prop · GO0342 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare ansågs och landstingskommunal personal, bl.a. läkare, sjuksköterskor, tekniker och servicepersonal, representera ett kunnande som kunde komma till användning i internationell biståndsverksamhet (jfr SOU 1974:86 och prop. 1975:84, s. 30 f.). Från kommunalt håll visade det sig också finnas ett betydande intresse att medverka i biståndsverksamhet och därigenom få ge uttryck för soli- daritet med lidande människor i andra länder. Intresset medförde att kommuner och landsting fattade beslut om att med pengar eller materiel bistå andra länder i nöd. vann besluten laga kraft och verkställdes, ibland överklagades besluten och upphävdes såsom ej kompetensenliga. I flera rättsfall konstaterade att olika landstings medverkan i internationell biståndsverksamhet ledde till kompetensöverskridanden eftersom åtgärderna inte ansågs vara landstingskommunala angelägenheter. Den kommunala kompetensen utvidgas Utvecklingen medförde ett behov av ny lagstiftning som utvidgade de kommunala befogenheterna när det gäller engagemanget i den interna- verksamheten. fattade därför beslut om att anta lagen (1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp och lagen (1986:753) om tjänsteexport. Lagen (1975:494) ersattes senare av lagen (1994:693) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. I promemorian Enklare regler för tjänsteexport och kom- munalt internationellt bistånd Internationell verksamhet och kompetens (Ds 2000:11) redovisas bakgrunden till den nuvarande lagstiftningen. 5.2 Det behövs en enklare lagstiftning bättre anpassad till nuvarande förhållanden En förändrad internationell samverkan Efterfrågan på kommunernas tjänster och kunnande har inte bara ökat utan också förändrat karaktär. är det inte i första hand katastrofhjälp som efterfrågas inte heller tjänsteexport på traditionell affärsmässig basis. I stället är det fråga om en önskan att utbyta kunskap, ofta inom ramen för ett decentraliserat samarbete. Tendensen går från olika former av stödåtgärder mot ett samarbete till ömsesidig nytta. De lokala och regionala internationella kontaktnäten har vidgats väsentligt vilket på ett värdefullt sätt bidrar till arbetet med att integrera . Ett uttalat stöd för internationell samverkan Det finns ett uttalat politiskt stöd för den internationella verksamhet som kommuner och landsting bedriver och ett intresse att stödja en fortsatt utveckling av detta engagemang. I propositionen om utvecklingssamarbete med samt uttalade regeringen bl.a. att ett mycket viktigt komplement till utvecklingssamarbetet på central nivå är samarbetet på lokal och regional nivå (prop. 1997/98:70 s. 34 ff.). Samarbetet har stor betydelse dels för att det betonar vikten av en fungerande lokal demokrati och förvaltning, dels för att betydande stödinsatser riktas till den lokala och regionala nivån. Regeringen underströk att det är betydelsefullt att fortsatt utnyttjar den kunskap som finns avseende och regional självstyrelse till att utveckla samarbetet på regional och lokal nivå med våra östliga grannar. Regeringen ansåg därför att vänorts- och vänregionssamarbetet, inklusive samarbetet på länsstyrelsenivå, bör fördjupas och utökas. I samband med ordförandeskap i 2001 kommer regeringen att stödja vänortssamarbete mellan svenska kommu- ner och kommuner i andra medlemsländer och kandidatländer. Totalt har avsatts till projektet som benämns Vänort 2001. Regeringen beslutade att fördela projektbidrag till 27 vänortspar för genomförande av projektet. Ett svårtillämpat och omodernt regelverk De regler som finns om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd har visat sig vara svåra att tolka och tillämpa. Reglerna speglar ett synsätt som var förhärskande på 1960- och 1970- talen och i viss mån . Från kommunalt håll har det pekats på att oklarheter i lagstiftningen kring vad kommuner och landsting kan tillåtas göra och behovet av ökade ekonomiska resurser utgör problem och hinder för utvecklingen av deras Östersjösamarbete. Lagstiftningen bör anpassas Den utveckling som pågår när det gäller kommunsektorns internationella engagemang torde fortsätta under överskådlig framtid och kan också förväntas växa ytterligare i omfattning. Den lokala och regionala nivån kommer att ha en viktig roll i Europasamarbetet, inte minst i EU:s utvidgningsprocess. Svenska företag är framgångsrika i branscher som har nära koppling till den offentliga sektorn, inte minst inom områden som rör miljö och ekologisk hållbarhet. Det är också viktigt att i anslutning till export av företagens varor och tjänster ta tillvara det kommunala kunnandet och de kommunala erfarenheterna på dessa områden. Av det sagda följer att det finns skäl att skapa ett enklare och modernare regelverk som tar hänsyn till de förändringar som skett i omvärlden. I propositionen föreslås en ny lag om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. I den nya lagen har reglerna förenklats och vissa nya möjligheter öppnats för internationell verksamhet. Regeringen avser att följa utvecklingen på området och hur lagen kommer att efterlevas samt att i något lämpligt sammanhang redovisa för de slutsatser som kan dras. 5.3 Det finns behov av att fortsätta översynen Övrigt internationellt engagemang Utöver tjänsteexport, biståndsverksamhet samt vänorts- och vänregions- samarbete är kommunerna och landstingen engagerade i flera olika internationella sammanhang (se avsnitt 4). har omfattningen av insatser och antalet nätverk och kontakter stadigt ökat. Det blir nu allt vanligare att både kommuner och landsting deltar i vad man kan kalla storregionala samarbeten där vänskapsband knyts mellan regioner till exempel och Euroregion . Dessutom finns det stora förväntningar på kommunernas och landstingens medverkan när det gäller till exempel genomförandet av Östersjömiljard II, och förverkligandet av den s.k. nordliga dimensionen inom EU. Arbetet med att se över kompetensfrågorna bör fortsätta Kommunerna och landstingen har spelat en allt större roll i det internationella samarbetet. finns former av internationell verksamhet som de ägnar sig åt som i sig är både behjärtansvärda och till gagn för den egna kommunen men som från kommunalrättsliga utgångs- punkter kan ifrågasättas. Enligt regeringens mening finns det därför skäl att fortsätta se över frågor om deras och de regionala självstyrelseorga- nens kompetens i dessa sammanhang. Det handlar nu om att identifiera och få en samlad bild av de kompetensproblem som kan finnas när kommuner och landsting engagerar sig i internationellt arbete. Det kan också finnas anledning att senare återkomma till i frågan. Regeringen anser också att det är väsentligt att en utvidgning av kommu- nernas möjligheter att delta i internationellt arbete föregås av ett noggrant övervägande av olika konsekvenser, ansvarsförhållanden och finansieringsfrågor. Regionala tillväxtavtal och Från kommunalt håll pekas det ibland på att det finns behov av att skapa en klarare bild av den kommunala kompetensen vid genomförandet av de regionala tillväxtavtalen och vid deltagandet i olika projekt inom ramen för EU:s strukturpolitik. I anslutning till en fortsatt översyn av kompetensfrågorna vid kommu- nernas och landstingens internationella engagemang bör man också undersöka om det finns kompetensproblem i samband med det kommu- nala deltagandet i tillväxtavtalen och strukturfondsverksamheten. 6 tjänsteexport 6.1 En fortsatt tjänsteexportverksamhet 6.1.1 Nuvarande ordning I 1 § lagen (1986:753) om tjänsteexport anges att kommuner och landsting får tillhandahålla kommunala tjänster för export. Det framgår inte av lagen att kommunala företag och kommunalförbund får bedriva tjänsteexport. Kommuner och landsting kan lämna över vården av en angelägenhet till ett företag. Detta framgår av 3 kap. 16 § kommunalla- gen (1991:900). En förutsättning är dock att det inte föreskrivits en sär- skild ordning för handhavandet av angelägenheten. Av 3 kap. 20 § kom- munallagen framgår att kommuner och landsting får bilda kommunalför- bund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Enligt 3 kap. 22 § samma lag skall, när ett kommunalförbund har hand om en angelägenhet som det finns bestämmelser om i en sär- skild författning, dessa bestämmelser om kommuner eller landsting gälla för förbundet. 6.1.2 Förslag Regeringens förslag: Kommuner och landsting får även fortsätt- ningsvis rätt att bedriva tjänsteexport. Det klargörs att också kommunala företag, kommunalförbund och regionförbund har rätt att bedriva tjänsteexport. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. omnämns dock inte i promemorians förslag Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller är positiva till förslaget. framhåller att tjänsteexport skall kommuner endast undantagsvis engagera sig i. avstyrker att kommunala företag skall få ägna sig åt tjänsteexport. Enheter som skall få ägna sig åt tjänsteexport bör vara underkastade den fulla insyn som följer av reglerna om offentliga handlingar och den rätt till domstolsprövning som följer av bestämmelserna om laglighetsprövning anser riksorganisationen. i län anser att det är skulle vara värdefullt om det uttryckligen klargörs att den föreslagna lagen också omfattar regionförbundet. Även Sydsam förutsätter att medgivandet även gäller de nya självstyrelseorganen på regional nivå. anser att i den mån samma kompetens finns hos svenska företag bör kommuner och landsting i princip avstå från export. är av den uppfattningen att kommunala företag där kommunen inte utövar rättsligt bestämmande inflytande inte bör ges rätt att bedriva tjänsteexport. Skälet till det är att det finns brister i insynen i dessa företag. Skälen för regeringens förslag Internationella kontakter bidrar till att integrera Genom sina internationella kontakter bidrar kommuner och landsting på ett värdefullt sätt till arbetet med att integrera . Exporten av det svenska förvaltningskunnandet liksom andra kontakter på lokal nivå för- stärker de demokratiska strävandena i bl.a. och är av säkerhetspolitisk betydelse. Genom att bidra till att lägga grunden för den ekonomiska tillväxten i dessa länder kan också kommunernas och landstingens arbete komma att ge positiva effekter på svenska förhållanden. Kommuner och landsting bör även fortsättningsvis få bedriva tjänsteexport Tjänsteexporten innebär att arbetskraft efterfrågas i . Själva del- tagandet i sig innebär kompetensutveckling för de inblandade. Det finns ett politiskt intresse både lokalt och nationellt av att stödja en fortsatt utveckling av kommunernas och landstingens internationella engagemang. Även om den kommunala tjänsteexporten på traditionell affärsmässig basis har minskat något i betydelse så bör kommuner och landsting ges en fortsatt rätt att få bedriva tjänsteexport. och kommunalförbund bör också få bedriva tjänsteexport har fråga uppkommit om vem som enligt lagen om kom- munal tjänsteexport får tillhandahålla de kommunala tjänsterna för ex- port. I några fall har kommunala företag på egen hand hos regeringen ansökt om och erhållit tillstånd att bedriva tjänsteexport. Begreppen kommuner och landsting har således ansetts omfatta även kommunala företag utan att det framgår direkt av lagen. Likaså har det uppkommit fråga om vad som gäller när ett kommunalförbund är inblandat i ett tjänsteexportprojekt. samverkan genom att kommuner ge- mensamt äger företag eller bildar kommunalförbund förekommer i förhållandevis stor omfattning. Båda formerna av samverkan sker genom självständiga juridiska personer. Genom lagen om tjänsteexport görs tjänsteexporten till en angelägenhet. Även om denna angelägenhet, med stöd av kommunallagen, skulle kunna överlämnas till ett kommunalt företag eller ett kommunalförbund har det legat i sakens natur att tjänsteexporten varit en biprodukt av en annan verksamhet, till exempel ett kunnande inom sjukvården. Det har därför ibland uppkommit tveksamheter kring var gränserna går för den kommunala kompetensen i dessa avseenden. En utgångspunkt är att det från statsmaktens sida inte finns några önskemål att förhindra kommunala företag och kommunalförbund att bedriva tjänsteexport. De är alternativa sätt att organisera sådan verksamhet som kompetensmässigt lika gärna skulle kunna handhas av kommunerna eller landstingen själva. Det är därför angeläget att det klargörs att även kommunala företag och kommunalförbund får bedriva denna verksamhet. Det kan nämnas att i sitt betänkande tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77) föreslog att det i lagen om tjänsteexport skulle anges att bl.a. ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16 18 §§ kommunallagen skulle få tillhandahålla kommunala tjänster för export. Mot ett förslag om en sådan klargörande bestämmelse skulle kunna hävdas att möjligheterna till insyn i kommunala företag där en kommun eller ett landsting inte utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (jfr 1 kap. 9 § sekretesslagen) är starkt begränsade och att lagligheten av kom- munala företags beslut inte kan prövas i domstol med stöd av bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen. Det bör i sammanhanget framhållas att dessa frågeställningar gäller allmänt för kommunala företags verksamhet och de aktualiseras inte särskilt vid tjänsteexport. Regeringen beslutade att tillsätta en parlamen- tariskt sammansatt kommitté för att stärka den medborgerliga insynen och deltagandet i den kommunala demokratin (dir. 1999:98). Kommittén, som har antagit namnet , skall bl.a. föreslå åtgärder som kan stärka insynen i kommunalt delägda företag. I direktiven anges att utgångspunkten skall vara att medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala verksamheten inte skall vara beroende av på vilket sätt kommuner och landsting väljer att bedriva sitt arbete. Offentlighet och allmänhetens rätt till insyn skall vara huvudregel i verksamhet som kommunen ansvarar för och som helt eller delvis finansieras av offentliga medel. Kommittén skall redovisa sina resultat . Det bör också i sammanhanget nämnas att gällande lagstiftning medger viss insyn och kontroll av kommunala företags verksamhet. Kommunstyrelsens s.k. uppsiktsplikt omfattar numera även de kommunala företagens verksamhet (6 kap. 1 § kommunallagen). Detta gäller oavsett om kommunen äger hela företaget eller är delägare i det. Uppsiktsplikten gäller också sådana kommunalförbund som kommunen eller är medlem i. Uppsiktsplikten har dock sina begränsningar i företag med privata intressenter. De regler om stärkt revision som trädde i kraft har också förbättrat kontrollen över kommunala företag (prop. 1998/99:66, bet. 1998/99:KU30, rskr. 1998/99:210, SFS 1999:621). De nya reglerna innebär bl.a. ökade möjligheter till informationsutbyte mellan revisorer och lekmannarevisorer i kommunala företag och förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting i syfte att möjliggöra en samordnad revision i en kommun eller ett landsting. Ett förslag om att lagfästa kommunala företags och kommunalförbunds rätt att bedriva tjänsteexport är i princip endast en kodifiering av vad som i praktiken redan gäller. De brister som fortfarande finns när det gäller möjligheterna till insyn i och kontroll av kommunala företag bör inte hindra att sådana företag anförtros möjligheten att bedriva tjänsteexport. Att man inte bör inskränka den rätt som givits kommuner och landsting att fritt organisera sin verksamhet är ett argument som i detta avgränsade sammanhang får anses väga tyngre. Frågan om brister i insyn och kontroll av kommunala företag är av generell karaktär och den bör därför lämpligen övervägas i ett annat bredare sammanhang. Det bör därför i den nya lagen klargöras att kommunala företag och kommunalförbund också får bedriva tjänsteexport. Även regionala självstyrelseorgan bör få bedriva tjänsteexport Enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning skall i försökslänen regionala självstyrelseorgan överta vissa statliga uppgifter. Med regionalt självstyrelseorgan avses i , i län och i . Genom lag har kommuner och landsting fått befogenhet att exportera kommunala tjänster. Man skulle med andra ord kunna säga att eftersom självstyrelseorganet är kommunen respektive så har det redan befogenhet att exportera kommunala tjänster. Det nu aktuella förslaget ändrar inte detta förhållande. Något förtydligande på den punkten behövs därför inte i den nya lagen. I län är det regionförbundet som är regionalt självstyrelseor- gan. är bildat av kommuner och landsting i län som också kan överlämna vården av kommunala angelägenheter till för- bundet. Det framgår av lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i och län. Eftersom regionförbundet är ett eget självständigt organ krävs det ett uttryckligt stöd i lagen för att ge det samma befogenhet som andra självstyrelseorgan redan har när det gäller att bedriva tjänsteexport eller lämna internationellt bistånd. Självstyrelseorganet i län bör enligt regeringens mening ges en motsvarande befogenhet. Regeringen föreslår därför att en sådan bestämmelse införs i den nya lagen. 6.2 Kommunala tjänster och varor 6.2.1 Nuvarande ordning Tjänster för export Enligt lag om tjänsteexport definieras kommunala tjänster som sådana nyttigheter i form av kunskaper och erfarenheter som finns i kommunernas och landstingens verksamhet. Genom att ange att tjänsterna skall finnas i verksamheten ville man undvika att det byggdes upp verksamhet som enbart eller till sin huvuddel var inriktad på exportmarknaden. Tanken var nämligen att ta till vara det specifika kunnandet och erfarenheterna i kommunerna och landstingen i syfte att främja den svenska exporten. Man ville således inte skapa en helt ny verksamhetsgren utan grunden för den kommunala verksamheten skulle även fortsättningsvis vara kommunmedlemmarnas behov (prop. 1985/86:154 s. 7). Det är inom en rad olika verksamhetsområden som kommuner och landsting kan exportera sina tjänster i form av erfarenheter och kun- nande. Som exempel på sådana områden kan nämnas kollektivtrafik, ut- bildning, vatten- och avloppsförsörjning, hamnverksamhet, brand- och miljöskydd, samt energiförsörjning. För landstingens del är det främst export inom sjukvårdsområdet som kan komma i fråga. Varor för export I förarbetena till lagen om tjänsteexport (prop. 1985/86:154 s. 12) anfördes att varuexport från en kommun eller ett landsting inte kan förekomma med stöd av bestämmelserna i lagen, men att detta inte hindrar att det till en export av kommunala tjänster knyts någon vara eller annan materiell produkt som utgör ett nödvändigt komplement till tjänsteexporten. Som exempel angavs mediciner eller förbrukningsmaterial av något slag. Det betonades dock att tjänsteexporten i ett sådant fall måste framstå som det helt väsentliga i sammanhanget. 6.2.2 Förslag Regeringens förslag: Med skall även i fortsätt- ningen avses sådana kunskaper och erfarenheter som redan finns i den kommunala verksamheten. Det klargörs dock att ett visst inslag av varuexport är tillåtet när det utgör ett nödvändigt komplement till eller har ett naturligt samband med den tillhandahållna tjänsten. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag skall dock en inte behöva finnas tillgänglig när kommunen eller planerar att börja exportera den. Därför föreslås att definitionen av vad som är en ändras till att avse sådan kunskap och erfarenhet som kan förekomma i verksamhet. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller är uttalat positiva till promemorians förslag. anför att förslagen sannolikt kommer bidra till att mottagarlandets villkor kan beaktas mer än och att de medför ökade möjligheter att ha en bred resursbas att hämta tjänsterna från. Det slopade kravet på att en tjänst skall finnas tillgänglig när kommunerna skall exportera den medför ökad flexibilitet, enligt . Att göra det möjligt att exportera varor och utrustning, om de har samband med och är en förutsättning för exporten av tjänster är logiskt, anser . pekar också på vikten av att kommuner och landsting vid export av utrustning informerar sig om och följer de internationella riktlinjer som finns inom området. anför att den kommunala tjänsteexporten bör be- gränsas till att bistå med kunskaper och erfarenhet som i princip endast finns inom den offentliga förvaltningen. Kommunen anser att lagförsla- get skall inta en restriktivare hållning när det gäller tjänsteexportens innehåll. När det gäller klargörandet att viss varuexport är tillåten menar kommun att innebörden av uttrycket i begränsad omfattning måste kunna tolkas olika både ur perspektivet vilken vara det är fråga om och i förhållande till kommunens storlek. anser att det är viktigt att hålla på principen om ett tydligt medlemsintresse i det som kommunen åtar sig. Kommunernas kompetens bör inte utökas inom områden som inte riktar sig mot de egna medlemmarna. Det bör snarare införas regler som tydli- gare markerar ramarna för kompetensen, inte minst för den kommunala näringsverksamheten. anser också att en tjänst som skall exporteras måste finnas tillgänglig och avstyrker därför förslaget att slopa kravet på detta. är negativ till den föreslagna definitionen av begreppet . Vidare anser förbundet att lagen inte bör tillåta att en verksamhet byggs upp för export. Förbundet medger dock att den nuvarande lagtexten kanske är väl trubbig och att ett alternativ kan vara att det av lagtexten framgår att den tjänst som avses exporteras är ett utflöde av en verksamhet som helt eller huvudsakligen är motiverad utifrån kommunens egna behov. Skälen för regeringens förslag Tjänsten måste falla inom den kommunala kompetensen En förutsättning för att få tillhandahålla kommunala tjänster för export enligt gällande lag är att tjänsterna redan finns i verksamheten. Lagen avser på så sätt att förhindra att en verksamhet byggs upp enbart för export. I promemorian föreslås att med skall även avses så- dana kunskaper och erfarenheter som kan förekomma i verk- samhet och att tjänsten inte längre behöver finnas tillgänglig när kom- munen eller planerar att börja exportera den. Enligt prome- kan sådana planer uppkomma i samband med att en verksamhet håller på att byggas upp. Det klargörs inte närmare vilka åtgärder under planeringsskedet som åsyftas och som kräver en regelförändring. För att en skall kunna exporteras måste den finnas tillgänglig. Som regeringen uppfattar förslaget åsyftas olika förberedande kommunala beslut som har beröring eller direkt samband med tjänsteexporten. Promemorian redovisar emellertid inte i vilken utsträckning det kan finnas behov av att förändra reglerna på det föreslagna sättet. Inte heller analyserar promemorian om förslaget skulle kunna medföra några negativa konsekvenser för den kommunala verksamheten. Regeringen finner att det inte finns övertygande skäl att genomföra promemorians förslag i den nu behandlade delen. Visst inslag av varuexport är tillåtet Det finns också ett behov av att tydliggöra i vilken omfattning som varor kan ingå i tjänsteexport. Ett exempel är i vad mån som svensk sjukvård kan exportera proteser. Utgångspunkten är fortfarande att kom- munerna och landstingen inte skall ägna sig åt export av varor som en självständig verksamhet. Det bör dock enligt regeringens mening klargö- ras att ett visst inslag av varor är tillåtet i den mån varan utgör ett nöd- vändigt komplement till eller har ett naturligt samband med den tillhan- dahållna tjänsten. Detta har inte tidigare kommit till uttryck i lagstift- ningen men har följt av den praxis som vuxit fram. Svensk sjukvård skall till exempel kunna exportera proteser i den mån de hör ihop med export av ortopediskt sjukvårdskunnande. 6.3 Åt vem får tjänsterna tillhandahållas? 6.3.1 Nuvarande ordning I de fall då regeringens tillstånd inte krävs, får tjänster för export tillhan- dahållas åt företag i eller åt staten.