frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns risk för att medborgarna inte får insyn i vilka alternativen är och vilka argument som är avgörande. Vi återkommer i avsnitt 4.5 med förslag om hur budgetdebatterna i kammaren skulle kunna vitaliseras. Vi har kunnat identifiera ytterligare en faktor som pekar på att ställning har försvagats. Den har att göra med mål- och resultatstyrningen. En tanke bakom denna är att skall formulera mål och att regeringen skall rapportera vilka resultat som har uppnåtts. skall i mindre utsträckning än tidigare besluta om vilka medel som väljs för att nå målen. Mål- och resultatstyrningen borde kunna vara ett naturligt element i budgetprocess. För att detta skall fungera krävs emellertid att blir bättre på att diskutera målen och att regeringen blir bättre på att rapportera uppnådda resultat. Målen skall vara styrande och resultatredovisningen måste kunna utgöra ett underlag för att bedöma måluppfyllelse i relation till insatta resurser. Det är viktigt att det utvecklingsarbete av mål- och resultatstyrningen som bedrivs inom i leder till avsedda resultat för att skall kunna stärka sin ställning i den statliga budgetprocessen. måste också bli bättre på att följa upp och utvärdera sina tidigare beslut. Det är enligt vår mening mycket viktigt att detta arbete ger avsedda resultat för att ställning skall kunna stärkas. Det finns emellertid andra inslag i den reformerade budgetprocessen som har lett till att ställning har stärkts. Till de viktiga förändringarna härvidlag hör kravet på bruttoredovisning och en fullständigare budgetproposition. låg viktiga utgifter helt vid sidan om statsbudgeten eller redovisades netto, vilket gav betydligt sämre information om den statliga verksamhetens kostnader. Exempelvis kom statsbudgetens saldo att bli närmast ointressant eftersom det skilde sig kraftigt från statens upplåningsbehov. Det är enligt vår mening mycket viktigt att principerna om bruttoredovisning och en heltäckande statsbudget upprätthålls. Budgetlagens införande har stärkt ställning i så måtto att regeringens befogenheter på finansmaktens område har klargjorts och att de bestämmelser som inte redan finns i regeringsformen eller riksdagsordningen har kunnat lagregleras. Det är en fördel också för med ett tydligt regelverk. En annan faktor som har bidragit till att öka makt är att regeringen numera enligt budgetlagen är skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att utgiftstak och ramar överskrids. Det innebär ett ökat krav på att beslut i budgetpolitiken verkligen genomförs. ställning har också stärkts som en konsekvens av att förslagsanslagen slopades. Förslagsanslagen kunde överskridas med det anvisade beloppet under löpande budgetår utan att nödvändigtvis uppmärksammades eller än mindre omprövade utgifterna. I den nya ordningen kopplas regelmässigt in om ramarna riskerar att brytas eller om anslagssparande och anslagskredit inte räcker till för att täcka ökande utgifter. Återrapporteringen av utgifternas utveckling har förbättrats, men enligt vår mening borde regeringen ytterligare kunna förbättra rapporteringen av inkomsternas utveckling under löpande budgetår. 4.3 Problemet med dubbelarbete vår och höst Kommitténs bedömning: Den reformerade budgetprocessen i tar mer tid än vad som var intentioner och den innehåller arbetsmoment som återkommer . Budgetprocessen behöver modifieras för att minska dubbelarbetet och koncentrera budgetberedningen . Syftet bör vara att renodla själva budgetregleringen . Riksdagsbehandlingen av vårpropositionen bör ägnas åt en kombinerad makroekonomisk och ideologisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Dessutom bör arbetsformerna anpassas så att uppföljning och utvärdering blir integrerade inslag i budgetprocessen. Kommitténs förslag: För att undvika dubbelarbetet skall inte ta ställning till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområdena . Dessutom bör regeringen inte lägga fram förslag om utgiftstak för staten i vårpropositionen, utan utgiftstak för år 3 behandlas i budgetpropo-sitionen. Förslaget till riksdagsbeslut i vårpropositionen bör innehålla förslag om att godkänna allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken. Tydligheten och jämförbarheten mellan propositionens och motionernas förslag bör öka. Därför anser vi att riksdagsförvaltningen bör ges i uppdrag att förbättra stödet till oppositionspartierna genom att utveckla metoder för att bedöma makroekonomiska och fördelningsmässiga konsekvenser av partiernas olika budgetalternativ. För att förbättra möjligheter att arbeta med uppföljning och utvärdering i budgetsammanhang bör regeringen i skrivelser lämna resultatredovisningar. Skrivelser bör lämnas för alla utgiftsområdena, men behöver inte vara en heltäckande redovisning av utgiftsområdet utan kan med fördel vara en fördjupad redovisning och analys av vissa av verksamheterna inom utgiftsområdet. I skrivelserna bör resultaten för olika verksamheter redovisas och ställas i relation till målen för verksamheterna och till förbrukade resurser. ville med sina förslag bl.a. få till stånd en mer kompri-merad budgetbehandling i . Genom att flytta budgetarbetet och införa helt nya behandlingsformer räknade man med att kunna begränsa tidsåtgången för att fastställa en statsbudget från drygt fem . Detta syfte har dock aldrig förverkligats. Redan innan den nya budgetprocessen tillämpades hade förutsättningarna för en mer komprimerad behandling ändrats radikalt. föreslog regeringen att ett utgiftstak skulle införas. Förslaget presenterades först som en idéskiss till ett flerårigt utgiftstak för hela den offentliga sektorn, en idéskiss som bemöttes positivt av . Idéskissen utvecklades därefter vidare, och lade regeringen vårproposition fram ett konkret förslag till utgiftstak för staten för de tre närmast följande åren. Enligt förslaget skulle för de tre åren inte bara fastställa en högsta samlad nivå för statens utgifter. skulle för samma treårsperiod dessutom godkänna ett förslag till preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden. Den föreslagna nyordningen fick alltså till följd att utgifterna och deras fördelning på utgiftsområden kom att behandlas , och för att kunna svara på dessa förslag har oppositionspartierna sett sig föranlåtna att utarbeta egna alternativa budgetförslag redan på detta tidiga stadium. Detta har inte varit oproblematiskt, eftersom redovisningen av utgiftsområdena är summarisk i vårpropositionen. En förkortning av budgetprocessen har därför inte åstadkommits, utan tar budgetbehandlingen och frågor med anknytning till budgeten lika som tidigare, dvs. cirka fem (två och tre ) av de som ett normalt pågår. För att markera fastheten i budgetpolitiken har ett en gång fastställt utgifts-tak inte ändrats av politiska skäl. Rent tekniska justeringar gjordes dock i anslutning till budgetpropositionerna , 2000 och 2001, bl.a. med anledning av effekterna av pensionsreformen. Ytterligare justeringar beslutades i på förslag i vårpropositionen 2000. På förslag av finansutskottet har utgiftstaket därutöver sänkts i anslutning till behandlingen av vårproposition som en konsekvens av att utskottet tagit ett initiativ och föreslagit en sänkning av fastighetsskatten. Det första beslutet om utgiftstak omfattade . har sedan ett nytt utgiftstak fastställts för det tillkommande tredje året enligt ett rullande schema. Eftersom detta beslut tas i anslutning till vårpropositionen ligger beslutstillfället före det aktuella budgetårets början. Däremot har utgifternas preliminära fördelning på utgiftsområden regelbundet omprövats. har det skett i anslutning till dels vårpropositionen, dels budgetpropositionen. Eftersom även dessa beslut är treåriga blir följden att för ett givet år - t.ex. 2002 - kommer att godkänna olika preliminärt beräknade fördelningar av utgifterna inte mindre än fem gånger innan utgiftsramarna definitivt låses i budgetpropositionen . godkännande av dessa preliminärt beräknade ramar har varit ett stöd för i budgetdialogen med övriga departement, men sett utifrån utgångspunkt kan det ifrågasättas om en sådan ordning är rationell. Den reformerade budgetprocessen i tar med andra ord mer tid än vad som var intentioner och den innehåller arbetsmo-ment som återkommer . Risken finns att budgetarbetet tränger undan andra angelägna uppgifter såsom uppföljning och utvärdering samt bevakning av EU-frågor. Vi har därför under vårt arbete övervägt olika alternativ som syftar till att komma till rätta med dessa brister. Dessa alternativ, som redovisats i referensgruppens slutrapport, handlar framför allt om när som olika beslut skall fattas av . Enligt ett förslag borde inte ta ställning till preliminära ramar , men väl utgiftstaket för staten för år 3. Enligt ett annat förslag bör beslut om utgiftstaket för år 3 tas . Ett tredje förslag innebär att tar ställning inte bara till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden , utan även beslutar om slutgiltiga ramar. Utgångspunkt har varit att skall behålla grundstrukturen i rambeslutsmodellen. 4.3.2 Inga preliminära ramar Förslaget om de preliminära utgiftsramarna har varit ett viktigt moment i vårpropositionen och ett centralt bidrag för att öka stadgan i regeringens budgetberedning. Vi anser emellertid att det är av avgörande betydelse för att komma till rätta med dubbelarbetet i att regeringen avstår från att begära ett godkännande av denna preliminära fördelning på utgiftsområden. Med en sådan ordning skulle budgetreglering kunna bli mer rationell. Den ekonomiska vårpropositionen bör även fortsättningsvis vara ett viktigt ekonomisk-politiskt dokument. Den bör emellertid inte innehålla förslag till beslut om preliminära ramar för utgiftsområdena. Däremot bör den kunna utmynna i ett förslag om att skall godkänna de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen förespråkar i propositionen. Då skulle kunna koncentrera sig på de övergripande aspekterna av budgeten och den ekonomiska politiken och budgetpolitiken på medellång och lång sikt. Normalt bör endast finansutskottets beredningsområde vara föremål för behandling, vilket skulle innebära att yttranden från övriga utskott inte längre skulle behövas. Övriga utskott kan då helt koncentrera sig på andra frågor . Vidare behöver inte oppositionspartierna arbeta med alternativ till regeringens förslag om en preliminär fördelning på utgiftsområden. Inget hindrar regeringen från att i vårpropositionen övergripande redovisa sin syn på vilka prioriteringar som behöver göras i det vidare budgetarbetet. Redovisningar av detta slag bör kunna lämnas som ett led i en mer generell framställning om budgetpolitikens inriktning. Eftersom vårpropositionens innehåll är styrande för arbete är det emellertid viktigt att det huvudsakliga innehållet är inriktat mot övergripande frågor på medellång och lång sikt. Hur detaljerad information som skall lämnas i vårpropositionen bestäms av regeringen. Den avgör vad som är en rimlig detaljeringsnivå och vilka upplysningar som den anser vara av betydelse för att skall kunna fatta ett välgrundat beslut om de budgetpolitiska riktlinjerna. Regeringen kan också offentliggöra slutsatser och bedömningar som man dittills nått fram till under budgetberedningen. Det kan gälla bl.a. utvecklingen av utgifterna på statsbudgeten för den kommande treårsperioden och kan handla såväl om politiska vägval som ändrade ekonomiska förutsättningar. På så sätt kan regeringen skapa förutsättningar för en rationell och väl planerad budgetberedning inom . Avgörande för är emellertid att regeringen inte underställer förslag om preliminära ramar för utgiftsområdena. Det får förutsättas att oppositionspartierna i konsekvens härmed avstår från att i anslutning till vårpropositionen föra fram preciserade förslag om ändrade utgiftsramar eller olika detaljfrågor som man anser att regeringen bör beakta i sin fortsatta beredning av budgetförslaget. I den mån så trots allt sker bör dylika motionsyrkanden stoppas med hänvisning till att dessa förslag ligger utanför ärendets ram. Alternativt bör finansutskottet kunna skjuta upp behandlingen av sådana förslag . För att ge kommunerna goda planeringsförutsättningar för sitt budgetarbete bör regeringen i vårpropositionen också redovisa förhållanden som är viktiga för kommunerna på ungefär samma sätt som skett. Regeringen bör också redovisa den bedömning den gör för utvecklingen av den kommunala sektorns ekonomi. Avsikten är emellertid inte att i detta sammanhang behandla ramen för eller anslagen inom utgiftsområde 25 utryckta från rambeslutsmodellens olika moment, utan dessa frågor avgörs i . Vid sidan om den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden är vårbehandlingen av utgiftstaket den främsta anledningen till att tiden för budgetarbetet inte har kunnat förkortas. Utan att ändra utgiftstakets fortsatta tillämpning skulle man kunna undvika detta problem genom att helt enkelt behandla frågor om utgiftstak och utgifternas fördelning på utgiftsområden bara i anslutning till budgetpropositionen . Besluten skulle i så fall komma att fattas omkring under ett icke-valår. För vidkommande skulle en sådan ordning knappast innebära någon ytterligare belastning under höstens budgetarbete. Enligt principerna för nuvarande ordning lägger regeringen visserligen då inte fram något förslag till utgiftstak (enbart ramar för utgiftsområdena), men frågan kommer likväl upp till behandling i finansutskottet även eftersom oppositionspartierna i detta sammanhang regelmässigt för fram förslag till alternativa nivåer till utgiftstak som svarar mot deras respektive budgetalternativ. Frågan om nivån på utgiftstaket har dessutom aktualiserats genom att regeringen i flera budgetpropositioner föreslagit rent tekniska justeringar av tidigare fastställda utgiftstak. Den föreslagna ordningen innebär att beslutet om det tillkommande tredje årets utgiftstak skulle komma att senareläggas med knappt samt att beslut om utgifternas preliminära/definitiva fördelning normalt fattas bara en gång . En sådan förändring skulle knappast kunna sägas ha någon mer menlig inverkan på stadgan i budgetprocessen. Inte heller medför förändringen att man avviker från uppifrån-och-ner-metoden i beslutsprocessen. Utgifts-taket tas som ett första steg i beslutsprocessen i förväg, därefter beslutas ramarna för utgiftsområdena före budgetårets början för att slutligen följas av beslut om anslagen. Regeringens viktigaste budgetpolitiska dokument, vårpropositionen, skulle komma att få en delvis ny innebörd om man ur den lyfte ut förslag om tak och ramar. Alltjämt skulle regeringen kunna presentera ett tilläggsbudgetpaket i samband med vårpropositionen. (Våra förslag beträffande behandling av tilläggsbudget redovisas i avsnitt 4.7.4.) Såsom förutsattes redan av bör regeringen där även i fortsättningen redovisa en förnyad bedömning av det ekonomiska läget med utblickar mot efterföljande år. Riktlinjer för vissa verksamhetsområden behöver också läggas fast . Inte minst gäller detta riktlinjerna för den kommunala verksamheten, eftersom kommunerna behöver få besked på ett tidigt stadium för att kunna behandla sina budgetar . Det vore vidare önskvärt om regeringen kunde avisera de skatteförslag som den avser att lägga fram . Däremot är det alltså inte meningen att vårpropositionen skall innehålla förslag till riksdagsbeslut avseende några budgetbelopp , vare sig för tak, ramar eller anslag. Erfarenheten av riksdagsbeslut om utgifts-tak och preliminära ramar talar för att riksdagsbeslut om olika budgetbelopp bör undvikas om man eftersträvar att förskjuta oppositionspartiernas arbete med sina budgetalternativ . Slopade preliminära ramar för utgiftsområdena är inte en tillräcklig förändring. Så länge som beslutet om utgiftstak ligger kvar finns det risk för att oppositionspartierna ser sig föranlåtna att arbeta fram en detaljerad redovisning av hur det alternativa utgiftstaket har räknats fram, vilket i praktiken torde leda till ett fortsatt dubbelarbete. Inget hindrar dem heller från att ånyo lägga fram förslag till nya utgiftstak som bättre överensstämmer med deras då presenterade anslagsförslag och förslag till utgiftsramar. Så har också skett som den nya budgetprocessen har varit i bruk, vilket tyder på att risken för dubbelarbete är uppenbar. Därtill kommer de problem som skulle uppkomma under ett valår med regeringsskifte, då även den nya regeringen önskar manifestera sin politik i ändrade utgiftstak och utgiftsramar. För att verkligen säkerställa att endast en gång behöver behandla frågor som rör utgiftstak, utgiftsramar, anslag samt inkomstberäkning bör sådana beloppsmässigt preciserade beslut alltså fattas . 4.3.4 Särskild ordning under valår I vårt förslag förutsätts att regeringen avstår från att lägga fram förslag om utgiftstak och preliminära utgiftsramar i vårpropositionen. Vi har emellertid övervägt om man inte borde kunna göra undantag från denna regel under valår. Ett förslag som har diskuterats är att vårpropositionen skulle innehålla förslag till riksdagsbeslut om tak och preliminära ramar under valår, men inte övriga år. Skälet skulle vara att väljarna härigenom får en mer detaljerad presentation av de olika politiska alternativen. Dessutom skulle oppositionen kunna vara bättre förberedd inför ett eventuellt regeringsskifte efter valet. Vi bedömer emellertid att förslaget också har nackdelar. För det första leder taket och de preliminära ramarna till dubbelarbete och det bör undvikas oavsett om det är valår eller ej. Även ett valår bör det finnas utrymme för att arbeta på det sätt som avsåg. För det andra finns det en "smittorisk" med att ha ett detaljerat budgetarbete under vissa vårar. och oppositionen tillägnar sig vissa arbetsrutiner och det finns en uppenbar risk att dessa snabbt anpassas till det mer detaljerade arbetet ett valår och sedan hänger med in . skulle i så fall inte befrias från dubbelarbete, vilket är syftet med våra förslag. Det finns förvisso skäl för både väljare och partier att mer utförliga ekonomisk-politiska alternativ utarbetas före valet. En redovisning av sådana alternativ kan dock ske utan att tar ställning till tak och ramar. Vid en sammanvägning av för- och nackdelar har vi därför stannat för att inte föreslå regler som innebär att skall fatta ett annat slags beslut med anledning av vårpropositionen under valår jämfört med andra år. 4.3.5 Utvecklat stöd till oppositionspartierna Avsikten med den här föreslagna förändringen är att ge budgetarbetet en ny inriktning. skulle då bli ett forum för diskussioner om helheten i de olika politiska alternativen och deras effekt på medellång eller lång sikt. Vårpropositionen bör enligt vår mening vara ett tillfälle för en kombinerad makroekonomisk och ideologisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. En förutsättning för att man skall kunna förskjuta fokus är att innehållet i vårpropositionen ändrar karaktär. Jämfört med måste detaljeringsgraden minska och tidshorisonten bli längre. Om regeringen i vårpropositionen aviserar en rad konkreta förslag, kommer oppositionspartierna att känna sig föranlåtna att lägga fram sina förslag på motsvarande detaljeringsnivå. Om å andra sidan vårpropositionen huvudsakligen innehåller regeringens bedömningar av utvecklingen i dels ett treårsperspektiv, dels ett ännu längre perspektiv, kommer det att bli naturligt för oppositionen att lägga fram förslag med motsvarande ansats. Vilka förutsättningar finns det då för oppositionspartierna att göra en bedömning av regeringens ekonomiska politik på medellång och lång sikt och att själva bedöma de egna alternativens ekonomiska effekter? Som stöd för sitt arbete kan oppositionspartierna få hjälp från budgetkontoret inom med konsekvensberäkningar av sina förslag. Dessa beräkningar visar som regel vilken effekt förslaget har på statsbudgeten eller på den offentliga sektorn. Hur mycket lägre blir exempelvis statens inkomster om fastighetsskatten sänks ? Eller hur mycket kommer utgifterna på statsbudgeten att öka om barnbidraget höjs med /månad? Resultatet av att regeringen begär godkännande av preliminära ramar har blivit att inriktningen på oppositionspartiernas budgetarbete under vår och höst knappast skilt sig åt. Men hur kan man då skapa förutsättningar för att ge arbetet i med anledning av vårpropositionen en annan karaktär än höstens arbete med budgetpropositionen? Vi menar att oppositionspartierna bör ges stöd för att kunna bedöma de egna alternativens samlade effekt på ekonomin. Hur slår partiets budgetalternativ på försörjningsbalansen ? Vilka fördelningsmässiga konsekvenser får partiernas alternativ i ett femårsperspektiv? Budgetkontoret saknar möjlighet att hjälpa partierna med att få svar på frågor av denna karaktär. Det finns emellertid verktyg för att göra denna typ av analyser, även om de naturligtvis alltid är behäftade med en viss grad av osäkerhet. Vi föreslår därför att riksdagsförvaltningen ges i uppdrag att finna former som ger oppositions-partierna stöd att bedöma sina förslags samlade ekonomiska konsekvenser. Detta utvecklingsarbete bör bedrivas inom ramen för nuvarande anslag. Kostnaderna hänför sig huvudsakligen till investeringar i erforderligt datorstöd. Vi förutsätter att kontakter tas med , och för att dra nytta av deras erfarenheter och för att inbjuda till en samverkan om bl.a. metodutveckling och statistikinsamling. Vi räknar inte med att förslaget skall behöva leda till att den nuvarande personalen vid utredningstjänsten behöver utökas. Under utvecklingsskedet kan det emellertid finnas anledning att projektanställa en person med ansvar för utvecklingsarbetet. 4.3.6 Uppföljning och utvärdering som en integrerad del av budgetprocessen Budgetarbetet i bör utvecklas på så sätt att uppföljning och utvärdering blir en integrerad del av budgetprocessen. I syfte att förbättra förutsättningarna härför inom ramen för den ekonomiska styrningen föreslår vi att regeringen varje vår till lämnar skrivelser med resultatinformation för alla utgiftsområdena. Skrivelserna behöver inte avse all verksamhet inom ett utgiftsområde, utan kan med fördel koncentreras till vissa delar. Skälen för detta är för det första att skrivelserna får ses som ett led i en process. I ett initialskede kan regeringen börja med vissa verksamheter för att efter hand utvidga ambitionerna till en mer heltäckande redovisning. Det är viktigt att man på varje utgiftsområde börjar med en redovisning som sedan kan utgöra ett gott exempel för det fortsatta arbetet. Det är inte meningsfullt med rutinartade redovisningar av låg kvalitet om de inte åtföljs av analys och regeringens bedömning. För det andra finns det en risk att informationen blir alltför aggregerad och därmed abstrakt och generell om resultatinformationen lämnas på utgiftsområdesnivå. Uppföljningen av beslut blir troligen mer meningsfull för mål på lägre nivåer, t.ex. verksamhetsområdesnivå eller anslagsnivå. Fördelen med en fördjupad redovisning är att och ansvarigt utskott får en god utgångspunkt för en mer inträngande granskning av viss statlig verksamhet. Det får ankomma på regeringen att avgöra vilka verksamheter som skall redovisas i skrivelserna. Vi förutser emellertid att utskotten kommer att ta en aktiv roll som beställare av fördjupad information. Ett resultat av utskottens beredning av skrivelserna kan vara att man arrangerar utfrågningar för att inhämta ytterligare upplysningar. Ett utskott kan också besluta sig för att göra en fördjupad uppföljning i egen regi på det sätt som redan prövats i några utskott och som diskuteras i kapitel 5 om uppföljning och utvärdering. Ett annat resultat kan vara att utskotten föreslår att hos regeringen begära ytterligare resultatinformation. Utskottet kan naturligtvis också ta andra initiativ om det finner det lämpligt, t.ex. begära att en utredning tillsätts.