frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — anser att beslut om statliga satsningar såväl på drift och underhåll av befintlig infrastruktur som på investeringar i ny infrastruktur bör ske i en sammanhållen prioriteringsprocess där satsningar inom dessa områden konkurrerar om statens medel på samma villkor som andra utgiftsområden. Föreningen anser att basen för prioriteringarna bör vara samhällsekonomiska beräkningar tillsammans med faktorer som exempelvis intrång och regionalpolitik. Statskontoret konstaterar att revisorernas rapport i stort sett bekräftar den problembild från planering och beslut om infrastrukturinvesteringar som tidigare granskningar har visat. Statskontoret har i en rapport om den regionala beslutsprocessen för infrastrukturinvesteringar funnit att beslut om statliga investeringar i vägar och järnvägar har fattats trots att de samhällsekonomiska kalkylerna visade att projekten var klart olönsamma. I vissa fall där kalkyler saknades fanns inte heller några kompletterande beslutsunderlag som förklarade varför projektet prioriterats, uppger Statskontoret. Statskontoret fann också att kalkylerna sällan reviderades och att investeringarna sällan följdes upp. påpekar att det är viktigt att planeringsramarna överensstämmer med den faktiska finansieringsmöjligheten. Bristande överensstämmelse mellan planeringsram och anslag skapar enligt verket stora problem, eftersom investeringsprojekt ofta samplaneras med exempelvis kommuner, som vill vidta kompletterande åtgärder i samband med investeringen. anser att man inom ramen för en eventuell översyn av planeringsprocessen också bör studera om och hur en fördelning av medel mellan transportslagen samt mellan investeringar och drift och underhåll ska genomföras. I denna översyn bör man enligt studera möjligheten att använda en mer målstyrd fördelningsmodell. Verket ställer sig tveksamt till att basera fördelningen på samhällsekonomiska kalkyler. Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar måste utvecklas Revisorerna anser att samhällsekonomiska kalkyler utgör en viktig del av det samlade beslutsunderlaget för alla väg- och järnvägsinvesteringar. Det faktum att en investerings samtliga effekter inte kan beaktas i en kalkyl påverkar enligt revisorernas uppfattning inte kravet på att kalkylerna måste vara av hög kvalitet. Av de fallstudier som har genomförts inom ramen för revisorernas granskning framgår att det finns betydande brister i de samhällsekonomiska kalkylerna för de studerade projekten (, , i och i ). Därför anser revisorerna att kraven på utformningen av det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar bör diskuteras. Revisorerna anser att beslutsunderlaget bör vara informativt, tydligt, lättillgängligt och aktuellt. Dessutom bör flera alternativa lösningar redovisas. Revisorerna anser också att det är viktigt att en investerings alla effekter (både de som ingår i kalkylen och de som hanteras utanför kalkylen) redovisas samlat för att underlätta en bedömning av projektet. Regeringen bör för tydligt motivera och redovisa sina förslag till enskilda väg- och järnvägsinvesteringar. Viktigt att beslutsunderlagen utvecklas Statskontoret uppger att de samhällsekonomiska kalkylernas värde som ekonomiskt beslutsunderlag för offentliga investeringar kan ifrågasättas om de problem som revisorerna redovisar inte åtgärdas. Ett sätt att förbättra beslutsunderlaget och öka förståelsen för kalkylerna vore enligt Statskontoret att komplettera kalkylerna med kvalitativa omdömen om effekter som inte är möjliga att kvantifiera och som därför inte ingår i själva kalkylen. Statskontoret anser att det är angeläget att särskilt satsa på utvecklingen av samhällsekonomiska kalkyler för informations-, reglerings- samt drift- och underhållsåtgärder som kan utgöra alternativ till investeringsåtgärder. () anser att det är angeläget att de samhällsekonomiska kalkylerna förbättras, bl.a. när det gäller hantering av osäkerhet och risk samt dokumentation av kalkylerna. ESV tillägger att det är en fördel om flera olika handlingsalternativ undersöks. Det faktum att de antaganden som kalkylerna baseras på alltid kan diskuteras understryker enligt ESV behovet av känslighetsanalyser och transparens, menar ESV. uppger att det är viktigt att kraven på utformning och uppföljning av beslutsunderlaget utvecklas. instämmer i revisorernas slutsatser att osäkerheter i antaganden, prognosresultat och beräkningar måste tydliggöras och beskrivas bättre. Verket uppger dock att en stor mängd rimlighetsbedömningar och känslighetsanalyser har gjorts beträffande . delar de synpunkter som framkommit angående vikten av att miljöeffekter redovisas på ett tydligt sätt. uppger att endast de effekter som kan kvantifieras och för vilka den samlade expertisen är överens om ingående värden ska inkluderas i den samhällsekonomiska kalkylen. Övriga effekter ska beskrivas verbalt, menar . Miljöeffekterna ska också presenteras i en separat miljökonsekvensbeskrivning, påminner verket. delar revisorernas uppfattning att samhällsekonomiska bedömningar som är kopplade till de transportpolitiska målen ska göras och att de måste hålla hög kvalitet. framhåller verket att de nuvarande kalkylmodellerna är dåligt anpassade till att spegla de speciella förutsättningar som gäller för stora och komplicerade projekt. uppger att det är viktigt att modellen för samhällsekonomisk kalkyl vidareutvecklas för att bättre kunna fånga de särskilda förutsättningar som gäller i tätortsmiljö. påpekar också att prognoser för framtida trafik bör bli föremål för särskild granskning eller känslighetsanalys, eftersom antaganden om framtida trafik ofta har visat sig vara alltför optimistiska. anser i enlighet med revisorerna att det är nödvändigt att överväga alternativa lösningar och att ett projekt bör omprövas under planeringsprocessens gång. uppger att verket har tagit initiativ till ett sådant förfaringssätt genom att utveckla en systematiserad metodik för val av alternativa åtgärder. () instämmer med revisorerna att det finns betydande brister i det samhällsekonomiska underlaget för besluten om de studerade väg- och järnvägsinvesteringarna och att det i dessa fall är regeringens ansvar att allsidigt beslutsunderlag tas fram. konstaterar att en orsak till bristerna i underlaget är att olika förutsättningar och realistiska alternativ inte har analyserats. Anledningen till att analysen begränsas är enligt att det är tidskrävande och kostsamt att producera beslutsunderlag. uppger att det inte är möjligt att göra en helt förutsättningslös analys på den korta tid som brukar anslås för stora väg- och järnvägsprojekt som beslutas av regeringen i särskild ordning. uppfattar att avsikten ibland verkar vara att producera beslutsunderlag som får ett på förhand definierat handlingsalternativ att framstå som attraktivt. anser att de flesta av de brister i underlaget som revisorerna pekar på skulle kunna hanteras med befintliga metoder. menar att bristerna inte beror på avsaknad av kompetens. I stället krävs, enligt bedömning, en förändring av de spelregler av institutionell karaktär som gäller för framtagande av beslutsunderlag vid stora infrastrukturinvesteringar. anser att ansvaret för beslutsprocessen bör tydliggöras. Man bör kräva att politiker och tjänstemän följer beslutsprocessens spelregler, bl.a. vad gäller beslutsfattande, beslutsunderlag och kontrollinstanser. anser att beslutsunderlaget och utfallet av investeringar bör följas upp regelbundet. Uppföljning underlättas om det finns tydliga kriterier för hur ett beslutsunderlag ska se ut, menar . Det bör enligt också finnas tydligare krav på att beslutsunderlaget ska innehålla redovisningar av bl.a. antagna förutsättningar och alternativ. kommun instämmer i kritiken av samhällsekonomiska kalkyler, i huvudsak när det gäller bakomliggande antaganden och den omgivande beredningsprocessen. Kommunen menar att man inför en investering i högre utsträckning bör utreda alternativa lösningar på trafikproblemen. Kommunen anser också att det är viktigt att man utgår från gemensamma förutsättningar i samhällsekonomiska beräkningar som används som jämförande beslutsunderlag samt att man redovisar beräkningarna på ett lättillgängligt sätt. kommun anser att samhällsekonomiska bedömningar bör ges stor betydelse vid prioriteringsbeslut och att det därför är angeläget att utveckla metoderna. kommun anser att beräkningsantaganden och annat underlag för kalkylerna ska redovisas, liksom känslighetsanalyser. Botniabanegruppen och anser att det är angeläget att berörda myndigheter utvecklar beräkningsmodellen på ett vetenskapligt godtagbart sätt för att undvika tillfälliga och subjektiva bedömningar i enskilda projekt. Botniabanegruppen och anser att det faktum att ansvariga myndigheter kan komma fram till olika slutsatser om ett projekts samhällsnytta undergräver trovärdigheten till planeringssy-stemet. Samhällsekonomiska kalkyler - ett viktigt men inte tillräckligt underlag Statskontoret anser att man kan diskutera frågan om samhällsekonomiska kalkyler är lämpliga som beslutsunderlag i en politiskt styrd process. Statskontoret uppger att det finns tecken på att kalkylerna används för att bekräfta en investering som i praktiken redan är beslutad. Statskontoret anger som exempel att besluten om och har grundats på politiska och strategiska bedömningar som är oberoende av resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen. () anser att samhällsekonomiska analyser är ett viktigt underlag i planeringen och att det därför är allvarligt att revisorerna funnit brister i de kalkyler som legat till grund för beslut om väg- och järnvägsinvesteringar med alternativ finansiering. () anser att avsnittet om kvalitet på samhällsekonomiska kalkyler ger en god bild av metodmässiga problem och brister i tillämpningen. VTI konstaterar att de effekter som inte fångas upp av en traditionell samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl, t.ex. regional utveckling, också är de som kan motivera exempelvis lånefinansiering. I de fall som redovisats måste dessa nyttor dock vara mycket stora för att väga upp underskottet i kalkylen, konstaterar VTI. VTI instämmer i att dylika effekter bör inkluderas i kalkylen under förutsättning att de kan beläggas. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att den samhällsekonomiska kalkylen, trots sina brister, är ett bra verktyg för att mäta den totala välfärdsförändringen som transportinfrastrukturinvesteringar ger upphov till. Därmed kan den samhällsekonomiska kalkylen verka som instrument för en kostnadseffektiv transportpolitik, menar KFB. delar revisorernas uppfattning att samhällsekonomiska kalkyler inte är ett tillräckligt underlag vid investeringsbeslut. Det slutliga beslutsunderlaget är enligt en sammanvägning av både den samhällsekonomiska analysen, de effekter som framkommer i miljökonsekvensbeskrivningen och andra ej kvantifierbara effekter (som t.ex. trafikpolitiska överväganden). Därför anser att det är av stor vikt att inte låta sig styras alltför mycket av samhällsekonomiska lönsamhetsmått. framhåller att samhällsekonomiska bedömningar bör betraktas som ett av flera underlag som åberopas vid prioriteringsbeslut och val av åtgärder. anser att man vid ett ställningstagande till ett projekt måste göra politiska och strategiska bedömningar av hur samhället ska utformas. Vid sidan av kalkylen måste hänsyn tas till effekter som miljömässig hållbarhet och regional utveckling, menar förbundet. anser att samhällsekonomiska kalkyler är ett verktyg som står till buds för att beräkna samhällsnyttan av en investering, men menar att det sker en ständig utveckling av olika beräkningsmodeller. uppger att många stora och tunga projekt som rör människors välfärd i en storstadsmiljö är svåra att lönsamhetsbedöma i en samhällsekonomisk analys. menar att bristerna i de samhällsekonomiska kalkylerna kan visa sig tydligare för projekt i än i övriga landet. anser att samhällsekonomiska kalkyler kan användas som ett delunderlag vid beslut, men att de behöver kompletteras med kvalitativa bedömningar. påpekar att alla effekter inte kan mätas i en samhällsekonomisk kalkyl och att effekterna av byggande i en större stad är svårare att kvantifiera än effekterna av byggande på landsbygden. kommun påpekar att kvalitativa aspekter, som samhällets värderingar att nå mål om tillgänglighet, säkerhet osv. inte fångas in i kalkylerna. Därför måste kalkylernas resultat prövas mot politiska mål och värderingar, menar kommun. Kalkylerna måste också ses över/kompletteras med effekter för näringslivet, möjlighet till rörlighet, sociala faktorer osv. kommun påpekar att den politiska beslutsprocessen inte får nedvärderas. Kommunen uppger att samhällsekonomiska kalkyler framställs som en objektiv modell som kalkylerna innehåller en mängd faktorer som kan värderas olika. Dessutom finns det viktiga värderingar som inte ryms i de samhällsekonomiska kalkylerna, påpekar kommunen. kommun uppger att samhällsekonomiska kalkyler utgör en svår och komplex metod som beslutsfattarna har liten kännedom om och som har liten påverkan på de politiska prioriteringarna. kommun menar att samhällsekonomiska kalkyler över stora investeringar i vägar och spårbunden trafik inom en storstadsregion förmodligen alltid kommer att visa på olönsamhet, då kalkylen är bättre anpassad till investeringar på landsbygd. I en storstadsregion tycks kalkylens främsta roll vara att skilja de samhällsekonomiskt mest olönsamma objekten från den fortsatta diskussionen, menar kommunen. Botniabanegruppen och anser att en utvecklad samhällsekonomisk kalkyl är ett viktigt beslutsunderlag för prioritering av investeringar, men att det i det slutliga valet av investeringsobjekt måste finnas utrymme för att väga in andra faktorer som är till nytta för samhället. Botniabanegruppen och anser att det tydligare bör framgå i revisorernas rapport att samhällsekonomiska bedömningar kan rymma fler faktorer än samhällsekonomiska kalkyler. Som exempel på sådana faktorer nämner Botniabanegruppen och viljan till samhällsförändring, regionalpolitiska och strategiska överväganden samt Botniabanegruppen och menar att sådana faktorer blir betydande i stora projekt som . anser att beslutet att genomföra grundades på ett tillräckligt omfattande och ingående beslutsunderlag. De traditionella kalkylerna visade att projektet var olönsamt, men tror att nyttan av projektet kommer att visa sig större än vad som kunde kvantifieras i kalkylen. kommun och kommun anser att författaren till rapportens bilaga om gör sarkastiska angrepp på den politiska beslutsprocessen. Kommunerna menar att författaren tycks uppfatta den demokratiska processen som en störning i en rationell beslutsprocess. Kommunerna tar avstånd från en sådan inställning till värdet av en demokratisk beslutsprocess. kommun och kommun påpekar också att kalkylen för antagligen skulle få ett helt annat resultat med de nya prognoser för befolknings- och trafikutveckling som har tagits fram . De nya prognoserna visar på en dubbelt så snabb befolknings- och trafikutveckling som de tidigare prognoserna, enligt kommun. drar slutsatsen att projekt av typ inte kan värderas på ett rättvisande sätt med samhällsekonomiska kalkyler. konstaterar att förhållandena är komplicerade i stadsbygd, särskilt i ett fall då två områden förenas som i projektet . anser att det finns ett antal faktorer som inte har beaktats i samhällsekonomiska värdering. Kommunen menar att man inte har tagit hänsyn till exempelvis kapacitetssvagheterna i jämförelsealternativet, det betydligt mer förgrenade tågsystem som medger, lokaliseringseffekter och nya resandeprognoser. Botniabanegruppen och anser att rapportens bilaga 2 om visar så stora brister att den inte borde göra underlag för revisorernas överväganden. Botniabanegruppen och ifrågasätter också den metod som använts i (SOU 1996:95), den utredning som legat till grund för beslut om . Även kommun framför kritik mot . Botniabanegruppen och pekar på att annat underlag som visar att är en viktig investering finns framtaget och att det vid sidan av borde ha utgjort underlag för beslut om . Botniabanegruppen och gör bedömningen att det är få projekt som är så grundligt belysta i utredningar som . kommun ansluter sig till bedömning att är ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt. kommun uppger att olika investeringsalternativ har behandlats ingående i projektet och hänvisar till Botniabanegruppens yttrande. 1 Revisorernas granskning 1 1.1 Sammanfattning av rapporten 1 2 Revisorernas överväganden och förslag 3 2.1 Regeringens redovisning av investeringarnas finansiering måste förbättras 3 2.2 Planeringsprocessen bör ses över 4 2.3 Det samhällsekonomisköa beslutsunderlaget bör utvecklas 5 3 Revisorernas förslag 8 Bilaga 1 Nya vägar till vägar och järnvägar? 1 Granskningens bakgrund och inriktning 16 3 Planering av investeringar i vägar och järnvägar 18 5 Alternativa finansieringsformer 26 5.3 Statliga garantier 30 5.6 Privatfinansiering genom partnerskap 32 5.7 Bidrag från EU 33 6 Motiv till alternativa finansieringsformer 34 6.1 Tidigareläggning av de samhällsekonomiska vinsterna 34 6.2 Ökad effektivitet 35 6.3 Utjämning av kostnader 37 7 Exempel på infrastrukturprojekt med alternativ finansiering 38 7.1 Lånefinansierade vägprojekt 38 7.4 Grödingebanan och SL-investeringar 39 7.7 Öresundsförbindelsen med anslutningar och 41 7.8 Stockholms- och Göteborgsprojekten 44 8 Samhällsekonomiska kalkyler - en viktig del av beslutsunderlaget 46 8.1 Samhällsekonomiska analyser i teori och praktik 46 8.3 Sammanfattande iakttagelser 72 9 Revisorernas överväganden 76 Appendix: Statsbudgeten och statens investeringar 84 Principiellt om investeringar och statsbudget 84 Drift- och kapitalbudget 86 En kostnadsmässig budget 93 Underbilaga 1 Beslutsunderlaget för : en granskning av de samhällsekonomiska bedömningarna 1.1 Samhällsekonomiska analyser av 98 1.2 Samhällsekonomisk kalkylering som hjälpmedel i en kunskapsprocess 98 2 BV1: Analysen av hela projektet 101 2.1 Val av åtgärds- och jämförelsealternativ 101 2.2 Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor 104 2.3 Externa effekter och finansieringskostnader 107 3 SB: Analys av projektgenomförande som "private public partnership"-projekt 109 3.1 Val av åtgärds- och jämförelsealternativ 109 3.2 Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor 110 4 BV: Analysen av "Norra böjen" 113 4.1 Val av åtgärds- och jämförelsealternativ 113 4.2 Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor 114 4.3 Externa effekter och finansieringskostnader 114 5 Sammanfattning: fyra hypoteser om organisatoriska brister i den beslutsprocess som föregår större investeringar i infrastruktur 115 Underbilaga 2 samhällsekonomiska analys En granskning 4 En granskning av konsumentöverskottsberäkningen 128 4.1 Resenärer med nattåg 128 4.2 resande med nattåg 128 4.4 Övriga långväga resenärer 131 4.5 Konsumentöverskottsanalysen: en sammanfattning 132 5 Godstrafiken på 135 8 Övriga effekter och antaganden 139 9 Sammanfattande synpunkter på samhällsekonomiska analys 142 Underbilaga 3 ; beslutsprocess och beslutsunderlag 2 Ärendets hantering 154 5 Den samhällsekonomiska kalkylen i 161 5.2 Kostnader för och intäkter från tågtrafiken 162 5.3 Effekter för resenärerna 165 6 Beslutsunderlag från konsultbolaget 168 6.2 Saknas viktiga effekter i den samhällsekonomiska kalkylen? 8 Regeringens proposition 175 8.1 Provisoriska föreskrifter för trafikering av 175 8.2 Regeringens motiv för att ge tillstånd till 175 8.3 Organisation och finansiering av projektet 176 9.1 Den samhällsekonomiska kalkylen 179 9.2 Beslutsprocessen och projektets kostnader 180 9.3 Regeringens beslut 181 Underbilaga 4 Granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna för presenterade i (1996) och Transek (1998) 1 Bakgrund och syfte 185 1.2 Samhällsekonomiska kalkyler för Dennispaketet och dess beståndsdelar 185 1.3 Syfte och uppläggning 186 2 Dennispaketets akilleshäl: tunnellösningar fördyrar väginvesteringar mångfalt 187 3 Första överblick över kalkylerna för 188 3.1 Vad bör en samhällsekonomisk kalkyl för ett vägprojekt innehålla? 3.2 (1996) och Transek (1998) i sammandrag 189 3.3 Skillnader på kostnadssidan 190 3.4 Skillnader på nyttosidan 190 4 Trafikantkostnadsbesparingar och nyttan av nya resor 194 6 Sammanfattande slutsatser 200 6.1 Objektanalysens nyttosida 200 6.2 Vad finns i "svarta lådan"? 6.3 Vem har rätt? 6.4 Två källor till överskattning av nyttan i Transek (1998) 202 Bilaga 2 Sammanfattning av remissyttranden till rapport /01:5 1 Sammanfattning av remissyttranden 207 1.2 Allmänna synpunkter på granskningen 207 1.3 Alternativa finansieringsformer 208 1.4 Planeringsprocessen bör ses över 213 1.5 Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar måste utvecklas 216 1.6 Kritik mot fallstudierna 220 Liknande synpunkter framfördes i samband med behandling av revisorers förslag om samordnad investeringsplanering för transporter (förs. 1991/92:18, bet. 1991/92:TU22, rskr. 1991/92:333 och 334). Bolaget hette tidigare . /1999 överfördes aktierna i bolaget från till (). förvaltar nu aktierna och företräder staten som ägare (Väginvest 1999). Statlig väghållning (anslagspost A2 2) minus drift och underhåll (anslagspost A2 2.4). Statlig banhållning (anslag A4) minus drift och underhåll (anslagspost A4 1). Statliga garantier kan också utgå för investeringar i jordbruk och trädgårdsnäring, för export, för investeringar i utlandet, för utvecklingsbistånd och för bostadsbyggande. Garantigivande myndigheter är förutom även , och Sida. En annan typ av garantier handläggs av . fungerar som konsumentskydd för allmänhetens bankinlåning. Kreditgarantier som har utfärdats för har inte inkluderats i garantiåtagandet. Dessa garantier redovisas enligt uppgift från enbart som lån med kreditrisk. påpekar att det finns risk för att ersättning efter trafikmängd skapar incitament för de privata aktörerna att öka trafikmängden. Mer trafik betyder ökad miljöbelastning, vilket kan stå i strid med miljöarbetet och miljömålen inom transportsektorn (1999). Staten har avsatt sammanlagt för detta projekt. Det rörde sig bl.a. om tillträde till mark och flygplatsområde, trafikrättigheter samt skyldigheter vad gäller projektets tidsramar, kvalitet och framtida passagerarservice. Konsortiet bildades av NCC, och de två brittiska företagen (, ). Statens andel av aktierna förvaltas av Statens väg- och baninvest AB. Om betalar hela skulden har en fordran på på halva skulden. kan alltså kräva att betalar halva skulden till . Staten garanterar att bolagets eget kapital aldrig understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet. aktiekapital uppgår till . kommun kallar sig numera för . ersatte för kollektivtrafik. ansvarar för kollektivtrafiken i . Kostnaderna är uttryckta i prisnivå för Stockholmsprojekten och i prisnivå för Göteborgsprojekten. De rättigheter som projektbolaget behövde förfoga över i förhandling med privata intressenter av varierande slag (t.ex. tillträde till mark och flygplatsområde samt trafikrättigheter) och härrörde enligt regeringen från olika statliga myndigheter, som t.ex. , och SJ. Förutom ekonomiska skyldigheter måste de privata intressenterna gentemot den svenska staten ikläda sig skyldigheter om t.ex. projektets tidsramar, kvalitet och framtida passagerarservice (bet. 1994/95:KU30). består av , , , och PLC (skriv. 1995/96:20). Banan måste upprustas för att persontåg och tunga godståg ska kunna trafikera sträckan . I utredningen utgick man från att det inte skulle finnas finansiellt utrymme för att bygga ut till snabbtågsstandard, en investering som skulle kosta ytterligare ca . Därför har man inte analyserat hur samhällsekonomiska lönsamhet skulle påverkas av en sådan utbyggnad. Enligt uppgift från och är det dock den statliga offentliga utredningen (SOU 1996:95) som har legat till grund för regeringens ställningstagande till . Styrelsen i Citytunnelkonsortiet fastställde en ny projektbudget på i den prisnivå som rådde .