frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Revisorerna föreslår att lokala system för redovisning av högskolemässigheten i olika utbildningar utvecklas. Systemen bör inte vara omfattande. Det bör vara lätt att överblicka vilken information som finns. Knappt två tredjedelar av remissinstanserna tar ställning till detta förslag. Ett lärosäte avstyrker förslaget. Övriga remissinstanser ställer sig bakom förslaget. Nästan alla remissinstanser uttalar sig positivt eller mycket positivt om rapporten i mer allmänna ordalag. Revisorernas redovisning och analys av lärosätenas arbete med frågor om högskolemässighet bekräftas i huvudsak. Remissinstanserna ger ett brett stöd till revisorernas förslag om ett klargörande av högskolelagens krav på högskolemässighet. Förslaget kommenteras också rätt utförligt. I frågan om vetenskaplig grund och forskningsanknytning betonar remissinstanserna betydelsen av disputerade och forskningsaktiva lärare i utbildningen. Många lärosäten anger därvid stora svårigheter med att leva upp till kravet på högskolemässighet i detta avseende till följd av en alltmer trängd ekonomisk situation. Några lärosäten och ett par studentorganisationer framhåller också kritisk analys och ett självständigt tänkande som centralt. Några lärosäten framhåller att med en expanderande uppdragsforskning har forskningsbegreppet fått en alltmer skiftande innebörd. Detta ser man som problematiskt. Det påverkar bl.a. statistik om forskning. Forskningsbegreppet måste därför klargöras. Några lärosäten påpekar att högskolemässighetens innebörd inte kan isoleras till en fråga för den svenska högskolesektorn. Frågan hänger ihop med hur gränserna dras mellan olika utbildningsformer nationellt och även med värderingar och synsätt internationellt. En stor andel av lärosätena kommenterar också begreppet beprövad erfarenhet. Många kommentarer rör beroendeförhållanden mellan teori och praktik. Flera exempel ges också på att begreppets innebörd och användning inom den högre utbildningen behöver problematiseras och utvecklas. Flertalet remissinstanser instämmer i revisorernas beskrivning och analys av obalanser i förutsättningarna för att bedriva en högskolemässig utbildning. Även i denna fråga finns ett brett stöd för revisorernas förslag, att regeringen bör främja lärosätenas mer långsiktiga handlingsutrymme. Också i kommentarerna till obalanser hänvisar flera lärosäten till hur otillräckliga resurser inverkar på lärosätenas förutsättningar att leva upp till kvalitetskrav på utbildningen. Till viss del hänförs problemen till resurstilldelningssystemet med ettåriga, prestationsrelaterade ersättningsbelopp. Till viss del hänvisar lärosätena till en relativ resursminskning. Några lärosäten ger exempel på regeringens ryckiga direktiv i anslutning till utbildningsuppdragen. Revisorernas förslag om lokala system för kontroll och redovisning av högskolemässigheten får också stöd av flertalet av remissinstanserna. Många ser det som en naturlig del i utvecklingen av högskolesektorn. Man hänvisar till befintliga uppgifter i årsredovisningarna och metoder inom ramen för nationella kvalitetsprövning som kan tas som utgångspunkt i utvecklingen av lokala system. Men det finns också invändningar. Dessa rör bl.a. svårigheter att fånga och redovisa de komplexa frågor som rör högskolemässighet. En del uttrycker också oro och tveksamhet inför att detta kan bli nya pålagor utan erforderlig finansiering. Slutligen bekräftar remissinstanserna revisorernas beskrivning av den nationella kontroll av högskolemässighet som har vuxit fram . Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning revisorers rapport inom högskolans grundutbildning (rapport /01:4) har remissbehandlats. Totalt har följande 33 remissinstanser anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig: /(namnbyte fr.o.m. till ) Följande remissinstanser har avstått från att lämna skriftliga yttranden: Utöver de instanser som anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig har skriftliga yttranden också lämnats av studentkår och Sveriges ekonomföreningars riksorganisation (SERO). Remissinstanserna lämnar flera olika slag av mer allmänna synpunkter på revisorernas rapport. Många remissinstanser uttalar sig positivt om rapporten. () delar revisorernas synsätt att prestationer och resultat bör ställas mot tilldelade resurser. ESV menar att utgångspunkten i högskolelagens krav på ett effektivt resursutnyttjande och en hög kvalitet är bra. Verket menar att detta är särskilt viktigt att analysera då verksamhetens förutsättningar förändras. Revisorernas förslag kan dock, enligt ESV, i några avseenden ses som något förenklade lösningar. Också uppskattar utgångspunkten i högskolelagens krav på effektivitet och kvalitet. Högskolan konstaterar att förutsättningarna varierar mycket mellan lärosäten, institutioner och kurser varför det är svårt att konstruera rättvisa nyckeltal för jämförelser. Lokalt förankrade nyckeltal främjar verksamhetens utveckling mer. Utvecklingen av nationella nyckeltal måste fortsätta, men det är viktigt att de används som ett analytiskt underlag bland många. uttalar sig positivt om högskolegranskningen som helhet, som menar har inneburit att grundutbildningen har blivit genomlyst från olika utgångspunkter på ett kvalificerat och ambitiöst sätt. har med intresse tagit del av revisorernas utredning om resursanvändningen i högskolans grundutbildning. Universitet har invändningar mot den analys och de slutsatser som presenteras. framhåller att revisorerna redogör för grundutbildningens utveckling på ett väl underbyggt sätt. Högskolan känner igen beskrivningen och noterar att högskolesektorns resurstilldelningssystem fungerar bäst i expansion. En stagnerande tillströmning av studenter slår direkt igenom i grundutbildningens ekonomiska resultat. Högskolan har för egen del ett outnyttjat ackumulerat grundutbildningsanslag på ca . Högskolan föreslår att resurstilldelningssystemet kompletteras med någon form av utvecklings- eller investeringsmedel utan direkt koppling till helårsstudenter och helårsprestationer. är positiv till rapporten som man menar på ett förtjänstfullt sätt belyser de problem som högskolan ställts inför med nya uppgifter och minskade resurser. Också , och instämmer i rapportens redovisning och analys. konstaterar att liknande iakttagelser lämnas i det nyli gen lämnade betänkandet om högskolans styrning. Också studentkår framhåller att man generellt sett är positiv till rapportens förslag även om det finns problem förknippade med förslagen som bör diskuteras ytterligare innan de genomförs. Även Sveriges ekonomföreningars riksorganisation (SERO) framför i ett yttrande att de förslag som revisorerna lägger i sin helhet är mycket goda. Föreningen framhåller att revisorernas förslag medför en betydligt ökad transparens i grundutbildningens genomförande. Föreningen framhåller att den ekonomiska planeringen bör utgå från uppställda mål och krav. konstaterar föreningen att dagens redovisningssystem inte medger en koppling mellan mål och resultat. Några remissinstanser är kritiska till att revisorerna - som man menar - inte tillräckligt väl beaktar det styrsystem som antog för högskolan i och med högskolereform. menar att revisorernas granskning av anslagssystemet i vissa delar utgår från antaganden som inte gäller i högskolans nuvarande styrsystem. Enligt verket borde revisorerna i stället ha lagt tyngdpunkten på hur det nuvarande styrsystemet fungerar och vad som behövs för en bättre styrning av högskolan. framför liknande synpunkter i sitt yttrande. Institutet framhåller att i det nuvarande styrsystemet bevakas verksamhetens kvalitet genom studenter, lärare, anställda och omvärlden samt genom knytningen till forskningen. Också Universitets- och () betonar i sitt yttrande att det är mycket tveksamt att bedöma en verksamhet enbart utifrån kostnadsredovisning. Även i yttrandet från är man kritisk till att resurstilldelningen i revisorernas rapport behandlas isolerat från de övriga delarna av högskolans styrsystem i denna rapport. Enligt har revisorerna fångat flera centrala frågor som rör högskolans styrsystem. framhåller att verksamheten i universitet och högskolor är mycket mångfacetterad och endast i mycket begränsad omfattning kan inordnas i traditionella mål- och resultatstyrningsmodeller. konstaterar i sitt yttrande att det finns ett dilemma mellan berättigade vilja att styra och viljan att decentralisera. Tekniska högskolan (KTH) påpekar i sitt yttrande att revisorerna i sin rapport gör generaliseringar från rapport utan att diskutera hur representativ denna är för universitet och högskolor i allmänhet. framhåller att man självfallet strävar efter att största möjliga del av grundutbildningens resurser kommer de studerande till godo i form av en högkvalitativ utbildning. påpekar att regleringsbrevets verksamhetsmål leder till en oönskad spridning och uttunning av resurserna. Några remissinstanser - bl.a. och - betonar det komplexa i högskolans verksamhet och efterlyser en breddad och fördjupad analys. framhåller de allt spretigare krav på uppföljning och utvärdering som ställs på högskolan med alltmer orealistiska tidsplaner högskolereform. Också konstaterar att förbättringar givetvis kan ske i högskolans styrning. framhåller institutet att flera av dessa frågor är så viktiga och komplexa att de knappast låter sig hanteras på det kortfattade sätt som sker. Institutet framhåller att resultatmått måste vara kommunicerade och accepterade av berörda för att fylla en verklig funktion. konstaterar i sitt yttrande att revisorerna har visat att frågan om högskolans resursanvändning inte kan besvaras . Det krävs bättre redovisning av både kostnader och resultat vid lärosätena. För mål- och resultatstyrning krävs också tydliga mål som ställs mot tilldelade resurser. konstaterar att regleringsbrevets krav på återrapportering är lösryckta och undermåliga. Kraven på återrapportering bör reduceras så att de omfattar ett fåtal viktiga mål. Ska grundutbildningens resurser räcka till god kvalitet måste de användas för själva utbildningen och inte för ökade administrativa kostnader. har samhällets verksamhet underordnats ekonomiska förhållanden. För den framtida grundutbildningen måste fokus flyttas från ekonomin till verksamheten. Några remissinstanser lyfter särskilt fram revisorernas skrivningar om besparingarna på grundutbildningen , vilket framhålls som en särskild förtjänst i rapporten. menar att rapportens viktigaste bidrag är flera och tydliga belägg för att det behövs mer resurser till högskolans grundutbildning. menar att rapportens största förtjänst är att den mycket tydligt framhåller minskade resurser senare hälft. konstaterar att högskoleutbildningens besparingar åter bekräftas. Ett liknande konstaterande finns i yttrandet från SUHF där man noterar att riksdagsrevisorernas rapport är ytterligare ett belägg för att mer resurser behövs till högskolans grundutbildning. I yttrandet från ser man positivt på att revisorerna lyfter fram de minskade ersättningarna per student som kostnaderna har ökat. menar att det är bra att revisorerna lyfter fram problemet med att man ska åstadkomma mer för mindre pengar. menar också att besparingarna i första hand påverkar de mest rörliga slagen av kostnader, där undervisningen tillhör de mest rörliga kostnaderna. framför liknande synpunkter och konstaterar att de urholkade ersättningarna har medfört att antalet timmar per poäng har skurits ner. Detta framhåller högskolan som besvärande med tanke på den alltmer heterogena skaran av studenter. Också Högskolan på framhåller att högskolesektorns kraftiga expansion i kombination med nya uppgifter och minskad resurstilldelning har präglat verksamheten . Högskolan menar att det knappast är förvånande att detta för studenterna leder till minskad lärartid och lägre kvalitet i utbildningen. Enligt har besparingarna främst lett till ett överutnyttjande av lärarna med en oroväckande ökning av långtidssjukskrivning och andra symptom på utbrändhet. menar att detta sannolikt kommer att leda till en lägre grad av måluppfyllelse, om inte sambandet blir starkare mellan uppdrag och mål samt mellan uppdrag och resurstilldelning. () konstaterar att revisorernas uppgifter om utvecklingen av per capita-ersättningar och undervisningstäthet är alarmerande, men tyvärr kända sedan gammalt. SFS menar att det är anmärkningsvärt att regeringen enbart anger kvantitativa mål och inte lyfter fram utbildningens kvalitet som ett prioriterat mål i budgetpropositionen för . Enligt SFS bör utbildningens kvalitet prioriteras framför en fortsatt utbyggnad av den högre utbildningen i dagens läge. Revisorernas iakttagelser och slutsatser Brister i redovisning och analys av resursanvändningen I rapporten konstaterar revisorerna att enligt erfarenheterna från totalt sex institutioner på tre lärosäten förekommer kostnadsbaserad redovisning endast undantagsvis. Den ekonomiska redovisningen på lokal nivå är i huvudsak baserad på en schablonmässig fördelning av anslag för gemensamma och indirekta kostnader. Undervisningskostnaden - kostnaden för lärarlöner - riskerar att bli en restpost. Vidare bygger anslagen till grundutbildningen på individbaserade ersättningar. På såväl nationell som lokal nivå saknas emellertid en individbaserad kostnadsredovisning. Därmed kan redovisade kostnader inte relateras till tilldelade medel. Det är också svårt att bedöma konsekvenser av genomförda besparingar och i vilken utsträckning möjligheter till effektivisering inom högskolesektorn har tagits till vara. Revisorerna föreslår att regeringen och tar initiativ till att utveckla en kostnadsredovisning på universitet och högskolor. För att redovisningen ska fungera som stöd för statsmakternas prioritering mellan olika anslag krävs att den är ändamålsenlig och rättvisande. Ett exempel är avvägningen mellan nivån på per capitaersättningarna och det samlade utbildningsuppdragets storlek med avseende på antalet studenter. Därvid är kunskap om kostnaden per helårsstudent viktig. Remissinstanserna redovisar mycket skilda uppfattningar i frågan om en kostnadsredovisning i enlighet med revisorernas förslag. Många instämmer i revisorernas syn som man markerar att frågan behöver utvecklas vidare och många problem behöver lösas. ESV delar revisorernas uppfattning om vikten av att få kunskap om kostnad per helårsstudent för att kunna bedöma om ersättningsnivån är rimlig och resursanvändningen effektiv. betonar ESV att strävan efter exakta uppgifter inte får gå för långt. Kostnadsredovisningen och den tid som läggs ner på kostnadsredovisningen måste vara rimlig. Schabloner kan då ibland vara att föredra framför exakta kostnader. Regeringens försöksverksamhet med ekonomisk uppföljning i regleringsbrevet för är lovvärd. Den bör dock utvärderas innan den permanentas och integreras i budgetarbetet. delar revisorernas syn att uppföljning och redovisning av verksamheten är betydelsefull. delar också revisorernas uppfattning att uppföljningen och redovisningen behöver utvecklas. För det krävs emellertid en betydligt djupare analys vilket även ligger i revisorernas förslag. menar att det är riktigt att statsmakterna löpande behö ver följa kostnaden per helårsstudent för olika utbildningar. Detta är emellertid inte detsamma som helårsstudent inom utbildningsområden. Dessa motsvarar inga utbildningar. Utbildningsprogram består i sin tur av flera kurser som kan tillhöra olika utbildningsområden. Samma kurs kan också ingå i flera olika utbildningsprogram. avstyrker därför en kostnadsredovisning per helårsstudent indelad på utbildningsområden. instämmer i att det behövs en utvecklad redovisning av kostnaderna. Men påpekar de många problem som är förknippade med mått som per capitabaserad redovisning. Måttet kan variera över tiden beroende på gruppstorlekar. Däremot menar att det är möjligt att ta fram kostnad per ämnesområde eller institution. I en sådan redovisning är det av särskilt intresse att följa hur de direkta lärarkostnaderna utvecklas över tiden. delar revisorernas uppfattning om vikten av att ha kunskap om kostnaden per helårsstudent och utbildningsområde. Högskolan framhåller att flera problem behöver lösas innan enhetliga och jämförbara uppgifter kan erhållas. SUHF instämmer i att en väl fungerande redovisning är central för en effektiv resursanvändning. betonar förbundet att det är väsentligt att resursanvändningen tar sin utgångspunkt i det gällande systemet för resurstilldelning. Detta sätter ramar för vad som är möjligt att uträtta. Förbundet framhåller att Högskolornas forum för redovisningsfrågor (HfR) bör vara en självklar diskussionspartner i ett fortsatt utvecklingsarbete. Även konstaterar att någon faktisk kostnad utifrån kvalitet och produktionsmässiga faktorer inte kan redovisas då den totala utbildningskostnaden inte kan överstiga anvisade medel. Högskolan menar ändå att en lokal kostnadsredovisning är meningsfull för att följa utvecklingen över tiden på ett lärosäte. Men högskolan konstaterar att det behövs ett utvecklingsarbete, framför allt för att ta ställning till vilken återrapporteringsstruktur som ska användas. Liknande uppfattningar om framför allt problem med rapporteringsstrukturen framförs av flera lärosäten, bl.a. , , och . Utan en bra uppföljning av kostnadsstrukturen menar att det finns risker för misshushållning med resurser. menar att med rådande finansieringssystem är det närmast ett överlevnadsvillkor att regelbundet följa upp utfallet av utbildningen och ställa detta mot planerad verksamhetsvolym. /framför liknande synpunkter och betonar att det nuvarande resurstilldelningssystemet förstärker en konserverande inriktning av utbildningsprofilen. Av ekonomiska skäl satsar man på säkra kort. Studentorganisationerna är också positiva till revisorernas synsätt och förslag, men med reservationer för utvecklingsproblem. SFS menar att universitet och högskolor behöver ha en god uppfattning om vilka utgifter de har för olika utbildningar för att kunna agera optimalt som utbildningsanordnare. SFS ifrågasätter att regeringen inte har frågat efter dessa uppgifter tidigare. Också studentkår tillstyrker revisorernas förslag som man ser svårigheter med att redovisa gemensamma kostnader utan schablonmässiga avdrag. Även SERO instämmer i revisorernas synsätt och förslag och menar att ett enhetligt ekonomiskt redovisningssystem bör utvecklas för svenska lärosäten. Flera remissinstanser avvisar revisorernas förslag. Dessa remissinstanser hänvisar till att den föreslagna redovisningen skulle bli resurskrävande som kvaliteten skulle bli bristande. Därmed ifrågasätter man det meningsfulla med revisorernas föreslagna redovisning. instämmer i att en ekonomisk redovisning ska vara så rättvisande som möjligt och att lärosätenas redovisning är ett viktigt utvecklingsområde. Verket ifrågasätter emellertid en per capitabaserad redovisning och förslår i stället en systemanalys av kostnader. Verket ser inte heller sin egen medverkan som given. I stället hänvisar verket till myndigheter med specialkompetens inom området, t.ex. ESV. Också Högskolan på instämmer i att väl fungerande nyckeltal och kostnadsbaserad redovisning är av stort värde för den interna uppföljningen. Men högskolan är mycket tveksam till förändrade system för uppföljning och redovisning. Enligt högskolan är en individbaserad redovisning sannolikt mycket svår att göra och en sådan redovisning skulle ofrånkomligt medföra ett antal schabloniseringar. Enligt högskolan riskerar också nya former för redovisning och uppföljning att kräva resurser som annars kunde användas för att förbättra redan fungerande former. framhåller ett motsatsförhållande i fråga om kostnadsredovisningen. Å ena sidan är det relevant att fråga hur mycket en lärarexamen eller en civilingenjörsexamen kostar. Å andra sidan utgörs grundutbildningen till stora delar av utbildningsprogram vilka består av enskilda kurser som genomförs av olika institutioner. Med mer tvärvetenskaplig utbildning och mer flexibla undervisningsmetoder samverkar också flera institutioner kring en kurs. Bokslutsenhet är institutionen, inte utbildningsprogrammet. Arbetet för att ta fram kostnader för enbart historia och datalogi - inom ramen för revisorernas granskning - visar på mycket stora kostnader. är man därför mycket tveksam till om det över huvud taget går att ta fram individuellt baserade uppgifter av god kvalitet. Dessutom ifrågasätter man om resultatet är värt de insatser som krävs. anger flera skäl till att per capita ersättningarna inte kan jämföras med beräknade kostnader per student. måste sådana beräkningar baseras på en schablonmässig fördelning av kostnader som ligger utanför själva undervisningskostnaden. Ett exempel är kostnader för lärarnas fort- och vidareutbildning. Ett annat exempel är medel för lokaler som måste omfördela. Ytterligare ett exempel är ökade krav på återrapportering av verksamheten. Utbildningsnivån påverkar också kostnadsprofilen. Utbildning på högre nivåer är mer resurskrävande än utbildning på lägre nivåer. Med dagens resurstilldelningssystem är dessutom alternativa studieformer - som distansutbildning och kvällsundervisning - ekonomiskt ofördelaktiga. ingår sådan utbildning i högskolans uppdrag. ifrågasätter en kostnadsbaserad redovisning under hänvisning till att en sådan bl.a. skulle vara väldigt resurskrävande men ändå av tveksam kvalitet. Liknande uppfattningar framförs av bl.a. KTH, , , och . menar att individuella kostnader i stort sett saknar relevans på institutions- eller ämnesnivå. är det mer relevant att räkna på lönsamhet och samordningsvinster för gruppstorlekar om 30-35 studenter. Studenternas undervisningstid följs inte upp I rapporten konstaterar revisorerna att högskolans grundutbildning har karaktär av lärarledda självstudier. Lärarnas betydelse för goda studieresultat framgår av mål och krav i högskolelagen. Studenternas lärartid följs emellertid inte löpande upp på vare sig nationell eller lokal nivå. Regeringen har inte frågat efter denna uppgift i de krav på återrapportering från lärosätena som ingår i regleringsbreven. Enhetliga mått för att följa studenternas tillgång till lärare har inte heller utvecklats och regeringen har inte formulerat något mål för undervisningstätheten. Revisorerna har funnit att det finns stor risk för att andra faktorer än undervisningens kvalitet, mätt som studenternas lärartimmar , blir styrande vid undervisningens planering och budgetering. Detta får allvarliga konsekvenser för möjligheten att bedriva utbildning av god kvalitet. Revisorerna föreslår att enhetliga mått utvecklas för att beräkna studenternas lärartid och att denna regelbundet följs upp. Nästan alla remissinstanser kommenterar denna fråga och de resonemang som förs är genomgående likartade. Man instämmer i att studenternas lärartid är viktig i förutsättningarna för att bedriva en utbildning av god kvalitet. Men flera nyanseringar och reservationer förs fram. Avsaknaden av enhetliga mått gör att frågan inte närmare kan diskuteras utan att begreppets innebörd definieras. En fråga är vilken typ av lärare studenterna träffar. Främst nämns akademisk grad. Andra frågor rör längden på studenternas möten med lärarna. Ytterligare en fråga rör storleken på undervisningsgrupperna. Också kvalitetsaspekter på möten mellan lärare och studenter förs fram. Dessa aspekter kan handla om lärarnas engagemang och förberedelser för undervisningen. Många remissinstanser poängterar att studenternas lärartid är en kvali-tetsaspekt bland många. Andra aspekter av betydelse som nämns är bl.a. bibliotek, projektrum, IT-utrustning och andra läromedel. I samma sammanhang nämns ofta omfattningen av den tid som studenterna lägger ner på sina studier som en väl så viktig variabel som studenternas lärartid. Flera remissinstanser varnar också för att nyckeltal för studenternas lärartid kan få en konserverande inverkan på utvecklingen av högskolans grundutbildning.