mot · GP02K236 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:K236av m.fl. (m)En frihetens författning 1 Sammanfattning För att öka utrymmet för enskilda människors frihetssträvanden behöver författning förnyas. Det behövs också för att skall kunna leva upp till internationella åtaganden. grundlag har förändrats gradvis sedan tillkomsten , vilket har bidragit till att författningen blivit bättre. En genomgripande förändring i maktdelande riktning vore emellertid ändamålsenlig. Vi ser stora fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En sådan författningsutveckling skulle vara stimulerande för folkstyret, öka medborgarnas möjligheter att påverka framtiden samt stärka de rättsstatliga principerna. Som ett första steg i maktdelande riktning vill vi stärka den lokala självstyrelsen. Regeringens möjligheter att förhindra att kommunala lösningar inom ramen för sina ansvarsområden genomförs måste minskas. En förstärkning av den lokala självstyrelsen skulle öka medborgarnas inflytande. Regeringsformens fri- och rättighetsskydd måste förstärkas. Detta kan bl.a. ske genom att upphöjs till grundlag. Vi föreslår också att rättsstaten stärks genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort och att lagprövningsrätten förbättras. För att fullfölja en sådan reform bör domstolarnas konstitutionella ställning förstärkas. Domstolarnas uppgift att värna rättsstatens principer är central i den demokratiska rättsstaten. Det politiska ansvaret måste tydliggöras. Som ett viktigt inslag i strävan efter att förbättra relationerna mellan väljare och valda vill vi ge väljarna det avgörande inflytandet över vilka kandidater som väljs till de politiska församlingarna. I motionen diskuteras också hur den lokala självstyrelsen kan stärkas, bl.a. genom att införa skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval. För att öka intresset för arbete framför vi krav på större öppenhet i detta. 2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 21 2 Innehållsförteckning 22 3 Förslag till riksdagsbeslut 23 4 En frihetens författning 24 4.1 Författningens syfte 24 4.2 Den enskildes rätt till självständighet 24 4.3 Maktbalans till individens skydd 25 4.4 Kommunerna, landstingen, staten och Europeiska unionen 26 5 Fri- och rättigheter 27 5.1 Starkare skydd för den enskildes rätt 27 5.2 Äganderätten 29 5.3 Den negativa föreningsfriheten 30 6 En förstärkt rättsstat 31 6.1 Lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och författningsdomstol 31 6.2 Domstolarnas konstitutionella ställning 32 6.3 Utnämningen av de högsta domarna 34 6.4 Regeringens utnämningsmakt 34 7 . Att få välja sina företrädare 35 7.1 Förtroendemannaskapet 35 7.2 Person- och partival i förening 35 8 Valsystemet 36 8.1 Tätare val och skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval 36 8.2 Tidpunkt för riksdagsval 37 9 En väl fungerande riksdag 38 3 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om maktdelning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om landstingen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om samverkan i kommunal- eller regionalförbund. begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om EU och om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om grundlagens skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om minoritetsskyddet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om sändningsrätter för radio och TV. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förhållandet mellan och regeringsformen. begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformens skydd för äganderätten så att detta står i samklang med i enlighet med vad som anförs i motionen. begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformen vad gäller den negativa föreningsfriheten i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och författningsdomstol. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning. begär att regeringen lägger fram förslag om avskaffande av och inrättandet av en domstolsstyrelse i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningen av högre domare. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningsmakten. begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av personvalssystemet och valkretsindelningen i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tidpunkten för riksdagsval. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om storlek och dess arbetsformer. 4 En frihetens författning 4.1 Författningens syfte Författningen utgör samhällets grundläggande regler. Här skall anges hur den enskildes rättigheter skall kunna säkras och på vilket sätt beslut om de gemensamma angelägenheterna skall fattas. Karaktären av grundläggande regler för statens och kommunernas förhållande till medborgarna gör det naturligt att eftersträva största möjliga enighet om reglernas utformning. En sådan strävan präglar också den svenska författningsdebatten . Att enighet är önskvärt får emellertid inte innebära att samtalet om författningens syfte och karaktär undertrycks och att de konflikter som också måste prägla detta område inte kommer till tydligt uttryck. Tydliga alternativ är en del också av en process där enighet till slut ses som ett särskilt värde. 4.2 Den enskildes rätt till självständighet Den västerländska synen på demokrati och mänskliga rättigheter är individorienterad. EG-rätten och , vilka är en del av den svenska rättsordningen, bygger på denna syn. Den enskildes rätt har genom deltagande i det europeiska samarbetet givits ett starkare skydd. nu gällande författning är och tillkom under den allomfattande politikens storhetstid. I författningen ges inte något fullständigt skydd för den enskilde individens fri- och rättigheter. Det fastslås att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom ett parlamentariskt statsskick. Vi menar att den nu gällande författningen snarare representerar slutet på en epok än inledningen på en ny. Mot bakgrund av den utveckling av samhället som skett under de som gått sedan författningen trädde i kraft anser vi det är nödvändigt med flera författningsändringar för att ge större utrymme för enskildas frihetssträvanden. Förändringar är även nödvändiga för att skall kunna leva upp till gjorda internationella åtaganden. Den pågående författningsutredningen om vissa delar av regeringsformen (RF) har ett begränsat mandat. I de ursprungliga direktiven ingick att analysera vissa EU-relaterade frågor samt att överväga om grundlagens bestämmelse avseende äganderätten och dess motiv överensstämmer. Detta uppdrag har redovisats . I äganderättsfrågorna nådde inte utredningen fram till något resultat. Enligt ett tilläggsdirektiv skall utredningen också analysera frågor som skilda valdagar till riksdag och kommuner, vårval och en uppdelning av landets tre största valkretsar. Vi menar att författningsutredningens uppdrag inte är tillräckligt mot bakgrund av de diskussioner som förs om bristerna i den svenska grundlagen. Regeringen bör enligt vår mening ta initiativ till en mer omfattande utredning kring bl.a. de frågor som aktualiserats i denna motion. En central utgångspunkt för den successiva författningsförnyelse vi vill se är respekten för den enskildes rätt. Det är hans eller hennes alla skiftande ambitioner och önskemål som är politikens och därmed också författningens syfte och mål. En författning som tar en sådan utgångspunkt blir annorlunda än en författning som ser politiken mer som ett självändamål än som ett verktyg för medborgarnas personliga förhoppningar. En annan utgångspunkt är att författningen måste kunna säkerställa att de beslut som måste fattas gemensamt omfattas av en tillräcklig legitimitet. Här är bristerna betydande. I en forskningsrapport från Cityuniversitetet () framförs krav på en helt ny författning för att främja frihetliga ideal. Ett centralt inslag i forskningsrapporten är att en ökad maktdelning skulle stärka den enskildes frihet och förbättra demokratins vitalitet. 4.3 Maktbalans till individens skydd Dagens svenska författning bygger på parlamentarismens principer. Regeringens mandat utgår från sammansättning. De balanserade krafterna är få. Demokratin i vårt land möter växande problem. Det folkliga engagemanget är svagt. Det verkliga inflytandet verkar för många avlägset och svårgripbart. beskrivs ofta som maktlös när väl väljarnas utslag omsatts i tillsättandet av en regering som kan tolerera. I andra länder bygger folkstyret på andra principer än de parlamentariska. Längst har de länder gått som i den franske filosofen anda delat makten mellan sinsemellan självständiga institutioner. Maktdelning innebär att den politiska makten delas. Detta kan ske på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att makten delas mellan de politiska organen och rättsväsendet som det gjorts bl.a. i och EU. Makt kan också delas genom att man har ett tvåkammarsystem i parlamentet. Vidare innebär system med inslag av både direktdemokrati och representativ demokrati också en form av maktdelning. Maktdelning kan också vara vertikal, mellan olika politiska nivåer, t.ex. mellan stat och kommuner eller mellan EU och medlemsstaterna. Poängen med maktdelning är att den underlättar möjligheterna till ansvarsutkrävande och insyn genom att man har olika institutioner som självständigt granskar varandra. I en demokrati som skall fungera parallellt på flera nivåer är klarhet om hur makten delas av stor betydelse. Det finns de som menar att system med oberoende domstolar som kontrollerar andra offentliga organ är odemokratiska. Det är inte korrekt. Domstolarna är en del av rättsstaten, demokratins andra sida. De agerar också bara på det mandat som de tilldelats av den offentliga makten. Domstolarnas mandat kan tas tillbaka av den politiska församling som tilldelat dem det. Maktdelningen som princip har flera fördelar. En precisering av EU:s, statens och kommunernas uppgifter underlättas. Maktdelning motverkar också osund maktkoncentration och möjliggör ett större mått av kontroll. Medborgarnas inflytande kan komma till uttryck på mer än ett sätt, bl.a. genom ökad insyn och större möjligheter till ansvarsutkrävande. En annan fördel med att öka maktbalansen är att en sådan förändring skulle stärka demokratins konstitutionella legitimitet och minska de rättsstatliga bristerna. Skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna stärks i och med att domstolar och andra rättstillämpande organ ges möjlighet att underkänna lagstiftning som kränker sådana rättigheter. har det skett vissa förändringar som kan ses som uttryck för krav på en bättre maktdelning, såsom en självständig riksbank och den nya . Utredningen om avskaffande av uppenbarhetsrekvisitet och inrättandet av en författningsdomstol är också steg på vägen mot en förstärkning av den judiciella makten. Maktdelningen kan och bör ses som en princip, snarare än som ett preciserat och för allom givet system. Också en stark självstyrelse är ett exempel på en del av en större maktdelning, om än på ett vertikalt plan. Även folkomröstningar kan ses i ett sådant perspektiv. Den svenska traditionen med självständiga ämbetsverk begränsar regeringens inblandning i verkställigheten av de politiska besluten. Vi ser för vår del stora fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En utveckling av den svenska grundlagen i en sådan riktning skulle alltså vara en demokratisk vinst. 4.4 Kommunerna, landstingen, staten och Europeiska unionen medlemskap i unionen (EU) utgör ett nytt inslag i den offentliga beslutsprocessen. EU har rätt att fatta beslut som får omedelbara konsekvenser i det svenska samhället. Nödvändigheten att fatta vissa beslut på en europeisk nivå gör det angeläget att diskutera hur och var offentliga beslut skall fattas i ett vidare perspektiv. Ett samhälle som värdesätter den enskildes rätt och självständighet måste bygga på demokratiska institutioner som gör det lätt för varje människa att påverka inte bara de personliga angelägenheterna utan också de offentliga besluten. Det talar för att kommunerna tillerkänns en avgörande roll i det demokratiska systemet. Alla kommuner har att följa generella regler. Det kan t.ex. gälla konkurrensvillkor eller andra villkor som staten har skäl att ange. Inom dessa ramar måste emellertid friheten vara stor. Självständiga kommuner kräver en stat som inte bara respekterar utan också värdesätter olikheter. Kommunernas ansvar kan inte utövas på statens nåder. Vi förespråkar en ökad maktdelning i . En del av denna bör vara vertikal, dvs. att det skall finnas en tydligare uppdelning mellan statens och kommunernas befogenheter. En stark självstyrelse är för oss ett sätt att lägga makten närmare människorna. Det innebär inte att vi alltid anser att självstyrelse är den bästa lösningen. Om det finns möjlighet att lägga makt direkt hos den enskilda människan skall man också göra det. Den individuella självbestämmanderätten bör värnas i så stor utsträckning som möjligt. Enligt regeringsformen utövas den svenska demokratin genom staten och genom landstings- och primärkommuner. Staten och primärkommunerna har breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter är mera specialiserade. Det är berättigat att ifrågasätta huruvida det är ändamålsenligt att även ha två kommunala nivåer. Frågan blir inte mindre relevant genom att EU-medlemskapet tillfört ytterligare en beslutsnivå. I annat sammanhang förordar vi att det avgörande inflytandet över hälso- och sjukvården flyttas från landstingen till patienterna. En sådan frihetsreform innebär att landstingen som politisk nivå blir överflödig. Landstingen som politisk nivå bör därför avvecklas som en del av en större hälso- och sjukvårdsreform. Det kan finnas områden som kan kräva samverkan i större regioner. Frågor av detta slag kan och bör lösas genom institutionella arrangemang från fall till fall. Samverkan i t.ex. kommunalförbund, kan utnyttjas på ett flexibelt sätt som tillgodoser medborgarnas intressen. Eftersom kommunerna är självständiga är de fria att samverka som de vill. När EU nu inleder arbetet med att ange vilka områden som bör handhas på europeisk nivå, utgör detta ett välkommet tillfälle att också överväga hur det lokala inflytandet i skall kunna stärkas. Den möjligheten måste nu tas tillvara. I fråga om EU är det angeläget att fördragen förenklas på ett sätt som gör det möjligt för medborgare att se var och hur beslut fattas. De mest grundläggande delarna av bör sammanföras och omgärdas av särskilda beslutsregler. EU bör tillträda konvention om de mänskliga rättigheterna. 5 Fri- och rättigheter 5.1 Starkare skydd för den enskildes rätt Fri- och rättighetsskyddet syftar ytterst till att dra gränser för hur stor handlingsfrihet statsmakterna skall ha gentemot medborgarna. Det reglerar således förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter också när detta måste ske på statens egen bekostnad är en fråga som rymmer betydligt mer sprängkraft än . Detta beror på att numera medverkar i och accepterar den internationella rättsordningen på ett mer aktivt sätt . är medlem i EU och EG-rätten är därmed en del av svensk rätt. Sedan EU-inträdet gäller också som svensk lag. Vidare har en rättsprövningslag som möjliggör prövning av förvaltningsbesluts laglighet. Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden och mänskliga rättigheter, som EU och bygger på och som vi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat utrymmet för att inskränka den enskildes rätt, vilket är bra. Den enskildes fri- och rättighetsskydd har till en del också förstärkts genom införandet av 23 § i regeringsformens 2 kapitel, som föreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid med åtaganden enligt . Bestämmelsen är emellertid bara en formell anvisning för lagstiftaren och ger inte något materiellt skydd som är likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. omfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som 2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter vore därför att anpassa konventionens rättighetsskydd till regeringsformens högre skyddsnivå. I detta sammanhang bör vikten av att EU inte har ett sämre skydd för fri- och rättigheter än vad medlemsstaterna har till följd av bestämmelserna i understrykas. Bestämmelser i ett EG-direktiv skall t.ex. inte kunna åsidosätta skyddet för äganderätten. Ett sätt att säkerställa ett fullgott skydd är att EU ansluter sig till . Regeringen bör verka för att så sker. Vissa av de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuter inte heller ett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Skyddet för äganderätten och näringsfriheten är t.ex. svagare än skyddet för sådana fri- och rättigheter som yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna. skall vara ett land där mänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt ut. Därför bör grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara lika starkt, oavsett vilken fri- och rättighet det gäller. Härigenom skulle betydelsefulla förstärkningar av enskildas rättigheter kunna uppnås. Det skulle bl.a. innebära att de tre allmänna begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket RF blir tillämpliga även vid begränsningar av t.ex. äganderätten. En inskränkning i den enskildes äganderätt skulle då endast få göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare skulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Begränsningar skulle heller inte få göras på grund av åskådning eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar demokratins och folkstyrelsens princip. Enligt vår mening bör emellertid ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima intressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslut om lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta kan ske genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i 2 kap. 12 § tredje stycket RF blir tillämpliga. På så sätt skulle en riksdagsminoritet om endast en sjättedel av ledamöterna i kammaren alltid kunna tvinga fram uppskov med en i och för sig tillåten rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddet härigenom påtagligt skulle förstärkas medför en sådan reform att det byggs in en välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådan ordning skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägande innan rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras. Yttrandefrihet och rätten till fri åsiktsbildning utgör omistliga hörnstenar i ett demokratiskt samhälle. I kommer detta synsätt till uttryck genom artikel 10, vilken stadgar att rätten att t.ex. sända radio eller TV är en civil rättighet, och genom artikel 6, enligt vilken en sådan rättighet inte får begränsas utan rättslig prövning. Mot bakgrund av detta framstår den svenska medieregleringen, som bl.a. innebär att staten har monopol på sändningsrätter för radio och TV utan möjlighet för den enskilde till rättslig prövning, som oförenlig med konventionen. Enligt vår mening är det angeläget att även i detta avseende stärka den enskildes rättighetsskydd så att det bättre överensstämmer med konventionens. En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddet enligt nu nämnda riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmänna strävan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och den demokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle även tydliggöra att är en demokrati och en rättsstat som inte per automatik sätter statens intresse framför individens rätt. Den nuvarande bristen på samstämmighet mellan och regeringsformens skyddsnivåer skulle också kunna upphävas genom att upphöja till grundlag. Ett annat sätt kan vara att utvidga tillämpningsområdet för 2 kap. 12 § RF till att omfatta även . 5.2 Äganderätten Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF fick sin nuvarande lydelse i samband med att då inkorporerades i svensk rätt. Genom denna bestämmelse fick en grundlagsfäst principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Den enskilda äganderätten skyddas även i . Konventionen slår fast att envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Med egendom avses inte bara äganderätt till fast och lös egendom utan även rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter. Något motsvarande skydd för egendom bestående av fordringar och immateriella tillgångar finns inte i regeringsformen. För oss står det klart att grundlagsändringen 1995 medförde en väsentlig förstärkning av skyddet för äganderätten. Detta är också en uppfattning som framförts i den rättsvetenskapliga debatten och som är den enda som låter sig förenas med ordalydelse. Noteras bör att överenskommelsen träffades i brett samförstånd mellan samtliga partier. Det är viktigt att denna typ av överenskommelser som rör grundlagsfrågor är av långsiktig karaktär. misslyckade försök att försämra äganderättsskyddet var därför löftesrikt. Det är angeläget att regeringsformen innehåller en regel som står i samklang med , som slår fast att den enskilda äganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar i äganderätten endast får ske i klart angivna fall och då med full ersättning till den enskilde. I sammanhanget måste också hänsyn tas till att samhällsutvecklingen i stort, inte minst genom IT-utvecklingen, bl.a. lett till att en ökande andel av samhällets totala förmögenhetsmassa består av immateriella tillgångar i form av utbildning, dataprogram och databaser, musik, varumärken, närings- och patenträtter m.m. Mot bakgrund av detta framstår det som angeläget att grundlagsskyddet för den enskilda äganderätten anpassas till samhällsutvecklingen och att skyddet utökas så att det uttryckligen omfattar även annan egendom än mark och byggnader. 5.3 Den negativa föreningsfriheten Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, den s.k. positiva föreningsfriheten. Den negativa föreningsfriheten regleras i 2 kap. 2 § RF och innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att tillhöra politiska sammanslutningar, trossamfund eller andra sammanslutningar för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Med rätten att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa en rätt att utan sanktion utträda ur en förening. En sådan rätt är emellertid långt ifrån given med nuvarande regelsystem. Enligt den tolkning som organ i gett är också den negativa föreningsfriheten skyddad på svensk arbetsmarknad.