prop · GO03139 · 2001-05-28 00:00:00 — gärningen, och detta oavsett vem som lämnat rapport om begångna över- trädelser (prop. 1981/82:114 s. 19). I LKP finns också en bestämmelse som ger åklagare eller polismyn- dighet som bedriver förundersökning rörande något av de brott som avses i LKP rätt att anlita biträde av samt uppdra åt kustbevakningstjänsteman att vidta de särskilda åtgärder som behövs för undersökningen, om detta bedöms lämpligt med hänsyn till omständig- Bestämmelsen ger alltså möjlighet för åklagare och polismyn- dighet att anlita för genomförande av erforderliga utredningsåtgärder, t.ex. vid ett ingripande till sjöss mot ett utländskt fartyg med anledning av ett misstänkt oljeutsläpp. Problemen med den nuvarande ordningen Det är som rent faktiskt svarar för en väsentlig del av brottsutredningarna. I synnerhet gäller detta vid ingripanden till Merparten av utsläppen till sjöss upptäcks i samband med Kustbe- vakningens sjöövervakning och rapporteras till ledningscentralerna vid respektive regionala ledningar. Från dessa sköts det operativa arbetet och kontakterna med andra myndigheter. spaningsarbetet efter en misstänkt utsläppskälla bedrivs alltid av Kustbe- vakningen även om samarbetar med andra myndig- organiserar också det inledande utrednings- Det är som i de fall det är möjligt tar olje- prov från utsläppet och ombesörjer annan bevissäkring, t.ex. fotografe- ring och videodokumentation. Om det blir aktuellt med ett ingripande mot ett fartyg till sjöss är det som gör detta och som därefter utför erforderliga utredningsåtgärder. som alltså i praktiken svarar för en stor del av det faktiska utredningsarbetet saknar myndigheten självständiga enligt LKP får utövas endast i omedelbar anslutning till ett misstänkt brott och bara under förutsättning att polisen inte är på plats. ring skall i dessa fall ske till polismyndighet eller åklagare som har att ta det egentliga ansvaret för brottsutredningen. vakningen som myndighet ligger således inget egentligt ansvar för Prop. 2000/01:139 brottsutredningen. Utredningen har konstaterat att det finns brister i utredningsförfaran- Inom polis- och åklagarväsendet avser bristerna främst att ansvaret för förundersökningarna är spritt på olika personer och/eller organisa- toriska enheter, där den specialistkunskap som krävs för att handlägga denna typ av ärenden ofta saknas. Enligt vad utredningen vidare har konstaterat behöver också vissa utbildningsinsatser göras inom Kustbe- vakningen för att förbättra kunskaperna om det rättsliga förfarandet när det gäller de krav som måste ställas på den som svarar för utrednings- Det förekommer att utredningarna brister i kvalitet i fråga om dokumentation och beslutade åtgärder. Utredningen har vidare påpekat att det kan riktas kritik mot samtliga myndigheter för att man inte till- räckligt effektivt begagnar möjligheterna till samarbete och kunskaps- utbyte mellan skilda myndigheter inom och utom landet. Det kan leda till otydligheter i ansvarsfördelningen och omständiga kommunikations- Vid ett ingripande mot ett utländskt fartyg på väg bort från svenskt vatten kan dessa förhållanden leda till att ett ingripande inte blir av trots att ett sådant i och för sig vore motiverat. åklagare in i ett alltför sent skede, inte sällan först då utredningen över- lämnas till åklagaren för beslut i åtalsfrågan. Detta gäller ibland även om fartyget har stoppats och utredningsåtgärder har vidtagits ombord. bör ges befogenhet att bedriva förundersökning i fråga om brott mot bestämmelserna om förbud mot oljeutsläpp och andra skadliga Många av de problem som finns med dagens ordning är av det slag att man i och för sig borde kunna komma till rätta med dem genom utbild- ningsinsatser och genom att myndigheterna utvecklar samarbete och arbetsmetoder inom ramen för det befintliga regelverket. tillskapandet av den nya organisation för bekämpning av miljöbrott inom åklagarväsendet som inrättades kan det förutsättas att arbetet också kommer att gå i denna riktning (jfr avsnitt 6.5.9). led i att utveckla samarbetsformerna ingår bl.a. i det av Riksåklagaren inrättade miljöbrottsrådet. Likväl kommer den obalansen att kvarstå att saknar självständiga brottsutredande befogenheter som man i praktiken är den myndighet som har att svara för utredningsarbetet. Hade däremot ett själv- ständigt ansvar för brottsutredningen skulle det enligt regeringens mening finnas en helt annan plattform än vad som finns för ett långsiktigt utvecklingsarbete syftande både till att stärka kompetensen inom och att etablera ett väl fungerande samarbete med polis och åklagare. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar för att bör ges den befogenhet att inleda och bedriva förundersökning rörande olagliga oljeutsläpp som man saknar. Därmed följer bl.a. den stora fördelen att en naturlig kommunikations- kanal öppnas direkt mellan och åklagaren. sikt kunna leda till ett snabbt och smidigt samarbete där den special- kompetens som finns på respektive område obrutet kan utnyttjas under Att också har administrativa uppgifter på området och bl.a. kan fatta beslut om vattenföroreningsavgift utgör enligt rege- ringens mening inget hinder mot att ges ett utökat ansvar för brottsutredningen. När vattenföroreningsavgiften infördes och fick sina befogenheter beträffande den avgiften ansågs detta ligga väl i linje med de polisiära uppgifterna enligt LKP (prop.1982/83:87 s. 30). Utredningen har föreslagit att befogenheter att inleda och bedriva förundersökning begränsas till olagliga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen. Regeringen ansluter sig till den uppfattningen. Behovet av en särskild reglering gör sig främst gällande vid de ingripan- den som avser olagliga utsläpp till sjöss. torde det vara mindre ändamålsenligt att tillämpa olika förfaranden för brottsutredningar avseende olagliga utsläpp beroende på var utsläppet har Ett utsläpp till sjöss kan t.ex. föranleda åtgärder i hamn. den motsatta situationen kan uppkomma. Rätten att inleda och bedriva förundersökning bör således gälla generellt och inte begränsas enbart till ingripanden till sjöss. rätt att inleda förundersökning bör således avgränsas till överträdelser av utsläppsförbudet i VlfL. slår att en sådan bestämmelse införs i 11 kap. 4 § VlfL. av andra bestämmelser i kommer således ansvaret för förundersök- ningen att ligga kvar på åklagare och polismyndighet. precis som att kunna anlita biträde av eller att uppdra åt tjänsteman vid att vidta viss åtgärd som hör Några bärande skäl att utvidga möjligheten att anlita biträde av för utredningsåtgärder utöver vad som är möjligt enligt LKP föreligger inte enligt regeringens mening. brott som kan aktualiseras i sammanhanget torde omfattas av LKP. Regeringen föreslår att det i 11 kap. 3 § införs en hänvisning till 7 § LKP, där möjligheterna att anlita biträde av och dessa Grundtanken bakom förslaget är således att skapa möjligheter för Kust- bevakningen att bedriva brottsutredningar avseende olagliga oljeutsläpp Förslaget kan sägas fylla ett tomrum eftersom polisen, som har den formella behörigheten att bedriva sådana brottsutredningar, endast bedriver sin verksamhet helt kustnära och inte året runt eller längs alla Att ges utvidgade befogenheter syftar alltså inte till någon begränsning av polisens befogenheter på området. Den begränsning av befogenheter till fall där polisen är förhindrad att ingripa kommer dock att försvinna som en följd av att får självständiga brottsutredande uppgifter. vakningens befogenheter anses omfatta även hamnar och något formellt hinder mot att utöva befogenheterna där kommer därför inte att föreligga. Beträffande ingripanden i hamnar bör utredningsansvaret ligga hos den myndighet som har bäst förutsättningar att snabbt kunna säkra bevis och När det gäller utredningar som inleds med en anmälan från en utomstående efter att den påstådda gärningen har ägt rum bör utgångspunkten emellertid alltid vara att utredningsansvaret Prop. 2000/01:139 skall ligga på polisen. Inget hindrar dock att myndigheterna kommer överens om en annan ordning. Sammanfattningsvis gäller alltså att myndigheterna bör få ett gemensamt ansvarsområde. För det fall det efterhand skulle visa sig att kompetensfördelningen kräver särskild reglering bör detta lämpligen ske genom myndighetsvisa överens- kommelser eller föreskrifter. bör ha samma befogenheter som polisen Då leder förundersökningen bör i princip samma regler gälla för som för polismyndighet då den myndigheten leder förundersökningen. bör således ha rätt att hålla förhör med personer, liksom att under i angivna förut- sättningar hämta personer till förhör. bör i princip också ha samma befogenheter som tillkommer förundersökningsledare vid polismyndighet att besluta om tvångsmedel. Detta följer av den reglering som föreslås i 11 kap. 4 § VlfL. När det gäller ingripanden mot utländska fartyg som befinner sig utanför svenskt inre vatten bör det dock ankomma på åklagaren eller rätten att fatta beslut om förhör och användande av tvångsmedel (se avsnitt 6.5.4 under rubriken om förhör och tvångsmedel). Kustbevakningstjänsteman bör i huvudsak ha samma befogenheter som en enskild polisman har att vidta åtgärder i samband med en förunder- sökning, då det gäller utredning av brott mot bestämmelserna i . Genom att ges självständiga befogenheter att inleda och bedriva förundersökning saknas också skäl att, såvitt avser dessa brott, i VlfL införa den begränsning som gäller enligt LKP om att befogenheterna endast får utövas i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden. Även fortsättningsvis bör det dock vara möjligt för en kustbe vakningstjänsteman att företa snabba ingripanden vid alla brott mot VlfL. Vid exempelvis bevissäkrande åtgärder med anledning av ett olagligt utsläpp kan även annan brottslighet mot VlfL uppdagas. Det förefaller inte ändamålsenligt att kustbevakningstjänstemannens befogenheter att vidta utredningsåtgärder är mer begränsade beträffande andra brott mot VlfL än olagliga utsläpp. Kustbevakningstjänste- mannnens befogenheter bör därför vara desamma beträffande alla brott mot VlfL. Regeringen föreslår således att en kustbevakningstjänsteman skall ha samma befogenhet som en polisman att hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder innan förundersökningen har hunnit inledas, ta med någon till förhör, gripa den som misstänks för brott, ta föremål i beslag, företa en husrannsakan och att vidta en undersökning av något annat ställe som inte är tillgängligt för allmänheten med anledning av brott mot VlfL. Regeringen föreslår att bestämmelser med detta innehåll införs i 11 kap. 2, 5, 6, 7 och 8 §§ VlfL. I enlighet med vad som följer av 24 kap. 8 § andra stycket rättegångs- Prop. 2000/01:139 balken skall ett gripande skyndsamt anmälas till åklagaren. åtgärder vidtagits av kustbevakningstjänsteman skall dessa skyndsamt anmälas till den som har att leda förundersökningen. Har en utrednings- åtgärd vidtagits med anledning av ett annat brott mot VlfL än ett olagligt utsläpp kan en anmälan således aldrig ske till en sådan befattningshavare vid som har rätt att leda förundersökning, eftersom dennes befogenhet bara omfattar brott mot utsläppsförbudet. I likhet med utredningen anser regeringen att kustbevakningstjänste- man inte skall kunna besluta om kroppsbesiktning. Regeringen anser emellertid inte heller att tjänsteman vid bör ges befogenhet att själv få fatta beslut om kroppsvisitation vid utredningar om brott av nu aktuellt slag. I de undantagsfall behov av kroppsvisitation kan antas föreligga är det svårt att förutse en situation där saken skulle ha sådan angelägenhetsgrad och vara av så brådskande natur att frågan inte hinner underställas undersökningsledaren. Med hänsyn härtill och till att det rör sig om ett tvångsmedel som innebär ett förhållandevis stort ingrepp i den personliga integriteten anser regeringen att det saknas till- räckliga skäl att öppna för en ökad användning av tvångsmedlet i fråga. Såsom Lagrådet har påpekat bör det övervägas om inte bestämmelsen i 29 § första stycket andra meningen polislagen (1984:387) bör kom- pletteras med en hänvisning till 10 § första stycket 6 samma lag. Rege - ringen avser att återkomma till den frågan i annat sammanhang. Regeringens förslag: Åklagaren övertar ledningen av förundersök- ningen så snart någon skäligen kan misstänkas för ett olagligt utsläpp eller när det i annat fall är påkallat av särskilda skäl. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har även föreslagit att ett tidigt åklagarinträde i de flesta fall skall uppnås genom att det ankommer på åklagaren att fatta beslut om tvångsmedel. Remissinstanserna: De instanser som har uttalat sig har ställt sig positiva till förslaget. har föreslagit att det skall framgå av lagtexten att åklagaren skall överta förundersökningen så snart det skäligen kan misstänkas från vilket fartyg ett utsläpp har skett. Skälen för regeringens förslag: Enligt de allmänna bestämmelserna i 23 kap. skall då förundersökning inletts av polismyn- dighet och saken inte är av enkel beskaffenhet, ledningen av förunder- sökningen avseende brottet övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i annat fall överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl. Riksåklagaren har, med stöd av 2 § tredje stycket förordningen (1989:8 47) med instruktion för Riksåklagaren lämnat allmänna råd om ledningen av förundersökningen (RÅFS 1997:12). Råden har utformats i samråd med . Råden är gemensamma för olika typer av förundersökningar och tar inte särskilt upp VlfL. Regeringen anser att lämplighetsskäl talar för att åklagaren tar över Prop. 2000/01:139 förundersökningar avseende olagliga utsläpp redan på ett tidigt stadium. Av lagen bör dock bara framgå vid vilken senaste tidpunkt åklagar- inträdet skall ske. Utredningar avseende olagliga utsläpp är normalt sett komplicerade och kan knappast i något fall bedömas vara av enkel beskaffenhet. Lagen bör därför utformas så att åklagaren undantagslöst skall ta över ansvaret för förundersökningen senast när någon skäligen kan misstänkas för ett olagligt utsläpp. I enlighet med vad som gäller enligt bör åklagaren också i annat fall överta ledningen av förundersökningen när det är påkallat av särskilda skäl. Regeringen föreslår att en regel av denna innebörd införs i 11 kap. 4 § tredje stycket VlfL. Vid ingripanden mot utländska fartyg som befinner sig utanför inre vatten bör regelmässigt särskilda skäl anses föreligga för åklagaren att ta över förundersökningen (se även författningskommentaren till 11 kap. 4 §). Regeringen anser emellertid inte att frågan om åklagarinträde i och för sig skall styras av beslutsbefogenheterna för tvångsmedel. Det bör i stället överlämnas åt myndigheterna att, med beaktande av de krav som bör ställas på utredningen avseende olagliga utsläpp, genom överens- kommelser eller föreskrifter närmare reglera som åklagaren bör ta över förundersökningen inom de ramar som anges i lagen. Härvid kan såsom utredningen framhållit även beaktas regionala och lokala förhållanden. 6.5.4Ingripanden mot utländska fartyg Regeringens förslag: De begränsningar som gäller enligt det inter- nationella regelverket vid straffrättsliga ingripanden mot utländska fartyg lagregleras. Beslut om förhör enligt 23 kap. eller om användande av tvångsmedel enligt 2428 kap. rättegångs- balken ombord på utländska fartyg utanför svenskt inre vatten skall fattas av åklagaren eller rätten. Utredningens förslag: Stämmer delvis överens med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig har ställt sig positiva till att de havsrättsliga förutsättningarna lagregleras. Skälen för regeringens förslag De begränsningar som gäller för ingripande till sjöss mot utländska fartyg bör lagregleras I finns de straffprocessuella bestämmelserna om för- undersökningsförfarandet och om användande av tvångsmedel. Bestämmelserna är universella i den meningen att de inte uttryckligen begränsas till vad som sker i riket eller till svenska medborgare. Generellt gäller dock att en förutsättning för att ett straffrättsligt för- farande skall få inledas i är att det föreligger svensk domsrätt. saknas svensk domsrätt vid brott mot bestämmelserna om före- byggande, begränsning och kontroll av förorening av den miljön som begås på ett utländskt fartyg i den ekonomiska zonen. föreslår i avsnitt 6.4 att domsrätten utvidgas till att även omfatta den Den föreslagna regleringen ansluter till havsrättskon- Med utökade befogenheter för att bedriva brotts- utredande verksamhet till sjöss och med utvidgad domsrätt aktualiseras frågan om vilka begränsningar som gäller för möjligheterna att ingripa mot utländska fartyg. Det rör sig om ett rättsligt komplicerat område och det torde råda betydande osäkerhet om vad som gäller beträffande möjligheterna att ingripa mot utländska fartyg till sjöss. det därför som angeläget att så långt möjligt införa regler som närmare anger under vilka förutsättningar ett ingripande skall få ske. reglering bör ansluta till havsrättskonventionen. I avsnitt 5.2.2. redogörs översiktligt för havsrättskonventionen samt för indelningen i olika vattenområden. I avsnitt 6.2.2. berörs reglerna om ingrepp mot utländska fartyg, utifrån förutsättningarna för tillsynsmyn- dighet att företa inspektion enligt 6 kap. VlfL. I avsnitt 6.4 lämnas en beskrivning av förutsättningarna för domsrätt i den ekonomiska zonen. Vad som aktualiseras i detta avsnitt är de begränsningar som gäller enligt havsrättskonventionen mot att använda utredningsåtgärder och tillgripa tvångsmedel vid brottsutredning. Nedan lämnas en samlad redovisning av regleringen i havsrättskonventionen utifrån den utgångspunkten. blir oundvikligen fråga om vissa upprepningar i förhållanden till vad som En stats territorialhav är en del av statens territorium. för en kuststat att ingripa mot utländska fartyg i territorialhavet är emellertid begränsad av rätten till s.k. oskadlig genomfart. fart avses i huvudsak färd genom territorialhavet i syfte att passera havet eller inlöpa till eller gå till havs från inre vatten. oavbruten och skyndsam. Genomfarten är oskadlig om den inte stör kust- statens lugn, ordning eller säkerhet. Genomfart av ett utländskt fartyg anses störa kuststatens lugn, ordning och säkerhet bl.a. om fartyget deltar i åtgärder som medför avsiktlig och allvarlig förorening i strid med Detta regleras i artiklarna 17, 18 och 19 i havsrättskon- Enligt artikel 21 får kuststaten anta lagar och andra författningar rörande oskadlig genomfart av territorialhavet med avseende på bl.a. sjö- säkerhet och reglering av trafiken till sjöss samt bevarande av kust statens miljö och förhindrande, begränsning och kontroll av förorening av den. Kuststatens lagar och andra författningar får dock endast tillämpas på utformning, konstruktion, bemanning eller utrustning av utländska fartyg, om bestämmelserna ger uttryck för allmänt accepterade inter- nationella regler eller standarder (artikel 21 punkt 2). Kuststaten får inte heller ställa sådana krav på utländska fartyg som faktiskt medför att rätten till oskadlig genomfart förvägras eller inskränks eller som formellt eller faktiskt diskriminerar någon stats fartyg eller fartyg som fraktar last till eller från någon stat eller för dess räkning (arikel 24). Utländska fartyg är skyldiga att vid utövandet av rätten till oskadlig genomfart iaktta alla sådana lagar och författningar som kust- staten antagit enligt artikel 21. Kuststaten har enligt artikel 25 rätt att hindra fartygs genomfart om genomfarten inte är oskadlig. Vid över- trädelser som inte är av sådant slag att de kan anses störa kuststatens lugn, ordning eller säkerhet synes generellt gälla att kuststatens myndig- heter kan ingripa mot fartyget och mot de ansvariga personerna på fartyget, men inte varaktigt avbryta fartygets oskadliga genomfart. Konventionen kodifierar dock vissa begränsningar i kuststatens rätt att utöva straffrättslig jurisdiktion ombord på utländska fartyg under genom- fart av territorialhavet. I artikel 27 anges att kuststatens straffrättsliga jurisdiktion i dessa fall inte bör utövas i syfte att anhålla (arrest) en person eller utföra undersökning ( investigation) med anledning av brott som begåtts ombord på fartyget under dess genomfart annat än i vissa närmare angivna fall, bl.a. om brottets följder sträcker sig till kuststaten eller om brottet är av sådant slag att det stör lugnet i landet eller ordningen på territorialhavet. Ett generellt undantag från huvudregeln ger dock kuststaten rätt att företa anhållande och undersökning på ett utländskt fartyg som efter att ha lämnat kuststatens inre vatten passerar territorialhavet (artikel 27 punkt 2). Då straffrättslig jurisdiktion utövas skall kuststaten, om befälhavaren begär det, underrätta flaggstatens diplomatiska eller konsulära tjänstemän innan den vidtar några åtgärder. I en nödsituation kan en sådan underrättelse dock överlämnas medan åtgärderna vidtas (artikel 27 punkt 3). Vid övervägande huruvida eller hur ett anhållande bör företas skall enligt en generell regel myndig- heterna ta vederbörlig hänsyn till sjöfartens intressen (artikel 27 punkt 4). Avsiktliga och allvarliga föroreningar av territorialhavet anses enligt artikel 19 vara av det slag att de stör kuststatens lugn, ordning och säker- het. Vid sådana föroreningar kan således straffrättslig jurisdiktion utövas och fartygets genomfart avbrytas. Del XII i havsrättskonventionen (artiklarna 192237) innehåller bestämmelser om skydd och bevarande av den miljön. I artikel 220 regleras kuststaters säkerställande av tillämpningen av reglerna i havsrättskonventionen. Förutsättningarna för att ingripa mot fartyg med anledning av utsläpp i territorialhavet regleras i artikel 220 punkt 2. När det föreligger klara skäl att anta att ett fartyg under genomfart av en stats territorialhav har överträtt statens lagar och andra författningar, vilka antagits i enlighet med havsrättskonventionen eller tillämpliga internationella regler och normer för att förhindra, begränsa och kontrollera förorening, får staten företa en fysisk inspektion av fartyget. När bevismaterialet berättigar härtill får staten inleda rättsliga förfaranden, däri inbegripet kvarhållande av fartyget i enlighet med statens lagar. En stats ekonomiska zon kan varken anses utgöra en del av statens territorium eller en del av det fria havet. Den är i stället, enligt artikel 55, underkastad en särskild rättsordning. I den ekonomiska zonen åtnjuter alla staters fartyg, med de förbehåll som anges i konventionen, samma frihet för sjöfart som gäller på det fria havet (se artikel 58 med hänvis- ning till artiklarna 88115). Kuststaten har emellertid enligt artikel 56 vissa rättigheter och skyldigheter och viss jurisdiktion i den ekonomiska Kuststaten har enligt tillämpliga bestämmelser i konventionen jurisdiktion med avseende på bl.a. skydd och bevarande av den miljön. Det saknas möjlighet att enbart med stöd av artikel 27 ingripa mot ett utländskt fartyg med anledning av ett brott som har begåtts innan fartyget kom in på territorialhavet om fartyget kommer från en utländsk hamn och endast passerar genom territorialhavet utan att anlöpa statens inre vatten. Ingripande kan då i stället ske med stöd av bestämmelserna i del XII (artiklarna 192237). Möjligheterna att ingripa mot utländska fartyg med anledning av utsläpp i den ekonomiska zonen regleras i artikel 220 punkterna 3, 5 och 6. Av artikel 220 punkt 3 framgår följande.