prop · GP0370 · 2001-12-06 00:00:00 — TF som behövs i ljuset av nya tekniska förhållanden hosmyndigheterna bör mot bakgrund härav präglas av en rimlig balans mellan å enasidan intresset av insyn i myndigheternas verksamhet och å andra sidan behovetav att skydda den personliga integriteten.Utformningen av reglerna bör dessutom vara så teknikneutral som möjligt så attde kan tillämpas även under nya tekniska förutsättningar. Allmänhetens insyn imyndigheternas verksamhet skall inte vara beroende av den teknik myndigheternaanvänder för sin informationshantering. Det framstår enligt regeringens meningsom angeläget från principiell synpunkt att lagstiftningen om allmänhetens rättatt ta del av allmänna handlingar förhåller sig helt teknikneutral till fråganom i vilken form allmänheten skall få tillgång till allmänna handlingar. Dettaär en fråga som kommer att få övervägas och belysas närmare ilagstiftningsarbetet.Betydelsen av att bestämmelserna ges en så tydlig och överskådlig utformning som möjligt förtjänar att understrykas. För att offentlighetsprincipenframgångsrikt skall kunna hävdas krävs att reglerna dels kan förstås av dem somvill göra sin rätt enligt denna princip gällande, dels kan tillämpas avmyndigheterna utan alltför stora svårigheter.I detta sammanhang bör framhållas att problemen när det gäller tillämpningen avoffentlighetsprincipen inte alltid har sin grund i själva utformningen avlagstiftningen utan väl så ofta i bristande kunskaper om hur den skalltillämpas. En nödvändig åtgärd är därför att se till att såväl enskildatjänstemän som anställda på ledningsnivå inom myndigheterna har god kännedom omoffentlighetsreglerna. Mot bakgrund härav har regeringen tagitinitiativ till . Kampanjen har till syfte att förbättratillämpningen av offentlighetslagstiftningen i förvaltningen och att verka förökad kunskap i samhället om offentlighetsprincipen. Regeringens målsättning medkampanjen är bl.a. att chefer och anställda skall ha god kunskap om de lagar och förordningar som reglerar offentlighet och sekretess samt att arbetet iförvaltningen organiseras så att åtkomsten till information underlättas.Offentlighetsprincipen måste skyddas och anpassas till nya förhållanden om denskall fylla sina syften. Detta är särskilt relevant när det gäller desstillämpning i informationssamhället. Som framgått bl.a. av avsnitt 4.1.4 vidtasen rad åtgärder för att stärka allmänhetens möjligheter att få del avinformation från myndigheterna. I detta sammanhang är det nödvändigt att beaktaoffentlighetsprincipens särställning som primär källa för allmänhetens insyn ioch kontroll av myndigheternas verksamhet. Offentlighetsprincipens grundläggande syften att garantera rättsäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen ochfolkstyret kan uppfyllas till fullo endast om allmänheten medges en insyn som är oberoende av myndigheternas egna aktiviteter. Regeringen vill därför erinra omatt den informationsverksamhet som är ett utflöde av myndigheternas egnaaktiviteter aldrig kan ersätta den rätt till insyn som möjliggörs inom ramen för handlingsoffentligheten enligt 2 kap. TF. En myndighets egeninformationsverksamhet, exempelvis via Internet, bör i stället ses som ettkomplement till denna grundlagsfästa rätt till insyn.I det följande kommer omväxlande begreppen upptagning för automatiskdatabehandling (ADB) och upptagning för automatiserad behandling att användas.Det förstnämnda begreppet har använts i såväl lagtext som förarbeten.När regeringen redogör för gällande rätt och tidigare förarbeten kommer därfördet begreppet att användas. Som framgår av avsnitten 4.4.3 och 4.6.2 föreslåremellertid regeringen nu att det ersätts med begreppet "upptagning förautomatiserad behandling", som bedöms bättre överensstämma med gällandeterminologi vad gäller behandling av uppgifter. I sina överväganden använderdärför regeringen det nya begreppet. Någon skillnad i sak mellan de bådabegreppen föreligger inte.4.3 Begreppet handling bör behållasRegeringens bedömning: Begreppet handling bör behållas som det centralagrundbegreppet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar utredningensbedömning. Några få instanser, bl.a. i , och , menar att det avDatalagskommittén föreslagna begreppet "uppgift" (se SOU 1997:39 s. 493 ff.) äratt föredra.Bakgrund: Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF för detförsta framställningar i skrift eller bild, dvs. handlingar i traditionellbemärkelse som kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel. Med handling förståsdärutöver upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattasendast med tekniskt hjälpmedel. Upptagningsbegreppet omfattar exempelvis filmer, cd-skivor, cd-romskivor och upptagningar för ADB.Ända sedan 2 kap. TF gjordes tillämpligt på upptagningar har det förts endiskussion om huruvida det är lämpligt att rent begreppsmässigt inordnaupptagningarna under handlingsbegreppet. Det har hävdats bl.a. att enligtvanligt språkbruk tar begreppet handling sikte endast på handlingar ipappersform samt att begreppet inte med lätthet låter sig appliceras påupptagningar, eftersom upptagningsbegreppet är knutet till självainformationsinnehållet och inte till något konkret fysiskt objekt som hos enkonventionell handling.Man kan säga att diskussionerna kulminerade i förslag attgrundbegreppet för offentlighetsinsynen i 2 kap. TF skulle vara "allmän uppgift" i stället för "allmän handling" (SOU 1997:39 s. 493 ff.). Det avgörandeskälet för denna nyordning angavs vara att uppgift är ett teknikneutralt begrepp som lämpar sig väl för uppgifter i såväl pappersform som elektronisk form. Somframgått bl.a. i avsnitt 4.1.5 genomfördes inte förslag. Istället gav regeringen och sekretesskommittén i uppdrag attutreda frågan vidare.Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har förståelse för att det frånrent språklig synpunkt kan resas invändningar mot att använda begreppet handling även för upptagningar, speciellt mot bakgrund av att det för upptagningarnasdel är särskilt tydligt att begreppet inte tar sikte på något konkret fysisktobjekt utan på själva informationsinnehållet. Det är dock viktigt att komma ihåg att det inte heller när det gäller konventionella handlingar är det fysiskaexemplaret som i sig är det intressanta från offentlighetssynpunkt, utan istället uppgifter förmedlade i ett visst sammanhang och i en viss form.De invändningar som i skilda sammanhang har framförts mot användningen avbegreppet handling i den elektroniska miljön kan enligt regeringens mening intelängre anses vara av samma tyngd som . När det gäller handlingar ielektronisk form saknas i och för sig en del av de egenskaper som kännetecknarkonventionella handlingar. Sambandet mellan informationsbärare ochbetydelseinnehåll är inte lika självklart, eftersom bärare och innehåll inte ärknutna till varandra i samma låsta och varaktiga former som i en konventionellhandling. Det är emellertid länge sedan en myndighets datalagrade materialbestod enbart av s.k. potentiella handlingar, dvs. möjliga sammanställningar avuppgifter ur stora databaserade register. ter det sig fullt naturligt atttala även om elektroniska handlingar. Det kan med fog hävdas att såväl ett brevi elektronisk form (e-brev) som ett i pappersform språkligt sett faller väl inunder begreppet handling. Man kan uttrycka saken så att den elektroniskainformationen i allt större utsträckning har blivit handlingsbaserad genom attmängder av traditionella handlingar, t.ex. promemorior, protokoll och beslut,som är avsedda att ha ett bestämt, fixerat innehåll, skapas på elektronisk vägoch lagras elektroniskt. Vidare kan man numera även i den elektroniska miljöntala om originalinnehåll under förutsättning att ett visst informationsinnehållhar t.ex. skrivskyddats eller försetts med en elektronisk signatur så att detkan återskapas gång på gång utan risk för att det förvanskats. Det anförda visar att även i den elektroniska miljön kan offentlighetsinsynen ta sikte på ettinformationsinnehåll som har fixerats på ett medium. Något annat krav ställsheller inte på en handling i 2 kap. TF:s mening eftersom rätten till insyn tarsikte just på ett visst informationsinnehåll som har fixerats på ett medium,oavsett vilket.I myndigheternas elektroniskt lagrade material finns, utöver vad som kanbenämnas som färdiga elektroniska handlingar, i och för sig också s.k.potentiella handlingar, sammanställningar av uppgifter, som alltså inte utgör på förhand fixerade informationsmängder (regeringen återkommer till den frågan inästa avsnitt). Detta förhållande utgör emellertid enligt regeringens meninginte i sig ett tillräckligt tungt vägande skäl för att frångåhandlingsbegreppet. Härvid beaktar regeringen att det i denna propositionföreslås ett klargörande i lagtexten om att även sammanställningar av uppgifterur upptagningar anses förvarade hos en myndighet om de kan tas fram medrutinbetonade åtgärder (se nästa avsnitt). Genom det förslaget torde vissa av de svårigheter som ansetts förknippade med handlingsbegreppet i en elektroniskmiljö undanröjas.Till detta kommer att offentlighetslagstiftningen bör vara så teknikneutraltutformad som möjligt. Begreppet handling, som är väl inarbetat, har visat sigflexibelt och oberoende av teknikens utveckling. Begreppet torde, som kommitténframhållit, kunna användas på vilken ny teknik som helst, under förutsättningatt denna teknik innehåller funktioner för att lagra och bevara uppgifter.Man skall heller inte underskatta risken för att en ny begreppsapparat varkenundanröjer eller minskar de tillämpningsproblem som möjligen fortfarande kanfinnas. Risken är tvärtom stor att en nyordning skapar fler problem än den löser och får konsekvenser som är svåra att överblicka.Genom att insynen i myndigheternas informationstillgång är kopplad tillhandlingar poängteras att insynen omfattar uppgifter i en viss form (jfr RÅ 1971 ref. 15). Det är inte uppgifter lösryckta ur sitt sammanhang som skallförmedlas till allmänheten utan uppgifter fixerade på ett visst medium. Dettamedium kan vara ett pappersark lika väl som något annat så länge det innehållerfunktioner för lagring och bevarande av uppgifter.Sammanfattningsvis anser alltså regeringen att det inte föreligger tillräckligaskäl att byta ut begreppet handling mot något annat begrepp.4.4 Sammanställningar av uppgifter4.4.1 Nuvarande ordningFörvarFör att en handling skall vara allmän krävs enligt 2 kap. 3 § första stycket TFdels att den förvaras hos en myndighet, dels att den enligt 2 kap. 6eller 7 §§ TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.När det gäller konventionella handlingar är begreppet förvar knutet tillhandlingens fysiska existens hos en myndighet, låt vara att uttrycket inte skall uppfattas så snävt att handlingen alltid måste befinna sig i myndighetenslokaler för att anses förvarad hos denna (se prop. 1975/76:160 s. 122).För upptagningar har begreppet förvar getts en särskild innebörd. Enligt 2 kap.3 § andra stycket första meningen TF skall en upptagning anses förvarad hos enmyndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Innehåller upptagningen personuppgifter krävs, för att den skall anses förvarad hos myndigheten, därutöver attmyndigheten har rättslig befogenhet att överföra upptagningen i en uppfattbarform.LikställighetsprincipenI fråga om handlingar i pappersform är myndigheten inte skyldig att framställaen "ny" handling genom sammanställning av uppgifter som kan hämtas ur befintliga handlingar. Av betydelse i det sammanhanget är i stället myndigheternasskyldighet att enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) lämna uppgifter urallmänna handlingar, dvs. en serviceskyldighet vid sidan om den skyldighet som 2 kap. TF föreskriver.När det gäller upptagningar för ADB är förhållandena dock annorlunda. Varjesammanställning av uppgifter ur sådana upptagningar som kan göras medrutinbetonade åtgärder anses nämligen vara en hos myndigheten förvarad handling(se prop. 1975/76:160 s. 90). Detta förhållande är ett uttryck för den s.k.likställighetsprincipen. Enligt denna skall allmänheten ha tillgång tilldatalagrad information i samma utsträckning som den är tillgänglig förmyndigheten. Det innebär att myndigheten måste använda sina befintligadatorsystem för att ta fram en begärd sammanställning av uppgifter även omframtagningen av de efterfrågade uppgifterna innefattar en bearbetning eller ensärskild sammanställning av informationen. Skulle däremot den begärdasammanställningen inte kunna göras av myndigheten genom rutinbetonade åtgärderutan först efter ett mera kvalificerat, konstruktivt programarbete, t.ex. i form av nyskrivning av datorprogram, är det inte fråga om en för myndighetentillgänglig handling. Sökanden har dock rätt att kräva att myndighetenframställer ett nytt datorprogram om detta kan ske genom en enkel arbetsinsatsoch utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Han har däremot ingenrätt att själv ställa datorprogram eller datorkapacitet till myndighetensförfogande och begära bearbetningar med hjälp härav. Detta följer av 2 kap. 3 §andra stycket TF, enligt vilket innehållet i upptagningen skall varatillgängligt för myndigheten "med tekniskt hjälpmedel som myndigheten självutnyttjar".Den datorlagrade information som inom angivna ramar är åtkomlig för myndighetenskall på begäran lämnas ut till allmänheten, förutsatt att ingen sekretessregellägger hinder i vägen.Begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TFI 2 kap. 3 § andra stycket andra meningen TF finns en regel som begränsarhandlingsoffentlighetens tillämpningsområde när det gäller upptagningar somingår i personregister. Enligt denna regel anses en upptagning inte förvarad hos en myndighet om upptagningen ingår i personregister och myndigheten enligt lageller förordning eller särskilt beslut som grundar sig på lag saknar befogenhetatt göra överföringen. Med personregister avses detsamma som enligt den år 1998upphävda datalagen (1973:289), dvs. register, förteckning eller andraanteckningar som innehåller uppgift som avser en enskild person och kan hänföras till denne.Syftet med begränsningsregeln är att allmänheten inte med stöd avoffentlighetsprincipen skall kunna göra anspråk på att få ta del av sådanauppgifter hos myndigheten som myndigheten av hänsyn till skyddet för denpersonliga integriteten själv är förhindrad att ta fram.4.4.2 Offentlighetsprincipens räckvidd bör inte förändrasRegeringens bedömning: Offentlighetsprincipen bör ha samma räckvidd ifortsättningen som den har . Allmänhetens rätt att ta del av ensammanställning av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling böralltså behållas.Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser har godtagitutredningens bedömning eller lämnat den utan erinran. menar dock attinsynsrättens omfattning principiellt sett bör kopplas till vad myndighetenfaktiskt gör i sin verksamhet.Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av föregående avsnitt innebärgällande rätt att en myndighet är skyldig att på begäran tillhandahållaallmänheten en sammanställning av uppgifter ur upptagningar för automatiseradbehandling om sammanställningen är tillgänglig för myndigheten med rutinbetonade åtgärder. Det betyder att en myndighet i princip är skyldig att tillmötesgå enbegäran om en sådan sammanställning även om myndigheten inte i och för sin egenverksamhet har anledning att göra en sådan sammanställning.Kritik framförs ibland mot detta förhållande. Som ges exempel på i Vägverketsremissvar menar somliga att insynsrättens omfattning principiellt bör kopplastill vad myndigheten faktiskt gör och inte omfatta sådana sammanställningar sommyndigheten saknar anledning att göra i sin egen verksamhet.Utvecklingen av informationstekniken har medfört ökade möjligheter förallmänheten till insyn i myndigheternas verksamhet och därmed lett till enförstärkning av offentlighetsprincipen. Detta beror till stor del på den insynsom rätten till en viss sammanställning av uppgifter medger. Den tekniskautvecklingen har ju inneburit allt bättre förutsättningar för såväl lagring avinformation som sökning och sammanställning av uppgifter. Om rätten att få utsammanställningar av uppgifter bibehålls bör man kunna räkna med att dentekniska utvecklingen också i fortsättningen kommer att resultera i allt störremöjligheter till insyn. Denna möjlighet till en fortgående förstärkning avoffentlighetsprincipen bör enligt regeringens mening värnas. i allt större omfattning övergår till elektroniskinformationshantering är en sådan ordning nödvändig för attoffentlighetsprincipens huvudsyften, insyn och kontroll, också skall kunna tillgodoses.I detta sammanhang måste dock framhållas att en myndighets möjlighet att görasammanställningar av uppgifter ur upptagningar kan vara underkastad rättsligabegränsningar med hänsyn till skyddet för enskildas integritet, en fråga somregeringen återkommer till i nästa avsnitt. Vidare kan naturligtvismyndigheternas datorsystem innehålla tekniska begränsningar som omöjliggör enviss sammanställning av uppgifter.Sammanfattningsvis anser regeringen att det saknas anledning att göra avstegfrån den hittillsvarande principen om att de sammanställningar av uppgifter urupptagningar för automatiserad behandling som med rutinbetonade åtgärder ärtillgängliga för en myndighet också på begäran skall göras tillgängliga förallmänheten. Frågan om detta skall komma till uttryck direkt i TF behandlas inästa avsnitt.4.4.3 En precisering av begreppet förvar i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningenRegeringens förslag: I 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningenklargörs genom en ny bestämmelse att en sammanställning av uppgifter ur enupptagning för automatiserad behandling skall anses förvarad hos myndighetenendast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonadeåtgärder. Härigenom klargörs också att en s.k. färdig elektronisk handling anses förvarad hos myndigheten oavsett om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder eller om det krävs mer omfattande åtgärder.Liksom tidigare skall en sammanställning av uppgifter ur en upptagning förautomatiserad behandling som innehåller personuppgifter inte anses förvarad hosmyndigheten om myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet attgöra sammanställningen. Undantag skall inte längre kunna göras genom särskiltbeslut. Begreppet personuppgift definieras som all slags information som direkteller indirekt kan hänföras till en fysisk person.Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Kommittén hardock föreslagit en annan lagteknisk struktur.Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Justitiekanslern,i , Riksåklagaren och Statskontoret, tillstyrkerutredningens förslag eller lämnar det utan erinran.En del remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Hovrätten över och , vid , ifrågasätter det ändamålsenliga i att försöka göra skillnadmellan färdiga handlingar i elektronisk form och sammanställningar av uppgifterur upptagningar och menar att gränsdragningsproblem kan komma att uppstå.Kammarrätten i och vid Stockholmsuniversitet undrar om inte tillgängligheten av en upptagning alltid bör bedömasutifrån vad som kan åstadkommas med rutinbetonade åtgärder.Några remissinstanser, bl.a. , ifrågasätter den lagtekniskastrukturen och menar bl.a. att förhållandet mellan det föreslagna nya tredjestycket och andra stycket i 2 kap. 3 § TF bör ses över.En del remissinstanser, t.ex. Länsrätten i , ,och , efterlyser ett förtydligande avvad som avses med uttrycket "rutinbetonade åtgärder".Kammarrätten i och anser att begreppet"personuppgift" bör definieras i lagtexten.Skälen för regeringens förslagFörtydligande av lagtexten i 2 kap. 3 § TFSom framgått av redogörelsen för gällande rätt har det i förarbeten från1970-talet uttalats att ett visst urval eller en viss sammanställning avuppgifter ur upptagningar för ADB anses utgöra en för myndigheten tillgängligupptagning om urvalet eller sammanställningen kan tas fram genom rutinbetonadeåtgärder från myndighetens sida (prop. 1975/76:160 s. 90 f). Rättspraxis fåranses ha bekräftat giltigheten av dessa förarbetsuttalanden (se t.ex. 84, RÅ 1988 not. 530 och RÅ 1989 not. Detta innebär att en sådansammanställning skall anses vara förvarad hos myndigheten även om myndighetenaldrig har haft eller kommer att ha anledning att göra sammanställningen i sinegen verksamhet.Till och från har kritik framförts mot att det inte direkt av lagtexten i 2kap. TF framgår att myndigheterna har en skyldighet att på begäran av en enskild göra sådana sammanställningar (se bl.a. LEXIT, Förstudie från Toppledarforum1995 och SOU 1997:39 s. 523 f).Till detta kommer att uttalandet i prop. 1975/76:160 ibland har kommit attuppfattas så att det tar sikte på samtliga upptagningar för ADB, dvs. oavsett om det rör sig om traditionella databaserade register ur vilka sammanställningarkan göras eller andra elektroniska handlingar (se bl.a. kommitténs bet. 126,SOU 1988:64 s. 88 samt prop. 1990/91:60 s. 28 och s. 74). En sådan tolkninginnebär att även "färdiga" handlingar i elektronisk form, t.ex. meddelanden sominkommit per elektronisk post (e-brev), skall anses förvarade hos myndighetenendast om de kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Avgörande för om en sådanelektronisk handling förvaras hos en myndighet eller inte skulle alltså intevara vad som rent faktiskt finns i myndighetens förvar.Med uttrycken färdig handling i elektronisk form och färdig elektroniskhandling, avses i det följande sådana elektroniska handlingar där utställaren -myndigheten eller den som lämnat in handlingen till myndigheten - har gett demett bestämt, fixerat, innehåll som går att återskapa gång på gång. Som typiskaexempel på sådana handlingar kan, förutom e-brev, nämnas promemorior, protokolloch beslut i elektronisk form.Redan i samband med lagändringarna framhöll Lagrådet att uttrycket"tillgänglig för myndigheten" i 2 kap. 3 § TF avsetts ha en betydelse som inteutan vidare kan utläsas av lagtexten som sådan. Lagrådet förordade därför attlagtexten förtydligades. Regeringen gjorde emellertid då bedömningen att ettsådant förtydligande inte var nödvändigt (prop. 1990/91:60 s. 74).När uttalandet om rutinbetonade åtgärder gjordes användesinformationstekniken hos myndigheterna huvudsakligen för traditionell register-och databashantering. IT-utvecklingen inom förvaltningen har gåttstarkt framåt. tar i stort sett varje myndighet emot handlingar ielektronisk form, t.ex. via e-post, samt framställer egna sådana handlingar. Man kan uttrycka saken så, att en mängd pappershandlingar har flyttat över till den elektroniska miljön. Fråga har därför uppkommit om det är lämpligt att avgränsa allmänhetens tillgång till dessa handlingar på samma sätt som dess tillgångtill sammanställningar av uppgifter, dvs. med kriteriet rutinbetonade åtgärder.Som kommittén konstaterar kan myndigheternas datorlagrade material inte längresägas bestå enbart av s.k. potentiella handlingar, dvs. möjligasammanställningar av uppgifter, som uppstår först när de efterfrågas avallmänheten och tas fram av myndigheten genom rutinbetonade åtgärder. Enupptagning för automatiserad behandling kan, liksom en konventionell handling ipappersform, vara en slutligt utformad och redan existerande handling med ettbestämt, fixerat, innehåll som kan återskapas gång på gång. Det är enligtregeringens mening inte tillfredsställande att en sådan handling skall ansesförvarad hos en myndighet endast om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder.