frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — 1995/96:150) att förstärkningar av kontrollfunktionen i staten bedömdes nödvändiga. Regeringen anmälde att den avsåg att återkomma med förslag om att särskilda resurser på totalt skulle avsättas för att möjliggöra en sådan förstärkning. I budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1) framhålls att insatserna inom kontrollfunktionen är ett av regeringens prioriterade områden de efterföljande åren. Behovet av effektivare kontroll gäller inte minst myndighetsområden som hanterar stora medelsflöden. Regeringen föreslog mot denna bakgrund i budgetpropositionen för att skulle avsättas för ändamålet på ett nytt anslag. I påföljande års budgetförslag (prop. 1997/98:1) föreslogs på motsvarande sätt att skulle anvisas av för att stärka kontrollen av medelsförvaltningen i staten. I syfte att fullfölja den treåriga satsningen på kontrollfunktionen föreslogs därefter i budgetpropositionen för att skulle anslås i stället för tidigare beräknade 125 miljoner. Sänkningen motiverades med att tidigare års anslag inte utnyttjats fullt ut och att var tillräckligt för att kunna finansiera de projekt som uppfyllde regeringens krav på inriktning och innehåll. Beslutade och beräknade anslag (1999 framgår av nedanstående tabell. De av anvisade anslagen uppgick till totalt . Anslag till Kontrollfunktionen i staten Miljoner kronor (Beräknade anslag inom parentes) 1997 1998 1999 Totalt 1996/97:1 100 (120) (125) 1997/98:1 120 (125) 1998/99:1 85 anslag 100 120 85 305 Av budgetpropositionen för framgår att regeringens insatser för att stärka kontrollfunktionen i staten skall hållas samman av en arbetsgrupp inom . I samband därmed anges i propositionen också vissa riktlinjer för arbetet, t.ex. att insatser som gäller omfattande belopp och stora brister skall prioriteras. Därutöver betonas att de åtgärder som initieras skall leda fram till förslag om konkreta ändringar i regelverk, organisation etc. Regeringen understryker att det är berörda departement och myndigheter som är ansvariga för att de statliga medlen inom deras områden hanteras på ett korrekt och effektivt sätt. De ansvarar även för de projekt och verkställande av de åtgärder som regeringen beslutar. De särskilt anvisade kontrollresurserna skall användas så att resultat påskyndas. I regleringsbrevet för anges att anslaget disponeras av regeringen och där preciseras också de villkor som skall gälla för olika projekt som finansieras från anslaget. Där framgår vidare att sektorsövergripande insatser bör prioriteras för att uppnå generalitet och bredare avkastning. En särskild projektgrupp inom har enligt regleringsbrevet till uppdrag att närmare överväga hur medlen skall fördelas utifrån de kriterier som anges i regleringsbrevet. Dessa kriterier har utarbetats i samarbete med en referensgrupp med företrädare för andra departement. Motsvarande villkor återkommer även i regleringsbreven . Det kan konstateras att de riktlinjer och kriterier som beskrivs i de olika budgetdokumenten inte har formaliserats i någon regeringsförfattning samt att beredningen inför regeringsbesluten helt har skett inom departementsorganisationen. I budgetpropositionen för , dvs. efter den period då anslaget senast fanns uppfört på statsbudgeten, rapporterar regeringen till om de projekt som fått stöd samt om vissa uppföljnings- och utvärderingsfrågor. Regeringen understryker därvid att det är viktigt att projekten följs upp för att bevaka att nedlagt utvecklingsarbete inplementeras och att kunskap tas till vara i myndighetsarbetet eller i regeringens beredningsarbete. Regeringen rapporterar att den därför avsatt medel för utvärdering av enskilda projekt och av verksamheten i sin helhet. Utvärderingen kommer att ske när flertalet projekt är avslutade. Den skall syfta till att följa upp enskilda projekt upp till efter deras avslutande för att på så sätt försäkra sig om att deras resultat tas till vara. Dessutom skall, framhålls i propositionen, en självständig utvärdering göras för att få svar på frågan om verksamheten i sin helhet har bedrivits på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen anmäler också att den avser att lämna en samlad redovisning av verksamheten till . I budgetpropositionen för redovisar regeringen att sammanlagt ett tjugotal projekt beviljats projektbidrag till belopp om totalt . Enligt regeringen var det ännu för tidigt att redovisa resultat från de olika projektens arbete. aviseras att närmare redovisning av resultaten skall lämnas i påföljande års budgetproposition. I förslaget till budget för återkom regeringen mot denna bakgrund med en utförligare redovisning. Där framgår bl.a. att bidrag lämnats till ett fyrtiotal projekt till en total kostnad av . I anslutning därtill beskrivs också inriktning på ett antal av de större projekt som fått stöd. Regeringen anger också att flertalet projekt är långsiktiga och att det därför är för tidigt att redovisa deras slutgiltiga resultat. Regeringen anmäler därför att den i samband med kommande års budgetpropositioner avser att närmare redovisa resultaten av de olika projektens arbete. Även i budgetförslaget för finns, på motsvarande sätt som de två tidigare åren, en sammanställning och beskrivning av de projekt som fått stöd ur anslaget. Således anmäls att ett fyrtiotal projekt beviljats bidrag till en total kostnad på . Det kan konstateras att budgetpropositionen för inte innehåller någon återrapportering av resultat som uppnåtts genom insatser som finansierats genom de här aktuella kontrollpengarna. Bilaga 2 Den svenska förvaltningsmodellen En forskarrapport av , Dnr 1999:132(4) Föreliggande rapport har skrivits på uppdrag av revisorer som ett led i en granskning av anslag som står till regeringens disposition. Uppdraget har bestått i att belysa och analysera den s.k. svenska förvaltningsmodellen. Arbetet har utförts av fil.dr., , projektledare, doktorand och fil.kand. Liv Hammargren, samtliga vid vid . Rapporten överlämnades till revisorerna . Rapporten består av tre delundersökningar och en sammanfattande diskussion. har genomfört det huvudsakliga arbetet för den första delundersökningen om debatten om den svenska förvaltningsmodellen, Liv Hammargren för den andra om hur modellen enligt forskningen fungerar i praktiken och för den tredje som gäller en jämförelse med förhållandena i och . Författarna svarar gemensamt för rapporten i sin helhet. Det talas i den förvaltningspolitiska debatten ofta om en "svensk förvalt-nings-modell". I den här kunskapsbakgrunden, skriven för revisorers gransk-ning av hur styrningen och kontrollen fungerar när regeringen själv fördelar pengar, ska vi försöka reda ut vad begreppet närmare innebär. Vari består denna "förvaltningsmodell" och i vad mån är den "svensk", det vill säga särpräglad vid en internationell jämförelse? Det sammanhang vi arbetar i gör att ett fokus på centralför-valt-ning-en är naturligt. Vi kommer således inte att gå in på förhållandet mellan stat och kommuner och liknande, utan inrikta oss på att diskutera relationen mellan regering, departement och ämbetsverk. Här brukar tudelningen mellan departement och ämbetsverk framhållas. En internationellt sett ganska egenartad dualism råder i mellan departe-men-ten och ämbetsverken. De svenska ämbetsverken är "självständiga". Den juridiska grunden för självständigheten är regeringsformens paragraf 11:7 som stadgar att det är förbjudet för ett statsråd eller regeringen som kollektiv att bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett enstaka fall av myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller vid tillämpning av lag. I de flesta andra länder är sådan politisk styrning av förvaltningen däremot högst legitim. Internationella jämförelser brukar också framhålla ett till ovan delvis relaterat svenskt särdrag: de svenska departementen är små. De är närmast att betrakta som ett slags stabsorgan för statsrådet. Deras huvudsakliga arbets-upp-gift är att hjälpa honom eller henne att samordna, planera och utforma de viktiga-re riktlinjerna för ett politikområde. Den stora mängden löpande förvaltningsärenden antas hanteras av ämbets-verken. I alla förvaltnings-politi-ska läroböcker lyfts dock fram att eftersom också sådan löpande förvaltning handlar om fördelning av värden ( något som enligt en välkänd definition är precis vad som karakteriserar "politik" ( så ägnar sig också förvaltningen åt politik. Mindre ofta poängteras att politiska institutioner som till exempel regeringen ägnar sig åt förvalt-ning. Regering-en fattar beslut i mängder av förvaltningsärenden och det är helt juridiskt korrekt. Medan den första karakteristiken handlar om styrningsrelationen mellan statsråd och ämbetsverk handlar den senare om arbetsfördelningen mellan departe-ment och ämbetsverk. Den senare är till skillnad från den förra inte närmare reglerad i den svenska författningen. Vi kommer i rapporten att återkomma till dessa två dimensioner av den svenska förvaltningsmodellen. De kommer närmare att undersökas på tre olika sätt : 1) En första delundersökning behandlar debatten om den svenska förvaltnings-model-len. Hur ser man från politiskt håll på relationen mellan politik och förvaltning? Hur definierar deltagarna i den parlamentariska debatten den svenska förvaltnings-model-len? Vidare ställs frågan om synen på den svenska förvaltnings-model-len har förändrats . 2) En andra delundersökning har genomförts om hur den svenska förvaltningsmodellen ( enligt forskningen ( fungerar i praktiken. I vad mån och på vilket sätt styr regeringen förvaltningen? 3) I den avslutande och tredje delundersökningen ställs frågan hur svensk den svenska förvaltningsmodellen är. Skiljer den svenska förvalt-ning-ens funktionssätt sig i praktiken kraftigt från förvaltningen i andra länder? Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion av resultaten i de tre delundersökningarna. I avsnittet undersöks också i vad mån det är något nytt att regeringen åtar sig förvaltningsuppgifter med ett särskilt fokus på rollen att fördela anslag. Sammanfattningsvis är den här rapporten inte en undersökning av den svenska förvaltningsmodellens rättsliga sida, utan en studie av dess politiska innebörd. Vi ägnar oss inte åt att tolka de rättsliga regleringarna, utan studerar de föreställ-ningar om dem som finns bland politiker och tjänste-män, samt analyse-rar undersökningar av hur relationen mellan regering/depar-tement och ämbetsverken ser ut i praktiken. Debatten om den svenska förvaltningsmodellen Syftet med detta avsnitt är att empiriskt undersöka hur deltagarna i den parlamentariska debatten definierar "den svenska förvaltningsmodellen". Debatten lider av några intressanta brister som innebär att det går att ifrågasätta hur tydlig idén om vad man skulle kunna kalla en svensk förvaltningsmodell egentligen är. Bristerna är i huvudsak två. Den första är den förvånande avsaknaden av diskussion och ifrågasättande. Till exempel nämns ofta "ämbetsverkens självständighet" som en del av den svenska förvaltningsmodellen, och då både som något internationellt unikt och som en månghundraårig tradition. Intresset för konstruktionens värde och potentiella konsekvenser kan dock inte anses vara i paritet med dess ständigt omtalade särprägel. Det unika och konstitutionellt ärvda diskuteras, enkelt uttryckt, inte alltid då det borde göras, till exempel då många andra delar av styrelseskicket är föremål för både debatt och reformer. Den andra bristen visar sig då den debatt som finns att tillgå utsätts för kritisk granskning. En mindre smickrande men antagligen träffande beskrivning är att debattinläggen ibland har karaktären av "önskelistor" snarare än av nyanserade försök att ta ställning till de värdekonflikter och svårigheter det principiella problemet rymmer. De kanske tydligaste exemplen på detta finner vi . Diskussionen är vidare inte särskilt innovativ, även om deltagarna gärna använder just sin samtids speciella krav i argumentationen. Likheterna mellan till exempel 1910-talets och 1980-talets debatter är på denna punkt slående. Den konstitutionella debatten om relationen mellan politik och förvaltning verkar alltid ha förts i en kontext där den tekniska utvecklingen upplevs som snabb och den offentliga sfärens expansion som omfattande. Denna kritik kan möjligen betraktas som en smula ogenerös om vi är beredda att anamma ett synsätt som innebär att de problem som är förknippade med politikens implementering och skillnaden mellan politik och förvaltning i själva verket är tidlösa. Denna typ av insikt kommer dock inte till uttryck i det material som här studeras. En studie som denna kan inte göra anspråk på att förklara varför diskussionen om relationen mellan den politiska sfären och förvaltningen ser ut som den gör. Våra (oprövade) aningar om orsakssammanhangen kan dock hjälpa oss i sökandet efter mönster som ger en rimlig sammanfattande analys av debatten. Det mönster som "de två bristerna" utgör kan delvis peka mot vad vi kan kalla "tabuhypotesen". Den svenska förvaltningsmodellen, som helig ko betraktad, går då inte att ifrågasätta utan höga kostnader av något slag. Om vi översätter dessa kostnader i makttermer kan vi anta att deltagarna i debatten formulerar versioner av den svenska förvaltningsmodellen utifrån strategiska överväganden. forskning och denna studie indikerar det rimliga i detta antagande. Det visar sig till exempel att parlamentarisk position verkar ha en viss inverkan på hur man ser på relationen mellan den politiska sfären och förvaltningen. Explicita debatter där deltagarna själva identifierar att det är en "svensk förvaltningsmodell" de diskuterar är ganska ovanliga i det undersökta materialet. Det är med andra ord sällsynt att dessa debattörer öppet och tydligt definierar "den svenska förvaltningsmodellen". Att studera ståndpunkter och argument i förvaltningspolitiska frågor ger oss dock en bild av vad man anser att den svenska förvaltningsmodellen rymmer. De debatter som här studeras handlar alla om styrningsfrågor, om hur och hur mycket den politiska sfären ska styra myndigheterna, och varför. Två i sammanhanget centrala tidsperioder är föremål för analys. De genomgripande förändringarna av det svenska styrelseskicket, införandet av demokrati och parlamentarism , genererade en omfattande författnings- och förvaltningspolitisk debatt. Här analyseras därför delar av ett större material från . Vid tiden för det demokratiska och parlamentariska styrelseskickets kodifiering, det vill säga grundlagsreformen, stod dock förvaltningens roll i styrelseskicket långt ned på dagordningen i grundlagsdebatten. är därför (men också av utrymmesskäl) inte föremål för någon empirisk analys. som förflutit sedan den nya grundlagen trädde i kraft har förvaltningspolitiska frågor diskuterats vid upprepade tillfällen. Dessa debatter har sin utgångspunkt stora förvaltningspolitiska utredningar. Debatter analyseras därför här. Möjligheten att följa jämförbara debatter leder till flera intressanta slutsatser. Att studera förvaltningspolitiska debatter från två vitt skilda tidsperioder är särskilt intressant i detta sammanhang där diskussionen rör vad som påstås vara en "tradition" eller historiskt framväxt norm. Vi kan genom att jämföra utsagor från respektive tidsperiod bilda oss en uppfattning om huruvida den svenska förvaltningsmodellen ges samma eller olika innehåll vid de båda tidpunkterna. En distinkt och tydlig bild av den svenska förvaltningsmodellen innebär att det verkligen finns en "tradition" att referera till. En otydlig bild innebär dock motsatsen och ställer högre krav på att våra samtida politiker själva definierar modellen. Detta är en viktig insikt grundad i övertygelsen att frågor som rör styrelseskickets grundläggande struktur i en demokrati förtjänar de folkvaldas uppmärksamhet och tankemöda. I undersökningen fokuseras förvaltningspolitiska debatter som förs på en generell nivå. Inlägg där till exempel en specifik myndighet diskuteras analyseras därmed inte, och inte heller debatter om förvaltningens roll inom sak-områden där tydliga innehållsliga argument legitimerar en viss grad av politisk styrning. Detta innebär att debatter om försvarsmakten, utrikesförvaltningen, kyrkan, polisväsendet, de allmänna domstolarna och de statliga affärsverken och bolagen inte är föremål för analys. En ytterligare avgränsning gäller det interna urvalet av debattinlägg från respektive tidsperiod. Här gör uppdragets begränsning och omfång det nödvändigt att välja strategiskt i syfte att illustrera debattens huvudsakliga karaktär. Metodmässigt är studien en kvalitativ innehållsanalys av den debatt som återges i riksdagstrycket, i form av propositioner, motioner, utskottsbetänkanden, interpellationer och enkla frågor samt inlägg i kammaren/kamrarna. Analysen av ståndpunkter och argument tar fasta på tre typer av utsagor, verklighetsbeskrivningar, värderande omdömen och handlingsrekommendationer. De kontextuella faktorer som ingår i analysen är i huvudsak tidsaspekten (när ett inlägg görs), avsändarnas "partitillhörighet" samt i viss mån debattörernas parlamentariska ställning. Ett nytt styrelseskick - den parlamentariska demokratins genombrott Montesquieus maktdelningslära satte, som högsta konstitutionella mode, spår regeringsform. Lagstiftningsmakten delades dock på vissa punkter mellan och kungamakten, ett avsteg från den klassiska åtskillnaden mellan lagstiftande, verkställande och dömande makt. Vad gäller relationen mellan den exekutiva regeringsmakten och förvaltningsmyndigheterna var grundlagstexten ganska sparsmakad. Parlamentarismens genombrott gav regeringsmakten en ny roll, där ansvarigheten gentemot var en viktig dimension. Demokratins genomslag med folksuveräniteten som legitima grund fick därmed också konsekvenser för regeringsmakten. Parlamentarismen innebar också förändrade förhållanden internt i exekutiven. Statsrådets ställning gentemot kungamakten och förvaltningen förändrades. Förvaltningen framstod nu som regeringens arbetsredskap i högre grad än förut. Kraven på parlamentariskt ansvarsutkrävande skapade därmed ett större behov för regeringen att kunna styra förvaltningen. inledande decennier diskuterades den svenska förvaltningsmodellen som ett unikt fenomen. Vad som då åsyftades var dualismen, det vill säga gränsdragningen mellan den exekutiva maktens två delar, regeringen och ämbetsverken. Retoriskt var dualismen en allmänt omhuldad princip, men vad den egentligen innebar för regeringens möjligheter att styra ämbetsverken var omdiskuterat. Idén om regeringens behov av att styra konfronterades ständigt med idén om det önskvärda i att bevara självständiga ämbetsverk. Konflikten mellan styrning och självständighet blev särskilt tydlig då de så kallade departementalkommitterade 1912 föreslog att ämbetsverken skulle flyttas in i departementen. Den svenska förvaltningsmodellens arbetsfördelning måste enligt kommitterade betraktas som en "utmärkande egendomlighet". Problemet var att chefer, enrådigt eller i kollegial form, hade beslutanderätt i förvaltningsärenden medan departementscheferna saknade denna kompetens. Styrningsmöjligheterna var enligt kommitterade tämligen begränsade och verkscheferna intog därmed en "i stort sett oberoende ställning". Arbete hade delegerats, men inte ansvar, och departementen hade inga reella möjligheter att styra ämbetsverken. Departementalkommitterade beskrev några klassiska styrningsproblem. Formuleringarna och problematiken känner vi väl igen från vår egen samtid. Man hävdade att departementen saknade den fackkunskap som behövdes i beredningsarbete och föredragningar, att dualismen i statsförvaltningen orsakade onödigt dubbelarbete, att självständiga ämbetsverk försvårade vad man kallade "enhetlig och planmässig ledning" av statsförvaltningen och att samarbetet mellan departement och verk, brast. I kommitterades argumentation finner vi också välkända tongångar. Mest uppenbar är idén om effektivitet och behovet av särskild, specialiserad kunskap. I betänkandet relaterades också den enskildes rättssäkerhet till problemen med slöseri med tid och resurser. En lösning på styrningsproblemen vore enligt kommitterade att öka departementschefernas kompetens, och att införa någon form av ministerstyre. Ett samlat inflytande hos en ansvarig minister gav möjligheter till ökad effektivitet och samordning. Ministerstyre hade dock enligt kommitterade flera uppenbara nackdelar. Tjänstemännens självständighet hotades. Vidare uppstod risken att stabiliteten i statsförvaltningen minskade eftersom växlingar i regeringsmakten fick större genomslag. Att självständigheten var sanktionerad i grundlagen talade också mot ett införande av ministerstyre. Kommitterade förordade därför istället att "de centrala verken i allmänhet förenas med de statsdepartement, till hvilka de höra, och organiseras såsom beståndsdelar af dessa departement". Vad kommitterade här försökte göra var att öka departementens styrningsmöjligheter som ämbetsverkens självständighet bibehölls. Här finns vissa likheter med ambitionerna att "styra mer och styra mindre" i vår egen tid. Argumenten för självständigheten var rättssäkerhetsorienterade samt uttryck för idéer om det önskvärda i stabilitet och kontinuitet. Kommitterade var med största sannolikhet medvetna om förslagets radikalism vad gäller ämbetsverkens ställning och bemödade sig om att försäkra att en "inflyttning" inte hotade självständigheten. Inte ens med en generös tolkning kan vi dock hävda att kommitterade är särskilt övertygande på denna punkt. Argumentationen är helt enkelt bristfällig i betänkandet, som dessutom innehåller en vag formulering vilken öppnar för en ökad styrning av ämbetsverken utan att vi får några ledtrådar om omfattningen av denna styrning. Förslaget fick inget större gensvar i den politiska samtiden. Chefen för kommenterade 1914 den hårda kritik som på vissa håll riktats mot departementalkommitterade, men tog själv inte explicit ställning. ignorerade helt frågan, som dock omnämndes i kritiska ordalag i en till betänkandet fogad reservation. , återkom förslaget i en motion där argumentationen i stort följde kommitterades. Meningsmotståndare i debatten delade inte motionens verklighetsbeskrivning, det vill säga bedömningen av departementens rådande behov av fackkunskap och det bristande samarbetet i statsförvaltningen. Man delade heller inte ståndpunkten att en inflyttning var möjlig utan att självständigheten, och därmed rättssäkerheten, hotades. Man kunde också, enligt motståndarna, se det hela som ett legitimitetsproblem. Ett "inflyttat" verk ansågs inte ha samma tyngd som de då existerande. En central fråga var arbetsfördelningen, vad respektive nivå i styrelseskicket skulle syssla med. Det utskott som behandlade motionen tänkte sig en strikt uppdelning mellan politik och förvaltning. Ämbetsverken borde inte ha till uppgift att göra andra bedömningar än rent fackmässiga, och alltså inte avge allmänna omdömen eller bedömningar av "lämplighet". Alternativet till dualismen var enligt utskottslinjen ministerstyre, ett hot mot kontinuiteten i förvaltningen. Försvaret av förvaltningsdualismen bottnade i uppfattningen om möjligheten, och det önskvärda i, att hålla isär de båda nivåernas arbetsuppgifter, alltså i idén om en tydlig arbetsfördelning. Ämbetsverken skulle stå för "fackkunskap" och den politiska sfären för andra typer av omdömen. Samma tema, arbetsfördelningen, och samma utmaning av självständigheten återkom i debatter om ämbetsverkens deltagande i beredningsfasen. Här konfronterades regeringens styrningsbehov och handlingskraft med ämbetsverkens uppgift som kunskapsproducent. I sak diskuterades huruvida grundlagen skulle tolkas som att ämbetsverken alltid skulle höras i denna fas av beslutskedjan, eller om departementscheferna själva kunde välja när och vilka verk man vände sig till. Argumenten för en ökad flexibilitet och därmed ökat handlingsutrymme för enskilda departementschefer grundades i en kritik av ämbetsverkens bidrag och mot förfarandets ineffektivitet.