prop · GO0342 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:42 Kommuner och landsting i internationell samverkan Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen behandlas frågeställningar om den kommunala kompe- vid internationell samverkan. Därvid görs den bedömningen att det inte behövs någon ytterligare kompetensutvidgande lagstiftning för att kommunerna och landstingen skall kunna medverka i ett normalt vän- orts- eller vänregionssamarbete. I propositionen konstateras emellertid att arbetet med att se över frågor om den kommunala kompetensen vid internationell samverkan bör fortsätta. Det föreslås att bestämmelserna om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd sammanförs i en ny lag. förenklas och förtydligas bestämmelserna. Genom den nya lagen upphävs dels lagen (1986:753) om tjänsteexport, dels lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Kommuner och landsting skall själva få avgöra på vilket sätt tjänsteex- porten lämpligast skall bedrivas. Nuvarande krav på regeringens medgi- vande för s.k. direktexport av kommunala tjänster tas därför bort. I lagen klargörs att kommunalförbund, kommunala företag och regionförbund får bedriva tjänsteexport. En förutsättning för kommunalt internationellt bistånd skall inte längre vara att det inträffat en katastrof eller annan sådan nödsituation i det mottagande landet. Kravet på att biståndet skall vara humanitärt tas därför bort. Kravet på regeringens tillstånd för utvidgat bistånd till länder som får statligt bistånd avskaffas och ersätts med en anmälningsskyldighet. Kommuner och landsting skall få möjlighet att lämna utvidgat bistånd också till länder som inte får svenskt statligt bistånd. Regeringens tillstånd kommer dock att krävas för sådan biståndsverksamhet. Det klargörs också att kommunalförbund, kommunala företag och regionförbund får ägna sig åt biståndsverksamhet. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Bokmärket är inte definierat. 2 Förslag till lag om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd 6 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Kommunernas och landstingens internationella verksamhet 8 4.1 Internationellt samarbete 8 4.1.1 Det internationella samarbetet har ändrat karaktär 8 4.1.2 Regionala samverkansprojekt 9 4.1.3 Nordiskt gränssamarbete 9 4.2 Decentraliserat samarbete och vänortssamarbete 10 4.2.1 Decentraliserat samarbete 10 4.2.2 Vänorts- och vänregionssamarbete 11 4.2.3 Fördjupat vänortssamarbete 12 4.3 Svenska kommuner och EU 12 5 Behovet av förändringar i lagstiftningen 13 5.1 Internationell verksamhet och kompetens 13 5.2 Det behövs en enklare lagstiftning bättre anpassad till nuvarande förhållanden 15 5.3 Det finns behov av att fortsätta översynen 16 6 tjänsteexport 17 6.1 En fortsatt tjänsteexportverksamhet 17 6.1.1 Nuvarande ordning 17 6.1.2 Förslag 17 6.2 Kommunala tjänster och varor 20 6.2.1 Nuvarande ordning 20 6.2.2 Förslag 21 6.3 Åt vem får tjänsterna tillhandahållas? 23 6.3.1 Nuvarande ordning 23 6.3.2 Bedömning 23 6.4 Affärsmässighet 24 6.4.1 Nuvarande ordning 24 6.4.2 Bedömning 24 6.5 Regeringens medgivande 26 6.5.1 Nuvarande ordning 26 6.5.2 Förslag 27 6.6 Att begränsa det kommunala risktagandet 29 6.6.1 Nuvarande ordning 29 6.6.2 Förslag 29 7 Kommunalt internationellt bistånd 31 7.1 En fortsatt internationell biståndsverksamhet 31 7.1.1 Nuvarande ordning 31 7.1.2 Förslag 31 7.2 Utrustning som inte längre behövs 32 7.2.1 Nuvarande ordning 32 7.2.2 Förslag 33 7.3 Bistånd till ett land som får statligt bistånd 34 7.3.1 Nuvarande ordning 34 7.3.2 Förslag 35 7.4 Regeringens tillstånd ersätts med en anmälnings- skyldighet 37 7.4.1 Nuvarande ordning 37 7.4.2 Förslag 38 7.5 Tillstånd att lämna bistånd till länder som inte får statligt bistånd 39 7.5.1 Nuvarande ordning 39 7.5.2 Förslag 40 7.6 Snabba biståndsinsatser i svåra situationer 41 7.6.1 Nuvarande ordning 41 7.6.2 Förslag 41 8 Vänorts- och vänregionssamarbetet 42 8.1.1 Nuvarande förhållanden 42 8.1.2 Bedömning 43 9 Lagteknisk lösning och kostnader 45 10 Författningskommentar 46 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian 52 Bilaga 2 Promemorians lagförslag 56 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 58 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 59 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. 2 Förslag till lag om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting får ägna sig åt verksamhet som anges i denna lag oberoende av bestämmelserna i kommunallagen (1991:900). Kommuner och landsting får också besluta att kommunala företag, kommunalförbund eller regionförbund får ägna sig åt sådan verksamhet på samma villkor. Tjänsteexport Tjänster 2 § En kommun får tillhandahålla sådan kunskap och erfarenhet som finns i den kommunala verksamheten () för export (tjänsteexport). Varor 3 § Som ett led i en tjänsteexport får kommunen i begränsad omfattning exportera en vara när varan utgör ett nödvändigt komplement till eller har ett naturligt samband med den tillhandahållna kommunala tjänsten. Villkor 4 § tjänsteexport skall ske på affärsmässiga grunder. De produktrisker, kommersiella risker, politiska risker, finansiella risker och valutarisker som tjänsteexporten kan innebära skall beaktas i varje exportaffär och begränsas genom att säkerhet ställs eller genom separata garantier eller försäkringar. Bistånd Formerna för biståndet 5 § En kommun får lämna bistånd i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till ett land som får svenskt statligt bistånd. Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att genomföra utbildning och rådgivning. 6 § Bistånd till ett land som inte får svenskt statligt bistånd får lämnas av en kommun i form av utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet. Regeringen får ge tillstånd till att bistånd även i form av annan utrust- ning än som avses i första stycket, rådgivning, utbildning eller på annat sätt lämnas till ett land som inte får svenskt statligt bistånd. Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att genomföra utbildning och rådgivning. 7 § En kommun som lämnar bistånd i form av utrustning får i skälig om- fattning använda medel för att transportera och ställa i ordning utrust- ningen så att den kan tas i bruk. 8 § Bistånd enligt denna lag får också lämnas till en internationell hjälp- organisation för att utgöra hjälp till ett land i en rådande eller framtida nödsituation eller i en annan svår situation som är en följd av en nödsitu- ation. Villkor 9 § En kommun skall förvissa sig om att bistånd som den lämnar kom- mer till avsedd användning. Detta gäller dock inte om biståndet avser utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet. 10 § En kommun som lämnar bistånd till ett land som får svenskt statligt bistånd skall anmäla åtgärden och omfattningen på biståndet till (Sida). Anmälan skall dock inte göras om biståndet avser utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet. Denna lag träder i kraft . Genom lagen upphävs lagen (1986:753) om tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. De upphävda lagarna skall fortfarande tillämpas på tjänsteexport och bistånd där tillstånd har lämnats eller som annars inletts före ikraftträdandet. 3 Ärendet och dess beredning Kommunernas och landstingens möjligheter att engagera sig internatio- nellt styrs av dels vad som kan följa av den allmänna kompetensen i kommunallagen (1991:900), dels de speciallagar som finns för denna verksamhet. är två sådana lagar aktuella; lagen (1986:753) om tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Bestämmelserna om tjänsteexport och internationellt bistånd speglar det synsätt som rådde och har visat sig vara svåra att tolka och tillämpa. Kommunernas internationella verksamhet bedrivs under delvis andra förutsättningar än när lagstiftningen togs fram. Mot denna bakgrund har kommunenhet gått igenom gällande lagstiftning om tjänsteexport och om kata- strofhjälp m.m. Genomgången har redovisats i departementspromemo- rian Enklare regler för tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd Internationell verksamhet och kompetens (Ds 2000:11). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag framgår av bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2000/1536/K). 4 Kommunernas och landstingens internationella verksamhet 4.1 Internationellt samarbete 4.1.1 Det internationella samarbetet har ändrat karaktär Den kommunala internationella verksamheten bedrivs under delvis andra förutsättningar och betingelser än dem som gällde fram till 1990- talets början då den nuvarande kommunallagen (1991:900) trädde i kraft. En påtaglig och åtminstone delvis ny trend i under 1990- talet är att inte bara företag och nationalstater, utan också regioner och kommuner i olika länder systematiskt har samarbetat med varandra. pågår ett relativt omfattande internationellt inriktat arbete i de svenska kommunerna och landstingen om man jämför med hur det har varit. De upprättar och utvecklar numera egna internationella kontakter av olika slag. Inte minst har de senaste årens utveckling i länderna i samt påverkat inte bara som nation utan även den kommunala nivån. En annan viktig faktor är medlemskap i unionen (EU). EU har liksom kommit att inrikta sitt arbete mot att stödja bl.a. de nya demokratierna i i deras strävan att bli en del av det europeiska samarbetet. Inom båda dessa organisationer har den kommunala nivåns betydelse i samarbetet markerats bland annat genom att kommunerna och landstingen har företrädare i inom EU respektive Kommunalkongressen (CLRAE) inom . Man skulle kunna säga att det s.k. decentraliserade samarbetet, se avsnitt 4.2.1, har tillfört den traditionella säkerhetspolitiken, EU-politiken och biståndspolitiken ett nytt moment. Flertalet kommuner och landsting har under senare delen av 1990- talet antagit, eller håller på att utarbeta, strategier för sitt internationella Dessa strategier är i praktiken oftast fokuserade på EU-frågor, regi-onala utvecklingsfrågor eller uppbyggandet av en generell internationell kompetens. 4.1.2 Regionala samverkansprojekt I pågår en utveckling där lokala och nya regionalt baserade aktö- rer samverkar för att etablera sig i internationella sammanhang, framför allt inom ramen för EU-medlemskapet. är nästan alla svenska kommuner representerade i genom något organ för interregional samverkan till exempel regionkontoren för West , Sydsam, East , North , och . Syftet med verksamheten är att öka regionens aktiviteter inom EU och verka för medlemmarnas intressen till exempel deras möjligheter att söka och få bidrag från EU:s många stödprogram. Dessa s.k. storregioner bedriver för det mesta också aktiviteter i . 4.1.3 Nordiskt gränssamarbete Enligt svensk rätt kan svenska myndigheter samarbeta över riksgränser i all verksamhet som inte är att hänföra till myndighetsutövning i egentlig mening. En förutsättning är emellertid att verksamheten inte styrs av lagregler som kan anses innefatta hinder för att den utförs i ett gränsöverskridande samarbete. Kommunernas gränssamarbete sker framför allt inom . Ett uttryck för detta är överenskommelsen mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser (prop. 1977/78:44, SÖ 1978:1). Överenskommelsen innebär att länderna erkänner kommunernas rätt att samarbeta med kommuner i annat fördragsslutande land om vården av sina angelägenheter, i den mån hinder för sådant samarbete inte föreligger i det egna landets lagar eller övriga bestämmelser. Samarbetet sker vanligen i fasta former, huvudsakligen i kommittéer. Samarbete kan också ske i stiftelser, ekonomiska föreningar eller aktie- bolag. Det finns inte några rättsliga hinder för svenska myndigheter i en gränsregion att genomföra riksgränsöverskridande samarbete i exempel- vis ett bolag där kommuner på ömse sidor om gränsen är aktieägare. Ett exempel på ett omfattande samarbete över mellan två kommuner är samarbetet mellan och finska . Inom undersöks de rättsliga förutsättningarna för kommuner och landsting att bilda gemensamma offentligrättsliga organ över mot . 4.2 Decentraliserat samarbete och vänortssamarbete 4.2.1 Decentraliserat samarbete Östersjösamarbete samt samarbete i För del har samarbetet mellan länderna kring ökat markant inom olika sektorer och på olika samhällsnivåer. I samarbetet ingår till exempel att främja säkerhet och demokrati, stimulera mark- nadsekonomin, bekämpa kriminalitet och att värna om den gemensamma miljön. Den lokala och regionala nivån har en betydande roll i det trans- nationella samarbetet och utvecklingen av detta har varit intensiv i . När en svensk kommun eller ett svenskt landsting samverkar med en motsvarande enhet i något av våra östliga eller sydöstliga grannländer används ofta begreppet decentraliserat samarbete. Decentraliserat samarbete kan också ske genom storregioner i vilka flera landsting och kommuner i olika län samverkar. Även om det finns intressanta exempel på samverkan med , och (utan Sida-stöd) och (med Sida-stöd) är , , , och (i praktiken nordvästra ) de normala samarbetsparterna. I en majoritet av kommuner och landsting pågår ett sådant decentraliserat samarbete. Decentraliserat samarbete kan ha formen av ett generellt vänortsavtal eller avse samarbete inom en eller flera speciella sektorer. Samarbetet är också förankrat i kommunens eller beslutande organ och avser sakområden som faller inom den kommunala kompetensen och ligger inom den normala verksamhetens ram (demokrati och administra- tion, skola, hälso- och sjukvård, omvårdnad, lokal miljö, utveckling av lokalt och regionalt förankrat näringsliv, kultur och fritid etc.) samt står i en rimlig proportion till kommunens eller allmänna verk- samhet. Samarbetets främsta syfte är att tillgodose den kommunala nyt- tan genom ett utbyte av erfarenheter och prestationer. Utifrån ett omfat- tande utbyte av detta slag har också i många fall en fördjupad samverkan bl.a. i demokrati- och miljöprojekt vuxit fram. Förutsättningarna för att genomföra samarbetsprojekt i Östersjöområ- det och i är på väg att förändras. De medfinansieringskällor som finns tillgängliga för kommuner och landsting för internationellt samarbete ökar ständigt i antal och omfattning. Detsamma gäller kommunernas och landstingens engagemang genom vänorts- och vänregionskontakter inom EU och övriga . Projekt som tidigare bl.a. finansierades med biståndsmedel, eller ur de båda Östersjömiljarderna, kommer , genom EU:s utvidg- ningsprocess, i ökande grad att kunna finansieras också genom struktur- politiken och EU:s fonder och program för samt (Phare, Tacis och Interreg IIIB). Regeringen beslutade att utreda samarbetet med (dir. 2000:39). Arbetet skall utgöra underlag för beslut om behov, inriktning och former för stödet till efter 2001. Utredningen skall enligt direktiven redovisa resultatet av sitt arbete . Intresseorganisationer i Det finns en stark politisk vilja att på lokal och regional nivå samverka i , både kring strategiska frågor för hela och i konkreta samverkansprojekt. (BSSSC), som samlar de regionala aktörerna under , har representanter för svenska kommuner och landsting. Conference of Peripheral Regions (CPMR) och dess Baltic Sea Comission (BSC) är en liknande samarbetsorganisation där landstingen finns representerade. Union of the Baltic Cities (UBC) är en organisation där bl.a. svenska kommuner ingår och som tillvaratar städernas intressen i . EU-medlemskap och det faktum att de baltiska staterna och flera länder i ansökt om medlemskap skapar nya förutsättningar för ett växande framtida samarbete på decentraliserad nivå över de nationella gränserna. 4.2.2 Vänorts- och vänregionssamarbete Kontakter mellan svenska kommuner och utländska vänorter har en lång tradition. Vänortssamarbetet var ofta den enda formen för kommuner att ha kontakter med andra länder. De sporadiska träffarna med vänorten var ett uttryck för nordiskt samförstånd eller västeuropeisk förbrödring efter och hade normalt inte någon direkt koppling till kommunens vardagliga verksamhet. ser det mycket annorlunda ut. Efter hand utvecklades också samarbete på regional nivå med grannländer. Efter förändringarna i har det lokala och regionala samarbetet ändrat karaktär. Utöver kulturutbyten före- kommer även olika former av projektsamarbete i exempelvis miljö-, administrations-, utbildnings-, social- och turismfrågor. Försök att stimulera till samarbete mellan företag i vänorterna respektive vänregio- nerna förekommer också. Svenska kommuner har nästan 1 000 vänorter utom- lands. De flesta vänorterna finns i , i huvudsak i . Över 200 kommuner har någon form av samarbete med partners i östliga och sydöstliga grannländer. Även i EU-länder har nya vänorter tillkommit. Det är naturligt för många kommuner att utgå ifrån befintliga vänortsrelationer när det gäller att etablera nya kontakter i , såväl inom som utom EU. Vänorterna håller på att utvecklas till viktiga ingångar för svenska kommuner till andra kommuner i . I många landsting finns numera en insikt om den egna regionens om- världsberoende och möjligheten att dra nytta av internationella kontakter. Alla svenska landsting är involverade i samarbete med , , , och nordvästra . Det finns en klar tendens till att man sökt samarbete med geografiskt närliggande regioner och länder. Samarbetet mellan svenska landsting och aktörer på andra sidan Öster- sjön spänner över i stort sett alla de områden där landstingen är verk- samma. Det handlar om regional utveckling, planering, trafik- och de- mokratifrågor samt samarbete inom hälso- och sjukvårdsområdet. Bland samverkansprojekten ligger tonvikten på det senare området. 4.2.3 Fördjupat vänortssamarbete Det statliga stödet utgör en viktig del i de insatser som de svenska kom- munerna gör för de utländska kommuner man samarbetar med. disponerar enligt en överenskommelse med Sida vissa medel för stöd till fördjupat vänortssamarbete med samt . Det fördjupade vänortssamarbete som Sida stöder förutsätter att det finns ett vänortsavtal. förvaltar systemet för Sida:s räkning och utgör den svenska vänortskommunens motpart för projektutformning, finansieringsbeslut och projektredovisning. Finansieringen får avse främst kunskapsöverföring. var ramen för stödet cirka 21 miljo- ner kronor respektive och . har stödet kompletterats med möjligheter också för landsting att få bidrag till decentraliserat samarbete på regional nivå. Utvärderingar visar att det kommunala vänortssamarbetet i flera fall banat väg för näringslivskontakter. För att skapa synergieffekter i de in- ternationella kontakterna samarbetar också flera landsting med andra aktörer i den egna regionen. 4.3 Svenska kommuner och EU Strukturfonder En direkt konsekvens av EU-medlemskapet utgör möjligheter att få del av unionens ekonomiska medel för strukturpolitiskt utveck- lingsarbete. För kommande programperiod åren 2000 2006 kommer att finnas tillgängliga från strukturfonderna inom tre olika mål och fyra gemenskapsinitiativ i . Kommunerna har i allmänhet varit mycket aktiva aktörer i föregående programperiods utvecklingsprojekt och de har också varit en av de största medfinansiärerna. Företrädare för kommuner och landsting har haft ett stort inflytande över hur medlen fördelats. Gemenskapsinitiativ Strukturfondsmålen kompletteras under kommande programperiod av fyra s.k. gemenskapsinitiativ som också finansieras av strukturfonderna. Interreg är det största gemenskapsinitiativet och handlar om att utveckla samarbete över nationsgränserna. Det övergripande målet är att se till att nationella gränser inte utgör hinder för balanserad utveckling och inte- gration i . En stor del av initiativet avser gränsregionalt samar- bete. För tidigare programperiod har i vissa fall projektsamarbetet inom ra- men för gemenskapsinitiativen utgjort basen i kommunernas internatio- nella engagemang. Övrigt transnationellt EU-samarbete medlemskap i har medfört möjligheter för svenska kommuner att engagera sig också i en rad olika andra EU-program, som är såväl nationellt som internationellt inriktade. Det är dock ett begränsat, men växande, antal kommuner som aktivt engagerat sig i sådana program. 5 Behovet av förändringar i lagstiftningen 5.1 Internationell verksamhet och kompetens Lokaliseringsprincipen begränsar det internationella engagemanget Det bör inledningsvis framhållas att enligt den svenska grundlagen så måste det i lag meddelas vilka befogenheter kommunerna har (8 kap. 5 § regeringsformen). Verksamhet som inte svarar mot en sådan reglering faller således utanför kommunernas kompetensområde. när de första kommunalförfattningarna tillkom har utgångspunkten varit att verksamhet skall bedrivas för kommunmedlemmarna. Den kommunala lokaliseringsprincipen är ett uttryck för detta och finns inskriven i kommunallagen. I 2 kap. 1 § sägs att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Som huvudregel gäller således att en kommun inte får bedriva verksamhet utanför vare sig kommungränsen eller nationsgränsen. Utrikes- och biståndspolitik har traditionellt sett hört till det statliga ansvarsområdet. Lokaliseringsprincipen har med tiden modifierats i rättspraxis och vissa undantag har också gjorts i speciallagstiftning. Kommuner och landsting kan i vissa fall vara berättigade att involvera sig i verksamheter som till och med sträcker sig utanför rikets gränser. Ökat intresse för tjänsteexport förekom det endast i ringa omfattning att kunnandet inom kommuner och landsting utnyttjades för export till andra länder. Den tjänsteexport som hade sina rötter i den kommunala sektorn skedde nästan uteslutande genom att enskilda kommun- och landstingsanställda tog tjänstledigt från sina befattningar för att arbeta i privata företags exportprojekt. uppstod ett ökat intresse från kommuner och landsting för ett aktivare engagemang i tjänsteexporten. var de samhällsekonomiska problemen betydande. En rad åtgärder krävdes för att komma tillrätta med de ekonomiska balansproblemen. Regeringen konstaterade i direktiven till Utredningen om export av kommunalt kunnande, att utvecklingen av handels- och bytesbalansen därvid var av stor betydelse och att alla möjligheter skulle tas till vara för att öka den svenska exporten (dir. 1982:49). I detta sammanhang skulle såväl staten som kommuner och landsting kunna spela en aktiv roll. Regeringen pekade också på flera omständigheter som motiverade ett aktivt deltagande från kommuners och landstings sida i en sådan verk- samhet. I samband med en investering ville beställaren ofta köpa därmed sammanhängande utrustning, service etc. Kunnandet om dessa frågor fanns hos kommuner och landsting. Sålunda kunde kommuner och landsting bidra med att exportera tjänster som en del av ett fullständigt system. Kommuner och landsting kunde också spela en viktig roll i marknadsföringen av olika system. Bistånd till en omvärld i behov av hjälp Grundprincipen är att staten ansvarar för den svenska utrikes- och bi- ståndspolitiken. Det finns emellertid ett starkt engagemang i kommuner och landsting när det gäller att bistå en hjälpbehövande omvärld. Kommunerna och landstingen ansågs ha speciella förutsättningar, särskilt i egenskap av sjukvårdshuvudmän, att på vissa områden främja svenska hjälpinsatser i andra länder.