mot · GP02Sf309 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:Sf309av m.fl. (m)Arbetsskadeförsäkringen 1 Sammanfattning Arbetsskadeförsäkringen bör förändras genom att behandlingen av arbetsolycksfall skiljs från behandlingen av arbetssjukdomar. Kostnaderna för arbetsolycksfall skall säkras genom en aktuarisk1 försäkring som är obligatorisk för alla arbetsgivare. Eftersom försäkringen är aktuarisk kommer arbetsgivare och branscher med hög risk för arbetsolyckor och högre kostnader för sjukpenning, livräntor samt kostnader för viss sjuk- och tandvård och sveda och värk att betala väsentligt högre än arbetsgivare med små risker. Höga försäkringspremier kommer att skapa drivkrafter för att göra arbetsplatserna och arbetet säkrare. kan arbetsolyckorna minskas väsentligt. Övergången från nuvarande, inte riskdifferentierade, ersättning för arbetsolyckor till en försäkringsmässig lösning kräver övergångslösningar. Gamla livräntor måste finansieras dels ur arbetsskadefonden, dels genom viss del av arbetsskadeavgiften. Arbetsgivare med höga risker måste också ges tid att genom investeringar och annan prevention minska sina risker. Övergången måste ske med ett visst mått av solidarisk finansiering, t.ex. genom att trappa ner arbetsskadeavgiften något långsammare för att underlätta övergången från det gamla till det nya försäkringssystemet för de arbetsgivare som kännetecknas av höga risker. Färdolycksfall från och till arbetet bör lyftas ut ur försäkringen för arbetsolycksfall och betalas genom trafikförsäkringen. Här får den enskilde överta vissa inte helt obetydliga kostnader. Kompensation bör ges via skatteminskningar eller genom lönekompensation. Arbetsgivarens plikt att ha en arbetsolycksförsäkring enligt vissa minimiregler skall lagfästas på det sätt som gäller dagens trafikförsäkring. Ersättning för arbetssjukdomar får antingen ligga kvar i dagens arbetsskadeförsäkring eller lyftas över till sjukförsäkringen (sjukpenningförsäkringen). Bevisreglerna enligt lagändringen 1992 bör ligga fast för att undvika att kostnaderna återigen ökar i den snabba takt som föranledde lagändringen 1992. 2 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening att en aktuarisk arbetsskadeförsäkring införs som ett obligatorium för arbetsgivare. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att arbetsolycksfall skiljs från arbetssjukdomar samt att arbetssjukdomarna överförs till sjukpenningförsäkringen2. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen utreder hur en övergångslösning från en offentlig arbetsskadeförsäkring till ett arbetsskadeobligatorium för arbetsgivare skall vara utformad. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att färdolycksfall till och från arbetet lyfts ur försäkringen för arbetsolycksfall och betalas genom trafikförsäkringen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen inte ändrar bevisreglerna i arbetsskadeförsäkringen i enlighet med vad som aviserats i budgetmotionen. 3 Utformning av nuvarande arbetsskadeförsäkring 3.1 Bara har en renodlad offentlig arbetsskadeförsäkring En särskild arbetsskadeförsäkring tillhör de vanligaste inslagen inom socialförsäkringarna. Utformningen av arbetsskadeförsäkringen skiljer sig dock på väsentliga punkter mellan de länder som har en offentlig arbetsskadeförsäkring. Detta gäller också så kulturellt lika länder som , , och . I är arbetsskadeförsäkringen offentlig, i de övriga nordiska länderna delvis administrerad av privata försäkringsbolag. 3.2 Nuvarande lagstiftning Ersättning för arbetsskador regleras i i två lagar i lagen om arbetsskadeförsäkring, LAF, och lagen om statligt personskadeskydd, som avser skador som inträffar under värnpliktstjänstgöring, vid vistelser på fångvårdsanstalter etc. LAF reglerar olyckor och skador som sker i samband med förvärvsarbete inklusive färdolycksfall till och från arbetet samt sjukdomar som har samband med förvärvsarbetet. För att få en arbetsskada godkänd krävs att sambandet mellan skadan och arbetet kan styrkas. Beviskraven lag var svaga, och antalet godkända arbetsskador och kostnaderna för dessa ökade mycket snabbt. Detta ledde till en skärpning av lagstiftningen . För att en arbetsskada skall godkännas som arbetsskada krävs numera att en hög grad av sannolikhet skall tala för att skadan åsamkats av arbetsmiljöfaktorer samt att övervägande skäl också talar för detta. Enligt lagstiftning utges ersättning både för arbetsolycksfall och arbetssjukdomar. Ersättning utgår dels som arbetsskadesjukpenning, dels som arbets- och yrkesskadelivräntor, de senare enligt äldre lagstiftning. I vissa fall utgår också ersättning för sjukvård utom riket, tandvård och särskilda hjälpmedel. Sjukpenningen för arbetsskador utgår enligt samma villkor som den generella sjukpenningen. Livräntans storlek bestäms i princip av skillnaden mellan vad den försäkrade skulle haft som inkomst om skadan inte inträffat och den inkomst personen bedöms få efter skadefallet. Ersättning för sveda och värk, lyte och liknande ersätts ej av försäkringen utan utgår genom Arbetsmarknadsförsäkringar, AMF, i enlighet med TFA (trygghetsförsäkring vid arbetsskada). Inhemsk sjukvård och rehabilitering vid arbetsskada utgår ur den allmänna sjukvårdsbudgeten. 3.3 Arbetsskadeförsäkringens utveckling I SOU 2000:78 Rehabilitering till arbete anges att 1999 var 366 000 personer helårsförsörjda genom förtidspensioneringen, en ökning med knappt 60 000 personer, medan motsvarande siffror för arbetsskadeförsäkringen var 27 000, en minskning med knappt 30 000 . Arbetsskadeförsäkringen utgör således en mindre och minskande del av socialförsäkringssystemet även om det har noterats en viss uppgång även av arbetsskadorna. Lagändringen 1992 angående beviskraven har påverkat utvecklingen inom arbetsskadeförsäkringen och minskat kraven på försäkringen. Andra transfereringssystem som sjukförsäkring och förtidspension kan i viss utsträckning ha fått överta ansvaret för försörjningen av personer som tidigare skulle ha fått arbetslivränta. Trots detta visar en mer långsiktig trend att arbetsskadorna svarar för en förhållandevis liten och minskande andel av transfereringarna för ohälsa i form av sjukpenning, rehabilitering och förtidspension. Antalet arbetsolycksfall, färdolycksfall och arbetssjukdomsfall har utvecklats på följande sätt : 1994 2000 Arbetsolycksfall 38 994 35 870 Arbetssjukdomar 17 475 23 516 Färdolycksfall 11 586 9 323 Av de 110 000 inkomna arbetsskadeanmälningar som kom in 2000 var fördelningen män och kvinnor. Av arbetsolycksfallen var den manliga dominansen . Av arbetssjukdomarna utgjorde anmälningar från kvinnor . Kvinnor verkar också råka ut för mer olyckor på väg till eller från arbetet i och med att de står för av kvinnor. Antalet olycksfall utgör den dominerande posten inom försäkringen av arbetsskador. Den har varit minskande. Det gäller både olycksfall i arbete och andra olycksfall. Även arbetssjukdomarna har minskat, men här kan minskningen delvis härledas från strängare beviskrav. Arbetsskadorna utgör således en minskande del av kostnaderna för ohälsa. har arbetsskadorna ökat, men detta förtar inte att trenden är nedåtgående. 4 En effektivare arbetsskadeförsäkring 4.1 Vikten av rätt incitament Trots en förhållandevis positiv utveckling bör en förändring av arbetsskadeförsäkringen i mer försäkringsmässig riktning kunna bidra till att skapa en betydligt högre samhällsekonomisk effektivitet genom att öka drivkrafterna för prevention, rehabilitering och samordning mellan olika åtgärder för att förebygga arbetsskador. Med effektivitet avses rent teoretiskt att de samlade resurserna skall användas så effektivt och rättvist som möjligt. Effektivitet innebär att gränsen har uppnåtts för förändringar som gör det möjligt att öka en persons nytta med bibehållen eller ökad nytta för alla andra berörda personer (paretooptimalitet). Konkret innebär detta att arbetsskadeförsäkringen bör utformas så att den befrämjar prevention och rehabilitering, så att riskerna för arbetsskador reduceras till ett minimum. Det finns dock en restriktion. Kostnaderna för prevention och rehabilitering bör inte överskrida intäkterna av att eliminera eventuella arbetsskador. Insatserna för att eliminera arbetsskador bör således dimensioneras så att varje investerad krona på prevention och rehabilitering skall ge ett mervärde genom minskande antal skador och minskande antal olägenheter som är betingade av skadorna. Risker kan aldrig eliminerats helt, men de kan genom förebyggande åtgärder i vid bemärkelse minskas. Både mänskliga och samhällsekonomiska kostnader som uppkommer på grund av arbetsskador kan framgent begränsas genom en väl genomförd rehabilitering. På svensk arbetsmarknad finns ett mycket stort antal aktörer. För att eliminera skador och uppnå effektivitet krävs samordning. En sådan anses kunna ske på två sätt genom en statlig byråkratisk styrning eller genom den osynliga handen i marknadsekonomin. I årets budgetproposition finns ett program med elva punkter som syftar till att genom en i huvudsak byråkratiskt samordning minska den ohälsa som anses genereras av arbetslivet. Metoderna som föreslås är byråkratiska och bygger på ett ovanifrånperspektiv. Erfarenhetsmässigt vet vi att denna typ av åtgärder har dålig effektivitet på grund av att informationen om risker och problem är utspridd bland miljontals aktörer och att den information som bl.a. myndigheterna måste erhålla och agera efter är ofullständig, förenklad, utsatt för osäkerhetsabsorption och dessutom på grund av långa informationsvägar föråldrad och ofta felaktig. Kort sagt, en planmässig samordning måste ofrånkomligen bygga på bristfällig och ofullständig information. Det är här den marknadsekonomiska modellen har ett övertag genom att besluten i högre grad fattas där informationen finns. Informationen tenderar därför att bli bättre, mera korrekt och billigare att sammanställa. Men även i detta senare fall fattas beslut med hjälp av ofullständig information. För det mesta är företag och arbetstagare väl informerade om vilka olyckor och skador som kan uppkomma, men uppfattningen om frekvensen av olika risker är ofta bristfällig. Marknadsekonomiska lösningar har således också brister och kräver därför institutionella ramar om ansvar, om sanktioner vid eventuella kontraktsbrott etc. Staten måste alltid ha en roll som marknadsekonomins försvarare. I det fall vi nu diskuterar, nämligen hur arbetsskador skall kunna förhindras eller hur de största olägenheterna åsamkade av eventuella skador skall kunna undanröjas, krävs statliga institutionella ramar men också konkurrerande marknadslösningar i form av försäkringslösningar. 4.2 Informationsproblemet i försäkringslösningar Rent teoretiskt bör det ge samma resultat om arbetstagaren står för försäkringen eller arbetsgivaren. Ett riskfyllt arbete bör ge en så hög lön att kostnaderna täcks för den högre risken för skador i förhållande till ett arbete som är mindre riskfyllt. I praktiken är det dock så att arbetsgivaren måste anses ha bättre övergripande information om risker och sannolikheten för risker. Arbetsgivaren är också den som gör val av produktionsteknik, arbetsmetoder m.m. Det är således lämpligt att arbetsgivaren svarar för försäkringen för arbetsskador. För att skydda arbetstagaren bör det dock finnas en kunnig tredje part på riskbedömning, dvs. Enligt lag måste arbetsgivaren åläggas att teckna en fullständig försäkring gällande arbetsskada med aktuarisk premie. Obligatoriet motiveras av att ingen skall kunna undandra sig försäkringen och agera som fripassagerare. Premien skall sättas efter de risker och skadefall arbetsgivaren genererar. En farlig arbetsmiljö är dyrbar. Höga försäkringspremier skapar drivkrafter att minska riskerna genom tekniska insatser, utbildning, dvs. i vid bemärkelse genom ett aktivt och konstruktivt säkerhetstänkande. Försäkringsbolagen är den kunniga parten som agerar för att minska riskerna både för arbetarna och arbetsgivare. 4.3 Arbetsskadeförsäkringen bör inte omfatta arbetssjukdomar En aktuarisk försäkring är effektiv när det gäller arbetsolyckor men går i de flesta fall inte att tillämpa när det gäller arbetssjukdomar. Orsaken till detta är att sambanden mellan en sjukdom och dess uppkomst samt arbetsmiljön är komplicerade och oklara. Våra kunskaper på detta område är helt enkelt mycket bristfälliga. Därför bör andra lösningar väljas. Problemen med en aktuarisk försäkring som även gäller arbetssjukdomar syns väl i den danska arbetsskadeförsäkringen. För arbetssjukdomar går det inte att sätta korrekta , bl.a. därför att sjukdomarna ofta uppträder först efter lång fördröjning. Därför har staten fått subventionera ersättningen vad gäller arbetssjukdomar i det danska systemet som omfattar både olycksfall och sjukdomar. Vi föreslår därför att den svenska arbetsskadeförsäkringen görs aktuarisk men att den enbart omfattar arbetsolyckor. Arbetssjukdomarna får tills vidare behandlas på samma sätt som . Man bör överväga att föra över arbetssjukdomarna till sjukförsäkringen. 4.4 Individuella och kollektiva försäkringar En försäkring kan vara antingen individuell eller kollektiv. En individuell försäkring, t.ex. en försäkring för arbetsskador gällande en arbetsgivare, ger som lätt kan anpassas till arbetsgivarens skaderisk. Administrationskostnaderna kan dock bli högre. Kollektiva försäkringar ger lägre administrationskostnader men sämre koppling mellan premie och risk hos den individuella arbetsgivaren och då också sämre drivkrafter vad gäller prevention och rehabilitering. Vår nuvarande arbetsskadeförsäkring har en extremt kollektiv konstruktion, varför en myndighet måste övervaka personskadeprevention m.m. Denna uppgift utförs av . Denna typ av övervakning har betydande brister, och slutsatserna i C.H. studie står sig sannolikt fortfarande även om myndighetsindelning etc. delvis har förändrats. Han konstaterade att den svenska arbetsmiljöpolitiken handlar om ett komplicerat maktspel mellan företrädare för yrkesinspektionen, arbetsgivare, anställda, fackföreningar, försäkringskassor etc.. 3 Svårigheten i en aktuarisk försäkring är att finna en god avvägning mellan individuella och kollektiva försäkringar. En individuell försäkring fungerar bra när en arbetsgivare har nått en viss storlek, medan den mindre arbetsgivaren bör omfattas av en kollektiv försäkring. I detta senare fall kan överenskommelser träffas om hur preventionen av skador skall ske, så att den ambitiösa arbetsgivaren inte skall behöva bära den mindre framsynte arbetsgivarens högre skadekostnader. 5 Premie och självrisk 5.1 Moral hazard Folk beter sig annorlunda när de är försäkrade, och detta är också syftet med försäkringar. Utan försäkringar hade t.ex. knappast rederier och flygbolag kunnat driva sina verksamheter. Sjukvårdsförsäkringar som gör det möjligt för gemene man att efterfråga modern medicinsk vård utgör ytterligare ett exempel på hur försäkringar kan öka välfärden och samhällets resursutnyttjande. Men försäkringar leder också till beteenden som är till skada. Ett flygbolag kan nonchalera vissa piloters alkoholmissbruk, och en sjukförsäkrad kan sjukskriva sig för minsta åkomma. Ett sådant beteende kallas moral hazard, och åtgärder bör vidtagas för att minska sådana yttringar så långt möjligt. Den vanligaste metoden är självrisk. En annan väg är att kräva aktiv rehabilitering från den skadade för att minska inkomstbortfallets varaktighet. För nonchalans mot säkerhetsbestämmelser som i flygfallet kan försäkringsersättningen jämkas eller utebli på grund av kontraktsbrott. När arbetsolyckorna och färdolycksfallen lyft ut från arbetsskadeförsäkringen och läggs i aktuariska system bör regleringen av skador på grund av arbetssjukdomar kunna regleras snabbare. Regleringen bör då också kunna få en större likformighet. 5.2 Överför trafikolycksfallen till trafikförsäkringen En aktuarisk försäkring gör kostnaderna för riskexponeringen tydliga för både anställda och arbetsgivaren, och på så sätt ökar incitamenten att minska riskerna. I detta sammanhang bör färdolycksfallens plats inom försäkringen för arbetsskador ifrågasättas. Arbetsgivare har inga möjligheter att påverka och förhindra denna typ av olyckor. Därför föreslår vi att trafikolycksfallen inom arbetsskadeförsäkringen överförs till trafikförsäkringen som också skall utge ersättning för personskador. Detta skulle antagligen befrämja nollvision i långt högre grad än en rad administrativa åtgärder. 5.3 Oklara regler för klassificering av arbetsskada Reglering av skadefall inom nuvarande försäkring för arbetsskador har kritiserats bland annat av JO. Skaderegleringen har i alltför många fall fastställt olika ersättning för lika skador. Skaderegleringen har därför tagit alltför och inneburit en rättsosäkerhet för den enskilde. En av orsakerna till detta är en oklar och inte helt stringent lagstiftning. Bakgrunden till detta är att man i har önskat generella regler för vad som är arbetssjukdom och inte som i de flesta andra länder använt sig av listor för skadefall som skall erhålla ersättning från försäkringen. Generella bevisregler för vad som är att betrakta som ersättningsbar skada för arbetssjukdom är utomordentligt svåra att tillämpa i praktiken, eftersom kunskaperna om sambandet mellan arbetsmiljö och sjukdom inte finns eller är oklara och bristfälliga. 5.4 Spännvidden i Arbetsgivare i skilda branscher uppvisar mycket olika risker för olycksfall i arbetet. Följderna av arbetsolyckor varierar också kraftigt mellan olika näringsgrenar. Inom jordbruk är antalet sjukdagar per olycksfall betydligt lägre än t.ex. inom vård som antalet arbetsolyckor inom vårdsektorn är betydligt färre. Om de nu nämnda faktorerna vägs samman har verksamheter inom hantering av icke miljöfarligt avfall, slakt och sågverk, brand- och räddningsverksamhet samt charkuteri- och annan köttillverkning betydligt högre skadefrekvens än inom handel, viss tillverkningsindustri och banker och försäkringsbolag. Vid samma årsinkomst skulle försäkringspremien för sjukpenningen inom arbetsskadeförsäkringen för de mest skadeutsatta näringarna (insamling av icke miljöfarligt avfall) vara ungefär 50 gånger så höga som för banker och försäkringsbolag. Premien för att täcka livräntor vid arbetsolyckor är generellt betydligt högre än för sjukpenningen, och spännvidden mellan de farligaste näringsverksamheterna kan kräva som är 2030 gånger högre. Sannolikt har också de farligaste branscherna högre kostnader för andra ersättningar enligt arbetsskadelagen, bl.a. för sjukvård och tandvård samt för sveda och värk. Om det är så, växer premieskillnaderna ytterligare. Det finns också vissa kostnadsskillnader mellan kvinnor och män. Kvinnorna drar i genomsnitt ca en tredjedel lägre för arbetsskador. 6 Effekterna av en aktuarisk arbetsolycksfallsförsäkring 6.1 Resultatet av en differentierad försäkring Premierna för att täcka olycksfallsriskerna kommer att variera mycket kraftigt mellan olika arbetsgivare och näringar. Skillnaderna i extremfallen kan vara från några till upp emot . I nuvarande arbetsskadeförsäkring betalar alla arbetsgivare samma avgifter trots mycket olika risker. Detta innebär att säkra yrken subventionerar de farliga arbetsplatserna. Om kostnaderna hade gjorts synliga för arbetsgivaren, hade säkerligen arbetet med att minska riskerna intensifierats. Investeringar i säkerhet hade blivit utomordentligt lönsamma i de mer riskfyllda verksamheterna. Belöningen hade blivit sänkta försäkringspremier. Att höga leder till ansträngningar att förbättra säkerheten kan vi iaktta på andra försäkringsområden, t.ex. när det gäller brandförsäkringar. Fortlöpande har inspektioner och konsultinsatser, inte minst från försäkringsbolagen, lett till minskande risker. Samma utveckling skulle vi se i en aktuarisk försäkring av arbetsskador. Kravet på en säker arbetsmiljö skulle påverka en rad beslut hos arbetsgivaren, inte minst investeringsbeslut gällande maskiner och annan teknisk utrustning. En sådan medvetenhet vad gäller kostnaderna för en riskfylld arbetsmiljö skulle öka intresset för att skapa optimala arbetsförhållanden inom produktionen för att exempelvis minska belastningsskador och liknande, detta trots att arbetssjukdomar inte ingår i försäkringen. En aktuarisk försäkring med tydliga och rättvisande kostnader för skaderisker skulle sannolikt minska kostnaderna . Detta är en betydande samhällsekonomisk vinst och i hög grad en framgång för att minska svåra skador som kan skapa ett livslångt handikapp för enskilda individer. 6.2 Nackdelar Invändningar kan resas mot den nu skisserade försäkringslösningen. Den mest framträdande är ökade administrativa kostnaderna. Det är dyrare att administrera en aktiv, premiedifferentierad försäkringsverksamhet för arbetsskador. All erfarenhet talar dock för att minskande antal skador och mindre allvarliga skadefall ger högre intäkter än merkostnaderna för administrationen. Till detta kommer att kostnaderna inom den statliga förvaltningen för arbetsmiljöfrågor och inom socialförsäkringen kan göras effektivare till lägre kostnader. 6.3 Offentligt privat En aktuarisk försäkring gällande olycksfall kan antingen skötas av ett offentligt monopol eller av konkurrerande privata försäkringsbolag. All erfarenhet talar för att konkurrens är väsentlig för att driva fram den typ av dynamiska effekter som beskrivits ovan. Statens uppgift är att ge ramar för försäkringen och försäkringsbolagen. Bl.a. måste det finnas en lagstiftning av samma slag som gäller för trafikförsäkringen. Alla arbetsgivare med anställda (och även egenföretagaren) måste ha tecknat en försäkring. Att lagen följs skall i sista hand staten kontrollera precis som sker vad gäller trafikförsäkringen. 7 Övergångsproblem Arbetsskadeförsäkringen har betydande årliga kostnader framöver för gamla skador i form av livräntor. De totala utgifterna för livräntor inklusive det ändrade och mindre stränga skaderekvisitet budgeteras till av regeringen. Finansiering sker via arbetsskadefonden samt i viss utsträckning av avgifter. När arbetsgivaren börjar betala försäkringspremier för arbetsolycksfallen bör arbetsskadeavgiften successivt kunna reduceras. Övergången från nuvarande finansiering till en renodlad försäkringsfinansiering för arbetsolyckorna måste få ta tid, dels på grund av skulderna på gamla livräntor, dels på grund av den stora spännvidden för premierna mellan arbetsgivare med mycket små risker och arbetsgivare med mycket stora. De riskfyllda arbetsgivarna måste hinna med att investera i nyare och säkrare teknik samt satsa på preventiva insatser. Övergångstiden kräver en ganska hög grad av solidarisk finansiering. Arbetsgivare med riskfylld verksamhet och höga försäkringspremier bör under en övergångstid få viss del av sina betalade ur en särkskild fond. Ett sätt att finansiera denna är att göra nedtrappningen av arbetsskadeavgiften långsammare än vad som teoretiskt skulle vara möjligt. Detta innebär att en något långsammare minskning av arbetsskadeavgifterna får ses som en investering i en säkrare arbetsmiljö med betydligt färre framtida arbetsolycksfall. Satsningarna på en överliggande byråkratisk satsning i enlighet med budgetpropositionens elvapunktsprogram bör kunna reduceras väsentligt. () () () () () () () () () [1] Termen aktuarisk innebär att en försäkringspremie framräknats baserad på statistik över skadeutfallet i en given population. Termen finns inte i , men är allmänt vedertagen i försäkringsteoretisk litteratur. [2] Vi använder begreppet sjukpenningförsäkring för att skilja inkomstbortfallsförsäkringen från den sjukförsäkring som träder in vid behov av vård. [3] . : Swedish work environment policy, An economic analysis, Economic Studies 37, 1985