frsrdg · GO04RR4 · 2001-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående tillämpning av skuldsaneringslagen 2000/01 RR4 Revisorernas granskning revisorer har granskat tillämpningen av skuldsaneringslagen, (SSL), som trädde i kraft (SFS 1994:334). Med skuldsanering menas att en fysisk person helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder, dvs. de skulder som omfattas av skuldsaneringen. Det huvudsakliga syftet med lagen är att personer som är mycket hårt skuldsatta ska få en chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. Lagen ska tillämpas restriktivt och ska gynna såväl den skuldsatte som borgenärerna. Den formella lagtillämpningen görs i samband med kronofogdemyndigheternas och domstolarnas prövning av en skuldsaneringsansökan. Innan en gäldenär kommit så långt måste han själv ha vidtagit flera åtgärder för att kunna komma i fråga för en skuldsanering. Gäldenären måste själv försöka träffa en uppgörelse med borgenärerna. Detta är en förutsättning för att han i ett senare skede ska kunna erhålla skuldsanering. I detta s.k. steg 1 har kommunerna fått en viktig roll. Kommunen ska enligt lagens 1 § bistå gäldenären genom att lämna råd och anvisningar. Om gäldenären inte lyckas nå en uppgörelse kan kronofogdemyndigheten efter ansökan besluta om s.k. frivillig skuldsanering (steg 2). Myndigheten utarbetar då, tillsammans med gäldenären, ett förslag till skuldsanering som kan fastställas om det godkänns av samtliga borgenärer. Om någon borgenär motsätter sig förslaget ska ärendet överlämnas till tingsrätten som kan besluta om tvingande skuldsanering (steg 3). Revisorernas granskning har särskilt inriktats mot effektiviteten i handläggningen inom kommunerna och kronofogdemyndigheterna. I granskningen har också tingsrättens hantering ingått. I granskningen behandlas de tre stegen i ärendehanteringen, kommunens arbete i steg 1 och kronofogdemyndighetens och tingsrättens prövning i steg 2 respektive steg 3. De centrala myndigheternas uppföljning och stöd behandlas också. Cen-trala statliga myndigheter inom verksamhetsområdet är , , och . Revisorerna har därtill undersökt om de gäldenärer som gått igenom skuldsanering blivit skuldfria och rehabiliterade. I det arbetet medverkadeprofessor , docent och fil. Deras arbete har redovisats i en särskild rapport, Skuldsaneringslagen ur ett gäldenärsperspektiv. Revisorernas överväganden och förslag har redovisats i rapporten (1999/2000:11) Tillämpningen av skuldsaneringslagen som har fogats till denna skrivelse som bilaga 1. Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från (gemensamt yttrande från och ), , , , , , , , i , i , i , i , i , , kommun, , , kommun, och . En sammanställning av remissyttrandena återfinns i bilaga 2. Revisorerna kan konstatera att i princip samtliga remissinstanser delar de iakttagelser som revisorerna gjort i granskningen. Det gäller i stort sett även revisorernas förslag till åtgärder för att komma till rätta med några av de kvarstående problemen i hanteringen. Revisorernas förslag gäller bl.a. metoder för att få till stånd en mer likartad information och hjälp till gäldenärerna. Det gäller också hur den administrativa processen kan effektiviseras i syfte att förkorta handläggningstider, motverka "dubbelarbete" och klarlägga ansvarsförhållanden. I dessa avseenden tycks det råda en samstämmighet om hur det nuvarande systemet fungerar och i huvudsak också hur problemen bör hanteras. En viktig iakttagelse i revisorernas granskning är att de gäldenärer som erhåller skuldsanering blir skuldfria och rehabiliterade. I den meningen uppfyller lagen sitt syfte. Däremot har skuldsaneringsärendena blivit mer kom-plicerade än vad som förutsågs när lagen kom till. I förarbetena till lagen framhölls vikten av att förfarandet skulle vara enkelt och flexibelt samt att detta skulle gälla för såväl den enskilde gäldenären som borgenärerna och de handläggande myndigheterna. Det framhölls vidare att utredningen i ett skuldsaneringsärende skulle drivas resurssnålt. Den rättsfallspraxis som bildats har underlättat kommunernas och myndigheternas hantering. Detta gäller däremot inte i sådana ärenden där gäldenären inte har något att erbjuda borgenärerna, de s.k. nollbuden. Här har praxis i stället lett till en mer komplicerad handläggning. Revisorerna återkommer till denna fråga i det följande. Uppföljning av ärendeutvecklingen och handläggningstiderna Antalet ansökningar om skuldsanering hos kronofogdemyndigheterna har blivit färre än vad som förväntades vid lagens tillkomst. Ansökningarna har därtill kontinuerligt minskat . I rapporten framhåller revisorerna den kommunala budget- och skuldrådgivningens betydelse för ärendeutvecklingen. Det görs en icke obetydlig "gallring" av ärenden i steg 1. Revisorerna anser att det behövs mer information om lagen och skuldsattas möjlighet att få hjälp. Särskilt viktigt är att den information som ges blir mer likartad än . Vissa kommuner undviker att ge information på grund av att de inte har resurser att hjälpa fler skuldsatta. Revisorerna konstaterar därtill att några kommuner inte ens tillhandahåller denna tjänst. Trots att antalet ärenden blivit färre har handläggningstiderna vid flera kronofogdemyndigheter ökat. bör enligt revisorerna ge ut årliga riktlinjer till kronofogdemyndigheterna med målsättningen att förkorta handläggningstiderna. Även kommunernas handläggningstid är ibland mycket lång. bör verka för att kommunerna avsätter tillräckliga resurser för verksamheten. anser att det är uppenbart att kommunerna har en betydelsefull roll i hanteringen av skuldsaneringen. Verket anser det därför mer otillfredsställande att alla inte ens har tillgång till hjälp från kommunen och att den hjälp som finns att tillgå är av skiftande kvalitet. Verkets slutsats är att fler personer skulle söka skuldsanering om alla hade tillgång till likartad hjälp. Liknande synpunkter framförs från andra remissinstanser Flera av remissinstanserna instämmer i att det görs en icke oväsentlig gallring av skuldsaneringsärenden genom frivilliga uppgörelser i steg 1. Den hjälp som kommunerna ger i detta skede har även en stor betydelse för den fortsatta ärendehanteringen vid kronofogdemyndigheterna. En komplett ansökan underlättar myndighetens arbete och kan förkorta handläggningstiden i steg 2. Enligt flera remissinstanser är det därför oroande att det finns några kommuner som inte tillhandahåller hjälp och att kvaliteten på hjälpen är så skiftande. De ibland mycket långa handläggningstiderna anser många remissinstanser vara ett problem som måste lösas. Det gäller främst hanteringen vid kronofogdemyndigheterna men även kommunernas handläggning. ser allvarligt på de långa handläggningstiderna, framför allt i steg 2. Verket har tillsammans med kronofogdemyndigheterna arbetat fram en rapport, "Kronofogdemyndigheternas hantering av skuldsaneringsärenden - ändrade rutiner", (rapport 2000:11). Rapporten är ett led för att uppnå kortare hand Verket bedömer att det är tiden fram till beslut att fastställa skuldsanering eller att överlämna ärendet till tingsrätten som behöver förkortas. Några av kronofogdemyndigheterna ser också de nya handläggningsrutinerna som en metod att förkorta handläggningstiderna. anser däremot att åtgärder bl.a. kommer att ställa högre krav på innehållet i gäldenärernas ansökan. Verket konstaterar därtill att kronofogdemyndigheternas kontroller föreslås minskas. gör bedömningen att de nya rutinerna kommer att medföra att gäldenärerna behöver ännu mer hjälp av kommunerna för att kunna ansöka om skuldsanering. Vikten av ett nära samarbete mellan kronofogdemyndigheten och kommunen framhålls av några remissinstanser. En nära samverkan kan resultera i en ökad kompetens, vilket i sin tur kan leda till en ökad kvalitet på ansökningarna. Härigenom menar man att tiden fram till beslut om inledande av skuldsanering förkortas. Även har uppmärksammat den långa hanteringstiden hos kronofogdemyndigheterna och särskilt reagerat på att det i vissa fall kan ta mer än beslut fattas om att inleda skuldsanering eller avslå en ansökan om en sådan. I det sammanhanget påpekar tingsrätten bl.a. att kronofogdemyndigheterna i högre grad borde använda sig av möjligheten att träffa gäldenären personligen, vilket enligt deras erfarenhet underlättar frågans hantering. kritiserar i sitt yttrande kommunernas hantering. Föreningen anser att den ofta onödigt drar ut och att den borde kunna förkortas. Enligt bankföreningen har medlemmarna en restriktiv inställning till bifall i steg 1 bl.a. för att ansökningarna normalt grundas på gäldenärens egna, i regel overifierade uppgifter. i redovisar i sitt yttrande några konkreta förslag hur kronofogdemyndighetens arbete kunde effektiviseras. Vidare föreslår myndigheten att kronofogdemyndigheten ska kunna ändra ett till borgenärerna utsänt förslag och då få tillämpa ett förenklat delgivningsförfarande. Myndigheten anser därtill att det bör införas en möjlighet för kronofogdemyndigheten att besluta om överlämnande av ärende till tingsrätt så fort någon borgenär ej accepterat förslaget. Några kommuner och kronofogdemyndigheter noterar i sina remissvar att de den allra sett en ökad ärendetillströmning. Den tidigare tendensen med allt färre ansökningar har brutits. De långa handläggningstiderna har länge varit ett uppmärksammat problem när det gäller skuldsaneringsärenden. Metoder för att nedbringa tiderna har saknats. Såväl kommunernas som kronofogdemyndigheternas handläggningstider har ansetts onödigt långa. Tingsrätternas hantering i steg 3 anses inte nämnvärt förlänga hanteringen men för skuldsatta som behöver gå igenom samtliga steg i processen upplevs den vara mycket tung och lång. Med långa handläggningstider förändras förutsättningarna i det enskilda ärendet, vilket komplicerar utredningen och fördyrar processen som den är besvärande för gäldenären. Som tidigare nämnts är det viktigt att processen i sin helhet, från steg 1 till steg 3, fungerar enkelt och flexibelt. Det är därför enligt revisorerna viktigt att överväga alla förslag till förenklingar. Förslagen från i om ett förenklat delgivningsförfarande och om möjligheten att snabbare överlämna kronofogdemyndighetens ärenden till tingsrätten kan vara ett sådant exempel. har tillsammans med kronofogdemyndigheterna gemensamt arbetat i ett projekt för att effektivisera hanteringen, bl.a. i syfte att förkorta handläggningstiderna. och några kronofogdemyndigheter hänvisar i sina remissyttranden till detta projekt som de menar också kommer att leda till en ärendehantering som är mer likartad och rationell vid myndigheterna. Kortare handläggningstider kan enligt förslaget nås genom att högre krav ställs på innehållet i gäldenärens ansökan. Därigenom kan kronofogdemyndigheternas kontroller minska. menar däremot att några av förslagen kommer att ställa ökade krav på kommunerna när det gäller att bistå gäldenären vid ansökningstillfället. Av framgår vidare att handläggaren vid kronofogdemyndigheten endast i undantagsfall behöver träffa gäldenären personligen. Revisorerna ser positivt på att nu har tagit initiativ till att förkorta handläggningstiderna. Revisorerna anser dock att effekterna av förslag noga bör följas upp, bl.a. i fråga om hur de ändrade rutinerna påverkar kommunernas verksamhet och i vilken utsträckning handläggningstiden förkortas. Revisorerna vill också peka på vikten av samverkan mellan myndigheterna i utvecklingsarbetet. projekt är ett sådant exempel där det kunde ha varit intressant att låta även andra myndigheter delta. Av remissvaren framgår också att andra myndigheter har synpunkter på hur hanteringen vid kronofogdemyndigheterna kan bli effektivare. En mer ingående och fortlöpande dialog mellan myndigheterna är enligt revisorerna ett viktigt och nödvändigt inslag för att följa upp och utveckla verksamheten. Revisorerna anser att och bör följa utvecklingen av ärendehanteringen och handläggningstiderna. Revisorerna ser nu med oro på att ansökningar om skuldsanering ökar. Om tendensen står sig kommer det att ställas ytterligare krav på handlingsberedskap vid myndigheterna och en effektiv ärendehantering. I det följande redovisar revisorerna därtill ett förslag till en mer flexibel hantering i kommunerna som kan medföra ett ökat antal ärenden hos kronofogdemyndigheterna. regeringen ger och i uppdrag att följa upp utvecklingen av ärendehanteringen och handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden hos kronofogdemyndigheterna och kommunerna. Myndigheterna bör återrapportera utvecklingen till regeringen. Information och stöd till gäldenärerna Revisorernas granskning visar att de gäldenärer som fått skuldsanering i huvudsak blivit skuldfria och rehabiliterade. Undersökningen av dem som gått igenom skuldsanering visade också att endast några få fortfarande hade problem med sina skulder. I rapporten framhåller revisorerna vikten av att alla skuldsatta får samma möjligheter till hjälp. Gäldenärerna i revisorernas undersökning ansåg att det behövdes mer information om vad som händer både under och efter skuldsaneringen. De är osäkra om de är fria från sina skulder. En betalningsanmärkning efter skuldsaneringen upplevs mycket tung av de gäldenärer som levt på existensminimum under skuldsaneringen. Flera remissinstanser delar revisorernas uppfattning att skuldsaneringslagen uppfyller sitt syfte med att rehabilitera svårt skuldsatta. Flera myndigheter framhåller olika åtgärder som skulle kunna underlätta för gäldenärer som behöver gå igenom processen. Det gäller åtgärder före, under och efter skuldsaneringen. Enligt är det exempelvis inte rimligt att människor som gått igenom en femårig betalningsplan ska ha kvar en betalningsanmärkning under . Även andra remissinstanser har ansett att betalningsanmärkningen drabbar gäldenärerna på ett orättvist sätt. Många remissinstanser framhåller behovet av stöd till gäldenären och anser det oroande att hjälpen är så varierande i både omfattning och kvalitet. En gäldenärs utsikt att nå framgång i ett skuldsaneringsärende får enligt någon remissinstans inte vara beroende på var i landet denne bor. anser det önskvärt att information om skuldsanering blir mer tillgänglig. De som mest behöver skuldsanering är enligt myndigheten sannolikt de som har svårast att ta reda på denna möjlighet och hur man gör för att komma i åtnutjande av den. framhåller också kommunernas viktiga uppgift att hjälpa gäldenärerna med att ta fram tillräckligt underlag och att ge borgenärerna en fullständig bild av gäldenärens situation. Det är enligt verket också en självklar uppgift för rådgivarna att hjälpa gäldenärerna vid upprättandet av en ansökan. Däremot anser verket att det kan ifrågasättas om budgetrådgivarna ska ge fortsatt stöd när ärendet övergått till kronofogdemyndigheten, särskilt med beaktande av att kronofogdemyndigheter på samma sätt som andra myndigheter har en serviceskyldighet enligt förvaltningslagen. i framhåller också betydelsen av hjälp under själva skuldsaneringen men anser till skillnad från att kommunen bör stå för även detta stöd. pekar på gäldenärernas svårighet att fylla i en skuldsaneringsansökan utan biträde från kommunen. Utöver den svårgenomträngliga ansökningsblanketten, kronofogdemyndighetens beslutstexter och kommunicering framhålls språkproblematiken i storstädernas förortsområden som ett särskilt problem för budget- och skuldrådgivare. kommun menar att okunskapen bland många beslutsfattare om en budget- och skuldrådgivares arbetsuppgifter är stor. Detta medför att gäldenärerna i olika kommuner och till och med i samma kommun, kan få stöd och hjälp i högst varierande omfattning. instämmer i uppfattningen att gäldenären behöver mer stöd under hela processen men anser att även kronofogdemyndigheten bör ge sådant stöd. tar upp gäldenärens problem att behöva använda sig av post eller bank vid inbetalningarna, vilket kan bli dyrt för denne. På grund av betalningsanmärkningen kan han inte använda sig av postgiro eller Internetinbetalning. Tingsrätten omnämner situationen i där överenskommelser kan träffas med bank för att fördela de medel som tillkommer borgenärerna en gång per halvår. Alternativt kunde en minsta gräns sättas för betalningssumman per betalningstillfälle. Remissutfallet stärker revisorerna i uppfattningen att det behövs ett stöd till den skuldsatte såväl före som under och efter skuldsaneringen. Likaså är informationen viktig samt hjälpen att klarlägga den komplicerade ekonomiska och sociala situationen. Rådgivarnas hjälp kan även ha betydelse för utgången av ett skuldsaneringsärende. Det är därför enligt revisorerna viktigt att budget- och skuldrådgivarna i alla kommuner har tillräcklig utbildning och kompetens för att ge sådant stöd. Ett tydligt ansvar för att följa verksamheten i kommunerna kan förbättra situationen . Det är dock enligt revisorerna viktigt att och redan nu klarar ut frågan vilken roll kommunen respektive kronofogdemyndigheten bör ha för stödet till gäldenären samt därefter verka för att den mest ändamålsenliga ordningen kommer till stånd. Enligt revisorerna bör det vara självklart att den som fått skuldsanering också har någon att vända sig till med eventuella problem och få reda på vad som händer även under och efter skuldsaneringsperioden. Revisorerna anser därtill att de förslag som framförts i remissvaren för att underlätta processen för gäldenären bör prövas av och . Det gäller frågan om lämplig form för gäldenärens inbetalningar. Det gäller också frågan om gäldenären även efter skuldsanerings-perioden behöver belastas med en betalningsanmärkning . regeringen uppdrar åt och att tillsammans finna lämpliga former för information och stöd till gäldenärerna såväl före som under och efter skuldsaneringen. Den administrativa hanteringen i tre steg Revisorerna anser att kommunerna har en betydelsefull roll i hanteringen av skuldsaneringsärenden. Revisorerna konstaterar dock att kommunernas hjälp till gäldenärerna i steg 1 tenderar att allt oftare likna den utredning som kronofogdemyndigheterna gör vid den lagreglerade skuldsaneringen. Kommunerna gör juridiska bedömningar och presenterar utförliga utredningar för fordringsägarna. Enligt rättsfallspraxis måste ett förslag till skuldsanering presenteras för samtliga fordringsägare innan det kan prövas hos kronofogdemyndigheten. Detta gäller även s.k nollbud dvs. där gäldenären inte har något att erbjuda borgenärerna. Processen förlängs och såväl kommunen som kronofogdemyndigheten får göra en omfattande utredning. Revisorerna anser att lagen bör ändras i detta avseende Revisorerna finner i rapporten inga tillräckliga motiv för att ändra roll- och ansvarsfördelningen mellan kronofogdemyndigheterna och kommunerna. Däremot föreslår revisorerna att kommunernas stödjande roll i processen och kronofogdemyndigheternas huvudansvar för utredningsarbetet ska betonas mer. Revisorerna har i granskningen inte heller funnit något som motiverar en omedelbar översyn av ansvarsfördelningen mellan tingsrätten och kronofogdemyndigheten. Flera av remissinstanserna kommenterar utförligt rollfördelningen och ger förslag på hur hanteringen kan bli effektivare. I stort sett samtliga instämmer i att kommunerna har en viktig roll i hanteringen, bl.a. för "frivilliga" överenskommelser med borgenärerna. Flertalet instämmer också i att hanteringen i steg 1 bör vara mer flexibel än och att vissa ärenden, bl.a. de s.k. nollbuden snabbare bör kunna överlämnas till kronofogdemyndigheternas prövning. roll som huvudansvarig för den juridiska prövningen av ett skuldsaneringsärende ifrågasätts inte. Några kommuner menar dock att även kronofogdemyndigheterna har ett ansvar för information och hjälp till de skuldsatta. Ansvarsfördelningen mellan kommunen och kronofogdemyndigheten Enligt är problemet med de två första stegen i hanteringen att rollerna blivit för lika. Enligt verket görs mycket dubbelarbete som kommunens handläggare på många sätt är bakbundna i sina försök att nå en överenskommelse med borgenärerna. Ansträngningar att nå en uppgörelse med borgenärerna bör enligt verket anpassas efter den enskilde gäldenärens förhållanden i större utsträckning. Många av remissinstanserna har framfört liknande åsikter om hanteringen i steg 1 bl.a. kommunerna liksom , , samt kronofogdemyndigheterna i , och . understryker lämpligheten av att undvika de s.k. nollförslagen i det första steget. Enligt tingsrätten är det en onödig och förlängande omgång att gäldenären ska försöka nå en uppgörelse med borgenärerna i sådana fall. Det är enligt tingsrätten uppenbart att borgenärerna i en sådan situation i stället för att avstå sin fordran vill ha stöd av en mer judiciell prövning. instämmer i revisorernas åsikt att den nuvarande ordningen med olika steg i hanteringen behövs och att ändringar i processen skulle medföra att kvaliteten i hanteringen riskerar att försämras. anser att kommunernas medverkan i skuldsaneringsförfarandet är betydelsefull, men menar att förfarandet skulle vinna på om deras roll begränsades till att vara kronofogdemyndigheterna behjälpliga med utredningar. i anser det vara ett steg i rätt riktning om kommunernas stödjande roll och kronofogdemyndigheternas huvudansvar för utredningsarbetet betonas mer. Myndigheten konstaterar att steg 1 olyckligtvis kommit att bli tämligen formalistiskt genom rättsfallspraxis och att detta är anledningen till det dubbelarbete som förekommer mellan de båda stegen. utredningsansvar bör framhållas och det bör betonas att det ankommer på kronofogdemyndigheten att tillämpa lagen och göra de juridiska bedömningarna. har rätt kompetens för detta och det är lättare att samordna verksamheten med färre kronofogdemyndigheter jämfört med det stora antalet kommuner i steg 1. i lämnar ett konkret förslag till förtydligande av kommunens roll och ett förslag till lagändring i syfte att bl.a. förkorta handläggningstiden och undanröja det dubbelarbete som utförs mellan kommunen och kronofogdemyndigheten. Lagändringen gäller en förändring av kravet i 4 § tredje stycket skuldsaneringslagen att gäldenären på egen hand ska försöka nå en uppgörelse med sina borgenärer. i är den enda remissinstans som anser att steg 1 kan tas bort helt och hållet. Myndigheten menar att kommunernas budgetrådgivare endast ska ha uppgiften att biträda gäldenären vid upprättandet av ansökningen. Detta skulle enligt myndigheten medföra kortare handläggningstider, mindre dubbelarbete, mer kompletta ansökningar, enklare för gäldenärerna, bättre underlag för borgenärerna och bättre möjlighet till ledning samt styrning. kommun bemöter kritiken att det är i steg 1 som dubbelarbete sker. Kommunens uppfattning är att många handläggare på kronofogdemyndigheterna inte vågar ta risken att ett förslag till skuldsanering inte skulle hålla i högre instans och därför ställer minutiösa krav på gäldenären. Frågan om tingsrätten även i fortsättningen bör besluta om tvingande skuldsanering framgår inte fullt lika entydigt av remissvaren. Tre remissinstanser, och kronofogdemyndigheterna i och i anser att tiden nu är mogen för att kronofogdemyndigheterna ska överta beslutanderätten från tingsrätterna. Majoriteten remissinstanser delar dock revisorernas uppfattning att den gällande ordningen inte bör ändras. Flera remissinstanser instämmer därtill i revisorernas uppfattning att det behövs en bättre uppföljning av tingsrätternas ärendehantering. i anser att det finns tillräckligt gott underlag för att kronofogdemyndigheterna borde få befogenhet att besluta om tvingande skuldsanering. Bl.a. pekar myndigheten på utvecklingen att kronofogdemyndigheten fastställer alltfler beslut om frivillig skuldsanering, dvs. där borgenärerna ställer sig bakom myndighetens förslag. Möjligheten att överklaga beslut till tingsrätt är enligt myndigheten tillräckligt för att tillgodose rättssäkerhetsaspekten. De främsta skälet för en ändring är att minskningen av ett steg i processen skulle medföra en förenkling och en effektivisering av den nu gällande ordningen.