frsrdg · GO04RR7 · 2001-01-01 00:00:00 — Gemensamt för de olika typerna av otraditionella insatser var att de syftade till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken inom ramen för de övergripande nationella målen om ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. Skillnaderna mellan insatserna handlade främst om vilken frihet man hade att bestämma inriktningen på målgrupper och bredden på aktiviteterna. Det är omöjligt att dra några säkra slutsatser av hur "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsprojekt bidrog till uppfyllelsen av de nationella målen. Skälet till detta är framför allt att inriktningen på bestämda mål och målgrupper varit för svag samt på brister i redovisningen av insatserna. Mål 3-projekten har visserligen redovisats bättre och målbilden var klarare. Blandningen av målgrupper, insatsområden och prioriteringar i enskilda projekt gör det dock svårt att isolera resultat och effekter såväl för olika målgrupper som för olika åtgärder. Projekt som genomfördes inom mål 3-programmet skulle utmärkas av goda möjligheter för utveckling och överföring. Beträffande övriga otraditionella insatser var kraven på utveckling och spridning inte lika klart uttalade. byggde dock själva syftet med insatserna på att göra det möjligt att utveckla något nytt som annars inte kunnat genomföras. Det preciserades ingenstans hur spridningen av erfarenheter skulle gå till eller vilka spridningsmål som skulle uppnås. Det är också oklart vem som förutsattes ha ansvaret för erfarenhetsspridningen. Kraven på utveckling och överföring tycks inte ha vägt särskilt tungt vid utformningen av projekten. Trots att vissa ansträngningar gjordes för att sprida erfarenheterna var det sällsynt med planerad överföring. Än mindre går det att utläsa någon påverkan på utformningen av ordinarie arbetsmarknadspolitiska program. Samtliga typer av otraditionella insatser förväntades få effekter på arbetsförmedlingens arbetssätt. Det råder ingen tvekan om att mål 3-programmet innebar ett nytt sätt att arbeta och att den tydliga fördelningen av ansvar för såväl finansiering som för olika aktiviteter bidrog till att stärka samverkan på lokal nivå. Även inom försöksverksamheten bedöms samarbetet med kommuner och privata företag ha ökat. Vissa ändringar i hur arbetsförmedlingens tid fördelas mellan olika aktiviteter tycks också ha skett. De uppföljningar och utvärderingar som gjorts av de otraditionella insatserna inom arbetsmarknadspolitiken visar således att arbetssättet och samverkan på lokal nivå ändrats i vissa avseenden. Kunskapen om hur detta påverkat arbetsmarknadspolitikens resultat är dock begränsad. Inte heller vet vi hur väl erfarenheterna från projektverksamheterna kunnat integreras i arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Efter att de utvärderingar som gjorts överlämnats till regeringen med rekommendationer till åtgärder har ett antal viktiga förändringar påbörjats. Enligt revisorernas mening ökar därmed förutsättningarna för att de otraditionella insatserna ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken. Dock kvarstår enligt revisorerna ett antal problem som bör ägnas fortsatt uppmärksamhet. Samstämmiga och tydligt formulerade mål är en förutsättning för att alla aktörer ska dra åt samma håll. I såväl granskningen som utvärderingsrapporterna har ett antal exempel givits på svårigheter att nå gemensamma tolkningar t.o.m. av centrala regeringsbeslut. Det är nödvändigt att man på de lokala och regionala nivåerna förstår och omfattar de nationella mål som gäller för verksamheten. Det bör klargöras vad som är syftet med de otraditionella insatserna. Revisorerna ifrågasätter behovet av ett särskilt utrymme för otraditionella insatser inom anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett alternativ kan vara ökad frihet inom ordinarie program och ökade möjligheter att kombinera olika typer av aktiviteter. Där projektlösningar är att föredra kan arbetsförmedlingen medverka i eller stå som anordnare för nya mål 3-projekt. I den mån projektformen behöver användas för att experimentera eller testa nya arbetsmetoder bör regeringen överväga att ge AMS rätt att sätta av begränsade medel för detta ändamål. En sådan experimentverksamhet förutsätter noggranna utvärderingar av såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter. En klar fördelning av ansvar och beslutanderätt är nödvändig för att reglera villkoren för samverkan mellan olika aktörer. Om samverkansparterna agerar utifrån helt olika ekonomiska villkor finns en risk för effektivitetsförluster. Det är nödvändigt att regelverken visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller. Revisorerna anser också att regeringen och AMS bör fästa större vikt vid hur man, på politiker- och tjänstemannanivå, går ut med information och förklaringar i de fall då tolkningsproblem föreligger. Det behövs en internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten för att insatserna ska kunna följas upp och erfarenheterna spridas. Internkontrollen på länsnivå förefaller relativt svag, och revisorerna ser det som angeläget att de påpekanden som gjorts, såväl av internrevision som av RRV och IFAU, leder till att åtgärder vidtas. Ett sista villkor som måste uppfyllas om otraditionella insatser ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken är utvärdering av verksamheten i förhållande till målen. Utvärderingar som tar fasta på kvalitativa aspekter som val av arbetsmetoder, anpassning till lokala förutsättningar och möjligheterna att dra generella slutsatser är därvid nödvändiga. 1 Granskningens bakgrund och inriktning beslutade revisorer att genomföra en granskning av otraditionella medel inom arbetsmarknadspolitiken. Initiativet till granskningen togs av revisorerna själva. beslutades att denna granskning även skulle omfatta insatser inom ramen för EU:s socialfondsstöd. Initiativet till att granska EU:s socialfondsstöd kom från arbetsmarknadsutskott. De medel som ställs till förfogande för otraditionella åtgärder kan av utnyttjas på annat sätt än vad som föreskrivs i de ordinarie regelverken. De otraditionella åtgärderna utgör inte något eget arbetsmarknadspolitiskt program och har heller aldrig utgjort någon egen anslagspost. Otraditionella åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken prövades första gången /89 och har varit ett bestående inslag i svensk arbetsmarknadspolitik. Från och med /96 fanns en ram för otraditionella insatser även inom anslaget "särskilda åtgärder för arbetshandikappade". bedrevs försöksverksamhet med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel i fem län. I dessa län vidgades utrymmet för otraditionella insatser kraftigt. har dessutom nya typer av insatser prövats inom ramen för EU:s mål 3-program. EU:s mål 3-insatser liksom verksamheten i försökslänen ska, precis som de medel som avsatts för otraditionella åtgärder inom ramen för anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, bidra till att finna nya former för att bättre och billigare uppnå de mål som gäller för svensk arbetsmarknadspolitik. Syftet med revisorernas granskning av de otraditionella medlen är att bedöma hur möjligheterna att arbeta otraditionellt, vare sig det sker på "vanligt" otraditionellt sätt eller i försökslän eller i mål 3-projekt, har bidragit till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken. Otraditionella sätt att arbeta inom arbetsmarknadspolitiken har varit föremål för ett stort antal utvärderingar. Störst uppmärksamhet har ägnats försöksverksamheten med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel som, på regeringens uppdrag, har utvärderats såväl av () som av Statskontoret och (). EU:s mål 3-insatser har utvärderats av oberoende utvärderare och även i den statliga utredningen om framtida mål inom görs bedömningar av de resultat som uppnåtts. De "vanliga" otraditionella åtgärderna har utvärderats av RRV både 1990 och 1994. och har utvärderat försöksverksamheten med lokal samverkan mot arbetslöshet. Utöver ovan nämnda utvärderingar har ett antal uppföljningar gjorts av () och av arbetsgrupper inom . drar i sin slutrapport om Försöksverksamheten med friare medelsanvändning i arbetsmarknadspolitiken (RRV 2000:3) bl.a. slutsatsen att "den bristfälliga styrningen har försvårat såväl genomförandet av försöksverksamheten som möjligheterna att utvärdera och analysera erfarenheterna av försöksverksamheten". Försöksverksamheten har enligt RRV i mindre utsträckning än ordinarie åtgärder inriktats mot svårplacerade grupper, och medelsanvändningen har mer inriktats på utbildningsåtgärder och anställningsstöd. Dessutom har kostnaderna per deltagare varit höga, och de projekt som uppvisat de bästa arbetsplaceringsresultaten kunde till övervägande del ha genomförts inom ramen för det ordinarie regelverket. konstaterar dock RRV att försöksverksamheten påverkat arbetsförmedlingens arbetssätt och att de förmedlingskontor som ökat den företagsinriktade förmedlingsservicen och samverkan med andra parter uppvisar de bästa arbetsplaceringsresultaten. RRV bedömer också att möjligheterna till uppföljning och utvärdering förbättrats i och med att AMS, , beslutade om nya rutiner och uppföljningsmetoder i enlighet med vad RRV rekommenderade i sin delrapport (RRV 1999:36) . I två tidigare granskningar (RRV 1990:21) och 1994 (RRV 1994:12) påtalade RRV den bristfälliga redovisningen av medelsanvändning, målgrupper, antal deltagare, kostnad per person, uppnådda resultat, m.m. för de otraditionella insatserna. Statskontoret drar i sin rapport om Användningen av otraditionella medel i (Statskontoret 1999:8) slutsatsen att ramen för otraditionella insatser var onödigt stor. Större delen av resurserna kom aldrig till användning och mycket av det som faktiskt kom till stånd kunde ha skett inom den ordinarie verksamheten. Enligt Statskontorets bedömning har projekten haft en tydlig tonvikt på tillväxt och nyföretagande och kvaliteten på projekten har varit relativt god. () poängterar i sin slutrapport om Friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel (forskningsrapport 2000:1) att "det inte går att bedöma om de projekt som bedrivits inom försöket varit lyckade eller misslyckade. Försöket måste därför betecknas som misslyckat i den meningen att vi inte kan dra lärdom från det vad gäller hur man kan effektivisera arbetsmarknadspolitiken." Anledningen till detta är att det saknades information om individerna i försöket och om vilken typ av verksamhet de deltagit i. Därmed var det inte möjligt för IFAU att genomföra de skattningar av åtgärdseffektivitet och fördelningseffekter som begärts av regeringen. Beträffande inriktningen av projekten drog IFAU i sin första rapport (1999:1) slutsatsen att de ofta var riktade till företag, att det förekom projekt riktade till grupper som i allt större grad efterfrågades på den ordinarie arbetsmarknaden samt att en stor del av projekten inte hade arbetslösa deltagare eller, i vissa fall, inga deltagare alls. Oberoende utvärderare har på uppdrag av för mål 3 genomfört dels en halvtidsutvärdering, dels en slututvärdering av mål 3:s effekter. Resultaten från halvtidsutvärderingen redovisades i rapporten av mål 3 och Employment, Projekt att lära av (, 1997). I rapporten lämnas en del förslag till hur projekt-uppföljningarna och den lokala förankringen kan förbättras. Utvärderarna såg dock ingen anledning till att ifrågasätta genomförandeorganisationens principiella struktur. Resultaten från slututvärderingen redovisades i rapporten god blev den goda idén? (, 1999). Enligt utvärderarna har mål 3-programmet på en övergripande nivå nått uppsatta mål, och nya aktörer har visat att de klarar av att vara anordnare inom arbetsmarknadspolitiken. konstaterar utvärderarna att projekten i hög grad inriktats på att lösa lokala problem. Detta har inneburit att man blandat målgrupper och åtgärder. Därmed blir det omöjligt att dra säkra slutsatser om vilka metoder, arbetssätt, organisatoriska lösningar eller aktörer som är speciellt lämpliga för att få in en bestämd målgrupp på arbetsmarknaden. Utvärderarna är också kritiska till vad de uppfattar som bristfällig information från genomförandeorganisationernas sida om mål 3 och dess syfte och möjligheter. Bristen på information har, enligt utvärderarna, bidragit till att intressenter, anordnare och partnerskapet såväl regionalt som centralt inte klart uppfattat att mål 3 kan utnyttjas för att utvidga arbetsmarknaden för programmets målgrupper. I stället har mål 3 i hög grad kommit att uppfattas som traditionella arbetsmarknadspolitiska insatser. Den statliga utredningen om framtida mål inom pekar i sin rapport av mänskliga resurser i arbetslivet (SOU 1999:23) på slutsatser som dragits i olika utvärderingar. De länsvisa samordnarna får genomgående ett högt betyg medan de lokala kommittéerna anses ha haft en oklar uppfattning om syftet med mål 3-projekten i förhållande till reguljär arbetsmarknadspolitik. Tolkningen av begreppet nyskapande har varierat och de lokala kommittéernas engagemang har varit svagt. Projektanordnarna har haft få kontakter med den lokala kommittén. Sociala ekonomin har haft svårt att göra sig gällande bl.a. på grund av informationsproblem och administrativt krångel. , särskilt på central nivå, har bedömts som underdimensionerad. Proceduren för utbetalningar och ekonomisk kontroll har beskrivits som ineffektiv och tidsödande. konstaterade i sin slutrapport samverkan mot arbetslöshet () att försöken inte ledde till något entydigt resultat vad gäller effekterna på de arbetsmarknadspolitiska målen. Försöksverksamheten innebar bl.a. att de arbetsmarknadspolitiska medlen i sin helhet fick användas otraditionellt. Det fanns dock, enligt , indikationer på att kommuner som noterat en betydande ökning av samverkan förbättrat sina resultat vad gäller sannolikheten för sökande att få arbete inom en given tidrymd. Detta gällde oavsett om kommunerna ingick i försöksgruppen eller inte. 1.2 Avgränsningar och arbetsmetoder Ett omfattande utredningsarbete har utförts såväl av RRV som av IFAU, Statskontoret, och oberoende utvärderare. Av dessa utredningar har framgått att möjligheterna att arbeta otraditionellt inte haft några mätbara effekter på arbetsmarknadspolitikens effektivitet och endast begränsade effekter på arbetsförmedlingens arbetssätt. Revisorerna har inte sett några skäl att för egen del söka kartlägga verksamhetens omfattning, inriktning och kostnader. I stället har revisorerna valt att i högre grad koncentrera sig på kvalitativa aspekter och frågor som rör arbetsmarknadspolitikens förnyelse. En huvudfråga har varit om rimliga villkor för att de otraditionella insatserna ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken kan anses vara uppfyllda. Följande behövs, enligt revisorerna, för att verksamheten ska kunna bedrivas och utvecklas på ett optimalt sätt: - samstämmiga och tydligt formulerade mål, - klar fördelning av ansvar och beslutanderätt, - regelverk som visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller, - internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten, - utvärdering av verksamheten i förhållande till målen. Revisorernas granskning har i huvudsak inriktats på olika former av projektverksamhet och berör därmed inte de delar av de otraditionella medlen som använts till resekostnader i samband med arbetsmarknadsutbildning och ersättning för programansvariga vid datortek. Jämförelser har under granskningen gjorts mellan arbetsmarknadspolitikens otraditionella projektinsatser och de projekt som bedrivits inom ramen för EU:s mål 3-satsningar. Uppgifter har inhämtats genom intervjuer med företrädare för länsarbetsnämnder, arbetsförmedlingar, kommuner m.fl. Ett antal projekt i , och har besökts. Befintlig statistik och utredningsrapporter har gåtts igenom och analyserats. Vidare har ett flertal kontakter tagits med tjänstemän vid AMS och med utredarna på RRV, IFAU, och . 2 Olika slags otraditionella insatser Ursprunget till de otraditionella åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken kan härledas till de särskilda insatser som och framåt prövades i östra för att skapa varaktig sysselsättning i en region där de negativa effekterna av strukturomvandlingen inom basnäringarna ytterligare förvärrat ett svårt arbetsmarknadsläge. Östra innebar att länsarbetsnämnden fick rätt att friare använda de arbetsmarknadspolitiska medlen och dessutom tillfördes extra resurser. inleddes en liknande projektverksamhet även i kommun. beslutade regeringen, utan att tillföra ytterligare medel, att av medlen för sysselsättningsskapande åtgärder skulle få användas i hela landet enligt de föreskrifter som meddelats för de särskilda insatserna i kommun. De otraditionella åtgärderna har aldrig utgjort en egen anslagspost och är ju heller inte något eget åtgärdsprogram utan en rätt för () att använda en viss del av medelsramen utanför de ordinarie regelverken. Ursprungligen ingick de under anslagsposten "beredskaps-arbete" inom anslaget "sysselsättningsskapande åtgärder". /92 återfinns de under anslaget för "arbetsmarknadspolitiska åtgärder". Från och med /96 får även en del av anslaget "särskilda åtgärder för arbetshandikappade" användas otraditionellt. genomfördes en försöksverksamhet med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel i , , , och . I pågick försöksperioden från till , i övriga län från till . Försöksverksamheten innebar att ramen för otraditionella insatser utvidgades kraftigt utöver den ram som redan fanns för "vanliga" otraditionella insatser. Vidare befriades försökslänen från de s.k. volymmål som fortfarande gällde i resten av riket och länsarbetsnämnderna fick själva bevilja ersättning från arbetslöshetsförsäkringen till individer som deltog i projektverksamhet. De otraditionella insatser som ingick i försöksverksamheten fick endast riktas till arbetslösa och fick ej heller medverka till att minska arbetskraftsutbudet. har genom sitt medlemskap i unionen tillgång till EU:s fyra strukturfonder. Strukturfonderna är inte fonder i egentlig mening utan årliga utgiftsposter i EU:s budget. Av dessa svarar Socialfonden för att främja insatser för kompetensutveckling och bekämpande av arbetslöshet. Den övervägande delen av strukturfondsmedlen har anvisats för insatser inom olika målområden. Det målområde som har störst betydelse för arbetsmarknadspolitiken är mål 3 som ska underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden och bekämpa långtidsarbetslöshet. Stödet till mål 3-projekten utgår från socialfonden. Socialfonden finansierar även vissa s.k. gemenskapsinitiativ och sysselsättningsfrämjande åtgärder i glest befolkade regioner (mål 6). Stöd från måste kombineras med nationell offentlig finansiering. EU kan bidra med maximalt av den totala kostnaden för insatsen. I programdokumenten för respektive målområde fastställs den exakta fördelningen för hur mycket som ska utgå nationellt respektive från strukturfonderna. I det samlade programdokumentet (SPD) för det svenska mål 3-programmet för 19951999 slogs fast att socialfondsstödet skulle stå för av kostnaderna och den svenska medfinansieringen för återstoden. minskas antalet målområden från sju till tre. Det tidigare mål 3-området slås samman med det tidigare mål 4-området (förebyggande av arbetslöshet vid nedläggningar och produktionsförändringar inom industrin) och bildar ett nytt mål 3-område. De nationella mål som riksdag och regering lagt fast för den svenska arbetsmarknadspolitiken gäller oavsett om insatserna finansieras över budget eller delvis med hjälp av och oavsett om de betecknas som otraditionella eller ordinarie. Dessa mål ska vara styrande även för den verksamhet som bedrivs på lokal nivå. Däremot behöver naturligtvis inte alla insatser vara inriktade på samtliga uppsatta mål. En viktig skillnad mellan mål 3-projekt och övriga arbetsmarknadspolitiska insatser är de olika planeringsperioderna. Medan målen för arbetsmarknadspolitiken preciseras lades målen för mål 3-programmet fast för en femårs-period. Det samlade programdokumentet för mål 3 för perioden 19951999 utgick från de arbetsmarknadspolitiska målen såsom de formulerades i regeringens handlingsplan mot arbetslöshet, budgetproposition 1994/95:100. I takt med att de årliga målen omdefinierades kom de därmed att något avvika från de mål som definierats för mål 3-verksamheten i det samlade programdokumentet för 19951999. En annan skillnad bestod i att mål 3-programmet endast inriktades mot fyra av de fem huvudmål som regeringen lanserade i sin handlingsplan. Trots dessa skillnader förblev målen för mål 3-verksamheten förenliga med och relevanta för uppnåendet av de reviderade nationella målen. Regeringens övergripande mål för arbetsmarknadspolitiken är att andelen reguljärt sysselsatta ska öka till och att den öppna arbetslösheten ska minska till . Inom ramen för dessa mål som fastslogs respektive 1996 anger regeringen i den årliga planeringen ett antal effektmål (övergripande mål) och verksamhetsmål som ska vara vägledande för insatser. Även om dessa mål varierat i vissa detaljer har huvudinriktningen legat fast. I den följande målbeskrivningen har valts, eftersom detta år är mest relevant för denna granskning men också därför att de otraditionella insatserna inom arbetsmarknadspolitiken hade störst volym detta år. Målen för , såsom de angavs i regleringsbrevet för , kan sammanfattas i att - hålla vakanstiderna nere för lediga platser, - minska långtidsarbetslösheten, - motverka långa tider utan reguljärt arbete, - skapa ett säkert och utvecklande arbetsliv och - uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män i arbets- och samhällsliv. I regleringsbrevet för gav regeringen ytterligare anvisningar för hur skulle arbeta mot de tre första av dessa s.k. effektmål: - För att hålla vakanstiderna nere för lediga platser ska arbetssökande förmedlas snabbt och med god kvalitet, den yrkesinriktade utbildningen prioriteras och inriktas mot bristyrken, krav ställas på aktivt arbetssökande, tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen förbättras, samt åtgärderna stimulera till ökad rörlighet och medverka till att bryta obalanser. - För att minska långtidsarbetslösheten ska arbets- och kompetenslinjen hävdas. Åtgärderna ska syfta till att förbättra möjligheterna till reguljärt arbete. Särskild vikt ska läggas vid att ungdomar inte blir långtidsarbetslösa. - För att motverka långa tider utan reguljärt arbete ska AMV verka för att arbetslösa som stått utanför den ordinarie arbetsmarknaden får ett reguljärt arbete. Därmed ska långa arbetslöshetsperioder och permanent utslagning motverkas. För att ytterligare konkretisera de övergripande målen bröts de ner i ett antal kvantitativa verksamhetsmål. För de fem försökslänen preciserades utöver de olika effekt- och verksamhetsmålen även mål som angav hur mycket sysselsättningen skulle öka och obalansen på arbetsmarknaden minska. Om frilänen uppnådde de uppsatta målen utan att utnyttja anslagen fullt ut förband sig regeringen att utöka ramen för otraditionella medel under nästkommande budgetår. På motsvarande sätt skulle ramen minskas om anslaget överskreds. De nationella målen ska vara styrande för verksamheten även på lokal nivå. Varje arbetsförmedling och varje länsarbetsnämnd ska på sitt sätt bidra till att målen uppfylls i enlighet med regeringens anvisningar. Detta gäller oberoende av arbetsmarknadsläget, av vilka beslut som tas i arbetsförmedlingsnämnden och av om åtgärdsinsatserna är reguljära eller otraditionella. Däremot ges arbetsförmedlingar och länsarbetsnämnder stor frihet att själva avgöra hur målen bäst kan uppfyllas. I sin verksamhetsplanering preciserar och kvantifierar länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna de nationella målen. Det är också vanligt att de kompletterar dessa med lokala delmål. Även om variationerna mellan olika arbetsförmedlingar med nödvändighet är stora anger de nationella målen den gemensamma målinriktning som ska gälla för samtliga arbetsförmedlingar. Enligt regleringsbrevet skulle arbetsförmedlingen medverka till att