frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — I sådana fall förutsätts mer eller mindre att det råder ett motsatsförhållande mellan de granskande och främjande uppgifterna. Granskande uppgifter kan således innehålla främjande moment. Men också det omvända kan gälla. I en nyligen genomförd granskning av och skolans utveckling konstaterade revisorerna att en myndighet kan främja utvecklingen av en verksamhet på många olika sätt. Myndigheten kan bedriva utvecklingsarbete genom att ge vägledning i form av mål, riktlinjer och villkor för verksamheten inom en sektor. Dessa riktlinjer och villkor innehåller i varierande grad kontrollmoment som kan vara mer eller mindre tydliga. Utvecklingsarbete kan också bedrivas i form av olika stödjande och stimulerande insatser på den operativa nivån. Men också sådant utvecklingsarbete innehåller klara kontrollmoment. Ekonomiska stimulanser förmedlas endast under vissa, angivna villkor. Ytterligare ett exempel på utvecklingsarbete är att stimulera och påverka med information, s.k. informationsstyrning. Denna form av styrning har betydelse inte minst för myndigheter som - i likhet med - saknar planerande och operativa funktioner inom sin sektor. Konfliktsituationer mellan granskande och främjande uppgifter är emellertid inte uteslutna. Vid granskande insatser, som vid tillsyn eller prövning av examensrätter, ska som regel ett konkret objekt bedömas. Det kan röra sig om ett lärosäte, en institution eller ett ämnesområde. Detta granskningsobjekt kan tidigare eller ha varit föremål för konkreta stödåtgärder i form av t.ex. ekonomiska stimulanser. Stimulanserna kan ha medfört resultat och effekter i verksamheten som var oväntade och t.o.m. oönskade när stimulanserna förmedlades. Detta kan - i och för sig helt följdriktigt - medföra kritik eller andra repressalier från myndigheten när den uppträder i sin granskande funktion. Men ur granskningsobjektets eller lärosätets perspektiv kan verkets styrsignaler då - med all rätt - uppfattas som både konfliktfyllda och inkonsekventa. Detta kan i sin tur medföra en begränsning av myndighetens auktoritet och möjligheter att påverka sektorn. Sådana effekter kan komma att närmare aktualiseras i kontakter med lärosätena i de delstudier som ingår i en senare del av revisorers högskolegranskning. En slutsats av dessa resonemang är att begreppen granska och främja kan ha flera beröringspunkter. I många fall går begreppen i varandra. I det följande görs en genomgång av hur granskande och främjande moment framträder inom de olika verksamhetsgrenarna, i vilken mån konflikter har varit aktuella samt hur regeringens styrning inverkar på verkets granskande och främjande roll. När verket bildades angav att en ändamålsenlig tillsyn var ett huvudsyfte med reformeringen av den centrala myndighetsstrukturen. Inom verkets juridiska avdelning menar man att högskolans regelsystem ger en tämligen god grund för tillsynen. Men undantag har förekommit. Tillsynen ingår i verksamhetsområdet inom högskolan. Till samma område hör också kanslistöd till lan samt till . Den senare nämndens verksamhet är begränsad till ett par ärenden . Tillsynens omfattning, inriktning och förändring motsvarade tillsynen av verkets ramanslag på . Kansliinsatserna för de två nämnderna motsvarade , varav huvudparten rör ärenden hos . Omfattningen av verkets tillsyn har vuxit något över åren. Tillsynen är inriktad på de enskildas, främst studenternas, rättssäkerhet. Verkets jurister betonar att det i första hand är lärosätena som ska tolka regelsystemet. Men verket försöker inta en främjande hållning gentemot lärosätena med tolkning och hänvisningar. Källa: årsredovisning 1998 1996 1997 1998 Genomförda regeringsuppdrag 1 0 1 Pågående regeringsuppdrag 0 0 2 Genomförda egna projekt 1 2 2 Pågående egna projekt 1 4 6 Anmälda ärenden 92 112 105 Tillsynsärenden kan väckas dels via eget initiativ inom verket, dels via anmälningar och dels via regeringen. Ärendefördelningen framgår av tabell 4.2. Av tabellen framgår att ärenden via anmälningar har dominerat helt i verkets tillsyn. Bland dessa ärenden överväger frågor om antagningsförfarandet och examination. Men frågor om forskarutbildning och uppdragsutbildning tillkommer alltmer. Verket framhåller att tillsynsärenden som formellt bara rör ett lärosäte kan rymma frågor av principiellt intresse för hela sektorn. Att dela upp ärendena efter om de berör ett eller flera lärosäten, som i regleringsbrevet, ser man därför som direkt olämpligt. Verkets ambition har varit att antalet ärenden som inleds på eget initiativ skulle öka. har man inte kunnat leva upp till denna ambition, vilket förklaras med en alltför ambitiös planering i kombination med en oväntad ansvällning av ärenden om tillträdesfrågor och oväntade regeringsuppdrag. Totalt sett har det varit få regeringsuppdrag inom verkets tillsyn. Verkets jurister har emellertid i betydande omfattning medverkat såväl i regeringsuppdrag som verksprojekt där beredningsansvaret legat på någon annan avdelning. Inom verkets juridiska avdelning uppfattar man inte regeringen som särskilt aktiv i tillsynsfrågor. Regeringen har inte heller öppet gått emot verkets ställningstaganden i tillsynsfrågor. Verket avser nu att tona ned den tillsyn som väcks på verkets eget initiativ. I stället ska insatserna koncentreras på att ge kännedom om verkets beslut i enskilda tillsynsärenden. Dessa beslut ska utformas och spridas så att de ger vägledning åt läro sätena och stärker de enskilda studenterna. Verket kommer också att öka sina insatser med att följa upp lärosätenas åtgärder med anledning av tillsynsbesluten. Frågor om behörighet dominerar kraftigt också bland ärenden, vilka är av avsevärt större omfattning än verkets tillsynsärenden. Nämndens årliga ärendevolym - omkring 1 300 ärenden - har varit rätt . Men nämndens ärenden har blivit alltmer komplicerade. Nämndens handläggare ser ett samband mellan den mer komplicerade ärendehandläggningen och de nya antagningsregler som tillämpades första gången vid antagning. Förändringarna innebar bl.a. att inte bara den sökandes formella behörighet utan också den sökandes möjligheter att genomföra studierna skulle bedömas vid antagning till utbildning. Nämnden bifaller endast en mindre del av behandlade överklaganden. Av de 1 230 ärenden som avgjordes 1998 avslogs tre fjärdedelar eller 937 ärenden. Inom tillsynen avslutas anmälningsärenden vanligen med en promemoria medan ärenden som har initierats inom verket samt regeringsuppdrag publiceras i rapporter. Verket har publicerat totalt åtta tillsynsrapporter. Två tillsynsrapporter är redovisning av regeringsuppdrag. Sex tillsynsrapporter har tagits fram på verkets eget initiativ. Två av dessa rapporter överlämnades till regeringen med förslag till ändrad reglering. Informationen i övriga fyra tillsynsrapporter, som alla har tillkommit på verkets eget initiativ, är i huvudsak avsedd för lärosätena. Tillsynen och verkets granskande och främjande roll I den externa utvärdering av som genomfördes bedömdes verkets avgöranden i tillsynsfrågor vara tydliga och klart uppställda. Men påpekades att verkets tillsyn var rätt anonym ute på lärosätena. I kontakterna med lärosätena försöker verket, som redan nämnts, inta en främjande hållning. När kritik framförs i enskilda tillsynsärenden brukar verket kunna komma överens med lärosätena om åtgärder. Uppföljningar av verkets tillsynsärenden visar också att lärosätena som regel har vidtagit de aktuella åtgärderna. Men konflikter förekommer. Verket har inga sanktionsmöjligheter. Som regel kan verket på egen hand lösa konflikter med lärosätena. överlämnade emellertid verket - - ett tillsynsärende till regeringen då ett lärosäte vägrade rätta sig efter verkets kritik. Frågan gällde högskoleförordningens (1993:100) regler om antagning. Det aktuella lärosätet hade vägrat tillämpa dessa regler i ett enskilt fall. överlämnade regeringen i sin tur detta ärende till Justitiekanslern under hänvisning till att regeringen inte är överprövningsinstans vid handläggningen av enskilda ärenden. I sin tillsyn har verkets jurister inte upplevt någon konflikt mellan verkets granskande och främjande uppgifter. Men man menar att konflikter ändå kan ha förekommit på lärosätena. Ett sådant exempel är påpekande inom verkets tillsyn att lärosätena inte ska bedriva kommersiell verksamhet, dvs. använda anslagsmedel till att konkurrera med privata företag. Detta kan på lärosätena ha skapat konflikter i uppgiften att samverka med det omgivande samhället. Dessa frågor kan åter komma att aktualiseras i kontakter med lärosätena under senare delar av revisorernas granskning. kvalitetsgranskningar omfattar flera olika typer av insatser. Dessa insatser har också förändrats över tiden. Det tidigare inledde ett arbete med att bedöma lärosätenas kvalitetsarbete och att pröva examensrätter. har verket också prövat rätten att inrätta professurer vid högskolor utan egen fakultetsorganisation. Efter tillsätter lärosätena själva professorer. Verket genomför också nationella utvärderingar av bl.a. utbildningsprogram, ämnen, teman eller kurser. Efter beslut har verkets kvalitetsgranskningar vidgats till att också omfatta större områden. (Se avsnitt 3.5.3.) Verket har således prövat fem högskolors ansökningar om att tilldelas vetenskapsområden med rätt att utfärda doktorsexamen. prövade verket också - - ansökningar från fyra högskolor om att få benämningen universitet. Bedömning av lärosätenas kvalitetsarbete Vid utgången av 1998 hade kvalitetsarbetet vid samtliga lärosäten bedömts. I rapporten och bedömning av kvalitetsarbete vid universitet och högskolor redogör för utgångspunkterna för dessa bedömningar. granskningar och bedömningar beskrivs som en lärande process för alla inblandade. Bedömningarna ska avse hela lärosätet och avgöras i en dialog med lärosätet. Kvalitetsbegreppet framhålls som ett dynamiskt begrepp eller ett förhållningssätt. Ansatsen anges närmast vara att utveckla processer som leder till ett förhållningssätt som stärker lärosätets egna förutsättningar att utveckla en professionell kultur. En sådan kultur betecknas som det goda lärosätet. Kännetecknande för ett sådant är studenten i centrum. fattade verkets styrelse beslut om en ny omgång med bedömningar av lärosätenas kvalitetsarbete. Den första granskningsomgången bedömdes som framgångsrik i rapporten granskning och bedömning av kvalitetsarbetet vid universitet och högskolor. En förändrad och fördjupad syn på kvalitetsarbetet på lärosätena framhölls som det viktigaste resultatet. En nästan entydig uppfattning bland den första bedömningsomgångens granskare var också att granskande och främjande mål går att förena. Under den första granskningsomgången pågick en diskussion om kvalitetsbegreppet. gav regeringen i uppdrag att utvärdera vissa ämnen i högskolans utbildning. I uppdraget ingick att bedöma om kvaliteten i de berörda utbildningarna hade förändrats. I rapporten i förändring konstaterar verket att regeringen lyfter fram ett eftersatt område. konstateras att kvalitet är ett dynamiskt begrepp som är beroende av tid och rum. Verket framhöll att det därför är synnerligen svårt att uttala sig om hur kvalitet förändras över tiden. Efter ytterligare resonemang om metodologiska svårigheter med regeringens uppdrag framhåller verket både positiva och negativa förändringar i de aktuella ämnena. har låtit en norsk forskare utvärdera den första granskningsomgången av lärosätenas kvalitetsarbete. I rapporten , diagnose, dialog? konstaterar forskaren att de grupper som hade genomfört bedömningarna ofta ansåg att lärosätena borde förbättra sin ledning och organisation av kvalitetsarbetet liksom sina mål och strategier. I utvärderingsrapporten konstaterar forskaren också att bedömningarna hade genomförts av kompetenta och mycket motiverade experter. Enligt forskare hade dessa experter gjort ett bra arbete som hade lett till många förändringar på lärosätena. Men metodiken och värderingarna i rapporterna ansågs inte ha varit tillräckligt tydliga. Experternas bedömningar beskrivs som en dialog mellan bedömargruppen och lärosätet, inte som en dom eller diagnos. En andra omgång med bedömningar av kvalitetsarbete har inletts . Dessa bedömningar inriktas mer på kvalitetsarbetets resultat. Bedömningarna rör främst frågor om jämställdhet och studentinflytande samt social och etnisk mångfald. har verket prövat drygt 280 examensrätter. Prövningarna omfattar både verkets egna beslut i fråga om offentliga utbildningsanordnare och verkets yttranden till regeringen i fråga om enskilda anordnare. I det senare fallet fattar regeringen beslut. Verket yttrar sig också till regeringen om rätt till studiemedel, vilket prövas på samma grunder som examensrätterna. Ärenden som enbart rör överflyttning av examensrätt i anslutning till ändrat huvudmannaskap för utbildningen (främst vårdutbildningar) ingår inte. I tabell 4.3 visas en översikt över prövade examensrätter. Av tabellen framgår att av det totala antalet ansökta examensrätter har två tredjedelar tillstyrkts och en tredjedel avstyrkts. Avslagsprocenten är avsevärt högre för enskilda utbildningsanordnare än för offentliga högskolor. Någon markant förändring av andelen avslag framträder inte över tiden. Det finns inte heller några exempel på att regeringen har gått emot yttrande i fråga om prövning av examensrätter. Prövning av examensrätter /96 t.o.m. Offentliga högskolor Enskilda utbildnings- anordnare Bifall Avslag Totalt Bifall Avslag Totalt Summa 1995/96 21 5 26 3 14 17 43 1997 54 14 68 2 11 13 81 1998 61 30 91 4 5 9 t.o.m. 33 9 42 4 13 17 59 Summa 169 58 227 13 43 56 283 Praxis vid genomförandet av examensrättsprövningar har utvecklats i samverkan med lärosätena. Verket anlitar sakkunniga för att genomföra dessa prövningar av examensrätter. Det kan röra sig om en sakkunnig eller en grupp av sakkunniga. Den formella grunden med kriterier för att pröva examensrätter lades fast första gången i betänkandet Magisterexamen vid vissa högskolor. Kriterierna utarbetades med utgångspunkt i beslut om en ny examensordning vid högskolereform. Dessa kriterier följdes upp i den första magisterprövningen som genomfördes och som har dokumenterats i Magisterprövning. Därefter har kriterierna åter följts upp vid omprövningar av magisterexamensrätter. De första omprövningarna genomfördes och finns dokumenterade i rapporten och växtvärk. Praxis för prövning av examensrätter har också utvecklats och dokumenterats av i tre handledningspromemorior för lärosäten, sakkunniga och projektansvariga inom verket. Prövningarna av examensrätter görs mot krav på högskolemiljön och mot de krav som gäller för en viss utbildning. Såväl kompetens som utbildningsorganisatoriska och infrastrukturella frågor behandlas. De kvalitetskriterier som används vid examensrättsprövningar är utbildningens innehåll och organisation behörighet och övergångsmöjligheter till forskarutbildning kritisk och kreativ miljö. Under revisorers granskning har en närmare genomgång gjorts av vart tionde prövningsärende där verket har fattat beslut om examensrätter. Varje ärende kan omfatta en eller flera prövningar av examensrätter. nomgången omfattade 26 prövningar. Av dessa hade verket bifallit 19 och avslagit 6 ansökningar om examensrätter. Ett ärende avsåg en omprövning av en tidigare beviljad, men villkorad examensrätt. Efter att utbildningsanordnaren hade vidtagit erforderliga åtgärder avstod verket från att dra in den aktuella examensrätten. Verkets beslut var tydligt motiverat i samtliga fall utom ett. I det fallet avslog verket en ansökan utan egen motivering. Verket hänvisade enbart till de sakkunnigas yttrande. Inga villkor var knutna till de beslut som gicks igenom. Men i flera fall hänvisar verket i sitt beslut till att den beviljade examensrätten kommer att följas upp vid en omprövning av examensrätten eller - - i verkets kvalitetsgranskning. I anslutning till verkets omprövning av examensrätter drog verket in en beviljad examensrätt. Verket bedömde att den aktuella utbildningen saknade det ämnesdjup som krävs för en utbildning på magisternivå. Sammanfattningsvis innebär prövning av examensrätter att en bred kontaktyta mellan och lärosätena skapas. Verksamheten kan ses som en viktig del i verkets granskande och främjande roll inom högskolesektorn. Grunden för dessa prövningar lades . Därefter har en praxis successivt utvecklats. När det gäller enskilda utbildningsanordnare har inga skiljaktiga meningar förekommit mellan regeringen och verket. 1 juli 1995-1998 prövade verket totalt 150 ansökningar om att inrätta professurer vid högskolor utan egen fakultet. Verket tillstyrkte inrättande av professur i drygt hälften (85) av fallen. För att genomföra prövningarna anlitade verket sakkunniga. De kriterier som användes vid prövningarna beskrevs i rapporten att inrätta professurer. Kriterierna belyser dels grundutbildningens behov av forskningsanknytning, dels den vetenskapliga kvaliteten i högskolans miljö. Efter tillsätter lärosätena själva professorer. Prövningar av universitetsstatus och vetenskapsområden uppdrog regeringen åt att yttra sig över ansökningar om att få benämningen universitet från Högskolorna i , och samt från . En grupp sakkunniga förordnades för att genomföra prövningen. prövning har dokumenterats i rapporten i dynamisk utveckling - fyra högskolors förutsättningar att bli universitet. Med hänvisning till beslut och utlåtandet från de sakkunniga tillstyrkte verket att skulle få benämningen universitet med generell rätt att utfärda examen i forskarutbildning. Verket bedömde att denna högskola hade en väl utvecklad grundutbildning och forskning inom områdena samhällsvetenskap-humaniora, naturvetenskap och teknik och att handledarkapaciteten för forskarutbildningen var god. avstyrkte emellertid framställningen från Högskolorna i och samt från om att få benämningen universitet. Verket bedömde att dessa lärosäten inte hade kommit tillräckligt långt i sin strävan att bygga upp en universitetsmiljö. Men högskolorna i och ansågs ha kommit långt, särskilt inom området humaniora-samhällsvetenskap. Efter ansökan bedömdes dessa lärosäten ha goda möjligheter att tilldelas detta vetenskapsområde. När det gällde ansåg att högskolans koncept som nätverkshögskola var ett värdefullt och intressant tillskott i det svenska högskolesystemet. Lärosätet ansågs ha god balans mellan områdena samhällsvetenskap-humaniora, naturvetenskap och teknik. Men lärosätet bedömdes behöva ytterligare tid och resurser för att utveckla sin verksamhet. prövade också - - ansökningar om vetenskapsområden. Högskolorna i och hade ansökt om det humanistisk-samhällsvetenskapliga området och /hade ansökt om vetenskapsområdet teknik. Verket tillsatte sakkunniga för att genomföra prövningen, som finns dokumenterad i Vetenskapsområden - Bedömning av tre högskolor. De sakkunniga konstaterar i sitt utlåtande att hade fastställt vetenskapsområden som spände över mycket vida och heterogena forskningsfält. Ett krav för att bli tilldelad ett vetenskapsområde är enligt bedömargruppen att lärosätet i fråga har en väl utformad struktur med flera starka profilområden samt en strategi för att utveckla dessa profilområden. Enligt de sakkunniga uppfylldes inte dessa krav av någon av de tre högskolor som hade ansökt om vetenskapsområden. De sakkunniga avstyrkte därför ansökan från samtliga tre högskolor. föreslog de sakkunniga att forskningsområden skulle kunna definieras utifrån en högskolas befintliga verksamhet. En sådan ordning skulle underlätta för mindre och medelstora högskolor att utfärda doktorsexamen i vissa ämnen eller grupper av ämnen inom områden där lärosätena kunde erbjuda god kvalitet och långsiktighet i verksamheten. skulle profilering och mångfald främjas. Med en sådan lösning menade de sakkunniga att de tre högskolorna kunde ges rätt att bedriva forskarutbildning och utfärda doktorsexamen inom vissa begränsade delar av de ansökta vetenskapsområdena. När verkets yttrande om vetenskapsområden behandlades i konstaterades emellertid att gällande författningstext inte lämnade utrymme för ett beslut i enlighet med de sakkunnigas förslag. Verket kunde endast avstyrka eller tillstyrka lärosätenas ansökan om vetenskapsområden. Verksstyrelsen menade vidare att de sakkunnigas krav på flera starka profilområden var alltför stränga. Verkets uppfattning var att det var tillräckligt med ett väl sammanhållet ämnesområde där olika ämnen stöttar varandra på en hög vetenskaplig nivå. Styrelsen drog därför en annan slutsats än de sakkunniga och tillstyrkte dels att /skulle få vetenskapsområdet teknik, dels att Högskolorna i och skulle få vetenskapsområdet humaniora-samhällsvetenskap. Beslutet skulle träda i kraft . Men verket tillstyrkte bedömargruppens förslag att forskningsområden skulle kunna definieras utifrån befintlig verksamhet på ett lärosäte, dock med restriktionen att forskarutbildning i sådana fall skulle avse grupper av ämnen, inte enbart vissa ämnen. efter det att hade fattat beslut om ovannämnda ansökningar om vetenskapsområden fattade regeringen beslut i frågan om universitetsstatus för de fyra högskolor som hade prövats i denna fråga av tidigare . Regeringen beslöt att Högskolorna i , och skulle benämnas universitet fr.o.m. . Regeringen gjorde således en annan bedömning av Högskolorna i och än vad hade gjort. Enligt regeringen hade verkets universitetsprövning inte visat på några signifikanta skillnader mellan dessa tre högskolor. Vidare menade regeringen att kunde beredas tillfälle att redovisa kompletterande åtgärder för att kunna få benämningen universitet. har prövat rätten till vetenskapsområden vid ytterligare två högskolor. tillstyrkte verket en ansökan från om att få det naturvetenskapliga vetenskapsområdet. I budgetpropositionen för föreslår regeringen också medel till forskarutbildning till . prövade verket en ansökan från om att få vetenskapsområdena teknik och humaniora-samhällsvetenskap. Verket avstyrkte området humaniora-samhällsvetenskap, men tillstyrkte teknikområdet. I budgetpropositionen tog emellertid regeringen inte ställning till medel för forskarutbildning till inom teknikområdet. Sammanfattningsvis är verkets prövningar av vetenskapsområden och universitet en uppgift som har tillkommit till följd av riksdagsbeslut. angav riktlinjer för dessa prövningar. I övrigt är metoder och praxis för verkets prövningar i många delar baserade på erfarenheterna från examensrättsprövningarna. Flera parter är emellertid inblandade i beslutsprocessen vid dessa prövningar. I flera ärenden finns det också exempel på skiljaktiga meningar om slutsatser mellan de olika parterna. Verkets nationella utvärderingar kan vara initierade av verket eller utföras på uppdrag av regeringen. Utvärderingarna kan vara av skilda slag. Under en uppbyggnadsfas inriktades utvärderingarna främst på ämnen, program och teman. Ett exempel är en utvärdering av examinationen i högskolan, som avrapporterades . Flera yrkesutbildningar har också utvärderats, bl.a. juristutbildningen, socionomprogrammen, journalistutbildningar och designutbildningar. En aktuell utvärderingsrapport rör de långa designutbildningar inom högskolan som bedrivs inom sex lärosäten. Utbildningarna får både beröm och kritik. Utbildningen inom ett lärosäte kritiseras starkt. Verket har för avsikt att följa upp den aktuella utbildningen inom detta lärosäte. En annan aktuell utvärdering rör tio enskilda utbildningsanordnares ansökan om rätt att utfärda psykoterapiexamen. Samtliga utbildningar utom en uppfyllde kraven för legitimation enligt normer. Vid en prövning mot högskolelag och högskoleförordning samt mot praxis vid statliga högskolor med examensrätt för psykoterapiutbildning uppfyllde emellertid inte någon av utbildningsanordnarna uppställda krav. I tre fall gavs utbildningsanordnarna möjlighet att komplettera handledningsmomentet för att kunna erhålla examensrätt. övriga sju fall avslogs ansökan med villkoret att förnyad prövning kan ske tidigast efter yttrande