prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Statskontoret understryker betydelsen av att sektorsansvaret utvecklas och att detta sker på ett nyanserat sätt som beaktar varje myndighets speciella förutsättningar. Sektorsansvaret bör förtydligas både i myndighetens instruktioner och i regleringsbreven. Statskontoret anför vidare att utvecklingen av mål, ansvar och miljöledning bör samordnas i större utsträckning. anser det riktigt att utveckla myndigheternas ansvar i instruktioner och betonar även vikten av att det i regleringsbrev ytterligare tydliggörs vad som förväntas av myndigheten. framhåller att det faktum att myndigheterna kan ha svaga mandat att agera inom sin sektor bör beaktas vid överväganden om sektorsansvarets möjligheter. En annan omständighet som verket anser betydelsefull är att det kan finnas målkonflikter mellan miljömålen och myndigheternas huvuduppgifter. Dessa omständigheter gör enligt verkets uppfattning att det är särskilt viktigt att sektorsansvaret definieras. framhåller att det är viktigt att rollerna för de myndigheter som har miljö som huvudverksamhet specificeras. tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag angående sektorsansvaret och lyfter särskilt fram väsentligheten av samarbete mellan verket och sektorsmyndigheterna. () tillstyrker att det klargörs vad sektorsansvaret faktiskt innebär för de olika aktörerna och inom vilka ramar detta arbete avses bedrivas. Skälen för regeringens bedömning: Sektorsansvaret, dvs. att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verksamhetsområden, har slagits fast som ett viktigt arbetssätt i svensk miljöpolitik vid olika tillfällen . I propositionen 1987/88:85 Miljöpolitiken inför 90-talet gavs sektorsansvaret för miljöfrågor en stor tyngd. Där betonades att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt propositionen borde varje samhällssektor ansvara för att nya miljöproblem undviks och att existerande problem i möjligaste mån löses. I propositionen 1990/91:90 En god livsmiljö angavs ökat sektorsansvar och ökad decentralisering som en av huvudlinjerna för den fortsatta miljöpolitiken. Det angavs också att de då gällande generella miljömålen skulle omformas till sektorsmål för olika verksamheter. Enligt propositionen skulle ansvar för miljö och resurshushållning prägla samhällslivets alla områden. Det skulle ingå i sektorsansvaret att utarbeta sektorsplaner och åtgärdsprogram med preciserade mål för miljövården och naturskyddet. I sektorsansvaret skulle även ingå att ta hänsyn till kulturvården i de miljöer som berördes av sektororganens verksamhet. I flera utredningar har därefter innebörden av sektorsansvaret övervägts och utvecklats. Frågor som har behandlats har för myndigheternas del gällt bl.a. förhållandet mellan ansvar och befogenheter samt preciseringen av det myndighetsspecifika sektorsansvaret i instruktioner och regleringsbrev. Vad gäller sektorsansvaret i övrigt behöver fortfarande tydliggöras vad som är en sektor och vilka som är dess ansvariga aktörer. Vidare behöver incitamenten för aktörerna att ta sitt ansvar stärkas. Sektorsansvaret har utgjort en del av grunden för det miljöpolitiska arbetet som bedrivits . Det gäller exempelvis både för lagstiftningen och för utvecklingen av styrmedel i kretsloppspolitiken, såsom producentansvar för varuslag. portalparagrafer och allmänna hänsynsregler riktar sig till alla och envar och lagfäster det vidgade perspektivet där främjandet av hållbar utveckling kan sägas ha ersatt rent miljöskydd och naturvård. skärper därmed verksamhetsutövarens ansvar. Sektorsansvaret har även lyfts fram internationellt. Sektorsintegrering framhölls som betydelsefull vid om miljö och hållbar utveckling i . Inom EU innebar Amsterdamfördraget krav på att integrera miljöaspekter i EU:s olika politikområden. Myndigheternas ansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Myndigheternas ansvar för den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling är en viktig del av frågan om sektorsansvar. I verksförordningen (1995:1322) har statliga myndigheters ansvar för att bidra till en ekologiskt hållbar utveckling lagts fast. Införandet av den nya strukturen för arbetet med miljömål har stärkt myndigheternas sektorsansvar ytterligare. beslutade att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål är utgångspunkter för att precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Genom beslut av regeringen har 24 sektorsmyndigheter givits ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom sina sektorer. I huvudsak samma myndigheter har fått i uppdrag att formulera delmål och åtgärder för den framtida miljöpolitiken. Vidare har regeringen i samband med förslag till om riktlinjer för vissa politikområden som är av särskilt stor betydelse för miljön redovisat sin syn på miljöansvar inom respektive område. Så har skett bl.a. i propositionerna 1992/93:226 En ny skogspolitik, 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning, 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling, 1997/98:2 Hållbart fiske och jordbruk, 1997/98:158 Uppföljning av skogspolitiken och 1998/99:114 Kulturarv - kulturmiljöer och kulturföremål. Det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Ansvaret innefattar att identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns verksamheter påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet, att ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser, att verka för att åtgärder genomförs, att fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet och att samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verksamma inom sektorn. Arbetet med underlag skall utgöra en grund för hur sektorsmålen skall kvantifieras, i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål. pågår införande av miljöledningssystem inom myndigheter och i . har 138 myndigheter fått regeringens uppdrag att införa miljöledningssystem. Miljöledningssystem är ett verktyg för att systematisera miljöarbetet och ge det tydliga riktlinjer och mål i centrala styrdokument, klargöra ansvarsförhållanden samt att skapa rutiner för uppföljning och redovisning av resultat. Miljöledningsarbetet hos myndigheterna bygger på samma principer som inom näringslivet. För statsförvaltningen innebär det att miljöhänsyn och resurshushållning integreras i myndigheternas verksamhet såväl vid myndighetsutövning, inklusive upphandling, som i den egna administrativa verksamheten. Arbetet med miljöledningssystem skall följas upp, utvärderas och redovisas. Avsikten är att kontinuerligt höja ambitionsnivån och sätta upp nya mål för det fortsatta arbetet. Sektorsansvarets och miljöledningssystemets roll i miljömålsarbetet Det särskilda sektorsansvaret innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Miljökvalitetsmålen anger inriktningen för arbetet inom sektorn. I de fall sektorsmål utformas skall alltså miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt. Införandet av miljöledningssystem hos myndigheterna innebär också en integrering av miljöhänsyn i myndigheternas verksamheter och ett verktyg för att systematiskt styra miljöarbetet. Vid utveckling av miljömål enligt miljöledningssystemet skall miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt. Integrering av miljöhänsyn via sektorsansvaret och införandet av miljöledningssystem möjliggör därmed en decentralisering av miljöansvar till myndigheternas verksamheter och sektorer. Verksamheterna och sektorerna anpassas härmed på ett tidigt stadium till arbetet med att nå miljökvalitetsmålen, och hänsyn till miljön kan tas redan vid beslutsfattandet i stället för att åtgärdas i efterhand. Härigenom kan man uppnå en förebyggande effekt avseende miljöpåverkan vilket innebär många fördelar. Minsta möjliga miljöpåverkan kan ibland uppnås direkt. Målkonflikter med andra politiska mål kan behandlas med större ekonomisk rationalitet. Överblick och ekonomisk effektivitet i verksamheten gynnas. Många små beslut inriktas mot en hållbar utveckling. Att öka samspelet mellan utvecklingen av miljömål, miljöledningssystem och sektorsansvar är väsentligt för att få en god struktur, systematik och effektivitet i det samlade miljöarbetet och arbetet för ekologisk hållbarhet. Avvägningar mellan sektorer måste ske med sektorsövergripande beslut av och regeringen. Det handlar t.ex. om fördelning av statliga medel, lagstiftning som måste vara lika i hela samhället eller om styrmedel som har till syfte att uppnå samhällsekonomiskt optimal fördelning mellan sektorer. Hur myndigheternas sektorsansvar bör vidareutvecklas för att kunna vara ett redskap för att uppfylla miljömålen Resultatet av bl.a. beslut om riktlinjer för vissa politikområden och regeringens uppdrag till myndigheterna om särskilt sektorsansvar, miljöledning och miljömål har blivit ett omfattande arbete för ekologisk hållbarhet hos myndigheterna. Målformuleringar angående minskning av miljöbelastning återfinns numera i flera av myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Samarbete och nätverk utvecklas inom olika sektorer, kunskap byggs upp och informations- och erfarenhetsutbyte sprids. Mål, handlingsprogram och uppföljningssystem upprättas på flera håll. Miljöledningssystem används av många myndigheter som ett ledningsverktyg för deras miljöarbete. Eftersom myndigheternas förutsättningar för arbetet med miljöhänsyn skiljer sig åt blir resultaten olika. Myndigheterna verkar i olika slags sektorer och har olika huvuduppgifter. De 24 myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för miljön lämnade till regeringen en lägesredovisning som belyser hur de har definierat sin roll, arbetets omfattning, eventuella hinder och hur arbetet med ekologisk hållbarhet kan integreras i respektive myndighets verksamhet. I beredning av lägesredovisningarna har ett antal kärnfrågor identifierats som är avgörande för framgången och vidareutvecklingen av sektorsansvaret. Sådana frågor är bl.a. avgränsningen av respektive sektor, myndighetens roll inom sektorn och myndighetens relationer till sektorns övriga aktörer. Det handlar även om myndighetens mandat och formella ställning att driva frågan om ekologiskt hållbar utveckling vidare inom sin sektor samt myndighetens kompetens och kapacitet att göra detta. De grundläggande incitamenten för sektorns aktörer och de berörda politikområdenas målstruktur och lagstiftning bestämmer i mycket förutsättningarna för sektorsmyndigheten att utöva sektorsansvaret. De styrmedel statsmakterna ställer till förfogande kan vara avgörande, men sektorsmyndighetens egna initiativ och drivkraft är väl så väsentlig för myndighetens samlade möjligheter att påverka utvecklingen i hållbar riktning. Rollfördelningen mellan de myndigheter som arbetar mycket med miljöfrågor och sektorsmyndigheterna tillhör också kärnfrågorna. Rollen för dessa myndigheter handlar vad gäller sektorsansvaret bl.a. om att stödja sektorsmyndigheterna, bistå med expertkunnande och att följa upp resultatet av arbetet mot miljömålen. bör ha en central, stödjande roll i myndigheternas arbete med sektorsansvar för miljön. Myndigheterna som arbetar mycket med miljöfrågor måste särskilja sina roller, å ena sidan rollen som utfärdare och tillämpare av regler och å andra sidan rollen som stöd i en process som leder till integration av miljöfrågor hos andra myndigheter, organisationer och företag. Det är viktigt att se sektorsansvaret som en process som successivt utvecklas. Kärnfrågorna som vi här har pekat på kan inte lösas omgående och en gång för alla utan de bör bearbetas successivt allt eftersom berörda aktörer erhåller kunskap och erfarenhet. Viktiga nyckelord här är lärande, erfarenhetsutbyte och ständiga förbättringar. För att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier skall kunna utvecklas och integreras fullt ut i beslutsfattandet inom myndigheternas sektorer måste myndigheterna ha ett tydligt ansvar när det gäller ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen gör därför den samlade bedömningen att det är angeläget med en fortsatt utveckling av sektorsansvaret för miljön. Kompletteringar och förändringar av myndighetsansvar behöver successivt aktualiseras och förtydligas. Därvid bör de individuella förutsättningar som varje myndighet har beaktas. Uppföljning och utvärdering av myndigheternas arbete med sektorsansvar bör integreras på lämpligt sätt med den centrala uppföljningen och utvärderingen av miljömålsarbetet (se avsnitt 23). Den offentliga upphandlingen är av stor omfattning. En miljöinriktad inköpspolitik kan bli ett kraftfullt instrument i miljöarbetet. Vid sidan av varans egenskaper är transporter, resursåtgång, energislag och skrotning viktiga parametrar i ett livscykelperspektiv. Regeringen anser att en produkts negativa påverkan på människors hälsa och miljön skall minimeras under produktens hela livscykel. Detta synsätt kan dock med nuvarande lagstiftning vara komplicerat att tillämpa på offentlig upphandling, där det krävs transparenta och entydiga upphandlingskrav. är bundet av EG:s direktiv om offentlig upphandling och möjligheten att ställa miljökrav är reglerad på gemenskapsnivå. Det råder dock en allmän uppfattning att är otydligt beträffande möjligheterna att ställa miljökrav. Inom kommissionen pågår arbete med att ta fram ett tolkningsmeddelande som skall klargöra vilka miljökrav som kan ställas med hänsyn till gällande upphandlingsdirektiv. Om inte detta leder till önskat resultat bör verka för att direktivet ändras så att höga krav på miljöanpassning kan ställas vid upphandling. Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M 1998:01) har till uppgift att analysera hur offentliga organ aktivt skall kunna arbeta för att den offentliga upphandlingen skall bli ett instrument för att åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling. 4.3 Forskning och utveckling Regeringens bedömning: Väl fungerande forskning och utvecklingsverksamhet är av avgörande betydelse för att kunna upptäcka problem och för att ständigt pröva och ifrågasätta valda lösningar och uppställda mål. Forskningen om hållbar utveckling bör samordnas och bör omfatta både grundläggande och problemorienterad forskning. Ett fortsatt aktivt deltagande i den internationella forskningen är en förutsättning för att skall kunna ha stort inflytande i de internationella överenskommelser som måste nås för att avvärja miljöhoten. Skälen för regeringens bedömning: Forskningen om hållbar utveckling och miljömålen handlar om att identifiera miljöhot och kvantifiera deras betydelse liksom att hitta lösningar på kända miljöproblem. Den omfattar frågeställningar av både grundläggande och mera tillämpad problem-orienterad karaktär. Den spänner över ett stort antal vetenskapliga discipliner från teknik och naturvetenskap till ekonomi, humaniora och samhällsvetenskap. Den har relevans för alla samhällssektorer. Långsiktig kunskapsuppbyggnad och identifikation av okända miljöhot kräver ett stort inslag av grundläggande forskning som utvärderas efter inomvetenskapliga kriterier, som lösningen av akuta miljöproblem kräver tillämpade och ofta tvärvetenskapliga angreppssätt. De framgångar haft i det internationella miljöarbetet har i stor utsträckning kunnat baseras på forskning där svenska forskare haft avsevärd betydelse. Klimatkonventionen, EU:s takdirektiv och konventionen om biologisk mångfald kan nämnas som exempel. Forskning om miljökvalitetsmålen är därför ett ansvar för nästan alla forskningsfinansiärer och forskningsutövare. Enligt fattade beslut om forskningspolitiken (prop. 2000/01:3, bet. 2000/01:UbU6, rskr. 2000/01:98) skall forskning om miljö och hållbar utveckling samt forskning som underlag för miljökvalitetsmålen vara prioriterade forskningsområden. Ett särskilt ansvar för att finansiera forskning och utvecklingsverksamhet till stöd för arbetet att nå miljökvalitetsmålen och för hushållning med mark och vatten samt med energi och råvaror har och det nya för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) som inrättades . ekonomiska vårproposition aviseras förslag om att ytterligare medel anslås till forskning om biologisk mångfald och ekologiskt hållbar utveckling. Anslagen skall fördelas på utgiftsområdena 16, 20 och 23. Resursförstärkningen omfattar bl.a. ett miljöforskningsprogram för biologisk mångfald och ekologiskt hållbar utveckling. Forskningen skall bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. Vidare tillförs medel för att ge Artdatabanken möjlighet att förstärka kompetensen och utveckla verksamheten i syfte att ta fram en nationell fauna och flora. Små och medelstora företag kan ha behov av hjälp för att på bästa sätt miljöanpassa sin produktion och sina produkter. Aktiva insatser i olika former från samhället kan vara av stor betydelse. 4.4 Utbildning Regeringens bedömning: En god, allsidig såväl teoretisk som praktisk utbildning i frågor om ett hållbart samhälle är en förutsättning för att miljökvalitetsmålen skall kunna nås. Utbildning och information behövs för att sprida kunskap om hur naturliga kretslopp fungerar, specifik utbildning och information behövs om vissa miljöfrågor där den enskildes handlande och livsstil har särskilt stor betydelse, t.ex. beträffande val av färdmedel, körsätt, energianvändning och kemikaliehantering. Skälen för regeringens bedömning: Grundläggande kunskaper om miljöfrågor hos den enskilde har avgörande betydelse för att främja en hållbar utveckling. Utbildning är en investering både för den enskildes personliga utveckling och för samhällets framtid. Sådana kunskaper måste dels omfatta en grundläggande förståelse för hur naturliga kretslopp fungerar, dels en kunskap om vilka som är vår tids allvarliga miljöhot. Styrdokumenten för utbildningssystemet är utformade på ett sådant sätt att betydelsen av strävan mot hållbar utveckling tydligt framgår. Många skolor arbetar framgångsrikt med dessa frågor. Miljöskolor har inrättats och miljöledningssystem inrättas nu också inom utbildningsområdet. Grundläggande förståelse för naturen och dess kretslopp som delges inom är avgörande för att skapa ett intresse för dessa frågor inom den högre utbildningen. Arbetet att integrera miljöfrågor i universitetens utbildningsprogram måste fortsätta. Alla studenter bör under sin utbildning få kunskap om grundläggande miljöfrågor, inklusive kulturmiljö, liksom kunskap om sitt eget verksamhetsområdes betydelse för en hållbar utveckling. Framför allt är detta viktigt inom lärarutbildningen på alla stadier eftersom kommande generationers engagemang i dessa frågor är viktigt. Intresset för naturvetenskap och teknik måste uppmuntras och stödjas. Dagens vikande intresse för utbildningar inom dessa fält är oroande och kan hota en hållbar utveckling. Kunskaper om de biologiska förutsättningarna för livet på jorden liksom den utmaning människan står inför i skapandet av ett långsiktigt hållbart samhälle måste in tidigt i undervisningen. Genom aktiva satsningar inom utbildningen i samarbete med olika aktörer som företag, naturskolor, unga forskare och science centers kan intresset för naturvetenskap och teknik stimuleras. Folkbildning är av stor betydelse genom att dess verksamhet även kan nå ut till personer som inte söker sig till formella utbildningsvägar. Här kan också det breda Agenda 21-perspektivet vidareutvecklas och studiecirkeln användas för en bred dialog om lokala åtgärder för att nå miljömålen. Det av beslutade s.k. gröna (prop. 2000/01:1 utg.omr. 18 s. 46, bet. 2000/01:BoU1, rskr. 2000/01:89) har som syfte att öka kunskaperna och insikterna hos allmänheten om behovet av att ställa om samhället i hållbar riktning samt visa hur den enskilde i vardagen kan bidra i den processen. 5 Internationellt miljöarbete 5.1 Samspelet mellan det nationella och det internationella miljöarbetet Många miljöföroreningar är gränsöverskridande till sin natur. Därför krävs såväl nationellt miljöarbete som internationellt samarbete och bindande överenskommelser för att de svenska miljökvalitetsmålen skall kunna nås. Internationellt miljösamarbete sker dock under delvis andra villkor än nationellt miljöarbete. Olika traditioner, värderingar och synsätt liksom andra angreppssätt mot föroreningar ställer samarbetet inför stora utmaningar. De resultat som nås ligger inte alltid i nivå med förväntningarna. ger det internationella miljösamarbetet med dess erfarenhetsutbyte positiva impulser till det nationella arbetet. Det internationella miljösamarbetet och det nationella kompletterar varandra. EU-arbetet och stora delar av arbetet med internationella miljökonventioner är av avgörande betydelse för att skall kunna klara ett flertal av miljökvalitetsmålen. Genom medlemskapet i EU är bundet av den rättsordning som gäller för Europeiska gemenskapen (EG). EG:s direktiv kan kräva en fullständig harmonisering av medlemsstaternas nationella regler men kan också ange endast de minimikrav som måste garanteras (s.k. minimidirektiv). Att rättsakten kräver en fullständig harmonisering på ett område innebär i princip att den gemensamma kravnivå som föreskrivs måste genomföras i alla medlemsstater. Den rättsliga grunden för detta slag av direktiv är artiklarna 94 och 95 i EG-fördraget (tidigare artiklarna 100 och 100a) som syftar till upprättandet av den inre marknaden med dess krav på fri rörlighet för varor och tjänster. I artikel 95 i EG-fördraget finns den s.k. miljögarantin som under vissa förutsättningar ger en medlemsstat möjlighet att besluta om strängare regler än dem som angetts i direktiv som grundar sig på denna artikel. Hur långt miljögarantin i praktiken sträcker sig är svårt bedöma, då någon praxis ännu inte vuxit fram. Minimidirektiven innebär att medlemsstaterna har möjlighet att anta strängare regler än de som anges i direktiven. medlemskap i inverkar inte på möjligheterna att anta nationella mål för miljön. Eftersom flertalet rättsakter på miljöområdet är minimidirektiv finns det möjligheter till mer långtgående åtgärder i syfte att nå miljökvalitetsmålen. Det svenska miljömålsarbetet bedrivs i ett dynamiskt samspel med EU:s miljöpolitik. Regeringen har lagt fast ett antal svenska prioriteringar för miljöarbete inom EU. Dessa är kamp mot försurning och klimatförändringar, arbete för en miljöorienterad produktpolitik, bevarande av biologisk mångfald och en ny kemikaliepolitik. Utfallet av EU:s miljöpolitik på dessa områden påverkar givetvis möjligheterna att nå svenska miljömål. Ett exempel på detta samspel utgör arbetet mot luftföroreningarna, i synnerhet de försurande utsläppen. Sådana föroreningar är gränsöverskridande. Ett genomförande av EU:s olika luftföroreningsdirektiv blir därför en nödvändig förutsättning för att de svenska luftkvalitetsmålen skall nås. lyckades få till stånd ett uppdrag till kommissionen att utveckla en strategi för att bekämpa försurningen. Rådet ställde sig bakom kommissionens förslag till strategi. På grundval av den har sedan kommission utarbetat ett antal förslag till rättsakter för att nå de mål som fastlagts i strategin. pågår t.ex. förhandlingar om ett direktiv som fastställer nationella utsläppstak för försurande och ozonbildande ämnen (det s.k. takdirektivet). bidrag till utformningen av detta direktiv har varit betydande. Ytterligare ett exempel på samspelet mellan det svenska miljömålsarbetet och EU:s miljöpolitik är EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG). Genom detta direktiv läggs grunden till ett regelverk för att skydda inlandsytvatten, kustvatten och grundvatten. Direktivet beskrivs närmare under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13). När direktivet införts i svensk lagstiftning kommer det att utgöra ett stöd för att genomföra de åtgärder som krävs för att uppnå miljökvalitetsmålen i de svenska vattenområdena.