frsrdg · GO04RR3 · 2001-01-01 00:00:00 — anför att den internationella rapporteringen görs i tre system: nationalräkenskaper, statsbudget och den Internationella valutafondens egna system Statistics. det mellan dessa system föreligger definitionsskillnader, som gör att systemen inte är helt jämförbara. Myndigheten menar att en samordning av statistik-ansvaret för samtliga tre system på en myndighet förefaller svår att genomföra. erinrar dessutom om lagen (1992:889) och förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken och menar att det är oklart om revisorernas förslag innebär att detta regelsystemet ska ersättas. Myndigheten motsätter sig ett sådant förslag eftersom "det helt strider mot de grundläggande principer" som gäller för ansvarsfördelningen inom statistik-området. Statskontoret anser inte att en överordnad myndighet bör ges ansvaret för den internationella statistikrapporteringen och varnar för att det skulle innebära "ökad byråkrati och tröghet i systemet". I stället bör respektive statistikproducent ansvara för rapporteringen, "dvs. när det gäller statsbudgetens utfall och när det gäller den offentliga konsumtionen". instämmer i revisorernas problembeskrivning. Man ser att det finns risk för att jämförbarheten minskar p.g.a. att man använder olika avgränsning av staten eller den offentliga sektorn eller att man rapporterar med olika grad av aktualitet utan att olikheter kommenteras eller dokumenteras. Detta skulle, enligt myndigheten, elimineras om en myndighet ges det övergripande ansvaret. Man säger också att den faktiska produktionen kan, där så befinns lämpligt av t.ex. praktiska skäl, utföras även av andra myndigheter. Avslutningsvis förklarar sig vara beredd att ta på sig detta ansvar, under förutsättning att erforderliga medel ställs till förfogande för uppgiften. revisorer skiljer mellan ansvaret för produktion av statistik och ansvaret för rapportering av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Revisorernas förslag i rapporten omfattar ansvaret för rapporteringen. Frågan om en samordning av den internationella rapporteringen av statistiska uppgifter kring statsbudgetens utfall och den offentliga konsumtionen berör regelsystemet för officiella statistik. finns en struktur med ett tjugotal statistikansvariga myndigheter. Var och en av dessa myndigheter ansvarar, inom sina avgränsade områden, för produktionen av officiella statistik. Den granskning revisorerna genomförde omfattade ingen analys av hur detta system fungerar. Revisorerna menar däremot att det i lagen (1992:889) och förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken inte finns någon bestämmelse som motsäger att den internationella rapporteringen av statistiska uppgifter kring statsbudgetens utfall och den offentliga konsumtionen kan samordnas under en myndighet. Inte heller kan revisorerna se att en sådan åtgärd måste innebära att hela det nuvarande regelsystemet byts ut. Revisorerna konstaterar att ser fördelar med en samordning. Det är viktigt att de statistikansvariga myndigheterna inte använder olika avgränsningar av staten. Rapporteringen bör heller inte göras med olika grad av aktualitet utan att olikheter kommenteras eller dokumenteras. Detta ställer höga krav på kvaliteten i rapporteringen. Revisorerna menar att nivån på kvaliteten lättare kan upprätthållas om ansvaret för den internationella statistikrapporteringen inte är delat mellan olika myndigheter. Revisorerna menar vidare att de problem av praktisk karaktär som anförts mot en samordning mer än väl övervägs av de fördelar revisorerna beskriver i rapporten. att regeringen överväger hur ansvaret för den internationella statistik-rapporteringen kan samordnas antingen under en myndighet eller i andra former. Redovisning till /03 Regeringen bör påbörja det arbete som krävs för att genomföra de förslag som revisorerna lagt fram. Detta är inte minst viktigt med tanke på de förändringar av statsbudgetens struktur som regeringen föreslagit i budgetpropositionen för samt de förslag på förändringar som förväntas bli resultatet av utvecklingsarbetet inom det s.k. . Utvecklingsarbetet inom ska enligt projektets egen tidsplan leda till att regeringen ska kunna presentera en statsbudget baserad på information om kostnader. Enligt revisorernas mening är det lämpligt att regeringens redovisning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av revisorernas förslag sker i samband med slutförandet av utvecklingsarbetet inom ramen för . att regeringen återkommer till senast i samband med /03 om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av revisorernas förslag. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.1 anfört om att regeringen utreder hur jämförande information om resursförbrukningen för de verksamheter som finansieras över statsbudgeten kan redovisas, med vilken periodicitet denna redovisning ska göras samt hur bestämmelser avseende detta ska utformas, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.2 anfört om att regeringen överväger hur regler ska utformas, som ska säkerställa tillgången till jämförande information innan en förändring av statsbudgetens struktur eller av enskilda anslag genomförs, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om att regeringen ger ökad prioritet åt arbetet med utveckling av system för att tillgodose behovet av jämförande information, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om att regeringen överväger hur ansvaret för den internationella statistikrapporteringen kan samordnas antingen under en myndighet eller i andra former, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.5 anfört om att regeringen återkommer till senast i samband med /03 om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av revisorernas förslag. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga behandling har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och departementssekreteraren (föredragande). Rapport 1999/2000:10 Regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord revisorers granskning av regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden har initierats av revisorerna själva. Revisorerna har i tidigare granskningar framfört kritik mot resursredovisningen. Underlaget till granskningen bygger på bestämmelserna i lag (1996:1059) om statsbudgeten, regeringens interna regler för utformning av budgetpropositionen samt vad regeringen redovisat i budgetpropositionen, andra propositioner och skrivelser till under en följd av år. Vidare har intervjuer genomförts med representanter för och . Ytterligare underlag för beräkning av tidsserier över statsbudgets utfall m.m. har inhämtats från och . Granskningen har bedrivits inom revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår (), (), f.d. riksdagsledamot, (), (), (), (), () och (), f.d. riksdagsledamot. Ansvarig vid revisorernas kansli har varit departementssekreterare . Även kanslichefen , utredningschefen och utredningschefen har deltagit i arbetet. Denna rapport är beslutad av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas genom en skrivelse till . revisorer har i ett flertal rapporter kritiserat regeringens redovisning av resurser. Granskningarna har behandlat rättsväsendet, det svenska biståndet, det militära försvaret, grundskoleutbildningen och primärvården. Revisorerna har pekat på att redovisningen utelämnat viktiga förhållanden, saknat jämförelseobjekt eller på annat sätt inte varit helt rättvisande. Genom att använda längre tidsserier och internationella jämförelser har revisorerna kunnat visa på en annan bild av resursförbrukningen än den som framträder i regeringens redovisning. I sin granskning av organisationsförändringar inom rättsväsendet (rapport /99:9) kunde revisorerna peka på att rättsväsendets resursförbrukning räknat per invånare ökat . Granskningen visade också att polisen och kriminalvården fått allt större resurser till sitt förfogande . Revisorerna har vidare påpekat att de svenska försvarsutgifterna internationellt sett är höga (rapport /99:4). Exempelvis har försvarsutgifterna per invånare ökat mer i än i det genomsnittliga Natolandet . I sin granskning av och skolans utveckling (rapport /99:3) visade revisorerna att man i satsat relativt mycket resurser på just grundskoleutbildningen. I en jämförelse mellan hur stor andel av BNP som olika satsade på låg i topp. I sin granskning av primärvårdens resurser (rapport /98:5) kunde revisorerna visa att den svenska primärvården framstår som underdimensionerad vid en internationell jämförelse - trots att statsmakterna prioriterat primärvården och trots att de personella resurserna inom sjukvården totalt sett låg på en hög nivå. De krav som ställs på regeringens redovisning av resurser framgår främst i lag (1996:1059) om statsbudgeten. Redovisningen ska ge "en rättvisande bild" av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar (45 §). I förarbetena till lagen (SOU 1996:14 Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område) sägs att bilden blir rättvisande först om den ger mottagaren en riktig uppfattning om verkligheten. Informationen ska också förmedlas på ett sådant sätt att mottagaren kan förstå den. I samband med finansutskottets beredning av ekonomiska vårproposition (bet. 1998/99:FiU20) efterlyste utskottet en ökad tydlighet i redovisningen av sambandet mellan faktiskt inträffade händelser, antaganden om effekter, värdering av resultatet samt förslag till budget. Detta gagnas av en korrekt och rättvisande bild av de medel och övriga tillgångar som stått till regeringens förfogande. Inför varje budgetproposition utarbetar () ett internt cirkulär med anvisningar om propositionens innehåll samt vilka tidsramar som gäller för arbetsprocessen. Redovisningen av resurser sker på tre nivåer - utgiftsområdesnivå och därunder verksamhetsområdesnivå samt anslagsnivå. Det främsta sättet på vilket regeringen redovisar resurs-tillgång och resursförbrukning är standardiserade tabeller. Dessa tabeller visar utgiftsutfallet , utgiftsprognos , budgetförslag för samt den beräknade utgiftsnivån två år framåt i tiden. I granskningen presenterar revisorer denna redovisning för utgiftsområde 4 Rättsväsendet, utgiftsområde 6 Totalförsvar, utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg samt utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Utöver den del av regeringens redovisning som sker i form av standardiserade tabeller finns det få exempel på jämförande redovisning. Huvuddelen av redovisningen i budgetpropositionen handlar i stället om genomförd verksamhet samt i viss mån vilket resultat denna verksamhet gett upphov till. Denna bild av regeringens redovisning av resurser bekräftas av Statskontorets rapport och resultatbedömning i BP 2000. Revisorerna har funnit att även redovisningen av resurser i andra dokument än budgetpropositionen är knapphändig. Detta bekräftas av berörda departement. I propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1999/98:74) redovisar regeringen däremot ett flertal internationella jämförelser samt försvarsanslagens utveckling över tiden. I granskningen presenterar revisorer exempel på alternativ redovisning av resurser. Syftet är att visa att det faktiskt går att ta fram och rapportera jämförande information. Det finns dock vissa problem med att i efterhand skapa tidsserier över statsbudgetens utfall. I granskningen analyseras problem på grund av s.k. engångshändelser, ändrade budgeterings- och redovisningsprinciper, förändringar i budgetstrukturen, den snabba förändringen av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d. eller ändrat budgetår och räkenskapsår. Detta innebär att det är svårt att göra direkta jämförelser mellan olika år, åtminstone för åren innan den nya budgetprocessen och budget. Problemet ligger främst på praktisk nivå. Arbetet beskrivs som omfattande och resurskrävande. är den årliga arbetsbelastningen inom inte den bästa för långsiktiga utvecklingsprojekt. Generellt har departement och myndigheter i stället varit fokuserade på att göra årets rapportering så rättvisande som möjligt, utan större hänsyn till jämförbarheten . har det skapats väsentliga skillnader mellan den information som lämnas i budgetdokumenten och den som finns tillgänglig i de datoriserade redovisningssystemen. För att göra statsbudgetens olika delar jämförbara över tiden och mellan länder används en särskild ändamålsindelning. Den ändamålsindelning som används i togs 1985 efter ett gemensamt utvecklingsarbete mellan och . Ändamålsindelningen är kopplad till nationalräkenskapssystemet. I är ansvarig myndighet för det nya s.k. europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. De nya räkenskaperna börjar . Även system för ändamålsindelning kommer att ersättas med ett nytt. Utöver arbete med nationalräkenskapssystemet driver man inom och ett antal olika utvecklingsprojekt som alla har det gemensamma syftet att bättre presentera statsbudgetens utfall och offentliga utgifter. Inom arbetar man t.ex. med en databas med information om statsbudgetens utfall, till att börja med för och . Man arbetar även med en databas som är baserad på de anvisade anslagen. Utvecklingsarbetet går ut på att spåra hur dessa ändrats . Ambitionen är att bemästra samtliga de problem som finns med att efterkonstruera tidsserier. Inom det s.k. utreds möjligheterna att skapa en ny avgränsning av statsbudgeten. De exempel på tidsserier som presenteras i granskningen baseras på revisorernas egna beräkningar utifrån regeringens budgetpropositioner samt olika underlag från och . revisorer har bl.a. inhämtat ett preliminärt sifferunderlag från beräknat i enlighet med det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. De exempel som presenteras i rapporten visar utvecklingen av den statliga konsumtionen för ändamålen Samhällsskydd och rättsskipning (samt undergrupperna Polisväsen och Rättsskipning), Militärt försvar (samt därunder Materielinvesteringar), Internationellt ekonomiskt bistånd, Hälsovård och sjukvård samt Grundskoleutbildning. Redovisningen består av diagram som visar den statliga konsumtionen uttryckt i löpande priser och prisnivå. De exempel på internationella jämförelser som presenteras i granskningen baseras på ett underlag från , vilket bearbetats av på revisorernas uppdrag. De exempel som presenteras i rapporten visar utvecklingen av de totala offentliga utgifterna fördelade på ändamål och typ. Utgifterna uttrycks som andel av respektive lands bruttonationalprodukt för att möjliggöra jämförelser. De länder som ingår i jämförelserna är , , , , , , och . De ändamål som valts ut är "Public order and safety", "Defence", "Health" samt "Education". Det exempel på internationella jämförelser av biståndsverksamhet som presenteras i granskningen baseras på ett annat underlag från än de ovanstående områdena. Denna redovisning innehåller något fler länder, men täcker bara . Revisorerna menar att en utökad redovisning av jämförande information samt därtill analyserande och förklarande kommentarer skulle ge en mer rättvisande bild av resursförbrukningen. Den skulle också ge ett bättre underlag för att fatta beslut om avvägningar av resurser mellan och inom olika politikområden. Revisorerna är medvetna om de problem som är förknippade med att ta fram tidsserier och internationella jämförelser avseende statsbudgetens fördelning på politikområden. visar granskningen att sådan information är möjlig att ta fram. Revisorerna konstaterar att det inom och vissa myndigheter bedrivs olika utvecklingsinsatser inom detta område. Revisorerna anser dock att detta arbete måste samordnas bättre och ges högre prioritet av regeringen. Frågan om hur, i vilken omfattning och med vilken regelbundenhet som regeringen ska återkomma till med jämförande information om resursförbrukningen för de olika politikområdena bör bli förmål för ytterligare utredning. Granskningens bakgrund och inriktning revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden. Beslut om att genomföra granskningen fattades av revisorerna efter en förstudie av området (förstudie /2000:10). Beslutet att granska regeringens redovisning av resurser bygger bl.a. på revisorernas erfarenheter från tidigare granskningar. Brister i regeringens redovisning revisorer har i tidigare granskningar riktat kritik mot olika delar av regeringens redovisning. Revisorerna har pekat på att redovisningen utelämnat viktiga förhållanden, saknat jämförelseobjekt eller på annat sätt inte varit helt rättvisande. I sin granskning av organisationsförändringar inom rättsväsendet (rapport /99:9) kunde revisorerna peka på att rättsväsendets förbrukning av medel räknat per invånare ökat . I rapporten hänvisade revisorerna även till andra undersökningar som visade att polisen och kriminalvården fått allt större resurser till sitt förfogande. I sin granskning av styrning, genomförande, samordning och uppföljning av det svenska biståndet (rapport /99:2) visade revisorerna att regeringens redovisning av reservationerna på anslaget A1 Biståndsverksamhet under utgiftsområde 7, Internationellt bistånd, inte innehöll information om reservationernas totala omfattning och utveckling. I rapporten pekade revisorerna även på vikten av att denna typ av information återkommer så att jämförelser över tiden möjliggörs. I sin granskning av regeringens redovisning av det militära försvaret (rapport /99:7) pekade revisorerna på avsaknaden av "basinformation" om försvaret, dvs. att regeringen inte redovisar information såsom antalet regementen eller antalet värnpliktiga som utbildats. I en tidigare granskning av försvaret (rapport /99:4) har revisorerna påpekat att regeringens redovisning av resurser inte innehåller några jämförelser med andra länder eller utvecklingen . Den bild som revisorerna kunde förmedla var att de svenska försvarsutgifterna internationellt sett är höga. Exempelvis har försvarsutgifterna per invånare ökat mer i än i det genomsnittliga Natolandet . Revisorerna kunde konstatera att långsiktig och jämförande information av den här typen inte förekom i regeringens redovisning. I sin granskning av och skolans utveckling (rapport /99:3) visade revisorerna på förhållandet att internationella jämförelser kan ge en annan bild av en sektor än marginaljämförelser mellan olika budgetår. Å ena sidan minskade den genomsnittliga kostnaden per elev i . Å andra sidan satsar relativt sett mycket resurser på just grundskoleutbildningen. I en jämförelse mellan hur stor andel av BNP som olika satsade på låg i topp. I sin granskning av primärvårdens resurser (rapport /98:5) kunde revisorerna visa att läkartätheten i var mycket hög internationellt sett. Även när det gäller sjuksköterskor låg på en hög nivå. Trots att statsmakterna prioriterat primärvården och trots att de personella resurserna inom sjukvården totalt sett låg på en hög nivå, framstod den svenska primärvården som underdimensionerad vid en internationell jämförelse. Långtgående krav på kvalitet och tillgänglighet De krav som ställs på regeringens redovisning av resurser framgår främst i lag (1996:1059) om statsbudgeten. Enligt lagen föreskrivs om en allmän redovisningsskyldighet för regeringen. Regeringen ska inför redovisa statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser (44 §). Budgetlagen föreskriver också att regeringens redovisning ska hålla en viss kvalitet. Redovisningen ska ge "en rättvisande bild" av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar (45 §). Bestämmelsen gäller regeringens bokföring och redovisning av finansiella händelser. Samma kvalitetskrav bör ställas på regeringens redovisning av resurser i budgetpropositionen. I förarbetena till lagen (SOU 1996:14 Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område) preciseras kvalitetskravet (s. 128): "Rättvisande blir bilden först om den ger mottagaren en riktig uppfattning om verkligheten." Detta innebär att man bör vara medveten om att samma information kan uppfattas på olika sätt beroende på hur den redovisas. Vidare framgår av utredningen att det inte är tillräckligt att informationen är korrekt (s. 128). Den ska också "förmedlas på ett sådant sätt att mottagaren kan förstå den". Ordvalet "mottagaren" i stället för "" indikerar att regeringens redovisning ska kunna läsas av alla (eftersom budgetpropositionen är en offentlig handling). Olika krav på regeringens redovisning av resurser framgår också av betänkanden från utskott. I samband med finansutskottets beredning av ekonomiska vårproposition (bet. 1998/99:FiU20) angav utskottet ett antal riktlinjer för utvecklingen av regeringens redovisning inför budgetpropositionen för . Riktlinjerna behandlar främst utveckling i termer av behovet av en förbättrad målstyrning, men även behovet av en förbättrad redovisning av medel och övriga tillgångar berörs. Utskottet framhåller att redovisningen av kopplingen mellan uppnådda resultat och föreslagna anslag bör förbättras som anslagsberäkningarna bör göras tydligare och redovisas för (p. Vidare ska en tydlig åtskillnad göras mellan resultatinformation och resultatanalys å ena sidan och regeringens resultatbedömning å den andra (p. Likaså ska motiven för regeringens bedömning och regeringens slutsatser tydligt framgå (p. Med riktlinjerna efterlyser utskottet en ökad tydlighet i redovisningen av sambandet mellan faktiskt inträffade händelser (resultatinformation), anta ganden om effekter (resultatanalys), värdering av resultatet (resultatbedömning) samt förslag till budget. Tydligheten i redovisningen av detta samband gagnas av en korrekt och rättvisande bild av de medel och övriga tillgångar som stått till regeringens förfogande. För vem redovisar regeringen? När man diskuterar kvaliteten i regeringens redovisning är det viktigt att behandla frågan om vem som är mottagare av informationen. Olika mottagare kan t.ex. ha olika syften och behov för att inhämta informationen och deras förkunskaper i det aktuella ämnet kan variera. På vems nivå ska regeringen lägga sin redovisning? Redovisningen i budgetpropositionen ska vara ett underlag för beslut. Detta innebär att det i första hand är för relevant information som ska redovisas och att informationen ska vara tillräcklig och tydlig nog för att ska kunna fatta beslut. I en skrivelse till om anpassningen av totalförsvaret (rskr. 1998/99:RR7) beskrev revisorerna vikten av att redovisningen dessutom kan läsas och förstås av en intresserad allmänhet. Revisorerna menade att försvarsfrågorna "inte får göras så komplicerade att de endast kan förstås av fåtalet fackmän" (s. 11). Regeringens redovisning bör alltså vara skriven på ett sådant sätt och innehålla sådan information att den som så önskar kan bilda sig en uppfattning om de olika politikområdenas omfattning, mål, verksamhet, resultat och struktur. Regeringens redovisning ska underlätta allmänhetens deltagande i den politiska debatten. och allmänhetens insyn i den statliga verksamheten gynnas av en lättläst, välstrukturerad och informationsrik budgetproposition. får mängden och typen av information inte inskränka möjligheter att tillägna sig relevant underlag för sina beslut. Vilka frågor tas upp i granskningen? I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1) har regeringen lämnat sin årliga redovisning till om genomförd verksamhet och uppnått resultat för samt förslag till hur tillgängliga resurser ska fördelas .