prop · GP0369 · 2001-12-05 00:00:00 — Nordbanken anser det rimligt att ges möjlighet att i utökad omfattning sekretessbelägga uppgifter under pågående utredning om konkurren s- överträdelser, men menar att det är att gå för långt att utsträcka sekrete s- sen till att omfatta även den som utredningen avser. Skälen för regeringens förslag : har till uppgift att övervaka marknadens funktion och se till att konkurrensen inte sätts ur spel genom förfaranden som är otillåtna enligt konkurrenslagstiftningen. I denna uppgift ingår att utreda misstankar om överträdelse av förbuden i 6 och 19 §§ KL. Verket får också tillämpa artikel 81 eller 82 i EG- fördraget. Sådana utredningar syftar till att ta reda på om överträdelser har skett och i så fall säkra bevis om överträdelserna för att dessa skall kunna beivras genom ålägganden enligt 23 § KL eller genom konku r- rensskadeavgift enligt 26 § KL. I denna utredande verksamhet får kännedom om uppgifter som behöver hållas hemliga i vart fall under ett visst skede av utredningen. Annars kan det företag som utredningen avser begära att få tillgång till uppgifterna och därmed få möjlighet att sabotera utredningen eller omintetgöra resultaten så att sanktioner inte kan åläggas. Risken för att de företag som utredningen avser försöker att sabotera utredningen är särskilt framträdande när det gäller utredningen av karteller. Det är då fråga om företag som medvetet överträtt konkurrensreglerna genom att träffat hemliga överenskommelser som sätter de normala marknadsm e- kanismerna ur spel. Vid sådant förhållande föreligger en beaktansvärd risk för att dessa företag under utredningen försöker samordna sina uts a- gor eller vidta andra åtgärder som försvårar utredningen. Ett sådant bet e- ende underlättas avsevärt om företagen redan från början kan ta del av allt utredningsmaterial hos . Utredningen menar att det därför behövs regler som gör det möjligt för verket att vägra lämna ut vissa känsliga uppgifter som hänför sig till pågående utredningar hos verket. De bestämmelser om sekretess som kan tillämpas i Konkurren s- verkets utredande verksamhet är som nämnts främst 4 kap. 1 §, som r e- glerar planläggningssekretess, och 8 kap. 4 §, som föreskriver sekretess i verksamhet till skydd för enskilds ekonomiska fö r- hållanden. När med stöd av 2 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och stats- stödsregler direkt tillämpar artikel 81 och 82 i EG-fördraget gäller för handläggningen samma regler som vid tillämpningen av 6 och 19 §§ KL. De särskilda regler om bl.a. sekretess som är tillämpliga när Konkurren s- verket med stöd av 2 a5 §§ lagen om tillämpningen av Europeiska ge- menskapernas konkurrens- och statsstödsregler genomför en undersö k- Prop. 2001/02:69 ning på begäran av kommissionen är således inte tillämpliga i dessa fall (jfr avsnitt 4.3.1). Genom de i avsnitt 4.1.1 redovisade domarna av Kammarrätten i är det numera klarlagt att bestämmelsen om planläggning s- sekretess inte tillåter att uppgifter sekretessbeläggs under hela utre d- ningsskedet. Även om domarna inte utesluter att uppgifter i utredningen i viss utsträckning kan omfattas av sekretess enligt 4 kap. 1 § delar reger- ingen utredningens bedömning att bestämmelsen om planläggningsse k- retess inte kan anses fullt ut tillgodose behovet av utredningssekretess. Vid de undersökningar som genomför är det mater i- al som samlas in av varierande slag. Åtskilligt material kan komma att omfattas av bestämmelserna i 8 kap. 4 § sekretesslagen till skydd för e n- skildas ekonomiska och personliga omständigheter. Inte heller dessa be- stämmelser tillgodoser fullt ut behovet av sekretesskydd för verkets u t- redningar. Som anförts av utredningen beror det på att sekretess till skydd för enskilda inte gäller i förhållande till den enskilde själv (se 14 kap. 4 § sekretesslagen), dels på att en hel del material kan vara sådant att det inte omfattas av 8 kap. 4 § sekretesslagen, men ändå ha stor bet y- delse för verkets möjlighet att utreda en eventuell överträdelse av ko n- kurrenslagstiftningen. Utredningen har anfört att den anser att utredning s- verksamhet allvarligt försvåras när sekretess inte gäller för uppgifter som kommer fram vid undersökningar. Det måste enligt utredningen anses vara ett viktigt samhällsintresse att kan bedriva sina utredningar effektivt. Detta intresse är enligt utredningens bedömning så angeläget att det tar över intresset av offentlighet, i all synnerhet som sekretessen kan antas ofta bli kortvarig. Det är nämligen att märka att behovet av sekretess i allmänhet torde föreligga bara under själva utre d- ningsskedet. När utredningen är avslutad bör sekretessen i de flesta fall kunna hävas. Regeringen delar utredningens bedömning. För att säkerställa att på ett effektivt sätt kan geno m- föra utredningar om överträdelser av konkurrensreglerna anser således regeringen i likhet med utredningen att nuvarande sekretessregler behö - ver kompletteras med en särskild regel om sekretesskydd för uppgifter som hänför sig till utredningar. En sådan regel innebär att offentlighetsprincipen inskränks. För att en sådan inskränkning skall kunna motiveras krävs starka skäl. Regeln bör inte heller sträcka sig längre än vad som framstår som klart påkallat och den skall således, som utredningen anfört, begränsas till att avse u t- redningar om sådana överträdelser där risken för skador om uppgifter inte har sekretesskydd är störst. Den nya regeln bör därför avse uppgifter som hänför sig till utredningar om överträdelser av 6 eller 19 § KL och i förekommande fall överträdelser av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Vid andra utredningar till följd av bestämmelserna i , som t.ex. utredningar föranledda av ansökningar om icke- ingripandebesked eller undantag, gör sig inte motsvarande behov av se k- retess i förhållande till part gällande. Regeringens förslag: Sekretess skall gälla om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig särskilt över den närmare utformningen av sekretessregeln. har ifrågasatt om bestämmelsen ger ett tillräc k- ligt skydd för uppgifter i utredningar. anser att det inte framgår av lagtexten att bestä m- melsen kan tillämpas gentemot tredje man utan enbart av motiven i pro- memorian. Verket menar vidare att ett införande av rekvisitet synnerlig vikt skulle kunna försvåra möjligheten att hemlighålla information i förhållande till tredje man jämfört med vad som gäller . Verket för e- slår därför att en särskild bestämmelse som reglerar tredje mans rätt till insyn i utredningen införs. En sådan bestämmelse skulle enligt verket kunna se ut på följande sätt: Sekretess gäller för annan än part för up p- gift som hänför sig till verksamhet som består i u t- redning av överträdelser av §§ 6 eller 19 KL eller art 81 eller 82 i EG fördraget om det kan antas att syftet med utredningen motverkas om uppgiften röjs. har föreslagit att regeln utformas på så sätt att se k- retess gäller för uppgift, om det kan antas att syftet med utredningen motverkas om uppgiften röjs. Samfundet menar att en sådan regel skulle förhindra att den utredande verksamheten försvåras genom att tredje man tar del av utredningen. Enligt samfundet medför en sådan utformning av regeln inte någon inskränkning beträffande parts möjlighet att få ta del av uppgifterna eftersom den rätten regleras i 14 kap. 5 § sekretesslagen som garanterar att en part får del av uppgifterna om det inte är av synnerlig vikt att så inte sker. Vidare menar att den föreslagna ordningen är oacceptabel ur rättssäkerhetssynpunkt eftersom det kan i n- nebära att en part får del av utredningen först när uta r- betat ett utkast till beslut; inte ens då är parten enligt vad utredningen uttalat garanterad insyn i utredningen. Samfundet menar att den föresla g- na sekretessregeln måste kompletteras med regler som garanterar parter- na insyn i utredningen och det än när ve r- ket översänder utkastet till beslut. välkomnar utredningsförslaget men anser att ä n- damålsenligheten i de rekvisit som används som utredningens förebild (kapitel 4 § 2 sekretesslagen) närmare bör utredas eftersom tillämpning s- problem kan uppkomma när utredningen fördröjs eller avstannar. Advokatfirman menar att om förslaget genomförs den balans rubbas som finns i regelverket och som innebär en rimlig avvägning mellan rättssäkerhetshänsyn å ena sidan och vikten av att en effektiv u t- redning kan äga rum å andra sidan. Företag som av någon anledning riktar misstankar mot kommer att få ett svagare rätt s- skydd om förslaget genomförs. Den tumregel som anges för när den e n- skildes intresse skulle väga över i förhållande till utredningsintresset, normalt vid utsändandet av ett utkast till beslut (Statement of Objection) tar enligt Vinges mening inte tillräcklig hänsyn till intresset av partsinsyn Prop. 2001/02:69 och den enskildes möjligheter att tillvarata sin rätt. I relation till EG- rätten ger förslaget ett för svagt rättsskydd för den enskilde. Förslaget om ändrade sekretessregler i dess nuvarande utformning bör inte genomf ö - ras. Om förslaget ändå genomförs menar att rutiner att sända utkast till beslut bör ges en fastare form och, om rätt s- följder eller viktiga regler om utredningssekretess knyts till denna typ av handläggningsåtgärder, regleras särskilt. Skälen för regeringens förslag : Utredningen har anfört att det prim ä- ra syftet med regeln är att hindra att den som är föremål för utredningen får del av uppgifterna. Sekretessen riktar sig således primärt mot en part i ärendet. Utredningen har vidare anfört att det inte förefaller meningsfullt att införa en bestämmelse om sekretess till skydd för verkets utredningar som går längre än vad som följer av bestämmelsen om partsinsyn i 14 kap. 5 § sekretesslagen, eftersom en längre gående regel ändå skulle få vika vid tillämpningen av 14 kap. 5 § sekretesslagen. En sådan ordning överensstämmer också med utformningen av regeln i 4 kap. 2 § sekr e- tesslagen. Utredningens slutsats är således att om inte grundläggande drag i regelsystemet skall ändras skaderekvisitet i en bestämmelse om sekretess till skydd för utredningar bör vara detsa m- ma som enligt 4 kap. 2 § sekretesslagen. Vidare har utredningen anfört att om den sekretessbelagda uppgiften röjs för någon annan det normalt medför en risk för att uppgiften röjs även för den som utredningen avser. Bestämmelsen bör därför kunna tillämpas även när någon annan än den som är föremål för utredningen begär att få ut en uppgift. Regeringen gör följande bedömning. Utredningens utgångspunkt har varit att ett konkret problem skall lösas, nämligen att den som är föremål för utredning i stor utsträckning har möjlighet att löpande ta del av uppgifter som undan för undan tillförs utredningen även när detta kan skada utredningen. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen är enligt regeringens bedömning väl ägnad att råda bot på problemet. Även om den av utredningen föreslagna bestämmelsen är restriktivt u t- formad väcker varje inskränkning i parts rätt att fritt ta del av uppgifter i en pågående utredning frågan om huruvida rättsäkerheten påverkas på ett oacceptabelt sätt. Som framgår av författningskommentaren är, enligt regeringens mening, den senaste tidpunkt när en part torde ha rätt att ta del av samtliga uppgifter i utredningen i princip när översänder sitt preliminära ställningstagande. Detta, sammantaget med allmänna förvaltningsrättsliga regler om kommunikation samt den sä r- skilda bestämmelsen i 13 § förordningen (1996:353) med instruktion för , som stadgar att innan talan väcks om bl.a. konkur- rensskadeavgift den som avses med talan normalt skall få tillfälle att yttra sig, innebär enligt regeringens mening att den som är föremål för Ko n- kurrensverkets utredning på ett tillfredställande sätt kommer att kunna tillvarata sin rätt. Det skall framhållas att avsikten inte är att uppgifterna i utredningen regelmässigt skall omfattas av sekretess fram till dess att översänder sitt preliminära ställningstagande till pa r- ten. I stället måste en prövning av om en viss uppgift omfattas av sekr e- tess ske löpande. När det gäller tredje mans möjligheter till insyn i utredningen gör r e- geringen följande bedömning. Som ovan anförts har det primära behovet varit att kunna sekretessbelägga uppgifter i förhållande till den som utredningen avser. För att en sekretessbestämmelse som primärt riktar sig mot den som utredningen avser skall bli effektiv måste dock en uppgift, som skall hemlighållas i förhållande till parten, även hemlighållas i förhållande till tredje man för att man skall kunna vara säker på att uppgiften inte genom den tredje mannen kommer till partens kännedom. Regeringen anser att utredningens förslag är utformat på ett sätt som medför att detta mål uppnås. Enligt förslaget gäller sekretess för uppgift som hänför sig till viss del av verksamhet om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte uppenbaras för den som utredningen avser. Bestämmelsens ordalydelse innebär att om sis t- nämnda förutsättning är uppfylld, gäller sekretess för uppgiften. Sekr e- tess gäller således oavsett vem som efterfrågar uppgiften. Någon bedö m- ning av risken för att uppgiften kommer till den granskades kännedom om uppgiften lämnas ut till tredje man skulle således inte behöva göra. Det ligger i sakens natur att en sådan bedömning hade varit vansklig att göra. Regeringen anser dock att det kan finnas skäl att omformulera utredningens förslag något med hänsyn till de tolkningssv å- righeter bestämmelsens ordalydelse kan ge upphov till. Konkurrensver- ket har anfört att det inte framgår av lagtexten att bestämmelsen är ti ll- lämplig i förhållande till tredje man utan att detta förhållande enbart framgår av motiven i promemorian. Som regeringen har anfört ovan a n- ser regeringen att det följer direkt av den föreslagna lagtexten att b e- stämmelsen är tillämplig i förhållande till tredje man. Detta kan dock uttryckas tydligare. Regeringen anser därför att lagtexten bör ges en n å- got mer neutral formulering. Skaderekvisitet bör formuleras på så vis att sekretess gäller för en uppgift som hänför sig till en utredning om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, dvs kravet på att det skall vara av synnerlig vikt att uppgiften inte uppenbaras för den som utredningen avser får utgå. och anser att de skäl som motiverar en långtgående insyn i en utredning för en part knappast gör sig gällande i förhållande till tredje man. De anser därför att sekretessen i förhållande till tredje man skall gälla om det kan antas att syftet med u t- redningen motverkas om uppgiften röjs. anför att om en tänkt uppgiftslämnare tar del av vad som framkommit i utredningen på punkter där önskar höra personen i fråga kan det vara svårt att bedöma värdet av personens uppgifter. har som skäl för sitt förslag anfört att det synes som om systematiken i sekretesslagen bryts om man inför ett nytt skaderekvisit som skall gälla i förhållande till tredje man. Verket befarar att ett införande av rekvisitet synnerlig vikt i förhållande till tredje män t.o.m. skulle kunna försvåra verkets möjligheter att hemlighålla information i förhållande till vad som gäller . Regeringen delar inte Konkurrensverkets sistnämnda bedömning. Den föreslagna bestämmelsen har ett annat skyddsintresse än t.ex. bestä m- melsen i 8 kap. 4 § sekretesslagen och påverkar inte tillämpningen av den senare bestämmelsen. 8 kap. 4 § stadgar sekretess till skydd för enskild medan den föreslagna bestämmelsen stadgar sekretess till skydd för I ett läge när det är möjligt att Prop. 2001/02:69 hemlighålla uppgifter i förhållande till tredje man av utredningsskäl kan det mycket väl hända att uppgiften är omfattad av sekretess i förhållande till tredje man enligt 8 kap. 4 §, därför att det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Den nu föreslagna sekretes s- regeln innebär således inte en försämring, utan en förstärkning av sekr e- tesskyddet i förhållande till tredje man. En bestämmelse i linje med vad och advokatsam- fundet har föreslagit innebär en mer långtgående sekretess gentemot tredje man än vad som kan upprätthållas gentemot parten vid en tilläm p- ning av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Det har ovan i kapitel 4.2.2 nämnts att det finns en bestämmelse om sekretess till skydd för bl.a. förunde r- sökningar om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda å t- gärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (5 kap. 1 § sekretesslagen). Skaderekvisitet i denna bestämmelse har viss likhet med skaderekvisitet i de av och advokat- samfundet föreslagna bestämmelserna. Som utredningen har anfört har dock den starkare sekretessen enligt 5 kap. 1 § en reell betydelse även gentemot den misstänkte. Anledningen härtill är att den misstänktes rätt att ta del av förundersökningsmaterialet inte regleras i förvaltningslagen (1986:223) utan i . Den som granskas av Konkurren s- verket har enligt 16 § förvaltningslagen fortlöpande rätt att ta del av det som tillförs ett ärende. Sistnämnda bestämmelse gäller dock enligt 32 § samma lag inte polis- och åklagarmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Den misstänktes rätt till insyn i en förundersökning regleras i stället, på sätt som ovan redovisats i kapitel 4.2.2, i . Från den tidpunkt någon skäligen misstänks för ett brott har denne och dennes försvarare enligt 23 kap. 18 § fortlöpande i den mån det kan ske utan men för utredningen rätt att ta del av vad som har förekommit vid undersökningen. De har också rätt att begära att u t- redningen kompletteras. Åtal får inte väckas innan de har fått möjlighet att ta del av allt material i utredningen och fått skäligt rådrum att begära ytterligare utredning. Om man bortser från bestämmelserna i sekretesslagen och enbart ser till bestämmelserna om partsinsyn har således den som granskas av Ko n- kurrensverket en obegränsad insynsrätt enligt förvaltningslagen, medan den som är misstänkt i en förundersökning har en inskränkt insynsrätt enligt fram till dess det är dags att fatta beslut om åtal skall väckas. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen innebär se k- retess inte någon begränsning i parts rätt enligt att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Enligt förarbetena till sistnämnda bestämmelse åsyftar bestä m- melsen även den misstänktes rätt att ta del av vad som har kommit fram under en förundersökning (prop. 1979/80:2 Del A s 335). Det sagda i n- nebär att det i princip inte föreligger någon konflikt mellan 5 kap. 1 § sekretesslagen och den misstänktes rätt till insyn enligt förrän det är dags att fatta beslut om åtal. Då regleras konflikten mellan sekretessen till skydd för förundersökningen och den misstänktes rätt till insyn enligt 23 kap. 18 § första stycket av 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen. Det förhåller sig annorlunda om man skall införa en sekretessbestä m- melse till skydd för konkurrensverkets utredningar. Denna sekretessb e- stämmelse kommer att stå i konflikt med den granskades rätt till insyn i ärendet enligt förvaltningslagen. Sekretessen kommer enbart att kunna upprätthållas i den mån det av hänsyn till allmänt intresse b e- döms vara av synnerlig vikt att sekretessen består, jfr 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen. I den mån uppgifter inte kan hemlighållas gen t- emot parten framstår det som huvudregel inte heller särskilt meningsfullt att hemlighålla dem i förhållande till tredje man. Frågan är då om det i utredningar kan uppstå situationer då det finns skäl att hemlighålla sådana uppgifter i förhållande till tredje man som parten redan känner till eller har rätt att få del av. Regeringen utesluter inte att så kan vara fallet. Med den mer neutrala formulering av sekretessbe- stämmelsen som regeringen föreslår kan bestämmelsen bli tillämplig gentemot tredje man även i de fall relevanta uppgifter i utredningen re- dan kommit till partens kännedom om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs i förhållande till den tredje mannen. Det torde t.ex. kunna anses vara av synnerlig vikt att en person som skall höras beträffande vissa uppgifter i utredningen inte kan ta del av dessa uppgifter innan han hörs även om det skulle vara så att parten redan känner till uppgifterna. Vid bedömningen av hur en bestämmelse om sekretess till skydd för utredningar bör utformas måste man ta hänsyn till att en grundläggande utgångspunkt vid utformningen av sekretessbestä m- melser är att största möjliga restriktivitet skall iakttas när det gäller se k- retess till förmån för allmänna intressen. Man bör vidare eftersträva att aktuell bestämmelse blir så klar och lättillämpad som möjligt. Med hä n- syn till den intresseavvägning mellan sekretessintresset och rätten till partsinsyn som har gjorts i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen kommer en bestämmelse om sekretess till skydd för utredningar inte att kunna upprätthållas mot parten i andra fall än när det bedöms vara av synnerlig vikt att så sker. Även om en tredje man inte har behov av lika ingående insyn i ärendet som parten har, anser rege r- ingen att det å andra sidan inte heller framgår av det utredningen eller remissinstanserna har anfört att det skulle finnas ett reellt behov av en längre gående sekretess gentemot tredje man än det föreslås i förhållande till parten. En modifierad utformning av utredningens förslag enligt vad som ovan anförts innebär enligt regeringens bedömning att bestämme l- sen blir klar och tydlig och direkt ger uttryck för vad som gäller i sekr e- tesshänseende både i förhållande till tredje man och i förhållande till parten. Om det visar sig att bestämmelsen är alltför restriktivt u t- formad och att det finns ett reellt behov av längre gående sekretess i fö r- hållande till part eller tredje man kan frågan om bestämmelsens utfor m- ning prövas på nytt. På föreliggande utredningsunderlag anser regeringen dock, i likhet med Riksåklagaren, att förslaget utgör en lämplig avvä g- ning mellan intresset av att kan bedriva sina utred- ningar effektivt och rätten för enskilda att ta del av allmänna handlingar. I 16 kap. 1 § sekretesslagen anges i vilka fall en tystnadsplikt inskrän- ker meddelarfriheten, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfri- hetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda Prop. 2001/02:69 grundlagarna omfattar. De tystnadsplikter som gäller enligt sekretessbe- stämmelserna i 4 kap. sekretesslagen finns inte angivna i 16 kap. 1 § och inskränker därför inte meddelarfriheten. Regeringen anser inte heller att den tystnadsplikt som gäller enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen till skydd för vissa av utredningar bör ha företräde framför meddelarfriheten. Någon ändring i 16 kap. 1 § föreslås därför inte. Det kan antas att den föreslagna ordningen effektiviserar Konkurrensve r- kets utredningsarbete. Detta ger en bättre resursanvändning. En effekt i- vare tillämpning av konkurrensreglerna gynnar vidare samhällsekonomin och konsumenterna. För små företag som saknar marknadsmakt ökar möjligheterna till konkurrens på lika villkor. 4 kap. 4 § Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till utredning hos Ko n- kurrensverket av överträdelser av 6 eller 19 § konkurrenslagen (1993:20) eller av artikel 81 eller 82 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, om det med hänsyn till syftet med utred- ningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Paragrafen är ny.