prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett naturligt inslag av lövskog och blandskog bidrar till stabila skogliga ekosystem med ökad motståndskraft mot yttre stressfaktorer som luftföroreningar m.m. Problemet med atmosfäriskt nedfall behandlas under miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning (avsnitt 8). Den långsiktiga produktionsförmågan främjas genom lämpliga skogsbruksmetoder som fortsatt ståndortsanpassning av skogsbruket och ökad användning av naturlig föryngring. Ansvariga myndigheter är främst och skogsvårdsstyrelserna. För att delmålet skall nås krävs rådgivning och information från skogsvårdsorganisationen. Delmål 3 (skydd för kulturmiljövärden) Skogsmark skall brukas på sådant sätt att fornlämningar inte skadas och att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara . Fornlämningar skyddas bl.a. enligt lagen (1988:950) om kulturminnen. Undersökningar visar emellertid att sådana lämningar i skogen ofta tar skada i samband med avverkning och markberedning. Antalet forn- och kulturlämningar i skogsmarkerna uppgår till mellan 43 000 och 53 000. Förekomsten av kulturmiljöer i skogslandskapet är enligt regeringens bedömning inte tillräckligt väl kartlagd eller synliggjord. Ökade kunskaper skulle medföra större hänsyn i skogsbruket och bromsa utarmningen av det agrara, skogliga och industriella kulturarvet. Ansvariga myndigheter bör gemensamt genomföra inventerings- och informationsåtgärder. Ansvaret åvilar i första hand och gemensamt. Resultaten från inventeringen bör ge tillräckligt underlag för att bedöma behovet av hänsyn till kulturmiljön och åtgärder till skydd för forn- och kulturlämningar. Resultaten bör göras tillgängliga för markägare som har kulturvärden på sina skogsmarker. Modern informationsteknologi bör utnyttjas. Underlaget bör kunna integreras med skogssektorns egna planeringsinstrument som gröna skogsbruksplaner eller utnyttjas vid landskapsekologisk planering. Skogsbrukets åtgärder kan därefter anpassas och skonsammare metoder utvecklas, t.ex. för åldersblandade skogar. I vissa fall är det nödvändigt att skydda särskilt värdefulla kulturmiljöer genom att anpassa skogsbruket. räcker den hänsyn som föreskrivs i skogsvårdslagen men ibland är det nödvändigt att avstå från skogsbruk. Aktiva insatser för underhåll och skötsel av kulturvärdena är ofta nödvändiga. Även för detta delmål krävs rådgivning och information från berörda myndigheter. Delmål 4 (åtgärdsprogram för hotade arter) Delmålet innebär att åtgärdsprogram skall finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder. Syftet är att värna skogens biologiska mångfald och särskilt de arter som är så sällsynta att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. arbetar med åtgärdsprogram för åtminstone två arter som förekommer i skogslandskapet. Behovet av särskilda åtgärdsprogram för hotade arter är avhängigt åtgärder under andra delmål och målen för skogsbruket i övrigt. Många hotade arter i skogen är t.ex. beroende av död ved. Biologisk mångfald bevaras effektivast genom hänsyn vid brukandet eller genom olika former av bevarandeområden. Regeringen bedömer likväl att ett fåtal arter som hör till skogslandskapet kan vara beroende av särskilda åtgärdsprogram för sin överlevnad. Det kan gälla grupper av arter och speciella hotade livsmiljöer. Flera naturliga skogsbiotoper, särskilt i landets södra hälft, genomgår så starka förändringar att de nu hotar att försvinna. Förslaget innebär att ett strategiskt åtgärdsprogram till skydd för ett trettiotal arter i skogen skall tas fram. Särskild hänsyn bör tas till arter som är listade i EG: s fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/EG). Därutöver bör och Artdatabanken bedöma i vilka fall det behövs åtgärdsprogram för hotade arter och speciella livsmiljöer. Regeringen har för avsikt att ge i uppdrag att i samverkan med Artdatabanken och övriga berörda myndigheter upprätta, genomföra och utvärdera programmen. Regeringen delar remissinstansernas bedömning att åtgärdsprogrammen bör starta så snart det är möjligt. De bör tillämpas successivt . Miljökvalitetsmålet Levande skogar i ett generationsperspektiv I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är sju av punkterna oförändrade i förhållande till redovisningen i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. De övriga sex punkterna är kompletterande beskrivningar som har föreslagits av i syfte att ytterligare belysa innebörden av miljökvalitetsmålet. Beskrivningen av målet i ett generationsperspektiv avser väsentliga faktorer för biologisk mångfald och värdefulla natur- och kulturmiljöer i hela skogslandskapet. Konsekvenser av förslagen har förutsättningarna för det statliga områdesskyddet utvecklats genom att regeringen budgeterat medel som möjliggör en successivt ökad satsning på att skydda de mest värdefulla och skyddsvärda skogarna. Delmålet att 900 000 ha skyddsvärd skogsmark skall undantas från skogsproduktion innebär en tydlig ambitionshöjning och att långsiktiga förutsättningar för planering av verksamheten skapas. Frivilliga åtaganden sker i många fall som ett medel för bättre konkurrens men kan också beräknas som en kostnad för skogsägaren. De beräkningar gör visar att det produktionsbortfall som blir resultatet av att skogsmarken undantas från skogsproduktion motsvarar . Med tanke på inriktningen att genom hög grad av frivillighet nå miljökvalitetsmålet har rådgivning och information fortsatt väsentlig betydelse. har här en central roll. Med den nya nivån på områdesskyddet bedöms även vissa områden kunna skyddas som kombinerar värden för rekreation och friluftslivet med höga biologiska värden. Att inventera kulturlämningar i skogslandskapet och göra de mest skyddsvärda objekten kända för berörda myndigheter och markägare är en angelägen fråga under delmål 3. Genom det fornminnesprojekt som bedrivs på kommer informationen från inventeringarna att kunna digitaliseras och därmed bli lättare tillgängliga. Det ankommer i första hand på och att gemensamt utföra åtgärden. För skogssektorn innebär kravet på att öka andelen hård död ved i skogen en beräknad merkostnad på ca . Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet uppskattas till totalt ca . har ca använts till inventering av fornlämningar i skogen och till projektet och historia. Finansieringen har skett via sakanslag men även med arbetsmarknadsmedel. För att uppnå delmål 3 krävs ökade insatser. Regeringen har i regleringsbrevet till anvisat särskilda medel för kunskapsuppbyggnad som täcker delar av denna ökade kostnad. Regeringen bedömer att dessa medel är tillräckliga för att nå delmålet . Regeringen bedömer att det behövs ytterligare resurser för bl.a. skydd av värdefull skogsmark samt rådgivning och information. beräknar regeringen att göra vissa omprioriteringar av resurser inom 2001 års utgiftsram. Regeringen beräknar vidare att, i jämförelse med utgiftsnivå för delmålen, tillföra ca 2002, ca 2003 och ca (se vidare avsnitt 25). 18 Ett rikt odlingslandskap fastställt miljökvalitetsmål Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Delmål för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap förslag: 1. skall samtliga ängs- och betesmarker bevaras och skötas på ett sätt som bevarar deras värden. Arealen hävdad ängsmark skall utökas med minst 5 000 ha och arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna skall utökas med minst 13 000 ha . Mängden småbiotoper i odlingslandskapet skall bevaras i minst dagens omfattning i hela landet. Senast skall en strategi finnas för hur mängden småbiotoper i slättbygden skall kunna öka. Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas skall öka med . skall det nationella programmet för växtgenetiska resurser vara utbyggt och det skall finnas ett tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa bevarandet av inhemska husdjursraser i . skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder. skall ett program finnas för hur lantbrukets kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader kan tas till vara. Regeringens bedömning: Med de delmål som presenteras är förutsättningarna goda att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. Ett stort ansvar vilar på länsstyrelserna att samordna insatserna inom olika politikområden. För att målen skall nås krävs att Miljö- och landsbygdsprogrammet ersätts med ett motsvarande program . Ändringar i jordbrukets lönsamhet eller EU:s gemensamma jordbrukspolitik kan förändra förutsättningarna såväl positivt som negativt. Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap bör i ett generationsperspektiv enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande: * Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors hälsa inte hotas. * Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas. * Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produktionsförmåga upprätthålls. * Odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer. * Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras. * Odlingslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med särskilda värden bevaras och utvecklas. * Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras. * Odlingslandskapets icke-domesticerade växt- och djurarter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda. * Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras. Kulturväxter bevaras så långt möjligt på sina historiska platser. * Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer med eller har ingen invändning mot inriktningen i kommitténs förslag till delmål. Flera remissinstanser, däribland , Länsstyrelserna i och , och anser att delmålen är viktiga men att de inte täcker alla aspekter på odlingslandskapet, vilket kan leda till fragmentering. De föreslår därför att ett mål för helheten i odlingslandskapet sätts. föreslår ett delmål om fortsatt jordbruk i och skogsbygd. föreslår ett delmål om kadmium. Flera remissinstanser, bl.a. , Länsstyrelserna i , , och samt anser att ambitionsnivån för delmålet om ängs- och betesmarker bör höjas. Flera länsstyrelser och påpekar att målen för betesmarker och landskapselement endast utrycks i arealer och saknar hänvisning till önskad kvalitet. En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan anser att de åtgärder kommittén har föreslagit inte är tillräckliga för att målen skall nås. Framför allt pekar man på att de föreslagna åtgärderna inte kan styras till de värdefullaste områdena, att ersättningarna är otillräckliga, att samordningen mellan olika styrmedel är dålig och att styrmedlen inte förmår uppväga de negativa konsekvenserna av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. () och i framhåller att måluppfyllelsen i hög grad är beroende av jordbruks- och regionalpolitiken, lönsamheten i näringen och den övriga samhällsutvecklingen. Enligt bl.a. , , och kommun bör regeringen verka för att alla delar av den gemensamma jordbrukspolitiken bidrar till att nå miljömålen. Bakgrund till miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap: Odlingslandskapet är resultatet av människans brukande och omformning av naturen för att möjliggöra livsmedelsproduktion. Landskapet utgör livsmiljö för många djur- och växtarter och är en viktig del av vårt kulturarv. Byggnader, landskapselement och sammansättningen av arter och naturtyper berättar om hur kulturarvet nyttjats genom tiderna och har även satt spår i konst, litteratur och musik. Odlingslandskapets natur- och kulturvärden hotas av den snabba specialiseringen och nedläggningen av jordbruk. Utvecklingen i jordbruket har medfört att landskapselement som stenmurar, åkerholmar, dikesrenar och småvatten har tagits bort, framför allt i slättbygderna, vilket minskat förutsättningarna för den biologiska mångfalden och utarmat de kulturhistoriska värdena. Arealen har minskat med en miljon ha eller ungefär en fjärdedel . Nedläggningen har varit koncentrerad till och skogsbygder. har arealen naturliga fodermarker, dvs. ängs- och hagmarker, minskat till en bråkdel. var stora delar av skogar och så gott som hela skogar, hedar och skärgårdsöar betade och det fanns ca 1 500 000 ha hävdad ängsmark. finns endast enstaka exempel på dessa produktionsformer. Ängsmarkerna har odlats upp eller i viss utsträckning omförts till betesmark. Stora delar av de tidigare betesmarkerna har planterats eller spontant vuxit igen. Bete sker numera huvudsakligen på betesmark som varit och som förlorat en stor del av sitt naturliga artinnehåll. Ytterligare en viktig förändring är att det mångfacetterade markutnyttjandet inom i stort sett hela odlingslandskapet har ersatts av en strikt uppdelning mellan livsmedelsproduktion på åker och skogsproduktion på skogsmark. Dessa förändringar har tillsammans med ändrade odlingsmetoder medfört att ungefär 2 000 av odlingslandskapets djur- och växtarter har rödlistats, dvs. löper risk att försvinna från landet. Detta motsvarar ungefär hälften av landets rödlistade arter. Ett allt intensivare utnyttjande av åkerarealer och användningen av bekämpningsmedel minskar livsutrymmet för arter som är beroende av åkermiljön och kantzonen mellan åker och andra naturtyper. Även arter som är beroende av odlingslandskapets vattenmiljöer påverkas negativt. Förändringarna har också medfört att många av odlingslandskapets byggnader, i synnerhet ekonomibyggnaderna, har blivit överflödiga för lantbrukets behov och kommer att försvinna. Byggnaderna har betydelse för upplevelsen av landskapet och är värdefulla för den regionala utvecklingen. har i konventionen om biologisk mångfald (CBD) förbundit sig bl.a. att bevara ekosystem och naturliga livsmiljöer samt att bibehålla livskraftiga populationer av arter i deras naturliga miljö. Konventionens parter skall också integrera bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald i alla relevanta sektorer. En redogörelse för innehållet i konventionen har lämnats under miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker (avsnitt 16). Enligt EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG, EGT L 206, 22.07.1992, s. 7, Celex 31992L0043) och fågeldirektiv (79/409/EEG, EGT L 103, 25.04.1979, s. 1, Celex 31979L0409) skall skydda och bevara ett urval av olika biotoper, däribland en stor del som tillhör odlingslandskapet. En förutsättning för att långsiktigt bevara odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden är ett fortsatt jordbruk med djurhållning. Viktiga medel för att bevara dessa värden i odlingslandskapet är information och utbildningsinsatser samt ekonomisk ersättning till lantbrukare för utförda miljötjänster. De tidigare programmen Naturvård i odlingslandskapet () och för landskapsvårdande åtgärder, som infördes respektive , syftade till att bevara ett urval av de värdefullaste odlingslandskapen. Efter EU-inträdet ersattes dessa program med ett miljöersättningsprogram som till hälften finansierades med EU-medel. Det antagna Miljö- och landsbygdsprogrammet, som refereras i regeringens skrivelse (1999/2000:14) En hållbar utveckling av landsbygden, m.m., innebär en utvidgning av åtgärderna och skall stimulera lantbrukarna till åtgärder som bevarar den biologiska mångfalden samt miljöanpassade och resurshushållande produktionsformer. Det finns också regionala stödformer som bl.a. syftar till att bevara jordbruket inom områden med sämre ekonomiska förutsättningar, t.ex. skogs- och mellanbygder och skärgårdsområden. EU:s gemensamma jordbrukspolitik leder dock i vissa avseenden till att de från miljösynpunkt negativa trenderna i jordbrukets utveckling förstärks. Det generella biotopskyddet i 7 kap. 11 § innebär ett generellt förbud mot att ta bort alléer, pilevallar, källor, småvatten, åkerholmar, odlingsrösen och stenmurar samt ger möjligheter för länsstyrelserna att avgränsa mindre skyddsområden. Odlingsmarker kan dessutom avsättas som naturreservat eller kulturreservat med stöd av . De allmänna hänsynsreglerna, reglerna för utsättning och utplantering av djur och växtarter och reglerna för användning av bekämpningsmedel är andra delar av som väntas bidra till att miljökvalitetsmålet kan nås. De av tidigare beslutade sektorsmålen för jordbruks- och livsmedelspolitiken - att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och dess kulturvärden och att bevara den biologiska mångfalden - är väl förenliga med miljökvalitetsmålet och fortsätter att gälla. I samband med beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål fastställdes miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Det förutsattes att regeringen skulle återkomma till med förslag till delmål avseende bl.a. våtmarker, bevarande av hotade arter samt stärkande av jordbrukets positiva effekter och minimering av dess negativa miljöeffekter. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen ansluter sig i huvudsak till kommitténs förslag till delmål, med vissa justeringar i enlighet med synpunkter från remissinstanserna. Våtmarker behandlas under miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker (avsnitt 16). Fortsatt jordbruk i och i skogsbygderna är en naturlig följd av uppnåendet av de föreslagna delmålen liksom av de mål som regeringen angett i samband med redovisningen av Miljö- och landsbygdsprogrammet (skr. 1999/2000:14). Regeringen bedömer det därför inte nödvändigt med ett särskilt delmål i detta sammanhang. Regeringen instämmer i vad remissinstanserna har anfört om att det är viktigt att beakta helheten i odlingslandskapet. Emellertid anser regeringen inte att det är möjligt att utforma ett operativt och uppföljningsbart delmål för helheten i odlingslandskapet. arbete med den nationella bevarandeplanen för odlingslandskapet präglas av ett sådant helhetstänkande som remissinstanserna efterlyser och arbetet bör enligt regeringens uppfattning fullföljas. Ett ansvar vilar på länsstyrelserna att ha denna helhetssyn och att utnyttja och samordna de medel som finns att tillgå inom olika politikområden. En ökad ekologisk odling kan ge förutsättningar för en ökad biologisk mångfald, framför allt genom att bekämpningsmedel inte används och genom att en större del av marken används till vallodling för foderproduktion, bete och gröngödsling. Regeringen har i skrivelse (1999/2000:14) En hållbar utveckling av landsbygden, m.m. angett att den ekologiskt odlade arealen bör utgöra . Regeringen anser att även därefter bör den ekologiska produktionen fortsätta att öka. Regeringen har vidare angett att den ekologiska animalieproduktionen bör öka så att av antalet mjölkkor och slaktdjur av nöt och lamm bör finnas i ekologisk produktion . För att skyddsvärda områden skall kunna bevaras på lång sikt måste förutsättningar skapas för ett livskraftigt jordbruk och en livskraftig landsbygd. Ett sätt att öka lönsamheten för jordbrukare som producerar på ett sätt som bevarar och stärker biologisk mångfald i jordbruket är att öka konsumtionen av livsmedel som producerats på sådant sätt. Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (dir. 1998:8, tilläggsdir. 2000:54) har tagit fram kriterier för offentlig upphandling av naturbeteskött och andra livsmedel som främjar omställningen till ett hållbart samhälle. Det fjällnära jordbruket kräver särskilda insatser för att kunna bevaras. Därför bereds inom frågan om en viss höjning av det nationella stödet till produktion av mjölk från ko och get i det fjällnära området i norra . Åtgärder för utveckling av det fjällnära jordbruket är dessutom prioriterade i de båda mål 1-programmen inom ramen för . Den nuvarande inriktningen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik motverkar delvis målet att skydda och bevara natur- och kulturvärden i odlingslandskapet. Jordbrukspolitiken kommer att utvärderas och ses över . har tillsammans med och ett uppdrag att följa och utvärdera miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken och lämna förslag till ändringar av regelverket som kan leda till bättre måluppfyllelse av framför allt miljömålen. Regeringen har i skrivelsen 1999/2000:14 En hållbar utveckling av landsbygden m.m. uttalat att det är angeläget att arbeta för en fortsatt reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU. Regeringen avser bl.a. att utarbeta förslag till hur denna kan utformas för att integrera miljöaspekterna och stärka bevarandet av natur- och kulturmiljövärden i odlingslandskapet. Regeringen avser vidare att studera möjligheten att ytterligare styra de bevarandeorienterade åtgärderna till de värdefullaste områdena. Regeringen har i den forskningspolitiska propositionen 2000/2001:3 Forskning och förnyelse betonat behovet av forskning som underlag för att nå miljökvalitetsmålen. Ansvariga myndigheter för att finansiera denna forskning är bl.a. och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Sådan forskning kan förbättra kunskapen om vilka åtgärder som har störst betydelse och är mest kostnadseffektiva för att nå miljökvalitetsmålen. Försöks- och utvecklingsverksamhet är också en viktig förutsättning för att nå miljökvalitetsmålen. I enlighet med kommitténs förslag och remissinstansernas synpunkter avser regeringen att se över de samlade styrmedlenas effekter på jordbrukssektorn i syfte att minimera målkonflikter och öka möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet och andra mål liksom för att långsiktigt säkra ett variationsrikt och dynamiskt odlingslandskap. Delmål 1 (skötsel av ängs- och betesmarker) Inom det nuvarande Miljö- och landsbygdsprogrammet hävdas ca 4 000 ha ängsmark och ca 400 000 ha kultiverad och naturlig betesmark. och har pekat på att det finns värdefulla arealer som inte hävdas och att en del av dessa behöver restaureras. I dessa ohävdade arealer ingår bl.a. områden som föreslagits till Natura 2000 enligt EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) och som därmed har förpliktigat sig att bevara. Speciellt ängsmarker, betesmarker i samt betesmarker på utmark, såsom alvar, , skogs- och fäbodbete, utgör endast en spillra av arealen . Enligt på saknar mer än hälften av arealen naturbetesmark på miljöstöd och hotas av igenväxning. Orsakerna till att ängs- och hagmarker inte hävdas i större utsträckning är flera. Specialisering, dålig lönsamhet i jordbruket och stora investeringsbehov vid generationsskiften med följande nedläggning av lantbruk samt inverkan från andra delar av EU:s gemensamma jordbrukspolitik är troligen de viktigaste. Andra svårigheter i sammanhanget kan vara att det lokalt råder brist på betesdjur eller att djuren betar på vall i stället för på naturbetesmark. Kunskapsunderlaget vad gäller de faktiska förhållandena är bristfälligt i dessa avseenden men undersöks i samband med den löpande utvärderingen av EU:s gemensamma jordbrukspolitiks (CAP) miljöeffekter. Resultatet av denna undersökning får visa om det finns behov av ytterligare styrning. Regeringen kommer i sådant fall att låta utreda hur betesmarkerna kan nyttjas på ett från naturvårdssynpunkt bättre sätt. Den osäkerhet om hur de nya stöden kunde användas som rådde vid introduktionen av nya stödformer i samband med medlemskapet utgör dock inte längre något problem. Regeringens förslag till delmål innebär att samtliga ängs- och betesmarker skall kunna hävdas . Vidare skapas förutsättningar för att arealen hävdade ängsmarker skall kunna fördubblas och att arealen betesmarker i samt utmarksbeten skall kunna öka med .