frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — Därav finansierades med avskrivningar i SJ, dvs. i praktiken genom SJ:s löpande intäkter av biljettförsäljning m.m. Indirekt påverkades budgeten genom att reducera det överskott verket kunde leverera in till statskassan. En mindre del av järnvägsinvesteringarna finansierades direkt över driftbudgeten. Med övriga kapitalmedel avsågs sannolikt inkomster från försäljningar. Resterande del av investeringarna, , föreslogs bli lånefinansierade. Det var detta belopp som togs upp på kapitalbudgeten. Investeringsstaten för studiemedelsfonden visade att staten beräknade låna ut , vilket betraktades som en investering eftersom utlåningen utgör en fordran för staten. Motsvarande gäller för lånefonden för bostadsbyggande. I detta system finansierades dock en viss del av utlåningen över driftbudgeten. Sammantaget beräknades staten investera för 4, 6 mdr kr. Därav finansierades 1,1 mdkr med löpande inkomster över driftbudgeten och ungefär lika mycket genom avskrivningar främst i de olika affärsverken. Cirka hälften av investeringarna, 2,3 mdkr, budgeterades att bli lånefinansierades. Driftbudgeten /68 såg i sammandrag ut enligt följande: DRIFTBUDGET 1967/68 milj kr Skatter, avgifter m.m. Inkomster av statens kapitalfonder Summa inkomster 32 026 33 702 Egentliga statsutgifter anslag B7 Bidrag till byg-g-ande av vägar Utgifter för statens kapitalfonder II Avskrivningar av kapital- Beräknat överskott 30 351 1 284 Driftbudgetens inkomster dominerades av skatteinkomster och andra löpande inkomster. Därutöver beräknades staten få inkomster från kapitalfonderna, bl.a. fonden för . Statens utlåningsfonder genererade inkom-ster genom återbetalning av lån som beviljats . På utgiftssidan gjordes en åtskillnad mellan egentliga statsutgifter och utgifter för kapitalfonderna. De egentliga utgifterna bestod av de olika anslagen fördelade på departementsområden. Det kan noteras att investeringar i vägar i sin helhet bokfördes under anslag på . Vägar räknades inte som produktivt kapital och vägbyggen fördes således inte över investeringsstaterna eller kapitalbudgeten. Under utgifter för kapitalfonder redovisades bl.a. räntor på statsskulden, som ersättning till Riksgäldsfonden. Den mindre del av SJ:s investeringar som finansierades direkt över driftsbudgeten, , bokfördes här under rubriken . Som framgår visade driftbudgeten detta år ett beräknat överskott. Riksstatens kapitalbudget /68 såg ut på följande sätt: KAPITALBUDGET 1967/68 2 178 I Statens affärsverksfonder II Statens allm fastighetsfond V Fonden för låneunderstöd 2 178 På kapitalbudgeten bokfördes på utgiftssidan de s.k. investeringsbemyndigandena, som fanns i investeringsstaten. Kapitalbudgetens utgiftssida uppfattades som ökningen i statens produktiva kapital, som kunde finansieras med lån utan att minska statens förmögenhet. Kapitalbudgeten visade inte statens lånebehov. Eftersom driftbudgeten visade överskott var statens egentliga lånebehov mindre än vad kapitalbudgeten utvisade. Driftbudgetens överskott innebar att statens förmögenhet be-räknades växa genom att ökningen i det produktiva kapitalet översteg ökningen av statsskulden. Tanken bakom uppdelningen i drift- och kapitalbudget var att stabiliseringspolitiken skulle bedrivas med driftbudgeten. I lågkonjunktur skulle staten underbalansera, dvs ha underskott i driftbudgeten för att på detta sätt stimulera efterfrågan. Motsatsen skulle gälla i en högkonjunktur. över en hel konjunkturcykel skulle driftsbudgetens saldo vara noll. Investeringarna i produktivt kapital låg utanför driftbudgeten. Om sådana investeringar ägde rum i stabiliseringspolitiskt syfte påverkades inte driftbudgetens saldo. Systemet med drift- och kapitalbudget innebar således: att lånefinansiering var det normala för investeringar, men endast i s. k. produktivt kapital, dvs. att låneräntorna belastade driftbudgeten att avskrivningarna på en investering belastade affärsverkens resultat och därmed indirekt driftbudgeten genom lägre inleveranser som avskrivningsmedlen användes till att finansiera investeringar att anslagsfinansierade investeringar, i t.ex. vägar, bokfördes på i princip samma sätt som , hela utgiften belastade budgeten då investeringen ägde rum och var föremål för budgetrestriktioner. Systemet med drift- och kapitalbudget var i bruk fram till /81. I praktiken övergavs systemet emellertid . Bakgrunden var att synen på budgetstyrningen gradvis förändrades . Statens förmögenhetsutveckling spelade en alltmer undanskymd roll, bl.a. på grund av svårigheterna att värdera statens tillgångar. Vidare menade man att kapitalbudgeten inte gav en heltäckande bild av förändringen i statens förmögenhet. I stället poängterades statens stabiliseringspolitiska roll. Överväganden om statens upplåning borde inte styras utifrån förmögenhetsaspekten utan från stabiliseringspolitiska utgångspunkter. I det perspektivet är det ingen principiell skillnad om staten påverkar efterfrågan genom att t.ex. öka transfereringarna eller bygga fler vägar, än om staten i stället investerar i t.ex. järnvägar som räknas in i det produktiva kapitalet. Styrande för finanspolitiken blev därför den s. k. totalbudgetens saldo i stället för driftbudgetens. Totalbudgeten var en sammanslagen drift- och kapitalbudget. Totalbudgeten fanns först informellt, men togs den in i statsverkspropositionerna. För /68 såg totalbudgeten ut enligt följande: TOTALBUDGET 1967/68 Inkomster av statens kapitalfonder Kungl Hov- och slottsstaterna 36 091 På totalbudgeten belastades utgiftssidan med hela investeringsbeloppet för exempelvis SJ:s investeringar, oavsett finansieringsform. På inkomstsidan bokades avskrivningar inom fonden, dvs. egentligen driftsintäkter som finansierar investeringar. Totalbudgeten blev således en budget för statens alla inkomster och utgifter. Totalbudgetens saldo visade statens lånebehov, som således understeg kapitalbudgetens lånemedel, eftersom driftbudgeten visade överskott. Systemet med drift- och kapitalbudget avskaffades 1980. Som skäl anfördes då bl.a. att det var komplicerat och därmed också svårt att överblicka. Vidare fanns svårigheter och ett visst godtycke i hur främst avskrivningarna skulle mätas. Inom ramen för det s k övervägs en övergång till en budgetredovisning som i högre grad baseras på kostnader i stället för utgifter. En konsekvent övergång till kostnadsbudgetering skulle få stora effekter på hur investeringar redovisas i budgeten. Ett kostnadsbaserat anslag skall belastas med dels avskrivningar, dels räntor på eventuella lån som finansierat investeringen. Om även motsvarigheten till utgiftsramar och utgiftstak definieras i kostnadstermer sätts restriktionen att avse avskrivningar och räntor på tidigare gjorda investeringar. Däremot kommer inte nya investeringar att begränsas av restriktionerna investeringen genomförs. Det blir i stället restriktioner som sätter en gräns för investeringarna. Rapport 2000/01:5 Beslutsunderlaget för : en granskning av de samhällsekonomiska bedömningarna REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Sammanfattning Denna studie granskar de tre olika samhällsekonomiska analyser som föregick byggandet av . Den planering som föregår en stor infrastrukturinvestering är en kunskapsprocess i vilken samhällsekonomiska kalkyler kan användas som underlag för successiva ställningstaganden till projektets utformning. Den första studie av projektet som genomfördes av var ett fullgott underlag för beslutet att inleda ett detaljerat planeringsarbete. Den var emellertid inte ett tillräckligt underlag för ett slutligt ställningstagande till projektet, eftersom detta kom att genomföras i former som på väsentliga punkter avvek från vad som kalkylerna hade förutsatt. Inte heller de två senare analyserna, varav den första utfördes av ett internationellt konsultföretag och den andra av , fyllde detta syfte. Vare sig de beslut som gällde den södra sträckningen av banan (mot ) eller den norra delen av banan (mot ) baserades på en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning av de åtgärder som kom att utföras. I studien påpekas även väsentliga brister i de kalkyler som utfördes. Denna studie granskar de tre olika samhällsekonomiska analyser (fortsättningsvis CBA som i cost-benefit analysis) som föregick byggandet av . De tre CBA-studierna gällde olika delfrågor. I den första (1990, BV1) var huvudfrågan om en Arlandabana borde byggas. Den andra var en studie utförd av ett konsultföretag (1992, SB). Detta var inte en egentlig CBA men studerade flera frågor som är aktuella i en sådan analys. Dess huvudsyfte var att belysa om och på vilka villkor en del av banan, nämligen den del som gällde expresstrafiken till , kunde finansieras och drivas i privat regi. Den tredje utredningen (1993, BV2) utförde en CBA av de frågor som återstod sedan detta lagts fast, dvs främst av hur anslutningen till fjärrtågstrafik från norr skulle ordnas. Samhällsekonomisk kalkylering som hjälpmedel i en kunskapsprocess Vid granskningen av de tre underlagsstudierna har jag utgått från att genomförandet av ett stort infrastrukturprojekt är en kunskapsprocess under vilken kunskap byggs upp gradvis interaktivt med att beslut fattas. Kunskapsuppbyggande är mycket kostsamt så det är orimligt att tänka sig att ett beslut om ett stort projekt grundas på en samhällsekonomisk analys vid endast ett tillfälle som sammanfattar all relevant kunskap. Istället går processen stegvis. Den startar med en idé eller ett önskemål om att en viss infrastrukturåtgärd skall genomföras. Om man efter en första granskning väljer att gå vidare genomförs en närmare planering av åtgärden. Förutsättningar ändras, ny information kommer. I detta skede behöver man ta ställning till olika utformningar av projektet, men kanske även ompröva projektet i sin helhet. I ett tredje skede är åtgärden utförd och den nya infrastrukturen börjar användas. Man erhåller då, eller skulle kunna skaffa sig, kunskap om det faktiska utfallet som är värdefull både för utformningen av andra infrastrukturåtgärder och för utvecklingen av den samhällsekonomiska kalkylmetodiken. De tre studierna faller väl in i detta mönster. BV1 visade att var ett intressant projekt som borde genomföras i någon form. och BV2 analyserade olika delfrågor som väcktes i olika faser av den följande planeringsprocessen. Några efterkalkyler är dock inte gjorda, och vad jag vet heller inte planerade. När man granskar de olika kalkylerna är det naturligtvis viktigt att se på om dessa är utförda enligt konstens alla regler. Men en annan intressant fråga är om kalkyler verkligen gjordes för det relevanta projektet, dvs det projekt som faktiskt genomfördes. Om projektet ändras i väsentliga drag efter att en CBA-analys har gjorts, kan man då verkligen säga att den faktiskt utförda åtgärdens samhällsekonomiska lönsamhet har prövats? Ytterligare en intressant fråga är i vilken utsträckning som försök gjorts att klarlägga, analysera och korrigera avvikelser mellan de antaganden om olika mer eller mindre okända variabler, t ex byggkostnader eller resandevolymer, som görs vid det första analystillfället när man senare lär känna de verkliga förhållanden (eller får bättre prognoser för dessa). I denna granskning skall jag försöka belysa dessa aspekter. Avslutningsvis formulerar jag med utgångspunkt från de iakttagelser jag kan göra i denna fallstudie fyra hypoteser om organisatoriska brister i beslutsprocessen vid stora investeringar i infrastruktur. förbinder med järnvägen mellan och . Detta har åstadkommits genom en utbyggnad av den befintliga järnvägen till fyra spår mellan och och ett nytt dubbelspår på sträckan . Tre stationer har byggts vid och vissa ombyggnader har gjorts vid . invigdes och sades då vara näst största infrastrukturprojekt. består av dubbelspårig järnväg mellan i söder och i norr, via . Vid finns tre underjordiska stationer. Två är avsedda för flygpendeln mellan och , medan den tredje är avsedd för fjärr- och regionaltåg samt pendeltåg. Med Express erbjuds flygresenärer en betydande tidsvinst för resan in till , istället för flygbussens 35 - 50, till priset av en fördubblad avgift, för enkel resa jämfört med flygbussens . Fjärrtågen från och stannar vid liksom regionaltåg mellan och . En del av banan har byggts och drivs som ett så kallat BOT-projekt (Build, Operate, Transfer). Det innebär att banan mellan och är till viss del privat finansierad. Denna del av banan finansieras och drivs av som ägs av byggföretaget , samt de två brittiska företagen . Banan byggdes av konsortiet ALC som bestod av NCC, , och . A-train har rätt att driva banan fram . Projektet är dock endast delvis privat. A-trains aktieägare har satsat i aktiekapital medan staten anslagit 850 miljoner. Därtill finns lån i privata banker på och från på . Överskottet av driften under de 40 åren delas mellan A-trains aktieägare och staten. Vinstdelningen innebär att staten bär en större del av den totala projektrisken. Härnäst diskuteras de tre underlagsrapporterna i tur och ordning. En CBA-studie beräknar nuvärdet av kostnader och nytta av ett eller flera utredningsalternativ (UA) och jämför detta med ett eller flera jämförelsealternativ (JA) . Granskningen av de tre rapporterna ser därför på valet av UA och JA; bedömningarna av anläggnings- samt drift- och underhållskostnader; bedömningarna av resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor; och slutligen på bedömningen av externa effekter och samhällsekonomiska finansieringskostnader, inklusive kostnad för risk. Rapporten slutar med en översiktlig diskussion som utmynnar i några slutsatser. BV1: Analysen av hela projektet Projektet introduceras av det nybildade () i den treårsplan för åren 1990/91-1992/93 som verket lämnade till regeringen . erhöll BV i uppdrag att utarbeta ett samlat förslag till finansiering av . Detta förslag lämnades till och innehöll bl a en samhällsekonomisk analys av projektet. Analysen visade att den nominella kostnaden för projektet skulle uppgå till och att detta skulle generera en nettonytta (dvs. efter avdrag för kostnaderna) på mellan 4,3 och . föreföll alltså vara ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt. Vidare gjordes även en företagsekonomisk analys, som visade att även den företagsekonomiska lönsamheten tycktes vara god. Denna första samhällsekonomiska analys av projektet, här kallad BV1, utfördes av . Den bygger bl a på prognoser över effekterna på resandeströmmar som utfördes i ett samarbete mellan dåvarande och Transek (TPR 1990). Val av åtgärds- och jämförelsealternativ I Tabell 1 har jag i punktform sammanställt de olika delkomponenter i det utredningsalternativ som låg till grund för beräkningarna BV1. Alternativet baseras på antagande om ett "trafikupplägg" i olika delar som sedan används för att beräkna särskilt projektets nytta och som också är förutsättningen för den lista över olika delprojekt för infrastrukturinvesteringar som krävs för att kunna genomföra ett sådant trafikupplägg. Trafikupplägget och investeringarna sammanfattas här i 14 punkter. Det verkligt genomförda projektet är till stora delar likt kalkylens utredningsalternativ men skiljer sig åt i några mycket viktiga avseenden. Särskilt väsentligt är punkt nummer 8, dvs förutsättningen att flygbusstrafiken upphör. Denna förutsättning anges inte vid redovisningen av trafikupplägget men framgår implicit vid beräkningar av effekterna på resandet. Antagandet om busstrafikens upphörande är konsistent med en annan förutsättning som görs i huvudkalkylen, nämligen att biljettpriset för flygpendeln till och från blir detsamma som för flygbussarna. Därmed skulle alltså resenärerna få en väsentligt snabbare resa för samma kostnad, varför det kunde vara rimligt att utgå från att en eventuell flygbusstrafik skulle slås ut. I en känslighetsanalys för biljettprisets inverkan påpekas också att vid ett högt pris på Arlandatåget "kommer med stor sannolikhet mindre bussförbindelser att etableras som till lägre kostnad erbjuder uttransporter till flygplatsen. Detta kommer då att dra undan en del av underlaget för tåget". Den känslighetsanalys som faktiskt utförs i BV1 för ett alternativ med högre biljettpris utgår dock från att priskänsligheten är mycket låg (priselasticiteten är -0,2) vilket innebär avsaknad av nära substitut till flygpendeln (se mer om detta nedan). Två andra viktiga skillnader finns när det gäller vilka stationer som skulle byggas. I utredningsalternativet finns en ny station vid Häggvik, dvs. mellan och , som aldrig kom att genomföras. Denna förändring är naturligtvis ekonomiskt betydelsefull på flera sätt och något jag får anledning att återkomma till. Terminalkostnaden för Norr, uppräknat med de s k skattefaktorerna, beräknades till , så detta var en högst väsentlig kostnadsförändring. bör även effekten för trafikantnyttan ha varit stor, i positiv riktning genom den tidsbesparing som åstadkoms genom att undvika ett stopp på vägen, i negativ riktning genom bortfallet av efterfrågan från trafikanter i norra . En ytterligare viktig stationsförändring gäller terminalen vid . Här förutsätts i BV1 en enda station, medan det i verkligheten blev tre stationer. Även detta bör ha haft väsentlig betydelse för både kostnader och trafikantnytta, men som inte blir belysta i denna utredning. Utredningsalternativ i BV1 och jämförelse med faktiskt genomförda åtgärder . Trafikering och investeringsprojekt flygpendel C-Arlanda 05.00-22.00 Ja (Express) pendeltåg mellan och med stopp i , , , Nord och (ej med i alternativ kalkyl) Nej förlängning av pendeltågstrafik från/till till , två tåg Nej stopp vid för all fjärrtågtrafik till och från , och Ja fjärrtåg från till via Ja? regionaltåg från till via Eskilstuna-Västerås-Uppsala Ja, men annan sträckning (via ) bussanslutning från och till vid Nord Nej (Nord ej byggt) nedläggning av flygbusstrafiken från Nej C-Karlberg, terminal och bana Ja , bana Ja Nord, terminal och bana Nej , terminal (en station) och bana Ja, men tre stationer istället för en , bana Ja Uppställningshallar. Ja (?) Även om ett visst problem kan lösas med en viss åtgärd följer inte därav att detta är den bästa åtgärden. Ett viktigt moment i en CBA är därför att identifiera samtliga relevanta utredningsalternativ. I BV1 redovisas en beräkning för ytterligare ett alternativ som innebar en neddragning av projektet genom att punkt 2 ovan, dvs. pendeltåg mellan och via togs bort. Analysen visade att nettonuvärdet till följd av denna förändring skulle halveras. Ytterligare andra utredningsalternativ kom att studeras senare i BV2. Dessa gällde olika alternativ för anslutningen norrut. En viktig fråga är emellertid om analysen beaktar "lågbudgetalternativ", dvs helt andra åtgärder som på ett enklare sätt kan lösa de väsentliga problemen. I TPR nämns att SL hade presenterat en idéskiss om en magnetsvävbana till . Men frågan är om sådan science fiction var enda alternativet utanför järnvägssektorn. Eftersom det huvudsakliga problem som utredningsalternativet skulle göra något åt var den förhållandevis långa restiden med flygbuss (), och därtill osäkerheten om den exakta restiden, borde det i detta fall funnits skäl att göra en omsorgsfull undersökning av möjligheterna att på olika sätt förbättra flygbussarnas framkomlighet. Det är väl känt i den transportpolitiska diskussionen att en stor del av den spårbundna trafikens fördelar kan uppnås även för icke spårbunden trafik, t ex genom att denna ges egna filer, planskilda korsningar, företrädesrätt osv, dvs villkor som liknar de spårtrafiken har. Eftersom flygbussar jämfört med tåg har vissa fördelar som tåg inte har, bl a större flexibilitet i olika avseenden och möjlighet att använda befintlig väginfrastruktur, skulle det naturligtvis ha varit intressant att kunna jämföra en satsning på busstrafiken med olika järnvägsalternativ. Något sådant alternativ utreds emellertid inte, och frågan kommenteras inte ens. Jämförelsealternativet redovisas inte explicit i analysen, men är uppenbart ett "nollalternativ" utan åtgärder. Det innebär troligen att den relevanta kostnaden för projektet kom att överskattas. Vägtrafiken förväntas nämligen utan baninvesteringar bli nästan fördubblad . Med en järnvägsutbyggnad skulle däremot vägtrafikvolymen förbli i stort sett oförändrad (främst genom att bortfallet av flygbusstrafik skulle kompensera den fortsatt stora ökningen av personbilstrafiken). Rimligen skulle denna skillnad mellan alternativen ha haft stor betydelse för behovet av väginvesteringar. Ökade kostnader för järnväg borde därför ställas mot ökade infrastrukturkostnader för vägtrafiken, inte mot ett nollalternativ. Detta skall å andra sidan ses i ljuset av att alternativ för flygbusstrafiken inte studeras. I samband med de väginvesteringar som en ökad vägtrafikvolym kunde tänkas ha krävt skulle kanske förbättringar kunna ha gjorts som inneburit kortare och mer pålitliga restider för flygbuss. Frånvaron av närmare utredning av alternativ för vägtrafiken innebär därför att omständigheter som talat både till fördel och nackdel för en järnvägsinvestering har uteslutits. Dessa effekter kan ha varit stora i båda riktningarna och det är inte självklart att de skulle ta ut varandra. Avgränsningen av analysen till järnvägsalternativ minskar därför betydligt värdet av analysen som underlag för ett ställningstagande till om projektet borde genomföras. Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor Som tidigare nämnts gjordes prognoserna av resandeutveckling i en särskild utredning av och konsultföretaget , här kallad TPR. Prognosarbetet genomfördes i flera steg. En viktig etapp var bedömning av utvecklingen av antalet flygresenärer till och från . Denna bedömning låg sedan till grund för en nedbrytning av markresorna på olika transportslag, med och utan Arlandabana. När det gäller flygresandet kunde man utgå från en prognos som gjorts av () för inrikes- och utrikesflygets omfattning på . TPR prognoser baserades på LFVs minimialternativ som tog hänsyn till konkurrens från snabbtåg, ökat bilinnehav mm. I Tabellerna 2 och 3 jämförs dessa prognoser för totalt flygresande i riket respektive resande via för med det verkliga utfallet . prognos över totalt flygresande i samt faktiskt utfall . LFV, min LFV, medel LFV, max Utfall (1999) Inrikes 12 500 15 000 19 000 7 188 Utrikes 12 600 14 800 16 600 14 614 Totalt 25 100 29 800 35 600 21 802 Tabell 3. TPR prognos över flygresandet till/från samt faktiskt utfall . TPR Utfall (1999) Inrikes 10 000 6 424 Utrikes 10 200 10 705 Totalt 20 200 17 129 Källor (Tabell 2 och 3): TRP (1990) samt (utfall ). Dessa jämförelser med utfallet visar att prognosen för utrikesresandet, av tur eller skicklighet, var träffsäker. Det verkliga resandet var högre än prognosen, och förutses komma att växa ytterligare detta år. Detsamma kan emellertid inte sägas om inrikesresandet. Trots att TPR utgår från LFVs minimialternativ blev utfallet endast två tredjedelar av den prognostiserade volymen. Ännu mer missvisande är LFVs prognoser. Dess medelalternativ innebar att inrikesresandet skulle nästan fördubblas i jämförelse med prognosens utgångsår som var 1988. I stället var det faktiska inrikesresandet lägre än , dvs inte ens förändringens riktning bedömdes korrekt. Med hänsyn till dessa prognosers utomordentligt stora betydelse för inte bara flermiljardinvesteringen i utan även den ännu större investeringen i en tredje landningsbana, skulle man kunna förvänta att detta prognosfel i efterhand har analyserats ingående för att man ska kunna dra lärdomar inför fortsatt prognosarbete. Så tycks emellertid inte vara fallet i den utsträckning som skulle ha krävts. finns och har således inte kunnat göra någon uppföljning. Genom vänligt tillmötesgående från har jag fått ta del av en prognosutvärdering som LFV utförde , vilket tycks vara det material av detta slag som finns. Denna utvärdering har alltså på nacken och diskuterar endast skillnaden mellan prognos och utfall första år. Denna utvärdering pekar på två faktorer som förklaring till att inrikesresandet utvecklats långsammare än vad som prognostiserats: