mot · GP02Sf364 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:Sf364av Per m.fl. (m)Rättssäkerhet i asylprocessen Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om rättssäkerhet i asylprocessen. beslutar att avskaffas och att prövningen av utlänningsärenden överförs till ordinarie förvaltningsdomstolar. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om transportörsansvar. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om böter för brott mot transportörsansvar. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att EG-direktivet om transportörsansvar bör bli föremål för omförhandling. Sammanfattning Mot bakgrund av rättsstatens krav på likhet inför lagen och förutsägbarhet föreslås ett antal förändringar av och EU:s flyktingpolitik. Gällande frågan om instans- och processordningen i utlänningsärenden menar vi att en tillämpning av nämnda rättssäkerhetsprinciper leder till slutsatsen att prövningen av utlänningsärenden i bör tas över av de allmänna förvaltningsdomstolarna, och att en lösning med en specialdomstol är utesluten. Gällande frågan om det utökade så kallade transportörsansvaret leder tillämpningen av samma rättssäkerhetsprinciper oss till slutsatsen att det är oacceptabelt att ansvaret för gränskontroll i denna grad överförs från polis, tull och andra offentliga myndigheter till flygbolag och rederier, eftersom det undergräver enskildas rätt att söka asyl. EG-direktivet om transportörsansvar bör bli föremål för omförhandling. Den demokratiska rättsstaten demokratisyn innebär att en väl fungerande demokrati förutsätter att medborgarstyre förenas med rättsstatens krav på lagbundenhet, maktdelning och tydliga gränser för statsmakten. Lika viktigt som majoritetsstyret är minoritetsskyddet. Med detta menar vi ett väl fungerande skydd för de fri- och rättigheter som tillerkänns enskilda och olika minoriteter av grundlagen, andra rättighetskataloger (t ex om mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna), eller andra rättskällor som är överordnade svenska lagar (t ex EG-rätten). Rätten att söka asyl och erhålla skydd undan förföljelse enligt Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning och tilläggsprotokoll är en grundläggande mänsklig rättighet. Mot denna bakgrund måste det rättsliga förfarandet vid prövningen av asylärenden uppfylla mycket högt ställda krav på rättssäkerhet för den enskilde. Man kan möjligen ha olika åsikter om hur kriterierna för asyl bör tolkas, eller mer generellt hur öppet vårt land ska vara för flyktingar eller annat slags invandring. Däremot bör alla som sluter upp bakom rättsstatens krav på förutsägbarhet och likhet inför lagen kunna förenas kring linjen att dessa krav även bör omfatta hanteringen av utlänningsärenden. Det är i detta sammanhang den demokratiska rättsstaten som begreppet rättssäkerhet bör förstås. I svensk rätt gäller det som man i allmänhet kallar för formell rättssäkerhet (ibland hör man även talas om traditionell rättssäkerhet). Med detta begrepp avses krav på förutsägbarhet och likhet inför lagen. Det finns i och för sig skäl att utifrån liberala och konservativa utgångspunkter problematisera ett formellt rättssäkerhetsbegrepp, som utesluter varje innehållsmässigt, t ex etiskt, krav från definitionen av rättssäkerhet. En definition som helt utesluter de etiska aspekterna riskerar att leda till absurda konsekvenser. Ett exempel, som ofta används för att illustrera detta, är att tyska judar under Hitlertiden mycket lätt kunde förutse att de skulle förföljas, men det är svårt att se detta som ett uttryck för rättssäkerhet. För de frågor som denna motion behandlar räcker det med att ta den formella rättssäkerheten som utgångspunkt. Det finns en rad inslag i dagens flykting- och invandrarpolitik som är problematiska från rättssäkerhetssynpunkt. Ett exempel är de oklara kriterierna för avvisning med omedelbar verkställighet i samband med uppenbart ogrundade fall (där den enskilde inte får offentligt biträde och inte får stanna i landet under överprövningen). Ett annat är de alltför godtyckliga reglerna om när man får ta enskilda utlänningar i förvar. I denna motion fokuserar vi på två specifika frågor, som utgör centrala inslag i dagens flykting- och invandrarpolitik. De är dessutom högaktuella i den politiska processen. Vi avser dels frågan om instans- och processordning i utlänningsärenden, dels frågan om det så kallade transportörsansvaret. Ja till förvaltningsdomstolar; nej till och kritik Den aktuella frågan angående instans- och processordningen i utlänningsärenden gäller huruvida bör reformeras till en specialdomstol för utlänningsärenden, eller huruvida prövningen av utlänningsärenden bör överföras till ordinarie förvaltningsdomstolar. Med andra ord handlar denna fråga alltså inte om utlänningslagens kriterier för uppehållstillstånd, eller hur dessa tillämpas i praxis, även om instans- och processordningen erfarenhetsmässigt får konsekvenser även materiellt. Sedan starten har kritiken mot varit massiv. Prövningen av asylärenden utförs inte på ett sätt som motsvarar de rättssäkerhetsprinciper som gäller vid domstolsprövning. Utan här är det långa handläggningstider (trots att trycket på berörda myndigheter har minskat avsevärt är flerårslånga processer fortfarande legio); standardformulerade beslut (till exempel i bedömningar av barnets bästa); hemlighållande av uppgifter för den enskilde parten (generellt i fråga om så kallad länderinformation); lagvidriga och slentrianmässiga bedömningar av bland annat tortyr och självmordsrisk etc. Allt detta är förstås oacceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt. Men de avgörande invändningarna mot dagens procedur är ännu mer grundläggande, eftersom de har att göra med själva instans- och processordningen: För det första skapas en obalans till följd av att den asylsökandes motparter och är de som utreder och fattar beslut i asylärendet. För det andra är förfarandet i överklagandeinstansen, det vill säga , i de allra flesta fall endast skriftligt. Trots en lagändring 1997 som syftade till att öka det muntliga inslaget i nämndens arbete avgörs fortfarande cirka nio av tio fall utan muntlig handläggning. Tänk motsvarande ordning i en vanlig domstol: Samma myndighet agerar åklagare och domare, och den enskilde parten ges aldrig tillfälle att komma till tals muntligen. Det vore naturligtvis helt oacceptabelt, och lika oacceptabel från rättstrygghetssynpunkt är denna ordning när det gäller prövning av asylärenden. Förslagen från NIPU respektive UD:s arbetsgrupp Kommittén om ny instans och processordning i utlänningsärenden (NIPU) presenterade sitt förslag till förändringar (Ökad rättssäkerhet i asylärenden, SOU 1999:16). Enigheten om huvuddragen i förslaget omfattade samtliga partier i kommittén inklusive : processordning skall enligt förslaget innehålla tvåpartsförfarande, och muntlig förhandling mellan parterna ska vara huvudregel. Ett alternativ med en specialdomstol eller ett domstolsliknande organ som andra instans avvisas uttryckligen. NIPU föreslår i stället att prövningen av utlänningsärenden ska integreras i de ordinarie förvaltningsdomstolarna beslut skall kunna överklagas till vissa utvalda länsrätter, och slutligen skall en kammarrätt (i förslaget Kammarrätten i ) fungera som ett slags överutlänningsdomstol. Men med hänvisning till de negativa remissvaren från bland annat Regeringsrätten, samt Kammarrätten i tillsatte migrationsministern en intern arbetsgrupp på UD med uppdrag att komplettera utredningen genom att pröva en specialdomstol eller ett domstolsliknande organ som alternativ till NIPU:s förslag. Arbetsgruppen föreslår en specialdomstol som andra och sista instans med uppgift att främst pröva överklaganden över beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden (En specialdomstol för utlänningsärenden, Ds 2000:45). Skälen att avvisa förslaget om positiva inslaget i arbetsgruppens förslag är att muntlig förhandling föreslås bli huvudregel. Men, som helhet konserverar förslaget grundläggande rättssäkerhetsbrister i dagens procedur, samt tillför en rad nya. Givet de rättsstatsprinciper som värnar om bör förslaget om en specialdomstol för utlänningsärenden avvisas av åtminstone tre skäl: För det första är det tveksamt om förslaget förändrar det grundläggande missförhållandet med dagens procedur, nämligen att samma myndigheter är både motpart och beslutsfattare. I och för sig är tanken att skall uppträda som part i förhandlingen i överinstansen. Men specialdomstolens stora likheter med dagens utlänningsnämnd riskerar att konservera dagens ordning där nämndens och verksamhet samt personal i praktiken är integrerade. Detta riskerar att undergräva tvåpartsprocessen både faktiskt och genom att den enskilde partens tilltro till specialdomstolens opartiskhet kan rubbas. För det andra är det linje att lägga ned specialdomstolar, inte att skapa nya. Även här är det främsta motivet den enskildes rättssäkerhet: En person skall kunna lita på att endast det material, som förs fram i processen, utgör grund för beslutet. Poängen med en specialdomstol är däremot att bygga upp en specialistkompetens, ett slags latent beslutsunderlag. Följden blir, säger erfarenheten, att den enskilde inte får ta del av allt material, som påverkar utgången i hans eller hennes fall. I sitt remissvar avseende arbetsgruppens förslag påpekar att talet om utlänningsärendenas särskilda karaktär är överdrivet. Efterfrågad specialkunskap brukar avse så kallad länderinformation (det vill säga fakta om situationen i det land som en flykting flyr ifrån). Men sådan information, menar samfundet, kan man rimligen samla i en för myndigheterna gemensam databas. I en tvåpartsprocess skulle domstolens självständiga utredningsansvar vara begränsat. Nödvändig information skulle tillföras målet av och den enskilde parten. För det tredje går arbetsgruppens förslag att tidsbegränsa förordnandena för domarna inte att förena med rättsstatens krav på domares oberoende och integritet. I vanliga domstolar har domarna som bekant livstidsmandat. Blir det aktuella förslaget verklighet kommer domarna i utlänningsärenden att med jämna mellanrum utsättas för en politisk granskning: Har domare tolkat lagens innehåll på ett sätt som dagens politiska majoritet tycker är acceptabelt? Kanske vore domare mer följsam? Blotta misstanken om att det förekommer politiska utnämningar och domslut skulle undergräva trovärdigheten för hela systemet. En rättssäker instans- och processordning Det bör understrykas att samtliga riksdagspartier, noggrant utredande, redan har tagit ställning för tvåpartsförfarande samt muntlig förhandling mellan parterna i ordinarie förvaltningsdomstolar. Inte nog med detta: företrädarna för samtliga riksdagspartier har i NIPU därtill uttryckligen tagit avstånd från tanken på en specialdomstol. Det har inte tillkommit några nya rättssäkerhetsaspekter som motiverar en annan ståndpunkt . Vidare är det inte rimligt att Regeringsrättens, och Kammarrättens i negativa remissvar tillåts avgöra denna fråga. Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till att integrera prövningen av utlänningsärenden i de ordinarie förvaltningsdomstolarna, bland annat , länsrätterna i och i län, Justitiekanslern, (), , , Svenska avdelningen av , Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd och . är det efter det haveri helt avgörande att en ny instans- och processordning kan börja sin verksamhet med full legitimitet hos berörda utlänningar, advokater, frivilligorganisationer, allmänheten med mera. Det finns en utbredd misstanke om att en specialdomstol i själva verket bara blir en utlänningsnämnd i ny skepnad; samma personer, samma restriktiva filosofi och samma godtyckliga beslut. Domstolarna har en särställning i en fungerande rättsstat. De är oberoende av den politiska processen och därför bättre lämpade att pröva frågor om lagars rättsenlighet objektivt än några andra organ. Dessutom är de i högre grad än andra statsorgan faktiskt tillgängliga för medborgarna och behandlar parternas sak när ett mål tas upp till prövning. Också det faktum att de är skyldiga att motivera sina ställningstaganden är av intresse; detta möjliggör en öppen debatt om deras avgöranden, vilket kan vara en skillnad mot direkt politiskt beslutsfattande, eller mot andra slags myndigheter i domstolsskepnad. Utlänningsärenden utgör inget undantag. Ompröva det utökade transportörsansvaret Bakgrund och kritik beslutade EU att de så kallade Schengenreglerna skall göras till en del av . Dessa regler innebär bland annat inrättandet av en gemensam flykting- och asylpolitik. Flera centrala inslag i dagens politik har allvarliga brister från rättssäkerhetssynpunkt. Exempelvis ger reglerna i , som slår fast principen om första asylland, utrymme för en högst godtycklig tillämpning. Följaktligen varierar tillämpningen av dessa regler avsevärt mellan olika EU-länder med konsekvensen att förutsägbarheten för enskilda flyktingar är starkt begränsad. Även EU:s strikta viseringspolitik är problematisk i detta perspektiv. Härigenom förhindras många människor med skyddsbehov att överhuvudtaget utnyttja sin rätt att söka asyl. Dessvärre är trenden i EU:s beslut på detta område mycket negativ. Det senaste tillskottet är EU:s ministerråds beslut om ett utökat så kallat transportörsansvar. Direktivet, som skall vara fullt genomfört i medlemsländerna senast , tillför en rad nya problem från rättssäkerhetssynpunkt. har en viss form av transportörsansvar. Utlänningslagen slår fast att en transportör är skyldig att ersätta staten för utlänningens resa från om denne saknar giltiga resedokument. Men en avgörande skillnad är att det inte förekommer bötesstraff för de bolag som ändå tar ombord passlösa utlänningar. Inför anslutning till gjorde regeringen bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om transportörsansvar får anses uppfylla krav (prop. 1997/98:42). Men har alltså regeringen gjort helt om och godtagit ett utökat transportörsansvar. Det nya direktivet innebär utökade skyldigheter för flygbolag att ombesörja återresa för personer som vägrats inresa i en medlemsstat utöver den skyldighet som redan följer av . De nya skyldigheterna gäller transportörer som befordrat en person till ett transitland och denne sedan vägrats resa vidare till bestämmelselandet eller har återsänts från bestämmelselandet till transitlandet. Vidare skall transportören, i de fall där denne själv inte kan ordna med återresan, tvingas att ta ansvar för kostnaderna innan återsändandet, och sedan själva återresan. Men mest allvarligt är att de nya EU-reglerna innebär en rejäl skärpning av påföljderna. I fall är dessutom påföljden i sig en nyhet. Varje land skall framgent ha rätt att ta ut böter från flygbolag och rederier om högst per oönskad besökare som når landet. Ett alternativ är att straffa företagen med en klumpsumma varje gång det finns passagerare utan giltiga dokument med på ett fartyg eller flygplan. Härmed skapas starka ekonomiska incitament att sätta den enskildes rättssäkerhet på undantag. Kritiken mot det utökade transportörsansvaret har varit massiv. Bland annat har () och konstaterat att denna förändring med stor sannolikhet kommer att leda till att personer hindras från att utöva sin rätt att söka asyl. Samma kritik var grunden till beslut att avvisa förslaget. Samtliga svenska ledamöter ingick i den förkrossande majoritet (463 röster mot 26) som sade nej till direktivet i den rådgivande omröstningen. Men kritiken kommer även från de företag som genom transportörsansvaret tvingas agera myndigheter. konstaterar i en skrivelse till att många personer som bolaget har transporterat med handlingar som visat sig vara felaktiga haft rätt till asyl när de väl kommit fram: By preventing individuals from flying to a country, airlines are denying the oppurtunity to claim asylum. We understand that no fewer than 400 passengers, who boarded flights with apparently correct documentation and yet arrived in the UK without valid documents, have been granted refugee status // Had we identified these passengers as being incorrectly documented on departure, we would have been obliged to refuse them carriage to the UK because of the legislation, thus prejudicing the exercise of their right to claim asylum. (Comments submitted by , .) SAS döms att böta för passagerare som haft falska pass eller saknat handlingar när de anlänt till eller andra länder som har bötesstraff . Företaget konstaterar att dess personal hamnar i en oacceptabel situation när den under straffhot tvingas sålla bland passagerare och avgöra om pass från världens alla länder är falska eller äkta, som man vet att en person med falska dokument kan vara en flykting med starka asylskäl. (010313.) Problem från rättssäkerhetssynpunkt Den praktiska tillämpningen av det utökade transportörsansvaret riskerar således att undergräva rättstatens krav ifråga om både förutsägbarhet och likhet inför lagen: För det första är det synnerligen tveksamt från rättsstatssynpunkt att överlåta myndighetsutövning av det aktuella slaget till privata företag. Grundlagen ställer förvisso inte upp något generellt hinder för att förvaltningsuppgifter överlämnas till privaträttsliga aktörer: Exempelvis har AB och vissa av dess tjänstemän förvaltningsuppgifter i samband med den obligatoriska besiktningen av motorfordon. Men det är en avgörande skillnad när det är fråga om grundläggande rättigheter som den att söka om asyl. Från våra utgångspunkter bör både gränskontroll och tillhandahållandet av en rättslig prövning av asylansökningar anses höra till rättsstatens grundläggande uppgifter. I praktiken kommer personer på grund av det utökade transportörsansvaret att nekas att utöva sin rätt att söka asyl, eftersom flygbolag och rederier inte kommer att pröva skyddsskälen utan endast resehandlingarnas giltighet. Vidare kan personerna i fråga inte överklaga ett negativt beslut fattat av en transportör någonstans. I varje fall är det oacceptabelt att, när förvaltningsuppgifter av det här slaget läggs ut på privata aktörer, bygga in ekonomiska incitament i systemet, som medför att ett åsidosättande av grundläggande rättssäkerhetskrav blir legio. För det andra undergräver transportörsansvaret asyllagarnas förutsägbarhet. saknar många rättmätiga flyktingar pass. För den som vill ta sig till för att söka skydd från förföljelse finns i stort sett bara ett sätt att nå målet: den illegala vägen med falska papper. Denna bild bekräftas av flyktingadvokater, poliser, flygbolag och tjänstemän vid . Men genom transportörsansvaret riskerar även de som har korrekta papper att bli utestängda: Även falska pass kan se trovärdiga ut, och de ekonomiska incitamenten i systemet riskerar att leda företag att hellre säga nej en gång för mycket. För det tredje blir följden att människor med skyddsbehov inte kommer att behandlas lika. Människor med ekonomiska resurser kan köpa sig trovärdiga resehandlingar av flyktingsmugglare, och därmed en möjlighet att få sina skyddsskäl prövade i ett EU-land, medan alla flyktingar som saknar sådana resurser inte har den chansen. Vidare innebär den praktiska tillämpningen av transportörsansvaret att racial profiling slår igenom som metod. Formellt ska transportörerna endast granska resedokument. I praktiken anser sig berörda företag vara tvungna att ta till ytterligare metoder. Utöver att se upp med vissa yttre attribut prislappar under skorna och alltför nystrukna kläder, som en person kan ha fått av en flyktingsmugglare tillsammans med det falska passet ser flygbolagen mörk hudfärg som en riskfaktor (skrivelse samt 010313). Genom att granska mörkhyade hårdare än ljushyade är det oundvikligt att även oförvitliga resenärer med papper i god ordning ibland behandlas som misstänkta personer på grund av sitt utseende. Rika och fattiga, ljushyade och mörkhyade: med det utökade transportörsansvaret kommer framgent således inte alla som strävar efter att söka om asyl i ett EU-land att behandlas lika inför lagen. Omförhandla det utökade transportörsansvaret Sammantaget finns det således skäl att från rättsstatssynpunkt problematisera transportörsansvaret, även i den begränsade form som har haft . I varje fall kan konstateras att det utökade transportörsansvar som är aktuellt i synnerhet införandet av höga bötesstraff innebär oacceptabla inskränkningar i den enskildes rättssäkerhet. I själva verket utgör direktivet ett hot mot asylrätten. Regeringens hantering av denna fråga är under all kritik. I stället för att lägga sig platt inför påstötningarna från andra EU-länder borde regeringen ha fullföljt linjen från inträdet i och inte accepterat ytterligare ansvar för enskilda transportörer. Det innebär att regeringen om så hade krävts borde ha drivit frågan till . I det nuvarande läget bör EG-direktivet om det utökade transportörsansvaret bli föremål för omförhandling, och detta bör ge regeringen tillkänna. Per () () (m) () () () () () () () ()