prop · GO03101 · 2001-04-17 00:00:00 — RRV gör bedömningen att det pågår ett fort- löpande arbete för att skapa förutsättningar för att upprätta ett underlag till årsredovisning för staten enligt god redovisningssed för koncernre- dovisning. Avseende årets redovisade utfall gör RRV bedömningen att det i allt väsentligt är rättvisande utifrån de principer för upprättandet som anges i underlaget. Uppföljning av de budgetpolitiska målen 2 Uppföljning av de budgetpolitiska målen De budgetpolitiska mål som har beslu- tat om innebär att: pande mål fastställer sedan årsvisa överskottsmål. Den offentliga sektorns finansiella spa- överskottsmålet för av rande skall uppgå till av BNP i BNP. genomsnitt över en konjunkturcykel. har fastställt målet för det finansiella sparandet till 2,0 pro- cent av BNP. De takbegränsade utgifterna skall rym- mas inom beslutade utgiftstak för staten. har fastställt utgifts- taket till . Den offentliga sektorns finansiella sparande Det finansiella sparandet för den offentliga sek- torn är resultatet av samtliga transaktioner som påverkar den offentliga sektorns finansiella net- toförmögenhet. Finansiella transaktioner som köp och försäljning av aktier och andra finansiel- la tillgångar påverkar således inte det finansiella sparandet. Detsamma gäller värdeförändringar på tillgångar och skulder. Målet för det finansiella sparandet omfattar hela den offentliga sektorn som den definieras i nationalräkenskaperna, dvs. förutom staten även ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn. Det finansiella sparandet påverkas där- för inte av transaktioner mellan den offentliga sektorns olika delar. Till ålderspensionssystemet räknas AP-fonderna och Premiepensionssyste- met. Affärsverken ingår enligt nationalräkenska- pernas definition inte i den statliga sektorn utan räknas till företagssektorn. har beslutat att det långsiktiga må- let för de offentliga finanserna skall vara ett över- skott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Utifrån detta övergripande mål överskottsmålet skulle höjas till av BNP. 19972000 har överskottsmålet klarats med en marginal. Tabell 2.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande Den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick preliminärt till 84,7 miljarder kro- nor, vilket motsvarar av BNP (se ta- bell 2.1). Det är en förbättring med i förhållande till 1999 och som andel av BNP ökade sparandet . Det beror på att skatteinkomsterna ökade myck- et starkt, trots de skattesänkningar som genom- fördes . Utgifterna steg relativt lång- samt, delvis till följd av lägre ränteutgifter på statsskulden. Det finansiella sparandet 2000 blev 42,8 mil- jarder kronor bättre än vad som beräknades i budgetpropositionen , främst till följd av att skatteinkomsterna blev högre än vad som an- togs i budgetpropositionen. var underskottet i de offentliga finan- serna eller av Överskottet i de offentliga finanserna som andel av BNP har således förstärkts med . Större delen av den- na förbättring har åstadkommits genom att ut- gifterna har ökat långsammare än BNP. Förbätt- ringen är huvudsakligen en följd av det saneringsprogram för de offentliga finanserna som påbörjades och som slutfördes i och med budgeten . Saneringsprogrammet under dessa år omfattade åtgärder som innebar en varaktig årlig budgetförstärkning på 126 mil- jarder kronor eller av BNP. Utgiftstaket för staten infördes fr.o.m. budget- . Syftet med utgiftstaket är framför allt att ge och regeringen förbättrad kon- troll och styrning över anvisade medel och ut- giftsutvecklingen. Genom att beslutar om ett tak för utgifterna tydliggörs även behovet av prioriteringar mellan olika utgiftsområden. Vidare ger utgiftstaken budgetpolitiken en lång- siktig inriktning med hög förutsägbarhet och främjar därmed trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket för staten underlättar därmed möjligheten att uppnå målet för det fi- nansiella sparandet i den offentliga sektorn. De takbegränsade utgifterna omfattar utgif- terna för 26 utgiftsområden (nr 1-25 och 27) samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Utgiftsområde 26 Stats- skuldsräntor m.m. ingår inte eftersom och regeringen i mycket begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De tak- begränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbru- kade anslagsmedel, vilket innebär att myndighe- ternas utnyttjande av ingående reservationer, anslagssparande och anslagskredit ingår. Skillnaden mellan det fastställda utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av bud- geteringsmarginalen. Budgeteringsmarginalens syfte är att utgöra en buffert mot såväl makro- ekonomisk osäkerhet som den osäkerhet som finns kring de finansiella konsekvenserna av fat- tade beslut. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk innebär det i regel att överskottet i de offentliga finanserna försämras. fastställde utgiftstaket för staten för till . Budgeteringsmarginalen beräknades till . Med anledning av olika riksdagsbeslutet om tekniska justeringar av ut- giftstaket och förslaget om sänkt fastighetsskatt har utgiftstaket höjts till . ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att utgiftstaket för sta- ten var hotat. Regeringen beslutade därför om ett antal utgiftsbegränsande åtgärder för att und- vika ett överskridande. Sammantaget beräknades dessa åtgärder reducera de takbegränsade utgif- terna med ca . Efter dessa åtgärder och förslag till vissa nya utgiftsre- former beräknades budgeteringsmarginalen upp- gå till . I budgetpropositio- nen beräknades de takbegränsade utgifterna till . Budgete- ringsmarginalen beräknades därmed uppgå till . Enligt statsbudgetens utfall uppgick de utgifter som omfattas av utgiftstaket till . Tabell 2.2 Takbegränsade utgifter -4,1 vid sidan av statsbud- -3,5 1) SB = Statsbudgeten 2) Inkl. posten Minskning av anslagsbehållningar med Det innebär att budgeteringsmarginalen blev , vilket är högre än vad som beräknades i budgetproposi- tionen . Statens utgifter exklusive stats- skuldsräntor blev lägre än vad som beräknades i statsbudgeten och utfallet för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten blev högre. I kapitel 5 redovisas skillnader mellan budgeterade belopp och utfall för olika anslag och utgiftsom- råden. Den främsta anledningen till att utgifterna blev lägre än beräknat är att utgifterna för ansla- get Arbetsmarknadspolitiska åtgärder blev ca lägre än budgeterat, vilket främst förklaras av låga åtgärdsvolymer och det goda arbetsmarknadsläget. resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys 3 resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys Resultaträkningen, balansräkningen och finansie- ringsanalysen baseras huvudsakligen på den in- formation som myndigheterna inklusive affärs- verken lämnar till statsredovisningen och den information som presenteras i deras årsredovis- ningar. I de fall denna information inte varit till- räcklig, för att t.ex. möjliggöra elimineringar mel- lan myndigheter, har information inhämtats i särskild ordning. Resultat- och balansräkningarna och finansie- ringsanalysen för staten omfattar myndigheterna, inklusive affärsverken, under och re- geringen, med undantag för , AP- fonderna och . De fonder som redovisas av ingående myndigheter, och Allmänna arvsfon- den omfattas också. Dessutom ingår de allmänna försäkringskassorna. En förteckning över de or- ganisationer som ingår redovisas i bilaga 4. Utgångspunkten för avgränsningen av begrep- pet staten i de konsoliderade resultat- och balans- räkningarna och finansieringsanalysen är att myndigheter, inklusive affärsverken, under riks- dagen och regeringen och de fonder och andelar i bolag som myndigheterna redovisar skall ingå. Det görs dock vissa undantag från denna av- gränsningsprincip. omfattas inte med hänsyn till dess speciella ställning. grundfond omfattas däremot, eftersom den ut- görs av kapital som ursprungligen tillskjutits av staten och därför kan ses som statens ägarandel i . I årsredovisningen ingick inte AP-fonderna, men däremot ingick Premie- pensionsmyndigheten. Det hängde samman med att premiepensionsfonderna då ännu inte hade inrättats. I årsredovisningen hanteras ål- derspensionssystemet enhetligt och båda myn- digheterna lämnas utanför konsolideringen. Ål- derspensionssystemet redovisas i kapitel 8 Sam- manställning av den statliga sektorn. De allmänna försäkringskassorna, som är fristående offentlig- rättsliga organ, omfattas med hänsyn till att deras verksamhet helt finansieras med anslag. I nationalräkenskaperna (NR) avgränsas staten annorlunda. Nationalräkenskaperna är en statis- tisk sammanställning i kontoform över den svenska ekonomin, med uppdelning på olika in- stitutionella sektorer och olika slag av inkomster och utgifter. Begrepp, definitioner och klassifice- ringar följer de rekommendationer som () utfärdat och den förordning som antagits av EU. I NR beräknas bruttonatio- nalprodukten (BNP), det vill säga värdet av den totala produktionen av varor och tjänster i ett land . I nationalräkenskaperna delas den offentliga sektorn in i tre delsektorer; staten, kommunerna och socialförsäkringssek- torn. Till staten räknas departementen och till dem hörande myndigheter och inrättningar samt vissa statliga fonder. Dessutom klassificeras bolag och stiftelser, som till finansie- ras med statliga medel, som ingående i den statli- ga sektorn. Affärsverken hör enligt nationalrä- kenskapernas avgränsning av staten till närings- livet. Från och med omläggningen 1999 av natio- nalräkenskaperna, enligt FN-rekommendationer- na och EU-förordningen, omfattar socialförsäk- ringssektorn enbart AP-fonden och Premiepen- sionsmyndigheten. 3.3Sammanställning av vissa nyckeluppgifter I nedanstående tabell visas ett antal nyckeluppgif- ter från resultat- och balansräkningarna. Statens nettoförmögenhet, statsskulden och transfere- ringar beskrivs i följande avsnitt i detta kapitel. Skatter behandlas utförligt i kapitel 4 Statsbudge- tens utfall. Tabell 3.1 Nyckeluppgifter i resultat- och balansräkningarna Några belopp avseende 1999 avviker från motsvarande redovisning i Årsredovis- ning på grund av ändrade redovisningsprinciper m.m. Se bilaga 2. Statens nettoförmögenhet är lika med skillnaden mellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde. Statsskulden, som i huvudsak motsvarar statsbudgetens ackumulerade underskott , svarar för den övervägande delen av skul- derna och därmed den negativa nettoförmögen- heten. Vid utgången av 2000 var nettoförmögenheten -, dvs. staten hade en net- toskuld motsvarande detta belopp. Det är en för- bättring med , eller 8,6 pro- cent, jämfört med , då nettoförmögenheten var . Förmögenhetens förändring fördelad på balansräkningens olika de- lar kan sammanfattas på följande sätt: Förändringen av nettoförmögenheten är i första hand hänförbar till årets överskott i resultaträk- ningen, vilket var . Därutöver påverkas nettoförmögenheten av förändringar i värdet av tillgångar och skulder som inte redovi- sas över resultaträkningen. Ett exempel är de me- del från AP-fonderna som överförts till staten som ett led i den finansiella infasningen av det nya ålderspensionssystemet. Fördelningen av sparandet mellan staten och pensionssystemet (AP-fonderna och PPM) påverkas av pensionsre- formen. Reformen innebär en omfördelning av sparandet från staten till pensionssystemet. Den- na del av pensionsreformen görs för att förbereda för de demografiska förändringar som kommer att ske efter 2010. Överföringen till staten upp- gick , i likhet med 1999, till . Dessa medel användes direkt till att minska statsskulden, utan att redovisas i resultaträkningen. Andra exempel är förändringar av aktier och andelar som redovisas direkt i ba- lansräkningen, t.ex. förändringar av statligt ägda bolags egna kapital, som inte är hänförbara till pe- riodens resultat. Nordiska investeringsbanken, som var värderad till anskaffningsvärde, har värderats enligt kapitalandelsmetoden. Om- värderingen medförde att värdet av aktier och an- delar ökade med . Dessutom medförde nyemissionen i att statens värde av aktier och andelar ökade med 9 miljarder kro- nor. Därutöver redovisade ett flertal statliga bolag andra förändringar, t.ex. valutakursförändringar, som medförde att värdet av aktier och andelar ökade. Förändring av nettoförmögenheten 2000 (i miljarder kronor) Årets överskott enligt resultaträkning Värdeförändringar av aktier och andelar Nettoförändringar hänförbara till ändrade redovisnings- principer, uppskrivningar m.m. Diagram 3.1 Total statsskuld vid utgången av respektive budgetår 1980-2000 Miljarder kronor och i procent av BNP Sta tssk u ld / BN P Sta tssk u ld Lånebehovet och statsskuldens utveckling Statens totala lånebehov har varierat kraftigt un- der det senaste årtiondet. var lånebehovet svagt negativt, för att sedan snabbt öka till (ca 15 pro- cent av BNP) /94. Utvecklingen orsakades främst av den djupa lågkonjunktur som drabbade den svenska ekonomin , med kraftigt stigande statliga utgifter och vikande skatteintäkter. Lånebehovet har därefter successivt minskat, främst till följd av en snabbare ekonomisk tillväxt och saneringen av statsbudgeten. var lå- nebehovet återigen negativt. uppvisade statsbudgeten ett överskott på 102 miljarder kro- nor (motsvarande av BNP)1. Statsbudgeten har därmed visat på ett budget- överskott under tre budgetår i följd. Budgetöverskottet innebar att stats- skulden minskade. Skillnaden mellan överskottet på och skuldens minskning med , beror i första hand på att en försvagning av kronan ökade valutaskuldens värde räknat i kronor samt på en tillfällig ökning av kortfristi- ga placeringar över . Överskottet förklaras bl.a. av följande faktorer. Statens primära saldo förbättrades kraf- tigt jämfört med , främst genom att den goda ekonomiska utvecklingen medförde dels ökade skatteintäkter via tillväxt i skattebaserna, 1 Lånebehovet sammanfaller definitionsmässigt med statsbud- getens saldo fast med omvänt tecken. dels sjunkande utbetalningar för bl.a. arbetslös- hetsunderstöd. I motsatt riktning verkade Riks- gäldskontorets nettoutlåning, främst beroende på utbetalningen av av de medel som samlats upp i premiepensionssystemet . De samlade ränteutbetalningarna på statsskulden uppgick till 2000 vilket var oförändrat jämfört med . För att kunna bedöma den underliggande ut- vecklingen i statsfinanserna är det intressant att skilja ut de kassamässiga flöden som är av tillfällig karaktär. De tillfälliga nettoinbetalningarna, en- ligt definition, uppgick till , vilket är ca mer än . På inbe- talningssidan ingick bl.a. (in- klusive nyemissionen och före avdrag för försäljningskostnader) från försäljningen av och från AP-fonderna. I motsatt riktning ver- kade bl.a. utbetalningarna av medel som samlats inom ramen för premiepensionssystemet. Den statsskuld som redovi- sar skiljer sig från vad som redovisas i årsredovis- ningen för staten, på grund av elimineringar som gjorts för de myndigheter som innehar statliga obligationer och statsskuldväxlar. Det är främst som innehar premieobligatio- ner. med de allmänna för- säkringskassorna, och Ka- rolinska institutet är andra myndigheter som innehar inomstatliga värdepapper. Detta medför att statsskulden som redovisar är ca högre än vad som redovi- sas här. Myndigheternas innehav har minskat med ca (se även not 43 till balansräkningen). Upplåningen och förvaltningen av statsskulden sker i tre skuldslag: Nominella lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor. Nominella lån i utländsk valuta. Skuldens egenskaper bestäms främst av fördel- ningen mellan de tre skuldslagen samt val av löp- tid och förfalloprofil i respektive skuldslag. Dessa storheter är styrande för vilken total kostnad och samlad risk som kan förväntas i förvaltningen av statsskulden. Utöver detta är även storleken på skulden av betydelse. Statsskuldens sammansätt- ning redovisas nedan. Tabell 3.2 Statsskuldens utveckling och sammanställning, exkl. skuldskötselinstrument Reala lån i svenska Nominella lån i ut- Nominella lån i svenska kronor utgör traditio- nellt den viktigaste finansieringskällan för upplå- ningen av statsskulden. Merparten av upplåning- en sker på den inhemska nominella värde- pappersmarknaden genom statsobligationer (lån med löptid ) och statsskuldsväxlar (lån med löptid i huvudsak ). Statsobliga- tioner används för att finansiera det långsiktiga upplåningsbehovet och statsskuldväxlar för att parera mer kortsiktiga fluktuationer. Den utestå- ende volymen i låneinstrumenten uppgick till exklusive kronswappar (70 pro- cent av statsskulden) . I skuldslaget ingår även upplåningen på hus- hållsmarknaden som erbjuder möjligheter att differentiera upplåningen till fler långivare, företrädesvis privatpersoner. har upplåningen från hushållen minskat kraftig från 1996 till 2000 (4,av statsskulden). Detta beror främst på att allemans- sparandet avskaffades 1998 och att stocken pre- mieobligationer successivt reducerats Tabell 3.3 Nominella lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor fyller en viktig funk- tion i statens låneportfölj då de bidrar till att di- versifiera upplåningen och därmed minska risken till ytterligare en finansieringskälla utöver nomi- nell kron- och valutaupplåning. Låneformen ger även fördelar för investeraren eftersom han/hon erbjuds en möjlighet att försäkra sig mot inflation genom att staten övertar inflationsrisken. I skuld- slaget ingår även den del av riksgäldsspar som in- nefattar reala upplåningsinstrument (uppgick till ). Andelen reala lån har successivt ökat över femårsperioden, även om ökningen har varit relativt blygsam. uppgick stocken till , mot- svarande av den totala statsskulden. Upplåning i utländsk valuta utgör ett viktigt komplement till upplåningen på den inhemska marknaden, inte minst eftersom det är ett flexi- belt instrument för upplåning om lånebehovet skulle stiga kraftigt. Valutaupplåning sker främst genom kapitalmarknadsupplåning (publika obli- gationslån) och skuldbytesavtal2 I det traditionella skuldbegreppet ingår inte den valutaexponering i utländsk valuta som tas med derivatinstrument. För att få en rättvisande bild över statsskuldens sammansättning och valu- taexponering bör även de skuldbytesavtal i kro- nor och utländsk valuta samt derivatpositioner som ingåtts i syfte att uppnå avsedd valutafördel- 2 har av kostnadsskäl valt att ta upp lån i svenska kro- nor och genom skuldbytesavtal (valutaswappar) omvandla lånen till skuld i utländsk valuta. Detta har i de flesta fall visat sig billigare än direkt upplå- ning i utländsk valuta. ning och ränterisk beaktas. Det bör noteras att upplåningsmandat i utländsk valuta (fastställs i regeringens riktlinjer för för- valtningen av statsskulden) avser valutaexpone- ring inklusive derivatinstrument. Tabell 3.4 Valutaskulden inklusive värdet av derivatportfölj total skuld (procent) Valutaupplåningens andel, inklusive värdet av de- rivatportföljen, har varit relativt stabil på av den totala statsskulden. Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld skall förvaltas så att den långsiktiga kostnaden minimeras, som risken i förvaltningen begränsas. Den övergripande målsättningen kon- kretiseras genom att regeringen fastställer riktlin- jer för statsskuldens förvaltning avseende stats- skuldens sammansättning, genomsnittliga löptid samt förfalloprofil. Inom ramen för riktlinjerna fastställer sedan delmål och riktmärken (bl. a för den nominella kronskulden respektive valutaskulden) samt svarar för den operativa förvaltningen av skulden. De anslagsavräknade utgifterna för statsskul- den uppgick till under såväl 2000 som 1999. Beloppen redovisas enligt ut- giftsmässiga principer och utgör ett netto av in- komster och utgifter i upplåningsverksamheten. Den kassamässiga redovisningen innehåller en del svagheter när det gäller att beskriva räntekostna- derna för skulden . Exempel- vis har valet av upplåningstekniker en stor påver- kan på ränteutvecklingen enligt denna definition. En kostnadsmässig redovisning ger en bättre beskrivning av räntekostnaderna för en viss peri- od till följd av underliggande skuld-, ränte-, och valutautveckling i statsskulden. De kostnadsmäs- siga statsskuldsräntorna definieras i nationalrä- kenskaperna och används vid beräkning av sta- tens finansiella sparande. kostnader enligt de två begreppen redovisas i ta- bellen nedan. Tabell 3.5 Statsskuldens räntekostnader 1 Ny definition . I resultaträkningen för staten sker redovisning av räntor enligt kostnadsmässiga principer och med bruttoredovisning av intäkter och kostnader. Dessutom omfattar redovisningen hela statsskul- den dvs. även innefattande omvärdering av skul- den i utländsk valuta. I tabell 3.6 redovisas stat- skuldens kostnader. Tabellen utgör en samman- fattning och specificering av uppgifter i not 11 och 12 till balansräkningen, i de delar noterna av- ser statsskuldens kostnader. Enligt resultaträkningen uppgick net- tokostnaden för statsskulden, räntor, över- och underkurser, valutaförändringar m.m. till ca . Nettokostnaderna exklusive skuldskötselåtgärder uppgick till drygt 100 mil- jarder kronor. Räntekostnaderna på lån i svenska kronor har minskat med ca brutto jämfört med 1999.Samtidigt har räntein- täkterna i upplåningsverksamheten minskat med . Bortsett från effekter av valuta- och kursförändringar har statsskuldens räntekostnader därmed minskat med netto. Skillnaden mellan statsskuldens kassamässiga räntekostnader på och netto- kostnaden på förklaras av att kursdifferenser vid emission, nollkupongrän- tor och orealiserade valutakursförändringar redo- visas på olika sätt i statsbudgeten och i resultat- räkningen (se även kapitel 5 Skillnader mellan resultaträkningen och statsbudgeten). Tabell 3.6 Statsskuldens kostnader Räntor på lån i svenska kronor Räntor på lån i utländsk valuta Realiserade valuta och kursdifferenser Nettokostnader efter intäkter, exklusive skuldsköt- Orealiserade valutavinster (-)/ förluster (+) hänförbara Diagram 3.2 Transfereringar 1996-2000 Tabell 3.7 Transfereringar: Lämnade bidrag m.m. Ovan visas utvecklingen av transfereringar i form av lämnade bidrag m.m. . I det följande redovisas de fyra delområdena närmare och kommenteras kortfat- tat. har kostnaderna inom social- försäkringssystemet ökat och uppgår ökningen till eller . 19962000 har ökningen varit totalt ca 35 miljar- der kronor, eller . Av ökningen är hänförliga till ökade pensionskostnader. Ökningen av pen- sionerna har varit tämligen jämt fördelad , och ökning upp- gick till . Diagram 3.3 Socialförsäkring 1996-2000 finansieras via AP-fonderna ingår i ovan angivna kostnader (däremot finns AP-fonderna som så- dana, administration och finansiella poster inte med i resultat- och balansräkningarna, se bilaga 2 Redovisningsprinciper). De ökade pensions- kostnaderna beror dels på ett ökat antal pensio- närer, dels på att en allt större andel av dessa om- fattas av ATP-systemet samt att den genomsnittliga pensionspoängen ökar. När det gäller ersättning vid sjukdom och handikapp m.m. sjönk kostnaderna . har emellertid kostnaderna ökat kraftigt med sammanlagt nära eller . Av ökningen är en viss del hänförlig till ökade kostnader för läkemedelsförmånen. Den dominerande delen avser dock kostnader för sjukpenning, som ökat kraftigt på grund av ett flertal samverkande faktorer. Några förklar- ingsfaktorer som kan nämnas är: -Antalet sjukfall, och därmed antalet sjukdagar, har ökat kraftigt. Av särskild betydelse är ök- ningen av de långa sjukfallen. -Den sjuklöneperiod som finansieras av arbets- givaren förkortades . -Ersättningsnivån höjdes . Stödet till barnfamiljer har totalt sett inte för- Den barnbidragshöjning som gjordes 2000 har ökat kostnaderna med . Diagram 3.4 Arbetsmarknad 1996-2000 Kostnaderna för olika former av stöd till arbets- marknaden, som följd av dämpad konjunktur och låg efterfrågan på arbetskraft, kulminerade /95. har kostnaderna successivt reducerats, och har minskat till , vilket motsvarar en minskning på nära . Den kraftigaste minskningen skedde , då kostnaderna minskat med .