frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — Formerna för utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete varierar i hög grad. Fyra utskott har bildat särskilda arbetsgrupper. Några utskott diskuterar uppföljningsfrågorna i hela utskottet. Vissa utskott förlitar sig helt på återrapportering från regeringen. Andra utskott hänvisar till den ordinarie ärendeberedningen inom vilken uppföljning och utvärdering utförs. Kartläggningarna visar att det finns stora olikheter mellan utskotten när det gäller hur många motionsyrkanden, propositions- och motionsbetänkanden samt reservationer som hanteras . Antalet utskottsbetänkanden har gradvis minskat . Trenden förstärktes av den nya budgetprocessens införande. Detta innebär att utskotten måste välja olika strategier för sin informationsförsörjning i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Tanken bakom de undersökningar som genomförts av utskottens produktion är att se på vilka strukturella olikheter som finns mellan utskotten och vilka hinder som kan finnas att mer planmässigt infoga uppföljnings- och utvärderingsverksamheten i utskottsarbetet. Är förutsättningarna att bedriva uppföljnings- och utvärderingsverksamhet svårare t. ex. om utskotten har en hög andel propositionsbetänkanden? Hypotesen i så fall är att ett utskott som har många propositioner att bereda har svårare att planera in uppföljnings- och utvärderingsinsatser. Dock visar de genomgångar vi har gjort att trafik-, socialförsäkrings-, justitie-, utrikes- och finansutskotten har en hög andel propositionsbetänkanden, som dessa utskott har bedrivit en förhållandevis ambitiös uppföljningsverksamhet jämfört med genomsnittet av utskotten. Utskotten arbetar med ca 80 ämnesområden som löpande återkommer i betänkandeproduktionen. Inom dessa 80 ämnesområden finns ett brett spektrum av politiska spörsmål och möjliga frågeställningar om hur statens styrning utövas och hur statens medel används som skulle kunna vara föremål för uppföljning och utvärdering. Med ledning av kartläggningen av utskottens områden framstår det som möjligt för utskotten att planmässigt kunna initiera långt fler uppföljningar och utvärderingar än vad fallet blivit . Vad innebär det att utskotten måste välja olika strategier för sin informationsförsörjning? En sådan strategi måste bygga på att utskotten själva väljer ut kriterier, eller teman, som skall vara styrande för de områden som skall väljas ut för fördjupande uppföljningar och utvärderingar. Dessa kriterier varierar mellan utskotten efter karaktären på deras beredningsområden. De kriterier som tas fram hos t.ex. miljö- och jordbruksutskottet skiljer sig sannolikt i hög grad från dem som ligger till grund för socialutskottets informationsstrategi. Men det finns också kriterier, eller teman, som täcker flera utskotts beredningsområden. Här kan samarbete över utskottsgränserna aktualiseras. En långsiktig planering måste vara grunden i utskottets strategi för informationsförsörjningen. Detta innebär att en utvärdering av ett tidigare fattat beslut skall genomföras till ett på förhand utvalt beslutstillfälle som inträffar när regeringen lägger fram en proposition i frågan eller när ett motions-betänkande skall avlämnas. Bör en ökad metodologisk samstämmighet mellan utskotten eftersträvas? I det kan ligga att utskotten själva hanterar egna uppföljningar som kan vara utlagda på externa utförare. Ett antal utskott har genomfört uppföljningar i egen regi som också kommit till användning i utskottsbetänkanden. Åtgärder bör vidtas som underlättar genomförandet av en sådan verksamhet hos utskotten med egna uppföljnings- och utvärderingsprojekt. Detta kan också innebära att utskotten blir mer kompetenta beställare av underlag som regeringen på sedvanligt sätt skall förse utskotten med i linje med strategin för informationsförsörjningen. Den strikta uppdelningen av ansvarsområden mellan utskott kan minska slagkraften i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete som är en viktig förutsättning för att utöva både kontroll- och finansmakten. En bättre överensstämmelse mellan departementens och utskottens beredningsområden samt en mer sammanhållen uppdelning av politikområden med hänsyn tagen till utskottens ansvar för mål och anslag ökar enligt vår mening förutsättningarna att åstadkomma en större tydlighet från sida i mål- och resultatstyrningen. Vid sidan av problemet med gränsdragningar mellan utskotten, eller antalet utskott, är en viktig fråga hur utskotten kan samverka i mer övergripande och fördjupande studier av tidigare fattade beslut. Uppföljnings- och utvärderingsprojekt över utskottsgränserna bör aktualiseras. Detta skulle, enligt vår uppfattning, sannolikt öka kraften i uppföljningsarbetet och sådana studier skulle också kunna läggas fram som separata utvärderingsbetänkanden. 5.7.2 En handlingsplan för Huvudintrycket är att det inom finns olika uppfattningar - trots en bred samsyn på behovet av ett förändrat arbetssätt - om hur uppföljnings- och utvärderingsarbetet skall bedrivas och vilka förutsättningar som gäller för detta arbete. Sammantaget pekar detta på ett behov av konkreta åtgärder för att stärka genomförandet av ett förändrat arbetssätt i . Mot denna bakgrund ställer vi oss bakom referensgruppens förslag att en handlingsplan för det fortsatta arbetet upprättas. Av riksdagsordningen skall framgå att utskotten skall följa upp och utvärdera riksdagsbeslut Att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut är att betrakta - som tidigare framhållits - som en del i utövandet av konstitutionella befogenheter. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet utgör en integrerad del i beredningsarbetet genom att man inför nya beslut följer upp mål och resultat eller andra förhållanden i tidigare beslut. Med anledning av de resultat som våra undersökningar visat - bl.a. när det gäller framförda synpunkter i intervjuer samt det måttfulla genomslaget för uppföljnings- och utvärderingsverksamheten i - föreslår vi att en bestämmelse införs i riksdagsordningen som uttryckligen säger att det är en uppgift för utskotten att följa upp och utvärdera beslut som fattat. När berörde behovet av en särskild lagreglering i denna del (I, , s. 112-113) betonades det att det klart framgår av förarbetena till den gällande författningen att det förutsattes att utskotten skulle ha betydelsefulla uppgifter i granskningen av den statliga verksamheten och i utövandet av kontrollmakt. Bl.a. betonades i dessa förarbeten "att den nya, på ämnesindelningen grundade utskottsorganisationen lämpade sig väl för en kontinuerlig granskning av resultatet av den statliga reformverksamheten". Enligt vår uppfattning finns det - trots påpekandet från - behov av att detta ansvar blir klargjort på ett tydligare sätt än de resonemang som fördes i samband med författningsarbetet. Önskemål om en sådan reglering har ju också framförts bl.a. från flera av utskottens kanslichefer. Vi vill i detta sammanhang hänvisa till de allmänna resonemang vi för i detta avsnitt - bl.a. inom ramen för det handlingsprogram för som vi föreslår nedan - om principerna för utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete. Enligt vår uppfattning bör det införas en ny bestämmelse i riksdagsordningen 4 kap. 16 § där det sägs att i utskottens beredning av ärenden skall ingå uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom de ämnesområden som för varje utskott anges i 4 kap. 4-6 §§ med tillhörande tilläggsbestämmelser. Vårt förslag till lydelse skiljer sig från den som förordades av referensgruppen i vilken sades att utskott skall följa upp beslut inom de ämnesområden som för varje utskott anges i 4-6 §§ med tillhörande tilläggsbestämmelser. I vårt förslag tydliggörs på ett bättre sätt den integrerade ställning som uppföljnings- och utvärderingsarbetet skall ha i utskottens normala ärendeberedning. En annan skillnad är lydelsen i referensgruppens förslag där det uttalas att det är beslut som skall följas upp. Vår bedömning är att den formuleringen kan tolkas som att samtliga beslut skall följas upp. Att i stället välja formuleringen riksdagsbeslut markerar att en prioritering skall göras av vilka beslut som skall följas upp, och det ligger enligt vår uppfattning bättre i linje med den tematisering av utskottsarbetet och förbättrad verksamhetsplanering hos utskotten som vi förordar. En förbättrad verksamhetsplanering i utskottsarbetet Utskottens verksamhetsplanering bör förbättras. uttalade att en hel mandatperiod kan vara planeringshorisonten, en uppfattning som ställde sig bakom. Vi vill i likhet med referensgruppen upprepa vikten av att ett sådant synsätt fullföljs i utskottsarbetet. I planeringen skall ligga de strategiska beslutspunkter som kan urskiljas i utskottets arbete, t.ex. när större propositioner och motionsbetänkanden skall läggas fram. I utskottens verksamhetsplanering bör ingå en strategi för informationsförsörjningen. En sådan strategi bygger på att utskotten själva väljer ut teman som skall vara styrande för de områden som skall väljas ut för fördjupande uppföljningar och utvärderingar. Det kan också finnas frågor som täcker flera utskotts beredningsområden. Här kan samarbete över utskottsgränserna aktualiseras. Ett mer tematiskt arbetssätt bör enligt referensgruppen prövas i utskottens och arbete. Det kan förutses att spännvidden i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete blir stor. Det ankommer på utskotten att inom ramen för den långsiktiga verksamhetsplanen själva bestämma den närmare uppläggningen av sin verksamhet. Genom planering och prioritering kan tidsutrymme skapas för att åstadkomma en annan inriktning på riksdagsarbetet. En planering för hela valperioden, med fördjupningar inom olika ämnesområden olika år, är också ett sätt att underlätta motionshanteringen. Med ett sådant arbetssätt kommer beredningen av motionerna inte att stå i samma motsatsställning, vare sig till uppföljnings- och utvärderingsverksamheten eller till bevakningen av EU-ären-den, som blir fallet om man tillämpar den arbetsordning som är förhärskande. Undersökningarna i denna rapport visar dock att endast ett fåtal utskott arbetar med sådana, nämnda, tidshorisonter för ögonen. Vi finner det önskvärt med ett ytterligare genomslag i för ett sådant arbetssätt, och att det måste ankomma på respektive utskott att närmare utforma strategierna för en sådan motionshantering. Detta utvecklas närmare i kapitel 7. Inriktningen på utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete Vi vill framhålla att studiebesök och utfrågningar i sig är ett naturligt inslag i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete. Man bör emellertid också eftersträva uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i andra former. Våra undersökningar har visat att ett antal utskott har genomfört uppföljningar i egen regi, något som också kommit till användning i utskottsbetänkanden. Att genomföra uppföljningar och utvärderingar i egen regi betyder inte att utskottet och dess kansli självt genomför själva undersökningen, utan oftast skall detta läggas ut på externa utförare som t.ex. forskare, konsulter, m.m. I utskottets ansvar ligger snarare att ta ett ansvar för att precisera den frågeställning som utskottet vill ha belyst. Det finns också ett behov av att - som ett led i uppföljningsarbetet - systematiskt samla ihop de utvärderingar som utförs av myndigheter under regeringen, och som har till sin enda uppgift att just svara för en sådan produktion. Här kan t.ex. utbildningsområdet åberopas som exempel. Det förslag som vi lämnar nedan om behovet av en metodologisk stödfunktion underlättar genomförandet av en sådan verksamhet hos utskotten med egna uppföljnings- och utvärderingsprojekt. Av våra undersökningar framgår att en del utskottskanslier anser att det inte kan ankomma på kanslierna att själva förelägga ledamöterna i utskottet förslag till uppföljningsprojekt. är signalen från ledamöterna att uppföljning och utvärdering i riksdagsarbetet är viktigt och att det bör ankomma på utskottskanslierna att följa utvecklingen inom beredningsområdet och att aktivt komma med förslag till uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter. Enligt vår uppfattning tyder detta på att det råder oklarhet om vad som skall göras, vem som skall ta initiativet och hur det skall göras. Ledamöter och utskottskanslier har olika förväntansbilder på varandra. En följd av vårt förslag till ändring av RO 4 kap. är att utskotten måste bli mer aktiva och ta ett större ansvar för att ta initiativ till uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter. Det är enligt vår mening utomordentligt viktigt att ledamöterna - mot bakgrund av deras breda kontaktytor i samhället - och utskottspresidierna blir mer drivande när det gäller uppföljning och utvärdering av beslut. Även tjänstemännen vid utskottskanslierna bör kunna spela en aktivare roll. Utbyte av information om utskottens verksamhetsplaner och ett metodologiskt erfarenhetsutbyte i uppföljnings- och utvärderingsarbetet bör ske inom ramen för ordförandekonferensens verksamhet. Där kan samråd också äga rum om behovet av utskottsövergripande uppföljningar och utvärderingar. Det informationsutbyte som förväntas äga rum i ordförandekonferensen bör kunna resultera i att större krav kan komma att ställas på utskottens uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter. Ett återkommande erfarenhetsutbyte bör kunna ske inom ramen för ordförandekonferensens verksamhet. Utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet kommer också att vara en återkommande fråga för de möten som riksdagsdirektören kommer att ha med representanter för utskott, kammarkansli samt . Ökad systematik i resultatinformationen bör tillämpas även i andra propositioner än budgetpropositionen En motsvarande systematik med resultatinformation som återfinns i budgetpropositionen bör också tillämpas i andra propositioner; detta skulle leda till att arbetet med uppföljning och utvärdering blir en verksamhet som regelmässigt bedrivs och inte bara i samband med budgetprocessen . Enligt vår uppfattning bör också en mer enhetlig utformning av utskottsbetänkanden övervägas. Uppföljnings- och utvärderingsinformation bör i tillämpliga fall vara en obligatorisk del av ett utskottsbetänkande (t.ex. i form av bedömning av lämnad resultatredovisning i propositionen eller resultat från utskottets uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter). Enligt vår mening är det också av stor vikt att formerna för en fördjupad samverkan i resultatdialogen mellan riksdagsutskotten och utvecklas ytterligare. Inom ramen för denna dialog bör tydliga krav ställas från sida om resultatredovisningens form och innehåll. En särskild stödfunktion bör inrättas Erfarenheterna från utvärderingsgruppens arbete är att utskotten även fortsättningsvis måste ha ett stöd i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. En liknande grupp som utvärderingsgruppen bör finnas även fortsättningsvis och fungera som en motor i utvecklingsarbetet. En uppgift för stödfunktionen är att anordna utbildningar och seminarier samt att ge stöd till utskottens utvärderingsarbete. I detta stöd skall ligga att förfoga över beställningskompetens och ekonomiska resurser för upphandling för de fall när ett utskott och dess kansli skall ta externa utförare i anspråk för ett uppdrag. Vidare skall funktionen tillhandahålla både ett metodologiskt och praktiskt stöd. Till funktionen kan övervägas att knyta en referensgrupp som bl.a. skall tjäna som en länk till pågående utvärderingsforskning och till det internationella arbetet (t.ex. OECD-arbetet inom ramen för PUMA). kan enligt vår uppfattning få en förstärkt roll när det gäller att vara en resurs för utskotten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Vi vill erinra om att utredningstjänsten från har knutits närmare de delar i som är direkt engagerade i beslutsprocessen, dvs. kammarkansliet och utskottskanslierna. Organisatoriskt kommer utredningstjänsten att ingå som en del i kammarkansliet. Det kan t.ex. övervägas att - med budgetkontoret vid utredningstjänsten som modell - inom utredningstjänsten inrätta ett särskilt kontor som kan bistå utskotten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Vi återkommer närmare om denna fråga i kapitel 7 om förändringar i arbetsformer. Utbildningsinsatser bör genomföras som tar sikte på att förbättra hanteringen av och inhämtandet av beslutsinformation, att analysera målformuleringar och resultatredovisningar, att utarbeta rutiner för en förbättrad resultatdialog med och hur den egeninitierade uppföljnings- och utvärderingsverksamheten vid utskottet skall ledas. Vår uppfattning är att ökad uppmärksamhet måste ägnas utformningen av utskottens verksamhetsberättelser. Av särskilt intresse i verksamhetsberättelserna är givetvis utskottens arbete med EU-frågor och uppföljning och utvärdering. I verksamhetsberättelserna bör också finnas en redovisning av tillkännagivanden och utskottsinitiativ, liksom de fall när utskottet föreslår en ändring i regeringens förslag. Sammantaget innebär detta att en mer samlad och fullständig bild ges av utskottens verksamhet. Generella riktlinjer bör gälla för hur verksamhetsberättelserna skall utformas. Verksamhetsberättelserna bör göras tillgängliga i Rixlex och publiceras, förutom i den inbundna delen av utskottsbetänkanden i riksdagstrycket, tillsammans i en egen publikation. Det bör vara obligatoriskt att utskotten avger verksamhetsberättelse efter avslutat verksamhetsår. De ambitionshöjningar i uppföljnings- och utvärderingsarbetet som vi uttalat ställer krav på ytterligare resurser. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 7 om förändringar i arbetsformer. 6 arbete med EU-frågor En del av uppdrag rör arbete med EU-frågorna. har att utreda behovet av förändringar i organisation och arbetssätt i syfte att stärka ställning på området. En utgångspunkt för kommittén skall enligt direktiven vara att EU-arbetet så långt möjligt skall vara en integrerad del i sedvanliga arbete. En målsättning för arbetet skall vara att tillse att det råder största möjliga öppenhet i hantering och att öka möjligheterna för och utskotten att följa, ta initiativ och utöva inflytande i utrednings- och lagstiftningsarbetet inom EU från ett tidigt skede till dess att formella beslut fattas. I uppdraget ingår att följa upp utskottens arbete med EU-frågorna och att utveckla och förbättra stödet till utskotten. Kommittén bör också belysa uppgiftsfördelningen och samarbetet mellan och utskotten. Kommittén skall också belysa konsekvenserna för av att EU-samarbetet sker i olika former och att beslutsprocessen ändrats genom Amsterdam-fördraget. Två frågor som särskilt bör belysas är formerna för uppföljning och kontroll dels av regeringens agerande i Europeiska unionens råd, dels av genomförandet av EG-direktiv. Kommittén skall vidare utreda behovet av och kostnaderna för en ökad närvaro och en mer kontinuerlig bevakning på plats från sida av verksamheten i EU:s institutioner. Kommittén skall även bedöma behovet av och kostnaderna för en ökad kontakt med andra nationella parlament och . referensgrupp för arbete med EU-frågor överlämnade sin rapport till kommittén . Rapporten återfinns som bilaga 6 till detta betänkande. Därutöver har huvuddelen av de promemorior som togs fram under referensgruppens arbete publicerats i en särskild volym. Promemoriorna förtecknas i referensgruppens rapport avsnitt 11.3. För mer ingående bakgrundsbeskrivningar hänvisas således till bilaga 6 och volymen med promemorior från referensgruppen. I en promemoria i den särskilda volymen redovisas svaren på referensgruppens enkät med ledamöter om arbetet med EU-frågor. skall ha en stark ställning i behandlingen av EU-frågor. EU:s beslutsprocess innebär att en fråga kan behandlas . Detta skapar möjligheter för att långsiktigt planera arbetet med EU-frågorna. Utskotten skall ha en stark roll och följa viktiga frågor under kommissionens beredningsarbete och under den fortsatta beslutsprocessen i EU. Samråd inför ministerrådets möten skall även fortsättningsvis ske i . Kammarens centrala roll för insyn, öppenhet och allmän debatt i EU-frågor skall utvecklas. Regeringen bör regelbundet lämna information om viktiga EU-frågor i kammaren. Regeringens skyldighet att redovisa sitt agerande i EU för skall regleras i riksdagsordningen. har en central roll i det svenska statsskicket. Det är en självklar utgångspunkt att skall ha en stark ställning i det politiska systemet också när är medlem i Europeiska unionen. Som anfördes i propositionen om medlemskap i måste den grundläggande principen om folkstyret värnas även vid ett svenskt medlemskap i . Det gäller att genom behålla en förankring hos folket även på de områden där utövar beslutanderätten gemensamt med andra medlemsländer i ministerrådet (prop. 1994/95:19 s. 532). På samma sätt som i andra frågor är regeringen ansvarig inför också när det gäller EU-frågor. Det innebär att de sedvanliga parlamentariska kontrollinstrumenten står till förfogande också i EU-frågor. EU-frågornas karaktär och samarbetets omfattning innebär att måste ha en aktiv roll och utöva stort inflytande i den nationella behandlingen av EU-frågor för att fullgöra sin uppgift som folkets främsta företrädare. kan utöva inflytande genom att påverka regeringens agerande i EU i viktiga frågor. Med viktiga frågor avses både sådana frågor som skulle ha avgjorts av om inte hade varit medlem i EU och frågor som av andra skäl är politiskt intressanta. En annan utgångspunkt är att inte bara skall reagera på frågor som är under beredning i EU utan också gentemot regeringen kunna ta initiativ i EU-frågor. Erfarenheterna som har varit medlem i EU visar att EU-frågor behandlas på många sätt i arbete. EU-frågorna har således i flera avseenden kommit att bli en integrerad del av arbete, och det finns ett utbrett intresse i för att finna bra former för hanteringen av dessa. har tidigare ställt sig bakom referensgruppens förslag att regeringens skyldigheter gentemot i EU-frågor skall anges i regeringsformen. Regeringen har i enlighet med detta ställningstagande utfärdat tilläggsdirektiv till författningsutredning (dir. 2000:61). hantering av frågan om grundlagsreglering är därmed avslutad. Referensgruppen beskriver EU:s beslutsprocess och särskilt de aspekter som är viktiga ur perspektiv. Beskrivningen av EU:s besluts-process delas in i fyra faser (jfr bild sist i referensgruppens rapport): 1) beredningsfasen (skedet innan kommissionen lägger fram ett förslag), 2) beslutsfasen (efter det att kommissionen lagt fram ett förslag fram t.o.m. beslut har fattats om en ny rättsakt/ändring i rättsakt eller nytt policybeslut. De flesta lagstiftningsärenden beslutas enligt medbeslutandeproceduren), 3) genomförandefasen (när ett fattat beslut genomförs), 4) uppföljningsfasen (när ett genomfört beslut följs upp). För arbete med EU-frågor har det sätt på vilket EU:s beslutsprocess fungerar flera implikationer. För att kunna utöva reellt inflytande är det viktigt att kommer in tidigt i processen. Det innebär att bör följa viktiga frågor redan under beredningsfasen, dvs. när arbetet med att ta fram ett förslag till t.ex. en rättsakt pågår. Utskotten, och kammaren har delvis olika uppgifter i olika faser av EU:s beslutsprocess. Inom utskotten finns sakkunskap, och utskotten har ett ansvar för lagstiftning, budget, nationella handlingsprogram och andra frågor inom det egna området. Vi anser att utskotten skall följa viktiga frågor redan under kommissionens beredningsarbete men även under den fortsatta beslutsprocessen i EU. Samråd inför ministerrådsmöten skall även fortsättningsvis ske i . Härigenom får ett riksdagsorgan överblick över samtliga EU-frågor och erfarenheter av alla de samarbetsområden som ingår i EU. vill vi understryka vikten av att utskottens kunskaper bättre utnyttjas i nämndens samråd. Vi anser att regeringen regelbundet skall lämna information om viktiga EU-frågor i kammaren. Öppen information och debatt i kammaren innebär att samtliga riksdagsledamöter kan delta och att allmänheten kan följa frågorna. Det finns således en mängd olika vägar för ledamöter att aktualisera EU-frågor.