prop · GO0396 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta utmynnade i betänkandet Unga i ohälsoförsäkringen - tid för aktivitet och utveckling (SOU 1998:106). Betänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (S1998/4836/SF). På grundval av betänkandet och remissynpunkterna har frågan om ersättningsreglerna vid långvarig nedsättning av arbetsförmågan av medicinska skäl till försäkrade varit föremål för ytterligare utredning och överväganden inom . I departementspromemorian Aktivitetsersättning - Nytt försäkringsstöd för unga med långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan (Ds 2000:40) - som också utarbetats inom - har resultatet av detta beredningsarbete redovisats i form av förslag om utformningen av ersättningssystemet för personer i åldern med långvarigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom eller funktionshinder. Förslagen inkluderar även vissa åldersgränsfrågor för förmånerna vårdbidrag för funktionshindrade barn och handikappersättning. En sammanfattning av departementspromemorian Ds 2000:40 finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (S2000/4480/SF). Bostadsstöd Frågan om bostadsstöd till bl.a. personer som kommer att få ersättning från det reformerade förtidspensionssystemet bereds inom och en proposition beräknas kunna lämnas till . Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren. 4 Nuvarande bestämmelser 4.1 Allmänt Förtidspension utges enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) till försäkrad i åldern om hans eller hennes arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan anses varaktig. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig, men kan den antas bli bestående för avsevärd tid, har den försäkrade rätt till tidsbegränsat sjukbidrag. Förtidspension och sjukbidrag kan utges som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån beroende på arbetsförmågans nedsättning. Den medicinska faktor som grundar rätt till förtidspension eller sjukbidrag kan vara en kroppslig eller psykisk sjukdom eller ett följdtillstånd efter sjukdom. Den kan även vara ett medfött funktionshinder. Förtidspension kan enligt AFL utges från folkpensioneringen och försäkringen för tilläggspension (ATP). För att minska de ekonomiska skillnaderna mellan försäkrade som har och de som saknar ATP betalas pensionstillskott ut till pensionärer med ingen eller låg ATP. Till förtidspension kan också utges inkomstprövat bostadstillägg. Alla pensionsinkomster är i princip skattepliktiga. Skattereglerna är emellertid gynnsamma för de pensionärer som har låga eller medelhöga inkomster. Dessa pensionärer får tillgodoräknas ett särskilt grundavdrag för folkpensionärer () vid beskattningen. Detta avdrag är så konstruerat att en pensionär inte betalar skatt om inkomsten inte överstiger nivån för folkpensionen och ett oreducerat pensionstillskott eller motsvarande ATP. I förtidspensionssystemet garanterar folkpension, pensionstillskott och SGA en nettoersättning på en viss lägsta nivå. 4.2 Folkpension och pensionstillskott En person som är försäkrad i har enligt 5 kap. AFL rätt till folkpension i form av förtidspension om han eller hon har tillgodoräknats antingen minst tre bosättningsår i eller med ATP-poäng. Bestämmelserna i förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen innebär att kravet på minsta försäkringstid kan uppfyllas genom sammanläggning med försäkringstid som härrör från andra länder inom EU/EES-området. Minst måste dock avse . För rätt till oavkortad folkpension krävs antingen 40 bosättningsår eller med pensionspoäng. är färre reduceras folkpensionen med 1/40 respektive 1/30 som fattas. Folkpensionen beräknas efter den alternativa regel som är fördelaktigast för den försäkrade. Folkpension i form av förtidspension utges på grundval av den bosättningstid som kan tillgodoräknas den pensionsberättigade t.o.m. året före pensionsfallet. Som bosättningstid tillgodoräknas även på visst sätt tiden därefter t.o.m. det år han eller hon fyller (framtida bosättningstid). Utöver tid med faktisk bosättning i kan en försäkrad dessutom tillgodoräknas bosättningstid enligt ett relativt stort antal specialregler. Dessa har tillkommit för att lösa specifika problem som i annat fall hade funnits för olika grupper. Folkpensionens ersättningsnivå är beroende av civilstånd och motsvarar för en ensamstående försäkrad av prisbasbeloppet (2001) och för gift försäkrad av prisbasbeloppet (2001). Enligt AFL skall gift pensionsberättigad, vilken stadigvarande lever åtskild från sin make, likställas med ogift pensionsberättigad, om inte särskilda skäl föranleder annat. Med gift pensionsberättigad likställs pensionsberättigad, som stadigvarande sammanbor med annan, med vilken den pensionsberättigade har varit gift eller har eller har haft barn. Av lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap följer att två personer av samma kön som registrerat partnerskap skall betraktas som makar. Till en förtidspensionär som helt saknar eller har låg ATP utbetalas även pensionstillskott. Maximalt pensionstillskott motsvarar av prisbasbeloppet (2001). Pensionstillskott avräknas krona för krona mot ATP och pension enligt utländsk lagstiftning. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående förtidspensionär utgör därmed 2,029 prisbasbelopp och för en gift förtidspensionär 1,854 prisbasbelopp. Till detta kommer de skattefördelar som SGA medför. 4.3 Tilläggspension - ATP Inkomst av förvärvsarbete och ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst är pensionsgrundande. Den sammanlagda inkomsten måste emellertid uppgå till av det för året gällande prisbasbeloppet för att pensionsgrundande inkomst skall beräknas. Vid beräkning av pensionsgrundande inkomst skall vidare ett belopp avräknas som motsvarar den allmänna pensionsavgift (f.n. ) som debiteras på inkomst av anställning och annat förvärvsarbete. Vid beräkning av pensionsgrundande inkomst bortses från förvärvsinkomster till den del dessa överstiger högst det vid årets ingång gällande prisbasbeloppet. Pensionsgrundande inkomst kan beräknas fr.o.m. det år en person fyller t.o.m. det år han eller hon fyller . med sådan inkomst beräknas pensionspoäng. Med ledning av redan intjänade pensionspoäng beräknas den pensionspoäng som det antas att den försäkrade skulle ha fått om han eller hon inte hade förtidspensionerats. Denna s.k. antagandepoäng ligger sedan till grund för beräkningen av ATP. I bestämmelserna om antagandepoäng finns begreppet pensionsfall. Enligt förarbetena till AFL anses ett pensionsfall ha inträffat då nedsättningen av den försäkrades arbetsförmåga har nått det stadium när det gäller grad och varaktighet som förutsätts för rätt till förtidspension eller sjukbidrag. Pensionsfallsåret är således det år då arbetsförmågan har blivit nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan betraktas som varaktig eller väntas bli bestående avsevärd tid. Antagandepoäng beräknas för åren fr.o.m. pensionsfallsåret t.o.m. det år den försäkrade fyller under förutsättning att den försäkrade antingen har en sjukpenninggrundande inkomst för pensionsfallet, som vid årets början uppgick till lägst det gällande prisbasbeloppet, eller också kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för åtminstone två av före pensionsfallsåret. Antagandepoäng beräknas antingen som medeltalet av de två högsta poängtalen närmast före pensionsfallet eller som medeltalet av den bästa hälften av de faktiska poängförvärven under samtliga år t.o.m. året närmast före pensionsfallet, den s.k. alternativregeln. Den antagandepoäng som ger det för den enskilde mest gynnsamma utfallet används. Alla personer som tillgodoräknats pensionspoäng är försäkrade för ATP, oberoende av deras nationalitet eller bosättningsland. Det innebär bl.a. att ATP kan beviljas oberoende av var i världen en person är bosatt. Den som har tillgodoräknats pensionspoäng har rätt till ATP. När det endast finns ett eller med poäng kan man med stöd av förordningen (EEG) nr 1408/71 lägga samman år med pensionspoäng med försäkringsperioder som har fullgjorts i ett annat EU/EES-land och på så sätt komma upp och få rätt till ATP. Det krävs med pensionspoäng för oreducerad ATP. För att uppfylla 30-årsregelns krav får föräldrar dessutom räkna år då de vårdat barn som är , s.k. vårdår. För den som har färre än 30 poängår minskar pensionen proportionellt med 1/30 som fattas. Förtidspension i form av ATP beräknas efter i princip samma regler som gäller för ålderspension i form av ATP. Pensionen bestäms till produkten av prisbasbeloppet och av medelpoängen. Medelpoängen är medeltalet av de 15 högsta pensionspoängen inklusive antagandepoäng eller samtliga poäng inklusive antagandepoäng när antalet poängår är färre än . Vid övergång från sjukbidrag till förtidspension fastställs inte något nytt pensionsfallsår utan det är det år som tillämpats vid beräkningen av sjukbidraget som används även vid beräkningen av förtidspensionen. Förtidspension i form av ATP beviljas och betalas ut även vid bosättning utomlands. 4.4 Vårdbidrag och handikappersättning En förälder har enligt lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag rätt till vårdbidrag för funktionshindrat barn, om barnet är och på grund av sjukdom, utvecklingsstörning eller annat funktionshinder är i behov av särskild tillsyn och vård eller det på grund av barnets sjukdom eller funktionshinder uppkommer merkostnader. För barn som vistas på institution eller enskilt hem genom samhällets försorg, kan för den tid barnet vistas hemma under vissa förutsättningar utbetalas s.k. ferievårdbidrag. Vårdbidrag utbetalas allt efter tillsyns- och vårdbehovets omfattning och merkostnadernas storlek som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån. Helt vårdbidrag utgör 2,50 prisbasbelopp. Förmånen är skattepliktig och pensionsgrundande, men viss del av vårdbidraget kan fastställas som skattefri ersättning för merkostnader. En försäkrad som fyllt och som före fyllda för avsevärd tid fått sin funktionsförmåga nedsatt i sådan omfattning att han eller hon i sin dagliga livsföring behöver mer tidskrävande hjälp av annan eller för att kunna förvärvsarbeta behöver fortlöpande hjälp av annan eller på annat sätt behöver vidkännas betydande merutgifter på grund av sitt funktionshinder har rätt till handikappersättning. Studier som kan berättiga till studiestöd enligt studiestödslagen (1973:349) likställs i detta sammanhang med förvärvsarbete. Handikappersättning kan begränsas till och utges med belopp som för år räknat motsvarar , eller av prisbasbeloppet. Handikappersättning till blinda, döva eller gravt hörselskadade utges alltid med en viss garanterad nivå. 4.5 Särskilt grundavdrag för folkpensionärer - SGA Folkpension, ATP och pensionstillskott utgör skattepliktig förvärvsinkomst. Vid skatteberäkningen har den som har haft folkpension rätt till ett särskilt grundavdrag (SGA) som för den med låga pensionsinkomster leder till lägre skatt än vad som skulle ha gällt om det vanliga grundavdraget tillämpats. En förutsättning för rätt till SGA är att den skattskyldige har folkpension som uppgår till eller av den sammanlagda inkomsten. Som folkpension räknas även pensionstillskott, ATP som föranlett avräkning av pensionstillskott samt viss utländsk pension. Som mest kan SGA uppgå till för en ogift pensionär och för en gift. Dessa belopp motsvarar summan av hel folkpension och fullt pensionstillskott för en ålderspensionär. SGA är dock i många fall betydligt lägre än det maximala beloppet då det inte får överstiga folkpensionen och pensionstillskottet eller ATP-pensionen som reducerat pensionstillskottet. Däremot påverkas SGA i regel inte av inkomster av förvärvsarbete. För den som var folkpensionär vid utgången av året före beskattningsåret reduceras SGA, om summan av den skattskyldiges pensionsinkomster och eventuell arbetsskadelivränta överstiger de ovan angivna maximala avdragen på 55 900 respektive . Vid beräkningen av pensionssumman skall dock inte pension som utges på grund av annan pensionsförsäkring än tjänstepensionsförsäkringar eller från pensionssparkonto medräknas. 4.6 Försäkringstillhörighet Den svenska socialförsäkringen har fram till utgången av 2000 byggt på principen att försäkrade är personer som är bosatta här i landet. Sådan bosättning gav rätt till bl.a. folkpension. För rätt till vissa andra förmåner krävdes därutöver också förvärvsarbete. Detta gällde t.ex. sjukpenning och i princip även ATP. Enligt socialförsäkringslagen (1999:799), som trädde i kraft , är rätten till socialförsäkringsersättning beroende av om en person är bosatt i eller förvärvsarbetar här. Den som arbetar i omfattas av den arbetsbaserade försäkringen oberoende av var han eller hon är bosatt. Med arbete i avses förvärvsarbete i verksamhet här i landet. Vissa undantagsregler finns. För en arbetstagare gäller den arbetsbaserade försäkringen från och med av anställningstiden. För andra, dvs. egenföretagare och uppdragstagare, gäller försäkringen från och med den dag arbetet har påbörjats. Den arbetsbaserade försäkringen upphör att gälla efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). Försäkringen upphör tidigare om den enskilde påbörjat arbete i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det landet eller om det finns andra särskilda skäl. Om en förmån som omfattas av försäkringen, t.ex. sjukpenning, utges när försäkringen skall upphöra, fortsätter försäkringen att gälla den förmånen eller någon annan arbetsbaserad förmån utges. Försäkringen fortsätter också att gälla under tid då personen bedriver vissa studier eller är arbetslös och är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten samt aktivt söker arbete. Vid förvärvsavbrott på grund av graviditet, föräldraledighet eller totalförsvarstjänst fortsätter försäkringen att gälla under i princip som (s.k. SGI-skyddade tider). För biståndsarbetare m.fl. gäller särskilda efterskyddsregler. Den som är bosatt i enligt socialförsäkringslagen är försäkrad för bosättningsbaserade förmåner. En person skall anses vara bosatt här om han eller hon har sin egentliga hemvist här i landet. Den som kommer till och kan antas komma att vistas här skall anses vara bosatt här. Detta gäller dock inte om särskilda skäl talar emot det. En i bosatt person som lämnar landet skall fortfarande anses bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst . Särskilda regler gäller för statsanställda, diplomater m.fl., biståndsarbetare m.fl., utlandsstuderande m.fl. samt deras familjemedlemmar. Dessa regler innebär att personer som lämnat under vissa förhållanden ändå anses bosatta här. Har rätten till bosättningsbaserade förmåner upphört, får förmånen efter ansökan hos fortsätta att utges om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen. Den, som enligt förordningen (EEG) nr 1408/71 omfattas av lagstiftningen i en annan stat, är inte försäkrad för sådana förmåner som motsvaras av förmåner som avses i förordningen. Gemenskapsrätten inom EU/EES eller avtal om social trygghet som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i socialförsäkringslagen. 5 Allmänna utgångspunkter 5.1 Riksdagsbeslut m.m. har samtliga delar av lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) och lagen (1998:702) om garantipension trätt i kraft utom den automatiska balanseringen. Därmed är reformeringen av ålderspensionssystemet i huvudsak genomförd. Det nya ålderspensionssystemet innebär helt nya principer för såväl beräkning av förmånerna som finansieringen av dessa. Den inkomstgrundade ålderspensionen kommer - till skillnad från vad som gäller i tilläggspensionssystemet med dess 15/30-regel - att baseras på hela livsinkomsten och beräknas på inkomster från den första kronan. Det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott kommer vidare att ersättas med en garantipension som avräknas mot den inkomstgrundade pensionen. Garantipensionsnivån är avpassad till att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () avskaffats. Eftersom beräkningen av förtidspension bygger på bestämmelserna om tilläggspension (ATP) och folkpension, har det varit nödvändigt att även föreslå ändringar i reglerna för beräkning av förtidspension i ett reformerat system . De principer för en reformering av förtidspensionssystemet som antog (prop. 1997/98:111, bet.1997/98:SfU11, rskr.1997/98:237) utgör den viktigaste utgångspunkten för regeringens förslag. Regeringen har dock i tre avseenden funnit att det föreligger mycket starka skäl att frångå de antagna principerna. För det första föreslås att garantiersättningens storlek liksom skall vara beroende av tillgodoräknad försäkringstid. I princip innebär detta att gällande regler om försäkringstid även fortsättningsvis föreslås gälla för rätt till oavkortad garantiersättning. Den andra avvikelsen är att tidsbegränsad ersättning skall kunna beviljas även i det reformerade systemet vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga. För det tredje förslås att garantinivån skall vara oberoende av den försäkrades civilstånd. Skälen till dessa avvikelser kommer att behandlas mer utförligt under respektive avsnitt. Enligt riktlinjepropositionen skall den reformerade förtidspensionen innehålla en väl avvägd balans mellan målen att ge ekonomisk trygghet och att stimulera till eget arbete. Vidare bör systemet innebära möjligheter för förtidspensionärer att leva ett aktivt liv. Ersättningen skall inte längre vara en del av pensionssystemet utan ingå i sjukförsäkringen. Därmed skapas en finansiellt sammanhållen försäkring som innefattar alla ersättningsfall på grund av sjukdom och annan nedsättning av den fysiska eller psykiska arbetsförmågan, oavsett varaktighet. Försäkringen skall bygga på principen om ersättning för inkomstbortfall och baseras på en uppskattning av den inkomst den försäkrade skulle ha haft om nedsättningen av arbetsförmågan inte inträffat. Till grund för uppskattningen skall inkomsterna åren närmast före försäkringsfallet användas. För den som före försäkringsfallet saknat eller har haft låga förvärvsinkomster skall den inkomstrelaterade ersättningen kompletteras med ett grundskydd som utformas med utgångspunkt i en åldersberoende garantinivå. Den garanterade nivån bör säkerställa att alla försäkrade som drabbas av sjukdom eller funktionshinder tillförsäkras en rimlig levnadsstandard. Den inkomstrelaterade ersättningen skall finansieras genom sjukförsäkringsavgifter och grundskyddet med allmänna skattemedel. Den inkomstrelaterade ersättningen skall grunda ålderspensionsrätt. De personer som vid ikraftträdandet av det nya systemet uppbär förtidspension eller sjukbidrag skall få sina förmåner omvandlade till inkomstrelaterad ersättning och garantiersättning på ett sådant sätt att det ekonomiska utfallet i princip blir oförändrat. Av betydelse för utformningen av det reformerade förtidspensionssystemets regelverk är också den socialförsäkringslag (1999:799) som trätt i kraft . Enligt denna delas socialförsäkringen in i en bosättningsbaserad försäkring som avser garantibelopp och bidrag samt en arbetsbaserad försäkring som avser inkomstförlust. Även reglerna i förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen har påverkat det föreslagna regelverkets utformning. 5.2 Stimulans till arbete och ett aktivt liv Som framgår av riktlinjepropositionen skall den reformerade förtidspensionen innehålla en väl avvägd balans mellan målen att ge ekonomisk trygghet och att stimulera till eget arbete. Ett steg att nå målet har tagits i och med att reglerna om vilande förtidspension trätt i kraft . Reglerna innebär att en försäkrad kan göra arbetsförsök utan att han eller hon riskerar att rätten till förtidspension går förlorad. Regeringen följer noga utvecklingen av denna reform och fanns drygt 700 personer med vilande förtidspension registrerade. Sådana vilanderegler föreslås även bli införda i det reformerade systemet. Vidare anges i riktlinjepropositionen att det reformerade systemet bör innebära möjligheter för förtidspensionärer att leva ett aktivt liv. Det är mot denna bakgrund regeringens förslag om aktiviteter för de yngre försäkrade skall ses. Förslagen i övrigt i denna proposition rör beräkningen av förmånerna i det reformerade förtidspensionssystemet samt hur de befintliga förtidspensionärernas ersättning skall beräknas efter ikraftträdandet av det nya systemet . Regeringen ser mycket allvarligt på att sjukfrånvaron och förtidspensioneringen har ökat mycket kraftig . Regeringen har därför inlett en omfattande översyn av orsakerna till den ökade ohälsan i arbetslivet och en särskild utredare har fått i uppdrag att utarbeta förslag till en samlad handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet. Utgångspunkterna för arbetet skall bl.a. vara att samhällets insatser skall genomsyras av arbetslinjen, dvs. arbete skall löna sig. Utredaren skall därför undersöka vilka aktiva åtgärder som kan genomföras för att undvika sjukdom och skada och för att sjukskrivna och förtidspensionerade skall kunna återgå till arbetslivet. skall utredaren redovisa åtgärder på . Mot denna bakgrund föreslår regeringen inte några ändringar nu av regelverket i övrigt t.ex. rätten till ersättning, rehabilitering, ansökan om förmån, anmälnings- och uppgiftsskyldighet, utgivande av ersättning, beslutsfattande eller processuella regler. 5.3 Samhällsutvecklingen m.m. För försäkrade i åldrarna med långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan har även andra utgångspunkter påverkat reformeringen av systemet. Härmed avses inte minst samhällsutvecklingen, som för de yngre bl.a. inneburit att skoltiden förlängts. Det har i sin tur inneburit att inträdet på arbetsmarknaden för de allra flesta numera sker betydligt senare än vid , som är den nedre åldersgränsen för inträde i dagens förtidspensionssystem. Försäkringens utformning för de yngre åldersgrupperna har behandlats av olika utredningar. En utgångspunkt för flera förslag har varit att habilitering och rehabilitering av yngre funktionshindrade personer i regel måste ses i ett längre tidsperspektiv. Det har från flera utredningar framförts oro för att förtidspensionering av funktionshindrade kan komma i konflikt med samhällets strävan att förbättra förutsättningarna för dessa att kunna leva ett aktivt liv och ta till vara möjligheterna till individuell utveckling. Olika utredningar har lagt fram förslag under både bl.a. om höjd ålder för förtidspension, dock utan att detta resulterat i några förändringar. I de två departementspromemoriorna Sjukersättning i stället för förtidspension och Aktivitetsersättning (Ds 2000:39 respektive Ds 2000:40) med förslag till hur förmånssystemet vid långvarig eller varaktig medicinskt grundad arbetsförmåga skall vara utformat, har framhållits det angelägna i att försäkringen på ett uttalat sätt bejakar och stimulerar yngre ersättningsberättigade personer att ägna sig åt habiliterande och rehabiliterande aktiviteter av olika slag. Ett sådant förhållningssätt bör bidra till att utvecklingsmöjligheterna tas till vara på bästa sätt.