frsrdg · GO04RR12 · 2001-01-01 00:00:00 — I granskningen har framkommit synpunkter från sfi-lärare och andra företrädare för sfi, att undervisningens uppläggning passar bäst för de elever som avser att fortsätta med teoretiska studier efter avklarad sfi. Synpunkter som att sfi borde nivåindelas eller att sfi-provet skulle vara nivåindelat framförs också. Flertalet av de intervjuade och omkring en fjärdedel av dem som besvarat revisorernas enkät menar att en nivå ska finnas för dem som avser att läsa vidare och en för dem som inte är intresserade av fortsatta studier. Samtliga intervjuade arbetsförmedlare har framfört uppfattningen att svenskundervisningen för invandrare i allmänhet inte ger tillräckliga språkkunskaper för att eleverna ska kunna ta ett arbete efter avslutad utbildning. Undantaget är de arbeten där kraven på språkkunskaper är låga. Arbetsförmedlare uppger också att det är svårt att erbjuda ett lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program till invandrare som kommer direkt från sfi, vare sig de har betyg eller ej. Det är inte heller ovanligt att invandrare som varit i inte har tillräckliga språkkunskaper för att kunna ta ett arbete eller klara ett arbetsmarknadspolitiskt program. Enligt de intervjuade arbetsförmedlarna är det inte ovanligt att arbetssökande hänvisas till kommunen för ytterligare språkundervisning, både med och utan sfi-betyg. Det intyg som kan lämnas av lärarna som visare vilka språkkunskaper som en elev har som inte har klarat sfi, betraktas inte som användbart av arbetsförmedlarna. Revisorerna konstaterar att bilden av sfi är motsägelsefull. Å ena sidan är det endast omkring hälften av eleverna som inte klarar av sfi, vilket skulle kunna tyda på att kraven är för höga. Å andra sidan menar arbetsförmedlarna att sfi i allmänhet är alltför grundläggande för att de arbetssökande ska kunna ta ett arbete eller delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Sfi är således både för svår och för lätt - kraven är både för höga och för låga. I granskningen, liksom i andra utredningar, har också i viss mån framkommit skillnader i synsätt mellan sfi-personal och arbetsförmedlare. Sfi-lärarna och andra sfi-ansvariga understryker svårigheterna med att lära sig ett främmande språk, betydelsen av att kunna fungera i samhället på alla plan, inte bara i arbetslivet. Arbetsförmedlarnas uppfattning är att sfi bör vara mer inriktad på arbetslivet genom att undervisningen inriktas mot yrkessvenska. Revisorerna menar att det klart framgår i granskningen att det inte är möjligt att lära ut fullgoda kunskaper i svenska till alla elever. Revisorerna kan inte uttala sig om kvaliteten på det pedagogiska innehållet i sfi, men det står enligt revisorernas mening klart att svenskundervisningen för invandrare inte är lämpligt utformad för de grupper som har stora svårigheter att klara sfi-nivån. Enligt många sfi-lärare kan dock elever som inte klarar sfi ofta tala och förstå svenska tillräckligt för att klara vissa delar av provet. Lärarna understryker också att det ofta är personer som gärna vill ha ett arbete i stället för att gå på sfi. Lärarna menar också att de ofta skulle klara ett arbete trots bristande kunskaper i svenska. Utvecklingen på arbetsmarknaden har inneburit att arbeten som tidigare gick att klara med nästan inga kunskaper i svenska har försvunnit i stor omfattning. I granskningen har framkommit att de som invandrat till och inte lärt sig svenska ens motsvarande sfi-nivå nu har svårt att få arbete trots att de tidigare haft ett. Även i sådana områden där förvärvsfrekvensen bland invandrare är hög uppger arbetsförmedlarna att det har blivit något svårare att placera invandrare med dåliga språkkunskaper, även om det är möjligt. I granskningen har sfi-lärare framfört förslag om att nivåindela sfi, antingen själva undervisningen eller betyget. Detta kan förefalla ytterligare motsägelsefullt. Att skapa en "lägre" nivå för godkänt med lägre krav på svenskkunskaper innebär självfallet inte att elevens kunskaper förbättras. Alternativet är dock att de blir kvar på sfi år utan att klara sfi. En lägre nivå på sfi eller på sfi-provet måste därför kombineras med andra förändringar. Revisorerna anser att det kan finnas fördelar med fler nivåer på sfi även av andra skäl. Det kan t.ex. uppfattas som lättare för vissa elever att gå utbildningen steg för steg. Uppgiften att lära sig svenska kan då kännas mer överkomlig. Revisorerna menar vidare att den statistik som tagits fram inom ramen för granskningen visar att svenskundervisningen för invandrare inte tillgodoser behoven hos de elevgrupper som har svårast att klara utbildningen. Den möjlighet till individualisering av undervisningen som eftersträvats har uppenbarligen inte gått att genomföra tillfredsställande. Revisorerna vill understryka vikten av att man i undervisningen kan ta hänsyn till de elever som på grund av dålig hälsa eller sociala problem har svårigheter med studierna. Detta bör kunna göras inom ramen för den ordinarie undervisningen. Revisorerna menar att det är otillfredsställande att en mer genomgripande analys och utvärdering av studieresultaten på sfi inte har gjorts inom , trots att resultaten länge varit bristfälliga. En sådan genomgång hade varit angelägen inte minst mot bakgrund av socialförsäkringsutskottets uttalande om betydelsen av att nyanlända invandrare får tillgång till god undervisning i svenska språket. Revisorerna menar också att det är viktigt att svenskundervisningen för invandrare verkligen är utbildning. De elever som går kvar utan ha någon möjlighet att uppnå sfi-målen "belastar" på ett felaktigt sätt resurserna för sfi. Revisorerna betvivlar också att sfi är den bästa sysselsättningen för de personer som deltar utan att nämnvärt förbättra sina språkkunskaper. Revisorerna menar att svenskundervisningen för invandrare bör förändras så att den bättre motsvarar behoven hos eleverna. Den stora grupp som inte klarar sfi i dess nuvarande form bör kunna få en möjlighet att avsluta studierna för att gå vidare till annan verksamhet som passar dem bättre. En möjlighet är att två betygsnivåer införs. Det nya betyget skulle, i motsats till de intyg som kan ges till elever som inte klarar sfi, kunna användas hos arbetsförmedlingen som ett bevis på förvärvade språkkunskaper. De elever som inte klarar sfi genom den undervisning som leder fram till sfi-betyg i stället i sfi erbjudas fortsatt språkundervisning, i kombination med exempelvis praktik inom en projektanställning. Revisorerna menar att statistiken inom sfi-området måste förbättras. Studieresultat bör redovisas för olika elevgrupper fördelade efter utbildningsbakgrund snarare än nationell bakgrund. Dessutom bör gruppen med längre utbildning än delas upp i gymnasial och eftergymnasial utbildning. Granskningen visar också att kommunernas redovisningar av kostnaderna för sfi-verksamheten skiljer sig åt väsentligt. Mycket tyder på att olika kommuner räknar in olika kostnader i de uppgifter som lämnas. Revisorerna menar att kostnaderna bör redovisas på ett likartat sätt för att kunna bli användbara för jämförelser av kostnader och resultat, lärartäthet etc. mellan kommunerna. Andelen lärare utan pedagogisk utbildning motsvarar i stort sett den för . Andelen lärare som har svenska som andraspråk i sin utbildning är inte känd, men beräkningar tyder på att andelen är låg. Revisorerna menar att studieresultaten från sfi visar på svårigheter att undervisa invandrare i ett främmande språk. Det förefaller därför önskvärt att lärarna, förutom pedagogisk utbildning, också har utbildning i svenska som andraspråk. Kostnaderna för vidareutbildning måste ställas mot de kostnader som uppstår om sfi-eleverna inte lär sig svenska. Goda kunskaper i svenska är ofta en förutsättning för att få ett arbete och därmed en egen försörjning. I budgetpropositionen anger regeringen att den avser att tillskjuta medel för kompetensutveckling för sfi-lärare. Revisorerna välkomnar detta men vill ändå understryka vikten av att kommunerna strävar efter att så många lärare som möjligt har utbildning i svenska som andraspråk. Man bör också sträva efter att de lärare som undervisar på sfi utan sådan utbildning erbjuds möjlighet att komplettera sin utbildning. har ansvar för tillsynen av sfi och för att främja utvecklingen av bl.a. sfi-verksamheten. Tillsynsverksamhet har bedrivits i begränsad omfattning . Inga breda kommuntillsyner vad gäller sfi har förekommit . Anmälningarna från elever är också få. Revisorerna anser att tydligare bör prioritera uppgiften att främja utvecklingen av kvaliteten på svenskundervisningen för invandrare. Revisorerna menar att det är förvånande att , med tanke på det dåliga undervisningsresultat sfi uppvisar i statistiken inte i större omfattning har bedrivit aktiv tillsyn över verksamheten. Revisorerna menar att regeringen bör initiera en granskning av kvaliteten inom sfi och hur undervisningen kan göras effektivare genom utveckling av verksamheten. Regeringen bör återkomma till med en redovisning och eventuella förslag som föranleds av granskningen. Under granskningsarbetet har framkommit att det i vissa kommuner finns svårigheter att hitta lämpliga fortsättningskurser i svenska direkt efter sfi. En del går då utan sysselsättning och väntar på att en kurs ska starta medan andra går kvar på sfi trots att de uppnår målen. Vissa hindras på grund av att den försörjningsform man har inte passar studierna. I de flesta kommuner är det t.ex. inte möjligt att uppbära socialbidrag för studier på gymnasienivå på komvux. Sfi-lärarna understryker vikten av att studierna bör "gå i ett", dvs. väntetiden mellan olika studienivåer bör vara mycket kort. Motivationen hos eleverna kan sänkas och språkkunskaperna försämras i de fall svenska inte används som vardagsspråk. utreds frågan om huruvida sfi och komvux ska bli en stu-dieform. Revisorerna menar att de förslag om organisatoriska förändringar som diskuteras inte kommer att förändra situationen för de elever som har svårast att klara sfi. För det fall att någon sådan omorganisation inte beslutas menar revisorerna att bör se över övergången mellan sfi och andra studier. Revisorerna noterar att det förekommer att invandrare av försörjningsskäl efter sfi väljer utbildning på grundskolenivå i stället för gymnasienivå, trots att de skulle klara gymnasiestudier. Revisorerna anser att möjligheterna till försörjning under fortsatta studier på komvux efter sfi bör ses över. De invandrare som kommit till hade en sysselsättningsgrad på ungefär samma nivå som infödda. De som anlände gick däremot in med relativt låg sysselsättning och hög arbetslöshet och har i stort stannat kvar i detta läge även . Trots allt längre vistelsetid i har endast små förbättringar skett. Arbetsmarknaden, såväl under lågkonjunktur som högkonjunktur, har således under varit betydligt sämre för invandrare än för infödda. Under högkonjunkturen under den senare delen av har dock en viss förbättring inträtt. I granskningen har också revisorerna visat att situationen på arbetsmarknaden för naturaliserade invandrare har försämrats . Revisorerna menar att det är speciellt allvarligt att arbetslösheten för invandrare som varit i landet länge inte har minskat i samma takt som för infödda trots den förbättrade konjunkturen . Bristande kunskaper i svenska hos invandrarna är en orsak, diskriminering av arbetssökande med utländsk bakgrund kan vara en annan. Enligt revisorerna är detta ett tecken på att integrationspolitiken misslyckats i väsentliga avseenden och att nya vägar måste prövas för att stärka invandrarnas ställning på arbetsmarknaden. Svenskundervisningen spelar därvid en central roll. Prioriteringen av utomnordiska medborgare Utomnordiska medborgare ska prioriteras inom arbetsmarknadspolitiken. Detta innebär enligt att andelen utomnordiska medborgare som deltar i arbetsmarknadspolitiska program minst ska motsvara deras andel av de arbetslösa. Av granskningen framgår att utomnordiska medborgare prioriteras som grupp inom arbetsmarknadspolitiken i enlighet med denna definition. Revisorerna menar dock att en prioritering bör innebära att andelen personer med utomnordiskt medborgarskap är högre bland deltagarna i de arbetsmarknadspolitiska programmen än deras andel av de arbetslösa. Det föreligger dock skillnader mellan olika utomnordiska grupper. Invandrare från är "underprioriterade" oavsett när de kom till , medan invandrare från är "överprioriterade" oavsett när de kom till . Granskningen visar också att invandrare som förvärvat svenskt medborgarskap är underprioriterade i arbetsmarknadspolitiska program trots att deras arbetsmarknadssituation är påtagligt sämre än infödda svenskars. Revisorerna föreslår att formuleringen av det arbetsmarknadspolitiska målet om att prioritera utomnordiska medborgare ses över. Revisorernas granskning visar att invandrare som förvärvat svenskt medborgarskap har en sämre arbetsmarknadssituation än övriga svenskars, varför medborgarskap inte är en lämplig prioriteringsgrund. Vidare konstaterar revisorerna att invandrare är en så heterogen grupp att det också kan vara mindre lämpligt att formulera mål som gäller för hela gruppen. En genomgående uppfattning bland de arbetsförmedlare som intervjuats är att sfi-utbildningen inte ger tillräckliga kunskaper för att den arbetssökande ska kunna ta ett arbete eller delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Detta bekräftas av arbetsförmedlarnas svar på revisorernas enkät. Omkring en femtedel av de förmedlare som besvarat revisorernas enkät uppger nämligen att de låter de nyinskrivna genomgå språkprov trots att de har sfi-betyg. Huruvida man testar språkkunskaperna, och i så fall hur, skiljer sig dock åt mellan förmedlingarna. I stort sett alla arbetsförmedlingar uppger dock att de skriver in invandrare som inte har klarat sfi på förmedlingen. Den hjälp de kan erhålla är dock ofta begränsad. I de områden där arbetsmarknaden är god och där tillgången på arbeten med låga krav på språkkunskaper är hög är situationen en annan. I dessa områden är det möjligt få arbete med små svenskkunskaper. Uppfattningen på arbetsförmedlingarna och inom sfi-verksamheten på dessa orter är dock att problemen med dåliga kunskaper i svenska kvarstår trots att man har arbete. Detta, och det faktum att arbetslösheten sjunker under den nuvarande högkonjunkturen, tyder enligt revisorerna på att arbetsgivarnas krav på språkkunskaper överdrivs då det är gott om arbetskraft men ont om arbete. En bidragande orsak till att det är lättare att få arbete i vissa områden förefaller också vara att det finns etablerade och nära kontakter mellan arbetsförmedling och företag. Trots arbetsförmedlarnas kritiska inställning till sfi visar granskningen att sannolikheten att ha ett arbete är betydligt högre om man har sfi-betyg än om man inte har det. Revisorernas enkät visar också att det finns en brist på lämpliga åtgärder för invandrare med dåliga kunskaper i svenska, framför allt för de arbetssökande som saknar sfi. Omkring två tredjedelar av de arbetsförmedlare som besvarat enkäten hänvisar sökande med bristande språkkunskaper till kommunen. Även sökande med sfi kan hänvisas tillbaka till kommunen. Det skiljer sig också mellan arbetsförmedlingarna huruvida man kan erbjuda arbetsmarknadspolitiska åtgärder till dem som i stort sett är analfabeter. Andra förmedlingar erbjuder bara allmänna åtgärder såsom information om arbetsmarknaden och hänvisning till syokonsulent. Det finns också exempel på att arbetsförmedlingar och kommuner samarbetar för att förbättra möjligheterna för denna grupp för att få arbete. I granskningen har framkommit att arbetsförmedlingens möjligheter att hjälpa vissa grupper invandrare är begränsade. De arbetssökande som har dåliga svenskkunskaper hänvisas i stor utsträckning till kommunen för ytterligare språkundervisning. Endast omkring en femtedel av arbetsförmedlarna erbjöd sina arbetssökande med sfi-betyg, men med dåliga språkkunskaper, språkutbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. I granskningen har också framkommit att det på ett antal orter finns ett etablerat samarbete mellan sfi och företagen, som syftar till att arbetstagarna ska kunna förbättra sina språkkunskaper. Revisorerna vill betona vikten av ett sådant samarbete då det är angeläget att de invandrare som inte uppnår sfi-nivån i sina svenskkunskaper får en möjlighet att göra detta. har en viktig uppgift att sprida goda exempel och förmedla kunskaper om hur ett sådant samarbete kan se ut. Revisorerna föreslår att möjligheterna att erhålla utbildning i svenska inom ramen för arbetsmarknadspolitiken ökar. Det bör finnas möjligheter att få undervisning i yrkessvenska inom det område där invandraren har för avsikt att arbeta. Det bör också vara möjligt att få undervisning i svenska i kombination med arbetsmarknadspolitiska program. En utökad språkundervisning kommer att förbättra konkurrenskraften för de invandrare som har svårigheter att få arbete. Värdering av yrkeskunskaper och utbildningar Behovet av värdering av de kunskaper som invandrare har med sig till har diskuterats och utretts . I granskningen har framkommit att det är vanligt att de betyg som invandrare har med sig från hemlandet översätts, antingen direkt vid ankomsten till kommunen eller då han eller hon skrivs in på arbetsförmedlingen. En annan fråga är värderingen av den utbildning som den arbetssökande kan ha genomgått i hemlandet. För att arbetsgivarna ska veta vad en arbetssökande med utländsk kompetens har för kunskaper krävs ofta något utöver översättning av betyg eller intyg. Den utredning som arbetar med frågan om validering av vuxnas kunskap och kompetens ska redovisa sitt arbete . Revisorerna avstår därför från att lämna förslag som rör validering. Revisorerna menar dock att det är anmärkningsvärt att frågan om validering av invandrares kompetens inte är löst trots de senaste årens utredningsarbete. Andelen arbetslösa akademiker är högre bland invandrade arbetssökande än bland svenska medborgare. Det kan i vissa fall vara svårt att arbeta i ett land med en akademisk utbildning från ett annat, men det finns också utbildningar som med vissa kompletteringar kan användas i . Den utredare som speciellt granskat högskolans system för tillvaratagande av utländsk kompetens har föreslagit att fortsatt satsning på kompletteringsutbildningar för utländska akademiker behövs. Förslaget bereds inom . Revisorerna delar utredarens uppfattning och kommer att följa den fortsatta utvecklingen. I budgetpropositionen aviserar regeringen dessutom ett uppdrag till att genomföra kompletterande utbildning för personer inom olika bristyrken. Revisorerna har speciellt granskat invandrade läkares arbetsmarknadssituation. fastställer vilka villkor som ska vara uppfyllda för att invandrade läkare ska kunna erhålla svensk läkarlegitimation. Ett villkor som är gemensamt för samtliga invandrade läkare utanför EU och EES-området är godkänt språkprov. Språkutbildning kan endast erbjudas i begränsad omfattning av . Länsarbetsnämnderna beslutar om språkutbildning för läkare i övriga fall. Huvudregeln är att språkutbildningen ska be av arbetsmarknadspolitiska medel. Enligt är problem med att klara språkprovet det främsta enskilda skälet till att det tar tid för utländska läkare att erhålla legitimation. Revisorerna föreslår att regeringen ska se över utformningen, lokaliseringen och dimensioneringen av språkutbildningen för utländska läkare. Syftet med översynen ska vara att platser ska finnas tillgängliga för de läkare som har behov av en sådan utbildning. (1998), Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, Årsrapport , APra 1998:2. (1999), Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, Årsrapport , APra 1999:2. (1999), Arbetsmarknaden för invandrare, Ura 1999:5. (1999), Kvartalsrapport 1999:2 (1999) Flaskhals eller överdrivet formulerade behov? (Ura 1999:17) (2000) Arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare, 2000:5 Ds 1999:48 Begreppet invandrare - användningen i lagar och förordningar Ds 1999:54 Samverkan för färre bidrag och fler i jobb Ds 2000:43 Begreppet invandrare - användningen i myndigheters verksamhet , och , , Flyktingars arbetsmarknad är inte alltid nattsvart, (Ekonomisk debatt, nr 5 2000) (1999), Delaktighet för integration (Regeringsuppdrag 1999) (2000), Kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare - en kartläggning (2000) Storstad eller småstad - hur väljer man? (Rapportserie 2000:11) (1999) Dimensionering av lärarutbildning (Högskolans rapportserie 1999:4 R) (1998) Värdering & erkännande av utländsk högskoleutbildning Kommittédirektiv Validering av vuxnas kunskap och kompetens (1999:86) Arbetskraftens rörlighet - ett smörjmedel för tillväxt (2000) , Svenska som andraspråk - lärarkompetens och lärarutbildningsbehov (, 1999) revisorer (1992) Invandrarpolitikens inriktning och resultat (1991/92:12). revisorer (1994) Effekter av arbetsmarknadsutbildningen (1995/96:10). revisorer (1999) och skolans utveckling (1998/99:RR8) , D-O (1999), Refugee Immigrants in Integration (Economic Studies, no 84, ) (1999) Validering (99:975) (1997) Vem älskar sfi?, Rapport nr 131 (1998) Skolan i siffror 1998, Del 1 (Rapport nr 142) (1998) Skolan i siffror 1998, Del 2 (Rapport nr 148) (1998) Barnomsorg och skola i siffror 1998, Del 3 (Rapport 155) (1999) Barnomsorg och skola i siffror 1999, De1 1 (Rapport 159) (1999) Barnomsorg och skola i siffror 1999, Del 2 (Rapport 167) (1999) Barnomsorg och skola i siffror 1999, Del 3 (Rapport 171) (2000) Barnomsorg och skola i siffror 2000, Del 1 (Rapport 181) (2000) Barnomsorg och skola i siffror 2000, Del 2 (Rapport 185) (1998) Vuxenutbildning, Tematisk rapport (Rapport 141) Utvärdering av i uppgifter rörande svenska som andraspråk och svenskundervisning för invandrare (sfi) (Dnr 97:1767, 98:2103) SOU 1995:76 Arbete till invandrare SOU 1996:55 framtiden och mångfalden SOU 1997:147 Räkna med mångfald SOU 1998:51 Vuxenutbildning och livslångt lärande SOU 1998:165 Validering av utländsk yrkeskompetens SOU 1999:39 Vuxenutbildning för alla? SOU 1999:49 Invandrare som företagare SOU 2000:47 Mångfald i högskolan Statskontoret Svenskundervisning för invandrare (sfi) (Statskontoret 2000:27) och Invandrade läkare - en resurs i svensk sjukvård () Regeringens skrivelse skr. 1998/99:121 Samverkan, ansvar och utveckling Regeringens skrivelse skr. 1998/99:97, Utvecklingen inom den kommunala sektorn , läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) Propositioner, skrivelser och betänkanden 1983/84:199, Om svenskundervisning för vuxna invandrare 1989/90:102, Om reformerad svenskundervisning för vuxna invandrare 1993/94:126, Om svenskundervisning för invandrare (sfi) 1995/96:222, Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten 1997/98:1, Budgetpropositionen 1997/98:16, , framtiden och mångfalden 1997/98:165 Utveckling och rättvisa - en politik för storstaden 1997/98:177 Ny lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet 1998/99:1, Budgetpropositionen 1998/99:100, ekonomiska vårproposition 1999/2000:1, Budgetpropositionen 1999/2000:98, Förnya arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt 2000/2001:1, Budgetpropositionen betänkande 1992/93:SfU7, Invandrar- och flyktingpolitiken betänkande 1993/94:UbU10, Svenskundervisning för invandrare (sfi) betänkande 1996/97:AU9, revisorers förslag angående arbetsmarknadsutbildning betänkande 1997/98:SfU6, , framtiden och mångfalden betänkande 1984/85:6 Om svenskundervisning för vuxna invandrare betänkande, 1989/90:UbU27, Reformerad svenskundervisning för vuxna invandrare Rapport 2000/01:03 Bilaga till Språk och arbete - svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord Denna studie har initierats och finansierats av revisorer. Syftet med studien är dels att beskriva arbetsmarknadssituationen för invandrare dels att granska hur har prioriterat invandrare . Vid framtagningen av rapporten så har ansvarat för kapitel 1 och 2 och för kapitel 3.