frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — En miljöförbättring skall åstadkommas i den korridoren genom att läggs i tunnel till stor del; det är största vägtunnelprojekt. Trafikleden är varav går i tun-nel. Det är det största vägprojekt alla kategorier i sedan Essingeleden byggdes. Benämningen härleder sig från dess roll i det s k Dennispaketet. Tillsammans skulle de planerade projekten och samt den befintliga Essingeleden utgöra "Ringen", som var Dennispaketets kärna. Samhällsekonomiska kalkyler för Dennispaketet och dess beståndsdelar En huvudtes som Dennispaketets upphovsmän och tillskyndare drev var att paketet är en hel-het, vars beståndsdelar inte bör bedömas som enskildheter. Därför saknades länge mer offici-ella samhällsekonomiska kalkyler för de olika väg- och kollektivtrafikprojekten i paketet. En kalkyl för paketet som helhet lät också vänta på sig. Den slutliga Dennisöverenskom-mel-sen undertecknades , och som "jästen efter degen" kom den första mer genomarbetade samhällsekono-miska kal-kylen för Dennispaketet (, Tran-sek, Temaplan, 1994) som utförts på gemensamt uppdrag av , , , och SL. Den utredningen kom till resultatet i "grundkalkylen" att totalnyttan för Dennispaketet överstiger totalkostnaden och med komplettering av vissa mera svårvärderade nyttoeffekter . Dessa kalkyler har dock utsatts för skarp kritik av fristående forskare. I "Dennispaketet - är det lönsamt?" hävdar (1994) att på grund av metodologiska brister har kalkyl-resultatet blivit helt snett. Det påstådda överskottet på är i själva verket ett nytto-under-skott på inte av totalkostnaden enligt (1994). I den diskussion som sedan följde bland transportekonomer klargjordes ett viktigt förhållande: "Russinet i kakan" är biltullarna. Det är den enda klart lönsamma åtgär-den från samhällsekonomisk synpunkt. Vägprojekten som tillsammans skulle utgöra den inre Ringen och den yttre Tvärleden är alla olönsamma, var och en för sig, liksom i olika kombina-tioner. Den slutsatsen tycktes bli bekräftad över hövan när (som tillsammans med Transek och Temaplan utförde den ovannämnda samhällsekonomiska kalkylen för hela Dennispaketet) presenterade en separat kalkyl för på uppdrag av Finanskontor ("Objektanalys för ", 1996)*. Objektanalysen tydde på att en samhällsekonomisk katastrof hotade om projektet skulle bli av. Två jämförelsealternativ prövades, dels dagens vägnät utan biltullar, dels ett delvis ut-byggt vägnät (exklusive Västerleden och Österleden) med det system för biltullar som ingick i . I det förra fallet beräknades nyttan uppgå till av den totala investerings- och driftskostnaden och i det senare fallet till därav. Nyttan skulle alltså bli större om biltullar införs men även i det gynn-sammare fallet är nyttosidan helt otillräcklig för att uppväga investerings- och driftkostna-derna. Man skulle kunna tro att projektidén "separat " var död efter objekt-analys, men av spillrorna i det 1997 havererade Dennispaketet blev det som av någon outgrundlig anledning räddades över till det snabbt ihoprafsade s k "Inespaketet". Region gav i samband med besök av Europeiska Investerings-banken uppdrag åt Transek att göra en översiktlig kalkyl för att jämföra med tidigare kalkyl. Den gav tydligen mersmak och lades en mer genom-arbetad samhällsekonomisk kalkyl av projektet fram (Transek, 1998). Även denna kalkyl visa-de dock att är mycket olönsam. Nyttosidan beräknades till av kostnads-sidan. Att betänka är då också att i nuvarande planeringsomgång för det statliga väg-nätet har att räkna med en budgetrestriktion, som gör att endast projekt med åt-minstone dubbelt så stor nytta som kostnad kan komma ifråga. Huvudsyftet med föreliggande granskning är att titta närmare på de ovannämnda, enda före-liggande samhällsekonomiska kalkylerna för som separat vägprojekt, (1996) och Transek (1998). Den granskningen redovisas i sektion 3-7. Ett bisyfte har osökt blivit aktuellt under arbetets gång. Resultaten av alla mer kvalificerade oberoende analyser av Dennispaketets väginvesteringar - som en helhet eller som separata delprojekt - visar på grav olönsamhet. Det reser en grundfråga som är svår att undvika: Finns det ingen möjlighet att lösa dagens biltrafikproblem i på traditio-nellt sätt genom att "bygga bort det"? För att få perspektiv på den efterföljande detaljgransk-ningen skall ett försök göras i sektion 2 att besvara denna grundfråga och ge några kommenta-rer till de aktuella trafik- och miljöproble-men i . Dennispaketets akilleshäl: tunnellösningar fördyrar väginvesteringar mångfalt Rubriken ovan ger i själva verket svaret på grundfrågan. Förbifarter för genomfartstrafik och ringleder för mer lokal, förort-förort och förort-centrum trafik är enligt väl beprövad trafikplanerings-teori medel att avlasta den trafikkänsliga innerstaden liksom tätbebyggda bostads-områden. Den samhällsekonomiska lönsamheten för sådana väginvesteringar är sällan lysande, om ens positiv, på grund av att omvägar (medvetet) skapas, vilka ofta ökar fordons-kostnaderna, men naturligtvis måste sänka tids- och olyckskostnaderna, om de alls bör komma ifråga. Detta trafiktekniska tänkande har varit, bl a i samband med Dennisförhand-lingarna, och tycks fortfarande vara förhärskande bland inflytelserika trafikpolitiker och trafik-planerare i . Därom är inte så mycket att säga, så länge det är möjligt att an-lägga förbifarterna och ringlederna i markplanet. Det har gjorts i ett stort antal städer med mer eller mindre lyckat resultat. Det är på det sättet som många av de större städerna i och utomlands har vuxit fram under bilismens epok. Förbifarter har anlagts successivt längre och längre ut, och forna förbifarter har blivit, först yttre, och sedan inre ringleder i de expanderan-de bilstäderna. En värderingsförskjutning har dock ägt rum under senare årtionden, vilket storstadsförhand-larna och de planerare och politiker som samverkade med , Adelsohn och Hulterström blev påtagligt medvetna om. går det knappast längre att anlägga motortrafikleder i tätort, varken genom förortsbe-byggelse eller "gröna kilar" som är stadsbornas rekreationsområden, om de dras i markplanet. Människorna värnar så starkt om sin närmiljö att traditionell trafik-teknik för biltransportbase-rat samhällsbyggande kan tillämpas. Dennispaketets slutliga utformning före dess sammanbrott hade vad gäller biltrafiklederna genom successiva modifikationer för att undvika "folkstormar" blivit ett nästan helt underjordiskt transport-system. Men biltunnlar är dyrare än motsvarande bilvägar ovan jord. Hur skall det då vara möjligt att visa en positiv nettonytta för projekten, när de redan i sin ursprungliga sträckning i markplanet ligger på gränsen till lönsamhet? Mot denna bakgrund framstår de energiska försöken från , vägföreningen, handels-kammaren, m fl påtryckare att ånyo övertyga stockholmarna och deras politiska representant-er om att förbifarter och ringleder är den enda rätta lösningen på trafikproblem som mer än lovligt fantasilöst. De har tydligen inte förstått budskapet. Den grava olönsam-heten för ringleder och förbifarter i tunnlar är ett tydligt tecken på att traditionell stadstrafik-planering i större städer är en otidsenlig modell. Att hänvisa till exempel på ringleder från andra storstäder är helt irrelevant. gäller det biltunnlar, och när dessa visar sig vara all-deles för dyra för att uppnå lönsamhet, måste man tänka om. Hur det framtida trans-portsystem som löser både transport- och miljöproblemen skall utformas, är den stora, spän-nande utmaning-en. Det är dock en frågeställning som ligger utanför den granskningsuppgift som här redovisas, men som ändå kan uppfattas som det övergripande motivet för att grundligt utvärdera oåterkalleliga, redan fattade beslut. Första överblick över kalkylerna för Vad bör en samhällsekonomisk kalkyl för ett vägprojekt innehålla? När det gäller ett större väginvesteringsprojekt är det praktiskt, för att skapa överblick, att gruppera de kalkylrelevanta effekterna av projektet i nedanstående huvudkategorier: Huvudposterna i en samhällsekonomisk kalkyl för en väginvestering NYTTA KOSTNAD ( Trafikantkostnads- ( Nyttan av ny trafik trafikkänsliga områden ( Väghållarens anläggnings- och driftkostnader ( Erodering av trafikunderlaget för alternativ kollektivtrafik Trafikantkostnadsbesparingar är som regel den dominerande nyttoposten. Bland dessa besparingar är det i sin tur tidsvinsterna som har varit störst. Vägtransportsystemet är relativt olycksdrabbat, så med successivt ökande värdering av förbättrad trafiksäkerhet kan minskade olyckskostnader bli en lika viktig nyttopost som restidsbesparing i den typiska väginvesteringskalkylen i kommande planeringsomgångar. På grund av att den andel av den totala generaliserade transportkostnaden dörr-till-dörr som påverkas genom en typisk väginvestering är relativt liten, är ny trafik, inducerad av investeringen, normalt relativt obetydlig utanför större tätorter. En schema-tisk behandling av eventuell överflyttad och nygenererad trafik är fullt försvarlig. För större järnvägsinvesteringar som möjliggör höghastighetståg och/eller åstadkommer en betydande banförkortning, eller spektakulära broinvestering-ar som och , samt för trafikledsinvesteringar i större städer ligger det dock annorlunda till. På kostnadssidan värderas varken intrångskostnaderna eller eventuell erodering av trafikunderlaget för alternativa kollektiva transportförbindelser monetärt i och objektanalyser, även om lokaliseringen av vägar och järnvägar, och därmed anläggningskostnaden, påverkas mer eller mindre av strävan att undvika konflikter med miljöintressen. Miljöeffekterna får en ganska skev behandling med nuvarande kalkylmetoder. Det som väginvesteringar har relativt små möjligheter att påverka - avgasutsläppen från trafiken - strävar man efter att i detalj kartlägga och uttrycka i monetära termer. Intrångskostnaderna däremot, som i vissa fall sannolikt är av avgörande betydelse för den samhällsekonomiska lönsamheten, behandlas som sagt inte alls inom ramen för objektanalysen. är speciell genom att det huvudsakligen är fråga om en tunnel. Den viktigaste konsekvensen av detta för kalkylen är som påpekats i inledningen att byggnadskostnaderna blir högre än om motsvarande led hade anlagts i markplanet. Därför är det ett mycket olönsamt projekt. Det är emellertid anmärkningsvärt att nyttosidan har beräknats till helt olika belopp i de två samhällsekonomiska kalkyler som föreligger, (1996) och Transek (1998). I den senare utredningen är nyttan inte mindre än 3,6 ånger högre än i den förra. Det hjälper dock inte upp totalresultatet till lönsamhet. Nettonuvärdekvoten är klart negativ (- 0,4) även i Transek (1998). Den väldiga diskrepansen mellan nyttoberäkningarna minskar tyvärr trovärdigheten i kalkylerandet. Det finns alltså god anledning att närmare granska de två samhällsekonomiska kalkylerna för att finna en förklaring till diskrepansen. (1996) och Transek (1998) i sammandrag Med samma grovsortering av kalkylrelevanta nytto- och kostnadsposter som i tabell 1 ovan har resultatet av de samhällsekonomiska kalkylerna i (1996) och Transek (1998) sammanfattats på följande sätt: Nuvärden i miljoner kr för nytta och kostnad för inkl. enligt (1996) och Transek (1998). NYTTA KOSTNAD Trafikantkostnasbesp. kostnad Transek Restid 2 656 3 960 Investering 13 844 8 980 Godstid 170 Drift, underhåll 1 753 1 200 Fordonskostnad - 440 Olyckskostnad - 255 1 800 Nygenererad trafik Miljö- förbättring Intrång Trafikavlastning genom tunnel 350 Erodering av kolletiv- trafikunder-laget Buller 50 100 Avgaser - 745 210 TOTAL NYTTA 1 706 6 150 TOTAL KOSTNAD 15 597 10 180 I de två följande avsnitten diskuteras några av de viktigare delposterna, först på kostnads-sidan och sedan på nyttosidan. Skillnaden vad gäller investeringskostnaderna mellan (1996) och Transek (1998) be-ror helt och hållet på kalkyltekniska diskrepanser. I bägge utredningarna utgår man från att de nominella investeringsutgifterna summerade utan diskontering är . (anger visserligen att det beloppet är uttryckt prisnivå, medan Transek uppger prisnivå, och antagen byggnadstid är fem respektive ). Samma skattefaktorer för moms (skattefaktor I) respektive "skuggpriset på budgetkronor" (skatte-faktor II) appliceras, vilket innebär en uppräkning av den nominella investeringskostnaden med faktorn 1,6. (1996) räknar med att installationer av storleksordningen måste förnyas , medan livslängden för själva tunneln är (vilket inte på-verkar nuvärdet av motsvarande investeringskostnad, men givetvis nyttan). Investeringsut-gifterna för tunneln diskonteras fram till jämförelseåret/. I Transek (1998) tycks ingen hänsyn ha tagits till behovet av förnyelse av installationer, och investeringsut-gifterna för tunnelbygget diskonteras tillbaka till . Dessa skillnader för-klarar diskrepansen på beträffande investeringskostnaden. Som synes i tabell 2 ovan finns på nyttosidan flera stora skillnader mellan (1996) och Transek (1998). De största gäller effekterna på olyckskostnaderna som skiljer sig åt med samt effekterna på restid och kostnader för luftförorening där skillnaden är resp. . I den senare av de två utredningarna görs en jämförelsen med tidigare kalkyl och en relativt utförlig diskussion förs om orsakerna till de stora skillnaderna. I den diskussionen nämns inte direkt vad jag uppfattar som den övergripande huvudorsaken. nedan skall därför den identifieras och därefter följer en mer detaljerad genomgång av viktigare, enskilda poster. Trafikberäkningsresultaten är vitt skilda - huvudorsak till skillnaderna på nytto-sidan Fundamentet för varje investeringskalkyl rörande ett större vägprojekt är beräkningen av hur trafiken förändras (omfördelas, ökar, minskar) på grund av investeringen fråga. För en ut-präglad landsbygdsväglänk är detta ofta en relativt enkel sak; om vägnätet där den nya län-ken tillskapas är glest, och varken tåg eller flyg är ett realistiskt alternativ till merparten av den berörda biltrafiken, kan man med kännedom om existerande trafikflöden och GC-elasti-citeten för nygenererad trafik enkelt klara ut hur trafikmönstret på kort sikt kommer att för-ändras. På kan trafiken förändras - normalt växa - av olika andra skäl, och det kan vara be-tydligt knepigare att prognosticera, men det är inte den frågan som skall diskuteras här. I storstadstrafik, som i det aktuella fallet, är den kortsiktiga trafikberäkningen, d v s jämförel-sen av trafikmönstret före och efter den ifrågavarande investeringen mycket mer komplicerad och kräver relativt sofistikerade trafikberäkningsmodeller och stora mängder trafikindata. Hur många bilar kommer att gå på , hur kommer kringliggande gatusystem att dräneras på trafik, och hur mycket ny biltrafik kommer att uppstå bl a på grund av övergång från kollektivtrafik? Detta är avgörande frågor för kalkylresultatet. I de bägge utredningarna får man en översiktlig bild av det förändrade trafikmönstret genom trafik-flödeskartor med och utan , men mer precisa uppgifter från beräkningsmodel-lerna av hur biltrafikarbetet kommer att förändras ges inte annat än i följande högt aggrege-rade form: Trafikarbete med respektive utan (1996): miljoner fordonskilometer * Transek (1998): miljoner fordonskilo-meter Länet Innerstaden 2,2327 0,1605 9320 880 Utan 2,2001 0,1609 9280 900 Förändring i procent 1,- 0,0,- 2,* Maxtimtrafiken förvandlas vid behov till årstrafik genom schablonmässiga uppräkningsfaktorer. Endast de relativa förändringstalen är direkt jämförbara. Vid första anblicken kan man kanske tycka att procenttalen för förändringarna av trafikarbetet är trivialt små och "ligger inom fel-marginalen". Vid närmare eftertanke inser man dock att så inte alls är fallet. Den del av länets/regionens transportsystem där relativt avsevärda förändringar sker är förhållandevis begränsad; det gäller resor på tvären i de inre förorterna i Söderort, samt anslutningsresor i Söderort till/från Essingeleden. Totalvolymen för detta trafikarbete är tyvärr inte angiven, men att det rör sig om storleksordningen endast några procent av det totala trafikarbetet i länet/regionen torde man kunna utgå ifrån. Det framgår i viss mån av data för trafikflödena i Emma-kartbilderna. Dessutom kan noteras från tabell 3 att hela innerstadstrafiken utgör minda än av totala trafikarbetet i länet/regionen. Det totala trafikarbete i Söderort som kommer att påverkas annat än rent marginellt av tillkomst torde alltså kunna antas vara begränsat till av det totala trafikarbetet i länet/regionen i föreläget. När detta faktum kompletterar bilden av trafikarbetsförändringarna i tabell 3, inser man att dessa i själva verket är högst dramatiska. Det totala trafikarbetet kan grovindelas i tre kategorier: (1) vissa delar av Söderort kring med ett trafik-arbete i föreläget, som utgör, säg av totalen, (2) innerstaden med ett totalt trafikarbete som utför av totalen och resten, av det totala trafikarbetet. Den sistnämnda kategorin påverkas knappast alls av , innerstadstrafiken mins-kar marginellt, med 0,enligt (1996) och med 2,enligt Transek (1998). Den förstnämnda kategorin förändras dock högst avsevärt. Den ökar kraftigt genom Södra Län-kens tillkomst. En dramatisk skillnad mellan ökningstalen i trafikberäkningarna i de två ut-redningarna blir uppenbar när man rensar bort den helt dominerande delen av totaltrafiken som inte alls påverkas. Indirekt kan man alltså dra slutsatsen att trafikarbetet i huvudsakliga influensområde enligt (1996) kommer att öka på grund av investeringen, och enligt Transek (1998) med mer måttliga . Dessa ökningstal är i brist på mer exakta data resultatet av ett räkneexempel och skall inte uppfattas som de rätta värdena. Poängen är emellertid att påpeka hur olika den fundamentala trafikberäkningen har fallit ut i de två utredningarna; relationen 60:20 följer direkt av de rela-tiva förändringstalen i tabell 3 ovan. Det är bara det att när de är beräknade med det totala trafikarbetet som bas går den inneboende dramatiken helt förlorad. Nästa viktiga fråga, som inte heller är ordentligt klarlagd i någon av utredningarna, är hur stor andel av det ökade trafikarbetet utgörs av nya bilresor och hur stor andel utgörs av en förläng-ning av resorna, antingen på grund av ändrad rutt eller ändrat mål. När det gäller ringleder, är det normalt att en stor andel av bilresorna på leden är förlängda resor som tidigare tog en genare, men långsammare väg. har delvis karaktär av en ringled och indirekt kan man av (1996) dra slutsatsen att mer än hälften av det ökade trafikarbetet repre-senterar en förlängning av resorna: "Om byggs ökar framkomligheten på vägnätet. Den ökade framkomlig-heten utnyttjas dels för att välja andra resmål så att bilresorna blir något längre (i ge-nomsnitt 0,6-1,i länet), dels för att komma snabbare fram genom att medelhastig-heten ökar (i genomsnitt 0,1-0,i länet), vilket i sin tur leder till att fler väljer att åka bil". (1996, sid 10). Det torde vara en ren lapsus att i detta sammanhang inte nämna en tredje viktig orsak till res-förlängningen: biltrafikanter väljer en ny rutt som inkluderar för ett givet res-mål. I vilket fall som helst är det anmärkningsvärt att förlängningen av resorna är i genomsnitt så stor som hastighetshöjningen. Om det gällde samma resor som före tillkomst, vore totaleffekten rent negativ, eftersom resorna i efterläget skulle vara både längre och ta mer tid i anspråk. De tillkommande biltrafikarbetet måste alltså till stor del utgöras av resor med bil som tidigare gjordes med andra färdmedel och som delvis också har mer av-lägsna mål. Transek (1998) ger en något annan bild av vad som kommer att inträffa. Den beräknade totala ökningen av trafikarbetet sägs huvudsakligen bestå av "nygenererade resor och resor över-flyttade från andra transportsätt" (Transek 1998, sid 17), d v s ingen nämnvärd förlängning av existerande bilresor beräknas ske. Den totala restiden beräknas falla med 1,(i genomsnitt för hela regionen), så eftersom det totala trafikarbetet beräknas öka med 0,, kommer den genomsnittliga restiden per km att minska . Ånyo bör påpekas att dessa skenbart små procenttal döljer mycket betydande skillnader beträffande uppskattade reslängds- och restids-förändringarna mellan (1996) och Transek (1998) i influensområde. Uppskattningarna av effekten av tillkomst på den totala ökningen av antalet fordonskilometer och den totala minskningen av antalet förbrukade restimmar kan samman-fattas som i tabellen nedan. Sammanfattning av trafikeffekterna av tillkomst GRUNDEFFEKTER (1996) Transek (1998) Minskad total restid, miljoner timmar 1,38 2,63 Ökad total körlängd, miljoner fordonskilometer 150 40 Trafikantkostnadsbesparingar och nyttan av nya resor I (1996) beskrivs relativt utförligt hur man räknar. Den grundläggande beräknings-principen redovisas med följande resonemang: "Vid beräkningarna kan vi urskilja tre olika typer av trafikantanknutna välfärdsvinster vid infrastrukturutbyggnader. De som fortsätter att resa i samma relation och med samma färdmedel men som får en minskad resuppoffring genom att färdvägen blir snabbare/genare De som fortsätter att resa i samma relation men som får minskad resuppoffring genom att byta färdmedel De som utnyttjar tillgänglighetsförbättringen och väljer att resa till andra mål. Resuppoffringen blir inte mindre men individens valfrihet ökar. Den samlade nyttan för den första kategorin får vi genom att summera varje enskild in-divids tidsvinst och minskade utgifter för resan. Den andra kategorin behandlar vi något annorlunda. Den förbättrade framkomligheten på vägnätet medför att ett antal trafikanter övergår från att gå, cykla eller åka kollektivt till att köra bil. För de som ändrar sitt färdmedelsval räknas endast hälften av tids- och kostnadsvinsterna som verklig nytta i den samhällsekonomiska kalkylen. De först till-kommande bilisterna antas nämligen värdera sin tids-/kostnadsvinst lika högt som de som redan åker bil medan de sist tillkomna värderar sin vinst till nära noll. Välfärdsvinsterna för den tredje kategorin kan inte knytas till tids- och kostnadsföränd-ringar på samma sätt som de två andra. Resultatet av de trafikanalyser som utförts upp-visar ju större resuppoffring både räknat i reslängd och restid. Dyrare och mer tids-krävan-de resor räknar vi normalt som välfärdsförluster. Men den ökade resuppoffringen tar man frivilligt på sig för att uppnå andra fördelar som man värderar ännu högre. Den ökade resuppoffringen blir då i själva verket ett uttryck för ökad nytta. Analogt med resone-manget kring hur vi värderar nyttan för de som byter färdmedel kan vi även här hävda att de som först ändrar sitt beteende tillgodogör sig hela vinsten medan de som tvekar längst får en obetydlig nytta av att byta resmål. Man bör således endast räknar hälften av tids- och kostnadsförlusterna som verklig nytta i den samhällsekonomiska kalkylen för kategori 3." (sid 6-7) Ett felsteg kan noteras i slutet av resonemanget med anknytning till kategori 3 (som troligen också ligger implicit i resonemanget beträffande kategori 2): Nyttan av för den biltrafik som ändrar resmål approximeras inte av "hälften av tids- och kostnadsförlusterna" (sic! ), utan bör värderas på i princip samma sätt som nyttan för de nya bilresenärer som före tillkomst reste till samma resmål men med andra färdmedel. Det är halva skillnaden mellan GCföre och GCefter för bilresor som är kalkylrelevant, såväl för färdmedels-bytare (från kollektivtrafik till bil), som för de kategorier av bytare som antingen byter resmål eller både färdmedel och resmål. Skillnaden mellan GCföre och GCefter för bilresor är förstås alltid positiv även för dessa katego-rier. I Transek (1998) är beräkningsprincipen beträffande trafikantkostnadsbesparingen och nyttan för nya resor knappast alls angiven. Av resultatsammanställningen framgår dock att den väl-beprövade, ingenjörsmässiga ansat sen som nyttjar för investeringsbedömning för det statliga vägnätet i huvudsak kommit till användning.