prop · GP034 · 2001-09-28 00:00:00 — Detta kräver dock ökad samverkan och sektorssamord- ning grundad på kunskap om de krav en långsiktigt hållbar social, eko- nomisk och ekologisk utveckling ställer. I mötet med Europeiska Rådet i 2001 lades en strategi för hållbar utveckling för att vända Prop. 2001/02:4 ohållbara trender fast. Som ett första steg antogs ett antal primära mål och åtgärder som en allmän inriktning av den framtida politiken inom fyra prioriterade områden, bl.a. säkerställande av hållbara transporter och förvaltning av naturresurser på ett mer ansvarsfullt sätt. I båda fallen krävs att sambanden mellan ekonomisk tillväxt och ökning av transport- tillväxt, respektive förbrukning av naturresurser är hållbara. Det regionala utvecklingsperspektivet inom EU (ESDP) Genom beslut vid ett informellt ministermöte i har etable- rats ett politiskt ramverk för regionala utveckling. Detta regio- nala utvecklingsperspektiv inom Europeiska unionen finns redovisat i en rapport med samma namn (European Spatial Development Perspec- tive, ESDP). Det är innehållsmässigt mycket brett och behandlar de sek- torer som på skilda sätt påverkar den regionala utvecklingen, det betrak- tar denna utveckling utifrån ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter och omfattar alla delar av och regioner av alla karaktä- rer. Slutligen formuleras handlingsalternativ för utvecklingen på unions- nivå men också på nationell och regional nivå. ESDP-dokumentet kon- staterar att det existerar ett dubbelriktat samband mellan regio- nala struktur och skilda sektorsambitioner. Med ambitionen att både på- verka de politikområden, som bidrar till att skapa den regionala struktu- ren, och att förstärka denna strukturs möjligheter att fullgöra de funktio- ner som krävs ekonomiskt, socialt och miljömässigt, lyfter ESDP-doku- mentet fram tre grundläggande utgångspunkter för en framtida positiv regional utveckling i . ·Utveckling av ett flerkärnigt och balanserat system av tätorter och städer och ett stärkt samband mellan stads- och landsbygdsområ- den. En grundtanke är att synergieffekter kan åstadkommas genom ökat samarbete sinsemellan städer och mellan städer och omgivande regioner. ·Integrerade transport- och kommunikationslösningar ses som centrala för att stödja en flerkärnig stadsutveckling på både europeisk nivå och inom respektive medlemsland. Vidare ses en likvärdig tillgång till infrastruktur och kunskap som avgörande förutsättningar för en balanserad utveckling. ·Utveckling och vård av natur- och kulturarvet ses som centrala för utsättningar för att bevara och vidare utveckla regionala identi- teter och kulturell mångfald. Förutom att främja skilda platsers attraktivitet ses en sådan utveckling som ett värde i sig. I ESDP-dokumentet finns vidare ett stort antal politiska handlings- alternativ formulerade för det fortsatta arbetet. De syftar bl.a. till att skapa motvikter till rådande koncentrationstendenser i . Flera av de ambitioner som formulerats i ESDP-processen ligger i linje med politikens inriktning i . Betonandet av ett sektorsövergri- pande synsätt har länge präglat svensk politik för regional utveckling. Senast dokumenteras detta bl.a. i processen med regionala tillväxtavtal. Nytt för svensk politik är synen på behovet av motvikter i periferi till starka och expanderande regioner. Detta rör alltså regional balans på europeisk nivå. tillhör därvid denna periferi och inom ESDP talar man om metropolregioner och Gateway cities som bör ges särskilt goda utvecklingsförutsättningar. För rör det sig om och de två andra storstadsregionerna. Det är alltså ett europeiskt intresse att de svenska metropolregionerna och Gateway cities blir så starka som möjligt, som detta inte är oproblematiskt sett till den inre svenska balansen. ESDP-dokumentet poängterar emellertid i detta sammanhang att det gäller att förstärka re- gioner på alla nivåer. ESDP-dokumentet betonar vikten av ett väl utbyggt samband mellan stad och landsbygd och att det finns extra stor anledning att stärka städer och regioner som är av särskild betydelse för glesare bebyggda regioner. Den långsiktiga utvecklingen av och som nordliga kompe- tenscentra i är i praktiken exempel på detta tänkande. Den stora vikt som läggs vid infrastrukturinvesteringar, som skall göra det möjligt att binda ihop städer och regioner, är naturligtvis av särskild vikt i , eftersom den svenska tätortsstrukturen karakteriseras av stora avstånd. Förstoring av lokala arbetsmarknadsregioner, som utgör en central del av svenskt regionalt utvecklingsarbete, visar att dessa rikt- linjer redan är en del av svenskt utvecklingstänkande på lokal och regio- nal nivå. De investeringar som har gjorts i regionaltågsystem kan ses som exempel på att dessa ambitioner förverkligas, liksom ambi- tionerna att binda ihop orterna utefter . Byggandet av är ytterligare ett, transnationellt, exempel på ambitionen att binda samman städer och regioner. 6.5Landsbygdsutveckling och areella näringar inom den Europeiska unionen Sedan blev medlem i den Europeiska unionen har miljö- och landsbygdsåtgärderna successivt byggts ut. Detta gäller främst ersätt- ningarna för miljöinsatser. Även strukturåtgärder, som investeringsstöd till jordbruket, har införts i . Åtgärder med anknytning till de areella näringarna och landsbygdsut- veckling, som EG medfinansierar, syftar till att skapa nya arbetstillfällen för både kvinnor och män, goda möjligheter till fortsatt bosättning på landsbygden och en ekologisk, ekonomisk och social hållbar utveckling. Dessa genomförs inom det samlade landsbygdsprogrammet, struktur- fondsprogrammen och gemenskapsinitiativet Leader+ samt inom ramen för andra delar av den gemensamma jordbruks- och fiskeripolitiken. Det samlade landsbygdsprogrammet bidrar till att uppfylla viktiga mål som uthållig tillväxt i hela , landsbygdens utveckling och ökad Jordbruket måste också ges möjligheter att utvecklas och Prop. 2001/02:4 anpassas till nya förhållanden och vara en del av en integrerad utveckling av hela landsbygden. Omfattningen och inriktningen av åtgärderna styrs därför av de skilda förutsättningar för jordbrukets och landsbygdens ut- veckling som finns i olika delar av landet. I strukturfondsprogrammen inom mål 1 ingår även åtgärder för att främja utvecklingen av jordbruket, fiskerinäringen, rennäringen samt landsbygden. EG:s nya landsbygdsförordning medger en större flexibilitet och där- med ökade möjligheter att kombinera olika åtgärder för bättre total effekt. Miljömålen kan t.ex. uppnås genom att miljöersättningarna till jordbruket kombineras med riktade stöd till investeringar, till utveck- lingsprojekt eller kompetensutveckling. Den nya förordningen ställer större krav än tidigare på medlemsländerna att utforma balan- serade program för landsbygdsutveckling där effekterna av åtgärderna löpande skall följas upp och utvärderas. Det svenska landsbygdspro- grammet beskrivs i avsnitt 4.3. För programperioden 20002006 har EG åtagit sig att medfinansiera landsbygdsprogrammet i med totalt (). EU:s utgifter för tillämp- ningen av den gemensamma jordbrukspolitiken i uppgår totalt till . Gemenskapsinitiativet Leader+ syftar till att genom innovativa ut- vecklingsstrategier stärka landsbygden genom ett nedifrån-och-upp-per- spektiv. Under förra programperioden gjordes insatser för småföreta- gande och landsbygdsturism med goda resultat. Inom EG:s ramprogram för forskning och utveckling tillmäts lands- bygdsutvecklingsfrågorna och forskningen kring dessa stor betydelse. Inte minst gäller det att skapa nya arbetstillfällen som kan ersätta de som förväntas försvinna inom de areella näringarna. Ett betydande kunskaps- underlag, utarbetat i internationell samverkan, krävs som grund för en mer positiv utveckling. medlemskap i har även gett möjligheter till ekonomiskt stöd till fiskerinäringen. För den nuvarande sjuåriga budgetperioden har EG avsatt () för att med- finansiera strukturåtgärder på fiskets område. 7En ny politik för regional utveckling i hela landet I följande avsnitt beskrivs regeringens förslag till inriktning av en fram- tida politik för regional utveckling. Inledningsvis redovisas några ut- gångspunkter som regeringen anser bör gälla för all politik som bidrar till förutsättningar för hållbar utveckling. Efter de generella utgångspunk- terna presenteras regeringens förslag till ny politik för regional utveck- ling, dess mål och förutsättningar samt strategier och instrument för poli- tikens genomförande. Dessutom behandlas den nationella regionala ut- vecklingspolitikens samverkan med EG:s struktur- och regionalpolitik. Utgångspunkter för politik som påverkar en hållbar utveckling Politik som har stor betydelse för hållbar utveckling och tillväxt bör utgå från en helhetssyn baserad på vissa utgångspunkter. punkter är lika giltiga för t.ex. regeringens transportpolitik och innova- tionspolitik som för politiken med regional utveckling som primärt mål. Staten påverkar och bidrar genom politiken till förutsättningar för tillväxt och välfärd i alla delar av landet. Enskilda åtgärder inom ett visst politikområde kan vara av stor betydelse för utvecklingen i olika delar av Lika väsentligt eller viktigare kan emellertid de samlade effek- terna av förd politik inom flera områden vara. Det finns ofta starka sam- band och beroendeförhållanden mellan skilda frågor. detta på lokal och regional nivå. En konsekvent och effektiv politik för en hållbar utveckling fordrar en helhetssyn baserad på vissa utgångs- Utgångspunkterna är följande: · Politiken skall omfatta alla delar av landet. · Staten skall vara tydlig avseende sin roll och sitt ansvar. · Staten ansvarar för det nationella perspektivet i olika frågor och att detta får genomslag på lokal och regional nivå. · Regionalt inflytande och regional variation är nödvändigt. · Politiken skall bidra till en hållbar utveckling. · Politiken skall bidra till ökad jämställdhet. · Politiken skall bidra till ökad mångfald och integration. · Politiken skall bidra till en väl fungerande konkurrens. · Politiken skall vara lärande. Politiken skall omfatta alla delar av landet Den nationella tillväxten utgörs av summan av den tillväxt som skapas lokalt och regionalt i alla delar av landet. Den samlade nationella till- växten är beroende av hur väl potentialen i de förutsättningar som finns lokalt och regionalt tas till vara. Politiken skall därför omfatta landets Staten skall vara tydlig Ett tydligt definierat statligt ansvar gör det lättare att ställa krav på staten i frågor som staten ansvarar för. klargörs var gränsen för det statliga ansvaret går, vilket gör att det synliggörs inom vilka områden det är nödvändigt att andra aktörer tar på sig ansvar och initia- En tydlig ansvarsfördelning kan därmed frigöra initiativkraft och un- derlätta samverkan och diskussioner mellan aktörer som har olika ut- gångspunkter och mål. Staten ansvarar för det nationella perspektivet De grundläggande förutsättningarna för en hållbar utveckling skall vara likvärdiga i hela landet. Detta fordrar ett nationellt perspektiv och är ett Statliga instrument för likvärdiga förutsättningar är bl.a. Prop. 2001/02:4 regelverk och nationella mål för politiken. Det är statens ansvar att be- vaka att nationella mål och prioriteringar får genomslag på lokal och re- gional nivå. Mål inom olika politikområden bör samverka och därigenom ge för- stärkta bidrag till en hållbar utveckling. kan emellertid målen hamna i konflikt med varandra. Det kan också uppstå motsättningar mellan det nationella och det regionala perspektivet. Det är statens upp- gift att föra en tydlig politik med prioriteringar som bidrar till att målkon- flikter kan undvikas eller lösas. Staten bör sträva efter att sektorer som skapar förutsättningar för en regionalt hållbar utveckling beaktar denna dimension samt samverkar och samordnar sina insatser. En viktig statlig uppgift är att också göra den politiska avvägningen mellan olika sektorer. Regionalt inflytande och variation är nödvändigt En hållbar nationell tillväxt är beroende av väl fungerande regioner. Ef- tersom utvecklingsförutsättningarna skiljer sig åt, är det nödvändigt att politikens intensitet och genomförande kan variera. En effektiv politik förutsätter att den kunskap och initiativkraft som finns samlad på lokal och regional nivå tas till vara. Det är därför betydelsefullt att den regio- nala nivån ges möjlighet att, inom befintliga regelverk, påverka vilka av tillgängliga statliga åtgärder som skall prioriteras för att regionala ut- vecklingsmål skall uppnås. Politikens anpassning till regionala förutsätt- ningar bör ske i ett samspel mellan lokal, regional och nationell nivå. Utformning respektive genomförande av statlig politik behöver inte utgå från samma geografiska avgränsning. Funktionella regioner skall eftersträvas. Utformning av politik bör baseras på analyser och kunskap om den funktionella regionens behov och förutsättningar. utgör länsgränserna en administrativ grundindelning av landet. Länsgränserna får emellertid inte utgöra hinder för att frågor hanteras i det geografiska sammanhang som ger den största förståelsen och nyttan. Politiken skall bidra till en hållbar utveckling Regeringens politik skall bidra till målet om en hållbar utveckling, om- fattande såväl ekonomiska, sociala som ekologiska aspekter. Hållbar ut- veckling är en strävan efter att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden. Hållbar utveckling definieras som en utveckling som möter dagens behov utan att hindra framtida generationers möjligheter. Den hållbara utveck- lingens tre dimensioner den ekologiska, den ekonomiska och den soci- ala är lika betydelsefulla och ömsesidigt beroende av varandra. Håll- barhetsperspektivet är vägledande för regeringens politik inom alla om- råden. Oavsett vilka åtgärder som vidtas skall sammanvägda sociala, ekologiska och ekonomiska bedömningar göras. Hållbar tillväxt är till- växt som bidrar till hållbar utveckling. Den ekonomiska dimensionen fokuserar på betydelsen av tillväxt i ekonomin. Tillväxt innebär en ökning av värdet på den samlade produk- Den ekologiska dimensionen tar utgångspunkt i regeringens Prop. 2001/02:4 övergripande mål att dagens generation skall lämna över ett samhälle till nästa där de stora miljöproblemen är lösta. En god hushållning med na- turresurser, minskad miljöpåverkan av mänskliga aktiviteter och ett mil- jödrivet näringsliv utgör väsentliga inslag i en ekologiskt hållbar ut veck- ling. De av fastställda femton miljökvalitetsmålen tydlig gör den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Den sociala dimen- sionen handlar om välfärd, bl.a. om behovet av delaktighet, att människor har ett inflytande över sitt vardags- och arbetsliv. Det skall finnas ett brett utbildningsutbud, väl fungerande arbetsmarknader samt en social och kulturell mångfald. Kvinnor och män skall kunna delta och verka på lika förutsättningar och alla människor skall få chans till goda levnadsvillkor. Politiken skall bidra till ökad jämställdhet Målet för jämställdhetspolitiken är ett samhälle i vilket kvinnor och män har samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom livets alla om- råden. Jämställdhetspolitikens mål innebär en jämn fördelning av makt och inflytande, samma möjligheter till ekonomiskt oberoende, lika vill- kor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, samt utvecklings- möjligheter i arbetet. Det innebär också lika god tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga ambitioner, intressen och talanger, delat ansvar för hem och barn samt frihet från könsrelaterat våld. I det praktiska arbetet används framför allt två metoder för att uppnå målet för jämställdhetspolitiken. Dels är det mainstreaming, dvs. integre- ring av könsperspektiv i samtliga samhällsanalyser, dels särskilda insat- ser för kvinnor. Politiken skall bidra till ökad mångfald och integration är ett land av en mångfald av etniciteter, kulturer, religio- ner, språk och livserfarenheter. Denna mångfald är en positiv kraft för samhällsutvecklingen som måste tas till vara. Integrations- och mång- faldsfrågorna, liksom jämställdhets- och miljöfrågorna, berör alla poli- tikområden. välfärd skall bygga på hela arbetskraftens och varje individs förmåga att aktivt bidra till den samlade samhällsekonomiska utvecklingen. Politiken skall bidra till en väl fungerande konkurrens En väl fungerande konkurrens bidrar till förnyelse av samhället. Mark- naderna måste präglas av öppenhet för nya produkter, nya företag och nya idéer. Konkurrensförhållandena på lokala marknader har stor bety- delse för att skapa förutsättningar för nya stora internationellt kon kur- renskraftiga företag. Upphandlings- och konkurrensregler är därför vik- tiga för att små och nyetablerade företag som är verksamma lokalt skall få goda förutsättningar för sin verksamhet. har stor betydelse för att förhindra konkurrensbegränsande kartellbild- ningar eller missbruk av en marknadsdominerande ställning på markna- Prop. 2001/02:4 den. Politiken skall vara lärande Riksdag och regering lägger fast politikens nationella mål samt bestäm- mer vilka medel som skall användas för att nå målen. En mängd aktörer svarar för genomförandet. Samverkan sker i olika grad med den regio- nala nivån. En effektiv statlig styrning förutsätter uppföljning, resultat- redovisning och utvärdering. Dessa gör det möjligt att bedöma målupp- fyllelsen och att vid behov kunna förändra innehållet och formen på de statliga insatserna, vilket i sin tur bidrar till en lärande politik. Det måste finnas utrymme för omprövning av såväl insatser och arbetssätt som sta- tens roll och grad av engagemang i olika frågor. Tvärsektoriella mål och arbetsformer måste kunna hanteras. Regionbegreppet används för att beteckna många typer av geografiska, administrativa och funktionella områden. En hel världsdel, grupp av län- der, en landsdel, kommuner eller delar av olika kommuner kan benämnas region. I samtliga av dessa fall kan regionbegreppet vara en riktig be- nämning. Det är sammanhanget eller funktionen som avgör hur en region bör avgränsas. Skillnaden mellan en funktionell och en administrativ regionindelning är att den funktionella regionen tar sitt ursprung i den aktuella frågans funktionalitet. Med detta menas att den oberoende av administrativa gränser upplevs som ett naturligt område för gemensamt agerande eller gemensam efterfrågan. Exempel på detta är utbildning, infrastruktur- planering och arbetsmarknadsrelaterad pendling. Den administrativa regionindelningen motsvarar i en del fall inte de behov och utgångs- punkter som den aktuella frågans funktionalitet kräver. Fördelen med det funktionella regionbegreppet är att en region kan de- finieras utifrån människors och företagens verkliga beteende. När det gäller arbetspendling används därför ofta benämningen lokala arbets- marknadsregioner (LA-regioner). Med avses en funktionell arbetsmarknadsregion, inom vilken människor bor och arbetar. Genom att betona roll för regional utveckling kan en tydligare och mer integrerad syn på regionala utvecklingsförutsättningar främjas över ett sammanhållet geografiskt område. Lokala arbetsmark- nadsregioner består oftast av ett flertal olika områdestyper, såsom gles- bygds-, landsbygds- och skärgårdsområden, små och medelstora städer samt storstadsområden. Dessa olika områdestyper bör inte betraktas som isolerade från varandra eftersom ett ömsesidigt beroendeförhållande i de flesta fall råder mellan dem. Ett nytt politikområde regional utvecklingspolitik Regeringens förslag: Regionalpolitiken omvandlas till en ny politik för hållbar regional utveckling i alla delar av landet. Politikområdena regio- nalpolitik och delområdet regional näringspolitik inom näringspolitiken slås samman och bildar ett nytt politikområde: regional utvecklingspoli- tik. Utredningens förslag: Enligt den regionalpolitiska utredningen har det successivt uppstått en otydlighet kring regionalpolitikens syfte och kopplingen mellan mål och medel. Politiken bör därför ren- odlas dels med avseende på syfte, dels med avseende på regionalpoliti- kens geografiska gränser. Utredningen föreslår en indelning av regional- politiken i tre politikområden regional strukturpolitik, regional stimu- lanspolitik och regional välfärdspolitik. En regional strukturpolitik har betydelse för såväl välfärds- som tillväxtpolitiska mål, och dess främsta uppgift är att utveckla formerna för ett sektorsövergripande arbetssätt och bättre regional anpassning av åtgärder inom olika politikområden. En regional stimulanspolitik är mer process- och projektinriktad och inte låst av långsamma beslutsprocesser. Med en regional välfärdspolitik avser utredningen en politik som skall garantera alla medborgare en grund- läggande välfärd och rimlig tillgång till samhällsservice, oberoende av regionala tillväxt- och utvecklingsförutsättningar. Förutom behovet att tydligare beskriva regionalpolitikens syfte, mål och förhållande till andra politikområden finns enligt utredningen ett be- hov att klargöra regionalpolitikens geografiska gränser. Med detta avses att klargöra om politiken är avgränsad till utpekade prioriterade områden eller om den är avsedd för alla delar av landet, men tar hänsyn till varie- rande regionala förutsättningar. Utredningen identifierar tre huvudsakliga regiontyper: regioner med ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, regioner under omstrukturering samt tillväxtregioner. Med utgångspunkt från denna indelning i politikområden har utred- ningen strävat efter att definiera mål för hur varierande regionala förut- sättningar skall kunna vägas in i all politik. Det krävs att olika regionalt inriktade åtgärder, för att skapa välfärd respektive ekonomisk tillväxt, kan fungera integrerat med övriga politikområden. Av detta följer, enligt utredningen, att regionalpolitik inte bör ses som ett separat politikområde vid sidan av övriga. Enligt utredningens uppfattning bör därför regional- politiken avvecklas som politikområde och ersättas med en regionalt ba- serad tillväxt- respektive välfärdspolitik för hela landet, inom vilken en anpassning till varierande lokala och regionala förutsättningar är möjlig. Det innebär att olika politikområdens operativa mål och medel måste anpassas till de skilda förutsättningar som finns i olika delar av landet. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna ställer sig po- sitiva till utredningens förslag. Huvudargumentet hos de remissinstanser som avvisar en avveckling av regionalpolitiken i dess nuvarande form är att ytterligare och djupare analyser krävs innan beslut kan tas om att nu- varande politik kan avvecklas till förmån för en ny. Skälen för regeringens förslag : Den nuvarande regionalpolitiken, som beskrivits i avsnitt 4.1, tillkom ursprungligen för att bidra till att uppfylla de ekonomisk-politiska målen, genom att sprida tillväxten i . 2001/02:4 överhettade regioner till landsdelar med underutnyttjade resurser. fika regionalpolitiska instrument utformades. Successivt har politiken förändrats. Bland annat har insikten om andra politikområdens insatser som avgörande för den regionala utvecklingen ökat. Regionalpolitiken har blivit allt mer tvärsektoriell. Geografiskt syftar regionalpolitiken främst till att främja u tvecklingen i vissa prioriterade områ- den, de nationella stödområdena A och B, områden för EG:s struktur- fondsprogram för målen 1 och 2, samt i gles- och landsbygdso mråden i hela landet. Regeringens politik har alltmer kommit att formas av ökad kunskap om betydelsen för en hållbar tillväxt av att alla landets regioner utvecklas väl, utifrån sina specifika förutsättningar. Den regionala näringspolitiken, som infördes , baseras på detta synsätt. Den regionala näringspoliti- ken bygger också på samverkan mellan företrädare för ett flertal statliga sektorer och utgår från regionens förutsättningar och prioriteringar.