frsrdg · GO04RR3 · 2001-01-01 00:00:00 — I avsnittet presenteras därför även olika exempel på hur sådana redovisningar skulle kunna göras med olika källmaterial som grund. Praktiska problem och hur dessa kan lösas revisorer har intervjuat representanter för och , vilka har i uppgift att ta fram jämförbara sifferunderlag för statsbudgetens utgifter. Man menar att det är svårt att göra direkta jämförelser mellan olika år. Därtill är påverkan från olika faktorer för stor, åtminstone för åren före den nya budgetprocessen och budget. Man menar dock att det bör vara möjligt att ta fram jämförbara siffror för statsbudgetens utfall fördelat på anslag och utgiftsområden . Problemet ligger snarare på praktisk nivå. Arbetet kräver en hel del "detektivarbete". är den årliga arbetsbelastningen inom inte den bästa för sådana långsiktiga utvecklingsprojekt. Det kan därför finnas skäl att bedriva arbetet med att ta fram tidsserier fristående från det löpande arbetet. Med "detektivarbete" åsyftas arbetet med att följa utgiftsposter (anslag och anslagsposter) bakåt i tiden. Arbetet beskrivs som omfattande och resurskrävande. De sifferunderlag på vilka och arbete med att ta fram tidsserier baseras har inte rapporterats in i syfte att vara jämförbart över tiden. Generellt har departement och myndigheter i stället varit fokuserade på att göra årets rapportering så rättvisande som möjligt, utan större hänsyn till jämförbarheten . Det sker ständigt förändringar i budgetens struktur. Anslag försvinner, nya tillkommer, anslag slås ihop, delas upp osv. Man menar vidare att myndigheterna lägger ned stor möda på att årsredovisningen ska vara så bra som möjligt. Till detta hör bl.a. att justera tidigare siffror i så stor utsträckning som möjligt, för att de ska återspegla verksamheten så bra som möjligt. Däremot läggs inte samma energi ned på att föra tillbaka de justerade siffrorna till redovisningssystemen. Detta innebär att det med tiden skapas väsentliga skillnader mellan den information som lämnas i budgetdokumenten och den som finns tillgänglig i de datoriserade redovisningssystemen. Man menar att det har saknats ett systemtänkande när man lagt upp principerna för hur sifferunderlag ska inrapporteras till regering och riksdag. Det är sålunda inte möjligt att med en knapptryckning få fram jämförbara siffror över statsbudgetens utfall för en I de fall man lagt ut uppdrag för att ta fram tidsserier i efterhand har detta inte resulterat i generella, automatiserade system. Det finns flera problem med att skapa tidsserier i efterhand. Om arbetet ska vara framåtblickande bör stor uppmärksamhet ägnas åt att göra tidsserierna beständiga och i så stor utsträckning som möjligt bygga på automatiserade rutiner. Vad arbetet handlar om är att utgå från det rådande systemet och sedan, år för år, utgiftspost för utgiftspost, gå bakåt i tiden och föra utgiften till rätt anslag, ändamål eller vilken annan gruppindelning man valt. De problem man då stöter på är ändrade budgeterings- och redovisningsprinciper förändringar i budgetstrukturen (från huvudtitel till utgiftsområde, t.ex.) den snabba förändringen av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d. ändrat budget- och räkenskapsår. För att kunna presentera rättvisande siffror på en aggregerad nivå, som t.ex. utgifts- eller verksamhetsområdesnivå, krävs att man åtminstone har tillgång till sifferunderlaget på nivån närmast under. Arbetet med att ta fram tidsserier och utveckla system för detta har inte varit en prioriterad verksamhet inom och . De utvecklingsmedel som förfogar över för denna sektor läggs till övervägande del på det s.k. (Verktyg för Ekonomisk styrning i STAten). Med följer en ny indelning av de verksamheter som finansieras över statsbudgeten. Engångsvisa händelser och ändrade redovisningsprinciper Av de olika problemen med jämförelser över tiden och mellan länder, som nämndes i ovanstående avsnitt, är några av problemen mer svårbemästrade än andra. Övergång till kalenderår kan ske om man har tillgång till information om det månadsvisa utgiftsutfallet, som sedan kan aggregeras upp till helår. Problemet med ändringar av budgetstrukturen och förändringar av anslagen kan, enligt , underlättas med hjälp av s.k. systemkoder. Systemkoderna är egentligen ett löpnummer som tilldelas varje anslag. Med hjälp av löpnumret kan man spåra ett anslag bakåt i tiden även om det bytt anslagsbeteckning och utgiftsområde. Det föreligger dock svårigheter då ett anslag slagits ihop med ett annat eller delats upp på flera nya anslag. Med tillfälliga eller engångsvisa händelser menas transaktioner av extraordinär karaktär. Dessa exkluderas från det faktiska saldot vid en analys av det s.k. underliggande saldot. För att kunna göra relevanta analyser av budgetutfall mellan åren bör man känna till det underliggande saldot. har tagit fram underlag för beräkningen av det underliggande saldot . Analysen av redovisas i Budgetprognos 1999:4. Analysen gäller dock den totala statsbudgetens utfall, inte fördelat på utgiftsområden eller ändamål. har ett trettiotal engångsvisa händelser kunnat iakttas, t.ex. Bidrag till kapitalet i investeringsbanken, som påverkade statsbudgeten negativt med , Försäljning av aktier i , som påverkade statsbudgeten positivt med , Statens fastighetsverks försäljning av fastigheter, vilket för antas komma påverka statsbudgeten positivt med . Den totala påverkan på statsbudgeten av de engångsvisa händelserna varierar mellan åren. uppgick den till , till ca 53 miljarder, till knappt 31 miljarder och till ca (preliminärt utfall). Den största effekten har dock poster med anknytning till pensionsreformen, t.ex. genomfördes en överföring från AP-fonden till statsbudgeten på samt en inbetalning av premiepensionsmedel till statsbudgeten på ca . Statsfinanserna påverkas också av ändrade redovisningsprinciper. Det går inte att göra direkta jämförelser mellan det redovisade budgetsaldot . Ändrade redovisningsprinciper kan medföra att såväl utgifter som inkomster och därmed saldot behöver justeras för att skapa jämförbarhet. har det skett ett tiotal förändringar i redovisningsprinciperna för statsbudgeten som föranlett justeringar, t.ex. Arbetsmarknadsfonden, Lönegarantifonden och Arbetsmiljöfonden började redovisas på statsbudgeten fr.o.m. . Ekonomiska regleringar till kommuner och landsting redovisas fr.o.m. som avdrag från statsbidragen (tidigare gjordes detta genom avdrag från skatteutbetalningarna till kommuner och landsting). Övergång från anslagsfinansiering till lånefinansiering av Försvarsmaktens förskott fr.o.m. . Inkomster och utgifter för delpensioner och ersättning för arbetsskada redovisas på statsbudgeten . De ändrade redovisningsprinciperna har fört med sig att redovisat budgetsaldo skiljer sig från det jämförbara budgetsaldot med . Differensen var , och . Det tidigare redovisade exemplet med internationella jämförelser inom försvarsområdet har vissa svagheter. Som tidigare nämnts finns det vissa frågetecken kring den bakomliggande definitionen av försvarsutgifter, vilket gör att siffrorna inte är helt jämförbara. Detta problem bottnar i olika nationella budgetstrukturer och lösningen ligger i vad som inom nationalräkenskaperna kallas ändamålsindelning. Begreppet ändamål är i princip synonymt med begrepp som mål och syfte. Av samma skäl som att en verksamhet kan ha flera syften är ändamål som urvalskriterium för hur utfall av statsbudgeten ska redovisas inte självklart. Som exempel kan nämnas statliga bidrag och lån till ett krisdrabbat företag i industrin. Syftet kan vara industripolitiskt eller arbetsmarknadspolitiskt eller regionalpolitiskt. genomförde och tillsammans ett arbete med målet att ta fram en ny ändamålsindelning av den offentliga sektorns utgifter. Bakgrunden till den nya ändamålsindelningen var att FN då hade fastställt en ny indelning av den offentliga sektorn kallad Cofog (Classification of the Functions of Government). Den grundläggande principen för det svenska arbetet var att den nya svenska indelningen skulle anpassas till FN:s indelning "på sådan nivå och med sådan detaljrikedom att dels internationella krav på rapportering, dels svenska behov av redovisning kan tillgodoses". Kravet på internationell redovisning kom från samt (SCB/RRV s. 6). Den lösning man valde var, som det uttrycktes, präglad av "pragmatik, där olika teoretiska principer blandas med ibland överlappande resultat". Ändamålsindelningen utformades efter vad som bedömts som allmänt intressant och inte minst praktiskt möjligt att redovisa. Den påverkas och styrs i praktiken starkt av de olika tjänster som utförs av olika myndigheter och andra offentliga organisationer. Ett annat ställningstagande man gjorde vid konstruktionen av den nya ändamålsindelningen var att bortse från möjligheterna att kunna skapa jämförbara redovisningar bakåt i tiden. Man ansåg att det "inte heller varit möjligt och rimligt att göra en sådan indelning att jämförbarheten med de nuvarande helt kunnat upprätthållas: vissa brott i serierna har ansetts ofrånkomliga även på en relativt grov nivå". Till skillnad från FN:s indelning bestämde man att de svenska nationalräkenskaperna inte hade samma behov av detaljeringsgrad. Dessutom såg man begränsningar i befintligt dataunderlag vilket skulle göra en lika fin indelning som Cofog onödig. Den svenska ändamålsindelningen är såtillvida en förenkling jämfört med Cofog, som t.ex. omfattar tre nivåer medan den svenska bara tar upp två nivåer (huvudgrupper och deras underindelning). De svenska huvudgrupperna är däremot desamma som de i Cofog. Med den lösning som valdes går det inte att utläsa de offentliga utgifterna för administration och forskning samt verksamheter av genomskärande eller övergripande karaktär, som t.ex. miljövård. Dessa utgifter ligger nämligen samlade under de ändamålsgrupper som utgiften avser. På så sätt ingår utgifter för administrativ personal vid regionsjukhus i gruppen "Läns- och regionsjukvård". De utgifter som på detta sätt inte går att knyta till undernivån läggs in som en särskild grupp inom huvudgruppen, t.ex. "Allmän administration och forskning m.m. för hälso- och sjukvård". Även klassificeringsenheten, dvs. vad som ska redovisas under de olika ändamålen, ger upphov till olika bedömningsfrågor. I princip är det den enskilda transaktionen, dvs. varje inköp av vara eller tjänst, varje löneutbetalning, transferering eller annan utgift, som ska föras till ett visst ändamål. I den officiella statistiken är detta dock endast möjligt vad gäller vissa transfereringsutgifter. För andra utgifter, som t.ex. konsumtion och investeringar, bedömde man med hänsyn taget till befintligt underlag och realistisk arbetsinsats, att det inte var möjligt att använda enskilda transaktioner som grund för fördelningen på ändamål. I stället får man tilldela olika myndigheter, anslag, kommunala program eller verksamhetsområden ändamålskoder. Alla utgifter för en sådan enhet hänförs då till samma ändamål. Om en enhet har utgifter som berör mer än ett ändamål, förs enheten till det ändamål som svarar för den största delen av utgifterna. har dessutom en rad förändringar skett i nationalräkenskaperna. är ansvarig myndighet för genomförandet av det s.k. europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. De nya räkenskaperna börjar . Även system för ändamålsindelning kommer att ersättas med ett nytt. Den ändamålsindelning som används i det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 är därför den samma som förut. Andra förändringar, som t.ex. av bakomliggande klassifikationer, definitioner, beräkningsmetoder m.m. gör dock att utfallet för de olika ändamålen är jämförbart med tidigare beräkningar. Det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 är ett internationellt jämförbart räkenskapssystem för systematisk och detaljerad beskrivning av ekonomin i t.ex. ett land eller en region. Det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 bygger på de globala riktlinjerna för nationalräkenskaper som utarbetats under ansvar av , , Europeiska unionen, och . Det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 har dock en tydligare inriktning på förhållanden och informationsbehov inom Europeiska unionen. Till exempel har det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 stor betydelse för den europeiska sociala och ekonomiska politiken. Konvergenskriterierna för Europeiska monetära unionen har definierats i termer av nationalräkenskapsvärden. Det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 används också som underlag för att beräkna ekonomiskt stöd till regioner inom Europeiska unionen samt för att beräkna unionens egna resurser och de bidrag som medlemsländerna ska lämna. På grund av det omfattande sifferunderlag som ska inhämtas och anpassas till det nya nationalräkenskapssystemet har inte publicerat någon sammanställning av den offentliga konsumtionen fördelat på ändamål enligt system . Någon liknande sammanställning utifrån det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 har ännu inte publicerats. I kommande avsnitt presenterar revisorer preliminärt underlag från som visar utfallet för den statliga konsumtionen fördelat på ändamål enligt det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. Utöver arbete med att införa det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 driver man inom och ett antal olika utvecklingsprojekt som alla har det gemensamma syftet att bättre presentera statsbudgetens utfall och offentliga utgifter. Det är inte tydligt hur dessa projekt förhåller sig till varandra eller om de är varandra överlappande. Inom arbetar man med ett, vad man kallar, "datalager". Med detta menas en databas med information om statsbudgetens utfall, till att börja med för och . Databasen beräknas kunna läggas ut på intranät . här tas fram är omfattande och kan fördelas på ett stort antal underposter. Till exempel kan man jämföra det faktiska utfallet för någon del av statsbudgeten med tidigare prognoser. Ambitionen med "datalagret" är att den även ska täcka in sifferunderlag bakåt i tiden. Det är dock ovisst när denna ambition kan realiseras. arbetar också med en databas som är baserad på de anvisade anslagen. Utvecklingsarbetet går ut på att spåra hur dessa ändrats . Ambitionen är att bemästra samtliga de problem som finns med att efterkonstruera tidsserier som beskrivits tidigare, dvs. s.k. engångshändelser, ändrade budgeterings- och redovisningsprinciper, förändringar i budgetstrukturen (från huvudtitel till utgiftsområde, t.ex.), den snabba förändringen av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d. samt ändrat budget- och räkenskapsår. beräknas databasen kunna innehålla tidsserier för statsbudgetens utfall på utgiftssidan för anslag, utgiftsområden m.m. fr.o.m. /89. har ansvar för att leverera underlag till budgetarbete och därav ibland att presentera uppgifter om statens kostnader och utgifter. Sådana uppgifter presenteras t.ex. i Statsbudgetens utfall, samt i budgetprognoserna. har ambitionen att i kommande utgåvor av Statsbudgetens utfall presentera tidsserier för statsbudgetens saldo, underliggande saldo, totala utgifter och totala inkomster m.m., men inte detaljerade tabeller på anslagsnivå eller inkomsttitel. Denna typ av tidsserier tar fram på eget initiativ. startades ett arbete inom det s.k. med syfte att finna en ny avgränsning av statsbudgeten, till skillnad från de tidigare nämnda utvecklingsprojekten, som utgår från nuvarande budgetstruktur. Man vill att statsbudgeten ska kunna presenteras i termer av intäkter, kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och skulder. är man medveten om behovet av möjligheten till internationella jämförelser av olika aspekter av den offentliga sektorn. Enligt projektets uppdragsbeskrivning är detta en viktigt aspekt som kan läggas på statsbudgetens avgränsning. En form av jämförande information brukar benämnas benchmarking. Vanligtvis är benchmarking förknippad med detaljerad och processrelaterad information snarare än statsbudgetens totala utgifter fördelade på politikområden eller ändamål. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () har publicerat en rapport kallad Med många mått mätt (Ds 2000:23) i vilken man redovisar en mängd internationella jämförelser baserade på nyckeltal för makroekonomiska sammanhang, arbetsmarknad, näringsliv, utrikeshandel, skatter, utbildning, forskning och utveckling, informationsteknik, infrastruktur, hälsovård och sjukvård, socialförsäkringar samt miljö och energi. I rapporten undersöks position inom de olika sektorerna i jämförelse med övriga länder. En annan benchmarkingstudie har publicerats av , Benchmarking av näringspolitiken (Ds 2000:12). I studien genomför man en rad jämförelser med andra länder för att skapa en bild av tillväxten i . För att fånga in begreppet tillväxt använder man indikatorer som beskriver lönebildning, arbetsmarknad, nivå av informationsteknik, kommunikationsförsörjning, företagsklimat, marknader och konkurrens, arbetsrättsliga regler samt arbetsmiljö. Tidsserier enligt olika källor I detta avsnitt visar revisorer på exempel på tidsserier som skulle kunna utgöra en del av regeringens redovisning av resurser. Tidsserierna kan antingen bygga på egna beräkningar utifrån regeringens budgetpropositioner eller på underlag från andra källor än regeringens redovisning, t.ex. från eller . För att fördjupa redovisningen bör tidsserierna kompletteras med kommentarer och förklaringar till utfallet. I nedanstående exempel inskränker sig detta till kommentarer kring de trender som kan utläsas ur sifferunderlaget. Beräkningar utifrån regeringens budgetpropositioner Utgår man från regeringens redovisning i budgetpropositionen under en följd av år kan en utomstående läsare skapa tidsserier över den resursförbrukning som regeringen anger genom att lista samtliga anslag som ingår inom ett visst utgifts- eller verksamhetsområde och sedan följa området och anslagen bakåt i tiden. I normalfallet räcker det inte med att följa upp utgiftsutfallet på en aggregerad nivå eftersom de underliggande anslagen ofta förändras och/eller flyttas. Ett annat problem är ombrytning från budgetår till kalenderår och den 18-månadersbudget som lades för perioden /96. Eftersom den utomstående läsaren inte har tillgång till det faktiska utgiftsutfallet eller ens per kvartal får man nöja sig med att räkna ut den genomsnittliga årsutgiften . För att ha något att jämföra utgiftsutfallet med har revisorerna lagt till anvisat anslag. Samma beräkningsprinciper har använts för att bryta om 18-månadersbudgeten till 12-månadersbudget. För att exemplifiera hur regeringen skulle kunna redovisa utgiftsutvecklingen för utgiftsområde 4 Rättsväsendet presenterar revisorer egna beräkningar för tre av utgiftsområdets verksamhetsområden (Polisväsendet, Åklagarväsendet och Domstolsväsendet). Av beräkningen kan utläsas att utgiftsutfallet och anvisat anslag inte har följt varandra, vissa år har skillnaderna t.o.m. varit kraftiga. Den trend som kan utläsas över är att utvecklingen gått från att utgifterna översteg anvisade anslag till det motsatta förhållandet. /92 översteg utgifterna anvisade anslag med ca . /95 var utgifter och anvisade anslag i stort sett på samma nivå. översteg anvisade anslag utgifterna med . Resursutveckling för Polisväsendet (, löpande priser) Anslag Utgiftsutfall Budgetår Kalenderår Budgetår Kalenderår 1991/92 8 596 10 084 1992/93 10 262 10 589 1993/94 10 620 10 963 1994/95 10 734 10 716 1995/96, 1996 10 721 10 721 11 077 11 209 1997 10 997 11 338 1998 11 458 11 289 1999 11 974 11 704 2000 12 048 Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 1) Åklagarväsendet Av beräkningen kan utläsas att det funnits smärre skillnader mellan anvisade anslag och utgiftsutfall, men att nivån på dessa skillnader ökat . /92 var utgifterna i stort sett desamma som anvisade anslag. /95 var utgifterna ca högre än anvisade medel. hade däremot situationen ändrats så att anvisade medel översteg utgifterna med . Resursutveckling för Åklagarväsendet (, löpande priser) Anslag Utgiftsutfall Budgetår Kalenderår Budgetår Kalenderår 1991/92 496 500 1992/93 530 546 1993/94 551 523 1994/95 582 603 1995/96, 1996 603 603 635 660 1997 645 660 1998 815 741 1999 819 831 2000 946 Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1990/91 till 1999/2000 (se bilaga 1) Av beräkningen kan utläsas att anvisade medel och utgiftsutfall legat relativt nära varandra fram till budgetåren 1993/94 (anvisade anslag överskred utgifterna med ca ) och 1994/95 (utgifterna överskred anvisade anslag med ca ). Därefter har utgifterna överskridit anvisade anslag i en alltmer ökande grad. låg de 1999 ligga över. Resursutvecklingen för Domstolsväsendet (, löpande priser) Anslag Utgiftsutfall Budgetår Kalenderår Budgetår Kalenderår 1991/92 2 204 2 230 1992/93 2 441 2 437 1993/94 2 493 2 322 1994/95 2 609 2 880 1995/96, 1996 2 816 2 816 2 831 2 889 1997 2 916 2 954 1998 2 979 3 063 1999 3 067 3 169 2000 3 359 Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 1) Militärt försvar Militärt försvar, som här har definierats som den militära delen av totalförsvaret (dvs. i princip all verksamhet vid myndigheten ) samt den stödverksamhet som till stor del är ägnad åt den militära delen av totalförsvaret (dvs. myndigheter som , m.m.), uppvisar stora beloppsmässiga skillnader mellan anvisade anslag och utgiftsutfallet. Resursutvecklingen för militärt försvar - Försvarsmakten samt stödverksamhet (, löpande priser) Anslag Utgiftsutfall Budgetår Kalenderår Budgetår Kalenderår 1991/92 31 403 33 250 1992/93 34 982 37 433 1993/94 39 057 38 020 1994/95 38 370 37 537 1995/96, 1996 38 795 38 795 28 678 25 252 1997 39 785 38 407 1998 38 286 39 531 1999 40 962 41 132 2000 43 740 Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 1) /93 överskred utgifterna de anvisade anslagen med ca . Nästföljande budgetår överskred däremot de anvisade medlen de totala utgifterna med ca . Det låga utgiftsutfallet på berodde på en justering av anslagen i samband med övergång från anslagsfinansiering till lånefinansiering av investeringar med . Det synbara överskottet på anslagsmedel fortsätter t.o.m. då utgifterna överstiger anvisade anslagsmedel med . sjönk det överskridande beloppet till . Den tidsserie som redovisas för internationellt bistånd skiljer sig från de övriga politikområdena. På grund av verksamhetens huvudsakliga karaktär i form av bidrag till andra länder och organisationer samt den omfattande tidsåtgången som är förknippade med internationella utvecklingsprojekt definieras utgifterna som anvisade medel. Dessutom är inte anslag den primära styrformen. I stället talar man om den s.k. biståndsramen som omfattar alla medel som går till internationellt bistånd (däribland anslag till t.ex. myndigheten verksamhet, men även den biståndsverksamhet som kanaliseras via Europeiska unionen). Biståndsramens utveckling (, löpande priser) Anslag Budgetår Kalenderår 1991/92 13 871 1992/93 14 460 1993/94 12 960 1994/95 12 360 1995/96, 1996 13 360 13 360 1997 11 946 1998 12 418 1999 12 840 2000 14 299 Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 2) I löpande prisnivå har biståndsramen både höjts och sänkts . /93 nådde biståndsramen sin, enligt regeringens redovisning, högsta nivå , . Därefter sjönk biståndsmedlen till som lägst . föreslog regeringen en biståndsram om . De statliga utgifterna för hälsovård och sjukvård redovisas utifrån en stor mängd olika anslag. Det har visat sig svårt att följa dessa anslag bakåt före den nya budgetprocessen. Man bör också beakta att detta endast åter speglar de direkta statliga utgifterna medan den större delen av verksamheten finansieras av landstingskommunala medel. (Vilka statliga utgiftsposter som finns inom hälsovård och sjukvård framgår av ovanstående avsnitt Regeringens nuvarande redovisning.)