mot · GP02K4 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:K4av m.fl. (v)med anledning av prop. 2001/02:8 1 Innehållsförteckning 1 Innehållsförteckning 23 2 Förslag till riksdagsbeslut 24 3 Inledning 24 4 Tillkomsten av 26 5 tillträde till 27 6 Institutionerna 28 6.1 28 6.1.1 Antal platser i 28 6.1.2 Övriga ändringar som rör 28 6.2 Rådet 29 6.2.1 Röstviktningen i rådet 29 6.3 Kommissionen 30 6.3.1 Kommissionens storlek och sammansättning 30 6.3.2 Övriga ändringar som berör kommissionen 30 6.4 Domstolen 30 6.5 Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) och regionkommittén 31 6.6 Europeiska rådets möten 31 7 Beslut med kvalificerad majoritet m.m. 31 8 Närmare samarbete 33 9 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken 34 10 Samarbete i rättsliga och inrikesfrågor 35 11 om unionens framtid 35 12 Sammanfattning 36 2 Förslag till riksdagsbeslut avslår regeringens förslag till ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. beslutar att inte godkänna om ändringar av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. 3 Inledning Den europeiska union anslöt sig till 1/1 1995 är inte statisk. Den förändras genom praxis och genom fördragsändringar. Det finns olika förhållningssätt till hur unionens framtid skall se ut. Å ena sidan finns en stark önskan hos en del av makthavarna i att bygga superstaten med en konstitution, ett tvåkammarsystem och en president. I samband med tillkomst uttalades också klart att motivet var att utveckla EU till en federal statsbildning. I skrevs också in målen om ett gemensamt försvar och en gemensam valuta. Å andra sidan finns en allt större folklig misstänksamhet mot EU:s utveckling. Europeiska unionen har befunnit sig i ett permanent krisläge med ökad misstro mellan medborgare och elit, nedgång i valdeltagande i EU-parlamentsvalen och nederlag i folkomröstningar. När fördragsändringar diskuteras handlar det därför allt som oftast om en strid mellan de uttalade federalisterna och det folkliga motstånd mot en superstat som finns bland unionens medborgare. Den vill framstå som skeptisk till de mer federalistiska inslagen i EU:s utveckling. Inför förhandlingarna om förklarade regeringen att man ansåg att fördragsändringarna skulle begränsas till sånt som inte löstes i Amsterdamfördraget. Regeringen ville alltså bara förhandla om de institutionella frågor som behövde ändras med anledning av den förväntade utvidgningen av unionen. Denna förhandlingsstrategi havererade på ett tidigt stadium. fördes ett allt större antal frågor in i förhandlingarna. När nu föreläggs för ratificering innehåller det således ändringar av mycket stor omfattning. Och i varje enskild del innebär förslagen att anhängarna av en federalistisk utveckling har anledning att vara nöjda. har kritiken mot varit hård från de mest uttalade superstatsanhängarnas sida. Skälet till detta är sannolikt att förväntningarna om en snabbare utveckling mot en federation har varit höga, som missnöjet är en markering mot dem som av olika skäl kan antas motarbeta långtgående federalistiska förändringar . var motståndare till medlemskap i den europeiska unionen. Vårt huvudskäl var att demokratin skulle urholkas och rösträttens innehåll devalveras vid ett EU-medlemskap. På den punkten har vi tyvärr fått alltför rätt. Men vi var också motståndare av det skälet att mycket för folkomröstningen pekade mot en allt fastare sammanslutning som skulle hota svensk alliansfrihet och självständighet. De som förespråkade ett svenskt medlemskap i försäkrade att dessa hot aldrig skulle uppfyllas. Eftersom alla fördragsändringar kräver enhällighet så skulle bestämma takten, påstod man. Och skulle inte medverka till att den mellanstatliga karaktären av samarbetet urholkades. är en utmärkt värdemätare på sanningshalten i ja-sidans argumentation inför folkomröstningen. Har lyckats stoppa utvecklingen mot en federation? Har på något område lyckats bryta makt och återfört inflytande till riksdag? Har den mellanstatliga karaktären av unionen förstärkts eller försvagats? Den kortfattade genomgång som görs i denna motion visar att alla fördragsförändringar som föreligger i leder i samma riktning mot en allt starkare integration med federalistiska förtecken. Inte på något område har kunnat finna att steg tagits för att komma tillrätta med de stora demokratiska legitimitetsproblem som unionen brottas med. Anhängarna av brukar påstå att detta fördrag måste ratificeras innan utvidgningsprocessen skjuter fart. Detta är nonsens. När , och anslöts till EU innehöll anslutningsavtalen bestämmelser om röstvikt i ministerrådet, antal EU-parlamentariker, medlemsavgift med mera. Ingenting skulle förhindra att ansökarländerna gavs samma möjlighet att förhandla om dessa frågor i samband med förhandlingarna om anslutning till och lagstiftning. Vid sådana förhandlingar kan också den diskriminering som t ex och utsatts för i rättas till. I propositionen bekräftas att fördelningen av parlamentariker och röstvikt i rådet efter en utvidgning är att betrakta som EU:s förhandlingsposition: Antalet platser i parlamentet, ESK och för kandidatländerna samt deras röstetal i rådet kommer med rättsligt bindande verkan att fastställas i anslutningsfördragen. Därmed kan knappast anses vara en förutsättning för att utvidgningen skall komma till stånd. Federalisterna må protestera, men vid en analys av och vart den europeiska unionen är på väg borde de vara nöjda. Det kanske inte alltid går så fort som de önskar men det råder ingen tvekan om att med förstärks den federalistiska karaktären av unionen. anser därför att bör avslå regeringens förslag till lag om ändring i lagen med anledning av anslutning till Europeiska unionen. bör också avstå från att ratificera om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna, och vissa akter som hör samman med dem samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. Därmed skulle bli det andra land som avslår , efter . Eftersom det räcker med att ett land enligt sina konstitutionella bestämmelser vägrar ratificera fördragsändringar så har därmed fallit. Nya förhandlingar som kan öppna för förslag om att förstärka unionens demokratiska legitimitet, bland annat genom återförandet av makt från EU:s institutioner till medlemsländernas folkvalda parlament, skulle därmed bli nödvändiga. Detta skulle markera ett välkommet avbrott i den utveckling som alltmer ödesbestämt pekar mot en federation av delstater i Europeiska unionen. 4 Tillkomsten av Regeringens beskrivning av tillkomsten av visar att regeringskonferensen kom att omfatta fler frågor än de som brukar kallas Amsterdamresterna. Den förmådde inte vidhålla sin ursprungliga linje om att begränsa regeringskonferensen till att behandla en smal dagordning. Under inverkan av främst , och tillfördes en mängd frågor om utökad användning av omröstning med kvalificerad majoritet till de ursprungliga överblivna frågorna från . I beskrevs fortfarande utökad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet i rådet som en fråga som endast eventuellt skulle behandlas av regeringskonferensen. I den återkommande information till framgick att den var motståndare till en utvidgad dagordning. Dagordningen för regeringskonferensen hölls också öppen i det längsta. Regeringen började då förespråka hållningen att reformer av omröstningsregler med kvalificerad majoritet skulle prövas från fall till fall och började aktivt förespråka en övergång till kvalificerad majoritet i rådet i en rad fall på socialpolitikens område, på de områden av den inre marknaden som alltjämt krävde enhällighet och på asyl- och migrationsområdet. Regeringens försvarslinje mot utökat beslutsfattande med kvalificerad majoritet flyttades till att handla om att förhindra kvalificerade majoritetsbeslut på skatteområdet. Så hade den svenska positionen förskjutits från att innebära ett förespråkande av en smal dagordning till att präglas av en sorts rädda det som räddas kan-taktik. Resultatet blev ett fördrag som omfattar betydligt mer än de ursprungligen överenskomna frågorna från toppmötet i . Förhandlingsresultatet kan med fog anses strida mot förhandlingsmandat och regeringens egen uttalade ambition. De stora ländernas makt ökar och balansen mellan stora och små stater förändras. Detta strider mot regeringens och enda mandat till förhandlarna: uttalar att det är av stor vikt för att vårt inflytande inte minskar och att balansen mellan stora och små medlemsländer inte får rubbas. (1995/96:UU13.) 5 tillträde till innehåller bestämmelser som innebär ändringar i, eller tillägg till EG-fördraget, Kol- och stålfördraget, Euroatomfördraget och Unionsfördraget. EU:s samarbete inom samtliga tre pelare påverkas av det nya fördraget. I den mån regeringen vidhåller att den är förespråkare av en mellanstatlig utveckling av EU, borde regeringen motverka att ytterligare beslutanderätt överlåts från till en överstatlig nivå. tvingas konstatera att resultatet av är det motsatta. Inför varje ny fördragsändring inom EU måste riksdag bedöma om fördraget innebär att medlemsstaterna överlåter någon beslutanderätt, samt besluta om det. Regeringsformen 10 kap. 5 § första stycket gör det möjligt att överlämna beslutanderätt till EG, dvs. det samarbetet som sker inom den första pelaren. Lagen pekar ut EG och inte EU, dvs. samarbetet inom andra och tredje pelaren, som mottagare av beslutanderätten. Om en ändring eller ett tillägg innebär att beslutanderätt överlåts till EU är det, enligt regeringsformen, inte möjligt för att godkänna fördraget. Eftersom vill utveckla EU i mellanstatlig riktning är partiet emot att EG ges ytterligare beslutandemakt på bekostnad. I den första pelaren innebär de nya bestämmelserna att ytterligare beslutanderätt överlåts till EG, om än i begränsad omfattning. Rådet får nya befogenheter genom som innebär att rådet dels får nominera och utse ledamöter i olika organ, dels får besluta om vissa fördragsändringar, så kallat förenklat ändringsförfarande. Enligt nu gällande bestämmelser är det medlemsstaterna som fattar beslut i dessa fall. Följaktligen innebär att denna beslutanderätt överlåts från medlemsstaterna till , dvs. från ett mellanstatligt tillvägagångssätt till ett överstatligt. För samarbetet i den andra pelaren innebär , enligt regeringens bedömning, inte att någon beslutanderätt överlåts till EU. Men Justitiekanslern, , gör en annan bedömning. Enligt den nya artikeln 24 i Unionsfördraget ges rådet möjlighet att fatta beslut om internationella avtal med en eller flera stater eller internationella organisationer med kvalificerad majoritet. Enligt JK innebär det en överlåtelse av regeringens befogenhet att ingå internationella avtal, s.k. traktatmakt, och därmed en överlåtelse av beslutanderätt till EU. En följd av JK:s bedömning är att är oförenligt med regeringsformen 10 kap. 5 § första stycket i dess nuvarande lydelse, och att därför inte kan ratificera fördraget. delar JK:s bedömning. Även för den tredje pelaren gör regeringen den bedömningen att inte innebär att någon beslutanderätt överlåts till EU. Den nya artikeln 24 i Unionsfördraget innefattar även frågor om polissamarbete och straffrättsligt samarbete i den tredje pelaren. JK:s bedömning omfattar även samarbetet i den tredje pelaren. delar JK:s bedömning. För samarbetet inom samtliga pelare innebär att rådet i betydligt fler fall än tidigare skall fatta beslut med kvalificerad majoritetsomröstning i stället för med enhällighet. Varje medlemsland har med andra ord inte längre möjlighet att lägga in sin vetoröst. Men med kvalificerad majoritetsomröstning tvingas de länder som röstas ned, att införa lagar oavsett om en majoritet av landets nationella parlament är motståndare till besluten. Se vidare avsnitt 6. Ett så kallat närmare samarbete inom andra pelaren, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, ges även en möjlighet genom . Se vidare avsnitt 7. Sammanfattningsvis anser att förändringarna som innebär inom samarbetets samtliga pelare innebär att ytterligare beslutandemakt överlåts till EG. Dessutom anser , med tanke på JK:s bedömning, att ett svenskt tillträde till det nya fördraget strider emot grundlagen. 6 Institutionerna 6.1 6.1.1 Antal platser i har i förhållande till sin storlek tillhört de länder som missgynnats av bestämmelserna om sammansättning av . Denna skeva proportionalitet kommer att bestå efter de ändringar som toppmötet i beslutade om. Andra stater som missgynnas är bland annat och , som erhåller färre parlamentsledamöter än de skulle ha rätt till enligt en modell med strikt proportionalitet. Den höll en mycket låg profil i förhandlingarna om sammansättning. Det rimliga utifrån förhandlingsmandat borde ha varit att driva förslag om en avtrappning så att antalet ledamöter minskat i proportion till antalet nya länder som blir medlemmar. 6.1.2 Övriga ändringar som rör Genom får bland annat ett ökat medbestämmande genom att medbeslutandeförfarandet tillämpas i större utsträckning. Dessutom ges samma rätt som medlemsstaterna, rådet och kommissionen att väcka ogiltighetstalan i domstolen vad gäller rättsakter. allt starkare ställning bygger på tanken om en federalistisk modell för EU. I förlängningen finns förslag om att skapa ett tvåkammarsystem där ministerrådet skall representera staterna och där skall representera väljarna. I denna modell tas ingen hänsyn till att flera förutsättningar för att en stat skall uppfattas som legitim och naturlig saknas i . Valdeltagandet till har också minskat kraftigt . Den sociala snedfördelningen i EU-valen är påfallande. Väljare med arbetarbakgrund deltar i betydligt mindre utsträckning än övriga. Grundproblemet är att har mycket svag politisk legitimitet. Parlamentet har skapats uppifrån för att ge EU en demokratisk fasad, inte som en följd av människors kamp för inflytande och demokratiska rättigheter. anser att i sin nuvarande form kan avvecklas. Det framstår som alltmer orimligt att ett parlament med så svag legitimitet kan tillåtas öka sin makt över medborgare. Som riksdagsbeslutet från (2000/01:KUU1) slog fast står och de nationella parlamenten i visst motsatsförhållande till varandra. Och ett ökat inflytande för innebär ett reducerat inflytande för rådet och i förlängningen för medborgarna som får allt svårare att utkräva ansvar för fattade beslut. De nu föreslagna förändringarna går alltså i fel riktning om utgångspunkten är att demokratisera EU. Detta talar för att förändringarna bör avvisas. 6.2 Rådet 6.2.1 Röstviktningen i rådet stiftar de viktigaste EU-lagarna. Genom ett utökat beslutsfattande med kvalificerad majoritet minskar möjligheten att utkräva ett samlat politiskt ansvar av den församling som stiftar lagarna. har varken formell eller reell makt över den lagstiftning som sker i EU. Röstviktningen i rådet har varit en sammanvägning av den mellanstatliga principen om ett land en röst och den mer federalistiska principen om inflytande efter folkmängd. De nya reglerna för röstviktning innebär att den senare principen vinner mark på det mellanstatliga beslutsfattandets bekostnad. Grunden till förändringarna finns i den definition av demokratin som vunnit alltmer insteg i EU . Enligt denna definition ses så kallat effektivt beslutsfattande som viktigare än folkligt deltagande och väljarnas rätt att utkräva ansvar. Denna definition legitimerar maktförskjutningen från nationella parlament till regeringar, liksom en mer framskjuten ställning för tjänstemän och experter i politiken, som den accepterar en mer passiv roll för medborgarna. Det enda klara förhandlingsmandatet från inför regeringskonferensen handlade om balansen mellan stora och små länder. Förhandlingsresultatet strider mot förhandlingsmandat och regeringens egen uttalade ambition. I beslut om utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 instämmer i regeringens ambition: Regeringen uttalar att det är av stor vikt för att vårt inflytande inte minskar och att balansen mellan stora och små medlemsländer inte får rubbas. Genom de nu föreslagna förändringarna tredubblas de stora ländernas makt till 29 röster vardera medan får nöja sig med 10. Denna ändring av balansen mellan stora och små länder innebär att EU nu kommer att styras genom ett slags stormaktsdirektorat. makt stärktes dessutom genom att det endast krävs av EU:s befolkning för att kunna hindra ett beslut. Även fortsättningsvis har ett antal länder färre röster än andra länder med lika stor folkmängd, bland annat . Detta gäller också , och ställning i ministerrådet efter en utvidgning. Sammantaget innebär inte de överenskomna förändringarna att den demokratiska legitimiteten ökar eller att väljarnas möjlighet till ansvarsutkrävande stärks. Även av detta skäl bör därför avvisas. 6.3 Kommissionen 6.3.1 Kommissionens storlek och sammansättning Kommissionens ställning som tjänstemannaregering är främmande för varje demokratiskt system. Med den exklusiva initiativrätten har kommissionen en starkare ställning än både Europaparlament och nationella parlament när det gäller påverkan på den lagstiftning som EU förfogar över. Tyvärr var inte utgångspunkten i Niceförhandlingarna att öka den demokratiska legitimiteten i unionen. I stället begränsades förhandlingarna om kommissionen till att handla om dess storlek, sammansättning i en utvidgad union och ett så kallat effektivt beslutsfattande. är, i likhet med statsminister tankegångar framförda vid ett tal inför Klubb , för en avskaffad kommission. En sammanslagning av kommissionen och ministerrådets sekretariat skulle tillsammans med initiativrätt för nationella parlament kraftigt försvaga EU:s federalistiska karaktär. Med nuvarande regler för kommissionsledamöter, som bland annat innebär att dessa inte får ta några som helst nationella hänsyn utan enbart ska arbeta i lojalitet med EU-systemet, är inte principen en medlemsstat en kommissionär oundgänglig. Att påstå att den demokratiska legitimiteten förstärks av att kommissionärerna har ett visst medborgarskap är inte övertygande. Dock välkomnar att den hierarkisering som fanns i ett av kommissionens förslag, och som innebar att vissa kommissionärer skulle ha en starkare ställning än andra, avvisades. 6.3.2 Övriga ändringar som berör kommissionen Den ställning som kommissionens ordförande erhåller genom förslagen i innebär att kommissionsordföranden alltmer får ställning som statsminister i EU-systemet. Denna utveckling leder till att kommissionsordförandens ställning stärks, vilket inte på något sätt löser eller hanterar problemet med EU-systemets bristande demokratiska legitimitet. 6.3.3 Domstolen Domstolens ställning i EU-systemet är hämtad från en annan tradition än den svenska demokratin. Meningen med en domstol är att sätta gränser för vad en folkvald majoritet kan besluta om. I EU innebär detta att domstolen också har rätt att sätta gränser för demokratiskt fattade beslut i medlemsländerna. Genom förändringarna i kommer ändringar av domstolens rättegångsregler inte, som , att kräva enhälligt godkännande av rådet utan det räcker med kvalificerad majoritet. Detta menar är ännu ett tecken på att så kallad effektivitet går före folkligt förankrade beslut. Vi motsätter oss därför en uppluckring av enhällighetsreglerna som föreslås inom regelsystem. Rätten för kommissionen att lägga fram förslag på domstolsområdet i vissa fall förstärker kommissionens ställning och borde ha avvisats. Detsamma gäller rätt att väcka ogiltighetstalan vid domstolen. 6.3.4 Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) och Som svar på kritiken mot slutenhet, bristande genomskinlighet och bristande inflytande från medborgarna har förslag framförts om att tillskapa olika referensgruppers och ickestatliga organisationers medverkan i beslutsprocessen. Ekonomiska och sociala kommittén är ett slående exempel på denna typ av europeisk korporativism. anser att ESK och kan läggas ner. I ett kortare perspektiv kan vi dock bejaka den föreslagna begränsningen av antalet ledamöter i dessa organ. 6.3.5 Europeiska rådets möten välkomnar förslaget att Europeiska rådets möten skall hållas enbart i . 7 Beslut med kvalificerad majoritet m.m. Som tidigare beskrivits var diskussionerna om utökat användande av beslut med kvalificerad majoritet inte automatiskt en fråga för regeringskonferensen som framförallt skulle behandla de så kallade Amsterdamresterna. Att regeringen började förespråka hållningen att reformer av omröstningsregler med kvalificerad majoritet skulle prövas från fall till fall och aktivt började förespråka en övergång till kvalificerad majoritet i rådet i en rad fall ger viss insikt i hur regeringskonferenser fungerar. För att inte bli beskylld för att blockera ett resultat tvingas varje regering till reträtter i vissa frågor. För den var utökad användning av kvalificerade majoritetsbeslut uppenbarligen ett lämpligt pris att betala för ett nytt fördrag under förutsättning att skatteområdet undantogs från ändringarna. Ändringen av beslutsreglerna i artikel 23.2 om särskilda representanter, innebär att ännu ett avsnitt av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken övergår till majoritetsbeslut. Om ett land anser att beslutet strider mot vitala nationella intressen kan det visserligen lägga in en så kallad nödbroms som hindrar att beslut tas. Då krävs dock en kvalificerad majoritet för att föra upp frågan till . välkomnar att artiklarna 93 och 94 kvarstår oförändrade. Redan nuvarande regler för kvalificerade majoritetsbeslut om lagstiftning med direktverkan i varje medlemsland ligger nära kärnan för den nationella suveräniteten. Enhällighet som beslutsregel för hela skatteområdet kommer även fortsättningsvis att gälla vilket anser är bra. Ändringen i artikel 100 om ekonomiskt bistånd för naturkatastrofer eller osedvanliga händelser utanför medlemsstaternas kontroll har tolkats som att ett land inom euroområdet som drabbas av en så kallad asymmetrisk makroekonomisk chock, dvs. en kraftig nedgång som drabbar ett enskilt land och/eller enskilda näringsgrenar, skall kunna få bistånd från EU:s samtliga länder. Det skulle i så fall innebära att även länder som inte är med i skall bidra. Om detta är fallet klargörs inte i propositionen. Artikel 133 behandlar gemensam handelspolitik. omfattades denna av delad kompetens mellan EU och medlemsstaterna, där varor legat på överstatlig nivå medan tjänster legat på medlemsstatsnivå. Farhågor fanns inför Niceförhandlingarna att övergången till majoritetsbeslut kan innebära att nya avtal, till exempel om immateriella rättigheter, kan framförhandlas över huvudet på medlemsstaterna. Även om övergången till beslut med kvalificerad majoritet för internationella avtal för tjänster är begränsad genom en mängd undantag är det oklart om dessa farhågor kommer att besannas. I förhandlingarna lyckades den tillsammans med några andra medlemsstater behålla enhällighetsregeln för beslut på miljöområdet av skattekaraktär. Att artikel 175.2 därmed kvarstår oförändrad var en framgång för regeringen som välkomnar. Ändringen av beslutsreglerna avseende stadga för ledamöterna i , artikel 190.5, innebär att kvalificerad majoritet fortsättningsvis skall gälla för beslut om regler för beskattning av ledamöter. Det är naturligtvis bra att beskattningen av ledamöter i även fortsättningsvis ska beslutas med enhällighet i rådet, men har svårt att se varför beslutsreglerna ändras för övriga frågor som rör stadgan för parlamentsledamöterna. Tanken om politiska partier på europeisk nivå har framförts tidigare. Inför regeringsförhandlingarna i avvisade en klar majoritet i idéer i denna riktning. Andra regeringar krävde dock ett tillägg till artikel 191 i EG-fördraget där det sägs att en stadga för politiska partier på europeisk nivå kan antas med så kallad medbeslutandeprocedur. Särskilt handlar ändringen om finansieringen av europeiska politiska partier.