prop · GP031 · 2001-09-20 00:00:00 — I beräkningen av statsbudgetens saldo har det då beräkningstekniskt antagits att det överskjutande överskottet på och kommer att användas till förändringar på statsbudgetens inkomst- eller utgiftssida så att målet om ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP uppnås exakt. Regeringen avser att återkomma till på vilket sätt de överskjutande medlen kommer att användas. Tabell 4.15 Statsbudgetens saldo och statsskulden -2,8 -17,9 -3,8 -0,1 In-/utlåning från myndigheter (räntekonto) 3 -3,0 -8,7 Inbetalning av premiepensionsmedel inkl. ränta -13,7 -26,1 -24,9 -20,8 -24,0 -24,8 -25,6 -4,8 -2,4 -6,8 -1,1 -1,6 -0,5 -0,3 -44,1 -35,4 -26,8 -8,7 -13,7 -3,9 Statsbudgetens saldo före beräkningsteknisk överföring -9,0 -8,8 Statsbudgetens saldo efter beräkningsteknisk överföring -13,4 -16,6 -97,46 -8,6 -4,5 -74,8 -92,3 -156,2 -25,5 -0,8 Statsskuld före beräkningsteknisk överföring8 Anm: Beloppen är avrundade och summerar därför . 1Inklusive minskning av anslagsbehållningar. 2Avser hela utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 3Normalt görs inga prognoser på in/utlåning från myndigheter (räntekonto) utan här redovisas endast utfallet. 4Varav individuellt kompetenssparande 2000 och 2001. 5Varav överföring från AP-fonden 2000 och 2001 och extrautdelning från på 2001. 6Varav nedskrivning av statsskulden p.g.a. överföringen av statsobligationer från AP-fonden på samt (av totalt ) i extrautdelningen från . 7Varav nyemitterade obligationer på som påverkar statsskulden enligt definition (se avsnittet om statsskulden). 8Statsskulden enligt definition uppgår till 1 124,7; 1 142,4; 1 142,7 resp. 1 före beräkningsteknisk överföring. För att statsbudgetens saldo skall överensstämma med statens lånebehov redovisas nettoutlåning och en kassamässig korrigering på statsbudgeten. () nettoutlåning utgörs av förändringen av ut- och inlåning till myndigheter, affärsverk, statliga bolag och vissa fonder. De största delposterna utgörs av förändringar av myndigheternas räntekonto- behållningar, in- och utbetalningar av premiepensionsmedel, insättningsgarantiavgifter samt Centrala () nettoupplåning för finansiering av studielån. har medel för premiepensioner tillfälligt placerats i RGK. beräknas de årliga inbetalningarna till ca Inbetalningarna inklusive ränta överförs till Premiepensions- myndigheten (PPM) med fördröjning. RGK:s nettoutlåning till CSN beräknas uppgå till . Finansieringen av infrastruktursatsningar kommer att innebära en ökad utlåning till framför allt , och . Kassamässig korrigering och överföring från AP- fonden kassamässig korrigering är nödvändig för att budgetsaldot skall bli identiskt med lånebehovet (med omvänt tecken). En kassamässig korrigering kan dels uppstå om betalningen respektive anslagsavräkningen sker olika budgetår, dels om det förekommer transaktioner över statsverkets checkräkning som inte har sin motsvarighet på anslag eller inkomsttitlar eller vice versa. Ett exempel på det senare är de överföringar från AP-fonden som gjordes 1999 och 2000. När pensionsreformen är fullt genomförd kommer statsfinanserna att försvagas med ca . För att delvis motverka denna försvagning överfördes från AP-fonden till statsbudgeten . har ytterligare en överföring ägt rum bestående av stats- och bostadsobligationer till ett marknadsvärde av . Effekten på statsbudgetens saldo av överföringen 2001 är dock endast . Förklaringen är att den del av överföringen som består av statsobligationer skrivs av direkt mot statsskulden med obligationernas nominella värde (). Därigenom påverkar inte överföringen av statsobligationerna lånebehovet mer än indirekt via de lägre ränteutgifter som följer av den lägre statsskulden. Den del av överföringen som består av bostadsobligationer kommer att påverka lånebehovet under hela beräkningsperioden, dels genom att de olika obligationslånen genererar ränteavkastning, dels genom att de förfaller till betalning. Budgetsaldot förstärks genom denna transaktion kronor 2002, 14 miljarder statsbudgetens saldo påverkas statens finansiella sparande fullt ut av hela överföringen på 2001. Statsbudgetens saldo och statens finansiella sparande uppvisar därför en stor diskrepans 2001. Enligt pensionsöverenskommelsen skall det slutliga överföringsbeloppet fastställas vid en kontrollstation 2004 och den slutliga överföringen äga rum 2005. Ytterliggare en stor kassamässig korrigering uppkommer under innevarande år som en följd av extraordinära utdelning till staten i form av statspapper till ett marknadsvärde av . Utdelningen, , redovisas i sin helhet på statsbudgetens inkomstsida. Den kassamässiga transaktionen uppgick till enbart och utgör mellanskillnaden av beslutad utdelning och marknadsvärdet av de Statsskulden skrevs ned med statspapprens nominella belopp (18,). Eftersom någon kassamässig transaktion ej skett avseende statspappren påverkas inte statsbudgetens saldo till denna del av den extraordinära utdelningen. En kassamässig korrigering på uppkommer därför. Statsbudgetens saldo justerat för större engångseffekter I tabell 4.16 redovisas statsbudgetens saldo justerat för större engångseffekter. Tabell 4.16 Statsbudgetens saldo samt justering för större engångseffekter (f.d. SPP) överföring och justerat för större engångs- effekter 1Beloppet inkluderar aktieutdelning och inbetalning av reavinstskatt från försäljning av & samt aktieförsäljning av och . 2Överföringen 2001 bestod av stats- och bostadsobligationer till ett marknadsvärde om . Statsobligationerna skrevs av mot statsskulden (68,, nominellt värde). Bostadsobligationerna påverkar däremot lånebehovet , vilket framgår av tabellen. återstår i bostadsobligationer som förfaller . 3Riksbankens extraordinära utdelning på 2001 påverkar budgetsaldot med enbart , resterande del reducerar statsskulden och ränteutgifterna. Budgetsaldot, justerat för större engångseffekter, uppgick till 2000. Årets överskott för det justerade budgetsaldot på beräknas vändas till ett underskott på 2002. Utan vissa extraordinära tillskott i form av inkomster från företagsförsäljningar och överföringar från AP-fonden m.m. skulle statsbudgeten, vid ett statens finansiella sparande. överskott på av BNP i de offentliga 2001 beror på att överföringen från AP-fonden finanserna , uppvisa ett saldo endast förbättras med . 2004 som påverkar statsbudgetens saldo uppgår statsbudgetens saldo och statens finansiella sparande utgörs av den årliga nettoutlåning som beräknas det dessutom uppstå positiva förmedlar till studerande via Denna utlåning belastar statsbudgetens enbart påverkar statsskulden (AP-fondens saldo med ca medan överföring och extrautdelning i statens finansiella sparande inte påverkas form av statspapper). eftersom varje nytt lån motsvarar en lika stor förklarar därmed mer än hela den förväntade Ytterligare en post som påverkar minskningen av statsskulden på ca 270 miljarder statsbudgetens saldo och statens finansiella sparande olika, är räntor på statsskulden. Med undantag för effekten avseende försäkringsbolaget (f.d. SPP) utdelade statsbudgetens saldo medan de kostnadsmässiga överskottsmedel påverkar inte engångseffekterna överskotten i de offentliga finanserna och därmed inte heller möjligheterna att uppnå det Tabell 4.17 Statsbudgetens saldo och statens finansiella Statsbudgetens saldo omfattar alla transaktioner Effekt av överföring från som påverkar statens lånebehov. regelverk för nationalräkenskaper och utgörs av nettot av transaktioner som påverkar en sektors skillnaden för svenska förhållanden mellan sparande är att statsbudgetens saldo endast sparandet tar hänsyn till förändringar av både finansiella tillgångar och skulder. nödvändigtvis leder till en motsvarande förändring av statens finansiella sparande. exempel på en transaktion som påverkar statsbudgetens saldo, men inte statens finansiella sparande, är försäljning av statligt aktieinnehav. saldo, medan statens finansiella sparande förblir -0,6 -0,6 -0,4 oförändrat eftersom statens förmögenhet inte Differens mot VP 2001 förändras av att en tillgång (värdepapper) byts mot en annan tillgång (likvida medel). Av tabell 4.17 framgår att statens finansiella I tabell 4.17 redovisas de viktigaste underskott på vid ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP. Överskottet i de offentliga finanserna uppkommer i stället främst i ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten (se tabell 4.19). Detta är en konsekvens av att ålderspensionsreformen omfördelar det offentliga sparandet från staten till ålderspensionssystemet. Statsskulden uppkommer genom statens upplåning för att täcka underskott i den löpande verksamheten eller för att finansiera investeringar och kreditgivning. Statsskuldens utveckling bestäms framför allt av statsbudgetens saldo. Skulden påverkas emellertid också av valutakursförändringar eftersom av skulden är upplånad i utländsk valuta.31 Denna del av skulden värderas till aktuella valutakurser. Även andra faktorer som inte påverkar lånebehovet kan påverka statsskulden. Statsobligationer till ett bokfört värde på fördes över från AP-fonden till /01, varvid obligationerna skrevs av direkt mot statsskulden till nominellt belopp. extraordinära utdelning innebar att skulden skrevs ner med . Utdelningens marknadsvärde var men det nominella värdet på de statspapper som överfördes uppgick till . Som framgår av diagram 4.2 har statsskulden framför allt ökat under två perioder. Den första perioden varade då statsskulden ökade med . Den andra perioden av kraftig skuldökning varade då statsskulden steg med ca 840 miljarder 30I redovisningen av statsskulden används en konsoliderad statsskuld (i enlighet med Årsredovisningen för staten), vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknas bort eller konsolideras. Hi- storiskt har skillnaden mellan den av redovisade stats- skulden och den konsoliderade statsskulden varit marginell. har den konsoliderade statsskulden varit 3-5 mil- jarder kronor lägre än den skuld som definierat som statskuld. 31Om skuldskötselåtgärder (olika derivatinstrument som exempelvis swappar) inkluderas ökar valutaexponeringen till . Skuld- skötselåtgärder ingår inte i den officiella redovisningen av statsskulden. Skulden som andel av BNP (skuldkvoten) ökade också kraftigt under nämnda perioder. stabiliserades skuldkvoten på en nivå kring av BNP. Diagram 4.2 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP Skuld (miljarder kronor) statsskulden minska kraftigt . Den beräknade minskningen av statsskulden på nästan beror dels på överföringen från AP-fonden och extrautdelningen från , dels på att överskottet i de offentliga finanserna beräknas bli väsentligt högre än målet på av BNP. prognostiseras minskningen till . Åren därefter är statsskulden i stort sätt . En orsak till detta är att ett antagande görs om en förstärkt kronkurs . Härigenom minskar valutaskulden som värderas till aktuell växelkurs. Som andel av BNP beräknas statsskulden fortlöpande minska från vid utgången av 2000 till vid slutet av beräkningsperioden. Före eliminering av statliga myndigheters in- nehav av statspapper, beräknas statsskulden öka med . Orsaken är att vissa statliga myndigheter föreslås ges möj- lighet att fr.o.m. placera i stats- papper som komplement till nuvarande inlåning på räntekonton (se även ut- giftsområde 2, avsnitt 5.8). Vid övergången byts delar av tillgodohavanden på räntekonton mot nyemitterade obligationer i befintliga serier. Ef- tersom ett skuldslag byts mot ett annat sker kassamässig transaktion vilket innebär att budgetsaldot inte påverkas. Statsskulden, före eliminering av statliga myndigheters innehav av statspapper, kommer dock att öka till följd av att mängden utestående obligationer ökar. Skuld- ökningen uppskattas till ca vilket ökar ränteutgifterna, allt annat lika. Utgif- terna på anslaget Räntor på statsskulden påverkas dock i liten utsträckning av förändringen. Sam- tidigt som den okonsoliderade skulden ökar minskar inlåningsräntorna, eftersom Riksgälds- kontorets inlåning från myndigheterna minskar med samma belopp. Nettoeffekten på stats- skuldräntorna är att ränteutgifterna minskar marginellt på kort sikt och är oförändrade på . Enligt kommunallagen är kommuner och lands- ting skyldiga att uppnå ekonomisk balans . Överstiger utgifterna intäkter- na skall detta underskott täckas . Balanskravet har tagits i beaktande i prog- nosen för den kommunala konsumtionsutveck- lingen. Den kommunala skattesatsen antas vara oförändrad nivå. Tabell 4.18 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor, löpande priser Anm: redovisas kommunsektorn exkl. . 1Statsbidrag redovisas netto efter avdrag för avgiften till det kommunala momssystemet. 2Årlig procentuell förändring av konsumtionsutgifter i fasta priser. 3Om överföringen av från kommunsektorn till hushållen beaktas blir utvecklingstalet . Tillfälligt höga skatteinkomster och 2002 möjliggör en något högre ökningstakt av den kommunala konsumtionen än vad som bedöms långsiktigt hållbart. Kommunerna antas dock ej öka sin konsumtion fullt ut motsvarande de till- fälligt höga skatteinkomsterna utan anpassar sin konsumtionsnivå så att balanskravet uppfylls. Som helhet bedöms sektorn uppfylla balanskra- vet från och med innevarande år. Enskilda kom- muner och landsting visar dock fortfarande underskott. Ålderspensionssystemet består av en fördel- ningsdel och en premiereservsdel. Fördelnings- delen finansieras genom AP-fonden, som funge- rar som buffertfond. Vid sidan av AP-fonden sker en förmögenhetsuppbyggnad inom premie- pensionssystemet. De medel som av- sätts motsvarar intjänad premiepensionsrätt och placeras först i () och därefter hos den fondförvaltare som den enskil- de själv väljer. Genom att den statliga myndighe- ten () for- mellt är ägare av fondandelarna inräknas sparandet i premiepensionssystemet i den offentliga sektorn. Under den tillfälliga förvalt- ningen i RGK ingår avsättningarna till premie- pensionssystemet i statens sparande och reducerar därmed statsskulden. över- fördes retroaktiva premiepensionsmedel avseen- de inkomståren 19951998 från RGK till PPM. Därefter överförs medel motsvarande premie- pensionsrätten till PPM andra året efter in- komståret. Det sparande som sker inom premie- pensionssystemet motsvaras således av ett minskat sparande i staten. Den finansiella infasningen av det reformerade ålderspensionssystemet reducerar AP-fondens finansiella sparande till följd av överföringar till staten. Överföringar har skett med samt med . Enligt pensionsöverenskommel- sen kommer ett slutligt överföringsbelopp att bestämmas 2004 och den slutliga överföringen äga rum 2005. Sparandet inom premiepensions- systemet var särskilt högt 2000 eftersom överfö- ringarna av premiepensionsmedel avsåg av- sättningar. När infasningen är över beräknas sparandet i pensionssystemet, dvs. AP-fonden och premiepensionssystemet, uppgå till 2,4 pro- cent av BNP 2002. stiger sparandet till av BNP till följd av att staten övertar pensionsutgifter på . Mer än hela målet om ett överskott om av BNP för de samlade offentliga finanserna kom- mer således att ligga i pensionssystemet och an- vändas för att bygga upp pensionsfonderna. Av det finansiella sparandet i ålderspensionssyste- met ligger i fördelningssystemet (AP-fonden) och i premiepensions- systemet (PPM). Jämfört med ekonomiska vårproposi- tion beräknas nu sparandet bli något lägre 2002 2004. Det beror dels på lägre avgiftsinkomster till följd av den svagare ekonomiska utveckling- en, dels på högre pensionsutgifter till följd av högre basbelopp och inkomstindexering. -4,6 även minskar det korrigerade sparandet med . En sådan utveckling avspeglar bättre vad man kan vänta sig som resultat av den ekonomiska utvecklingen i kombination med skattesänk- ningar och andra reformer. beräknas sparandet uppgå till 47 mil- jarder kronor eller av BNP. Det re- dovisade sparandet minskar med jämfört med . Efter att hänsyn tagits till de tillfälligt höga skatteinkomsterna minskar sparandet med . I stort sett hela denna underliggande nedgång motsvaras av de nu föreslagna skattesänkningar- na. Inkomsterna och skatterna som andel av BNP sjunker kraftigt till följd av skattesänkning- arna och bortfall av tillfälligt höga skatter 2001. Även utgifterna sjunker något som andel av BNP. minskar de offentliga in- komsterna och utgifterna något som andel av BNP. Den underliggande minskningen är emel- lertid större eftersom både inkomster och utgif- ter stiger av BNP till följd av en omläggning till beskattad ga- rantipension. Det finansiella sparandet beräknas som andel av BNP uppgå till 2003 och till 2004. Det överstiger målet om ett överskott på av BNP med 2003 och med 8 miljarder kro- nor 2004. Överskotten i den offentliga sektorn medför en fortsatt förbättring av den finansiella ställ- ningen. Nettoskulden vänds till en positiv förmögenhet på av BNP. Förmö- genheten växer därefter i takt med det positiva finansiella sparandet. Genom att överskotten ligger i ålderspensionssyste- met kommer förmögenheten att växa genom ac- kumulering av finansiella tillgångar både i för- delningssystemet (AP-fonden) och i premiepensionssystemet. 4.7Den offentliga sektorns finanser bruttoskulden, som understeg refe- uppgick den offentliga sektorns finan- siella sparande till nära eller av BNP. beräknas sparandet sti- ga till nära eller av BNP. Det höga sparandet beror delvis på periodiseringar och tillfälligt höga skatteinkoms- ter. Justerat för dessa effekter beräknas sparan- det till eller av BNP. Med beaktande av periodiseringseffekten rensvärdet inom EU på av BNP, fort- sätter att minska som andel av BNP. Tabell 4.20 Den offentliga sektorns finanser -7,2 -9,4 -11,5 -13,5 Jämfört med ekonomiska vårproposi- tionen har den offentliga sektorns finansiella sparande höjts med 2001. Det beror på att skatteinkomsterna bedöms bli högre än väntat, trots att den ekonomiska till- växten reviderats ned. Den kraftiga uppjuster- ingen av skatteinkomsterna beror till stor del på att realisationsvinster på aktier och bolagens vinster blev högre än vad som beräkna- des i vårpropositionen. Eftersom skatter på reali- sationsvinster inte är föremål för preliminär be- skattning och vinster beskattas med eftersläpning tillgodoräknas dessa skatter den offentliga sektorn med eftersläpning. Dessutom har sysselsättningen och i viss mån den privata konsumtionen i löpande priser inte reviderats i samma utsträckning som BNP, vilket medför att skatteinkomsterna hålls uppe. Där- emot väntas, liksom i vårpropositionen, reavins- terna falla tillbaks till följd av börsnedgången och bolagsvinsterna beräknas sjunka, vilket har effekt på skatteinkomsterna . De offentliga utgifterna väntas bli högre jämfört med vårpropositionen, delvis till följd av högre basbelopp genom den oväntat höga infla- tionen . Sammantaget beräknas den offentliga sektorns finansiella sparande exkluderat nu före- slagna skattesänkningar vara i stort sett oföränd- rat 2002 jämfört med vårpropositionen. De offentliga finanserna har gett överskott under samtliga år. I likhet med beräknas den offentliga sektorns finansiella sparande uppgå till av BNP, vilket är betydligt mer än regeringens överskottsmål på . föreslår regeringen att målet för överskottet i de offentli- ga finanserna ligger kvar på mot bak- grund av det resursutnyttjande i ekonomin som förutses. Med beaktande av regeringens för- slag till skattesänkningar och nya utgiftsreformer beräknas överskotten bli något större än under vart och ett av . På vilket sätt de överskjutande medlen skall utnyttjas kommer regeringen att återkom- ma till. De fastlagda utgiftstaken för staten utgör en restriktion för hur stor del av det överskjutande överskottet 20032004 som kan utnyttjas till nya utgiftsåtaganden. I tabell 4.21 jämförs saldout- rymmet med den budgeteringsmarginal som finns . Förutsatt att överskotts- målet ligger fast blir saldoutrymmet och 2004 . Enligt beräkningen ekonomiska vårproposition uppgick saldoutrymmet till 26 respektive . rymmet beror huvudsakligen på de nu föreslagna skattesänkningarna. Till viss del beror saldoför- sämringen också på högre utgifter än förväntat. Det lägre saldoutrymmet innebär att regeringen noga kommer att följa överskottet i de offentliga finanserna och vidta åtgärder om det finns risk för att överskottsmålet inte skulle . Om konjunkturen skulle utvecklas sämre än vad som förutses bör dock ett saldo som är av BNP tolereras. Tabell 4.21 Saldoutrymme och budgeteringsmarginal 2002- 2004 Budgeteringsmarginalerna för åren 19982000 har varit små och är knappa även . Systemet med utgiftstak och budgete- ringsmarginal har på ett väsentligt sätt bidragit till en förbättrad utgiftskontroll. Det nya syste- met har medfört att regeringen noga har följt ut- De utgiftsbegränsande åtgär- der som vidtagits har inneburit att ett överskridande av utgiftstaken har kunnat undvi- kas, vilket har stärkt förtroendet för budgetpoli- tiken. Budgeteringsmarginalen, som definieras som skillnaden mellan utgiftstaket för staten och de takbegränsade utgifterna, beräknas uppgå till 2002, till 2,0 miljarder kro- nor 2003 och till 2004. Budgeteringsmarginalen har därmed minskat med 0,4 respektive 2,1 mil- jarder kronor i förhållande till beräkningen ekonomiska vårproposition. Mot bak- grund av den stora osäkerhet som råder avseende såväl konjunkturläge som för de ekonomiska konsekvenserna av fattade beslut, kommer reger- ingen att följa utgiftsutvecklingen mycket noga. Enligt lagen om stats- budgeten skall regeringen vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksda- gen nödvändiga åtgärder om det finns risk för att ett beslutat tak för statens utgifter kommer att överskridas. Den offentliga sektorns inkomster utgörs av skatter och övriga inkomster. Skatterna består till av löneskatter, dvs. statlig och inkomstskatt, arbetsgivaravgifter och allmän pensionsavgift, av skatt på va- ror och tjänster och av kapitalskatter. Den stora andelen löneskatter innebär att ut- vecklingen av skatterna till stor del beror på hur sysselsättning och timlön utvecklas. Utveckling- en av skatterna och övriga inkomster under pro- gnosperioden, 20002004, framgår av tabell 5.1. De periodiserade skatterna, som ligger till grund för den offentliga sektorns finansiella spa- rande och statsbudgetens inkomster, ökar med . Den årliga ökningen varierar mellan 0 och 59 miljar- der kronor. Utöver de skattesänkningar som trädde i kraft förklaras den svaga utvecklingen av bortfallet av en tillfäl- lig skatteintäkt om avse- ende , f.d. SPP, överskottsmedel samt att bolagsskatter och skatter på hushållens realisa- tionsvinster nu beräknas bli lägre. Skatter på rea- lisationsvinster beräknas 2001 bli lägre jämfört med . Den svagare ekonomiska tillväxten har även medfört att bo- lagssektorn förväntas redovisa betydligt lägre vinster . Den relativt svaga ut- vecklingen av skatterna 2002 förklaras i huvud- sak av de i denna proposition föreslagna åtgär- derna inom skatteområdet (se vidare kapitel 7). Korrigerat för dessa effekter uppgår förändring- en till . En stor del av ökningen 2003 förklaras av om- läggningen av ålders- och förtidspensionssyste- met, vilket ökar skatteintäkterna med knappt 13 Dessa intäkter innebär dock ingen budgetförstärkning eftersom de motsvaras av ökade pensionsutbetalningar på budgetens utgiftssida. Tabell 5.1 Offentliga sektorns periodiserade skatter, offent- liga sektorns inkomster enligt NR och statsbudgetens inkomster Miljarder kronor och procent -0,9 -5,1 -44,6 -23,5 Anm: Beloppen är avrundade och summerar därför inte. Den offentliga sektorns finansiella sparande, vil- ket är ett av regeringens budgetpolitiska mål, är knutet till den redovisning av skatter som tilläm- pas av nationalräkenskaperna (NR). Skatterna enligt NR följer i stort utvecklingen av de perio- diserade skatterna. räknas NR-skatterna öka med medan de periodiserade skatterna ökar med . De årliga förändringarna skiljer sig dock åt vilket förklaras av periodiseringseffekter.