mot · GP02Fi298 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:Fi298av Per m.fl. (kd)Allmänna bidrag till kommuner, utgiftsområde 25 1 Innehållsförteckning 1 Innehållsförteckning 1 2 Förslag till riksdagsbeslut 2 3 Sammanfattning 3 4 Inledning 3 5 Budgetpropositionen för 3 5.1 Regeringen misstror landstingen 4 5.2 Kommunkontosystemet 4 5.3 Ett kristdemokratiskt alternativ 4 6 Principiella utgångspunkter 7 7 Kommunerna och välfärden 8 7.1 Kommunsektorns skatteintäkter 8 7.2 Saneringspolitiken drabbade kommunerna 8 7.3 Behoven ökar snabbare än resurserna 9 8 Den kommunala självstyrelsen 9 9 ekonomi 10 9.1 Staten ger och staten tar 11 9.2 Underfinansierade förslag 13 9.3 Finansieringsprincipen 14 9.4 Det kommunala utjämningssystemet 14 9.5 upphandling och eget val 15 9.6 Hälso- och sjukvård 16 9.7 Minska kommunsektorns bidragsberoende 18 9.8 Det krävs mer än statsbidrag för att trygga framtida behov 18 9.9 Potential för samordning och effektivisering 18 9.10 Avskaffa utförsäljningsstoppet 19 9.11 Kommuner ska inte konkurrera ut företag 19 10 Nytänkande inom vård och omsorg med solidarisk finansiering 20 10.1 Bättre företagsklimat säkrar vården 21 10.2 Skillnad mellan kort och lång sikt 21 11 Läkemedel och högkostnadsskydd 21 2 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en höjning av de generella statsbidragen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om den kommunala självstyrelsen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om subsidiaritetsprincipen som maktfördelningsprincip. begär att regeringen lägger fram förslag till ändring beträffande avveckling av den statliga fastighetsskatten och förslag om att möjliggöra för kommunerna att ta ut en fastighetsanknuten avgift. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kommunala utförsäljningar av bostadsbolag inte skall motverkas från statligt håll.1 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att finansieringsprincipen behöver preciseras, lagfästas och institutionaliseras. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om upphandling och eget val. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om riktade bidrag. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en anpassning av lagen om offentlig upphandling. beslutar att för anvisa anslagen under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner med följande förändringar i förhållande till regeringens förslag enligt uppställning: Anslag, tusental kronor Regeringens förslag Anslagsförändring 91:1 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting1 76 300 000 5 750 000 91:5 Bidrag för ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården2 1 250 000 - 1 250 000 Neutralisering enligt finansieringsprincipen - 238 000 Summa totalt för utgiftsområdet 98 899 000 4 262 000 1I summan ingår en överföring från UO16 samt från UO25 91:5. 2Det riktade bidraget 91:5 görs om till ett generellt bidrag till landstingen och flyttas därför till 91:1. 1 Yrkande 5 hänvisat till BoU. 3 Sammanfattning Den socialdemokratiska regeringen har under den senare delen av använt kommunsektorn som en budgetregulator allt efter den statliga saneringspolitikens behov. Statsbidragen urholkades och skatteintäkterna försvagades som statliga reformer krävde ett ökat kommunalt ansvarstagande, som inte finansierades enligt finansieringsprincipen. ökade behoven inom de obligatoriska verksamheterna. Vi menar att detta vittnar om regeringens instrumentella syn på kommunsektorn och dess service i form av sjukvård, skola och omsorger. Vi vill så långt möjligt värdesäkra den kommunala välfärden genom stabila skattebaser. Med utgångspunkt från behoven som behandlas i denna motion, och som tidigare dokumenterats genom statliga, kommunala och privata utredningar, anser vi det vara sakligt underbyggt och väl motiverat med ett resurstillskott . På behövs såväl en bättre dimensionerad skattebas som en bättre näringspolitik med ökade skatteintäkter som följd. Vi föreslår i vår motion med anledning av propositionen ett resurstillskott till kommunsektorn på sammanlagt utöver regeringens budgetförslag för att möta de växande behoven inom äldrevården och för att kvalitetssäkra verksamheten i kommuner och landsting utefter lokala behov. 4 Inledning Med denna motion vill vi såväl kritiskt analysera regeringens kommunpolitik som presentera ett bättre alternativ. Vi vill visa hur förutsättningarna för en kristdemokratisk politik för kommunsektorn ser ut. Vi kommer att koncentrera oss på den ideologiska grunden, på statens relation till kommunsektorn och den kommunala självstyrelsen samt på den kommunala ekonomin ur olika aspekter. Denna motion är framtagen tillsammans med ledande företrädare för kommun- och landstingspolitiker. Vi är överens om att respektera de olika politiska nivåernas självstyre och kompetensområden. 5 Budgetpropositionen för Regeringen uttrycker sig i positiva ordalag om kommunalt självstyre, likväl för dem en politik som ökar statens kontroll av kommuner och landsting. Vi kristdemokrater är kritiska till detta och har drivit frågan om stärkt kommunalt självstyre. Vi har gång efter annan pekat på bristerna i den socialdemokratiska politiken. Socialdemokraterna är av tradition ett centralistiskt parti, och denna budget förstärker den bilden. Visserligen konstaterar de i budgeten att omvandlingen till generella statsbidrag har gett kommuner och landsting ökade möjligheter att använda de statliga bidragen med utgångspunkt från lokala behov och prioriteringar, men regeringens förslag går oftast i motsatt riktning. 5.1 Regeringen misstror landstingen Ett exempel på socialdemokraternas misstro mot de folkvalda politikerna i landstingen finner man på sida 16 i 2001/02:1 Utgiftsområde 25. Regeringen aviserade vårproposition en satsning för att förbättra tillgängligheten i landstingen genom en höjning av det generella statsbidraget. frångår regeringen detta och vill istället att dessa medel ska utbetalas som ett särskilt statsbidrag. En förutsättning för bidraget är att detta regleras i ett avtal mellan staten och . Regeringens handlande visar med all tydlighet på att socialdemokraterna är ett centralistiskt parti. Vi kristdemokrater vill istället att landstingen ska erhålla dessa medel i form av ett generellt statsbidrag, med adress till hälso- och sjukvård, så som förslaget först var utformat. 5.2 Kommunkontosystemet Det finns en mängd problem inbyggda i det kommunalt finansierade systemet med återbetalningen av ingående moms till kommuner och landsting avseende icke skattepliktig verksamhet, det så kallade kommunkontosystemet. Kommunkontosystemet har skarpt kritiserats från kristdemokratiskt håll, och det är därför med tillfredsställelse vi ser att regeringen nu avser att lämna en proposition med förslag till ett nytt system, med en statlig i stället för finansiering. Övergången ska vara kostnadsneutral för staten och kommunsektorn, i enlighet med finansieringsprincipen. Detta innebär att det generella statsbidraget till kommuner och landsting kommer att reduceras med ett belopp som motsvarar kommunernas och landstingens inbetalningar till kommunkontosystemet. Vi kristdemokrater välkomnar ett nytt system, i den aviserade riktningen. 5.3 Ett kristdemokratiskt alternativ budgetalternativ innebär att kommuner och landsting kommer att få i ytterligare resurser jämfört med regeringens förslag. Statsbidraget föreslås höjas med , 2003 och 2004. Kommunsektorn påverkas indirekt av en rad förändringar som vill göra på olika områden. Samtliga dessa effekter regleras i enlighet med finansieringsprincipen. Den föreslagna beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst väntas minska kommunsektorns skatteintäkter med ca . Införandet av en andra karensdag beräknas netto förstärka kommunsektorn med . Den höjda avdragsrätten för pensionssparande minskar kommunsektorns skatteintäkter medan den slopade inkomstprövningen av änkepensionerna och den förlängda omställningspensionen verkar i motsatt riktning. Ett införande av barnomsorgskonto väntas leda till att kommunernas kostnader för barnomsorg minskar med varaktigt, eller av de totala kostnaderna för barnomsorgen när föräldrarna får möjlighet till fler barnomsorgsalternativ. Det inledandet året väntas effekten bli mindre. Den sänkta gränsen för reseavdrag leder till minskade skatteintäkter, liksom effekten av de slopade i föräldraförsäkringen och de bibehållna 12 månaderna i föräldraförsäkringen. Den föreslagna höjningen av garantibeloppet till 150 respektive verkar i motsatt riktning genom att skatteintäkterna ökar. Det höjda pensionstillskottet med beräknas öka kommunernas skatteintäkter med . Regeringen har flyttat delar av pengarna för maxtaxereformen till utgiftsområde 25. Eftersom har ett alternativ till denna reform avvisas pengarna även fortsättningsvis. I tabellen nedan redovisas de samlade effekterna enligt ovan för kommunsektorn till följd av politik och beräkningen av den totala ramen för utgiftsområde 25. Beräkning av anslaget 91:1 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting åren 20022004 2002 2003 2004 Regeringens beräknade anslag 91:1 enl. Bp2002 76300 71900 73180 Effekter som ska regleras enligt finansieringsprincipen: Ny beräkning av SGI (sjuk- och föräldraförsäkringen) -790 -820 -860 Ny beräkningsgrund i arbetslöshetsförsäkringen -130 -200 Nettoeffekt tfa andra karensdag i sjukförsäkringen 10 10 10 Höjd avdragsrätt för pensionssparande -310 Slopad inkomstprövning av änkepensionen 250 250 250 Skatteeffekt pga förlängd omställningspension 50 130 170 . kostnader pga infört barnomsorgskonto 2002 650 1350 1370 Sänkt gräns () för reseavdrag -700 -700 -700 Höjt pensionstillskott med /månad 300 Höjt garantibelopp (150/) i föräldraförsäkringen 30 30 Slopade garantidagar i föräldraförsäkringen tfa b-o-konto -90 -90 -90 Alternativ till ny månad i föräldraförsäkringen (skatteeffekt) -390 -410 Barnomsorgskonto/skattereduktion i stället för maxtaxa 500 1700 1700 Avdragsrätt för fackföreningsavgifter -80 -80 Sänkt skatt på diesel 28 23 23 Summa effekter som ska regleras 238 1253 903 Reglering enligt finansieringsprincipen -238 -1253 -903 Ökat generellt statsbidrag till kommunsektorn 5750 4750 5000 Summa anslagsförändring 5512 3497 4097 anslag 91:1 Generellt statsbidrag 81812 75397 77277 Av tabellen framgår att det sammanlagda nettotillskottet i form av generella statsbidrag till kommunsektorn är . Den centralstyrda skolsatsning som regeringen föreslår anser vi bör utformas som en höjning av de generella statsbidragen så att kommunerna själva kan bestämma över dess användning. Av samma anledning vill vi att regeringens öronmärkta anslag tillgänglighet i hälso- och sjukvård bör utformas som ett generellt statsbidrag. Frånräknat dessa minskade utbetalningar (från utgiftsområde 16 och 91:5) blir resurstillskottet över treårsperioden. Det höjda grundavdrag som föreslår ska beräknas mot den kommunalt beskattningsbara inkomsten bör lagtekniskt sett utformas som en statlig skattereduktion, varför kostnaden för denna skattesänkning kommer att helt belasta staten genom en mindre behållning på inkomsttitel , precis som effekten av det nuvarande grundavdraget gör. Motivet för detta är att kommunerna blir underkompenserade om man i stället skulle göra en nivåjustering i det generella statsbidraget. Samma motiv gäller naturligtvis det statliga förvärvsavdraget och avdragsrätten för styrkta barnomsorgskostnader. Exempelvis reglerar regeringen effekten av sitt höjda grundavdrag genom en nominell nivåjustering (höjning) av statsbidragen. Denna reglering kommer att ha ätits upp till följd av högre basbelopp som höjer grundavdraget ytterligare. Vidare har av samma skäl effekten på de kommunala skatteintäkterna till följd av att vill avskaffa regeringens skattereduktion för pensionsavgiften reglerats inom statsbudgeten så att kommunerna inte förlorar några skatteintäkter till följd av den högre avdragsrätten som följer av vårt förslag. 6 Principiella utgångspunkter Ett samhälle byggs underifrån och uppåt i olika nivåer av gemenskaper. Det börjar med familjer och det civila samhällets övriga gemenskaper och fortsätter med lokala och regionala politiska gemenskaper till den statliga nivån. Därefter kommer internationella politiska organisationer och sammanhang mellan länder, t.ex. EU och FN. Varje nivå är ägnad att lösa uppgifter som inte på ett tillfredsställande sätt kan lösas på en lägre nivå. Varje gemenskapsnivå är således i första hand kompletterande till de lägre och inte avsedd att ersätta eller beröva dem vare sig deras uppgifter eller frihet. Det ingår även i den subsidiära rollen att vid behov värna medborgares rättigheter gentemot mellanliggande nivåer. De naturliga gemenskaperna motiverar en maktfördelning sinsemellan. En familj har sina uppgifter och mål, som inte kommunen ska ta över. Familjen har också rättigheter, som kommunen ska respektera. På samma sätt har kommunsektorn uppgifter och mål, som staten inte ska ta över. Kommunala rättigheter ska respekteras av staten, såsom de har erkänts av staten genom den kommunala självstyrelsen. I en kristdemokratisk vision av följer samhällets olika delar ett subsidiärt mönster. Kommunernas roll är att vara subsidiär (stödjande) i förhållande till gemenskaperna som bygger upp kommunen; landstingen/regioner i förhållande till gemenskaperna som bygger upp dem. Staten ska i sin tur vara subsidiär i sin relation till kommunerna och landstingen/regionerna. Den logiska konsekvensen av detta resonemang är en maktfördelning och uppgiftsfördelning enligt subsidiaritetsprincipen. Bevisbördan ligger på t.ex. staten i förhållande till kommunerna att motivera, varför staten ska bestämma i uppgifter som ligger eller borde ligga på kommunerna. Ytterligare en logisk konsekvens är att regering och riksdag skapar en ekonomiskt stabil grund för den kommunala respektive regionala självstyrelsen med legitima och stabila skattebaser, så att den kommunala sektorn med viktiga uppgifter som undervisning, äldreomsorg, sjukvård etc. blir mindre sårbar för konjunktursvängningar. 7 Kommunerna och välfärden Varje kommun, landsting och region är unik med starka och svaga sidor. Den grundlagsfästa självstyrelsen gör det möjligt att med god kännedom om lokala förutsättningar och behov utforma vård, omsorg och service för invånarna på bästa sätt. Självstyrelsen tenderar dock att urholkas i takt med att en övervältring av ansvar för såväl finansiering som verksamhet från stat till kommun ökar. som sätter människan i centrum är en grundbult för att forma ett tryggt samhälle för alla. Därför måste kommunsektorn ges möjlighet att verka i enlighet med den kommunala självstyrelsen. 7.1 Kommunsektorns skatteintäkter Kommunsektorns skatteintäkter påverkas i hög grad av sysselsättningsutvecklingen i den privata sektorn. långsiktiga tillväxtförutsättningar hade med all säkerhet varit mycket bättre, om regeringen under den gångna konjunkturuppgången lagt ned kraft på att åtgärda de välkända strukturella problemen som urholkat den svenska tillväxtkraften. Detta har inte gjorts, vilket kan leda till att den kortvariga tillväxten nu bryts med minskade skatteintäkter som följd. De inkomstökningar som, under den gångna högkonjunkturen, kommit kommunerna till del har till stor del gått åt för att täcka underskotten från krisåren. De blygsamt växande resurserna har använts för att klara de ökande barnkullarna och de allt fler äldre. Någon kvalitetsförbättring exempelvis i form av ökad personaltäthet har det inte funnits utrymme för. En fortsatt hög total arbetslöshet avspeglar sig i sämre utvecklingsmöjligheter och höga kostnader för många kommuner. 7.2 Saneringspolitiken drabbade kommunerna Den ekonomiska saneringspolitiken har varit särskilt tung för kommunsektorn. Denna slutsats gör regeringen också i det finans- och penningpolitiska bokslut som utgör bilaga 5 till vårproposition. Vi kan således konstatera att den socialdemokratiska regeringen under den senare delen av använde kommunsektorn som budgetregulator, när saneringspolitiken bedrevs. Successivt ökade allmänna egenavgifter, vilket ledde till att kommunsektorns skatteintäkter minskade med drygt 18 miljarder, eftersom egenavgifterna är avdragsgilla. som statsbidragen var nominellt oförändrade användes ökade kommunala skatteintäkter till att täcka underskott, löneökningar och prisökningar. Till detta kom statliga reformer om ökat kommunalt ansvarstagande, som inte finansierats av staten enligt den tidigare beslutade finansieringsprincipen. Kommuner och landsting har således mött långt större besparingskrav än vad som skulle ha blivit följden av den svaga utvecklingen av de egna skatteintäkterna. 7.3 Behoven ökar snabbare än resurserna En annan faktor som påverkar kommunsektorn är den starkt förändrade ålderssammansättningen, som dessutom inneburit väsentligt förändrade förutsättningar och behov. De höga födelsetalen tillsammans med en ökad livslängd, och därmed fler äldre människor, kräver ökade resurser. Det stora skattebortfallet på grund av egenavgifterna och de etappvisa återföringarna i form av ökade statliga bidrag har därför framtvingat ett stort förändrings- och omstruktureringsarbete inom kommunsektorn. Förändringskravet har medfört både negativa och positiva konsekvenser. Verksamheterna har ofta en hög effektivitet och god kvalitet, men utnyttjas personalen ofta alltför hårt. I vissa fall erbjuder heller inte offentliga arbetsgivare en miljö som ger stimulans och möjligheter till utveckling och medinflytande. har visat att en ökande andel av kommun- och landstingsanställda är sjukskrivna för psykiska besvär. Detta är oroväckande såväl ur den enskildes som ur samhällets perspektiv. Arbetsmotivation och arbetsglädje måste återställas för att klara kompetensförsörjningen. De anställdas arbetsmiljö påverkar verksamhetens kvalitet. Nya befolkningsprognoser och utvärderingar av de kommande resursbehoven indikerar att behoven av utbildning, vård och omsorg på den kommunala sidan ökar med 0,70,till följd av den demografiska utvecklingen. Detta kan jämföras med att hela befolkningen växer med 0,10,. Enligt Kommunförbundets bedömning växer behoven snabbare än resurserna . har vi de stora barnkullarna i . I mitten av årtiondet kommer toppen att flyttas till gymnasieskolan. Äldreomsorgens anspråk växer under . Mot bakgrund av dessa erfarenheter är det riktigt att stärka den kommunala självstyrelsen och förbättra planeringsförutsättningarna genom att på kort sikt öka de generella statsbidragen och på lång sikt öka den kommunala sektorns möjlighet till självfinansiering genom ökat skatteunderlag, genom att den statliga fastighetsbeskattningen omvandlas till en fastighetsanknuten avgift. 8 Den kommunala självstyrelsen Regeringsformens portalparagraf pekar ut den kommunala självstyrelsen som ett medel att förverkliga demokratin. I praktiken har dock den kommunala styrelsen fungerat som en del av den statliga förvaltningsorganisationen även om det inom vissa ramar finns en betydande frihet för kommunerna. I författningspolitisk mening är det dock inte fråga om en självstyrelse. kan kommuner fatta beslut, men finner regeringen och riksdagsmajoriteten dem dåliga står det dem fritt i rättslig mening att intervenera i den kommunala beslutskompetensen och inskränka beslutanderätten i olika avseenden. Därmed urholkas Regeringsformen, som ger den kommunala självstyrelsen en ställning i det svenska samhället. Lagrådet har också mycket riktigt påpekat: någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen ha. De nuvarande förhållandena är inte acceptabla. Om man vill ha en reell självstyrelse måste det till en kraftfull rättslig kompetens för kommunerna att utöva den. har i andra sammanhang påpekat att subsidiaritetsprincipen bör bli vägledande även för nationella förhållanden, på samma sätt som i Europeiska unionens rättskapacitet. Regeringsformen behöver alltså tydliga och avgränsade bestämmelser om den kommunala beslutskompetensen. Det säger sig närmast självt att för att sådana skrivningar ska ha rättsliga verkningar för förhållandet mellan stat och kommun så krävs en tydlig lagprövningsrätt, en sådan medger att kommunerna kan hävda sitt av grundlagen fastlagda kompetensområde gentemot regering och riksdag. 9 ekonomi Den kommunala ekonomin utgör en stor och betydelsefull del av den svenska ekonomin. Skatterna och statsbidragen utgör enligt propositionens bilaga 2 (tabell 11.7) tillsammans av BNP. I statsbudgeten utgör kommunsektorn det näst största utgiftsområdet på ca 100 miljarder. Staten (riksdag och regering) har ett övergripande ansvar för att hela den offentliga verksamheten drivs och utvecklas i samhällsekonomisk balans. Vi menar att detta är förenligt med en långtgående självstyrelse. Detta kräver dock etablerade institutioner för samarbete och samförstånd mellan staten och kommunsektorn. Många brister i kommunsektorns verksamheter har sin viktigaste orsak i otillräckliga ekonomiska resurser. Den kommunala självstyrelsen måste bekräftas av en stabil och tillräcklig skattebas. finansieras enligt regeringens skrivelse 2000/01 Utvecklingen inom den kommunala sektorn i tabell 2:8 kommunernas verksamhet till med statsbidrag. För landstingen är motsvarande siffra . Det är emellertid viktigt att lägga märke till skatteintäkternas nedåtgående andel. För kommunerna har det gått från till ; för landstingen från till . Detta ökar beroendet av staten och minskar i samma utsträckning den kommunala självstyrelsen. Statsbidragen är dessutom statiska. De saknar automatisk uppräkning och därmed kontakt med den allmänna ekonomiska utvecklingen. Statsbidragens värde urholkas . Enligt vår mening ska självstyrelsen så långt möjligt kopplas till ett ekonomiskt oberoende. Detta kan ske genom att staten vid skattelindring i större utsträckning tillämpar skattereduktion och inte avdrag från den beskattningsbara inkomsten. Därmed reduceras statens skatteintäkter och inte kommunsektorns. En större andel av kommunsektorns finansiering är genom detta förfarande också kopplad till den ekonomiska utvecklingen. Ett annat sätt att stärka kommunsektorns självförsörjning vore att låta kommunerna ta över fastighetsbeskattningen med motsvarande sänkning av det generella statsbidraget och omvandla den till en fastighetsanknuten avgift. Detta skulle ge kommunerna en stabil avgiftsbas, som garanterar fastighetsägarna samhällstjänster i form av gatuunderhåll, brandförsvar och annan service. Detta skulle ansvarsfullt omvandla en illegitim statlig löpande fastighetsbeskattning på en fiktiv inkomst till en avgift på långt lägre nivå för fastighetsrelaterad service. En faktor som i stor utsträckning kan påverka de kommunala finanserna är kommunernas eget bostadsbestånd. Kommunala utförsäljningar av bostadsbolag bör inte motarbetas från statligt håll, som med den nuvarande socialdemokratiska politiken. Det utförsäljningsstopp som regeringen infört bör avskaffas. Tyvärr använder inte alla kommuner ännu samma resultatbegrepp, varför ekonomiska jämförelser försvåras. När det gäller löneskatt på pensioner och skatteintäkter, har lämnat rekommendationer . De här båda rekommendationerna behövde dock inte tillämpas . Periodiseringen av skatteintäkter behöver inte ske förrän innevarande år och löneskatten först . Valet av redovisningsprincip kan alltså bestämma, om man klarar balanskravet eller ej. Enligt de bedömningar gör i sin rapport över kommunernas ekonomiska läge kommer av kommunerna att klara balanskravet med minst ett nollresultat . Regeringen gör emellertid en annan bedömning i budgetpropositionen , bilaga 2. Kommunsektorn som helhet bedöms uppfylla balanskravet till 2004. Man tillägger emellertid att enskilda kommuner och landsting fortfarande har problem att balansera sin ekonomi och ett antal av dessa kommer sannolikt att redovisa negativa resultat även innevarande år.