flera produkter kan ske på flera olika sätt. som innebär en samtidig produktion av el och hetvatten blir det svårt med fördelningen av kostnaderna. Företagens bokföring av vilka bräns- len som går till el- respektive värmeproduktion visar detta. som bedöms som bäst är att sätta sådana krav på låga priser och produk- tivitetsökningar i den mer skyddade verksamheten för att därmed inte skapa utrymme för en snedvridande subventionering av andra mer kon- Vid de fallstudier som gjorts har framkom- mit att det inte finns några svårigheter med särredovisning eftersom det Sammanställning av yttranden över Energimyndi g- hetens rapport på värmemarknaden (ER 19:2000) Remissen har tillställts 50 remissinstanser. Efter remiss har yttrande av- getts av följande remissinstanser (33 st): Kammarrätten i (KamR), Statskontoret, , , (), (), (), , (), , , (), , (), ), , , , (), , , , , i (LO), (Elbruk), Svenska Gasförenin g- en, (), , , (Villaägarna), ()och Rik sbyggen. Följande remissinstanser har meddelat att de avstår från att yttra sig (7 st): , i , e- borgs universitet, (), Vä g- verket, och . Följande remissinstanser har på eget initiativ inkommit med yttrande (2 st): AB Stockholmshem och . Statskontoret anser att rapporten ger en bra beskrivning av dagens situa- tion för fjärrvärmen. Även anser att rapporten på ett bra sätt beskr i- vit och analyserat fjärrvärmemarknaden. anser sammantaget att rapporten ger en kun- skapsgrund och ett antal goda förslag som emellertid behöver utvecklas vidare. ställer sig positiv till en växande fjärrvärmemar k- nad mot bakgrund av kommissionens grönbok om försörjningstrygghet inom energiområdet. framhåller att en sådan mar k- nad bör växa fram i enhetlighet med konkurrensrättsliga villkor. KKV framhåller att konkurrensen ur fjärrvärmekundens synpunkt är starkt begränsad, främst p.g.a. de höga kostnaderna för att byta uppvär m- ningssystem. Verket menar att den stora prisspridning som konstateras i rapporten talar för att försäljningen av fjärrvärme utgörs av lokala mar k- nader som inte är nämnvärt utsatta för priskonkurrens från alternativa uppvärmningsformer. RRV bedömer att rapportens förslag inte räcker för att skapa en rörli g- het mellan olika uppvärmningsalternativ och att en sådan rörlighet är tillräcklig för att öka effektiviteten inom fjärrvärmesektorn. Statskontoret menar att de åtgärder som kan bli aktuella utifrån de u t- redningsuppdrag som föreslås kan antas ha begränsad effekt på prissät t- ningen, men att de ger verktyg för att följa utvecklingen vad gäller fjär r- framhåller att det finns stora miljömässiga fördelar med att ordna värmen kollektivt istället för med individuell uppvär m- Förbundet anser att de miljömässiga fördelarna är sparsamt anal y- serade i utredningen, särskilt vad gäller kraftvärmen. anser att rapporten ger en bra överblick över förhå l- landena på fjärrvärmemarknaden. Förbundet framhåller att det är viktigt att regelverk och andra ramvillkor utformas så att fjärrvärmeföretagen ges incitament till att bedriva verksamheten effektivt. utifrån denna utgångspunkt de förslag till närmare analys som föreslås. anser att på ett tydligt sätt beskriver kraftvärmens fördelar, liksom de hinder som föreligger för en ökad användning av kraftvärme. är sammanfattningsvis positivt till de utredningar som Ener- gimyndigheten föreslagit, men förutsätter att de genomförs i nära kontakt STOSEB menar att det för att åstadkomma en helt fri möjlighet till byte av fjärrvärmeproducent, liknande förhållandena för elektricitet, behövs betydligt mer rördragning och mer av grövre rör i fjärrvärmestrukturerna. STOSEB har uppfattningen att den samhällsekonomiska vinsten med hopkopplingar av mindre fjärrvärmenät mer ligger i möjligheten till sa m- körning än i möjligheten till konkurrens. STOSEB menar att om fjär r- värmenäten i närtid skulle öppnas upp på samma sätt som elnäten skulle det finnas en påtaglig risk att man bryter den hopkopplingstrend som STOSEB framhåller att det b e- hövs en samordning för fjärrvärmen som gör det svårt att särskilja på produktion och distribution om man skall driva ett system optimalt. KTH anser att rapporten i flera stycken är inkonsekvent, t.ex. avseende förekomsten av korssubventioneringar. KTH menar även att framstäl l- ningen i rapporten till stor del sker ur fjärrvärmeföretagets perspe ktiv. anser att fjärrvärmen ständigt är utsatt för ko n- kurrens från alternativ såsom oljevärme, elvärme, värmepumpar och Föreningen framhåller även att branschen kännetecknas av stora investeringar och låga rörliga kostnader. att rapportens beskrivning av fjärrvärmen och energiomställningen har Föreningen framhåller att med fjärrvärme kan sådan energi nyttiggöras som annars skulle gå förlorad. Föreningen anser även att den förödande effekt som det svenska systemet för energibeskattning har på kraftvärmeområdet har beskrivits riktigt i rapporten. anser att den av utredningen utpekade inlåsningsef- fekten för den som skaffat fjärrvärme alltid finns vid investering i ett uppvärmningssystem oavsett om det gäller oljepanna, elvärme, fjärrvä r- me eller andra uppvärmningskällor. anser att fjärrvärmen ständigt är utsatt för konkurrens från alternativ såsom oljevärme, elvärme och värmepumpar. även att rapportens beskrivning av fjärrvärmen och energiomställningen har stora brister. Bolaget anser vidare att rapportens beskrivning av den förödande effekt som det svenska energiskattesystemet har på kraftvä r- meområdet har beskrivits riktigt. anser att fjärrvärme är en långsiktig satsning som är b e- roende av goda och långsiktiga kundrelationer. att fjärrvärmen ständigt är utsatt från konkurrens från alternativ på den menar att orsaken till förhållandet att ytterst få kunder konverterar från fjärrvärme beror på att det oftast är förknippat med b e- tydande investeringar att byta uppvärmningsform och att detta i praktiken utgör det enda hindret. Bolaget anser att det inte finns några legala eller tekniska hinder för kunden att konvertera från fjärrvärme till en annan Bolaget menar att orsaken till att kunderna håller fast vid fjärrvärmen är en konsekvens av att kunderna betraktar fjärrvärmen som den mest konkurrenskraftiga och prisvärda uppvärmningsformen. LO framhåller att en effektiv och välskött fjärrvärmemarknad är en viktig del i samhällets omställningsprogram för energin. anmärkningsvärt att väljer att argumentera i linje LO menar att erfarenheterna från elmar k- naden entydigt visar att t.ex. monopolreglerade elnätsföretag inte har intresse av att hålla nere priserna. Elbruk ansluter sig i huvudsak till KKV:s synpunkter på rapporten så som de framkommer i verkets skrivelse till . ningen vill särskilt markera åsikten att monopolverksamheter skiljs helt från konkurrensutsatt verksamhet både organisatoriskt och funktionellt, helst också på styrelse- och ledningsnivå. Föreningen menar att mycket av det som då försvårar prisinformation och transparens då försvinner och att regelverk och granskningsfunktion för monopolverksamheterna då kan göras verkningsfulla. Föreningen anser även att ett sanktion s- verktyg bör finnas med i det nya regelverket för fjärrvärmeverksamhet, då erfarenheter från elområdet tyder på ett behov av detta vid monopo l- menar att rapporten på ett tydligt sätt visar att fjärrvärmens ko n- kurrens från andra energislag, främst olja och el, i praktiken är försu m- anser emellertid att utredningen inte kommer med tillräckliga förslag för att komma tillrätta med prisbilden inom fjärrvärmesektorn. menar att det också måste finnas möjligheter att få till stånd en prövning av olika priser. framhåller att utredningsrapporten behandlar fr å- gan om fjärrvärmen på värmemarknaden från en rad intressanta och vi k- Föreningen framhåller vidare att fjärrvärme är den helt dominerande uppvärmningsformen på hyresmarknaden och kostn a- den för värme och varmvatten utgör en icke oväsentlig del av hyreskos t- , , och Fastighetsäg a- reförbund ser framför allt tre angelägna problem som behöver lösas, vi l- ka de tillskrivit utredningen genom den s.k. Avgiftsgruppen som utför den s.k. Holgerssonundersökningen. För det första finns enligt förbunden ett problem med små fjärrvärmeleverantörer med extremt höga priser, vilka innebär ett stort problem för kunderna. Förbunden menar att tvin g- ande krav på sänkta fjärrvärmepriser skulle kunna leda till konkurssitu a- tion för dessa fjärrvärmerörelser. För det andra ser förbunden ett problem med leverantörer med stort leveransomfång och goda förutsättningar för rationell drift med hänsyn till sin storlek och korta ledningslängder per Förbunden menar att risken är påtaglig för att kunderna får betala fjärrvärmepriser som är avsevärt högre än vad som motsvarar självkos t- För det tredje ser förbunden ett problem med de kommuner som säljer välskötta fjärrvärmerörelser, där risken är stor att de nya leverant ö - rerna höjer priserna till marknadsnivå. Förbunden anser att de gamla fjärrvärmekunderna därmed får vara med och finansiera uppbyggnaden av fjärrvärme två gånger. menar att den avreglering av fjärr- värmen som skedde i samband med avregleringen av elmarknaden lett till negativa konsekvenser eftersom inte rimliga konkurrensförutsättnin g- ar infördes eller kunderna skyddades mot överprissättning. anser att med hänsyn till den dominerande ställning som den lokale fjär r- värmeleverantören har, är det nödvändigt med kraftfulla och snabba å t- gärder för att skydda kunderna mot överprissättning. håller vidare att avsikten med fjärrvärmeutbyggnaden var att kunna e r- bjuda kommuninvånarna i tätorterna säkra och prisvärda värmeleveranser som alternativ till fastighetsägarnas egna panncentraler. jövinster uppnåddes även genom att utsläppen från de många pannce n- tralerna ersattes av väsentligt lägre utsläpp från fjärrvärmeverkens pa n- nor med effektiv förbränning och god rökgasrening. ler vidare att kostnaderna för värme dominerar drifts- och underhåll s- kostnaderna för en fastighet. HSB anser att utredningen behandlar fjärrvärmekundens situation på värmemarknaden på ett i flera avseenden förtjänstfullt sätt. anser emellertid att de slutsatser som utredningen kommer fram till och de förslag som framläggs inte garanterar att fjärrvärmekundernas situ a- tion förbättras nämnvärt . Förbundet menar att det krävs