mot · GP02U315 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:U315av m.fl. (mp)EU:s utrikes- och säkerhetspolitik 1 Innehållsförteckning 1 Innehållsförteckning 43 2 Förslag till riksdagsbeslut 44 3 Inledning 44 4 Bakgrund 45 5 Humanitära argument alibi för en ny säkerhetsdoktrin 45 6 utrikes- och säkerhetspolitik före och efter GUSP 46 6.1 men inte har undantag 47 7 GUSP efter Amsterdamfördraget från till 47 7.1 Petersbergsuppgifterna 48 7.2 Kölnbeslutet 48 7.3 Snabbinsatsstyrka 49 7.4 Civil krishantering och konfliktförebyggande 49 7.5 VEU:s roll tas över av EU 50 7.6 Beslutsregler för GUSP 50 7.7 Nya organ för GUSP 51 7.8 Konfliktförebyggande med internationella organ 52 7.9 FN-mandat eller inte? 53 7.10 Vapensamarbete 53 8 EU:s samarbete med Nato 54 8.1 EUNato-samarbetet och den svenska neutralitetspolitiken 55 9 Bristen på insyn och demokratisk förankring i GUSP 56 10 Miljöförstöring i samband med militär krishantering 57 11 Konsekvenser för försvarsbudgeten 58 12 Vilka säkerhetspolitiska hot finns? 58 13 Alternativet en civil fredskår! 59 14 Förebyggande arbete för fred och säkerhet 60 15 Pacifismen en väg till fred 60 16 Sammanfattning syn på GUSP 61 2 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att bör kräva undantag från EU-reglerna, ett s.k. förbehåll, gällande deltagande i ett försvar i EU-regi. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om civil krishantering och konfliktförebyggande. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att bör tillämpa EU:s program för konfliktförebyggande fullt ut. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att FN-mandat skall krävas för alla militära insatser utanför EU:s territorium. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vapensamarbetet inom EU. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om miljöförstöring i samband med militär krishantering. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en civil fredskår inom EU. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förebyggande arbete för fred och säkerhet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om pacifism som en väg till fred. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att EU inte skall ha militär kapacitet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om syn på EU:s försvars- och säkerhetspolitik. 3 Inledning Freden måste ha tänder. Detta brukade upprepa när han var EU-parlamentariker för Socialdemokraterna. menar, liksom EU:s regeringar, att EU genom att skaffa sig en militär krishanteringsförmåga gör en insats för fred och stabilitet i hela världen. Visst bör vi ha effektiva metoder att befrämja fred. anser att den militarisering av EU som pågår dock inte är den rätta vägen. Varken i eller i EU har de många frågor som väcks av det alltmer intima utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet inom EU debatterats tillräckligt. Vad ska EU ha sin krishanteringsförmåga till? Vilka kriser ser man framför sig? Vad händer med de neutrala länderna? Lika allvarligt som bristen på debatt är det faktum att det systemskifte som EU:s militarisering innebär genomförs utan folklig förankring genom till exempel folkomröstningar. 4 Bakgrund EU:s utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) skapades i och med () som trädde i kraft . GUSP utgör EU:s s k andra pelare och består av mellanstatligt samarbete. Sedan har samarbetet inom GUSP utvecklats snabbt och inbegriper numera även en gemensam försvars- och säkerhetspolitik (ESDP). Det mellanstatliga GUSP innefattar inte alla EU:s relationer med tredje land. Vissa aspekter av EU:s utrikesrelationer är överstatliga, till exempel handelsförbindelser, bistånd och EU-utvidgning. Dessa frågor sköts av och omfattas av den första pelaren, EG-pelaren. I står det att målet för GUSP är att hävda sin identitet i internationella sammanhang, särskilt genom att genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, som omfattar en gemensam försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar. Trots att vissa tunga aktörer inom EU förespråkar ett gemensamt EU-försvar gäller än så länge att det inom EU inte finns några ömsesidiga försvarsgarantier och inget gemensamt EU-försvar. , ordförande, verkar dock inte ha något emot att tala om en EU-armé. Vad är då krishantering? i /Kosovo och den europeiska truppnärvaron på är väl ett av de närmast liggande exemplen på vad sådan krishantering kan innebära. EG-kommissionären för utrikesrelationer har också talat om att ytterst kan krishantering innebära något liknande kriget på 1999. De militära styrkor som EU vill ställa till förfogande för dessa operationer skulle vara omfattande, det talas om mellan 60 000 och 100 000 man. har i motsats till inte begärt något undantag från medverkande i den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Även om man inte formellt kan tvingas delta i militära insatser (se till exempel nedan reglerna om konstruktiv röstnedläggning), kan det bli politiskt svårt att stå utanför en gemensam militär operation. Detta innebär att kan se sig tvingat att på ett eller annat sätt knytas till militära operationer som står i strid både med svenska intressen och med humanitära värderingar. 5 Humanitära argument alibi för en ny säkerhetsdoktrin När EU-företrädare diskuterar vad de gemensamma militära styrkorna ska användas till hör man ofta att de ska sättas in när massiva kränkningar av mänskliga rättigheter sker. Efter att det internationella samfundet uppmärksammat bland annat kurdernas lidande i samband med mot öppnades möjligheten till så kallad humanitär intervention. Den krigförande alliansen ingrep i interna irakiska angelägenheter genom att upprätta en skyddad zon för kurder i norra . Detta innebar att statssuveränitetsprincipen luckrades upp. Det anses ibland vara legitimt att intervenera i en stats inre angelägenheter för att skydda mänskliga rättigheter. Är det då inte bra att världssamfundet tar ett ansvar för att förhindra förtryck inom stater? Det skulle kunna tänkas vara en vällovlig princip. Problemet är främst vem som ska få inflytande över var, när och hur man ska intervenera. Humanitär intervention har genom historien använts selektivt och kommer med all sannolikhet också att användas selektivt. 6 utrikes- och säkerhetspolitik före och efter GUSP Den traditionella svenska neutraliteten och alliansfriheten har varit ett sätt för att med en självständig röst kunna driva frågor som kärnvapennedrustning och rättvisare ekonomisk världsordning. har formellt varit neutralt under de båda världskrigen, och man har bevarat neutraliteten och alliansfriheten genom att stå utanför både Nato och , en alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Det förändrade säkerhetspolitiska läget som uppstått genom murens fall återspeglades i ett riksdagsbeslut . gäller att skall kunna vara neutralt i händelse av kris eller krig, men sade riksdagsmajoriteten att bevarandet av den militära alliansfriheten förutsätter inte att i något annat hänseende skulle behöva åläggas restriktioner vad gäller deltagandet i det framväxande, mångfasetterade samarbetet. Därmed var det möjligt att ansöka om medlemskap i , något som tidigare ansetts stå i strid mot alliansfrihet. Den socialdemokratiska regeringen har tills fortsatt att försvara något som liknar den traditionella svenska neutralitetspolitiken. finns det dock krafter inom Socialdemokraterna som vill ta bort uttrycket neutralitet och koncentrera den svenska säkerhetsdoktrinen på att ska vara militärt alliansfritt. Frågan som många ställer sig nu är om det är möjligt att behålla vare sig neutraliteten eller den militära alliansfriheten i längden som GUSP nu utvecklar sig. Visserligen är EU inte en försvarsallians, beroende på att medlemsstaterna inte givit varandra ömsesidiga försvarsgarantier (förutom de medlemsstater som är medlemmar i ), men i och med att EU ska samarbeta intimt med NATO kommer det att bli omöjligt för att behålla samma säkerhetspolitiska doktrin som . Därmed kan förlora en del av sin handlingsfrihet, och den avspänningsskapande funktion som buffert mellan stormakter och allianser som länge fyllt försvinner. 6.1 men inte har undantag Natolandet deltar inte i den gemensamma EU-krishanteringen då det har ett undantag från EU-reglerna, ett så kallat förbehåll, gällande deltagande i ett gemensamt försvar i EU-regi. Varför har inte också begärt ett undantag från det militära samarbetet? är ju till och med till skillnad från ett neutralt land! befolkning röstade nej till i en folkomröstning 1992. Den danska regeringen förhandlade då till sig ett antal undantag från , den så kallade nationella kompromissen. Ett av dessa forbehold var undantag från deltagande i den militära delen av ESDP. var därför aldrig med i VEU. Den som velat vara bäst i EU-klassen har inte vågat kräva några undantag, trots att man lovade att inte skulle acceptera en EU-militarisering. anser att bör kräva samma undantag från EU-reglerna, ett så kallat förbehåll, gällande deltagande i ett gemensamt försvar i EU-regi. 7 GUSP efter Amsterdamfördraget från till Trots att den och ja-sidan inför och efter folkomröstningen om EU-medlemskap 1994 försäkrade att EU inte ska militariseras pågår nu en process där EU utrustas med militära förmågor. Den gemensamma utrikespolitik som grundades i utvecklades ytterligare i Amsterdamfördraget och har sedan genom beslut vid toppmöten ibland annat , och befästs ännu mer. Att stärka det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet var ett av huvudsyftena med Amsterdamfördraget, som undertecknades 1997. Inte minst ansågs EU:s bristande handlingsförmåga vid Jugoslavienkrisen visa att en effektivare utrikes- och säkerhetspolitik var nödvändig. och , som ville undvika att EU tog över de ömsesidiga försvarsgarantierna från VEU (Västeuropeiska unionen EU:s tidigare försvarsarm), lyckades få igenom en bestämmelse om att EU kan anlita VEU för att utföra humanitära aktioner, fredsbevarande operationer och krishantering med militära medel, det vill säga de så kallade Petersbergsuppgifterna. EU har sedan gått vidare och för att skapa ett mer effektivt GUSP har man vidtagit flera åtgärder: EU har kopierat i stort sett alla VEU:s funktioner, man har skapat kommittéer för försvars- och säkerhetspolitik inom ministerrådet samt tagit de första stegen för en militär insatsstyrka i EU-regi. 7.1 Petersbergsuppgifterna Under en konferens i Petersberg nära , , beslutades att VEU:s resurser skulle kunna användas till humanitära insatser och räddningsuppgifter, fredsbevarande uppgifter, stridande trupper i krishantering inklusive fredsskapande. Petersbergsuppgifterna skrevs in i Amsterdamfördraget , det vill säga EU tog på sig att utveckla kapacitet att utföra dessa uppgifter. Det innebär alltså allt från relativt fredliga evakueringsuppdrag till fredsskapande eller fredsframtvingande insatser. 7.2 Kölnbeslutet hölls ett i . På detta möte konkretiserades EU:s planer på en militarisering av EU betydligt. Utgångspunkten för EU-ledarna finns i den förklaring om EU:s säkerhets- och försvarspolitik som antogs på mötet och där man bland annat fastslår att EU måste ha förmåga till självständigt handlande som stöder sig på trovärdiga militära styrkor, möjlighet att besluta sig för att använda dem och vara redo till detta för att reagera i internationella krislägen. Vid mötet fattas besluten om att inrätta en lång rad försvarspolitiska ledningsorgan, bland annat en militär kommitté, ett ständigt organ i bestående av företrädare för med politisk och militär sakkunskap, militär EU-personal, satellitcentrum och ett . De fem EUROCORP-länderna beslutade i samband med Kölnmötet att den multinationella truppstyrkan EUROCORP skall omvandlas till en interventionsstyrka som skall kunna agera på uppdrag av EU eller Nato. Dessutom togs starten till att EU inleder ett mycket långtgående samarbete när det gäller försvarsmateriel. är ett av sex länder i EU som exporterar försvarsmateriel, och planerna är att avlägsna några av de kostsamma hindren för en gemensam europeisk ansats, däribland avskaffande av exporthinder som försvårar europeiska företagsfusioner och joint-ventures, uppluckring av nationella säkerhetsrestriktioner och sammanförande av forskningsuppdrag. slog också fast att EU:s militära ingripanden skulle ske i enlighet med principerna i FN:s stadga. Men att sätta in EU-styrkor i enlighet med principerna i FN:s stadga är något helt annat än att gripa in efter ett beslut av FN. Skillnaden är uppenbar för de flesta av oss, vilket också med emfas har framfört både före och efter beslutet. Att inte lade in veto mot denna skrivning är obegripligt då det innebär en total kovändning av utrikespolitik. Utifrån dessa omfattande beslut som fattades på Kölnmötet är det väldigt svårt att inte tolka dessa beslut som grunden för just det som står i Amsterdamfördraget, nämligen att man skall genomföra en försvarspolitik och inrätta ett EU-försvar på EU-nivå. Det är uppenbart att EU genom dessa beslut redan nu får fullfjädrade militära ledningsfunktioner som kommer att kunna ansvara för betydligt mer omfattande militära insatser än minröjning och polisutbildning, vilket var vad den hävdade före Kölnmötet. Med en försvarsmaterielpolitik på EU-nivå och med tillgång till EUROCORPS tar EU också mycket stora steg på vägen till att förfoga över gemensam beväpning och gemensamma EU-trupper. Besluten på i är mot bakgrund av detta det avgörande steget för EU att bli en militärunion, och detta med stöd. Den avstod nämligen från att lägga in något veto mot denna militarisering för att stoppa planerna. 7.3 Snabbinsatsstyrka i resulterade i nya administrativa strukturer och ett konkret militärt kapacitetsmål. Man kom överens om att skapa en mekanism för akuta ingripanden, med tillhörande snabbinsatsstyrka. Målet är att EU-länderna tillsammans genom frivilligt samarbete skall ha kapacitet att sända ut 60 000 soldater för fredsfrämjande uppdrag, under , samt stödjande marin- och flygstridskrafter. På en kapacitetskonferens angav medlemsländerna vad de kan bidra med på den militära sidan. Det blev då klart att EU redan kan skicka ut över 100 000 soldater på internationella uppdrag. Enligt ett regeringsbeslut kan ställa upp med 900 armésoldater, ingenjörskompani, militärpoliser, fyra spaningsviggen (vilka kommer att ersättas av 8 stycken JAS-plan), stridsfordon, ett minjaktfartyg, fyra transportplan och en spaningsubåt. Tillsammans innebär det cirka 1900 man till EU-styrkorna. Enligt regeringens beslut skall de svenska flygkrafterna vid en EU-operation bara användas till defensiva uppgifter. Vad gäller marktrupper däremot finns det ingen restriktion. Svenska soldater kan alltså ställas under Natobefäl och måste då göra precis som Natoledningen bestämmer, det kan alltså handla om både offensiva och defensiva uppgifter. 7.4 Civil krishantering och konfliktförebyggande ESDP, EU:s försvars- och säkerhetspolitik, kritiseras av och hela fredsrörelsen för att enbart fokusera på den militära aspekten av krishantering. För att bemöta kritiken har EU börjat utveckla vissa strukturer för civil krishantering. Det beslutades vid i Feira, , att medlemsstaterna skall kunna sätta in 5 000 poliser i internationella insatser, varav 1 000 skall kunna finnas på plats . Feiratoppmötet identifierade även stärkande av rättsväsendet och civil administration samt räddningstjänst som prioriterade områden. En så kallad civilkommitté har också inrättats inom rådet. På toppmötet i antogs ett EU-program för konfliktförebyggande. I programmet står att skall följa sammanhängande och heltäckande förebyggande strategier för att förebygga konflikter. I EU-programmet talas det om långsiktiga och kortsiktiga instrument. De långsiktiga är utvecklingssamarbete, handel, vapenkontroll, politik för mänskliga rättigheter, miljöpolitik och politisk dialog. De kortsiktiga instrumenten är de diplomatiska och humanitära instrumenten. Som EU:s prioriteringar vanligtvis ser ut kommer det tyvärr att ta att integrera konfliktförebyggande i handelspolitik, biståndspolitik med flera politikområden, vilket EU sätter upp som mål. anser inte att EU skall syssla med utrikespolitik och säkerhetspolitik, men eftersom EU nu har ett GUSP, anser vi åtminstone att programmet för konfliktförebyggande bör tillämpas fullt ut. 7.5 VEU:s roll tas över av EU Västeuropeiska unionen (VEU) har fungerat som EU:s försvarsarm. VEU har inte införlivats i EU, vilket Amsterdamfördraget öppnade för. Däremot har EU självt byggt upp flera av de viktigaste funktioner som VEU hade, och man har då kunnat lägga ner motsvarande funktion inom VEU. hölls VEU:s sista ministermöte. /01 överfördes VEU:s ansvar för krishantering till EU. Därmed avslutade VEU:s militära personal sin verksamhet. En del av organisationens resterande funktioner och strukturer kommer att föras över till EU. VEU tycks få en begränsad roll . De kvarvarande delarna av VEU kommer framför allt att upprätthålla medlemsländernas förpliktelser enligt artiklarna 5 och 9 i det modifierade Brysselfördraget, det vill säga det kollektiva försvaret och kontakten mellan och dess församling. 7.6 Beslutsregler för GUSP och har den övergripande kontrollen över EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. fastställer principerna och de allmänna riktlinjerna för GUSP-frågorna, och alla beslut i ministerrådet tas enhälligt utom vissa rörande genomförandet av gemensamma aktioner. deltar i alla diskussioner, kan framställa förslag och har initiativrätt. rådfrågas men har inget medbestämmande. Med artikel 24 i Amsterdamfördraget ges möjlighet för rådet, genom enhälligt beslut, att ge ordförandelandet i uppdrag att ingå avtal med stater eller internationella organisationer. För att undvika att enskilda medlemsländer blockerar beslut har också införts en regel (artikel 23) om så kallad konstruktiv röstnedläggning, vilket innebär att det medlemsland som lägger ner sin röst inte behöver följa beslutet men skall godta att beslutet är förpliktande för unionen. Medlemsstaten kan alltså slippa delta i en gemensam aktion, men hindrar inte övriga medlemmar från att genomföra insatsen. Att ett enskilt land över huvud taget använder sin vetorätt bedöms som osannolikt då det politiska priset kan bli högt. Det finns också två undantag från huvudregeln om enhällighet: när rådet beslutar om gemensamma åtgärder, antar gemensamma ståndpunkter eller fattar andra beslut på grundval av en gemensam strategi som tidigare antagits, när rådet beslutar om genomförande av en gemensam åtgärd eller gemensam ståndpunkt som tidigare fastställts av rådet. För dessa undantag gäller att besluten skall tas med kvalificerad majoritet, det vill säga 62 röster (av 87 röster totalt, har 4) avgivna av minst 10 länder. Dessa undantag skall dock inte tillämpas i militära frågor. Vid toppmötet i utökades möjligheterna för s k fördjupat samarbete, vilket infördes redan i Amsterdamfördraget. Fördjupat samarbete innebär att ett antal medlemsstater går före och fördjupar integrationen på något eller några områden utan att resten av medlemsstaterna deltar i samarbetet. 7.7 Nya organ för GUSP I och med Amsterdamfördraget och de följande toppmötena har ett antal nya enheter skapats inom ministerrådet för att hantera den gemensamma försvars- och säkerhetspolitiken (ESDP). Till exempel har bland annat en enhet för politisk planering och tidig förvarning (policyenheten) inrättats. Dess uppgift är att övervaka och analysera utvecklingen inom områden som har betydelse för GUSP och utvärdera unionens utrikes- och säkerhetspolitiska intressen. Besluten i har också lett fram till att Europeiska rådets generalsekreterare blivit den höge representanten för GUSP. , Natos före detta generalsekreterare, utsågs till den första höge representanten, även kallad . Att man som första höge representant väljer en person som kommer direkt från en militärallians som bombat i , kan ses som en indikation på var tyngdpunkten i GUSP och ESDP är tänkt att ligga. För att under diskutera och besluta åtgärder har Allmänna rådet, med utrikesministrarna, fått möjlighet att sammanträda i konstellationen utrikes- och försvarsministrar, det så kallade GAC + (Plus). Denna gör att det inom GUSP finns risk för sammanblandning mellan utrikespolitik och försvarspolitik, vilka i EU:s medlemsländer handhas av separata ministerier. i ledde till att man skapade tre nya organ för planering, beslut och genomförande av krishanteringsinsatser: och säkerhetspolitik, och militärstaben. Vid sidan av de ständiga representanternas kommitté (COREPER) och den politiska kommittén (POCO) som består av cheferna för de politiska avdelningarna i medlemsländernas utrikesdepartement har i inrättats en kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik (KUSP). kommer att sitta som ordförande för . En militärkommitté på ÖB-nivå har inrättats för att kunna lämna militära råd till KUSP. För att stödja i dess arbete har även en militärstab inrättats. Vad gäller de civila frågorna har en kommitté för civila aspekter av krishantering inrättats. Denna pelaröverskridande kommitté skall fungera som rådgivare mot såväl KUSP som COREPER i civila krishanteringsfrågor. deltar inte i KUSP, till skillnad från den militära staben, och planering och tidig förvarning (policyenheten), men den är rådgivande. Enligt handlingsplanen för civil krishantering har en koordineringsmekanism upprättats i policyenheten vid Europeiska rådets generalsekretariat. Mekanismen har som uppgift att samordna och effektivisera de olika civila medel och resurser som står till EU:s och medlemsstaternas förfogande. EU tillkännagav att de ovan beskrivna kommittéerna och enheterna hädanefter är permanenta. Under det svenska ordförandeskapet, , fortsatte arbetet med att utveckla dessa strukturer. Vad gäller budgeten för GUSP undertecknade , och ett avtal om att GUSP:s operationella kostnader ska hänföras till EU:s budget, utom då det är fråga om militära kostnader. Det betyder att länder i EU som röstar nej, eller gör en konstruktiv röstnedläggning, till en militärinsats av EU måste vara med och betala. Det har aviserats nya regler om finansieringen, bland annat talas det om att man ska sätta upp en fond för att finansiera operationell start-up expenditure för potentiella operationer med militära eller försvarsimplikationer. Fonden ska finansieras av alla medlemsstater i relation till deras BNP. föreslog , finansminister i , att EU-försvaret ska finansieras med en EU-skatt som tas ut av EU direkt från medborgarna. 7.8 Konfliktförebyggande med internationella organ och många fredsorganisationer har givit uttryck för den obalans som råder mellan tonvikten som läggs på militär kapacitet å ena sidan och de alltför små resurser som satsas på civil kapacitet och på konfliktförebyggande å den andra. EU:s militära stab har cirka 100 anställda, vilket är dubbelt så mycket som det gamla VEU:s stab. De civila strukturerna ter sig svaga i jämförelse. Policyenheten till exempel, som kan arbeta med civil krishantering, har enbart cirka 20 tjänstemän anställda. tycks inte ha någon betydande stab till sitt förfogande. Dessutom saknas inarbetade strukturer för samordning med organisationer som FN, eller till exempel den afrikanska enhetsorganisationen , medan det finns fyra arbetsgrupper för att samordna med Nato. EU håller dock på att fördjupa kontakterna med FN genom ett särskilt partnerskap. EU:s utrikesministrar enades på i om ett svenskt förslag till ett EU-program för att förebygga väpnade konflikter (EU Programme for the Prevention of Conflicts). Bland de förslag som tas upp här kan nämnas: Utrikesminstrarna ska i början av varje ordförandeskap, det vill säga , göra en systematisk genomgång av potentiella riskområden. EU ska utveckla förebyggande strategier för regioner och länder. EU kommer att ta initiativ till ett regionalt möte med organisationer som arbetar med konfliktförebyggande i .