frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — Revisorerna noterar det arbete som pågår i med att skapa tydliga och enhetliga regler för hanteringen av bidragsärenden. måste konstateras att de beslutade riktlinjerna endast gäller sådana oftast mindre bidrag som beslutas av regeringen och som inte är författningsreglerade. Av yttrandet från framgår inte om regeringen har några ambitioner att även strama upp hanteringen av övriga bidrag eller att föra över någon bidragsgivning till myndigheter under regeringen. I nämnda yttrande hänvisar också till strävandena att förbättra den interna styrningen genom en utvecklad verksamhetsplanering. Denna planeringsprocess ska, framgår det, bl.a. vara ett stöd vid fördelningen av förvaltningsanslagen inom . I revisorernas rapport behandlas inte de ordinarie förvaltningsanslagen för respektive för utan endast vissa andra större anslag som regeringen disponerar för främst stödverksamhet. Av rapporten framgår att fördelningen av pengar från dessa senare anslag hanteras såväl inom den ordinarie organisationen som av särskilt tillskapade beredningsorgan. disponeras icke oväsentliga belopp från dessa särskilda anslag av för administration av stöden. Därigenom prövas inte detta tillskott mot förvaltningsanslaget i den ordinarie budgetprocessen. I yttrande kommenteras inte dessa frågor men revisorerna utgår från att regeringen i verksamhetsplaneringen även beaktar hur hanteringen av dessa bidragssystem påverkar arbetet i . Det är enligt revisorerna väsentligt att man i den interna processen gör noggrann åtskillnad mellan medel för den ordinarie departementsverksamheten och medel för tillfälliga projekt. Statskontoret ställer sig bakom revisorernas förslag om författningsreglering men anser att det är osäkert om kriterier ska preciseras för bidragsgivningen. Revisorerna delar uppfattningen att det i vissa undantagsfall, t.ex. där inslaget av experiment är stort, kan vara svårt att fastställa kriterierna för fördelning av bidrag. måste konstateras att för flertalet av de studerade bidragssystemen, t.ex. beträffande de lokala investeringsprogrammen, hade det sannolikt varit möjligt att redan i ett inledningsskede ge ökad stadga och förutsebarhet i bidragsgivningen genom att i en förordning ställa upp tydliga kriterier för fördelningen av medel. 2.4 Kraven på redovisning och revision behöver skärpas Revisorerna anser (avsnitt 7.7) att det finns starka skäl för att ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Regeringen bör därför ändra instruktionen för på denna punkt. bör också överväga förändringar i den ekonomiadministrativa hanteringen av de anslag som regeringen förfogar över. Bl.a. bör prövas om inte många av de anslag som formellt står till regeringens disposition, t.ex. bidrag till internationella organisationer och medlemsavgifter till olika organ, skulle kunna överföras till myndigheter under regeringen. Enligt revisorerna bör vidare internrevisionen inom utvidgas till att även omfatta granskning av de här aktuella anslagens användning. hänvisar i sitt yttrande till att regeringen i budgetpropositionen för (prop. 2000/01:1, utgiftsområde 1) ansett att inte ska lämna någon resultatredovisning. I yttrandet anförs också att självklart - i de fall när regeringen tar på sig rollen som bidragsgivare - ska få den resultatredovisning som man behöver för sina ställningstaganden. Återrapporteringen till sker, heter det, i de politikområden där verksamheten hör hemma på samma sätt som när en myndighet under regeringen beslutar om bidrag. En översyn av internrevision bereds enligt yttrandet . En utgångspunkt är att ge internrevisionen ett bredare uppdrag med en tydligare inriktning mot ett effektivt stöd för ledningen i styrningen av organisationen. Tanken är bl.a. att internrevisionen inte bara ska arbeta med redovisningsrevision utan aktivt arbeta även med effektivitetsrevision. Ytterligare resurser ska tillföras internrevisionen, och siktet är inställt på att den nya organisationen ska fungera från . Statskontoret tillstyrker förslaget att det generella undantaget för från kravet på mål- och resultatredovisning upphävs. Ett krav på att , som andra, ska lämna mål- och resultatredovisning kan dock begränsas till att särskilt gälla de fall då regeringen disponerar anslag som normalt administreras av myndigheter under regeringen. Statskontoret påpekar vidare att det naturligtvis skulle öka tyngden i bestämmelsen om ett tydligt krav med den innebörden också fördes in i budgetlagen. pekar på att antalet anslag och anslagsposter som står till regeringens disposition har ökat , men att det i många fall rör sig om medel som i ett senare skede tilldelas myndigheterna genom regeringsbeslut. Detta har dock försvårat uppföljning och kontroll bl.a. i samband med ESV:s sammanställning av statsbudgetens utfall, där en viktig uppgift är att redovisa hur stora anslagsbehållningarna är på de olika anslagen. ESV understryker emellertid att anslagsredovisning av de anslag och anslagsposter som står till regeringens och disposition har förbättrats. När det gäller revision anser ESV att det är otillfredsställande att en del av statsbudgeten inte utsätts för en årlig oberoende granskning motsvarande den som myndigheterna utsätts för. konstateras att detta problem borde lösas när den nya organisationen för den statliga revisionen träder 2003. understryker att ett mål i utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten är att förbättra beslutsunderlag i olika former. Mot denna bakgrund anser att även de anslag som regeringen disponerar bör redovisas på liknande sätt som vid en statlig myndighet, dvs. resultatet av verksamheten ska återrapporteras i en resultatredovisning. Revisorerna vill understryka att förslaget i rapporten om att slopa undantaget för från kravet att - i sin årsredovisning - lämna resultatredovisning endast gäller de specifika fall då regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare, dvs. samma krav bör ställas på som på andra myndigheter som har motsvarande uppgifter. Revisorerna noterar att inte har yttrat sig i denna fråga och att övriga som uttalat sig tillstyrker förslaget. Revisorerna anser i likhet med vad som angavs i rapporten att instruktionen för bör ändras på denna punkt. I rapporten tar revisorerna även upp ett antal frågor av ekonomiadministrativ karaktär. Det handlar bl.a. bristande överensstämmelse mellan regleringsbreven och anslagsredovisningen liksom mellan formell dispositionsrätt och faktisk förfoganderätt. Revisorerna ansåg vidare att det borde övervägas om inte många av de anslag som formellt står till regeringens disposition borde kunna överföras till myndigheter under regeringen. Dessa närmast tekniska frågor kommenteras i princip inte av de berörda organen. Revisorerna anser i likhet med vad som sägs i rapporten att de påtalade frågorna bör prövas av regeringen. När det gäller internrevisionens roll framhålls i yttrande att denna fråga nu är föremål för översyn. Revisorerna ser, inte minst i sin roll som ansvarigt organ för externrevisionen av , mycket positivt på de aviserade ambitionerna att bredda och fördjupa internrevisionens arbete. Revisorerna anser att förslaget i rapporten om att internrevisionen även bör granska användningen av här behandlade anslag bör beaktas i samband med den pågående översynen. 2.5 Regeringen behöver göra en samlad översyn av föreskrifter m.m. I rapporten föreslår revisorerna sammanfattningsvis att bör ställa vissa generella villkor i samband med att regeringen hanterar statliga bidrag. Det gäller i första hand krav på ett fylligare beslutsunderlag, förbättrad återrapportering av resultat till , en stramare berednings- och beslutshantering samt vissa förändringar av redovisning och revision. Enligt revisorerna bör regeringen med anledning därav göra en samlad genomgång av de förändringar av föreskrifter m.m. som behöver göras samt redovisa resultatet för (avsnitt 7.8). Statskontoret anser att det över huvud taget bör övervägas om grundläggande bestämmelser angående regeringens rätt att disponera anslag är tillfredsställande reglerade i budgetlagen. Statskontoret påpekar också att anslagsförordningen (1996:1189) endast gäller för myndigheter under regeringen och inte är anpassad till att regeringen tagit på sig alltfler myndighetsuppgifter av det slag som diskuteras i rapporten. När regeringen själv disponerar anslag uppstår t.ex. problemet att frågor om undantag från bestämmelserna inte blir formellt prövade. Det är enligt Statskontoret väsentligt att samma bestämmelser bör gälla för regeringen som för andra anslagsförvaltande institutioner om regeringen även framgent kommer att disponera stora anslagsbelopp för egna beslut. pekar på att regeringen inte lyder under samma regelverk som övriga myndigheter, vilket innebär att det kan finnas oklarheter i ansvar, styrning och tillämpning av regelverket. Den i rapporten föreslagna samlade översynen av gällande regler inom området som granskningen föranleder bör enligt revisorernas mening genomföras. Inom ramen för översynen bör regeringen överväga ändringar i såväl budgetlagen (1996:1059) som i berörda förordningar och av interna riktlinjer inom . Resultatet av genomgången bör redovisas för senast i samband med budgetpropositionen för . Med hänvisning till de motiveringar som framförts under Revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut. Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna an-fört i avsnitt 2.1 om principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om behovet av ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om regeringens bidragshantering. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.4 om att kraven på redovisning och revision behöver skärpas. Samlad översyn av föreskrifter m.m. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.5 om behovet av en samlad översyn av föreskrifter m.m. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2000/01:7 Anslag till regeringens disposition Hur fungerar styrningen och kontrollen när regeringen själv fördelar pengar? REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord revisorer beslutade att genomföra en granskning av de anslag som regeringen och disponerar (förstudie /2000:3). Granskningen omfattar tio anslag som står till regeringens disposition och där regeringen själv beslutar om bidragsfördelningen. Granskningen, som är förvaltningspolitisk till sin karaktär, baseras på dokumentstudier och intervjuer. Koncentration sker främst till frågor om styrning, insyn och kontroll i samband med att regeringen fungerar som genomförandeorgan. En central fråga är hur samspelet mellan riksdag och regering fungerar i de aktuella fallen. behandlas också rollfördelningen mellan departementen och de statliga myndigheterna. För belysning av den senare frågan har en forskarrapport om den s.k. svenska förvaltningsmodellen utarbetats på uppdrag av revisorerna. Undersökningen har bifogats denna granskningsrapport. Föreliggande rapport har utarbetats inom revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har granskningsarbetet utförts av revisionsdirektör . Även kanslichef har deltagit i arbetet. Innehållet i denna rapport fastställdes av revisorerna i plenum . Av statsbudgetens drygt 500 anslag står cirka en fjärdedel helt eller delvis (i form av s.k. anslagsposter) till regeringens eller disposition. Under budgetåren 1997(2000 handlade det om 12(eller 2(av statsbudgetens totala omslutning. Granskningen omfattar tio av dessa anslag. För de anslag som studerats gäller att regeringen valt att ta på sig operativa uppgifter genom att själv besluta om fördelningen av bidrag för olika ändamål, uppgifter som enligt svensk förvaltningstradition normalt handhas av myndigheter som lyder under regeringen. I granskningen ingår större delen av de medel i projektform som regeringen fördelat , i genomsnitt ca . Tyngdpunkten har varit att studera hur styrning, insyn och kontroll - utifrån främst perspektiv - fungerar i de fall då regeringen själv ansvarar för beredning, beslut och genomförande. Granskningen är övergripande till sin inriktning och gäller inte de aktuella anslagens användning. Utöver de studerade anslagen finns ett stort antal andra anslag som regeringen och disponerar, t.ex. förvaltningsanslagen till departementen, bidrag till olika internationella organisationer, anslag till olika utvecklings- och informationsinsatser, medel för jämställdhetsarbete och vissa forskningspengar. Fem av studerade anslagen gäller bidrag till kommunsektorn, nämligen anslagen till Särskilda insatser i vissa kommuner och landsting (Kommundelegationen respektive Bostadsdelegationen), Särskilda insatser i utsatta bostadsområden (de s.k. Blommanpengarna), , De lokala investeringsprogrammen, samt IT i skolan (ItiS). Den största enskilda satsningen gäller , som (2000 omfattar ca och fram t.o.m. ca . Anslagen till särskilda insatser i kommuner och landsting resp. till de lokala investeringsprogrammen är båda på . Satsningarna på utsatta bostadsområden respektive IT i skolan omfattar ca vardera. I granskningen ingår också de tre paket på vardera som tog ställning i samband med behandlingen av regeringens proposition om halvering av arbetslösheten (prop. 1995/96:222), dvs. den första Östersjömiljarden, Kretsloppsmiljarden och Småföretagsmiljarden. beslutade sedermera att anslå ytterligare för näringslivsutveckling i (den andra Östersjömiljarden). Som jämförelse har även två i sammanhanget mindre anslag studerats där regeringen närmast fungerar i en strategisk roll. Det gäller två anslag inom ansvars-område för utvecklingsarbete (ca ) och kontrollinsatser i statsförvaltningen (ca ). Revisorernas slutsatser och förslag Revisorerna anger inledningsvis sin principiella syn på regeringen som bidragsfördelare. Revisorerna understryker att förslagen syftar till att stärka roll i samband med beredning, beslutsfattande och kontroll av anslag som står till regeringens disposition. För de fall där regeringen väljer att ta på sig operativa uppgifter genom att själv fördela bidrag bör strävan vara att få till stånd en stramare hantering. Revisorerna betonar att regeringens främsta uppgift i förhållande till förvaltningen gäller ledning, styrning och samordning. Revisorerna konstaterar ( mot bakgrund av det underlag som tagits fram ( att det faktum att regeringen tar på sig vissa förvaltningsuppgifter i och för sig går att förena med den svenska förvaltningsmodellen. Att regeringen själv hanterar enskilda bidragssystem bör emellertid enligt revisorerna endast förekomma i undantagsfall. Om regeringen väljer att fullgöra operativa uppgifter inom budgetområdet bör utgångspunkten vara att samma krav på styrning och kontroll ställs på regeringen och som på myndigheter under regeringen. Revisorerna förordar vidare en restriktiv användning av stöd i projektform. Huvuddelen av de anslag till regeringens disposition som studerats i granskningen gäller bidragsgivning i projektform. För flera av de mest omfattande projektstöden handlar det om bidragsgivning till kommuner. Grundprincipen bör enligt revisorerna vara att statliga medel till olika offentliga verksamheter ska fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och till den ordinarie verksamheten. Det gäller inte minst statligt stöd till kommuner. Även om regeringen endast undantagsvis själv bör fördela bidrag kan det enligt revisorerna i vissa fall vara ändamålsenligt att regeringen tar på sig ett sådant operativt ansvar. Det kan t.ex. vara ändamålsenligt i ett initialt skede där ställningstaganden krävs av regeringen som politiskt organ eller när frågor spänner över flera sektorer. Utgångspunkten i sådana fall bör vara att detta görs och att beslutanderätt och beredningsansvar därefter förs över till en förvaltningsmyndighet under regeringen. Grundprincipen måste enligt revisorerna vara att statliga satsningar och program genomförs av statliga myndigheter under regeringen. Om regeringen själv avser att fungera som bidragsfördelare bör detta enligt revisorerna anmälas och motiveras i samband med att budgetförslag presenteras för . Så har i regel inte skett för de anslag som revisorerna granskat. Enligt revisorerna behöver i sammanhanget också ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering. Revisorerna konstaterar att redovisningen till av mål och resultat för de studerade anslagen är av ojämn kvalitet. Enligt revisorerna bör bestämmelserna i budgetlagen (2 §) om redovisningen till tillämpas på ett likartat sätt oavsett om det är en vanlig statlig myndighet eller regeringen själv som hanterar statliga medel. Regeringen bör mot denna bakgrund se till att tillämpningen förbättras, t.ex. genom ändrade riktlinjer för budgetpropositionens utformning eller genom en ändring och precisering av budgetlagen. Regeringens bidragshantering måste också förbättras. Revisorernas bild är att en successiv och välbehövlig uppstramning har skett av berednings- och beslutsprocessen (2000. Stöden styrs numera för flera av anslagen av särskilda förordningar. noteras att flera av förordningarna är oprecisa och ger stort utrymme för tolkning. För flera av anslagen föregås vidare regeringens bidragsbeslut numera av särskilda delegationer. Revisorerna anser vidare att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform i princip bör regleras i en författning. Det är därvid viktigt att i en sådan författning så lång möjligt preciseras de kriterier som ska gälla för bidragsgivningen. Inte minst viktigt är att stöd till kommunsektorn sker i författningsreglerad och för mottagarna förutsebar ordning. Revisorerna menar också att det av författningarna ska framgå hur uppföljning och utvärdering av de beslutade bidragen ska göras. Revisorerna anser också att det kan vara lämpligt att i regel skapa särskilda delegationer med uppgift att svara för berednings- och beslutsuppgifter. Därigenom underlättas medverkan av extern expertis liksom av olika intressenter. Slutligen behöver enligt revisorerna kraven på redovisning och revision skärpas. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för (45 §) ska tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen, med undantag för bestämmelserna om resultatredovisning. Bakgrunden till undantaget är svårigheterna att mäta och bedöma resultat i en i hög grad politiskt styrd organisation av det slag som utgör. Revisorerna anser att det finns starka skäl för att ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Regeringen bör därför ändra instruktionen för på denna punkt. Därigenom förbättras också förutsättningarna för en fördjupad resultatåterföring till . bör också överväga ett antal förändringar i den ekonomiadministrativa hanteringen av de anslag som regeringen förfogar över, bl.a. skulle en del av de anslag som regeringen nu formellt disponerar med fördel kunna flyttas över till myndigheter under regeringen. Revisorerna anser vidare att internrevisionen inom bör utvidgas till att även omfatta granskning av användningen av de medel regeringen disponerar. Revisorerna har i samband med granskningen sammanfattningsvis kommit fram till att bör ställa ökade krav på regeringen i samband med att den hanterar statliga bidrag. Det gäller främst krav på ett fylligare beslutsunderlag, förbättrad återrapportering av resultat till , en stramare berednings- och beslutsprocess samt vissa förändringar av redovisning och revision. Revisorerna förordar att regeringen gör en samlad genomgång av de föreskrifter m.m. som behöver ändras samt redovisar resultatet för . 1 Bakgrund och uppläggning revisorer beslutade att genomföra en granskning av de anslag som regeringen och disponerar. Som underlag för beslutet låg en på revisorernas eget initiativ framtagen förstudie (Förstudie /2000:3). Viktiga frågor som enligt förstudien bör uppmärksammas i det fortsatta granskningsarbetet gäller kvaliteten på underlaget för besluten samt i vilken utsträckning uppföljning, utvärdering och revision av de aktuella medlen förekommer. Ytterligare en fråga är hur återrapporteringen till har varit utformad. Det finns ett antal olika skäl till och syften med att regeringen själv behåller dispositionsrätten till vissa av de anslag som har anvisat eller till vissa delar av anslagen (s.k. anslagsposter). Det är t.ex inte ovanligt att regeringen som ett led i styrningen av en myndighet håller inne vissa medel och fördelar dessa senare under det pågående budgetåret. En annan typ av anslag som regeringen disponerar är bidragen till olika internationella organisationer liksom givetvis även förvaltningsanslagen till respektive . I fokus för denna granskning står emellertid främst de anslag som regeringen förfogar över och där regeringen fungerar som ett verkställighetsorgan genom att själv besluta om fördelningen av bidrag till olika ändamål. Exempel på denna sorts anslag är de lokala investeringsprogrammen, Östersjömiljarderna, , Storstadssatsningen, Kretsloppsmiljarden samt anslaget för bidrag till särskilda insatser i kommuner och landsting (Kommun- och Bostadsdelegationerna). Uppföljning, utvärdering och granskning av flera av dessa projekt har genomförts eller håller på att genomföras av bl.a. revisorer och av . I dessa, huvudsakligen sektoriella och sakpolitiska uppföljningar, ligger tyngdpunkten på att belysa de aktuella anslagens användning, även om en rad andra aspekter också i regel tas upp. Den nu aktuella granskningen är till skillnad därifrån övergripande och principell till sin inriktning och är förvaltningspolitisk till sin karaktär. Koncentration sker främst till frågor som rör styrning, insyn och kontroll i samband med att regeringen i de aktuella fallen fungerar som genomförandeorgan. Som underlag för revisorernas överväganden och förslag (kap. 7) redovisas i det följande bl.a. : En genomgång av gällande regelsystem när det gäller ansvarsfördelningen på budgetområdet (kap. 2) En kartläggning och analys av omfattningen och utvecklingen av anslagen till regeringens disposition (kap. 3) En undersökning av de utvalda anslagens hantering i budgetprocessen i form av en genomgång av beslutsunderlag, riksdagsbehandling, genomförandefrågor, förekomsten av uppföljning och utvärdering m.m. (kap. 4 och bil. En genomgång av olika studier där frågor om anslag till regeringens disposition behandlats (kap. En studie av den svenska förvaltningsmodellen genomförd på revisorernas uppdrag av statsvetenskaplig expertis från (kap. 6 och bil. 2 Ansvarsfördelningen på budgetområdet Finansmakten är den sammanfattande beteckningen på funktionerna att bestämma om statens inkomster och att besluta om hur statens utgifter får användas samt att i övrigt förfoga över statens tillgångar. bestämmanderätt över statens utgifter och inkomster framgår redan inledningsvis av regeringsformen (RF). Där framkommer att stiftar lag, beslutar om skatt och bestämmer hur statens medel skall användas (RF 1:4). De grundläggande bestämmelserna om finansmakten finns i 9 kap. RF. Bestämmelserna i om finansmakten är översiktliga och relativt knapphändiga.