prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — 1970 statistik över registrerade oljeutsläpp (varmed här och i det följande avses rapporterade och bekräftade oljeut- släpp) i svensk ansvarszon. statistiken avser har antalet registrerade utsläpp varierat mellan lägst 116 och högst 482 . Efter en generell nedgång och steg antalet utsläpp . har dock åter kunnat skönjas en viss nedåtgående trend. I vad mån det faktiska antalet utsläpp följt samma mönster som statistiken över registrerade utsläpp är osäkert. Antalet upptäckta utsläpp är nämligen i hög grad beroende av vilka resurser som står till förfogande för havsövervakningen. har möjligheterna att upptäcka utsläpp avsevärt förbättrats, främst genom den ökade flygövervakningen och den tekniska utrustning som man har tillgång till på flygplanen. Vi har med utgångspunkt från statistik försökt kartlägga den rättsliga hanteringen av de oljeutsläpp som registrerades . Under ettvart av nämnda år registrerades 415, 482 respektive 411 oljeutsläpp i svensk ansvarszon. Endast ett fåtal av utsläppen har resulterat i att en fysisk person fällts till ansvar för brott. I samtliga dessa fall har utsläppet skett från ett svenskt fartyg och den misstänkte har varit bosatt i . Vattenföroreningsavgift som är en administrativ sanktionsavgift som kan påföras fysisk eller juridisk person har tagits ut i sammanlagt ett 40-tal fall. Påförda vattenförorenings- avgifter är relativt jämt fördelade mellan svenska och utländska fartyg. De flesta avgifterna avser dock oljeutsläpp som skett i samband med lastning, lossning, läktring eller bunkring. Om man ser till antalet sank- tioner är således förfarandet med vattenföroreningsavgift effektivare än det rent straffrättsliga ansvaret. Även med beaktande av fallen med på- förda vattenföroreningsavgifter är det emellertid ett mycket begränsat antal av de utsläpp som upptäckts som lett till någon form av sanktion (endast ). Den främsta anledningen till att så få utsläpp blir beivrade är de svårigheter som är förknippade med identifiering av förorenaren. flesta oljeutsläpp sker sannolikt eller vid otjänlig väderlek. utsläppen senare upptäcks befinner sig fartyget långt därifrån. sådan situation härleda utsläppet till ett visst fartyg är mycket svårt. Problemet att fastställa från vilket fartyg ett utsläpp har skett avspeglas i att under de år som vår kartläggning avsett endast be- träffande i genomsnitt 25 utsläpp kunnat rikta misstanken mot visst Vad som kan konstateras är emellertid att inte heller fall där utsläppet kunnat misstänkas härröra från ett visst fartyg lett till straffrättsliga åt- gärder annat än undantagsvis. De allra flesta förundersökningar rörande brott av detta slag har lagts ned och ärendena har följaktligen inte nått Det finns flera skäl till detta, men sammanfattningsvis kan sägas att det innebär stora problem att styrka objektiva och subjektiva brottsrekvisit som det finns brister i dagens utredningsför- Allmänna utgångspunkter för våra förslag har internationella och nationella åtgärder vidtagits för att minska oljeutsläppen från fartyg. fortfarande utsläpp i stor omfattning. Vårt uppdrag avser främst att effektivisera det rättsliga beivrandet av de olagliga utsläppen. Av vikt är emellertid inte bara att ingripa då ett utsläpp väl har skett utan att på alla sätt se till att förhindra att olagliga Det som främst har betydelse är att det finns fungerande mottagningsanordningar i varje hamn, dit fartygens avfall utan särskild kostnad kan lämnas, som det föreligger en skyldighet för far- tygen att lämna avfallet. Inom detta område är en positiv utveckling redan på gång internationellt. Ett väl fungerande system med mottag- ningsanordningar i kombination med effektiva ingripanden och kännbara sanktioner mot dem som släpper ut avfallet till sjöss bör leda till att de olagliga utsläppen minskar. Det är förenat med stora problem att i efterhand fastställa från vilket fartyg ett utsläpp har skett. ligheter förutsätter internationella beslut om att alla fartyg skall vara utrustade med s.k. transpondrar samt utarbetandet av ett internationellt system för obligatorisk märkning av olja. Från svensk sida måste vi i dessa sammanhang verka pådrivande i olika internationella organ. emot har vi små möjligheter att innan internationella beslut har fattats ensidigt förbättra identifieringsmöjligheterna. Våra förslag går därför främst ut på att genom ett förenklat och utvidgat straffrättsligt ansvar samt genom ett effektivare utredningsförfarande åstadkomma att olagliga utsläpp från identifierade fartyg som huvudregel skall leda till någon form av åtgärd mot förorenaren. Man kan dock inte realistiskt räkna med att alla nu avsedda fall kommer att kunna bli föremål för lagföring i Vi är emellertid av uppfattningen att även ett begränsat antal lagföringar kan ha en avsevärd preventiv effekt, om de ges tillräcklig Vad som är viktigt är också att man i de fall lagföring inte kan ske i från svensk sida gör allt som är möjligt för att flaggstaten (eller annan stat) skall kunna straffa de ansvariga. Våra förslag kan inordnas under följande huvudrubriker. · Domsrätt i den ekonomiska zonen · Totalförbud mot utsläpp av olja m.m. · En ny administrativ sanktionsavgift · Sanktioner mot juridiska personer Domsrätt i den ekonomiska zonen Lagen (1996:517) om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg, den s.k. begränsnings- lagen, trädde i kraft med att ratificerade Förenta nationernas havsrättskonvention (havsrättskonventionen). ningslagen medför att ett brott som innebär en förorening av den miljön endast kan bestraffas med böter om brottet begåtts utanför svenskt inre vatten på ett fartyg som är registrerat i en främmande stat. gäller dock för uppsåtliga och allvarliga föroreningar i territorialhavet. Som en konsekvens av att endast böter kan dömas ut med anledning av ett olagligt utsläpp från ett utländskt fartyg i den ekonomiska zonen före- ligger inte svensk domsrätt beträffande dessa gärningar enligt 2 kap. 2 § Inte heller enligt 2 kap. 3 § har vi domsrätt annat än i de sällsynta undantagsfall då brottet kan anses riktat mot Vi föreslår att domsrätt beträffande dessa brott införs. väckas endast i särskilt angivna fall. Förutom då fartygets flaggstat i det konkreta fallet underlåter eller upprepade gånger har underlåtit att vidta rättsliga åtgärder, får åtal väckas då ett förbjudet utsläpp i den ekonomiska zonen medfört eller kunnat medföra betydande skada, vilket uppfattning torde kräva ett utsläpp i storleksordningen En konsekvens av att svensk domsrätt införs är också att straffrättsliga ingripanden kan vidtas vid olagliga utsläpp i den ekonomiska zonen. Totalförbud mot utsläpp av olja m.m. Vi föreslår att ett totalförbud mot utsläpp av oljehaltiga blandningar, oav- sett koncentration, införs inom Sveriges sjöterritorium. att sådana utsläpp av länsvatten, som innehåller begränsade halter olja och som är tillåtna (de s.k. 15 ppm-utsläppen), inte längre får ske inom Sveriges sjöterritorium. Det generella förbudet mot utsläpp av olja skall, till skillnad från vad som gäller , även omfatta fritids fartyg. Vi föreslår vidare att det inom Sveriges sjöterritorium införs ett utvid- gat förbud mot utsläpp av toalettavfall samt ett generellt förbud mot ut- släpp av fast avfall. Tillsammans med nuvarande förbud mot utsläpp av kemikalier kommer med vårt förslag i princip alla utsläpp av skadliga ämnen att vara förbjudna inom Sveriges sjöterritorium. Ett olagligt oljeutsläpp eller ett utsläpp av andra skadliga ämnen skall med vårt förslag i första hand föranleda straff för miljöbrott eller vållande till miljöstörning. Ansvaret enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg föreslås bli subsidiärt. Enligt denna lag skall varje person som uppsåtligen eller av oaktsamhet medverkar till att ett olagligt utsläpp sker dömas till ansvar. Detsamma gäller den som upp- såtligen eller av oaktsamhet underlåter att vidta åtgärder för att begränsa ett utsläpp, som till följd av olyckshändelse släppts ut från fartyget. Den särskilda regleringen av ansvaret för olika specialsubjekt, vilken snarare försvårar än underlättar brottsutredningen, tas bort. Har oaktsam- heten bestått i en underlåtenhet att utöva tillsyn och kontroll skall i stället sedvanliga principer för företagaransvar tillämpas. Oavsett om ett utsläpp bedöms som miljöbrott, vållande till miljö- störning eller som ett brott mot lagen om åtgärder mot förorening från fartyg kan med stöd av de principer vi anser bör tillämpas förutom den som faktiskt åstadkommit det aktuella utsläppet redaren eller ägaren (eller företrädare för redare eller ägare som är juridisk person) samt befälhavare och annat befäl dömas till ansvar. Annan som i redarens ställe utövar ett avgörande inflytande över fartygets drift föreslås bl.a. i straffrättsligt hänseende bli jämställd med redare. Befälhavarens ansvar blir av mer övergripande karaktär och oberoende av om befälhavaren ansvarat för den mer omedelbara tillsynen över hanteringen av olja och också oberoende av om det befäl som haft detta tillsynsansvar gjort sig skyldig till brott. Befälhavarens övergripande ansvar för att förhindra förorening föreslås komma till uttryck i fartygs- säkerhetslagen (1988:49). Straffskalan vid olagliga utsläpp behålls oförändrad. Vi är emellertid av uppfattningen att en skärpt inställning till denna typ av brottslighet måste komma till stånd i praxis. Ett uppsåtligt utsläpp innehållande ett hundratal liter olja i ett föroreningskänsligt område som bör anses vara av så allvarlig art att det kan vara motiverat att bestämma straffet till fängelse. Detta medför att också straffet då ett sådant utsläpp begås på ett utländskt fartyg inom Sveriges sjöterritorium enligt vår uppfattning kan bestämmas till fängelse. Även medvetet oaktsamma utsläpp bör kunna leda till fängelsestraff. I de fall fängelse inte kan eller bör ådömas bör straffvärdet ligga på en hög bötesnivå. En ny administrativ sanktionsavgift Svårigheterna att rättsligt beivra olagliga utsläpp medför att det är särskilt angeläget att effektivt beivra andra överträdelser som syftar till att kontrollera och eliminera föroreningar från fartyg. En sådan över- trädelse är brister i förandet av oljedagboken eller andra sådana dag- böcker. En annan att man ombord anbringat en s.k. by-pass anordning, dvs. en anordning som möjliggör utsläpp från en tank eller annat utrymme direkt till havet. En tredje är att man underlåter att följa de före- skrifter om s.k. obligatorisk avfallslämning i hamn, som med största sannolikhet kommer att träda i kraft inom Av erfarenhet har det straffrättsliga ansvaret fungerat mindre väl vid brott som har samband med sjöfart. Det kan också ifrågasättas om rättsväsendets resurser bör tas i anspråk för den typ av överträdelser som det här handlar om. Vi föreslår att föreskrifter som reglerar förbudet mot by-pass anordningar samt föreskrifter rörande kravet på obligatorisk avfallslämning skall meddelas av samt att verket skall påföra en administrativ sanktionsavgift om 1.en föreskrift i fråga om förande av oljedagbok eller andra dagböcker rörande hanteringen av skadliga ämnen ombord har åsidosatts, 2.en by-pass anordning har anbringats i strid mot förbud eller 3.en föreskrift rörande kravet på obligatorisk avfallslämning har åsidosatts. Avgift skall påföras för de överträdelser som regeringen bestämt och efter principen om strikt ansvar. Avgiftsbeloppet skall uppgå till lägst och högst och bestämmas med ledning av tariffer som skall beslutas av regeringen. Avgift skall påföras genom beslut som är direkt verkställbart men som kan överklagas till förvaltningsdomstol. Sanktioner mot juridiska personer Från preventiv synpunkt är det nödvändigt att straffansvaret kompletteras av en effektiv sanktion som drabbar den som kan ha ekonomisk av att begå brott av detta slag, dvs. främst den fysiska eller juridiska person som driver sjöfart med fartyget. En sådan sanktion utgör vatten- föroreningsavgiften. har i sitt betänkande (SOU 1997:127) Straffansvar för juridiska personer föreslagit att vattenförorenings- avgiften skall tas bort och ersättas med ett straffansvar för juridiska personer. Förslaget bereds i . I avvaktan på ett slutligt ställningstagande i frågan om ett straffansvar för juridiska personer är det uppenbart att vattenföroreningsavgiften måste finnas kvar. För att ytterligare effektivisera uttagandet av avgiften föreslår vi att det införs en utvidgad möjlighet att påföra ägaren vattenförorenings- avgift. Vidare föreslås en generell höjning av vattenföroreningsavgifterna för de vanligast förekommande utsläppen. Avgiften för ett utsläpp i storleksordningen olja blir med vårt förslag som lägst två basbelopp eller . Vi tar i kapitel 20 upp de komplikationer som ett straffansvar för juridiska personer kan leda till just på sjöfartens område. Vi lämnar också förslag till vissa kompletteringar av för- fattningsförslag, vilka vi anser nödvändiga om ett straffansvar för juridiska personer skall ha några förutsättningar att fungera lika effektivt som vattenföroreningsavgiften. Brottsutredningen en specialisering inom samverkande myndigheter Dagens utredningsförfarande vid oljeutsläpp företer många brister. Inom polis- respektive åklagarväsendet avser bristerna främst att ansvaret för förundersökningarna är spritt på olika personer och/eller organisatoriska enheter, där tillräcklig specialistkunskap för att handlägga denna typ av ärenden ofta saknas. Också inom och saknas generellt sett erforderlig kompetens beträffande många av de frågor som är av betydelse för ett framgångsrikt utredningsresultat, t.ex. saknas tillräckliga kunskaper om det straffrättsliga för- farandet såvitt avser de krav som måste ställas på bevisningen och dokumentationen av vidtagna åtgärder. Kritik kan också riktas mot samtliga myndigheter för att man inte tillräckligt effektivt begagnar möjligheterna till samarbete och kunskapsutbyte mellan skilda myndig- heter inom och utom landet. Den främsta orsaken till att utredningsför- farandet inte är effektivt anser vi dock vara att det inte i tillräcklig grad anpassats till sjöförhållanden och att det saknas någon med ett över- gripande samordnande ansvar. Detta i förening med att befogenheterna är splittrade på flera myndigheter leder till att det ofta finns brister i utredningsmaterialet, som det kan vara mycket svårt att avhjälpa i efter- hand. En effektiv brottsutredning av oljeutsläpp måste enligt vår uppfattning uppfylla följande grundläggande krav. ·Utredningsförfarandet måste vara uppbyggt kring en möjlig- het att ingripa mot fartyg, även utländska sådana, till sjöss. ·Utredningsförfarandet måste bygga på en särskild handlägg- ningsordning som tillgodoser kraven på snabbhet, samord- ning, samarbete och specialkompetens. ·Möjligheterna att via internationellt samarbete få utrednings- åtgärder och i förekommande fall lagföring till stånd i ett annat land måste effektivt utnyttjas. Dagens förundersökningsförfarande är i mycket begränsad utsträckning anpassat för att tillämpas på sjörelaterad brottslighet, i synnerhet gäller detta då brott begås på ett utländskt fartyg. Vid brott med anknytning till sjöfart är tidsaspekten särskilt påtaglig. De svårigheter som det innebär att i efterhand komplettera utredningen medför att man med utnyttjande av skilda myndigheters kompetens måste agera mycket snabbt. Detta förutsätter ett väl fungerande samarbete och korta kommunikationsvägar mellan myndigheterna samt en mycket tidig samordning. Det är emellertid också nödvändigt att generellt bredda kompetensen hos berörda myndigheter. Vad som behövs är team av specialutbildade personer som under kompetent ledning kan utföra erforderliga utredningsåtgärder. Om detta skall vara möjligt krävs att brottsutredningen bygger på en särskild handläggningsordning samt att utredningsförfarandet, liksom , är uppbyggt kring en möjlighet att ingripa mot fartyg, även utländska sådana, till sjöss. Internationell reglering bygger i stor utsträckning på principen om flaggstatsjurisdiktion, dvs. att det i första hand är den stat vars flagga fartyget för som har ett ansvar för att brott begångna på statens fartyg utreds och i förekommande fall lagförs, oavsett var brotten begåtts. Erfarenheterna av flaggstatsjurisdiktionen är emellertid i ett internatio- nellt perspektiv mycket dåliga. Inte heller de åtgärder som kan vidtas av myndigheterna i den hamnstat som fartyget anlöper är alltid tillräckliga för att en lagföring skall kunna komma till stånd. het att effektivt ingripa mot brott som begås inom svenska vatten- områden är därför av avgörande betydelse. Enligt vår uppfattning bör man sträva efter att arbeta mer offensivt än och i förhållande till utländska fartyg hävda rätten till kuststatsjurisdiktion i situationer då ingripande folkrättsligt får anses tillåtet och därtill kan ske utan risker för fartyget eller besättningen. Våra förslag och överväganden rörande brottsutredningen kan sammanfattas enligt följande. ·En särskild lag införs som reglerar förundersökningsförfarandet vid brott mot bestämmelser i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Lagen skall tillämpas även om ett olagligt utsläpp bedöms som miljöbrott eller vållande till miljöstörning. ·Kustbevakningen ges generell befogenhet att inleda och bedriva förundersökning rörande olagliga utsläpp, antingen utsläppet skett i hamn eller till sjöss. befogenhet i nu nämnt avseende inskränker dock inte polisens befogenhet på samma område. I stället skall förundersökningar kunna bedrivas inära samverkan mellan polisen och . ·Åklagaren skall ha ett övergripande och samordnande ansvar för förundersökningarnas bedrivande. Oavsett om förundersökning inletts av eller av polismyndighet så skall åklagarinträde ske på ett mycket tidigt stadium, i princip så snart ett olagligt utsläpp skäligen kan misstänkas härröra från ett visst bestämt eller vissa bestämda fartyg. Åklagaren skall som huvud- regel också besluta om all tvångsmedelsanvändning. ·Kustbevakningstjänsteman får vid alla brott mot föroreningslag- stiftningen i stort sett samma befogenheter som polisman att vidta utredningsåtgärder innan förundersökning inletts samt i brådskande fall. Kustbevakningstjänstemans befogenheter skall generellt gälla även i hamnområden. Sedan förundersökning inletts kan åklagaren eller förundersökningsledare vid polis- myndighet, liksom , begära biträde av samt uppdra åt kustbevakningstjänste man att vidta utrednings- åtgärder. Om åklagaren finner det lämpligt får isamband med en förundersökning rörande sådant brott med- verka också vid utredningen av annat brott, t.ex. brott mot sjö- lagen (1994:1009). ·Kustbevakningens polisiära befogenheter vid förorening från fartyg regleras i den av oss föreslagna särskilda lagen och skall inte längre omfattas av lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. ·Som särskilt tvångsmedel införs en möjlighet att under närmare angivna förutsättningar besluta att ett fartyg skall stoppas, kvarhållas eller inbringas till hamn, om sådan åtgärd behövs för att säkra bevisning. Kvarhållande skall också kunna ske för att säkra betalning av böter eller företagsbot. Beslut om kvarhållande m.m. skall som huvudregel fattas av åklagaren. Kvarhållande får endast avse begränsad tid, men kan beslutas oberoende av om fartyget ägs av den misstänkte eller ej. ·De begränsningar som gäller beträffande straffrättsliga ingripanden mot utländska fartyg lagregleras. ·Som en begränsad form av husrannsakan införs en möjlighet för kustbevakningstjänsteman och polisman att beträffande ett fartyg som befinner sig i svensk hamn företa husrannsakan i fartygs maskinrum, pumprum, lasttankar och liknande utrymmen för att undersöka varifrån olja eller annat förorenande ämne har kommit. flaggstatsrapport, dvs. överförande av utredning och lag- föring till fartygets flaggstat, blir föremål för författnings- reglering. Frågan om flaggstatsrapportering vid olagliga utsläpp skall prövas av åklagaren. För att flaggstatsrapporteringen skall få särskild tyngd förordar vi att rapportering därefter sker på diplomatisk väg och på framställning av Riksåklagaren, efter anmälan från den åklagare som leder förundersökningen. ·Behovet av specialkompetens inom åklagarväsendet föreslås tillgodoses genom att ett 20-tal för ändamålet särskilt utbildade åklagare med behörighet i hela riket svarar för åklagaruppgiften avseende oljeutsläpp och utsläpp av andra skadliga ämnen. Åklagarna bör utses inom ramen för nuvarande åklagarorgani- sation samt ingå i ett landsomfattande jour- eller beredskaps- system. liksom polisen måste i det inledande skedet av förundersökningen alltid kunna vända sig till en förutbestämd inom det specifika området kompetent åklagare för att erhålla beslut och instruktioner. ·Även kravet på specialkompetens inom polisväsendet bör till- godoses genom en specialisering inom ramen för nuvarande organisation, innebärande att ett begränsat antal särskilt utbildade polismän svarar för handläggningen av denna typ av brott. ·Det föreslås att kontaktpunkter inrättas vid regionledningar. Från dessa skall, i samråd med övriga myndig- heter, det inledande utredningsarbetet organiseras. För att åstad- komma en ytterligare fördjupad samverkan och samsyn mellan myndigheterna föreslås att samverkansgrupper bildas på central Prop. 2000/01:139 och regional nivå. · föreslås få i uppdrag att svara för uppföljning och redovisning av vilka straffrättsliga och andra åtgärder som upptäckta utsläpp lett till. · En effektiv brottsutredning förutsätter en effektiv tillsyn. Sjöfarts verkets skyldighet att polisanmäla överträdelser inom sitt tillsynsområde samt bistå åklagare, polismyndighet och vid brottsutredningen lagregleras. Sjöfarts- verkets befogenhet att kvarhålla ett fartyg som befinner sig i en svensk hamn utvidgas till att även gälla fartyg, beträffande vilka s.k. obligatorisk avfallslämning inte har fullgjorts. ·För att ytterligare öka möjligheterna till upptäckt och utredning bör övervägas om Försvarsmakten kan ges i uppdrag att biträda med övervakning för att upptäcka över - trädelser, identifiera fartyg och ta oljeprov från utsläpp samt om någon eller några av Försvarsmaktens helikoptrar skulle kunna användas för att biträda vid ingripanden mot fartyg till sjöss. Enligt nuvarande ordning är såväl allmän domstol som sjörättsdomstol behörig att handlägga mål som rör olagliga utsläpp och andra brott enligt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Vi föreslår att sjörättsdom- stol skall vara exklusivt behörig att pröva åtal för brott enligt förore- ningslagstiftningen, om brottet begåtts på ett fartyg då detta befinner sig utanför svensk hamn. Sjörättsdomstols exklusiva behörighet föreslås gälla även om brottet rubriceras som miljöbrott eller vållande till miljö- störning. Enligt en särskild forumbestämmelse skall åtal i nu nämnda fall prövas av sjörättsdomstolen i den ort som ligger närmast den plats där brottet förövades eller av sjörättsdomstolen i den ort där den hamn är belägen dit den misstänkte först anländer med fartyget. Åtal får också väckas vid sjörättsdomstolen i den ort där den misstänkte skall svara i tvistemål i allmänhet eller där han gripits eller annars uppehåller sig. Finns inte sjörättsdomstol på den ort där den misstänkte skall svara enligt vad som ovan angetts skall åtal väckas vid den sjörättsdomstol som är närmast den orten. Om man i ett globalt perspektiv skall komma till rätta med de olagliga utsläppen krävs internationella åtgärder. Det är främst inom fem områden som nuvarande internationella reglering eller tillämpning av densamma inte fungerar tillfredsställande och där en förändring måste komma till stånd. Problemområdena kan sammanfattas under följande rubriker. 1.Kuststatsjurisdiktionen vid utsläpp i den ekonomiska zonen. 3.Samarbetet vid utredning och lagföring av olagliga utsläpp. 4.Identifiering av fartyg. 5.Mottagningsanordningar för oljehaltigt avfall m.m.