frsrdg · GO04RR4 · 2001-01-01 00:00:00 — Tolkningen vid tingsrätterna är olika vilket gör det viktigt att minska antalet tingsrätter som får besluta om skuldsanering. 6.7 Hur några kommuner arbetar Före skuldsaneringslagens ikraftträdande var det socialbyråerna vid två stadsdelar som först utvecklade hushållsekonomisk rådgivning. Rådgivningen skildes från handläggningen av socialbidrag 1997/98 genom att särskild tid ägnades åt och erbjöds den som visat sig ha skuld- och betalningsproblem. Rådgivningen bedrevs då av två personer på deltid. Rådgivarna var knutna till en arbetsgrupp med enbart servicefunktioner. , till följd av nedskärningar inom individ- och familjeomsorgen, gavs rådgivning inom ramen för en arbetsgrupp som även hanterade ekonomiska biståndsansökningar. Enligt uppgift från budgetrådgivningen ledde detta metodiskt till successivt försämrade förutsättningar för rådgivningsarbetet. När lagen trädde i kraft , fick en av de två socialbyråer som tidigare haft rådgivning kommunledningens uppdrag att ansvara för driften av en kommunövergripande budgetrådgivning i . Budgetrådgivningen förlades till centralt belägna lokaler i i vilka man fortfarande finns kvar. Personalresurserna uppgår till sex heltidstjänster, varav en chef. Fyra är socionomer, en ekonom och en jurist. Fem rådgivare på heltid motsvarar en rådgivare per ca 50 000 invånare eller en per 25 000 hushåll i kommunen. Personalresurserna är desamma . Väntetiden för att komma till rådgivning är en . hjälpte man 130 sökande att inlämna sin ansökan till kronofogdemyndigheten. Kommunen bedömer att man gjorde 30 överenskommelser i steg 1 som annars kunde komma i fråga för formell skuldsanering. Verksamheten har öppet hus då vem som helst kan få kontakt med en rådgivare. Sammanlagt har kommunen ca 800 sådana öppna besök . behandlas mellan 200 och 300 budget/skuldsaneringsärenden. Det förebyggande arbetet ligger i att informera om verksamheten i dagspress, lokalradio och regional TV. Man ger ut broschyrer, affischer samt anordnar information för olika grupper, bl.a. från skolor, och tar emot studiebesök. Kostnaden för verksamheten uppgick till . Budgetrådgivningen inom är organiserad under socialnämnden. Rådgivningen sköts av konsumentenheten som har två heltidsanställda tjänstemän, en budgetrådgivare som till även har andra uppgifter samt en konsumentvägledare/enhetschef som till stor del arbetar med budgetrådgivning och skuldsanering. var rådgivningen organiserad under konsumentnämnden. Den totala kostnaden för verksamheten var men det är inte möjligt att specificera kostnaden för arbetet med budget- och skuldrådgivningen. gav enheten 82 hushåll budgetrådgivning, varav ca 16 utgjorde s.k. skuldsaneringsärenden. Väntetiden för att få komma till budgetrådgivning är . Den hjälp som enheten erbjuder gäldenären är en kontroll om skuldsanering- lagens kriterier för skuldsanering är uppfyllda och man förhandlar med borgenärerna. I ett skuldsaneringsärende hjälper man i förekommande fall till med att överklaga beslut och deltar vid en eventuell domstolsprövning. Någon direkt information om sina tjänster inom budgetrådgivningen gavs inte . "I arbetet med budgetrådgivning, skuldsanering arbetar vi med helheten. Det innefattar att under de första besöken hjälpa den enskilde med att få ordning på det kaos som ofta råder i ekonomin. När den enskilde har kontroll på hushållsekonomin då först går vi vidare med att få till stånd någon form av ackordsuppgörelse med fordringsägarna. Vi hjälper den enskilde med att skriva till samtliga fordringsägare för att erbjuda någon form av ackordsförslag eller annan uppgörelse. Om vi inte får igenom förslaget hjälper vi till med ansökan till kronofogdemyndigheten. Blir det avslag hjälper vi till att överklaga till domstol. Vi medverkar vid besöket på kronofogdemyndighet och domstol som handläggare och medmänniska. Efter att beslut fattas hjälper vi till med att praktiskt få inbetalningarna att fungera eftersom de flesta fordringsägare inte skickar ut inbetalningskort. efter beslut träffas vi en gång för att sedan träffas med betydligt längre mellanrum." Rådgivarna har en hög kompetens men rådgivarna efterfrågar mer utbildning och stöd i arbetet. kurser är för dyra anser flera rådgivare. Kommunerna prioriterar rådgivningen och stödet till skuldsatta olika. I många kommuner "prövas" om kriterierna för att få skuldsanering är uppfyllda och man medverkar i förhandlingar med borgenärerna samt vid en eventuell domstolsprövning. I några kommuner informerar man om lagen och hänvisar till kronofogdemyndigheten. Informationen om att kommunen erbjuder hjälp ges inte i alla kommuner. När kommunen informerar eller om medierna tar upp frågan ökar ärendetillströmningen. En del kommuner undviker därför en sådan information. Kommunernas försök att genom information förebygga överskuldsättning är mycket sällan en prioriterad verksamhet. Kommunerna har en stor betydelse för att avlasta kronofogdemyndigheterna fler skuldsaneringsärenden. Oklarhet råder om vilken central myndighet som bör stå för stödet till budgetrådgivarna i frågor kring lagen och tillämpningen. utredning och kommunens försök till överenskommelser i steg 1 7.1 Även kommunerna "prövar" kriterierna för skuldsanering Det är vid kronofogdemyndigheten som det huvudsakliga utredningsarbetet i ett skuldsaneringsärende ska ligga. En fråga som revisorerna försökt besvara är om det förhåller sig på det viset eller om utvecklingen går mot att kom munerna i allt större utsträckning gör "samma" utredningar som kronofogdemyndigheten. Härom råder det delade meningar. Frågan ingick i enkäten till kommunerna och har ställts vid myndighetsbesöken och till borgenärerna. Tabell 5 Vilken/vilka av följande åtgärder ingår vanligtvis när er kommun ska bistå en gäldenär vid bl.a. upprättande av en skuldsaneringsansökan? Åtgärd Frekvens Information om skuldsaneringslagen med hänvisning till annan myndighet Prövning av innehållet i en ansökan motsvarande 10 § SSL Prövning av kriterier motsvarande 4 § 1 SSL angående insolvens Prövning av kriterier motsvarande 4 § 2 SSL angående skälighet Hjälp till kompletteringar och att överklaga beslut Medverkan vid eventuell domstolsbehandling Källa: Kommunen förväntas kunna ge en person besked om han kan bli föremål för skuldsanering. Kommunen har också förutsatts kunna göra en första "gallring" av skuldsaneringsärenden och på så sätt avlasta kronofogdemyndigheterna. Lagen är svår att tolka och det är kommunerna själva som får göra bedömningen vilken skyldighet som ska anses åligga dem enligt 1 § SSL. Några allmänna råd eller föreskrifter för tillämpningen finns inte att tillgå. Inte heller tycks någon myndighet ha tagit på sig ansvaret att reda ut frågan vilket fått till följd att praxis fått styra utvecklingen. Av resultatet ovan framgår att rådgivarna i mycket stor utsträckning gör juridiska bedömningar i steg 1. De förhandlar också med fordringsägare och som praxis nu utvecklat sig måste ett förslag ha presenterats för samtliga fordringsägare innan det kan bli föremål för prövning hos kronofogdemyndigheten. Skyldigheten för gäldenären att försöka att nå uppgörelse med borgenärerna har blivit långtgående. För att inte ytterligare fördröja hanteringen genom att riskera "få tillbaka" ärendet för kompletteringar görs en ingående utredning i detta steg. Som framgått tidigare är det få gäldenärer som klarar detta själva, och kommunernas rådgivare har här fått en viktig roll. Vad är det då som skiljer kommunernas utredning från den utredning som kronofogdemyndigheten gör i steg 2. Som framgått av den tidigare redovisningen finns det visserligen stora olikheter i det underlag som kommunerna lämnar in till kronofogdemyndigheten. Samma gäller kvaliteten på de utredningar som görs i steg 1. I granskningen ställdes därför frågan till både till handläggare vid kronofogdemyndigheter och till kommunens handläggare vad skillnaden i deras utredningar består i. Som framgick av kommunenkäten gör en stor majoritet av kommunerna en bedömning om de olika kriterierna i 4 § SSL är uppfyllda. För att kunna göra den bedömningen krävs en ingående utredning av den skuldsattes sociala och ekonomiska situation vid det aktuella tillfället. Men det ingår även en undersökning av hur skulderna uppkommit och utsikterna till förändrade förhållanden . Av enkätsvaren framgår också att kommunerna hjälper gäldenären att ta fram ett förslag till betalningsplan för samtliga borgenärer och även förhandla med dem. Någon egentlig skillnad mot den utredning som kronofogdemyndigheten har att göra tycks inte finnas. Det som flera framfört är i stället kronofogdemyndighetens tillgång till olika register och myndighetens rätt att infordra de uppgifter som behövs från andra organ, socialnämnder m.fl. Härutöver framhålls skillnaderna i utbildning och kompetens mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna. Det finns också hos vissa kronofogdemyndigheter en irritation över att kommunerna ibland går för långt i sin prövning. Man framhåller att kommunerna inte ska göra någon lagprövning. Ärendet riskerar att dra ut genom kommunernas försök med överenskommelser med borgenärerna. En mer flexibel handläggning av ärendena efterlyses. I de fall kommunerna gör långtgående försök att i skuldsaneringslagens anda presentera ett förslag och nå överenskommelser med borgenärerna blir det således fråga om ett dubbelarbete. Avgörande för kommunerna att nå fram till frivilliga överenskommelser i steg 1 beror på borgenärernas förtroende för rådgivarna och om de tror att rådgivarna gör en opartisk och kvalificerad utredning. Ett formellt beslut i steg 2 eller steg 3 har också vissa rättsverkningar som vissa borgenärer anser särskilt viktiga, bl.a. rätten till omprövning om inte gäldenären följer betalningsplanen eller får utökade möjligheter att göra rätt för sig. Det gör att borgenärerna anser det viktigt att få ärendet prövat hos kronofogdemyndigheten. På frågan i kommunenkäten om det fanns någon del av kommunens arbete i steg 1 som skulle kunna överlåtas till prövningen i steg 2 svarade av kommunerna ja. Ett vanligt svar var att kronofogdemyndigheterna i större utsträckning skulle hjälpa gäldenären vid ifyllandet av ansökningen, vid kompletteringar, överklagande och omprövningar. Som tidigare nämnts ansåg många att de s.k. nollbuden skulle kunna överföras snabbare till kronofogdemyndigheterna. Det skulle i de fallen räcka om kommunen hjälper till vid ifyllandet av ansökningen och sammanställer samtliga skulder. En uppfattning som många handläggare återkommer till är att kronofogdemyndigheten inte har möjlighet att ge gäldenären det stöd som han behöver för att klara att gå igenom en skuldsanering. 7.3 Hur några kronofogdemyndigheter har organiserat arbetet i län bildades genom en sammanslagning av kronofogdemyndigheterna i och län. Totalt har den enhet som arbetar med skuldsaneringsärenden 10 årsarbetskrafter. Resurserna har varit desamma . Utöver sju handläggare som är socionomer ingår en enhetschef, en jurist samt en kameral assistent. På grund av personalomsättning har myndigheten fått en ökad ärendebalans . En bidragande orsak till ökningen är också att man fått en ökad ärendetillströmning . Även ökar antalet skuldsaneringsärenden. Orsaken till denna ökning är ännu inte känd. För att ta till vara den samlade kompetensen inom enheten föredrar alla handläggare sina ärenden för den övriga gruppen innan den slutliga bedömningen görs. På så sätt önskar man också erhålla en så enhetlig bedömning av ärendena som möjligt. Myndigheten utnyttjar mer sällan möjligheten att kalla gäldenären till sammanträde enligt 16 § SSL. Oftare anser man en mer informell kontakt med gäldenären vara värdefull. Skuldsaneringssektionen vid i består utöver sektionschefen av sju handläggare. Tre är jurister, två är ekonomer och två är kronoinspektörer. kom 540 ansökningar om skuldsanering in till myndigheten. I 352 fall beslutades att inleda skuldsanering. Myndigheten avslog 162 ansökningar och 38 ansökningar avvisades. Det är mer sällan som handläggarna får tid att träffa gäldenären personligen. har sektionen arbetat med att utveckla enhetliga arbetsmetoder och rutiner. Man arbetar nu efter en ny modell som man kallar tvillingmodellen. Modellen fungerar så att handläggarna arbetar i par och att man använder varandra som bollplank. Man diskuterar vissa ärenden, läser varandras föreläggande och beslut m.m. Tvillingmodellen har ett rullande schema, vilket innebär att alla får vara "tvilling" med varandra. Syftet är att varje handläggare härigenom ska dela med sig av sina kunskaper och på så sätt öka den samlade kompetensen i gruppen. Man fann dock att den tidigare vinsten att samla och utnyttja kompetensen vid ett och samma tillfälle därmed kunde gå förlorad. Den gemensamma ärendedragningen för vissa svårbedömda ärenden kommer därför troligen att återinföras och tillämpas med "tvillingmodellen". Skuldsaneringsenheten vid i ingår som en funktion inom allmänna enheten vid myndigheten. Enheten ska bestå av fem handläggare men är man fyra, varav en nyanställd. Rekrytering ska påbörjas av ytterligare en person. Till gruppen har tillfälligt knutits en pensionerad handläggare som arbetar deltid (). En av handläggarna är ekonom. Övriga saknar akademisk examen. Vid behov finns juriststöd inom enheten. Hela handläggargruppen samlas till möten där svårbedömda ärenden och principfrågor behandlas. I övriga ärenden fattar handläggaren beslut i samråd med en kollega. Juristen deltar som regel i ärendemötena. inkom 291 ansökningar om skuldsanering. I 152 fall fattades beslut om att inleda skuldsanering. Kommunernas hjälp till gäldenärerna i steg 1 tenderar allt oftare att likna den utredning som kronofogdemyndigheten gör vid den lagreglerade prövningen. En ingående utredning behövs dock enligt flera budgetrådgivare för att ärendet inte ska komma tillbaka med krav på att gäldenären ska komplettera ansökan. De tio kronofogdemyndigheterna har stor erfarenhet av lagtillämpningen och har samtliga tillgång till juridisk kompetens. Myndigheterna arbetar tillsammans med för att få till stånd en enhetlig hantering av ärendena. Kronofogdemyndigheterna utnyttjar sällan möjligheten att träffa gäldenären personligen. Många tjänstemän hos kronofogdemyndigheterna anser att kommunerna snabbare borde föra över ett skuldsaneringsärende till myndigheten. Man efterfrågar en mer flexibel handläggning vid kommunerna. Huvudsyftet med skuldsaneringslagen är att personer med en mycket svår överskuldsättning ska få en möjlighet att komma ur sin situation och bli rehabiliterade. En positiv effekt av detta skulle även vara att gäldenärerna inte skulle behöva bli föremål för framtida indrivningsåtgärder vilket skulle medföra besparingar för statskassan. Även andra samhällsekonomiska vinster förväntades . Revisorerna har inte granskat de samhällsekonomiska konsekvenserna av lagen men däremot bl.a. studerat den viktiga frågan om lagen uppfyller huvudsyftet, nämligen att få särskilt svårt skuldsatta att bli rehabiliterade. Redovisningen i detta avsnitt bygger i huvudsak på uppgifter från den konsultrapport ur ett gäldenärsperspektiv, som professor , fil.dr och fil.kand vid vid inlämnat till revisorerna. Urvalet i undersökningen gjordes från de gäldenärer som erhöll skuldsanering 1995 i fyra kronofogderegioner; , /, /och . Som jämförelsegrupp togs de gäldenärer som fått avslag på sin ansökan 1997 i samma regioner. Från ett urval på 300 personer genomfördes telefonintervjuer med 169 personer varav 89 hade erhållit skuldsanering och 80 hade fått avslag. Bortfallet i undersökningen blev relativt stort varför resultatet av undersökningen får tolkas med viss försiktighet. Den främsta orsaken har varit svårigheten att nå gäldenärerna. Skuldsanering leder till skuldfrihet En viktig fråga i undersökningen var om skuldsaneringen lett till skuldfrihet och hur de skuldsattas situation ser ut . Av de gäldenärer som erhöll skuldsanering hade 21 gått igenom skuldsaneringsperioden vid intervjutillfället (). Övriga kommer att ha avslutat densamma. Samtliga fick svara på frågan vilka skulder de har eller förväntas ha kvar när perioden är över. De flesta, , svarade att de är eller kommer att vara helt skuldfria. av gäldenärerna svarade således att de skulle ha skulder kvar. I huvudsak gällde de återstående skulderna studieskulder och skulder som inte fick ingå i saneringen. Ingen av dessa personer ansåg sig dock ha några betalningsproblem med dessa efter skuldsaneringen. För dem som fick avslag på sin ansökan gäller att majoriteten fortfarande hade betalningsproblem. En så stor andel som svarade ändå att de inte hade några problem med skulderna. En förklaring som konsulten ger är att vissa kan ha nått frivilliga överenskommelser med borgenärerna efter avslaget på ansökan men hur många detta gäller har inte studerats närmare. Det kan ju också förhålla sig på det sättet att myndigheterna bedömt ansökan rätt, dvs. att insolvensen inte var bestående. Intrycket från undersökningen är enligt konsulten att gäldenärerna också blivit rehabiliterade. Skuldsaneringen har inneburit att de fått tillbaka sitt människovärde. Många har påpekat att skuldsaneringen inte bara gäller den ekonomiska situationen utan även att de fått komma tillbaka till ett normalt liv. Skuldsaneringen beskrivs av flera som att de fått en ny chans i livet och att de aldrig mer kommer att skuldsätta sig. Osäkerhet hos gäldenären efter skuldsaneringen En iakttagelse konsulten gör är att gäldenären efter skuldsaneringen är osäker på vad som gäller. Han får inget intyg på att skuldsaneringen är avslutad och vet inte hur borgenärerna kommer att agera. Flera har en oro att borgenärerna kommer med nya krav trots att saneringen är avslutad. Många anser att de fått dålig information om vad som händer efteråt och saknar också stöd . När saneringen avslutats eller mycket sent under densamma har kronofogdemyndigheten eller rådgivaren informerat att man kommer att ha en betalningsanmärkning under . med betalningsanmärkning känns för många som ett tungt straff. Även i kommunenkäten har detta problem tagits upp. Flera budgetrådgivare anser att de fem åren på existensminimum är tillräckligt tungt för gäldenären och att detta bör ändras. Många framhåller barnfamiljerna som särskilt utsatta. Synpunkter på kommunens medverkan Två tredjedelar av gäldenärerna fick någon form av hjälp från kommunens rådgivare och de flesta var nöjda med hjälpen. av dem som fått skuldsanering ansåg också att rådgivaren var kompetent. Av dem som fått avslag på ansökan var det som ansåg rådgivaren kompetent. En majoritet fick hjälp med att upprätta ansökan till kronofogdemyndigheten och hjälp med att lägga upp en budget. Cirka hälften fick hjälp med att förhandla med borgenärerna. De som fick skuldsanering har fått hjälp i större utsträckning än de som fick avslag när det gäller råd och vägledning, att lägga upp budget och att förhandla med borgenärerna. En klar majoritet anser att budgetrådgivaren kunde förklara gällande regler på ett bra sätt och har ett förtroende för denne. Enligt konsulten får kommunerna ett relativt gott betyg för sin medverkan. Det gäller däremot inte alla. Några fick inte hjälp med ansökan och flera tyckte att de borde ha fått större hjälp vid förhandlingarna med borgenärerna. Framför allt är det i den delen som man anser det behövs mer stöd. Gäldenären upplever sig "liten" i förhållande till borgenärerna. Många efterfrågar också mer stöd under processens gång, inte bara med ifyllandet av ansökan. Tabell 6 Gäldenärernas uppfattning om handläggningstiden vid kommunen Hanteringen hos rådgivaren tog: Av de som fått avslag Av de som fått skuldsanering Ganska Varken lång eller Mycket Vet ej Totalt Något förvånande är att så få tyckte att hanteringen hos rådgivaren tog . Generellt tycker man att det tog "varken lång eller " eller "". Av dem som tyckte att det tog pekade många ut borgenärerna som orsaken. En annan orsak var att rådgivaren var överbelastad eller att rådgivaren inte var insatt i vilka regler som gällde. Av dem som erhållit erhållit skuldsanering ansåg att rådgivaren hade prioriterat ärendet. Motsvarande siffra för dem som fått avslag var . Nästan en tredjedel av dem som fick skuldsanering ansåg däremot inte att rådgivaren hade prioriterat ärendet. Tabell 7 Gäldenärernas upfattning om handläggningstiden vid KFM Hanteringen hos KFM tog Av de som fått avslag Av de som fått skuldsanering Ganska Varken lång eller Mycket Vet ej Totalt Fler gäldenärer ansåg att handläggningstiden vid kronofogdemyndigheten varit längre än hos budgetrådgivarna. av dem som fått sin ansökan beviljad och av de som fått avslag ansåg att handläggningen tagit ganska lång eller mycket . Motsvarande för handläggningen vid kommunerna var respektive . Många av de som fick skuldsanering, , tycker dock att kronofogdemyndigheten prioriterat deras ärende. Lika många av dem som fick avslag menar däremot att myndigheten inte prioriterade ärendet. Tabell 8 Gäldenärernas uppfattning om handläggningstiden vid tingsrätten Hanteringen hos tingsrätten tog Av de som fått avslag Av de som fått skuldsanering Ganska Varken lång eller Ganska låg tid Mycket Vet ej Totaltp Hanteringen i tingsrätten gick fort, ansåg de flesta. I intervjuerna framkom att man i stort sett var positiv till tingsrättens hantering av ärendena. Många ansåg däremot att det varit en opersonlig hantering och några hade upplevt att de varit utsatta i förhandlingarna. De har ofta varit ensamma mot domaren och borgenärerna. I vissa fall har någon från kronofogdemyndigheten varit med men sällan budgetrådgivaren. Av kommunenkäten, som beskriver situationen , svarar av budgetrådgivarna att de medverkar vid domstolsförhandlingen. I var det 12 av 17 rådgivare som svarade att de bistod gäldenären med den tjänsten. Är kraven för hårda? En kritik som riktats mot lagen är att det blivit alltför svårt att få skuldsanering och att detta skulle vara en förklaring till att så få söker skuldsanering. I undersökningen frågades om gäldenären tyckte att kriterierna för att få skuldsanering behövde förändras och om han ansåg att det varit lätt att få skuldsanering. När det gäller frågan om hur kriterierna behöver förändras visar resultatet att väldigt få, , vill att de ska bli strängare. av dem som beviljats skuldsanering svarade att kriterierna inte behövde förändras och att de borde bli mindre stränga. En klar majoritet tycker att det är mycket eller ganska svårt att få skuldsanering. av dem som fått skuldsanering ansåg att det varit ganska lätt. Inte överraskande anser de som fått avslag det vara svårt att få skuldsanering och att kriterierna var för stränga. Uppfattningen hos en klar majoritet av gäldenärerna är att det är rätt att man ska leva på existensminimum under skuldsaneringen. av dem som fått skuldsanering ansåg att det varit fel. Av de som fått avslag var det fler som tyckte att det var fel, . I de synpunkter som kommit fram vid intervjuerna har kritik riktats mot att man inte tar hänsyn till om man har barn när man bestämmer förbehållsbeloppet. När frågan ställts om det är rätt att man ska leva på existensminimum har flera sagt att man måste se till individens situation när man avgör om det är rätt eller fel. Det är enligt dessa gäldenärer fel när det går ut över barnen. Det är dock ungefär lika stor andel av dem som har barn som dem som inte har barn som tycker att det är rätt att leva på existensminimum under skuldsaneringen. Informationen kommer från medierna visade att informationen från kommunen var mycket olika. Ett intryck från enkäten var att informationen är mycket begränsad. I några kommuner undvek man att gå ut med sådan information, bl.a. på grund av att man inte hade resurser. I konsultundersökningen ställdes frågan hur gäldenären hade fått reda på att kommunen tillhandahåller budgetrådgivning. Resultatet visar att det är vanligast att man får information genom massmedierna. Det gäller framför allt för dem som beviljades skuldsanering 1995.