mot · GP02Fö9 · 2001-10-12 00:00:00 — Det går med andra ord inte att bedöma vilken organisatorisk volym som långsiktigt ryms inom den ekonomiska ramen. Inte heller går det att ur underlagen läsa ut vilken långsiktig organisation som behövs för att uppfylla målsättningen för Försvarsmakten, än mindre att bedöma kostnaden för denna. redovisade Försvarsmakten att den planerade verksamheten kommer att kosta minst lika mycket som föregående år. Försvarsmakten redovisar i sin delårsrapport som lämnades till regeringen följande: Regeringen fastställde anslagsnivån för förbandsverksamheten till . I detta belopp ingår medel från materielanslaget för att täcka överutnyttjandet . Däremot godkände inte regeringen en ytterligare överföring på som Försvarsmakten föreslog för att förstärka förbandsverksamheten. Det betyder att det disponibla beloppet blir . För att nå ekonomisk balans har kraftfulla reduceringar av all påverkbar förbandsverksamhet genomförts. Största delen av de planerade besparingarna förväntas falla ut . Prognosen , som bygger på nu givna uppdrag, pekar på ett ekonomiskt utfall mellan 18.40018.800 miljoner kronor. Det innebär att med nuvarande förutsättningar kan inte årets verksamhet genomföras utan att viss del av anslagskrediten utnyttjas. ÖB kommenterar: Min strävan är att vi skall gå skuldfria in i 2002. Med nuvarande uppdragsnivå till förbanden visar prognoserna att det kan bli svårt. Vi kommer överväga om ytterligare reduceringsåtgärder måste vidtas. Trots stora begränsningar av verksamheten kommer förbandsverksamheten att kosta mer än som disponeras. Diskrepansen mellan planerad verksamhet och verklig kostnad är mycket tydlig. Att försvarsbeslutet som helhet är obalanserat är därmed uppenbart. Driften blir avsevärt dyrare än beräknat under 20022004. Anledningen är att kostnaderna för den nya organisationen som är något helt annat än den gamla har underskattats. Dessutom har regeringen genom beslutade och föreslagna pålagor belastat med större kostnader än vad som fanns med i försvarsbeslutet. Därigenom blir den långsiktiga inriktningen och organisationen av Försvarsmakten svagare och mindre än vad som borde vara möjligt oberoende av årlig ekonomisk ram. Det säger sig självt att detta inte kan hålla. 7.2 Förändrad inriktning av den försvarspolitiska beslutsprocessen Inför det kommande försvarsbeslutet bör den försvarspolitiska beslutsprocessen ges en förändrad inriktning. Den långsiktiga planeringen, såväl som , måste särskiljas från den årliga budgeteringen. Den långsiktiga planeringen skall syfta till att ge inriktning för personal- och materielförsörjning samt den årliga verksamhetsinriktningen. Den årliga budgeteringen skall ske utgående från den verksamhet som skall genomföras . I all planering, budgetering och uppföljning måste den årliga driften, dvs. kostnader för förbandsverksamheten (utbildning, beredskap), underhåll och vidmakthållande av den befintliga organisationen särskiljas från den framtida utvecklingen, dvs. modernisering, nyutveckling och anskaffning av nya system och förband. Detta synsätt leder till en naturlig uppdelning av beslut i två delar. Den ena delen är beslut om beredskap, uppgifter och förmåga i den befintliga organisationen som omfattar , dvs. storlek och kostnad för den årliga driften inklusive underhåll och vidmakthållande. Hur detta sedan genomförs, genom att vidmakthålla och utnyttja den befintliga försvarsorganisationen, är ett ansvar för respektive myndighet. Den andra delen är beslut som omfattar kommande investeringar, och andra långsiktiga bindningar inklusive kostnader för t.ex. avveckling, sett i ett längre tidsperspektiv. Förslag till förändringar och investeringar lämnas av myndigheterna. Dessa senare beslut behöver inte vara knutna till besluten om driftskostnader. Denna förändring tydliggör också ansvar för de långsiktiga besluten om försvarets uppgifter och förmågor samt anskaffning, uppsättning och avveckling av materiel och militära förband. 8 Strategiska mål för försvarspolitiken 8.1 Doktrin 8.1.1 Grunder Grunden skall vara att Försvarsmakten kan försvara landet mot invasion och ockupation samt att beredskapen för detta kan anpassas till situationen i omvärlden. Detta ger också de kunskaper och färdigheter som behövs för att landets militära enheter skall bli lämpade för att hävda svenskt territorium och svenska intressen i närområdet samt för att i samverkan med andra nationers resurser bidra till fred och säkerhet i vår omvärld. Grundutbildningen skall på betydligt större bredd än utbilda förbanden för såväl nationella som internationella insatser. Målsättningen skall vara att vi inte har förband isolerat för vare sig nationellt försvar eller internationella insatser. Inom en begränsad ekonomisk ram måste organisationen vara utformad för både och och därmed kunna delta i det nationella försvaret och i olika typer av internationella operationer. Om dessa är av större eller mindre omfattning är oväsentligt. Det är kombinationen av vår egen vilja och de krav som den euroatlantiska säkerhetsordningen ställer som avgör ett svenskt deltagande. Uttagning och utbildning av anställd personal till Försvarsmakten skall även innefatta krav på deltagande vid internationella insatser. 8.1.2 Försvar mot väpnat angrepp Alla delar av landet skall kunna försvaras. Beredskapen för försvar mot militära angrepp skall flexibelt kunna anpassas till situationen i omvärlden. 8.1.3 Hävda svenskt territorium och svensk integritet Försvarsmakten skall kunna upptäcka och ingripa mot kränkningar av vår nationella integritet samt kunna skydda svenska intressen, om nödvändigt med vapenmakt, på svenskt mark- och sjöterritorium samt i luftrummet och på omgivande havsområden. Operativt rörliga och territoriellt (luft, sjö och mark) bundna förband (nationella skyddsstyrkor) skall kontinuerligt finnas tillgängliga för att kunna lösa denna uppgift i aktuella områden. 8.1.4 Bidra till fred och säkerhet i omvärlden skall kunna svara upp för sina åtaganden såväl vad gäller nationella som internationella insatser. skall kunna bidra till frihet och säkerhet i första hand i vårt närområde men också i och inom världen som helhet. En grundläggande förutsättning är försvarets operativa förmåga att försvara landet. Utan en väldokumenterad operativ förmåga (med erforderliga militära resurser) för att försvara landet blir landets militära resurser inte efterfrågade internationellt. Det är emellertid inte bara våra egna intressen som styr detta. har också en skyldighet att leva upp till de förpliktelser vi har som FN- och EU-medlem samt de internationella avtal som har ratificerat. Internationaliseringen av försvaret skall därför fördjupas. En brigadledning med tillhörande betjäningsförband skall vara organiserad för att även kunna leda en multinationell nordisk brigad. skall kunna ta ledningen i arbetet med den gemensamma nordiska brigaden. Med tanke på vårt närområdes karaktär skall en internationell sjöstyrka skapas. Denna sjöstyrka skall vara ett uttryck för vårt och grannstaternas gemensamma ansvar för utvecklingen av miljö och säkerhet i och kring . skall kunna ta ledningen i arbetet med den internationella sjöstyrkan. skall kunna deltaga i en samordnad internationell flygtransportorganisation. Denna skall kunna kompletteras med fartyg som transporterar tung utrustning till och utföra försörjningstransporter i krisområdet. Därmed kan en för varje tillfälle skräddarsydd logistikorganisation tillskapas. Denna skulle skapa en större flexibilitet och förmodligen också minska kostnaderna vid internationella insatser än om varje deltagande nation svarar för sin egen transportorganisation. skall kunna ta ledningen i arbetet med en sådan organisation. 8.1.5 Stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred m.m. Landets totala resurser skall kunna utnyttjas samordnat och oberoende av organisations- och funktionstillhörighet. militära resurser skall kunna ställas till civila myndigheters förfogande i deras myndighetsutövning. Militära enheter skall också kunna ges myndighetsuppgifter. Militära enheter får emellertid ej ges uppgifter som innebär direkt tvång eller våld mot enskilda medborgare inom svenskt territorium. 8.2 Ledning vid kriser och under krig 8.2.1 Ett ledningssystem Det går inte att i förväg avgöra om en händelse som påverkar samhällets vitala funktioner kommer att leda till en allvarlig samhällskris. Därför bör ledningen av samhället i fred och kris också utgöra grund för ledningen under höjd (försvars-) beredskap. I takt med utvecklingen i och i omvärlden har gränserna i den lokala miljön (byn, bygden, staden, länet etc.) alltmer suddats ut. Samhällets utveckling har inneburit ett allt större beroende av samverkan över tidigare gränser. Därmed har också grunden att förändra ledningssystemen i takt med förändrad beredskapsnivå blivit förlegad. Utgångspunkten för ett förändrat ledningssystem bör således vara ett system med en grundstruktur som är oberoende av händelser som på ett allvarligt sätt kan komma att påverka människors säkerhet och samhällets vitala funktioner. Grundstrukturen har sin bas i kommunerna och dessas indelning i län. Ytterst är ledningen ett ansvar för regeringen vad gäller fördelning av de trots allt begränsade resurser som finns tillgängliga i samhället. Det handlar i grunden således inte om att Försvarsmakten skall kunna lämna stöd till samhället vid allvarliga kriser eller att civila resurser skall kunna stödja Försvarsmakten utan att tillgängliga resurser utnyttjas så effektivt som möjligt. En nationell krishanteringsfunktion bör därför inrättas i liksom motsvarande regionala krishanteringsfunktioner i länsstyrelserna. Krishanteringsfunktionerna bör vara grundbemannade med ansvar för samordning av planering rörande ledning och nyttjande av samhällsresurser vid händelser som på ett allvarligt sätt kan komma att påverka människors säkerhet och samhällets vitala funktioner. Beroende på händelseutvecklingen skall krishanteringsfunktionerna kunna kompletteras med ledningskompetens från skilda samhällsfunktioner. 8.2.2 Ledning av Försvarsmakten En förbättrad flexibilitet i stridskrafternas utnyttjande innebär snarare än totalförsvar mot totalt krig en möjlighet till avvägningar mellan verkliga alternativ och större utrymme för politiska ställningstaganden. Det nya säkerhetspolitiska läget med dagligt nyttjande av våra stridskrafter kräver både mer politisk ledning och mer av den politiska ledningen. Rakare rör och smidigare strukturer måste skapas för beslut om kontinuerligt nyttjande av tillgängliga maktmedel inklusive svenska militära förband. Ansvaret för försvarets långsiktiga utveckling bör dessutom skiljas från genomförandeverksamheten. En successiv anpassning av försvaret, såväl beredskap som uppgifter och förmågor, till utvecklingen i omvärlden är ett politiskt ansvar liksom stabila förutsättningar för framtida investeringar i personal och ny materiel. Det är också ett politiskt ansvar att den långsiktiga utvecklingen och nödvändiga investeringar ges tillräckliga resurser och stabilitet. skall ansvara för avvägning av resurser och ledning av landet i akuta situationer. För att detta skall kunna ske måste förstärkas i enlighet med intentionerna i . Utgångspunkterna för en förändrad högsta ledning av Försvarsmakten bör vara följande: Åtskillnad mellan långsiktig inriktning och årligt eller dagligt genomförande. Respekt för fackmässig kompetens kombinerad med en stark gemensam avvägningsfunktion. En starkare central avvägningsfunktion, också i . En närmare koppling mellan högsta politiska och högsta militära ledning. Verksamhetsledning och operativ ledning i ett spår (odelat chefsansvar). Verksamhetsledning och territoriell ledning i ett spår (odelat chefsansvar). Tydligt och decentraliserat verksamhetsansvar. Av detta följer att en omprövning av gränsytorna i besluts- och ledningshänseende mellan riksdag, regering och myndigheter är nödvändig. Det bör därför övervägas hur en rationell besluts- och ansvarsfördelning som ligger i linje med såväl den förändrade säkerhetspolitiska situationen som erfarenheterna av ledningen inom Försvarsmakten efter de senaste tio årens organisatoriska förändringar av Försvarsmakten skall kunna åstadkommas. För att bättre samordna försvarets utveckling och framtida inriktning bör vidare ett närmare institutionellt samarbete dessutom skapas mellan Försvarsmakten, FOI, FMV och FHS. Rådet för insyn i Försvarsmakten bör vidare avskaffas. 8.3 Det militära försvarets utveckling 8.3.1 En organisation i fred och krig Försvaret skall utformas så att det redan i fred kan utgöra stöd åt samhället. Förbanden skall fungera , inte först . Denna förändrade syn gör det nödvändigt att ha samma ledningsstruktur såväl i den normala verksamheten som vid en svår påfrestning eller i krig. Då är det också rimligt att den chef som ansvarar för beredskap och insatser också bör leda de befintliga förbandens utbildning, omsättning och vidmakthållande. ställer den långsiktiga utvecklingen samtidiga och parallella krav på personal- och materielförsörjningen. Därmed blir dessa områden naturliga, fackmässigt sammanhållna ansvarsområden med ansvar för genomförandet av den strategiska utvecklingen och de långsiktiga investeringarna i personal och materiel samt anläggningar och fastigheter som beslutar. Detta innebär att ledningen, oberoende om det handlar om utbildning, underhåll och övervakning eller fredstida insatser, bör utövas av en (operativ) chef. De taktiska cheferna bör inte ha rollen som generalinspektörer. Den taktiska ledningen av respektive mark-, marin- och flygstridsförband bör utövas direkt under chefen för den operativa insatsledningen av taktiska chefer för respektive stridskrafter med det direkta ansvaret för all verksamhet som genomförs vid underställda förband. 8.3.2 Förbandsutveckling bör ges en tydligare inriktning mot en integrerad verksamhet för att möjliggöra en effektivare produktion som i sin tur svarar mot kraven på en bredare kompetensutveckling i befälskåren. Det är likaledes självklart att en omstrukturering inte är gratis. Förutom personella resurser krävs målmedvetna och noga övervägda investeringar i närtid. Förmågan till väpnad strid och vikten av att kunna uppträda integrerat med utnyttjande av alla stridskrafter utgör grunden för utvecklingen av Försvarsmakten. Kompetensen till samordnad strid är därför avgörande för hur väl Försvarsmaktens uppgifter skall kunna lösas t.ex. vid en fredsframtvingande operation. Strävan skall vara att åstadkomma bättre samövning och ökad förståelse över truppslags- och försvarsgrensgränser där så är möjligt genom en samordning i garnison. Därmed utvecklas ett mer flexibelt försvar som på ett bra sätt kan anpassas till framtidens hot och risker. Möjligheterna att utbilda och öva förbanden påverkas såväl av förbandsvolymen och antalet fredsförband som behovet av understödsförband och underhållsresurser. Samträning i stridsgrupper är en förutsättning för ett bra resultat. Samövningar i en integrerad utbildning skall vara en naturlig del av vardagen. Därför bör förbanden i den nu beslutade grundorganisationen utvecklas till kompetenscentra där mångfalden frodas i unika, kreativa och integrerade miljöer. Utvecklingen skall möjliggöra samverkan mellan flera funktioner samt operativa och taktiska samövningar mellan olika förband. Svensk kompetens skall bevaras och utvecklas genom en tillräckligt bred bas för rekrytering och stimulerande konkurrens. Försvaret måste i större utsträckning bli en lärande organisation. Det svenska försvaret bör bestå av förband som med olika grader av beredskap kan lösa uppgifter såväl i som . Organisation bör vara delad där insatsorganisationens storlek begränsas i förhållande till nu fattade försvarsbeslut, men kompletteras med förband som i huvudsak avkastas av denna arbetande organisation. Det kräver att en mindre del av förbanden utvecklas till aktiva i det närmaste stående förband. Bara sådana förband ger kombinationen högre beredskap och kontinuerlig utveckling av operationer, taktik och stridsteknik. Insatsförbandens förmåga att genomföra informationsoperationer och psykologiska operationer bör utvecklas. För att fastställa en önskad organisation krävs vidare doktrin och utvecklingsarbete. För att illustrera en förbandsstruktur med den inriktning vi föreslagit i det föregående väljer vi ändå att nedan redovisa ett tänkbart alternativ utgående från den av redan beslutade krigsorganisationen. Markstridskrafterna skulle t.ex. kunna organiseras i 10 aktiva bataljonsstridsgrupper (kontinuerligt övade inom brigads ram), en bataljon vardera vid nuvarande utbildningsförband. Artilleri- och luftvärnsfunktionerna borde stärkas minst i paritet med övrig förbandsvolym. Detta kan i sin tur ge möjlighet att sätta upp ytterligare 10+10 bataljoner, för att i ett längre tidsperspektiv kunna organiseras i 10 brigader. För ledning av brigaderna bör i så fall 2 divisionsstaber kunna organiseras, varav den ena avser faktisk ledning av förband i främst norra . En brigadledning med tillhörande betjäningsförband är ett exempel på internationell ambitionsnivå som är rimlig för . Den organiseras med förmåga att kunna leda en multinationell nordisk brigad. Vid ett svenskt Natomedlemskap handlar det snarare om ett gemensamt nordiskt ansvar för en mekaniserad division. De bataljoner som ingår i insatsorganisationen kan definitionsmässigt inte vara hemförlovade och förrådsställda i sin helhet. Mer eller mindre stående förband (med t.ex. de beredskapskrav som anges i vårt bidrag till EU:s militära krishantering i form av 30 respektive 60 dagars beredskap), personalförsörjda med såväl värnpliktig som kontraktsanställd personal, bör eftersträvas. De stridskrafterna kan utvecklas mot två ytflottiljer bestående av 4 till 6 divisioner omfattande 16 upp till 20 ytfartyg. Detta kan uppnås genom att bibehålla de moderniserade patrullbåtarna av Kaparenklassen i avvaktan på beslut om nya ytfartyg efter Visbyklassen. Större ytfartyg än de nuvarande bör därvid anskaffas för att förbättra uthållighet i en krishantering och i internationella operationer. De moderna ubåtarna bör vidare bibehållas genom att utnyttja samtliga ubåtar i Gotland- och Västergötlandklassen. På skapas ett ökat ekonomiskt utrymme genom gemensam nordisk utbildning och övning samt genom underhåll av ubåtssystemen. Nuvarande minröjningsförband bör bibehållas och utvecklas. Artillerisystem 12/80 kan behållas och överföras t.ex. till . Antalet sjögående utbildningsplatser för officerare och värnpliktiga måste öka för att ge en bredare generell maritim kompetens. Bemannings- och driftansvar för isbrytar- och sjömätningsförbanden bör därför återföras till Försvarsmakten och ingå i försvarets krigsorganisation. organisatoriska tillhörighet omprövas i syfte att integrera statlig övervakning och agerande över havsytan. En flottiljledning som organiseras med förmåga att kunna leda en internationell sjöstyrka är ett lämpligt svenskt bidrag till internationell fred och säkerhet med betoning på närområdet. Flygstridskrafterna skall så effektivt som möjligt utnyttja anskaffade stridsflygplan JAS 39 så att förutsättningar skapas för en kontinuerlig modifiering av de flygplan som successivt tillförs försvaret liksom större utrymme för beväpning och anskaffning av annan utrustning. Vid varje flygflottilj bör finnas en aktiv flygdivision. Den aktiva divisionen bör kompletteras med en division med lägre beredskap. kan ytterligare divisioner kunna sättas upp intill den gräns som sätts av dels det då aktuella antalet flygplan, dels tillgången på flygande och teknisk personal. Transport-, special- och skolflygförband bör integreras i verksamheten vid respektive flygflottilj. Helikopterförbanden bör fortsätta nuvarande verksamhet med det tillägget att utvecklingen av mark- respektive sjöoperativ förmåga också bör omfatta taktiskt uppträdande i sammansatta förband såväl inom landet som vid internationella insatser. Förutsättningarna för att utveckla attackhelikopterförmåga bör skapas inom ramen för förbandsuppträdande. Territoriellt (luft, sjö och mark) bundna förband (bl.a. nationella skyddsstyrkor) skall finnas tillgängliga över hela landet. De nationella skyddsstyrkorna skall bestå av ledningsstaber, hemvärnsförband och mobiliserade förband. Tillsammans med de operativa insatsförbanden bör de nationella skyddsstyrkorna kunna deltaga vid försvar mot väpnat angrepp, kunna hävda territoriell integritet och kunna lämna stöd till det civila samhället vid svåra påfrestningar. De bör vid väpnat angrepp mot kunna skydda viktig infrastruktur och stödja de operativa insatsförbanden. Frivilligrörelsen skall utgöra en rekryteringsgrund och bas för de nationella skyddsstyrkorna bestående av Norrlandsjägarbataljoner, markstridsbataljoner, basskyddsbataljoner och hemvärnet. Därmed säkerställs den folkliga förankringen som detta ger en mer effektiv och flexibel organisation. 8.3.3 Personalförsörjning Försvarsmaktens personalförsörjning står inför stora utmaningar. Nya uppgifter och annorlunda beredskapskrav kräver en översyn av rekrytering och tjänstgöring för alla personalkategorier i försvaret; yrkes- och reservofficerare, civilanställda, värnpliktiga och frivilliga. Särskilt viktigt är att åtgärder vidtas på ett sådant sätt att behovet av olika personalkategorier avvägs på samma grunder och utan onödiga bindningar till hittillsvarande förhållanden. De styrande faktorerna för personalförsörjningen är främst: ett oeftergivligt krav på befälskårens kompetens, kravet på högre och mer relevant beredskap, den militärtekniska utvecklingens krav samt det säkerhetspolitiskt motiverade behovet av förband av högre kvalitet än i det mobiliserande massförsvaret. Det är vidare av avgörande betydelse att inte avhända sig den handlingsfrihet inför oväntade händelseutvecklingar som ett bibehållande av värnplikten innebär. 8.3.4 Värnplikten Värnplikten är under omstöpning. I den nära framtiden kommer färre värnpliktiga att behöva utbildas . Det ställer nya krav på pliktsystemets utformning. I dagens situation där bara en mindre del av en årskull unga män genomgår grundutbildning måste de enligt vår uppfattning kompenseras för detta. Ersättning och meritvärde är en viktig del av den attraktionskraft som försvaret måste ha för att tillräckligt många och tillräckligt kvalificerade unga människor aktivt skall söka sig till försvaret även inom pliktsystemets ram. Det kommer också att krävas långt mer av aktiv rekrytering än dagens mer passiva uttagning. I ett sådant perspektiv blir moroten ett viktigare instrument än piskan. Det är också rimligt att en plikt motsvaras av en rätt för den enskilde att också få bidra i mån av förmåga. Den vanliga beskrivningen att har ett värnpliktsförsvar är missvisande. I verkligheten har vårt försvar kännetecknats av en kombination av människor med olika relationer till försvaret. Utmaningen för framtiden är att hitta bästa möjliga kombination av yrkes- och reservofficerare, civilanställda, korttids- och kontraktsanställda soldater och sjömän, frivilliga och pliktpersonal. Vilken andel de olika kategorierna kommer att ha i framtidens försvar är ännu inte klart. I dagens krigsorganisation besätter pliktpersonalen av befattningarna. Klart står emellertid att denna andel kommer att minska som följd av såväl den säkerhetspolitiska som militärtekniska utvecklingen. Andelen anställda måste således öka. nuvarande värnpliktssystem, förstärkt med de av föreslagna förbättrade ersättningarna, fungerar ännu väl. Men systemet kan vara en tickande bomb. Dagens höga försvarsvilja som lett till högt motiverade soldater och sjömän kanske inte håller i sig över tiden. Grundläggande rättvisefrågor är heller inte lösta. Frågan om successivt upptrissade kompensationskrav kommer att göra systemet ekonomiskt oförsvarligt är inte heller besvarad. Den senaste pliktutredningen ledde inte till annat än ett lappande och lagande av nuvarande system.