frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt regeringsformen lyder visserligen ämbetsverken under regeringen (RF 11:6), men åtnjuter självständighet gentemot regeringen då de fattar beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag (RF 11:7). Vidare har , till skillnad från de flesta andra länder , inget så kallat ministerstyre eftersom ministern inte har möjlighet att gå in och styra i enskilda fall. Således står relationen mellan regeringen/departementen och ämbetsverken i centrum för modellen. Den empiriska forskningen om den för den svenska förvaltningsmodellen centrala relationen mellan regering/departement och ämbetsverk behandlar huvudsakligen regeringens/departementens styrning av förvaltningen medan arbetsför-del-ning-en mellan den politiska nivån och myndigheterna sällan berörs. Forskningen fokuserar på den svenska förvaltningsmodellen i en vid bemärkelse. hävdar till exempel att departementens styrning av ämbetsverken inte enbart påverkas av regeringsformen, utan även av en traditionell sedvanerätt i vilken ämbetsverken åtnjuter större själv-stän-dig-het än regeringsformen faktiskt ger uttryck för. Vidare anser till exempel att regeringens möjligheter att styra förvaltningen i den svenska förvalt-nings-model-len är beroende av att en värdemässig samsyn mellan politiker och tjänstemän råder och undersöker därför detta. Ett återkommande tema för 1900-talets regeringar har varit hur man ska kunna styra och kontrollera statsförvaltningen utan att komma i konflikt med RF. hävdade dock 1983 att regeringsformen i sig inte ger något starkt stöd för en sådan dualistisk syn på svensk statsför-valt-ning, och att ämbetsverkens faktiska självständighet är ett resultat av att statsmakterna underlåtit att utnyttja de möjligheter till styrning som regeringsformen faktiskt ger. I den empiriska forskning som diskuterar relationen mellan departement och ämbetsverk talas ofta om olika instrument som står till politikernas förfogande för att styra förvaltningen. Bland dessa styrinstrument märks framför allt normgivningsmakten, finansmakten och utnämningsmakten. Konflikten mellan den hierarkiska förvaltningsmodellen där verken skall fungera som ett lojalt redskap för politiska intentioner och den dualistiska modellen där verken åtnjuter stor självständighet gentemot politikerna uppmärksammas. De problem som i första hand behandlas i litteraturen är i vilken mån regering och departement genom styrinstrumenten har möjlighet att styra förvaltningen och i vilken omfattning förvaltningen påverkar politikens utformning och utfall. Detta avsnitt tar upp och går igenom existerande empirisk forskning som behandlar relationen mellan regeringen/departementen och ämbetsverken för att på så sätt undersöka hur pass väl de verkliga förhållandena överensstämmer med den traditionella föreställningen om uppdelningen mellan politiska och verkställande förvaltningsorgan. Materialet utgörs i huvudsak av kvantitativa studier och fallstudier . De kvantitativa studierna kan delas upp i två huvudriktningar. I den första typen ligger tonvikten på att kartlägga attityder hos statstjänstemän och politiker, som forskarna menar präglar samspelet mellan förvaltningen och den politiska nivån. Den andra typen av kvantitativa studier riktar istället in sig på aktörernas uppfattning av praktiska förhållanden som till exempel rutiner och arbetsmetoder som på ett mer direkt sätt inverkar på relationen mellan departement och verk. Detta avsnitt är i huvudsak upplagt tematiskt. Efter denna introduktion följer en sammanställning och diskussion om empiriska studier som behandlar attityder och värderingar hos statstjänstemän och politiker. Därefter kommer forskningen om de tre centrala styrinstrumenten, normgivningsmakten, finansmakten och utnämningsmakten och deras tillämpning och effekter att studeras, varpå en redogörelse för resultaten av centrala fallstudier som redovisas i ? Efter detta uppmärksammas undersökningar om det svenska EU-medlemskapets effekter på relationen mellan departement och verk. Avslutningsvis diskuteras några slutsatser angående den svenska förvaltningsmodellen grundade på genomgången av den empiriska forskningen. Politiska attityder och värderingar hos statstjänstemännen, inställningen till politisk styrning och synen på tjänstemannarollen En värderingsmässig samsyn mellan politiker och tjänstemän sägs vara en förutsättning för ett fungerande samspel mellan politik och förvaltning. Statstjänstemännens och politikernas attityder till politik, förvaltning och tjänstemannarollen påverkar dessa gruppers beteende och därmed ytterst förvaltningens funktionssätt. I studie (publicerad 1998) jämförs data med resultaten från tidigare studier utförda . I undersökningen framkommer att gränsen mellan departement och verk är betydelsefull för tjänstemännens syn på sin yrkesroll och därmed inställningen till politisk styrning. Tjänstemännen inom (statssekreterare och departementsråd), som befinner sig nära politikerna i en starkt politiserad miljö, är mer politiskt orienterade än verkscheferna, som istället betonar den rättsliga eller marknadsorienterade rollsynen. Tjänstemannens position i systemet snarare än hans/hennes partipolitiska preferenser är enligt viktig för tjänstemannens rolluppfattning. Riksdagspolitikernas syn på vilka egenskaper som utmärker tjänstemannarollen präglas däremot av ledamöternas ideologiska grundsyn. Socialistiska politiker tenderar att ha en politisk rollsyn medan borgerliga politiker betonar den rättsliga tjänstemannarollen. Ehns undersökningsresultat visar också att riksdagspolitikernas uppfattning av tjänstemannarollen i allmänhet tenderar att vara relativt oproblematiserad. menar att politikerna verkar ha svårt att ge en konsistent bild av tjänstemannen; traditionella tjänstemannadygder som integritet, självständighet och neutralitet framhålls som följsamheten mot den politiska ledningen betonas. (Dessa empiriska undersökningsresultat stämmer således bra överens med diskussionen i föregående avsnitt.) Orsakerna bakom denna aningen motsägelsefulla uppfattning av tjänstemannarollen kan enligt delvis förklaras av att riksdagsledamöterna ofta har en begränsad erfarenhet av kontakter med högre statstjänstemän. Vidare konstateras att tjänstemännens syn på politiker har blivit mindre positiv. Detta beror enligt i första hand på att andelen tjänstemän med en ambivalent inställning till politiker har ökat. Den största förändringen i politikerkritisk riktning har inträffat bland statssekreterarna, även om dessa alltjämt är övervägande positiva. Också bland verkscheferna, som vid båda undersökningstillfällena uppvisat den mest kritiska inställningen till politikerna, har det skett en attitydförskjutning i politikernegativ riktning. Slutsatsen man kan dra av undersökningarnas resultat är att det finns skillnader mellan departement och verk ifråga om hur tjänstemännen upplever sin yrkesroll och därmed vilken inställning tjänstemännen har till politisk styrning. Dessutom har attityden till politikerna blivit mindre positiv i samtliga undersökta tjänstemannagrupper. Enligt framstår också riksdagspolitikernas framställning av tjänstemannarollen i viss mån som inkonsekvent. Om man utgår ifrån att en värdemässig samsyn är en förutsättning för ett fungerande samspel mellan politik och förvaltning visar de empiriska studierna att brister härvidlag föreligger. I ett system som det svenska, där tjänstemän har möjlighet att agera under betydande självständighet kan dessa olikheter i synen på förvaltning och politik inverka negativt på samspelet mellan regering och departement å ena sidan och ämbetsverken å den andra. Enligt är dessa skillnader i attityder och värderingar inte så extrema att de utgör något hinder för samarbetet mellan den politiska nivån och förvaltningen. Detta kan dock bli fallet om de tendenser som undersökningen visar på utvecklas ytterligare. Attitydmönstret inom den svenska statstjänstemannakåren tycks alltså inte vara odelat gynnsamt för genomförandet av politikernas intentioner. Normgivningsmakten och informella kontakter Normgivningsmakten innefattar i huvudsak och regeringens formella styrning av myndigheterna genom lagar och förordningar. Som en följd av de snabba tekniska, sociala och ekonomiska förändringarna i det moderna samhället har politikerna i allt större omfattning kommit att använda sig av ramlagstiftningstekniken för att utforma flexibla regler med hjälp av vilka man kan styra förvaltningen. Normstyrningen av myndigheterna har på detta sätt kommit att bli mindre detaljerad. Eftersom ramlagarna endast ger allmänt hållna mål och riktlinjer för hur förvaltningens verksamhet ska bedrivas krävs det att ramlagarna kompletteras med mer detaljerade regler i förordningar och myndigheternas föreskrifter. Man kan konstatera att den empiriska forskningen som behandlar regeringens styrning av förvaltningen i huvudsak inte diskuterar hur normstyrningen fungerar i praktiken. Istället fokuserar en stor del av den empiriska litteraturen på de informella kontakterna, som enligt vissa forskare fungerar som komplement till normstyrningen och de andra styrinstrumenten. De informella kontakterna har ansetts som intressanta att studera eftersom det inte alltid stått klart hur principen om verkens självständighet skall respekteras som den politiska nivån ska styra förvaltningen. En av de mer brännande frågorna som rör relationen mellan departement och ämbetsverk har också varit om informella kontakter tjänat som en styrstrategi från departementens sida . Den litteratur som diskuterar de informella kontakterna behandlar i första hand kontakternas omfattning, vilket syfte de tjänar och hur dessa kontakter påverkar relationerna mellan den politiska nivån och förvaltningen. En av de första systematiska undersökningarna av omfattningen av kontakter mellan och myndigheter, formella såväl som informella, genomfördes av inom ramen för arbete. I enlighet med föreställningen om att departementen använder informella kontakter som ett sätt att styra myndigheterna riktades enkäten främst till . Resultatet av undersökningen pekar på att kontakterna mellan regeringskansli och myndigheter är mycket täta och ingår i departementsarbetets vardag. Emellertid är variationen stor mellan olika myndigheter, och olika delar av tenderar också att ha myndighetskontakter i olika stor omfattning. kontakter med centrala myndigheter som till exempel Statskontoret, och universiteten är mer regelbundna och omfattande än kontakterna med perifera myndigheter. Även om studien inte redovisar någon uppdelning mellan kontakter som rör myndigheternas självständiga beslutsområden (lagtillämpning och myndighetsutövning) och kontakter som inte gör det, framkommer i undersökningen hur stor andelen politiker varit som funnits bland företrädare vid kontakter med olika delar av förvaltningen. Myndigheter med stor andel politikerkontakt är sådana som har betydelse för regionalpolitik, arbetsmarknad, utbildning, investeringar och kommunikation. och menar att de informella kontakterna i samband med mål- och resultatstyrningen tycks spela en viktig roll. Många departements- och verksföreträdare framhåller att det är nödvändigt för en myndighet att etablera goda kontakter, även informella sådana, med sitt departement för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Kontakternas huvudsakliga uppgift sägs vara att klargöra, precisera och motivera politiskt fattade beslut. Det informationsbehov som uppstått till följd av den minskade detaljstyrningen i det formella regelverket som mål- och resultatstyrningen i många fall inneburit, har regering och myndigheter i hög grad försökt täcka genom att etablera ett tätare informellt samspel. På detta sätt tycks alltså en minskad detaljnivå i de officiella styrdokumenten h lett till en ökning av de informella kontakterna. Den informella dialogen tycks enligt och även ha ökat risken för missförstånd. Många högre tjänstemän har erfarenhet av att tjänstemän på lägre nivåer i departement och myndigheter förmedlat information som inte varit förankrad på ledningsnivå. För att komma till rätta med detta problem som den informella dialogen skapat har många departement och myndigheter försökt att förbättra den interna samordningen så att man i kontakterna "talar med en tunga". Enligt Ds 2000:17 skapar de informella kontakterna inte bara många oklarheter, utan leder också ofta till bristande dokumentation av kontakterna mellan förvaltningsmyndigheterna och . Ett kanske något överraskande resultat som redovisas både i Ds 2000:17 och av och , är att det främst är myndigheterna som efterlyser ett ökat samspel och en öppnare dialog mellan verk och departement. Orsaken till detta önskemål sägs vara, förutom att förtydliga innebörden av politiska beslut, att myndigheterna på ett effektivt sätt vill få möjlighet att förankra tänkta åtgärder i departementet och förmedla information om vad som pågår i myndigheten. och menar vidare att anledningen till varför departementen inte har så omfattande kontakter med myndigheterna som dessa skulle önska ofta beror på tidsbrist, men även på att det politiska intresset för myndigheternas verksamhet ofta är begränsat. Dessutom visar intervjuer med statsråd och statssekreterare att det verkar finnas en osäkerhet beträffande vad ett statsråd får och inte får säga till myndigheterna i den informella dialogen. verksledningsbeslut och de utredningar som låg till grund för detta har inte undanröjt denna osäkerhet. Respekten för myndigheternas självständighet är således alltjämt stor, och statsråd väljer i vissa situationer att avstå ifrån att informellt diskutera frågor med verkschefer, även om statsrådet anser en sådan diskussion vara påkallad. I några av de få fallstudier som kartlägger relationerna mellan departement och verk beskriver bland annat de informella kontakterna . slutsats är att informella kontakter förekommit i stor omfattning. Orsakerna till dessa kontakter har bland annat varit att verken velat söka stöd för sina ageranden hos departementen samt förmedla expertkunskaper. Dessutom har de informella kontakterna använts av departementen för att samordna verksamhet, och för att söka styra verken. Mot bakgrund av de empiriska studierna kan man dra slutsatsen att den svenska doktrinen om självständiga ämbetsverk i praktiken inte alls innebär att det råder vattentäta skott mellan departement och centrala myndigheter, utan att det informella samspelet dem emellan tvärtom är livaktigt och omfattande. Liksom konstaterar i sitt slutbetänkande visar denna genomgång av befintlig forskning att föreställningen om att informella kontakter mellan myndigheter och regering/departement skulle vara ovanliga inte har något empiriskt stöd . Emellertid är variationen stor mellan olika sektorer. Kontakterna fungerar dessutom endast delvis som ett sätt för departementen att styra verken och den politiska nivån sägs till och med ibland dra sig för att använda informella kontakter på grund av rädsla att bli anklagad för ministerstyre. Vidare tycks verken i stor utsträckning använda informella kanaler för att söka vägledning i sitt arbete, men också för att förankra de egna ståndpunkterna på politisk nivå. Den minskade detaljstyrningen som uppstått genom mål- och resultatstyrningen tycks även ha ökat behovet av informella kontakter. De empiriska studierna visar också att de informella kontakterna ibland kan ge upphov till missförstånd och bidra till att skapa brister i dokumentationen av kontakterna mellan departement och verk. Finansmakten, varigenom fördelningen av anslag styrs, beskrivs ofta som ett kraftfullt verktyg som regeringen kan begagna sig av i sin styrning av förvaltningen. menar dock att budgetprocessen åtminstone , som var av ekonomisk expansion, inte utgjorde någon viktig arena där större förändringar i myndigheternas verksamhet övervägdes. Förändringarna planlades istället nästan uteslutande utanför budgeten, och budgetprocessen verkar ha haft en symbolisk funktion. Ämbetsverken hade enligt stor frihet att själva bestämma verksamhetens omfattning och inriktning. Handlingsfriheten berodde till stor del på att myndigheterna hade alternativa finansieringskällor att tillgå vid sidan av myndighetsanslagen. Sakanslag gjorde till exempel att , och kunde anställa personal utan att regeringen beviljat specifika medel för detta. Dessutom fanns också så kallade vakansmedel, det vill säga oförbrukade pengar som myndigheterna tämligen fritt kunde förfoga över. hävdar att departementen sällan hade ambitionen att styra genom budgeten och när väl sådana försök gjordes lyckades de sällan. Studien ger enligt inte underlag för att avgöra om budgetprocessen i ekonomisk stagnation blir en viktigare arena för avgöranden om förändringar i myndigheternas verksamhet, eftersom huvuddelen av den undersökta perioden kännetecknas av ekonomisk expansion. fanns dock tecken på att departementen ökade sina ansträngningar att kontrollera myndigheternas anslagsanvändning. Detta tog sig bland annat uttryck i att departementen försökte undanröja myndigheternas möjligheter att utnyttja alternativa finansieringskällor. I nyare studier verkar budgeten spela en annan roll än vad den gjorde . Budgetbeslut, inklusive budgetpropositionen, hör enligt många myndighetschefer till regeringens viktigaste styrinstrument. Över hälften av myndighetscheferna anser dock att det saknas en god dialog med beträffande budgetpropositionens utformning, och de efterlyser en bättre respons från beträffande de budgetförslag myndigheterna presenterar. Introduktionen av mål- och resultatstyrningen som skett inom många verksamhetsområden har av de flesta högre tjänstemän inom departement och verk mottagits på ett mycket positivt sätt. I synnerhet verkscheferna upplever att deras arbete har blivit friare och mer ansvarsfullt än tidigare och man ser det nya systemet som en befrielse från departementens detaljstyrning av verksamheten. Också de högre departementstjänstemännen ställer sig positiva till mål- och resultatstyrningen, om än i något mindre omfattning. I enkätundersökningar uppger många myndighetschefer att även om styrningen i och med resultatstyrningen inte förenklats så har den väl förbättrats; detaljstyrningen har minskat och rollfördelningen har blivit tydligare. och pekar på att det i och med mål- och resultatstyrningen blivit allt svårare att i det formella regelverket närmare utläsa hur en myndighets verksamhet ska bedrivas eftersom det här ofta finns ett avsevärt tolkningsutrymme. Att formulera mål har i betydande utsträckning överlåtits till myndigheterna själva. Verksamheten kommer därför inte alltid att bedrivas i "nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlinjer", och detta har resulterat i flera så kallade affärer där regeringen och verkschefer inte varit överens om hur myndighetens uppgifter ska skötas. En relativt spridd åsikt inom som bland annat framförts av ett före detta statsråd är att politikernas kontrollmöjligheter gentemot verkscheferna är begränsade och att det därför föreligger en uppenbar risk att myndigheterna börjar att "leva sitt eget liv". Myndighetscheferna å sin sida efterlyser ett ökat politiskt engagemang och att departementen ska utveckla dialogen med myndigheterna angående uppföljningen av styrningen. Den slutsats man kan dra av de empiriska undersökningarna är att budgetens roll som styrinstrument verkar ha förändrats . Studierna visar att budgetens och budgetprocessens funktion som styrinstrument till viss del är beroende av det allmänna ekonomiska läget. Medan budgetens funktion som styrmedel tycks ha varit av mindre betydelse expansiva ekonomi, hör nu finansmakten enligt många myndighetschefer till de viktigaste styrinstrumenten. Införandet av mål- och resultatstyrningen verkar dock i vissa avseenden ha försvagat effekterna av budgetstyrningen; myndigheternas självständighet gentemot tenderar att ha förstärkts, inte minst därför att mål- och resultatstyrningen givit många myndigheter större utrymme att själva avgöra hur de politiska besluten ska implementeras, men också därför att myndigheterna själva i betydande utsträckning fått formulera målen för sin verksamhet. Utnämningsmakten ger regeringen möjlighet att utse myndighetschefer. Detta anses öka förutsättningarna för att myndigheternas ledning ska agera i enlighet med politikernas intentioner. Tillsättning av statliga tjänster enbart på grundval av partipolitiska meriter är dock inte förenligt med grundlagen. Enligt regeringsformen ska nämligen avseende endast fästas vid sakliga grunder som förtjänst och skicklighet (RF 11:9) . Betydelsen av utnämningsmakten och regeringens möjlighet att därigenom påverka politikens utfall illustreras av . I studien jämförs två förvaltningsmyndigheter. , , och , , och hur reformer på myndigheternas respektive område under i första hand fallit ut olika väl bland annat som ett resultat av olika rekryteringsstrategier från regeringens sida. Beträffande regeringens val av verkschefer förefaller det ha funnits en betydande skillnad mellan de två myndigheterna. Medan AMS chefer enligt tillsattes på politiska meriter, hade de chefer som rekryterades till SÖ en mer ämbetsmannamässig bana bakom sig. Studien visar alltså att regeringen tagit hänsyn till olika typer av meriter vid tillsättandet av chefer för de båda verken. menar att utnämningen av verkschefer hade stor betydelse för relationen mellan departement och verk, även om hans fallstudier inte pekar mot att man i departementen betraktade utnämningarna som politiska. Många verkschefer hade emellertid arbetat inom och varit med om att utforma politiken inom de områden som de i egenskap av verkschefer skulle komma att implementera. Enligt antogs detta av regeringen borga för kontinuitet i verksamheten och underlätta verkens kommunikation med departementen. menar att det viktiga vid valet av verkschef alltså inte tycks ha varit kandidatens partipolitiska tillhörighet. Istället verkar en allmän uppfattning om administrativ duglighet och förutsättningarna för att utveckla goda informella kontakter med den blivande verkschefen spelat en större roll då regeringen beslutade om vem som skulle utnämnas. hävdar att en ökad politisk rekrytering till verkschefsposterna ägt rum mellan början. Detta är enligt dock inte enbart ett resultat av att regeringen tillsatt verkschefer av samma politiska färg som den själv, utan beror också på att en uppluckring av den traditionella tjänstemannarollen och dess försiktighet gentemot politiken inträffat. Enligt SNS Ekonomiråd är det principiellt intressant att en politisering av verkschefsposterna överhuvudtaget inträffat, oavsett vilken partipolitisk tillhörighet de tillsatta verkscheferna har. Detta betyder nämligen att regeringsformens krav på "förtjänst och skicklighet" alltmer har kommit att betyda politisk erfarenhet. Att en sådan förändrad syn på meritkraven kan tänkas föreligga antyder även det faktum att regeringens utnämningspolitik vid ett antal tillfällen granskats av konstitutionsutskott som i samtliga fall har konstaterat att regeringen agerat i enlighet med regeringsformen. Resultaten av de empiriska studierna tyder på att politiska meriter i flera fall varit betydelsefulla för regeringens val av verkschefer. Politiska meriter tycks dessutom i viss mån ha blivit viktigare . Emellertid visar också studier att politiska meriter har olika betydelse för tillsättningen av verkschefer inom olika verksamhetsområden. De sammantagna effekterna av relationerna mellan departement och verk i fråga om styrning och möjligheter att få inflytande över politikens utformning och utfall har studerats i ett fåtal fallstudier. Några av de mest centrala av dessa redovisas i ?. Genom att undersöka sex policyområden kartläggs olika aspekter av relationerna mellan departement och verk och orsaker till att olika verk lyckats få olika stort inflytande på politiken. Ämbetsverkens inflytande över politiken