prop · GO0384 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2000/01:84 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att den försöksverksamhet som pågår enligt lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) skall pågå , dvs. till utgången av . I försökslagen preciseras också det nuvarande villkoret om särredovisning på så sätt att i bolagens årsredovisning skall upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554). Denna lagändring föreslås träda i kraft . Vidare gör regeringen den bedömningen att det inte finns anledning att utvidga försöksverksamheten till att omfatta annan verksamhet. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) 4 2.2 Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) 5 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Försöksverksamheten inom kollektivtrafiken 6 4.1 Behovet av en försökslagstiftning 6 4.2 En utvidgad möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet 7 5 Utvärdering av försöksverksamheten 7 5.1 Fortsatt giltighet av försökslagen 7 5.2 Villkoret om särredovisning preciseras 10 6 Uppdragsverksamhet inom andra kommunala verksamhetsområden 12 7 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser 15 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119) 16 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser (SOU 1998:119) 18 Bilaga 3 Sammanfattning av betänkandet uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken - utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118) 19 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser (SOU 1999:118) 21 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 22 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490), 2. lag om fortsatt giltighet av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490)1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 § I aktiebolagets årsredovisning skall kostnaderna, intäkterna och resulatet av uppdragsverksamheten redovisas särskilt. I aktiebolagets årsredovisning skall uppdragsverksamheten redovisas särskilt. Upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten skall lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554). Av redovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller har ingått för bolaget. Av årsredovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller har ingått för bolaget. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) Härigenom föreskrivs att lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490)1, som gäller till utgången av , skall fortsätta att gälla till utgången av . 2 3 Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att en särskild utredare skulle utarbeta förslag om en utvidgning till andra verksamhetsområden av den försöksverksamhet som bedrivs enligt lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik (dir. 1997:96). Lagen har numera rubriken lag (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490). Utredningen, som antog namnet Utredningen om vidgad försöksverksamhet med uppdragsverksamhet, överlämnade sitt betänkande uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju1999/126/K). beslutade regeringen att en särskild utredare skulle göra en uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten (dir. 1999:12). Utredningen antog namnet Utredningen om utvärdering av den kommunala uppdragsverksamheten inom kollektivtrafiken. överlämnade utredningen sitt betänkande uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken - utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju1999/4835/K). Förslagen i propositionen är av enkel beskaffenhet och innebär endast att försökslagens giltighetstid förlängs och att det gällande kravet på särredovisning av uppdragsverksamheten preciseras. Regeringen anser därför att Lagrådets yttrande inte behöver inhämtas. 4 Försöksverksamheten inom kollektivtrafiken 4.1 Behovet av en försökslagstiftning I propositionen uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik m.m. föreslog regeringen bl.a. att uppdragsverksamhet på försök skulle få bedrivas av kommunala aktiebolag inom området för kollektivtrafik (prop. 1995/96:167). Till grund för propositionen låg bl.a. departementspromemorian uppdragsverksamhet och samverkan om myndighetsutövning (Ds 1995:13). Försökslagen trädde 1996 och gäller till utgången av . Som skäl för en försöksverksamhet anförde regeringen i huvudsak följande. En stor del av kollektivtrafiken upphandlas i konkurrens. Bussföretagen har dock sinsemellan inte samma förutsättningar att agera på en konkurrensutsatt marknad. De kommunala företagen är av hänsyn till den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen förhindrade att erbjuda sina tjänster utanför sitt eget geografiska område. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling medför att kommunerna och landstingen inte kan anlita sina egna företag direkt utan upphandling för att bedriva kollektivtrafik. Detta förhållande har lett till att när de kommunala bussföretagen förlorar i en anbudstävling som trafikhuvudman, kommunen eller anordnat, har de ingen rättslig möjlighet att kompensera sig genom att söka sig till andra marknader. Kollektivtrafiken agerar på en konkurrensmarknad. De största aktörerna blir dock allt större. Det finns en uppenbar risk för att de kommunala företag som finns kvar och som även framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter antingen köps upp eller tvingas att samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. Vidare finns en risk för att branschen kan komma att karaktäriseras av bristande konkurrens. Även den höga graden av skattefinansiering av kollektivtrafiken talar för att de kommunala bolagen ges ökade möjligheter att utvecklas till konkurrenskraftiga aktörer under samma villkor som privata aktörer. I propositionen angav regeringen att den avsåg att göra en uppföljning av hur försöket så långt hade utfallit. Denna utvärdering skulle sedan ligga till grund för om den kommunala kompetensen skulle utvidgas permanent på området. Regeringen tillsatte därför Utredningen om utvärdering av den kommunala uppdragsverksamheten inom kollektivtrafiken (se avsnitt 3). 4.2 En utvidgad möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet I betänkandet Kommunala kompetensfrågor behandlade bl.a. frågan om att utvidga den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet (bet. 1996/97:KU12). Utskottet ansåg att det var värdefullt att de kommunala trafikföretagen hade möjlighet att försöksvis bedriva verksamhet i andra kommuner. Utskottet menade att det fanns skäl att utvidga försöksverksamheten till att även omfatta annan verksamhet och att regeringen därför borde lägga fram ett förslag för med denna innebörd. Mot denna bakgrund tillsatte regeringen om vidgad försöksverksamhet med uppdragsverksamhet (se avsnitt 3). 5 Utvärdering av försöksverksamheten 5.1 Fortsatt giltighet av försökslagen Regeringens förslag: Försöksverksamheten med uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken skall pågå , dvs. till utgången av . utrednings förslag: Försökslagstiftningen bör varken förlängas eller permanentas. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Statskontoret, , , samt , och kommuner, instämmer i utredningens bedömning. anser att det är orimligt att ha en lag som riktar sig till endast ett par aktörer och som medger undantag från en central kommunalrättslig princip. anför att även om konkurrenstrycket skulle ha varit svagt vid upphandling av kollektivtrafiktjänster så motiverar detta inte en fortsatt försöksverksamhet. Ett av skälen till detta är att kommunmedlemmarna inte har ett intresse av att skattemedel riskeras i verksamheter som de själva inte har nytta av. och kommuner, läns landsting, , , , och (avdelning väst) anser att försökslagstiftningen bör permanentas. Flera av dessa remissinstanser anser i andra hand att försöksperioden bör förlängas. pekar på de förhållanden som råder i , där många linjer går mellan centrala delar och angränsande kommuner. Om försökslagstiftningen upphör att gälla finns det en uppenbar risk att inte kan bedriva trafik på sådana linjer. betonar att företaget kommer att förlora all busstrafik till konkurrenterna om försökslagstiftningen varken förlängs eller permanentas. Skälen för regeringens förslag Aktörerna på marknaden Den lokala och regionala persontrafiken med buss i bedrivs med cirka 7 100 bussar fördelade på knappt 500 privata och kommunala företag. Sedan upphandlingarna av kollektivtrafik i inleddes har av bussmarknaden utsatts för konkurrens. Inom bussbranschen omsätter den kontraktsbundna trafiken . Självfinansieringsgraden uppgår till medan den för var . Av den totala kollektivtrafikkostnaden svarar landstingen för och kom-munerna för resterande . I hela landet finns det cirka 300 gällande avtal mellan en trafikhuvudman och ett bussföretag. Motsvarande siffra för var 400. Marknaden domineras av de privata bussföretagen samt det kommunala bussföretaget , vilka har 3 000, 1 900 respektive 1 700 bussar vardera. Av dessa körs 2 500, 1 600 respektive 1 700 på uppdrag av en trafikhuvudman. dominerades marknaden, förutom av 27 stycken kommunala bussföretag, av och . finns 13 kommunala bussföretag som sammanlagt har drygt 2 800 bussar. Dessa kommunala bolags andelar har minskat från till , om man utgår från den totala vagnparken i yrkesmässig trafik. De mindre privata bussföretagens andelar av den totala vagnparken i yrkesmässig trafik har legat i stort sett stilla. Under de år som försöksverksamheten pågått har de tre största buss- bolagen ytterligare förstärkt sina marknadspositioner. Många små och medelstora bussföretag har gått samman i s.k. busspooler. Även dessa har stärkt sina marknadspositioner. Tendensen när det gäller kommunala bolag är däremot den motsatta. Deras andelar av marknaden fortsätter att minska och många bolag har sålts. Lönsamhetsutvecklingen inom hela bussbranschen är dålig och detta förhållande gäller naturligtvis även de kommunala bolagen. I betänkandet uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken - utvärdering av försöksverksamheten anges att dålig lönsamhet kan vara en förklaring till att kommunala bussföretag sålts (SOU 1999:118). En annan tänkbar förklaring som nämns i betänkandet är att kommunerna velat "rensa upp" i sina organisationer och då valt att inte längre bedriva denna typ av verksamhet. Utredningen gör bedömningen att denna "utförsäljning" av de kommunala bolagen fortsätter och att det inom en ganska snar framtid endast kommer att finnas ett fåtal bolag kvar. Konsekvenser för konkurrensförhållandena Regeringen ansåg i förarbetena till försökslagen att det fanns risk för en situation med bristande konkurrens inom kollektivtrafiken (prop. 1995/96:167). Enligt utredningens bedömning tycks dessa farhågor inte ha besannats. Utredningen konstaterar att konkurrenssituationen vid upphandling av kollektivtrafik i de allra flesta fall är god men att förhållandena varierar över landet. De kommunala bolagens medverkan har enligt utredningen inte påverkat konkurrensen i någon större utsträckning. Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns en fungerande konkurrens på kollektivtrafikens område. Bolagens användning av försökslagen var det enligt utredningen endast fyra av tolv kommunala trafikaktiebolag som använde sig av möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet enligt försökslagen. Dessa bolag var , , AB Busstrafik och . Av utredningens betänkande framgår att tre kommunala bolag som ännu inte använt sig av försökslagen skulle kunna tänka sig att göra det . Ett av dessa bolag har lagt anbud , men har inte lyckats vinna någon upphandling. De övriga fem kommunala bolagen har angett att de inte har för avsikt att framöver utnyttja möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet. Ett skäl till detta har uppgetts vara att försöksperioden är för kort med hänsyn till de avtalstider som råder i bussbranschen. Ett bolag har anfört att det ingår i bolagets affärsidé att verksamheten skall bedrivas inom den egna kommunen. Försöksverksamheten bör fortsätta Vid en bedömning av om försökslagstiftningen bör förlängas eller permanentas kan inledningsvis konstateras att omfattningen av försöksverksamheten har varit begränsad. Antalet kommunala trafikaktiebolag på marknaden är litet och endast ett fåtal av dessa bedriver uppdragsverksamhet med stöd av försökslagen. Både svenska och utländska aktörer har tillkommit på marknaden och de marknadsmässiga skäl som regeringen anförde i förarbetena till försökslagen får numera anses ha fallit bort. Mot den angivna bakgrunden skulle det i och för sig kunna hävdas att det inte finns något egentligt behov av en utvidgad kompetens på kollektivtrafikområdet. Försöksverksamheten skulle i så fall kunna avslutas vid utgången av . Regeringen anser emellertid att det finns flera skäl som talar för att försöksverksamheten bör pågå . Just det förhållandet att omfattningen av verksamheten har varit så marginell gör det svårt att dra några bestämda slutsatser vad gäller kollektivtrafikområdet enbart utifrån den utvärdering som utredningen gjort. En förlängning av försöksverksamheten skulle kunna ge ett bättre underlag för ett definitivt ställningstagande om det behövs en permanent lagstiftning på området eller inte. Flera remissinstanser pekar också på att försökslagstiftningen bör förlängas för att ge ytterligare erfarenheter och ett bättre beslutsunderlag. Det är vidare mycket som tyder på att de kommunala trafikaktiebolag som bedriver uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken skulle drabbas hårt om försökslagstiftningen inte förlängs. Detta gäller inte minst inom . Sammanfattningsvis anser regeringen att försöksverksamheten med uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken bör pågå . Försökslagens giltighetstid bör därför förlängas till utgången av . bör ytterligare en utvärdering av försöksverksamheten göras. Vad gäller redan ingångna avtal vill regeringen peka på att det redan i förarbetena till försökslagstiftningen förutsattes att avtal som ingicks med stöd av den föreslagna lagen inte skulle sträcka sig längre än t.o.m. utgången av (prop. 1995/96:167, s. 28). När nu försökslagstiftningen förlängs till utgången av bör på motsvarande sätt nya avtal som ingås med stöd av lagen självfallet inte sträcka sig längre än till försöksperiodens utgång. 5.2 Villkoret om särredovisning preciseras Regeringens förslag: Nuvarande villkor om särredovisning i försöks- lagen preciseras på så sätt att upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten skall lämnas i årsredovisningen på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554). utredning: Utredningen, som inte har lämnat något förslag i denna del, har anfört att den inte funnit någon särredovisning i trafik- aktiebolagens årsredovisningar. Remissinstanserna: har pekat på att inget av trafikaktiebolagen synes ha uppfyllt kravet på att särredovisa uppdragen. menar att det förhållandet att särredovisning inte skett kan föranleda antaganden om att uppdragsverksamheten internsubventionerats från annan verksamhet i bolagen eller från andra källor. Skälen för regeringens förslag Nuvarande villkor om redovisning Av 3 § första stycket försökslagen framgår att i aktiebolagets årsredovisning skall kostnaderna, intäkterna och resultatet av uppdragsverksamheten redovisas särskilt. I andra stycket anges att av redovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller har ingått för bolaget. Kravet på särredovisning av uppdragsverksamheten infördes för att tillse att konkurrensneutralitet råder och att kommuner och landsting inte med skattemedel subventionerar en verksamhet som bedrivs åt annan. Regeringen anförde i propositionen till försökslagen att det borde säkerställas att den verksamhet som bedrivs åt annan ges en sådan utformning att det går att utläsa resultat samt de kostnader och intäkter som hänför sig till uppdragsverksamheten (prop. 1995/96:167, s. 30). Särredovisning ansågs även behövas för att kunna upprätta och följa upp de ekonomiska kalkyler som skall göras. Regeringen pekade också på att särredovisning säkerställer medborgarnas insynsmöjligheter i verksamheten. Kravet på att även borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser skall redovisas motiverades med att det klart bör framgå om kommunen eller stöder sitt företag på ett sätt som ger det otillbörliga konkurrensfördelar. Särredovisningen måste framgå av bolagens årsredovisning Årsredovisningslagen (1995:1554) är tillämplig på kommunala trafikaktiebolag. Av 5 kap. 1 § i denna lag följer att årsredovisningen skall innehålla de upplysningar som anges i 2 - 26 §§ och att upplysningarna skall lämnas i noter. Sådana upplysningar kan exempelvis handla om nettoomsättningens fördelning på ett företags verksamhetsgrenar (6 §). Om det inte står i strid med kravet på överskådlighet i 2 kap. 2 § årsredovisningslagen får upplysningarna i stället lämnas i balansräkningen eller resultaträkningen. De fyra trafikaktiebolag som bedrev uppdragsverksamhet med stöd av försökslagen har efter förfrågan från utredningen uppgett att de på olika sätt särredovisat uppdragsverksamheten i sina ekonomiska system. Eftersom utredningen inte funnit någon särredovisning i bolagens årsredovisningar har det inte varit möjligt att bedöma hur stor andel av verksamheten som belöper på uppdragsverksamheten eller hur denna har utfallit. Det har heller inte gått att få en uppfattning om hur ett bortfall av intäkter från uppdragsverksamheten skulle påverka bolagen. Utredningen anger vidare att ett kommunalt borgensåtagande endast ingåtts för ett av de bolag som bedriver uppdragsverksamhet. Åtagandet ingicks enligt uppgift före försökslagens tillkomst. Uppgift om borgensåtagandet saknas dock i bolagets årsredovisning. Enligt 3 § försökslagen skall särredovisningen göras i aktiebolagets årsredovisning. Det är således inte förenligt med denna bestämmelse att särredovisa uppdragsverksamheten på något annat sätt, exempelvis internt i bolaget. Ett sådant förfarande strider mot de angivna syftena med särredovisning. Det nuvarande villkoret om särredovisning bör därför preciseras på så sätt att i ett trafikaktiebolags årsredovisning skall upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554). Detta innebär som huvudregel att upplysningarna skall lämnas i noter till årsredovisningen. Med en sådan lösning bör det enligt regeringens mening vara möjligt att på ett enkelt sätt ta del av särredovisningen och bl.a. få reda på hur stor andel av trafikaktiebolagens verksamhet som belöper på uppdragsverksamheten och hur denna har fallit ut. I en resultaträkning anges först intäkter och därefter kostnader och resultat. Denna ordning bör även gälla i 3 § första stycket. I andra stycket bör slutligen förtydligas att den redovisning som nämns avser årsredovisningen. 6 Uppdragsverksamhet inom andra kommunala verksamhetsområden Regeringens bedömning: Det finns inte anledning att utvidga försöksverksamheten till att omfatta annan verksamhet. utrednings bedömning: Överensstämmer med regeringens. Utredningen har också anfört att den saknar underlag för en bedömning av om det finns tillräckliga skäl att införa en generell reglering om uppdragsverksamhet. Remissinstanserna: Flera remissinstanser instämmer i utredningens bedömning att försöksverksamheten inte bör utvidgas till att omfatta annan verksamhet. anför att kommunala bolag och förvaltningar inte bör driva näringsverksamhet på fungerande konkurrensmarknader. En utvidgning av den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet skulle enligt verkets bedömning riskera att komma i konflikt med regeringens uttalade ambitioner att främja småföretagandet. Vad gäller frågan om en generell reglering anser att eventuell lagstiftning bör anstå tills en mer ingående analys och bedömning av vilka regler som skall gälla vid konkurrens mellan offentliga producenter och privata företag genomförts. Några remissinstanser, däribland , och kommuner samt , föredrar en generell reglering om uppdragsverksamhet. menar att en generell reglering skulle skapa ett mer överskådligt och lättförståeligt system. anser att det är önskvärt att det införs bestämmelser som ger en kommun möjlighet att åta sig uppdrag åt en annan kommun inom bl.a. plan- och byggområdet, djurskyddsverksamheten och livsmedelskontrollen. Ett antal näringslivsorganisationer, däribland Arkitekt- och ingenjörsföretagen, Byggentreprenörerna, , , och , har i ett gemensamt remissyttrande anfört att det vore oacceptabelt att utöka utrymmet för uppdragsverksamhet och att, om det inte är angeläget att ändra lagstiftningen för något enskilt delområde, det inte heller kan vara angeläget med en generell reglering. Skälen för regeringens bedömning Allmänna utgångspunkter En första utgångspunkt för att utvidga försöksverksamheten till ett eller flera kommunala verksamhetsområden är att det finns ett påtagligt behov av det. Behovet bör dessutom vara gemensamt för ett större antal kommuner eller landsting. En annan grundläggande förutsättning är att verksamheten finns inom den egna kommunen eller och är förenlig med den kommunala kompetensen. De verksamhetsområden som skulle kunna komma i fråga för en försöksverksamhet begränsas därför till sedvanlig verksamhet och verksamheter som har en klar anknytning till denna. Tjänster som innefattar myndighetsutövning bör enligt regeringens mening falla utanför området för en försöksverksamhet med uppdragsverksamhet. Inom speciallagstiftningen finns bestämmelser som gör samverkan om myndighetsutövning möjlig, t.ex. inom miljöområdet.