prop · GO0394 · 2001-01-01 00:00:00 — Finansieringssystemet för en radio och TV i allmänhetens tjänst bör uppfylla vissa grundläggande krav. Programföretagen bör givetvis ges tillräckliga resurser för att kunna utföra sina uppdrag. bör inte finansieringsmodellen begränsa företagens oberoende eller på annat sätt påverka programverksamheten på ett sätt som kan strida mot uppdraget. Dessutom är det viktigt att det system som väljs för att finansiera radio och TV i allmänhetens tjänst upplevs som rimligt och rättvist av de som betalar. Tittare och lyssnare skall kunna se att det finns ett samband mellan det de betalar och det de får tillgång till, dvs. att man får valuta för pengarna. har i jämförelse med de flesta länder en mycket hög grad av renodlad finansiering genom TV-avgifter. Det har inneburit att public service-radio och TV kunnat utvecklas ekonomiskt sett i lugnare former än i andra länder. Den debatt som förekommit i stora delar av om public service-företagens finansiering har varit närmast frånvarande hos oss. Genom den renodlade finansieringen har konkurrens kunnat undvikas mellan public service och kommersiella företag om såväl TV-avgiftsmedel (som i t.ex. ) som om reklamintäkter (som i många andra länder). Erfarenheter såväl från som utomlands talar enligt min mening för att möjligheterna att välja en annan finansiering för kärnan i public service-verksamheten är små och, sett till alternativen, inte önskvärda. Mycket talar för att nuvarande modell med åtskillnad i finansiering, dvs. TV-avgifter för public service-företag och reklam och betal-TV för kommersiella företag, är den mest lämpliga för svensk radio och TV också i fortsättningen. Även utvecklingen inom EU vad gäller synen på finansiering av public service-radio och TV ger, enligt min mening, stöd för denna bedömning. Genom finansieringen via TV-avgiften kan public service-företagens ställning och uppdrag som oberoende aktör på mediemarknaden tryggas, särskilt i små nationer som , där möjligheterna att få den totala resurskakan för finansiering av radio och TV att växa är små och där marknaden är för liten för att sidointäkter skall utgöra ett betydande resurstillskott. I kapitel 11 TV-avgiften görs en analys av det svenska TV-avgiftssystemet . Jag konstaterar att den svenska TV-avgiften är låg i förhållande till TV-avgiften i andra länder. TV-avgiftens ökning var störst . Eftersom hushållens disponibla inkomster minskade kom TV-avgiftens andel av den disponibla inkomsten att bli allt större. verkar det som att den andelen kommer att kunna minska. Jag pekar i detta kapitel också på behovet av att överväga olika sätt att öka antalet betalande TVhushåll. Det skolk från att betala avgiften som förekommer innebär betydande intäktsbortfall för public service-verksamheten. De resurser som uteblir på grund av skolk kan uppskattas till i storleksordningen . De uppgifter jag tagit del av tyder dock inte på att skolket ökat nämnvärt, åtminstone inte . I kapitel 12 System för medelstilldelning behandlas programföretagens medelstilldelning. Dagens medelstilldelningssystem kännetecknas av att nivån på TV-avgiften är angiven i nominella belopp medan programföretagens medelstilldelning är reglerad genom ett särskilt SR-index som avspeglar löne- och prisutvecklingen. Jag kan konstatera att dagens system har brister. Riksdag och regering har genom konstruktionen av dagens medelstilldelningssystem inte information om den faktiska medelstilldelningen vid tiden för förslag respektive beslut. Enligt systemet skall besluta om hur stora medel som får disponeras ur rundradiokontot, men vet inte när beslutet tas hur stor medelstilldelningen slutligen blir. Således kan inte i tillräcklig utsträckning överblicka effekter och konsekvenser av beslutet. Även för programföretagen innebär dagens medelstilldelningssystem osäkerhet vid budgetering och planering. Eftersom det är relativt stora summor som skall fördelas (ca på de tre programföretagen) innebär en relativt liten ökning/minskning i SR-index ett stort tillskott/bortfall i kronor för respektive företag. En av de allvarligare bristerna är således avsaknaden av enkelhet och förutsebarhet. Systemet med slutjusteringar av SR-index leder till att vare sig statsmakterna eller programföretagen vet hur stor medelstilldelningen kommer att bli förrän långt efteråt. Vidare saknas med dagens system tydliga incitament för produktivitetsförbättringar i företagen. Som en följd av analysen av dagens system och de problem som följer av detta diskuteras olika sätt att förenkla systemet för medelstilldelning. Det alternativ som jag förordar innebär att TV-avgiftsmedlen i fortsättningen skulle tillfalla programföretagen direkt, utan att mellanlanda på ett konto i (rundradiokontot). skulle med ett sådant system i princip endast fatta ett beslut, nämligen om TV-avgiftens storlek. skulle dock även behöva fatta beslut om att programföretagen har rätt att disponera medlen och om fördelningen av medel mellan programföretagen. Fördelarna med detta system är flera. För det första är systemet enkelt och tydligt och råder bot på de oklarheter som gäller för budgetering och planering, såväl för riksdag och regering som för programföretagen. Problemet med att medelstilldelningen sker i ett gammalt prisläge skulle försvinna genom att kompensationsindex inte längre behövs. För det andra skapas en tydligare och renare relation mellan programföretagen och TV-avgiftsbetalarna. Det kommer således framgå tydligare än att TV-avgiftsbetalarna i realiteten betalar sin avgift för den verksamhet som bedrivs av public service-företagen. Sannolikt ökar också incitamenten för programföretagen att genom ytterligare insatser få en ökad inbetalning av TV-avgifter. Med ett system med direkt finansiering får företagen ökade resurser om de kan få fler att betala sin TV-avgift. Genom direktfinansieringen markeras också programföretagens oberoende i förhållande till staten ytterligare eftersom riksdag och regering inte längre skulle fatta årliga beslut om medelstilldelning. I kapitel 13 Inkomster, intäkter och kostnader redovisas en lägesbeskrivning och en analys av programföretagens finansiella situation. I det sammanhanget görs också beräkningar utifrån olika antaganden när det gäller situationen på rundradiokontot samt en bedömning av ordningen med att särskild medelstilldelning utgår till programföretagen för vissa bestämda ändamål. Här konstaterar jag bland annat att public service-företagens inkomster minskat . Dock hade programföretagen tillsammans totalt högre inkomster jämfört med . Rundradiokontot kommer snabbt att förlora det överskott som finns, vilket huvudsakligen beror på att inte längre betalar in årliga medel till kontot för köpet av distributionsnätet. I de beräkningar som gjorts i detta kapitel har endast alternativet höjda TVavgifter använts. Om TV-avgiften höjs i takt med KPI, dvs. realt oförändrad TV-avgift (+128 kronor), beräknas rundradiokontot med gjorda antaganden uppvisa ett stort underskott vid periodens slut. För att täcka detta underskott krävs, enligt de beräkningar som används här, en real höjning av TV-avgiften med drygt en procent , eller i storleksordningen totalt . Om man dessutom skulle räkna med att programföretagen skall få ersättning för de parallellsändningskostnader som kommer att uppstå skulle större avgiftshöjningar bli nödvändiga. Då skulle TV-avgiften behöva höjas realt , eller totalt . Som jämförelse kan nämnas att det mediepolitiska avtal som träffades i innebär att TV-avgiften kommer att höjas med motsvarande . När det gäller ordningen med att särskilda medel anvisas programföretagen för bestämda ändamål är min principiella uppfattning att detta bör undvikas. Principen bör vara att programföretagen får en samlad medelstilldelning, att de ekonomiska förutsättningarna är givna för en hel tillståndsperiod och att inga ändringar sker . Sammanfattningsvis anser jag dock att de TV-avgiftshöjningar som kommer att behöva göras inte är större än vad som är rimligt, särskilt inte om en lösning för merkostnader vid parallellsändningar med analog och digital sändningsteknik väljs i enlighet med vad jag förordar. I utredningsdirektiven anförs att jag skall analysera möjligheterna till och konsekvenserna av att införa mervärdesskatt på TV-avgiften. I kapitel 14 Mervärdesskattefrågor görs en analys av dessa frågor i förhållande till såväl EG-rätten som till svenska förhållanden och svensk lagstiftning. Jag menar att en rad skäl talar för att public service-företagen bör göras mervärdesskattepliktiga. Dagens mervärdesskatteregler medför problem för de svenska public service-företagens verksamhet. Det finns, enligt min mening, två avgörande skäl till varför public service-företagen bör bli mervärdesskattepliktiga. För det första har reglerna på skatteområdet en betydande inverkan på det sätt som programföretagen väljer att bedriva sin produktionsverksamhet. Det är helt enkelt dyrare för public service-företagen att köpa produktion från utomstående, eftersom sådana tjänster innehåller momskostnader som public service-företagen inte kan göra avdrag för. Detta leder till att företagen hellre väljer att utföra tjänster i egen regi. Företagen stimuleras på så vis att vara självförsörjande, särskilt vad gäller personalintensiva tjänster. Det bör, enligt min mening, vara publicistiska och journalistiska bedömningar som avgör om en produktion skall göras inom företagen eller om förutsättningarna för en mer ändamålsenlig och effektiv produktion skulle vara bättre om produktionen lades ut på en utomstående producent. För det andra hindras företagen från att organisera verksamheten på det mest ändamålsenliga sättet. Skattesystemet bör, enligt min uppfattning, inte styra företagens organisation och hantering av koncerngemensamma funktioner. anpassas organisationen till skattesystemets utformning. Jag anser att verksamheten måste kunna organiseras utifrån vad som anses mest kostnadseffektivt och konkurrensneutralt. Sidoverksamhet som bedrivs på en konkurrensmarknad måste hållas klart åtskild, med egen finansiering och ekonomisk redovisning. Detta kan lämpligast åstadkommas genom att sådan verksamhet läggs i separata bolag. Sidoverksamheter skall inte som sammanblandas med företagens kärnverksamhet. Public service-företagen har krävt att få bli mervärdesskattepliktiga av bland annat dessa skäl. Jag anser att detta krav är berättigat. För att komma till rätta med de effektivitetsproblem och de konkurrenssnedvridande effekter som uppstår anser jag att frågan bör ges en lösning före ingången av nästa tillståndsperiod, dvs. Jag diskuterar också frågan om vilken skattesats som bör väljas vid införande av mervärdesskatt på TV-avgiften. Av den kostnadsredovisning som jag har inhämtat från programföretagen framgår att mervärdesskattekostnaden för den samlade verksamheten uppgick till under . Detta utgör av totala avgiftsmedel erhållna (). För att balansera utgående mervärdesskatt med den ingående mervärdesskatten i verksamheten krävs således att skattesatsen uppgår till . tilllämpar två reducerade skattesatser, eller . Bland de verksamheter som omfattas av en skattesats om finns bl.a. vissa kulturtjänster och allmänna nyhetstidningar m.m. En skattesats på gäller för exempelvis livsmedel, persontransporter och hotellverksamhet. Av olika skäl, bland annat med hänsyn till verksamhetens karaktär och en omsorg om att TV-avgiften inte skall behöva höjas på grund av införandet av moms, förordar jag att en skattesats på väljs. Denna skattesats tillämpas också för andra kulturtjänster och dagstidningar. I kapitel 15 Reglering av programföretagens verksamheter behandlas det regelverk som utgör en av grunderna för det allmännas inflytande på public service-företagen. Genomgången av regelverket görs för att klargöra vilka de formella ramarna är och kan vara för verksamheten i en föränderlig mediesituation och vad som eventuellt måste framgå på annat sätt samt om det finns behov av ändringar i gällande lagstiftning. Publikens rätt att få program prövade hos och TV kräver en ändamålsenlig reglering, anpassad till den tekniska utvecklingen. I avsnittet behandlas också frågan om ordningen för uppföljning och granskning av programverksamheten. Kapitlet inleds med principiella utgångspunkter för public serviceföretagens ansvar gentemot sina uppdragsgivare, den svenska allmänheten. Jag konstaterar att följande allmänna principer bör gälla för hur programföretagens uppgifter bör avgränsas. ? ?All verksamhet som programföretagen bedriver skall ha anknytning till uppdraget att bedriva radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst (kärnverksamheten). ? ?All medieverksamhet som programföretagen bedriver skall uppfylla de krav som gäller för kärnverksamheten. ? ?Programföretagen skall inte bedriva verksamhet som kan hota den publicistiska självständigheten eller som kan leda till att kärnverksamheten utarmas. I takt med att informationstekniken utvecklas förbättras möjligheterna att ge radio- och TV-programmen ett mervärde för publiken. Internet kan vara ett viktigt redskap för att komplettera och ge ytterligare information i anslutning till programverksamheten i radio och TV. Radio- och TVverksamheten medför också att det inom företagen samlas produkter, kompetenser och resurser som kan användas även för andra ändamål. Detta gäller bl.a. uthyrning av tillfällig överkapacitet, att programidéer eller färdiga program kan säljas till andra radio- och TV-företag och att distributionsteknik som har anskaffats för den egna verksamheten också kan betjäna andra programföretag. Mycket av detta sker . Det är givetvis viktigt att public service-företagen ges möjligheter ligga långt framme när det gäller utveckling och tillämpning av ny teknik. Programföretagen bör kunna bedriva verksamhet via andra medier än radio och TV så länge det handlar om att stödja programverksamheten, öka tillgängligheten och skapa ett mervärde för publiken. Det skulle däremot vara tveksamt eller direkt olämpligt om dessa verksamheter utvecklades så att de förlorade sitt direkta samband med radio- och TVsändningarna. Det är också rimligt att programföretagen kan sälja program eller hyra ut resurser om det innebär att resurser som i första hand är anskaffade för den egna verksamheten får en högre utnyttjandegrad. På så sätt blir det möjligt att hålla en hög kompetens på olika specialområden där underlaget annars kan bli för litet. En förutsättning är att sådan verksamhet bedrivs på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Det blir betydligt mer tveksamt om programföretagen skulle bygga upp en organisation som är större än vad som behövs för att klara de egna behoven och där t.ex. uthyrning till utomstående är en del av verksamhetsidén. Detta gäller givetvis i särskilt hög grad om verksamheten är förenad med ett ekonomiskt risktagande eller om de priser som utomstående betalar inte avspeglar programföretagens alla kostnader, dvs. om det finns risk att verksamheten subventioneras med TV-avgiftsmedel. Den publicistiska självständigheten och oberoendet är grunden i public service-uppdraget. Regelverk, ägarförhållanden och finansieringssätt syftar alla till att skapa förutsättningar för programföretagens självständighet och oberoende såväl i förhållande till staten som till kommersiella och andra intressen. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att programföretagen inte engagerar sig i verksamheter som skulle kunna hota självständigheten eller oberoendet. Som exempel kan nämnas att programföretagen inte bör göra sig beroende av samarbete med kommersiella aktörer eller av kommersiell finansiering. Generellt är en utveckling mot att public service-företagens program och tjänster görs tillgängliga på flera sätt än tidigare positiv för publiken. bör man beakta att alla nya distributionsformer ännu inte är tillgängliga för alla. Traditionella radio- och TV-sändningar når i princip samtliga hushåll i . Nära nog samtliga hushåll tar dessutom del av public service-företagens sändningar i dess traditionella form. Frågan om att använda nya distributionsformer är givetvis också en fråga om resurser. Public service-företagens kärnverksamhet finansieras med TV-avgiftsmedel. Det finns gränser för hur mycket medel som kan fås på denna väg, varför ett balanserat förhållningssätt i fråga om ett vidgat uppdrag till nya verksamheter blir nödvändigt. Jag konstaterar också att de regleringsmässiga förutsättningarna är olika beroende på vilket sätt programföretagen publicerar material. Av den genomgång som gjorts kan jag dra slutsatsen att regeringen inte kan ställa upp särskilda villkor för SVT:s eller övriga programföretags sändningar som sker via exempelvis satellit, text-TV eller Internet. Den tekniska utvecklingen kan därmed få sådana konsekvenser att innebörden i public service-uppdraget riskerar att tunnas ut i takt med att allt fler distributionsformer används. Enligt min mening är det olämpligt att de grundläggande regler som alltjämt bör gälla för public service-verksamheten, t.ex. kraven på saklighet och opartiskhet och förbudet mot reklam, inte är tillämpliga i den mån företagen sänder i nya distributionsformer. Principen bör vara att samma regler så långt möjligt gäller för sändningarna oavsett distributionsform. Mot denna bakgrund pekar jag på behovet av att se över gällande lagstiftning. Jag har i utredningsarbetet inte funnit några argument som talar emot ordningen med att och TV genom efterhandsgranskning av program övervakar efterlevnaden av tillståndsvillkoren och lagbestämmelserna om sändningarnas innehåll samt har uppgiften att granska företagens public service-redovisningar. Denna ordning bör, enligt min mening, gälla även fortsatt. I kapitel 16 Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter behandlas frågan om vilka verksamheter som bör kunna finansieras med TV-avgiftsmedel och vilka som bör ha andra intäkter. I sammanhanget tas särskilt frågan om programföretagens Internetverksamhet upp. Slutligen diskuteras också om ordningen för revision och redovisning i programföretagen är ändamålsenlig. Som framgått har stora förändringar påbörjats vad gäller public service-företagens distribution. kan helt nya verksamhetsformer komma att uppstå. Mot bakgrund av nuvarande public service-uppdrag samt de beslut som riksdag och regering fattat kan jag konstatera att följande verksamheter bör betraktas som verksamheter som ingår i uppdraget och som därmed bör kunna finansieras med avgiftsmedel: ? ?Produktion och inköp av radio- och TV-program ? ?Utsändning av radio- och TV-program via marksändningar ? ?Utveckling av nya programformer och programkanaler i samband med övergången till digital sändningsteknik, t.ex. interaktiva tjänster kopplade till radio- och TV-programmen ? ?Direkt programrelaterad verksamhet på Internet, t.ex. företagens webbplatser med möjlighet att ta del av information och fördjupning och att se och lyssna på radio- och TV-program. Generellt kan konstateras att de verksamheter som inte utgör en del av kärnverksamheten och därmed inte skall finansieras med TV-avgiftsmedel bör betraktas som sidoverksamheter. Sådana verksamheter skall således täcka sina egna kostnader och i övrigt bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Programföretagens verksamhet på Internet är särskilt svår att bedöma i detta avseende. Å ena sidan kan Internet betraktas som en självklar del av public service-företagens verksamhet genom att det utgör ett sätt att komplettera och ytterligare öka tillgängligheten till programföretagens programverksamhet. I det fallet bör Internetverksamheten självfallet kunna finansieras med avgiftsmedel. Frågan är dock en annan om programföretagen skulle bedriva verksamhet som enbart finns på nätet. Då är det inte längre självklart att verksamheten kan finansieras med TVavgiftsmedel eller att företagen överhuvudtaget bör bedriva sådan verksamhet. Samtliga tre programföretag önskar utvidga sin verksamhet på Internet. Dels handlar det om att bedriva verksamhet som kan ses som ett direkt komplement till radio- och TV-programmen, dels vill företagen bland annat ge publiken ytterligare möjligheter att genom egna val få tillgång till program från t.ex. arkiven. Den exakta utformningen av verksamheten på Internet är ännu inte helt tydlig i något av företagen. Inför ett ställningstagande till omfattningen av public service-företagens engagemang i verksamhet på Internet bör faktorer som tillgänglighet, regler, kostnader, integritet och oberoende och konkurrensneutralitet vägas in. En grundläggande princip för public service-företagens programverksamhet bör även i fortsättningen vara att sändningarna skall vara tillgängliga för alla utan krav på särskilda avgifter utöver erlagd TV-avgift. Det kan dock komma att utvecklas tjänster som kräver extra intäkter, t.ex. när program från arkiven görs tillgängliga på begäran av enskilda. Kostnader uppstår då för exempelvis administration och upphovsrättsersättningar. Det kan, enligt min mening, vara motiverat med särskilda avgifter för de som önskar ta del av sådana tjänster som går utöver radio- och TV-sändningarna. I kapitlet konstaterar jag också att det finns anledning att förtydliga systemet för kontroll och revision av de dokument där programföretagen lämnar redovisning till statsmakterna om resursanvändning m.m. Genom TV-avgiften ställs allmänhetens medel till public service-företagens förfogande. Det är naturligt att ställa höga krav på öppenhet och insyn i en verksamhet med de förutsättningar som gäller för dessa programföretag. Behovet av ett större och mer samlat grepp på framtidsfrågorna för radio och TV i allmänhetens tjänst ökar. Jag har på den korta tid som stått till mitt förfogande inte kunnat göra en fullständig bedömning av vilka större förändringar som kan bli nödvändiga med anledning av denna utveckling. Nuvarande struktur med separata programföretag och med dagens finansieringsförutsättningar kan, enligt min mening, fungera väl ytterligare en tillståndsperiod. I kapitel 17 Övriga framtidsfrågor föreslår jag att en utredning bör tillsättas redan vid ingången av en ny tillståndsperiod med uppgift att se över frågan om public service-verksamhetens förutsättningar i ett större sammanhang. En sådan utredning bör särskilt överväga vilken organisationsform för public service-verksamheten som på är mest ändamålsenlig med tanke på konvergens, nya medier, ökade förutsättningar för interaktivitet m.m. Som tidigare konstaterats sker stora förändringar inom medieområdet. Utvecklingen går mot integration av olika medieformer i en och samma verksamhet. Konvergensutvecklingen innebär att public service-verksamheten kommer bedrivas inom ramen för en allt större internationell och kommersiellt driven mediemarknad. Mycket talar för att de kommersiella aktörer som överlever i konkurrensen kommer att bli allt starkare. Utvecklingen går fort, men präglas också av en betydande osäkerhet. Det är dock klart att public service-företagen kommer att ställas inför nya utmaningar. Det är av stor vikt att public service-företagen kan planera för en verksamhet som är slagkraftig och kan möta publikens behov också på lång sikt. Även i en konvergerad medievärld med stora tekniska förändringar bör public service-företagens utgångspunkt vara att gamla såväl som nya tjänster skall baseras på ett programinnehåll som motsvarar de högt ställda förväntningar allmänheten har rätt att ha. Mycket talar därför för att programföretagen bör utveckla en gemensam strategi för den samlade programverksamheten. Utgångspunkten bör vara att publicistiska bedömningar avgör i vilka medier programmen skall sändas i snarare än en viss företagsstruktur. Enligt Radio- och TV-lagen skall tillstånd som meddelas av regeringen gälla för . De senaste tillståndsperioderna har varit av olika längd. Perioden före nuvarande tillståndsperiod var (1993-1996) och nuvarande period är (1997-2001).