frsrdg · GO04RR8 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen tillkallade en särskild utredare som förutom att lämna förslag angående en fristående vägtrafikinspektion skulle göra en bred översyn av samhällets och näringslivets ansvar för en säker vägtrafik (dir. 1999:50). Utredaren redovisade sina förslag angående en vägtrafikinspektion i betänkandet Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten (SOU 2000:43). För att åstadkomma ett säkert vägtransportsystem krävs enligt utredaren att systemutformarna - de som yrkesmässigt påverkar vägtransportsystemet eller säkerheten för de personer som vistas i systemet - var och en, och gemensamt, får ett uttalat och klart ansvar. De blir enligt förslaget skyldiga att dimensionera vägtransportsystemet utifrån människans förutsättningar. Bestämmelser om systemutformarnas ansvar ska enligt förslaget anges i en vägtrafikansvarslag. Enligt förslaget ska vägtrafikinspektionen utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen, men i tillsynsmandatet ska inte ingå några straffsanktioner eller tvångsåtgärder. har till uppgift att utöva tillsyn över den civila luftfarten i . Tillsynen omfattar flygmateriel, bemanning, flygdrift, flygplatser och flygtrafiktjänst. Grunden för tillsynsarbetet är utfärdande av säkerhetsbestämmelser. I övrigt består det av tillträdes- och verksamhetskontroll, stödjande åtgärder i form av information och rådgivning samt analysarbete. Tillträdeskontrollen innebär kontroll av att verksamheter, individer, luftfartyg och flygmateriel uppfyller bestämda säkerhetskrav. Verksamhetskontrollen syftar till att kontrollera att verksamheter m.m. som givits tillträde till marknaden är av sådan standard att flygsäkerhetskraven tillgodoses. Den civila luftfarten kännetecknas av långtgående internationellt samarbete och samordning i säkerhetsarbetet. Grunden för detta är den civila luftfartsorganisationen i vilken är en av de 180 medlemsländerna. Att skilja inspektionen från Inspektionen ingår i organisation. Med anledning av förslag i en (s)-motion och en (m)-motion beslutade (1990/91: TU20, rskr. 177) att ge regeringen till känna att borde skiljas från och inrättas som en särskild myndighet. påpekade att ett avskiljande av från inte skulle hindra att man i ett längre perspektiv kunde tänka sig att i ett och samma verk sammanföra med annat organ som arbetar med normer för och har tillsyn över personal och materiel i säkerhetsavseen de på trafikområdet. Frågan om att skilja verket och inspektionen åt har utretts på olika sätt . hade regeringen ännu inte redovisat något förslag för till hur inspektionen och verket skulle skiljas åt. När (RRV/F 1993:33) granskade kontroll av flygsäkerheten angav verket att det finns ett övergripande intresse av att studera och granska tillsynsmyndigheter vars tillsynsområden förändras. tillsyn utövades enligt RRV inom ett område som länge kännetecknats av stor stabilitet, främst inom linjefarten, men som ökat i omfattning och blivit mer föränderligt. Bland annat avregleringen av inrikesflyget skulle enligt RRV ställa större krav på inspektionens kontrollverksamhet framöver. RRV ansåg att inspektionen i otillräcklig omfattning låter kontrollbehoven styra inriktningen av insatserna; bl.a. uppmärksammades den mänskliga faktorn i alltför liten omfatttning. RRV föreslog fler selektiva kontroller och att rapporteringssystemet skulle förbättras för att förbättra kännedomen om incidenterna inom flyget. infördes i Bestämmelser för den civila luftfarten en särskild bestämmelse om att samtliga i flygsäkerhetsarbetet inblandade verksamheter ska utöva egenkontroll - en metod för kvalitetssäkring och kvalitetsstyrning. Enligt RRV:s bedömning hade dock mindre än hälften av flygföretagen en väl fungerande egenkontroll. Inom övriga verksamheter såsom flygplatser, mindre verkstäder och flygföretag bedömdes den vara än mindre utvecklad. Inspektionens anmärkningar mot egenkontrollen gällde i huvudsak att rutiner, målsättning, ansvarsfördelning och uppföljningssystem inte var dokumenterade. Flygföretagen å sin sida ansåg enligt RRV att inspektionen gav otillräcklig och oklar information om hur egenkontrollen skulle vara utformad för att tillgodose inspektionens krav. Kritik hade också riktats mot att inspektionen saknade en utarbetad metodik för att utöva effektiv tillsyn av egenkontrollen. På grund av svårigheterna med egenkontrollen hade det enligt RRV inte varit möjligt att förenkla verksamhetskontrollerna i önskvärd utsträckning. Med anledning av haveriet i genomförde revisorer några informationsmöten om flygsäkerheten och . Härvid berördes flera av de problem som RRV senare behandlade. Revisorerna konstaterade bl.a. att det var svårt att få en klar bild av hur flygsäkerheten utvecklas på kort sikt. Vidare konstaterades bristande samverkan mellan inspektionen och olika personalorganisationer, varför revisorerna ansåg det angeläget att skulle ta initiativ till att förbättra samarbetet med personalorganisationerna. Översyn av verksamhetsstrukturen för att minska rollkonflikter anlitade en konsult för att se över verksamhetsstruktur. I uppdraget ingick att lämna förslag till hur eventuella rollkonflikter inom organisationen skulle minska. I rapporten av verksamhetsstruktur () definierades tre roller som gäller säkerhet, produktion respektive sektorsverksamhet. Den potentiella konflikten mellan produktions- och säkerhetsrollerna skulle vara att inspektionen i sin tillsyn av regelefterlevnaden, godkännande av flygplatser och annan verksamhet som verket bedriver inte skulle vara neutral. Inspektionen skulle då ta hänsyn till verkets kommersiella intresse av att begränsa konkurrensen genom att ha en generösare bedömning av verksamhet. Mellan sektors- och säkerhetsrollen skulle den potentiella konflikten bestå i att en utveckling av luftfarten i enlighet med sektorsrollen skulle kunna äventyra säkerheten. Enligt konsulten var det inget problem för att hantera de olika rollerna, eftersom de inom verket var ansvarsmässigt separerade från varandra under generaldirektörsnivån. Däremot var det enligt rapporten ett problem för att det inom luftfartsmarknaden fanns misstankar om att verket i sin sektorsroll skulle eller skulle kunna gynna verket i dess producentroll. Olika organisationsalternativ behandlades, bl.a. en uppdelning av den nuvarande verksamheten. Internationellt är trenden enligt rapporten att alltfler flygplatser liksom flygtrafiktjänstens verksamheter kommersialiseras. En förutsättning för detta uppgavs vara att sektors- och säkerhetsrollerna separeras från produktionsverksamheten. Enligt rapporten skulle den bästa associationsformen för produktionsverksamheten då vara aktiebolagsformen. är tillsynsmyndighet för spårtrafiken i . Inspektionen ska arbeta för en säker trafik där ingen dödas eller allvarligt skadas inom spårbunden trafik. Bestämmelser om spårtrafik finns i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och järnvägssäkerhetsförordningen (1990:1165). .Liksom inom luftfarten finns inom spårtrafiken inslag av avreglering och egenkontroll. Invändningar mot att ett trafikföretag är sin egen säkerhetsmyndighet Genom trafikpolitiska beslut delades statens ansvar för spåranläggningar mellan SJ och det nyinrättade . SJ:s huvuduppgift är att driva järnvägstrafik, medan huvuduppgifter är att främja järnvägens utveckling, driva och förvalta statens spåranläggningar, ha hand om säkerhetsfrågor för spårtrafik och att främja en miljöanpassad järnvägstrafik. övertog från uppgiften att utöva tillsyn över enskilda järnvägar, tunnelbanor och spårvägar. skulle enligt beslutet få ställning som egen myndighet inom med självständigt ansvar för säkerheten på järnvägsområdet. I propositionen (1987/88:50) om trafikpolitiken inför 1990-talet anfördes att det på principiella grunder kunde riktas invändningar mot att ett trafikföretag är sin egen säkerhetsmyndighet och att SJ därför hade föreslagit att en särskild järnvägsinspektion skulle inrättas. I förslaget (prop.1990/91:1) till järnvägssäkerhetslag angavs att inrättats efter mönster av de hos och inrättade inspektionerna. Vidare nämndes att SJ hade utfärdat en mängd säkerhetsföreskrifter för den spårtrafik som bedrevs på det staten tillhöriga järnvägsnätet. hade SJ varit sin egen säkerhetsmyndighet, som själv utfärdade normer och föreskrifter, utövade tillsyn och utredde olyckor. De enskilda järnvägarna, spårvägarna och tunnelbanorna stod under tillsyn av . Eftersom föreskrifterna i princip var bindande endast för SJ:s egen personal, kunde de utfärdas, utan att något särskilt bemyndigande från eller regeringens sida hade krävts. Så länge SJ var ensam trafikutövare på det statliga järnvägsnätet fanns det knappast något behov av säkerhetsföreskrifter utöver dem som SJ själv utfärdat. Genom det trafikpolitiska beslutet kom saken, enligt föredragande statsråd, i ett annat läge, eftersom järnvägstrafik på det statliga nätet kunde komma att bedrivas även av andra än SJ, t.ex. av de regionala trafikhuvudmännen. För föreskrifter som ska vara bindande för enskilda krävs lagform eller bemyndigande av , varför regeringen föreslog att bestämmelser om säkerheten vid järnväg, tunnelbana och spårväg skulle samlas till en järnvägssäkerhetslag. Uppgifter på eller direkt på I järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) angavs till att börja med att det var som skulle bevilja och återkalla erforderliga tillstånd och godkännanden samt utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen. Lagen ändrades senare (1996:736) så att motsvarande uppgifter lades direkt på . Regeringen bemyndigades också att överlåta rätten att meddela säkerhetsföreskrifter på inspektionen i stället för som tidigare på . hade till att börja med en särskild budget. Men vid övergången till kalenderår för statsbudgeten upphörde denna ordning. I stället behandlas som en delpost bland sektorsuppgifter. Den som driver verksamhet ska ansvara för att de i lagen angivna kraven uppfylls och rapportera olyckor. Regeringen får enligt nuvarande lydelse i järnvägssäkerhetslagen meddela ytterligare föreskrifter eller överlåta dessa befogenheter till . Uppdelningen mellan SJ och skulle enligt (SOU 1997:35) ses över. revisorer hade tidigare (förs. 1994/95:RR7) föreslagit att skulle ges en självständigare ställning, och hade föreslagit att Järn vägsinspektionen skulle ombildas till en egen myndighet. I propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) behandlade regeringen förslagen. Frågan om organisationen av myndighets- och sektorsuppgifter samt gemensamma funktioner inom järnvägssektorn hade utretts inom (dnr K97/3944/2). Utredningen hade föreslagit att kundorienteringen borde öka i alla led inom järnvägssektorn. Bland annat skulle myndighetsrollerna inom järnvägssektorn stärkas och särskiljas. Regeringen lämnade i propositionen förslag till hur olika roller inom järnvägssektorn skulle renodlas för att säkerställa en oberoende utövning av sektors- och myndighetsuppgifter gentemot olika verksamhetsutövare samt för att uppnå en effektiv förvaltning och produktion. Enligt regeringen gav den gällande organisationen på ett ändamålsenligt och tillfredsställande sätt det oberoende i säkerhetsfrågor som inspektionen måste ha. Att ombilda inspektionen till en egen myndighet skulle enligt regeringens bedömning medföra stora ekonomiska nackdelar och dessutom leda till en mer omfattande administration. I två senaste treårsplaner har verket föreslagit att ska skiljas helt från verket och bli en egen myndighet. har föreslagit att tågtrafikledningen, som i verket har en liknande ställning som inspektionen, ska knytas fastare till verkets organisation. Tillsyn över sjösäkerheten är en av huvuduppgifter. Direktören vid verkets sjöfartsinspektion ansvarar för fastställande av säkerhetsnormer, tillsyn över efterlevnaden av dessa och för undersökning av sjöolyckor. En mängd detaljföreskrifter reglerar ett fartygs konstruktion, byggnad, vidmakthållande och drift. Den tekniska utvecklingen medför ett kontinuerligt anpassningsarbete av föreskrifterna och arbetsmetoderna. Besiktningsverksamheten startar redan då fartyget befinner sig på ritstadiet och pågår sedan praktiskt taget under hela dess livslängd. Kontroller sker också fortlöpande genom i princip årliga besök ombord i fartygen. Efter säkerhetsgranskningen utfärdas de certifikat som fartygen måste medföra. tillämpar 14 europeiska länder s.k. hamnstatskontroll. Det innebär att länderna förbundit sig att inspektera av alla utländska fartyg som anlöper deras hamnar. Inom sjöfarten spelar de internationella klassificeringssällskapen en stor roll i säkerhetsarbetet. Sällskapen började sin verksamhet . När de första sällskapen bildades fanns det inte några statliga sjösäkerhetsorganisationer. Det var främst försäkringsgivarna som behövde en fristående och tekniskt kompetent organisation som objektivt kunde bedöma ett fartygs sjövärdighet och därigenom medverka till att sätta ett pris på riskerna i den kommersiella verksamheten. För nationella sjöfartsmyndigheters räkning kontrollerar sällskapen att fartygen uppfyller internationella säkerhets- och miljöskyddsregler. I är det genom som är ansvarig myndighet för tillsyn och certifiering av svenska fartyg i säkerhets- och miljöhänseende samt för arbetarskydd och social miljö. Genom avtal kan dock myndighetsfunktioner enligt fartygssäkerhetslagen överlåtas på klassificeringssällskap. har slutit avtal med , Det , American , och Germanischer . Översyn för att precisera myndighetsroll uppdrog regeringen åt en konsult att göra en översyn av och Handelsflottans kultur- och fritidsråds verksamhetsstruktur. Liksom för skulle eventuella målkonflikter identifieras. Verkets myndighetsroll skulle också preciseras. I uppdragsbeskrivningen angav regeringen bl.a. att har kravet att vara självfinansierat, huvudsakligen genom farledsavgifter och lotsavgifter, vilket kräver företagsekonomiskt lönsamma investeringar och verksamheter. Myndighetsarbetet, t.ex. säkerhetsarbetet som bedrivs inom , finansieras huvudsakligen genom avgifter på handelssjöfarten och till liten del genom anslag på statsbudgeten. Regeringen angav också att (SOU 1996:82) hade visat att det fanns ett behov av en tydligare ansvarsfördelning mellan verket och samt mellan generaldirektören och sjösäkerhetsdirektören. hade förordat att ansvaret för normgivningen inom sjösäkerhetsarbetet helt och hållet borde ligga på generaldirektören, medan tillsynsarbetet borde ligga kvar på sjösäkerhetsdirektören. I rapporten av mål och roller () diskuterades verkets tre roller - myndighetsrollen, sektorsrollen och producentrollen. Myndighetsrollen avsåg rättsutövning mot enskild genom myndighetsbeslut, normgivning eller tillsyn. Myndighetsrollen innehades enligt rapporten främst av , men också av två andra avdelningar inom verket - sjötrafikavdelningen rörande farleder och lotsning samt sjökarteavdelningen rörande sjömätning. Konsulten fann att rollerna var sammanflätade, och att konflikterna mellan dem hade begränsad omfattning. Till skillnad från har enligt rapporten få kommersiella intressen att bevaka, och verket befinner sig inte i någon konkurrenssituation gentemot andra intressenter som t.ex. kommuner. Eftersom inte bedriver hamnverksamhet, saknar verket också ett kommersiellt intresse av att styra trafiken till specifika hamnar. Däremot utgör rollkonflikterna ett problem genom att det skapas en osäkerhet om självständigheten i verkets myndighetsbeslut (dvs. att hänsyn tas till eget produktionsintresse), samt genom att möjlighet till kundanpassning och kundorientering i tjänsterna försvåras till följd av krav på likformighet. Konsulten redovisade tre alternativ för att minska följderna av verkets rollkonflikter. Det första begränsade sig till tydligare mål och bättre rutiner för att hantera målkonflikter. Det andra var en organisation baserad på roller - producent-, sektors- respektive regulatorrollen. Det tredje och mest långtgående alternativet var att skulle bli en separat myndighet. Konsulten ansåg att det gentemot omvärlden (inklusive regeringen) är viktigt att på ett tydligare sätt klargöra sjösäkerhetsdirektörens respektive generaldirektörens ansvarsområden beträffande miljö- och säkerhetsfrågor. Ett samlat ansvar för fartygssäkerhetsfrågor skulle enligt rapporten underlätta förhandlingar i internationella organ och förenkla kommunikationen med . Även andra rollkonflikter behandlades i rapporten liksom förslag till hur dessa skulle minska. Rapporten har remissbehandlats. Med hänvisning till att i sitt remissvar () redovisat att verket inlett ett projekt med syftet att utveckla en effektiv organisation baserad på roller i enlighet med tankegångar som redovisats i rapporten avser regeringen inte vidta några ytterligare åtgärder med anledning av rapporten. ansåg i sitt remissvar att det var principiellt tveksamt att förlägga uppgifter som innebär myndighetsutövning till ett affärsdrivande verk och upprepade sin i olika sammanhang framförda ståndpunkt att borde bilda en egen myndighet finansierad över statsbudgeten. Rapporten var enligt något ytlig och teoretiserande. Bevakningen anade mer komplexa samband mellan olika mål, roller och organisatoriska enheter än vad som beskrevs i rapporten. Frågan om förutsättningar och möjligheter för att stärka myndighetsrollen borde enligt övervägas ytterligare. I rapporten beskrevs att rollkonflikt kan uppstå i situationer då verket har möjlighet att gynna det egna kommersiella intresset på bekostnad av det allmänna intresset och statsmakternas mål : när verket kan gynna sin sysselsättning eller förbättra intäkterna genom att med ett myndighetsbeslut tillförsäkra sig sådan intäkt när verket kan förhindra kostnadsfördyringar genom att begränsa sitt åtagande i förhållande till kund/nyttjare när verket begränsar konkurrens för att därigenom tillförsäkras intäkter från kund/användare. Som exempel på sådana situationer med risk för sammanblandning av olika roller angav teknikutveckling inom projekt för sjösäkerhet. Å ena sidan samverkar olika myndigheter för att utveckla tekniska system för t.ex. elektronisk positionsangivning av fartyg - system som ska användas för kontroll, tillsyn och andra myndighetsuppgifter. Å andra sidan finns det ett rent affärsintresse hos för samma projekt. Även ansåg att borde bli en självständig myndighet, eftersom rollerna då skulle kunna renodlas - inspektionen skulle enbart hantera säkerhetsrelaterade roller. , , och ansåg att rapporten var alltför ensidigt inriktad på att eliminera mål- och rollkonflikter. De ansåg att målkonflikter är vanliga i offentlig verksamhet. Genuina målkonflikter försvinner inte i och med att ansvaret för olika mål delas upp på olika organ. Rapporten utgjorde enligt dessa fyra myndig heter inte tillräckligt underlag för att ta ställning till de förslag som lämnats i rapporten. Gemensam inspektion för tillsyn av transporter I revisorers förslag angående tillsyn av spårbunden trafik (1994/95: RR7) föreslog revisorerna att tillsyn mer än på punktinspektioner skulle inriktas mot att kontrollera att de grundläggande bestämmelserna i järnvägssäkerhetslagen efterlevs. Styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud och olyckor skulle analyseras och dokumenteras i högre grad. Järnvägssäkerhetslagens regler skulle enligt revisorerna utformas så att verksamhetsutövarnas ansvar preciseras. Lagstiftningen skulle utformas så att uppgifter och ansvar läggs direkt på inspektionen. Revisorerna föreslog också att förutsättningarna för och utformningen av en för transportområdet gemensam inspektion för tillsyn av säkerhet skulle utredas. I en gemensam inspektion skulle då även tillsyn inom vägtrafikområdet och utredning av stora olyckor () ingå. Detta förslag motiverades främst med att problem rörande bl.a. avreglering, egenkontroll, farligt gods, riskanalyser, olycksutredningar och behovet av oberoende i förhållande till verksamhetsutövarna var gemensamma för flera transportsätt. Sedan beslutat att ge regeringen till känna att revisorernas förslag skulle beaktas tillsattes . Den hade i uppgift att utreda förutsättningarna för och värdet av att slå samman tillsynsverksamheterna inom , och Järnvägsinspektionenen till en tillsynsmyndighet. Varken eller tillsynen av vägtrafiken ingick i uppdraget. Bland annat behandlade kommittén frågan om det skulle vara lämpligt att skilja på tillsynsansvar och regelgivning. Utredningen fann inga bärande argument för att skilja normgivningsarbetetet från tillsynsarbetet. föreslog i betänkandet En översyn av luft-, sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter (SOU 1996:82) att och skulle ombildas till egna myndigheter. Tydligheten i de båda inspektionernas myndighetsutövning ansågs härvid kunna öka. För sjöfartsområdet föreslogs ingen motsvarande åtskillnad mellan verk och inspektion, vilket motiverades med att verksamhet till övervägande delen är inriktad på sjösäkerhetsarbete. Frågan om oberoende och självständighet hade vidare enligt kommittén inte samma aktualitet eller betydelse som för och , eftersom inte var infrastrukturhållare på samma sätt som och . Kommittén ansåg dock, som tidigare nämnts, att ansvaret för normgivningen inom sjösäkerhetsarbetet enligt kommittén helt och hållet borde ligga på generaldirektören, medan tillsynsansvaret borde ligga kvar på sjösäkerhetsdirektören. Tankar (i motioner m.m.) om en för transportområdet gemensam inspektion har framförts även i andra sammanhang. Argument härför är bl.a. att riskbedömningarna för de olika transportslagen skulle bli mer likvärdiga och ge bättre underlag för val mellan olika transportslag. Som argument för en uppdelad tillsyn har framförts att det är en fördel om inspektionen ligger nära verksamheten. Av de tre transportinspektionerna är den äldsta. Det har sin förklaring i att långväga riskfyllda transporter till sjöss har gamla anor. Innan kom till stånd som en statlig verksamhet intresserade sig sjöassuradörer och klassificeringssällskap för säkerheten till sjöss. Till att börja med har inspektioner gällt fordon/farkoster och förare/besättning. har också infrastruktur i form av vägbanor, farleder och flygrutter uppmärksammats. Samtliga transportslag har genomgått avregleringar som åtföljts av justeringar i tillsynsorganisationen i syfte att renodla roller. När SJ delades upp i SJ och bildades som en del av . För sjöfart, luftfart och spårtrafik är tillsynen på olika sätt knuten till infrastrukturhållaren. De tre inspektionerna är inrymda i , respektive och har även ett visst tillsynsansvar över dessa myndigheters verksamheter. På vägsidan finns ännu inte något särskilt tillsynsansvar beträffande vägarna. Det praktiska tillsynsarbetet och därmed sammanhängande uppgifter såsom och körkortsfrågor är fördelat på flera organisationer. har i olika sammanhang begärt att regeringen ska redovisa förslag till hur och ska få ökad självständighet. har också begärt förslag angående en fristående vägtrafikinspektion. Regeringen har koncentrerat sig på att analysera trafikverkens verksamhetsstrukturer, renodla verksamheterna och eliminera eventuella målkonflikter - konflikter mellan producerande/affärsdrivande verksamheter och sektorsuppgifter såsom säkerhetsfrågor och tillsyn. Medan sådant utredningsarbete bedrivs, pågår också andra förändringar såsom av huvudmannaskap och av former för teknisk provning och kontroll m.m. Regelarbetet, och därmed också en del av förutsättningarna för tillsynen, är till stor del internationellt. Detta har ofta betonats beträffande sjöfarten och luftfarten, men gäller även för spår- och vägtrafik. Inom sjöfarten har klassificeringssällskapen intagit en särställning såsom organ med viktiga uppgifter i säkerhetsarbetet och i tillsynen. Genom utvecklingen av nyare kontrollformer såsom certifiering och ackreditering samt olika besiktningsorgan har förutsättningarna för myndighetstillsynen ändrats för samtliga transportslag. Trots grundläggande olikheter i teknik, organisation, tradition m.m. mellan transportslagen är flera av utvecklingstendenserna och problemen gemensamma.