frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om utredning av frågan om allmänhetens tillgång till EU-information (avsnitt 6.9). Förändringar i utskottens arbetsformer godkänner riktlinjerna för förändringar av utskottens arbete (avsnitt 7.4.3). godkänner vad som anförts om erforderliga resurser för att genomföra kommitténs förslag (avsnitt 7.4.4). beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté för Översyn av vissa riksdagsfrågor - . Av direktiven framgår att kommitténs arbete skall inriktas på följande fyra områden: I parlamentariska ledningsorganisation, II budgetprocessen m.m., III arbete med uppföljning, utvärdering och revision, IV arbete med EU-frågor. Enligt direktiven bör kommittén också förutsättningslöst kunna pröva andra frågor av vikt för riksdagsarbetets utveckling och andra frågor som uppstår under utredningsarbetets gång. I direktiven anges följande riktlinjer för utredningsarbetet. I. överväga behovet av en mer samordnad parlamentarisk ledningsorganisation för arbetet i och överväga om det finns behov av att göra förändringar i tjänstemannaorganisationen i syfte att ytterligare förbättra samordningen mellan förvaltningens olika delar. utvärdera den nya budgetprocessen och överväga behovet av förändringar. Undersöka om intentionerna bakom omläggningen av budgetprocessen har uppfyllts och vilka konsekvenser i övrigt omläggningen medfört som påverkar ställning. Bedöma konsekvenserna för arbete av det nya steget i budgetprocessen med utgiftstak och en preliminär fördelning på utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen. Analysera konsekvenserna för och budgetberedningen av de komplikationer ett val kan medföra. Bedöma om budgetpropositionens och vårpropositionens innehåll och uppläggning svarar mot behov och vilken inverkan den nya budgetlagen har fått på arbete m.m. kartlägga och analysera nuvarande former och resurser för uppföljning, utvärdering och kontroll. Analysera sambandet mellan detta arbete och ärendehanteringen och budgetprocessen. Kartlägga och utvärdera utskottens hittillsvarande arbete på området och utskottens samarbete med revisorer och utredningstjänsten. metoder för att utveckla utskottens arbete och överväga behovet av förändringar. Kartlägga och analysera former och resurser för ekonomisk kontroll. Se på roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka principer som bör vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under m.m. utreda behovet av förändringar i organisation och arbetssätt i syfte att stärka ställning när det gäller arbetet med EU-frågor. En utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att EU-arbetet så långt möjligt skall vara en integrerad del i sedvanliga arbete. En målsättning skall vara att tillse största möjliga öppenhet och att öka möjligheterna för och utskotten att följa, ta initiativ och utöva inflytande i utrednings- och lagstiftningsarbetet inom EU från ett tidigt skede till dess att formella beslut fattas. Följa upp utskottens arbete med EU-frågor och utveckla och förbättra stödet till utskotten. Belysa uppgiftsfördelningen och samarbetet mellan och utskotten. Belysa formerna för uppföljning och kontroll av regeringens agerande i Europeiska unionens råd och implementeringen av EU-direktiv. Utreda behovet av en mer kontinuerlig bevakning i från sida. För vart och ett av områdena II-IV utser kommittén en särskild parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i utredningsarbetet. Varje referensgrupp biträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörens ledning och en eller flera sekreterare. För område I utser riksdagsdirektören en expertgrupp och sekreterare att biträda kommittén. Direktiven återfinns i bilaga 3 till detta betänkande. Kommittén började sitt arbete . Kommittén har haft 21 sammanträden och ett tvådagars internatsammanträde. Kommittén har tidigare avgett tre delbetänkanden. Förslagen i dessa betänkanden har avlämnats till av talmanskonferensen/riksdagsstyrelsen samt behandlats och beslutats av . Föreliggande betänkande är kommitténs huvudbetänkande. Kommitténs arbete fortsätter med vissa kvarstående frågor. Under kommittén har tre särskilda parlamentariska referensgrupper arbetat. Referensgrupperna tillsattes av kommittén med uppdrag att åt kommittén utreda delfrågorna II-IV i utredningsuppdraget: budgetprocessen (II), uppföljning och utvärdering samt revision (III) och EU-frågorna (IV). Referensgrupperna har fortlöpande avrapporterat sitt arbete till kommittén och avlämnat sina slutrapporter. Till ordförande för referensgrupp II om budgetprocessen utsåg kommittén () och till ledamöter (), (), (), (), () och (). () ersatte fr.o.m. . Sekreterare i referensgruppen har varit föredra-gande . Referensgruppen överlämnade sin slutrapport av budgetprocessen till kommittén (bilaga 4). Delar av beslutsunderlaget har tryckts i en särskild promemoriabilaga (ingår ej i betänkandet). Till ordförande för referensgrupp III med uppdrag att se över frågor rörande uppföljning, utvärdering och revision utsåg kommittén () och till ledamöter (), (), (), (), () och (). () ersatte . Sekreterare i referensgruppen har varit föredragande och bitr. avlämnade referensgruppen sin slutrapport arbete med uppföljning och utvärdering (bilaga 5) till kommittén. Till ordförande för referensgrupp IV för EU-frågor utsåg kommittén () och till ledamöter (), (), (), (), () samt (). () ersatte fr.o.m. . Sekreterare i referensgruppen har varit föredragande Hans Hegeland. Referensgruppen överlämnade sin slutrapport hantering av EU-frågor till kommittén (bilaga 6). Delar av beslutsunderlaget har tryckts i en särskild promemo-riabilaga (ingår ej i betänkandet). Referensgrupperna har biträtts av särskilda expertgrupper med riksdagsdirektör som ordförande. kammarsekreterare har svarat för samordningen av kommitténs och referensgruppens arbete. Expertgruppernas sammansättning framgår av bilagorna 4- 6. Kommittén inledde sitt arbete med del I, dvs. frågan om parlamentariska ledningsorganisation. Kommittén har i denna del avgett två delbetänkanden (se talmanskonferensens förslag 1999/2000:TK1 parlamentariska ledningsorganisation, bet. 1999/2000:KU19 och talmanskonferensens förslag 1999/2000:TK2 Ny förvaltningsorganisation för , bet. 1999/2000:KU19). Kommitténs arbete är i denna del avslutat. Frågan om revisionen under har behandlats i särskild ordning. överlämnade referensgrupp II en arbetsrapport till kommittén om och den statliga revisionen utan några egna ställningstaganden. fullföljde den slutliga beredningen av frågan och avgav ett betänkande . Detta låg till grund för riksdagsstyrelsens förslag till (se riksdagsstyrelsens förslag till och den statliga revisionen 1999/2000:RS1, 2000/01: ställde sig bakom förslaget från referensgruppen för EU-frågor om att regeringens skyldigheter gentemot i EU-frågor skall anges i regeringsformen. Förslaget överlämnades till regeringen så att den fortsatta hanteringen kunde ske i samband med arbetet författningsutredning. Regeringen utfärdade i enlighet med detta ställningstagande tilläggsdirektiv till författningsutredning (dir. 2000:61). hantering av frågan om grundlagsreglering var därmed avslutad. Referensgruppernas slutrapporter ligger till grund för kommitténs överväganden i föreliggande betänkande. Kommittén har därvid gjort en samlad bedömning av referensgruppernas förslag och vägt in andra faktorer av betydelse för arbete i dessa avseenden. Betänkandet är så disponerat att kommittén i kapitlen 4-6 tar ställning till referensgruppernas förslag. I kapitel 7 gör kommittén en samlad bedömning av konsekvenserna av förslagen för utskottens arbete och vilka ytterligare åtgärder som krävs för att intentionerna bakom de olika reformförslagen skall uppfyllas. I kapitel 8 analyserar kommittén förslagen i ljuset av grundläggande uppgifter. Betänkandet inleds med en redogörelse för hur riksdagsarbetets miljö förändrats (kapitel 3). Kommitténs arbete fortsätter nu med vissa återstående frågor. Dit hör, om riksdagsstyrelsen så beslutar, revisionsfrågans fortsatta hantering i enlighet med ovannämnda beslut. Vidare avser kommittén att följa utvecklingen av det pågående arbetet inom med det s.k. vad gäller de effekter som budgetens indelning i politikområden och övergången till kostnadsbudgetering kan få för . Till denna fråga hör effekterna av en sådan förändring på rambeslutsmodellen och utskottsindelningen. utformning kan också komma att tas upp i kommitténs fortsatta arbete. En särskild fråga i detta sammanhang är motionsrätten på skrivelser och redogörelser och dessa dokuments funktion i riksdagsarbetet. 3 Förändringar i riksdagsarbetets miljö Syftet med detta kapitel är att beskriva förändringar i miljö och analysera förändringarnas konsekvenser för riksdagsarbetet och arbetsformer. Beskrivningarna bygger främst på resultaten från statsvetenskapliga undersökningar och opinionsundersökningar. Det nya personvalssystemet inrymmer en potential för förändringar i riksdagsarbetet även om genomslaget inte var så kraftigt . En följd av reformen kan dock bli att det individuella, synliga, politiska agerandet i ökar. Det kan bli ännu vanligare att väcka motioner och ställa interpellationer och frågor. Övergången från ett fem- till ett sjupartisystem i har haft olika effekter på arbetet i . Fler partier har krävts för att skapa majoritet, som kombinationsmöjligheterna ökat. De parlamentariska förhållandena var osäkrare första hälft än under dess senare hälft. Visserligen hade de regeringar som satt i allmänhet ett starkare stöd i än regeringarna . Men å andra sidan har partisamarbetet haft en fast, omfattande och tämligen långsiktig karaktär. För del har detta inneburit att majoriteten för regeringens förslag har varit säkrad på förhand genom uppgörelser mellan regeringen och de samarbetande partierna. återvaldes av ledamöterna. val har återvalsfrekvensen legat klart lägre, . Den ökade ledamotsomsättningen hänger främst samman med den ökade rörligheten i partisystemet och en ökad avgångsfrekvens bland ledamöterna. Den ökade nyrekryteringen har haft konsekvensen att de samlade erfarenheterna bland riksdagsledamöterna av arbetet i och dess olika organ samt i partigrupperna minskat. Det ökade inflödet av nya människor i har inneburit en stimulans till förnyelse. Kvinnornas numerära representation i har ökat mindre än . Trots denna uppbromsning av ökningstakten (vilken kanske är naturlig ju man kommer) har kvinnornas ställning i utan tvekan stärkts i olika avseenden. förelåg en underrepresentation av kvinnor bland de ordinarie utskottsledamöterna. Därefter har representationen ungefärligen motsvarat kvinnornas andel av riksdagsmandaten. Före valet var det 7 av 16 utskott som aldrig haft en kvinnlig ordförande. Efter valet återstår bara två sådana utskott. När det gäller omfattningen av ledamöternas politiska uppdrag utanför - i kommun, landsting, statliga utredningar och styrelser - har det rått en stor stabilitet . Den utbyggnad av partigruppernas tjänstemannakår som ägde rum skedde successivt även om tempot i utbyggnaden ökade . Inriktningen var också i huvudsak stabil: utredarna knöts till partigruppen och dess olika organ medan de enskilda ledamöterna försågs med kontorshjälp. har utbyggnadstakten ökat som ledamöterna erhåller stöd av mer kvalificerade handläggare. Under har det skett en viss förskjutning av fokus för de organiserade intressenas påverkan från organ med korporativa inslag till de ordinarie statsorganen, däribland . Till en del sker denna påverkan öppet, bl.a. genom skrivelser till utskott och uppvaktningar av ledamöter och utskott. Men den vanligaste formen är direkta, vanligen munt-liga, kontakter med politiker och tjänstemän. Tendensen till internationalisering av riksdagsarbetet är tydlig såväl i fråga om utbyggnaden av de institutionella kontakterna som beträffande innehållet i riksdagsarbetet. Ledamöternas kontakter har inte utvecklats lika påtagligt. har blivit tillgängligare för medborgarna . Genom datoriseringen av riksdagstrycket och dettas utläggning på Internet kan man snabbt och oberoende av tidpunkt skaffa sig aktuell information om riksdagsarbetet. De ökande TV-sändningarna direkt från ger också ökade möjligheter att följa arbetet. De direkta kontakterna mellan medborgare och riksdagsledamöter har fått en ny och viktig kanal i e-posten. Trots de ökade informations- och kontaktmöjligheterna har dock förtroendet för minskat. Det sjunkande förtroendet för är dock inget isolerat fenomen vare sig i jämförelse med hur förtroendet utvecklats för andra politiska institutioner i eller i jämförelse med utvecklingen i andra länder. Forskningen har inte kunnat ge någon fullständig förklaring till det minskande förtroendet. En rimlig utgångspunkt är dock att förtroendet borde kunna påverkas i positiv riktning om fullgör sina uppgifter på ett ännu bättre sätt än . Det kan knappast ha undgått någon som intresserar sig för politik att stora förändringar har ägt rum i det svenska politiska systemet under . Möjligen har förändringstakten varit särskilt hög men detta är det för tidigt att med säkerhet uttala sig om. Förändringarna har både varit följden av politiska beslut och av förändringar i det omgivande samhället. Detta kapitel syftar i första hand till att beskriva den dynamiska miljö som riksdagsarbetet utspelats i och som varit skådeplatsen för de reformer som kommittén haft i huvuduppgift att utvärdera och utveckla. Kapitlet vill också försöka analysera konsekvenserna för riksdagsarbetet och arbetsformer av dessa förändringar. Eftersom framställningen i huvudsak men inte uteslutande inriktas på förändringar överdrivs kanske denna aspekt. Stabilitet har t.ex. kännetecknat grundläggande konstitutionella förhållanden. Urvalet av förhållanden med relevans för riksdagsarbetet har inte varit självklart och kan säkert diskuteras i enskildheter. I någon mån har också inriktningen fått bestämmas av tillgängliga undersökningar. Det har nämligen inte varit möjligt för kommittén annat än i begränsad utsträckning att genomföra egna undersökningar. Kapitlet har karaktären av en kunskapsöversikt som främst bygger på resultaten från statsvetenskapliga undersökningar och opinionsundersökningar. Vissa uppgifter har inte tidigare varit publicerade. Det gäller naturligtvis resultaten av de undersökningar som kommittén själv föranstaltat om. Men det mesta materialet är tidigare publicerat i bok- eller uppsatsform. I begreppet kunskapsöversikts senare led ligger att informationen skall ha stor bredd men inte nödvändigtvis stort djup. Här har detta inneburit att undersökningar av kvantitativt slag fått dominera över fallstudier och andra kvalitativa undersökningar. Framställningen delar sig i två hälfter. Den första avser förhållanden som berör sammansättning (valsystemet, partisystemet, ledamotsomsättningen, kvinnorepresentationen) och ledamöternas förhållanden (uppdrag utanför , stödet från de politiska tjänstemännen). Den andra hälften gäller i huvudsak förhållanden som berör som institution (IT-utvecklingen, kontakterna med intresseorganisationer och företag, internationaliseringen, mediernas rapportering om , allmänhetens förtroende för och för hur sköter sina uppgifter). Kapitlet avslutas med sammanfattningar och slutsatser. Två förändringar av valsystemet genomfördes , utan tvekan de viktigaste sedan enkammarreformen 1968-1969. Genom beslut i samband med valet förlängdes valperioden från tre till . Införandet av får sättas i samband med den statsfinansiella krisen . I samband med uppgörelsen om förlängningen av valperioden träffade partierna också en överenskommelse som innebar att väljarna skulle ges möjlighet att personrösta på en kandidat på valsedeln. Om denna kandidat uppnådde en viss procent av partiets röstetal i valkretsen skulle vederbörande bli invald. Denna procentsats bestämdes senare till . I samband med valet skedde en grundlagsändring varigenom personvalssystemet förankrades i RF (3 kap. 1 §). Personvalssystemet användes vid val till första gången . av väljarna begagnade sig av möjligheten att personrösta men effekterna på rekryteringen till var begränsade. Visserligen invaldes 87 personer på personröster men bara 12 av dem skulle på grund av sin listplacering inte också valts in under det gamla valsystemet. Av dessa 12 var det bara två som inte stod som nummer två på listan. Det är uppenbart att personvalssystemet inrymmer en potential för förändringar i riksdagsarbetet även om genomslaget inte var så kraftigt . Ett av syftena med reformen var att åstadkomma en ökning av kontakterna mellan riksdagsledamöterna och deras uppdragsgivare, väljarna. En ökad kontaktverksamhet, om den kommer till stånd, kan visserligen gå ut över den tid ledamöterna ägnar åt arbetet i partigrupperna, utskotten och kammaren. Men kommer troligen kontakterna att leda till förväntningar från väljarnas sida på ökat intresse och engagemang för samma arbete. En följd av reformen kan bli att det individuella, synliga, politiska agerandet i ökar. Det kan bli ännu vanligare att väcka motioner och ställa interpellationer och frågor. Under enkammarriksdagen kännetecknades det svenska partisystemet av stor stabilitet vad gäller antalet partier och i huvudsak också i fråga om storleksrelationerna. På den borgerliga sidan skedde dock förändringar i rösternas fördelning på de tre partierna utan att för den skull den borgerliga röstandelen ökade eller minskade särskilt påtagligt. Genom valet fick ett nytt parti, , plats i . Valet 1991 var dock mer omvälvande. Två nya partier - och Ny demokrati - gjorde sin entré i och försvann, som det skulle visa sig, tillfälligt ur . Socialdemokraterna var fortfarande det klart största partiet men antalet mandat för partiet minskade kraftigt. De traditionella mittenpartierna - och - försvagades, medan gick framåt. Vid val utplånades så gott som helt Ny demokrati medan med knapp nöd klarade sig kvar i . Av de gamla partierna återvann Socialdemokraterna sin starka ställning , behöll i stort sett sin position medan och fortsatte sin tillbakagång. val medförde ingen förändring av vilka partier som är representerade i , men storleksrelationerna undergick däremot stora förändringar. Socialdemokraterna gjorde ett sämre val än . Sina sämsta val under enkammarriksdagen gjorde också och . låg för andra valet i följd ganska stilla. Valets segrare var och . blev tredje största parti, tätt följt av . Den ökade rörligheten i partibilden kommer klart till uttryck om man tittar på hur många mandat som bytt parti val (netto). förekom inte vid något val att mer än 30 mandat ändrade partifärg. Vid val var det drygt dubbelt så många eller 65 mandat. Vid val var motsvarande siffra 47 och vid val 50. Den senare siffran är anmärkningsvärd med tanke på att inget nytt parti kom in i eller något gammalt slogs ut vid detta val. Övergången från ett fem- till ett sjupartisystem i har haft olika effekter på arbetet i . "Fragmentiseringen" av partisystemet påverkar majoritetsbildningen. Fler partier har krävts för att skapa majoritet, som kombinationsmöjligheterna ökat. Ingen regering sedan den borgerliga trepartiregeringen har haft egen majoritet men de socialdemokratiska regeringarna hade med stöd - aktivt eller genom nedläggning av rösterna - ett flertal i omröstningar där de tre borgerliga partierna hade en gemensam linje. Stödet från uteblev emellertid , särskilt . tvingades den socialdemokratiska regeringen avgå sedan inte stött en proposition om strejkförbud. Då någon annan regeringsbildning inte var politiskt möjlig återkom socialdemokraterna i regeringsställning . Genom regeringsbildningen kom fyra av sju partier att ingå i regeringen. Ändå hade regeringen inte majoritet utan fick i första hand förlita sig på stöd från Ny demokrati. En återgång förhållanden - socialdemokratisk regering med stöd av - såg ut att ske val. Men vände sig regeringen till och samarbetade sedan under resten av mandatperioden med detta parti. Efter båda partiernas tillbakagång val var en fortsättning av detta samarbete efter valet inte tillräckligt ur majoritetsbildningssynpunkt. I stället inledde regeringen ett samarbete med och främst inriktat på fem områden: ekonomi, sysselsättning, rättvis fördelning, jämställdhet och miljö. Sammanfattningsvis kan sägas att de parlamentariska förhållandena var osäkrare och 90-talet första hälft än senare hälft. Visserligen hade de regeringar som satt i allmänhet ett starkare stöd i än regeringarna , om man ser till de ingående partiernas mandatmässiga styrka. Men å andra sidan har partisamarbetet haft en fast, omfattande och tämligen långsiktig karaktär som gör att det närmar sig samarbetet i en koalitionsregering. Särskilt var det fallet . För del har detta inneburit att majoriteten för regeringens förslag har varit säkrad på förhand genom uppgörelser mellan regeringen och de samarbetande partierna. Särskilt har budgetarbetet i minskat i politiskt intresse. Förändringar i ledamotsuppsättningen sker främst i samband med valen och har flera orsaker. För det första, förändras ledamotsuppsättningen som en följd av att partierna vinner och förlorar mandat vid valen. Nya ledamöter kommer in i vinnande partier och gamla ledamöter försvinner i förlorande. På grund av småpartispärren på är dessa förändringar särskilt stora om ett parti vinner eller förlorar sitt säte i . För det andra sker förändringar på grund av avsägelser. Ledamöter beslutar sig för att lämna av åldersskäl eller andra orsaker och ersätts av nya från samma parti. För det tredje uppkommer förändringar som en följd av att gamla riksdagsledamöter slås ut av nya inom samma parti. I det gamla valsystemet berodde det främst på att partierna ändrade på nomineringsordningen på valsedlarna, i det nya kan det också bero på att väljarna med sina personröster väljer in nya riksdagsledamöter och väljer bort gamla. En fjärde mer teknisk orsak till förändringar i ledamotsuppsättningen är att antalet mandat i i sin helhet förändras eller omfördelas mellan valkretsarna. återvaldes av ledamöterna. val har återvalsfrekvensen legat klart lägre, 1991 , 1994 och 1998 . Den viktigaste förklaringen till den högre ledamotsomsättningen vid dessa val är de stora förändringarna i partibilden, vilket ledde till att fler mandat än tidigare bytte "ägare" (se ovan). Det finns dock inte något positivt samband mellan omsättningen av ledamöter och mandat: omsättningen av mandat är högst 1991 och lägst 1994, medan omsättningen av ledamöter är högst 1994 och lägst 1991. I båda fallen intar val en mellanställning. Härav kan man dra slutsatsen att särskilt i samband med val ett större antal ledamöter än vanligt lämnade av andra orsaker än sitt partis mandatförluster. Data över avsägelser bekräftar denna slutsats. Medan antalet ledamöter som frivilligt lämnade i samband med ett val låg på mellan 50 och 60 var det hela 79 som gjorde det i samband med val. Antalet avsägelser i samband med val var också högt, 72 personer. En viktig anledning till den ökade ledamotsomsättningen, särskilt vid valet , var behovet av att nominera fler kvinnor på valbara platser. Parollen "varannan damernas" lanserades av Socialdemokraterna. Det är inte bara i samband med val som ledamotsuppsättningen förändras. Även förekommer det att ledamöter lämnar och ersätts av nya. Orsakerna är dödsfall eller frivillig avgång, oftast i samband med att ledamoten får ett nytt uppdrag eller befattning. I det senare fallet krävs medgivande (RF 4:7). Även de frivilliga avgångarna ökar . Från att ha legat på under 20 ledamöter under enkammarriksdagen fram till stiger antalet avgångar till 24 och till 35 . Den senare, exceptionellt höga siffran förklaras av att 12 riksdagsledamöter lämnade 1995 i samband med att de invaldes i . Den ökade nyrekryteringen till har haft konse-kvensen att de samlade erfarenheterna bland riksdagsledamöterna av arbetet i och dess olika organ samt i partigrupperna minskat.