prop · GP0320 · 2001-10-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen redovisar i denna proposition förslag till inriktning av den fortsatta planeringen av transportinfrastrukturen. Förslagen omfattar mål, ekonomiska ramar, planeringskriterier och ansvarsfördelning i den kom- mande planeringsprocessen. Det övergripande transportpolitiska målet att transportpoliti- ken skall säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt håll- bar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet ligger fast. Det övergripande målet kompletteras med ett nytt sjätte del- mål om ett jämställt transportsystem samt en justering av delmålet om hög transportkvalitet så att det omfattar såväl medborgarna som närings- livet. Etappmål föreslås utformas för samtliga delmål för att underlätta en väl avvägd balans mellan de olika delmålen inom transportpolitiken. En närtidssatsning som omfattar i ökade resurser kommer att göras 20022004. Av detta går till åtgärder som innefattar tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion av vägarna, till väginvesteringar, till drift och underhåll av järnvägar och till järnvägsinvesteringar. av närtidssatsningen finansieras med lån i . Resterande del finansieras med anslagsökning . Planeringsperioden för långsiktsplanerna utökas till och plane- ringsramen omfattar . För att säkerställa och bevara transportinfrastrukturen avsätts 150 miljar- der kronor, varav för drift och underhåll av statliga vägar, för drift och underhåll av statliga järnvägar, för sektorsuppgifter samt för tjäl- säkring, bärighet och rekonstruktion av vägar. För att modernisera och utveckla transportinfrastrukturen avsätts 100 Prop. 2001/till åtgärder inom järnvägssystemet, till åtgärder på stamvägnätet och till åtgärder i läns- planerna för regional transportinfrastruktur. Här ingår ett investeringsbi- drag till spårfordon för regionaltrafik på . Räntor och amorteringar på lån inom väg- och järnvägsområdet beräknas uppgå till under den kommande 12-årsperi- oden. Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Utgångspunkter för utveckling av transportsystemet ........................ Transportsystemets roll i samhället .................................... Utveckling av transportsystemet är nödvändig ................... Strukturomvandling i näringslivet .................... befolkningsstruktur/bebyggelsestruktur ......... Transporter och resande i IT-samhället .......... Transportsystemet och samhället utvecklas i en Omställning till ett långsiktigt hållbart transportsystem ... Det transportpolitiska beslutet ........................ Direktiv om bedömning av vissa planers och programs påverkan på miljön ......................... Ramdirektivet för vatten ................................. Mål för kulturmiljö samt arkitektur, formgivning och design .................................. Regional samverkan och statlig läns- Ansvarsfördelning inom transportområdet ....................... Olika tidsperspektiv inom transportområdet ..................... Fortsatt utveckling av mål och uppföljning inom transport- Fortsatt utveckling av etappmål 4.3Utveckling av etappmål för tillgänglighet och positiv Utveckling av etappmål för hög transportkvalitet ............ Etappmål för en säker trafik .............................................. Etappmål för en god miljö ................................................ Uppföljning och fortsatt arbete ......................................... Vision för utveckling av ett långsiktigt hållbart transportsystem .... Bygg vidare på positiva erfarenheter ................................ Hur långt kan vi nå med infrastrukturåtgärder? Ett transportsystem i förändring ...................................................... 6.1Utvecklingen av persontrafik och godstrafik i et Den internationella utvecklingen.................... Den svenska utvecklingen .............................. Genomförandeläge för planer 19982007 ........................ Uppfyllelse av transportpolitiska mål 2000 ...................... Prognoser för transporternas utveckling ........................... Förväntad transportutveckling i ......... 6.4.2Förväntad transportutveckling i utan Brister i transportsystemet............................................................... Det går inte att lita på att befintliga väg- och Brister i det statliga vägnätet .......................... Brister i järnvägsnätet ..................................... Tilltagande trängsel i och kring storstäderna .................... Kapacitetsproblem i järnvägssystemet .............................. Minskande kollektivtrafikandel och cykelandel ............... Höga transportkostnader för företagen och samhället ...... Minskande konkurrens inom inrikesflyget ....................... Sjöfartens kapacitet utnyttjas inte till fullo ....................... Transportsystemet medför miljöpåverkan ........................ Styrmedel i transportpolitiken ......................................................... Utvecklad tillämpning av kostnadsansvaret ..................... En satsning i närtid Transportpolitiska satsningar ....................................på Planeringsram ............................för perioden 20042015 10.2Bevara och säkerställa befintliga vägar och järnvägar ..... 92 Drift och underhåll.......................................... Tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion ........ Utveckla och modernisera transportsystemet ................. Genomföra vissa delar av gällande planer för perioden 19982007 ................................ 10.3.2En planeringsram för järnvägsinvesteringar . 10.3.3En planeringsram för nationella En regional planeringsram ............................ Kriterier för prioritering av åtgärder för att utveckla och modernisera transport 11 Finansiering av planeringsramen................................................... Finansiering av utgifter för infrastruktur under 12 Ett planeringssystem för utveckling av transportinfrastrukturen .. 129 12.1En planeringsprocess för ett långsiktigt hållbart 12.2Förändringar i ansvarsfördelning vid upprättande av Koppling till annan planering ......................................... Luftfartens planerade investeringar i infrastruktur ......... Sjöfartens planerade investeringar i infrastruktur ........... Remissinstanser som yttrat sig över Nationell strategisk Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1.godkänner att delmålet om hög transportkvalitet utvidgas samt att ett nytt delmål om ett jämställt transportsystem införs (avsnitt 4.1), 2.godkänner att den ekonomiska planeringsramen för transportinfra struktur för perioden 20042015 skall uppgå till och skall användas enligt följande: för drift och underhåll av statliga vägar, för drift och underhåll av statliga järnvägar, för tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion av vägar, för investeringar i järnvägar, för vägar, varav för nationella väginvesteringar och för regional transportinfrastruktur, samt för kapitalkostnader i form av räntor och amorteringar för investeringar som finansieras med lån (avsnitt 10.1), 3.godkänner att av de som avsätts för sektorsuppgif- ter skall fördelas till och till (avsnitt 10.2.3), 4.godkänner att planeringsramen för järnvägsinvesteringar skall om- fatta investeringar på hela det statliga järnvägsnätet, miljöförbätt- rande åtgärder längs samma nät samt statsbidrag till investeringar i järnvägar, spåranläggningar, rullande materiel för regional kollektiv- trafik och terminaler som staten inte är huvudman för (avsnitt 10.3.2), 5.godkänner att färdigställande av järnvägstunneln genom finansieras inom planeringsramen för järnvägsinvesteringar (avsnitt 10.3.2), 6.godkänner att statens andel av den kostnadsfördyring som uppstått för skall inrymmas i planeringsramen för järnvägsinveste- ringar (avsnitt 10.3.2), 7.bemyndigar regeringen att godkänna att ensamt skall an- svara för genomförande av i samt godkänner att statens del av finansieringen av i skall inrymmas inom planeringsramen för järnvägsinvesteringar och med ändring av tidigare beslut godkänner att inte skall svara för någon delfinansiering av i samt god- känner att ges rätt att till avyttra sina aktier i bolaget i (avsnitt 10.3.2), 8.godkänner att planeringsramen för nationella väginvesteringar skall omfatta investeringar på stamvägnätet, åtgärder för förbättrad miljö på hela det statliga vägnätet samt åtgärder för förbättrad trafiksäker- het på stamvägnätet (avsnitt 10.3.3), 9.godkänner att den regionala planeringsramen skall omfatta investe- ringar i statliga vägar som inte är nationella stamvägar, bidrag till regionala kollektivtrafikanläggningar, inkl. kommunala flygplatser och kajanläggningar, bidrag till kommunala väghållare för fysiska åt- gärder och transportinformatik för förbättrad miljö och trafiksäkerhet samt bidrag till trafikhuvudmän för investeringar i spårfordon för Prop. 2001/02:20 regional kollektivtrafik och åtgärder som ökar tillgängligheten för funktionshindrade resenärer (avsnitt 10.3.4), 10.godkänner att statsbidraget till åtgärder för en mer tillgänglig kollektivtrafik för funktionshindrade resenärer får disponeras (avsnitt 10.3.4), 11.godkänner att vägledande för prioritering av åtgärder och fördelning av planeringsramen skall vara samhällsekonomisk lönsamhet för föreslagna åtgärder, där hänsyn också tas till hur mycket åtgärderna bidrar till uppfyllelse av de transportpolitiska målen. För att uppnå de transportpolitiska målen skall vid prioritering av åtgärder de mest samhällsekonomiskt lönsamma åtgärderna väljas (avsnitt 10.3.5), 12.godkänner att indelningen av de statliga järnvägarna i stomjärnvägar och länsjärnvägar avskaffas (avsnitt 12.2). 2 Ärendet och dess beredning fattade ett transportpolitiskt beslut där mål, principer och riktlinjer för transportpolitiken fastslogs (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Med tanke på att det tar , ofta längre, att planera och genomföra investeringar i transportinfra- struktur kräver infrastrukturåtgärder god framförhållning och priorite- ringarna görs därför i en långsiktig planeringsprocess som resulterar i åtgärdsplaner för en period . De nu gällande planerna avser åren 19982007. Planerna har successivt utvecklats från renodlade inve- steringsplaner till planer som också omfattar drift och underhåll och andra typer av åtgärder än investeringar i infrastruktur. Inför det trans- portpolitiska beslutet tog trafikutskottet ställning för att planerings- systemet bör utformas så att en samordning och avvägning mellan olika åtgärder i transportsektorn främjas (bet. 1997/98:TU10). Planerings arbetet inleds med en inriktningsplanering där mål, ekono miska ramar och strategier utreds för att därefter läggas fast av . Syftet med denna proposition är att lämna förslag till ställ ningstagande till inriktningen av den fortsatta planeringen inom väg- och järnvägssektorn. Efter beslut följer sedan en åtgärdsplanering där trafikverken och länen upprättar förslag till nya långsiktsplaner. Inriktningsplaneringen inleddes med att regeringen gav () i uppdrag att genomföra en läges- analys. Lägesanalysen behandlades vid ett remissammanträde . redovisade länsstyrelser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan regionalt viktiga strate- giska frågor och brister i förhållande till de transportpolitiska målen. Lägesanalysen, synpunkterna vid remissammanträdet och länens av- rapporteringar låg till grund för det uppdrag att genomföra en nationell strategisk analys som regeringen gav , , , och . Uppdraget utfördes med aktivt deltagande från länsstyrelser och i förekommande fall regio- nala självstyrelseorgan, , , Naturvårds- verket och () och av- Prop. 2001/02:20 rapporterades . Den nationella strategiska analysen (SAMPLAN Rapport 1999:2) har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N1999/5598/IRT). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Dessutom har ett antal myndigheter, organisationer och enskilda personer på eget ini- tiativ kommit in med skrivelser som berör inriktningsplaneringen. Ett antal utredningar av mer övergripande transportpolitisk karaktär har också utgjort underlag för propositionen. Det är redovisning av det s.k. etappmålsuppdraget, översyn av förutsättningarna för marginalkostnadsbaserade avgifter i transportsystemet (2000:10) samt utredningen om miljöstyrande vägavgifter (SOU 1998:169). Regeringens bedömning av framtida transportutveckling utgår från den strategiska analysen, kompletterat med uppdaterade prognoser för persontransporter 2010 och 2020 samt för godstransporter 2010. För den internationella transportutvecklingen har använts underlag från STREAMS, ett forskningsprojekt initierat av kommissionen under det fjärde ramprogrammet för transportforskning. Betänkanden från tre kommittéer inom områden som berör transport- politiken har använts som underlag. Det är be- tänkande (SOU 2000:52), betänkande (SOU 2000:23) och Regionalpolitiska utredningens betänkande (SOU 2000:87). Två utredningar inom kommunikationsområdet har avgivit sina slutbetänkanden. Godstransportdelegationens slutbetänkande (SOU 2001:61) är föremål för remiss . I en särskild skrivelse till regeringen har delegationen redogjort för sina slutsatser beträffande infrastrukturfrågor. Denna skrivelse har remissbehandlats. Slutbetänkandet från Rådet för jämställdhetsfrågor () (SOU 2001:44) remissbehandlas . Dessa utredningar utgör i relevanta delar underlag för regeringens ställningstaganden. Förslagen i denna proposition har utformats i samarbete med vänster- partiet. 3Utgångspunkter för utveckling av transport- systemet 3.1Transportsystemets roll i samhället Regeringens bedömning: Det finns ett ömsesidigt samband mellan ett långsiktigt hållbart transportsystem och utvecklingen i samhället. Skälen för regeringens bedömning: Målet om en hållbar samhällsut- veckling omfattar ekologiska, sociala, kulturella och ekonomiska aspek- ter. Ett väl fungerande transportsystem är därför mer än bara en fråga om vägar, järnvägar och annan transportinfrastruktur. Det är, för det första, en viktig rättvise- och jämlikhetsfråga. fungerande transportsystem underlättar människors vardag och ger ökade möjligheter att själva välja boende, arbete och fritid. Det är, för det andra, en viktig välfärdsfråga. Väl fungerande och lång- siktigt hållbara gods- och persontransporter är en förutsättning för konkurrenskraft i en global miljö. Därmed ökar tillväxten och ger oss resurser till den gemensamma välfärden och möjlighet till ökad Det är, för det tredje, en viktig sysselsättningsfråga. transporter och infrastruktur vidgar människors arbetsmarknad. Det är, för det fjärde, en viktig fråga för en regional utveckling och Olika delar av har olika behov på infrastrukturområdet men en väl fungerande infrastruktur i hela landet är en förutsättning för regional utveckling och livskraft. Det är, för det femte, en viktig miljö- och hälsofråga. ekologiskt hållbart är inte möjligt att uppnå utan en hållbar En omställning av transportsystemet är också en förut- sättning för att de av beslutade nationella miljömålen skall nås. Ett säkert transportsystem är viktigt också ur folkhälsosynpunkt. 3.2 Utveckling av transportsystemet är nödvändig Regeringens bedömning: Eftersom samhället är i ständig förändring är det nödvändigt att transportsystemet inom ramen för en långsiktigt håll- bar utveckling anpassas till förändrade behov och krav i samhället. Skälen för regeringens bedömning: har det skett omfattande förändringar av näringslivet, av hur vi bor och ar- betar och hur vi tillbringar vår fritid. Därmed har också kraven på sam- hället förändrats. Transportsystemet är en del av samhället, som både påverkas av och påverkar samhällets utveckling. De viktigaste drivkraf- terna för transporternas utveckling är den allmänna ekonomiska utveck- lingen med bland annat förändringar av näringsliv och befolknings ut- vecklingen. Allt mer betydelsefullt för transportsystemets utveckling är den internationella utvecklingen och globaliseringen. 3.2.1 Strukturomvandling i näringslivet Från industrisamhälle till tjänstebaserat kunskapssamhälle genomgår en strukturomvandling som innebär ett skifte från en industridominerad till en tjänstedominerad ekonomi liksom en utveckling mot alltmer kunskapsintensiv produktion. En större andel av sysselsättningen finns dock fortfarande inom indu- strin vilket beror på att industriföretagen i genomsnitt har fler anställda Sysselsättningsminskningen har dock varit om fat- tande inom industrin den senaste tioårsperioden. Den tekniska utvecklingen inom IT-området är en av flera faktorer som har påverkat samhällets utveckling mot ett kunskapsbaserat tjänstesamhälle. Detta förändrar också perspektivet Prop. 2001/02:20 på konkurrenskraft. I de traditionella industriregionerna var produktivitet, lönsamhet och expansion förknippade med materiella investeringar, dvs. med det gamla industrisamhällets utvecklingsmönster. och i mor- gon är det i stället i allt högre grad de immateriella investeringarna, forskning och utveckling, produktutveckling och marknadsföring som är grunden för lönsamhet, produktivitet och expansion. Nya organisationslösningar och nätverk Övergången från industri- till tjänstesamhälle får konsekvenser på ett antal olika områden. Produktionsfaktorer (kapital, arbetskraft och kunskap) är inte längre på samma sätt knutna till geografin utan allt mer internationellt rörliga. Därmed utjämnas också pris- och kostnadsskillnader för olika produk- tionsfaktorer. Inte minst har IT, och möjligheterna att sprida och utbyta information till mycket ringa kostnader, skapat marknader som i det närmaste kan ses som globala. Företagens förmåga och möjligheter att ingå i nätverk blir ett allt vikti- gare konkurrensmedel. Den nya informations- och kommunikationstek- nologin har underlättat bildandet av dessa nätverk. Organisationen av strategiska allianser, underleverantörssystem och decentraliserat besluts- fattande i storföretag skulle varit omöjlig utan den nya tekniken. Även de små och medelstora företagens förmåga att bilda nätverk inbördes och med de stora företagen är i stor utsträckning beroende av den nya tekni- ken. Genom att förlägga olika led i värdekedjan och därmed olika verksam- heter i skilda länder och regioner kan de internationella företagen utnyttja olika länders och regioners specifika resursutbud. Genom att arbeta med flexibla produktionsmetoder i nätverk kan företagen möta den allt större efterfrågan på differentierade och kundanpassade produkter. Nätverken kan t.ex. vara kluster. Ett kluster består vanligtvis av företag verksamma inom ett antal relaterade branscher. Kluster identifieras ut- ifrån de företag som producerar de färdiga huvudprodukterna, men om- fattar också de branscher som producerar viktiga insatsvaror och som köper de färdiga produkterna. Klusteranalys fokuserar på länkar, dvs. flöden av varor, tjänster och kunskaper mellan företag och tar fasta på det faktum att konkurrenskraftiga företag i ett land eller en region ofta har täta och betydelsefulla relationer med varandra. Möjligheterna till kon- takter och fysiska transporter har därmed stor betydelse. I takt med att fler geografiska marknader utvidgas skapas förutsätt- ningar för en ökad arbetsdelning och specialisering inom olika näringar. I en allt raskare takt omstruktureras näringslivet och regioner och länder specialiserar sig på de områden där de har störst konkurrens- och utveck- lingsmöjlighet. De unika fördelarna för länder, regioner eller enskilda orter består, åtminstone i välutvecklade ekonomier, i mindre utsträckning av lägre löner, modernare maskinpark eller tillgång till mer allmänt spridd kunskap. I stället är den ekonomiska framgången mer knuten till förmågan att ta till sig och snabbt omsätta kunskap i nya produkter och tjänster på den globala marknaden. Internationalisering och snabb teknisk utveckling leder till en kraftig strukturomvandling och ställer krav på omfattande regional omvandling. Det går oftast bättre för regioner med en högre andel tjänsteproducerande företag. Regioner med en hög andel standardiserad produktion är ofta beroende av att andra regioner med mer kvalificerad produktion kan fungera som motorer för utvecklingen. Vad gäller nyetableringar kan generellt sägas att nyetableringsnivån är hög i storstäder, utbildningsorter och i viss mån i traditionell glesbygd, medan den är låg i bruksorter. I övriga regioner är dock inte skillna derna i nyföretagande så stora. Några regioner som präglas av ett högt nyföre- tagande och som lyckats bättre än vad som kan förväntas utifrån regio- nernas allmänna förutsättningar framträder dock. Det rör sig främst om regioner med goda förutsättningar för turism, natur- och kulturupplevel- ser, gränshandel och en för många attraktiv boendemiljö, exempelvis Åre, , och . Dessa regioner präglas av ett högt nyföretagande inom tjänstesektorn. I glesbygdsområden finns regioner med såväl högt som lågt nyföretagande. Regioner med högt nyföreta- gande har ofta en stark besöksnäring och av tradition en större andel småföretag än stor företag. Nyföretagandet i glesbygd präglas också ofta av att många företag startas, men att många företag läggs ned. Strukturomvandlingen i näringslivet ställer nya krav på transportsystemet Företagens behov av transporter påverkas av flera faktorer. Av betydelse är om företaget producerar varor eller tjänster, om dessa exporteras, om tjänsten kan transporteras eller ej, om varan kan transporteras och i så fall hur, samt om transporten sker till hushåll, till grossister, till företag eller andra. Godstransporterna blir allt mer individuella och mer frekventa. Mark- nadens krav har medfört att företagen har riktat in sig på en differentierad produktion. Ökade krav på kapitalrationaliseringar har tvingat företagen att hålla allt mindre lager. I stället har varuflödena mellan underleveran- törer, producenter och kunder anpassats på ett sådant sätt att varorna skall komma i rätt tid. Möjligheterna att samordna transporter i bulk- flöden har minskat. Höga krav ställs på snabba och framför allt leverans- säkra transporter, vilket i sin tur kräver transportsystem med hög fram- komlighet och tillgänglighet. Godstransportdelegationen har studerat hur näringslivsutvecklingen påverkar godstransportsystemet. En sådan analys finns i rapporten (SOU 2000:8) Framtida godstransporter Transportköparnas krav på transport- system . En slutsats av denna studie, utförd av , är att bilden är mycket komplicerad, att näringslivets trans- portsystem i hög grad styrs av varuvärde, geografisk marknad och av kraven på lastbärare. Produkternas varuvärde är det mest grundläggande vid utformning av godstransportsystem. De produkter som har en tydlig lågvärdig eller högvärdig produktinriktning har generellt sett ett mer om- fattande globalt varuflöde än mellanvärdiga produkter som oftast har sin huvudmarknad inom . Valet av lastbärare styrs i stor utsträckning av produktens karaktär och egenskaper. Studien visar också att det finns en lång rad faktorer och aktörer som kommer att påverka den fortsatta Prop. 2001/02:20 utvecklingen: Industrin och handelns krav Figur 3.1 Framtida transportstrukturer (Källa: SOU 2000:8) Delvis påverkar dessa faktorer utvecklingen av behovet av godstrans- porter i olika riktning. Exempelvis kan nämnas att ökade internationella handels- och industrimönster tenderar att öka transportarbetet globalt sett, medan det för enskilda företag och regioner till följd av samman- slagningar och specialisering kan innebära minskat transportarbete. En generell och internationell trend är dock att varuvärdena på det transpor- terade godset ökar och därmed kvalitetskraven på transporten. Denna utveckling har i stor utsträckning gynnat landsvägstransporter och i viss mån flygfrakt.