mot · GP02Fö274 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:Fö274av m.fl. (m)Utgiftsområde 6: Totalförsvar 1 Försvarets ekonomi Trots stora begränsningar av verksamheten kommer förbandsverksamheten att kosta mer än som disponeras . Diskrepansen mellan planerad verksamhet och verklig kostnad är tydlig. Inriktningen av verksamheten och organisationens utformning måste vara tydlig för alla och föras så nära produktionen som möjligt. Men då måste den centrala nivån leda verksamheten övergripande och överlåta åt förbandscheferna att lokalt styra tilldelade resurser. I all planering, budgetering och uppföljning skall den årliga driften, dvs. kostnader för förbandsverksamheten (utbildning, beredskap), underhåll och vidmakthållande av den befintliga organisationen särskiljas från den framtida utvecklingen, dvs. modernisering, nyutveckling och anskaffning av nya system och förband. Detta synsätt leder till en naturlig uppdelning av beslut i två delar och tydliggör också ansvar för de långsiktiga besluten om försvarets uppgifter och förmågor samt anskaffning, uppsättning och avveckling av materiel och militära förband. Anslaget Fredsfrämjande truppinsatser skall utformas som ett beredskapsanslag. Det skall omfatta alla kostnader (förbandsverksamhet, stöd och beredskap samt underhåll och vidmakthållande av alla ingående förband) som uppstår av den verksamhet som påbörjas när den av regeringen beslutade insatsen påbörjas. Anslaget förs till UO 7, Fredsfrämjande verksamhet. Anslaget står till regeringens disposition och utnyttjas således först i samband med att insatsen påbörjas. Sammantaget bör detta leda fram till en omprövning av dagens organisation. Dagens försvarsmakt delas upp i tre delar som regeringen ges ett tydligare ansvar för de strategiska investeringar som genomförs. 2 Innehållsförteckning 1 Försvarets ekonomi 13 2 Innehållsförteckning 14 3 Förslag till riksdagsbeslut 15 4 Försvarspolitiska beslutsprocessen 16 4.1 Bakgrund 16 4.2 Orsaksanalys 17 4.3 Förändrad inriktning 19 4.4 Förändrade anslagsbeteckningar och verksamhetsinnehåll 20 5 Internationella truppinsatser 21 6 Anslagsberäkning 21 7 Tilläggsbudgeten 23 3 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förändrad inriktning av den försvarspolitiska beslutsprocessen. beslutar om förändringar i Försvarsmaktens verksamhetsledning i enlighet med vad i motionen anförs. beslutar om förändrade anslagsbeteckningar och innehåll i enlighet med vad som anförs i motionen. avslår regeringens förslag att slå samman anslagen 6:1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m. med anslaget 6:2 Internationella truppinsatser. beslutar att anslaget 6:2 Internationella truppinsatser utformas som ett beredskapsanslag och förs från utgiftsområde 6 Totalförsvar till utgiftsområde 7 Fredsfrämjande verksamhet. beslutar att utöver regeringens förslag öka (det nya) anslaget 6:1 Operativa insatsförband med 6 . beslutar att (det nya) anslaget 6:2 Investeringar uppförs till 16 . beslutar att i tilläggsbudgeten utöver regeringens förslag öka anslaget 6:1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m. med 200 000 000 kr.1 1 Yrkande 8 hänvisat till FiU. 4 Försvarspolitiska beslutsprocessen 4.1 Bakgrund kostade driften av Försvarsmakten drygt 700 miljoner mer än tilldelat anslag. De svarta hålen är inte längre prognoser, utan röda siffror i årsredovisningen för . Prognosen pekade redan efter någon månad på samma ekonomiska resultat. Effekterna av de besparingar som Försvarsmakten tvingas till är mycket kraftiga. Sammantaget drabbas inte bara internationaliseringen av försvaret (förbandsverksamhet och förmåga att delta i internationella insatser är kommunicerande kärl) utan också utvecklingen av den så kallade insatsorganisation som fattat beslut om. I flera avseenden senareläggs det som skulle vara klart till en osäker framtid. Det är bestickande att läsa Försvarsmaktens årsredovisning 2000, Överbefälhavarens kommentarer: Det allvarliga i överskridandet på förbandsanslaget är att det inte identifierats under genomförandet. Ledning, kontroll och överblick, såväl centralt som lokalt, vad avser lönebildningen och övriga kostnadsfördyringar borde ha varit fastare i samband med omstruktureringen. Åtgärder borde ha vidtagits för att möta en sådan utveckling. Det skedda kommer att föranleda Försvarsmakten, att i grunden se över hur beslutad verksamhet bedrivs och hur de processer som styr planering, genomförande och analyser av nådda resultat på ett bättre sätt kan bringa stadga i verksamheten. Detta visar att Försvarsmakten inte har tillräcklig kontroll över den beslutade verksamhetens driftkostnad. Försvarsmakten bär ett stort ansvar för dessa djupt otillfredsställande förhållanden. är detta ansvar i stort sett omöjligt att utkräva av en enskild befattningshavare med den organisation och de former för ledning som valts. Likväl är regeringens ledning av Försvarsmakten långt ifrån invändningsfri. Ansvaret för det uppkomna läget delas av regeringen och Försvarsmakten. Överbefälhavaren har i försvarsutskottet redovisat att underlagen inför försvarsbeslutet var behäftade med stora osäkerheter avseende basfakta. De har dessutom varit ofullständiga och till stor del hänvisat till kommande utredningar. Det ena underlaget har avlöst det andra, med förändrade förutsättningar. Detta innebär i sin tur att inte har kunnat avgöra om regeringens beslutsrekommendation baseras på fakta eller på subjektiva värderingar. Av detta följer att det inte gick att bedöma vilken organisatorisk volym som långsiktigt ryms inom den ekonomiska ramen. Inte heller gick det att ur underlagen läsa ut vilken långsiktig organisation som behövs för att uppfylla målsättningen för Försvarsmakten, än mindre att bedöma kostnaden för denna. Vilken organisation som behövs och vad det kostar att driva verksamheten i Försvarsmakten är fortfarande en öppen fråga. I delårsrapporten för , som överlämnades till regeringen , konstaterar att kraftfulla reduceringar av all påverkbar förbandsverksamhet har genomförts. Trots detta pekar prognosen , som bygger på nu givna uppdrag, på ett ekonomiskt utfall som blir mellan 100 till större än tilldelad ram. Den planerade verksamhet kommer att kosta minst lika mycket som föregående år. Vidtagna åtgärder ger uppenbarligen ingen effekt, och ytterligare reduceringsåtgärder måste, enligt Överbefälhavaren, övervägas att vidtas. Försvarsmakten redovisar i delårsrapporten följande: Regeringen fastställde anslagsnivån för förbandsverksamheten till . I detta belopp ingår medel från materielanslaget för att täcka överutnyttjandet . Däremot godkände inte regeringen en ytterligare överföring på som Försvarsmakten föreslog för att förstärka förbandsverksamheten. Det betyder att det disponibla beloppet blir . För att nå ekonomisk balans har kraftfulla reduceringar av all påverkbar förbandsverksamhet genomförts. Största delen av de planerade besparingarna förväntas falla ut . Prognosen , som bygger på nu givna uppdrag, pekar på ett ekonomiskt utfall mellan . Det innebär att med nuvarande förutsättningar kan inte årets verksamhet genomföras utan att viss del av anslagskrediten utnyttjas. ÖB:s kommentar Min strävan är att vi skall gå skuldfria in i 2002. Med nuvarande uppdragsnivå till förbanden visar prognoserna att det kan bli svårt. Vi kommer överväga om ytterligare reduceringsåtgärder måste vidtas. Trots stora begränsningar av verksamheten kommer förbandsverksamheten att kosta mer än som disponeras. Diskrepansen mellan planerad verksamhet och verklig kostnad är mycket tydlig. Därigenom blir den långsiktiga inriktningen och organisationen av Försvarsmakten svagare och mindre än vad som borde vara möjligt oberoende av årlig ekonomisk ram. Det säger sig självt att detta inte kan hålla. 4.2 Orsaksanalys En av de grundläggande orsakerna till svårigheterna med styrningen av och inom Försvarsmakten är att central planering, budgetering, uppföljning och analys är för detaljerad. Det medför att förbandscheferna, som i grunden är ansvariga för verksamhetens mål och resultat, inte har någon verklig handlingsfrihet med tilldelade resurser. I stället borde det vara så att den centrala planeringen och uppföljningen görs övergripande för att därmed möjliggöra erforderlig detaljstyrning så nära produktionen som möjligt. En andra orsak är att man ibland okritiskt försöker tillämpa företagsekonomiska modeller i statlig anslagsmiljö. Försvarsmakten får ett årligt anslag (i förväg) och behöver inte genom försäljning av produkter eller tjänster skapa de intäkter och vinster som fordras för att produktionen skall kunna genomföras. I stället handlar det om att göra saker på rätt sätt (produktivitet) som man gör rätt saker (effektivitet)1. En tredje orsak är att Försvarsmaktens verksamhet inte avspeglas i dess organisation. Det är förmodligen här som de största bristerna finns. Skälet till detta är att formen för styrning bör vara en följd av uppgiften som skall lösas, och därmed bör också organisationen formas därefter. En otydlig organisation innebär för det mesta stora påfrestningar såväl i ekonomiskt hänseende som för produktivitet och effektivitet, vilket i sin tur skapar negativa spänningar inom verksamheten.2 En försvårande faktor är att det finns många överlappande ansvarsområden inom Försvarsmakten. Den tidigare formen för direktstyrning av Försvarsmakten medelst ett stort antal anslag var en dålig grund för utvecklingen av målstyrning av och inom Försvarsmakten. Vid övergången till ett anslag 1994 borde stora möjligheter ha öppnats att inom Försvarsmakten utveckla målstyrningen. Ansvariga chefer kunde getts ökad flexibilitet vad gäller hanteringen av resurser och den egna verksamhetens organisation. Därmed kunde också ansvaret för och värderingen av de resurser som förbrukas förbättrats. Så blev det inte. Sammantaget är dels Försvarsmaktens ekonomimodell alltför komplicerad och har dålig styrverkan, dels speglar inte anslagsindelningen de ansvarsområden som verksamheten genomförs inom. Förutom att Försvarsmakten tillämpar en alltför komplex matrisorganisationsmodell är det ekonomiska ansvaret i många fall splittrat. Många verksamheter spänner över flera enheter. Därmed underlättas inte den kort- och långsiktiga planeringen. Dessutom intar planeringsprocessen en alltför framträdande roll. Stora resurser åtgår inte minst för planeringen utöver . Denna övertro på budgetering in medverkar till att skapa motsättningar såväl inom som utom Försvarsmakten. Enligt vår mening måste man acceptera att man inte kan se in och planera i lösare termer på som kraven på den kortsiktiga planeringen och uppföljningen av denna skärps. Slutligen kan konstateras att Försvarsmakten saknar uppföljning av penningströmmar. Det är givetvis nödvändigt att följa upp verksamheten inom organisationen och på ett rättvisande sätt genomföra en intern redovisning. Men det är lika nödvändigt att följa upp betalningsströmmarna in och ur Försvarsmakten. Försvarsmakten saknar denna förmåga. Därmed försvåras erforderlig uppföljning och prognos eftersom detta är beroende av den interna redovisningen. Först när denna är klar kan sammanställningen3 för Försvarsmakten som helhet genomföras. konstaterar följande: Vår bedömning är att det är oklart vem som innehar helhetsansvaret för att ekonomin utvärderas, analyseras och eventuellt balanseras.4 Den bild som framkommer ur vår studie och som vidare betonas vid analys av prognosarbetet är att det saknas en kontinuerlig och konstruktiv dialog mellan HKV och förbanden. Förekomsten av kommunikation mellan dessa parter skiljer sig åt för olika typer av förband.5 Ansvarig för förbandsverksamheten är förbandschefen. Vår granskning visar att förbandschefernas insikt i ekonomiska frågor är mindre genomgripande. Det tas heller ingen hänsyn till ekonomisk kompetens vid befordring till förbandschef.6 Vad beträffar periodiseringen av kostnader har det kunnat konstateras att förbandens budgetar i vissa fall saknar periodisering. /.../ Vår bedömning är att styrningen av verksamheten försvåras genom att man inte tillämpar sig av en verklighetsanpassad periodisering.7 Inriktningen av verksamheten och organisationens utformning måste vara tydlig för alla. Den får inte generaliseras utan skall anpassas till form och sammanhang i det enskilda fallet. Därmed måste också ansvaret föras så nära produktionen som möjligt. Det är endast där som man ser verkligheten och de förutsättningar som föreligger. Utveckling kan aldrig göras centralt av chefer och sedan säljas in. Målen måste dels anges i så få nivåer som möjligt, dels vara så formulerade att målen i de nedre nivåerna är uppföljningsbara transparanta. Detta gäller för både produktivitet och effektivitet. Därmed är det cheferna som är avgörande för bra eller dåligt resultat. Deras roll och förmåga är det centrala i verksamhets- och ekonomiuppföljningen. Inte minst att de är mogna nog att klara förmågedelen, kunna engagera och leda medarbetare i planering, budgetering, analys, målarbete och resultatutvärdering är avgörande. För att detta chefsansvar skall vara möjligt att utöva krävs att den centrala nivån leder verksamheten övergripande och överlåter åt förbandscheferna att lokalt detaljstyra tilldelade resurser. 4.3 Förändrad inriktning Inför det kommande försvarsbeslutet bör den försvarspolitiska beslutsprocessen förändras. Den långsiktiga planeringen, såväl som , bör särskiljas från den årliga budgeteringen. Den långsiktiga planeringen skall syfta till att ge inriktning för personal- och materielförsörjning samt vara utgångspunkt för den löpande verksamhetsinriktningen. Den årliga budgeteringen skall helt fokuseras på den verksamhet som skall genomföras . I all planering, budgetering och uppföljning skall den årliga driften, dvs. kostnader för förbandsverksamheten (utbildning, beredskap), underhåll och vidmakthållande av den befintliga organisationen särskiljas från den framtida utvecklingen, dvs. modernisering, nyutveckling och anskaffning av nya system och förband. Detta synsätt leder till en naturlig uppdelning av beslut i två delar. Den ena delen är beslut om beredskap, uppgifter och förmåga i den befintliga organisationen som omfattar , dvs. storlek och kostnad för den årliga driften inklusive underhåll och vidmakthållande. Hur detta sedan genomförs, genom att vidmakthålla och utnyttja den befintliga försvarsorganisationen, är ett ansvar för verkställande myndighet. Den andra delen är beslut som omfattar kommande investeringar, och andra långsiktiga bindningar inklusive kostnader för t.ex. avveckling, sett i ett längre tidsperspektiv. Förslag till förändringar och investeringar lämnas av myndigheter. Dessa senare beslut behöver inte vara knutna till besluten om driftkostnader. Denna förändring tydliggör också ansvar för de långsiktiga besluten om försvarets uppgifter och förmågor samt anskaffning, uppsättning och avveckling av materiel och militära förband. 4.4 Förändrade anslagsbeteckningar och verksamhetsinnehåll beslutar om uppgifter, organisation och beredskap samt investeringar. Ett förband som bedriver förbandsverksamhet, gör insatser vid incidenter och lämnar stöd till samhället måste för att kunna göra detta hålla en viss beredskap. Skall denna beredskap kunna hållas måste förbandet underhållas, såväl vid haverier och under drift som i förebyggande syfte. Underhållet i förebyggande syfte genomförs med syfte att under en bestämd framtid (t.ex. ... skall ... ) hålla förbandet tillgängligt i insatsorganisationen. Det blir då entydigt att kombinationerna av de olika verksamheterna, kravet på beredskap, slitage samt förbandets beslutade livslängd styr hur mycket det kostar. En förändring i beredskapen kommer med stor sannolikhet att medföra ökade kostnader genom att tillgängligheten måste sättas högre samt att tillsyn och/eller reparationer inte kan genomföras inom ramen för läglighetsplanering utan måste göras omgående. Mot bakgrund av detta resonemang skulle en logisk och entydig uppdelning kunna vara: 6:1 Driftanslag, uppdelat i tre anslagsposter: 6:1 a: Ledning Ledning av Försvarsmakten, operativ ledning av landets försvar, underrättelse och säkerhetsledning, uppföljning och inspektion av pågående verksamhet, framtida utveckling av taktik, försvarsförmågor och försvarsmateriel samt utbildning av officerare. 6:1 b: Operativa insatsförband Förbandsverksamhet, incidentinsatser, stöd till samhället och beredskap samt underhåll och vidmakthållande av alla ingående förband. Detta gäller även förband som utbildas och upprätthåller beredskap för internationella truppinsatser. 6:1 c: Distriktsförband Förbandsverksamhet, incidentinsatser, stöd till samhället och beredskap, underhåll och vidmakthållande av ingående förband samt FORGUS och försvarets fastigheter. 6:2 Investeringar Personal- och materielinvesteringar samt forskning och utveckling (utbildning av anställd personal samt utveckling och anskaffning av ny materiel, nya förband, utveckling och försök). 5 Internationella truppinsatser Regeringens inriktning att anslaget Fredsfrämjande truppinsatser (6:2) skall slås samman med anslaget för Förbandsverksamhet (6:1) avisas. Det kan inte vara rimligt att utbildningen av förbanden inom landet skall vara beroende av storleken på den internationella insatsen eller (som allt för ofta har hänt) att utbildningen i av ekonomiska skäl begränsar våra möjligheter till de insatser internationellt som omvärlden begär av oss. Moderata samlingspartiet anser att anslaget Fredsfrämjande truppinsatser skall utformas som ett beredskapsanslag och föras från utgiftsområde 6 Totalförsvar, till utgiftsområde 7 Fredsfrämjande verksamhet. Anslaget skall omfatta alla kostnader (förbandsverksamhet, stöd och beredskap samt underhåll och vidmakthållande av alla ingående förband) som uppstår av den verksamhet som påbörjas när den av regeringen beslutade insatsen påbörjas. Anslaget omfattar ej den verksamhet som erfordras för att utbilda och hålla förband i beredskap för internationella insatser. Det bör samordnas med övriga motsvarande anslag. Anslaget står till regeringens disposition och utnyttjas således först i samband med att insatsen påbörjas. 6 Anslagsberäkning Även moderat försvarspolitik innebär stora omställningar för försvaret. Våra möjligheter att anpassa försvaret att verka i olika situationer måste dock bli reella. Det kräver i första hand att alla de stödsystem som byggts för ett försvar med en i grunden annan inriktning och verksamhetsidé måste omprövas i enlighet med det resonemang som förs i den moderata partimotionen med anledning av regeringens försvarsproposition. Därutöver måste den omfattande avvecklingen av kompetens och materiel hejdas . Våra försvarssystem skall utformas så att de i fredstid kan utgöra stöd åt samhället. En del av Försvarsmakten skall därför vara en fredsutnyttjad insatsdel. Den skall vara verksam i ett större nätverk av operativa insatsstyrkor, civila resurser och mobiliserade stridskrafter. Därmed blir våra försvarssystem också en naturlig del av de resurser som kan utnyttjas dagligdags i samhällets tjänst. Försvaret kommer då också att utgöra en påtaglig tröskel för en framtida angripare av . Med en utveckling mot ett försvar som uthålligt kan visa närvaro på rätt sätt och med anpassad signaleffekt i närområdet och internationellt, kommer den framtida försvarsmakten att få förmåga att bidra till stabiliteten i världen. Försvaret måste öka förmågan att kunna deltaga i internationella insatser. Försvaret skall också ha en så hög interoperabilitet att vi snabbt och smidigt kan integreras i internationella försvarsstrukturer. Det ger också en breddning och fördjupning av militärt kunnande. Mot denna bakgrund förordar Moderata samlingspartiet att försvaret utvecklas på ungefär samma ekonomiska nivå som under de två senaste försvarsbeslutsperioderna. Detta innebär att vissa moderna förband som successivt avvecklas i stället bör vidmakthållas för att övertiden omstruktureras för nya uppgifter och förses med ny materiel. Driftkostnaden, förbandsverksamhet och vidmakthållande, måste behållas på nuvarande nivå för att möjliggöra omstrukturering och ambitionsökning i insatsorganisationen. Investeringar i ny materiel för att tillgodose de förändrade kraven på förbandens förmågor sker därefter i den takt som är ekonomiskt och praktiskt möjligt. Moderata samlingspartiet anser att anslaget Fredsfrämjande truppinsatser skall utformas som ett beredskapsanslag och förs från utgiftsområde 6 Totalförsvar till utgiftsområde 7 Fredsfrämjande verksamhet. Mot bakgrund av i vad som motionen anförts indelas anslagen logiskt och entydigt i två anslag och tre anslagsposter. Anslaget 6:1 Driftanslag som uppdelas i tre anslagsposter. 6:1 a Ledning, ledning av Försvarsmakten, operativ ledning av landets försvar, underrättelse och säkerhetsledning, uppföljning och inspektion av pågående verksamhet, framtida utveckling av taktik, försvarsförmågor och försvarsmateriel samt utbildning av officerare. 6:1 b: Operativa insatsförband, förbandsverksamhet, incidentinsatser, stöd till samhället och beredskap samt underhåll och vidmakthållande av alla ingående förband. Detta gäller även förband som utbildas och upprätthåller beredskap för internationella truppinsatser. 6:1 c: Distriktsförband, förbandsverksamhet, incidentinsatser, stöd till samhället och beredskap, underhåll och vidmakthållande av ingående förband samt FORGUS och försvarets fastigheter. Till anslaget förs de beräknade kostnader (6.000.000.000 SEK) från anslaget 6:2 som hänförs till underhåll och vidmakthållande av befintlig organisation. Anslaget tillförs 1.300.000.000 SEK samt 600.000.000 SEK för att möjliggöra en ökad verksamhet i sammansatta förband. Anslaget 6:2 Investeringar, personal- och materielinvesteringar samt forskning och utveckling (utbildning av anställd personal samt utveckling och anskaffning av ny materiel, nya förband, utveckling och försök). Från anslaget 6:2 förs de kostnader (6.000.000.000 SEK) till anslaget 6:1 som hänförs till underhåll och vidmakthållande av den befintliga organisation. Anslaget tillförs 1.700.000.000 SEK , 2.400.000.000 SEK och 3.400.000.000 SEK för att möjliggöra en större förbandsvolym jämfört med regeringens förslag. Uppdelningen av anslaget 6:1 i anslagsposter, mot bakgrund av beslut om indelning, organisation, beredskap, verksamhet och vidmakthållande av den befintliga organisationen, bör ankomma på regeringen att utforma. Anslagen till den militära delen av totalförsvaret tillförs således 3.000.000.000 SEK , 3.000.000.000 SEK , 4.000.000.000 SEK samt 5.000.000.000 SEK . 7 Tilläggsbudgeten För att komma tillrätta med den ekonomiska obalansen inom anslaget 6:1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m. föreslår regeringen att anslaget ökas med 300.000.000 SEK. Moderata samlingspartiet föreslog att anslaget skulle ökas och då med de av Försvarsmakten begärda 700.000.000 SEK. Hade detta då beviljats av kunde mycket av de negativa effekterna som de ytterligare besparingar inom förbandsverksamheten har medfört ha undvikits. Försvarsmakten har i sin halvårsrapport prognostiserat överutnyttjandet till mellan 100.000.000 SEK och 500.000.000 SEK. Enligt Moderata samlingspartiet bör därför anslaget 6:1, Förbandsverksamhet och beredskap m.m. ökas med ett belopp som motsvarar den övre gränsen, 500.000.000 SEK, som Försvarsmakten angivit. Ökningen finansieras genom att anslaget 6.3, Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling minskas med motsvarande belopp. Gotab, 2001 () () () () () () () () () () () () [1] [2] ESV, Förstudie om Försvarsmaktens ekonomiska läge m.m. sid. 44[3] Sammanställningen genomfördes tidigare av FCF, därefter av RRV och genomförs av ESV. [4] ESV, Förstudie om Förvarsmaktens ekonomiska läge m.m. sid. 52[5] ibid, sid. 54[6] ibid, sid. 54[7] ibid, sid. 55