prop · GO03149 · 2001-07-11 00:00:00 — Från några håll, bl.a. från TCO, DHR och HSO framförs att den nivå som föreslås för högsta avgift för vård, omsorg och service bör sättas lägre än vad kommittén föreslår. avvisar förslagen liksom ungefär hälften av kommunerna. Förbundet anser bl.a. att förslagen innebär ett avsteg från principen om den kommunala självbestämmanderätten. Förbundet menar också att ett genomförande av förslagen endast marginellt kommer att reducera incitamenten till avgiftsplanering bland omsorgstagarna. Bland de kommuner som helt eller delvis är positiva till förslagen finns ett antal större kommuner bl.a. , , , och liksom några mindre bl.a. , och . Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det finns flera skäl för att i lag införa ett högkostnadsskydd i form av en högsta avgift för äldre- och handikappomsorg vad avser dels hemtjänstinsatser i ordinärt och särskilt boende samt insatser i dagverksamhet, dels bostad i sådant särskilt boende som inte omfattas av hyreslagens bestämmelser. Ett avgörande skäl för en sådan åtgärd är att det genom nuvarande taxesättning sker en orimligt stor inkomstomfördelning mellan personer med olika ekonomiska förutsättningar inom en mycket begränsad grupp äldre och personer med funktionshinder. Sammanlagt 270 000 personer, varav drygt 20 000 är , erhåller insatser inom ramen för den kommunala äldre- och handikappomsorgen. Detta motsvarar av personer i åldrarna och av per- soner . Som framgått av redovisningen i kapitel 6.2 kan det inom denna grupp i vissa kommuner skilja mer än i avgift för samma typ av vård, omsorg och service beroende på omsorgs- tagarens inkomst. Även avgiftsskillnaderna mellan omsorgstagare i olika kommuner är i vissa fall betydande. För enskilda omsorgstagare i särskilt boende kan det i vissa fall skilja mer än i avgift mellan en kommun med låga avgifter och en kommun med höga avgifter. Dessa skillnader inom och mellan kommuner upplevs många gånger som djupt orättvisa av dem som betalar höga avgifter för sin äldre- och handikappomsorg och/eller sin bostad i särskilt boende trots att de bidragit till äldre- och handikappomsorgens finansiering genom stora skatteinbetalningar. Utöver vad som ovan anförts anser regeringen också att det är otill- fredsställande att skyddet mot höga bostadskostnader i särskilt boende är sämre för vissa omsorgstagare än andra därför att skyddsreglerna i 12 kapitlet jordabalken (hyreslagen) i detta avseende inte omfattar deras boende. Såsom angetts i kapitel 5.6 finns nämligen möjligheter att med stöd av hyreslagen få hyrans storlek skälighetsprövad. Med regeringens förslag om en högsta avgift för bostad i sådant särskilt boende som inte omfattas av hyreslagens bestämmelser skapas ett skydd mot oskäligt höga bostadskostnader även för denna grupp omsorgstagare. Nuvarande avgiftsskillnader inom och mellan kommuner för liknande insatser riskerar enligt regeringens bedömning att försämra människors förtroende för kommunernas äldre- och handikappomsorg. Skillnaderna kan också i vissa fall uppmuntra till aktiv avgiftsplanering. Att äldre flyttar till kommuner med förmånligare omsorgs- och/eller boendeavgif- ter är än så länge ovanligt men förekommer bl.a. i storstadsregionerna där många ytmässigt små kommuner angränsar till varandra. Vanligare är att äldre söker hitta vägar att omplacera förmögenheter så att den avgifts- grundande avkastningen på kapital kan minimeras. Om hänsyn tas till förmögenhet vid avgiftssättningen ökar dessa problem. I kommuner med höga omsorgs- och/eller boendeavgifter finns det också en risk att perso- ner i behov av vård och omsorg väljer att helt eller delvis avstå från att efterfråga sådana insatser på grund av avgiftens storlek. har i samband med tidigare uppföljningar av kommu- nernas taxor för äldre- och handikappomsorg konstaterat att taxornas nivåer inte samvarierar med vare sig kommuntyp, kommunernas skatte- satser eller deras finansiella ställning rent allmänt, vilket enligt regering- ens bedömning ytterligare understryker behovet av ett högkostnadsskydd för avgifter för hemtjänst och dagverksamhet respektive för vissa bostäder i särskilt boende. Regeringen anser att behovet av att införa ett högkostnadsskydd för avgifter för hemtjänst, dagverksamhet och sådan bostad i särskilt boende som inte omfattas av hyreslagens bestämmelser också skall ses mot bak- grund av de förhållanden som råder inom hälso- och sjukvården samt för vissa omsorgsinsatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Som redovisats i kapitel 5 är möjligheterna för kommuner och landsting att inom dessa områden ta ut såväl höga avgifter som varierande avgifter för likartade tjänster begränsade. När det gäller öppen hälso- och sjukvård samt läkemedel har staten lagt fast högkostnadsskydd för att skydda personer med omfattande behov från alltför höga avgifter. Regeringen anser att det bör finnas tydliga begränsningar för avgifter- nas storlek inom all vård och omsorg som samhället tillhandahåller, oav- sett insatsernas karaktär och oavsett vem som är huvudman för dem. När det gäller äldre- och handikappomsorg är dock regeringen av den upp- fattningen att kommunerna även fortsättningsvis skall ha rätt att ta ut inkomstrelaterade avgifter. Som framgår av kapitel 4 är detta nödvändigt för att de skall kunna garantera omsorgstagare som betalar avgift de förbehållsbelopp som de har rätt till. Regeringen anser dock att det därut- Prop. 2000/01:149 över finns så stora principiella likheter mellan den äldre- och handi- kappomsorg som kommuner efter behov skall tillhandahålla sina invånare inom ramen för socialtjänstlagen (2001:453) och de insatser som kommunen skall tillhandahålla med stöd av hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763) respektive lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) att det finns skäl att även i socialtjänst- lagen införa tydliga begränsningar av möjligheterna för kommunerna att ta ut höga avgifter för utförda insatser inom området. Regeringen bedömer att de två föreslagna högsta avgiftsnivåerna för den enskildes utgifter för hemtjänst, dagverksamhet respektive bostad i sådant särskilt boende som inte omfattas av hyreslagens bestämmelser tillsammans med reglerna för beräkning av avgiftsunderlag kommer att ge omsorgstagaren det kompletterade skydd mot höga avgifter som saknas i nuvarande lagstiftning. Högsta avgift för hemtjänst och dagverksamhet Inom äldre- och handikappomsorgen utför kommunerna insatser som innehåller inslag av såväl vård, omsorg, omvårdnad samt service. Det är inte alltid möjligt och ej heller meningsfullt att försöka särskilja de olika insatserna. Mot den bakgrunden anser regeringen att samtliga insatser av vård-, omsorgs-, och servicekaraktär som förekom- mer inom en kommun oavsett hur de benämns eller enligt vilken taxa de debiteras bör omfattas av bestämmelsen om högsta avgift för hemtjänst, dagverksamhet samt hälso- och sjukvård. Det skall heller inte spela någon roll om det är kommunen, en privat entreprenör eller en enskild vårdgivare som på kommunens uppdrag utför tjänsten. Avgiften skall inte heller påverkas av på vilket sätt som avgiften debiteras den enskilde. Regeringens förslag till högsta avgift för hemtjänst och dagverksamhet täcker in i princip samtliga omvårdnads-, omsorgs-, och serviceinsatser som ges till äldre och funktionshindrade inom kommunernas äldre- och handikappomsorg enligt socialtjänstlagen (för en redovisning av de insatser som omfattas av hemtjänstbegreppet, se kapitel 5.3). Inom ramen för den högsta avgiften skall även rymmas de insatser som anges i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen. Enskildas utgifter för kost omfattas inte av den föreslagna högsta avgiften. Kommunen är visserligen enligt socialtjänstlagen skyldig att via hemtjänst vid behov bistå den enskilde med matdistribution, dagligvaru- inköp samt i förekommande fall tillredning av måltider. I många särskilda boenden tillhandahålls samtliga måltider av vårdgivaren. Kostnaderna för sådana insatser skall rymmas inom den föreslagna högsta avgiften för hemtjänst och dagverksamhet. Kostnaden för själva kosten (råvarorna eller redan färdiglagad mat) är dock en sådan utgift som den enskilde om denne har en insats som kommunen får avgiftsbelägga normalt sett har att bekosta via sitt förbehållsbelopp. Om en kommun har ett taxesystem som innebär att kostnaden för kosten ingår i avgiften för hemtjänst eller dagverksamhet så skall denna kostnad beräknas så att den ryms inom ramen för den föreslagna högsta avgiften för dessa verksamheter. Kommunen får dock i en sådan situation minska minimibeloppet i skälig omfattning (se kapitel 7). Eftersom avgifter för äldre- och handikappomsorg normalt debiteras anser regeringen att insatser inom ramen för den högsta avgiften bör omfatta . I de fall debiterade insatser omfattar kortare perioder än en månad som fallet kan vara bl.a. inom korttidsboende bör nivån på den högsta avgiften anpassas till den aktuella volymen insatser på ett proportionerligt sätt. Även i andra situationer där en fastställd högsta avgift inte ger den enskilde ett relevant skydd i förhållande till debiterade insatser måste detta beaktas av respektive kommun vid utformningen av dess taxeregler. Regeringen har övervägt olika alternativ när det gäller vilken nivå den högsta avgiften för hemtjänst och dagverksamhet skall bestämmas till. Som Boende- och avgiftskommittén har redovisat i sitt betänkande (SOU 1999:33) ger olika nivåer upphov till olika konsekvenser. En låg nivå skulle omfatta ett stort antal omsorgstagare som marginal- effekterna begränsas. En sådan högsta nivå medför omfattande intäkts- bortfall för kommunerna, vilket kan medföra stora problem på kort sikt. En hög nivå däremot begränsar kommunernas intäktsbortfall. Marginal- effekterna kan emellertid i vissa fall bli besvärande. Regeringen anser att en högsta avgiftsnivå för hemtjänst och dagverk- samhet bör bestämmas så att den förhindrar orimligt stora variationer i avgift för liknande insatser. bör beaktas eventuella nackdelar som på kort sikt kan uppstå för kommunerna i form av minskade intäkter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att denna högsta nivå skall bestämmas till av prisbasbeloppet delat med tolv, vilket motsvarar prisnivå. Nivån begränsar i viss mån marginaleffekterna i taxesystemen. Utöver dessa fördelar bedömer regeringen att nivån också kommer att medföra minskade incitament till avgiftsplanering bland enskilda omsorgstagare. Högkost- nadsskyddets nivå skall kunna omprövas av . Regeringen anser att det är rimligt att en avstämning av nivån görs . Högsta avgift för bostad i sådant särskilt boende som inte omfattas av hyreslagen Som redovisades i kapitel 5.6 är bestämmelserna i hyreslagen normalt sett tillämpliga för boende i lägenhet och enbäddsrum inom det särskilda boendet men ej för boende i två- och flerbäddsrum. I det förstnämnda fallet skyddas hyresgästen mot oskäliga hyresnivåer genom bestämmelser i hyreslagen. Vidare gäller här att den enskilde dessutom skall förbehållas medel för hyreskostnaden via förbehållsbeloppet enligt socialtjänstlagen. I det senare fallet betalar de allra flesta omsorgstagare sin boendekostnad i form av avgift inom ramen för 8 kap. 2 § social- tjänstlagen (2001:453). Någon gräns för storleken på avgiften för bostaden, utöver självkostnaden, anges inte i detta lagrum. För att skydda denna grupp mot oskäligt höga boendeavgifter föreslår regeringen att en högsta nivå fastställs för avgiften i sådant särskilt boende som inte omfattas av hyreslagens regler. Med ledning bl.a. av en kartläggning som genomfört av dessa kostnader föreslår regeringen att denna högsta nivå skall bestämmas till av prisbasbeloppet per år delat med tolv, vilket motsvarar Prop. 2000/01:149 prisnivå. Under denna nivå förutsätts avgiften variera med hänsyn till befintlig standard i boendet. Justering av högsta avgift Av reglerna om högsta avgift för hemtjänst, dagverksamhet och hälso- och sjukvård respektive för bostad i sådant särskilt boende som inte regleras i hyreslagen följer att avgifterna får justeras i samband med förändringar i prisbasbeloppets nivå (se kap. 10). Några remissinstanser har pekat på att en reglering med avgiftstak (i regeringens förslag benämnt högkostnadsskydd i form av högsta avgift) innebär ett avsteg från principen om den kommunala självstyrelsen. Den föreslagna regleringen med en nationellt fastställd högsta avgift medför att kommunernas handlingsutrymme i förhållande till den nuvarande ord- ningen kommer att minska. Det är dock regeringens bedömning att den enskildes rätt att få äldre- och handikappomsorg till en rimlig och över landet likvärdig kostnad är av så stor betydelse att de föreslagna ändring- arna är motiverade. 9 Beräkning av avgiftsunderlag Regeringens förslag: När den enskildes förbehållsbelopp enligt social- tjänstlagen (2001:453) bestäms skall avgiftsunderlaget beräknas utifrån aktuella förvärvs- och kapitalinkomster som är skattepliktiga enligt inkomstskattelagstiftningen med tillägg av vissa typer av ersättningar som är undantagna från beskattning i . Bostadsbidrag, bostadstillägg och särskilt bostadstillägg skall anses som inkomst. Förmögenhet skall inte påverka avgiftsunderlagets storlek. Om omsorgs- tagaren är gift skall makarnas samlade inkomster avgöra avgifts- underlagets storlek. Makarnas inkomster skall läggas samman och där- efter fördelas med hälften på vardera maken. En kommun får i sitt taxebeslut bestämma att inkomsten skall beräknas på ett sätt som är mer fördelaktigt för den enskilde. Om avgiften baseras på den enskildes betalningsförmåga skall avgiftsunderlaget beräknas på samma sätt som vid fastställande av förbehållsbeloppet. Förslaget till lagändring införs i 8 kap. 4 § socialtjänstlagen. Kommitténs förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Enligt regeringens förslag skall dock bostadsbidrag, bostads- tillägg och särskilt bostadstillägg räknas som inkomst. Vidare skall ma- kars inkomst läggas ihop och fördelas med hälften på vardera maken. Regeringens förslag till reglering av avgiftsunderlaget utgår ifrån försla- get till reglering av inkomstbegreppet enligt propositionen Reformerade regler för bostadstillägg till pensionärer m.fl. (prop. 2000/01:140). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanser, däribland Prop. 2000/01:149 och flera kommuner, ser positivt på förslaget att reglera vilka inkomster som skall få läggas till grund för avgifts- beräkningen. Flera remissinstanser, däribland kommun, kommun, , och , anser att det är aktuella inkomster som skall ligga till grund för avgiftsberäkningen. menar att det är att föredra att avgiften fastställs efter aktuell inkomst trots att detta förfarande blir administrativt krävande. och kommun anser däremot att insamlandet av aktuella uppgifter innebär en alltför stor ökning av kommunens admi- nistration i förhållande till nyttan. De anser att det är bättre att använda taxerad inkomst och att en omprövning av avgiften istället görs om inkomstförhållandena har ändrats. anser att det vid bestämmande av avgifterna är lämpligt att använda sig av de regler som gäller för beräkning av inkomster enligt lagen (1994:308) om bostads- tillägg till pensionärer. Verket menar dels att administrationen under- lättas om man knyter inkomstberäkningen till ett befintligt regelsystem, dels att personer som uppbär bostadstillägg känner igen beräkningssättet. Flera instanser motsätter sig utredningens förslag att förmögenhet inte skall tillåtas påverka avgiftsunderlaget på annat sätt än via avkastning av Några av instanserna, bland annat , Ystads kommun och , framhåller att metoderna vid beräkning av inkomsterna enligt lagen om bostadstillägg till pensionärer och den avgiftsgrundande inkomsten bör överensstämma. effekten av att olika beräkningsmodeller används blir en kostnadsövervältring från stat till kommun. Skälen för regeringens förslag: Såsom framgår av kapitel 5.3 får avgifter för hemtjänst, dagverksamhet och särskilt boende enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) beräknas med beaktande av den enskildes betalningsförmåga. Såsom angivits i kapitel 8 föreslås ingen ändring i det avseendet. Utgångspunkten för de nya avgiftsreglerna är alltså att kommunerna även fortsättningsvis skall ha rätt att differentiera avgifterna på grundval av den enskildes betalningsförmåga. Framhållas bör dock att det inte finns något som hindrar en kommun från att avstå från att differentiera avgifter. likställighetsprincipen måste dock tillämpas. Av Boende- och avgiftsutredningens betänkande (SOU 1999:33) framgår att sättet på vilket kommunerna beräknar den enskildes avgiftsunderlag i stor utsträckning varierar mellan kommunerna. kommuner räknas t.ex. avkastning av kapital till den avgiftsgrundande inkomsten, i andra kommuner beräknas avkastning på förmögenhet enligt en fiktiv beräkningsmetod och i vissa kommuner används taxerade uppgifter, dvs. uppgifter, vid beräkningen av avgiftens och Flera remissinstanser, däribland Svenska och ett stort antal kommuner, är positivt inställda till att inkomstbegreppet (i regeringens förslag avgiftsunderlag) regleras. Regeringen anser att det är viktigt att underlaget som används vid fast- ställande av den enskildes förbehållsbelopp och avgift (i de fall kommu- nen använder differentierade avgifter) beräknas på ett så likartat sätt som möjligt mellan olika kommuner samt att beräkningen sker utifrån så aktuella uppgifter om den enskildes ekonomi som möjligt. Om inaktuella uppgifter används är risken stor att förbehållsbeloppet och avgiften fast- ställs till felaktiga belopp. Regeringen föreslår därför att det i lag anges hur den enskildes avgiftsunderlag skall beräknas. Utgångspunkten för regleringen bör vara att underlaget beräknas utifrån den enskildes aktu- ella ekonomiska förhållanden. Det bör vidare ges utrymme för kommu- nerna att använda sig av ett för omsorgstagarna mer förmånligt sätt att beräkna avgiftsunderlaget än det som anges i lagen. Såväl Boende- och avgiftsutredningen som vissa remissinstanser har förordat att det inkomstbegrepp som gäller vid beräkning av särskilt bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer används vid beräkning av avgift för hemtjänst, dagverksamhet och sär- skilt boende. Regeringen har i en proposition lämnat förslag till en ny lag om bostadstillägg till pensionärer m.fl. (prop. 2000/01:140). Inkomst- begreppet i det förslaget anknyter till det skatterättsliga inkomst- begreppet med tillägg av vissa inkomster. Med inkomst avses den inkomst, räknat, som någon kan antas komma att få . Som inkomst medräknas överskott av inkomst i inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet och kapital. Förmögenhet skall beaktas på så sätt att av förmögenhet överstigande per person räknas som inkomst. När det gäller barns förmögenhet och inkomster skall dessa inte medräknas. Inkomst av tjänst och näringsverksamhet skall grundas på uppskattat överskott i de inkomstslagen . Beräkning av överskottet i inkomstslaget kapital skall grundas på den faktiska inkomsten per året innan bidragsperioden. Detsamma skall gälla för övrig förmögenhet. Som inkomst skall inte räknas ett belopp om 175 000 kro- nor för den som fått ersättning enligt lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall. Inkomsten vid beräkning av särskilt bostads- tillägg skall enligt förslaget även inkludera bostadstillägg. Regeringen har i en till överlämnad proposition (prop. 2001/01:136) föreslagit en lag om äldreförsörjningsstöd. Storleken av äldreförsörjningsstödet skall vara beroende av den stödberättigades och i förekommande fall dennes makes inkomst. I propositionen föreslås att inkomstunderlaget skall beräknas i enlighet med förslaget om inkomstberäkning i förslaget till ny lag om bostadstillägg till pensionärer m.fl. (BTPL). Bostadstillägg och särskilt bostadstillägg skall ingå i inkomsten. Regeringen menar att det även vid beräkning av avgiftsunderlaget vid fastställande av avgift för äldre- och handikappomsorg är lämpligt att tillämpa de regler för som föreslås gälla vid inkomstberäkning enligt BTPL. Det finns flera fördelar med att använda sig av samma regler, t.ex. vid information till den enskilde, administration och utbildning av perso- nal. Inkomstreglerna i BTPL utgår vidare från den enskildes aktuella inkomstförhållanden, vilket direkt påverkar avgiftsunderlaget. Flera remissinstanser har ansett att det vid fastställande av avgift är rimligt att beakta förmögenhetsinnehav på samma sätt som inom BTPL- systemet. Regeringen anser att det är fullt rimligt att beakta den stödbe- rättigades förmögenhet i ett bidragssystem. Däremot när det gäller avgifter för insatser inom de solidariskt finansierade välfärdssystemen, såsom äldre- och handikappomsorg, anser regeringen att den enskildes Prop. 2000/01:149 förmögenhet inte skall påverka avgiftens storlek. Med avgiftsunderlag skall avses den inkomst som någon kan antas komma att få , fördelad med lika belopp . Utgångspunkten vid beräkningen av avgiftsunderlaget skall vara överskott av inkomster i inkomstslagen tjänst, näringsverk- samhet och kapital, som är skattepliktiga enligt inkomstskattelagstift- ningen. Därtill skall i likhet med BTPL vissa inkomster som inte är skat- tepliktiga i , bland annat utländsk inkomst och stipendier, räknas in i avgiftsunderlaget. I likhet med förslaget till lag om äldreförsörj- ningsstöd skall bostadstillägg och särskilt bostadstillägg ingå i avgifts- underlaget. Detsamma skall gälla bostadsbidrag i de fall sådant utgår. När det gäller makar och registrerade partners är det skäligt, med hän- syn till den inbördes lagreglerade underhållsskyldigheten dem emellan, att deras inkomster räknas som gemensamma vid bestämmande av omsorgstagarens avgiftsunderlag (jfr RÅ 1995 ref. 86). När det gäller barns inkomster skall dessa inte medräknas i avgiftsunderlaget. Ändring av beslutad avgift Regeringens förslag: Avgift enligt 8 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) för hemtjänst och dagverksamhet eller bostad i sådant särskilt boende som inte omfattas av bestämmelserna i 12 kapitlet jordabalken (hyreslagen) skall ändras om något förhållande som påverkar avgiftens storlek har ändrats. Avgifterna får räknas om utan föregående underrättelse om ändringen föranleds av förändringar i prisbasbeloppet. En ändrad avgift skall gälla från och med månaden efter den månad när anledning till ändring uppkom. En ändring av avgiften skall dock gälla från och med samma månad som anledning till ändringen uppkom, om ändringen avser hela den månaden. Förslaget till lagändring införs i 8 kap. 9 § socialtjänstlagen. Kommitténs förslag: Regeringens förslag om ändring av en avgift avser fallet då något förhållande har ändrats som påverkar avgiftens Utredningens förslag om omprövning avser däremot omprövning av det ursprungliga avgiftsbeslutet för att få ett beslut som skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Skälen för regeringens förslag: Avgift för hemtjänst och dagverk- samhet respektive avgift för bostad i särskilt boende skall ändras om något förhållande som påverkar avgiftens storlek ändras. ändring kan bli aktuell i flera olika situationer, t.ex. om inkomstför- hållandena ändras, om äktenskap ingås eller upplöses, om behov av högre förbehållsbelopp uppkommer eller om bostadstillägg eller liknande bidrag beviljas eller upphör att utgå. Avgiftsändring bör få ske såväl till fördel som till nackdel för den enskilde. Av de föreslagna avgiftsreglerna följer att en del av förbehållsbeloppet skall fastställas med tillämpning av Detta innebär att avgiften kan behöva justeras i takt med att prisbasbeloppet förändras. Regeringen anser att det är rimligt att kommunen får vidta en sådan ändring av avgiften utan föregående underrättelse till den enskilde. Kommunen bör dock försäkra sig om att Prop. 2000/01:149 den enskilde får information på ett sådant sätt att det tydligt framgår vad ändringen beror på.