mot · GP02Fi299 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:Fi299av Per m.fl. (kd)Upphandling inom stat och kommun 1 Innehållsförteckning 1 Innehållsförteckning 23 2 Förslag till riksdagsbeslut 24 3 Inledning 25 3.1 Handel och konkurrens 25 3.2 Offentlig handel och upphandling 25 3.3 Vad är välfärd? 26 3.4 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? 26 4 Kommuners och landstings verksamhet och ansvar 27 4.1 Individuella servicetjänster eget val 27 4.1.1 Eget val 28 4.1.2 Eget val inom barnomsorgen 29 4.1.3 Eget val på skol- och gymnasieområdet 29 4.1.4 Eget val inom äldreomsorgen 30 4.1.5 Eget val inom barn- och ungdomstandvården 30 4.1.6 Problem med modeller för eget val 30 4.2 Gemensamma servicetjänster upphandling 31 4.3 Viktigt vid entreprenader 31 4.4 Även mindre företag ska kunna delta 31 4.5 Utmaningsrätt 32 4.6 Ackreditering och kvalitetssäkring 32 5 Statens verksamhet och ansvar 32 5.1 Tydlig lagstiftning 33 5.2 Avveckla snedvridande företagsstöd 33 5.3 Regeringen följer inte lagstiftningen 33 5.4 Statens upphandling av varor och tjänster 33 5.5 Finns det högre mål med offentlig upphandling? 34 5.6 Lagen om offentlig upphandling 35 5.7 Nuvarande myndighetsstruktur är splittrad 35 2 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om eget val. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kommunalt och statligt ägande bör avvecklas på marknader där privata företag konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera, och där inte sociala eller hälsomässiga restriktioner motiverar ett offentligt ägande. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att konkurrenshämmande regleringar i den privata sektorn bör identifieras och avvecklas.1 begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av kommunallagen i syfte att göra det lättare för företag att överklaga kommunala beslut om stöd i olika former till företag.2 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen bör lägga fram förslag till som skapar konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata utförare av icke skattepliktig verksamhet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i den svenska lagen om offentlig upphandling införa de fem grundläggande principerna i den europeiska gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att () i samband med en resursförstärkning bör förändras till en självständig del av . 1 Yrkande 3 hänvisat till NU. 2 Yrkande 4 hänvisat till KU. 3 Inledning Ambitionen med denna motion är att utifrån ett kristdemokratiskt synsätt svara på frågan hur offentligt finansierade välfärdsåtaganden bäst bör organiseras och utföras. Det centrala perspektivet är därvid hur den enskilde eller familjen i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ som passar bäst, som tryggheten och kvaliteten är god. Ett annat viktigt perspektiv är hur ett gott förvaltarskap av gemensamma resurser och skatteinkomster bäst kan åstadkommas. Motionen behandlar främst offentlig sektors konsumtion och tillhandahållande av servicetjäntser. Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster är en omfattande och samhällsekonomiskt betydelsefull verksamhet. För del handlar det om . Ur ett offentligfinansiellt perspektiv är det alltså angeläget att upphandlingen är så effektiv och konkurrensfrämjande som möjligt för att dels främja fungerande marknader inom olika sektorer, dels ge så bra valuta som möjligt för de skattepengar som finansierar verksamheterna. Men upphandling handlar för oss i första hand om individperspektivet att möjliggöra valfrihet och mångfald med hög kvalitet för den enskilde. Därefter handlar det även om att vitalisera näringslivet, att använda skattepengar på ett effektivt sätt och att snabbare kunna ta tillvara nya sätt att bedriva en viss verksamhet. Upphandling av varor och tjänster är väl fungerande medel för att nå målet om kommuninvånarnas och medborgarnas gemensamma bästa. Dessvärre verkar regeringen vara inne på en direkt kontraproduktiv väg i några av dessa frågor. Vi anser det exempelvis vara helt felaktigt att vid upphandling sortera bort verksamheter som, liksom samtliga dagens entreprenader, drivs med någon form av vinstsyfte. Dessutom vore det helt fel ur konkurrenssynpunkt att låta kommuner och landsting slippa göra en upphandling om de vill köpa varor och tjänster från sina egna bolag. 3.1 Handel och konkurrens En rättvis och sund konkurrens kan försvåras eller förhindras av många faktorer. Företag kan av olika skäl i sina egna köp handla med väl beprövade handelspartners och bortse från att utnyttja en konkurrenssituation. De kan bryta mot konkurrenslagstiftning genom att t ex bilda karteller, som gör upp om prissättningen. För företagens, kundernas och samhällets bästa är den fria konkurrensen en viktig del av marknadsekonomin. Konkurrens är ett effektivt medel för bättre och billigare produkter och effektivare resursförbrukning i ett samhälle. Konkurrens är ett medel för ett gott förvaltarskap. 3.2 Offentlig handel och upphandling Offentlig handel äger rum när stat, landsting eller kommun genom sina förvaltningar eller bolag bedriver handel. När offentliga verksamheter köper varor eller tjänster kallas det för offentlig upphandling. Den offentliga upphandlingen betingar ett mycket stort värde och det är därför viktigt att den fungerar väl. Inte bara för att det är så pass mycket pengar i omlopp att det har samhällsekonomisk betydelse, utan också för att den i hög grad är avgörande för människors välfärd. 3.3 Vad är välfärd? Den offentliga sektorn bygger på att vi solidariskt bidrar till den gemensamma finansieringen. Den önskade omfattningen av offentlig sektor kan skifta partier emellan, men enligt vår mening bör det göras klart att tjänster och varor som finansieras av det offentliga inte också måste produceras offentligt. Det offentliga måste hushålla med sina resurser och försöka få bästa möjliga resultat av varenda insats. För att klara detta krävs att t ex varor och tjänster, som det offentliga finansierar, köps eller görs så bra som möjligt till så låg kostnad som möjligt. Kvalitén beställer den som köper tjänsten. Därför krävs det framför allt att den enskilde har ett så stort inflytande som möjligt över den tjänst han eller hon själv nyttjar. 3.4 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? Utifrån ett kristdemokratiskt synsätt är frågan hur offentliga välfärdsåtaganden bäst bör organiseras och utföras. Det centrala perspektivet är därvid hur den enskilde i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ som passar honom eller henne bäst, som tryggheten och kvaliteten är god. Ett gott förvaltarskap av de gemensamma resurserna, dvs medborgarnas skattepengar, är också ett centralt perspektiv. Såväl privata som offentliga monopol förhindrar konkurrens och innebär alltså en dyrare verksamhet än med en större mångfald av producenter. Det har således inget egenvärde att vare sig hårda eller mjuka tjänster inom den offentliga sektorn produceras i egen regi. Produktion av varor och tjänster i offentlig regi kräver därför en klar och övertygande motivering utifrån det övergripande målet med offentlig verksamhet. Att vara öppen för konkurrens är ett uttryck för gott förvaltarskap. Monopol kan vara ett uttryck för motsatsen. Ur vårt perspektiv är kvalitet och valfrihet i kombination med en god förvaltning av de gemensamma medlen viktigare än vem som gör vad. Detta perspektiv har av allt att döma också de allra flesta medborgare. 4 Kommuners och landstings verksamhet och ansvar Kommunsektorns övergripande mål inom sitt tilldelade kompetensområde ska vara alla invånares gemensamma bästa och välfärd. Landsting och kommuner är alltså ett medel för invånarnas bästa. Alla former av service och verksamhet måste utgå från myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Lagstiftning eller en offentlig organisation som inte respekterar invånarnas grundläggande frihet och rätt samt deras möjligheter att själva välja utförare av gemensamt finansierade tjänster måste därför förändras. Detta är vår utgångspunkt för hur kommuner och landsting bör organisera sina verksamheter. 4.1 Individuella servicetjänster eget val Med individuella servicetjänster avses i detta sammanhang t.ex. barnomsorg, skola, äldreomsorg, annan omsorg och hälso- och sjukvård det vill säga tjänster eller förmåner som riktar sig specifikt till en enskild individ och där individuella behov finns. Med gemensamma servicetjänster menas t.ex. gatuunderhåll, fastighetsförvaltning och övrig teknisk förvaltning det vill säga tjänster som flera individer kan tillgodogöra sig och som inte specifikt riktar sig till någon enskild individ. Gemensamt för all verksamhet som kommuner och landsting har ansvar för ska dock alltid vara att den utförs med hög kvalitet, både vad avser innehåll, för dem som brukar tjänsten, och ekonomisk effektivitet, för alla som är med och finansierar verksamheten via skattsedeln. Ett kristdemokratiskt synsätt leder till att medborgarna bör ges fler möjligheter att välja utförare av den service och omsorg som man behöver och har rätt till. All verksamhet, oavsett driftsform och utförare, som ska kunna väljas av medborgarna i en kommun eller ett landsting och erhålla finansiering måste följa de kvalitetskriterier som kommunen eller fastställer. Detta är även nödvändigt för att säkerställa den demokratiska insynen. De företag som klarar kommunens eller kvalitetskrav ska kunna bli ackrediterade utförare av verksamheten. Inte minst med tanke på att de verksamheter som bör bli föremål för högre grad av medborgarinflytande och valfrihet är verksamheter som berör människor starkt, är det väsentligt med tydliga och mätbara kvalitetskrav. Alla kommuninvånare ska kunna känna en trygghet i att all verksamhet som kommunerna och landstingen finansierar är av hög kvalitet. När det gäller offentligt finansierade individuella servicetjänster anser vi att en modell för eget val är det verktyg som bäst klarar att uppfylla ett antal viktiga mål: ökad valfrihet för den enskilde genom att den ekonomiska makten flyttas från kommunen eller till den enskilde eller familjen, ökad mångfald av utförare eftersom människor efterfrågar lite olika inriktningar av en viss verksamhet, möjligt att bygga in såväl kvalitetshöjande som effektiviserande incitament, lättare för nya verksamheter att etablera sig genom att det är möjligt att bli vald av enskilda individer. Detta till skillnad från entreprenadupphandling då möjligheten bara uppstår då entreprenaden löper ut, ofta , minskat krångel för företagen genom att krångliga och oftast överdetaljerade förfrågningsunderlag kan undvikas med ett ackrediteringssystem, ett vitaliserat näringsliv. 4.1.1 Eget val Ordet kundval används ofta i detta sammanhang. Vi kristdemokrater anser att det är långt ifrån ett idealiskt begrepp. Naturligtvis är inte invånaren i en kommun eller i ett landsting/region en kund i vanlig bemärkelse. Inte desto mindre är det ett begrepp och ord som används flitigt för att beskriva den valmöjlighet och ekonomiska maktförskjutning som ligger i de s.k. kundvalsmodellerna. Vi vill istället använda begreppet eget val om t.ex. invånarnas eller föräldrarnas rätt att så långt möjligt fatta egna beslut om gemensamt finansierad service. Vår utgångspunkt är individen och familjen. Kommunen eller är till för dem, inte tvärtom. För att förstå poängerna med eget val bör man först ha klart för sig vad en vanlig entreprenadupphandling innebär. I stället för att kommunen själv startar och driver exempelvis ett äldreboende, kan den upphandla tjänsten från ett befintligt företag. Kännetecknande för en entreprenadupphandling av en välfärdstjänst är bl.a.: Upphandlingsförfarandet regleras i lagen om offentlig upphandling. Ett förfrågningsunderlag offentliggörs med specifikationer på de tjänster som efterfrågas och de villkor som sätts upp vad gäller kvalitet och personaltäthet m.m. Alla företag som vill får på sig att komma in med anbud, dvs ge ett pris, på den tjänst som efterfrågas av kommunen. Bland de företag som anses kunna uppfylla kvalitetskraven vinner det företag som kan utföra tjänsten till lägsta pris. Avtalsperioden är oftast tre eller . Konkurrenstillfället för de olika företagen om den aktuella tjänsten uppstår därmed lika sällan. Det vinnande företaget tar över driften och får betalt av kommunen enligt det pris man själv angav i anbudet. Genom upphandlingen läggs alltså en del av den kommunala verksamheten/driften ut på entreprenad. Men finansieringen utgörs fortfarande av de kommunala skatteintäkterna. Kännetecknande för eget val är bl.a.: Ingen upphandling behöver ske. Det är den enskilde individen som av kommunen förses med ett värdebevis (en check) för att själv välja utförare. Värdebeviset går att använda hos alla de företag som i förväg har auktoriserats/ackrediterats av kommunen, och/eller . För dem som väljer den verksamhet som bedrivs i regi, går ersättningen, ofta kallad peng, till den kommunala enheten. Konkurrensen om de enskilda individerna finns , eftersom den enskilde med sitt värdebevis har möjlighet att söka sig till annan godkänd utförare av tjänsten. Det är den totala kommunala kostnaden för en given tjänst som är utgångspunkt för den ersättning som lämnas som betalning till privata företag som den enskilde väljer. Därigenom ska konkurrensen mellan den kommunala verksamheten och externa producenter/leverantörer ske på lika villkor. Konkurrensen sker med kvalitet för brukarna i stället för med pris till kommunen. 4.1.2 Eget val inom barnomsorgen Den kommunalt finansierade barnomsorgen var ett av de första områden där valmöjligheten prövades. Kommunen fastställer en barnomsorgspeng för varje barn vars föräldrar efterfrågar en daghemsplats eller liknande. Pengen går sedan till den verksamhet, eller privat, som föräldrarna väljer. Den kommunala och privata barnomsorgen konkurrerar på samma villkor. På detta sätt har ett flertal nya privata daghem och föräldrakooperativ kunnat uppstå eller knoppas av från regi som ett svar på de önskemål föräldrarna har för sina barn. 4.1.3 Eget val på skol- och gymnasieområdet Genom att fastställa en skolpeng för varje elev låter man sedan föräldrarna och eleverna välja bland de skolor som godkänts av . Skolpengen behöver differentieras och vara högre för barn med särskilda behov. På gymnasienivå behövs också en differentierad peng beroende på utbildningens kostnad. Genom detta system uppstår det ett tryck på skolorna att motsvara förväntningarna och kontinuerligt förbättra verksamheten, för att man enbart på detta sätt i längden kan behålla elever. 4.1.4 Eget val inom äldreomsorgen Äldreomsorgen kan grovt delas in i två delar: hemtjänst och särskilt boende. Den som beviljats hemtjänst av kommunens biståndshandläggare kan genom eget val välja ett enskilt företag som alternativ till den kommunala . De kommunala och privata vårdgivarna konkurrerar på samma villkor. De privata vårdgivarna är företag som kommunen godkänt utifrån vissa kriterier för verksamhet inom hemtjänst. Det särskilda boendet inom äldreomsorgen är en typ av välfärdstjänst där det är något svårare att utforma en modell för eget val, eftersom de individuella behoven varierar så pass mycket. Utmaningen ligger i att hitta ett rättvist system för att ersätta kostnader för olika typer av vårdtyngd. 4.1.5 Eget val inom barn- och ungdomstandvården En modell för detta område har bl.a. utretts av . Den innebär ett fritt val av vårdgivare för patienten respektive förälder och att vårdgivaren därefter ersätts med ett fast belopp av efter utförda behandlingar. inrättar vidare en uppdragsgivare för tandvård, fristående från folktandvården. Reglerna för ersättning och krav på vården utfärdas av uppdragsgivaren som också tecknar avtal med de vårdgivare som är villiga att behandla barn och ungdomar i enlighet med de regler som fastställts. 4.1.6 Problem med modeller för eget val Ett antal invändningar och praktiska problem finns. De praktiska problemen är emellertid ofta av övergående karaktär (när systemet ska införas) och de invändningar som ibland riktas mot hela modellen som sådan bottnar ofta i ett oklart jämförelsealternativ. Ett viktigt problem som måste lösas är hur konkurrensneutraliteten mellan egenregi och externa verksamheter ska garanteras. Kommunernas och landstingens olika verksamheter är sällan tydligt åtskilda t.ex. vad gäller administrations- och lokalkostnader. Därmed går de faktiska totala kostnaderna för en verksamhet sällan att få fram med mindre än att man gör om eller skapar ett antal nya ekonomiska rutiner. Till detta kommer de skillnader i skatteregler som gäller för en kommun eller ett landsting och ett företag. Särskilt de skilda momsreglerna är ett problem som ofta snedvrider konkurrensen. I mindre kommuner kan det vara svårt att (inledningsvis) erbjuda flera alternativ inom exempelvis barnomsorgen. Detta gäller oavsett om kommunen bedriver verksamheten helt i egen regi, om den delvis är upphandlad, eller om man inför ett eget val. Med eget val-modellen kan dock den enskilde även söka sig över kommungränsen med sitt värdebevis, under förutsättning att det finns godkända utförare där. Detta till skillnad från om man bara hade blivit tilldelad en plats i kommunens egen regi eller i en upphandlad verksamhet inom kommunen. Genom den ständiga konkurrens som eget val skapar är också drivkrafterna att hålla en hög kvalitet större än vid en upphandling med långa kontrakt, även om det för tillfället bara finns ett alternativ till den kommunala egenregin i den aktuella kommunen. En annan kritik som framkommit mot eget val är att det förutsätter ett visst överutbud av platser för att kunna ge alla möjlighet att fritt välja utförare. Man kan konstatera att kommuner och landsting har en skyldighet att vara beredda att möta nya behov när de uppkommer, vilket nödvändiggör ett visst eget överutbud av platser, eller en beredskap att snabbt kunna köpa in extra platser från externa leverantörer. Detta problem blir inte större i ett system med eget val. Tvärtom leder konkurrensen mellan utförarna till en snabbare anpassning av kvaliteter som är allmänt efterfrågade. 4.2 Gemensamma servicetjänster upphandling När det gäller service som t.ex. gatu- och fastighetsskötsel bör sådan av praktiska skäl och effektivitetsskäl inte bli aktuell för mer av individuella val. Det är till exempel inte rationellt att ha olika utförare av snöskottning på samma gata. finns fortfarande en stor potential i upphandling av teknisk verksamhet, eftersom kommunernas användning av alternativa utförare till stor del berört mjuk och i första hand pedagogisk verksamhet.1 4.3 Viktigt vid entreprenader Vid entreprenadupphandling finns det två områden som är särskilt viktiga för att i praktiken främja och möjliggöra en framväxande och dynamisk marknad. Det ena är att upphandlingar inte i onödan görs så stora att enbart större företag har möjlighet att klara driften. Det andra är de ersättningsvillkor för utförda tjänster som på många håll skapar en onödigt hög tröskel för mindre företag att etablera sig på marknaden. 4.4 Även mindre företag ska kunna delta som det är angeläget att kommuner och landsting samordnar och effektiviserar sina upphandlingar och inköp, så måste också mindre företag kunna vara med och lägga bud. När större volymer ska upphandlas bör därför dessa om det är praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart delas upp i mindre delar så att fler företag kan lägga bud. På detta sätt undviks en monopolsituation för vissa större företag som i jättelika totalentreprenader blir det enda alternativet vid en upphandling. 4.5 Utmaningsrätt Ytterligare en metod, för de kommuner och landsting som så önskar, att skapa en större dynamik kring produktionen av offentliga tjänster är att införa en s.k. utmaningsrätt för företag. Rätten ska innebära att företag ges möjlighet att begära att en viss verksamhet ska upphandlas i konkurrens. Rätten gäller alltså inte att ta över, utan just att utmana den kommunala verksamheten och få saken prövad. Ett eventuellt beslut om upphandling ska därefter tas av ansvarig nämnd eller myndighet. Vad gäller de individuella servicetjänsterna bör, som framgår ovan, olika modeller för eget val vara huvudalternativet. Att medborgaren får välja innebär en sorts ständig utmaning av verksamheten genom att alla företag som uppfyller vissa givna kvalitetsvillkor kan attrahera kommuninvånare att välja just deras verksamhet. 4.6 Ackreditering och kvalitetssäkring Ett stort och växande problem med entreprenadupphandlingar är de allt mer komplexa och detaljerade förfrågningsunderlagen. Framför allt gäller detta vid upphandling av vård- och omsorgstjänster. Förutom att komplexiteten och omfattningen i praktiken omöjliggör för mindre företag att lägga anbud på verksamheten, så innebär detaljregleringen att det som i praktiken upphandlas bara är management, dvs ny personalledning för att, oftast med samma personal, driva exakt samma verksamhet som . Dessutom blir det allt mer betungande för offentlig sektor att varje förvaltning sitter och utformar allt mer komplicerade kravspecifikationer och villkor för hur verksamheter ska bedrivas. Ett sätt att komma ifrån detta problem är att införa ett ackrediteringssystem för företagen, precis som det fungerar med eget val på de håll och i de verksamheter där den genomförts. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen anser vi dock att varje kommun eller landsting själv bör bestämma vilka kvalitetskrav m.m., utöver lagstadgade krav som ska gälla för de olika typerna av verksamhet. Kraven kommer naturligtvis att variera i omfattning beroende på verksamhet. 5 Statens verksamhet och ansvar Statens övergripande mål ska vara alla medborgares gemensamma bästa och välfärd. Alla former av statlig verksamhet och service måste utgå ifrån myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Exempelvis måste reglerna kring offentlig upphandling utformas som ett medel som främjar och inte motverkar invånarnas rätt, fria val och rättmätiga krav på en effektivt bedriven verksamhet. 5.1 Tydlig lagstiftning Statens roll i samhällsekonomin ska vara att sätta ramar och övervaka spelreglerna på marknaden, ansvara för samhällsplanering och infrastruktur samt att skapa förutsättningar för långsiktig tillväxt. När staten agerar såväl domare som spelare på marknaden är risken stor att konkurrensen snedvrids och att investeringar inte görs på ett optimalt sätt i de företag som har de bästa förutsättningarna. En renodling av statens roll bör bland annat ske genom en successiv utförsäljning av statliga företag. Kommuner och myndigheter bedriver i ökad utsträckning näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Exempel på detta är tvätteritjänster, fastighetsskötsel, gym, städning och catering. Detta pågår trots att kommunallagen i princip förbjuder kommuner och landsting att konkurrera på företagens marknader. 5.2 Avveckla snedvridande företagsstöd Många småföretag har problem med att offentligt stöd i olika former ges till deras konkurrenter. I förslag för ökad tillväxt (1997:3) finns en rad exempel på kommuner som verkar konkurrenssnedvridande. Det handlar om kommuner som gett penningbidrag, gratis eller subventionerad arbetskraft, nedsatta lokalhyror m.m. Sådana stöd är inte tillåtna enligt kommunallagen, men förekommer ändå. Det är främst små företag som råkar illa ut. Det är mycket svårt att överklaga ett kommunalt beslut som innebär stöd till en konkurrent. Om företaget som drabbas inte är kommunmedlem i kommunallagens mening är det omöjligt. Om beslutet om stöd tagits av ett kommunalt bolag går det över huvud taget inte att överklaga.