mot · GP02N327 · 2001-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:N327av Per m.fl. (m)Få och ändamålsenliga regler 1 Innehållsförteckning 1 Innehållsförteckning 47 2 Förslag till riksdagsbeslut 48 3 Inledning 50 3.1 Den offentliga makten utövas under lagarna 50 3.2 Ändamålsenliga regler 50 3.3 Utgångspunkter för förenkling 51 4 Föreskrifter om föreskrifter 51 4.1 Myndigheters föreskriftsarbete verksförordningen (1995:1322) 51 4.2 Kommittéers föreskriftsarbete kommittéförordningen (1998:1474) 52 4.3 Myndigheters föreskriftsarbete simplexförordningen (1998:1820) 53 5 EG-regler m.m. 53 5.1 Det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) 53 5.2 Gold-plating 54 6 Näringslivserfarenhet ett hot ... 54 6.1 Irrationella departementsbegränsningar 55 7 Mål för regelförenklingsarbete 56 7.1 Regeringens mål 56 7.2 En fråga om kvantitet i motsats till kvalitet? 56 7.3 : ett exempel på ett kvantitativt och kvalitativt misslyckande 57 7.4 Realistiska och mätbara kvantitativa och kvalitativa mål 57 8 Goda attityder en nödvändighet 57 8.1 En medvetet skapad negativ attityd till företagande 57 8.2 Det övergripande synsättet: Vem berörs? Vad är ändamålsenligt? 58 8.3 Det övergripande målet: Vem berörs? Vad är ändamålsenligt? 58 8.4 Den politiska dimensionen: Vem berörs? Vad är ändamålsenligt? 58 9 OECD-granskning 59 10 Förslag om ny lag 59 11 Till vilken nytta? 60 2 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förbättrade förutsättningar för svenskt näringsliv. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förbättrade förutsättningar för regelgivning som sådan. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att de särregler som uppkommer i men saknas i andra EU-medlemsstater måste följas av tillfredsställande motiveringar från myndigheternas sida till varför de är nödvändiga. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en redovisning av vilka bestämmelser som är en direkt följd av uttryckliga krav i EG-rättsakter respektive en följd av nationella överväganden. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av näringslivserfarenhet i samband med regelförenklingsarbetet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att arbetet med regelförenklingar bör ges en hög politisk prioritet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att företagarna själva bör få påverka arbetet genom samråd. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av en översyn av . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av realistiska, kvalitativa och lätt mätbara kvantitativa mål gällande regler och regelförenklingsarbetet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av att regering och myndigheter får en positivare attityd till regelförenklingsarbetet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om anmälan till angående granskning av regeringens regelförenklingsarbete. beslutar att utreda en lag enligt vilken varje beslut avseende nya eller förändrade föreskrifter som fattas av och dess verkställande organ, regeringen och dess myndigheter och andra verkställande organ samt av det offentliga utredningsväsendet skall föregås av en problem- och konsekvensanalys i enlighet med vad som anförs i motionen. beslutar att utreda en lag enligt vilken varje beslut avseende föreskrifter som fattats av , regeringen och dess verkställande organ samt av det offentliga utredningsväsendet skall följas upp fortlöpande och prövas mot den egna verksamheten och konsekvenserna av samtliga de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att problem- och konsekvensanalyser skall dokumenteras i skrift och följa beslutsunderlaget i fråga, bekräftas av envar beslutsfattare i fråga och vara allmän handling och sålunda tillgänglig för envar som önskar ta del därav. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att de av regeringen beviljade undantagen från verksförordningen måste upphöra, i väntan på att ovan föreslagna lag utreds och antas. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att simplexförordningens s.k. checklista bör kompletteras, i väntan på att ovan föreslagna lag utreds och antas. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att simplexförordningen, och/eller delar av verksförordningen bör revideras, i väntan på att ovan föreslagna lag utreds och antas. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av ett självständigt simplex, i väntan på att ovan föreslagna lag utreds och antas. 3 Inledning 3.1 Den offentliga makten utövas under lagarna I 1 kap. 1 § regeringsformen sägs att all offentlig makt i utgår från folket. Det sägs vidare: Den offentliga makten utövas under lagarna. Detta är en portalparagraf till hela regeringsformen. Den lägger fast fem grundläggande principer för vårt statsskick, nämligen principerna om demokratin, om det representativa statsskicket, om parlamentarismen, om den kommunala självstyrelsen och om maktutövningens lagbundenhet. I 1 kap. 6 § regeringsformen sägs: Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför . I regeringens styrande funktion ingår att styra förvaltningen. , flertalet statliga myndigheter och större delen av kommittéväsendet lyder under regeringen. Regeringen förfogar därmed över betydande resurser i arbetet med att utforma de lagar under vilka den skall utöva sin makt. Regeringens arbete med att förenkla lagar och regler utifrån främst små företags villkor är ännu efter närmare , fem förändringar av namn, fem förändringar av organisatorisk form, fem byten av chef, sex förändringar av ansvarig statssekreterare, ett byte av ansvarigt statsråd, och minst fem s.k. nystarter utan nämnvärda resultat. 3.2 Ändamålsenliga regler Det finns regler som inte följs. Och det finns regler som följs därför att det finns en risk för upptäckt och för en påföljd av något slag. Det finns emellertid även regler av ett tredje slag. Det är regler som följs därför att de som berörs av reglerna känner respekt för dessa. Denna respekt följer av att de som berörs ser, förstår och accepterar reglerna för den nytta som de medför. Detta gäller de regler som berör enskilda personer. Detta gäller även de regler som berör företag regler som inte sällan medför administrativa och andra kostnader. Det finns ett sätt att öka respekten för regler och därmed även nyttan av regler. Det finns ett sätt att begränsa negativa kostnader till följd av regler, till nytta för bl.a. små företag. Detta sätt är att ta ansvar för att de regler som vi inte kan vara utan är så få, så enkla, så rättvisa och så begripliga som möjligt. Det finns ett sätt att begränsa antalet regler och att möta det rimliga anspråket att gällande regler skall vara ändamålsenliga. Detta sätt är att väl belysa och väga de olika konsekvenser som följer av varje regel. En första del av en sådan prövning, en problemanalys, gör det möjligt att fatta väl underbyggda beslut om huruvida en viss regel överhuvudtaget behövs. En andra del, en konsekvensanalys, gör det möjligt att fatta beslut som väger en regels fördelar mot dess nackdelar vid en bedömning av en helhet. 3.3 Utgångspunkter för förenkling Tankar om förenkling av regler har funnits och dessa tankar har klätts i många olika dräkter. I denna motion är det emellertid fråga om något mer, och annat, än tankens nya kläder. Det är fråga om en ny process för regelskrivande och regelgivande. Denna process bygger på respekt för subsidiaritet till förmån för andra sätt än föreskrifter att nå målet i fråga, proportionalitet då en ny eller ändrad regel är föremål för övervägande. Utgångspunkten för motsvarande processer i och andra EU-länder är mycket enkel: Think small first. Utgångspunkten i bör vara: Tänk litet först. Och tänk sedan vidare utifrån mindre företags villkor. 4 Föreskrifter om föreskrifter 4.1 Myndigheters föreskriftsarbete verksförordningen (1995:1322) Till myndigheters maktutövning hör regelskrivning och regelgivning. Enligt 27 § verksförordningen skall en myndighets beslut om en föreskrift eller ett allmänt råd föregås av att myndigheten skall dels noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden, dels utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning, dels ge statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs samt tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. Förekomsten av lagar av mindre precis karaktär innebär att många myndigheter ges en viss, ibland betydande, normgivningsmakt. Lagstiftningstekniken, enligt regeringsformen, innebär att beslut av politisk natur förs till myndighetsnivån, eftersom det är fråga om att omforma politiska intentioner till konkreta handlingslinjer. Dessa handlingslinjer, d.v.s. regler, kan ha mycket stor betydelse för vem som slutligen berörs av en föreskrift. Dessa synpunkter beaktades då verksförordningen utarbetades och beslutades. Det är därför av intresse att Statskontoret, för närmare , sökte uppmärksamma att: [i] praktiken har regeringen beviljat undantag från verksförordningen i instruktionerna för sådana myndigheter som bedriver ett omfattande föreskriftsarbete och har medgivit att styrelserna får delegera denna uppgift. (Se Översyn av verksförordningen, s. 50 öx.) Det är anmärkningsvärt att statsministern och hans statsråd lämnar myndigheter utrymme att underlåta att låta regelskrivning och regelgivning föregås av problem- och konsekvensanalyser. Dessa av regeringen beviljade undantag från verksförordningen måste upphöra. 4.2 Kommittéers föreskriftsarbete kommittéförordningen (1998:1474) Regeringen berömmer sig av att även i det statliga kommittéarbetet ha införlivat ett system för effektivare konsekvensanalyser av reglers effekter för små företags villkor. (Se t.ex. regeringens skrivelse 2000/01:143, s. 3, 5.) Detta är dock en sanning med modifikation. Kommittéförordningen, som är i kraft , tillämpas på kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Av kommittéförordningen följer dels att [o]m förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för ... företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet (se 14 §), dels att [o]m förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för ... små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, ... (se 15 §). På detta sätt begränsas den konsekvensanalys som redovisas i ett kommittébetänkande till att avse ett förslags betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och/eller villkor i övrigt ... i förhållande till större företags .... En konsekvensanalys i enlighet med kommittéförordningen lämnar sålunda ett begränsat och därmed otillräckligt underlag för den konsekvensanalys respektive särskilda konsekvensanalys som den myndighet, som överväger nya eller förändrade regler, skall redovisa i enlighet med verksförordningen respektive simplexförordningen. Det förhållandet att besluten om kommittéförordningen och simplexförordningen är fattade med endast ger anledning till frågan om den uppmärksammade skillnaden är avsedd. Den ursprungliga Simplexgruppen föreslog en enkel och betydelsefull förändring av kommittéförordningen: Tag bort den begränsning av kommittéers konsekvensanalyser som orden ... i förhållande till större företags, ... i 15 § innebär. Denna förändring av kommittéförordningen måste göras. 4.3 Myndigheters föreskriftsarbete simplexförordningen (1998:1820) I regeringens beslut om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor sägs bl.a.: Konsekvensanalyserna skall bidra till att förbättra förutsättningarna för ökad tillväxt. Av 2 § simplexförordningen (d.v.s. förordningen om särskild konsekvensanalys av reglers effekter på små företags villkor; 1998:1820) följer: När en myndighet under regeringen överväger nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt skall myndigheterna göra en särskild konsekvensanalys i dessa avseenden och dokumentera denna. Analysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. Simplexförordningen gäller utöver de allmänna föreskrifterna i verksförordningen, myndigheters skyldigheter i samband med beslut om föreskrifter m.m. Ett betydande antal myndigheter har kritiserat det förhållandet att ett följande av såväl simplexförordningen som verksförordningen innebär en meningslös dubblering av arbetet med problem- och konsekvensanalyser. Simplexförordningen är i kraft . Den tillämpas ännu inte av berörda myndigheter under regeringen (i den omfattning som är påbjuden). En anmärkningsvärd brist finns i simplexförordningens s.k. checklista, tolv frågeställningar som tillsammans skall utgöra ett stöd vid analysen. Denna checklista saknar frågor som är av betydelse för att ändra redan gällande regler, d.v.s. frågor om samordning av nya/förändrade regler med redan gällande regler. Detta är egendomligt med tanke på att regeringen vid upprepade tillfällen uttalat förståelse för att förenklingar av befintliga regler är den stora utmaningen. Den ursprungliga Simplexgruppen föreslog att simplex-förordningen, och/eller delar av verksförordningen skulle revideras. En sådan revidering bör göras. 5 EG-regler m.m. 5.1 Det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) The competitiveness and dynamism of businesses are directly dependent on a regulatory climate conducive to investment, innovation, and entrepreneurship. Further efforts are required to lower the costs of doing business and remove unnecessary red tape, both of which are particularly burdensome for SMEs. ... (, ) Det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) medför en skyldighet att införa, tillämpa och följa . I införs ett flertal EG-regler inom områden där myndigheter svarar för den nationella regelgivningen. Detta kan ske på två sätt. EG-direktiv genomförs utan förändringar. EG-förordningar kompletteras med myndighetsföreskrifter. Även då en myndighet avser att besluta en föreskrift för att uppfylla internationella förpliktelser skall regelskrivare och regelgivare göra en problem- och konsekvensanalys. 5.2 Gold-plating Det är en betydande del av det svenska regelverket inom olika områden som har sin utgångspunkt i EG-regler. Detta har medfört att det behövs en stor mängd statliga regleringar för att tillgodose de krav som anges i de överordnade rättsakterna från EG. Dessa krav är ibland mycket långtgående och detaljerade. Det är i många fall nödvändigt för myndigheter att komplettera och fylla ut EG-regler med nationella regler. Det finns emellertid här ett behov av att förbättra myndigheters arbete med EG-relaterade föreskrifter. Det förhållandet att EG-relaterade föreskrifter är mer långtgående än vad EG-rätten kräver är en följd av att regelskrivare och regelgivare infört nya regler i anledning av en EG-regel och/eller behåller eller för över befintliga bestämmelser till den nya förekriften. Det är detta tillvägagångssätt som kallas för gold-plating. De särregler som på detta sätt uppkommer i saknas i andra medlemsstater. Dessa särregler följs heller inte alltid av tillfredsställande motiveringar från myndigheterna sida till varför de är nödvändiga. Detta måste förändras. I förslag till EG-relaterade föreskrifter saknas även alltför ofta en redovisning av vilka bestämmelser som är en direkt följd av uttryckliga krav i EG-rättsakter respektive en följd av nationella överväganden. Sådan redovisning bör göras. Dessa särregler medför, i likhet med andra regler, kostnader för de svenska företag som berörs. Eftersom det är fråga om extra regler är det fråga om kostnader som kan försämra dessa företags konkurrenskraft, såväl i som internationellt. 6 Näringslivserfarenhet ett hot ... Statsrådet berättar i en intervju i att hon, vid bemanning av den ursprungliga Simplexgruppen ... trodde att det viktigaste var näringslivserfarenhet och underskattade behovet av kunskaper om hur det går till i departementet. När en person utifrån ledde regelförenklingsarbetet uppfattades det på en del håll som ett hot. Statsrådet konstaterar sammanfattningsvis att följden av att ett antal tjänstemän inom har upplevt extern kunskap om och erfarenhet av företagande och dess villkor som ett hot är den att regelförenklingsarbetet har försenats med . Således har statsministern och hans statsråd lämnat tjänstemän utrymme att genom ett odemokratiskt agerande försvåra genomförandet av en av regeringen beslutad förordning avseende enklare och ändamålsenligare regler. Näringslivsenheten är den sakenhet inom som handlägger flertalet av de förslag till nya eller ändrade regler som berör mindre företag. Och som därför, i en betydligt större omfattning än andra sakenheter, har möjlighet att beakta eller underlåta att beakta mindre företags villkor. Det är anmärkningsvärt att statsministern och hans statsråd lämnar tjänstemän utrymme att skapa och underhålla en negativ attityd inom främst mot enklare och ändamålsenliga regler. 6.1 Irrationella departementsbegränsningar Det förhållande att Simplexenhetens möjlighet att agera som en självständig enhet uppfattades som ett hot är en bekräftelse på nödvändigheten av att agera som en självständig enhet. Det är just den begränsning som följer av de accepterade arbetssätt som statsrådet beskriver med orden hur det går till i departementet som, alltsedan regeringens beslut , har inneburit blockering av Simplexarbetet med regelförenkling. Statsministerns beslut att förlägga Simplexarbetet i har inneburit att denna fråga ses som en av de frågor som ägs av . Och, sålunda, som en av alla de frågor som kan förhandlas och förhandlas bort mellan departementen. En efter statsrådet instämmande i den kritik som, från flera håll, riktats mot dessa irrationella begränsningar av möjligheterna att bedriva Simplexarbetet övergår ägandet av frågan om regelförenkling till näringsminister . upplöser den självständiga Simplexenheten. Simplexarbetet är på nytt en del i den större Näringslivsenheten, nu kallad Näringslivs- och Simplexenheten. Det är anmärkningsvärt att statsministern på detta sätt visar sitt ointresse för Simplexarbete, som denna förs fram som regeringens sinnebild för regelförenkling. Och som motsvarande arbete i ett antal EU-länder av betydelse för det svenska näringslivsklimatet ges ökade resurser. Erfarenheter från länder som tar regelförenklingsarbetet på allvar, såsom och , visar att det krävs politiskt stöd från allra högsta nivå om arbetet skall bli framgångsrikt. Arbetet med regelförenklingar bör därför ges en hög politisk prioritet och företagarna själva bör få påverka arbetet genom samråd. 7 Mål för regelförenklingsarbete 7.1 Regeringens mål Regeringen beskriver sitt mål med regelförenklingsarbetet med särskild inriktning på små företag med följande ord: ... tydligt minska regelverkens administrativa börda på företagen. (Se t.ex. skr. 2000/01:143, s. 13) Detta mål är generande meningslöst och speglar, såväl språkligt som i sak, den ringa betydelse som regeringen tillmäter detta arbete och de som berörs av det. Vad menas exempelvis med tydligt? På vilket sätt skall uppfyllelsen av detta mål mätas? Är det givet att regler medför en börda till följd av att de medför administrativt arbete? Målet ställdes upp i en skrivelse till . Det är sålunda som tiden löper ut. 7.2 En fråga om kvantitet i motsats till kvalitet? Det ovan angivna målet upprepas i budgetpropositionen , trots att företrädare för näringslivet sökt göra klart för regeringen att det är önskvärt med ett mätbart och mer konkret mål för verksamheten. Regeringens svar på denna kritik är följande: Problemet är att det som är lättast att kvantitativt mäta sällan är annat än relativt trubbiga indikatorer. Exempelvis kan antalet regler, volymen av regelförändringar eller regelverkens storlek lätt mätas. Sådana indikatorer ger en bra bild av hur svårt det kan vara att överblicka alla regler, men räcker inte för att belysa de praktiska konsekvenserna för små företag. Effekterna för företagen kan bara mätas i de berörda företagen. 2000/01:143, s. Detta synsätt är förskräckande begränsat. Det är även förskräckande begränsande. Vad avser då regeringen göra för att finna indikatorer på regelverkens effekter på små företag? Jo, regeringen skall räkna ... : för, med början 2001, statistik på alla förslag på nya och ändrade regler med konsekvenser för små företag. Uppföljningen kommer att ge en bra bild över omfattningen av de nya [och ändrade?] regler som beslutas av regeringen och . 2000/01:143, s. 13 n.) Detta är inte annat än ett meningslöst bruk av ord: regler med konsekvenser innefattar, per definition och utan åtskillnad, såväl regler som är till gagn för mindre företag som regler som kan vara en börda för dessa. Vilka konkreta förbättringar för mindre företag kommer regeringens kunskap om detta sammanlagda antal regler att leda till? Denna statistik kommer inte att spegla regler med negativa konsekvenser för mindre företag. 7.3 : ett exempel på ett kvantitativt och kvalitativt misslyckande (1998) är ett resultat av att ett drygt trettiotal olika föreskrifter, med vissa redaktionella och andra förändringar, läggs samman till en enda föreskrift. är, till synes och enligt regeringens mening, en kvantitativ framgång: den har medfört en minskning av antalet föreskrifter med ett drygt trettiotal. Resultatet är emellertid en omfattande balk som, fortfarande efter ikraftträdandet, fordrar mycket betydande informationsinsatser. Och som erbjuder tolkningsutrymme som kan vara svårt för enskilda tjänstemän att hantera. Ett flertal kommuner har återbetalat de inspektionsavgifter som företag erlagt enligt . Detta har gjorts till följd av att dessa kommuners tillsynsmyndigheter inte har förmått eller inte funnit det vara meningsfullt att utöva den tillsyn enligt som dessa avgifter skall täcka. Detta tyder på att det bör ske en översyn av . 7.4 Realistiska och mätbara kvantitativa och kvalitativa mål Det är möjligt och till och med enkelt att ställa upp realistiska, kvalitativa och lätt mätbara kvantitativa mål. Dessa mål kan exempelvis avse att samtliga de nya och förändrade föreskrifter som skall beslutas i skall föregås av en väl genomförd problem- och konsekvensanalys som skall läggas till grund för regeringens beslut på ett sätt som tydligt framgår av motiven till regeln i fråga. Dessa realistiska, kvalitativa och lätt mätbara kvantitativa mål följer av ett annat fokus än det som regeringen har. Det är inte per definition på det sättet att regler är något negativt. Särskilt mindre företag finner att regler ger förutsägbarhet. Problemen med regelgivning uppkommer när föreskrifter skrivs och beslutas utan att dessa föreskrifters ändamålsenlighet belyses genom väl utförda och eftertänksamt beaktade problem- och konsekvensanalyser. 8 Goda attityder en nödvändighet 8.1 En medvetet skapad negativ attityd till företagande Socialdemokraterna har vid utformandet av lagar, förordningar och i andra sammanhang visat en misstänksamhet mot företagande i allmänhet och mindre företag i synnerhet. Denna förödande negativa attityd, i förening med oro och opportunism bland tjänstemän inom såväl regeringskansli som myndigheter, skapar problem för bl.a. mindre företag. Dessa problem är särskilt allvarliga i då samtliga EU-länder och omvärlden i övrigt agerar utifrån en insikt om även de mindre företagens positiva betydelse för tillväxt och välfärd.