prop · GP0315d2 · 2001-09-12 00:00:00 — Yttranden har dessutom kommit in från studentkår, Studentkåren vid vid (StuFF), naturvetar- och teknologkår (NTK), Student. Sammanfattning av betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) Högskolan är en mycket omfattande och komplex verksamhet. Den statliga högskolan omfattar 13 universitet och 23 högskolor. Vid de svenska universiteten och högskolorna finns mer än 300 000 studenter och ca 50 000 anställda. Den samlade ekonomiska omslutningen för utbildning och forskning vid universitet och högskolor uppgick till mer än . Högre utbildning och forskning i finansieras till helt dominerande del med statliga medel. Fram fattade statsmakterna synnerligen detaljerade beslut om både själva verksamheten och resursanvändningen. Genom högskolereformen trädde en rad förändringar i kraft, som innebar att statsmakternas beslut blev mer övergripande och utrymmet för lokalt beslutsfattande vid universitet och högskolor ökade. infördes ett mål- och resultatsystem för högskolans grundläggande utbildning, där statsmakterna satte målen och lärosätena gavs i uppdrag att uppfylla dem inom givna ramar. Bl.a. var ett syfte med system att utbildningsutbudet skulle anpassas efter studenternas efterfrågan. gäller emellertid att universitet och högskolor bör anpassa utbildningsutbudets inriktning till områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedöms öka. Stora förväntningar knyts till högskolans möjligheter att påverka ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Få studier har emellertid gjorts om detta. Från flera håll efterlyses därför forskning om högre utbildning och forskning och dess betydelse för och effekter på samhället. Vårt uppdrag har gällt frågor om statsmakternas styrning av utbildning och forskning vid universitet och högskolor. Det har omfattat både utvärdering av det nuvarande systemet och förslag till förändringar. högskoleutbildningen, forskarutbildningen och forskningen. Utgångspunkten enligt direktiven har emellertid varit att grunderna i det nuvarande mål- och resultatsystemet för den grundläggande utbildningen skall ligga fast. Vi har lagt oss vinn om att samla in ett brett material om erfarenheterna av det nuvarande systemet och önskemål om förändringar från alla beslutsnivåer i systemet. Mål för grundläggande utbildning I principen om mål- och resultatstyrning, som generellt verksamheten och att myndigheterna inom givna ramar strävar efter att nå målen. Resultatet ligger sedan till grund för mål under kommande period. Mål- och resultatstyrning för högskolan innebär att statsmakterna skall svara för övergripande utbildningspolitiska överväganden. Det enskilda lärosätet skall inom givna ramar svara för verksamheten. Mål- och resultatsystemet som styrsystem ligger fast. Målen för högskolan, som de angivits och anges i regleringsbrev, växer i antal och är av disparat karaktär. De behöver ses över. Examensmål bör även anges i regleringsbreven. Målen bör avse en generell examen magisterexamen samt som ett fåtal yrkesexamina, som omprövas inför varje planeringsperiod. Det ingår i statsmakternas övergripande ansvar för det svenska utbildningssystemet att översiktligt ange hur utbildningsutbudet ska fördelas mellan olika utbildningsområden. De kritiska områdena är naturvetenskap och teknik. Statsmakterna bör därför föreskriva vilket utbildningsutbud, mätt i helårsprestationer inte helårsstudenter, som minst ska återfinnas inom naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Om andelen ungdomsstuderande av utbildningspolitiska skäl bör öka, skall detta inte styras genom nybörjarplatser utan genom antagningssystemet eller eventuella mål för antal eller andel studenter under viss ålder. Målet bör vidare sättas i termer av hur många som fullföljer högre studier (helårsprestationer) och inte hur många som påbörjar studier. Utbildningspolitiska mål för fort- och vidareutbildning och för ökad tillgänglighet i form av distanskurser och deltidskurser kan uttryckas i form av minsta antal helårsprestationer för berörd kategori och lärosäte. Samma prislappar bör gälla som för annan utbildning. Vi har övervägt att föreslå studieavgifter för fort- och vidareutbildningskurser, men avvisat tanken. Profilering av lärosäten kan ske på utbildningsområdesnivå och med fördel hanteras i budgetdialogen. Förnyelse och kontinuitet av utbildningsutbudet och dess innehåll anser vi vara en fråga för det enskilda lärosätet. Vi föreslår ett system med indikatorer som skall utgöra grund för analys av resp. lärosätes resultat och måluppfyllelse och därmed dess förmåga och möjlighet att fullgöra sina uppdrag. Vi konstaterar att kvalitetsbevakning och -utveckling är en bärande del av det totala styrsystemet för universitet och högskolor, men det bör hållas isär från de direkta resursfrågorna. Förenklat uttryckt bygger våra förslag på att kvaliteten i utbildningen hålls på en hög nivå och att granskning och kvalitetsutveckling sker. Kvantitativa mått på jämställdhet kan lätt uppställas. Men vi finner att jämställdhet också bör betraktas som en kvalitetsfråga. Jämställdhetsarbetet bör därför även fortsättningsvis ingå i den kvalitetsgranskning svarar för. Vi delar mångfaldsutredningens uppfattning att social och etnisk mångfald bör stimuleras fram t.ex. genom ökad frikvotsantagning. föreslås få till stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade. arbetsmarknadssituationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genomförd utbildning. Den s.k. småämnesproblematiken bör lösas genom en särskild resurstilldelning, som tas upp i budgetdialogen. uppföljningsprocessen är väsentlig i ett mål- och resultatsystem. innebär att såväl omfattningen av som formerna för den s.k. budgetdialogen både mellan och högskolorna och inom högskolorna måste utvecklas. Särskilt konsultativt stöd bör biträda såväl som högskolorna i denna Det är också vår bedömning att departementets kapacitet och kompetens på handläggarsidan bör stärkas detta som en följd av systemets storlek och komplexitet. Resurstilldelning till grundläggande utbildning Det är en samstämmig uppfattning bland universitet och högskolor och statsmakterna att det nuvarande systemet för resurstilldelning fungerar Men det har huvudsakligen fungerat i tillväxt. av lärosätenas kostnader är svåra att påverka på kort sikt och minskade intäkter slår igenom direkt är avsaknaden av en tillräcklig reserv eller en Detta är emellertid en principiell fråga för Resurserna för grundläggande utbildning har urholkats. detta är särskilt allvarligt för den lägsta ersättningsnivån; nämligen Vi anser att en justering av särskilt den lägsta ersättningsnivån är Vi föreslår därför att den lägsta ersättningsnivån höjs med 15 Eftersom vårt förslag måste vara kostnadsneutralt innebär det att vi för att finansiera detta föreslår en sänkning av övriga ersättningsnivåer Förändringen bör genomföras . Vi föreslår också att en ny indelning av ersättningsnivåer efter utbildningens art, som innebär färre nivåer och minskad spännvidd mellan nivåerna, utreds närmare. Klassificering av kurser skall ske öppet och med full insyn. att normerande diskussioner förs i SUHF:s regi. Resurstilldelning för Konstnärlig utbildning Den konstnärliga utbildningen är indelad i sju olika Det totala antalet helårsstudenter understiger 4 000. Per capita-ersättningen varierar mellan och . konstnärliga högskolorna i är små några mycket små mätt i antal helårsstudenter. Med lågt studentantal och hög ersättning per student blir en resurstilldelning som enbart grundar sig på antalet studenter och helårsprestationer besvärlig vid förändrat studentantal. Flera lärosäten som inte fått tillämpa de konstnärliga utbildningsområdena önskar detta. Några har också fått denna rättighet. Vi föreslår att de sju olika konstnärliga utbildningsområdena ersätts helårsstudent resp. helårsprestation för detta utbildningsområde bör vara lägre än de nuvarande lägsta ersättningsbeloppen bland de konstnärliga Det nya konstnärliga utbildningsområdet får tillämpas av samtliga lärosäten som enligt regleringsbrevet har rätt till Utöver per capita-ersättningarna erhåller lärosäten med rätt att utfärda konstnärlig högskoleexamen samt bildlärar- och musiklärarexamen en Den fasta tilldelningen bör fastställas efter dialog med Vi föreslår att idrott får ett likartat system. Vi föreslår att statsmakterna i vissa fall skall kunna ange ett maximalt antal helårsstudenter och/eller helårsprestationer inom vissa områden. Det konstnärliga området skulle kunna vara ett sådant område. Forskarutbildningens volym har stigit kraftigt. Intentionerna är att den skall öka ytterligare. Antalet aktiva forskarstuderande är nu större än antalet gymnasister 1952. Det finns en gemensam trend i forskarutbildningens utveckling i europeiska länder och . Denna är flera nya och yngre forskare, internationella jämförelser och internationell konkurrens. är också att utbildningsdelen i forskarutbildningen ökar och att kraven på volym och genomströmning likaså ökar. utbildning och mindre forskning. Det innebär också att Statsmakternas styrning av forskarutbildningens omfattning och inriktning görs genom tilldelning av vetenskapsområden, examensmål och öronmärkning av minimiresurser för studiefinansiering i Forskarutbildningen är mycket differentierad och organisatoriskt Forskarutbildning bedrivs i minst 600 ämnen vid ca 1 000 Formellt ansvarig för forskarutbildningen enligt högskoleförordningen De examensmål som anges av regeringen i regleringsbrev förutsätter extern finansiering för att nås. Detta gäller särskilt de medicinska, naturvetenskapliga och tekniska vetenskapsområdena. Vi delar uppfattningen att den externa finansieringen innebär Å andra sidan är externfinansierad forskning och forskarutbildning ett accepterat och reguljärt inslag. Den kan också, när projekten är utsatta för fackmässig kvalitetsgranskning, utgöra en Vi anser att statsmakten bör, som , för berörda lärosäten besluta om examensmål för forskarutbildningen inom de olika Vi föreslår en separat medelstilldelning till forskarutbildningen. Resursallokeringen för forskarutbildningen bör göras i två delar. första delen innehåller en ram för studiestödet och den andra ersättning Studiestödet anges som som ett lägsta-belopp. Ersättningen för utbildningskostnaderna (taxameterbidraget) avräknas, som för grundutbildningen vid årsredovisningen, varvid en helårsdoktorand föreslås generera hälften och en helårsprestation hälften Ersättning utgår upp till ett takbelopp. Externa finansiärer av forskarstuderande debiteras i princip taxameterbidrag med samma belopp som de internt finansierade. innebär också att taxameterbidrag från anslagen till vetenskapsområden endast kan utgå för forskarstuderande som uppbär studiestöd från anslag För att stimulera benägenheten att ta examen föreslås lärosätet få en examenspremie om per doktorsexamen. detta skall finansieras inom nuvarande resursram måste examensmålen, lägstbeloppen och taxameterbidragen för studiestöd sänkas i motsvarande Vi anser att det är viktigt att de forskarskolor som föreslagits, knyts till den reguljära forskarutbildningen och att berörda fakultetsnämnder således skall vara ansvariga för verksamheten och dess Resursallokeringen bör ske över anslagen till lärosäten för forskning med precisering av uppdragen i regleringsbrev. De förslag vi framför syftar till att fördela medel för forskning vid universitet och högskolor baserade på kvalitet och profilering snarare än För att de processer detta förutsätter skall vara meningsfulla måste det finnas faktiska möjligheter att göra Som vi visar är dessa för närvarande mycket begränsade. Vi förutsätter därför att nya resurser kommer att tillföras systemet. detta talar också de övergripande och principiella argumenten om pluralism och möjligheter till självständiga forskningsinsatser från universitetens och högskolornas sida. De krav, som statsmakterna ställt på att alla högskolelärare med forskarutbildning också ska ges möjligheter att forska, ställer även krav på ökade resurser till universitet Anslagen för forskning till universitet och högskolor måste bli föremål för självständiga prioriteringar Fördelningen skall göras utifrån högt ställda vetenskapliga kvalitetskrav och relevans för forskningens Anslagen är inte en basresurs som står till förfogande för andra aktörer i forskningssystemet. I högskoleförordningen bör föreskrivas att universitet och högskolor (på samma sätt som forskningsråden) skall fördela forskningsmedel efter noggranna vetenskapliga kvalitetsbedömningar. Vi förutsätter att den nya forskningsrådsorganisationen inom sina ekonomiska ramar fortsätter att initiera och stödja profilskapande forskning med god kvalitet. Kravet på profilering av forskningen inom högskolan måste balanseras mot kravet på bredd inte minst för att tillgodose kravet på forskningsanknytning av grundutbildningen. Vi anser att styrelserna för universitet och högskolor bör ges möjlighet att spela en aktivare roll i prioteringsarbetet inte minst för att därigenom bättre tillgodose behov av forskning över områdesgränser och samverkan med andra lärosäten. Besluten skall fattas efter kvalificerad vetenskaplig Forskningsanslagen bör fördelas till lärosätena utan uppdelning på Summan av lägst-andelarna bör inte överstiga av totalanslaget. En normerande definition av profilbegreppet är inte önskvärd att försöka göra . Begreppet bör utvecklas och successivt förtydligas sannolikt som en mångfald av innebörder inom ramen för dialogen mellan statsmakter och lärosäten. Vi föreslår att statsmakterna även styr forskningen genom budgetstyrning. Det krävs emellertid ett bättre beslutsunderlag än tidigare, t.ex. i form av nyckeltal och strategidokument, och det är angeläget att motiven för besluten redovisas. Budgetdialogen bör utvecklas väsentligt. För att öka möjligheten för statsmakten att göra avvägningar efter kvalitets- och profilgrundade kriterier föreslås följande åtgärder: N Budgetdialogen utvidgas. N I underlaget skall finnas nyckeltal. N Profilskapande verksamhet skall redovisas. Lärarnas arbetstid för forskning skall finansieras av medel anvisade för forskning. Medel anvisade för grundutbildning skall i sin helhet användas för utbildning. Kostnader för att uppfylla den tredje uppgiften måste få belasta anslagen för grundutbildning resp forskning/forskarutbildning. Lärosätena bör ange i årsredovisningen vilka belopp som använts för samverkansändamål. Då det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande utbildning, infördes /94 innebar det också förändringar för lokalförsörjningen. /95 har lärosätena eget lokalförsörjningsansvar, som innebär att de själva avgör lokalernas läge, storlek och standard samt tecknar avtal med hyresvärden, antingen Akademiska Hus eller någon annan. Mycket av det arbete med planering, utredning och medverkan i byggprocessen samt hantering av hyresavtal som tidigare gjordes av sköts nu alltså av universitet och högskolor. Incitament att effektivisera lokalanvändningen har skapats, eftersom frigjorda resurser kan användas för andra ändamål efter egna beslut. Våra bedömningar och förslag är som följer: På aggregerad nivå har vi funnit att hyreskostnadsutvecklingen och anslagstilldelningen följs åt. Utvecklingen har varit långsammare. Detta utesluter självfallet inte att enskilda lärosäten kan komma få problem i vilka lokalfrågorna är en viktig beståndsdel. N Samtliga lärosäten bör se över sin lokalportfölj och så långt som möjligt försöka sprida kontraktstiderna. Därmed skapas en högre grad av flexibilitet genom att en del lokalåtaganden kan avvecklas på kort sikt. N Åtgärder för att på ett avgörande sätt förbättra styrningen förutsätter att statsmakten avdelar resurser för att upprätthålla en konstruktiv dialog med samtliga lärosäten. N Vi föreslår att regeringen skall godkänna lokalförhyrningar vars sammanlagda värde uppgår till och/eller som medför att förhållandet lokalkostnader totala kostnader för kontraktstecknandet överstiger . N En marginell del av anslaget till högskolorna och universiteten (1- ) bör innehållas av regeringen för att skall kunna upphandla byggnadsteknisk eller annan specialkompetens för bedömning av hyresåtagandet. N En arbetsordning för hantering av lokalförsörjningsfrågorna bör införas på samtliga lärosäten. N Regeringsbeslutet att infordra uppgifter om lokalförsörjningen från lärosätena bör permanentas och bli rutin. Innehållet bör utvecklas succesivt i taktmed resurser. N Arbetet med att utveckla god redovisningssed inom sektorn bör fortsätta och också prioriteras. Styrning med nyckeltal bör uppmuntras. N Lärosätena bör ta initiativ till och i samverkan arrangera en kvalificerad utbildning kring lokalförsörjningsfrågorna. Frågor om Akademiska Hus såsom bolagets avkastningskrav, hyressättnings- och avtalsprinciper och dess dominans på denna del av fastighetsmarknaden bör enligt vår mening uppmärksammas. Det nuvarande systemet för lokalförsörjning anses av högskolorna vara avsevärt bättre än det som användes . Den nya tekniken kommer att påverka lokalförsörjningen, men den ekonomiska nettoeffekten tros bli marginell. Förteckning över remissinstanser som avgivit yttrande över betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) Remissyttranden har kommit in från Statskontoret, , , , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , /, , , , , , Högskolan på , , , , , , /, i , , Kungl. i , i , , i , , i , , , Stiftelsen , , Verket för högskoleservice, , , , Skog- och jordbrukets forskningsråd, , , Akademikers , i , , . Yttranden har dessutom kommit in från Sveriges Ekonomiföreningars , studentkår Samhällsvetenskapliga, , Lunds Doktorandkår kårordförande, . Vitterhets Historie och Antikivtetsakademien, Teknologkåren vid m. fl. teknologkårer, SULF, , , , universitets studentkår, Consensus Hälsouniv. studentkår, studentkår, RBU, studentkår i , Arkitekturskolan KTH - Sektionen för arkitektur CTH Arkitekturprogrammet LTH, personalvetares riksförening, , vicerektor, , studentkår, Doktorander, vicerektor för vetenskapsområdet. Sammanfattning av betänkandet Högskolans ledning (SOU 2000:101) Den svenska högskolan har byggts ut kraftigt och finns det 36 universitet och högskolor med statligt huvudmannaskap. De enskilda lärosätena har ställts inför stora utmaningar i form av bl. a. starkt ökat elevantal, ökade krav på effektivisering, prioriteringar inom forskning och utbildning, internationalisering, ökad samverkan med det omgivande samhället. Dessa utmaningar skall mötas av alla oavsett universitetens och högskolornas läge, storlek, inriktning och skiftande bakgrund vad gäller verksamhet och traditioner. Såväl styrelsens som rektors ansvar i den nya organisationen har blivit allt viktigare, inte minst i en miljö som också innefattar en betydande grad av internt och delvis kollegialt självstyre. Enligt regeringens bedömning, i propositionen om Högskolans ledning, lärare och organisation (prop.1996/97:141), är det en fördel att uppdraget som ordförande är skilt från anställningen som rektor och funktionen som verkställande ledamot i styrelsen. En sådan uppdelning sägs ge en tydligare rollfördelning mellan den beslutande och den beredande och exekutiva funktionen, och ger därmed högskolorna bättre möjlighet att möta utmaningarna. Mot bakgrund av att högskolornas förändrade ledning har funnits och de erfarenheter som vunnits samt den utveckling av högskolornas samverkan med det omgivande samhället som skett genom stöd av högskolelagen, bör enligt regeringen en utvärdering genomföras. Enligt direktiven skall utredaren utvärdera och analysera rektors, styrelseordförandens och styrelsens roller, ansvarsfördelning och samarbetsformer. Kartlägga ledningsstruktur kring rektor - likheter och skillnader mellan högskolan med dess kollegiala struktur och andra myndigheter och med aktiebolag. Utvärdera rektors och styrelsens nya roll i ett system med tradition av kollegialt självstyre. Kartlägga och utvärdera de system som använts för rektorsrekrytering och hur jämställdhetsaspekter beaktats i dessa sammanhang samt jämföra med motsvarande process och med villkoren vid chefsanställning i andra myndigheter. Utredaren skall lägga fram eventuella förslag till förändringar i regelverket för högskolan. Beslutet om införande av en extern styrelseordförande för högskolestyrelsen ligger fast, liksom att regeringen anställer rektor. Parallellt med departementets utredning initierade en utvärdering av den reform av högskolestyrelserna som genomfördes . Då de båda utredningsuppdragen delvis sammanföll inleddes ett samarbete. De frågeställningar i de båda utredningarna som lämpade sig härför sammanställdes i en gemensam enkät till ordförande i universitet och högskolor och rektorer. Enkätsvaren avgavs anonymt och har Detta arbete har redovisats i en rapport att HÖGSKOLOR, En uppföljning och analys av styrelsereformen 1998, rapportserie 2000:15 R. ett seminarium med ett 50 - tal rektorer och ordförande anordnat av presenterades och diskuterades svaren från enkäterna och deltagarna hade även möjlighet att framföra sina synpunkter i grupparbeten och i en paneldebatt. En särskild enkät har även skickats till förvaltningschefer/ Förutom enkäter har djupintervjuer med rektorer och ordförande i ett antal universitetsstyrelser genomförts. med förvaltningschefer samt externa representanter, lärarrepresentanter, fackliga representanter och studeranderepresentanter i styrelserna har Dessutom har kontakter tagits med generaldirektörerna för forskningsanstalt i syfte att jämföra med andra myndigheter, pensionsvillkor, personer med ledande befattningar inom svenskt näringsliv samt personer inom universitet och högskolor som står utanför styrelserna. Det finns tre ledningsformer för statliga myndigheter och verk, nämligen enrådighetsverk med ett rådgivande insynsråd, styrelse med begränsat ansvar (SBA) och styrelse med fullt ansvar (SFA). Vanligast är styrelse med begränsat ansvar. Bland myndigheter med många anställda (inräknat affärsverk, universitet och högskolor) dominerar ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Det förekommer också blandformer mellan dessa huvudalternativ. Gemensamt för alla är att regeringen utser myndighetschefen och en majoritet av styrelseledamöterna inclusive ordföranden. Ofta utser regeringen hela styrelsen och (för enrådighetsverk) insynsrådet. I regeringens senaste rekommendationer för hur dess myndigheter skulle ledas utfärdade i samband med den förvaltningspolitiska propositionen 1995 skall enrådighetsverk och styrelse med fullt ansvar vara huvudalternativen, men flexibilitet vid val av ledningsform kan tillåtas utgående från myndigheternas verksamheter och mål. med fullt ansvar skall kunna agera kraftfullt. Det är en vedertagen åsikt och en väl beprövad erfarenhet att styrelsen inte får vara för stor för att kunna agera på detta sätt. Den skall fungera som ett väl sammansvetsat team och även om ledamöternas åsikter initialt skiljer sig åt kunna komma fram till en enig ståndpunkt i viktiga frågor. Den optimala styrelsestorleken anses vara sju till nio ledamöter. Även myndighetsstyrelser med fullt ansvar har begränsat utrymme för sitt agerande eftersom regeringen har andra styrmedel än instruktioner och förordningar som begränsar styrelsens beslutsbefogenheter. Regeringen utser myndighetschef och sätter de ekonomiska ramarna; den ger direktiv och uppdrag i regleringsbrev mm. På ett insynsråd och även en styrelse med begränsat ansvar ställs inte samma krav. Här skall intressenter ges insyn eller möjlighet att påverka verksamheten. Beslutskraften hos styrelsen får komma i andra hand. Personer som har sin normala hemvist i bolagsvärlden och hamnar i en myndighets styrelse särskilt inom högskolevärlden finner sig ha mycket begränsat handlingsutrymme. De känner sig klämda mellan regeringens styrning och det interna självstyret och friheten hos forskarna som var och en har stort inflytande över sin verksamhet.