prop · GO03121 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid sidan av de statistiska undersökningarna har utredningen inhämtat synpunkter från en lång rad myndigheter, organisationer och enskilda. Marknadsvärde I kapitlet belyses marknadsvärdebegreppet och dess koppling till fastighetstaxeringen. De olika modeller som används för att bestämma marknadsvärdet, nämligen ortsprismetoden, avkastningsmetoden och produktionskostnadsmetoden beskrivs utförligt. Därvid konstateras att den avkastningsmetod som används vid fastighetstaxeringen sällan är renodlad utan närmast kan betraktas som en avkastningsrelaterad ortsprismetod. Även för produktionskostnadsmetoden sker en marknadsanpassning. Taxeringsvärdet grundas på marknadsvärdet. Enligt utredningens direktiv skall detta vara fallet även . I den allmänna debatten förekommer ibland missuppfattningar beträffande begreppet marknadsvärde. Det görs nämligen ofta jämförelser mellan beräknade marknadsvärden och faktiska köp. Det bör då framhållas att köpeskillingen för en enstaka fastighet inte utan vidare kan ses som ett mått på marknadsvärdet. För det första kan köpeskillingen ha påverkats av särskilda förhållanden, t.ex. släktskap eller speciella betalningsvillkor. För det andra kan köparens och säljarens bristande överblick över marknaden göra att både topp- och bottenpriser förekommer. För det tredje kan ett objekt ha ett speciellt affektionsvärde för en viss person. Först om ett antal "normala" försäljningar föreligger kan någorlunda tillförlitliga slutsatser dras om försäljningsprisernas nivå och spridning. Marknadsvärde är således ett genomsnitt av ett antal observerade priser. Den definition av marknadsvärde som finns i nuvarande lagstiftning, nämligen att marknadsvärdet är det pris som en fastighet sannolikt betingar vid en försäljning på den allmänna marknaden, är allmänt vedertagen både nationellt och internationellt. Utredningen föreslår ingen förändring av denna definition. Utredningen betonar dock att ett viktigt moment i värderingsprocessen är att få fram ett relevant jämförelsematerial då marknadsvärdet skall bedömas. En statistisk utvärdering av bas- och taxeringsområdenas precision Den statistiska utvärderingen, till den del den avser småhus, är baserad på uppgifter som fastighetsägarna lämnar i samband med den allmänna fastighetstaxeringen, vilket bl.a. inkluderar uppgifter om husets standard såsom boyta, samt uppgifter om basvärden och priser på försålda fastigheter. Den statistiska utvärderingen av övriga fastighetstyper är baserad enbart på uppgifter om överlåtelsepriser och basvärden på försålda fastigheter. Endast marknadsmässiga överlåtelsepriser inkluderas. Vid utvärderingen har testats om den nuvarande taxeringsmodellen i genomsnitt träffar rätt genom att undersöka om basvärdena i genomsnitt utgör av köpeskillingen. Däremot har inte utvärderats om dagens regler för fastighetstaxering leder fram till avsett resultat genom att jämföra enskilda basvärden med enskilda . En fastighets köpeskilling behöver nämligen i praktiken inte nödvändigtvis sammanfalla med fastighetens marknadsvärde. Utvärderingen visar att basvärdet för småhus i genomsnitt utgör av köpeskillingen (den s.k. B/K-kvoten). Resultatet av analysen ger därutöver bl.a. följande resultat beträffande småhus. * Hus med mycket höga marknadsvärden undertaxeras i hög utsträckning. Undertaxeringen är dock i de flesta fall marginell. * Värdeområdesindelningen fyller en mycket viktig funktion för basvärdenas precision. * Frågan om huruvida nuvarande uppsättning värdefaktorer på ett tillfredsställande sätt fångar upp förhållanden av betydelse för fastigheternas marknadsvärde har studerats med hjälp av en statistisk metod som kallas multipel regressionsanalys. Metoden går kortfattat ut på att man med statistiska metoder bestämmer ett samband som relaterar fastigheternas till fastigheternas värdefaktorer (hedonisk prisfunktion). Med denna metod kan man exempelvis få en uppfattning om hur mycket marknadsvärdet skiljer sig åt i genomsnitt mellan två fastigheter som är identiska i alla avseenden förutom t.ex. att den ena fastigheten är utrustad med en bastu men inte den andra. * Resultaten indikerar att vissa värdefaktorer inte bara fångar upp hur mycket marknadsvärdet ökar om fastigheten är utrustad med dessa attribut utan också en i övrigt god standard hos fastigheten. * Den högsta standardpoäng som ges i nuvarande taxeringsmodell är fyra poäng och den minsta poäng som ges är noll poäng. Inga halvpoäng ges. De skattade hedoniska prisfunktionerna indikerar emellertid att det finns en betydande variation i marginalpriserna som inte låter sig fångas upp av en poängskala från noll till fyra poäng. * Om man rangordnar värdefaktorerna efter vilken inverkan de har på marknadsvärdet, placerar sig lägesfaktorerna strand respektive strandnära i topp. Resultaten av den undersökning angående belägenhetsfaktorer som gjorts beträffande ett mindre antal kommuner är inte helt entydiga och baseras på ett begränsat statistiskt underlag men tyder ändå på att en kombination av läge, kontinuerligt avstånd och vattentyp ( dvs. hav eller insjö) ger en bättre förklaring av prisvariationen än den variabel som mäter värdefaktorn speciell belägenhet i nuvarande taxeringsmodell. När det gäller taxeringen av lantbruk, hyreshus och industrier visar den statistiska utvärderingen att precisionen är sämre än för småhusen. Den genomsnittliga B/K-kvoten för lantbruk är på drygt 0,71, vilket tyder på viss undertaxering. Underlaget för utvärdering av hyreshus och industrier var betydligt sämre än för småhus och lantbruk. Spridningen för hyreshusen är högre än för småhusen men lägre än för lantbruken. Industrienheterna uppvisar den i särklass största spridningen. Allmänna utgångspunkter Eftersom taxeringsvärdet liksom skall avspegla marknadsvärdet kan utredningen inte föreslå någon taxeringsmodell som inte har marknadsvärdet som utgångspunkt. Vad utredningen däremot måste ta ställning till är om det nuvarande sättet att beräkna marknadsvärdet bör förändras i grunden eller om förändringar i nuvarande modell är att föredra. Vid fastighetstaxering är det fråga om en så omfattande hantering att man inte kan klara den utan en ganska betydande schablonisering. En individuell värdering skulle sannolikt i många fall ge en mer rättvis taxering men skulle medföra dramatiskt ökade kostnader på ett sätt som inte är acceptabelt. Dessutom är även en individuell värdering en osäker värderingsform, eftersom olika värderare kan komma till olika resultat. Med ovan angivna utgångspunkter, nämligen att taxeringsvärdena även fortsättningsvis skall avspegla marknadsvärdet och att en ganska betydande schablonisering är nödvändig, är det över huvud taget svårt att konstruera en i grunden helt ny taxeringsmodell. Mot bakgrund av att nuvarande modell åtminstone inom de flesta områden fungerar bra finns det inte heller anledning att försöka skapa en helt ny modell. Det nu sagda innebär givetvis inte att taxeringsvärdenas precision när det gäller den enskilda fastigheten alltid är godtagbar. Både den statistiska utvärderingen och de synpunkter som utredningen har fått från organisationer och enskilda visar att taxeringsvärdena i vissa fall blir felaktiga. Även om den kritik som riktas mot fastighetstaxeringen ibland bygger på missuppfattningar av det svåröverskådliga regelsystemet finns det all anledning att ta fasta på kritiken och undersöka hur reglerna kan ändras för att bli rättvisare och förenklas för att bli mer lättöverskådliga. Utredningen anser att tyngdpunkten i taxeringsförfarandet måste läggas på sådana faktorer som påverkar taxeringsvärdet mest. Vidare måste resurserna inom taxeringsorganisationen koncentreras på sådana fastigheter och sådana områden där det är svårast att komma fram till vad som är det rätta marknadsvärdet. De undersökningar som utredningen har gjort och de erfarenheter som utredningen i övrigt har fått ta del av visar att det i de flesta fall är läget som har den allra största betydelsen för marknadsvärdet. När det gäller lägets betydelse är indelningen i värdeområden och den värdenivå som bestäms för värdeområdet mycket betydelsefull. Indelningen i värdeområden och de värdenivåer som skall gälla för värdeområdet fastställs under det förberedelsearbete som föregår själva taxeringen. Det är därför viktigt att detta arbete organiseras på ett smidigt sätt och att den sakkunskap som finns hos olika myndigheter, framför allt RSV och LMV, tas till vara på bästa sätt. En annan faktor som har att göra med fastighetens läge är den s.k. belägenhetsfaktorn, som på ett mycket påtagligt sätt höjer taxeringsvärdet för fastigheter som har ett strandläge eller ett strandnära läge. Det är därför mycket angeläget att de regler som har att göra med fastigheternas läge utformas på ett ändamålsenligt sätt. Det finns dock anledning att se över och göra förändringar även beträffande övriga värdefaktorer. Mycket viktigt är också att på olika sätt öka den enskildes inflytande i olika skeden av taxeringsprocessen. På olika sätt måste det därför finnas möjlighet att få till stånd justeringar av det resultat som den schabloniserade värderingen leder fram till. Även med en hög ambitionsnivå måste man konstatera att det inte alltid går att finna det objektivt sett korrekta taxeringsvärdet för den enskilda fastigheten. Det hänger samman med dels att fastighetsbeståndet är så oerhört varierande vad gäller läge, egenskaper och utseende, dels att i all fastighetsvärdering ingår - och sannolikt måste ingå - ett visst mått av osäkerhet och subjektiva värderingar. Mot bakgrund av att taxeringsvärdet är underlag för fastighetsskatten, som för många människor är en kännbar ekonomisk påfrestning, är detta ett problem. Privaträttsliga förpliktelser Enligt gällande bestämmelser skall vid värdering i samband med fastighetstaxering inte beaktas andra privaträttsliga förpliktelser än sådana som gäller enligt servitut och liknande eller som enligt tomträttskontrakt gäller om markens utnyttjande. Det förhållandet att en fastighet t.ex. är utarrenderad skall således inte påverka taxeringsvärdet. Det har till utredningen framförts att privaträttsliga förpliktelser bör beaktas vid värderingen, eftersom de utan tvekan påverkar marknadsvärdet. Frågan om hur privaträttsliga förpliktelser skall hanteras vid fastighetstaxeringen har diskuterats i många sammanhang. De skäl som ligger till grund för att man bortser från privaträttsliga förpliktelser är att det finns risk för att parterna upprättar skenavtal med det enda syftet att kunna åberopa avtalet som grund för att få ett nedsatt taxeringsvärde. Ett annat tungt vägande skäl mot att man inte skall ta hänsyn till privaträttsliga förpliktelser när taxeringsvärdet bestäms är att det inte skall vara möjligt att som fastighetsägare disponera över taxeringsvärdet. Det finns i och för sig situationer då skäl talar för att man skall kunna beakta även andra privaträttsliga förpliktelser än som är tillåtet . Det gäller framför allt sådana avtal som styrs av tvingande lagstiftning, t.ex. arrendeavtal. Även vissa avtal mellan kraftverksägare hör till den kategorin. I de flesta fall kan dock fastighetsägaren kompensera sig genom ekonomiska ersättningar eller genom ändringar i avtalen. Därtill kommer att om förpliktelser av detta slag tillåts påverka taxeringsvärdet innebär detta att en del av underlaget för fastighetsskatt bortfaller. Då uppkommer frågan om denna del av underlaget för fastighetsskatt skall anses hänförlig till arrendatorn. En sådan uppdelning är inte komplikationsfri. Frågan om förekomsten av privaträttsliga förpliktelser skall kunna påverka taxeringsvärdet innehåller således argument både för och emot en ändring av gällande regler. Ett viktigt argument för en ändring är givetvis att de nuvarande reglerna utgör undantag från principen att marknadsvärdet skall vara styrande för taxeringsvärdet. Å andra sidan inger det betänkligheter att skapa möjlighet att genom privata avtal disponera över taxeringsvärdet. Det är vidare svårt att på ett riktigt och rättssäkert sätt bedöma när och hur mycket en privaträttslig förpliktelse skall kunna påverka taxeringsvärdet. Utredningen har därför stannat för att den nuvarande regeln att privaträttsliga förpliktelser normalt inte skall beaktas när taxeringsvärdet bestäms skall kvarstå. Värdeområdesindelning och nivåläggning Vid fastighetstaxeringen skall riket indelas i värdeområden med enhetliga värdeförhållanden på den typ av byggnader och ägoslag som ingår i värdeområdet. Värdeområdena skall bestämmas så att inverkan av de värdefaktorer, som beaktas vid värderingen, skall kunna bedömas enligt enhetliga regler. Indelningen i värdeområden skall spegla lägets inverkan på en fastighets marknadsvärde. Detta sker så långt det är möjligt med stöd av ortsprismaterial, som dock alltid måste kompletteras med andra värderingstekniska överväganden. I vissa värdeområden har det skett få försäljningar. För att hitta rätt värdenivå i områden med ett begränsat antal försäljningar görs i den praktiska tillämpningen jämförelser med närliggande eller andra liknande områden. För tomtmark finns redan en bestämmelse som möjliggör jämförelse över värdeområdesgränserna. Det finns emellertid behov av att gå utöver värdeområdesgränserna för att få fram värdenivån även i andra fall då ortsprismaterialet är begränsat. Utredningen föreslår därför att en regel införs som innebär att om det inom ett värdeområde saknas köp eller finns för få köp för att värdenivån med säkerhet skall kunna bestämmas skall ledning hämtas från köp av fastigheter inom andra värdeområden, där likartade förutsättningar för prisbildningen kan antas föreligga. Värdeområdesindelningen kan i vissa fall visa sig leda till ett oacceptabelt resultat och kanske behöva ändras. Indelningen kan emellertid inte överklagas. Det har till utredningen framförts att detta borde vara möjligt. Med hänsyn till komplexiteten i systemet är det emellertid enligt utredningens mening svårt att göra det möjligt att ändra värdeområdesindelningen genom ett överklagande. Att ändra gränsen för ett värdeområde kan nämligen få återverkningar på intilliggande områden som är svåra att överblicka. Utredningen föreslår däremot att förslaget till värdeområdesindelning m.m. skall föregås av en utställning för att ge allmänheten information men även möjlighet att påverka denna indelning. Det är även viktigt att de särskilda förutsättningar som kan föreligga inom värdeområdet anges på den s.k. riktvärdekartan eller i den eller de förteckningar som hör till denna. Indelningsfrågor Vid fastighetstaxeringen skall byggnader och mark indelas i byggnadstyper respektive ägoslag. Tillsammans bildar olika kombinationer av byggnader och mark taxeringsenheter. Exempelvis bildar byggnadstypen småhus och ägoslaget tomtmark en småhusenhet. En byggnadstyp kallas specialbyggnad. Gruppen specialbyggnad indelas i undergrupper. Dit hör t.ex. kommunikationsbyggnad, distributionsbyggnad, reningsanläggning, vårdbyggnad, skolbyggnad och allmän byggnad. Indelningen i specialbyggnad har skett med hänsyn till den samhällsnytta som användningen av byggnaden för med sig. Detta har i sin tur medfört att man ansett att byggnaderna bör undantas från skatteplikt. Enligt gällande bestämmelser skall vid fastighetstaxeringen beslut fattas om fastigheternas skattepliktsförhållanden. Utredningen föreslår att begreppet skatteplikt skall mönstras ut ur FTL och att det i stället skall anges att det för vissa fastigheter inte skall bestämmas något taxeringsvärde. I FTL bör dock fortfarande regleras vilka byggnader som skall vara specialbyggnader och indelningen som specialbyggnad kommer då att innebära att fastigheterna inte skall åsättas något värde. Utvecklingen har inneburit att den nu gällande indelningen i specialenheter kan ifrågasättas på flera punkter. Enligt utredningens mening föreligger därför ett behov av att göra en total översyn över indelningen. Att göra en sådan översyn är emellertid ett omfattande arbete som framför allt bör inriktas på om och i vilken utsträckning vissa fastigheter skall vara skattebefriade och därför inte ryms inom ramen för denna utrednings arbete. Utredningen har därför valt att enbart gå in på frågan om specialbyggnader i sådana fall då indelningen har ifrågasatts. Beträffande indelningen i kommunikationsbyggnader föreslår utredningen med hänsyn till den snabba utvecklingen inom området för media och kommunikation att som kommunikationsbyggnader endast skall betraktas byggnader som används för allmänna kommunikationsändamål som innebär befordran av personer, gods eller post. I annat fall uppkommer gränsdragningsproblem. Ändringen innebär att byggnader som används för allmänna kommunikationer inom bl.a. radio- och TV-området inte längre skall indelas som specialenheter. Vidare föreslår utredningen att som reningsanläggning endast skall indelas anläggning som hör till en verksamhet vars huvudsakliga syfte är att ta hand om avfall. Det innebär i princip att endast de kommunala reningsanläggningarna skall indelas som specialenheter men däremot inte de industriella anläggningarna. Slutligen föreslår utredningen att allmänna byggnader inte skall indelas som specialenheter, vilket innebär att detta begrepp skall utgå ur FTL. Till följd härav bör vissa allmänna byggnader, nämligen , samt i stället indelas som kulturbyggnader. Småhustaxeringen I den värderingsmodell som används för småhusen utgör standarden en värdefaktor. Standarden bestäms med hänsyn till småhusets egenskaper i form av byggnadsmaterial och utrustning. I utredningens uppdrag ingår att undersöka om de egenskaper som utgör underlag för standardbedömningen fångar upp husets marknadsvärde. I den statistiska utvärdering som utredningen har låtit genomföra har undersökts om nuvarande uppsättning standardfaktorer på ett tillfredsställande sätt fångar upp förhållanden av betydelse för fastighetens marknadsvärde samt om standardpoängsättningen verkar rimlig. Resultatet av denna utvärdering är inte helt entydig när det gäller de olika egenskapernas betydelse. Det gäller t.ex. diskmaskin som ökar en fastighets värde med ett belopp som är högre än kostnaden för en diskmaskin. Det skall då anmärkas att de egenskaper som särskilt beaktas vid värderingen är tänkta som en indikator på en fastighets värde. Det innebär t.ex. att förekomsten av en diskmaskin tyder på att byggnaden även i övrigt har en viss standard. Den nuvarande standardbedömningen bygger på en frågelista vilket innebär att fastighetsägaren får ange vilka egenskaper och vilken utrustning fastigheten har. Systemet med frågelista fungerar enligt utredningens mening i de flesta fall tillfredsställande och bör även i fortsättningen kunna användas vid värderingen. Frågelistan bör byggas upp kring de huvudgrupper som används i den nuvarande värderingsmodellen. Däremot bör vissa egenskaper bli föremål för omprövning och det bör övervägas att komplettera listan med nya faktorer för att bättre fånga upp standarden. Det är emellertid viktigt att inte grunda bedömningen på detaljer utan koncentrera denna på grundläggande faktorer. Som ett alternativ till en värderingsmodell med frågelista föreslår utredningen att kök skall indelas i klasser vid värderingen. Indelningen skulle då kunna ske i fem standardklasser, nämligen mycket låg, låg, normal, hög och mycket hög standard där varje klass åsätts en viss poäng. För varje standardklass anges vilka egenskaper byggnaden skall ha för att hänföras till respektive klass. Hänsyn skall också tas till om köksutrustningen till väsentlig del har bytts ut. En klassindelning medför den fördelen att varje enskild standardegenskap får mindre betydelse. Småhusets ålder anges genom ett värdeår. Värdeåret är normalt lika med husets nybyggnadsår. Värdefaktorn ålder skall ge uttryck för småhusets sannolika återstående livslängd med utgångspunkt från värdeåret. Har huset byggts om eller varit föremål för en tillbyggnad som innebär ett ökat boutrymme kan dock värdeåret jämkas. Det föreligger enligt utredningens mening svårigheter med att avgöra om värdepåverkande förändringar av huset skall beaktas inom standardfaktorn eller inom åldersfaktorn. Även har diskussioner förts om hur fördelningen mellan åldersinverkan och standardbedömningen skall vara utformad. Detta har lett till att åldersfaktorn enbart skall fånga upp större till- eller ombyggnader och att övriga reparationer skall fångas upp vid standardbedömningen. Utredningen föreslår att man skall gå ett steg längre och enbart bestämma ett värdeår. De förändringar som huset genomgår till följd av underhåll och reparationer samt till- och ombyggnader skall därmed fångas upp vid standardbedömningen. Utredningen föreslår således att värdeinverkan av ålder i allmänhet enbart skall bestämmas med utgångspunkt från nybyggnadsåret. Om ett hus har byggts till i sådan omfattning att det till väsentliga delar kan anses som nybyggt skall dock ombyggnadsåret anses som nybyggnadsår. En av värdefaktorerna för att bestämma riktvärde för tomtmark är speciell belägenhet. Belägenhetsfaktorn skall fånga upp det förhållandet att en strandfastighet eller en strandnära fastighet har ett högre marknadsvärde än en i övrigt likvärdig fastighet. För att få fram värdet på en värderingsenhet med speciell belägenhet skall det framtagna tomtmarksvärdet multipliceras med den belägenhetsfaktor som bestäms för respektive klass i värdeområdet. Belägenhetsfaktorn har i den allmänna debatten kritiserats hårt. Kritiken har till stor del sin grund i det förhållandet att belägenhetsfaktorn bidrar till att höja taxeringsvärdena för fastigheter som har strandläge eller strandnära läge i attraktiva områden. Kritiken har dock också tagit sikte på att klassindelningen upplevs som alltför trubbig beroende på att två närliggande fastigheter som i övrigt är likvärdiga kan få helt olika taxeringsvärden på grund av att den ena fastigheten ligger närmare stranden än den andra. Eftersom taxeringsvärdet enligt utredningens direktiv skall återspegla marknadsvärdet och då närheten till en strand normalt har en påtaglig inverkan på marknadsvärdet måste detta genom en belägenhetsfaktor eller på något annat sätt påverka taxeringsvärdet. Det är enligt utredningens mening inte heller möjligt att ta bort belägenhetsfaktorn för fastigheter i attraktiva kustområden, som tillhör fastboende. Det går nämligen inte att visa att fritidsfastigheter har ett högre marknadsvärde än fastigheter för permanent boende. Utredningen föreslår emellertid att värdefaktorn speciell belägenhet bör förändras i vissa avseenden. För att en strand över huvud taget skall anses föreligga bör det vara fråga om en strandskyddad strand vid hav eller sjöar samt större älvar och åar. Utredningen föreslår vidare att en värderingsenhet skall klassificeras som strand om enheten - oavsett avståndet från huvudbyggnaden - sträcker sig fram till strandlinjen. Byggnaden bör dock vara belägen inom från stranden. Det högre värde som en värderingsenhet kan ha beroende på att den är belägen nära stranden men utan att gränsa till strandlinjen skall liksom klassificeras som strandnära. Klassificeringen strandnära förutsätter att värderingsenhetens ägare ensam eller tillsammans med andra kan disponera strandzonen. I likhet med strandfastighet bör förutsättas att huvudbyggnaden på värderingsenheten ligger inom från strandlinjen. Utredningen föreslår även förbättringar vid värderingen för att fånga upp de värdeskillnader som beror på att närliggande strand och strandnära tomter är olika attraktiva. För att få fram sådana faktorer som har betydelse för strandens attraktivitet bör fastighetsägaren ges möjlighet att svara på ett antal frågor som gäller tomten. Dessa frågor kan gälla t.ex. om stranden är lämplig för bad, om det finns tillgång till egen brygga eller båtplats eller om stranden är otillgänglig, t.ex. på grund av vass eller branta klippor.