frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — Forskarnas uppdrag var att bedöma kalkylernas kvalitet. Bedömningen skulle göras bl.a. utifrån en analys av vilka alternativ som utretts, vilka effekter som räknats med, vilka antaganden man utgått från, vilka undersökningar olika antaganden baseras på och hur beräkningarna påverkas av olika antaganden. Uppdraget var således inte att bedöma projektens samhällsekonomiska lönsamhet. Forskarnas rapporter lämnades till revisorerna . Rapporterna återfinns i bilaga 1-4. Forskarnas rapporter skickades för synpunkter till de instanser som varit med i planeringsprocessen och antingen beställt eller tagit fram det beslutsunderlag som har granskats av forskarna. Synpunkter har inkommit från , , , , , och . Revisorerna har också fått in synpunkter från Botniabanegruppen. Nedan redovisas forskarnas bedömningar och de synpunkter som inkommit. förbinder med järnvägen mellan och . Den befintliga järnvägen har byggts ut till fyra spår mellan och (det s.k. fyrspåret). Ett nytt dubbelspår har byggts mellan och (Södra böjen) och mellan och (Norra böjen). Vid har tre stationer byggts under jord. Två är avsedda för flygpendeln och en är avsedd för fjärr- och regionaltåg samt pendeltåg. Vissa ombyggnader har också gjorts vid . Kostnaden för utbyggnaden av har beräknats till (, ). För utbyggnaden av det s.k. fyrspåret har staten avsatt sammanlagt . Från plan till genomförande och presenterade olika förslag om en järnvägsförbindelse till i sina treårsplaner för perioden /91-1992/93. konstaterade att var ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt (1989). Mot bakgrund av verkens förslag uppdrog regeringen åt att lämna förslag till hur projektet skulle kunna finansieras helt utanför statsbudgeten. Regeringen uppgav att arbetet skulle bedrivas skyndsamt för att projektet skulle kunna börja byggas . Från början var både samhällsekonomisk och företagsekonomisk lönsamhet en förutsättning för (prop. 1992/93:176). konstaterade dock i sina rapporter om finansieringen (1990 a och 1990 b) att statliga finansiella åtaganden var nödvändiga för att banan skulle kunna komma till stånd. Delegationen för infrastrukturinvesteringar (K 1991:04) studerade projektet på nytt 1992. Även delegationen kom fram till att hela projektet inte skulle kunna finansieras helt utanför statsbudgeten (prop. 1992/93:176). I avvaktan på ett slutligt ställningstagande till genomförande beslutade regeringen och att påbörja utbyggnaden av den fyrspåriga järnvägen mellan och . Regeringen avsatte för projektet. beslutade regeringen att så stor del av som möjligt skulle finansieras med privata medel. Regeringen uppdrog åt Delegationen för infrastrukturinvesteringar att förhandla och träffa överenskommelse med lämpliga intressenter om genomförandet av utbyggnaden av på den Södra böjen. För den Norra böjen ville regeringen ha bättre beslutsunderlag. Regeringen uppdrog därför åt att genomföra en samhällsekonomisk analys och en miljökonsekvensbeskrivning av sträckan. Kostnaden för sträckan uppskattades till . Regeringen föreslog också att ytterligare skulle anvisas till den återstående delen av utbyggnaden av fyrspårig järnväg mellan och (prop. 1992/93:176). godkände regeringens förslag och avsatte sammanlagt för utbyggnaden av fyrspåret och Norra böjen (bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446). påbörjade Delegationen för infrastrukturinvesteringar förberedelserna för upphandlingen av . Upphandlingen avsåg byggande av delen , stationslösningar på flygplatsen och på , anskaffning av tåg samt finansiering av projektet. inordnades även anslutningen från till (Norra böjen) i projektet. ansåg att det var angeläget att hanterades som ett sammanhängande projekt. Som ett led i delegationens förhandlingsarbete bildades, efter godkännande, ett särskilt projektbolag, (prop. 1993/94:39, bet. 1993/94:TU6, rskr. 1993/94:74). ra upphandlingen och samla projektets rättigheter och skyldigheter samt vara de privata intressenternas motpart. Bolaget är helägt av staten och förvaltas till lika delar av och . aktiekapital uppgår till . Anbudstiden gick ut . Därefter inledde utvärdering och förhandlingar med berörda konsortier. lämnade en redovisning till regeringen av de grundläggande principerna för projektet, baserat på de huvudsakliga avtalsförslagen. lade regeringen fram förslag till samfinansiering av utbyggnad (prop. 1993/94:213). Regeringen föreslog att det konsortium som vann anbudstävlingen skulle få rätten att genom ett särskilt bildat aktiebolag bygga och förvalta utbyggnaden av (Rosersberg-Arlanda-Odensala) samt driva Arlandapendeln (). Regeringen föreslog vidare att staten skulle bidra med för Norra böjen samt utställa ett villkorslån till det av konsortiet bildade bolaget. Villkorslånet föreslogs uppgå till ett belopp motsvarande av den totala projektkostnaden, dock högst . föreslogs ansvara för anslutningarna av till stomjärnvägen mellan och , markinköp m.m. tillstyrkte alla regeringens förslag (bet. 1993/94:TU36). inledde slutförhandlingar med . slöts ett avtal mellan parterna. överlämnade ett förslag till avtal (Arlandabaneavtalen) till regeringen. Regeringen beslutade om avtalens godkännande och utbetalningarnas verkställande. beslutade regeringen att tillkalla en förhandlingsman med uppgift att nå en överenskommelse om samordnad och integrerad tågtrafik på och i . slutförde förhandlingsmannen arbetet med att införliva överenskommelserna i . undertecknade A-banan projekt det slutliga avtalet. Därefter bildade konsortiet bolaget för planering, finansiering, utbyggnad och drift av . Kvaliteten på de samhällsekonomiska beräkningarna Professor har inom ramen för revisorernas granskning studerat de samhällsekonomiska beräkningarna av lönsamhet. granskning omfattar tre olika analyser. Den första analysen gjorde på regeringens uppdrag 1990. konstaterade att var ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt (1990 a). Den andra analysen lämnade det internationella konsultföretaget till (1992). Syftet med rapporten var att undersöka om och på vilka villkor en del av banan kunde finansieras och drivas i privat regi. På grundval av rapporten beslutade Delegationen för infrastrukturinvesteringar att föreslå regeringen att genomföra en samfinansierad utbyggnad av ett nytt spår från till (Södra böjen). För den nordliga järnvägsanslutningen (Norra böjen) genomförde på regeringens uppdrag en samhällsekonomisk analys 1993 (1993). jämförde tre olika alternativa lösningar. I kalkylen redovisas inte de olika alternativens nytta, utan endast differensen i nytta mellan alternativen. Därmed framgår inte heller om en nordlig järnvägsanslutning är samhällsekonomiskt lönsam. I utredning var huvudfrågan om en Arlandabana borde byggas. Kalkylen visade att en sådan investering skulle vara samhällsekonomiskt lönsam. beräknar lönsamheten för två järnvägslösningar. Dessa båda utredningsalterantiv jämförs med situationen om ingen åtgärd genomförs. menar att avgränsning till järnvägsalternativ minskar värdet av analysen som underlag för ett ställningstagande till om projektet borde genomföras. anser att också borde ha jämfört järnvägsalternativen med helt andra åtgärder som enklare kan lösa problemen, exempelvis ökad satsning på busstrafiken. Bussarnas framkomlighet skulle kunna förbättras genom t.ex. egna filer, företrädesrätt och planskilda korsningar. konstaterar att det projekt som faktiskt genomfördes i vissa delar skiljer sig från den utformning som förutsattes i den samhällsekonomiska kalkylen. I utredningsalternativet ingår en station vid Häggvik (Nord) som aldrig kom att genomföras. Dessutom förutsattes att endast en station skulle byggas vid . I verkligheten blev det tre stationer. bedömer att dessa skillnader bör ha haft väsentlig betydelse för den beräknade nyttan och kostnaden. Ytterligare en väsentlig skillnad är att i utredningen antog att flygbusstrafiken skulle upphöra då öppnas för trafik. Detta antagande påverkar enligt både den samhällsekonomiska och företagsekonomiska lönsamheten av väsentligt. Han anser att borde ha reviderat beräkningarna när man senare insåg att flygbusstrafiken troligen skulle vara kvar. Den samhällsekonomiska kalkylen baseras bl.a. på prognoser för utvecklingen av antalet flygresenärer till och från . Prognoserna har stor betydelse för storleken på nyttoeffekterna och följaktligen även för kalkylresultatet. pekar på att inrikesresandet med flyg kraftigt överskattades i kalkyl. konstaterar att orsaken till prognosfelet inte i tillräcklig utsträckning har analyserats, trots prognosernas betydelse för kalkylresultatet. Den samhällsekonomiska bedömningen av miljöeffekterna gjordes på ett begränsat underlag. Bedömningen grundas enligt på en schablon-mässig beräkning, utan att de olika miljöeffekterna redovisas. anser att en högre värdering av miljöeffekterna kan motiveras. efterlyser han en översikt över de intrångsproblem som kunde förväntas uppstå på den sträckan där helt ny järnväg ska dras. anser dock att kalkyl i princip är gjord på ett korrekt sätt med den metodik som då brukade tillämpas. studerade om och hur skulle kunna genomföras som ett privat företag. Konsulterna analyserade vad som är ett rimligt avkastningskrav på en investering av detta slag och hur stora offentliga subventioner som skulle krävas. De beräknade också kostnaden för olika alternativa utformningar av banprojektet. konstaterar att alla studerade utredningsalternativ låg inom järnvägsområdet. I förhållande till kalkyl närmade sig konsulterna det projekt som faktiskt kom att genomföras. beräknade hur kostnaderna skulle påverkas om stationerna vid skulle läggas under i stället för ovan jord. Dessutom introducerade konsulterna tanken på att dela upp projektet i två etapper. Till skillnad från hur det faktiskt blev räknade dock konsulterna med att station Nord skulle genomföras. Konsulterna utgick också från att formen för den offentliga finansieringen skulle vara en passagerarsubvention. I realiteten utgjordes statens bidrag av ett anslag på och ett villkorslån på . Liksom i kalkyl utgick från att flygbusstrafiken skulle upphöra. Det framhålls till och med som en förutsättning för att få privata investerare intresserade av att delta i projektet. Enligt är det oklart huruvida konsulterna försöker göra en samhällsekonomisk analys av projektet. Han menar att beräkningarna kan tolkas som en samhällsekonomisk analys. Ur samhällsekonomisk synvinkel är dock rapporten ofullständig. menar att rapporten inte ger underlag för att bedöma projektets samhällsekonomiska lönsamhet. Rapporten redovisades för Delegationen för infrastrukturinvesteringar . beslutade delegationen att föreslå regeringen att genomföra en samfinansierad utbyggnad av ett nytt spår från till som en första etapp av projektet. Närmare analys av storleken på och formerna för statlig finansiering skulle göras efter genomförd upphandling. Regeringen beslutade att gå vidare med frågan i enlighet med detta förslag. Det gjordes inte någon ytterligare samhällsekonomisk studie av den södra delen av banan. Däremot analyserade 1993 en nordlig järnvägsanslutning för resande norrifrån till och norrut från . studerade tre olika utredningsalternativ. Alternativen var kostnadsmässigt likvärdiga. Alla alternativ innebär investeringar i både spår och station. konstaterar att jämför utredningsalternativen med varandra i stället för att jämföra dem med ett jämförelsealternativ (situationen utan åtgärd eller situationen med en mindre kostsam investering). Det innebär att endast skillnaden i nytta mellan de tre alternativen redovisas. De olika alternativens samhällsekonomiska lönsamhet framgår inte av kalkylen. Därmed framgår inte heller huruvida en nordlig järnvägsanslutning är samhällsekonomiskt lönsam. konstaterar att beräkningarna utgår från de prognoser som gjorts tidigare. beaktar dock att utvecklingen av flygresandet varit svagare än vad prognosen förutsatte. Därför antar verket att ökningen som tidigare beräknades inträffa skulle inträffa först . menar att kan ha snedvridit analysen av den nordliga järnvägsanslutningen i förhållande till tidigare kalkyler. Ett av alternativen som undersöker i kalkylen är omstigning vid Nord (resenärer norrut från åker Arlandapendeln söderut till station Nord vid Häggvik, där man byter till tåg norrut mot ). I de två tidigare rapporterna betonades betydelsen av station Nord för att fånga upp resenärer från norra till . I analysen av den nordliga järnvägsanslutningen begränsar sig till effekterna på resande norrut från och norrifrån till . menar att om Nord är så betydelsefull för resandetillströmningen från söder som anges i de tidigare rapporterna överskattar i kalkylen av den nordliga järnvägsanslutningen kostnaden för alternativet omstigning vid Nord. Alternativet som innebär nybyggd järnväg mellan och (Norra böjen) gynnas. ställer sig också frågan om den södra sträckningen, med de nya förutsättningarna, är samhällsekonomiskt lönsam. Enligt bedömning är kalkylen givet sina antaganden korrekt utförd. Han menar dock att den inte utgör ett tillfredsställande underlag för beslut om den nordliga järnvägssträckningen. De olika alternativens lönsamhet framgår inte av kalkylen. Dessutom tas ingen hänsyn till Nords betydelse för resandetillströmningen från söder. konstaterar att det ligger i uppdrag att utreda och föreslå samhällsekonomiskt lönsamma järnvägslösningar. Den samordnade inriktningsplaneringen har införts för att man i investeringsplaneringen inte ska fokusera för snävt på lösningar inom bara ett område. hävdar att man vid ställningstagande till utformningen av ett projekt måste göra vissa avvägningar utanför kalkylerna, eftersom alla konsekvenser inte kan värderas med kalkylmetodik. anser dock att det är viktigt att ett realistiskt bästa alternativ studeras i den samhällsekonomiska analysen. menar att ett sådant alternativ saknas i samtliga analyser som studerats inom ramen för revisorernas granskning. har i likhet med iakttagit att trafikverken inte har tillräckliga drivkrafter att följa upp sina egna prognoser och analyser i syfte att håller också med om att blandat samman ett samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt perspektiv i sin studie. konstaterar också att det finns anledning att utarbeta bättre beskrivningar av intrångseffekter. anser att det är olyckligt att större förändringar i infrastrukturen analyseras med alltför snäv utgångspunkt i ett transportslag och dess infrastruktur. Större infrastruktursatsningar bör enligt analyseras i jämförelser mellan ett antal olika uppsättningar av framtida utbud av infrastruktur för olika trafikslag. hävdar att utformningen av regelverk (t.ex. principer och nivåer för vägavgifter och banavgifter samt nya regler som påverkar marknadstillträdet) också påverkar den samhällsekonomiska lönsamheten och effektiviteten. Nya regler, som t.ex. A-Trains trafikeringsmonopol, borde enligt analyseras närmare. meddelar att verket utöver de studier som nämns i rapport också studerade transportflödeseffekter och finansiella effekter av att betrakta den samlade landtransportinfrastrukturen till som ett sy- stem. omfattar en upprustning av befintlig järnväg mellan och norr om samt nybyggnad av enkelspårig järnväg från längs till (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35, SOU 1996:95). Projektet kan delas upp i () och (). Upprustningen av beräknas kosta . Nybyggnaden av banan mellan och beräknas kosta räknat i den prisnivå som rådde 1997. Från plan till genomförande Regering och riksdag uttalade i samband med planeringen av trafikens infrastruktur för att det är angeläget att utbyggnaden av påbörjas. Uttalandet gjordes bl.a. mot bakgrund av det dåvarande sysselsättningsläget (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35). Regeringen utsåg en särskild utredare (1994:05) som fick i uppdrag att studera förutsättningarna för en utbyggnad av längs sträckan . I uppdraget ingick att bedöma projektets samhällsekonomiska lönsamhet. Utredaren bedömde att lönsamheten var för dålig för att motivera ett beslut om genomförande. Utredaren uppgav att om förutsättningarna för skulle förbättras och det skulle bli aktuellt att ta ställning till att bygga banan borde den byggas söderifrån. Upprustningen av sträckan bedömdes alltså vara den högst prioriterade etappen. Utredaren bedömde att det är först när både är upprustad och en ny bandel på sträckan är utbyggd i sin helhet som får en avgörande betydelse för regionens trafikförsörjning (SOU 1996:95). Regeringen ansåg att avsaknaden av en järnväg längs begränsar möjligheterna till en effektiv trafikförsörjning, varför borde byggas ut. uttalade att har stor betydelse för . Regeringen beslutade att uppdra åt en förhandlingsman att med berörda parter undersöka förutsättningarna för finansiering, utbyggnad och trafikering av (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). Efter det att regeringen redovisat ett förslag till avsiktsförklaring angående vårproposition ingick förhandlingsmannen ett avtal om banans byggande med kommun, , kommun, kommun, samt . Avtalet gällde utbyggnaden av järnvägen från norr om till . Upprustningen av ingick inte. Regeringen föreslog i enlighet med avtalet om att kostnader förknippade med finansiering, planering, projektering, upphandling och byggande av skulle finansieras med lån. Staten och berörda kommuner skulle enligt förslaget bilda ett gemensamt aktiebolag, . Bolagets uppgift skulle vara att finansiera, projektera, upphandla, bygga och hyra ut (prop. 1997/98:62). hade inga invändningar mot regeringens förslag till finansiering. uttalade dock att statliga infrastrukturinvesteringar normalt bör finansieras med anslag över statsbudgeten i takt med att investeringen genomförs (bet. 1997/98:TU10, 1997/98:FiU4y, rskr. 1997/98:266 och 267). Staten har ställt ut kapitaltäckningsgarantier gentemot . Staten åtar sig därmed att vid behov tillskjuta kapital så att kapitaltäckningsgraden i bolaget alltid överstiger en viss nivå. Staten garanterar också bolagets förpliktelser gentemot långivare, rättighetsinnehavare och fordringsägare med avseende på kostnaden för finansiering och byggande av banan (prop. 1997/98:150, bet. 1997/98:FiU27, rskr. 1997/98:317). ansvarar för planeringsarbetet. När planerna är fastställda och det är dags att börja bygga tar över ansvaret. De lägger ut uppdraget att bygga järnvägen på olika entreprenörer. Första spadtaget togs . Enligt de ursprungliga planerna skulle vara färdigbyggd /2006. Enligt uppgift från har projektet dock försenats på grund av att tillåtlighetsprövningen av projektet enligt drar ut . Nya beräknas tas 2006. Kvaliteten på de samhällsekonomiska beräkningarna Professor har på revisorernas uppdrag granskat den samhällsekonomiska kalkyl som gjordes i samband med den statliga offentliga utredningen om (SOU 1996:95). gjorde den samhällsekonomiska bedömningen på uppdrag av utredningen (1996). Enligt utredningen beräknades nyttoeffekter överstiga kostnaden med ca (se tabell 8). Osäkerheten i kalkylen ansågs dock så stor att utredningen bedömde att projektets samhällsekonomiska nytta var ungefär lika stor som dess kostnad. Kostnad/nytta Årliga belopp, Anläggningskostnad -600 Banunderhåll -31 Summa kostnad (1) -631 Företagsekonomiskt netto, tågoperatörer +45 Företagsekonomiskt netto, övriga operatörer -35 Korrigering för subventioner m.m. +92 Konsumentöverskott +300 Miljöeffekter +26 Summa persontrafik +428 Tidsbesparing m.m. +23 Sänkta trafikeringskostnader +168 Miljöeffekter +21 Summa godstrafik +212 Summa nytta (2) +640 Nytta minus kostnad (2-1) +9 Nettonuvärdekvot ((2-1)/1) +0,014 Källa: SOU 1996:95 I kalkylen jämförs en utbyggnad av med situationen om ingen åtgärd genomförs. anser att en jämförelse med lönsamheten för andra stora infrastrukturinvesteringar som skulle ge en bild av relativa lönsamhet också skulle vara intressant. En sådan analys skulle enligt vara särskilt relevant om kan förmodas konkurrera med andra liknande projekt om en begränsad budget för infrastrukturinvesteringar. Han anser att utbyggnad av också borde jämföras med lönsamheten för andra åtgärder, som nya lok på stambanan och utökad hamnkapacitet. I kalkylen uppgår anläggningskostnaden till . Den nybyggda banan beräknas kosta . Upprustningen av beräknas kosta . Därtill kommer kostnader för ytterligare investeringar i bannätet och kompletterande anläggningar. I utredningen anges att dessa kringinvesteringar beräknas kosta mellan och . konstaterar att kalkylen endast belastas med . I utredningen motiveras kostnadsreduceringen med att kringinvesteringarna medför nytta bl.a. i form av förbättrad stadsmiljö och anslutningstrafik. En del av kostnaden för kringinvesteringarna kvittas i kalkylen mot denna nytta. ifrågasätter detta tillvägagångssätt. Han menar att man lika väl skulle kunna argumentera för att räkna upp kostnaden, t.ex. med värdet av de bullerstörningar som trafiken vållar. anser att utredningens trafikprognoser är optimistiska, men konstaterar att man i utredningen redovisar hur kalkylresultatet påverkas av efterfrågeförändringar. Kalkylen baseras på en mängd antaganden om den ekonomiska utvecklingen. konstaterar att det inte framgår hur dessa antaganden påverkar kalkylens utfall. Han efterlyser en "baskalkyl" som utgår från dagens förhållanden. En sådan kalkyl kunde sedan jämföras med en kalkyl baserad på prognoser om framtiden. På så sätt skulle man lättare kunna avgöra om och i så fall när det är samhällsekonomiskt försvarbart att påbörja investeringen, menar . I kalkylen har värdet av den förbättrade trafiken med avseende på bl.a. restid och väntetid beräknats i relation till nuvarande trafik med samma transportslag. Resandet på har alltså jämförts med nuvarande nattågsresande. Tåg på kommer dock även att attrahera resenärer som tidigare reste med flyg eller bil eller inte reste alls. För dessa resenärer blir t.ex. restidsvinsterna inte lika stora som för tidigare tågresenärer. konstaterar att en konsekvens av denna ansats blir att en resenär på sträckan skulle välja tåget även om det skulle kosta mer än en flygresa, trots att tåget tar betydligt . Nyttan av består framför allt av resenärernas tidsvinster. I utredningen justeras värdet av restidsvinsterna ned för att metoden ska bli mer relevant för . bedömer att nyttan av restidsvinsterna ändå överskattas i utredningen, bl.a. för att man inte tar hänsyn till att resenärerna har andra alternativ än dagtåg att välja på. Om man i kalkylen skulle ta hänsyn till att resenärerna också kan välja att flyga eller åka bil, buss eller en kombination av bil, buss, tåg bedömer att beräknade nytta skulle bli betydligt lägre. konstaterar att nyttan för regionala resenärer inte kommenteras närmare i utredningen och att denna grupp inte har någon större betydelse för kalkylens utfall. påpekar också att det utifrån informationen i utredningen (samt kompletterande uppgifter från ) inte är möjligt att beräkna en resenärs genomsnittliga nytta och biljettpris. Han konstaterar att det är ovanligt att en samhällsekonomisk bedömning redovisas på ett sådant sätt att det inte går att återskapa beräkningarna. I utredningen räknar man med att kostnaderna för godstrafiken kan reduceras till följd av minskade transporttider och möjligheten att använda och tyngre tåg. menar att besparingarna inte kan realiseras i den utsträckning som antas i kalkylen, bl.a. för att kunderna inte helt kommer att kunna anpassa sig till transportföretagens krav. I utredningen anges att servicen sannolikt begränsas när transporterna ska samordnas i längre och tyngre tåg. Det kan innebära att kunderna i stället väljer andra transportlösningar (t.ex. sjöfart). menar vidare att miljövinster kan ha överdrivits i utredningen. Man räknar med att miljön förbättras genom att tågen på Bot- niabanan ersätter ett stort antal bil- och lastbilsresor. Man avstår dock från att värdera negativa miljöeffekter, som buller i tätbefolkade områden och intrång i natur- och kulturmiljöer, utöver de åtgärder som kan rymmas inom ramen för investeringskostnaden. I utredningen diskuteras inte hur utbyggnaden av kan tänkas påverka sysselsättningen.