prop · GO03130 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett genomförande av föreslagna åtgärder under miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning berör bl.a. jordbruks-, transport-, energi-, skogs-, sjöfarts- och fiskesektorerna samt friluftslivet. För att uppnå delmål 1 och 2 om minskad försurning av vatten respektive skogsmark är vi beroende av att grannländer vidtar åtgärder och fullföljer sina åtaganden i takdirektivet och Göteborgsprotokollet. Om direktivet och protokollet genomförs och efterlevs antas de områden i där den kritiska belastningen överskrids minska från över 6 miljoner ha till drygt 1,5 miljoner ha. Dessutom kommer den andel av landarealen där kritisk belastning för övergödning förekommer att minska från till . Delmål 4 om utsläpp av kväveoxider leder till att hälsoeffekter som orsakas av kväveoxider minskar. Hälsoeffekter som orsakas av luftföroreningar redovisas under miljökvalitetsmålet luft (avsnitt 7). Försurningssituationen i sjöekosystem förbättras. Förbättringen i deposition av kväve blir mindre relativt svaveldepositionen. Genom minskat nedfall erhålls avsevärda förbättringar i belastningen men återhämtningen tar . En sänkning av utsläppsnivåerna innebär också att den onaturliga vittringen och korrosionen av kulturminnen och kulturföremål bromsas. Kostnaderna har inte uppskattats men det har konstaterats att underhåll av fastigheter har fördyrats och att konserveringskostnaderna ökat. Det kan nämnas att har gjort en kostnads-nyttoanalys av att genomföra de nationella utsläppstaken i takdirektivet. Kostnaden för har uppskattats till fram . Kostnaderna bygger på modellberäkningar som bl.a. grundar sig på antagandet om att minskningar av utsläppen enbart åstadkoms genom tekniska åtgärder. Nyttan av förslaget är beräknad utifrån vinsterna (uteblivna negativa effekter) för människors hälsa, material och byggnader, grödor och skogar. För har nyttan beräknats till . Den statsfinansiella kostnaden för att nå delmål 1 och 2 om minskning av försurade områden genom kalkningsåtgärder uppskattas till totalt ca . Regeringen bedömer att det behövs ytterligare resurser för kalkningsåtgärder. Regeringen beräknar därför att tillföra ca i jämförelse med utgiftsnivå för delmålen (se vidare avsnitt 25). De åtgärder som regeringen anser är angelägna för att nå delmål 3 och 4 att minska utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider kommer inte att orsaka offentliga utgifter eftersom de kommer att genomföras inom ramen för skatteväxlingen eller på annat kostnadsneutralt sätt samt genom internationella överenskommelser. 9 Giftfri miljö Av fastställt miljökvalitetsmål Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Delmål för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (såvitt avser förorenade områden) Regeringens förslag: Förorenade områden skall vara identifierade och för minst 100 av de områden som är mest prioriterade med avseende på riskerna för människors hälsa och miljön skall arbetet med sanering och efterbehandling ha påbörjats . Minst 50 av de områden där arbete påbörjats skall dessutom vara åtgärdade. Regeringens bedömning: Regeringen avser att verka för att arbetet med sanering och efterbehandling av förorenade områden fortgår i nödvändig omfattning i såväl privat som offentlig regi. Förslaget avser de områden som avses åtgärdas inom ramen för statliga bidrag. Resultatet av inventeringar, undersökningar samt uppföljning och utvärdering av genomförda efterbehandlingsprojekt skall ligga till grund för förslag från regeringen om hur miljökvalitetsmålet skall kunna uppnås i fråga om förorenade områden. Regeringen avser att återkomma med förslag till nya delmål i samband med den utvärdering som beskrivs i avsnitt 23. I utvärderingen är det väsentligt att även inkludera en bedömning av i vilken grad de saneringar som genomförts i privat regi bidragit till en högre måluppfyllelse. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör i ett generationsperspektiv enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande: * Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna. * Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. * Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor. * Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Kommittén föreslog ett delmål av innebörden att av de områden som utgör mycket stor och stor risk skall ha åtgärdats . Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. geologiska undersökning (SGU) samt vissa länsstyrelser och kommuner, påpekar att åtgärder för att sanera förorenade områden är mycket kostnadskrävande och att berörda myndigheter måste ges tillräckliga resurser för att kunna vidta erforderliga åtgärder. i anser att det av kommittén föreslagna delmålet vad gäller antalet efterbehandlade områden torde vara svårt att uppnå inom angiven tid. Även SGU menar att det uppsatta delmålet är högt satt mot bakgrund av bristen på kompetens. framhåller att kommunens bebyggelseplanering och planmonopol samt dess hantering av markanvisnings- och exploateringsavtal i många fall kan bidra till en snabbare lösning av markföroreningsproblemen genom att avgiftning av marken ställs som villkor för planläggningen och markanvändningen. påpekar att förslaget till etappmål om förorenade områden innebär omfattande undersökningar av förorenade markområden inom järnvägssektorn och menar att det inte är troligt att detta mål kan uppnås inom ramen för de medel som finns tillgängliga. Bakgrund till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (såvitt avser förorenade områden): Förorenade områden kan utgöra en fara för människors hälsa och för miljön. Föroreningarna finns i mark, grundvatten, sediment, byggnader och anläggningar. De flesta har uppkommit och , huvudsakligen genom utsläpp, spill eller olyckshändelser. Många områden måste saneras innan de kan användas för t.ex. bostadsbyggande. I många fall sprids eller riskerar gifter att spridas i naturen och komma in i näringsvävar med risk för anrikning och förgiftning. Läckage förekommer från bl.a. gruvavfall och deponier. Från andra områden, t.ex. gamla industritomter, kan läckaget vara begränsat på grund av buffertmekanismer, fastläggning m.m. Dessa förhållanden kan dock komma att ändras t.ex. på grund av försurning, kemiska förändringar eller hydrologiska betingelser. Läckagen från de förorenade områdena beräknas därmed öka. Det tillkommer även nya områden som kommer att behöva saneras. Geovetenskaplig kunskap är av grundläggande betydelse eftersom de metaller som kommer ut i miljön måste ställas i relation till de naturliga halterna i berggrunden. Bestämmelser om förorenade områden finns i 10 kap. . Enligt dessa bestämmelser är i första hand den som bedriver eller har bedrivit den verksamhet som orsakat föroreningen ansvarig för efterbehandling. Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att motverka skador eller olägenheter för hälsa och miljö. Ansvar kan dock utkrävas endast om den faktiska driften vid en miljöfarlig verksamhet har pågått efter . Problemen med förorenade mark- och vattenområden har beskrivits närmare i handlingsprogram för efterbehandling (rapport 4454 ). Omkring 15 000 förorenade områden är identifierade men beräknar att det totala antalet områden uppgår till ca 22 000. Att återställa dessa områden och omhänderta gifterna är viktiga åtgärder i regeringens ambition att skapa ett hållbart samhälle. Det är också etiskt och moraliskt viktigt att minska de kostnader för miljöproblem för kommande generationer som dagens och gårdagens generationer orsakat. Ett systematiskt inventeringsarbete i statlig regi pågår sedan ungefär . Ekonomiskt stöd har också lämnats till ett antal efterbehandlingsprojekt. Verksamheten har finansierats från ett särskilt anslag för sanering och återställning av förorenade områden. För har anvisat ca för ändamålet, vilket innebär en dryg fördubbling av anslagsbeloppet (prop. 2000/01:1 utg.omr. 20 s. 33, bet. 2000/01:MJU1, rskr. 2000/01:85). För budgetåren 2002, 2003 och 2004 beräknar regeringen att tillföra ytterligare medel, se vidare avsnitt 25. Medlen förvaltas av . Statliga bidrag till efterbehandling beviljas endast för sådana projekt där ingen kan göras ansvarig enligt lag eller annan föreskrift. Länsstyrelser och kommuner i samarbete med svarar i huvudsak för verksamheten med stöd till sanering och efterbehandling. uppgift är att ge vägledning åt framför allt länsstyrelser och kommuner i deras arbete med efterbehandling samt att svara för nationell samordning, fördelning av bidrag och tillsynsvägledning. Länsstyrelserna ansvarar bl.a. för läns- eller branschtäckande inventeringar, genomförande och stöd när undersökningar utförs och för upprättande av flerårsplaner för efterbehandling. Därmed har länsstyrelserna, utöver en genomföranderoll, en regionalt samordnande och prioriterande roll. Kommunernas miljönämnder är tillsynsmyndigheter för huvuddelen av de förorenade områdena och fastigheterna. Flera saneringsprojekt har genomförts. Ett exempel är i som framgångsrikt sanerats på polyklorerade bifenyler (PCB). Kostnaderna för projektet, totalt , delades av staten (), () och kommun (). Ett annat är Turingeån och sjön i kommun, där saneringen gällt kvicksilverhaltiga fibermassor, även det en sanering till en kostnad av ca , där förutom staten (39,), (), kommun () även EU:s fond Life Environment bidragit med medel (7,). Regeringen har även inom ramen för de lokala investeringsprogrammen för ekologisk hållbarhet bidragit till att sanering och efterbehandling har kunnat genomföras i flera kommuner. fördelades till kommuner för sanering av förorenade områden. fördelade regeringen ytterligare och för saneringsprojekt. Åtgärderna avser bl.a. sanering av kvicksilverhaltiga sediment och PCB, kemikalier i jord vid en nickelindustri, arsenikförgiftad mark och en nedlagd skjutbana. Totalt beräknas insatserna leda till att ca 20 förorenade områden saneras inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. I flera fall svarar de berörda statliga myndigheterna eller företagen för efterbehandling av förorenade områden. Således har geologiska undersökning (SGU) ansvar för förvaltning och miljösäkring av dels ett 30-tal anläggningar som använts för statens civila beredskapslagring av olja, dels det statliga gruvfältet i . Därutöver genomförs inventeringar och åtgärder på objekt med efterbehandlingsbehov bl.a. av Försvarsmakten, och . Vid sidan av efterbehandlingsverksamhet genom statliga insatser pågår saneringar i privat regi. Det mest omfattande projektet bedrivs av oljebolagen i samarbete med och . Oljebolagen har bildat ett gemensamt bolag () med uppgift att undersöka och vid behov sanera de bensinstationer som lagts ner . Det rör sig om ca 6 000 objekt med en beräknad ungefärlig kostnad på . I takt med att allt fler företag inför miljöledningssystem görs också en genomgång av behovet av efterbehandlingsåtgärder. I samband med årsredovisningen skall de företag som inför miljöledningssystem redovisa sina förorenade mark- och vattenområden. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det av antagna miljökvalitetsmålet är formulerat utifrån ambitionen att de stora miljöproblemen skall vara lösta inom en generation. Det finns ett mycket stort antal kemiska ämnen i omlopp i samhället. Många av dessa ämnen kan påverka miljön eller människors hälsa negativt. Ett stort problem när det gäller kemiska ämnen är att det för merparten av alla ämnen som används saknas kunskap om deras miljö- och hälsoeffekter. Det saknas också kunskap om hur ämnena sprids i samhället via olika varor. Utöver behovet av mer kunskap finns det också behov av en mer effektiv hantering av de risker som användningen av kemiska ämnen innebär. I propositionen 2000/2001:65 Kemikaliestrategi för Giftfri miljö redogör regeringen för sin syn på hur de nya riktlinjerna för kemikaliepolitiken som lades fast i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål skall definieras och genomföras. Regeringen begär också i nämnda proposition godkännande av fem delmål under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. För förorenade områden innebär miljökvalitetsmålet att ett tillstånd skall uppnås där halterna av farliga ämnen är så låga att de inte påverkar människors hälsa eller miljön. Ett första steg är att de områden som utgör en mycket stor eller stor risk för människors hälsa och miljön skall vara åtgärdade inom en generation. Satsningar i budgeten visar att regeringen prioriterar dessa åtgärder. Det finns en än så länge inte helt komplett indelning i olika riskklasser för förorenade områden där risken för människans hälsa och för miljön bedöms. Dock förändras denna med ökad kunskap och möjlighet att bedöma risker. För en del områden sker, som tidigare angivits, en förändring av betingelser, som gör att områden klassas om. har uppskattat antalet områden som bedöms tillhöra riskklass mycket stor eller stor till ca 7 000. Kommitténs förslag till delmål innebär att är förorenade områden identifierade och undersökta och att av de områden som utgör mycket stor och stor risk för människors hälsa och miljön då är åtgärdade. Ansvaret för efterbehandling av dessa områden uppskattas ligga till ungefär hälften hos statliga och kommunala myndigheter eller företag och till hälften hos privata företag. Förslaget har i princip fått ett positivt mottagande av remissinstanserna. Emellertid har flera remissinstanser, bl.a. SGU, och i , pekat på att det kan bli svårt att nå delmålet . Regeringen delar denna uppfattning. Hänsyn bör också tas till pågående kunskapsuppbyggnad och teknikutveckling, liksom till den osäkerhet som råder beträffande antalet förorenade områden. Dessa faktorer talar för att delmålet ges en annan utformning än vad kommittén har föreslagit i avvaktan på ny kunskap och teknikutveckling. Generationsmålet ligger dock fast. Eftersom det är efterbehandlingsprojekten som ger ökad kunskap och för tekniken framåt är det angeläget att ett antal av de förorenade områden som innebär mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa och miljön tas om hand på ett tidigt stadium. En rimlig ambitionsnivå är enligt regeringens bedömning att minst 100 sådana områden skall ha undersökts och arbete ha påbörjats . Dessutom skall minst hälften av dessa ha åtgärdats senast vid utgången av . bör samtliga förorenade områden vara identifierade. Med identifiering avses en orienterande studie och riskklassning i enlighet med MIFO-modellens fas 1 (Metodik för Inventering av Förorenade Områden, 4918). Inventeringarna görs bl.a. för att översiktligt identifiera och kvantifiera de hälso- och miljörisker som ett förorenat område kan ge upphov till, att utgöra grund för prioriteringar och beslut om fortsatta undersökningar och efterbehandlingsåtgärder, att ge en överblick över problemets omfattning i landet, att ge underlag för bedömning av behovet av restriktioner för markanvändning enligt bestämmelser om miljöriskområden. Förekomsten av förorenade områden varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsättningarna för att genomföra åtgärder. För att delmålet skall kunna nås krävs därför insatser på regional och lokal nivå beträffande åtgärdsprogram och underlag. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan , länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter. I arbetet för en giftfri miljö är det betydelsefullt att det finns regionala och lokala program för efterbehandling av mark- och vattenområden. Samtliga länsstyrelser bör utarbeta ett regionalt program för arbetet med efterbehandling och avsättning av miljöriskområden före utgången av . De förorenade områdena skall ha identifierats, genomgått kart- och arkivstudier och riskklassificerats före utgången av . Medel för länsstyrelsernas administration av efterbehandlingsverksamheten har beräknats under anslaget för sanering och återställning av förorenade områden för . Kommunerna har en viktig roll i arbetet med att utarbeta lokala prioriteringar och program för efterbehandling av förorenade områden och att redovisa behov av markrestriktioner. I enlighet med vad framhåller i sitt yttrande kan kommunen i sin bebyggelseplanering i många fall bidra till en snabbare lösning av markföroreningsproblemen genom att krav på sanering av marken kan ställas innan ett markområde tas i anspråk för t.ex. bebyggelse. En utgångspunkt för de regionala och lokala programmen bör vara att saneringsåtgärder i ökad omfattning genomförs i privat regi. Enligt reglerna i 10 kap. kan även tidigare verksamhetsutövare och i vissa fall även fastighetsägare åläggas ansvar för efterbehandling. Den teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad som pågår kan ha stor betydelse för hur delmålet uppnås. Det är därför viktigt att en uppföljning görs när de förorenade områdena har identifierats, genomgått kart- och arkivstudier och därefter riskklassificerats. Ett antal demonstrationsprojekt bör också ha genomförts. Ett saneringsprojekt tar att genomföra. Resultatet av inventeringar, undersökningar samt uppföljning och utvärdering av genomförda efterbehandlingsprojekt kommer att ge ett säkrare underlag för att ta ställning till hur miljökvalitetsmålet såvitt avser förorenade områden skall kunna uppnås. Regeringen avser att återkomma med förslag till nya delmål i samband med att den utvärdering redovisas som beskrivs i avsnitt 23 Uppföljning och utvärdering. För ungefär hälften av de ca 7 000 områden som bedöms finnas inom riskklass mycket stor eller stor ligger ansvaret att sanera hos enskilda eller företag. Innan trädde i kraft rådde viss osäkerhet om i vilken utsträckning ett saneringsansvar kunde utkrävas. I 10 kap. anges dock i vilken omfattning ett sådant ansvar kan utkrävas. Sådana efterbehandlingskrav kan ställas på verksamhet som pågått efter . Det är viktigt att sanering av sådana områden kommer till stånd för att klara såväl generationsmålet som uppsatta delmål. I många fall sker åtgärder, i andra fall måste ansvar utkrävas. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i ett generationsperspektiv I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv har förslag såvitt avser kemiska ämnen i miljön, motsvarande de tre första punkterna, behandlats av regeringen i propositionen 2000/2001:65 Kemikaliestrategi för Giftfri miljö. De första två punkterna är oförändrade i förhållande till vad som redovisades i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. De två sista punkterna är kompletteringar enligt förslag. Konsekvenser av förslaget Sanering av förorenade mark- och vattenområden förhindrar att föroreningarna sprids i miljön och förgiftar växter, djur och människor. Riskerna för att människor drabbas av t.ex. förgiftning och allergi minskar därmed. Vid utebliven sanering riskerar föroreningar att spridas, vilket fördyrar, försvårar och i många fall omöjliggör efterbehandling. Om förorenade områden efterbehandlas blir de också tillgängliga för bebyggelse eller annan användning, t.ex. som rekreationsområden. Genom att sanera redan exploaterad mark kan behovet av nyexploatering av mark minskas. Kostnaden för att genomföra saneringsprojekt varierar mycket. har beräknat en genomsnittskostnad för sanering inklusive förberedelser på ca per objekt antingen saneringen genomförs i offentlig eller privat regi. Kostnadsberäkningen är osäker, men den bygger på den teknik och kunskap som finns . Det av regeringen föreslagna delmålet är utformat med hänsyn till den teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad som pågår. Den statsfinansiella kostnaden för att nå delmålen under miljökvalitetsmålet uppskattas till totalt ca . Regeringen bedömer att det behövs ytterligare resurser för sanering av förorenad mark men också för myndighetsarbete för att uppnå de delmål under miljökvalitetsmålet som regeringen föreslagit i Kemikaliestrategi för Giftfri miljö (prop. 2000/01:65). Regeringen beräknar därför att, i jämförelse med utgiftsnivå för delmålen, tillföra ca 2002, ca 2003 och ca (se vidare avsnitt 25). 10 Skyddande ozonskikt Av fastställt miljökvalitetsmål Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning. Delmål för miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt Regeringens förslag: skall utsläpp av ozonnedbrytande ämnen till största delen ha upphört. Regeringens bedömning: Användningen av ozonnedbrytande ämnen bör upphöra även i befintliga anläggningar och inom sektorer som är undantagna, t.ex. försvarssektorn och flyget. Det finns ett behov av en kartläggning över befintlig utrustning och produkter med ozonnedbrytande ämnen samt att se över ansvarsfördelningen för hur denna utrustning och dessa produkter skall tas om hand och destrueras på ett miljöriktigt sätt. Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt bör i ett generationsperspektiv enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande: * verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer. * Inom loppet av en generation skall användningen av ozonnedbrytande ämnen i vara avvecklad. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till kommitténs förslag till delmål. anser att målet om minskade utsläpp är ambitiöst och menar att det bör preciseras, vilket kräver ytterligare utredning, bl.a. av hur stora mängder ozonnedbrytande ämnen som finns i varor och produkter. Verket påpekar att delmålet bör tolkas så att kostnadseffektiva åtgärder prioriteras. och anser att delmålet om utsläpp bör skärpas. anser att CFC även fortsättningsvis bör kunna användas i medicinska drivgaser. anser att det internationella arbetet är helt avgörande för att miljökvalitetsmålet skall kunna nås. Vidare anser verket att det bör vara möjligt att tidigarelägga åtgärder som krävs enligt EG:s förordning om ozonnedbrytande ämnen, t.ex. förbud för export av varor som innehåller eller är beroende av ozonnedbrytande ämnen. motsätter sig en sådan tidigareläggning av handelspolitiska skäl. framhåller vikten av att ta hänsyn till kostnader för förtida skrotning av kyl- och frysanläggningar som innehåller HCFC. anser att höghöjdsflygets påverkan på ozonskiktet är liten och stabil varför det inte finns någon anledning att utreda frågan vidare . Bakgrund till miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt: Vissa kemiska ämnen, som klorfluorkarboner (CFC), väteklorfluorkarboner (HCFC), haloner, klorerade lösningsmedel och metylbromid, bryter ned det skyddande ozonskiktet runt jorden. Ett uttunnat ozonskikt leder till att UV-strålning i högre utsträckning når jorden, vilket i sin tur leder till skador på växter, djur och människor. UV-strålningens skadliga effekter behandlas närmare under miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö (avsnitt 11). och nuvarande användning av ozonnedbrytande ämnen i varor och produkter medför ett läckage av dessa ämnen till den omgivande miljön. Ämnenas aggressivitet på ozonskiktet och deras kemiska stabilitet, dvs. långa livslängd, var inte känd då varorna och produkterna lanserades. Det finns inte heller tillförlitlig statistik över den historiska användningen. Historiska utsläpp har därför stor betydelse för den fortsatta uttunningen av ozonskiktet. Omfattningen av problemet med upplagrade mängder ozonnedbrytande ämnen i varor och produkter är fortfarande inte fullständigt känd. Trots detta kan det konstateras att arbetet med att minska användningen av ozonnedbrytande ämnen har varit framgångsrikt i . avvecklades av den civila användningen av sådana ämnen. Miljöproblemet med ett uttunnat ozonskikt och ökad UV-strålning är dock inte undanröjt genom den avveckling som redan skett och som fortsätter enligt plan i och andra delar av världen.