frsrdg · GO04RR9 · 2001-01-01 00:00:00 — trafiksäkerheten 2000/01 RR9 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat AB . Granskningen har omfattat hur AB följer upp verksamhetens effektivitet, ägarnas styrning av bolaget samt hur bolaget avgränsar sin konkurrensutsatta verksamhet från den verksamhet som bolaget bedriver med ensamrätt. Granskningen har också omfattat verksamheten flygande inspektioner på väg, som bedrivs av polisen med viss medverkan från och med som beställare. Dessutom har sambanden mellan kontrollbesiktning, flygande inspektioner och trafiksäkerhet studerats. beslutade efter förslag från regeringen (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:TU1, rskr. 1996/97:115) att AB monopol i fråga om kontrollbesiktningar skulle bibehållas. I budgetpropositionen berördes en rad frågor som verksamhetens effektivitet, hanteringen av konkurrensutsatt verksamhet samt ägarstyrningen. Vidare behandlades verksamheten flygande inspektioner på väg. Inom ramen för granskningen har de refererade delarna i budgetpropositionen 1997 följts upp. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten /01:2 , fordonskontrollen och trafiksäkerheten. Rapporten har fogats till denna skrivelse som bilaga 1. Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. En sammanställning av yttrandena finns i bilaga 2. Förslagen i revisorers rapport har fått ett brett stöd hos remissinstanserna. Det gäller bl.a. att bolaget mer aktivt bör arbeta med frågor om verksamhetens effektivitet och produktivitet. Flera remissinstanser anser att detta bäst främjas genom att marknaden för kontrollbesiktningar öppnas för konkurrens. Revisorerna har i granskningen utgått ifrån beslut om fortsatt ensamrätt för AB att utföra periodisk fordonskontroll. I granskningen har revisorerna följt upp de uttalanden som riksdag och regering gjorde i detta sammanhang. Därför har frågan om att konkurrensutsätta bolagets kärnverksamhet legat utanför revisorernas granskning. Revisorernas förslag överensstämmer med förslagen i rapporten. Remissvaren har inte gett revisorerna anledning att förändra förslagen. När det gäller verksamheten flygande inspektioner på väg anser revisorerna att det finns skäl för regeringen att överväga förslag om en gemensam ledningsorganisation för verksamheten. Bolagets verksamhet och effektivitet beslutade om fortsatt ensamrätt för AB att utföra återkommande fordonskontroll. I budgetpropositionen betonade regeringen att minst samma krav ska gälla för den fortsatta besiktningsverksamheten vid som gäller för övriga aktörer på provnings- och kontrollmarknaderna. Vidare uttalade regeringen att effektivitet bör jämföras med effektiviteten hos andra besiktningsföretag och hos motsvarigheter i andra länder. Revisorerna föreslog i rapporten att tyngdpunkten i det fortsatta arbetet med effektivitetsjämförelser ska ligga inom företaget genom systematiska jämförelser mellan stationer, och att nuvarande system för kallelse till kontrollbesiktning förändras för att åstadkomma en jämnare belastning över året. AB borde få ansvaret att, inom de ramar som fordonskungörelsen ger, styra när i tiden kallelse ska gå ut. Vidare föreslog revisorerna att regeringen klarlägger SWEDAC:s tillsynsansvar för AB verksamhet. Revisorerna belyste i rapporten hur bolagets ekonomiska resultat kraftigt försämrats. Bakgrunden till det försämrade resultatet är bl.a. kraftigt ökade driftskostnader och att bolagets avgifter varit oförändrade under i stort sett . Revisorerna ansåg att genomfört förändringar och modernisering av verksamheten utan hänsyn till budgetmässiga restriktioner. Revisorerna ansåg också att det är angeläget att ägarna, där staten är majoritetsägare, agerar med större långsiktighet och tydliga direktiv, så att en sådan ekonomisk utveckling som ägt rum inom inte uppkommer. Bolaget har arbetat med fem målområden: kunderna, medarbetarna, nya affärer, resultatet samt den tekniska kvaliteten. har måluppfyllelsen försämrats för samtliga områden utom för den tekniska kvaliteten. Revisorerna uppmärksammade även att köerna hos ökade markant och att det finns stora skillnader mellan olika stationers produktivitet. För att uppfylla krav på effektivitetsjämförelser initierade en studie . jämfördes med besiktningsföretag i , och . Till följd av att förutsättningarna för de olika företagens verksamhet är mycket olika är det emellertid svårt att dra några säkra slutsatser av studien. Interna effektivitetsjämförelser, som revisorerna föreslår, utesluter inte jämförande studier med andra organisationer. Statskontoret, , , och instämmer i revisorernas förslag om systematiska jämförelser mellan stationerna. Statskontoret är dock tveksamt till om förslaget är tillräckligt för att uppnå önskad effektivitet i företaget. Statskontorets principiella uppfattning är att ensamrätt att utföra fordonskontroll bör avskaffas och ersättas med ett öppet system med ackrediterade verkstäder. anser att systematiska jämförelser normalt inte kan ersätta den effektivitetspress som följer av att verksamheten bedrivs på en marknad med fungerande konkurrens. () anser att revisorerna på ett förtjänstfullt sätt analyserar AB verksamhet och de problem företaget har. MRF anser vidare att så länge kärnverksamhet inte utsätts för konkurrens måste effektiviteten kontinuerligt mätas och utvärderas. Även , , , Kungliga Automobil Klubben, och förordar i första hand att AB kärnverksamhet konkurrensutsätts, men man har ingen erinran mot revisorernas förslag. () anser att det är svårt att dra några säkra slutsatser av sådana systematiska jämförelser mellan stationerna som revisorerna föreslår. Det är heller inte lämpligt att använda dem för central planering och styrning av verksamheten. RRV anser vidare att det inte är helt nödvändigt att ta med produktivitetsmåtten i uppföljningen av verksamhet, eftersom produktiviteten nära samvarierar med rörelsemarginalen. Statskontoret, , , , , , Kungliga Automobil Klubben och instämmer i revisorernas förslag att nuvarande system för kallelse till kontrollbesiktningen bör förändras för att åstadkomma en jämnare belastning över året. Flera ytterligare remissinstanser, däribland många polismyndigheter, tillstyrker förslaget att ändra kallelseförfarandet, i samband med att man även yttrar sig över förslaget att överväga en ytterligare utglesning av kontrollbesiktningen. Därför berörs frågan om kallelseförfarandet även i avsnittet om flygande inspektioner och ökad trafiksäkerhet. AB redogör i sitt remissvar för en planerad förändring i kallelseförfarandet. I syfte att minska antalet fordon som ska besiktigas har regeringen på önskemål av och ändrat inställelsetiden för slutsifferstyrda fordon med slutsiffra 5, till . testar också ett nytt sätt att kalla till besiktningen, som innebär att kallelsen innehåller förslag på besiktningstid. Syftet är att studera ombokningsfrekvensen. , och instämmer i att regeringen bör klarlägga SWEDAC:s tillsynsansvar för verksamhet. Ingen remissinstans har haft någon erinran mot förslaget. DAC föreslår att det även förtydligas att SWEDAC inte ska hantera enskilda klagomål som avser utfallet av kontrollbesiktningar. När det gäller interna kvalitetsarbete föreslår SWEDAC att får ange de kvalitetskrav som ska vara uppfyllda. Revisorerna konstaterade i granskningen att det är viktigt att göra effektivitetsjämförelser, mot bakgrund av ensamrätt att utföra kontrollbesiktning. Revisorerna ansåg att tyngdpunkten bör ligga på ett aktivt arbete med effektivitetsjämförelser inom företaget exempelvis genom systematiska jämförelser mellan stationer. Bland remissinstanserna finns ett brett stöd för detta förslag. Flera remissinstanser anser att effektiviteten bäst främjas om kärnverksamhet utsätts för konkurrens. Så länge ensamrätt kvarstår bedömer dock flera remissinstanser att de föreslagna effektivitetsjämförelserna är värdefulla. Enbart RRV ställer sig avvisande till revisorernas förslag. Enligt RRV är det svårt att dra några säkra slutsatser av sådana systematiska jämförelser mellan stationerna som revisorerna föreslår. Sammanfattningsvis anser RRV att revisorernas förslag angående bolagets verksamhet och effektivitet inte kommer att lösa bolagets problem. RRV presenterar dock inte något alternativt förslag. Revisorerna har också noterat att RRV i sitt yttrande argumenterar emot åtgärder som revisorerna inte föreslagit, t.ex. att produktivitetsmått bör ingå i "Femklövern" samt användande av bonussystem. Revisorerna har i granskningen utgått ifrån beslut om fortsatt ensamrätt för AB att utföra kontrollbesiktning och ifrån de uttalanden som gjorde i detta sammanhang. Revisorerna har således i granskningen följt upp beslut. Frågan om konkurrensutsättning av kärnverksamheten ligger utanför denna granskning. Med anledning av de synpunkter som framkommit under remissomgången finns det anledning att upprepa revisorernas överväganden i rapporten: har frågan om marknaden för kontrollbesiktningar av motorfordon ska öppnas för konkurrens varit föremål för omfattande utredningsarbete och långvarig diskussion. Det har påverkat företaget i både positiv och negativ riktning. Till det positiva hör att rationaliseringar genomförts som ökat produktiviteten i företaget. har också arbetat aktivt för att förbättra kundbemötandet. Till det negativa hör att det funnits en viss osäkerhet om bolagets verksamhetsförutsättningar. Delvis som en följd av bolagets ambition att stå väl rustat inför en eventuell framtida situation med en öppen marknad har bolagets kärnverksamhet fått otillräcklig uppmärksamhet. Revisorerna anser att det är viktigt att ändra nuvarande förfarande för kallelse till kontrollbesiktningen för att få en jämnare belastning över året. Förändringen som gäller är ett steg i denna riktning. Den tillgodoser dock inte revisorernas förslag att bör ges större möjligheter att planera sin produktion och styra när i tiden kallelse ska gå ut. Revisorerna anser vidare att regeringen bör klarlägga SWEDAC:s tillsynsansvar. att tyngdpunkten i det fortsatta arbetet med effektivitetsjämförelser ska ligga inom företaget genom systematiska jämförelser mellan stationer, att nuvarande system för kallelsen till kontrollbesiktning förändras för att åstadkomma en jämnare belastning över året och att AB får ansvaret att, inom de ramar som fordonskungörelsen ger, styra när i tiden kallelse ska gå ut, samt att regeringen klarlägger SWEDAC:s tillsynsansvar för AB verksamhet. Avgränsningen av den konkurrensutsatta verksamheten I samband med att beslutade om fortsatt ensamrätt för uttalades också att en klar avgränsning ska göras av de verksamheter som bedrivs i konkurrens. Sådana verksamheter bör bedrivas i dotterbolag. Revisorerna föreslog i rapporten att AB bör förbättra kvaliteten i underlaget betydligt för att fördela direkta och indirekta kostnader inom företaget samt aktivt använda detta underlag för prissättning och prisjustering av konkurrensutsatta produkter samt för strategiska beslut om produktsortimentet. Vidare föreslog revisorerna att preciserade regler bör utformas för myndigheters och statligt hel- eller delägda monopolföretags näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Revisorerna har granskat hur avgränsar den konkurrensutsatta verksamheten från monopolverksamheten. AB använder en s.k. ABC-kalkyl för att fördela direkta och indirekta kostnader mellan olika produkter. Revisorerna fann att kostnaderna, beräknade enligt ABC-kalkylen, i flera fall var högre än priserna på de konkurrensutsatta produkterna. Men det fanns också exempel på produkter vars pris översteg kostnaden. Enligt revisorerna har inte ABC-kalkylen använts som ett underlag för prissättning och prisjustering samt för strategiska beslut om produktsortimentet när det gäller de konkurrensutsatta produkterna. inledde ett arbete med att definiera vilka närliggande produkter som tillhör kärnverksamheten. Dessa tjänster ska behållas i utbud, men en diskussion förs om hur man hårdare ska kunna avskilja denna del av verksamheten. har en del priser inom dotterbolaget höjts för att motsvara självkostnaderna. Statskontoret, () och framhåller svårigheterna med att fördela kostnader och intäkter mellan AB olika verksamheter så att man helt förhindrar en snedvridning av konkurrensen. RRV delar revisorernas uppfattning att bör förbättra underlaget för fördelning av direkta och indirekta kostnader. Vidare menar RRV att det nu finns skäl att se över prissättningen på efterkontroller. RRV är tveksamt till att utvidga det aviserade uppdraget till ESV - att överväga generella regler för myndigheters verksamhet i konkurrens med exempelvis småföretag - till att även omfatta . anser att lika villkor för aktörerna kan åstadkommas på tre alternativa vägar: strukturell separation, alltså att konkurrensutsatta verksamhet helt avskiljs, vilket skulle öka kostnaderna, att inte får erbjuda produkter vid sidan av den obligatoriska fordonsbesiktningen eller att monopol slopas. anser att det bör klarläggas om efterkontrollerna ska tillhöra den obligatoriska fordonskontrollen eller redovisas i dotterbolag i samband med att regeringen eventuellt delegerar beslut om avgifterna till . Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) instämmer i revisorernas förslag att preciserade regler bör utformas för myndigheters och statligt hel- och delägda monopolföretags näringsverksamhet på konkurrensmarknader. beskriver att bolaget nu koncentrerat verksamheten till obligatoriska kontroller, frivilliga sådana som med stor sannolikhet kommer att bli obligatoriska (t.ex. brandtest för bussar och extra bromskontroll för tunga fordon) samt Kontrollerad Bilverkstad. De frivilliga kontrollerna görs endast då de inte inkräktar på de obligatoriska kontrollerna och utförs på affärsmässiga grunder. Nya utlandsaktiviteter genomförs ej, och befintliga, genom dotterbolaget , håller på att avyttras. , , , , Kungliga Automobil Klubben, och anser att kärnverksamhet bör konkurrensutsättas. är i huvudsak positivt till att utvecklat sin konkurrensutsatta verksamhet och Kungliga Automobil Klubben är positiv till internationella verksamhet. delar den kritik som framförs mot AB , men man menar att förhållandet att bedriver verksamhet, som har konkurrenssnedvridande effekter, borde ha framhållits på ett tydligare sätt. Motormännen menar att det saknas motiv till varför ska verka utanför det ursprungliga uppdraget. Revisorerna uppmärksammade i rapporten betydande brister i hur AB hanterat och uppdaterat ABC-kalkylen. Bristerna medförde att kalkylens tillförlitlighet kunde ifrågasättas. Eftersom ABC-kalkylen inte enbart ska fungera som ett underlag för prissättning av produkter i dot terbolagen utan också är bolagets underlag för beräkning av priserna för de obligatoriska produkterna, inklusive efterkontrollerna, är det viktigt att kalkylsystemet har hög kvalitet. Många remissinstanser har också instämt i revisorernas förslag att AB bör förbättra kvaliteten i underlaget betydligt för att fördela direkta och indirekta kostnader inom företaget. Revisorerna ifrågasatte också det korrekta i att inte redovisa efterkontrollerna i dotterbolaget med anledning av att möter allt större konkurrens från ackrediterade verkstäder. har påpekat vikten av att klarlägga hur efterkontrollerna ska redovisas inför att regeringen eventuellt delegerar beslut om avgifterna till . Revisorerna instämmer i ESV:s synpunkt. När det gäller priserna på efterkontroller så ingår i revisorernas förslag att dessa ska ses över, dels genom ett förbättrat underlag för att fördela kostnader inom företaget, dels genom revisorernas förslag om avgifter. Revisorerna instämmer i att det finns svårigheter förknippade med att fördela en myndighets eller ett bolags gemensamma kostnader på olika verksamheter. Revisorerna anser dock inte att dessa svårigheter ska hindra att ett bolag som har viss konkurrensutsatt verksamhet som ligger i linje med bolagets ändamål. Om ett monopolföretag som AB har möjlighet att producera tjänster inom områdena trafiksäkerhet, miljö och fordonsekonomi till lägre kostnader än konkurrenterna kan det medföra en samhällsekonomisk vinst att företaget erbjuder tjänsterna till låga kostnader och priser. Företaget måste då ha en mycket hög ambition när det gäller att fördela gemensamma kostnader på ett korrekt sätt så att inte misstankar uppstår om att korssubventionering förekommer. Revisorerna anser att det finns skäl att utforma regler för statligt hel- eller delägda monopolföretags näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Med anledning av kommentaren i RRV:s yttrande konstaterar revisorerna att det ankommer på regeringen att ta ställning till hur förslag till sådana regler bör beredas. att AB betydligt förbättrar kvaliteten i underlaget för att fördela direkta och indirekta kostnader inom företaget samt aktivt använder detta underlag för prissättning och prisjustering av konkurrensutsatta produkter, samt för strategiska beslut om produktsortimentet, att preciserade regler utformas för myndigheters och statligt hel- eller delägda monopolföretags näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Ägarnas styrning av bolaget Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen tar ställning till AB bolagsordning. Vidare föreslog revisorerna att regeringen bör ange tydliga riktlinjer för AB avgiftssättning samt se över formerna för beslut om avgiftssättningen. Revisorerna ansåg också att regeringen borde utveckla ägarstyrningen för samägda företag. Revisorerna har tidigare granskat statens roll som ägare av majoritetsägda bolag (skr. 1997/98:RR9). Revisorerna framhöll då att det fanns behov av tydligare mål och styrning av bolagen. Granskningen av har omfattat frågan hur staten agerar som majoritetsägare av bolaget. Trots tydliga mål har det funnits en viss osäkerhet om bolagets verksamhetsförutsättningar. Intressemotsättningar mellan bolagets ledning, staten och övriga ägare har gjort att bolaget blivit extra svårt att styra. Revisorerna konstaterade vidare att bolagets avgifter inte varit anpassade till självkostnaderna. Eventuellt borde avgifterna ha varit lägre när bolaget kunde rationalisera verksamheten och därmed skapa överskott som både ökade soliditeten och gav utrymme för stora utdelningar. har det å andra sidan funnits skäl att höja avgifterna, i första hand för tunga fordon. Bolaget hemställde hos regeringen om att få höja avgifterna. Regeringen avvisade förslaget med hänvisning till bolagets höga soliditet. Styrelsen för AB har föreslagit satsningar på trafiksäkerhet och miljö som ett sätt att hantera bolagets höga soliditet. Satsningen skulle medfört temporära underskott som reducerat soliditeten. Ägarna har dock inte kunnat komma överens om en sådan lösning. I stället har soliditeten reducerats genom underskott i den löpande verksamheten. () redovisar i sitt yttrande förslagen i rapporten (ESV 2000:24). ESV föreslår att själv ska kunna sätta sina avgifter under vissa förutsättningar som bör anges i en ny förordning. ESV instämmer i att regeringen bör ta ställning till bolagsordning. () anser att ESV:s förslag att ska samråda med ESV om sina avgifter inte kommer att tillgodose konkurrenters krav på kontroll av Bilprovningens prissättning och att risken är stor att många kunder kommer att klaga på avgifter om dessa höjs. RRV anser att monopol på kontrollbesiktningarna skapar ett synnerligen svårlöst problem vad gäller avgiftssättning och ägarnas styrning av det samägda bolaget. konstaterar att i bolagets styrelse finns representanter för konkurrerande verksamheter (MRF och M). Detta är enligt verket otillfredsställande från konkurrenssynpunkt och kan skapa intressekonflikter mellan aktörerna. Enligt verkets mening bör, vid ställningstagande till inriktningen av verksamhet, även beaktas styrelsens sammansättning med hänsyn till nämnda konkurrensaspekter. , , , Svenska Taxiförbunde och Kungliga Automobil Klubben instämmer i revisorernas förslag. Flera av organisationerna understryker att ägarstyrningen varit bristande. menar att ägarstyrningen hade varit bättre om marknaden varit avreglerad. menar att bristen på ägarstyrning varit avgörande för negativa kostnadsutveckling och resultat. MRF instämmer i revisorernas förslag men vill i första hand avskaffa monopol på kontrollbesiktning. () tillstyrker att en översyn görs av avgifter, men anser inte att det är självklart att en rent företagsekonomisk beräkning ensam ska ligga till grund för storleken på avgifterna. BR framhåller busstrafikens trafiksäkerhet och anser att ett samhällsekonomiskt perspektiv bör anläggas på avgiftssättningen. Revisorerna har tagit del av ESV:s förslag till en ny beslutsmodell för avgifter. Revisorerna konstaterar att ESV:s förslag ger underlag för regeringen att ange riktlinjer för bolagets avgiftssättning samt för att se över formerna för beslut om avgiftssättningen. Däremot tar revisorerna inte ställning till ESV:s konkreta förslag. Revisorerna belyste i rapporten de svårigheter som funnits när det gäller att styra företaget. Remissvaren understryker revisorernas slutsats att det finns behov av att utveckla ägarstyrningen när det gäller samägda företag. Det kan gälla t.ex. formerna för samverkan mellan ägarna, frågor om avgifter och utdelningspolicy. Regeringen bör även ta ställning till och fastställa AB bolagsordning, som behandlades av bolagsstämman . I flera remissvar förordas att marknaden för kontrollbesiktningar öppnas för konkurrens och att det skulle underlätta ägarstyrningen. Som tidigare framhållits har revisorerna som en utgångspunkt för granskningen haft beslut om fortsatt ensamrätt för att utföra periodisk fordonskontroll. I detta sammanhang uttalade regeringen sin avsikt att utveckla ägarstyrningen i samverkan med övriga delägare. RRV menar att monopol på kontrollbesiktningar skapar ett synnerligen svårlöst problem vad gäller avgiftssättning och ägarnas styrning av det samägda bolaget. Revisorerna noterar att RRV varken instämmer i revisorernas förslag eller föreslår att monopol ska upphöra. har framfört synpunkter på att det i bolagets styrelse finns representanter för konkurrerande verksamheter. Bildiagnosen, efterkontrollerna och Kontrollerad Bilverkstad är verksamheter där det finns en konkurrenssituation med två av ägarna. Mot bakgrund av att nu inriktar sig på kärnverksamheten anser revisorerna att de problem som tar upp har fått minskad aktualitet och betydelse. att regeringen tar ställning till AB bolagsordning, att regeringen anger tydliga riktlinjer för AB avgiftssättning samt ser över formerna för beslut om avgiftssättningen, att regeringen utvecklar ägarstyrningen för samägda företag. Målen om fler flygande inspektioner och ökad trafiksäkerhet fick polismyndigheterna det operativa ansvaret för verksamheterna flygande inspektion samt kör- och vilotidskontroller. De bilinspektörer som utför kontrollerna överfördes från till polisväsendet. har som ansvarig för trafiksäkerheten rollen som beställare. hade riksdag och regering uttalat att intervallen för kontrollbesiktning skulle glesas ut och att i stället flygande inspektioner på väg skulle öka kraftigt. mål om 120 000 flygande inspektioner har aldrig uppfyllts. Nivån har legat på ungefär 90 000 inspektioner . Det var ett viktigt motiv till att revisorerna beslutade att granska organisationen för och genomförandet av verksamheten. Ett annat var synpunkter som framförts angående kontrollernas kvalitet och likformigheten i bedömningarna. Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen bör överväga hur samordningsroll kan stärkas inom ramen för nuvarande organisation med självständiga polismyndigheter i länen samt att polismyndigheterna i samverkan med och bör analysera skillnaderna mellan olika län när det gäller utfallet av de flygande inspektionerna. Revisorerna föreslog också att , mot bakgrund av hur verket bedömer trafiksäkerhetseffekterna, bör få föreslå vilken omfattning verksamheten flygande inspektioner ska ha och att detta bekräftas i regleringsbreven.