ip · GP10117 · 2001-11-29 00:00:00 — Interpellation 2001/02:117 av () till statsrådet om incitamenten till kommunerna att hushålla väl Utan uthålliga finanser i kommunerna rycks väsentliga delar undan när det gäller viktig välfärd @ inklusive en livskraftig lokal demokrati. Det finns många anledningar att vara bekymrad över att kommuner inte stimuleras till att ha uthålliga och välskötta finanser som säkerställer att de kan klara sina åtaganden framöver. Jag tänker då även på avsaknaden av incitament hos kommuner att medverka till god ekonomisk tillväxt för hela landet genom att vårda sin egen skattekraft. Till detta kommer det för höga skattetrycket, den framtida demografin och svårigheterna att på många håll rekrytera bra kommunpolitiker. Det som får mig att väcka denna interpellation är de olämpliga signaler som med viss regelbundenhet sänds ut från Finansdepartemenetet. Tre sådana signaler från har givits i pressmeddelanden, den 6april 2001, den 1november 2001 och den 5november 2001. Den 6april 2001 blev jag beklämd när i ett pressmeddelande påstod att revisorers då just avgivna rapport /01:09 Från Akut till långvård gav ett verklighetsfrämmande intryck. Alla initierade bedömare ansåg nämligen att den rapporten gav en bra och verklighetstrogen beskrivning av icke önskvärda problem kring av regeringen uppbyggda kommun- och bostadsakuter. Kommunministerns yttrande att "revisorernas rapport ger ett verklighetsfrämmande intryck", var för mig en bekräftelse på att regeringens beteende alltför mycket styrs av en röstköpsverklighetsbild, som skiljer sig radikalt från den finansiella verklighet som kännetecknar relationerna mellan många kommuner och kreditgivare. När verklighetsbilden hos regeringen inte stämmer med revisorers framstår dessas förslag på åtgärder verkligen som mycket angelägna att tas på allvar och genomföras. I annat fall kommer regeringens verklighetsbild att smitta av sig på den kommunala nivån och leda till att kommunerna beter sig så att kommunsektorns finanser försämras. förstärktes mina farhågor när i ett pressmeddelande påstår att regeringens utredare förslag i sin utredning God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) sammantaget syftar till att underlätta för kommuner och landsting att uppnå en god ekonomisk hushållning. Det påståendet var anmärkningsvärt av flera skäl. föreslog än mer tillkrånglade regler för det s.k. balanskravet på kommunerna. Reaktionen från visst kommunhåll har redan hunnit bli ett skratt: Statliga önskemål utan sanktioner är verkningslösa (så som själv skriver på sin s. 139). skriver på samma s. 139 att "kreditvärdering kan vara ett väl så bra medel", men han har likväl inte valt att utveckla denna idé om en marknadslösning. Ett system som ger incitament att prissätta även kommunkrediter med hänsyn till risk skulle sannolikt vara betydligt mer hållbart och samhällsekonomisk effektivt. Det systemet skulle främja ekonomisk tillväxt. Det skulle vitalisera kommunalpolitiken. Det skulle framför allt garantera en god ekonomisk hushållning på ett mycket effektivt sätt än tillkrånglade regler som saknar sanktion. I stället föreslår något som i praktiken tycks kunna bli en permanent kommunakut. En sådan konstruktion kan bara bli en med tiden allt kraftigare belastning på statsbudgeten. Vet kommunerna om att det finns ett statsanslag, där det finns extra pengar till behövande kommuner, så kommer alltför många kommuner att se till att de får del av det anslaget. Så har det fungerat och jag ser därvid inga tecken på nya förutsättningar som ger kommunerna bättre incitament att hushålla med de resurser de har. gör i sin rapport en god genomgång av vad som kännetecknar problemkommuner och han nämner (på s. 176) som första kännetecken att det är det lokala ledarskapet som har en avgörande betydelse. Han refererar även till (på s. 179) ett forskningsprojekt, som kommit fram till att ett förhållande som kännetecknar de flesta ekonomiskt svaga kommunerna är att de har en svag ledning. Detta stämmer med min verklighetsbild och jag menar att slutsatsen måste bli att incitamenten till kommunledningen är viktig för en kommuns finansiella uthållighet. Den tredje felsignalen var ett pressmeddelande . Där går statssekreteraren i ut med påståendet att det förekommit en del oro om ifall förändrade regler för kapitaltäckning skulle leda till dyrare upplåningskostnader för kommuner. Det är det pågående arbetet med den s.k. förslag som skulle ha orsakat sådana frågor. säger därvid att departementet har för avsikt att utnyttja en förväntad möjlighet för stater att föreskriva samma riskviktning för kommuner och regionala myndigheter som för staterna själva, dvs. Bakgrunden är att den internationella för banktillsyn har lagt ett preliminärt förslag till nya kapitaltäckningsregler. Förslaget innebär att extern eller intern rating ska vara utgångspunkten vid bedömning av graden av risk i kreditinstitutens utlåningsverksamhet. För stater och lokala myndigheter som har befogenhet att ta ut skatt gäller dock liksom tidigare att risken kan få beräknas till noll procent. Kommitténs förslag är rekommendationer till internationellt verksamma banker. Motsvarande ändring av kapitaltäckningsreglerna behandlas även på EU-nivå. De nya EU-reglerna väntas träda i kraft . och inbillar sig tydligen att kommunkollektivet skulle komma billigare undan genom att betala allt dyrare kommunakuter när i stället alternativet är att de välskötta kommunerna kanske inte ens får lånen det minsta fördyrade, medan de uppenbart vanskötta inte skulle få några lån alls. Om man summerar kostnaden för alla kommunlån, med kostnaden för framtida allt dyrare kommunakuter, så är sannolikheten mycket hög för att en riskviktning av kommunerna snabbt leder till billigare totalkostnad för kommunkollektivet. Det som inte framgår av pressmeddelandet är att två system står emot varandra: Det ena är en effektiv marknadsreglering med en prisanpassning till risk, där vanskötta kommuner får svårare och dyrare att låna. Det andra är fortsatta svaga administrativa regleringar, där välskötta kommuner tvingas betala även de ekonomiskt vanskötta kommunernas finanser via allt dyrare statliga kommunakuter m.m. och där staten successivt minskar den gemensamma statsbidragspåsen och alltmer ägnar sig åt finansiell detaljstyrning av kommunerna via en uppsjö mer eller mindre riktade statsbidrag. Denna administrativt krångliga lösning, som tycks föresväva regeringens talesmän, blir erfarenhetsmässigt dyrare. Genom att administrativt sätta riskvikten till noll skulle nämligen missa en stor fördel med de nya EU-reglerna som är under utarbetande. För mig är det nämligen uppenbart att man bör analysera hur utvecklingen kan bli för summan av två kostnader för kommunerna och landet. För kommunerna dels vad de betalar för lånen, dels vad akutlösningarna kommer att kosta i minskat utrymme för hela sektorn. För landet är skadan uppenbar eftersom man får ett system som i avsaknad av incitament kommer att driva vissa kommuner att skötas sämre än vad som är rimligt. Hur stor summan av ovanstående två belopp kommer att bli påverkas dels av kreditgivarnas beteende och dels av kommunernas beteende. Att bankernas beteende påverkas i hög grad är ju syftet med förslaget till nya regler. Välskötta kommuner får t.ex. riskvikten och sannolikt till en början något dyrare lån än om riskvikten vore noll. slipper de som sagt med tiden allt dyrare akutlösningar för de ekonomiskt vanskötta kommunerna. De vanskötta kommunerna får antingen inga lån alls eller dyrare lån med hänsyn till en riskvikt på säg 80@100procent. Denna situation sätter en press på berörd kommun att snabbt komma ur detta läge. Totalt sett kommer kommunsektorn billigare undan med införande av riskvikter. Riskvikter kommer att göra att kreditprövningskravet blir bättre uppfyllt. Bankerna är enligt bankrörelselagen skyldiga att undersöka om en kreditsökande kommun är kreditvärdig och kan förväntas betala tillbaka . Det finns dock inga sanktioner kopplade till kreditprövningskravet. Och denna undersökningsplikt beträffande kommuner har i praktiken inte heller blivit prövad i domstol. Till följd av denna tolkningsosäkerhet ligger många banker lågt med tillämpningen av denna regel. Det har fått till följd att det nu finns kommuner som kan fortsätta låna till sina driftkostnader enbart därför att någon kreditgivare håller kommunen vid liv. Ytterligare ett skäl till att det blir billigare kostnader för kommunerna är att banker nu inte prissätter risk i tillräcklig omfattning, speciellt inte när det gäller krediter till svenska kommuner. Delvis beror detta på att banker ofta har ett helkundsperspektiv, dvs. man ser på avkastningen av hela relationen med en kund. Man kan således mycket väl sätta räntan på en kredit så att den är olönsam så länge en förlust kompenseras av andra vinstgivande tjänster till kunden. En annan förklaring till den dåliga prissättningen är att bankerna inte har tillräckligt sofistikerade rutiner för att bedöma kreditrisker @ och att bankerna bl.a. inte ser hur olika kreditrisker samvarierar. Ett tredje skäl kan vara olyckliga och diffusa uttalanden från regeringsledamöter, som det talat om att kommuner är säkra låntagare, utan att ha vare sig sakliga skäl eller någon legal grund för det. Kulturen inom kreditgivarvärlden och kanske även i politikerkretsar har sannolikt levt kvar i tiden före den finansiella avregleringen av kommunallagen. Många kreditbedömningar görs som ett binärt beslut: Antingen beviljas kredit till kommunen eller också så svarar inte banken på kommunens offertförfrågan om lån. Prisskillnaden blir därigenom bara marginell genom att det allmänna priset på riskdelen blir för lågt. När priset på risk blir för lågt, kan det få påverkningar långt utanför banksektorn eftersom priser på finansiella tjänster har ett stort informationsvärde för resten av ekonomin. Alla dessa svagheter bör ha förutsättningar att rättas till om och när förslaget till nya kapitaltäckningsregler och riskvikter även för kommuner införs. Jag bedömer således att om så sker blir problemen med brist på sanktionsmöjligheter av mindre betydelse för att ändå nå en rimligt låg sannolikhet för att kommuner inte blir en krisbransch och att kommuner inte föranleder en bankkris. Effekten väntas bli en sund prisdifferentiering av krediter till kommuner med olika risk. Det bör bli en mycket god signal till kommunerna och deras väljare. Inte bara bankernas utan även kommunernas beteende väntas i hög grad påverkas av de föreslagna reglerna om kapitaltäckning och riskvikter. Kommunerna skulle få mycket starkare incitament att följa kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning i det fall bankerna genom riskvikter tvingas intressera sig mer än nu för uthålligheten i kommunernas betalningsförmåga @ speciellt så om/när kommer i ekonomisk kris. Eftersom de nuvarande regelverken ger kommunerna dåliga incitament att konsolidera sina finanser har staten tvingats till många successiva och ryckiga småjusteringar i lagarna för att med administrativa metoder försöka stadga upp kommunernas beteende. Det förblir ett lappverk som sannolikt skulle fortsätta att föranleda liknande ingrepp från den nuvarande regeringen framöver om inte ändring sker. Allmänt utmärkande för de regler som gäller kommuner, liksom vad föreslagit, är att tvingande regler saknas och att sanktioner saknas när regler inte följs. Det är därför inte ovanligt att kommuner lånar medvetet till driften och säljer tillgångar för att täcka driftkostnader. Redovisningen är i praktiken inte enligt god sed: Stora volymer korta lån bokförs exempelvis som långa, vilket ökar den finansiella risken. Jämfört med hittillsvarande kommunakuter bör det också vara effektivare med differentierad prissättning och den öppenhet kring kreditfrågor som detta kommer att medverka till. Behovet av eller risken för statliga ingrepp i form av kommunakuter och tvångsförvaltning minskar. Jag hävdar sålunda att de föreslagna nya EU-reglerna således skulle kunna stärka de svenska kommunernas självstyre, när förslaget är genomfört. torde praktiskt alla kommuner tjäna på billigare räntenivåer till följd av sina mer uthålliga finanser. Och även för de finansiellt mindre välskötta svenska kommuner, som varit förutseende och börjat anpassa sig till det föreslagna ratingtänkandet, kan kommunkrediter hinna bli billigare som följd av förslaget till kapitaltäckningsregler @ jämfört med vad kostnaderna annars skulle bli. Om det tydligt blir kreditgivarna och inte staten (eller snarare de övriga kommunerna via statsbidragssystemet) som står första risken kommer kommunledningarna mycket snabbt att få tydliga incitament att hushålla med sina finanser. Det betyder helt nya förutsättningar i förhållande till det nuvarande dyrbara svartepetter-spelet: Den kommun som missköter sig mycket kan hoppas på hjälp, om de flesta kommuner sköter sig bra. Som revisorer tydligt uttalade (i sin Rapport 2000/01:09 Från Akut till långvård) så ger detta helt fel incitament till kommunernas uppfyllande av hushållningskravet. Jag kan inte förstå annat än att marknadslösningen har de lägsta samhällsekonomiska kostnaderna. Då ifrågasätts nämligen politikerna i finansiellt svaga kommuner redan vid kreditgivningen. Bedömer banken det som uppenbart att kommunen inte sköts så att lånen säkert kommer att kunna återbetalas i rätt tid gäller bankrörelselagens regler om oseriös kreditgivning, ty i detta fall finns ingen kommunakut som kan koppla upp en pipeline till statsbidragspåsen. Banken får ta en kreditförlust. sker en mjuk kreditprövning, ty kreditgivarna vet att en finansiell kriskommun blir hjälpt med pengar från statsbidragspåsen via insatser från kommunakuter. ställer preliminära förslag frågan om inte också kommuner ska bedömas av marknaden eller med andra ord ratas i en striktare kreditprövning. Prissättningen av lånen betygssätter den finansiella risken, som i sin tur givetvis återspeglar ledarskapet. har inte råd med ett växande transportkompani mindre väl skötta kommuner som hålls i gång av kreditgivare som hoppas på att staten och kommunerna inte hamnar i finansiell kris . Det är ju det som , vis av dyrköpt erfarenhet, fruktar och vill gardera oss alla emot. För mig som moderat är det viktigt att försöka säkra såväl välstånd som kvalitet, mångfald och den enskildes valfrihet. För mig är det då viktigt att försöka säkra det även om en ny statsfinansiell kris eller bankkris inträffar. Med en bra maktdelning från centrala statsmakten till kommunerna (inklusive deras kreditgivare) blir välfärdssystemet inte bara billigare och mer uthålligt utan även mer robust mot kriser. Det finns därför god anledning att utnyttja effektiva sätt att ge kommunerna incitament att hushålla med och ständigt effektivisera sina angelägna verksamheter. Med hänvisning till och mot bakgrund av vad jag ovan anfört ställer jag följande frågor till statsrådet i hans egenskap av kommunminister: Vilka åtgärder avser kommunministern vidta för att analysera vilken inverkan förslag skulle kunna få på det framtida behovet av kommunakut? I vilket eller vilka avseenden ger revisorers rapport om statens stöd till kommuner med ekonomiska problem "ett verklighetsfrämmande intryck"? Avser regeringen att ge bankerna om möjlighet att ha riskvikten noll för kommunlån i stället för att ge kommunerna incitament till god ekonomisk hushållning? (Frågan ställs eftersom en riskvikt som bättre motsvarar den verkliga risken sannolikt för de flesta kommunerna skulle bli betydligt billigare, om man tar hänsyn till såväl kommunernas kostnader för lån som för finansiering av finansiellt vanskötta kommuner via statliga akuter).