prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — Har en förundersökning inletts om brott mot en bestämmelse om förbud mot utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen och kan det skäligen befaras att brottet har begåtts på ett fartyg registrerat i en främmande stat, skall rege ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer pröva om den staten skall upplysas om över trädelsen och tillställas utred ningen i syfte att lagföringen i stället skall ske där (flaggstatsrapport). Regeringen eller den myndighet som regeringen utser meddelar föreskrifter om flagg statsrapport vid otillåtna utsläpp av skadliga ämnen och om flagg statsrapport i fråga om andra brott som avses i Prop. 2000/01:139 1 §. Vad som sägs i 6 och 8 §§ lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervak ning gäller även vid tillämpningen av detta kapitel. 1.Denna lag träder i kraft . 2.För utsläpp som skett före ikraftträdandet gäller 8 kap. 2 och 3 §§ i sin äldre lydelse. Förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen Härigenom föreskrivs att 5 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen (1988:49) skall ha följande lydelse. Befälhavaren skall se till att han Befälhavaren skall se till att ha har den kännedom om fartyget den kännedom om fartyget som som han behöver för att kunna han eller hon behöver för att beträffande säkerheten på fartyget. beträffande säkerheten på fartyget och för att förhindra förorening. Innan en resa påbörjas, skall befälhavaren se till att fartyget görs sjö- När en ombordanställd tillträder När en ombordanställd tillträder sin befattning ombord, skall han sin befattning ombord, skall han försorg få behövlig kännedom om samt om grundläggande säker- fartyget, om grundläggande säker- hetsbestämmelser och åtgärder vid ser till skydd mot förorening från om åtgärder vid sjö- Denna lag träder i kraft . 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning Härigenom föreskrivs att det i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning 1 skall införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse. I stället för vad som sägs i 2 § gäller 11 kap. lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg i fråga om Kustbevak ningens och kustbevakningstjänstemän s befogenheter att vidta åtgärder vid misstanke om brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller föro rening från fartyg. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1988:45. 3 Ärendet och dess beredning Propositionen grundar sig dels på betänkande (SOU 1998:158), dels på en departementspromemoria som upprättats med anledning av Östersjöstrategin. Förslagen har utformats i samarbete med och . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn och utvärdering av gällande regler för de ingripanden som kan bli aktuella när ett oljeutsläpp har skett till sjöss samt föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. I uppdraget ingick även att lämna förslag till hur frågan om svensk doms- rätt kan lösas när det gäller olagliga utsläpp av olja och andra föro- renande ämnen som skett från utländska fartyg i den ekonomiska zonen (dir. 1996:82). Utredningen, som antog namnet , överlämnade sitt betänkande Att komma åt oljeut- släppen (SOU 1998:158). En sammanfattning av betänkandets förslag finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttran- dena finns tillgänglig i (dnr N1999/3959/RS). Inom ramen för Helsingforskonventionen har länderna runt arbetat fram en strategi vars syfte är att skydda miljön i från skadlig påverkan från fartyg. Med anledning av genomförandet av denna s.k. Östersjöstrategi överlämnade regeringen en proposition till med förslag till ändringar i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening mot fartyg (prop. 1999/2000:133). Riks- dagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2000/01:TU05, rskr. 2000/01:15). Lagändringarna trädde i kraft . Östersjöstrategin medför behov a v kompletteringar av regelverket när det gäller sanktioner och tillsyn. utarbetades därför inom en promemoria benämnd Sanktioner och tillsyn med anledning av Östersjöstrategin. Promemorian, som har remissbehandlats, återfinns i bilaga 3. I bilaga 4 finns en för- teckning över remissinstanserna. En sammanställning av remissyttran- dena finns tillgänglig i (dnr. N2000/8028/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har i huvudsak beaktat Lagrådets synpunkter, vilka medfört vissa justeringar i såväl lagtext som i den allmänna motiveringen och i författningskommentaren (se särskilt avsnitten 6.2.2, 6.5.7 och 6.6.1). Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts. Regeringen föreslår i prop. 2000/01:137, Åtgärder för förbättrad fartygs- säkerhet, att skall anta bl.a. en lag om ändring i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. De förslag till ändringar som där har framförts har intagits i det förslag till lag om ändring av samma lag som regeringen lämnar i denna proposition. 4 Allmänt om utsläpp från fartyg Skadeverkningarna av oljeutsläpp och andra utsläpp av förorenande ämnen från fartyg har fått ökad uppmärksamhet i hela världen. Olja och andra skadliga ämnen orsakar såväl omedelbara effekter på miljön, såsom nedsmutsning samt fisk- och fågeldöd, som långsiktiga negativa effekter. Det är därför av mycket stor vikt att kraft- fulla ansträngningar görs för att förhindra utsläpp. 4.2Effekterna av utsläpp från fartyg Döda oljeskadade fåglar är ofta det första och mest påtagliga tecknet på skada i samband med ett oljeutsläpp. En oljeförorenad fjäderdräkt för- lorar sin vattenavvisande och värmeisolerande förmåga. I kalla klimat kan det räcka med en oljefläck på för att en fågel skall dö. Fåglar kan också dö av inre skador på grund av att de andas in små oljedroppar. Ett drivande oljebälte ger en till synes lugn vattenyta jämfört med om- givande hav som bryts av vågorna. Många fågelarter söker sig särskilt under höst- och vinterperioderna mot platser med lugn och blank vatten- yta. För arter med lokalt begränsad förekomst (t.ex. sillgrissla i Öster- sjön) eller när en stor del av populationen är koncentrerad till klart av- gränsade områden under vissa tider av året (t.ex. alfågel i ) kan ett oljeutsläpp vara förödande och riskera att slå ut en hel population. Fiskar drabbas också i hög utsträckning av oljeutsläpp. Även fiskägg och fisklarver är mycket känsliga för oljans giftiga komponenter. Ut- släppens följder för fiskar får även socialekonomiska effekter eftersom fiskare drabbas av inkomstbortfall både . Det kort- siktiga inkomstbortfallet är en följd av att fisk dödas eller tar upp olja i vävnaderna, vilket medför att fisken får en utpräglad oljelukt. På lång sikt drabbas fiskenäringen av att viktiga födo- lek- och uppväxtområden för fisk skadas. När det gäller bottenlevande organismer räcker det med några gram olja per kvadratmeter för att orsaka omfattande negativa effekter. Särskilt vid stränder och grundområden kan dessa effekter kvarstå . Den långsiktiga miljöpåverkan som följer av små oljeutsläpp är mycket svår att mäta och få undersökningar har gjorts för att utvärdera de totala miljöeffekterna av ett stort antal mindre oljeutsläpp som skett från många Det är emellertid känt att den kroniska till- förseln av olja skapar en situation med förhöjda nivåer av oljekolväten, vilka ökar risken för bestående skador på ekosystemet. Miljöeffekterna av vissa stora olyckor har redovisats i en bilaga till Statens räddningsverks och Det svenska oljeskadeskyddet inför 2000-talet. 4.3 Utsläpp av olja i världshaven Det finns ingen helt tillförlitlig statistik över hur stor andel av den totala tillförseln av olja till världshaven som sjöfarten står för. Gjorda under- sökningar pekar dock på att den övervägande mängden utsläppt olja här- rör från landbaserade källor (se t.ex. UN Environmental Programme, ). Sådana utsläpp sker kontinuerligt från industrier, kommunalt avloppsvatten m.m. och utsläppen sker på ett sådant sätt att de inte till- drar sig någon större uppmärksamhet. Oljehalten i utsläppen är oftast liten och kan endast upptäckas med kemisk analys. Oljeutsläpp från fartyg sker i allmänhet på ett mer synbart sätt och ut- släppen orsakar påtagliga skador på stränder, fåglar m.m. Det är mot bakgrund härav inte anmärkningsvärt att dessa utsläpp väcker större uppmärksamhet. Oljeutsläppen från fartyg brukar delas upp i operatio- nella utsläpp, dvs. sådana utsläpp som har samband med fartygens normala drift, och utsläpp på grund av olyckor eller tekniska fel. De operationella utsläppen, som är de mest förekommande, kan vara av följande slag: utsläpp av oljebemängt barlastvatten utsläpp av oljebemängt spolvatten efter rengöring av lasttankar utsläpp av länsvatten från maskinrum innehållande smörjolja och/eller bunkerolja utsläpp av s.k. sludge, dvs. oljerester som avskilts vid separering av tung bunkerolja m.m. Utöver ovan angivna typer av utsläpp förekommer att olja släpps ut i samband med lastning och lossning, inklusive bunkring. Flertalet av dessa utsläpp inträffar i hamnar. Orsaken till att olja kommit ut kan vara ventilfel eller slangbrott men även överfyllning på grund av felaktigt handhavande av utrustning eller bristande tillsyn förekommer. Denna typ av oljeutsläpp är av förklarliga skäl sällan avsiktliga. Däremot är det inte ovanligt att sådana utsläpp beror på oaktsamhet av någon ombord. Det förekommer dessvärre även avsiktliga utsläpp som på ett flagrant sätt sker helt i strid mot gällande föreskrifter. Bakom de sistnämnda ut- släppen ligger ofta ekonomiska överväganden. Det kan uppfattas som billigare och enklare att släppa ut de skadliga ämnena i havet än att lämna dem till mottagningsanordningar i hamn. En omständighet som kan förmodas bidra till de avsiktliga utsläppen är också att risken för att bli ådömd straffrättslig påföljd är mycket liten. Utsläpp som har sitt ursprung i tankfartygsolyckor leder ofta till om- fattande skadeverkningar. Olyckor med tankfartyg är också något som tilldrar sig stor uppmärksamhet. Vanliga olycksorsaker är grundstötning, Prop. 2000/01:139 brand, explosion och kollision. har flera olyckor med tankfartyg inträffat. Några av de internationellt mer kända fartyg som råkat ut för en olycka är: , som förliste utanför varvid ca olja släpptes ut, Amoco , som grundstötte utanför och orsakade ett oljeutsläpp på drygt olja, , som grundstötte utanför varvid ca olja släpptes ut, Braer, som förliste vid och medförde att ca olja släpptes ut, , som grundstötte utanför och då släppte ut drygt olja, och , som förliste utanför och släppte ut ca olja. Förutom dessa stora olyckor inträffade sista kvarts- sekel ca 300 olyckor som var och en orsakade utsläpp på olja (ITOPF, , Statitics). Antalet tankfartygsolyckor och den genomsnittliga mängden utsläppt olja på grund av sådana olyckor har dock stati- stiken avser visat en nedåtgående trend. 4.4Oljeutsläpp i svenska vatten 1970 statistik över antalet registrerade oljeutsläpp. Av statistiken kan utläsas att antalet registrerade oljeutsläpp ökade sex första år från 166 utsläpp till 482 ut- släpp 1995. Därefter har antalet upptäckta utsläpp minskat , vilket indikerar att intensifierade flygövervakning () och det internationella samarbetet i syfte att stävja de illegala utsläppen ger resultat. registrerades 326 ut- släpp och 294 utsläpp. I det stora flertalet av dessa fall () uppgick oljeutsläppet till mindre än . Utöver de konstaterade utsläppen föreligger sannolikt ett stort mörkertal. Antals- och volymmässigt bedöms de faktiska utsläppen enligt uppgå till minst dubbelt så många som de som registre- ras. Oljerester från fartygs drift uppblandas ofta med rengörings- eller lösningsmedel, vilket gör att de löses upp innan de hunnit upptäckas. Att blanda oljan med lösningsmedel gör att den blir ännu skadligare för den miljön, som upptagningen försvåras eller ibland omöj- liggörs. Utsläppen utmed svensk kust är i stor utsträckning koncentrerade till de stora fartygsstråken längs väst- och sydkusten samt vidare söder om och öster om . De totala saneringskostnaderna för oljeutsläpp är betydande. betalade ut sammanlagt ca till kommunerna i ersättning för sanering av olja som släppts ut till sjöss och som nått kusten. Till denna siffra skall läggas kostnader för bekämpning av olja under mot svarande Prop. 2000/01:139 tid samt kommunernas kostnader för räddningstjänst vid oljeut släpp som inträffat inom kommunalt ansvarsområde. Efter några få större olyckor har svenska staten samt berörda kommuner och enskilda dock fått ersättning från Internationella oljeskadefonden (se avsnitt 5.2.6). Även enskilda skadevållare har krävts på och betalat ersättning till stat och kommun. 4.5Utsläpp i svenska vatten av andra skadliga ämnen Den antals- och volymmässiga omfattningen av utsläpp av kemikalier är svår att ens uppskatta. Någon statistik över dessa utsläpp liknande den som finns beträffande oljeutsläppen förs inte. Endast ett begränsat antal fall av kemikalieutsläpp från fartyg finns registrerade. Ett sådant utsläpp inträffade i , då ca ammoniak rann ut vid lossning. Vidare har kemikalier läckt ut i samband med fartygsolyckor, t.ex. kom ett par ton last av kromtrioxid och natrium- dikromat ut då ett fartyg förliste norr 1973. I samband med ett annat fartygs grundstötning norr 1993 läckte fartygets last av monoammoniumfosfat ut i havet. kolliderade och sjönk ett fartyg lastat med saltsyra i . När det gäller utsläpp av toalettavfall och fast avfall upptäcks dessa sällan och även i dessa fall är det således omöjligt att uppskatta hur mycket som lämpas överbord. I viss utsträckning är dessa utsläpp dess- utom tillåtna (se avsnitt 5.3.3). Internationella bestämmelser om förhindrande av luftföroreningar har beslutats först . Att upptäcka otillåtna luftföroreningar innebär särskilda problem. Dessa behandlas dock inte närmare i denna proposition. har såväl nationella som internationella åtgärder vidtagits för att minska föroreningarna från fartyg. Ytterligare åtgärder behöver emellertid vidtas för att i möjligaste mån förhindra ut- släpp. Bestämmelser som förbjuder utsläpp av olja och andra skadliga ämnen finns både på nationell och internationell nivå. Dessa bestämmel- ser, som tar sikte på alla olika typer av föroreningar från fartyg, är mycket restriktiva i fråga om att tillåta utsläpp. Om bestämmelserna efterlevdes fullt ut skulle därför problemen med föroreningar från fartyg vara betydligt mindre än de nu är. Det är därför inte i första hand skärpta utsläppsregler som behövs. Det är mer angeläget att förbättra möjlig- heterna att upptäcka och beivra brott mot gällande regler för att på så sätt öka benägenheten att följa dessa. En höjning av vattenförorenings- avgiften bör också kunna bidra till att minska de ekonomiska fördelarna med att släppa ut olja till sjöss. Det kan antas att ett bättre tillvaratagande av utredningsresurserna skulle kunna bidra till effektivitetsvinster. En handläggningsordning bör finnas som tillgodoser kraven på snabbhet, samarbete, samordning och är den myndighet som bl.a. svarar för det inledande spaningsarbetet, ombesörjer bevissäkring och verk- ställer ett eventuellt ingripande mot ett fartyg till sjöss. utför således i praktiken en stor del av det faktiska utredningsarbetet. Myndighetens självständiga brottsutredande befogenheter är emellertid mycket begränsade. Enligt finns det brister i samordningen och samarbetet mellan , polisen och åklagaren, vilket i vissa fall leder till otydligheter i ansvarsfördelningen. I olyckliga fall kan detta medföra att ett i och för sig motiverat ingripande mot ett utländskt fartyg inte blir av innan fartyget har lämnat svenskt vatten. Det har även påtalats att åklagaren kopplas in i ett alltför sent skede. Till stor del är de problem som finns sådana att de bör kunna lösas genom utbildningsinsatser och genom att de inblandade myndigheterna utvecklar sitt samarbete. Ett närmare samarbete håller också på att ut- vecklas, särskilt genom inrättandet av den nya organisationen för bekämpning av miljöbrott inom åklagarväsendet. Utredningen i samband med utsläppsbrott borde dock kunna effektiviseras ytterligare. Med tanke på den centrala roll som har när det gäller att ingripa mot utsläpp anser regeringen därför att myndigheten bör ges befogenhet att inleda och bedriva förundersökning. tjänstemän bör därvid i princip jämställas med polismän i fråga om befogenheter att vidta utredningsåtgärder. Åklagaren bör dock komma in och överta ledningen av förundersökningen i ett tidigt skede. På detta sätt kan den specialkompetens som finns på respektive område utnyttjas på ett bättre sätt. För att kunna fälla någon till ansvar för ett utsläppsbrott krävs natur- ligtvis att det går att bevisa från vilket fartyg ett utsläpp har skett, vilket kan vara mycket svårt. Dessutom krävs i princip att det kan bevisas vem ombord på fartyget som har orsakat utsläppet, vilket kan vara minst lika besvärligt. Det ligger nära till hands att i lag ge befälhavaren ett över- gripande ansvar för att förhindra förorening från sitt fartyg. Ett sådant ansvar skulle ställa högre krav på befälhavarens tillsynsansvar och också få betydelse i straffrättsligt hänseende såtillvida att befälhaverens möjligheter att undgå ansvar skulle minska. För att i ett globalt perspektiv komma till rätta med utsläppen krävs kraftfulla internationella åtgärder. Den främsta anledningen till att så få utsläpp blir beivrade är att det ofta föreligger stora svårigheter att identifiera förorenaren. På detta område pågår arbete såväl inom EU som inom den internationella sjöfartsorganisationen, IMO. Inom IMO har man fattat beslut om att fartyg enligt ett visst tidsschema skall utrustas med transpondrar (kap. 5, SOLAS). Transpondertekniken inne- bär att ett fartygs exakta position går att utläsa on-line, varför ett fartyg som är utrustat med transpondrar inte kan undgå upptäckt om det är känt att olja har släppts ut i ett visst område vid . En annan viktig åtgärd för att minska risken för utsläpp till följd av olyckor är att höja standarden på fartygen och förhindra undermåliga fartyg att trafikera haven. Även på detta område pågår intensivt inter- nationellt arbete. Internationella överenskommelser är således av största vikt. Det utesluter dock inte att på ett nationellt plan kan uppnå resultat genom att utnyttja de möjligheter som havsrätten ger att i vatten under svensk juris- Prop. 2000/01:139 diktion ingripa mot utländska fartyg. Regeringen anser därför bl.a. att den svenska domsrätten bör utvidgas till att även gälla den ekonomiska zonen. Dessutom bör rätten att vidta olika åtgärder mot ut ländska fartyg utanför svenskt inre vatten regleras i lag. Sjöfarten är en näring för vilken regelsystemet i stor utsträckning grundas på folkrättsliga bestämmelser och internationellt samarbete. Den svenska lagstiftningen är därför i hög grad utformad för att överens- stämma med de globala och regionala konventioner m.m. som har tillträtt. Utsläpp från fartyg av olja och andra skadliga ämnen, som härrör från eller i övrigt står i samband med fartygets drift, regleras i huvudsakligen av lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, . I lagen finns bestämmelser om förbud mot förorening från fartyg och föreskrifter om fartygs konstruktion, om mottagning från fartyg av rester och avfall som innehåller skadliga ämnen samt om tillsyn och andra åtgärder för att förebygga, begränsa och beivra föroreningar. Lagen kompletteras av förordningen (1980:789) om åtgärder mot förore- ning från fartyg, , samt av detaljerade föreskrifter meddelade av Sjö- fartsverket. Den svenska lagstiftningen bygger framför allt internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg och dess ändringsprotokoll (the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, vanligtvis benämnd MARPOL 1973/78). Nedan följer en översiktig redogörelse för den internationella regleringen och den svenska lagstiftningen. För en utförligare presenta- tion hänvisas till betänkandet Att komma åt oljeutsläppen (SOU 1998:158). Sjöfarten regleras av sjörätten och havsrätten. Enligt den i doktrinen vanligast förekommande teorin tillvaratar sjörätten de juridiska regler som har en sjöfartsmässig särprägel medan de folkrättsliga aspekterna i stor utsträckning överlämnas åt havsrätten. Havsrätten finns till stora delar kodifierad i (United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS). Något förenklat kan man säga att havsrätten utgör den ram inom vilken sjörätten existerar. Så länge natio- nella och internationella sjörättsföreskrifter inte strider mot havsrättens regler och principer är de acceptabla ur folkrättslig synvinkel. De viktigaste internationella konventionerna och avtalen som reglerar Prop. 2000/01:139 sjöfart och skydd för den miljön från föroreningar från fartyg är i kronologisk ordning följande. International Convention Relating to Invervention on the High Seas in Cases of Oil Pollution Casualities (INTERVENTION) eller ingreppskonventionen och dess tilläggsprotokoll , genom vilket konventionen utvidgades till att omfatta även andra skadliga ämnen än olja, International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage (CLC) eller ansvarighetskonventionen, med tilläggsprotokoll , International Convention on of an Internatio- nal Fund for Compensation for Oil Pollution Damage (FUND) eller fondkonvention, med tilläggsprotokoll , Convention on the International Regulations for Preventing Collisions at Sea (COLREG) eller de internationella sjövägsreglerna, Convention on the Prevention of by Dumping of Wastes and Other Matter (LC) eller (reglerar dumpning av miljöfarliga ämnen samt förbränning av avfall till sjöss), International Convention for the Prevention of Pollution from Ships och protokoll till konventionen (MARPOL 1973/1978), International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), vilken reglerar frågor om sjösäkerhet, International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers (STCW), United Nations Convention on the of the Sea (UNCLOS) eller havsrättskonventionen, International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation (OPRC) eller den s.k. beredskapskonven- tionen och International Safety Management Code (ISM-koden) eller internationella säkerhetsorganisationskoden (ingår i SOLAS). Regionala konventioner och avtal överenskommelse (omarbetad 1993) mellan , , , och angående samarbete i fråga om åtgärder mot oljeföroreningar, , Memorandum of Understanding on , det s.k. Parismemorandumet om hamnstatskontroll, överenskommelse om samarbete vid miljöförorening i Nord- sjön, , och konvention om skydd av miljö, Helsingforskonventionen, som ersatt den tidigare versionen . Nedan lämnas en översiktig redogörelse för de två konventioner som har Prop. 2000/01:139 störst betydelse för frågan om hur man kan effektivisera det rättsliga förfarandet för att komma åt olagliga utsläpp till sjöss, nämligen havs- rättskonventionen och MARPOL 1973/1978. Det lämnas vidare en över- siktlig redogörelse för EU:s reglering rörande fartygsförorening, för den s.k. Östersjöstrategin och för det skadeståndsrättsliga ansvaret enligt internationella konventioner. (UNCLOS, United Nations Convention on the of the Sea) är resultatet av FN:s tredje havsrättskonferens vilken avslutades . Konventionen trädde i kraft , varefter ratificerade denna (prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271). Antalet konventionsparter upp- gick till 135 stycken. Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter på havens och havsbottens fredliga användning. Ett av konventionens huvudsyften är att skapa balans mellan rättigheter och skyldigheter. Konventionen är en paketlösning, vilket innebär att en konventionspart antingen godtar hela konventionen eller inget. Reservationer till de enskilda artiklarna är således inte tillåtna.