prop · GP0372 · 2001-12-06 00:00:00 — s. 138). I samma stycke återfinns vidare regler som ålägger det allmänna atttillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt att värna den enskildesprivatliv och familjeliv.I paragrafens fjärde stycke anges att etniska, språkliga och religiösaminoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- ochsamfundsliv bör främjas. I förarbetena framhålls att ordet kultur i dettasammanhang skall ges en vidsträckt tolkning och sålunda innefattar bl.a. denrenskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt (a.prop. s. 138).1 kap. 2 § RF ger, till skillnad från reglerna i 2 kap. RF om de grundläggandefri- och rättigheterna, inte upphov till några rättigheter för den enskilde. Den enskilde kan alltså inte med stöd av 1 kap. 2 § RF påkalla domstols ingripandemot det allmänna. I vilken utsträckning det allmänna lever upp tillmålsättningarna kan enbart bli föremål för politisk kontroll. Stadgandet kandock få rättslig betydelse som tolkningsdata vid tillämpningen av olikarättsregler.4.2 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper4.2.1 BakgrundTidigare utredningsarbeteFrågan om att stärka grundlagsskyddet för vissa utsatta grupper har diskuteratsunder . behandlades i en utredning bl.a. vilkaåtgärder som behövdes för att undanröja kvarvarande diskriminering avhomosexuella. I betänkandet Homosexuella och samhället (SOU 1984:63) föreslogUtredningen om homosexuellas situation i samhället att reglerna på fri- ochrättighetsområdet i 2 kap. 15 och 20 §§ RF skulle kompletteras och även omfattamissgynnanden på grund av sexuell läggning. Med sexuell läggning avsågutredningen hetero-, homo- och bisexuell läggning. Förslaget ledde emellertidinte till lagstiftning bl.a. på grund av svårigheter att finna en ändamålsenligbegränsning av det föreslagna grundlagsförbudet (prop. 1986/87:124, bet. SoU1986/87:31).Under 1990-talet diskuterades i två utredningar hur funktionshindrades ställning i samhället skulle kunna förbättras, bl.a. genom vissa ändringar i RF. Ibetänkandet Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) föreslog 1989 årshandikapputredning att 2 kap. RF skulle kompletteras med en ny paragraf där detsägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgaremissgynnas på grund av funktionshinder. Förslaget avstyrktes av de rättsligaremissinstanserna. Bland annat anfördes att bestämmelsen skulle behöva försesmed åtskilliga undantag med tanke på förhållanden där det av lämplighets- ellersäkerhetsskäl krävs att vissa funktionshinder inte finns. Som exempel nämndesatt det är oundvikligt med i viss mån diskriminerande kvalifikationskrav ireglerna om körkort och flygcertifikat samt att det är svårt att förutse vilkanya sådana krav som den tekniska utvecklingen kan komma att medföra. För att ipraktiken kunna införa ett diskrimineringsförbud skulle man därför enligtremissinstanserna behöva föreskriva om undantag som gör det möjligt medsärbehandling på sakliga eller objektiva grunder. Ett grundlagsstadgande sominnehåller sådana begrepp avvisades emellertid redan i förarbetena till ändringar av regeringsformen (SOU 1975:75 och prop. 1975/76:209). Enbestämmelse med det innehållet ansågs inte få någon reell rättslig verkaneftersom det i sammanhanget inte är möjligt att fastställa innebörden av uttryck som saklighet och objektivitet (a.a. s. 113 resp. s. 39).Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder tog fasta på kritikenmot handikapputredning och föreslog i stället i betänkandet Lindqvistsnia - nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU1999:21) ett tillägg till 1 kap. 2 § andra stycket RF enligt vilket det särskilt skulle åligga det allmänna att verka för att alla medborgare oavsett kön,ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiöstillhörighet skall kunna uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället. Ävendetta förslag ifrågasattes av vissa remissinstanser.Internationella överenskommelser och den EG-rättsliga regleringenBestämmelser om rätten till likställdhet inför lagen och förbud motdiskriminering finns i ett flertal internationella överenskommelser ochkonventioner som har anslutit sig till, t.ex. i olika FN-konventioner.Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som sedan den 1 januari 1995gäller som svensk lag, innehåller också ett stadgande om förbud motdiskriminering. Enligt artikel 14 i konventionen skall åtnjutandet av de fri-och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad,såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annanåskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationellminoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.Frågor om rasism och främlingsfientlighet har också fått ökad uppmärksamhet inom EU-samarbetet. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft ,infördes en ny artikel (13) i Fördraget om Europeiska Gemenskapen(EG-fördraget). Enligt artikeln ges rådet möjlighet att vidta lämpliga åtgärderför att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religioneller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Ett sådantbeslut skall fattas enhälligt av rådet på förslag av kommissionen och efterhörande av Europaparlamentet.Rådet har med stöd av artikel 13 i EG-fördraget antagit två direktiv. Syftet med det ena av dessa direktiv (rådets direktiv /43/EG av omgenomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung) är att fastställa en ram för bekämpning av diskriminering pågrund av ras eller eniskt ursprung för att genomföra principen om likabehandling i medlemsstaterna. Det andra direktivet (rådets direktiv /78/EG av den 27november 2000 om inrättandet av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet)syftar till att fastställa en allmän ram för bekämpning av diskriminering iarbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning för att principen om likabehandling skall kunna genomföras imedlemsstaterna.Motioner på områdetKrav på ett förstärkt skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning ochav personer med funktionshinder har fortlöpande förts fram bl.a. genom motioneri . har senast i betänkandet 1999/2000:KU11 Fri- och rättighetsskydd tagit ställning till motioner på dessa områden. När detgäller diskriminering av funktionshindrade uttalade ett enigtkonstitutionsutskott att det finns anledning att överväga åtgärder för attförbättra möjligheterna för personer med funktionshinder att uppnå ökaddelaktighet och jämlikhet i samhället samt att ett sätt att markera betydelsenav detta är att låta frågan komma till tydligare uttryck i regeringsformen.Motionen avstyrkes dock, bl.a. med hänvisning till Författningsutredningensarbete. När det gäller diskriminering på grund av sexuell läggning uttaladeutskottet bl.a. att det inte var berett att förorda att detinförs ett diskrimineringsförbud i regeringsformen. Motionerna avstyrkes därför. Utskottet var dock inte enigt.4.2.2 Förslag till förstärkt grundlagsskydd för utsatta grupperRegeringens förslag: Till regeringsformens målsättningsstadgande fogas enföreskrift om att det allmänna dels skall verka för att alla människor skallkunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels skall motverkadiskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung,språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, åldereller annan omständighet som gäller den enskilde som person.Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig är de allra flesta positiva till ellerhar i vart fall inget att erinra mot en förstärkning av skyddet för utsattagrupper. Bland dessa finns , Hovrätten för ,Kammarrätten i , , ,, , och Ombudsmannenmot diskriminering på grund av sexuell läggning. Av remissinstanserna är dockmånga, bland dem ombudsmän (), , Kammarrätten iJönköping och Juridiska fakultetsstyrelsen vid inte nöjda medutformningen av utredningens förslag och lämnar förslag till föreslår att också könsidentitetskall inkluderas i uppräkningen. Flera remissinstanser, bland dem Stockholmstingrätt, , vid Uppsalauniversitet, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid ,Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, och anför att en ändring av 1 kap. 2 § RF aktualiserar en översyn av bestämmelserna mot diskriminering i 2 kap. RF. Räddningsverketifrågasätter behovet av en ändring och anser attutredningens förslag inte är tillräckligt tydligt för att ligga till grund förlagstiftning. vid universitetanser att utredningens förslag inte kan ligga till grund för någon propositioneftersom det inte ger svar på frågan om det finns någon principiell anledningatt förespråka förslag som uttunnar de folkvaldas makt och försvårarmedborgarnas möjlighet att utkräva ansvar.Skälen för regeringens förslagOtillåtna diskrimineringsgrunder m.m.Inledningsvis kan konstateras att det råder enighet om att åtgärder behövs föratt personer med funktionshinder och andra utsatta grupper skall uppnå ökaddelaktighet och jämlikhet i samhället, samt att ett sätt att markera betydelsenav detta är att låta frågan komma till tydligare uttryck i regeringsformen.Författningsutredningens förslag innebär att det till det nuvarande tredjestycket i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) fogas dels en föreskrift om att detallmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet ochjämlikhet i samhället dels en föreskift om att det allmänna skall motverkadiskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung,språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, åldereller annan omständighet som gäller den enskilde som person.Regeringen anser i likhet med utredningen att det i RF:s målsättningsstadgandebör införas en föreskrift som ålägger det allmänna att verka för att allamänniskor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Härigenomuttrycks grundläggande värderingar såsom alla människors rätt till inflytande ifrågor som rör dem själva och människors rätt till ett jämlikt bemötande somindivider.Flera remissinstanser är tveksamma till förslaget att föra in en uppräkning avolika utsatta grupper i bestämmelsen. Så har exempelvis JO och hovrättanfört att program- och målsättningsstadgandet inte bör ges en alltfördetaljerad utformning utan i möjligaste mån endast bör innehålla allmänt hållnagrundsatser.Regeringen delar uppfattningen att grundlagarna bör utmärkas av viss stabilitetoch att bestämmelserna inte bör vara alltför detaljerade. Det är emellertidockså viktigt att även kan vara ett föregångsland bl.a. närdet gäller jämlikhet, delaktighet, tolerans och mänskliga rättigheter. Att skydd för olika utsatta grupper skrivs in i det stadgande i grundlagen som geruttryck för samhällets grundläggande värderingar är i det sammanhanget envärdefull markering. En uppräkning knyter dessutom an till vad som föreskrivs iolika internationella konventioner och i EG-fördraget.Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens uppfattning goda skäl till att i 1 kap. 2 § RF föra in den exemplifierande uppräkning somFörfattningsutredningen har föreslagit.Som en följd av förslaget kan bestämmelsen om att det allmänna skalltillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter i det nuvarande tredje stycket tas bort, eftersom det enligt förslaget åligger det allmänna att verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Vidare ingår diskriminering på grund av kön i de företeelser som det allmänna har anfört att även könsidentitetbör inkluderas i uppräkningen. Regeringen vill med anledning av detta framhållaatt uppräkningen av olika otillåtna diskrimineringsgrunder endast ärexemplifierande och inte uttömmande. Det åligger alltså det allmänna attmotverka diskriminering även på grund av andra - liknande - osakligaomständigheter som gäller den enskilde som person, än de som uttryckligen harangetts.Ordet rasRegeringen vill särskilt utveckla det förhållandet att ordet ras inte finns medi den exemplifierande uppräkningen av olika otillåtna diskrimineringsgrunder.Riksdagen har uttalat att det inte finns någon vetenskaplig grund för att delain människor i skilda raser och ur biologisk synpunkt följaktligen inte hellergrund för att använda ordet ras om människor (bet. 1997/98:KU29, rskr.1997/98:185). Mot bakgrund härav, och då användningen av ordet ras iförfattningstexter riskerar att underblåsa fördomar, har uttalat attregeringen bör göra en genomgång av i vilken utsträckning begreppet rasförekommer i svenska författningar som inte grundas på internationella texteroch, där så är möjligt, föreslå en annan definition.Regeringen gav därför en särskild utredare (1999:10, dir.1999:49) i uppdrag att bl.a. göra en inventering av i vilken mån termen rasanvänds om människor i lagar och förordningar och analysera i vilkenutsträckning det är möjligt och lämpligt att utmönstra termen ur olikabestämmelser.Utredaren behandlar frågan i sitt slutbetänkande Ett effektivtdiskrimineringsförbud, Om olaga diskriminering och begreppen ras och sexuellläggning (SOU 2001:39). Utredarens slutsats är att det finns starka skäl för enutmönstring, eller i förekommande fall ett utbyte, av ordet ras ilagstiftningen, och att detta också är möjligt. Eftersom ordet ras förekommer ilagstiftning av varierande karaktär är det dock, enligt utredaren, inteuteslutet att det kan finnas skäl att välja olika sätt i olika författningar för att beskriva den krets av personer som lagstiftningen i fråga avser att skydda. Utredaren framhåller att det självfallet är viktigt att försäkra sig om att enutmönstring av ordet ras inte leder till ett försämrat skydd för någonbefolkningsgrupp. För det fall att ordet ras ändå skulle anses böra förekomma ilagtext bör, enligt utredaren, ett avståndstagande markeras, till exempel genomatt man i stället för enbart ordet "ras" använder uttryck som "föreställning omras" eller möjligen "anspelning på ras". Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2001:14)var det dock inte utredarens uppgift att lämna konkreta förslag tillförfattningsändringar eller andra åtgärder. Utredaren skulle i ställetövergripande redovisa sina resultat och ställningstaganden samt lämna förslagtill inriktning på det fortsatta arbetet. Anledningen till begränsningen avuppdraget var att en annan utredning skall få i uppdrag att studeramöjligheterna till en mer generell lagstiftning mot diskriminering som omfattaralla eller flertalet samhällsområden och diskrimineringsgrunder. I denna översyn skall diskrimineringsutrednings ställningstaganden ingå som ettunderlag.Som har nämnts är bestämmelsen 1 kap. 2 § RF ingen rättsligt bindanderegel utan ett program- och målsättningsstadgande som ger uttryck för särskiltviktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning. Mot denna bakgrund anser regeringen att det - oavsett vilka överväganden som kan komma att görasbeträffande lämpligheten av en utmönstring av ordet i andra lagstiftningsärenden - finns skäl att inte ha med ordet ras i den exemplifierande uppräkningeneftersom det, som har konstaterat, riskerar att underblåsa fördomar.Med orden hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung torde täckas in vad somnormalt brukar ligga i ordet ras.4.3 Grundlagsskydd för miljön4.3.1 Bakgrund MiljöbalkenBestämmelser till skydd för miljön finns i som trädde i kraft den 1januari 1999. Enligt första meningen i 1 kap. 1 § syftarbestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär attnuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Ibestämmelsen utvecklas därefter mål. Dessa berör såväl människansom natur- och kulturmiljön, och är inriktade både på att begränsa nuvarandehälso- och miljöpåverkan och att skapa långsiktigt goda förhållanden.Det övergripande målet för är dock att främja en hållbar utveckling. Beträffande detta mål anförde regeringen i förarbetena bl.a. att vi som levernu inte får ägna oss åt en livsföring som skadar miljön och utarmarnaturresurserna (prop. 1997/98:45 del 2 s. 7). Regeringen framhöll vidare attdet inte endast är nu levande, utan även kommande generationer av människor somskall tillförsäkras en hälsosam och god miljö att leva i.Någon grundlagsfäst regel till skydd för miljön finns inte.Den internationella miljörätten och den EG-rättsliga regleringenMiljöbalken kan i flera avseenden sägas syfta till att för svenskt vidkommandeuppfylla olika internationella förpliktelser på miljöområdet. En viktig händelse för den internationella miljörättens utveckling och det internationellamiljösamarbetet var i . Vid konferensen antogs en FN-deklaration, den s.k. Stockholmsdeklarationen, om den mänskliga miljön. Ideklarationen betonas det långsiktiga perspektivet i det internationellamiljöskyddsarbetet på så vis att man framhåller att också kommande generationers intressen måste beaktas.År 1983 tillsatte en kommission om miljö och utveckling,den s.k. , som presenterade sina slutsatser irapporten . Rapportens ledord - hållbar utveckling - harhärefter kommit att prägla den internationella miljödebatten och miljörätten.År 1992 hölls en global om miljö och utveckling. Konferenseninnebar bl.a. att tanke på hållbar utveckling blevglobalt förankrad och att miljöproblemen kopplades tydligt samman medutvecklingsfrågor. Vid konferensen enades deltagarna om ett omfattandehandlingsprogram för det tjugoförsta århundradet - . Detta tar bl.a.upp sociala och ekonomiska dimensioner samt frågan om att bevara och förvaltaresurser för utveckling. Handlingsprogrammet kan alltså sägas handla om olikadimensioner av begreppet hållbar utveckling. mål (1 kap. 1 §) ärbl.a. hämtade från detta handlingsprogram.Även inom EU finns regler om skydd för miljön och de första miljöreglernatillkom . beslöts det första handlingsprogrammet förmiljösamarbete och miljön har härefter blivit ett viktig politikområde inom EU.Amsterdamfördraget innebar en betydelsefull utveckling av de grundläggandeprinciperna för EU-politiken. Hållbar utveckling slogs fast som ett övergripande mål för hela EU och kravet på att integrera miljöaspekter i den politik sombedrivs på andra områden lyftes fram. Genom , som ännu inte harträtt i kraft, gjordes vissa mindre ändringar gällande beslutsordningen iavsnitt XIX i EG-fördraget. antog också en gemensamförklaring (9) om vikten av att främja miljöskyddet inom unionen.Som ovan har nämnts finns inte någon grundlagsfäst regel till skydd för miljön i . Sådana regler finns dock i både och . I den finskagrundlagen har lagtexten utformats så att var och en bär ansvar för naturen ochdess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Vidare skall det allmänna verkaför att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet attpåverka beslutsfattandet i frågor som gäller den egna livsmiljön. Det norskastadgandet är utformat som en rättighet till en miljö som säkerställer sundhetoch till en natur vars resurser och mångfald bevaras. Vidare föreskrivs attnaturens resurser skall disponeras med ett långsiktigt och allsidigt synsätt som också tar till vara efterkommandes rättigheter. Motioner på områdetKrav på grundlagsskydd för miljön har framställts genom motioner iriksdagen. Då tog ställning till en motion i fråganuttalade ett enigt konstitutionsutskott att det kan finnas skäl att behandlaskyddet av miljön inte bara i utan även i grundlagen, särskilt omSverige också i fortsättningen skall kunna vara ett föregångsland när det gäller skyddet av miljön (bet. 1999/2000:KU11). Motionen avstyrktes dock medhänvisning till arbete.4.3.2 Förslag till grundlagsskydd för miljönRegeringens förslag: Till regeringsformens målsättningsstadgande fogas enföreskrift om att det allmänna dels skall trygga rätten till hälsa, dels skallfrämja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande ochkommande generationer.Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig är de flesta positiva till eller har ivart fall inget att erinra mot förslaget. Bland dessa finns bl.a. ,, Hovrätten för , Kammarrätten i ,, , , , ,och Föreningen . framhåller att ett skydd för miljön bör placeras i 2 kap.RF. ombudsmän () är tveksam till att införa begreppet hållbarutveckling i grundlagen och avstyrker förslaget att det skall åligga detallmänna att trygga rätten till hälsa. efterfrågar enbelysning av grundlagsföreskriftens inverkan på tolkningen av olikalagbestämmelser, t.ex. skogsvårdslagen. Kammarrätten i ifrågasätter om inte den föreslagna ersättningen av begreppet "en god levnadsmiljö" i gällandelydelse av 1 kap. 2 § andra stycket RF innebär en inskränkning av skyddet iförhållande till gällande rätt. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lundsuniversitet avstyrker förslaget eftersom det enligt fakultetsstyrelsen ärurvattnat och inte innehåller något som kan leda till ett skydd för miljön.Lantbrukarnas Riksförbund, och avstyrker förslaget eftersom det enligt dessa remissinstansersuppfattning är oklart vilken effekt det kan komma att få vid tolkningen av annan lagstiftning.Skälen för regeringens förslag: skall vara ett föregångsland när detgäller skyddet för miljön. För att markera detta bör en bestämmelse om skydd för miljön föras in i regeringsformens målsättningsstadgande.En sådan övergripande bestämmelse kan av naturliga skäl bara på ett mer allmäntsätt ge uttryck för samhällets mål på miljöpolitikens område.Författningsutredningen har föreslagit att grundlagsbestämmelsens ordalydelseskall knyta an till målsättningsparagraf (1 kap. 1 §), somutförligt beskriver syftet med svensk miljöpolitik. Regeringen anser attutredningens förslag är väl övervägt. Det framstår som naturligt att detcentrala miljöpolitiska begreppet hållbar utveckling lyfts fram särskilt. Delsspeglar begreppet en miljöpolitisk ambition, dels är det det övergripande måletför . Det är dessutom, som ovan har redogjorts för, ett centraltmiljöskyddsbegrepp i både den internationella miljörätten och EG:s miljörätt.Det framstår vidare som angeläget att i en övergripande miljöskyddsbestämmelseav detta slag betona principen om solidaritet med kommande generationer, dvs.vikten av att utvecklingen i samhället styrs in på banor som är långsiktigthållbara.Regeringen ställer sig också bakom utredningens förslag att i andra stycket i 1kap. 2 § RF lägga till en föreskrift om att det allmänna skall trygga rättentill hälsa. Härigenom ersätts den del av begreppet "en god levnadsmiljö" somknyter an till den enskildes hälsa och som har varit en del av de s.k.sociala rättigheterna. JO avstyrker förslaget i denna del eftersom, enligt JO,varken det allmänna eller någon annan kan leva upp till ett sådant åtagande.Regeringen delar dock inte JO:s uppfattning i detta avseende utan anser att detär fullt möjligt för det allmänna att inom ramen för den sociala välfärdentrygga den enskildes rätt till hälsa på samma sätt som det åligger det allmännaatt trygga rätten till t.ex. utbildning.Flera remissinstanser har framfört att det är oklart vilken effekt förslaget kan komma att få vid tolkningen av annan lagstiftning. Med anledning av detta villregeringen betona att 1 kap. 2 § är ett program- och målsättningsstadgande varsfrämsta funktion är att ålägga det allmänna att positivt verka för attmålsättningarna så långt det är möjligt förverkligas. Även om stadgandet i 1kap. 2 § RF kan få betydelse som tolkningsdata för hur ett annat lagrum skalltillämpas skall det alltså i första hand ses som en anvisning till det allmänna.5 Ändringar i 10 kap. regeringsformen5.1 Samarbetet i EU - en bakgrundFör att åskådliggöra samarbetet inom EU brukar detta beskrivas som ett samarbete inom tre pelare.Det traditionella gemenskapssamarbetet återfinns i den första pelaren ochgrundar sig på EG-fördraget. I denna pelare finns även samarbetet inom de övriga gemenskaperna, dvs. det samarbete som grundas på Kol- och stålfördraget samtEuratomfördraget.