frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen bör redovisa till i vilken omfattning och på vilket sätt intentionerna högskolereform har uppfyllts i detta avseende. Slutligen föreslår revisorerna att lokala system utvecklas för att redovisa högskolemässigheten i olika utbildningar. Systemen bör inte vara omfattande. Informationen bör vara lätt tillgänglig och lätt att överblicka. Brist på kunskap om utbildningens resultat I internationell jämförelse satsar betydande resurser på högskole-sektorn. Den årliga anslagstilldelningen uppgår till ca . Därmed är högskolan en stor del av landets offentliga sektor. I högskolans verksamhet är grundutbildningen av strategisk betydelse. Grundutbildningen har expanderat kraftigt och utbildningen avses fortsätta att växa. har ett mål- och resultatorienterat styrsystem införts. Vidare har stora förväntningar om social och ekonomisk utveckling samt förbättrad internationell konkurrenskraft knutits till satsningarna på högskolan. Reviso-rerna konstaterar emellertid en allvarlig brist på kunskap i fråga om utbild-ningens resultat. Kunskapsbristerna är av flera slag. Den examensordning som infördes vid högskolereform skulle bl.a. ge och regeringen bättre information om studiernas omfatt-ning och resultat på olika nivåer i en decentraliserad högskolesektor. Exa-mensordningen var också ett instrument för kvalitetskontroll och för interna-tionella jämförelser av utbildning. har emellertid kopp-lingen mellan studier och examina försvagats. Antalet examina är ett osäkert mått som kan leda till både överskattningar och underskattningar av utbildningens resultat. Antalet kursstuderande utanför utbildningsprogrammen har ökat kraftigt och studenternas intresse för att ta ut en examen har minskat. Flera tänkbara förklaringar har nämnts, men regeringen har inte redovisat någon mer ingående analys av faktiska förhållanden. Redovisningen av presterade högskolepoäng visar att lärosätena har legat på en relativt hög och jämn prestationsnivå . Denna redovis-ning ger information om prestationer av individer och lärosäten i aggregerad form. Men av redovisningen framgår inte vilken utbildning som har genom-förts på olika nivåer och inom olika ämnesområden. Statsmakternas önskan om ett ökat antal studenter inom områdena teknik och naturvetenskap har hörsammats väl . Men det är oklart vilket kompetenstillskott satsningen kommer att leda till. uppföljning visar att andelen uttagna examina är extremt låg för högskole-ingenjörer. Orsakerna till detta har inte närmare analyserats. Sammantaget saknas bra mått för att bedöma grundutbildningens resultat. Regeringen har inte tagit initiativ till att utveckla alternativa mått. I budgetpropositionen och regleringsbreven saknas också diskussioner kring mer generella mål för prestationsgrad och examensfrekvens. Sådana diskus-sioner bör kunna utgå från både högskolelagens krav på en effektiv verksam-het av hög kvalitet och från den ändrade sammansättningen av studenter i högskolans grundutbildning. Även kunskapen om utbildningens effekter i samhället är bristfällig. Bris-terna gäller såväl vetenskapliga studier som studier i övrigt och avser både ekonomiska analyser och analyser av högskolans grundutbildning på en mer övergripande nivå. Utöver den tidigare nämnda sociala snedrekryteringen finns flera tecken på ineffektivitet i högskolesystemet. har reglerna för antagning till högskolans grundutbildning ändrats . Problemet med köbildningar där yngre sökande missgynnas har emellertid förvärrats. ökade antalet antagna i åldrarna . ökade antalet antagna i åldrarna med . Antalet äldre personer med behörighet för högskoleutbildning kan förväntas öka till följd av bl.a. det s.k. . Mot bakgrund av detta åtagande samt att utbild-ningen är offentligt finansierad menar revisorerna därför att en växande oba-lans mellan åldersgrupperna i antagningen till högskoleutbildningen måste närmare analyseras och diskuteras. Revisorerna konstaterar att kunskapen om högskolan behöver förbättras. Revisorerna föreslår att begär att regeringen överväger olika initiativ till insatser för att förbättra kunskapen om grundutbildningens resultat. Det behövs både mer ekonomiska och mer övergripande analyser av högskolesystemet. Statistiska mått bör också utvecklas så att det blir möjligt att följa upp resultatet av högskolans grundutbildning. Vidare behöver examens-ordningens betydelse för utbildningens resultat följas upp. Revisorerna föreslår också att regeringen får i uppdrag att ta initiativ till en grundlig översyn av reglerna för antagning till högskolans grundutbildning. Sökbeteendet hos olika åldersgrupper bör analyseras. Därvid bör bedömas vilka konsekvenser som är rimliga både för olika grupper och totalt med hänsyn till ambitionen att antalet högskoleutbildade bör öka. Oklarheter kring roll och uppdrag bildades för att svara för nationella intressen i en decentra-liserad högskolesektor. I verkets instruktion har regeringen emellertid inte klargjort innebörden av dessa uppgifter och inte heller givit mycket vägled-ning för hur verket ska prioritera mellan en mängd olika uppgifter. Verket har också fått en relativt omfattande mängd regeringsuppdrag som läggs ut och löpande ska redovisas . Detta försvårar ytterligare verkets möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet. Bland intressenter finns skilda uppfattningar om krav och förväntningar på verket och verkets roll uppfattas som diffus. Särskilt fram-hålls det allvarliga i en oklar ansvarsfördelning mellan verkets ställnings-taganden och bedömningar på den politiska nivån. Också revisorerna ser all-varligt på detta. Särskilt allvarliga är de oklarheter som rör verkets prövning av vetenskapsområden och universitetsstatus då kvalitetsprövning av detta slag är en central uppgift i verkets uppdrag. Enligt revisorerna medför oklar-heter kring sådana förhållanden att verkets auktoritet i längden hotas. Reviso-rerna ser allvarligt på en sådan utveckling då verkets auktoritet är en väsent-lig del i verkets möjligheter att påverka högskolesektorn. När det gäller granskande och främjande uppgifter konstaterar revisorerna att främjandebegreppets innebörd är oklar och att re-sultat av mer utpräglade främjandeinsatser är svåra att följa upp. Däremot finns väsentliga främjandeaspekter i ett framgångsrikt arbete med tillsyn och kontroll, uppföljning och utvärdering samt olika former av kvalitetsprövning. Revisorerna anser att dessa uppgifter bör vara kärnan i verkets uppdrag att svara för nationella intressen i en decentraliserad högskolesektor. Revisorerna föreslår att begär att regeringen överväger hur mandat och uppdrag gentemot den politiska nivån och gentemot högskolans övriga intressenter kan klargöras. Regeringen bör också se över om statsmakternas riktlinjer för den sakliga grunden vid verkets prövning av vetenskapsområden och universitetsstatus behöver klargöras. Vidare bör regeringen klargöra verkets främsta uppdrag, att företräda nationella intressen inom högskolesektorn, samt de huvudsakliga uppgifter som följer av detta uppdrag. Enligt revisorerna rör verkets väsentliga uppgifter tillsyn och kvalitetskontroll samt uppföljning och utvärdering. Ovan framgår att revisorerna under granskningen har iakttagit flera kunskapsbrister i fråga om grundutbildningens resultat. Bristerna gäller både statistikmått och analyser. Det är också brist på mer övergripande analyser och ekonomiska analyser av högskolesektorn. Slutligen bör regeringen se över placeringen av vissa uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighetsprofil för verket. Uppgifter som främst bör omprövas är bl.a. regeringens stöd- och utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning. revisorer föreslår att begär att regeringen tar initiativ till att utveckla redovisningen av grundutbildningens kostnader i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.2 initierar åtgärder för att främja grundutbildningens högskolemässiga kvalitet samt redovisar resultatet till i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.3 tar initiativ till att utveckla redovisningen av grundutbildningens resultat i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.4 klargör roll i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.5. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 1999/2000:3 revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen. Revisorernas granskning består av fyra delar. Detta är den första delrapporten. Den är avgränsad till granskande och främjande roll. I övriga delar behandlas den grundläggande högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning, lärosätenas prioritering och resursanvändning samt förutsättningar för forskning och utbildning. Underlag för denna rapport är intervjuer, statistik och övrig dokumentinsamling. Granskningen har bedrivits inom revisionens andra avdelning. I andra avdelningen ingår Per ordförande (v), vice ordförande (s), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören haft huvudansvar för granskningsarbetet. Även utredningschefen och kanslichefen har deltagit i arbetet. Revisorernas rapport sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Efter att också de tre övriga rapporterna i revisorernas högskolegranskning har behandlats på samma sätt har revisorerna för avsikt att överlämna en samlad bedömning till . revisorer har inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen. Revisorernas granskning består av fyra delar. Detta är den första delrapporten. Den är avgränsad till granskande och främjande roll. I övriga delar behandlas den grundläggande högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning, lärosätenas prioritering och resursanvändning samt förutsättningar för forskning och utbildning. Högskoleutbildningen har byggts ut kraftigt . fanns 305 600 registrerade studenter, det högsta antalet i . Efterfrågan på platser har emellertid växt mer än tillgången på platser. fick mindre än varannan sökande - - en plats i högskolan. Dessa svårigheter drabbar främst ungdomar som kommer direkt från gymnasieskolan. försämras högskolans rekryteringsbas från gymnasieskolan. Gapet mellan utbildningssystemen växer. Problemet är tydligast när det gäller högskoleutbildningar som bygger på gymnasieskolans naturvetenskapliga program. Allmänna besparingar på statsbudgeten har lett till minskade ersättningsbelopp för högskoleutbildningen. Men det finns inget bra index för att mäta högskolans kostnadsutveckling. Lärosätenas redovisning till medger inte heller möjligheter att bedöma besparingar och kostnader. Vid en internationell jämförelse har emellertid den svenska högskolan mycket resurser. I jämförelse med andra länder har också en hög genomsnittlig andel högskoleutbildade. Men i är andelen högskoleutbildade låg och inom områdena naturvetenskap och teknik. Flera förändringar har genomförts av högskoleadministrationen . Förändringarna kan ses som ett uttryck för statsmakternas vilja att balansera nationella intressen med en strävan att göra universitet och högskolor mer självständiga. inrättades med det uttalade syftet att verket skulle svara för nationella intressen inom sektorn utifrån gällande principer för högskolans styrning. uppdrag och oklara förväntningar på det nya verket När bildades fick verket ett mycket brett uppdrag med en mångfald av olika uppgifter. Regeringen har inte givit mycket vägledning för hur verket ska prioritera mellan olika uppgifter. har en relativt omfattande mängd regeringsuppdrag försvårat verkets möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet. har inga planerande eller operativa uppgifter för högskolans reguljära verksamhet. Revisorerna menar därför att verkets auktoritet är en väsentlig del i verkets möjligheter att påverka högskolesektorn. När det gäller granskande och främjande uppgifter konstaterar revisorerna att främjandebegreppets innebörd är oklar. svårt att följa upp resultatet av mer utpräglade främjandeinsatser. Däremot finns väsentliga främjandeaspekter i ett framgångsrikt arbete med tillsyn och kontroll, uppföljning och utvärdering samt olika former av kvalitetsprövning. Uppenbara konflikter mellan verkets granskande och främjande uppgifter är inte vanliga. Men de förekommer. Bland verkets intressenter finns skilda uppfattningar om olika krav och förväntningar på verket. Verkets roll uppfattas som diffus. Särskilt framhåller intressenterna det allvarliga i en oklar ansvarsfördelning mellan verkets ställningstaganden och bedömningar på den politiska nivån. Också revisorerna ser allvarligt på detta. Särskilt allvarliga är de konflikter och oklarheter som rör verkets uppgift att pröva kvaliteten i högskolans verksamhet då denna uppgift är central i verkets uppdrag. Enligt revisorerna medför sådana förhållanden i längden att verkets auktoritet allvarligt hotas. Revisorernas slutsatser och förslag Förväntningarna på behöver klargöras Revisorerna konstaterar att verkets breda uppdrag samt bristen på vägledning och stöd när det gäller prioritering av uppgifter medför oklara förväntningar på verket från såväl uppdragsgivaren som övriga intressenter i högskolan. Regeringen bör därför få i uppdrag att klargöra på vilket sätt verkets uppdrag är avgränsat gentemot bedömningar på den politiska nivån verkets mandat och uppdrag gentemot högskolans övriga intressenter. behöver få en tydlig profil Revisorerna konstaterar att högskolesektorn är under både omvandling och kraftig expansion. Det är därför angeläget att nationella intressen inom sektorn företräds av ett tydligt med stor auktoritet. En förutsättning för att verket ska kunna agera med auktoritet är att verket får en tydlig profil när det gäller olika typer av uppgifter. Revisorerna menar att några uttalade främjandeuppgifter inte bör ingå verkets uppgift. Väsentliga uppgifter när det gäller nationella intressen är i stället tillsyn och kvalitetskontroll samt uppföljning och utvärdering. Revisorerna föreslår därför att regeringen får i uppdrag att i verkets instruktion klargöra verkets främsta uppdrag som företrädare för nationella intressen inom högskolesektorn lyfta fram de huvudsakliga uppgifter som följer av detta uppdrag. Placeringen av vissa av verkets aktiviteter bör omprövas Revisorerna anser att det finns klara skäl att ompröva placeringen av vissa av verkets uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighetsprofil för verket. Uppgifter som främst bör omprövas är universitetsdatornätet SUNET, regeringens stöd- och utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning. fattade revisorer beslut om att granska högskolan med tyngdpunkt på resursanvändningen. Revisorerna har själva tagit initiativ till granskningen. Granskningen inriktas i huvudsak på den grundläggande högskoleutbildningen. I fyra delrapporter behandlas fyra olika aspekter. En aspekt rör granskande och främjande roll. En annan aspekt rör den grundläggande högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning. En tredje aspekt rör lärosätenas prioritering och resursanvändning. En fjärde aspekt rör förutsättningar för forskning och utbildning vid olika lärosäten. Belysningen av högskoleutbildningen utgår i de två första delarna från ett nationellt perspektiv och i de två senare delarna från ett lärosätesperspektiv. I den nu aktuella rapporten behandlas roll och uppgifter. Tyngdpunkten ligger på verkets granskande och främjande uppgifter. Därutöver belyses också regeringens styrning samt verkets roll och uppgifter i ett internationellt perspektiv. Rapporten har utarbetats efter intervjuer inom och samt genomgång av dokument. Information har också inhämtats från företrädare för intressenter, bl.a. (), () och (). Dessutom har information erhållits från totalt nio lärosäten i anslutning till revisorers länsbesök samt i anslutning till inledningen av denna granskning. Föreliggande rapport är den första delrapporten i revisorers granskning av högskolan. Rapporten inleds därför med en kort genomgång av den grundläggande högskoleutbildningens utveckling nationellt och internationellt (kapitel 2) samt viktiga beslut i behandling av högskolan (kapitel 3). Beskrivningarna i kapitlen 2 och 3 är således en grund för hela granskningen. I kapitel 4 behandlas de olika delar av verksamhet som bedömts relevanta för att belysa verkets granskande och främjande roll. I kapitel 5 berörs regeringens styrning av och i kapitel 6 berörs internationella jämförelser av högskoleadministrationen. I kapitel 7 behandlas slutligen revisorers slutsatser och förslag när det gäller roll och uppgifter. 2 Den grundläggande högskoleutbildningen revisorers granskning är inriktad på hur högskolans resurser används. En viktig utgångspunkt i granskningen är därmed den grundläggande högskoleutbildningens utveckling. Detta är också en viktig utgångspunkt för att bedöma roll och uppgifter. I uppgifter ingår också att följa upp och utvärdera högskolesektorn. 2.1 Utvecklingen i ett nationellt perspektiv 2.1.1 Små förändringar högskolereform Begreppet grundläggande högskoleutbildning etablerades högskolereform. Med den reformen kom många tidigare eftergymnasiala utbildningar - bl.a. lärarutbildningar, vårdutbildningar och konstnärliga utbildningar - att inordnas i begreppet högskoleutbildning. Denna blev avsevärt mer omfattande än tidigare och en sammanhållen planering av högskoleutbildningen betonades. I figur 1 illustreras utvecklingen av antalet studenter och examina i högskolan högskolereform. Illustrationen visar att förändringarna var små . De större förändringarna har kommit . Antal registrerade studenter, antal högskolenybörjare och antal examina i grundläggande högskoleutbildning /78-1997/98 Utvecklingen av antalet registrerade studenter, antalet nybörjare i högskolan och antalet utfärdade examensbevis /78-1997/98 2.1.2 1990-talets utbyggnad av högskoleutbildningen Av figur 1 framgår att har antalet registrerade studenter ökat kraftigt. har högskolans grundutbildning ökat med . Volymökningen var störst tidiga del. /90-1993/94 ökade antalet helårsstudenter i grundutbildningen motsvarande 72 000 helårsstudenter. Under den därpå följande femårsperioden, 1993/94-1998, expanderade grundutbildningen motsvarande 40 000 helårsstudenter. Av figur 1 framgår emellertid också att antalet högskolenybörjare inte har ökat i tillnärmelsevis samma utsträckning som antalet registrerade studenter . Ökningen av antalet uttagna examina är också måttlig. Under hela den gångna tjugoårsperioden har det årliga antalet uttagna examensbevis ökat från nära 30 000 till drygt 34 600. Fler och fler studenter lämnar högskolan tillfälligt eller mer definitivt utan att ta ut någon examen. Antalet examinerade studenter utgör av antalet registrerade studenter. var denna siffra . De registrerade studenterna har i flera fall redan en examen från högskolan. /98 var denna andel . Andelen studenter som läser på kurser har ökat mer än andelen studenter som läser på linjer/program. Examinationsfrekvensen är lägre bland kursstuderande än bland övriga studenter. examensordning medförde också att fr.o.m. /94 resulterade inte längre vissa utbildningar - främst påbyggnadsutbildningar - i examensbevis. Den totala kostnaden för högskolesektorn uppgick till , varav kostnaden för studiestöd utgjorde . Statsanslagen utgör fortfarande den största finansieringskällan. Men /94 har andelen extern finansiering ökat . De statliga anslagen till forskning och utbildning motsvarade av högskolans finansiering . Högskolesektorns kostnader har utgjort av de totala kostnaderna för utbildningsväsendet och utgjorde högskolesektorns kostnader av BNP. Begränsad utbyggnad trots ökade resurser har högskolesektorn tillförts både tillfälliga resurser och nya permanenta resurser för att stimulera en utbyggnad av utbildningen. Men dessa resurser har inte alltid givit önskat resultat. För att stimulera nytillskott av utbildningsplatser inom bl.a. teknik och naturvetenskap tillfördes arbetsmarknadspolitiska resurser . Detta nytillskott av platser finansieras med permanenta medel. Men återstår tillfälliga medel för motsvarande 7 200 helårsstudenter. tillfördes också högskolesektorn resurser för en utbyggnad av grundutbildningen motsvarande 32 000 platser eller helårsstudenter. Denna satsning resulterade emellertid endast i en utbyggnad motsvarande knappt 11 000 platser. I Årsrapporten ger främst tre förklaringar till det begränsade resultatet av denna satsning. Flera yrkesutbildningar har förlängts från två och ett halvt till . har en fyraårig magisterexamen införts. Lärosätena fick skjuta till permanenta resurser för att behålla en utbyggd volym när tillfälliga medel - t.ex. arbetsmarknadspolitiska medel - upphörde. Lärosätena hade tagit in fler studenter än vad som täcktes av utbildningsanslagens s.k. takbelopp. Till viss del får lärosätena finansiera sina kostnader för sådan s.k. överproduktion med nästföljande års anslag. Vid utgången av 1998 fanns fortfarande i högskolesystemet en ackumulerad överproduktion motsvarande omkring 30 000 helårsstudenter inom humanistiska och samhällsvetenskapliga ämnen och 10 000 helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik. 2.1.3 Rekordmånga studenter och ökande sökandetryck /98 fanns 305 600 studenter i den grundläggande högskoleutbildningen. Det är det högsta antalet studenter som har varit registrerade något läsår. Men det är den minsta årliga ökningen expansion. Antalet högskolenybörjare minskade också . För denna kategori har det blivit allt svårare att ta sig in i högskolesystemet. Detta drabbar främst unga sökande som kommer direkt från gymnasieskolan. har sökandetrycket - definierat som antalet sökande som inte erhåller någon högskoleplats - ökat. Inför /98 ansökte 160 000 om plats i den grundläggande högskoleutbildningen. Av dessa erhöll 64 500 eller en plats. Totalt sett är det således ett stort - och ökande - sökandetryck. Men det är stor variation mellan olika utbildningar. har inte genomfört analyser av de sökande som inte erhåller någon högskoleplats, men verket planerar en sådan analys. 2.1.4 Ökande klyfta mellan gymnasieskolan och högskolan I en nyligen publicerad rapport konstaterar att högskolans rekryteringsunderlag från gymnasieskolan är klart otillräckligt. Högskolans expansion motsvaras inte av en expansion av elever från gymnasieskolan som uppfyller högskolans behörighetskrav. Det beror både på att högskolans intagningskrav har skärpts och på ungdomarnas val av program och kurser i gymnasieskolan. Verket konstaterar att skillnaden ökar mellan antalet ungdomar som lämnar gymnasieskolans studieförberedande program - det naturvetenskapliga och det samhällsvetenskapliga programmet - och antalet högskolenybörjare. fanns ca 40 000 högskolenybörjare, och ungefär lika många ungdomar lämnade gymnasieskolans studieförberedande program. /98 hade antalet högskolenybörjare ökat till omkring 65 000, medan antalet elever som lämnade gymnasieskolans studieförberedande program hade minskat till drygt 30 000. Gapet mellan gymnasieskolan och högskolan varierar mellan olika utbildningsområden. Problemet är tydligast för de högskoleutbildningar som byg ger på gymnasieskolans naturvetenskapliga program. Inom högskolan rör detta bl.a. områdena naturvetenskap, teknik, medicin och vissa lärarutbildningar. /97 påbörjade 22 750 högskolenybörjare studier med behörighetskrav som enbart kan erhållas via gymnasieskolans naturvetenskapliga program. var det endast knappt 13 340 ungdomar som avslutade sina gymnasiestudier på detta program. Erfarenheterna visar att endast omkring hälften av dessa elever går vidare till högskolestudier med teknisk eller naturvetenskaplig inriktning. Inte heller på gymnasieskolans studieförberedande program når alla elever upp till kraven för grundläggande behörighet för högskoleutbildning.