frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — För att tillhandahålla nödvändig information som underlag för kontroll och styrning krävs uppföljning och utvärdering. En uppföljning kan definieras som en relativt okomplicerad efterhandskontroll som normalt är fri från värderingsmoment. Uppföljning sker lämpligen återkom-mande och systematiskt. Definitionen på utvärdering är att den inkluderar en analys samt någon form av bedömning eller värdering i förhållande till resultatet av en viss åtgärd, verksamhet eller norm. En utvärdering är en djupgående och relativt sett arbetskrävande specialstudie. Huvudfrågan i uppföljningar kan sägas vara "Vad har hänt?". I utvärderingarna ställs orsaksfrågan i centrum, dvs. "Varför har något hänt?". Utvärdering är alltså en mer krävande undersökningsmetod som tar sikte på t.ex. effektbedömningar; teknikarsenalen för att genomföra utvärderingar är omfattande. Uppföljning däremot är en fortgående verksamhet som fokuserar på utfallet av en löpande produktion och som inte har ambitionen att förklara (däremot kan uppföljningar bilda underlag för hypoteser om orsakssamband). Utvärderingstraditionen i är lång (t.ex. det offentliga utredningsväsendet), och i staten finns förhållandevis goda resurser för utvärdering. Revisionen - alltså de nuvarande två revisionsorganen revisorer och () - täcker med sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet tillsammans hela kedjan från regeringen och ner till olika delar av förvaltningen. Myndigheterna följer upp och utvärderar den verksamhet som de har ansvar för, liksom också den egna interna effektiviteten. Regeringen genomför också uppföljningar och utvärderingar via speciella myndigheter och genom särskilda, riktade uppdrag till vissa myndigheter. Uppföljningar fullgörs löpande dels av särskilda tillsynsmyndigheter (t.ex. Kemikalieinspektionen, , , ), dels via särskilda utvärderingsmyndigheter (t.ex. , , ). Även i riksdagsutskottens beredningsarbete förekommer uppföljning och utvärdering av fattade beslut. I detta kapitel presenteras i korthet inriktningen på utskottens uppföljningsarbete och på vilket sätt de har organiserat sig för denna uppgift. Vidare lämnas uppgifter om i vilken omfattning utskotten har utnyttjat resurser hos kansliet vid revisorer, liksom hos , för uppföljnings- och utvärderingsändamål. Den fullständiga redovisningen av dessa kartläggningar återfinns i bilaga 5. 5.3 resurser för uppföljning och utvärdering bildades i enlighet med förslag en särskild metodgrupp bestående av tjänstemän med uppgift att stödja utskotten i deras arbete med uppföljning och utvärdering - den s.k. utvärderingsgruppen. Gruppen har arrangerat en rad utbildningsinsatser - riktat både mot tjänstemän och folkvalda. Särskilt avsatta medel har funnits /94 för att stödja utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete. Den ekonomiska ramen uppgick det första budgetåret till och därefter till ca . Dessa medel har endast delvis tagits i anspråk av utskotten. I detta avsnitt redovisas vidare resurserna hos utskotten, revisorer och . 5.3.1 Den särskilda utvärderingsgruppen - verksamheten På förslag tillsattes en utvecklingsgrupp för att i ett inledande skede stödja utskotten i arbetet med uppföljning och utvärdering. Gruppen bestod av företrädare för utskottens kanslier, förvaltningskontoret (utredningstjänsten och personalenheten) och revisorers kansli. Gruppen skulle fortlöpande avrapportera till talmanskonferensen hur verksamheten utvecklades och vid behov komma med förslag till förändringar av utvecklingsarbetet. Inledningsvis stod utvärderingsfrågorna i fokus för de utbildningsinsatser som genomfördes medan betoningen senare koncentrerats på uppföljningsfrågor. Gruppen har genomfört en rad utbildningsinsatser - riktat både mot folkvalda och tjänstemän. Under utvecklingsarbetet har utvärderingsgruppen svarat för en fortlöpande intern information till främst utskottskanslierna. Lägesrapporter om utvärderingsgruppens arbete och bedömning av genomslaget för uppföljnings- och utvärderingsarbetet i har avlämnats till talmanskonferensen . /94 avsatte särskilda resurser för externa utredningsinsatser i utskottens regi liksom för gemensamt utvecklingsarbete och viss utbildning av utskottens personal. Den ekonomiska ramen uppgick det första budgetåret till och därefter till ca . Utvärderingsgruppen har fungerat som ett beredningsorgan i detta sammanhang. Dessa medel har endast delvis tagits i anspråk av utskotten. I utredningsarbetet har vi genomfört intervjuer med medlemmarna i utvärderingsgruppen. En rad synpunkter på utvecklingsarbetet framkom under dessa intervjuer. Som nämndes koncentrerades de inledande utbildningsinsatserna till utvärderingsmetodik. Denna upplevdes av många som alltför avancerad och teknisk, vilket kan ha verkat avskräckande på delar av utskottskanslierna. Ett problem var att omsätta teori och metodik i praktiskt arbete på utskottsnivå. Det har varit och är svårt att få i gång ett reguljärt uppföljnings- och utvärderingsarbete. I intervjuerna anförs flera orsaker till detta förhållande. Bland annat sägs att ledamöterna inte är intresserade - politiker vill se framåt, ej bakåt. Uteblivna initiativ från politikerna ledde i många fall till inaktivitet vid kanslierna. Det fanns vidare inga formella regler om att utskotten skulle utföra dessa uppgifter som inte heller ansågs ingå i det ordinarie arbetet. Flera utskottskanslier ansåg sig inte ha tid, resurser eller kompetens för uppföljnings- och utvärderingsarbete. Det var svårt att ena utskotten om att följa upp kontroversiella frågor och dra gemensamma slutsatser. Trots svårigheterna konstateras att hälften av utskotten kommit i gång med uppföljningsaktiviteter - i de flesta fall på initiativ från utskottskansliernas sida. Ett problem som påtalas i intervjuerna var att det inte fanns några direkta, formella direktiv för utvärderingsgruppens arbete förutom det som kortfattat nämndes i betänkande. Gruppens uppgift var att initiera en process - inte att bedriva det konkreta uppföljnings- och utvärderingsarbetet. I intervjuerna påpekas också att utvärderingsgruppens arbete sågs som en försöksverksamhet och att ingen tog ställning till eller ansvar för hur verksamheten skulle permanentas. Om en "utvärderingsgrupp" eller "metodenhet" skall finnas i framöver understryks att den måste ha stöd från såväl den politiska som den administrativa ledningen i för att kunna tjäna som en kraftfull "motor" i utvecklingsarbetet. Den bör ha en formell status och kunna utfärda rekommendationer till utskotten. Denna "enhet" skall inte ha en överprövande funktion utan vara helt rådgivande. Vi tar inte ställning till dessa synpunkter , utan de slutsatser som kommittén drar av de genomförda undersökningarna redovisas i avsnittet 5.7 om en förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i . 5.3.2 Resurser hos utskotten En kartläggning har genomförts av de resurser som utskotten har till förfogande för sitt beredningsarbete. Kartläggningen har omfattat bemanning, utbildningsnivåer och ålder vid utskottskanslierna . har 4,5 fler anställda jämfört med , en ökning från 98,5 till 103 anställda. Antalet anställda i har ökat från 446 till 527 anställda. Beträffande utbildningsbakgrund finns inom utskottskanslierna en övervikt av jurister i föredragandekategorin. Av 52 föredragande har 31 personer jur. kand. examen. Även bland kanslicheferna dominerar personer med juridisk utbildning. När det gäller de personella resurserna kan en jämförelse göras med () och utrikesförvaltningen. kan noteras en större tillväxt av antalet anställda jämfört med . Sammanlagt arbetade ca 4 500 personer inom RK. Motsvarande siffra var ca 3 500 personer, en ökning med ca 1 000 personer eller . ökade antalet tjänstemän inom (exkl. UD) med 821 personer eller . Kategorin departementssekreterare och departementsråd ökade från 641 personer till 1 099 personer . Ökningen är 458 personer eller . Även inom utrikesförvaltningen har handläggarkategorin vuxit i omfång, från 788 personer till 1 029 personer , en ökning med 241 personer eller . Bakgrunden till personaltillväxt är ökade arbetsuppgifter bl.a. föranledda av EU-medlemskapet och övergången till mål- och resultatstyrning. Men även för vidkommande har detta inneburit en ökad arbetsbelastning. Frågan kan ställas om förutsättningarna för att utöva sin kontrollmakt - mot bakgrund av en i förhållande till mer ojämlik tillgång till personalresurser - har försämrats jämfört med läget . 5.3.3 Resurser hos revisorer ansåg att utskotten själva bör följa upp och utvärdera resultat i verksamheter inom respektive utskotts beredningsområde. För detta föreslogs en ny form för samverkan på kanslinivå mellan utskotten, och revisorer. Utredningen föreslog att ökade resurser skulle tillföras revisorers kansli i syfte att disponeras av utskotten för uppföljning och utvärdering. Förslaget omfattade en utbyggnad av revisorers kansli med två enheter, motsvarande 18 fasta tjänster och medel motsvarande 2 revisionsdirektörstjänster för inlåning av personal. Av detta personaltillskott skulle utskotten ges möjlighet att disponera resurser motsvarande 5 helårstjänster. Här förutsåg utredningen en stegvis utbyggnad av revisorers kansli med början /95 och som föreslogs vara avslutad /97. Denna utbyggnad kom emellertid inte till stånd. I betänkande (bet. 1993/94:KU18) om förslag ställde sig utskottet bakom de principer för en förstärkning av revisionen som utredningen föreslagit, men förklarade att utskottet inte var berett att ta ställning till den slutliga omfattningen av resurstillskottet till revisorer. I betänkandet föreslog utskottet att frågan om utvecklingen av relationen mellan revisorer och borde utredas ytterligare. En sådan utredning, menade utskottet, skulle presenteras för . Mot denna bakgrund ansåg utskottet att tillskottet till revisorer borde begränsas till sex tjänster. När finansutskottet behandlade (bet. 1994/95:FiU7) en framställning från revisorer om ett förstärkt anslag för /95 om påpekade utskottet att inte lämnat något förslag till finansiering av utbyggnaden av revisorers kansli. Mot denna bakgrund förordade utskottet en förstärkning av anslaget detta budgetår (1994/95) på tilläggsbudget med - ett belopp motsvarande fyra tjänster - och anförde att det borde ankomma på att finna vägar för en permanent finansiering av tillskottet till revisorerna. Någon möjlighet till finansiering inom finansutskottets eget beredningsområde hade inte stått att finna. I en skrivelse till hemställde finansutskottet att föreslår att hålla inne på anslaget för förvaltningskostnader i syfte att finansiera utbyggnaden av revisorernas kansli med fyra tjänster. I betänkandet (bet. 1994/95:KU28) med anledning av skrivelsen från finansutskottet anförde att utskottet inte hade någon erinran mot att utbyggnaden av revisorernas kansli under /95 begränsades till att avse högst fyra tjänster på halvårsbasis och att denna utbyggnad finansieras genom att hålls inne på anslaget för förvaltningskostnader. Men underströk att detta inte fick innebära att de medel som står till förfogande för utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet minskades. När det gällde finansieringen på hade ingen annan uppfattning än den som revisorer och finansutskottet hade gett uttryck för, nämligen att detta borde ske genom besparingar inom statsförvaltningen i övrigt. Dock borde, menade , den fortsatta utbyggnaden av revisorers kansli prövas av den utredning av revisionsverksamheten som på förslag hade beslutat om. Den utredning som lämnade förslag på området - - föreslog att den årliga resursramen för revisorer borde utökas med och finansieras genom omdisponeringar inom utgiftsområdena 1 och 2. I betänkandet (1997/98:KU27) förordade en sådan förstärkning, men ansåg att utbyggnaden borde delas upp (). beslutade i enlighet med förslag. föreslog att ett närmare samarbete skulle etableras mellan utskotten och utredningstjänsten i arbetet med uppföljning och utvärdering. Utredningstjänsten skulle enligt utredningen främst komma att medverka i uppföljningsarbete. Begränsade uppföljningsprojekt skulle utredningstjänsten själv ta ansvar för, medan mer omfattande uppföljningar föreslogs ske i samverkan med och under ledning av utskotten. Även samverkansprojekt mellan revisorers kansli och utredningstjänsten nämndes. I sammanhanget betonades dock att tyngdpunkten i utredningstjänstens verksamhet även fortsättningsvis skulle vara service åt ledamöter och partikanslier. Några särskilda resurser för utredningstjänsten att ge detta stöd till utskotten avsattes inte. Utredningstjänsten har 29 heltidstjänster, och en budget som uppgår till ca . av denna summa är lönekostnader. Inom utredningstjänsten är kategorin jurister liten: av de akademiskt utbildade har juristbakgrund. Här dominerar i stället ekonomer och samhällsvetare. Ett nytillskott i utredningstjänstens verksamhet är inrättandet av ett särskilt budgetkontor, vilket skedde . Kontoret bildades som en följd av ökade krav från ledamöter och partikanslier att kunna få hjälp med mer avancerade budgetberäkningar. arbetar fem ekonomer på kontoret. Kontorets tillkomst har förbättrat möjligheter att med hjälp av speciell kompetens och datoriserade analysmodeller göra kvalificerade budget- och skatteberäkningar. Detta ger ett stöd till partierna i arbetet med att ta fram alternativ till regeringens budgetförslag. 5.4 Utskottens beredningsområden och arbete Ett flertal mer eller mindre omfattande förändringar av departementsindelningen har genomförts, medan utskottsorganisationen och utskottens beredningsområden genomgått jämförelsevis små förändringar. Den politikområdesindelning som presenterades 2000 skär i vissa fall genom såväl utgiftsområdesindelningen som utskottsindelningen. En konse-kvens av detta förhållande är att mål och resurser inte bereds av samma utskott. Antalet propositioner har minskat med medan antalet utskottsbetänkanden nästan halverats. Utvecklingen av antalet motioner och reservationer följer en inte lika tydlig trend. En orsak till det minskade antalet betänkanden är införandet av den nya budgetprocessen 1997 som inneburit att utskotten endast lämnar ett budgetbetänkande per utgiftsområde. 5.4.1 Utskottens och departementens beredningsområden har ett flertal mer eller mindre omfattande förändringar av departementsindelningen genomförts, medan utskottsorganisationen och utskottens beredningsområden genomgått jämförelsevis små förändringar. Budgetreformen med en ny budgetprocess och indelningen av budgeten i utgiftsområden har bidragit till en mer sammanhållen budgetbehandling ur perspektiv och att vissa gränsdragningsproblem inom utskottsorganisationen . Fördelningen mellan utskotten av ansvaret för lagstiftningen följer bestämmelserna om utskottens beredningsområden i riksdagsordningen. När det gäller ansvaret för utgiftsområden är dessa entydigt definierade i riksdagsordningen; varje utskott har ett samlat ansvar för sina utgiftsområden. Dock finns det i vissa fall gråzoner i gränsdragningen mellan utskotten som mer har att göra med avgränsningen inom ramen för sådana politikområden som spänner över flera av utskottens utgifts- och beredningsområden. Det finns också exempel på delat ansvar mellan utskott vad gäller lagstiftning och anslag, t.ex. mellan lagutskottet och näringsutskottet beträffande konsumentpolitiken. Det stora antalet förändringar som ägt rum på regeringssidan när det gäller departementens ansvarsområden och de förhållandevis små korrigeringar som genomförts i utskottsorganisationen har lett till att många departement nu har gränsytor mot flera utskott. Den senaste omorganisationen av Regeringskan-sliet har ytterligare minskat följsamheten mellan utskott och departement. består av 10 departement samt Statsrådsberedningen och . I finns 16 utskott. Alla departement har gränsytor mot flera utskott inom ramen för beredningsansvaret inom respektive utgiftsområde. har kontaktytor mot sju utskott, Social- och Justitiedepartementen mot fem utskott, Kultur- och Näringsdepartementen mot fyra utskott vardera. Från sida sett har många utskott kontaktytor mot flera departement. Den politikområdesindelning som presenterades 2000 skär i vissa fall genom såväl utgiftsområdesindelningen som utskottsindelningen. En konsekvens av detta förhållande är att mål och resurser inte bereds av samma utskott. har tagit upp detta förhållande till behandling (bet. 2000/01:FiU1 s. 277-278). För att , skriver utskottet, skall kunna ta till vara de potentiella fördelarna med politikområden är det viktigt att politikområdesindelningen anpassas till arbetsformer. är utgiftsområden den övergripande indelningsprincipen. Politikområdesindelningen skär emellertid genom såväl utgiftsområdesindelningen som utskottsindelningen. Det har, påpekar utskottet, varit en styrka med indelningen i utgiftsområden att dessa inte har delats mellan flera utskott. Utskottets uppfattning är att bör politik- och utgiftsområdena bringas i större överensstämmelse med varandra. Det kan antingen ske, sägs det, genom att utgiftsområdena helt ersätts av politikområden, eller att politikområdena inordnas under utgiftsområdena på ett sådant sätt att de inte skär över flera utgiftsområden. Sammanfattningsvis anser utskottet att indelningen i politik-områden kan ge förutsättningar för bättre formulerade mål inom ramen för resultatstyrningen. Det är, menar utskottet, nödvändigt att regeringen i det fortsatta utvecklingsarbetet beaktar konsekvenserna för av indelningen i politikområden. Följande sammanställning visar på antalet propositioner och motioner som utskotten haft att hantera under riksmötena /93-1999/2000 samt antalet utskottsbetänkanden och reservationer. Propositioner och skrivelser Motioner Utskottsbetänkanden Reservationer 1992/93 267 3 667 500 1 330 1993/94 254 3 029 512 2 113 1994/95 231 2 969 436 2 332 1995/96 232 735* 315 1 569 1996/97 178 2 951 283 2 400 1997/98 190 3 272 348 3 391 1998/99 147 2 513 256 2 077 1999/2000 147 3 211 271 2 437 * Ingen allmän motionstid förekom under /96 med anledning av omläggning till kalenderårsbudget med början . Antalet propositioner minskade med medan antalet utskottsbetänkanden nästan halverats. Utvecklingen av antalet motioner och reservationer följer en inte lika tydlig trend. Orsaken till det minskade antalet betänkanden är bl.a. införandet av den nya budgetprocessen 1997 som bl.a. inneburit att utskotten endast lämnar ett budgetbetänkande per utgiftsområde och att flera utgiftsområden i en del fall behandlas i ett och samma betänkande. I syfte att närmare analysera utskottens arbete med propositioner, skrivelser och motioner har genomfört en närmare genomgång av de betänkanden som avlämnades /96-1998/99. I kartläggningen återfinns uppgifter om antal motionsbetänkanden, yrkanden, reservationer m.m. I bilaga 5 finns en utförlig redovisning av denna kartläggning. har ca 1 200 betänkanden tagits fram inom utskottsorganisationen vilket innebär att varje utskott tagit fram i genomsnitt ca 75 betänkanden eller 19 betänkanden . I dessa betänkanden har behandlats ca 33 000 motionsyrkanden, i medeltal ca 8 300 yrkanden . Per utskott innebär dessa medeltal ca 2 060 yrkanden och ca 520 yrkanden . I genomsnitt behandlas ca 28 yrkanden per betänkande. Spännvidden mellan utskotten är mycket stor. Medianvärdet för /99 ligger på 460 yrkanden och /98 på 750 yrkanden per utskott. Av de betänkanden som förelagts kammaren har ca 225 varit motionsbetänkanden och ca 820 betänkanden föranledda av propositioner och skrivelser från regeringen samt förslag och redogörelser från revisorer. /96-1998/99 hade kulturutskottet störst andel motionsbetänkanden () följt av bostadsutskottet (), utbildningsutskottet och miljö- och jordbruksutskottet (båda ) och socialutskottet (). hade den största andelen propositionsbetänkanden () följt av skatteutskottet (), trafikutskottet (), justitieutskottet () och försvarsutskottet (). beredde utskotten ca 33 000 motionsyrkanden. Flest antal yrkanden hade socialutskottet med ca 3 500 yrkanden, följt av miljö- och jordbruksutskottet med ca 3 400 yrkanden och finansutskottet med ca 3 000 yrkanden. Minst antal yrkanden hade försvarsutskottet (ca 850 yrkanden) och lagutskottet (ca 800 yrkanden). När det gäller antalet reservationer i betänkandena är spännvidden stor mellan utskotten. Genomsnittet ligger för de utskott som skriver flest reservationer på 22 reservationer, medan motsvarande siffra för de utskott som skriver minst reservationer ligger på 5 reservationer. I undersökningen ingick också att kartlägga antalet sammanträden och sammanträdestider. /99 avhölls totalt 540 utskottssammanträden. Det kan även här konstateras att spännvidden är mycket stor mellan utskotten. Längst sammanträdestid hade UU och lägst tid hade SkU . Under /99 sammanträdde KU 72 gånger medan LU, SkU, TU och UbU sammanträdde 23 gånger. Den genomsnittliga sammanträdestiden för samtliga utskott /96-1998/99 var per verksamhetsår. Undersökningen visar också att utskotten arbetar med ca 80 fasta ämnesområden som frekvent återkommer. Den fasta produktionen domineras av motionsbetänkanden. Men det bör erinras om att många väsentliga politikområden regelmässigt har behandlats i samband med budgetpropositionen . avhölls ca 50 offentliga utfrågningar, förutom KU:s granskningsutfrågningar. Under dessa 80 ämnesområden finns ett brett spektrum politiska spörsmål och möjliga frågeställningar om hur statens styrning utövas och de styrmedel som staten använder sig av. 5.5 Vad och hur har följt upp och utvärderat? 27 rapporter har publicerats i serien Utredningar från () . Fyra utskott har arbetat och arbetar fortfarande med särskilda uppföljningsgrupper. Men även andra modeller för det praktiska uppföljnings- och utvärderingsarbetet finns inom utskotten. Utskottens efterfrågan på biträde från revisorers kansli för uppföljning och utvärdering har varit av tämligen begränsad omfattning. Mer omfattande uppföljningsuppdrag från utskotten till är ovanliga. I en rapport som tagit fram dras slutsatsen att resultatstyrningsreformen har ett begränsat genomslag i . finner också att resultatinformationen i liten utsträckning kom till användning i utskottens ställningstaganden i budgetbetänkanden . Arbetet med uppföljning och utvärdering redovisas mycket olika i utskottens verksamhetsberättelser. 5.5.1 Uppföljnings- och utvärderingsinformation som utskotten tagit fram Utredningar från () På initiativ av utvärderingsgruppen och som ett led i utvecklingen av uppföljnings- och utvärderingsarbetet startades under /94 en rapportserie med titeln från (). Sammanlagt har 27 rapporter publicerats i serien . De rapporter som publicerats i kan schematiskt delas in i tre huvudkategorier. Den första rapportkategorin består av dokumentation från utskottens seminarier eller utfrågningar samt en enkät (7 rapporter). Den andra består av kartläggningar (7 rapporter) medan den tredje kategorin förutom kartläggningar även innehåller analyserande avsnitt (13 rapporter). Huvuddelen av rapporterna kan sägas vara uppföljningar medan ett mindre antal i den tredje kategorin även innehåller utvärderande element. Själva utredningsarbetet har utförts av utskottskanslierna, externa konsulter och forskare, personal från revisorers kansli, utredningstjänsten samt i ett fall av olika enheter inom . Expertrapporterna och de rapporter som kommer från revisorernas kansli är uteslutande inriktade på kartläggning och analys, dvs. den mest arbetskrävande rapportkategorin. Fördelningen förefaller logisk; utskottskanslierna har resurser att genomföra vissa kartläggningar och att dokumentera t.ex. hearingar, men har inte arbetsmässigt utrymme, och ibland ej heller kompetens, att genomföra mer krävande utredningar. Den typen av studier läggs därför ut på utomstående utförare. Det bör nämnas att det finns ett antal utredningar som utskotten genomfört som inte redovisats i . I regel har resultatet av utredningarna använts som ett breddat och fördjupat underlag i beredningen av propositioner.