frsrdg · GO04RR3 · 2001-01-01 00:00:00 — Revisorernas granskning inriktas mot att undersöka hur denna redovisning motsvarar de krav kan ställa på att informationen ska vara korrekt och rättvisande. I granskningen riktas särskilt intresse mot förekomsten av jämförande redovisningar, dels i form av tidsserier över en längre tidsperiod, dels i form av internationella jämförelser. Granskningen kan även tjäna som underlag för att belysa frågor kring finansmakt. Utgör regeringens redovisning ett tillräckligt underlag för beslut? I granskningen inriktar revisorerna sig mot politikområdena rättsväsende, militärt försvar, internationellt bistånd, hälsovård och sjukvård samt förskola, skola och utbildning. I granskningen kartlägger revisorerna regeringen egna krav på hur redovisningen av resurser ska gå till samt undersöker hur denna redovisning ser ut inom de fem ovannämnda politikområdena. Särskild fokusering läggs på förekomsten av jämförelser över tiden och mellan länder. Revisorerna presenterar därtill exempel på alternativa sätt att redovisa resursläget. Dessa alternativa redovisningar består dels av egna beräkningar utifrån vad regeringen har angivit i budgetproposition under en följd av år, dels av underlag hämtat från andra källor (och ). Slutligen redovisar revisorerna sina överväganden och förslag till följd av granskningens resultat. Regeringens egna krav på redovisningens disposition och innehåll Inför varje budgetproposition utarbetar () ett internt cirkulär med anvisningar om propositionens innehåll samt vilka tidsramar som gäller för arbetsprocessen. Nedan följer ett referat av de anvisningar som anges i cirkuläret för utformningen av budgetpropositionen för (cirk. nr Fi 1999:5). Cirkuläret är baserat på "regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser samt de krav som lagen (1996:1059) om statsbudgeten ställer på regeringen gentemot ". Av dessa bestämmelser och krav nämns i cirkuläret bl.a. att regeringen, enligt regeringsformen, ska avge förslag till statsbudget till och att detta görs genom budgetpropositionen, att propositionen, enligt riksdagsordningen, ska innehålla förslag till statens inkomster och utgifter för det följande budgetåret samt en finansplan och en nationalbudget, att regeringen själv, i proposition 1995/96:220 Lag om statsbudget, förbundit sig att även "ge en god presentation av den nettoredovisade verksamheten samt den del av statens verksamhet som inte redovisas mot inkomsttitlar och anslag", att regeringen, enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten, ska redovisa vilka mål som gäller för verksamheten och de resultat som uppnåtts. I cirkuläret anges riktlinjer för redovisningen av resultat, varav två stycken berör den kvalitet som redovisningen av resurser bör ha. att redovisningen ska kunna fungera som underlag både för regeringens förslag och för beslut om budget, att ska kunna bedöma kopplingen mellan måluppfyllelse och budgetförslag (regeringen måste därför tydligt motivera sina bedömningar och slutsatser). Tabeller för redovisning av anslagsmedel Redovisningen av resurser sker på tre nivåer - utgiftsområdesnivå och därunder verksamhetsområdesnivå samt anslagsnivå. Det främsta sättet att redovisa resurstillgång och resursförbrukning är standardiserade tabeller. För de två överliggande nivåerna (utgiftsområde och verksamhetsområde) är innehållet i och formatet på tabellerna identiska (se nedanstående exempel). På utgiftsområdesnivå ska man dessutom i tabell redovisa hur beloppen fördelas på de verksamhetsområden som ingår i utgiftsområdet. Tabell för redovisning av resurser på utgifts- och verksamhetsområdesnivå Tabell x.y Utgiftsutvecklingen Miljoner kronor Utfall 1998 Anslag 1999 Utgifts- prognos 1999 Förslag anslag 2000 Beräknat anslag 2001 Beräknat anslag 2002 - - - - - - - - - - - - Källa: cirkulär nr Fi 1999:5 I redovisningen av resurser på anslagsnivån återfinns samma typ av uppgifter som på de tidigare nivåerna. Man har lagt till uppgifter om anslagssparande för det innevarande året och ändrat formatet på tabellen (se nedanstående exempel). Tabell för redovisning av resurser på anslagsnivå Tabell x.y Anslagsutvecklingen Tusental kronor 1998 Utfall - - Anslags- sparande - - 1999 Anslag - - Utgifts- prognos - - 2000 Förslag - - 2001 Beräknat - - 2002 Beräknat - - Källa: cirkulär nr Fi 1999:5 I cirkuläret anges regler för hur dessa tabeller ska fyllas i. Reglerna är i stort identiska för samtliga nivåer, med undantag för vissa tillägg på anslagsnivån. att de belopp som anges för posterna Utfall och Utgiftsprognos ska inkludera eventuella äldreanslag samt utnyttjande av anslagssparande och anslagskrediter, att det belopp som anges för posten Anslag ska inkludera eventuella medel på tilläggsbudget som beslutats i samband med ekonomiska vårproposition (däremot ska inte eventuella förslag på tilläggsbudget i samband med budgetpropositionen för redovisas här), att för s.k. förvaltningsanslag ska posterna Beräknat anslag respektive 2002 även redovisas prisnivå (detta ska ske i not), att om det inte finns ett anslagssparande utan en reservation eller en utnyttjad anslagskredit anges detta i stället; för obetecknade anslag utgår posten helt. (Regeln tillämpas endast på anslagsnivå.) Tabeller är också den huvudsakliga form för vilken medel från avgiftsbelagd verksamhet (offentligrättslig verksamhet och uppdragsverksamhet) ska redovisas. Intäkter, kostnader och resultat ska redovisas . För offentligrättslig verksamhet ska även fördelningen mellan de intäkter som får disponeras av myndigheten eller ska inlevereras till inkomsttitel redovisas. I regeringens redovisning av resurser är redovisningen av förekommande investeringsbehov eller behov av bemyndiganden om ekonomiska förpliktel ser en viktigt del. Redovisningen av dessa framtida resursbehov görs också huvudsakligen med hjälp av standardiserade tabeller. Redovisningarna av anslagen ska, enligt cirkuläret, avslutas med en beräkning av anslaget . I cirkuläret lämnas ett exempel på hur denna beräkning ska ställas upp. Tabell för redovisning av anslagsberäkning Anslag 1999 - - Pris- och löneomräkning - - Minskat resursbehov - - Överföring från anslaget x - - Förslag 2000 - - Källa: cirkulär nr Fi 1999:5 Anvisningar för redovisningen i text Utöver de standardiserade tabellerna innehåller budgetpropositionen självklart redovisning i form av text. I cirkuläret finns ett antal anvisningar för hur denna redovisning ska ske. En del av dessa är relevanta i diskussionen kring redovisningen av resurser. Endast det som är relevant för beslutsfattande ska tas med i propositionen. Budgetpropositionen ska vara fullständig när den överlämnas. Texten ska begränsas till det som behöver för att ta ställning till regeringens förslag. Viktiga nyckeltal eller indikatorer på resultat bör användas. Prioriteringarna är en förklaring till varför regeringens budgetförslag har utformats som det har gjorts. Redovisningen av de viktigaste statliga insatserna inom utgiftsområdet kan innehålla uppgifter om satsade resurser. Tabeller bör kommenteras. Kommentarerna kan bestå av en avvikelseanalys av dels utfall , dels anslag och beräknat utfall . Man bör ange motiv för resursfördelningen per verksamhetsområde mot bakgrund av resultatbedömning och prioriteringar. Om ramen för utgiftsområdet åren 2000, 2001 eller 2002 ändrats i förhållande till ekonomiska vårproposition ska orsakerna till detta tydligt anges. Större avvikelser mellan tilldelade medel och utfall samt mellan tilldelade medel och utgiftsprognos för ska alltid kommenteras och förklaras. anvisade medel som finns kvar på s.k. äldre anslag kommenteras. Likaså kommenteras om det har skett någon indragning av anslagsbelopp eller om anslagsbelopp har ställts till regeringens disposition . Om anslaget är stort och visat starkt intresse för någon del kan en uppdelning på anslagsposter redovisas som en information till . För transfereringsanslagen anges de viktigaste utgiftsstyrande faktorerna. Väsentliga avvikelser från det ekonomiska målet kommenteras särskilt. Eventuella förslag till nya eller ändrade riktlinjer för användningen av anslaget anges i slutsatserna på anslagsnivån. Om en oönskad utgiftsutveckling påverkar budgetförslaget ska det framgå vilka åtgärder regeringen avser att vidta för att möta denna utveckling. Om regeringen föreslår någon förändring av verksamheten som påverkar medelsbehovet ska det framgå hur detta påverkat den föreslagna anslagsnivån. Även eventuella konsekvenser för andra anslag och inkomsttitlar ska kommenteras. ska i stora drag kunna se vad skillnaden mellan anslagsnivån och beror på. För att öka budgetpropositionens läsbarhet är det, enligt cirkuläret, viktigt att departementen "i stort sett" använder sig av samma disposition. Vidare tipsar man om punktuppställningar, diagram, figurer och mellanrubriker som kan användas för att öka läsbarheten. I detta avsnitt beskriver revisorerna hur regeringens redovisning av resurser är utformad. Huvuddelen av beskrivningen läggs vid den redovisning som görs i samband med budgetpropositionen. I budgetpropositionen presenterar regeringen sitt förslag till budget för statens inkomster och utgifter på detaljerad nivå , tillsammans med en inkomstberäkning. Den överlämnas till när det inte är valår. Budgeten innehåller även en bedömning av den ekonomiska utvecklingen och riktlinjer för den ekonomiska politiken. I budgetpropositionen sker också den huvudsakliga återrapporteringen till om föregående års verksamhet, resultat och effekter samt utgiftsutfallet, främst baserat på myndigheternas årsredovisningar. I den nedanstående beskrivningen skiljer revisorerna på den redovisning i standardiserade tabeller som sker i enlighet med det interna cirkulär med skrivanvisningar som ges ut av och den redovisning som varje fackdepartement själv kan bestämma över. Den förstnämnda består av lättidentifierade och homogena tabeller som endast i undantagsfall skiljer sig från varandra på något väsentligt sätt (se nedanstående avsnitt om rättsväsendet). Den sistnämnda är inte lika lätt att hitta eftersom den kan förekomma på olika platser i budgetpropositionen och i olika omfattning och utformning. Slutligen presenterar även revisorerna en översiktlig beskrivning av regeringens redovisning av resurser i andra dokument än de årliga budgetdokumenten, dvs. särpropositioner och skrivelser, med fokus på förekomsten av jämförande redovisning i form av tidsserier eller internationella jämförelser. Resursredovisningen i budgetpropositionen för för några utgiftsområden I budgetpropositionen sker redovisningen av resurser i princip på två olika sätt: i löpande text och i standardiserade tabeller. Nedan följer några exempel på redovisningen i de standardiserade tabellerna. Som beskrivits ovan finns standardiserade tabeller för redovisning av resurser på utgiftsområdesnivå och därunder verksamhetsområdesnivå samt anslagsnivå. Samtliga tabeller som redovisas nedan är hämtade från Budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1) och berör utgiftsområdesnivån samt underliggande verksamhetsområden. Samtliga belopp anges i och i löpande priser. Redovisningen av utgiftsområde 4 Rättsväsendet skiljer sig från standarden i och med att regeringen här har valt att redovisa bakåt i tiden - i stället 1998. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 4 Källa: Budgetpropositionen för Av redovisningen kan utläsas att utgifterna i löpande priser för polisväsendet har pendlat upp och ned 1999 stiga markant till ca (utgiftsprognos). Regeringen beräknar att utgiftsnivån kommer att fortsätta öka 2002 uppgå till ca . Åklagarväsendets utgifter beräknas öka från till . Domstolsväsendet beräknas ha en utveckling av utgifterna från ca till ca . För utgiftsområdet som sådant visar redovisningen en kraftig ökning (en ökning på ca ), men redovisar regeringen att man beräknar att utgiftsutvecklingen planar ut räknat i fast prisvärde. Av regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 7 Totalförsvar framgår att militärt försvar är den dominerande utgiftsposten inom området och står för av utgifterna. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 6 Källa: Budgetpropositionen för Av redovisningen framgår att försvarsutgifterna i löpande priser beräknas minska framöver. I löpande priser beräknas utgifterna för totalförsvaret minska från ca till ca . Denna minskning sker enbart i det militära försvaret, medan utgifter för verksamheter inom det civila försvaret beräknas öka med ca . Av redovisningen framgår också att utgifterna för Kustbevakning (samt utgifterna för vissa nämnder, vilket beräknas under samma verksamhetsområde) beräknas öka kraftigt , från till (föreslaget anslag). Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd Av regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd framgår att regeringen föreslår en i löpande priser kraftig ökning av biståndsmedlen. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 7 Källa: Budgetpropositionen för Från (utgiftsprognos) ökar biståndsmedlen till . beräknar regeringen att utgifterna för bistånd kommer att öka med ytterligare för att sedan plana ut. Totalt sett skulle biståndsutgifterna öka med ca . Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg Av regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen av utgiftsområde 9 Hälsovård och sjukvård kan utläsas att de statliga utgifterna för verksamhetsområdet och sjukvård (se första raden i nedanstående tabell) haft en ökande trend, räknat i löpande priser. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 9 Källa: Budgetpropositionen för Den största förändringen kom då utgifterna ökade med . Därefter beräknar regeringen att utgiftsutveck lingen kommer minska temporärt för att sedan öka till ca . För utgiftsområdet som sådant sker en ökning av utgifterna med ca . Av denna ökning står verksamhetsområdet och sjukvård för ca . Vad som redovisas här gäller enbart de statliga utgifterna, som består av bidrag till sjukvårdsförmåner och läkemedelsförmånen, särskilda vårdinsatser (t.ex. mot aids) samt myndighetsanslag (till t.ex. , och ). Den främsta finansieringen av hälsovård och sjukvård ligger däremot på landstingskommunal nivå. Nettokostnaderna för landstingens hälso- och sjukvård uppgick, enligt regeringens redovisning av statistik från , till ca och . De statliga utgifterna för hälsovård och sjukvård, som uppgick till , motsvarar ungefär en femtedel av de totala utgifterna. Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning Av regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen för utgiftsområde 13 Utbildning och universitetsforskning framgår att regeringen beräknar att de statliga utgifterna kommer att öka med ca , från ca till ca , räknat i löpande priser. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 16 Källa: Budgetpropositionen för Av utgiftsökningen står verksamhetsområdet , skola och vuxenutbildning för ca (se första raden i ovanstående tabell). Utgifterna beräknas öka från ca till ca , vilket motsvarar en ökning på . beräknas en ökning med ca . Vad som redovisas här gäller enbart de statliga utgifterna, som består av särskilda insatser inom skolan (t.ex. IT-utveckling och produktion av läromedel), myndighetsanslag (till t.ex. ) samt stöd till särskilda utbildningsformer (t.ex. specialskolor och vuxenutbildning). Den främsta finansieringen av förskola, skola och vuxenutbildning ligger däremot på nivå (vilket delfinanserias med generella statsbidrag via utgifts område 25). De totala offentliga kostnaderna för förskoleverksamhet, grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning är ca , exklusive studiestöd, enligt regeringens redovisning. Övrig jämförande redovisning i budgetpropositionen Utöver den del av regeringens redovisning som sker i form av standardiserade tabeller finns det få exempel på jämförande redovisning. Huvuddelen av redovisningen i budgetpropositionen handlar i stället om genomförd verksamhet samt i viss mån vilket resultat denna verksamhet gett upphov till. Denna bild av regeringens redovisning av resurser bekräftas av Statskontorets rapport och resultatbedömning i BP 2000. I rapporten pekar myndigheten på den nästan fullständiga avsaknaden av jämförande resultatinformation utöver de relativt korta tidsserierna i de standardiserade tabellerna. Enligt rapporten görs det inga jämförelser av resultatet mellan olika verksamheter, myndigheter eller andra länder. Inte heller redovisas jämförelser mellan uppnått resultat och riktvärden för de olika verksamheterna. Enligt rapporten finns det i budgetpropositionen ett antal relativt långa tidsserier (vilket definieras som tidsserier längre än ). Dessa berör dock inte resultatet av den statliga verksamheten i första hand utan är i stället beskrivningar av bakomliggande samhällsförhållanden o.d. revisorer har funnit vissa exempel på när regeringen redovisar jämförande information utöver vad som följer av de interna skrivreglerna. Som tidigare beskrivits hade man vid redovisning av utgiftsområde 4 Rättsväsendet valt att komplettera de standardiserade tabellerna för redovisning av utgiftsutvecklingen (1996 och 1997) för att på så sätt göra redovisningen mer fyllig. Ett exempel på när regeringen i löpande text skjuter in jämförelser kan hämtas från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Det svenska bidraget till FN:s ekonomiska och sociala verksamhet sätts i relation till verksamhetens budget, syfte, andra länders bidrag och . Det kan se ut på följande sätt: "I de flesta organisationer tillhör de största bidragsgivarna med årsbidrag motsvarande av den totala frivilligfinansierade budgeten. Därtill kommer medel som utbetalas via Sida till specifika projekt, s.k. "bidrag ökade bl.a. mot bakgrund av vårt tidigare låga bidrag i förhållande till andra givare ." "bidrag till ökade , vilket placerar på en oförändrad andra plats bland givarna." "bidrag till UNHCR uppgick till , vilket motsvarar av organisationens budget. hör till de största bidragsgivarna och har genom sin samarbetsform enligt UNHCR varit mönsterbildande för andra givare." Ett annat exempel på när regeringen väver in jämförande fakta i den löpande redovisningen kan hämtas från inledningen till verksamhetsområdet och sjukvård under utgiftsområde 9. Enligt regeringen har "i ett internationellt perspektiv relativt låga kostnader för hälso- och sjukvård". Detta påstående baseras på en jämförelse hämtad från statistik mellan de svenska kostnaderna i procent av bruttonationalprodukten (7,) och motsvarande siffra för EU-länderna (7,) för . Det framgår inte av redovisningen om dessa belopp även omfattar kostnader inom den privata sektorn. revisorer har kontrollerat uppgiften med . Kontrollen visar att siffrorna inte beskriver "de svenska kostnaderna" utan i stället de totala utgifterna för svensk hälsovård och sjukvård, dvs. både inom offentlig och privat sektor. I detta sammanhang redovisar regeringen även statistik från som visar att landstingens nettokostnader för hälso- och sjukvård har stigit med 4 miljarder till . Vidare redovisar regeringen den procentuella fördelningen av landstingens kostnader på olika verksamheter inom hälso- och sjukvården (diagram 4.1). Statistiken kommer från . Av figuren och regeringens kommentarer till den framgår bl.a. att s.k. somatisk korttidsvård kostar mest (47,år ) medan kostnaderna för tandvård har minskat (från år ). Som orsak till fördelningen och förändringen av kostnaderna lyfter regeringen fram 1990-talets omstruktureringar inom sektorn samt den s.k. ädelreformen och den s.k. psykiatrireformen. Ytterligare ett exempel på när regeringen sätter in uppgifter om utgiftsnivån i ett större sammanhang kan hämtas från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Inledningsvis redovisar regeringen utgiftsområdets andel av de totala utgifterna i statsbudgeten . Även motsvarande uppgifter för redovisas, men i ett annat avsnitt. Värdet av informationen skulle öka om årsuppgifterna redovisades gemensamt och sammanställdes t.ex. med hjälp av tabell eller figur. Det finns även ett generellt problem med just denna typ av jämförelse. Det offentliga åtagandet kan minska eller öka utan att andelen av de offentliga utgifterna ändras om de totala utgifterna ökar eller minskar i samma omfattning. Resursredovisningen i andra dokument än budgetpropositionen För att ta fram information om utgifter och anslag har revisorer gått igenom budgetpropositionerna för politikområdena rättsväsende, försvar, utbildning, bistånd samt hälsovård och sjukvård . granskades förekomsten av jämförande information. Ett exempel på sådan information är regeringens redovisning av sociala utgifter i löpande och fast pris för perioden /89-1994/95 som görs i budgetproposition 1993/94:100 (bil. 6, s. 5). I övrigt inskränker sig den jämförande information till utgifter och anslag för en treårsperiod (föregående års resultat, prognoser samt förslag ). Från och med budgetpropositionen för utsträcktes denna information till den beräknade resursnivån (i enlighet med de tabeller som beskrivits i avsnittet om regeringens interna budgetpropositionscirkulär). Som tidigare beskrivits kan regeringen dock lämna information om resursutvecklingen i andra dokument än budgetpropositionen. I sin genomgång av särpropositioner och skrivelser inom politikområdena rättsväsende, försvar, utbildning, bistånd samt hälsovård och sjukvård har revisorerna inte funnit några ytterligare exempel på jämförande redovisning som t.ex. långa tidsserier eller internationella jämförelser. Denna bild av regeringens redovisning konfirmeras också av den rundfrågning revisorerna gjort till berörda departement. Det finns dock ett undantag. I propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74) redovisar regeringen ett flertal internationella jämförelser samt försvarsanslagens utveckling över tiden. I propositionen redovisas försvarsutgifterna för ett urval av länder. Redovisningen omfattar dels utgifternas andel av bruttonationalprodukten (BNP), dels utgifterna omräknade till ett fast penningvärde uttryckt i inhemsk valuta. De länder som redovisas är , , , (Väst-), , , , och . Redovisningen grundar sig på siffror från . Regeringen påtalar i detta sammanhang att det finns vissa brister i jämförbarheten mellan siffrorna för de olika länderna och över tiden. Regeringen menar att "praxis om vad som inräknas i försvarsutgifterna varierar mellan länder" och att det är svårt "att på ett rättvisande sätt ta hänsyn till växelkursförändringar och inflation". Man vill ändå göra redovisningen för att kunna peka på trender och utvecklingstendenser. En sådan tendens är att försvarsutgifternas andel av bruttonationalprodukten minskar över tiden inom de redovisade länderna. Regeringen förklarar detta bl.a. med att den ekonomiska tillväxten främst utnyttjats på andra områden än försvar. De svenska försvarsutgifternas andel av bruttonationalprodukten ligger på något vilket är samma nivå som i men lägre än i , och . Enligt regeringen ökade de flesta länderna sina försvarsutgifter under det mer än vad gjorde, men har i många fall också gjort större reduceringar. I diagram särredovisar regeringen tilldelade och beräknade anslag för totalförsvaret beräknat prisnivå (se nedanstående figur). Regeringens redovisning av anslag för Totalförsvaret 1992/93-2004 Källa: Proposition Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74) Exempel på alternativ redovisning av resurser Det argument som Försvarsdepartementet framförde mot användbarheten av den jämförande statistik man redovisar - ej jämförbara siffror beroende på skillnader i bakomliggande definition av verksamheten - är inte unikt för just försvarssektorn. Detta är ett generellt problem med jämförande redovisning -och inte heller det enda. I detta avsnitt diskuteras de problem som finns med att skapa en redovisning som ger läsaren en rättvisande uppfattning om resursnivån. Trots problemen är det möjligt att ta fram tidsserier och internationella jämförelser.