prop · GO0380 · 2001-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av detta anser regeringen att det är viktigt att markera socialtjänstlagens grundläggande syfte att garantera att medborgarna får sina behov av bistånd tillgodosedda. Nivåerna på insatserna måste därför vara sådana att detta uppfylls. I detta hänseende blir begreppet skälig levnadsnivå ett uttryck för vissa minimikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. har begreppet emellertid vållat problem eftersom det har givit upphov till tvister om olika alternativ och kostnaderna för dessa. Vid bedömningen av vilken insats som kan komma ifråga måste en sammanvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Det kan enligt regeringens mening inte finnas en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad. I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet skall utformas så att det svarar mot det mål man vill uppnå. innebär det att det råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänstemannen om lämplig insats. I de fall det inte är möjligt måste tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå ske mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens grundläggande syfte dvs. en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden. Detta utesluter emellertid inte att kommunen när likvärdiga insatser finns att tillgå, ges möjlighet att välja det billigaste alternativet. Förhållandet mellan enskildas krav på social service i olika former och vad som kan erbjudas dem kan i större utsträckning förtydligas. Riktlinjer, tjänstegarantier och även klagomålshantering är olika uttryck för detta. Om dessa utformas utifrån den enskildes perspektiv på vad som kan förväntas, men även vad som är möjligt att erhålla, kan medborgarnas krav anpassas till de lokala förutsättningarna. Avvägningen är svår men sannolikt nödvändig för att upprätthålla enskildas förtroende för . Konflikter kan uppstå i all samverkan oavsett hur professionell en tjänsteman är och hur välformulerade riktlinjerna än är och även om de ekonomiska förutsättningarna är goda. Dessa konflikter måste hanteras. Rättighetsbestämmelsen är i detta hänseende en nödvändighet. Risken är annars stor att den enskildes förtroende för försvagas vilket sannolikt leder till sämre förutsättningar för att bedriva verksamheten. Detta gäller såväl individuellt arbete som arbete av förebyggande karaktär. Försörjningsstödet Försörjningsstödet föreslås, liksom tidigare, bestå av två delar. Dels den schablonberäknade "riksnormen", som är lika för alla, dels de poster som varierar individuellt. Från uppräkningen i nuvarande 6 b § första stycket 2. socialtjänstlagen har läkarvård, akut tandvård och glasögon tagits bort. Detta innebär inte att socialbidrag inte skall kunna utgå för dessa behov, men genom den ändring som föreslås i övrigt, omfattas dessa poster av begreppet livsföring i övrigt. Försörjningsstödet renodlas på det sättet till att enbart omfatta sådana kostnader som är regelbundet återkommande. Detta utan att innebära någon försämring för den enskilde eller att kostnaderna ökar för kommunerna. När det gäller riksnormen föreslår regeringen ingen förändring från vad som gäller . Lagrådet har anfört att det saknas anledning att bibehålla den nuvarande regleringen av s.k. försörjningstöd, eftersom den nuvarande uppräkningen av poster hör samman med att beslut om försörjningsstöd kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Lagrådet föreslår därför att bestämmelsen i paragrafen utformas annorlunda och att ordet försörjningsstöd i lagen i övrigt byts ut. Begreppet försörjningsstöd är emellertid inte enbart kopplat till rätten att överklaga, utan också till de krav som socialnämnden kan ställa på en person, framförallt gäller detta ungdomar, för att denne skall få rätt till försörjningsstöd. Regeringen anser därför att begreppet försörjningsstöd och uppräkningen av vilka poster som skall ingå har en vidare betydelse än enbart kopplingen till överklagandemöjligheter. Livsföring i övrigt Begreppet "livsföring i övrigt" har funnits med allt sedan socialtjänstlagen trädde i kraft . Den begränsning av begreppet, till att endast avse hjälp i hemmet och särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade, som skedde i samband med ändringen av biståndsbestämmelsen , föreslås tas bort. Med begreppet avses alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Det kan vara fråga om bistånd till läkarvård eller tandvård, glasögon, möbler, husgeråd, vinterkläder, vård- och behandlingsinsatser för missbrukare, hemtjänst, särskilt boende för äldre eller funktionshindrade m.m. Det är inte möjligt att lämna en uttömmande uppräkning av vilka insatser eller behov som skall anses ingå. En individuell bedömning måste, liksom är fallet , göras i varje enskilt fall. Den rättspraxis som har utvecklats under de socialtjänstlagen har varit i kraft, liksom allmänna råd från bör kunna tjäna till ledning vid bedömningen av vilken biståndsinsats som kan komma i fråga. Regeringen vill dock här kommentera några insatser. Tandvård Ansökningar om ekonomiskt bistånd till tandvård och bedömningen av vilken omfattning och kostnad som kan godtas för detta är ständigt förekommande hos socialnämnderna. Som framkommit av de uppföljningar som och länsstyrelserna har gjort så är det framförallt bistånd till tandvård som har reducerats sedan förändringen . Ofta är det fråga om personer som skjutit upp behovet av tandvård alltför länge på grund av knappa ekonomiska resurser. Följden av detta har blivit en eftersatt tandvård som ofta kräver omfattande insatser till höga kostnader. Nya regler har genom tandvårdsreformen införts som inneburit högre kostnader för den enskilde och för många innebär att behovet av tandvård blivit än mer eftersatt. Akuta åtgärder är ofta av provisorisk karaktär och kräver inte sällan efterföljande behandling för att ge en mer permanent effekt. Det är därför inte rimligt att begränsa rätten till bistånd för tandvård till enbart akut sådan. Självfallet skall i detta fall liksom vid andra biståndsansökningar en skälighetsbedömning göras av kostnaden för ingreppet. I frågan vad som skall anses vara nödvändig tandvård och vad som är skälig kostnad, ligger naturligtvis först och främst en bedömning av en tandläkare. Många kommuner anlitar en förtroendetandläkare för att bedöma behov och insatser. En professionell bedömning av behov och insatser behöver inte automatiskt leda till en restriktivare bedömning, utan till att den enskilde erhåller adekvat behandling. Om den enskildes behov av ekonomiskt bistånd bedöms vara av kortvarig art och denne själv kan tillgodose sitt behov inom en rimlig tid, bör detta naturligtvis vägas in i bedömningen av hur omfattande biståndet till tandvård skall vara. Vård och behandling Den vård och behandling som närmast avses är sådan som ligger inom ansvarsområde, dvs. framför allt behandling för missbruk av alkohol, narkotika och liknande. Men även behandling för spelmissbruk kan i vissa fall vara en insats som ligger inom ansvarsområde. Vård- och behandling av barn och unga är också sådana insatser som blir föremål för biståndsbedömning. Den skiljelinje som måste dras är, enligt regeringens uppfattning, mot sådana insatser som är att hänföra till hälso- och sjukvård och som är sjukvårdshuvudmannens ansvar att tillgodose. Det kan inte vara rimligt att t.ex. kostnader för psykoterapi, alternativ medicinsk behandling eller andra sjukvårdande insatser skall bekostas av . Det är viktigt att markera att kommunernas yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver inte skall omfatta insatser som åligger annan huvudman. Att enskilda i vissa fall kan vara missnöjda med att de inte får den behandling de önskar inom hälso- och sjukvården får inte medföra att kommunerna tvingas ta över det ansvaret från landstingen. måste vikten av att och sjukvården utvecklar samverkan kring personer som har problem, vilka kräver insatser från båda huvudmännen, betonas. "Inte själv kan tillgodose sina behov" - biståndsbedömningen Förslaget till lydelse av biståndsparagraferna innebär ingen ändring i förhållande till nuvarande reglering eller praxis vad gäller den enskildes ansvar att göra vad han eller hon kan för att försörja sig själv. Försörjningsstödets karaktär av ett yttersta skyddsnät för den som inte själv kan tillgodose sina behov kvarstår. I uttrycket "inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt" ligger bl.a. att den enskilde måste utnyttja alla de möjligheter som normalt står honom eller henne till buds. Den som kan arbeta är skyldig att söka arbete. I skyldigheten att söka arbete inbegrips också en skyldighet att delta i verksamheter som anordnas för arbetslösa, kompetenshöjande verksamhet etc. liksom att söka andra former av bidrag som finns, såsom bostadsbidrag, studiebidrag, a-kasseersättning. Den som har ekonomiska tillgångar måste först använda sig av dem innan försörjningsstöd kan komma i fråga. Det är dock viktigt att betona att det alltid måste göras en individuell bedömning vid prövning av rätt till bistånd. Några särskilda situationer som har aktualiserats i olika sammanhang, och som också har berörts av utredningen, är hur man skall se på ideella skadestånd och barns tillgångar vid prövning av rätten till ekonomiskt bistånd. Ytterligare en fråga som har aktualiserats är i vilken utsträckning den enskildes ekonomiska situation skall beaktas vid prövning av andra former av bistånd än rent ekonomiska, t.ex. hemtjänst. Inom arbetsmarknadspolitiken finns olika system som särskilt riktar sig till ungdomar som har svårighet att få arbete eller personer som är beroende av socialbidrag , t.ex. aktivitetsgarantin och utvecklingsgarantin för ungdomar mellan . Biståndsbehov tillgodoses genom de särskilda ersättningarna som utgår. Dessutom ges i socialtjänstlagen socialnämnden rätt att kräva att den som har socialbidrag och är deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som villkor för att få socialbidrag. Regeringen avser ta initiativ till en översyn som belyser samspelet mellan dessa regelverk och olika huvudmäns ansvar för utbildning och arbete när det gäller socialbidragsberoende ungdomar. Översynen skall också innefatta en utvärdering av hur dessa bestämmelser tillämpats inom socialtjänstlagen och hur utvecklingen på arbetsmarknaden svarat mot bestämmelserna, samt överväga bestämmelser av mindre tvingande karaktär i socialtjänstlagen. Ideella skadestånd Frågan om att undanta ideella skadestånd från socialbidragsprövningen har berörts i flera sammanhang. Skadeståndsrätten skiljer mellan ekonomiskt och ideellt skadestånd. Det ekonomiska skadeståndet är till för att kompensera ekonomiska förluster, medan det ideella skadeståndet avser att ersätta bl.a. fysiskt och psykiskt lidande vid personskador och kränkning av den personliga integriteten. Den fråga som uppkommit är då om det är rimligt att kräva att en person som har fått ett ideellt skadestånd skall behöva använda detta till sin försörjning. måste ses mot bakgrund av socialbidragets funktion som det yttersta skyddsnätet för människors försörjning. De flesta människor försöker med egen kraft lösa sina ekonomiska problem och först när inga andra möjligheter står till buds till försörjning kan socialbidrag komma i fråga. För att principen för socialbidrag skall kunna upprätthållas gentemot de som gör sitt yttersta för att klara sin försörjning kan det inte vara rimligt att tillgångar inte avräknas i sedvanlig utsträckning vid prövningen. Utan att i grunden göra om socialbidragets konstruktion, är det därför inte möjligt att generellt skydda vissa tillgångar mot att beaktas vid prövning av rätt till ekonomiskt bistånd. I sammanhanget kan även nämnas att kommunerna enligt kommunallagen (1991:900) har att behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (likställighetsprincipen). Ömmande skäl utgör i sig inte något sakligt skäl för särbehandling. Det måste dock betonas att en individuell bedömning alltid måste göras i varje enskilt fall. kan det därför vara rimligt att det individuella synsättet vidgas eftersom förutsättningarna avviker från det som normalt förekommer vid socialbidragshantering. Ett sådant exempel kan vara en enskild som har fått ett ideellt skadestånd på grund av att han eller hon har varit utsatt för ett brott av något slag, och t.ex. kan ha behov av långvariga och kostsamma behandlingar. Detta bör då rimligtvis beaktas vid biståndsbedömningen. Barns tillgångar När det gäller barns tillgångar, måste först och främst slås fast att barn aldrig är försörjningsskyldiga gentemot sina föräldrar. Däremot kan förekomsten av tillgångar hos ett barn beaktas när det gäller barnets del av försörjningsstödet eller en ansökan om ekonomiskt bistånd som avser barnet. Även här är det dock viktigt att poängtera att det måste göras en individuell bedömning i det enskilda fallet. Enbart det förhållandet att barnets tillgångar är satta under s.k. överförmyndarspärr är inte i sig ett hinder för att ta i anspråk barnets tillgångar till barnets behov. Tillgångar som i realiteten inte kan disponeras bör dock inte tas med vid bedömningen. Det kan vara fråga om försäkringsersättningar som är avsedda att täcka framtida inkomstbortfall, bankmedel eller fast egendom som inte är möjligt att förfoga över på grund av en bestämmelse i gåvobrev eller testamente. Däremot kan det finnas fall där det är uppenbart att föräldrar skänkt/skrivit över tillgångar på sina underåriga barn i syfte att undgå beskattning eller få tillgång till olika former av bidrag. En annan fråga som då och då dyker upp, är hur man ska se på pengar som barn tjänar på sommararbete. Detta kan svårligen regleras i lag, utan att rucka på hela konstruktionen av socialbidraget. Men här måste, liksom vid alla andra situationer, göras en individuell bedömning. Som sagts i föregående stycke, är barn dock aldrig försörjningsskyldiga visavi sina föräldrar. Utan vad det närmast handlar om är i vilken utsträckning ett barn som lever i en familj beroende av socialbidrag, liksom sina kamrater skall ha möjlighet att tjäna lite egna pengar. Den enskilda kommunen har själv möjlighet att besluta om vilken policy som skall tillämpas. När det gäller bistånd i form av vård- och behandlingsinsatser, stöd och hjälp, bistånd som inte har karaktären av ekonomiskt stöd för livsföringen, blir biståndsbedömningen en annan. Enligt regeringens mening får inte den enskildes ekonomi avgöra om han eller hon skall få biståndsinsatser som han eller hon är i behov av. Äldre eller funktionshindrade människor ska inte behöva få sina biståndsbehov bedömda i relation till sin ekonomi. Enligt nuvarande 35 § SoL har kommunerna rätt att ta ut inkomstrelaterade avgifter för den typen av insatser. Den ekonomiska bedömningen kommer därför in vid bestämmandet av vilken avgift som den enskilde skall betala. Regeringen är oroad över den utveckling som har framskymtat från en del håll i landet där äldre människor blivit nekade hemtjänst, i främst ordinärt boende men även i särskilt boende, med hänvisning till att han eller hon har tillräckligt med pengar att själva bekosta t.ex. städning. 6.3 Överklagande Regeringens förslag: Alla former av biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Se redogörelsen under 6.2 Utredarens uppfattning att lagändringen inte kommer att ta i anspråk ökade resurser för domstolarna delas inte av någon av rättsinstanserna. Tvärtom menar samtliga att förslaget kommer att innebära ökade kostnader. Skälen för regeringens förslag: Som en följd av att regeringen nu föreslår att biståndsbestämmelsen i socialtjänstlagen skall utformas som en rättighetsbestämmelse avseende alla former av socialt bistånd, bör också överklagandebestämmelserna ändras. För att kunna förverkliga en rättighet måste det finnas ett sätt för den enskilde som är missnöjd med ett myndighetsbeslut att kunna få det prövat på rättslig väg. Laglighetsprövning innebär enbart en kontroll av att beslutet har fattats i laga ordning och kan inte i materiell mening gynna den som överklagar. I inget fall har ett överklagande bifallits. Detta visar dels kommunernas svårigheter att informera om möjligheterna till laglighetsprövning på ett sådant sätt att det inte skapar felaktiga förväntningar hos dem som söker bistånd, dels på ett onödigt merarbete för förvaltningsdomstolarna. Flera av länsstyrelserna pekar också, som anförts ovan, i sina uppföljningar av ändringar i socialtjänstlagen, på de problem som en uppdelning av biståndsprövningen på två olika bestämmelser har medfört. Ändringarna i överklagningsrätten har medfört att vissa beslut tas med stöd av § trots att de borde höra hemma under 6 b §. Detta får till följd att den enskilde inte bara fått felaktig information om hur man överklagar, utan också gått miste om möjligheten att få sin sak prövad. Flera remissinstanser befarar att en ökad rätt till domstolsprövning av biståndsbeslut kommer att leda till en ökad belastning på förvaltningsdomstolarna. De utvärderingar som har gjorts av såväl som länsstyrelserna tyder inte på något sätt på att så kommer att bli fallet. För en bedömning av vilka effekter de nu föreslagna reglerna kommer att få på domstolarna är förändringarna av måltillströmningen i den aktuella målgruppen av särskilt intresse. statistik över inkomna mål till länsrätterna i målgruppen mål enligt socialtjänstlagen visar på en nedgång med ca 14 000 mål (från 34 259 mål till 20 388 mål ). Antalet inkommande mål i denna målgrupp har fortsatta att sjunka och inkom 13 744 mål till länsrätterna. Hur många av dessa mål som gäller prövning av bistånd finns inte särredovisat. Nedgången i antalet inkomna mål torde emellertid till stor del vara en följd av de ändringar i möjligheterna att överklaga beslut om bistånd som trädde ikraft . En annan viktig faktor i detta sammanhang är också den riksnorm för försörjningsstödet som infördes . Riksnormen har rimligen inneburit att biståndsbeslut avseende socialbidragets storlek inte längre blir föremål för överklagande i någon större omfattning. har därutöver under hand redovisat att ökade antalet inkomna laglighetsprövningsmål med 2 616 mål, vilket innebär mer än en fördubbling av antal inkomna mål. Någon särredovisning över hur många av dessa mål som avser socialtjänstlagen föreligger inte. Eftersom inga andra större förändringar i lagstiftningen genomförts , som kan förklara den stora ökningen, är det rimligt att anta att den beror på den reducerade besvärsrätten när det gäller beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen. har i den tidigare refererade utvärderingen (1999:3) gjort den bedömningen att det också är rimligt att anta att överklagandena i första hand avser ekonomiskt bistånd. De nu föreslagna ändringarna av möjligheterna att överklaga innebär i princip en återgång till de regler om överklagande som gällde före . Regeringen gör den bedömningen att måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna därmed också kommer att öka. Det är emellertid svårt att dra några säkra slutsatser om hur stor måltillströmningen, och därmed också resursåtgången i de allmänna förvaltningsdomstolarna, kommer att bli. Den nämnda riksnormen innebär med all sannolikhet att betydligt färre beslut kommer att överklagas än som överklagades och åren . Frågan om domstolarnas kapacitet och möjlighet att ta hand om överklaganden är viktig, inte minst ur den enskildes rättsäkerhetsperspektiv. Regeringen avser därför att noga följa utvecklingen och förvaltningsdomstolarnas eventuella behov av resursförstärkningar. 7 Tillsynen över Bakgrund Tillsynen över den enskilda och kommunala utövas av och länsstyrelserna. har enligt 67 § i den nuvarande socialtjänstlagen (SoL) tillsynen över i riket. Styrelsen skall följa och vidareutveckla bl.a. genom att bedriva en kvalificerad uppföljning, utvärdering och kunskapsförmedling. har enligt 68 § SoL det regionala tillsynsansvaret över hur kommunerna tillämpar socialtjänstlagen. Länsstyrelserna skall vidare informera och ge råd till allmänhet och biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på område mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Vid behandlingen av regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) beslutade att precisera länsstyrelsernas tillsynsansvar och utvidga deras uppgifter i samband med tillståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter. krävs därmed tillstånd för att yrkesmässigt bedriva hem för vård eller boende, särskilda boendeformer, hem för viss heldygnsvård, samt hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet. Tillståndspliktig verksamhet som regleras i socialtjänstlagen skall stå under länsstyrelsernas tillsyn (69 b § SoL). Tillsynen skall omfatta också viss annan verksamhet. Häri ingår både entreprenadverksamhet och sådan icke tillståndspliktig enskild verksamhet från vilken kommunen upphandlar tjänster för att fullgöra sina skyldigheter enligt socialtjänstlagen. tillsyn omfattar också hem för vård och boende enligt 23 § SoL. har således enligt 69 b § SoL ett särskilt tillsynsansvar för enskilt bedrivna verksamheter och för hem för vård eller boende oavsett driftsform. har rätt att inspektera sådan verksamhet samt har rätt att inhämta upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. kan om den upptäcker något missförhållande i verksamheten, förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Någon möjlighet att kombinera föreläggandet med vite finns dock inte. Om missförhållandet är allvarligt och föreläggandet inte åtlyds får förbjuda fortsatt verksamhet. Den som driver verksamhet utan tillstånd eller som i strid med förbud fortsätter att driva verksamhet kan dömas till böter. Tillsynen över andra kommunala verksamheter, bl.a. sådana kommunala särskilda boendeformer och bostäder med särskild service som sägs i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket SoL samt är således inte formellt förenad med åtgärder som inspektion, inhämtande av upplysningar och handlingar, föreläggande och förbud. har fr.o.m. fått ökad möjlighet att ingripa mot domstolstrots. I enlighet med de ändringar som skett i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och socialtjänstlagen får förelägga en kommun eller - i vissa fall - ett landsting vid vite att avhjälpa brister i verkställigheten av en lagakraftägande dom som ger en enskild rätt till vissa förmåner enligt någon av lagarna. Utöver vad som sagts är sanktionsmöjligheter gentemot kommunerna begränsade. har inga sanktionsmöjligheter. kan vid behov påkalla ändring och göra påpekanden hos kommunens socialnämnd men saknar med vissa undantag befogenhet att ålägga kommunen att genomföra viss åtgärd. Efter förslag i regeringens proposition Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop.1997/98:113) har införts en bestämmelse i socialtjänstlagen, nuvarande 71 a §, som ålägger var och en som är verksam inom omsorger om äldre och funktionshindrade att vaka över att enskilda får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller på annat sätt får kännedom om allvarliga missförhållanden i omsorgen om någon enskild är skyldig att utan dröjsmål anmäla detta till socialnämnden eller till den som är ansvarig för verksamheten. Om missförhållandena inte kan åtgärdas skall den verksamhetsansvarige anmäla missförhållandena till tillsynsmyndigheten.