frsrdg · GO04RR4 · 2001-01-01 00:00:00 — Det behövs enligt revisorerna en bättre uppföljning av verksamheten bl.a. i syfte att få till stånd en så enhetlig tillämpning av reglerna som möjligt. I rapporten konstaterar revisorerna vidare att gränsdragningen mellan och ansvar i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning är oklar. Revisorerna anser att bör få ett eget övergripande ansvar för stödet till konsumenterna och uppföljningen av kommunernas verksamhet oavsett hur kommunen organiserat sig. har kompetens och erfarenhet av skuldsaneringslagen och kan genom att få ett tydligt ansvar för att följa och stödja den kommunala budget- och skuldrådgivningen få kommunerna att prioritera verksamheten på ett mer likartat sätt än . Samtliga remissinstanser som kommenterat frågan utom en ställer sig positiva till förslaget att får det övergripande ansvaret att följa kommunernas verksamhet. Även tillstyrker att verket ska få det övergripande ansvaret för att följa och stödja den kommunala verksamheten. Beträffande Konsumentpolitiska kommitténs betänkande SOU 2000:29, vari föreslås att ska tillhandahålla materialservice, kursutbud och övrigt stöd utan kostnad för kommunerna, yttrade sig verket positivt till förslaget under förutsättning att verket tillförs resurser. Verket instämmer i revisorernas uppfattning att det behövs en samlad uppföljning av hanteringen av skuldsaneringsärenden vid domstolarna. Myndigheten delar också revisorernas uppfattning att information om rättsutvecklingen till fordringsägare är en angelägen uppgift för de centrala myndigheterna. Med större kunskap om praxis kan fordringsägare lättare bedöma den troliga utgången av ett ärende. tillstyrker också förslaget och menar att det därmed ges större möjligheter att verka för en enhetlighet, vilket är angeläget ur rättssäkerhetssynpunkt. i har uppfattningen att gränsdragningsproblemet bör undanröjas genom att huvudansvaret för skuldsanering i alla steg läggs på en central myndighet, . All styrning och ledning bör enligt myndigheten ske från och i samverkan med andra centrala myndigheter som och . meddelar sig öppet för att samarbeta med samtliga inblandade myndigheter. Verket anser det högst alarmerande att det är oklart vilken centralmyndighet som bör stå för stödet till budgetrådgivarna i frågor kring lagen och tillämpningen, vilket är något som måste klargöras. informerar att man ska ha ett möte med där kronofogdemyndigheternas nya ärenderutiner ska diskuteras. Verkets avsikt är att detta ska bilda utgångspunkten för ett utvidgat samarbete med . i välkomnar att arbetar mer aktivt för att öka enhetligheten i handläggningen och handläggningstiderna. Myndigheten konstaterar att ökat sina insatser på detta område. påpekar, beträffande uppgiften i rapporten att det är svårt att följa tingsrätternas hantering samt att olika tingsrätter inte alltid gör samma bedömning i likartade ärenden, att domstolarna äger att självständigt avgöra hur de ska döma i det enskilda fallet. har mot bakgrund härav och med beaktande av den instruktion som gäller för verket mycket små möjligheter att verka för en enhetlig rättstillämpning, något som dessutom enligt verket ter sig tveksamt ur principiell synpunkt. Revisorerna finner i rapporten att de gäldenärer som fått skuldsanering blivit skuldfria. Endast några enstaka menade att de fortfarande hade problem med sina skulder. I huvudsak gällde detta studieskulder som inte får ingå i en skuldsanering. I rapporten framhåller revisorerna vikten av att alla skuldsatta får samma möjligheter till hjälp. Gäldenärerna ansåg särskilt att det behövdes mer information om vad som händer både under och efter skuldsaneringen. De är osäkra om de är fria från sina skulder. En betalningsanmärkning efter skuldsaneringen upplevs mycket tung av de gäldenärer som levt på existensmini mum under skuldsaneringen. Mer stöd i förhandlingarna med borgenärerna efterfrågas av gäldenärerna. delar uppfattningen att lagen uppfyller sitt syfte att rehabilitera svårt skuldsatta människor. Enligt är det emellertid inte rimligt att människor som gått igenom en femårig betalningsplan ska ha kvar en betalningsanmärkning under . Verket delar revisorernas åsikt att det är viktigt och nödvändigt att verka för en enhetlig hantering vid kommunerna. Det får inte vara så att stödet i kommunerna är så varierande i omfattning och kvalitet att en gäldenärs utsikt att nå framgång i ett skuldsaneringsärende kan vara beroende på var i landet denne bor. instämmer i att det vore önskvärt att information om skuldsanering lättare fanns tillgänglig. De som mest behöver skuldsanering är enligt myndigheten sannolikt de som har svårast att ta reda på denna möjlighet och hur man gör för att komma i åtnutjande av den. framhåller också kommunernas viktiga roll att hjälpa gäldenärerna med att ta fram tillräckligt underlag och ge borgenärerna en fullständig bild av gäldenärens situation. Det är också en självklar uppgift för rådgivarna att hjälpa gäldenärerna vid upprättandet av en ansökan men det kan däremot ifrågasättas om budgetrådgivarna ska ge fortsatt stöd när ärendet övergått till kronofogdemyndigheten, särskilt med beaktande av att kronofogdemyndigheter på samma sätt som andra myndigheter har en serviceskyldighet enligt förvaltningslagen. i hänvisar till en undersökning om omprövningsinstitutet som visar att gäldenären behöver stöd särskilt efter ett skuldsaneringsbeslut. Det bör enligt myndigheten vara kommunen som ger sådant stöd. pekar på svårigheterna gäldenärerna har fylla i en skuldssaneringsansökan utan biträde från kommunen. Utöver den svårgenomträngliga ansökningsblanketten, kronofogdemyndighetens beslutstexter och kommunicering framhålls språkproblematiken i storstädernas förortsområden som ett särskilt problem för budget- och skuldrådgivare i steg 1. kommun anser att myndigheterna måste verka för en mer enhetlig hantering av arbetet med budget- och skuldrådgivning. Det är gäldenärerna som drabbas av de högst varierande satsningar som kommunerna gör på rådgivningen. Kommunen menar också att okunskapen bland många beslutsfattare om en budget- och skuldrådgivares arbetsuppgifter är stor, vilket ger till följd att gäldenärerna i olika kommuner och till och med i samma kommun kan få stöd och hjälp i högst varierande omfattning. instämmer i att gäldenärerna behöver ytterligare information och stöd under hela processen. Kommunen anser därvid att det även behövs ytterligare information i steg 2. Kronofogdemyndigheternas utredning och kommunernas försök till överenskommelser i Revisorerna anser i rapporten att kommunerna har en betydelsefull roll i hanteringen. Revisorerna fann dock att kommunernas hjälp till gäldenärerna i steg 1 allt oftare tenderar att likna den utredning som kronofogdemyndigheterna gör vid den lagreglerade skuldsaneringen. Även kommunerna gör juridiska bedömningar i det s.k. steg 1 och presenterar utförliga utredningar för fordringsägarna. De stora krav som ställs på gäldenärerna i ansökningsskedet nödvändiggör också ofta denna hjälp från kommunernas skuldrådgivare. Som praxis har utvecklats måste ett förslag till skuldsanering presenteras för samtliga fordringsägare innan det kan bli föremål för prövning hos kronofogdemyndigheten. Detta gäller även s.k. nollbud dvs. där gäldenären inte har något att erbjuda borgenärerna. Processen förlängs och såväl kommunen som kronofogdemyndigheten får göra en omfattande utredning. Revisorerna redovisar i rapporten flera skäl till att nuvarande roll- och ansvarsfördelning mellan kronofogdemyndigheterna och kommunerna inte bör ändras. Däremot föreslår revisorerna att kommunernas stödjande roll i processen och kronofogdemyndigheternas huvudansvar för utredningsarbetet ska betonas mer. En mer flexibel hantering i steg 1 bör enligt revisorerna utredas bl.a. när det gäller de s.k. nollbuden. Flera av remissinstanserna kommenterar utförligt rollfördelningen mellan kommunerna och kronofogdemyndigheten och ger olika förslag på hur rollfördelningen bör se ut och hur hanteringen kan bli effektivare. Samtliga instämmer i att kommunerna har en viktig roll i hanteringen, framför allt som stöd och hjälp till gäldenärerna. Flertalet instämmer också i att hanteringen i steg 1 bör vara mer flexibel än . Bl.a. bör de s.k. nollbuden snabbare kunna överlämnas till kronofogdemyndigheternas prövning i steg 2. anför att problemet med de två första stegen i hanteringen är att rollerna blivit för lika. Det sker mycket dubbelarbete och kommunens handläggare är på många sätt bakbundna i sina försök att nå en överenskommelse med borgenärerna. De krav som ställs på de ansträngningar gäldenären gjort för att nå en uppgörelse med borgenärerna bör enligt verket anpassas efter den enskilde gäldenärens förhållanden i större utsträckning än vad praxis har gjort. I vart fall bör sådana fall som uppenbart inte kommer att leda till någon uppgörelse i steg 1, såsom då gäldenären saknar betalningsförmåga (nollbud) eller då den störste borgenären säger nej till ett förslag, direkt överlämnas för prövning i steg 2. Vidare bör de gäldenärer som är föremål för löpande lönexekution vara fria från kravet att nå en uppgörelse med sina borgenärer. Verket menar också att en lösning för att åstadkomma bättre förutsättningar att få till stånd uppgörelser i steg 1 skulle kunna vara om staten gavs större möjligheter att ingå frivilliga uppgörelser. Detta skulle lämpligen kunna ske genom att den nuvarande bestämmelsen om statens möjlighet att besluta om nedsättning av fordran och godta en frivillig skuldsanering togs bort ur lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. instämmer i revisorernas åsikt att den nuvarande ordningen med olika steg i hanteringen behövs och att ändringar i processen skulle medföra att kvaliteten i hanteringen riskerar att försämras. Verket menar vidare att det är viktigt att kommunerna har tillräckliga resurser så att den skuldsatte får snabb hjälp. Om kommunerna har för små resurser medför det också längre väntetider innan rådgivningen påbörjas. Verket framhåller budgetrådgivarens viktiga roll i processen. delar också bedömningen att den nuvarande ordningen bör behållas och instämmer i att det kan vara lämpligt att utreda möjligheten till en mer flexibel hantering i det s.k. steg 1. Även understryker lämpligheten av att undvika de s.k. nollförslagen i det första steget. Det förefaller tingsrätten vara en onödig och förlängande omgång att gäldenären ska försöka nå en uppgörelse med borgenärerna om detta. Det är enligt tingsrätten uppenbart att borgenärerna i en sådan situation för att avstå från att hävda sin fordran vill ha stöd av en mer judiciell prövning. anser att kommunernas medverkan i skuldsaneringsförfarandet är betydelsefull men menar att förfarandet skulle vinna på om deras roll begränsades till att vara kronofogdemyndigheterna behjälpliga med utredningar. i anser det vara ett steg i rätt riktning om kommunernas stödjande roll och kronofogdemyndigheternas huvudansvar för utredningsarbetet betonas mer. Myndigheten konstaterar att steg 1 olyckligtvis kommit att bli tämligen formalistiskt genom rättsfallspraxis och att det är anledningen till det dubbelarbete som sker mellan de båda stegen. finner att budgetrådgivarna mer bör inrikta sitt arbete på att förbereda ansökningarna och vara ett stöd för gäldenären under hela skuldsaneringsprocessen. utredningsansvar bör framhållas och det bör betonas att det ankommer på kronofogdemyndigheten att tillämpa lagen och göra de juridiska bedömningarna. har rätt kompetens för detta, och det är lättare att samordna verksamheten med färre kronofogdemyndigheter jämfört med det stora antalet kommuner i steg 1. instämmer i att prövningen i steg 1 kan göras mer flexibel såtillvida att de s.k. nollbuden förbereds i steg 1 för att härefter utredas och prövas av kronofogdemyndigheten. i har också uppfattningen att kommunen och dess rådgivning har en viktig roll, inte minst före, under och efter ett skuldsaneringsförfarande. Myndigheten lämnar också ett förslag till förtydligande av kommunens roll och ett förslag till lagändring i syfte att bl.a. förkorta handläggningstiden och undanröja synpunkter på att det utförs ett dubbelarbete mellan steg 1 och steg 2 i processen. Lagändringen gäller kravet i 4 § tredje stycket skuldsaneringslagen att gäldenären på egen hand ska försöka nå en uppgörelse med sina borgenärer, vilket föreslås tas bort. pekar därtill på risken för "gallring" av gäldenärer som önskar komma i fråga för skuldsanering. Det är enligt myndigheten en rättssäker hetsfråga för den enskilde att få sin sak prövad av de instanser som har att tillämpa lagstiftningen. i menar att steg 1 kan tas bort och kommunernas budgetrådgivare ges i uppgift att biträda gäldenären vid upprättandet av ansökningen till kronofogdemyndigheten. Detta skulle enligt myndigheten medföra kortare handläggningstider, mindre dubbelarbete, komplettare ansökningar, enklare för gäldenärerna, bättre underlag för borgenärerna och bättre möjlighet till ledning samt styrning. pekar på problemen med att inte alla kommuner satsar lika mycket på budgetrådgivningen. Det borde enligt kommunen eventuellt utformas vissa minimikrav som generellt borde ingå i en kommuns budgetrådgivning. Kommunen framhåller också vikten av att gäldenärer/kommunen inte skulle behöva förhandla med borgenärerna i de fall gäldenärerna inte har något att erbjuda de s.k. nollbuden. kommun vill bemöta kritiken att det är i steg 1 som dubbelarbete sker. Kommunens uppfattning är att många handläggare på kronofogdemyndigheterna inte vågar ta risken att ett förslag till skuldsanering inte skulle hålla i högre instans och därför ställer minutiösa krav på gäldenären. Beslut om tvingande skuldsanering Revisorerna har i granskningen inte funnit något som motiverar en omedelbar översyn av arbetsfördelningen mellan tingsrätten och kronofogdemyndigheten. För att kunna bedöma behovet av att ändra den nuvarande ordningen med att tingsrättterna beslutar om tvingande skuldsanering behövs det enligt revisorerna ett mer omfattande beslutsunderlag. I rapporten konstateras att tingsrätternas hantering är förhållandevis snabb. Revisorerna menar att uppföljningen av tingsrätternas ärendehantering är bristfällig och behöver utvecklas. Det bör ankomma på och att följa upp verksamheten bättre. Av remissvaren framgår att det råder delade meningar i frågan om tingsrätten även i fortsättningen ska besluta om tvingande skuldsanering. Flertalet instämmer dock i revisorernas uppfattning att den nuvarande ordningen bör behållas. Flera remissinstanser instämmer därtill i revisorernas uppfattning att uppföljningen av tingsrätternas ärendehantering bör utvecklas. menar att den nuvarande ordningen med tre steg är viktig av rättssäkerhetsskäl. gör också bedömningen att den nuvarande ordningen bör behållas. i anser att det finns tillräckligt gott underlag för att kronofogdemyndigheterna borde få befogenhet att besluta om tvingande skuldsanering. Bl.a. pekar myndigheten på utvecklingen att kronofogdemyndigheten fastställer alltfler beslut om frivillig skuldsanering, dvs. där borgenärerna ställer sig bakom myndighetens förslag. Av de förslag myndigheten lades fram fastställdes . Av de förslag som myndigheten överlämnade till tingsrätten står sig i . Möjligheten att överklaga beslut till tingsrätt är enligt myndigheten tillräckligt för att tillgodose rättssäkerhetsaspekten. De främsta skälet för en ändring är att minskningen av ett steg i processen skulle medföra en förenkling och en effektivisering av den nu gällande ordningen. pekar också på att de flesta av kronofogdemyndigheternas beslut står sig vid en prövning av domstol. Om kronofogdemyndigheten kunde meddela tvingande beslut skulle det enligt verket innebära att den totala skuldsaneringsproceduren blev kortare, och det skulle dessutom bespara tingsrätterna ett stort antal ärenden. Verket menar vidare att en sådan ordning inte heller skulle innebära något nämnvärt behov av resursförstärkning då myndigheterna redan besitter alla nödvändiga kunskaper. meddelar sig komma att verka för att kronofogdemyndigheten får meddela tvingande beslut. Även i föreslår att kronofogdemyndigheterna ges behörigheten att besluta om tvingande skuldsanering. i anser att man skulle vinna en mer enhetlig praxis med färre domstolar. På samma sätt som endast tingsrättterna i länshuvudstäderna prövar överklaganden i utmätningsmål skulle prövningen i steg 3 - med hänsyn till det ringa antalet mål - kunna göras av dessa tingsrätter. i delar däremot revisorernas bedömning att det saknas anledning att ta bort något av stegen skuldsaneringsförfarandet. i anser i likhet med revisorerna att uppföljningen av tingsrätternas hantering är bristfällig och bör förbättras. Myndigheten menar också att det behövs mer underlag för att ta ställning i frågan om tvingande skuldsanering. Genom en förbättrad uppföljning av tingsrätternas ärendehantering kan det bli möjligt att mera noggrant utvärdera eventuella skillnader/brister mellan steg 2 och steg 3. Resultatet av en sådan utvärdering kan då utgöra ett underlag för ett framtida ställningstagande beträffande nuvarande ordning med att tingsrätterna beslutar om tvingande skuldsanering, alternativt antalet tingsrätter i landet som ska handlägga skuldsaneringsärenden. Övriga synpunkter och förslag Några remissinstanser tar upp frågan om ersättning till kommunerna för de uppgifter som tillkommit i anledning av skuldsaneringslagen. I revisorernas rapport görs bedömningen att kommunerna avsätter i stort sett samma personalresurser som 1996 då gjorde sin utvärdering av skuldsaneringslagen. Verket beräknade vid det tillfället att kommunernas årliga kostnader för hanteringen uppgick till ca . , och anser att kommunerna likväl som statliga myndigheter ska erhålla statliga medel för att kunna vidmakthålla en hög nivå på rådgivningen och utveckla skuldsaneringsverksamheten. informerar revisorerna att man avser att inlämna en sådan begäran till regeringen. kommun har liknande synpunkter och anser att staten bör stå för de utökade resurser som behövs om likhet inför lagen samt kvalitet och långsiktighet i den ekonomiska rehabiliteringen ska bibehållas. meddelar sig i yttrandet ha för avsikt att göra en särskild framställan till regeringen om erhållande av statliga medel för verksamheten, bl.a. med hänvisning till att kommunerna avlastar kronofogcdemyndigheterna skuldsaneringsärenden. Härutöver för remissinstanserna fram andra synpunkter och förslag som inte kommenterats under ovan angivna rubriker. befarar att den ökande skuldsättningen för med sig att alltfler personer blir överskuldsatta. Enligt verket är det angeläget att hushållens skuldsättning fortlöpande följs upp. I sitt yttrande över Konsumentpolitiska kommitténs betänkande SOU 2000:29, Starka konsumenter i en gränslös värld, har tillstyrkt kommitténs förslag att ge verket i uppdrag att närmare analysera orsakerna till uppkomsten av s.k. skuldfällor samt föreslå lämpliga åtgärder att komma till rätta med problemen. anser att revisorernas exempel från där det förekommer att överenskommelser träffas med bank för att fördela de medel som tillkommer borgenärerna en gång per halvår är värd att ta fasta på. De personer som får skuldsanering har som regel, på grund av betalningsanmärkningarna, inte möjlighet att använda sig av postgiro, än mindre av Internetbetalningar. Det medför att gäldenären för att verkställa sina inbetalningar måste betala tunga avgifter hos bank som det ibland är fråga om mycket små belopp. Tingsrätten anser att det borde finnas en minimiregel i skuldsaneringslagen för betalningssumman per betalningstillfälle. i föreslår att en förändring sker som gör det möjligt att överlämna ett ärende till tingsrätt så fort någon borgenär ej accepterar utsänt förslag. Vidare föreslår myndigheten att övervägande görs innebärande att kronofogdemyndigheten ska kunna ändra ett till borgenärerna utsänt förslag och då kunna tillämpa ett förenklat delgivningsförfarande i enlighet med bestämmelserna i delgivningslagens 3 a §. Myndigheten anser därtill att det bör införas en möjlighet för kronofogdemyndigheten att besluta om överlämnande av ärende till tingsrätt så fort någon borgenär ej accepterat förslaget. anser att de nuvarande skattereglerna som gäller i fråga om skuldsanering av lån hos gäldenärens arbetsgivare bör klarläggas. Vidare är föreningen oklar på hur bankerna ska se på kapitaliserade räntekrav som avbetalas inom ramen för en skuldsanering. Det behöver enligt för-eningen klarläggas om en sådan avbetalning utgör avdragsgill ränta för gäldenären som ska rapporteras av bankerna till skattemyndigheterna. 1 Revisorernas granskning 1 2 Revisorernas överväganden 2 2.1 Uppföljning av ärendeutvecklingen och handläggningstiderna 3 2.2 Information och stöd till gäldenärerna 6 2.3 Den administrativa hanteringen i tre steg 8 2.4 bör få ansvar för stödet till kommunerna och det förebyggande arbetet behöver utvecklas 13 Tillämpningen av skuldsaneringslagen 17 Antalet skuldsaneringsärenden minskar 20 Färre ärenden men längre handläggningstider 21 Det oklara myndighetsansvaret 22 Kan förfarandet effektiviseras genom färre steg? 1 Granskningens bakgrund och inriktning 23 2 Skuldsaneringslagen och myndigheterna 24 2.1 Skuldsanering förutsätter "prövning" i tre steg 25 2.2 Myndigheternas uppgifter och ansvar 28 3 Tillämpningen av lagen 33 3.1 Vad krävs för att få skuldsanering? 3.4 Enhetlighet i lagtillämpningen 37 4.1 Ansökningar om skuldsanering har minskat 40 4.2 Frivilliga beslut om skuldsanering ökar 41 4.3 Något om kostnaderna 42 6 Kommunernas erfarenheter 48 6.1 Organisationen och resurserna 48 6.2 Rådgivarnas kompetens är hög 49 6.3 Stödet till kommunerna 50 6.4 Kommunernas förslag till förenklingar av processen 51 6.5 Betydelsen av steg 1 51 6.6 Informationen till allmänheten 52 6.7 Hur några kommuner arbetar 54 7 utredning och kommunens försök till överenskommelser i steg 1 56 7.1 Även kommunerna "prövar" kriterierna för skuldsanering 56 7.3 Hur några kronofogdemyndigheter har organiserat arbetet 59 8 Gäldenärerna och skuldsaneringen 60 Sammanfattande iakttagelser från konsultrapporten 66 9 Uppföljningen av verksamheten 66 9.1 Kronofogdemyndigheternas och kommunernas behov av stöd 66 9.2 Myndighetssamverkan behöver utvecklas 68 9.3 Regeringens uppföljning 68 11 Revisorernas överväganden 70 11.1 Varför minskar antalet skuldsaneringsärenden? 11.2 Färre ärenden men längre handläggningstider 73 11.3 Gäldenärernas situation 74 11.4 Det oklara myndighetsansvaret 75 11.5 Kan förfarandet effektiviseras genom färre steg? Sammanfattning av remissyttranden över rapport /2000:11, Tillämpningen av skuldsaneringslagen 84 1 Allmänna synpunkter 84 2 Skuldsaneringsärendena minskar 85 3 Handläggningstiderna ökar 87 4 Kommunernas roll samt myndighetsansvaret 88 5 Gäldenärerna och skuldsaneringen 89 6 Kronofogdemyndigheternas utredning och kommunernas försök till överenskommelser i steg 1 91 7 Beslut om tvingande skuldsanering 93 8 Övriga synpunkter och förslag 94 Prop.1993/94:123, sid.54 Proposition 1993/94:123, s. 157 "Skuldsaneringslagen, En kommentar" s. 15-16 Förvaltningslagen (1986:223), 4 § Proposition 1993/94:123 s. 83 Undantag är området Indrivning där fördelningen sker med ledning av antalet gäldenärer och med en viss annan viktning Proposition 1993/94:100, bil. Telefonintervjuer med 6 länsstyrelser SSL 7 §, andra stycket SSL 6 §, andra stycket Betänkande 1999/2000:LU17 RSV budgetunderlag , s. 26 Fördjupad resursanalys för skatte- och kronofogdemyndigheterna inför åren 2000-2002, rapport 1999:4, s. 34 RSV:s rapport 1998:9, Utvärdering av statistik avseende skuldsanering, s. 20 RSV:s statistik för myndigheterna 1999 Proposition 1993/94:123 s. 81-82 Lagen (1998:195) om ackord rörande statliga fordringar, 5§. Proposition 1993/94:123, s. 189 Allmänna råd (1993:1), Budget- och skuldrådgivare i socialt arbete upphävd 1999.