mot · GP02K236 · 2001-10-05 00:00:00 — Trots att Arbetsdomstolen klargjort att en medlem i en facklig organisation har rätt att lämna organisationen på egen begäran förekommer det emellertid fortfarande att fackliga organisationer nekar eller ställer upp hinder då en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter för arbetsgivare som vill anställa någon som inte är fackligt ansluten. På samma sätt kan det uppstå svårigheter för en arbetssökande i de fall arbetsgivaren förbundit sig att endast anställa dem med viss facklig tillhörighet och den arbetssökande tillhör en annan organisation eller inte tillhör någon facklig organisation alls. Det förekommer även påtryckningar på arbetsgivare att acceptera kollektivavtal. Detta visar att rätten att stå utanför en förening inte är någon självklarhet i . Det illustreras även väl av dom från i målet mellan och svenska staten. Domen innebär dock att det nuvarande organisationsmonopolet kan sägas vara brutet. Någon uttrycklig bestämmelse om skydd för den enskildes rätt att stå utanför en organisation finns inte i regeringsformens fri- och rättighetskatalog. Mot bakgrund av vad som anförts bör nuvarande brist i regeringsformen avhjälpas på så sätt att det av grundlagen tydligt framgår att enskilda utan organisationstvång kan ingå exempelvis icke-kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal. 6 En förstärkt rättsstat 6.1 Lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och om regeringsformens fri- och rättighetsskydd har nära samband med frågan om den s.k. lagprövningsrätten, dvs. den rätt och skyldighet som domstolar och andra offentliga organ har att pröva om normer beslutade på olika nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första hand grundlagens bestämmelser såsom bestämmelserna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Den enskildes skydd utgörs av att en domstol eller något annat offentligt organ som i ett enskilt fall finner att en föreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst, inte bara har rätt utan också skyldighet att inte tillämpa föreskriften gentemot den enskilde. Om det är eller regeringen som har beslutat om föreskriften skall tillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet är uppenbart framgår det av 11 kap. 14 § RF. Kravet på att motstridigheten skall vara uppenbar har länge varit omtvistat. Kritiken har framför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutad förordning som strider mot av antagen lag ändå skall tillämpas, såvida inte motstridigheten är uppenbar. Som en följd av den rättsmiljö som numera är en del av har uppenbarhetsrekvisitet förlorat en del i betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare har varje medlemsstat inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder dessutom en del av sina grundläggande rättsprinciper ur denna. Detta innebär bl.a. att skall beaktas både när EG:s institutioner fattar beslut om normer och när medlemsstaterna inför nationella regler till följd av EG-direktiv. De delar av , som genom ställningstaganden utgör en del av EG-rätten, skall mot den här bakgrunden tillämpas framför svensk lag, medan andra delar av konventionen skall tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Det bör även tilläggas att inte heller tillämpar något uppenbarhetsrekvisit i sin prövning. Det är således möjligt både för och att underkänna svenska föreskrifter som har antagits av eller regeringen medan svenska domstolar endast kan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet är uppenbart. har givit regeringen i uppdrag att utreda frågor om uppenbarhetsrekvisitet och frågan om på vilket sätt en utökad lagprövningsrätt bör kunna utövas. I detta innefattas även frågan huruvida det behövs en speciell författningsdomstol. Författningarna i de nya demokratierna i Öst- och , men också i , innehåller bestämmelser om författningsdomstolar. Erfarenheterna från dessa f.d. totalitära regimer har lärt att det är nödvändigt att i det demokratiska systemet låta det rättsliga systemet bilda en s.k. normhierarki där vissa rättsregler är överordnade andra. Konstitutionen är den högsta rättsnormen och därmed det främsta uttrycket för folkets vilja. En av de tyska författningsdomstolarnas uppgifter är också att pröva om de demokratiska institutionerna håller sig inom sina kompetensområden. Med beaktande av regeringens nycentralistiska iver och återkommande åsidosättande av Lagrådets rekommendationer kan det för svenskt vidkommande finnas intresse av att upprätthålla en starkare gräns mellan olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala självstyrelsen gentemot staten. Ytterligare ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i är EU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller och har företräde framför nationell lagstiftning har svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande funktion av helt annan omfattning än vad som varit fallet. Normkontrollen är inte inskränkt till att enbart avse lagar och författningar av lägre dignitet utan omfattar också frågan huruvida svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rätten. Mot den bakgrunden finns det också i med en stärkt judiciell kontroll i övrigt ett behov av en rättslig instans som med största möjliga auktoritet kan hävda svenska intressen. Denna instans behöver emellertid inte utgöras av en ny domstol utan kan utgöras av och/eller Regeringsrätten, utrustade med de funktioner som bör tillkomma en författningsdomstol. 6.2 Domstolarnas konstitutionella ställning Domstolarna har en central roll i den demokratiska rättsstaten. Domstolarnas uppgifter är till skillnad från polis- och åklagarväsendets inte begränsade till att medverka i arbetet med att uppfylla samhällets kriminalpolitiska mål. En av domstolarnas viktigaste uppgifter är att värna rättsstatens principer. För att kunna fullgöra denna uppgift har domstolarna fått en särställning i förhållande till andra myndigheter, vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RF slås fast att det är domstolarna som svarar för rättskipningen och enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller , bestämma hur domstol skall döma eller tillämpa en rättsregel i det enskilda fallet. Av detta följer att rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, som skall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet. Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- och åklagarmyndigheterna eller , lyder inte domstolarna under regeringen. Regeringsformen innehåller vissa bestämmelser som syftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter, t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål, är skyddet mycket starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Regeringsformen är t.ex. otydlig när det gäller att förbehålla normgivningsmakten beträffande rättskipningen och domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och utnämningsmakten. Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. kan, enligt 8 kap. 13 § RF, sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lag meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till. Efter delegering kan således även andra myndigheter än domstolarna, främst , besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordning eftersom den riskerar att urholka domstolarnas självständighet och därmed rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilket äventyrar allmänhetens förtroende för domstolarna. I sorterar domstolsväsendet under justitieutskottets ansvarsområde. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas mer som en brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet och kriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna utgör. I syfte att tydligare inskärpa domstolarnas konstitutionella ställning bör ansvaret för domstolsväsendet föras över till . är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen ges i förordning utfärdad av regeringen, dess generaldirektör utses av regeringen och är således underställd regeringen. Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande domstolsväsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och användning av beviljade anslag. Vidare får utfärda allmänna råd om utformningen av arbetsordningen vid domstolarna. I ett internationellt perspektiv framstår domstolsadministration som unik. Genom kan regeringen således utöva ett betydande inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende domstolsväsende är det nödvändigt att den centrala domstolsadministrationen ses över liksom roll i förhållande till domstolarna och till riksdag och regering. I har man, med stöd av lag, inrättat en domstyrelse. Även dess instruktion meddelas i lag. Domstyrelsen är därför direkt underställd och inte regeringen. Vi förordar inrättandet av en svensk domstolsstyrelse liknande den danska. Införandet av en sådan skulle innebära en betydande förstärkning av domstolarnas självständighet gentemot regeringen och . 6.3 Utnämningen av de högsta domarna När det gäller domarnas konstitutionella ställning spelar utnämningsförfarandet en central roll. Utnämningen av ordinarie domare är konstitutionell till sin natur och regleras i 11 kap. 9 § RF. Av grundlagen framgår att vid tillsättning av tjänst vid domstol skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I och med grundlagsregleringen får utnämningar av domare ytterst sin legitimitet av folket. Vi vill förändra sättet att utse domare. Utredningen om domarutnämningar och domstolsledning presenterade ett förslag enligt vilket regeringen även fortsättningsvis bör vara det organ som utnämner de högre domarna. Den inledande beredningen bör dock göras av ett särskilt beredningsorgan i form av en domarbefattningar som skall vara organisatoriskt självständigt från såväl riksdag som regering. Nämnden bör bestå av representanter för domarkåren, advokatförbundet och allmänheten. Beredningsorganets uppgift skall vara att lämna förslag till regeringen på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om regeringen beslutar att utse någon annan än dem som nämnden föreslagit skall regeringen meddela detta till justitieutskottet som skall hålla en offentlig utfrågning av såväl regeringens kandidat som nämndens första namn. Utskottet kan därefter välja att yttra sig. I de fall utskottet yttrar sig skall regeringen vara bunden av detta. Utredningens förslag är bra, och skulle bl.a. innebära en öppnare utnämningsprocess. har beslutat att inrätta en ny, oberoende statsrevision. Oberoende måste också prägla utnämningen av landets högsta domare. Vi föreslår att regeringen lämnar förslag till i enlighet med utredningen. 6.4 Regeringens utnämningsmakt Grundlagens krav på saklighet vid statliga tjänstetillsättningar måste naturligtvis beaktas även av regeringen vid utnämningar. Bestämmelsen syftar inte bara till att garantera den offentliga förvaltningens oberoende gentemot staten utan också till att upprätthålla medborgarnas tilltro till den statliga förvaltningen som sådan. Självständiga ämbetsverk kan också ses som ett inslag av maktdelning. Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvarande regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett belöningsinstrument för det egna eller närstående partiers företrädare. Påfallande ofta har regeringen utnämnt personer med samma politiska hemvist som regeringen till innehavare av statliga topptjänster. Detta innebär naturligtvis inte att alla utnämningar har saknat saklig grund eller att politiker med automatik skall vara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig topptjänst. Vi anser emellertid att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt, vilket i sin tur aktualiserar frågan om behovet av en förutsättningslös översyn av utnämningspolitikens grunder. En utveckling som den här beskrivna kan tvinga fram att verkschefer och andra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. För att motverka detta bör regeringens utnämningsmakt ses över i syfte att öka genomlysningen vid tillsättningen av statliga myndighets- eller verkschefer och andra topptjänster. En möjlighet att åstadkomma detta skulle kunna vara att låta kandidater till sådana tjänster frågas ut offentligt inför det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndighetens eller verkets område. 7 Att få välja sina företrädare 7.1 Förtroendemannaskapet Det politiska förtroendemannaskapet är förpliktande. Att bli vald till kommunfullmäktige, eller innebär en skyldighet att företräda enskilda människor på områden där var och en själv inte kan fatta de nödvändiga besluten. Det politiska arbetets karaktär av personligt förtroendeuppdrag har tunnats ut i takt med att politikens makt har byggts ut och blivit alltmer teknokratiserad. Det är en farlig utveckling. Politikerns förhållande till sina uppdragsgivare tunnas ut. Det folkliga engagemanget sviktar. Det är nu hög tid att på nytt göra politiken till en mer personlig angelägenhet. En förstärkning av den lokala politiken skulle verka i denna riktning. På samma sätt skulle olika former av personval verka. 7.2 Person- och partival i förening I bärs demokratin upp av partierna. Det är dessa som filtrerar människors idéer och som utser de kandidater som efter valen har att företräda människors intressen. I med allt större möjligheter till personligt engagemang och individuella lösningar är detta ingen rimlig ordning. I vårt land finns ett visst inslag av personval. Vid val infördes ett system med preferensröstning, vilket innebär att partierna nominerar kandidater som väljarna sedan har möjlighet att lägga en personröst på genom att kryssa för en (1) kandidat på valsedeln. Tanken bakom personvalsinslaget var att väljarna i större utsträckning än tidigare skulle kunna påverka ordningen bland kandidaterna. När systemet med preferensröstning infördes beslutades också att införa en spärr för det lägsta antal röster som skulle krävas för att bli vald. Spärren fastställdes till av partiets röster i valkretsen vid riksdagsval och vid kommunal- och landstingsval samt vid val till . Det beslutades att spärrnivåerna skulle utredas efter valet . Antalet riksdagsledamöter som är direkt personvalda, dvs. ledamöter som valts in med frångående av listordningen uppgår till 12 stycken. Det visade sig att personvalet fick påtagligt lågt genomslag i de största valkretsarna. Majoriteten i Rådet för utvärdering av val kom, trots denna iakttagelse, fram till att resultatet av val visade att balansen mellan väljarnas och partiernas inflytande fick en i vart fall godtagbar avvägning. Vi delar inte denna uppfattning utan vill i stället ta bestämda steg för att ge väljarna ett avgörande inflytande över vem eller vilka som i , kommunen och landstingen skall representera respektive parti. Så som systemet är utformat , med färdiga kandidatlistor framtagna av partierna och relativt höga spärrgränser, får inte personvalsinslaget något större genomslag. Vi anser mot denna bakgrund att det är angeläget att stärka personvalsinslaget. En möjlighet som kan genomföras snabbt och inom ramen för nuvarande system är att sänka spärrgränserna för personval vid riksdagsval från . Det finns ingenting som motiverar att man bibehåller en högre spärrgräns i riksdagsvalet än i kommunal- och landstingsvalen. Erfarenheter års val visar att det i och i praktiken krävs att man är partiledare för att nå över spärrnivån på . En justering av spärrnivån skulle dels göra systemet mer enhetligt och enklare att förstå, dels öka personvalsinslagets genomslag i valkretsarna. Det är emellertid av stor betydelse att personvalsinslaget i valsystemet förstärks mer än så. Genom att ge väljarna makten över vem eller vilka som skall väljas vitaliseras demokratin, som det kan bidra till en ny och närmare relation mellan väljarna och de politiska förtroendemännen. Detta sker bäst genom att spärrarna tas bort helt. Det bör ske i sådan tid att ett rakt personval kan genomföras 2006. Det har också visat sig att valkretsarnas storlek har fått stor betydelse för effekten av personvalsinslaget, särskilt i de större valkretsarna. Personvalet har fått större genomslag i mindre valkretsar än i större. En del av lösningen på problemet med personvalets dåliga genomslag i de större valkretsarna vore därför att reformera valkretsindelningen och införa mindre valkretsar. 8 Valsystemet 8.1 Tätare val och skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval har gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval . som gått sedan denna ordning infördes har kommunernas ställning och uppgifter förändrats väsentligt. Kommunerna bestämmer bl.a. över skolan, , barnomsorgen, hemsjukvården, natur- och stadsmiljön, väsentliga delar av infrastrukturen m.m. av hela den offentliga sektorn tas i anspråk av kommuner och landsting. En stor del av befolkningen betalar ingen eller bara en begränsad inkomstskatt till staten. I gengäld betalar de betydande belopp i landstings- och kommunalskatt. När den nya vallagen trädde i kraft överfördes ordningen med gemensam valdag per automatik. Med skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval skulle viktiga kommunala frågeställningar få samma möjligheter som rikspolitiken att tydliggöras och debatteras. Med beaktande av den maktförskjutning som skett från stat till kommun finns det starka skäl som talar för att ändra nuvarande ordning med gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval. En möjlighet är att val till riksdag och kommun varvas med mellanrum. En annan möjlighet är att hålla val i en fjärdedel av landets kommuner . En tredje möjlighet som nämns är att låta kommunerna själva bestämma när val skall hållas och sedan tillämpa rullande mandatperioder med upplösningsrätt. Möjligheten att hålla extra val skulle kunna vitalisera den kommunala demokratin. Ett viktigt skäl till att valdagarna bör skiljas åt är att det härigenom kommer att anordnas allmänna val med tätare mellanrum än . Erfarenheten av de fyraåriga mandatperioderna är i allt väsentligt positiva men med den reservationen att avståndet mellan valen blivit väl långt. förespråkade skilda valdagar då kommunal- och landstingsfrågor därmed skulle få en bättre chans att få genomslag i en valrörelse än vad som är fallet. har uppdragit åt regeringen att utreda frågan om skilda valdagar. Vi avvaktar med att lägga något förslag till riksdagsbeslut till dess att utredningen är klar. Skulle emellertid författningsutredningen misslyckas med att komma till en överenskommelse i den riktning vi förordar avser vi att återkomma direkt till . 8.2 Tidpunkt för riksdagsval I samband med omläggningen av diskuterades också valdagens tidpunkt. Samtliga partier som ingick i den s.k. riksdagsutredningen, utom socialdemokraterna, förordade att budgetårsreformen skulle kombineras med införandet av riksdagsval . Den nya budgetprocessen har praktiserats över ett riksdagsval. Många av de problem som förutspåddes uppstod också. val hade regeringen på sig efter öppnande att presentera budgetpropositionen. hade i sin tur än vanligt att behandla den. Hade valet dessutom resulterat i ett regeringsskifte hade det blivit än mer hektiskt. Enligt riksdagsordningen skall budgetpropositionen då avlämnas senast efter det att den nya regeringen tillträtt, dock . På så kan en ny regering bara sätta en marginell prägel på sin första budget. Väljarna får i praktiken leva med en politik som de röstat bort därefter. Detta är långtifrån önskvärt ur demokratisk synvinkel. Den nya budgetprocessen och erfarenheterna därifrån aktualiserar på nytt frågan om att förlägga riksdagsvalen till en annan tid . En förläggning av riksdagsvalen skulle ge riksdagsarbetet en bättre rytm som en nytillträdd regering skulle få större möjligheter att förverkliga sin budgetpolitik redan under sitt första arbetsår. Ett alternativ till en fast valdag skulle kunna vara att låta tidpunkten för val avgöras av när det senaste valet hölls. Nytt val skall följaktligen hållas senast efter senaste val, oavsett om detta varit ett ordinarie val eller ett extra val. I likhet med vad vi ovan framhållit om författningsutredningens arbete avvaktar vi också i denna fråga utredningens slutsatser. 9 En väl fungerande riksdag har en i förhållande till landets folkmängd exceptionellt stor folkrepresentation om man jämför med andra demokratiska länder. I diskussionen om hur kan vitaliseras återkommer ofta frågeställningen om det finns skäl att överväga och närmare belysa konsekvenserna av att minska antalet ledamöter till 249. En synpunkt som har hävdats är att det krävs relativt många riksdagsledamöter för att alla delar av landet skall tillförsäkras en god representation i . I denna diskussion måste man emellertid också ta i beaktande det faktum att den moderna IT-utvecklingen och tillgången till Internet innebär nya möjligheter till kontakt oberoende av geografiskt avstånd mellan väljare och valda. Argumentet om vikten av att tillförsäkra alla delar av landet en god representation i har därmed förlorat en del av sin tyngd. Om antalet ledamöter minskade skulle detta inte endast medverka till att de folkvalda blev mer kända ute bland folket utan också förstärka ledamöternas möjligheter att fullgöra sin uppgift, vilket i sin tur kan leda till en mer arbetsduglig riksdag. Vi förordar att en utveckling i denna riktning inleds. har allt oftare kommit att uppfattas som en svagare och mindre viktig institution framför allt jämfört med regeringen. Detta är en oroande utveckling som bör brytas . Ett sätt att återupprätta roll i det politiska arbetet kan vara att ge utskotten större möjligheter att själva besluta om sina arbetsformer. Bland annat skulle detta kunna inkludera en rätt för utskotten att, i större utsträckning än , öppna vissa av sina sammanträden för allmänheten. De möjligheter som den nya tekniken erbjuder, t.ex. IT och Internet, bör kunna innebära en ökad insyn i utskottens arbete. En försöksverksamhet i denna riktning bör kunna bidra till att vitalisera arbete som medborgarnas insyn i och intresse för den politiska beslutsprocessen ökar. () Per () () () () () (m) () () () () () Per ()