frsrdg · GO04JO1 · 2001-01-01 00:00:00 — JO Pennlöv beslutade att inom ramen för ett initiativ- ärende utreda den rättsliga grunden för det aktuella förfarandet och för rekommendation. Föredraganden i ärendet upprättade en promemoria med i huvudsak följande lydelse. Vid granskningen uppmärksammades att hade accepterat ansökningar som endast var underskrivna av en alltjämt underårig. JO underströk att kassan därvid hade följt allmänna råd på området (1996:15 s. 38 [numera 1999:2 s. 45]) och därmed inte kunde kritiseras för detta förfaringssätt. I de allmänna råden rekommenderar Riks- försäkringsverket att , för att undvika uppehåll i ut- betalningen, godtar en ansökan om förlängt underhållsstöd som en studerande har gjort i anslutning till 18-årsdagen även om sökanden vid ansökningstillfället inte har fyllt . I anledning härav uppkom frågan om denna rekommendation står i överensstämmelse med regler om omyndighet. Enligt 7 § första stycket USL har ett barn rätt till förlängt underhållsstöd, om barnet går i skolan när han eller hon fyller eller återupptar skolgången innan han eller hon fyller . Förlängt underhållsstöd lämnas så länge barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 3 kap. studiestödslagen (1973:349), dock längst till och med juni det år då barnet fyller . Enligt 12 § första stycket sista meningen USL skall ansökan om förlängt underhållsstöd göras av den studerande. Enligt bestämmelsens andra stycke skall en ansökan innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Av 17 § andra stycket USL framgår att förlängt underhållsstöd betalas ut till den studerande. Har underhållsstöd lämnats felaktigt eller med för högt belopp, skall enligt 20 § första stycket USL besluta om återkrav av beloppet från den som det har betalats ut till. Enligt 9 kap. 1 § är den som är (underårig) omyndig och får inte själv råda över sin egendom eller åta sig förbindelser i vidare mån än vad som följer av vad som skall gälla på grund av lag eller villkor vid förvärv genom gåva, testamente eller förmånstagarförordnande vid försäkring eller pensionssparande enligt lagen (1993:931) om individuellt bör mot bakgrund av de ovan nämnda reglerna yttra sig över den rättsliga grunden för det aktuella förfarandet och för den aktuella rekommendationen samt de eventuella rättsliga frågeställningar som kan uppkomma, t.ex. i en återkravssituation enligt 20 § USL, där ansökan är gjord av en underårig. Ärendet remitterades till för yttrande över vad som framförts i promemorian. Verket anförde genom överdirektören följande (yttrandet återges här inte i dess helhet). Bestämmelser om föräldrars underhållsskyldighet gentemot sina barn finns i Föräldrars underhållsskyldighet upphör vid 18 års Går barnet i skolan eller återupptar barnet skolgången är föräldrarna underhållsskyldiga så länge skolgången pågår, dock längst till dess barnet fyller . RFV anser följaktligen att det förlängda underhållsstödet är en allmän ersättning som den studerande i vissa angivna situationer i USL har rätt till och som träder istället för förälders underhållsskyldighet samt att en underårig studerande har förmåga att på egen hand förvärva (ansöka om) förlängt underhållsstöd i nära anslutning till 18-årsdagen. den aktuella rekommendationen i RFV:s allmänna råd inte skulle stå i strid med bestämmelser om underårigs omyndighet. Det finns emellertid en annan bestämmelse i USL som komplicerar den juridiska bedömningen av denna fråga ytterligare. Detta framgår också av JO:s promemoria enligt vilken JO även vill ha RFV:s yttrande över de rättsliga frågeställningar som kan uppkomma t.ex. i en återkravssituation enligt 20 § USL, där ansökan är gjord av en underårig. I 20 § första stycket USL anges nämligen bl.a. att har underhållsstöd lämnats felaktigt eller med för högt belopp, skall besluta om återkrav av beloppet från den som det har betalats ut till. Som har nämnts hindrar inte stadgandet i 9 kap. 1 § den underårige från att på egen hand förvärva rättigheter och det finns inte anledning att hindra honom från att medverka till rättshandlingar som uteslutande är till hans fördel. utvecklar detta ytterligare i sin ² ² ² bok, s. 315, där han bl.a. säger att det skall vara fråga om en ren förvärvsakt, vid vars ingående varje ekonomisk risk för den omyndige praktiskt taget framstår som utesluten. Den omyndige är sålunda, enligt , inte behörig att sluta avtal om förvärv av egendom mot vederlag, även en sådan transaktion kan, enligt , lätt bli till den omyndiges skada, om han förslösar den förvärvade egendomen eller ådrar sig skade- ståndsskyldighet på grund av kontraktsbrott. Förlängt underhållsstöd är en rättighetsbaserad ersättning som i och för sig i vissa situationer kan leda till återbetalningsskyldighet för den studerande men detta allmänna stöd är enligt RFV:s mening inte jämförbart med den typ av privatekonomiska avtal med risker som beskriver ovan. Vidare kan nämnas att ingen utbetalning av förlängt underhållsstöd görs till den bidragsberättigade förrän han fyllt och möjligheten till eventuellt återkrav är inte beroende av att oriktiga uppgifter lämnats eller att den som mottagit stödet skäligen borde ha insett att det var en felaktig Det föreligger istället en strikt skyldighet att betala tillbaka underhållsstödet i de fall stödet lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Dessutom anges i beslutet om förlängt underhållsstöd under rubriken Allmänna upplysningar att om du får underhållsstöd felaktigt eller med för högt belopp är du skyldig att återbetala det som du fått för mycket. RFV anser därför att bestämmelsen om återkrav enligt 20 § USL inte medför att den aktuella rekommendationen i RFV:s allmänna råd skulle stå i strid med bestämmelser om underårigs omyndighet. underårig studerande har därmed förmåga att på egen hand förvärva (ansöka om) förlängt underhållsstöd i nära anslutning till 18-årsdagen. I sitt beslut uttalade -2 3HQQO|Y följande. Av 9 kap. 1 § framgår att den som är är omyndig (underårig) och enligt huvudregeln inte får råda över sin egendom eller åta En underårig saknar således full rättshandlingsförmåga. Inom processrätten har begreppet rättshandlingsförmåga sin motsvarighet i begreppet processhabilitet eller processbehörighet, som innebär förmågan att själv utföra sin talan i en domstolsprocess. Det råder korrespondens mellan processbehörighet och rättshandlingsförmåga på så sätt att en part normalt är processbehörig endast i den mån han civilrättsligt kan förfoga över det som processen rör sig om (se , Rättegång, Andra häftet, 8 uppl, s. 51). Regleringen om underårigs bristande rättshandlingsförmåga och process- behörighet syftar till att skydda den omyndige mot följderna av ekonomiskt Från denna synpunkt föreligger, enligt , inte anledning att hindra en underårig från att medverka till rättshandlingar som uteslutande är till hans fördel. Det skall i sådant fall, enligt , vara fråga om en ren förvärvsakt, vid vars ingående varje ekonomisk risk för den omyndige praktiskt taget framstår som utesluten (se hänvisning till i RFV:s remissvar ovan). Som framgår ovan under rubriken skall en ansökan om förlängt underhållsstöd innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om en uppgift i ansökan angående t.ex. barnets skolgång senare visar sig vara felaktig kan betalningskrav komma att riktas mot den som har erhållit förlängt underhållsstöd. grundar sig alltså på uppgifter som är lämnade i ansökan. förlängt underhållsstöd kan därmed enligt min mening inte anses vara så fri från ekonomisk risk att en underårig av den anledningen skulle vara behörig att själv ansöka om stödet. I finns en rad undantag från huvudregeln i 9 kap. 1 §. Sålunda har t.ex. en underårig enligt 9 kap. 3 § första stycket rätt att själv råda över egendom, som han själv förvärvat genom eget arbete Detsamma gäller avkastningen av sådan egendom och vad som trätt i egendomens ställe. Härav följer att en omyndig även har rätt att själv föra sin talan i en process rörande sådan egendom. Dessa undantag i 9 kap. kan dock enligt min mening inte åberopas som stöd för att en underårig skulle vara behörig att själv ansöka om förlängt I USL finns inte heller på det sätt som avses i 9 kap. 1 § någon direkt föreskrift som ger stöd för uppfattningen att omyndig skulle kunna ansöka om förlängt underhållsstöd. underhållsstöd skall sökas av den studerande ger inte vägledning i den nu Inom förvaltningsrätten gäller enligt vanliga förvaltningsprocessuella regler att en förälder normalt företräder sitt barn som ställföreträdare med stöd av regler om vårdnad när det gäller barnets personliga angelägenheter och om förmynderskap när det gäller andra angelägenheter än som rör barnets person. Detta gäller så länge barnet är omyndigt, dvs. dess barnet har fyllt . Från dessa regler har undantag gjorts i viss lagstiftning, se t.ex. 56 § socialtjänstlagen (1980:620) och 36 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, där barn som har fyllt har givits rätt att själv föra sin talan. Den nu angivna lagstiftningen gäller dock främst omyndigs personliga förhållanden. I viss lagstiftning anges i texten att underårig företräds av sin förmyndare. Så är t.ex. fallet enligt 3 § kungörelsen (1962:394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring, m.m. och, för ett annat närliggande område, 3 kap. 25 § studiestödsförordningen (1973:418), där det är uttryckligen föreskrivet att en underårig företräds av har inte använt sig av sin möjlighet enligt för- ordningen (1996:1036) om underhållsstöd att meddela verkställighetsföre- skrifter i frågan. I samband med inspektioner av försäkringskassor har jag iakttagit att vissa kassor uppfattat de förut nämnda allmänna råden som innebärande hinder för förmyndare att underteckna ansökan före den studerandes 18-årsdag och krävt undertecknande av den ännu omyndige Självfallet delar jag uppfattning att det knappast kan ha varit lagstiftarens mening att den som är berättigad till förlängt underhållsstöd skall behöva acceptera ett uppehåll i utbetalningarna mellan det tidigare underhållsstödet och det förlängda underhållsstödet enbart av den anledningen att ansökan inte skulle kunna undertecknas och sändas in till innan den studerande fyller . Såsom USL kommit att tillämpas i den aktuella frågan finns det emellertid enligt min mening skäl att ändra reglerna så att rådande tveksamhet undanröjs. Jag får därför, efter samråd med chefsjustitieombudsmannen , enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän väcka fråga om för- fattningsändring i berört avseende. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till (). Ett intitiativärende angående försäkringskassas utredningsskyldighet i ett ärende om underhållsstöd (Dnr 572-1999) -2 3HQQO|Y meddelade ett beslut med följande innehåll. Vid min inspektion av allmänna försäkringskassa, lokalkontoret City, granskade jag bl.a. ärenden rörande I ett ärende hade förelagt sökanden att ² vid äventyr av avslag ² komplettera sin ansökan med meddelande om Eftersom kompletteringen uteblev avslog kassan ansökan, varvid 4 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) åberopades. Det som iakttagits föranledde frågor om hur långt kassans egen utredningsskyldighet sträcker sig i ett sådant fall, om kassan vid utebliven komplettering bör avvisa en ansökan i stället för att avslå den samt om kassan åberopat rätt lagrum i sitt beslut. Jag beslutade därför att låta utreda saken inom ramen för ett på mitt initiativ upptaget ärende. Ärendet remitterades till för yttrande över handläggningen av ärendet. I sitt remissvar har genom direktören anfört bl.a. följande. fick in ansökan om underhållsstöd för barnen . och K.B. Enligt ansökan samt uppgifter var föräldrarna fortfarande gifta med varandra. Enligt uppgifter var de även folkbokförda på samma adress. Enligt 5 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) skall föräldrar som är gifta med varandra anses bo tillsammans även om de inte är folkbokförda på samma adress, om inte den som begär underhållsstöd eller som stöd betalats ut till visar annat. skickade därför en kommuniceringsskrivelse till bo- föräldern L.B. med anmodan att senast [den] komplettera ansökan med betänketidshandling och personbevis, i annat fall avsåg att avslå ansökan. ansåg sig även behöva veta varför L.B. ansökt om underhållsstöd. Eftersom någon komplettering som kunde styrka att föräldrarna inte längre bodde tillsammans inte kommit till fattade försäkrings- kassan beslut att avslå ansökan om underhållsstöd. Av förarbetena till den nya lagen om underhållsstöd framgår följande. Enligt skrivningen i 5 § finns två presumtionsregler som anger [i] vilka situationer föräldrar skall anses bo tillsammans. I dessa fall blir det den som begär underhållsstöd (dvs. sökanden) som har att visa att något sammanboende i lagens mening inte föreligger. Förmår denne inte visa detta skall under- hållsstöd vägras eller dras in. Utifrån dessa förhållanden får det anses åligga L.B. att visa att hon inte längre sammanbor med sin make, tillika barnens fader. Då hon inte gjort detta har haft rätt att avslå ansökan. Den utredningsskyldighet som åligger enligt förvalt- ningslagens regler måste, enligt uppfattning, anses vara subsidiär till reglerna i USL. anser även att det är rätt att i dessa ärenden avslå ansökan och inte avvisa. prövar förhållandena i sak och det är därmed korrekt att avslå ansökan. Avvisning är, enligt försäkrings- kassans mening, förbehållet situationer då saknar möjlig- het att pröva frågan i sak. Avslutningsvis vill beklaga att det i beslutsbrevet förekommit vissa brister. har genom skrivfel hänvisat till 4 § USL i stället för 5 § USL. kunde även på ett tydligare sätt ha angett orsaken till varför avslog ansökan. anledningen till avslaget är inte de uteblivna kompletteringarna utan att föräldrarna anses fortfarande sammanbo och vid dessa förhållanden kan underhållsstöd inte beviljas. Som en allmän princip brukar hävdas att official- eller undersökningsplikten gäller inom myndighetsförvaltningen. Myndigheten (i det här fallet försäk- ringskassan) skall alltså se till att ett ärende blir så utrett som dess Denna grundsats har delvis blivit lagfäst genom regeln om serviceskyldighet i 4 § förvaltningslagen (1986:223). om hur långt utredningsansvar sträcker sig låter sig dock inte ges i generella ordalag. Förhållandena växlar starkt mellan olika kate- gorier av ärenden (/, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5 uppl, s. 54). Enligt 7 § andra meningen förvaltningslagen skall en myndighet vid hand- läggningen beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. självmant skall skaffa utredning i ett ärende är ytterst en fråga om hur långt officialprincipen sträcker sig. Som framgår ovan får den frågan avgöras med hänsyn till framför allt ärendets karaktär (a.a. s. 72). Ragnemalm har uttalat följande angående myndigheters utrednings- skyldighet (Förvaltningsprocessens grunder, 7 uppl. s. 55 f.). het som ett led i fullgörandet av sin samhällsfunktion ex officio påbörjar handläggningen av ett ärende, är det naturligt, att man också har ansvaret för beredningen, även om ärendet direkt ² positivt eller negativt ² berör enskilt ² ² ² Då det däremot gäller ärenden, där den enskilde söker utverka en förmån av det allmänna, är det inte lika självklart, att officialprincipen bör I sådana ärenden om bidrag, tillstånd och liknande får det tvärtom anses åvila sökanden att visa, att förutsättningarna för ett positivt beslut är Skulle utredningen behöva kompletteras i något avseende, får det dock även här anses åligga myndigheten att ge anvisningar om detta. minst i ärenden rörande sociala förmåner är det angeläget, att myndigheternas service i detta avseende inte är alltför begränsad. Man torde 2000/01:JO1 alltså kunna hävda, att officialprincipen gäller också i dessa ärenden men med en något modifierad tillämpning. Det beslutsfattande organet har ett principiellt ansvar för att den enskilde informeras om vad som krävs för att avgörandet skall vila på ett tillfredsställande underlag, men det åligger primärt initiativtagaren att skaffa fram detta material. initiativtagarens sida kan alltså leda till ett för honom oförmånligt beslut. Enligt 3 § första stycket USL har ett barn rätt till underhållsstöd, om föräldrarna inte bor tillsammans eller den ena föräldern är avliden. dessutom att barnet varaktigt bor och är folkbokfört hos en av föräldrarna (boföräldern) samt att boföräldern bor här i landet och, om barnet är underårigt, är vårdnadshavare för barnet. I 4 § USL uppräknas ett antal situationer när ett barn inte har rätt till När barnets föräldrar är folkbokförda på samma adress anses de enligt 5 § USL bo tillsammans, om inte den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visar annat. Föräldrar som är gifta med varandra anses bo tillsammans även om de inte är folkbokförda på samma adress, om inte den som begär underhållsstöd eller stöd betalas ut till visar annat. I de fall där någon av de två presumtionerna för sammanboende enligt 5 § USL föreligger, åligger det således den sökande föräldern att visa att hon/han inte bor tillsammans med den andra föräldern, för att rätt till underhållsstöd skall kunna komma i fråga. I det aktuella ärendet har i skrivelse till sökanden angett att komplettering med betänketidshandling och personbevis var nödvändig för att kunna handlägga ansökan och även uppgett att den vid uteblivet svar kommer att avslå Kassan har därmed enligt min mening fullgjort sin informations- skyldighet och kan inte kritiseras för att den avgjort ärendet utan att själv införskaffa de aktuella handlingarna från andra myndigheter. Eftersom kassan genom sitt beslut har prövat ärendet i sak var det också riktigt att avslå i stället för att avvisa ansökan. kan dock inte med klarhet utläsas att kassan prövat ärendet i sak. anges nämligen som enda motivering att sökanden inte inkommit med komplettering inom föreskriven tid. Därutöver hänvisas till 4 § USL. remissvar har kassan anfört att den genom skrivfel har hänvisat till 4 § USL i stället för till 5 § USL. Enligt min mening borde kassan även ha hänvisat till 3 § USL, som anger bl.a. att rätt till underhållsstöd förutsätter att föräldrarna inte bor tillsammans. Av remissvaret framgår vidare att den egentliga motiveringen till kassans avslagsbeslut var att föräldrarna ansågs sammanbo. Denna motivering borde givetvis ha kommit till uttryck i beslutet. beslutet blivit formulerat kan det enligt min mening inte anses uppfylla kravet på motivering enligt 20 § förvaltningslagen. Kassan kan inte undgå Jag är vidare kritisk till utformningen av kassans skrivelse till sökanden Formuleringen för att vi skall kunna handlägga ansökan behöver vi komplettering ... är inte korrekt. formuleringen förefaller kassan närmast avse för att vi skall kunna bifalla Ansökan har ju också rent faktiskt kunnat handläggas utan de Det vore enligt min mening bättre om kassan i 2000/01:JO1 skrivelsen till sökanden hade redogjort för innehållet i 3 och 5 §§ USL och även talat om att föräldrarna enligt kassans uppgifter fortfarande var gifta med varandra och folkbokförda på samma adress. I stället för formuleringen kommer vi att avslå din ansökan skulle skrivelsen med fördel kunnat avslutats med en upplysning om att kassan efter den utsatta svarstidens utgång hade kunnat avgöra ärendet på befintligt material. Ärendet avslutas med den kritik som uttalats ovan. Fråga om lämpligheten av kommunicering i ett ärende om bostadsbidrag (Dnr 4923-1998) -2 3HQQO|Y meddelade ett beslut med följande innehåll. Å. och M.H. har anfört i huvudsak följande. Vid hand- läggning av ansökningar om bostadstillägg rörande L. och I.H. avvek kassan från de uppgifter som lämnats i ansökningarna genom att lägga till inkomster som L. och I.H. fattade sedan beslut utan att kommunicera uppgifterna. Besluten, som således blev felaktiga, rättades sedermera med stöd av 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän för- säkring. Yttrande har inhämtats från allmänna försäkringskassa om vad som i anmälan anförts om att kassan har fattat beslut utan att först kom- municera uppgifter som tillförts ärendet. ² direktören ² har sammanfattningsvis anfört följande. Kassan har i de aktuella ärendena inhämtat deklarationer från skattemyndigheten. Uppgifter ur deklarationerna har sedan, utan föregående kommunicering, lagts till grund för beslut. Försäkrings- kassan skulle ha berett makarna . tillfälle att yttra sig över de inhämtade uppgifterna. Å. och M.H. har i yttrande över remissvar uppgett bl.a. följande. Det var de själva som gav in kopior av de aktuella deklarationerna till kassan. Ärendet tillfördes således inte uppgifter från någon annan. Där- emot använde uppgifter ur det inhämtade materialet på ett svårbegripligt sätt. I det beslut som meddelades avvek från de uppgifter som lämnats i ansökningarna och lade utan föregående kom- municering till uppgifter från deklarationerna om inkomster som I. och L. H. haft men inte längre uppbar 1998. Härefter har ärendet på nytt remitterats till . Kassan har genom direktören beklagat att uppgifterna i det tidigare remissvaret var felaktiga och anfört att det inte förelegat någon skyldighet 2000/01:JO1 enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) för kassan att kommunicera de aktuella uppgifterna eftersom ärendet inte tillförts någon uppgift från annan. Å. och M.H. har kommenterat remissvaret. Enligt 17 § förvaltningslagen får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Från denna regel gäller vissa undantag, som dock inte är aktuella här. Förvaltningslagen representerar en minimistandard i fråga om hand- läggningen av förvaltningsärenden. Det förhållandet att 17 § av formella skäl inte är tillämplig i ett ärende får således inte uppfattas så att paragrafen saknar aktualitet. De skäl som ligger bakom kommunikationsprincipen kan tvärtom göra sig gällande med samma styrka. ² Lagtexten i 17 § förvalt- ningslagen ger närmast vid handen att bestämmelsen endast reglerar det fallet att något finns att kommunicera och att parten därvid skall lämnas tillfälle att yttra sig över materialet. Det ligger därför i myndighetens hand att avgöra i vad mån tillfälle skall lämnas parten att yttra sig också i fall då något nytt material inte tillförts ärendet. Att generellt lämna parten tillfälle att yttra sig när myndighetens bedömning avviker från partens kan knappast komma i fråga. Å andra sidan kan emellertid kommunikation ibland vara att rekommendera, t.ex. för att undvika att myndighetens beslut annars kommer att bygga på ett ofullständigt eller missvisande underlag (se /, Nya förvaltningslagen, 5 uppl., s. 166 och 175 f.). I de aktuella ärendena hade komplettering skett genom parternas eller deras biträdens försorg. Ärendena hade således inte tillförts uppgifter från någon annan. Skäl för att kommunicera uppgifterna som sådana förelåg inte. I samband med att övervägde att lägga till inkomster till dem som redovisats i ansökningarna, och som följd medge bidrag med lägre belopp än annars, hade det enligt min mening varit lämpligt om kassan berett parterna eller deras biträden tillfälle att yttra sig i frågan. Genom att underlåta detta kom respektive beslut att bygga på ett oriktigt underlag. Vad som i övrigt förekommit i detta ärende föranleder inte någon kom- mentar från min sida. Kritik mot försäkringskassa angående utformningen av en kommuniceringsskrivelse (Dnr 1216-1999)