prop · GP034 · 2001-09-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen presenterar regeringen ett nytt politikområde för hela landet. Politikområdet regionalpolitik och delområdet regional näringspolitik inom näringspolitiken föreslås slås samman och bildar det nya politikområdet regional utvecklingspolitik. Förslaget får inte några konsekvenser vad gäller anslagens placering inom de nuvarande utgiftsområdena eftersom det inte finns några anslag direkt knutna till regional näringspolitik. Målet för den nya politiken föreslås vara väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. De viktigaste långsiktiga strategierna och instrumenten för den nya politiken skall vara ökad sektors- samordning och regionala hänsynstaganden inom olika politikområden. Regionala tillväxtprogram, baserade på nuvarande tillväxtavtal, utgör grunden för arbetet. Ett antal utvecklingsfrämjande åtgärder föreslås och presenteras, i syfte att uppnå starkare regioner och kommuner, ökad kun- skap och kompetens, stärkt företagsamhet och ett utvecklat entreprenör- skap, lokal utveckling och attraktiva livsmiljöer samt en god servicenivå. Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Politik av särskild betydelse för regional utveckling ........................ EG:s struktur- och regionalpolitik .................................... 4.9Landsbygdspolitik samt politik för utveckling av 4.16Regional utvecklingspolitik i , och Dynamiska regioner en förutsättning för utveckling .................... EU-medlemskapet ger nya förutsättningar och möjligheter ............ EG:s struktur- och regionalpolitik .................................... EG:s framtida sammanhållningspolitik ............................ 6.4Det regionala utvecklingsperspektivet inom den 6.5Landsbygdsutveckling och areella näringar inom den En ny politik för regional utveckling i hela landet .......................... Ett nytt politikområde regional utvecklingspolitik ...... Mål för den nya politiken ................................................ 7.3Strategier för att nå den regionala utvecklings- 7.3.1En utvecklad styrning av statlig verksam- 7.3.2Tydligare regionalt utvecklingsansvar för vissa politikområden utvecklad helhets- Tydlig ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala nivån ............................ 7.3.4Lärande och program som instrument för Regionala jämförelser som drivkraft för 7.4Den nationella regionala utvecklingspolitikens samverkan med EG:s struktur- och regionalpolitik ........ Viktiga förändringar av arbetsformen ............................. Processen med att utarbeta regionala tillväxtprogram .... Åtgärder för att främja regional utveckling i hela landet .............. Inledning och översikt av förslag till åtgärder ................ Starkare regioner och kommuner.................................... Utveckling av godstransportsystemet........... Rikstrafiken skall beakta behovet av Det kommunala utjämningssystemet ............ Fortsatta insatser för att stödja Åtgärder för att stärka kommuner och landsting med befolkningsminskning........... Utökad dialog mellan staten och kommuner med särskilda omstruktureringsproblem ...... Särskilda delegationer för starkare regioner . Stärkt lokal näringslivsutveckling ................ Utredning om rörlighetsstimulanser ............. Lokala och regionala resurscentra för Regional utveckling genom integration De regionala kulturinstitutionerna bidrar till ökad regi onal attraktionskraft ................. Kunskap och kompetens ................................................. Utveckling av distansutbildning ................... Samverkan mellan universitet och hög- skolor och kommuner ................................... Utveckling av nya högskoleutbildningar ...... Kommunernas ansvar för utbildning ............ Vuxnas lärande skall främjas genom utvecklingsbidrag till kommuner.................. 9.4Stärkt företagsamhet och ett utvecklat entreprenörskap . Regionalt nedsatta socialavgifter.................. Information och rådgivning .......................... Innovationssystem och kluster...................... Främjande av informationsteknik i företag .. Åtgärder för turistnäringen ........................... Lokal utveckling och attraktivare livsmiljöer ................. Lokala program för entreprenörskap och Utökad användning av bygdemedel ............. Nationellt informationscenter för same- Kartläggning av projekt som syftar till att utveckla småskaliga kretsloppssystem ......... Lokalisering av en djurskyddsmyndighet..... En god servicenivå .......................................................... Lokala utvecklingsprogram för kommer- För att långsiktigt trygga analyser av Nya lösningar inom det kommersiella serviceområdet utvecklas och testas ............. Statliga aktörer bör i större utsträckning utarbeta samordnade servicelösningar .......... 81 lokala arbetsmarknadsregioner ......................................... Sammanfattning av regionalpolitiska utredningens förslag ... Sammanfattning av remissinstansernas yttranden över den Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde dels godkänner regeringens förslag om 1.ett nytt politikområde (avsnitt 7.1), 2.målet för den regionala utvecklingspolitiken (avsnitt 7.2), 3.strategier för att nå den regionala utvecklingspolitikens mål (avsnitt 7.3), 4.inrättande av en organisation för fortsatt statligt stöd till en omstrukturering av kommunala bostadsföretag (9.2.6), 5.inrättande av ett statsbidrag till kommuner och landsting med befolkningsminskning (9.2.7), 6.införande av ett pendlingsbidrag för veckopendling (avsnitt 9.2.11), 7.avskaffande av stödformen lån till privata regionala investment- bolag (avsnitt 9.4.5.2), 8.avskaffande av stödformen småföretagsstöd (avsnitt 9.4.5.3), 9.införande av lokala utvecklingsprogram för kommersiell service (avsnitt 9.6.1), dels godkänner vad regeringen anför om betydelsen av en långtgående utjämning av de ekonomiska förutsättningarna för kommuner och landsting (avsnitt 9.2.5). 2 Ärendet och dess beredning tillkallade regeringen en kommitté med parlamentariskt inflytande med uppgift att lämna förslag om hur den svenska regional- politiken skulle inriktas och utformas . Utredningen antog namnet Regionalpolitiska utredningen. ens slutbetänkande, Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87) har sänts på remiss till 191 remissinstanser. remissinstanserna samt en remissammanställning finns tillgängliga i N2001/7633/RP). beslöt () att tillsätta en arbetsgrupp, Omställningsgruppen, med uppgift att upprätta och genomföra utvecklingsprogram för kommuner med särskilda om- ställningsproblem främst på grund av strukturomvandlingar inom För- Programmens syfte är att stödja en positiv utveckling av arbetsmarknaden och övergång till nya näringar i , Bodens, , , , , och Även vissa åtgärder i skulle vidtas. ställningsgruppen skall slutrapportera sitt uppdrag senast den 31 decem- ber 2001 (skr. 1999/2000:33). , på uppdrag av , rapporten Statens åtgärder för fler och växande företag del I, och 2000 del II rapporten och struktur. presenterade () en Prop. 2001/02:4 rapport, Första året (Ds 2001:15), om hur arbetet med de regionala till- uppdrog regeringen åt i att analysera den Regionalpolitiska utredningens förslag utifrån ett jämställdhetsperspektiv. finns tillgänglig i (dnr. N2001/7035/RP). Landshövdingarna i de fem nordligaste länen inkom med en gemensam skrivelse om Norrlandslänen och den regionala obalansen (dnr. N2001/5167/RP). Som ett led i beredningsarbetet har vissa överläggningar ägt rum, bl.a. med företrädare för näringslivet i . Dessutom har ett antal skrivelser m.m. inkommit från myndigheter, kommuner, företag, organisationer och enskilda. Förslagen i denna proposition har utformats i samarbete med Miljö- partiet och . Vårt land präglas av både likheter och olikheter. Här finns både över- hettade regioner och regioner som har problem med minskande befolk- ning. Det ställer stora krav på politiken. Tillväxt skapas på lokal och regional nivå, av människor i företag och den service som kommuner runt om i landet svarar för. Eftersom villkoren varierar över landet är större regional och lokal handlingsfrihet en viktig förutsättning för en jämnare tillväxt. Det är en viktig uppgift för staten att avlasta kommunerna så att dessa kan arbeta med utvecklingsfrågor, som en likvärdig välfärd i hela landet kan säkras. Statliga och kommunala aktörer skall, i en tydlig ansvarsför- delning, samverka för människors och företags bästa. Regioner skall inte ställas mot varandra. Staten skall uppmuntra till samarbete, men även till konkurrens, som viktiga drivkrafter för fram- växt av kreativa miljöer och dynamiska regioner. Samhällsutvecklingen skall inriktas på att tillvarata och utveckla hela landets resurser. Alla delar av landet skall kunna bidra till till- växt. Statens viktigaste roll är att skapa förutsättningar nödvändiga strukturer för en sådan utveckling. Tudelningen av måste hindras, och broar byggas mellan stad och land. Hela landet har mycket att vinna på att samarbeta, bristande eller ojämn tillväxt skapar problem. Både problem i nuvarande tillväxtregioner liksom i regioner som upplever stora strukturella förändringar måste tas på allvar. Den generella politiken så som infrastrukturen, kommunernas ekonomi och utbildningsfrågorna är avgörande för alla regioners möjligheter att utvecklas. Därutöver behövs även särskilda stimulerande insatser. Behovet av insatser varierar givetvis i olika delar av landet. En viktig utmaning för staten är att öka sin kunskap om olika regioners Prop. 2001/02:4 förutsättningar, möjligheter och behov. Såväl problembilden som möjliga lösningar skiljer sig åt mellan t.ex. och . Den nya regionala samhällsorganisation som regeringen föreslår i propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7) kan positivt bidra till en sådan kunskapsuppbyggnad. En ny politik för regional utveckling skall omfatta hela landet och bygger på ett nationellt solidariskt ansvar. De decentraliserade arbetsformerna för regionalt utvecklingsarbete skall utvecklas och stärkas. Det är regeringens uppfattning att arbete i gemensamma partnerskap i hög grad bidrar till lokal mobilisering, en mobilisering som är nödvändig och grundläggande för den lokala dyna- miken. I många kommuner minskar befolkningen, det sätter välfärden på hårda prov. Politiken måste därför inrikta sig på att värna den service och välfärd som finns i landets kommuner för de människor som bor där. Politiken måste också inriktas mot att förstora och förstärka de lokala arbetsmark- nadsregionerna, så att de kan bli konkurrenskraftiga och innovativa. Genom en väl utbyggd infrastruktur ökar våra möjligheter att bo, arbeta och studera på olika platser. De viktigaste utvecklingsfaktorerna för både företag och regioner är infrastruktur, kunskap och kompetens. Utveckling är inte bara tillväxt. Det finns ett starkt, och ibland under- skattat, beroendeförhållande mellan tillväxt och välfärd. Det är inte bara välfärden som är beroende av tillväxten. För att alla skall kunna vara med och bidra till tillväxten är välfärden i form av barnomsorg, skola och sjukvård en förutsättning. För allt fler företag i vårt land ar den service som kommunerna svarar för en viktig konkurrensfaktor. Välfärden, i form av goda levnadsvillkor och en fungerande service, måste därför säk- ras i hela landet. Ytterst handlar en politik för tillväxt och livskraft i alla regio- ner om att villkor och möjligheter kommer alla till del; om en livskvalitet som gör det möjligt för människor att förverkliga sina drömmar och livs- stilar. 4Politik av särskild betydelse för regional ut- veckling Sedan den moderna regionalpolitikens tillkomst har gradvisa föränd- ringar skett avseende såväl geografi som innehåll. Från att främst ha om- fattat regionalpolitiskt prioriterade områden har politiken i praktiken kommit att omfatta hela landet, dock fortfarande med tyngdpunkt i re- gionalpolitiskt prioriterade områden. Politikens instrument har utvidgats från att i princip enbart omfatta Prop. 2001/02:4 direkta företagsstöd till att också inkludera regionalt anpassade komple- ment till åtgärder inom andra politikområden av stor betydelse för näringslivets utveckling, framför allt inom transport-, utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken. Erfarenheterna av såväl den nationella politiken som av EG:s struktur- och regionalpolitik har lett till ökad betoning på hållbar tillväxt och långsiktighet. Den moderna regionalpolitikens tillkomst () En grundläggande orsak till att en politik med en geografisk dimension ansågs nödvändig var jord- och skogsbrukets rationalisering samt in- dustrialiseringen och dess inverkan på landets flyttmönster. Flyttström- marna medförde att stora delar av fick en mindre befolkning. Ett sviktande underlag för olika service- och samhällsfunktioner uppstod i särskilt de norra delarna av landet. beslutade därför att införa en lokaliseringspolitik. Motiven var, förutom befolkningsutveck- lingens konsekvenser, även allmänt ekonomiska, sociala och försvars- politiska. Lokaliseringspolitiken skulle samordnas med strävanden att maximalt utnyttja tillgänglig arbetskraft och stödja utbyggnaden av näringslivet på de platser där de totala kostnaderna för produktion var lägst. De lokaliseringspolitiska åtgärderna skulle främst bestå av upplys- ning och rådgivning till företag. Bidrag ansågs inte vara lämpliga inom ramen för lokaliseringspolitiken. De åtgärder som vidtogs för att påverka den regionala utvecklingen visade sig vara otillräckliga. Några försök att på bred front stimulera näringslivets utveckling, i eller andra utsatta områden, rymdes inte inom politiken. En uttalad regionalpolitisk mål- sättning saknades. Den moderna regionalpolitikens tillkomst dateras ofta till 1965. Riks- dagen fattade då beslut om att införa statliga bidrag och lån, s.k. lokalise- ringspolitiskt stöd, för investeringar i norra . Syftet med förändringen var att genom direkt ekonomisk stimulans till enskilda företag avlänka en del av tillväxten i överhettade regioner till landsdelar med underutnyttjade resurser. Den expansiva nya kapitalin- tensiva industrin skulle stimuleras att förlägga investeringar till orter med minskande sysselsättning. I den mån politiken var framgångsrik kunde inflationstrycket minskas i de överhettade områdena. Motivet för regio- nalpolitiken stod i samklang med de ekonomisk-politiska målen. De geografiska konsekvenserna av näringslivets omstrukturering inne- bar att politiken främst syftade till att industrialisera även norra . Regionalpolitiken kom därför till stor del att sammankopplas med be- greppet statens Norrlandspolitik. Strukturkriser och planeringssystem regionalpolitiken formas och utvecklas () kom att präglas av oljekriserna och en internationell lågkon- junktur. Som en följd av detta drabbades av en kraftig konjunk- Konjunkturnedgången drabbade hela Prop. 2001/02:4 landet, men vissa regioner särskilt hårt. Effekterna av de två oljekriserna, lönekostnadsutvecklingen under 197374 samt de påföljande strukturkriserna drabbade särskilt branscherna varv, gruvbrytning, järn och stål. Men även massa- och pappersindustrin ställdes inför svåra omställningskrav. För att motverka utvecklingen lanserades statliga åtgärdspaket som syftade till att upprätt- hålla verksamheten och sysselsättningen inom krisdrabbade branscher och utsatta regioner i hela landet. De största enskilda statliga stöden be- talades ut . Paketens inriktning kom succes- sivt att förändras. I stället för att stödja enbart drabbade industrier inrik- tades insatserna allt mer mot nyetablering av företag. Den enskilt viktigaste orsaken till att sysselsättningsminskningen i hög grad kunde absorberas var den snabba expansionen av den offentliga sektorn. Denna bidrog till att upprätthålla sysselsättningen i hela landet. Särskilda insatser med en tydlig regional dimension riktades även till denna sektor. utlokaliserades t.ex. cirka 10 000 arbets- tillfällen vid 43 statliga myndigheter från till 16 orter i landet. Parallellt med den offentliga sektorns expansion utvecklades en tilltro till möjligheterna att, genom en omfattande samhällsplanering, styra ut- vecklingen i önskad riktning. fanns långt gångna tankar kring regional utvecklingsplanering. Dessa resulterade i ett planeringskomplex som omfattade dels en fysisk riksplan, dels regional- politiska handlingsprogram. En av ambitionerna med en utvecklad samhällsplanering var att öka politikens inflytande över samhällets utveckling. Målsättningen var att ge ett större utrymme för enskilda människors krav på sysselsättning, ser- vice och god miljö redan i ett planeringsskede och därigenom påverka bl.a. företags val av lokaliseringsort. De länsplaner som arbetades fram på regional nivå innefattade en rad sektorsområden vilka betraktades som viktiga för att uppnå regional utveckling. utvidgades regionalpolitiken till att även omfatta vissa syssel- sättningspolitiska åtgärder; förändringen indikerade en integrering av regional- och arbetsmarknadspolitiken. Regionalpolitiken utvecklades till ett utpräglat tvärsektoriellt politik- område inom vilket viktiga uppgifter var sektorssamordning och med- verkan till att olika sektorsområden började ta regionalpolitisk hänsyn. uppmärksammades bl.a. utbildningens och forskning- ens betydelse för regional utveckling. Det som kom att kallas för den stora regionalpolitiken grundade sig på denna uppfatt- ning om hur olika sektorsområden kan bidra till regional utjämning och utveckling. Den regionalpolitik som vi känner kan sägas ha fått sin huvud- sakliga utformning . Politiken hade då utvecklats från en ren lokaliseringspolitik, begränsad till definierade stödområden, till en politik där sektorssamordning fick en central plats och där målen indikerade en politik för hela landet. Ekonomisk nedgång och medlemskap i den Europeiska unionen ägde inga stora förändringar rum avseende regionalpo- litikens huvudsakliga inriktning och omfattning. En förändring var att länsstyrelserna tilldelades projektmedel vars främsta syfte var att möjlig- göra regionalt anpassade komplement till insatser inom andra politikom- Vidare infördes småföretagsstöd till investeringar i mindre företag i hela landet. Decenniet innebar vidare att politikens perspektiv och ar- betsmetoder förändrades på principiellt viktiga sätt. I huvudsak tre or- saker kan urskiljas: den ekonomiska utvecklingen, medlemskap i den Europeiska unionen och en förändrad syn på drivkrafterna för na- Inledningen av präglades av en svag ekonomisk utveckling som drabbade alla delar av landet. En kompenserande och omfördelande politik av det slag som bedrevs var inte Orsakerna var främst nödvändiga besparingar inom väl- påverkades den svenska ekonomin i ökad utsträckning av den allt mer internationaliserade ekonomin. om den lokala och regionala miljöns betydelse för företagens konkur- renskraft och tillväxt. Betydelsen av att alla regioner måste bi- dra till den nationella tillväxten uppmärksammades i ökad utsträckning. Regionalpolitiken utsattes för ett visst förändringstryck, vilket ytterligare förstärktes genom EU-medlemskap. När 1994 inträdde i det Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES) och 1995 blev medlem i EU förändrades på flera genom- gripande sätt förutsättningarna för den nationella regionalpolitiken. tiken kunde inte längre enbart avgöras genom beslut fattade av EG:s konkurrenslagstiftning, som gäller hela EU-/EES-området, begränsar t.ex. möjligheterna att ge stöd till företag. EG:s struktur- och regionalpolitik påverkade även den svenska regio- nalpolitiken indirekt då den genom medfinansieringsprincipen delvis styr inriktning, omfattning, utformning och geografisk avgränsning av den Den geografiska avgränsningen av regionalpolitiken påverkas genom medlemskapet av EG:s riktlinjer om statligt stöd till regionala ändamål samt av den europeiska strukturpolitikens indelning av unionen i målom- Av stor vikt är också de s.k. gemenskapsinitiativen. delning av finansiella resurser för interregional samverkan via Interreg- programmen innebär exempelvis att det regionala utvecklingsarbetet har kommit att omfatta även regioner utanför de traditionella stödområdena. Ett aktivt regionalt utvecklingsarbete omfattar härigenom nästan hela EU-medlemskapet bidrog också till nya verktyg och arbetsformer. Genom en ökad grad av programstyrning kom regionalpolitiken i högre grad än tidigare att präglas av ett helhetsperspektiv. bär att insatser av olika aktörer inom olika politikområden och verksam- heter skall bidra till att uppfylla en samlad långsiktig utvecklingsstrategi. I och med beslut att godkänna regeringens förslag om pro- gram för regionala tillväxtavtal i propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62) lades en ytterligare grund för en Prop. 2001/02:4 politik som skulle omfatta alla regioner i . Genom att öka den ekonomiska tillväxten i landets alla regioner skulle den sammanlagda svenska ekonomiska tillväxten öka. Politiken baserades på den forskning som visar att trots internationaliseringen av världsekonomin ökar den lokala och regionala miljöns betydelse för företagens konkurrenskraft och tillväxt. De regionala tillväxtavtalen, vilka i hög grad utformades med EG:s strukturfondsprogram som förebild, genomförs i samverkan mellan regionala och centrala parter utifrån en framtagen utvecklings- strategi för varje län. Genom införandet av tillväxtavtalen kom program- arbetsformen att institutionaliseras i form av en nationell regional näringspolitik. EG:s strukturfondsprogram innebar även att partnerskapstanken intro- ducerades i den nationella regionalpolitiken. senare hälft har regionalpolitiken allt mer uppmärk- sammat behovet av ett väl fungerande utvecklingsarbete på Ett motiv för detta är en ökad förståelse för den lokala miljöns be- tydelse för näringslivets konkurrenskraft och tillväxt. den som praktiseras inom ramen för den s.k. Omställningsgruppens ar- bete, vilket beslutades om som en följd av försvarets omstrukturering. Jämfört med de tidigare statliga s.k. paketen placeras fokus nu i högre grad på kommunernas egna långsiktiga förut- sättningar och vilja till utveckling. Arbetet har bl.a. inriktats mot att sta- ten bidrar med kompetens och resurser för genomförandet av omvärlds- analyser som kan ligga till grund för lokala långsiktiga utvecklingsstrate- Målen för den nuvarande regionalpolitiken är att den skall skapa förut- sättningar för hållbar ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet, så att lik- värdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. om mål för utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling. för detta är att verksamheten främst skall underlätta för näringslivet i re- gionalpolitiskt prioriterade områden att utvecklas så att det bidrar till att uppfylla målen för regionalpolitiken. Regionalpolitikens instrument inom utgiftsområde 19 Regional ut- Det är inte i första hand åtgärder inom ramen för politikområdet regio- nalpolitik som är avgörande för den regionalpolitiska utvecklingen och möjligheterna att uppfylla de regionalpolitiska målen. hänsynstaganden inom andra politikområden är av större betydelse för den regionalpolitiska utvecklingen. De direkta finansiella resurserna för genomförandet av regionalpoliti- ken utgörs av huvuddelen av de medel som anslås inom utgiftsom- råde 19 Regional utjämning och utveckling. Ett viktigt anslag inom ut- giftsområdet är det s.k. länsanslaget för regional utveckling dvs. av anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder som länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen tilldelas medel för olika åtgärder Länsstyrelserna och självstyrelseorganen beslutar hur dessa medel