frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — polemiserar starkt mot föreställningen om en tidigare parlamentarisk guldålder "hvor det politiske ansvar var effektivt, og ministre rask væk blev fjernet af fra deres poster, når der dukkede tvivlsomme sager op.". Sedan parla-men-ta-rismen infördes i har inte genom misstro-en-de-votum tvingat någon enda enskild minister att avgå. Anteciperade avgång-ar, när statsråd "frivilligt" avgått och föregått parlamentets ageran-de, är svårare att räkna, men inte heller de har varit vanliga enligt . Justitie-minister och statsminister avgångar i kölvattnet på Tamilaffären är dock ( synnerligen spekta-kulära ( exempel på sådana anteciperade avgångar. En borgerlig skatte- och ekonomi-mini-sters avgång 1992 är ett annat. Men i övrigt anser ---sen att det är tveksamt om hade kunnat samlas omkring ett misstro-en-de-vo-tum. Vanligare är att ministrar avgår på grund av den belastning de kommit att utgöra för regeringen. (Här kan man argumentera för att likheterna är stora med till exempel statsråden , , , Freiwalds och möjligen avgång-ar i .) I princip kan genom misstroendevo-tum avsätta en minister utan någon som helst motivering, men i praxis har det rättsliga ansvaret också kommit att få en betydelse för det politiska ansvars--utkräv-an-det. Orsaken är förmodligen att politiska beslut inte bara förutsätter en majori-tet, utan att det också skall kunna argumenteras för dem. De juridiska normer-na är objektiva till sin karaktär och är därför användbara som argument i den politiska debatten. Det är därför viktigt att det rättsliga ministeransvaret inte är absolut. Ministern är juridiskt ansvarig för sina ämbetsmäns handling--ar om han eller hon har känt till att en viss åtgärd skulle vidtas och inte försökt att hindra den. Ministern är också ansvarig om en ämbetsman har utfört en nödvän-dig eller naturlig handling för att genomföra ett beslut fattat av ministern. Slutligen kan ministern också göras ansvarig om han genom underlåtenhet att i rimlig utsträckning utöva tillsyn över eller faststäl---la instruk-tio-ner för ämbetsmännens myndig-hetsutövning har bidra-git till att främja en olaglig handling. Ministern är vidare straff-rätts-ligt ansva-rig om han medve--tet eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina plikter eller ger Folke-tinget felaktiga eller vilseledande uppgifter eller förtiger uppgif-ter. Två faktiska fall stödjer tesen att ministeransvaret i prakti-ken inte är absolut. Det så kallade Stavadfallet visade att om ministern bevisligen har blivit vilseledd av sina ämbetsmän så övergår det rätts-liga ansvaret till tjänste-män-nen. Den så kallade visade att (fem) trafikministrar inte ansågs vara ansvariga för vissa missförhållanden, eftersom de ansågs att ha suttit på minister-tabu-ret-ten för att kunna uppmärksamma missför--hål-lan-dena och åtgärda dem. (De satt ( med ett undantag ( vardera ca 1½(.) Således tas i viss hänsyn till en ministers faktiskt begränsade möjlig--he-ter att styra sitt ansvarsområde vid utkräv-an-det av ministeransvar. I praktiken förefaller alltså inte skillna-der-na när det gäller ansvarsutkrävandet vara så stora jämfört med . En dansk förvalt-nings-forska-re har till och med frågat "om det så ikke var på tide helt at opgive et minister--ansvar-lig-heds-princip, der i grunden bygger på en fiktion om, at ministern selv klarer alle ekspe-di-tio-ner". Redan grundläggande läroböcker om förvaltning i och fastslår att ministerns möjligheter att ha sin hand med i hela den myndighets-ut-övning som sker i hans namn i praktiken är små. Ministrarna avgör kvanti-ta-tivt sett en försvin-nan-de liten del av de ärenden som i princip ankommer på dem. På stora områden, som inte tilldrar sig ministerns intresse och uppmärk-sam-het, är det tjänstemännens eget omdöme som fäller utslaget. Detta resultat verifieras av (1997), som närmare studerade tre förvaltningsområden i de två länderna: justitieministeriet, arbetsmark-nads-ministeriet och . hävdar att ministern inte i någon större utsträckning kunde välja vilka ärenden som kom upp på hennes bord, utan det gjorde i allmänhet media. Ministerns möjlighet att styra genom att skapa praxis var vidare liten. Av studien framgår vidare att organi--se-ringen inom olika sektorer visade tydliga likheter vid en jämför-----else mellan länderna. Inom arbets-mark-nads-sek-torn i såväl som har direktorat med stora likheter med svenska AMS etablerats. I samtliga länder har arbets--mark-na-dens myndig-heter fått en relativt stor frihet att hantera de operativa besluten och mål- och resultat-styr-nings--idé-er har påver-kat kompe-tens-fördelningen. Detsamma gällde kriminalvården. Grundsko-lan har i stor utsträck-ning kommu-----na---liserats och den statliga styrningen minskat kraftigt. Besvärs-nämn-der har i stor utsträckning upprättats i såväl som , vilket inskränker ministerstyret. På utlännings---området har ett sådant organ, vilket har stora likheter med den svenska . Också på arbets-marknads-sidan har både och upprättat besvärs-organ, som bland annat avgör överklaganden angående arbets--lös-hets-er-sättningen. Det finns däremot ganska tydliga skillnader mellan de olika sektorerna. Justitie-mini-ste-riet är ett exceptionellt ministerium genom att det behandlar ett så stort antal förvalt-ningsärenden. Justitie-depar-tementet uppvisade också i den norska maktut--red-ning-ens under-sök-ning (1978) en särpräglad profil ( som bärare av den klassiska byråkrati-kul-tu-ren. I båda länderna är eller har utlännings-ären-den och benåd-nings-ären-den varit de dominerande ärende-typ-er-na där ministern i praktiken deltagit i beslutsfattandet. Både dessa ärendetyper förekommer i stor mängd och ett betydande antal av dem föreläggs den politiska ledningen. Här kan det konstateras att samma ärendetyper ( alltså benådning- och utlän-nings-ärenden ( i i stor utsträck-ning avgjorts av regeringen. Också här har alltså besluts-fat-tan-det i sista hand formellt varit hos politiker. Den avgjorde 1995 1332 stycken nådeären-den. Innan utlännings-nämndens tillkomst 1992 behand----l-ade regeringen också ett betydan-de antal utlän-nings-ärenden. var till exempel antalet utlännings- och medbor-gar-skaps-ärenden 3714 stycken. Det förekommer fortfar-an-de att regeringen beslutar i enskilda sådana ärenden eftersom och Utlännings-nämn-den kan överlåta ärendet till regering-en. När ett ärende i behandlas i regerings-samman-trä-de är det dock helt klart för beslut och det är att se som en helt formell registrering. Flera hundra "beslut" fattas på en . Den reella beredningen i regeringen sker inte vid dessa möten, utan i andra sammanhang ( de så kallade allmänna bered-ningarna och lunchberedningarna. Enligt under-sökning var det dock bara av regerings-ären-de-na (inklusive propositioner med mera), som disku-te-rades under allmän beredning. Vid lunch-bered-ningarna, vilka är mycket informella tillställ-ning-ar, dras ärendena muntligt, proto-koll förs vanligen inte och omröst-ning-ar är sällsynta ( bland annat därför att alla statsråd sällan är där. Det är dessa procedurer som gör regeringen ansvarig som kollektiv. (Vad avser bereds för övrigt benådningssaker också på detta sätt i regeringen och utlän-nings-ärenden kunde tidigare överklagas till den.) I praktiken förefaller inte skillna---den gentemot eller vara särskilt stor. Utifrån ett rätts-säker-hets-per-spektiv är det en grad- snarare än en artskill-nad mellan sådana avgör-an-den av regering-en som kollektiv och beslut tagna av en enskild minister. Anled-ning-en att regeringen fattar beslut i förvaltnings-ären-den (ca 8000 1998 ) är i många fall just att de är så politiskt kontro-ver-siel-la att man inte kunnat överlåta dem åt andra organ, till exempel dispenser för vapen-export och vissa asylärenden. Vi ser således tydliga skillnader mellan de olika sektor-er-na, främst att belastningen av förvaltningsärenden är så mycket större i justitie-mini-ste-riet än i de andra departementen. ser man stora likheter inom en sektor mellan länderna, som i exemplet med behand-ling-en av benåd-nings- och asylärenden ovan. Det intryck man får är att skillna-der-na mellan länderna närmast förefaller vara mindre än skillna-derna mellan respektive sektor inom ett land. Ovanstå-ende resonemang om variation inom länderna sätter ett frågeteck-en för om vi kan tala om nationella modeller. En nordisk surveyundersökning om myndig--heter-nas kontakter med regeringen/den politiska ledningen i samband med EU-relaterade frågor finner däremot natio-nel-la mönster, men inte det förväntade utifrån de två förvaltnings-model-lerna. I där förvalt-ningsmodellen starkt betonar tudel-ning-en mellan politik och förvaltning finns de mest omfattande informella kontak-terna. I råder en betydligt högre grad av formalisering av kontakterna. Det är osäkert om resultatet går att generalisera, men det är ändock anmärkningsvärt. Också detta resultat kan tas som intäkt för att skillnaderna mellan ministerstyrda system och dualisti-ska i praktiken är de förväntade. I ovanstående avsnitt om normgivning och normtillämpning visade det sig att det fanns tydliga inskränkningar i ministerns formella möjligheter att utöva ministerstyre. Också när det gäller ministerns möjligheter att styra fördel-ningen av olika anslag är sådana begränsningar vanliga. Nedan följer en genomgång av de danska förhållandena. En relativt stor grupp nämnder och råd, av benämnda ansöknings-nämnder, beslutar självständigt om utbetalningar av bidrag. Betydligt större möjligheter har ministern att påverka fördelningen av puljemedel (statliga penningpotter). Jag kommer i avsnittet nedan att diskute-ra dessa i tur och ordning. Ansökningsnämnder kan inte instrueras av ministern om vilka beslut de skall fatta om det inte finns särskilt angivet i lag ( och det gör det mycket sällan. Ministern kan inte heller ompröva deras beslut. Exempel på områden som hanteras av ansökningsnämnder är företagsstöd och exportstöd och medel till kultur och forskning. Ansökningsnämnderna har enligt vanligtvis upprättats av två skäl: 1) för att möjliggöra rekrytering av männi-skor utanför central-admi-nistrationen (till exempel politiker, intresserep-re-sen-tanter och sakkunniga från bl.a. universitetsvärlden) och 2) för att fjärma besluten från ministerns påverkan och ansvar. Ministern får endast ge instruktioner om ärendebe-hand--lingens procedur (forretnings-orden), men om inte bidragsprogrammets lagstiftning ger undan-tag måste ministerns instruktioner överensstämma med förvalt-nings-lagen och grundläggande rättspraxis. De beslut som fattas i råden/nämnd-erna kan inte överklagas till centraladmi-ni-stra-tionen med mindre än att program-mets lagstiftning ger uttryckligt stöd för det. Inte heller kan central-admi-nistrationen på eget initiativ eller ens på begäran av rådet/nämn-den ta upp ärendet. Eftersom beslutsprocedurer inkluderande ansökningsnämnd har varit särskilt viktiga på det näringspolitiska området har jag valt att undersöka detta närmare. Från och med mitten av infördes en betydan-de mängd nya industripolitiska stödformer och därmed ökades också antalet kollegiala nämnder som är så karakteristiska för dansk industri-poli-tik. Den skönsmäs-si-ga bedömningens betydelse för besluten är betyd-an-de, men begränsas likväl av en räcka mer eller mindre objektiva krav i det enskilda stödpro-gram-met, till exempel beträf-fan-de företagens soliditet och räntabilitet. Sidenius hävdar vidare att ministeriet endast involveras i mycket stora och principiella ärenden. Här kan noteras att (1991) vid en jämförelse mellan den danska och den svenska industripo-liti-ken noterade flera betydande skillnader: den svenska politiken var betydligt mer omfat-tan-de, den känne-teck-nades i betydligt högre grad av selektivitet och stöd till enskil-da företag, direkta kontakter mellan stat och företag var vanliga och utrymmet för beslut på skönsmäs-si-ga grunder betydligt större. Det svenska förbudet mot ministerstyre hindrade således på intet sätt betydligt mer ingående politisk inblandning i det industripolitiska stödet än i . De statliga penningpotterna (puljeordningerne) Det danska inrikesministeriet genomförde 1998 en undersökning av de statli-ga penningpotterna. Dessa program stödjer huvudsakligen genomför-an-det av olika försöks- och utvecklingsverksamheter. De avses ibland också påverka den kommunala priorite-ringen av vissa uppgifter. Stöden ges huvudsakligen till konkreta projekt och på årsbasis. Kartläggningen visade att dessa program ( exklusive ( distribuerade knappt 1,8 miljarder dkr. Av de 54 bidragssystemen administreras de flesta av Miljö- och Energi-mini-steriet, och . Det senare ansvarar ensamt för 16 program och . Till skillnad från ansökningsnämndernas verksamhet så är ministern ansvarig för fördelningen av penningpotterna. I har dock inte bidragsbesluten kommit att ifrågasättas på det sätt som har skett i . Givet att programmen lämnar ett stort utrymme för skönsmässiga bedömningar är detta intressant. Har man i funnit former för beslutsfattandet som ger bidragsbesluten legitimitet? De exakta begränsningarna för ministerns möjlighet att utöva skön avgörs av det enskilda programmets utformning och variationerna är ganska stora. Ministern måste dock ( som alltid ( följa de allmänna begränsningar som följer av förvaltningsrätten, till exempel regler om saklighet och mot maktmissbruk etc. I praktiken är utrymmet för skön dock vanligen betydande. När ministern är högsta förvaltnings-myn-dig-het finns ju inte heller någon besvärsnämnd att hänvända sig till. Jämfört med de svenska delegationernas medel fördelas emellertid ganska begränsade summor via puljer. Bakgrunden till detta är sanno-likt motståndet från de kommunala organisationerna. Kommunernas Landsfö-re-ning skriver: Det er landsforeningens opgave at udbrede forståelsen for, at indret-ning-en af den kommunale finansiering må ses i sammenhæng med de overord-nede målsætninger for det kommunale selvstyre. Dermed reduce-res risikoen for, at mere kortsigtede eller sektorpolitiske interesser præger udviklingen i en retning, som indskrænker det kommunalpolitiske råderum, som det fx sker ved en udbredt brug af særtilskud og puljeord-ning-er. Det område som i har rönt störst uppmärksamhet vad gäller delegationers fördelning av medel är miljöområdet och därför valde jag att titta närmare på det också i . Kommuner kan liksom företag och föreningar m.fl. söka pengar från fonder som till exempel Den Gröna Fonden. Fonden disponerar år och beslut om medlens fördelning fattas av fondens styrelse. Miljö- och nio pulje-ord-ningar omsatte 1998 77 miljoner dkr. Men kommunerna har ett utpräglat själv-sty-re på miljöområdet i jämfört med . Ministeriet "styr" huvudsakligen genom ej bindan-de riktlinjer. De medel som fördelas är således mycket mindre omfat-tan-de än i där bara det lokala investeringsprogrammet omfattade när utgifterna var som högst . Det finns ytterst lite material som belyser hur puljeordningarna admini--streras i praktiken. Ett undantag är Hegelands (1994) bok om de så kallade SUM-pengarna. Socialministern hade ett överordnat ansvar för medlen. Han hade dock assistans av två rådgivande instanser: 1) utveck-lings-rådet och 2) anslagsutskottet (bevillings-udval-get). Det förra innehöll representanter för en mängd organisationer och gav råd till ministern om mer principiella frågor. Bevillingsudvalget (BU) hade nio medlemmar som representerade bland annat de kommunala organi-sa-tionerna och sakkunnig expertis. Socialsty-rel-sens general-direk-tör var ordför-ande för utskottet. Ansök-ning-ar-na bereddes först i . Därefter gick ärendet vidare till BU, som i sin tur gjorde en hemställan till ministern om avslag/godkän-nan-de, belopp med mera. Hegeland skriver inget om konflikter mellan minister och sakkunniga angående enskilda ärenden, men däremot rådde delade meningar angående de generella fördelningsprinciperna. Sakområdes-exper-ter--na ville å sin sida prioritera och satsa hårdare på färre projekt. Å andra sidan fanns politiska "ønskninger om at tilgodose mange projekter, helst spredt både jævnt og bredt geografisk på målgrupper, baglande o.s.v. /./". Slutresultatet blev en kompromiss mellan de två principerna där några "modellprojekt" fick större anslag, medan de flesta fick ganska begränsade summor. På den mycket begränsade tiden för denna studie har det inte funnits möjlighet att genomföra egna primärstudier avseende hur pass hög grad en dansk minister i praktiken intresserar sig för fördelningen av puljer. Men generellt kan sägas att förvaltningsärenden slåss med andra om ministerns högst ansträngda schema och uppmärksamhet. Ministrar har som en f.d. dansk socialminister har formulerat det, "et kolossalt tidspro-blem". En under-sök-ning visade att det bara var två ministrar (av tjugo) som uttryckligen tillkän-nagav att förvaltningsärenden hade en hög priori-tet. Således är det möjligt för men inte särskilt sannolikt att en dansk minister gör stora förändringar i det förslag som arbetats fram inom hans ministerium. Sammanfattningsvis är det intressant att notera att man i den formellt sett ministerstyrda danska förvaltningen finner exempel på hur man medvetet har skapat former för fördelning av pengar som skärmar av ministerns instruk-tions--möjligheter och ansvar (de så kallade ansöknings-nämnd-er-na). I admini-stra--tionen av dessa medel har man också involverat intresse-orga-nisationer och andra som kan sägas tillföra sakkunskap till bered-ning-en. Därigenom har man funnit en beslutsform som förefaller skapa en ganska hög legitimitet för de fattade besluten. Ministern har däremot formellt ett betydligt större inflytande över puljeord---ning---arna. Men dels fördelar dessa en ganska begränsad summa pengar, dels är antalet program stort. Och åtminstone vad SUM-pengarna beträf-far var antalet motta-ga-re likaledes ganska stort varför de enskilda mottag-ar--na vanligen fick ganska lite pengar. Allt detta minskar risken för att penningfördelningen ifrågasätts. Ministerstyre är i praktiken långt mer oklart än i teorin. Allt fler undantag har gjorts ifrån huvudregeln, till exempel beträffande möjligheten att överklaga till ministern. Direktoratens ställning är långt ifrån solklar. Utkrävandet av minister-ansvar förefaller de facto ta hänsyn till ministerns reellt begrän-sade möjlig-heter att styra sitt ansvarsområde. En jämförelse med svenska förhål-lan-den visar vidare att många av de ärenden som i praktiken når en dansk eller en norsk ministers bord i istället hamnar på regeringens. Industri-poli-ti-ken är vidare ett exempel på hur man från politiskt håll griper in betydligt starkare i i vissa förvaltningsbeslut. Den svenska förvaltningsmodellen ( en sammanfattande diskussion Att karakterisera den svenska förvaltningsmodellen är något av en Sisofys-upp-gift. Det är å ena sidan alldeles tydligt och klart om att det finns en allmän föreställning om att en sådan modell existerar. Det råder vidare också enighet om att den är bra ur normativ synpunkt. Enstaka avvikare ifrågasätter den, men i allmänhet så negligeras dessa. Det råder också en stark övertygelse om att modellen ligger fast . Oavsett om vi har en relativt liten stat karakte--ri-se-rad av regelstyrning och ämbetsmannaideal eller en kraftigt expande-rad välfärdsstat med resultat-styr-ning så är den dominerande föreställ-ningen att den svenska förvaltnings-model-len är bra normativt sett och står stark empiriskt sett. Men det är å andra sidan lika klart att begreppets innehåll är ganska diffust. När det gäller central-förvaltningen brukar man i första hand peka på "dualismen", det vill säga ämbetsverkens självständighet. Ministern eller regeringen får enligt RF 11:7 inte bestämma hur en myndighet skall besluta i ett enstaka fall av myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller vid tillämpning av lag. Så lyder den rättsliga regleringen av självständigheten, men det är uppenbart att den på många håll uppfattas vara betydligt vidare än så. anklagade till exempel en generaldirektör ett statsråd för ministerstyre mot bakgrund av att ministern hade beordrat henne att skriva på ett ekonomiskt avtal om att bygga i , trots att general--direktören person-ligen ogillade projektet. Eftersom ett regeringsbeslut fanns om att uppdra åt att underteckna avtalet så förefaller general-direk-tören inte ha känt till RF 11:6 som stadgar att de centrala ämbetsverken lyder under regeringen, utan ha trott att ämbetsverkens självständighet sträcker sig långt utöver den rättsliga regleringen. Av reaktionerna från media och ett antal riksdagspolitiker att döma var hon långt ifrån ensam om detta. friade dock statsrådet och ingen ledamot reserverade sig mot beslutet. En artikel på ledarsidan i hävdade i samband med detta att "Ministerstyre är ett av politikens mest missbrukade ord". Det är inte osannolikt att just oklarhet är en orsak till att den är så stark i politiken. Oklarheten ger olika betraktare möjlighet att lägga in ganska varierande betydelser i , varför många kan stå bakom den. Oklar-heten ger också betydande frihets-grader för förvaltningen att anpassa sig till förändrade omständigheter i samhället liksom till varierande förvalt-nings-poli-tiska modetrender. En intres-sant fråga är vilka förändringar av förvalt-ningens organisation och arbetssätt som debattörerna skulle anse betyda den svenska förvaltningsmodellens död, förutom det formella upphäv-an-det av RF 11:7. Osäkerheten återkommer också i den empiriska forskningen om hur förvaltningsmodellen fungerar i praktiken. Vi har ovan sett att statsråd tvekar att ta informella kontakter med verkschefer eftersom de är osäkra på vad de får och inte får säga. Det är ibland svårt att avgöra om kontakter är att betrakta som förtydliganden eller om de också påverkar myndigheternas besluts-fattan-de och ytterst handläggningen av enskilda ärenden. Detta visar att det förtydligande som gjordes i propositionen om ledningen av statsförvaltningen ( att påverkan inte bör vara så utformad att myndigheten känner sig bunden att avgöra ett ärende på ett visst sätt ( är lättare i teorin än i praktiken. Forskningen visar emellertid tydligt att informella kontakter mellan departement och verk är vanliga. Det råder inga vattentäta skott mellan dessa två nivåer. Det är en av få saker som den existerande forskningen om "dualismen" inom den centrala statsförvaltningen kan säga med bestämdhet. Det finns i själva verket ganska litet forskning, framför allt när det gäller ordentliga fallstudier av hur beslutsprocesserna går till i praktiken. Vi talar också om svårstuderade processer. Förbudet mot ministerstyre gör att forskningen blir mycket politiskt känslig, varför det blir svårt att få tillgång till dokument och att veta om man får korrekta svar på de frågor man ställer. Men detta gäller inte bara i , också utomlands sägs förhållandet mellan minister och ämbetsmän vara något av ett tabuämne. Ingendera parten har där något intresse av att diskutera myten om det absoluta ministerstyret. Den empiriska forskningen väcker vidare frågan i vad mån ämbetsverken över huvud taget är styrda. Från myndighetshåll hävdas i enkätundersökningar att det politiska intresset för deras verksamhet är ganska begränsat. Ofta är de ovan nämnda informella kontakterna ett resultat av att verkscheferna vill förankra tänkta åtgärder i departementet. De får i en betydande utsträckning formulera sina mål själva. Mål- och resultatstyrningen har givit myndigheterna friare tyglar och de politiska beslutsfattarnas kontroll-möjlig-heter är ganska begränsade. Det talas till och med om en risk att myndig-het-er-na börjar "leva sitt eget liv". Vi kan emellertid snabbt konstatera att inte heller denna problembeskrivning är ny ( vi kan hitta likartade formuleringar i till exempel (SOU 1983:39). Ett ytterligare intressant forskningsresultat är att det finns en mycket betydande variation inom svensk förvaltning.