mot · GP02Fö9 · 2001-10-12 00:00:00 — Nedgången i rysk militär förmåga kan inte intecknas som en grund för utformningen av framtidens svenska försvar på det sätt som regeringen föreslår. Osäkerheten är således alltjämt det dominerande draget i utvecklingen i vårt närområde. Det är viktigt att tillsammans med bygger upp ett långsiktigt och nära samarbete med . får inte avvisas och lämnas att ensamt möta framtiden. Det skulle undergräva landets ekonomi och skapa grogrund för social oro, med politiska risker som följd. Det ligger i och EU:s intresse att bistå att bygga de strukturer som krävs för att utveckla en stark demokrati och en väl fungerande marknadsekonomi. Ett sådant kommer att bli en stark partner till EU. måste de svenska och europeiska politiska kraven på vara tydliga. Kränkningar av mänskliga fri- och rättigheter är fortfarande vanligt förekommande och för detta har den ett eget ansvar. Den kritik mot skall inte vara mildare än den som förs fram från och . Den euroatlantiska säkerhetsordningen byggs tillsammans med . Landet kan inte utvecklas till en fri och demokratisk nation i konfrontation med och övriga västvärlden. Strävan måste därför vara att dra in i det allt tätare säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet. Men detta får aldrig ske på bekostnad av grannar. De baltiska länderna måste kunna känna sig trygga i sin relation till . 4.2.6 måste stabilt integreras i ett sammanhållet . Det är viktigaste säkerhetspolitiska uppgift. Den fria passagen till och från är av grundläggande betydelse för fri rörlighet och fritt flöde av export och import till de nordiska, ryska och baltiska områdena. har förbundit sig att folkrättsligt agera för att kontrollera, förhindra och beivra felaktigt utnyttjande av denna frihet. Det faktum att de tre länderna , och nu är Natomedlemmar stärker säkerheten och stabiliteten i . Särskilt medlemskap har stor betydelse för säkerheten i . måste tydligt stödja de baltiska ländernas frihet och självständighet. Det är av grundläggande betydelse för säkerheten i att de baltiska länderna blir medlemmar i både EU och Nato. Om grannländerna inte ständigt behöver känna sig oroade, är det lättare för dem att ha en öppen attityd till det stora land som de tidigare varit ockuperade av. Natos utvidgning är viktig också för . Säkra grannar och säkra gränser bidrar till trygghet och till att landet kan bygga säkerhet på grundval av samarbete. har starka intressen i närområdet. Det är en geopolitisk vinst av historiska dimensioner att de baltiska staterna åter är fria demokratier. Likaså har starka intressen av att och andra västmakter blir mer engagerade i framtida säkerhet. Fortsatt starkt amerikanskt engagemang i i allmänhet och i i synnerhet är ett vitalt svenskt intresse. Men kan inte begära att andra skall engagera sig i säkerheten kring om självt förbehåller sig rätten att stå neutralt. I likhet med EU och Nato kan spela en betydelsefull roll för samarbete och stabilitet i . Under ett flertal år har de baltiska länderna samarbetat med . bör nu verka för Estand, och välkomnas in i samarbetet som fullvärdiga medlemmar. bör ytterligare fördjupa samarbetet och kontakterna med nordvästra inklusive . 4.3 Slutsatser Det slut innebär inte att historien tar slut eller att den eviga freden infinner sig. dog fler européer i krig än . Statsmaktens grundläggande uppgift är att värna frihet och demokrati. Detta kräver ett starkt försvar som kan slå tillbaka mot terroristattacker och andra angrepp, hävda vår territoriella integritet, skydda befolkningen och dess verksamhet samt bidra till frihet, fred och säkerhet i vårt närområde och i omvärlden. Dessa resurser skall också kunna stärka det svenska samhället vid kriser och katastrofer. Den nedrustning av försvaret som genomförs kan komma att bli ett historiskt misstag. Det svenska försvaret måste ges bättre förutsättningar att med en större säkerhetsmarginal kunna verka när det oväntade inträffar. Det är en självklarhet att försvaret av måste vara utgångspunkten för svensk försvarsförmåga. Det svenska försvaret skall kunna skydda befolkningen. bör aktivt driva på utvecklingen av EU:s militära förmåga att hantera kriser. Det ger möjligheter till gemensamma insatser med hela bredden av västländernas militära resurser och Natos kommandostruktur. Därmed skapas de resurser som erfordras för att bilägga tvister samt att motverka och dämpa kriser. När i ökande grad deltar i internationellt säkerhetssamarbete och inriktar försvarsmakten mot internationella uppgifter, handlar detta inte om säkerhetspolitisk välgörenhet, utan om att ytterst säkra frihet. har som ett litet land starka intressen av att en internationell rättsordning verkligen fungerar. I regeringens säkerhetspolitiska analys reduceras till en småstat som ingenting vill och som i avgörande frågor förblir en åskådare i det europeiska säkerhetspolitiska samarbetet. När säkerhetspolitiken töms på väsentliga delar av sitt innehåll förfaller försvarspolitiken till att bli en budgetfråga och en diskussion om nedläggningar av enskilda förband. Skall kunna hävda sin suveränitet och bidra till internationell fred och säkerhet måste vi själva, oberoende av allians eller ej, ha tillräckliga militära resurser. Ett starkt försvar är en grundläggande förutsättning för en trovärdig säkerhetspolitik. Uppfattar omvärlden att det svenska försvaret inte är tillräckligt starkt och kompetent är vi inte trovärdiga som partner vid internationella insatser. står inför större möjligheter än någonsin att säkra frihet, fred och välstånd. De normer för mänskliga rättigheter och demokrati som är kärna utgör ett förpliktande åtagande för nästan alla länder. Samarbetet mellan EU och länderna i fortsätter och fördjupas. Även krisländerna på dras nu successivt in i processen. val av säkerhetspolitik måste ske utifrån en styrkeposition. riskerar det att bli tvärtom. Den får inte tvingas fram av svaghet. Försvarsplanering bör utgå från förpliktelser i FN och EU och utgå från att behöver agera i nära samverkan med Nato och att ett svenskt medlemskap kan bli aktuellt. Den socialdemokratiska regeringen saknar uppfattningar i avgörande säkerhetspolitiska frågor. Idéer om hur den europeiska säkerhetsordningen skall byggas lyser med sin frånvaro. Det som första del var pådrivande har blivit en bromskloss. Av rädsla för kritik, eller splittring i de egna leden, undviker regeringen ställningstaganden i centrala frågor. Det är en osäkerhetspolitik snarare än en säkerhetspolitik. 5 Försvarsmakten 5.1 Doktrin och organisation och 2000 innebär en stor förändring av det svenska försvaret. Problemet är att försvarsbesluten saknade såväl en grundläggande doktrin som tillräckliga ekonomiska resurser. Försvarets nya organisation, den s.k. insatsorganisationen, skall bestå av fyra mekaniserade brigader, fyra fartygsdivisioner, en amfibiebrigad och åtta krigsflygdivisioner, en organisation på ca 60.000 man. Denna organisation avses kompletteras med nationella skyddsstyrkor och hemvärn. Det är uppenbart att , med denna insatsorganisation, inte förmår att själv bestämma över sitt eget val av säkerhet, än mindre utveckla förmåga att möta ett väpnat angrepp. Försvarsmakten redovisar i sin årsredovisning för att någon operativ planering och analys ännu inte har gjorts om de hot som är möjliga, vare sig i ett fem- eller tioårsperspektiv. Det går således inte att veta vilken förmåga som bör finnas kvar eller vilken förmåga som bör utvecklas för att kunna vara operativ . Trots detta avvecklas försvarets förmåga att kunna möta ett väpnat angrepp. Att den nu beslutade organisationen inte kommer att kunna försvara förutsades redan i Försvarsmaktens underlag års försvarsbeslut. I ett av de redovisade alternativen var Överbefälhavarens slutsatser att en försvarsmakt med den nu beslutade förbandsvolymen endast kan inriktas mot att vara en tröskel mot ett angrepp samt lösa begränsade uppgifter under fred, kris och neutralitet. utsätts härigenom för stora risker. 5.2 Ekonomi gick driften1 av Försvarsmakten med i förlust. De svarta hålen är alltså inte längre prognoser, utan röda siffror i årsredovisningen för . Prognosen pekade redan efter någon månad på samma ekonomiska resultat. Att försvarsbeslutet som helhet är obalanserat är inte längre ett förmodande. Det är verkligheten för medarbetarna i försvaret oavsett om de är anställda, värnpliktiga eller frivilliga. Driften förbandsverksamheten blir avsevärt dyrare än beräknat under 20022004. Huvudorsaken till detta är stora brister i regeringens och Försvarsmaktens underlag inför försvarsbeslutet . Därutöver har kostnaderna för den nya organisationen som är något helt annat än den gamla kraftigt underskattats. Dessutom har regeringen genom beslutade och föreslagna åtgärder belastat med kostnader på , kanske utöver vad som fanns med i försvarsbeslutet. Denna ofinansierade verksamhet omfattar bl.a. lokalisering av amfibieregementen, flygflottiljer och operativa insatsledningen, ökning av internationella insatser, miljöåtgärder, utveckling av strategisk kompetens, försenad avveckling m.m. samt fler värnpliktiga, höjd dagersättning och förnyat flygföraravtal. Till detta skall så läggas förseningar vad gäller avveckling av personal, materiel och förband. Effekterna av de besparingar som Försvarsmakten tvingas till är stora. De flesta värnpliktiga ges en ofullständig utbildning, och officersutbildningen reduceras. I praktiken kallas de värnpliktiga in med målsättningen att de skall bli underkända. I stället för övning till sjöss går flottans män vakt och beredskap. Flygplan står på marken istället för att vara i luften. Hemvärnet sätts på sparlåga. De rörliga kostnaderna för förbandsverksamheten minskas . Omskolningen till JAS 39 försenas kraftigt. Detta sker vid sidan av och skall därmed adderas till de problem som skapas av riksdagsmajoritetens felaktiga beslut om framtidens flygvapenorganisation. Sammantaget drabbas inte bara internationaliseringen av försvaret (förbandsverksamhet och förmåga att delta i internationella insatser är kommunicerande kärl) utan också utvecklingen av den så kallade insatsorganisation som fattat beslut om. I flera avseenden skjuts de mål som skulle vara uppnådda 2004 på en osäker framtid. 5.3 Omstrukturering Den nödvändiga omstruktureringen mot ett mindre försvar med hög insatsberedskap är på väg att misslyckas. Utvecklingen är på väg mot en kraftigt reducerad krigsorganisation med sina rötter kvar i det gamla invasionsförsvaret. läggs nu ner på det militära försvaret som utbildas och utrustas med målsättning att kunna sätta upp förband omfattande 2.500 man i internationell tjänst. Trots denna satsning klarar bara av hälften av dessa åtaganden gentemot det internationella samfundet. EU:s kapacitetsmål, antagna i , innebär ett tydligt åtagande att stärka den europeiska militära krishanteringsförmågan. De fortsatta besparingarna på försvarsområdet går stick i stäv med denna målsättning. Vidare har den territoriella försvarsorganisationen som utgör en nödvändig grund vid försvar av i princip avvecklats utan att ersättas av annat än fortsatt utredningsarbete kring de framtida så kallade nationella skyddsstyrkorna. Omstruktureringen synes med andra ord varken skapa ett nationellt försvar eller ett försvar för internationella insatser. Det avsedda både och blir varken eller. Utvecklingen av det svenska försvaret försvagar därmed i allmänhet och i EU-samarbetet i synnerhet. 6 Varför har det blivit så? 6.1 Bakgrund Många försvarsbeslut har saknat tillräcklig långsiktighet. Fromma förhoppningar kombinerat med otillräckligt underlag har resulterat i dagens svåra situation. Förhoppningarna att genom massiva nedskärningar i freds- och krigsorganisation skapa utrymme för reformer har inte kunnat infrias. Det är dessutom snarare en regel än ett undantag att planeringen har varit underbalanserad. insåg man att det behövde genomföras en lång rad investeringar i försvarsmateriel och nya förband. För att finansiera detta föreslogs att den grundläggande värnpliktsutbildningen skulle reduceras. Det senare godtogs, men inte ökningen av materielanskaffningen. gjordes ett nytt försök att återställa balansen mellan uppgifter och resurser. Försvarsbeslutet innebar en tioårig rationaliseringsperiod som successivt skulle tillföra ny, modern materiel. beslöts om tillkommande, ej finansierade uppdrag. Överbefälhavaren redovisade att detta innebar en reduktion av de planerade investeringarna med . Trots detta fattade beslut utan att uppgifterna förändrades. visade det sig att försvarsmakten inte förmådde genomföra de rationaliseringar som främst var knutna till fredsorganisationen och värnpliktsutbildningen. Efter partiledaröverläggningar beviljades 1984 en utökad ram av aktuell försvarsbeslutsperiod. Att den då gällande planeringen varit underbalanserad framgick tydligt års försvarsbeslut. Inte minst av det skälet återförvisades Försvarsmaktens underlag till regeringen för omarbetning. En förnyad utredning FU 88 (främst avseende arméns utveckling) påbörjades. Successiva beslut fattades för att sedan slutföras försvarsbeslut. De fattade besluten om kraftiga reduktioner av såväl krigs- som fredsorganisationen innebar att Försvarsmakten, om än outtalat, försökte hejda den accelererande organisatoriska reduceringen. Försvarsbeslutet innebar en minskning av organisationen, men fattades beslut om en välbehövlig modernisering av försvarets materiel. Till skillnad från tidigare var medvetenheten om den långsiktiga underfinansieringen tydlig och offentligt redovisad. Det konstaterades att statsmakterna i nästa planerade försvarsbeslut (1997) antingen var tvungna att ytterligare reducera organisationen eller att öka anslagen. har de ekonomiska förutsättningarna återkommande försämrats genom både regelförändringar och förnyade uppgifter och kostnader. beslut att beröva Försvarsmakten , med förespeglingen att pengarna efterhand skulle återbetalas då de behövdes, följdes av beslutet att inte längre kompensera Försvarsmakten för den tekniska fördyringen av försvarsmaterielen som skett . I båda besluten reducerades, utöver detta, anslagen vardera gången som ambitionerna, särskilt i FB 2000, kraftigt höjdes vad gäller beredskap, kvalitet och förmåga att medverka i internationella insatser. Varken eller har lyckats ta det nödvändiga helhetsgreppet om försvarspolitiken. Under tid som statsråd ägnades mycket kraft åt mer symboliska frågor som organisationen urholkades inifrån. Försvarsbeslutet slog rekord i fråga om kort hållbarhet. Det havererade , och beslut om ambitionssänkningar i förhållande till beslutet fattades . Ett grundläggande problem är att Försvarsmaktens verksamhet avspeglas dåligt i dess organisation. Det är förmodligen här som de största bristerna finns. Skälet till detta är att formen för styrning bör vara en följd av vilken uppgift som skall lösas, och därmed bör också organisationen formas därefter. En otydlig organisation innebär för det mesta stora påfrestningar såväl i ekonomiskt hänseende som för produktivitet och effektivitet, vilket i sin tur skapar negativa spänningar inom verksamheten.2 En försvårande faktor är att det finns många överlappande ansvarsområden inom Försvarsmakten. Den tidigare formen för direktstyrning av Försvarsmakten medelst ett stort antal anslag var en dålig grund för utvecklingen av målstyrning av och inom Försvarsmakten. Vid övergången till ett anslag 1994 borde stora möjligheter ha öppnats att inom Försvarsmakten utveckla den avsedda målstyrningen. Ansvariga chefer kunde getts ökad flexibilitet vad gäller hanteringen av resurser och den egna verksamhetens organisation. Därmed kunde också ansvaret för och värderingen av de resurser som förbrukas förbättrats. Så blev det inte. Ansvaret för att försvarsplaneringen inte håller är uppenbarligen delad mellan Försvarsmakten och regeringen. Det är emellertid inte lätt att peka på vem som bär ansvar för vad. En sak är dock tydlig. Den politiska nivån har allt för beslutat om nya uppgifter som ianspråktar en successivt ökad andel av försvarsanslagen, utan att för den skull finansiera detta. Därmed har Försvarsmakten tvingats till ambitionssänkningar inom andra delar av organisationen. Å andra sidan så har Försvarsmakten i de flesta fall, genom underbalansering i underlaget, försökt säkerställa att beslut fattas om de investeringar som ur militär synvinkel är angelägna att få acceptans för även om projekten inte är aktuella förrän . har, trots nedrustningen i volym, inte valt bort försvarets förmåga att försvara landet. Det är fortfarande en av totalförsvarets och därmed Försvarsmaktens huvuduppgifter. Likväl väljer Socialdemokraterna aktivt att bortse från fakta. Försvaret saknar såväl en doktrin som ett operativt koncept med bäring på framtida konflikter. 6.2 Nätverksförsvar Förmågan och kompetensen i strid borde vara grundläggande för förbanden. I stället talas om ett nätverksförsvar som i sina beståndsdelar föga skiljer sig från de klassiska militära sanningarna; information och omvärld ledning och beslutsstöd insats och verkan. har begreppet RMA (Revolution in Military Affairs) varit centralt i försvarsdebatten. Dagens tappning DNK (Den nya krigföringen) är inte mindre oklar i konturerna än sin . Att uppbyggnaden av ett nätverksförsvar, Network Centric Warfare (NCW), är nödvändigt är obestridligt. Begreppet har myntats av det amerikanska försvaret för att beskriva hur informationssamhället skapar förändrade förutsättningar för militära operationer i krig. Det beskriver en förskjutning av synen på krigföringen från plattformen till uppgiften. Begreppet fokuserar på att i krig ge den taktiske chefen i stridsområdet så fullständig information som möjligt om vad som sker inom operationsområdet. Informationsinhämtning och bearbetning av denna koncentreras för att hitta mål som skall bekämpas. En successiv utveckling av försvaret mot att fungera i nätverksstruktur är nödvändig. Därvid är informationstekniken ett nödvändigt hjälpmedel. Detta minskar emellertid inte behovet av självständigt tänkande och agerande taktiska chefer. Illusionerna om klinisk målbekämpning och total kontroll riskerar att fjärma tanken från stridens smutsiga verklighet. görs dessutom en sammanblandning av strategisktoperativ och taktisk nivå. Förhoppningen att kunna kortsluta systemet och direktstyra enskilda insatser från den egna skärmen är normalt fel väg. Illusionen om total kontroll dominant omvärldsuppfattning är farlig också för att den är falsk. Alla lägesbilder är felaktiga eller otillräckliga. Det finns ingen absolut sanning. Vad det handlar om är att fatta så bra beslut som möjligt i varje situation inte att göra det perfekt. Det är en omöjlighet. 6.3 Slutsatser Ett försvarsbeslut bör handla om den förmåga som erhålls för en given ekonomi. Det bör också avse vad som behövs för att försvaret skall kunna skapa förutsättningar för att vidmakthålla kompetens, organisation och materiel för att lösa de uppdrag som efterfrågas. Det tar tio till att ta fram nya förband och nya system. Därför måste man rimligen beskriva de förmågor och den organisation som behövs efter ett anpassningsbeslut respektive efter beslut om att utveckla försvarsförmågan mot väpnat angrepp. När denna analys är genomförd kan man konstatera vilka förband och vilka system som måste finnas respektive som vi måste fatta anskaffningsbeslut om för att de skall vara operativa . Det är detta perspektiv som är dimensionerande för vad vi gör . Denna slutsats gäller även om simulatorer och demonstratorer medverkar till att upprätthålla och utveckla en principiell stridsteknisk kompetens inom olika funktioner. Ambitionen att byta försvarsmakt är nödvändig och riktig. Det finns ingen väg tillbaka till det mobiliserande massförsvaret. De gamla förbanden och strukturerna var imponerande i många hänseenden, men vad gäller Försvarsmaktens framtid är fortsatt förändring nödvändig. Det är inte minst oviljan att ompröva gamla system och föreställningar som hindrar den nödvändiga och beslutade utvecklingen. Vidare har det gamla begreppet försvarsgrenar raderats till förmån för en generell Försvarsmakt. Hänsynstagande till form och sammanhang i de enskilda fallen har fått ge vika för tillämpningen av allmänna principer. 7 Resursstyrning och ledning 7.1 Erfarenheter Regeringens styrning av Försvarsmakten är långt ifrån invändningsfri. Underlagen inför de senaste försvarsbesluten uppvisar betydande brister beträffande tillämpningen av uppdragsgivarens riktlinjer. Vidare brister det i det underlag som ligger till grund för slutsatser och rekommendationer till beslut. Överbefälhavaren har i försvarsutskottet redovisat att underlaget inför försvarsbeslutet var behäftat med stora osäkerheter avseende basfakta. De har dessutom varit ofullständiga och till stor del hänvisat till kommande utredningar. Det ena underlaget har avlöst det andra, med förändrade förutsättningar. Helhetsbilden har lyst med sin frånvaro. Detta innebar i sin tur att inte har kunnat avgöra om regeringens beslutsrekommendation och Försvarsmaktens, till regeringen lämnade, underlag baseras på fakta eller på subjektiva värderingar. Förra årets underskott ledde till stora nedskärningar i verksamheten . Försvarsmaktens besparingsmål innebar emellertid att skulle få omfördelas från materielanskaffningen till förbandsverksamheten. Detta tilläts inte av regering och riksdagsmajoritet. I delårsrapporten som överlämnades till regeringen konstaterar att kraftfulla reduceringar av all påverkbar förbandsverksamhet har genomförts. Trots detta pekar prognosen , som bygger på nu givna uppdrag, på ett ekonomiskt utfall som blir större än tilldelad ram. Det innebär att delårsprognosen pekar på en brist i samma storleksordning som föregående år trots beslutade verksamhetsreduceringar och besparingar i övrigt. Vidtagna åtgärder ger uppenbarligen ingen effekt och ytterligare reduceringsåtgärder måste, enligt Överbefälhavaren, övervägas att vidtas. Det är bestickande att läsa Försvarsmaktens årsredovisning 2000, Överbefälhavarens kommentarer: Det allvarliga i överskridandet på förbandsanslaget är att det inte identifierats under genomförandet. Ledning, kontroll och överblick, såväl centralt som lokalt, vad avser lönebildningen och övriga kostnadsfördyringar borde ha varit fastare i samband med omstruktureringen. Åtgärder borde ha vidtagits för att möta en sådan utveckling. Det skedda kommer att föranleda Försvarsmakten, att i grunden se över hur beslutad verksamhet bedrivs och hur de processer som styr planering, genomförande och analyser av nådda resultat på ett bättre sätt kan bringa stadga i verksamheten. Försvarsmakten har uppenbarligen inte någon kontroll över den beslutade verksamhetens driftskostnad. Med andra ord; det finns inte ett tydligt ansvar inom försvarsorganisationen. Endast överbefälhavaren kan ställas till svars. Därmed är det inte svårt att inse att regeringens underlag inför försvarsbesluten är omöjliga att verifiera. Det underlag som haft tillgång till var bristfälligt. Sannolikt har försvarsbeslut fattats på det sämsta underlaget i modern tid. Endast bristande organisatorisk förmåga kan förklara detta vanstyre. Den orsakas dessutom av en långt driven centralisering i ledningen av och inom Försvarsmakten. Centralt fattade beslut har ersatt ett tydligt och decentraliserat verksamhetsansvar. Så får det inte fortsätta. Den av regeringen sänkta planeringsramen, i kombination med kraftigt ökade besparingskrav och tidigare sparåtgärder, har inneburit att instabiliteten i planeringen förvärrats och att osäkerheterna har ökat. Vid en närmare granskning av det underlag som låg till grund för beslut blir man betänksam. Den framtida utvecklingen har motiverats av ekonomisk planering i närtid (dvs. budgetering) i stället för en övergripande analys av behov och förmågor och vad detta ställer för krav på det framtida försvaret. Det ges inte något svar på frågan om vilken organisation som behövs och vad det kostar att driva den verksamhet i Försvarsmakten som efterfrågas.