frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — Inledningsvis diskuterade jag behovet av att se den planeringsprocess som föregår en stor infrastrukturinvestering som denna som en kunskapsprocess i vilken CBA kan utgöra ett verktyg för successiva ställningstaganden till projektets utformning. Den första CBA som genomfördes av projektet i BV1 fyllde någorlunda väl behovet av ett underlag för beslutet att inleda ett detaljerat planeringsarbete. Den var emellertid inte ett tillräckligt underlag för ett slutligt ställningstagande till projektet med den utformning det faktiskt fick. Inte heller de två senare analyserna, SB och BV2, fyllde detta syfte. Vare sig besluten om den södra sträckningen eller den norra delen av banan var därför grundade på en samhällsekonomisk analys som verkligen visade att de åtgärder som kom att utföras var lönsamma. De tekniska brister i rapporterna som jag här redovisat kan kanske hänföras till grundläggande organisatoriska problem. Jag skulle därför vilja sammanfatta de viktigaste slutsatserna av min granskning i form av följande fyra något provokativa hypoteser om de bakomliggande organisatoriska problem som de tekniska bristerna i just detta fall pekar på: fokus ligger på alternativ och konsekvenser inom ansvarsområde. Denna hypotes grundas på iakttagelsen att utbyggnadsalternativen i norr och söder varken i BV1 eller BV2 ställs mot alternativ baserade på flygbusstrafik från respektive . Iakttagelsen att BV2, sedan beslut tagits om att den södra bandelen skall drivas som ett BOT-projekt, inte studerar konsekvenserna på efterfrågan på resande på denna del av banan pekar i samma riktning. använder inte samhällsekonomisk analyser som beslutsunderlag vid ställningstaganden till ett projekts slutliga utformning. Denna hypotes grundas främst på iakttagelsen att det efter BV1 och SB inte utfördes någon ytterligare analys av den samhällsekonomiska lönsamheten av den södra bandelen. Ändå skilde sig projektet i sin slutliga utformning på ett avgörande sätt från de projektalternativ som hade studerats tidigare, främst genom prispolitiken/flygbusstrafiken och borttagandet av en mellanstation i Häggvik. Trafikverken har inte (i tillräcklig utsträckning) drivkrafter för att följa upp sina egna analyser i syfte att utveckla metodiken. Detta grundas här på de iakttagelser som gjorts beträffande särskilt prognosfel beträffande inrikes flygresande . Ekonomiska analytiker vid de internationella revisionsföretagen har inte tillräcklig träning för att bistå svenska myndigheter med analys av investeringar som helt eller delvis förutsätter offentlig finansiering. Denna hypotes grundas på de iakttagelser jag gjort kring den analys som utförde. Detta är alltså hypoteser, jag påstår inte att det verkligen förhåller sig på detta vis. Eftersom denna fallstudie utförs parallellt med flera ytterligare fallstudier av hur samhällsekonomisk analys har använts som underlag för beslut om stora statliga infrastrukturprojekt bör emellertid det samlade materialet kunna användas för att göra en första utvärdering av dessa hypoteser. Brobeck, H, , Utvärdering av några prognoser. Internt PM vid . BV1, , planeringsavdelningen, . Samhällsekonomisk kalkyl av spårförbindelse till . dnr I1315/90. BV2, , . Rapport om samhällsekonomi och miljökonsekvenser av en nordlig järnvägsanslutning till . dnr K93/975/3. Jerling, P, Rurling, L, , A och Zoppoth, J, 1997. - en samhällsekonomisk bedömning. KTH, Inst för Infrastruktur och sam- hällsplanering, avdelningen för trafik- och transportplanering. Projektar- bete i kursen Trafikekonomi. SB, , , . Report on Finan- cial Feasibility. dnr K92/3890/3. TPR/Transek, , , : - effekter på interregionala resor och trafiksystemet som helhet. dnr I1315/90. Rapport 2000/01:5 samhällsekonomiska analys En granskning 113 83 REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord Föreliggande rapport har skrivits på uppdrag av revisorer som ett led i en granskning av infrastrukturinvesteringar. Mitt uppdrag har varit att granska den samhällsekonomiska lönsamhetsanalys av mellan och som redovisas i SOU 1996:95. Den underliggande samhällsekonomiska bedömningen återfinns i "- En samhällsekonomisk bedömning" (Rapport 1996:1). Granskningen skulle avse såväl metodval som rimlighet i utredningens resultat. Jag har valt att inrikta mitt arbete på att granska utredningens val av metodansats när det gäller större och för utfallet betydelsefulla poster. Det har självfallet inte varit möjligt att genomföra en ny eller alternativ Botniautredning, dvs att nå fram till en preciserad skattning av samhällsekonomiska lönsamhet. Ett tack framförs till , och vid () som besvarat ett antal tekniska frågor jag haft när det gäller utredningens innehåll. För den som reser med tåg till/från övre finns bara nattåg på stambanan att tillgå. Likaså sker godstransporterna på stambanan. Banans sträckning fastställdes under stort motstånd från kustnära intressen. Dessa intressen fortsatte därefter att arbeta för i första hand en förlängning av Ostkustbanan från till , och banan till invigdes . Det hävdades att en förlängning av banan till skulle knyta samman de större kuststäderna från via till och även skapa snabbare förbindelser mellan övre och . Förslaget om att bygga en bana mellan och avvisades dock av en statlig utredning som samhällsekonomiskt olönsam. utsåg regeringen en särskild utredare som enligt direktiven fick i uppgift att bland annat bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten för mellan och . Projektet definieras av utredningen (SOU 1996:95) som en upprustning av den befintliga järnvägen mellan och ett sannolikt läge nära , ca 6 mil från , varifrån en nybyggd bana fortsätter mot och . Den totala investeringskostnaden beräknas av utredningen till ca prisläge. Med snabbtåg (X 2000) uppskattas restiden till ca 5½ timme. Restiden med X 2000 är och (hänvisningen är till en slutnot som återfinns i slutet av rapporten). I föreliggande rapport utvärderas den samhällsekonomiska lönsamhetskalkyl som presenterar i sitt betänkande (SOU 1996:95). Den mer detaljerade kalkylen återfinns i en studie från (Rapport 1996:1). Rapporten inleds med en kort presentation av samhällsekonomiska kalkyl. En granskning av den för kalkylutfallet centrala konsumentöverskottsberäkningen genomförs i avsnitten 3 och 4. bedömning av godstrafiken på granskas i avsnitt 5. Miljöeffekter och sysselsättningseffekter diskuteras i avsnitten 6 respektive 7, medan utredningens övriga antaganden granskas i avsnitt 8. En kort sammanfattning av mina huvudsakliga slutsatser återfinns i avsnitt 9. beräknar att det görs 0.28 miljoner långväga tågresor (t/r) på övre utan . Med banan ökar trafiken enligt utredningen till 0.6 miljoner resor, varav 0.15 miljoner bedöms ske med nattåg. Fördelningen blir således nattåg och snabbtåg. Snabbtågresenärerna "rekryteras" på det sätt som illustreras i tabell 1. Antal resor längre än till följd av efter det färdsätt som väljs om banan inte byggs. Alternativt färdsätt Miljoner resor (t/r) Nattåg 0.13 Flyg 0.055 Buss 0.02 Bil 0.19 Ingen resa 0.055 Summa 0.45 Källa: SOU 1996:95, tabell 3.2. Enligt leder till mer än en fördubbling av antalet tågresenärer på övre . Med beräknas tåg svara för av personresorna mellan övre och . Som jämförelse kan nämnas att flygplatserna i och tillsammans hade 0.36 miljoner resande (t/r) (enligt SOU 1996:95, tabell 2.3). Även om antalet flygresenärer kan förväntas öka framstår persontrafiken på som förhållandevis omfattande. Det rör sig knappast om en marginell företeelse, givet att prognos håller. Tillsammans med stambanan kommer att fungera som ett dubbelspår för godstrafiken. Den tungt lastade södergående trafiken skall gå på den nya banan , medan de lättare lastade norrgående tågen körs på stambanan. Därigenom elimineras de flaskhalsproblem som hämmar trafiken under vissa tider . Även de begränsningar för tågvikt som föreligger skulle lätta. Vidare förkortas transporttiderna. räknar med att medför att omkring gods omfördelas till järnväg från lastbil (-550 000) och sjöfart (-110 000). Med andra ord förväntas järnvägen ta marknadsandelar på grund av förbättrad konkurrenskraft gentemot övriga transportslag. Därutöver antar utredningen en autonom efterfrågetillväxt på . Med bedöms godstransporterna på järnväg få en volymtillväxt på jämfört med . samhällsekonomiska kalkyl redovisas i tabell 2. Såväl persontrafiken som godstrafiken beräknas ge driftöverskott för operatören. Inte minst godstrafiken förväntas ge ett stort överskott för trafikföretaget, , via sänkta trafikeringskostnader. Bland annat kan företaget använda tyngre och längre godståg än i alternativfallet. Post Miljoner kr/år Företagsekonomiskt netto, persontrafik + 45 Företagsekonomiskt netto, konkurrerande färdsätt - 35 Korrigering för subventioner mm + 92 Konsumentöverskott +300 Miljöeffekter + 26 Summa, persontrafik +428 Tidsbesparing mm, godstrafik + 23 Sänkta trafikeringskostnader +168 Miljöeffekter + 21 Summa, godstrafik +212 Banunderhåll - 31 Anläggningskostnad -600 Netto + 9 Källa: SOU 1996:95, tabell 5.8. Persontrafiken förväntas generera ett stort konsumentöverskott för resenärerna. I relation till de biljettintäkter som är att hänföra till trafiken på (uppskattningsvis ) är konsumentöverskottet . Det skulle kunna tolkas så att genomsnittsresenären är villig att betala mer än biljettpriset för en långväga resa på . Det är dock en förenkling, bland annat av det skälet att en del av konsumentöverskottet är att hänföra till resande med nattåg via förkortade restider. Läsaren hänvisas till avsnitten 3 och 4 för en närmare diskussion. Som framgår av tabellen förväntas i runda tal ge ett samhällsekonomiskt nollresultat. På årsbasis beräknas person- och godstrafiken generera ett överskott på vilket är obetydligt högre än de som investeringskostnad (annuitet) plus banunderhåll summerar till. Det bör påpekas att en upprustning av till snabbtågsstandard inte ingår i kalkylen. En sådan upprustning beräknas kosta uttryckt som annuitet . Hur den samhällsekonomiska kalkylen skulle påverkas har inte tagit ställning till. Det bör också nämnas att konsumentöverskottet beräknats till ca men av avrundas till . Vidare har kostnaden för kringinvesteringar, beräknad till 1.4-2.7 miljarder kr, via ett speciellt antagande, som berörs i avsnitt 6 nedan, reducerats till . Utan dessa antaganden skulle den samhällsekonomiska kalkylen ha givit ett underskott i storleksordningen . Den metod som används för att beräkna nyttan för resenärer av väg- och järnvägsinvesteringar kan starkt förenklat illustreras på följande sätt. I utgångsläget finns en förbindelse av låg kvalitet mellan orterna A och C. Den innebär dessutom tågbyte och därmed väntetid i ort B. En förbättrad förbindelse övervägs. Restiden förkortas därmed och tågbytet i B undviks. En timmes förkortning av restiden värderas av till för en privatresenär och till för en tjänsteresenär . Till detta kommer värdet av att resenären slipper tågbytet i B. Värdet av den förkortade restiden plus värdet av att slippa tågbytet kallas ofta konsumentöverskott (även om det rör sig om en konsumentöverskottsvinst eller ett extra värde för resenären vid givet biljettpris). Summeras samtliga resenärers konsumentöverskott och vad de faktiskt betalat för sina resor erhålls en skattning av investeringens värde för resenärerna. Detta värde (plus eventuella andra effekter, t ex miljöpåverkan och inverkan på godstrafiken) ställs mot drifts- och investeringskostnader. Det är denna metod som använder. Värderingen av kortare restid baseras på en jämförelse mellan restiden med dagtåg och den längre restiden med nuvarande nattåg. Starkt förenklat åsätts tidsvinsten ett visst värde som tolkas som ett uttryck för konsumentöverskottsvinsten för den resenär som skiftar till dagtåg från ett annat transportsätt (nattåg, flyg, buss eller bil). Även nygenererad trafik värderas på detta sätt. Det bör påpekas att utredningen är väl medveten om de problem man ställs inför när metoden används för att värdera resor med dagtåg via resor med nattåg. Utredningen gör olika försök att modifiera ansatsen för att erhålla rimliga resultat (så är t ex konsumentöverskottet i baskalkylen men blir efter korrigeringar , vilket avrundar till i den samhällsekonomiska kalkylen). Ansatsen och dess svagheter diskuteras så vitt jag kan se öppet och hederligt. Dessutom diskuteras andra angreppssätt för att beräkna konsumentöverskottet, om än kortfattat; se avsnitt 4.5. Utifrån material har jag beräknat konsumentöverskottet (eller snarare konsumentöverskottsvinsten) för några grupper av resenärer. Materialet redovisas i tabell 3. Konsumentöverskott enligt Rapport 1996:1, Tabell 4.4, sidan 29, justerade (uppräknade med en faktor 1.1) så att summan blir 300 miljoner som i SOU 1996:95. Miljoner kr Antal enkelresor med nattåg + resor överflyttade till 154 (58) 0.56 Nygenererade interregionala Botniaresor 125 (39) 0.64 Regionala Botniaresor 21 (4) Summa 300 (101) 1.2 Anm.: Inom parentes anges konsumentöverskott för tjänsteresenärer. Det vore önskvärt att översätta dessa värden till genomsnitt per resenär. Problemet är följande. siffror avser nuvärden (diskonterade ) och är baserade på bland annat prognoser för den ekonomiska utvecklingen och därefter. Därför får såväl konsumentöverskotten i tabell 3 som förändringen av biljettintäkter i tabell 2 uppfattas som annuiteter. Det är dock inte möjligt att utifrån utredningen (och de kompletterande uppgifter som (genom Widlert (2000) lämnat) beräkna ett ingångsvärde för antaget biljettpris eller genomsnittligt konsumentöverskott. Det bör påpekas att det är ovanligt att en samhällsekonomisk bedömning redovisas på ett sådant sätt att det inte, ens efter det att kompletterande uppgifter har inhämtats, går att replikera resultaten. En enkel men självfallet inte invändningsfri nuvärdesberäkning ger ett genomsnittligt biljettpris (t/r) på ca prisnivå. Med samma beräkningsteknik blir konsumentöverskottet för den som tar nattåg eller byter från nattåg till dagtåg i genomsnitt , dvs av biljettpriset. (Även den som tar nattåg får kortare restid p.g.a. Det genomsnittliga konsumentöverskottet är lägre eller ca för övriga långväga resenärer med dagtåg, dvs av biljettpriset. För den långväga genomsnittsresan t/r på beräknar jag konsumentöverskottet till . Totalt beräknas således genomsnittsresenären enligt den valda ansatsen vara villig att betala för sin resa. Den genomsnittliga reslängden för en enkelresa längre än på beräknas av utredningen , vilket ungefär motsvarar sträckan . Som jämförelse kan nämnas att lägsta pris för en flygresa våren är och för sträckan . Till detta kommer kostnaden för anslutningsresor till/från flygplats. På grund av de tolkningsproblem som föreligger när det gäller kalkyl har jag valt att relatera min diskussion till kostnaden för en resa motsvarande t/r , dvs . Priset för en t/r sittplats på nattåget är , medan snabbtåg plus buss kostar från ca . Lägsta pris för vuxen resenär med är (plus rimlig andel av kostnaden för Reslustkort). Resan tar 4-4½ timmar enkel väg mot beräknade 5½ timme för resan . Därför är det kanske inte orimligt att i ett räkneexempel räkna med att lägsta pris för sträckan kan komma att ligga åtminstone över lägsta pris på sträckan , dvs vara i storleksordningen i dagens prisnivå. Jag har valt att för enkelhets räkna med att priset är , dvs något lägre än lägsta pris för sittplats på nattåg . (I praktiken kommer utbuds- och efterfrågeförhållanden att styra prissättningen. Allt för attraktiva tågpriser leder sannolikt dessutom till att konkurrerande transportslag anpassar sina priser, vilket påverkar resenärernas konsumentöverskott. För en fascinerande illustration, avseende sträckan , hänvisas läsaren till m fl (1997).) Tjänsteresenärer står enligt för omkring 1/3 av såväl konsumentöverskottet som av biljettintäkterna. Grovt sett tycks således förhållandet mellan konsumentöverskott och biljettpris vara detsamma för privat- och tjänsteresenärer . Uppgifterna är dock för knapphändiga för att det skall vara möjligt att fastställa de exakta antaganden utredningen gör på denna punkt. En granskning av konsumentöverskottsberäkningen I detta avsnitt granskas rimligheten i den konsumentöverskottsberäkning som redovisats i avsnitt 3. För resande med nattåg innebär tidsbesparingar. En enkelresa kan, så vitt jag kan utläsa av utredningen, förkortas med maximalt (dvs för genomsnittsresenären med betydligt ). Det innebär ingen uppenbar fördel om nattvilan förkortas. Likaså är värdet av en senarelagd avgångstid från t ex till inte självklart av något större värde. Snarare indikerar en studie som redovisas i Rapport 1996:1, sidan 29, att resenärer inte är villiga att betala för en sådan senareläggning. Däremot kan det värderas positivt om en avgång senareläggs till eller en ankomst tidigareläggs till kl 8. Vinner den genomsnittlige privatresenären en sådan "produktiv" timme per enkelresa tillförs kalkylen ett konsumentöverskott på ca per resa eller av den av mig antagna lägsta kostnaden för en resa med dagtåg (). Är den "produktiva" tidsvinsten i genomsnitt blir konsumentöverskottet per resa (). Dessa värden är baserade på antagande att privatresenären värderar en timmes restidsförkortning till . För tjänsteresenärer blir det absoluta överskottet större genom att deras tid av utredningen värderas till . Å andra sidan är deras biljettkostnad vanligen också högre (vilket har betydelse om vi ska relatera överskottet till en genomsnittlig biljettkostnad). särredovisar inte konsumentöverskottet för den grupp som även i fallet med en Botniabana väljer nattåget. Överskottet uppgår dock till av biljettkostnaden för gruppen existerande tågresenärer, dvs sådana som tar nattåg eller byter från nattåg till dagtåg. I termer av ett lägsta biljettpris på blir konsumentöverskottet således . Utredningens bedömning av konsumentöverskottets storlek förefaller väl hög. Det ter sig något förvånande att resenärer med en så hög tidsvärdering inte överväger att ta flyget. Utredningen har även valt att bortse från det faktum att kvarvarande resenärer med nattåg får en kvalitetsförsämring i form av minskad valfrihet genom att Botniatrafiken antas medföra att ett nattåg på övre dras in. (Det är inte heller helt givet att nattågens tider kan läggas utan hänsyn till godstågen. Under vissa ur transportsynpunkt attraktiva tider kan det tydligen uppstå kö- eller flaskhalsproblem; se t ex Rapport 1996:1, sidorna 43-44. Alternativt blir det längre transporttider och därmed sämre lönsamhet för godstransporterna.) särredovisar inte konsumentöverskottsvinsten för de 130 000 resenärer t/r som antas byta från nattåg till dagtåg. Som framgår av avsnitt 4.1 är överskottsvinsten av biljettpriset för existe rande tågresenärer (dvs om resan kostar som jag antagit i mitt lågprisexempel). För resenärer som tar dagtåg i stället för nattåg är det inte meningsfullt att värdera tidsvinsten enligt den metod som används i . Det är trots allt i huvudsak en fråga om att byta nattid plus eventuell "produktiv" mot "produktiv" . Det kan förmodas att resenären gör en sammanvägd bedömning av reskostnad, bekvämlighet och egen värdering av nattid (hemma respektive på tåget) och . Sammantaget finner resenären att dagtåg ger högre välfärd/nytta än nattåg. Veterligen finns det inga svenska studier av betalningsvilligheten för ett byte från natt- till dagresa. Det förefaller dock osannolikt att genomsnittsresenären skulle vara villig att betala motsvarande utöver biljettpriset, dvs totalt ungefär vad en flygbiljett kostar (eller utöver ett biljettpris på , dvs totalt ) för möjligheten att kunna ta ett dagtåg i stället för ett nattåg. Det bör tilläggas att betalningsvilligheten underskattas här genom att vi relaterar konsumentöverskottet till lägsta biljettpris och inte till genomsnittspriset. Rimligen innebär i sammanhanget felaktiga kalkylsätt en kraftig överskattning av konsumentöverskottsvinsten för den genomsnittsresenär som byter från natt- till dagtåg. Inte minst för tjänsteresenärer innebär dagtåg en förlust av produktiv . Visserligen kan man tänka sig att en långväga resenär tar kvällståget på i stället för nattåget, men då tillkommer kostnaden för en extra hotellnatt. När det gäller resenärer som byter från flyg till dagtåg redovisar utredningen ingen separat konsumentöverskottsberäkning. För resenärer med dagtåg, exklusive sådana som byter från natt- till dagtåg, har jag beräknat det genomsnittliga konsumentöverskottet till av det genomsnittliga biljettpriset. I termer av mitt exempel, där resan med dagtåg kostar som lägst , innebär det ett konsumentöverskott på . Den resenär som väljer dagtåg i stället för flyg gör en tidsförlust. I termer av sträckan kan resan med flyg beräknas ta 2½ inklusive anslutningstransporter, medan den med snabbtåg tar ca 5½ timme. Allting annat lika finner dock resenären att merkostnaden i form av längre restid understiger värdet av en sänkt reskostnad. Det kan förmodas att resenären också vägt in alternativens säkerhet, punktlighet, tillgänglighet och bekvämlighet. Frågan är då vad resenären maximalt är villig att betala för tågresan givet flygbiljettens pris. Det förefaller inte troligt att den genomsnittlige resenär som byter från flyg till tåg är villig att betala lika mycket för en tågbiljett som för en flygbiljett. Ju längre restiden är ju mindre sannolikt är detta. Värderas en extra timme till för privatresenärer, som är fallet i , tappar tågresenären på sträckan åtminstone , dvs hela det av utredningen beräknade konsumentöverskottet, allting annat lika. Tågresenären till förlorar kanske . (Notera dock att genomsnittssiffror för priser, avstånd, konsumentöverskott etc ungefär torde motsvara en resa .) Resenären baserar dock rimligen valet på en jämförelse mellan reskostnader och övriga attribut (restid etc) hos alternativen. För att i någon mån illustrera frågan kan vi som tidigare ta sträckan . Den billigaste snabbtågsbiljetten t/r antas kosta i dagens prisnivå. Den billigaste flygbiljetten på samma sträcka kostar beroende på hur resan förläggs . Låt oss här anta att flygresan kostar , inklusive av mig uppskattad kostnad för anslutningsresor, ca . Flygresan, inklusive anslutningstransporter, antas ta i vardera riktningen. Tåget innebär då en extra restid för en resa t/r. Bortser vi från andra kvalitetsskillnader mellan alternativen värderar då den (privatresenär) som väljer tåget kostnaden för den extra restiden till högst (). Alternativen skiljer sig dock åt i en rad andra avseenden (tillgänglighet, antal byten av färdmedel, väntetider mm). Olika resenärer fäster olika vikt vid såväl tidsaspekter som övriga kvalitetsdimensioner. Förmodligen finns det ett helt spektrum av olika resenärer. Allt ifrån sådana som i stort sett är indifferenta mellan alternativen, till resenärer som i stort sett bara ser till den monetära reskostnaden. Den förra kategorin av är inte villig att betala mer för tågalternativet än medan den senare kategorin är villig att betala upp till kostnaden för en flygresa (och därmed gör en konsumentöverskottsvinst på om dagtåget väljs). Givet fördelningen av resenärer på olika kategorier går det att beräkna ett genomsnittligt värde för konsumentöverskottsändringen för de resenärer som skiftar från flyg till tåg. Är resenärerna t ex uniformt fördelade i intervallet 0-650 blir den genomsnittliga konsumentöverskottsvinsten . För ungdomsresenärer, dit flertalet studenter räknas, blir motsvarande vinst lägre givet de priser SAS respektive SJ tillämpar . För tjänsteresenärer står sannolikt valet oftast mellan en dyrare flygbiljett än vad som antagits här och 1 klass tågresa. Att döma av sträckan , som trafikeras med både snabbtåg och flyg, blir konsumentöverskottet med den ansats som använts ovan kanske i genomsnitt för tjänsteresenären . Sammanfattningsvis går det inte att avfärda utredningens bedömning av konsumentöverskottsvinsten för nya resenärer som orealistiskt hög när den avser tidigare flygresenärer.