prop · GP0364 · 2001-12-05 00:00:00 — opinionsbildning till stöd för en aktiv tobakspolitik, t.ex. för rökfria miljöer, och lagstiftning om rökfria miljöer, reklamförbud, åldersgräns för tobaks- inköp m.m. infördes långtgående restriktioner för tobaksreklamen och obligatoriska varningstexter på tobaksförpackningar. Under 1980- talet gjordes allt fler offentliga miljöer rökfria. publicerade Arbetarskyddsstyrelsen och gemensamt allmänna råd om rökfri miljö i gemensamhetslokaler. blev det första rökfria . etablerades en allsidig tobakspolitik bl.a. genom införandet av tobakslagen (1993:581). Lagen har därefter skärpts . deltar en rad myn- digheter och organisationer i arbetet för minskat tobaksbruk. har en rad initiativ tagits t.ex. i syfte att öka uppmärksamheten kring den ökade förekomsten av rökning bland kvinnor. Statistik visar att rökning bland gravida och småbarnsföräldrar har minskat i efter att de tobakspreventiva insatserna intensifierats på mödra- vårds- och barnavårdscentraler i landet. Vi vet att informationsaktiviteter som riktas till gravida kvinnor kan leda till betydande hälsovinster för nyfödda och spädbarn. Att motverka tobakens tillgänglighet för de unga är en annan viktig del för att förhindra tobakens skadeverkningar. Regeringen anser att det är viktigt att åstadkomma långsiktiga insatser för att förebygga att ungdomar börjar använda nikotinhaltiga produkter. Därför infördes i 12 § tobakslagen en bestämmelse om att tobaksvaror inte får säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksam- het till den som inte har fyllt . 5.1Regler om tobaksreklam i Tobakslagen (1993:581) trädde i kraft och ersatte bl.a. den då gällande lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknads- föring av tobaksvaror, den s.k. tobaksreklamlagen. Regler om tobaks- reklam och andra marknadsföringsåtgärder beträffande tobaksvaror finns i 14 och 15 §§ tobakslagen (lagen omtryckt i SFS 1996:941). I 14 § första stycket tobakslagen finns ett förbud för näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter att använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra därmed jämför- Prop. 2001/02:64 bara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen (TF) är tillämplig. det omfattar också kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program och sådana TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV- lagen (1996:844). Enligt 14 § andra stycket tobakslagen skall en närings- idkare vid marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter på något annat sätt än som avses i första stycket iaktta särskild måttfullhet. I synnerhet gäller, enligt bestämmelsen, att reklam eller annan marknads- föring inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobak. I 15 § tobakslagen har det gjorts en koppling till det marknadsrättsliga påföljdssystemet. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 14 §, skall vid tillämpningen av 4, 14 och 19 §§ marknadsföringslagen (1995:450), anses var otillbörlig mot konsumenter. Detta innebär att en näringsidkare vars marknadsföring strider mot bestämmelserna i tobakslagen kan för- bjudas att fortsätta med den marknadsföringen eller att vidta någon annan liknande åtgärd. Förbud kan meddelas också anställda hos näringsidkaren och andra som handlar på näringsidkarens vägnar samt var och en i öv- rigt som väsentligt har bidragit till marknadsföringen. Ett förbud skall normalt förenas med vite. En överträdelse av förbudet mot att marknads- föra tobaksvaror i kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program kan också medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 22-28 §§ marknadsföringslagen (se 15 § andra meningen tobakslagen). Marknadsstörningsavgift får dock inte åläggas någon för en överträdelse av ett förbud som har meddelats vid vite enligt bestämmelserna i mark- nadsföringslagen. Förbudet i 14 § tobakslagen för näringsidkare att marknadsföra tobaks- varor i kommersiella annonser i tryck föregicks av att det inför- des stöd för en sådan reglering i 1 kap. 9 § 1 TF. Enligt den bestämmel- sen gäller, utan hinder av TF, vad i lag är stadgat om förbud mot kom- mersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Ett motsvarande undantag finns intaget i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt 1 kap. 12 § första stycket YGL gäller vad som sägs i TF om att föreskrifter i lag får med- delas i fråga om vissa kommersiella annonser också i fråga om radio- program och tekniska upptagningar. utfärdade riktlinjer för tillämpningen av den numera upphävda tobaksreklamlagen. Riktlinjerna skärptes (KOVFS 1986:2). Syftet var bl.a. att dels främja en enhetlig och följd- riktig tillämpning av föreskrifterna om särskild måttfullhet i tobaks- reklamlagen, dels markera och förtydliga den skärpta tolkning av be- stämmelserna i tobaksreklamlagen som hade framfört önske- mål om (se t.ex. bet. 1985/86:LU13). riktlinjer ersattes med nya riktlinjer (KOVFS 1998:7), vilka ansluter till bestämmelserna i 14 och 15 §§ tobakslagen och 4 § marknadsföringslagen. Huvudsyftet med riktlinjerna är att precisera kravet på särskild måttfullhet i 14 § andra stycket tobakslagen och att främja en enhetlig tillämpning av Enligt riktlinjerna innebär kravet på särskild måttfullhet att Prop. 2001/02:64 marknadsföringen skall präglas av stark återhållsamhet, relevans och Åtgärder som är aggressiva, övertalande eller som väcker sär- skild uppmärksamhet får därmed inte förekomma i marknadsföringen. I linje med detta får inte uppmaningar till tobaksbruk förekomma, och all marknadsföring skall begränsas till en saklig presentation av exempelvis varans egenskaper, ursprung och pris. Rubrik och layout får inte heller vara särskilt framträdande eller slående. Enligt riktlinjerna får vissa marknadsföringsåtgärder som gäller tobaksvaror inte förekomma. Exempel på sådana förbjudna åtgärder är utomhusreklam, direktreklam, reklamfilm på biograf, reklam inom skola eller annan utbildningsanstalt och provutdelning till annan än den som är och i färd med att köpa tobaksvaror. Marknadsföringsåtgär- der på och vid säljställe får dock förekomma, om åtgärderna uppfyller kravet på särskild måttfullhet. Riktlinjerna innebär att har möjlighet att ingripa om ett företag vidtar en åtgärd som strider mot dem. Normalt sker detta genom att kontaktar företaget. Om företaget inte vidtar rättelse kan () låta domstol pröva åtgär- den eller själv utfärda ett s.k. förbudsföreläggande för företagets godkän- nande. 5.2Närmare om reklamförbudet i tobakslagen Bestämmelserna i 14§ tobakslagen reglerar en näringsidkares marknads- föring av tobaksvaror till konsumenter. Begreppet näringsidkare tar sikte på var och en såväl fysisk som juridisk person som yrkesmässigt be- driver verksamhet av ekonomisk art. Såväl producenter som återförsäl- jare omfattas alltså av begreppet näringsidkare. Uttrycket konsument tar i första hand sikte på privatpersoner. Konsumentkretsen kan emellertid utgöras av alla som förvärvar eller avser att förvärva en vara för slutlig konsumtion (se prop. 1977/78:178 s. 47). Reglerna i paragrafen avser som nämnts situationer då en näringsidkare marknadsför en tobaksvara till konsumenter. Detta innebär att det skall vara fråga om åtgärder som syftar till att främja avsättningen av tobaksvaran. Marknadsföringen skall dessutom avse näringsidkarens verksamhet eller varor som tillhandahålls i den verksamheten. Utanför tillämpningsområdet faller åtgärder som inte har rent kommersiella förhållanden till föremål, t.ex. åsiktsannonsering. Bestämmelserna i tobakslagen om reklamförbud är inte tillämpliga i förhållandet mellan skilda säljled. Marknadsföringsåtgärder som riktar sig till återförsäljare av tobaksvaror faller därmed utanför bestämmelsen. Som exempel kan nämnas marknadsföringsåtgärder som ett tobaksföre- tag riktar till detaljister och restauranger. Bestämmelserna om marknads- föring av tobaksvaror tar i princip sikte endast på marknadsföringen av sådana varor i . Bestämmelserna kan emellertid även tillämpas beträffande reklammaterial som har producerats i utlandet och sedan distribuerats till konsumenter i , vilket hänger samman med att det i princip saknar betydelse var marknadsföringen har sitt ursprung. Begreppen reklam och annan marknadsföring I tobakslagen förekommer uttrycken reklam och marknadsföring. trycket marknadsföring förekommer också i marknadsföringslagen (1995:450), som tobakslagens påföljdssystem anknyter till. alkoholreklamutredningen, som föregick den numera upphävda tobaks- reklamlagen, gjorde i sitt betänkande Reklam för alkohol och tobak (SOU 1976:63) en ingående analys av reklambegreppet. framhöll inledningsvis att reklamen för tobak inte skilde sig från annan reklam när det gällde art och funktion. Syftet med reklamen var att på- verka konsumenternas attityder, kunskaper eller beteenden eller att i vart fall väcka deras uppmärksamhet och intresse för en vara eller tjänst. redningen framhöll vidare att reklam endast var ett av de medel som företagare använde i konkurrensen med varandra. en metod att systematisera de olika konkurrensmedlen att dela in dem i grupperna konkurrens genom produkt (t.ex. kvalitet, utseende, service), konkurrens genom distribution (valet av distributionssätt) och konkurrens De olika konkurrensmedlen var enligt utred- ningen i viss utsträckning utbytbara. Genom att välja ett visst konkur- rensmedel bestämde säljaren i det enskilda fallet hur han skulle närma sig Man kunde enligt utredningen då tala om marknadsföring. konkurrens genom kommunikation kunde sådan konkurrens utgöras av dels opersonliga meddelanden, som kunde kallas reklam om de var kommersiellt styrda och i övriga fall för publicitet, dels personliga bud- Pressreklam, filmreklam, reklam i radio och TV, utomhusreklam, direktreklam, förpackningsreklam, butiksreklam, trycksaksreklam, varu- mässor och utställningar, säljbefrämjande åtgärder som t.ex. utdelning av varuprover samt pristävlingar, reklam via andra varor, smygreklam, pub- lic relation samt sales promotion angav utredningen som exempel på olika former av sådan opersonlig kommunikation. Efter att ha analyserat reklambegreppet kom utredningen fram till att det vidare begreppet marknadsföring och inte reklambegreppet borde vara utgångspunkten för utredningens arbete. att uppfattningen skiftade när det gällde avgränsningen av reklambegrep- pet, vilket hängde samman med att varje definition kunde ha ett speciellt Utredningen konstaterade vidare att bakgrunden till dess uppdrag var de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak samt behovet av att begränsa konsumtionen av tobaksvaror. Ur denna synvinkel var det enligt utredningen mindre viktigt att upprätthålla en konstlad gräns mel- lan reklam och andra marknadsföringsåtgärder. I förarbetena till de nu gällande reglerna om reklam i tobakslagen 1993/94:98 s. 20 f.) anges exempel på såväl reklamåtgärder som Som exempel på reklamåtgärder anges annonser i press, radio och TV samt på film, affischer och annan skylt- ning utomhus, i butiker m.m., medan varuprover och presenter, pristäv- lingar, realisationer, exponering av varor på utställningar, ambulerande försäljning, försäljning från stånd utanför butiker och annat saluhållande anges som exempel på marknadsföringsåtgärder som inte är reklam. Begreppet marknadsföring är således mera vidsträckt än begreppet Redan i förarbetena till tobaksreklamlagen framhölls att begreppet Prop. 2001/02:64 marknadsföring i lagen skulle ha samma innebörd som i marknads- föringslagen (prop. 1977/78:178 s. 47 och 54). Ingen ändring avsågs i sak vid införandet av den nuvarande tobakslagen (prop. 1992/93:185 s. 57). Med begreppet marknadsföring avses i marknadsföringslagen varje reklam- eller annan åtgärd i näringsverksamhet som är ägnad att främja avsättningen av och tillgången till varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter (3 §). Hit hör i första hand reklam- åtgärder eller andra handlingar som vänder sig till allmänheten eller en viss grupp av intressenter, exempelvis tidningsannonser och säljbefräm- jande åtgärder av allmän inriktning. Begreppet täcker emellertid också åtgärder som är inriktade på enskilda individer, exempelvis muntliga säljargument som en försäljare använder vid en förhandling med en en- skild kund. Även själva saluhållandet av en vara omfattas av begreppet marknadsföring. Det gäller även om saluhållandet är rent passivt. Enligt marknadsföringslagen omfattar begreppet marknadsföring inte bara avsättningsfrämjande åtgärder utan också inköps- eller andra an- skaffningsfrämjande åtgärder, dvs. sådana åtgärder som riktas bakåt mot t.ex. kreditgivare eller leverantör (2 §). Det är i första hand fråga om åt- gärder som en näringsidkare vidtar när han själv efterfrågar varor eller tjänster. Det är dock att märka att det endast är avsättningsfrämjande åt- gärder som omfattas av bestämmelserna i 14 § tobakslagen. 14 § första stycket tobakslagen Förbudet i 14 § första stycket tobakslagen gäller användningen av kom- mersiella annonser i periodiska skrifter och andra därmed jämförbara skrifter som omfattas av tryckfrihetsförordningen (TF). Förbudet gäller också sådana annonser i ljudradio- och TV-program samt i TV-sänd- ningar över satellit som omfattas av radio- och TV-lagen (1996:844). Med periodisk skrift avses enligt 1 kap. 7 § , tidskrifter och andra sådana tryckta skrifter som enligt utgivningsplan är avsedda att utges under en bestämd titel med minst fyra nummer eller häften . De skall vidare komma ut . Till periodiska skrif- ter räknas även löpsedlar och bilagor som hör samman med tidningen eller tidskriften. Reklamförbudet avser också kommersiella annonser i andra skrifter som omfattas av TF och som i fråga om ordningen för ut- givningen är jämförbara med en periodisk skrift. Det är här fråga om sådana tidningar eller tidskrifter som kommer ut med viss periodicitet utan att utgivningen uppgår till fyra nummer . Utanför reklam- förbudets tillämpningsområde faller däremot affischer, reklambroschyrer, folders, etiketter, förpacknings- och emballagetryck, prislistor och lik- nande tryckalster. I fråga om förbudet mot kommersiella annonser i radio och TV omfattar reklamförbudet inte endast marksända program utan också program som sänds via kabel eller satellit. Med uttrycket kommersiell annons avses i fråga om tryckta skrifter framställningar som kan sägas ingå i en annons. Utanför begreppet faller däremot rent redaktionell text. Framställningar i sådan text är alltså skyddade fullt ut av regleringen i TF. På motsvarande sätt är vad som faller utanför begreppet kommersiell annons på ljudradio- och TV-områ- det skyddat av reglerna i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I regel före- ligger det inte några svårigheter att skilja en annons från rent redaktionell text när det gäller tryckta skrifter. Det bör emellertid framhållas att den rent yttre utformningen inte är utslagsgivande. Även s.k. textreklam kan i vissa fall träffas av reklamförbudet i bestämmelsen. När det gäller ljud- radio- och TV-program är det i första hand sådana program som sänds under särskilt avgränsad annonstid som omfattas av begreppet kommer- siell annons. Det är emellertid inte något villkor. Vad som förekommer inom ramen för ett vanligt program inom ordinarie sändningstid kan dock i praktiken endast i sällsynta fall anses som annonsering. Program i ljudradio och TV kan i princip jämföras med redaktionell text i tryckt skrift. Sådana program faller alltså i regel utanför begreppet kommersiell annons och skyddas därför i princip fullt ut av bestämmelserna i . Annonsen skall vidare för att träffas av förbudet vara kommersiell. Det innebär att den skall utgöra ett medel för marknadsföring av en vara. Det skall alltså av innehållet i annonsen framgå att syftet är att främja avsättningen av en vara. För att reklamförbudet i 14 § skall bli tillämpligt räcker det således inte att en annons återger en röksituation eller avbildar ett cigarettpaket. Det krävs dessutom att en tobaksvara marknadsförs i annonsen. Det kan emellertid vara fallet även om annonsen i första hand avser reklam för en annan vara än en tobaksvara. Avgörande för om för- budet blir tillämpligt är nämligen det sätt på vilket tobaksvaran framhävs i annonsen. I begreppet kommersiell annons ligger vidare att annonsen skall ha rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avse närings- idkarens näringsverksamhet eller där tillhandahållna varor. En annons som härrör från någon annan än den som har ett kommersiellt intresse av att avsätta en annonserad vara faller utanför begreppet kommersiell annons. Så kallad åsiktsannonsering omfattas därför inte av reklamförbu- det. Utanför förbudet faller t.ex. annonskampanjer som syftar till att upplysa om tobakens skadeverkningar. Annonser som innehåller blandade meddelanden, dvs. dels reklam av- seende en tobaksvara, dels t.ex. nyhetsförmedlande inslag, omfattas av reklamförbudet med avseende på den del av annonsen som syftar till att öka avsättningen av tobaksvaran. Reklamförbudet omfattar, som har understrukits, inte marknadsföring som riktar sig till näringsidkare, t.ex. återförsäljare av tobaksvaror. Annonser i t.ex. branschtidskrifter som inte har konsumenter som målgrupp är alltså tillåtna. Reklamförbudet tar sikte på reklamåtgärder på den svenska markna- den. Svenska näringsidkares marknadsföring på utländska marknader faller således utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Bestämmel- sens tillämpningsområde i fråga om kommersiella annonser i tryckta skrifter är därmed detsamma som marknadsföringslagens. Normalt sak- nar det betydelse var marknadsföringsåtgärderna har sitt ursprung. Det innebär att bestämmelserna kan tillämpas även i fråga om reklammaterial som har producerats i utlandet och sedan distribuerats till konsumenter i . Det är däremot inte möjligt att med stöd av bestämmelserna i 14 § vidta åtgärder beträffande en annons i en utländsk tidning som i vart fall i första hand är avsedd för spridning i utlandet även om vissa exemplar av tidningen skulle förekomma i . På motsvarande sätt förhåller det sig beträffande kommersiella annonser i TV-program. Reklamförbudet tar således i första hand sikte på den svenska annon- sörens verksamhet med inriktning på den svenska marknaden. Man kan Prop. 2001/02:64 också ingripa mot andra kommersiella annonser om de förekommer i TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV-lagen. 14 § andra stycket tobakslagen Bestämmelsen i 14 § andra stycket tobakslagen reglerar situationer då en näringsidkare marknadsför tobaksvaror till konsumenter på något annat sätt än genom annonsering i de medier som anges särskilt i paragrafens första stycke. Bestämmelsen i andra stycket innehåller ett krav på att näringsidkaren då skall iaktta särskild måttfullhet. I synnerhet gäller att reklam och annan marknadsföring inte får vara påträngande eller upp- sökande eller uppmana till bruk av tobak. Den närmare innebörden av måttfullhetskriteriet förklaras av praxis från och de riktlinjer som utfärdar, vilket senast skedde . Särskild måttfullhet innebär att marknadsföringen av tobaksvaror skall utformas så att den så litet som möjligt främjar ökat tobaksbruk. Det är därvid särskilt angeläget att motverka att de som inte brukar tobak i synnerhet ungdomar påverkas till tobaksdebut. När det gäller förbudet mot marknadsföringsåtgärder som är påträngande eller uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak, anges i riktlinjerna att aggressiva, över- talande eller särskilt uppmärksamhetsväckande åtgärder inte får före- komma. Kravet på att särskild måttfullhet skall iakttas vid marknadsföringen av tobaksvaror tar sikte på i första hand reklamens spridningsvägar. Det innebär att tobaksreklam normalt sett inte får förekomma i medier med stor genomslagskraft. Såväl utomhusreklam som s.k. direktreklam utgör exempel på reklamformer med stor genomslagskraft. Detsamma gäller reklam inom sjukhus och på allmänna kommunikationsmedel, i vänt- hallar samt i lokaler för ungdom och vid sportevenemang. Reklam på förpackningar och på och vid säljställen är dock i viss omfattning tillåten. Hos detaljister får det alltså förekomma t.ex. affischer med tobaksreklam. Även i skyltfönster får tobaksreklam förekomma. En förutsättning är emellertid att reklamen inte är allt för framträdande. Även i vissa andra lokaler där tobaksvaror säljs t.ex. restauranger är det tillåtet med tobaksreklam. Kravet på särskild måttfullhet tar också sikte på själva innehållet ett reklammeddelande. Budskapet i ett sådant meddelande skall begränsas till relevanta fakta om själva varan och dess egenskaper. Uppgifterna skall vidare presenteras i saklig form. Rubrik och layout får inte vara särskilt framträdande eller slående. En tobaksvaras förpackning får omfatta föreställande bild under förutsättning att denna är hårt stilise- rad. Kravet på särskild måttfullhet avser också andra säljfrämjande åt- gärder än reklamåtgärder. Det innebär bl.a. att lotterier, reklampristäv- lingar samt rabattmärkeserbjudanden m.m. utgör exempel på marknads- föringsåtgärder som strider mot kravet på särskild måttfullhet och följ- aktligen inte får förekomma. 5.3 Sponsring Prop. Regler om sponsring finns i svensk lag i radio- och TV-lagen (1996:844). Efter att först hänvisa till reklamförbudet för alkoholdrycker och tobaks- varor i alkohollagen (1994:1738) och tobakslagen (1993:581) sägs i 7 kap. 9 § att ett program får inte sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet gäller tillverkning eller försäljning av alkoholdrycker eller tobaksvaror. Bestämmelsen tillkom till följd av inträde i EES och bygger på bestämmelser i rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sänd- ningsverksamhet för television, ändrat genom direktiv /36/EG (EGT nr L 298, 17.10.89, s. 3 f., TV-direktivet). åtog sig redan genom undertecknandet av , som trädde i kraft den l , att följa TV-direktivet, vilket genomfördes i svensk rätt genom lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmän- heten. När denna lag upphörde överfördes reglerna till radio- och TV- lagen (prop. 1995/96:160). Den svenska regleringen omfattar även ett förbud mot sponsring av ljudradiosändningar medan TV-direktivet är begränsat till TV-sändningar. TV-direktivet reglerar TV-sändningar av- sedda för mottagning av allmänheten oavsett med vilken teknik genom marknätet, kabel eller satellit sändningen når allmänheten. Även kodade sändningar, som betal-TV-kanaler, omfattas av regelverket. I TV-direktivet definieras i artikel 1 d) sponsring som varje bidrag, som ges för finansiering av ett offentligt eller privat företag som inte är engagerat i TV-verksamhet eller i produktion av audiovisuella verk, i syfte att främja företagets namn, varumärke, anseende, verksamhet eller produkter. Enligt artikel 17.1 får inte ett sponsrat TV-program främja avsättning, inköp eller uthyrning av sponsorns produkter. I artikel 17.2 föreskrivs slutligen att TV-program överhuvudtaget inte får sponsras av företag vars huvudsakliga verksamhet är tillverkning eller försäljning av cigaretter och andra tobaksvaror. tolkade i sitt delbetänkande EES-anpass- ning av marknadsföringslagstiftningen (SOU 1992:49) skillnaden mellan reklam och sponsring i TV-direktivet som så att sponsring är ett medel för att skapa en allmänt positiv bild av sponsorns firma, varumärke eller verksamhet utan direkt syfte att stimulera försäljningen av en viss vara eller tjänst. Om däremot ett sådant syfte finns, får det anses röra sig om reklam. Vad gäller sponsringsförbudets relation till marknadsrätten konstate- rade utredningen att TV-direktivets distinktion mellan reklam och spons- ring saknade relevans när det gäller vad som från marknadsföringslagens synpunkt skall anses utgöra marknadsföring.