prop · GP0330 · 2001-10-16 00:00:00 — Rådet rekommenderade kommissionen bl.a. att tydligare definiera mandatet för kontoret för humanitärt bistånd (ECHO), att aktivt verka för närmare samordning mellan humanitära insatser och långsiktigt utvecklingssamarbete samt att stärka samarbetet med internationella organisationer. stödde aktivt samtliga rekommendationer. Vi har varit en av de ivrigaste förespråkarna för en reformering av EG:s utvecklingssamarbete och dess humanitära bistånd. Även om organisations- och effektiviseringsfrågor är kommissionens eget mandat har tillsammans med andra medlemsstater fortsatt effektivi- seringsarbetet via rådsarbetsgrupper, genomförandekommittéer, expert- grupper och informella möten. Vi har försökt ge konkret stöd åt de olika Skr. 2001/02:30 åtgärder som kommissionen har initierat t.ex. i budgetprocessen och de slutsatser och resolutioner som utarbetats (se bl.a. nedan om land- strategier och samordning). Förbättrad programmering genom landstrategier och flera andra medlemsstater har kritiserat kommissionens sätt att hantera beslut om nya projekt och avsaknad av strategier. Presentationerna har varit ofullständiga vad gäller analys av målgrupper och andra intressenter, samordning mellan olika givare, fattigdomskoppling, tidigare utvärderingar, samarbetslandets roll, integrering av nationell planering m.m. Flera expertmöten har anordnats för att få skapa en samsyn på området. , som varit starkt pådrivande i landstrategifrågan, arbetade intensivt tillsammans med kommissionen för att ta fram nya riktlinjer. Bland annat bekostade Sida konsultinsatser för att stötta kommissionen i framtagandet av meddelandet till rådet som presenterades . Vid utvecklingsrådet antogs slutsatser om ett standardramverk för landstrategier. Liksom uttalandet om EG:s utvecklingspolitik lyfter dessa fram vikten av att samordna och komplettera mellan olika utvecklingsinsatser, där partnerlandet som huvudprincip skall ha en ledande roll och att: landstrategierna skall ses som ett instrument för dialog med berörda parter, övrigt strategiarbete (främst PRSP, CDF och UNDAF) skall beaktas, detta arbetsinstrument genast skall användas för allt stöd från Europeiska utvecklingsfonden, /Latinamerika- samt Medelhavsprogrammen, medlemsstaterna har en viktig roll i utarbetandet av strategier, humanitära aspekter skall beaktas samt att fattigdomsbekämpning är ett övergripande mål i EG:s utvecklingssamarbete (detta genom en direkt koppling till uttalandet om utvecklingspolitiken). Kommissionen har satt i gång med att utarbeta nya eller reviderade strategier för i princip samtliga berörda länder. Dessa skall analyseras av kommissionens interna kvalitetssäkringsgrupp innan de presenteras för medlemsstaterna i genomförandekommittéerna under 20012002. 38.2.2 Samordning för förbättrad samstämmighet Diskussionen om behovet av samordning dels internt inom EU, dels externt med andra aktörer tog ökad fart . EU, dvs. gemenskapen och medlemsstaterna tillsammans, är världens största givare av gåvobistånd. Till detta skall läggas de andra typer av relationer EU har med länder utanför unionen som exempelvis handel och politisk dialog samt den interna politik som kan ha effekter på dessa, t.ex. jordbruks- och migrationspolitik. På grund av sin storlek och sin potential att påverka global utveckling är det viktigt att EU agerar samstämmigt Skr. 2001/02:30 utåt i samordning med andra aktörer. Diskussionen om samordning fick förnyad aktualitet dels genom slutsatser i utvecklingsrådet på basis av en rapport från kommissionen om samordning i fält, dels genom allmänna rådets diskussion vid informella mötet i . Slutsatsen från båda mötena var att samordningen måste öka, såväl mellan instrumenten under både första och andra pelaren som med bilaterala insatser från medlemsstaterna och andra givare. Ett konkret resultat blev att det påbörjades arbete med att ta fram nya riktlinjer för samordning i fält. En av huvudpunkterna i de riktlinjer som slutligen antogs vid allmänna rådets orienteringsdebatt är att EU-samordning skall vara en del av den övergripande samordningen av utvecklingsinsatser, vilken skall ske med samarbetslandet i ledande roll. Specifik EU-samordning skall därför också endast genomföras i sådan utsträckning att det ger mervärde för samarbetslandet. 38.3Cotonou-avtalet Förnyat partnerskap mellan EU och AVS-länderna är det nya partnerskapsavtalet mellan gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och de 77 AVS-länderna i , och , å andra sidan. Avtalet ersätter den gamla som styrt samarbetet mellan EU och AVS-länderna . Det nya avtalet innehåller flera olika dimensioner: politik, handel och utvecklingssamarbete. undertecknades i , . I väntan på att avtalet ratificerats, tillämpas det provisoriskt. 38.3.1En stärkt politisk dimension och reformer av utvecklingssamarbetet är ett långsiktigt avtal som löper . Detta möjliggör ett unikt långsiktigt perspektiv i samarbetet. De övergripande målen är fattigdomsbekämpning, hållbar utveckling och AVS-ländernas gradvisa integration i världsekonomin. Viktiga principer för partner- skapet är lokalt ansvarstagande, brett deltagande, dialog och ömsesidiga skyldigheter. Partnerskapet skall i större utsträckning omfatta även andra aktörer än de statliga. vilar på en gemensam värdegrund baserad på respekt för mänskliga rättigheter, demokratiska principer, rättsstaten och god samhällsstyrning (artikel 9). Dessa värden skall främjas av samarbetet. Avtalet innehåller en fördjupad politisk dialog mellan EU och AVS- länderna om alla frågor av relevans för att uppnå partnerskapets mål och alla frågor av gemensamt intresse (artikel 8). Genom dialogen skall parterna bl.a. bidra till fred och säkerhet samt främja en stabil och demokratisk utveckling. Dialogen skall genomföras på lämplig nivå, inklusive regional och nationell nivå. Avtalet ålägger även parterna att föra en aktiv politik för fredsfrämjande åtgärder, konfliktförebyggande Skr. 2001/02:30 och konfliktlösning (artikel 11). Om inte den gemensamma värdegrunden respekteras, skall särskilda konsultationer inledas mellan parterna enligt artikel 96 (eller artikel 97 om det rör sig om allvarliga fall av korruption) i syfte att komma till rätta med problemen. Om inte en lösning kan nås, får lämpliga åtgärder vidtas, vilket kan innebära att utvecklings- samarbetet helt eller delvis avbryts. inleddes konsultationer med och . När det gäller utvecklingssamarbetet, skall biståndet fördelas på basis av både behov och uppnådda resultat. Avtalet omfattar en minskning av antalet instrument till ett samlat anslag för gåvobistånd. Landstrategier skall utgöra basen för planeringen och prioritering av insatser i respektive land. En särskild investeringsfacilitet för stöd till utveckling av den privata sektorn skall hanteras av EIB. Biståndet från den nionde europeiska utvecklingsfonden (9) kommer att uppgå till för perioden 20002007. Dessa medel blir dock tillgängliga först när trätt i kraft. Biståndet till AVS-länderna från tidigare uppgick till i beslutade åtaganden, vilket inkluderade ett bidrag till HIPC-initiativet på ca . Utbetalningarna uppgick till ca under . förhandlade EU:s medlemsstater även fram två interna avtal som komplement till . Det ena avtalet är en överenskommelse om finansieringen och förvaltningen av biståndet inom ramen för det finansiella protokoll som utgör en del av partnerskaps- avtalet. Detta avtal inrättar en nionde europeisk utvecklingsfond och fastställer respektive medlemsstats bidrag till fonden. Avtalet reglerar också frågor om ansvarsfördelning mellan kommissionen och medlems- staterna i programmeringen och genomförandet av själva utvecklings- samarbetet. Det andra avtalet reglerar procedurer för genomförande av . De två interna avtalen skall godkännas av varje medlemsstat i enlighet med dess konstitutionella bestämmelser. Även dessa avtal tillämpas provisoriskt, med undantag för de finansiella åtagandena. 38.3.2 En ny handelsregim En av de svåraste frågorna att lösa vid förhandlingarna om Cotonou- avtalet var den framtida handelsregimen. Den kompromiss som parterna kom överens om innebär att den nuvarande handelsregimen förlängs . kommer EU att förhandla om WTO-förenliga regionala frihandelsavtal med de AVS-regioner eller enskilda länder som så önskar, s.k. ekonomiska partnerskapsavtal. Syftet med dessa avtal är att främja regional liberalisering och ökad handel inom en region, som ett led i AVS-ländernas integration i världsekonomin. Avtalen innebär också att AVS-länderna successivt öppnar sina marknader för EU:s export. Avtalsförhandlingarna skall inledas med avsikt att avtalen skall träda i kraft . 38.3.3 Unik roll för icke-statliga aktörer Skr. Icke-statliga aktörer ges en unik möjlighet till inflytande genom . Enligt avtalet inkluderar detta begrepp dels den privata sektorn, dels näringslivet och arbetsmarknadens organisationer inklusive fackföreningar, och dels det civila samhället i alla dess former utifrån nationella särdrag. Enligt avtalet skall de icke-statliga aktörerna, när så är lämpligt, underrättas om och inbegripas i samråd om riktlinjer och strategier för samarbete, prioriteringar samt om den politiska dialogen. För att möjlig- göra detta skall de icke-statliga aktörerna engageras i genomförande och ges stöd för kapacitetsuppbyggnad så att deras kompetens kan stärkas. De icke-statliga aktörerna skall också ges möjlighet att delta i den löpande uppföljning av utvecklingssamarbetet och andra områden som inkluderas i avtalet. Representanter för det civila samhället kan också knytas till den fördjupade politiska dialogen. Ett omfattande arbete har inletts inom kommissionen för att genomföra avtalets intentioner i detta när det gäller. Detta innebär bl.a. ett närmare samarbete med organisationerna i samarbetsländerna i syfte att främja deras deltagande i processen. Ett meddelande från kommissionen om det civila samhällets roll enligt väntas . Kommissionens humanitära kontor ECHO förfogade över en budget på , vilket gör gemenskapen till en av världens största givare av humanitärt bistånd. aktualiserades en rad för viktiga frågor i och med att utvärderingen av kommissionens humanitära bistånd behandlades i utvecklingsrådet. Rådet rekommenderade bl.a. ECHO att tydligare definiera sitt mandat, att aktivt verka för närmare samordning med EG:s långsiktiga utvecklings- samarbete och att stärka samarbetet med internationella organisationer. har aktivt förespråkat ett närmare samarbete mellan ECHO och humanitära FN-organ, framförallt UNHCR, WFP och OCHA. En viktig del i ett mer strategiskt partnerskap mellan kommissionen och FN är former för finansiering, inklusive behovet av förutsägbarhet och flexibilitet samt upprättandet av en kontinuerlig dialog med FN om prioriteringar och strategiska frågor. Att främja ett närmare partnerskap mellan EG och FN fortsätter att vara en prioriterad fråga för , inte minst under ordförandeskapet. Ökad effektivitet i kommissionens utvecklingssamarbete är en övergripande svensk prioritering. Som en del av detta ingår även en mer effektiv samordning av katastrofinsatser, rehabilitering och utvecklings- insatser. I utvecklingsrådets slutsatser om EG:s humanitära bistånd uppmärksammas kommissionens avsikt att utarbeta en ny strategi för kopplingen mellan katastrofinsatser, rehabilitering och utveckling. Behandlingen av denna strategi prioriterades inför ordförandeskapet 2001. kommer även i kommittén för humanitärt bistånd att fortsatt verka för effektivare samordning mellan ECHO och andra delar inom kommissionen, inklusive kommissionens Skr. 2001/02:30 fältrepresentation. 38.5Horisontella frågor både mål och medel Horisontella frågor som mänskliga rättigheter, miljöhänsyn, jämställdhet, konfliktförebyggande, osv. är i stor utsträckning en avspegling av internationella konventioner eller slutdokument från FN:s världs- konferenser. För flera av dem finns det också målsättningar uttryckta i de internationella utvecklingsmålen, vilka bekräftades genom . Detta gör att frågorna ingår i målformuleringar i ett ökat antal projekt och program som får EG-finansiering. Men de horisontella frågorna är också viktiga att utnyttja som medel för att uppnå andra mål, som minskad fattigdom, ökad demokrati, ökad tillväxt och integration i världsmarknaden. Det handlar alltså om att integrera de horisontella aspekterna varhelst det är relevant för ökad effektivitet i insatserna. 38.5.1 Mänskliga rättigheter och demokrati centrala teman Mänskliga rättigheter och demokrati är centrala teman för EU:s förbindelser med omvärlden, inklusive för utvecklingssamarbetet. För ändamålet finns ett särskilt anslag European Initiative for Democracy and Human Rights, EIDHR. Det uppgick till . Användningen styrs av kommissionens förordningar 975 och 976/1999. för demokrati och mänskliga rättigheter inrättades i enlighet med förordningarna. Insatserna ligger under budgetlinjen med en kombination av elva geografiska och tematiska undergrupper. Följande prioriteringar 2000 godkändes av genomförande- kommittén : insatser mot tortyr, dödsstraff, rasism och främlingsfientlighet, utbildning i mänskliga rättigheter och insatser för åsiktsfrihet, ekonomiska och sociala rättigheter, skydd av speciellt utsatta grupper, särskilt barn. möten präglades av oklarheter i arbetsformer och mandat för den nyinrättade kommittén, stora efter- släpningar i handläggningen av tidigare års anslag, oklarheter och oro bland kommissionens personal under beredning, beslut och genom- förande av omorganisationen. En planerad förslagsinbjudan till EU- baserade enskilda organisationer verkställdes försenat först . antog kommissionen ett meddelande om EU:s stöd till val och valobservationer som innehåller en mängd praktiska förslag för att samla och strukturera handläggningen av stöd relaterat till allmänna val. Oklarheter i gränsdragning mellan EG:s utvecklingssamarbete på valområdet och samma frågas ställning inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken orsakade omfattande diskussioner. I praktiken utvecklades dock kommissionens samordnande roll på ett praktiskt och positivt sätt, vilket kunde märkas bland annat i den valobservatörsinsats i Skr. 2001/02:30 som leddes av ledamoten i Formerna för samarbete med kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har varit föremål för diskussioner på flertalet av årets möten. Kommissionens budgetförordning har lagt hinder i vägen för en ändamålsenlig utformning av samarbetet. Den svenska linjen i kommittén har varit att efterlysa policy- och prioriteringsdiskussioner. De beslut som förelagts kommittén har ofta presenterats med kort varsel och med begränsat underlag. I utfallet för svensk del kan noteras stöd till Life and i för insatser på . Ett samarbete med International inleddes med ett gemensamt seminarium i med representanter för kommissionärerna kabinett, utrikesutskott samt UD. Kommissionens beslut att omorganisera sitt utvecklingsarbete påverkade också de riktade insatserna för demokrati och mänskliga rättigheter. Stora delar av den praktiska administrationen som skötts av () skulle genom beslutet föras över till det nybildade generaldirektoratet för bistånd EuropeAids Co-operation office (Aidco). EHRF:s kontrakt förlängdes interimistiskt från till . Drygt hälften av personalen vid enheten för mänskliga rättigheter i kommissionens multilaterala avdelning fördes över till Aidco genom beslut , med verkställighet först . Genomslaget för demokrati och mänskliga rättigheter i EG:s övriga biståndsprogram minskade sannolikt i och med att denna policyenhet inom generaldirektoratet för bistånd upplöstes sent 1999 och dess personal organisatoriskt men inte fysiskt flyttades över till generaldirektoratet för utrikesrelationer. I väntan på samlokalisering lämnade flertalet av de biståndskunniga enheten för andra tjänster, vilket innebar en påtaglig försvagning av utvecklingskunnandet på området. I huvudsak är dock omorganisationen av utvecklingssamarbetet och förläggning av hela den s.k. projektcykeln till EuropeAid en positiv utveckling. 38.5.2 Integration av miljö och hållbar utveckling En särskild process inom unionen pågår sedan toppmötet i . Nio sektorsråd, inklusive utvecklingsrådet, skall ta fram strategier för integrering av miljöhänsyn för att främja hållbar utveckling (se även 26.1.1). har varit pådrivande och lämnat underlag till kommissionen . Kommissionen presenterade ett reviderat meddelande och en lägesrapport till rådet. En central uppgift är att integrera miljöfrågorna när landstrategierna utformas. Ett viktigt instrument i detta arbete är att systematiskt göra strategiska miljöanalyser. För uppföljning och översyn bör relevanta indikatorer brukas. Viktigare insatser framöver är att nationella miljöprofiler och integrering av miljö genomförs i alla landprogram, miljökonsekvensbedömningar görs för alla relevanta biståndsprojekt, och interna utvecklingsinsatser och utbildningar pågår inom kommissionen Skr. 2001/02:30 för att samla rätt kompetens för genomförande av strategin. Kommissionens förslag till strategi var försenad och presenteras först . Strategin bör innehålla mål, åtgärder, tidsplan samt indikatorer för uppföljning och utvärdering. Efter beslut i utvecklingsrådet överlämnas den till toppmötet i . Vidare antog och rådet efter förlikning en ny förordning om åtgärder för att främja en fullständig integrering av miljöaspekterna i utvecklingsländernas utvecklingsprocess. Den tidigare förordningen gällde till slutet av 1999. Detta instrument lämnar stöd till utvecklingsländerna att utarbeta och genomföra politiska åtgärder, strategier, verktyg och teknik för främjandet av en hållbar utveckling. Särskilt skall aktiviteter beaktas vilka bidrar till att utrota fattigdom. Vidare är stöd för genomförandet av internationella miljöavtal väsentligt. Förordningen skall gälla åren 20002006 och omfattar totalt . På grund av den relativt sett begränsade budgeten och då den grundläggande principen bör vara att kostnaderna för att integrera miljöaspekter skall täckas inom respektive program för utvecklings- samarbete, så bör aktiviteter finansierade med hjälp av denna förordning framför allt ha en katalytisk kompletterande funktion. 38.5.3 Jämställdhet en svensk prioritet diskuterades inom kommissionen och i en expertgrupp inom EU ett utkast till en ny handlingsplan för kommissionens arbete med jämställdhet i utvecklingssamarbetet. Bakgrunden var att jämställdhets- arbetet i praktiken inte prioriterats på det sätt som angivits i resolutioner och policydokument. Utkastet till en ny handlingsplan syftade därmed till att anlägga ett mer samlat grepp som bl.a. pekar på behovet av institutionella arrangemang och resurser i form av personal och anslag. tog aktiv del i detta arbete, som till stor del utfördes av svenska experter i kommissionens tjänst. Från svensk sida påpekades här nödvändigheten av att kommissionen inrättar permanenta tjänster för jämställdhet i utvecklingssamarbetet och att system byggs upp för stärkt ledningsansvar i dessa frågor. Den största delen av arbetet inom EU som rör jämställdhet i utvecklingssamarbetet ägnades annars åt att förbereda och delta i den specialsession som arrangerades i som uppföljning efter i . Se nedan under 38.6.1. 38.5.4 Nya tankar om konfliktförebyggande och utveckling När rådet tillsammans med kommissionen gjorde deklarationen om gemenskapens utvecklingspolitik, fastlades att särskild hänsyn skall tas till konfliktförebyggande i programmering av bistånd. Beslutet är ett av resultaten av en längre debatt om unionens utrikes- och säkerhetspolitik, där traditionella säkerhetspolitiska idéer successivt ersatts av en bredare syn på konflikt- och säkerhetsfrågor. 2001/02:30 Denna nya syn har även fått genomslag på biståndspolitiken. Utvecklingssamarbetet ses numera som ett av de viktigaste instrumenten för s.k. strukturellt konfliktförebyggande, där tonvikten ligger på långsiktighet och partnerskap. I generalsekreterarens och kommissionens rapport till om stärkande av unionens konfliktförebyggande kapacitet lämnas en rad rekommendationer som i högsta grad berör biståndsområdet. med detta har också insikten om konflikters förödande inverkan på utvecklingssamarbetet ökat. Rådets och kommissionens policydeklaration visar således att konflikt- förebyggande också blivit ett instrument för att uppnå biståndets övergripande mål att reducera fattigdomen och för att maximera biståndets effekt. I och med detta har konfliktförebyggande blivit en av de viktigaste s.k. pelaröverskridande frågorna på unionens agenda. De senaste årens tydliga svenska prioritering av konfliktförebyggande, såväl i utrikes- som i biståndspolitiken, har varit avgörande för utvecklingen inom unionen. Från svensk sida är förhoppningen att prioriteringen av konfliktförebyggande skall få inflytande på kommissionens biståndshantering. 38.6Samordning inom ramen för FN EU:s medlemsstater och kommissionen samordnar sitt agerande i FN vad gäller flertalet frågor som rör utvecklingssamarbete, med undantag för arbetet i FN:s fonder och program, som t.ex. UNDP och , där enskilda EU-medlemsstater ger egna bidrag och deltar i styrelsearbetet utifrån en nationell ståndpunkt. Samordningen är mycket omfattande inför t.ex. FN:s specialsessioner, i generalförsamlingen, i det ekonomiska och sociala rådet ECOSOC och i funktionella kommissioner. Samordningen innebar att EU- länderna tillsammans med kommissionen under ordförandeskapets aktiva ledning utarbetade förslag till gemensamma förhandlingsståndpunkter, anföranden och resolutionsutkast om t.ex. mänskliga rättigheter, hållbar utveckling och barn. innebar också mycket aktivitet inom det multilaterala utvecklingssamarbetet med anledning av de världs- konferenser respektive större möten som FN planerade . Samordningen sker till viss del i , företrädesvis med deltagande från berörda huvudstäder, men merparten av samordningen äger dock rum i form av flera dagliga möten i mellan representanter för de olika EU-länderna. I dessa möten involveras både EU-ländernas representation vid och huvudstäderna som skickar instruktioner, ofta efter gemensam beredning mellan flera departement. genomfördes två FN-konferenser som uppföljning till de tidigare konferenserna i och . Därutöver pågick förberedelser inför de specialsessioner och världskonferenser som FN planerade om de minst utvecklade länderna, om boende och bebyggelsefrågor, om hiv/aids och om barn samt om Skr. 2001/02:30 utvecklingsfinansiering och om hållbar utveckling. 38.6.1FN:s särskilda möte Kvinnor 2000: jämställdhet, utveckling och fred ägnades inom EU mycket tid åt att förbereda och delta i den specialsession som arrangerades i för att följa upp i . Syftet med var att se över vad som åstadkommits nationellt, regionalt som t.ex. i EU samt internationellt vad gäller uppföljning av och att också peka på åtgärder för att stärka uppföljningsarbetet på alla nivåer. Förhandlingarna, som EU och tog en mycket aktiv del i, utmynnade i en politisk deklaration som bl.a. slår fast regeringars skyldighet att omsätta åtagandena från i praktisk handling. Dessutom antogs ytterligare ett uppföljningsdokument med en utvärdering av vad som gjorts för att genomföra den handlingsplan som antogs i . Dokumentet angav också de åtgärder som behövs för att möta nya utmaningar och som särskilt påverkar kvinnors arbete och ekonomiska villkor. På initiativ av EU och framför allt innehåller dokumenten från sessionen mycket om mäns roll i jämställdhetsarbetet, om regeringars ansvar, metoder för att mäta framsteg på jämställdhets- området och kvinnors empowerment samt texter om ungdomars och flickors rättigheter. I anslutning till konferensen arrangerades två paneldiskussioner som initierat, en om hur män mer aktivt kan involveras i jämställdhetsarbetet och en med en studie ur ett jämställdhetsperspektiv av . 38.6.2 Uppföljning av det sociala toppmötet i FN:s generalförsamlings tjugofjärde extra möte (UNGASS) om upp- följning av det sociala toppmötet i (+5) hölls i