mot · GP02Ub17 · 2001-11-07 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:Ub17av m.fl. (mp)med anledning av prop. 2001/02:35 Fristående skolor Innehållsförteckning Innehållsförteckning 27 Förslag till riksdagsbeslut 28 Bakgrund 29 Fristående skolor 29 Skolväsendet i sin helhet 30 Propositionen, allmänt 31 ställningstagande till regeringens förslag 31 Avgiftsfri utbildning 31 Krav på lärare 32 Förklaring om rätt till bidrag 33 Huvudman för skolan 33 Yttrande över ansökningar 34 får en skolor 34 Avgift för prövning 35 Fristående grundskolor och särskolor 35 Fristående gymnasieskolor 37 Att bestämma en utbildnings hemvist i bidragshänseende 38 Statlig tillsyn 38 uppföljning och utvärdering 38 Ekonomisk redovisning 39 Övriga frågor 39 Förslag till riksdagsbeslut 1. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om fristående skolors rätt till bidrag från kommunen för åtagande att hantera ansökningar och antagning till skolan. godkänner vad som anförs i motionen om tillämpningen av den i avsnitt 6.2 i propositionen föreslagna ändringen i skollagen rörande lärares behörighet och anställningsvillkor. avslår regeringens förslag (i avsnitt 6.3) om ändring i skollagen såvitt gäller prövning av bidragsrätt till fristående grundskola eller särskola samt till fristående gymnasieskola eller gymnasiesärskola. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör ge i uppdrag att utarbeta och ge anvisningar för utformningen av fristående skolors ansökan om bidragsrätt och kommunernas konsekvensbeskrivningar med anledning av ansökan om bidragsrätt, i syfte att förbättra underlaget för beslut i berörda ärenden. tillkännager för regeringen som sin mening att en särskild nämnd inte bör inrättas vid (avsnitt 7.2) enligt vad i motionen anförs. avslår förslaget om införande av avgift för prövning av fristående skolors ansökningar om godkännande och bidragsrätt (avsnitt 7.3). avslår förslaget om tillägg i skollagen om hur bidraget till fristående grundskolor och särskolor skall bestämmas med hänsyn till kommunens ansvar, enligt vad som anförs i motionen i denna del (avsnitt 8.1). avslår, med hänvisning till vad som anförs i motionen i denna del, förslaget om tillägg i skollagen om hur bidraget till fristående gymnasieskolor skall bestämmas med hänsyn till kommunens ansvar (avsnitt 8.2.1). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utarbetande av ett enhetligt redovisningssystem för kostnader vid olika program vid kommunala gymnasieskolor och att skall sammanställa och redovisa kostnader enligt detta system för alla kommunala gymnasieskolors program samt att denna sammanställning skall utformas så att den utgör ett bra och lätt åtkomligt underlag för fristående gymnasieskolors fakturering till elevernas hemkommuner. avslår förslaget om tillägg i skollagen rörande kommuners skyldighet att följa upp och utvärdera verksamheten vid fristående skolor i kommunen (avsnitt 9.2). tillkännager för regeringen vad i motionen anförs om utarbetande av riktlinjer för kommunala skolors och fristående skolors ekonomiska redovisning i syfte att få jämförbara redovisningar för landets alla skolor. Bakgrund Fristående skolor Den friskolereform som beslutat om och som trädde i kraft utarbetades i samverkan mellan . Reformen är politisk intressant därför att den bröt en gammal tradition av polarisering i svensk skolpolitik. Historiskt sett har inställningen till friskolor varit en typisk högervänster-fråga. De borgerliga partierna för och de socialistiska emot; det privata initiativet och de fria marknadskrafterna å ena sidan och det gemensamma ansvaret och planhushållning å den andra. Den gröna ideologin representerar ett alternativ där stort utrymme krävs för både det privata initiativet och det gemensamma ansvaret inom områden som skola och vård. För var det naturligt att eftersträva en friskolereform där samhället tar ansvar för att barnens rätt till likvärdig skolgång garanteras, som mångfald och valfrihet stimuleras genom att man öppnar för individuella initiativ och personligt engagemang. Ett barn skall ha samma bidrag för sin skolgång oberoende av vilken huvudman skolan har. Samhällets resurser för barns skolgång skall fördelas med hänsyn till skillnader i barns behov. Friskolorna skall behålla sin pedagogiska frihet men kunna arbeta under samma ekonomiska villkor som de kommunala skolorna. Samhället skall genom en god tillsyn garantera att alla barn får en skola som uppfyller de allmänna krav som ställs på all skolverksamhet i skollag och läroplan. Vad gäller fristående skolor så är det av olika skäl och inte kommunerna som skall ansvara för såväl tillståndsgivning som tillsyn. uppgörelse med Socialdemokraterna 1996 om en friskolereform uppfyller i allt väsentligt krav. Den nya lagen har gällt och resultatet av reformen har redan tydligt visats i de uppföljningar och utvärderingar som skett. 1996 fanns i 257 fristående grundskolor och 45 fristående gymnasieskolor. har vi 418 fristående grundskolor och 97 fristående gymnasieskolor (verksamma ). De fristående skolorna representerar ett brett fält av olika inriktningar och håller god kvalitet. Vi ser också , t ex i om friskolornas betydelse för de kommunala skolorna (Ds 2001:12), att förekomsten av fristående skolor i en kommun samvarierar med hög kvalitet vid de skolor som drivs med kommunen som huvudman. En särskild uppföljningskommitté, , tillsattes med uppdraget att noga följa reformens genomförande och därvid speciellt granska kommunernas sätt att sköta anslagen till friskolorna. lämnade sin rapport (SOU 1999:98) och konstaterar bl a att flertalet friskolor med den nya reformen har fått ökade anslag från kommunerna för sin verksamhet. I takt med att friskolereformen får genomslag i kommunerna kommer friskolorna att få samma ekonomiska villkor som de kommunala skolorna har (från att ha haft av motsvarande resurser för kommunala skolor). Friskolorna har tagit sig ur den svacka de hamnade i som uppgörelse med Socialdemokraterna om friskolornas finansiering gällde. Före friskolereformen hade friskolorna dessutom problemet att de inte fick ersättning för moms. visar att den nya reformen också medfört att de fristående skolorna får den momsersättning som de är berättigade till. Skolväsendet i sin helhet Man ser en tydlig, positiv utvecklingstrend i svenskt skolväsende. Varje skola får allt större möjligheter att utforma sin verksamhet i samverkan mellan lärare, elever och föräldrar. Beslut decentraliseras så att varje skola ges ökade möjligheter att utforma sin pedagogik och inriktning efter vad elever, föräldrar och lärare vill. Olika idéer mejslas fram och prövas i olika skolor. Kommun och skolverk har ett tydligt tillsynsansvar som rätt utövat skall garantera att alla elever får en likvärdig skolgång av hög kvalitet. Skolorna får ökad frihet att utvecklas i en dynamisk samverkan, där det som är bra kan spridas och det som går snett kan åtgärdas. Frågan om skolan är eller fristående får allt mindre betydelse. De fristående skolorna är inte längre några främmande fåglar i svenskt skolväsende. Alla skolor, oavsett huvudman, har enligt gällande lagstiftning i stort sett samma frihet och samma ekonomiska möjligheter. Och varje elev får samma stöd för sin skolgång oavsett om han eller hon går i en fristående eller skola. En mångfald av skolor inom kommunen kan i samverkan bli till ett skolväsende med en dynamisk utvecklingskraft som i sig är den bästa förutsättningen för en skola som kan växa och anpassas till de nya krav som ställs i takt med det omgivande samhällets förändringar. I takt med att skolorna får ökade resurser och ökad lärartäthet kommer den svenska skolans utvecklingsmöjligheter att bli allt bättre. Den kursändring som skett för den svenska skolan ligger i tiden och är en del av samhällets förändring i stort. Ett mycket viktigt steg i denna förändringsprocess togs genom beslutet om friskolereformen, som innebar ett stort steg i riktning mot en skola i överensstämmelse med skolpolitiska ideologi. Att denna typ av avsteg från gamla ideologiska övertygelser inte kan ske snabbt och utan vånda framgick tydligt under arbetet med friskolereformen. Den politiska diskussionen tyngdes av misstänksamhet, misstolkningar och starkt motstånd. Att motståndet då var starkast från de borgerliga oppositionspartierna är naturligt. Samtliga borgerliga partier uttalade att de så snart tillfälle gavs skulle riva upp reformen. , , finns fortfarande grupper inom såväl höger- som vänsterpartier som inte accepterar den nya kursen. Man kan emellertid med ledning av den politiska debatten konstatera att en stor majoritet inom de borgerliga partierna stöder friskolereformen i dess grunddrag, liksom den socialdemokratiska riksdagsgruppen gjorde redan när reformen genomfördes. Att man internt inom partierna fortfarande kan möta problem vid en så pass kraftig förändring av grundinställningen i en ideologiskt känslig fråga är väntat. Att regeringen nu väljer att lägga en proposition som i vissa delar kan uppfattas som en återgång till en gammal vänsterprofil kan förmodligen ses som ett agerande just för att fånga upp grupper som internt i partiet har svårt att acceptera den nya utvecklingen. Propositionen, allmänt Regeringens proposition skulle om den fick majoritet i riksdag innebära ett allvarligt steg bakåt i den positiva utvecklingen av den svenska skolan. Den gräver diken mellan fristående och kommunala skolor och bryter mot principen om likvärdiga förutsättningar för alla skolor. Den skapar splittring och otrygghet bland skolor i stället för att bevara och utveckla skolornas möjligheter att utvecklas i samverkan på lika villkor. Elevperspektivet skjuts åt sidan och kommunperspektivet träder i förgrunden. De kommunala skolorna behandlas som vore de en enhetlig massa som symboliserar kommunens makt och skyldighet, i stället för att betraktas som enskilda viktiga delar i den mångfald som gagnar eleverna och tillsammans med skolor med andra huvudmän lägger grunden för en positiv utveckling av skolväsendet som helhet. Tre av förslagen i propositionen sammanfaller med krav som har rest och som vi självfallet stöder. Det gäller krav på lärarbehörighet också för de fristående skolorna, rättvisare bidragssystem för fristående skolor på gymnasienivå och en utredning om hur man kan underlätta bildandet av företag där eventuell vinst alltid går tillbaka till verksamheten, detta för att hålla profitintresset borta från skolan. I övrigt innehåller propositionen förslag som i stort sett är upprepningar av redan nu gällande lag samt diverse förändringar som i olika grad ändrar gällande lagstiftning och regelverk på ett sätt som inte är i linje med intentionerna i friskolereformen och som dessutom försvagar lagarnas juridiska pregnans. ställningstagande till regeringens förslag I det följande behandlas propositionens förslag i den ordning och med den numrering och rubriksättning de har i propositionstexten. Avgiftsfri utbildning I punkten 6.1.1 föreslår regeringen att fristående särskola, fristående gymnasieskola och fristående gymnasiesärskola bara får ta ut avgifter i den omfattning som gäller inom det offentliga skolväsendet för motsvarande skolor. Detta innebär att en justering skall göras så att samma villkor gäller för fristående skolor som för skolor i det offentliga skolväsendet. Dessutom föreslås att eleverna i fristående särskolor skall erbjudas kostnadsfria skolmåltider. Detta förslag stöder . Regeringen föreslår också att en fristående skola inte skall få ta ut avgifter i samband med ansökan om plats i utbildningen vid skolan. Tanken att varje skola skall få bidrag från kommunen efter sina åtaganden (enligt gällande lag) innebär naturligtvis att den skola som åtar sig att hantera antagningen till skolan, inklusive hantering av kö, information till föräldrar, etc., också skall få ersättning för detta arbete från kommunen. Regeringen bör följa frågan och återkomma till med förslag till lagändring om inte fristående skolor skulle få sina kostnader i samband med ansökning om plats i utbildningen vid skolan täckta. tillstyrker förslaget under förutsättning att det betonas att den enskilda skola som åtar sig arbetet med att hantera ansökningar och antagning också skall få ersättning från kommunen för detta åtagande enligt gällande lagstiftning. Krav på lärare I punkten 6.2 föreslår regeringen att de bestämmelser i skollagen om behörighet och anställningsvillkor för lärare, förskollärare och fritidspedagoger som gäller inom kommuner och landsting skall gälla även för fristående skolor som är godkända eller har rätt till bidrag. Regeringen skall för vissa fristående skolor få meddela föreskrifter om undantag från dessa behörighetsbestämmelser. Att skolan skall ställa höga kompetenskrav på personal i skolan är viktigt. Kravets formulering i propositionen gör emellertid ett ålderdomligt intryck (skyldiga att för undervisningen använda lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva). En jämförelse med de krav som ställs på lärare i den moderna skolan så som de formulerats i t ex målsättningarna för den nya lärarutbildningen skulle leda till andra formuleringar. Sannolikt kommer också den nu arbetande skollagskommittén att finna mer adekvata kompetenskrav än dem som framförs i regeringens proposition. Det rimliga vore att avvakta skollagskommitténs förslag innan lagen ändras. Regeringen anför att en lagändring behövs för att ge fristående skolor möjlighet att av lärarbrist kunna anställa personal i väntan på ett behöriga sökande skall finnas att tillgå. Det är mycket angeläget att man även i fortsättningen i värnar om möjligheten till pedagogisk mångfald i skolväsendet. vill i detta sammanhang särskilt betona vikten av att regeringen skyndsamt löser frågan om behörighet för waldorflärarutbildningarna i . kan mot denna bakgrund tillstyrka regeringens förslag men förutsätter att tillämpningen av den nya lagen sker med varsamhet och särskild hänsyn till att ändringen är av tillfällig natur och i första hand har införts i syfte att möjliggöra anställning vid fristående skolor. Förklaring om rätt till bidrag Nuvarande lagstiftning anger att en fristående skola, vid prövning om bidragsrätt av , inte skall förklaras berättigad till bidrag om skolans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Regeringen föreslår i punkten 6.3 ett tillägg i denna lag i form av två exempel på omständigheter som skall beaktas vid denna bedömning: skolans storlek och geografiska läge. Som underlag för bedömning av en ansökan om bidragsrätt ligger bland annat kommunens yttrande med anledning av ansökan. Det är naturligtvis av stor betydelse att kommunen ger ett bra underlag, där det tydligt framgår vilka konsekvenser (positiva som negativa) för skolväsendet i kommunen som etablerandet av den nya fristående skolan kommer att ha. Sådana konsekvensbeskrivningar kan innehålla en rad olika hänsyn, olika för olika kommuner, beroende på förhållanden i kommunen. Det är emellertid viktigt att lagstiftningen är klar och enkel och att dess allmänna syfte tydligt framgår. Ett införande av exempel kan försvåra lagens tolkning, medföra förskjutningar i lagens syfte och minska betydelsen av faktorer som inte nämns bland exemplen. ser regeringens tilläggsförslag som en försvagning av gällande lag och avslår därför förslaget. Ett problem med nuvarande prövning av bidragsrätt vid är att fristående skolors ansökningshandlingar ofta inte är tillräckligt specificerade för att kommunen skall kunna göra en bra konsekvensbeskrivning. Ett annat problem är att kommunernas yttranden ibland har uppenbara brister i konsekvensbeskrivningarna, brister som inte kan hänföras till knapphändiga ansökningshandlingar. bör lämna tydliga anvisningar, såväl till sökande som till de kommuner som skall yttra sig, om hur ansökningar och konsekvensbeskrivningar skall utformas så att underlaget för bedömningarna blir väsentligt bättre. Detta bör regeringen ge i uppdrag att utföra. Huvudman för skolan Regeringen föreslår i punkten 6.4 att hänsyn till huvudmannens förutsättningar att bedriva verksamheten skall beaktas vid prövning av godkännande och bidragsrätt för en fristående skola. Detta är helt i linje med redan gällande lagstiftning. Som en naturlig följd föreslår regeringen också att ett byte av huvudman också skall följas av en ansökan om fortsatt godkännande respektive förklaring om fortsatt rätt till bidrag. Förslaget är ett förtydligande av redan nu gällande lag och stöds av . Yttrande över ansökningar I punkten 7.1 redovisar regeringen sin bedömning att i förordningen om fristående skolor införa att den kommun som yttrar sig över en ansökan om godkännande eller bidragsrätt för en fristående skola skall bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande. Utan en konsekvensbeskrivning från kommunen torde underlag för bedömning vara bristfälligt. Att inte goda konsekvensbeskrivningar lämnas in är en brist i handläggningen som förhoppningsvis rättas till genom tillägget i förordningen. Det är dock viktigt att får ett tydligt uppdrag att lämna anvisningar till kommunerna om hur sådana konsekvensbeskrivningar skall utformas (se förslag under Förklaring om rätt till bidrag). får en skolor I punkten 7.2 aviserar regeringen sin önskan att inrätta en särskild nämnd inom vilken skall besluta i ärenden om godkännande och rätt till bidrag samt återkallande av godkännande och rätt till bidrag för fristående skolor. Nämnden skall ha företrädare för bl a den statliga sektorn, kommunsektorn och fristående skolor. Ledamöterna skall utses av regeringen. Det finns skäl att påminna om värdet av vårt svenska system för hantering av demokratiskt fattade beslut. beslut skall av regeringen omsättas i regleringsbrev och direktiv till myndigheter som i sin tur har att tillse att besluten verkställs enligt gällande lagar och regler. Att verkställigheten sedan sköts av politiskt oberoende tjänstemän är viktigt. Deras beslut skall vara tydligt motiverade och borga för rättssäkerheten. Att inrätta en särskild nämnd med av regeringen tillsatta ledamöter inom myndigheten är enligt vår bedömning en farlig väg att gå, som riskerar att leda till en politisering av bedömningar och beslut. Att inrätta en särskild nämnd i skulle kunna leda till en försvagning av skolornas rättssäkerhet och skada utvecklingen av skolväsendet i dess helhet. Det framgår inte klart av regeringens bedömning om regeringen avser att återkomma till med ett förslag enligt de linjer som anges i bedömningen eller om regeringen har för avsikt att införa en sådan nämnd utan att beslut fattats av i ärendet. Frågan är av sådan principiell betydelse för hur verkställigheten av beslut skall ske att den bör underställas för beslut. delar inte regeringens bedömning gällande inrättandet av en särskild nämnd vid . Vi anser att en sådan nämnd inte skall inrättas. Om regeringen ändå önskar att inrätta en sådan nämnd, bör regeringen återkomma med ett förslag till i detta ärende. Propositionstexten, där regeringen anger skälen för sin bedömning, tyder på att regeringen inte avser att låta ta ställning till frågan om inrättande av en särskild nämnd. föreslår därför att tillkännager för regeringen som sin mening att en nämnd vid , med den status och de befogenheter som regeringen skisserar i propositionen, inte skall inrättas. Avgift för prövning I punkt 7.3 föreslår regeringen möjligheten att införa avgifter till för prövning av ansökningar om godkännande av fristående skolor eller om förklaring om rätt till bidrag till sådana skolor. Som skäl för regeringens förslag anförs att endast ca hälften av skolorna som fått godkännande och bidragsrätt det år de fått rättigheten också har startat verksamheten. Utan att presentera någon som helst analys av orsaken till att de fristående skolorna haft svårigheter att komma igång, föreslår man införande av en avgift. Att fristående skolor har problem med att starta den planerade verksamheten skulle ju kunna vara värt en närmare undersökning för att få en möjlighet att undanröja eventuella ovidkommande hinder och svårigheter. (har i en motion, 1998/99:Ub252, föreslagit att en utredning skulle tillsättas för att lösa en del av de ekonomiska problem som föreligger, i syfte att skapa likvärdiga möjligheter för huvudmän med olika ekonomiska förutsättningar att starta en friskola.) delar regeringens uppfattning att avgifter som begränsar antalet sökande vid antagning till skolor inte är en önskvärd metod och att fristående skolor av det skälet inte skall ta ut sådana avgifter. (Se regeringens förslag, punkt 6.1.1.) Vi har samma grundinställning när det gäller avgifter som styrmedel vid fristående skolors ansökan till och avslår därför regeringens förslag i punkt 7.3. Fristående grundskolor och särskolor Förslaget i punkten 8.1 består av två delar med helt skilda förslag. Dessa två förslag behandlas nedan var för sig (A och B). I punkten 8.1, första delen, föreslår regeringen att bidraget till en fristående särskola skall lämnas av hemkommunen för varje elev som genomgår utbildning i den fristående särskolan efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna särskolorna. Detta förslag är helt i linje med principen att en elev skall ha samma stöd från samhället för sin skolgång oavsett om han eller hon går i eller fristående skola. Då eleverna i särskolan har mycket olika behov av stöd är det naturligt att bidragets storlek fastställs för varje enskild elev. stöder förslaget i denna del. I den andra delen av punkt 8.1 föreslår regeringen ett tillägg i lagen om hur bidraget till fristående grundskolor och särskolor skall bestämmas: med hänsyn till skolans åtagande och elevernas behov samt kommunens ansvar för att bereda grundskole- respektive särskoleutbildning åt samtliga barn i kommunen som har rätt till sådan (tillägget är kursiverat). Detta förslag innebär en hopblandning av det ansvar som en skola har och det ansvar som en kommun har. Det är naturligtvis sant att en kommun har ansvar för att bereda samtliga barn i kommunen en plats i skolan och att det krävs resurser för att kunna ta detta ansvar. Det kan t ex handla om att en kommun väntar en grupp barn genom inflyttning och att kommunen därför vill hålla en viss beredskap i form av lokaler och lärare. Det står naturligtvis kommunen fritt att i ett sådant läge bestämma hur man avser att reservera resurser för ändamålet. Om man i kommunen har en skola där lokalerna inte utnyttjas fullt ut, kan denna skola åta sig att hålla dessa lokaler tillgängliga som reserv och för detta åtagande skall skolan få ersättning från kommunen enligt nu gällande lag (bidrag efter skolans åtagande. Detta gäller naturligtvis oavsett om skolan har enskild eller huvudman). I en annan kommun kanske ledningen väljer att reservera vissa medel som den använder först när det tillkommande behovet av platser aktualiseras. Det finns i själva verket mängder av åtgärder som berör skolan och som kommunen centralt kan vidta och finansiera utan att det alls skall påverka fördelningen av bidrag till kommunens olika skolor. Om en kommun inrättar en central skolhälsovård som är tillgänglig för alla skolor, inför gratis bad för alla skolelever vid kommunens badanläggning, sänker priset för skolbesök vid kommunens museer eller betalar för tomma lokaler som buffert för framtida behov så kan det naturligtvis påverka kommunens budget så att den totala posten för bidrag till skolor minskar. Men detta får inte medföra att man bryter mot principen om likvärdiga ekonomiska villkor för skolorna i kommunen när väl bidragen skall fördelas. Regler för hur bidragen till skolorna skall fördelas skall enligt gällande bestämmelser redovisas i form av en resursfördelningsmodell.