mot · GP02N213 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:N213av m.fl. (m)En hållbar energipolitik 1 Sammanfattning Det övergripande målet för energipolitiken skall vara en säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning. De särskilda produktionsskatterna och subventionerna, som enbart utgör ett negativt ingrepp på energimarknadens funktionssätt, bör tas bort. Nätföretagen måste effektiviseras, vilket bäst uppnås genom att en modell för så kallad benchmarkingkonkurrens införs. Riksdagsbeslutet om en förtida avveckling av kärnkraften måste rivas upp. Såväl principiella skäl som rena sakskäl talar emot en förtida avveckling. Avvecklingsbeslutet leder till allvarliga negativa konsekvenser för samhällsekonomin, miljön och jobben. Den svenska energipolitiken har allt sedan den första oljekrisen präglats av planmässig hushållning och detaljstyrning av såväl produktion som användning av energi. års energipolitiska beslut, såsom beslut om en förtida avveckling av kärnkraften och skapandet av omfattande omställningsprogram, är helt i linje med denna regleringstradition. Användandet av såväl styrande produktionsskatter som subventioner har varit viktiga instrument i den planmässigt inriktade hushållningen. Avregleringen och reformeringen av energimarknaden, som inleddes , har skapat nya förutsättningar. På den fria elmarknaden sker produktion och handel med el i konkurrens, vilket har skapat förutsättningar för en effektiv prisbildning som elkonsumenternas valfrihet ökat. Detta har lett till lägre elpriser och en effektivisering av producenternas och elhandlarnas verksamhet. Energipolitiken måste nu anpassas till den avreglerade marknadens villkor. På en reformerad och avreglerad energimarknad duger det inte längre att fortsätta med en energipolitik som är grundad på planeringsmål och omfattande statlig styrning. Statens roll bör preciseras till att fastställa de spelregler som skall gälla på marknaden i allmänhet och i synnerhet spelreglerna vad gäller miljö, säkerhet och beredskap. Utöver att fastställa villkoren eller spelreglerna för marknadens aktörer skall staten inte försöka styra vilken teknik eller vilken produktionsform som skall utvecklas. I den ökade konkurrens mellan energislagen som då kommer att gälla vinner de energislag som klarar miljö- och säkerhetsaspekter på det mest kostnadseffektiva sättet. 2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Innehållsförteckning 2 3 Förslag till riksdagsbeslut 3 4 Inledning 4 5 Energipolitikens effekter på familjeekonomin 4 6 Energipolitiken fram till 5 6.1 energipolitiska överenskommelse 6 6.2 Avvecklingen av 6 6.3 Ekonomiska styrmedel 7 7 Den avreglerade elmarknaden 9 7.1 Norra sammanlänkade elsystem 9 7.2 Ökad konkurrens och lägre elpriser 9 7.3 Nätföretagens naturliga monopol 10 8 Energipolitik i enlighet med miljöns och marknadens villkor 10 8.1 Statens roll i energiförsörjningen 10 8.2 Energipolitikens mål 11 8.3 Marknadsstyrd utveckling och avveckling 12 8.4 Principen för skatter, subventioner och stöd 12 8.5 13 8.6 Byte av elleverantör 13 8.7 Privatisera 14 8.8 Ingen förtida avveckling av kärnkraften 15 8.9 Potentialen för ökad energiproduktion 16 3 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om statens roll i energiförsörjningen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om långsiktighet i energipolitiken. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om övergripande mål med energipolitiken. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om marknadsstyrd utveckling och avveckling. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om principer för skatter, subventioner och stöd. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av gemensamma principer för energibeskattningen i de nordiska länderna.1 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av effektivare nätföretag. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om modeller för att öka konkurrensen mellan nätföretagen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skärpt tillsyn av nätföretagen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förseningsavgift för de nätbolag som i strid med regelverket försvårar bytet av elleverantör. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om privatisering av . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en förtida avveckling av kärnkraften. beslutar att riva upp beslutet om en förtida kärnkraftsavveckling. beslutar att ta bort 6 § i kärntekniklagen om kärnteknisk forskning. beslutar att ta bort förbudet mot uppförande av kärnreaktorer i 5a § kärntekniklagen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att också de förnybara energikällorna måste klara sig på kommersiella villkor. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om betydelsen av avancerad forskning på energiområdet. 1 Yrkande 6 hänvisat till SkU. 4 Inledning Energipolitiken har till stor del handlat om de politiska partiernas ambitioner att detaljstyra energimarknaden. Regleringar och ekonomiska styrmedel i form av skatter, subventioner och bidrag har varit viktiga instrument för att uppnå de politiska målsättningarna på energiområdet. Tekniska och marknadsekonomiska förutsättningar har därmed påfallande ofta haft liten inverkan på hur energipolitiken i praktiken har utformats. I och med den genomförda avregleringen av elmarknaden råder nu fundamentalt ändrade förutsättningar. Prissättningen, investeringsbesluten och planeringen sker utifrån den information som elmarknaden förmedlar till konsumenter och producenter. Den form av energipolitik som traditionellt har bedrivit, med detaljerade energibalanser, prognoser och planer för framtida kraftproduktion, är inte längre möjlig att bedriva med någon större framgång. Insikten om vad dessa grundläggande förändringar av energimarknaden betyder för utformningen av energipolitiken tycks dock än så länge vara begränsad. Det är nu dags att energipolitiken kommer i fatt verkligheten och börjar baseras på den faktiska situationen . Energipolitiken och dess övergripande mål måste baseras på realistiska tekniska och marknadsekonomiska förutsättningar som det krävs en större långsiktighet i olika politiska beslut. Det är nödvändigt med långsiktigt stabila förutsättningar för kraftföretagen, industrin och hushållen för att energisystemet fortlöpande skall kunna förnyas och miljöanpassas. 5 Energipolitikens effekter på familjeekonomin Energipolitiken har stor betydelse för de flesta familjers ekonomi. Detta illustreras på ett tydligt sätt av familjen och . och med sina två barn och , 7 respektive , bor i en villa i som byggdes . Huset har, som så många andra hus byggda , direktverkande el. Totalt gör familjen av med 24 000 kWh el till uppvärmning av huset, inklusive belysning m.m. Energiskatten på per kWh medför att familjen betalar i energiskatt . Därutöver tillkommer moms på elpriset, nätavgiften och energiskatten på ca . Familjebilen används mycket både till och från jobbet och för att skjutsa barnen till fotbollsträningar och andra fritidsaktiviteter. Totalt körs den ca 2 . Detta innebär att familjen för bensinen betalar i energiskatt och ca i koldioxidskatt. Momsen på är inte inräknad i siffrorna ovan. Familjen kostnader för energiskatter utgörs sammantaget av: Elenergiskatt Energiskatt bensin Koldioxidskatt bensin Moms på el, nätavgift och elpriset Moms på bensin Summa energi-, koldioxidskatt och moms Utöver dessa årliga kostnader kostar den förtida avvecklingen av och omställningsprogrammet kopplat till avvecklingen varje medborgare motsvarande . För familjen motsvarar denna kostnad alltså . 6 Energipolitiken fram till Före den första oljekrisen var energipolitiken i meningen styrning av produktion och konsumtion mycket begränsad. Prisbildningen var i stort sett fri och utvecklingen tilläts gå i den riktning som fritt verkande marknadsmekanismer bestämde. Det fanns visserligen energiskatter men syftet var inte att styra energianvändningen utan att få in pengar till statskassan. Efter oljeprishöjningarna 1973/74 utvecklades efter hand en energipolitik som kom att omfatta hela energisektorn från produktion till konsumtion. Det första stora energipolitiska beslutet fattades 1975. Budskapet i den nya energipolitiken var att det behövdes planering och styrning av utvecklingen ifråga om både produktionen och konsumtionen av energi. Planmässig hushållning av i princip alla energiformer skulle säkerställa den framtida energiförsörjningen och skapa goda villkor för en effektiv energianvändning. Därefter följde en rad energipolitiska beslut som alla byggde på tanken om en omfattande detaljstyrning av såväl energiproduktion som konsumtion. Den rådgivande folkomröstningen om kärnkraften var kulmen på en lång diskussion om kärnkraftens vara eller inte vara. Resultatet av folkomröstningen innebar att antalet kärnkraftsreaktorer i drift fördubblades till totalt 12. Utöver dessa 12 skulle ingen ytterligare utbyggnad förekomma. Kärnkraften skulle avvecklas i den takt som var möjlig med hänsyn till behovet av el för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. energipolitiska riktlinjer utvecklades de energipolitiska målen. En säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning sattes upp som ett övergripande mål. I riktlinjerna angavs att frågan om när kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan genomföras avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel produktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. 1994 tillsattes en som lämnade betänkandet Omställning av energisystemet. Baserat på betänkande kom Socialdemokraterna, 1997 fram till en ny energipolitisk överenskommelse. 6.1 energipolitiska överenskommelse Omställningen och utvecklingen av energisystemet bör enligt överenskommelsen ske för att målen energipolitiska riktlinjer skall kunna uppnås. Något årtal för när känkraftsavvecklingen skulle vara slutförd fastställdes inte, men däremot angavs att omställningen av energisystemet skulle inledas . Åtgärder skulle vidare vidtas för att möjliggöra en avställning av en reaktor och ytterligare en reaktor . fattade ett nytt energipolitiskt beslut innebärande att kärnkraftsavvecklingen skulle inledas. För att möjliggöra avvecklingen fattades dessutom ett beslut om ett omställningsprogram, dels ett femårigt program med bidrag om för minskad elanvändning, dels ett sjuårigt program med bidrag om till forskning och utveckling av ny teknik. Med kostnader för bland annat inrättande av en ny energimyndighet kom de utgifter som var förknippade med beslutet att uppgå till . Programmet syftade till att minska elförbrukningen och öka elproduktionen, vilket skulle möjliggöra en stängning av . utvärdering av omställningsprogrammet visade att programmet fungerat mycket dåligt. Enligt den första utvärderingen var 6 av 18 delprogram inte ens möjliga att utvärdera eftersom de inte gett några resultat. Regeringen stoppade därefter vissa av utbetalningarna i avvaktan på bättre idéer om hur pengarna skulle användas. 6.2 Avvecklingen av fattade den socialdemokratiska regeringen beslut om att rätten att driva kärnkraftsreaktorn för att utvinna kärnenergi skulle upphöra att gälla vid utgången av . kraft AB och begärde hos Regeringsrätten rättsprövning av regeringens beslut att stänga . anmälde också klagomål till med frågan om Barsebäcksbeslutet var förenligt med EG-rätten. Regeringsrätten beslutade om inhibition av regeringens beslut om stängning av . Regeringrättens dom kom och innebar att avvecklingsbeslutet skulle ligga fast. Beslutet verkställdes i och med stängningen av . Den förtida avvecklingen av blev i ekonomiska termer en mycket dålig affär. De direkta kostnaderna för staten i form av utbetalningar, minskade inbetalningar från och minskade skatteintäkter som en följd av stängningen av kärnkraftsreaktorn uppgick till . Stängningen av drabbar också miljön. Avvecklingen har lett till en situation där elproduktionen i inte räcker till utan måste kompletteras genom import av el från grannländerna. Eftersom den lediga produktionskapaciteten framförallt finns i kolbaserade elproduktionsanläggningar i , och är det i huvudsak sådan el som importerar. Den kolbaserade elproduktionen har därmed tagit över de volymer som tidigare producerades i . Detta innebär i praktiken att norra som en direkt följd av stängningen av får ett extra tillskott på koldioxid , vilket motsvarar ca extra koldioxid . Kärnkraftsavvecklingens miljöskadliga konsekvenser begränsar sig emellertid inte till ökade utsläpp av koldioxid till atmosfären. Också utsläppen av försurande ämnen som svavel och kväveoxider har ökat kraftigt. Det försurande nedfallet från den kolbaserade produktionen i och drabbar främst sydvästra , som redan tidigare är hårt drabbat av försurning och övergödning. som en förtida avveckling av svensk kärnkraft inletts har svenska staten skaffat sig ägarinflytande över kärnkraftsproduktion utomlands. Helstatliga har i köpt andelar i det ena av landets två kärnkraftsbolag. I har köpt majoriteten av aktierna i . Andelarna som köpt i motsvarar kärnkraftsproduktion, vilket är mer än vad som producerades i de bägge tillsammans. 6.3 Ekonomiska styrmedel Ekonomiska styrmedel i syfte att ändra sammansättningen av energiproduktionen har ända sedan 1975 års energipolitiska beslut varit en del av den förda energipolitiken. Ofta har det handlat om att genom särskilda produktionsskatter fördyra konkurrenskraftig men politiskt icke önskvärd produktion och på motsvarande sätt subventionera politiskt gångbar men oftast mindre konkurrenskraftig produktion. Nivån på såväl de särskilda produktionsskatterna som subventionerna har efterhand höjts. Den politiska styrningen av energiproduktionens sammansättning har därmed blivit alltmer kännbar. Vattenkraftsproduktionen hade tidigare en särskild produktionsskatt som sedan lades om till en förhöjd fastighetsskatt. Även om den kallades för en extra fastighetsskatt var det i praktiken frågan om en särskild produktionsskatt på el producerad i vattenkraftverk. är den särskilda fastighetsskatten (produktionsskatten) för vattenkraftverk borttagen. Fram till och med utgår ett investeringsbidrag på av investeringskostnaden vid investeringar i miljövänlig, småskalig vattenkraft. Vidare omfattas mindre vattenkraftverk, med en effekt på upp till 1,5 MW, av ett särskilt stöd till småskalig elproduktion på per producerad kWh. El producerad i kärnkraftverk beskattades tidigare med per kWh. Denna produktionsskatt är nu omvandlad till en effektskatt vilket innebär att skatt måste betalas oavsett om kraftverket producerar el eller inte. Effektskatten motsvarar det tidigare uttaget av per kWh el producerad i kärnkraftverk. Totalt kostar denna särskilda produktionsskatt de svenska kärnkraftsföretagen ca . Utöver produktionsskatten tas en avgift ut på per kWh för att täcka kostnader för Studsviks tidigare verksamhet samt ca per kWh för att finansiera framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle m.m. Den biobränslebaserade kraftproduktionen är befriad från energi- och koldioxidskatt. Torven belastas dock med svavelskatt. Vid investeringar i anläggningar för biobränslen utgår en subvention i form av ett investeringsbidrag om per kW, dock högst av investeringskostnaden. Investeringsbidraget motsvarar en subvention på ca per producerad kWh. El producerad i vindkraftverk omfattas av en så kallad miljöbonus. Det innebär att el producerad i vindkraftverk är befriad från energiskatt. Subventionen uppgår till per kWh. Vidare ges ett investeringsbidrag om för vindkraftverk med en effekt på minst 200 kW. Investeringsbidraget motsvarar en subvention på ca per producerad kWh. Vindkraftverk med en effekt understigande 1,5 MW omfattas dessutom av ett särskilt stöd till småskalig elproduktion på per kWh. Sammantaget subventioneras el producerad i vindkraftsverk som har en effekt på mellan 1,5 MW och 200 kW med totalt per producerad kWh. Som en jämförelse var medelpris på elbörsens spotmarknad per kWh. Vid användning av fossila bränslen eller torv utgår en särskild svavelskatt som uppgår till per kg svavel i fasta eller gasformiga bränslen och med per kubikmeter för varje tiondels viktprocent svavel i flytande bränslen. Svavelskatt uttas inte om svavelinnehållet understiger 0,1 viktprocent. Om utsläppet begränsas genom rening sänks skatten med per kg minskat utsläpp av svavel. Statens intäkter från energiskatt 2000 Energislag Skatteintäkt, kronor Andel av skatteintäkt, procent Bensin 19 300 000 000 hushåll 14 861 000 000 77 företag 4 053 000 000 21 offentlig sektor 386 000 000 2 Oljeprodukter 7 700 000 000 hushåll 3 388 000 000 44 företag 3 773 000 000 49 offentlig sektor 539 000 000 7 Elkraft 11 300 000 000 hushåll 6 554 000 000 58 företag 3 164 000 000 28 offentlig sektor 1 582 000 000 14 Summa 38 300 000 000 100 Källa: Sammanställning av 7 Den avreglerade elmarknaden 7.1 Norra sammanlänkade elsystem Det sammanlänkade elsystemet i norra börjar att fungera som en gemensam marknad. Det går inte längre att analysera de nationella elmarknaderna för sig. Vad som händer på elmarknaden inom ett land får återverkningar också på elmarknaden i de andra länderna. Skillnaderna i hur energiskatterna tas ut mellan länderna har lett till att produktion i i bland annat oljekondenskraftverk stängts och ersatts av produktion i , och . I dessa länder finns ledig produktionskapacitet i kolkondenskraftverk. Detta innebär att en ökad elanvändning eller en minskad självförsörjningsgrad i leder till ökad elproduktion i utländska kolkraftverk. 7.2 Ökad konkurrens och lägre elpriser reformerades elmarknaden, innebärande att produktion och handel med el sker i konkurrens. Detta har skapat förutsättningar för en effektiv prisbildning på elmarknaden och har ökat valfriheten för elkonsumenterna. Avregleringen och reformeringen av energimarknaden har gjort att konkurrensen har ökat. Den fria och öppna elmarknaden har lett till lägre elpriser och en effektivisering av producenters och distributörers verksamhet. Elkunderna är de stora vinnarna eftersom de har möjlighet att sänka sina elkostnader. Den ökade konkurrensen leder till en strukturomvandling av försäljningsverksamheten. Det finns bedömningar som gör gällande att en stor del av de mindre effektiva försäljningsföretagen inte kommer att klara konkurrensen. Den fria elmarknaden ställer större krav på att producenter och distributörer effektiviserar verksamheten och de som inte klarar detta i tillräckligt hög grad får svårt att hävda sig på marknaden. Efterfrågan på el har ökat både i och . Förbrukningen i slog rekord och man var mycket nära att slå i effekttaket. I väntas elanvändningen öka . 7.3 Nätföretagens naturliga monopol Nätföretagen, det vill säga ägarna till de lokala elnäten, har ett så kallat naturligt monopol inom respektive nätområde. Kunden kan inte välja ett alternativt nät utan måste använda sig av det befintliga nätet för att få tillgång till sin elleverans. Detta problem har man alltså inte kommit till rätta med i och med elmarknadsreformen. För att inte nätföretagen skall ta ut oskäliga priser för utnyttjandet av nätet bedriver tillsyn över nätverksamheten. 8 Energipolitik i enlighet med miljöns och marknadens villkor 8.1 Statens roll i energiförsörjningen Vi menar att det nu är dags att anpassa energipolitiken till de förhållanden som gäller på energimarknaden. På en reformerad och avreglerad energimarknad duger det inte att fortsätta med en energipolitik som är grundad på planeringsmål och omfattande statlig styrning. Det är dags att avveckla den del av energipolitiken som har haft som syfte att styra tillförseln, sammansättningen och förbrukningen av energi. Statens roll bör preciseras till att fastställa de spelregler som skall gälla på marknaden i allmänhet och i synnerhet spelreglerna vad gäller miljö, säkerhet och beredskap. Energimarknadens spelregler bör vara långsiktiga för att minska osäkerheten och för att ge energimarknadens aktörer möjligheter att agera på ett rationellt sätt. Spelreglerna på energimarknaden måste vidare vara baserade på de övergripande målen för energipolitiken. Det är principiellt viktigt att göra en tydlig avgränsning mellan statens roll och den roll som energimarknadens aktörer skall ha. Utöver att fastställa villkoren eller spelreglerna för marknadens aktörer skall staten inte försöka styra vilken teknik eller vilken produktionsform som skall utvecklas. Det är därför extra viktigt att spelreglerna vad gäller miljö- och säkerhetsaspekter är genomtänkta och så generella som möjligt. I den utökade fria konkurrens mellan energislagen som då kommer att gälla vinner de energislag som klarar miljö- och säkerhetsaspekter på det mest kostnadseffektiva sättet. På detta sätt gynnas utvecklingen av ny effektiv energiteknik som bidrar till att uppfylla de övergripande målen för energipolitiken. 8.2 Energipolitikens mål Energipolitikens mål skall vara att främja en säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning. Som ett komplement till detta mål skall energiproduktionen klara högt uppställda miljö- och säkerhetskrav. Miljökraven måste vara baserade på den generella miljöpolitiken och inte vara särregler för energisektorn. finns åtskilligt inom den socialdemokratiska regeringens energipolitik som inte är i samklang med ovanstående övergripande mål. Regeringen för en skatte- och subventionspolitik som åsidosätter den fria konkurrensen på energimarknaden. Energislagen tillåts inte konkurrera på lika villkor eftersom flera energislag dras med särskilda produktionsskatter medan andra energislag får omfattande subventioner. Detta i sin tur leder till att elpriset är högre än det hade varit på en energimarknad som präglas av fri konkurrens. Utöver att produktionsskatterna och subventionerna snedvrider konkurrensen har regeringen ökat de fiskala energiskatterna till en nivå som hotar att urholka den elintensiva industrins konkurrenskraft. Den förtida avvecklingen av ökar energisektorns miljöbelastning kraftigt på ett sätt som inte är förenligt med en god miljö- och klimatpolitik i övrigt. På de alltmer sammanlänkade elmarknaderna i norra kan man inte analysera exempelvis den svenska energimarknaden isolerat från vad som händer i grannländerna. Det miljömässigt största problemet för norra energisektor är utsläppen från den kolbaserade elproduktionen i länder som , och . För att uppnå miljömålen är det därför av största vikt att vårt land tar ansvar och för en energipolitik som minimerar den svenska importen av kolbaserad el. Kärnkraftsavvecklingen verkar i rakt motsatt riktning. Den förtida kärnkraftsavvecklingen medför också att målet om en säker försörjning inte uppnås eftersom försörjningstryggheten särskilt i hotas beroende på risken för effektunderskott. Vidare medför den förtida avvecklingen att målet om konkurrenskraftiga priser hotas. Regeringens ambitioner att detaljreglera och styra energimarknaden medför att osäkerheten om de villkor som skall gälla ökar. Investeringar som kräver långsiktighet fördröjs eller uteblir, vilket inverkar negativt på dynamiken på energimarknaden. På den avreglerade energimarknaden är det heller inte rimligt att ha en statsägd aktör som dominerar i storlek på det sätt som gör. I det följande redovisar vi förslag till konkreta åtgärder för att uppnå målet om en säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning. 8.3 Marknadsstyrd utveckling och avveckling Vi anser att marknaden, utifrån de spelregler som staten anger avseende säkerhetsaspekter och miljökrav, skall få styra över energiproduktionens sammansättning. Det är därför dags att riva upp beslutet om en förtida avveckling av kärnkraften. Kraftföretagen skall få fortsätta driva kärnkraftverken så länge de klarar de högt ställda säkerhetskraven.