frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — Grundprincipen bör vara att statliga medel till olika offentliga verksamheter ska fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten (avsnitt 7.3). Enligt revisorernas mening kan det i vissa fall vara ändamålsenligt att regeringen tar på sig det operativa ansvaret för bidragshantering. Utgångspunkten i sådana fall bör vara att detta sker (avsnitt 7.4). Om regeringen själv avser att fungera som bidragsfördelare bör detta enligt revisorerna anmälas och motiveras i samband med att budgetförslag läggs fram för (avsnitt 7.4). behöver ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering. Ökade krav bör därför ställas på redovisningen till av mål och resultat när regeringen eller disponerar anslagsmedel. Föreskrifterna på området bör ändras och preciseras (avsnitt 7.5). Regeringens berednings- och beslutsprocess i samband med att bidrag hanteras behöver förbättras. Revisorerna anser att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform i princip bör regleras i en författning. Det kan i regel också vara lämpligt att tillskapa särskilda delegationer med uppgift att svara för berednings- och beslutsuppgifter (avsnitt 7.6). Kraven på redovisning och revision behöver skärpas. bör inte fortsättningsvis undantas från kravet på resultatredovisning i de fall regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare. bör överväga ett antal förändringar i den ekonomiadministrativa hanteringen av de anslag som regeringen förfogar över. internrevision bör också granska dessa anslags användning (avsnitt 7.7). Regeringen bör göra en samlad genomgång av de förändringar av föreskrifter m.m. som föranleds av revisorernas förslag (avsnitt 7.8). Budgetpropositionerna för budgetåren 1995/96, 1997, 1998, 1999, 2000 och 2001 Kompletteringspropositionen samt 1997, 1998, 1999 och ekonomiska vårpropositioner Proposition 1995/95:220 Lag om statsbudgeten Proposition 1995/96:222 Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten m.m. , socialförsäkringsutskottets, utbildningsutskottets, miljö- och jordbruksutskottets, näringsutskottets och bostadsutskottets utgiftsbetänkanden för budgetåren 1997, 1998, 1999 och 2000 betänkanden /97:KU3 Lag om statsbudgeten, 1996/97:KU25 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regerings-ärendenas handläggning och 2000/01:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Statsliggaren för budgetåren 1995/96, 1997, 1998, 1999 och 2000 Ds 1998:39 Gula boken - handläggning av ärenden i Ds 2000:27 Vad kostar det att regera? En studie av dimensionering nu ( och Ekonomisk Debatt 2000, nr 4. Om regeringars röstköpsbeteende. ESV 1999:2 Ekonimiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet Handledning för arbetet med regleringsbrev och andra styrdokument för . Cirkulär nr Fi 1999:6, Utformning av budgetpropositionen . Cirkulär nr Fi 2000:6, RRV 1999:22 årliga rapport till regeringen RRV 1999:28 Miljarden som försvann. En granskning av kretsloppsmiljarden RRV 1999:37 De lokala investeringsprogrammen i praktiken. En uppföljning av kommunernas arbete RRV 2000:16 årliga rapport till regeringen revisorer, förslag till 1999/2000:RR3. Statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling revisorer, förstudie /2000:17 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting revisorer, granskningspromemoria (1998/99:1) Svenska miljöinsatser i revisorer, granskningspromemoria Regeringens sydafrikasatsning revisorer, förstudie /01:14 Östersjömiljarderna SNS ekonomiråds rapport för Politisk makt utan ansvar (rapport 9423/98). Konsten att använda 5,4 miljarder - En kritisk granskning av stödet till de lokala investeringspro-grammen för hållbar utveckling Statskontoret (1998:20) som modell och metod - adhocrati och byråkrati SOU 1996:14 Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område. SOU 2000:28 Kunskapsbygget - det livslånga lärandet. Årsredovisning för 1997, 1998, 1999 och 2000 Per Virdesten, rättschef, , revisionschef, revisionskontor Per , forskningsledare, SNS Hans Hegeland, föredragande, finansutskottet , föredragande, socialförsäkringsutskottet , föredragande, utbildningsutskottet , föredragande, miljö- och jordbruksutskottet , föredragande, näringsutskottet , föredragande, bostadsutskottet De undersökta anslagens hantering i bugetprocessen I det följande görs en genomgång av hur de utvalda anslagen behandlats av och regeringen i anslutning till budgetprocessen. Detta är väsentligt för att kunna belysa hur samspelet mellan de två statsorganen fungerar. Budgetpropositionerna är det grundläggande beslutsunderlaget för beslut att anvisa medel till olika ändamål. Det är också främst i detta sammanhang som regeringen återrapporterar till om de resultat som uppnåtts. I anslutning till beredningen av regeringens förslag är det intressant att belysa om ställt krav på ett förbättrat beslutsunderlag eller om angett ytterligare villkor för anslagens användande. Det är också av intresse att kartlägga hur de olika partierna i ställt sig till regeringens förslag. Genomgången inleds med en beskrivning av bakgrund, motiv och mål för anslagen inom de aktuella områdena såsom de anges av regeringen i främst propositionerna. Därefter redogörs för resursfrågor, olika genomförandefrågor, frågor om hur kontrollen av de anslagna medlen redovisats samt vilken återrapportering som gjorts till . 2.1 Särskilda insatser i kommuner och landsting (Kommunakut m.m.) Bakgrund, motiv och mål Anslaget infördes i anslutning till beslut om ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting. kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150) angavs att syftet var att tillfälligt bistå vissa kommuner och landsting som kunde få problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet. Det ursprungliga syftet med anslaget har därefter i viss mån förändrats. Anslaget har senare utnyttjats bl.a. för omstruktureringsprojekt, för bidrag till förebyggande hiv/aidsverksamhet i kommuner och landsting, kommunkontosystemet, omställningsbidrag för landsting, kostnader i samband med översvämmningar samt som ett stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet och för åtgärder i syfte att uppnå det lagstadgade kravet på ekonomisk balans i kommuner och landsting. Anslaget har också alltmer fått en permanent karaktär. Det kan noteras att i det s.k. skatteutjämningssystem som föregick det nuvarande utjämningssystemet fanns ett extra skatteutjämningsbidrag som beslutades av regeringen. Syftet var att stödja kommuner i en besvärlig ekonomisk situation. Bedömningsgrunderna för bidragens fördelning var inte reglerade i lag eller förordning. Till grund för fördelningen låg i stället vissa uttalanden av samt regeringsbeslut om bidragens användning. I samband med att beslutade om ett nytt utjämningssystem avsattes för för att bistå kommuner och landsting med en särskilt svår ekonomisk situation (prop.1994/95:150, prop.1995/96:64). ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) gjordes bedömningen att regeringen även fortsättningsvis borde ha tillgång till de extra resurser som de särskilda medlen utgjorde, bl.a. mot bakgrund av att vissa kommuner hade stora borgensåtaganden. Medel borde därför enligt regeringen avsättas även för budgetåren 1997 och 1998. beslutade efter förslag i den sysselsättningspolitiska propositionen (prop. 1995/96:222) om att högst av de för avsatta pengarna fick användas för omstruktureringsprojekt i kommuner och landsting. I budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1) föreslogs att 400 milj.kr skulle avsättas till anslaget för och att regeringen bedömde att motsvarande anslag även skulle behöva tas upp . förordade i en partimotion att anslaget skulle utökas med 400 miljoner kroor så att det sammanlagt skulle uppgå till för (bet. 1996/97:FiU3 s. 11). ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) bedömde regeringen att det fortfarande fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen föreslog en ökning av anslaget med för på tilläggsbudget. bedömdes behoven till 800 respektive , dvs. en ökning med 400 respektive . I samband med behandlingen i av förslaget (bet. 1996/97:FiU20 s. 227) motionerade om att de medel - sammanlagt - som för avsatts till en särskild "kommunakut" skulle destineras till de förortsområden runt våra större städer där segregationsproblemen är allra störst. Efter förslag i budgetpropositionen för (prop. 1997/98:1) beslöt att anslå på anslaget. upprepade därvid i en motion kravet på att villkoren för anslaget till särskilda insatser borde ändras så att medlen kom de mest utsatta stadsdelarna i storstadsområdena till del. avstyrkte motionen och delade regeringens uppfattning att särskilda resurser vid sidan om det generella behövdes för att efter bedömning från fall till fall hjälpa de ekonomiskt mest utsatta kommunerna och landstingen (bet. 1997/98:FiU3 s. 13). Regeringen återkom därefter ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) med en begäran om ytterligare till särskilda insatser i kommuner och landsting, dvs. Fr.o.m. inrättades en särskild Bostadsdelegation för att tillfälligt hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Detta skedde i anslutning till behandlingen av den bostadspolitiska propositionen (prop. 1997/98:119). I budgetförslaget för (prop. 1998/99:1) bedömde regeringen att det fortfarande fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Därför föreslogs att skulle avsättas för ändamålet. motionerade om reduceringar i förhållande till regeringens förslag med 800 milj.kr. Som motiv anfördes att medlen alltmer kommit att användas för att ge bidrag till kommuner som misskött sina bolagsaffärer (bet. 1998/99:FiU3 s. 12). beslutade därefter efter förslag ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100) att engångsvis minska anslaget med I propositionen betonade regeringen vikten av att balanskravet för kommuner och landsting uppnås . I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1) framhålls betydelsen av fortsatta omstruktureringar för att nå det lagstadgade balanskravet. Enligt regeringen finns det kommuner och landsting med så pass allvarliga ekonomiska problem att de kan behöva ett ekonomiskt stöd för att genomföra rekonstruktiva åtgärder med en annan inriktning än vad som gäller för det tillfälliga stöd som kan lämnas av Bostadsdelegationen. Regeringen beslöt därför att tillkalla en särskild delegation (dir. 1999:65) med uppgift att inför regeringens beslut bereda ärenden om ett eventuellt stöd skall utgå till kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans (Kommundelegationen). föreslog regeringen att anslaget skulle ökas med till 1 . Beslutade anslag för perioden (2000 samt i respektive budgetproposition beräknade anslag för de två efterföljande åren framgår av nedanstående tabell. De beslutade anslagen för den aktuella perioden uppgår till och de beräknade beloppen till eller sammantaget . Anslag för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting Miljoner kronor (Beräknade anslag inom parentes) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Totalt 1995/96:150 400 1996/97:1 400 (400) (400) 1996/97:150 200 1997/98:1 736,6 (600) (400) 1997/98:150 400 1998/99:1 1014 (1080) (1080) 1998/99:100 -40 1999/2000:1 1091,5 (1771) (671) anslag 400 600 1136,6 974 1091,5 (1771) (671) 4 202 Genomförandefrågor Genom beslut avsattes högst av de medel som anvisats för särskilda insatser för projekt i kommuner och landsting (prop. 1995/96:222, bet. 1995/95:FiU15). I samband därmed förordade regeringen att dessa medel skulle fördelas av en kommitté. I en motion från ställdes krav på att medlen i stället skulle fördelas direkt av regeringen. Någon särskild kommitté för att fördela pengarna behövdes inte, menade motionärerna (bet. 1995/96:FiU15 s. 88). Ramarna för kommitténs arbete angavs av regeringen i kommittédirektiv (dir. 1996:67). Resultatet av kommitténs arbete avrapporterades i betänkandet Nya grepp - förnyelse och kompetensutveckling (SOU 1998:91). Anslaget är ett reservationsanslag och reservationer har regelmässigt förts över till nästkommande budgetår. Medlen disponerades inledningsvis av i enlighet med förskrifter som regeringen meddelade. Av regleringsbrevet för framgår att dispositionsrätten detta år överfördes till regeringen. Där framgår också att vissa medel () får disponeras för utredningar av förutsättningar för och utformningen av stödåtgärderna (anslagsposten 2). I och med inrättandet av Bostadsdelegationen disponerade denna delegation enligt regleringsbrevet för bidrag till stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden. Resterande belopp på anslaget förfogade regeringen över, varav för utredningsverksamhet (anslagsposten 2). Motsvarande gäller även för , då även detta år disponeras av Bostadsdelegationen. Enligt regleringsbrevet skall för Kommundelegationens administration. Bostadsdelegationens verksamhet regleras i en särskild förordning (1998:667) med instruktion för myndigheten. Frågor om stödets omfattning, inriktning m.m. behandlas i förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Bostadsdelegationen inrättades och Kommundelegationen . Kommundelegationen är en kommitté och dess uppgifter framgår av direktiven (dir. 1999:65). Delegationen kan endast bereda ärenden som överlämnas till den efter särskilt beslut av regeringen. Före det att delegationerna inrättades fördelades pengarna på anslaget direkt av regeringen. Till ledning för besluten låg vissa allmänna uttalanden från regeringen i propositioner och från i utskottsbetänkanden. I anslutning till riksdagsbehandlingen av budgetförslaget (prop. 1999/2000:1) restes i motioner från , och krav på att anslaget A2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting skulle avskaffas. I motionerna hävdades bl.a. att bidragsgivningen var slumpartad och godtycklig. avstyrkte motionerna och ansåg att problemen i de mest utsatta kommunerna på kort sikt knappast kan lösas inom ramen för utjämningssystemet. Utskottet pekade också på att regeringen inrättat Kommundelegationen för att bereda ansökningar om stöd och förutsatte att regeringen vid lämpligt tillfälle återkommer till med en mer utförlig återrapportering om hur de anvisade medlen har använts (bet. 1999/2000:FiU3 s. 14). I budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1) rapporterade regeringen om resultatet av den projektverksamhet som finansierats med av anslag till särskilda insatser i kommuner och landsting och som redovisats i betänkandet Nya grepp (SOU 1998:91). Enligt regeringenss uppfattning hade de genomförda projekten utgjort ett värdefullt bidrag för att underlätta omstruktureringen av verksamhet i kommuner och landsting. Där sades också att uppskattningsvis ca 13 000 personer fått kompetensutveckling genom de olika projekten. I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1) anmälde regeringen att den fram tagit emot 89 ansökningar om bidrag från kommuner och fem ansökningar från landsting och fattat beslut om bidrag till 13 kommuner. Bland de faktorer som legat till grund för beslut om bidrag nämns särskilt negativ befolkningsutveckling och hög arbetslöshet. Av propositionen framgår också att Bostadsdelegationen till samma tidpunkt tagit emot 72 ansökningar och träffat överenskommelser om stöd med 15 kommuner. En utgångspunkt när det gäller omstruktureringsåtgärder enligt avtalen är, heter det, att dessa inte får motverka de miljökvalitetsmål som antagit. Något försök att bedöma effekterna av insatserna redovisas inte i propositionen. I budgetpropositionen för redovisar regeringen att Kommundelegationen avslutat sitt arbete och till regeringen överlämnat förslag till överenskommelser med 36 kommuner och tre landsting. Det totala bidrag som av Kommundelegationen föreslås utbetalas uppgår enligt propositionen till . Regeringen anmäler också att Bostadsdelegationens uppdrag beräknas kunna avslutas . 2 Särskilda insatser i utsatta bostadsområden (Blommanpengarna) Bakgrund, motiv och mål Ett särskilt statligt stöd till kommunerna infördes /96 för att stimulera metodutveckling vad gäller invandrartäta och eftersatta bostadsområden. Syftet angavs vara att stärka kompetensen hos och öka arbetskraftsdeltagandet bland de boende i dessa områden för att konkret bidra till en god social utveckling och motverka utanförskap (prop. 1994/95:100, bil. 11, s. 160). Medlen borde enligt propositionen ställas till regeringens förfogande och fördelas på insatser av projektkaraktär. Ett nytt anslag, Särskilda insatser i invandrartäta bostadsområden, inrättades således för /96 efter förslag i budgetpropositionen. anvisades för ändamålet, de s.k. Blommanpengarna. I budgetförslaget för (prop. 1996/97:1) underströk regeringen att det är viktigt med ett långsiktigt och kontinuerligt arbete. Det var därför angeläget att den inledda satsningen fortsatte. Ytterligare borde därför avsättas och betonades att också kommuner utanför storstadsområdena i viss omfattning skulle ges möjlighet att ansöka om medel för metodutveckling. I förslaget till tilläggsbudget (prop. 1997/98:1) föreslogs att de ökade kostnaderna för kommunernas flyktingmottagande bl.a. skulle finansieras med en minskning med på anslaget till särskilda insatser i invandrartäta områden. Efter denna reducering uppgick således anslaget för till . I budgetpropositionen för föreslogs en delvis ändrad anslagsstruktur inom verksamhetsområdet . I samband därmed ändrades anslagets benämning till Särskilda insatser i utsatta bostadsområden och begärdes för . I propositionen hävdas att den indragning på för som föreslogs vid samma tillfälle inte borde påverka kommunernas insatser . I stället förordades en omfördelning av anslagsnivåerna och en förlängning av utvecklingsarbetet till att också omfatta . Därigenom skulle långsiktigheten i utvecklingsarbete befrämjas. I samband med behandling i av anslaget för (bet. 1997/98:SfU2 s. 14(15) genomfördes en minskning av anslaget med för att finansiera en fortsatt utgivning av . anvisade mot denna bakgrund till anslaget B2 på utgiftsområde 8 . Liksom föregående år reducerades anslaget för till särskilda insatser till följd av ökade kostnader till kommunersättningar vid flyktingmottagande. Anslagsminskningen var och beslutades av efter förslag på tilläggsbudget i budgetpropositionen för . Efter de förändringar som genomfördes tillsammans med den tidigare beslutade reduceringen disponerades sammantaget för ändamålet. För föreslogs i budgetpropositionen ett anslag på . I propositionen anför regeringen att särskilda insatser på utbildningsområdet föreslås i samma proposition som en del i den s.k. Storstadssatsningen. Det gäller här per helår med början . Medlen skall användas till förskola i utsatta bostadsområden, till språkutveckling i skolan och till utbildningsplatser för vuxna. I samband med riksdagsbehandlingen av budgetförslaget yrkades i en motion från att det inte skulle anslås några medel till anslaget B2 Särskilda insatser i utsatta bostadsområden. Enligt motionärerna borde i stället en utredning tillsättas om möjligheterna att inrätta s.k. frizoner i syfte att åstadkomma mer avreglerade ekonomiska aktiviteter. I budgetpropositionen för anför regeringen att eftersom anslaget i första hand skall ses som ett stöd för storstadsregionerna bör det benämnas Utvecklingsinsatser i storstadsregionerna. För föreslogs det uppgå till och för de två påföljande budgetåren beräknades anslaget till 565 respektive . återkom i en motion och förordade att skulle anvisa mindre än regeringen föreslagit och avvisade de föreslagna satsningarna på storstadsregionerna. I stället borde andra vägar prövas. Även föreslog en motsvarande minskning och framhöll att tidigare gjorda projektsatsningar inte hade varit framgångsrika. Kommunerna borde i stället ges bättre generella förutsättningar. Utskottet avstyrkte motionerna och ansåg det befogat med särskilda satsningar i storstadsregionerna men betonade att dessa satsningar måste vara långsiktiga och kunna införlivas i kommunernas ordinarie verksamheter (bet. 1999/2000:SfU2 s. 20). Beslutade och beräknade anslag för perioden (2002 framgår av följande tabell. De anvisade anslagen för perioden (2000 uppgår till sammanlagt 747 milj. kr. och de beräknade beloppen till 565 respektive eller totalt för hela perioden. Anslag för bidrag till särskilda insatser i utsatta bostadsområden Miljoner kronor (Beräknade anslag inom parentes) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Totalt 1994/95:10 125 1996/97:1 125 (100) (100) 1997/98:1 -70 1997/98:1 190 (150) (150) 1998/99:1 -25 1998/99:1 142 (260) (565) 1999/2000:1 260 (565) (116) anslag 125 55 165 142 260 (565) (116) 747 Genomförandefrågor Redan i samband med att anslaget introducerades (prop. 1994/95:100) anförde regeringen att medlen borde ställas till regeringens förfogande. Insatserna borde bygga på lokala initiativ och respektive kommun förutsattes ha det operativa ansvaret för genomförande av projekten. Fördelningen av medel borde vidare ske efter ansökan och det skulle ankomma på regeringen att utforma närmare riktlinjer för medlens fördelning. Regeringen framhöll att ett alternativ för fördelning kan vara att inrätta en särskild delegation för ändamålet under regeringen. Samtidig underströks att det var mycket angeläget att inte bygga upp en onödig administration kring medelsfördelningen (prop. s. 161). I regleringsbrevet för /96 anges att anslaget disponeras av och att departementet får använda för administrativa utgifter. Av budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1) framgår att regeringen dragit upp riktlinjer för anslagsanvändningen och utsett åtta kommuner att upprätta särskilda handlingsplaner. Kommunerna förutsattes t.ex. finansiera minst hälften av en handlingsplans totala kostnad. Enligt regleringsbrevet för disponeras anslaget av efter beslut av regeringen. Där framgår också att för central administration av stödet kan bekosta bl.a. personal- och resekostnader. Någon beloppsmässig begränsning för de administrativa utgifterna anges inte. I motsvarande regleringsbrev för anges däremot att högst får användas för central administration av stödet. I regeringens s.k. Storstadsproposition (prop. 1997/98:165) föreslogs att en särskild Storstadsdelegation skulle tillsättas med uppgift att bl.a. ansvara för överläggningar med kommunerna om lokala utvecklingsavtal. Delegationen skulle också fungera som ett beredningsorgan till regeringen. Tillkomsten av avspeglas i regleringsbrevet för där det anges att medlen skall fördelas av regeringen efter förslag av delegationen för insatser inom ramen för lokala utvecklingsavtal. Där anges också att medel ur anslaget får användas för utvärdering, dock utan att någon beloppsmässig gräns anges. Av regleringsbrevet för framgår att högst får användas för information, utredningsinsatser och till storstadsförhandlingar. I budgetpropositionen för betonas att uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning av planerade och genomförda insatser kommer att vara av stor betydelse för den fortsatta utformningen av fortsatta satsningar. Av budgetpropositionen för framgår att en del av anslaget skall avsättas för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning. arrangerade socialförsäkringsutskottet en offentlig utfrågning om Storstadssatsningen (se bet. 1997/98:SfU6). har i rapporten 2000:10 utvärderat "Blommanpengarna". Av budgetpropositionen för framgår att hade fördelats till sammanlagt tolv bostadsområden i åtta olika kommuner. Dessa kommuner var , , , , , , och . I påföljande års budgetförslag rapporterade regeringen att ytterligare fyra kommuner utsetts att ingå i stödkretsen, nämligen , , och kommuner. Regeringen anmäler också att särskilda handlingsplaner upprättats. Däremot framgår inte vilka resultat som uppnåtts eller förväntas av de insatta resurserna.