prop · GO03111 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen har ansett att det befintliga regelverket är tillräckligt för att direktivens krav skall kunna tillgodoses. Det har alltså aldrig varit fråga om att direktiven i någon del inte skulle genomföras. De svenska bestämmelserna är dock inte alltid lika detaljerade som direktiven. används uttryck som bättre stämmer med den svenska lagstiftningstraditionen. De svenska bestämmelserna lämnar också i vissa fall domstolar och myndigheter utrymme för intresseavvägningar och liknande friare bedömningar. Genomförandet i den svenska lagstiftningen har gjorts så att regelverket gett de yttre ramar som behövs för att direktivens krav skall kunna tillgodoses i tillämpningen. Domstolarna och myndigheterna har sedan i de enskilda fallen kunnat närmare precisera kraven. Utgångspunkten har naturligtvis varit att reglerna skall tillämpas på ett sätt som är förenligt med direktiven. Lagstiftningen har däremot i sig inte fullständigt återgett de krav som ställs i direktiven. Det är detta som kommissionen har kritiserat. Kommissionen har ansett att de svenska bestämmelserna inte innebär någon garanti för att direktivens krav får effekt i . Denna kritik grundas på dels att de krav som ställs på domstolarna och myndigheterna inte är lika preciserade som i direktiven, dels att de svenska bestämmelserna traditionsenligt ger det nödvändiga utrymmet genom att använda uttryck som "...får besluta om de villkor som behövs för att..." eller liknande. Beträffande båda direktiven har kommissionen beslutat att väcka talan vid . Syftet är att förmå att justera lagstiftningen. Sedan regeringen fick kännedom om kommissionens anmärkningar har arbetet i varit inriktat på att undanröja de påstådda oklarheterna. Det skall inte råda någon tvekan om att direktiven genomförs korrekt. 5 Art- och habitatdirektivets och fågeldirektivets krav Här lämnas en kort beskrivning av det som krävs enligt direktiven och som har betydelse för detta ärende. I art- och habitatdirektivet anges vissa kriterier enligt vilka medlemsstaterna i EU skall föreslå en lista över områden där det finns sådana livsmiljötyper och arter som räknas upp i direktivet. Listan skall lämnas till kommissionen tillsammans med upplysningar som identifierar områdena och anger de förhållanden som medfört att områdena tagits upp på listan (artikel 4.1). I samförstånd med varje medlemsstat skall kommissionen med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse för bevarandet av livsmiljöer och arter (artikel 4.2). Så snart ett område har förts upp på denna lista, skall området omfattas av ett visst närmare angivet skydd (artikel 4.5). Det skyddet beskrivs nedan. Listan skall sedan antas av kommissionen enligt ett särskilt förfarande (artikel 4.2). När ett område har valts ut enligt det beskrivna förfarandet, skall den berörda medlemsstaten utse området till särskilt bevarandeområde (artikel 4.4). Kommissionen kan också finna att ett område saknas på den lista som medlemsstaten föreslagit och att området är oundgängligt för bevarandet av en livsmiljö eller en art. I så fall skall kommissionen inleda ett samrådsförfarande med medlemsstaten. Om kommissionen och medlemsstaten inte kommer överens, skall frågan överlämnas till rådet. Rådet kan besluta att området har gemenskapsintresse (artikel 5.1-3). och i avvaktan på rådets beslut skall medlemsstaten vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av den livsmiljö och störningar av den art för vilka området har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet (artikel 5.4 jämförd med 6.2). När kommissionen har fört upp ett område på sitt utkast till lista över områden av gemenskapsintresse gäller följande. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av de livsmiljöer och störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet (artikel 6.2). Alla planer och projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för syftet med att bevara området. En plan eller ett projekt får godkännas av den nationella myndigheten först efter att myndigheten har försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Om det är lämpligt, skall myndigheten också höra allmänhetens åsikt (artikel 6.3). Om bedömningen är att området skulle kunna komma att skadas, får planen eller projektet i vissa fall ändå godkännas. Men det förutsätter att det saknas alternativa lösningar och att planen eller projektet måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär. Det förutsätter också att medlemsstaten vidtar alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir ekologiskt sammanhängande. Om området innehåller en livsmiljötyp eller art som enligt direktivet är särskilt prioriterad, får man i bedömningen endast beakta sådana faktorer som rör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse (artikel 6.4). Fågeldirektivet innehåller också bestämmelser om skydd för vissa arter och deras livsmiljöer. Artskyddet avser alla europeiska fågelarter med vissa undantag. Skyddet för livsmiljöer skall avse habitat för vissa angivna arter samt för flyttfåglars viloplatser och häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden. Områden som medlemsstaterna enligt direktivet finner är mest lämpliga skall klassificeras som särskilda skyddsområden. Skyddsområden enligt fågeldirektivet och bevarandeområden enligt art- och habitatdirektivet utgör tillsammans det europeiska Natura 2000-nätverket. Art- och habitatdirektivets skyddsbestämmelser gäller också för skyddsområden enligt fågeldirektivet (artikel 7 art- och habitatdirektivet jämförd med artikel 4.1-2 fågeldirektivet). 6 De svenska reglerna om skydd för områden Här redovisas översiktligt de nuvarande bestämmelser om områdesskydd som anknyter till genomförandet av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet i de delar som har betydelse för detta ärende. 6.1 Områden som bör eller skall skyddas Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör beredas skydd i enlighet med internationella åtaganden eller nationella mål om skydd av sådana områden. Ett område som har tagits upp i förteckningen skall prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Detta gäller enligt 7 kap. 27 § . Enligt förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. skall föra den förteckning som avses i 7 kap. 27 § . Ett område skall förtecknas, om kommissionen har beslutat att området skall ingå i Natura 2000-nätverket eller om regeringen har föreslagit området som ett bevarandeområde enligt art- och habitatdirektivet. Även ett område som regeringen inte har föreslagit skall förtecknas, om kommissionen i enlighet med direktivet har inlett ett samrådsförfarande i syfte att utreda om området behöver ingå i Natura 2000-nätverket. Om ett naturområde är särskilt betydelsefullt för skyddet av vilda fåglar, får regeringen förklara området som särskilt skyddsområde. Om kommissionen har pekat ut ett område som ett område av intresse för Europeiska gemenskapen, skall regeringen förklara området som särskilt bevarandeområde enligt art- och habitatdirektivet. Detta gäller enligt 7 kap. 28 § . 6.2 Skyddet för områdena Myndigheterna skall prioritera skyddsarbetet för de områden som förtecknats enligt 7 kap. 27 § . Detta gäller enligt förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Syftet med skyddsarbetet skall vara att möjliggöra bevarandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus för de livsmiljöer och arter som är berörda. I förordningen anges vad som menas med gynnsam bevarandestatus. Om en statlig myndighet eller en kommun meddelar ett beslut enligt eller enligt en förordning som har meddelats med stöd av balken och beslutet kan påverka ett område som ingår i Natura 2000-nätverket, skall myndigheten eller kommunen särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls för de livsmiljöer och arter som behöver skyddas i området. Att ett område har förtecknats eller förklarats som ett särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde innebär däremot inte i sig att området får något sådant självständigt områdesskydd. Området kan dock komma att skyddas enligt andra bestämmelser, t.ex. som nationalpark, kulturreservat eller naturreservat (7 kap. 2-9 §§ ), som biotopskyddsområde, djur- och växtskyddsområde eller strandskyddsområde (7 kap. 11-18 §§) eller enligt reglerna om samråd (12 kap. 6 §). I bestämmelserna om naturreservat anges att ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får förklaras som naturreservat (7 kap. 4 § andra stycket). Ett område som har förklarats som ett särskilt skydds- eller bevarandeområde kan alltså redan på den grunden anses kvalificerat för att skyddas som naturreservat. En förklaring som särskilt skydds- eller bevarandeområde innebär att regeringens tillåtelse krävs för att en myndighet skall kunna besluta att upphäva ett områdesskydd, besluta om dispens från skyddsföreskrifter eller besluta om tillstånd enligt sådana föreskrifter. Detta gäller enligt 7 kap. 29 § , som dock tillåter beslut som uppenbart inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på områdets skyddsvärden. En förklaring som särskilt skydds- eller bevarandeområde får upphävas endast efter samråd med kommissionen, om områdets natur- och kulturvärden inte längre motiverar en sådan förklaring (7 kap. 28 § tredje stycket). Det finns möjligheter att genom förbud och förelägganden ingripa mot icke tillstånds- eller anmälningsliktiga verksamheter och åtgärder som kan skada natur- och kulturmiljön (12 kap. 6 §). 7 Den lagtekniska lösningen Här redovisas förslag till de lagändringar som behövs för att det inte skall råda någon tvekan om att art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet genomförs korrekt i den svenska lagstiftningen. I samband med förslagen redovisas den kritik som kommissionen har riktat mot den svenska lagstiftningen och de brister som kunnat konstateras. 7.1 Skyddet för områden som har förklarats som särskilda skydds- eller bevarandeområden Enligt gällande bestämmelser får regeringen förklara ett naturområde som särskilt skyddsområde, om området enligt fågeldirektivet är särskilt betydelsefullt för skyddet av vilda fåglar. Vidare skall ett område som av kommissionen pekats ut som ett område av intresse för gemenskapen förklaras som ett särskilt bevarandeområde enligt art- och habitatdirektivet. I lagtexten kallas dessa områden för särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden. Den svenska lagstiftningen innehåller redan ett regelsystem som syftar till att skydda områdena. Vissa ändringar och kompletteringar är dock nödvändiga. 7.1.1 Tillståndskrav för verksamheter och åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde Regeringens förslag: Det skall krävas tillstånd för att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som på ett betydande sätt kan påverka miljön i sådana naturområden som omfattas av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Tillstånd får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte kan skada de livsmiljöer eller befaras på ett betydande sätt störa bevarandet av de arter i områdena som skyddet avser. Tillstånd behövs inte för verksamheter eller åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln av områdena. Promemorians förslag: I stället för ett tillståndsförfarande innebär promemorians förslag i huvudsak följande. Reglerna om särskilda skydds- och bevarandeområden kompletteras med dels en uttrycklig allmän bestämmelse om att sådana områden skall vara skyddade mot skadlig inverkan på miljön enligt regler i eller i andra författningar, dels en uttrycklig allmän bestämmelse om skyldighet för tillsynsmyndigheten att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra skada på områdenas naturvärden och störningar av betydelse. En verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i skall anmälas för samråd, om den kan påverka ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. En myndighet skall ingripa mot verksamheter eller åtgärder som kan medföra bestående skadeverkningar eller störningar av betydelse på området. Remissinstanserna: Kammarkollegiet, , Länsstyrelserna i och län, och kommuner samt och Svenska botaniska föreningen har tillstyrkt promemorians förslag. , , Kammarrätten i , Länsrätten i , , , i , , , och kommuner samt Skogsindustrierna, och makadamföreningen, och har inte haft några invändningar mot promemorians förslag i stort. har avstyrkt förslagen med motiveringen att de skulle medföra långtgående negativa konsekvenser för gruvbranschen. geologiska undersökning, Bergsstaten samt , och kommuner har avstyrkt förslagen med hänvisning bl.a. till att effekterna i en rad avseenden inte är rimliga och att frågorna borde utredas mer allsidigt. De tre sistnämnda kommunerna har därutöver anfört att det inte förespeglats dem att några nya restriktioner skulle tillkomma rörande de Natura 2000-områden som finns i kommunerna. har avstyrkt förslagen och förordat att frågorna skall utredas inom ramen för den pågående översynen av . i har ifrågasatt om alla de skyddsformer som föreslås i promemorian verkligen behövs. har anfört att de nya skyddsinstituten riskerar att skada delar av det arbete som lagts ner på att upprätta goda kontakter med markägare. I förankringsprocessen har markägarna fått ta del av preliminära bedömningar av vilka inskränkningar som blir aktuella i respektive område. För att det praktiska genomförandet av direktiven skall skadas så litet som möjligt, är det viktigt att så få oförberedda beslut som möjligt läggs på markägarna. Liknande synpunkter har förts fram av i och . I denna fråga har flera remissinstanser pekat på att promemorians förslag inte återspeglar möjligheten att vidta nödvändiga åtgärder genom avtal. i har vidare anfört i huvudsak följande. Isolerade restpopulationer av en hotad art kan slås ut av tillfälliga störningar utan att den fysiska miljön för arten ändras annat än helt tillfälligt. Promemorians förslag saknar hänsyn till detta. Artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet bör återspeglas tydligare. Direktivens undantag för planer och projekt som hänger samman med skötseln av områdena bör också återspeglas i de svenska bestämmelserna. har pekat på att bedömningar måste göras också i fråga om verksamheter och åtgärder som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Även Länsstyrelserna i , och samt har pekat på att direktivens krav bör återspeglas bättre. vid har anfört att det bör införas en skyldighet för regeringen att förklara områden som särskilda skydds- eller bevarandeområden om förutsättningarna för det är uppfyllda enligt direktiven. har föreslagit kompletteringar till promemorians förslag och i samband med det förordat andra lagtekniska lösningar. Ett förslag är att bland de allmänna hänsynsreglerna ta in en bestämmelse som anger förutsättningarna för att få bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan få betydelse för de särskilda skydds- och bevarandeområdena. Verket har också förordat en annan uppbyggnad av de berörda bestämmelserna i 7 kap. . I den delen har verket föreslagit att det skall införas en bestämmelse som anger syftet med Natura 2000-nätverket. har anfört att promemorians förslag är bra men inte tillräckliga och anfört i huvudsak följande. Det bör framgå att huvudregeln är ett förbud mot åtgärder som kan befaras skada områdena. Förbudet bör gälla så fort det är sannolikt att området är skyddsvärt enligt direktiven. Skyddsområden bör kunna bildas även om det skulle strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Liknande synpunkter har lämnats av Stiftelsen stad. Försvarsmakten och har pekat på att ett antal av Försvarsmaktens övnings- och skjutfält har föreslagits ingå i Natura 2000-nätverket och anfört att föreslagna lagändringar inte bör få motverka möjligheterna att på dessa fält utbilda och öva värnpliktiga och krigsförband. har anfört att det är oklart om en sådan verksamhet som jakt skulle anses kunna påverka områdena på ett betydande sätt och att ett tydliggörande skulle behövas i författningskommentarerna. och elleverantörer har uttryckt oro över att de föreslagna bestämmelserna ger intryck av att tillstånd för befintliga verksamheter skulle kunna rivas upp. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkten i detta ärende är att den svenska lagstiftningen redan ger det utrymme som krävs och att myndigheterna tillämpar bestämmelserna på ett sätt som är förenligt med art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Bestämmelserna om särskilda skydds- och bevarandeområden bygger på förutsättningen att myndigheterna positivt verkar för att bevara miljön i områdena och ingriper mot sådana miljöhot som direktiven syftar på. Beträffande möjligheten att ingripa mot olika företag som kan befaras störa eller försämra miljön, utgår bestämmelserna från att nödvändigt skydd skall finnas redan när regeringen förklarar ett område som särskilt skydds- eller bevarandeområde (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 100 och angående tidigare lagstiftning prop. 1994/95:117, s. 57 och 74). När det gäller åtgärder som därefter kan negativt påverka miljön i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde, kommer sådana åtgärder normalt att vara förbjudna enligt de föreskrifter som gäller för området. Avsteg från sådana skyddsföreskrifter förutsätter regeringens tillåtelse (7 kap. 29 § ). Även om lagstiftningen alltså utgår från att myndigheterna på traditionellt vis tillämpar bestämmelserna i noggrann överensstämmelse med deras syfte, finns det inga garantier för att myndigheterna kommer att upprätthålla det skydd som direktiven föreskriver. En sådan tillämpning är inte obligatorisk. Detta är kärnan i kommissionens kritik. Men inte ens en strikt tillämpning av direktiven utesluter att myndigheterna har en viss frihet i bedömningen, t.ex. i bedömningen av vad som är en betydande påverkan. För att undanröja tvivel om att direktiven genomförs korrekt, är det dock möjligt och lämpligt att precisera bestämmelserna så att de bättre återspeglar direktivens krav. Det saknas utrymme för att, som några remissinstanser förordat, låta bli att genomföra direktiven korrekt. Skyldigheten att vidta åtgärder för bevarande Artikel 6 art- och habitatdirektivet inleds med en bestämmelse om att medlemsstaterna för de särskilda bevarandeområdena skall vidta nödvändiga åtgärder för bevarande. Detta innefattar att utarbeta lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner, om det behövs, samt lämpliga lagar och andra författningar. Här nämns också möjligheten att vidta åtgärder genom att ingå lämpliga avtal. Åtgärderna skall motsvara de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper och arter som anges i direktivet. Denna bestämmelse (artikel 6.1) handlar om de positiva åtgärder som medlemsstaterna måste vidta för att uppnå direktivets mål. Den skiljer sig från de övriga bestämmelserna i artikel 6 som handlar om skyldigheter att vidta förebyggande åtgärder för att förhindra försämringar. Åtgärder för att förvalta områdena på ett bra sätt kan alltså vidtas bl.a. genom avtal med markägarna. Kommissionen har inte påstått att den svenska lagstiftningen är bristfällig i denna del. När det däremot gäller frågan om att upprätthålla ett skydd mot försämringar, störningar och skador i områdena (artikel 6.2-4) är det ofrånkomligt att ett avtal med markägaren inte är bindande för någon annan än markägaren. Därför är det svårt att utan lagstiftning skapa ett rättsligt verksamt skydd som får den räckvidd som direktivet kräver. Det är alltså inte tillräckligt att i stället för lagstiftning genomföra direktivet med avtal. Skyldigheten att skydda områdena Artikel 6 art- och habitatdirektivet fortsätter med en bestämmelse om att medlemsstaterna måste vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten samt för att förhindra störningar som kan ha betydande konsekvenser för direktivets mål (artikel 6.2). Detta är en allmän bestämmelse och avser allt som det är rimligt att förvänta sig av en medlemsstat för att förebygga att betydande försämringar, skador eller störningar inträffar. Vidare innehåller artikeln en särskild bestämmelse om att alla planer och projekt (med vissa undantag som har att göra med förvaltningen av områdena) måste på lämpligt sätt bedömas i fråga om konsekvenserna för direktivets mål (artikel 6.3). Innan en nationell myndighet godkänner planen eller projektet, måste myndigheten ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Om bedömningen visar att området skulle komma att skadas, finns möjlighet att under vissa angivna förutsättningar ändå tillåta projektet eller planen (artikel 6.4). Bristerna i det svenska regelverket Myndigheter och kommuner som meddelar beslut enligt skall särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls för de livsmiljöer och arter som behöver skyddas i området, om beslutet kan påverka ett område som ingår i Natura 2000-nätverket. Detta gäller enligt 19 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Kommissionen har anfört att den bestämmelsen inte är tillräcklig. Enligt kommissionen saknas en förpliktelse att bevaka områdets status beträffande verksamheter som inte förutsätter något myndighetsbeslut. Kommissionen har pekat på att den svenska bestämmelsen, såsom den är formulerad, avser gynnsam bevarandestatus för "de livsmiljöer och arter som behöver skyddas i området", medan direktivet kräver att skyddet skall gälla gynnsam bevarandestatus "på de berörda områdena". Att det totalt sett i hela landet kan upprätthållas en gynnsam bevarandestatus för en livsmiljö eller art, får alltså inte användas som skäl för att medge en försämring av bevarandestatusen i ett visst skyddat område. Vidare har artikel 6.2 blivit olyckligt formulerad i den svenska versionen av direktivet. Där står att "medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring...". Detta kan tolkas som att åtgärder inte behöver vidtas utanför områdena. Den engelska versionen lyder "Member States shall take appropriate steps to avoid, in the special areas of conservation, the detorioration...". Den engelska texten gör det tydligare att det är försämringar i de särskilda bevarandeområdena som skall undvikas. Med hänsyn till direktivets mål är också den texten mer ändamålsenlig. Det kan nämligen inte ha varit meningen att händelser utanför områdena skulle få äventyra syftet med skyddet. I fråga om planer och projekt har kommissionen anfört att de svenska bestämmelserna är för allmänt hållna och ger myndigheterna för stort utrymme. Vidare är det, enligt kommissionen, en brist att de svenska bestämmelserna inte täcker in beslut om planer och projekt enligt annan lagstiftning än . Kommissionen har pekat på att det inte finns någon svensk bestämmelse som anger att en bedömning skall göras även när en plan eller ett projekt endast i kombination med andra planer och projekt kan påverka området. Närmare om planer och konstateras att direktivets uttryck "planer eller projekt" är oklart i sig och dessutom från svensk synpunkt olyckligt med hänsyn till den specifika innebörd som begreppet "planer" har i olika sammanhang enligt svensk lagstiftning.