frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — Helst bör utskottet också ange vilka fördjupande beredningsåtgärder som utskottet avser att vidta, t.ex. på vilka områden utskottet tänker sig att genomföra eller beställa uppföljningar och utvärderingar. En annan möjlighet är att utskottet föreslår att uppmana regeringen att tillsätta en parlamentarisk utredning med utvärderingsuppgifter. Om man redan i detta skede är klar över att det bör äga rum öppna utfrågningar i vissa ämnen bör detta också anges i planen. De ämnesområden som enligt planen skall tas upp till behandling under det andra och tredje kommer också att behöva behandlas under det fjärde , i första hand med tanke på att bör undvika att uppskjuta behandlingen av fristående motioner över ett val. Därvid måste det, särskilt för utskott med hög motionsbelastning, bli fråga om en mera förenklad beredning (se vidare punkt 4 nedan). Planen kan givetvis inte vara bindande men bör ändå på ett lämpligt sätt offentliggöras, t.ex. vid en presskonferens (på det sätt som redan sker med SfU:s arbetsplaner för det kommande ). Referensgruppen för utvärdering av budgetprocessen - som också pläderat för en övergång till mer långsiktig och tematisk planering av utskottsarbetet - har konstruerat ett fiktivt exempel på hur det skulle kunna fungera i TU. Hösten år 1 väljer trafikutskottet ut vissa ämnen som det anser förtjänar fördjupad granskning . Det väljer att bl.a. fördjupa sig i sjöfarten och planerar för att lämna ett betänkande om detta 3. Inför denna behandling önskar utskottet ett fördjupat beslutsunderlag. Det kan bl.a. innebära att det begär av regeringen att lämna en resultatskrivelse om sjöfartspolitiken våren år 2 . år 3 arrangerar utskottet flera utfrågningar (offentliga eller interna) på temat sjöfartspolitik. Till dessa utfrågningar kan inbjudas t.ex. regeringsföreträdare, myndighetsföreträdare, intresseföreträdare och forskare på området på det sätt som är legio för utskottsutfrågningar. En ytterligare möjlighet är att bjuda in företrädare för Europeiska kommissionen för att informera om läget inom EU angående sjöfart, t.ex. beträffande tax free-handel. 3 kan utskottet, om det så önskar, arbeta med en särskild arbetsgrupp ("underutskott") av den modell som bl.a. näringsutskottet haft . Utskottet kan också ta initiativ till en uppföljning i egen regi av det slag som beskrivs i samma rapport och som i så fall skulle avrapporteras år 3. I sitt betänkande år 3 gör utskottet också en fördjupad prövning av de förslag som har väckts i motioner. I den utsträckning som motionerna av olika skäl inte anses behöva behandlas tidigare kan de med fördel skjutas fram år 3. avlämnar som ett resultat av sitt arbete ett betänkande med förslag till riksdagsbeslut i de ärenden utskottet har haft att bereda. Detta kan då gälla lagstiftning, organisation, resurser, m.m. Utskottet står också bättre rustat att bedöma regeringens och oppositionspartiernas budgetförslag på sjöfartens område. I detta sammanhang vill vi påminna om att vi i kap. 5 tog upp frågan om samverkan mellan utskotten i mer övergripande och fördjupande studier av tidigare fattade beslut. Uppföljnings- och utvärderingsprojekt över utskottsgränserna bör enligt vår uppfattning aktualiseras. En nackdel med denna behandlingsplanering ur motionärernas synvinkel är att de kan få vänta på svar på sina motioner. Behandlar motionerna vad motionärerna betraktar som aktuella problem är det naturligtvis extra besvärande. En snabb behandling av fristående motioner är - om man bortser från budgetmotionerna - redan i den traditionella ordningen dock snarare undantag än regel. arbetsformer erbjuder också andra och bättre möjligheter att diskutera aktuella frågor än motionerna, t.ex. frågor och interpellationer. En annan invändning mot att inskränka antalet behandlingstillfällen är att ett eller annat ämnesområde är så centralt för utskottet att det måste gås igenom varje . Här måste då avses lagstiftningsområden som saknar anknytning till statsbudgeten (som ju behandlas ). En lösning på problemet kan vara att utskottet bestämmer att det prioriterade ämnesområdet blir föremål för fördjupad behandling vid ett visst men i övrigt en förenklad behandling i enlighet med den modell som måste gälla på flera områden i en valperiod. Ett betänkande ger i varje fall underlag för en årlig debatt i kammaren på ämnesområdet. Utskotten skall vid behov kunna ge motionerna en förenklad behandling Förenklad behandling av frågor på myndighets- och kommunnivå Enligt regeringsformen har hela makten att besluta om föreskrifter (normgivningsmakten) med de begränsningar som anges i grundlagen och internationella avtal, t.ex. . Endast regeringen har en direkt på regeringsformen grundad rätt att besluta en föreskrift. Denna rätt gäller dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels förskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av , den s.k. restkompetensen (RF 8:13). kan därutöver bemyndiga regeringen i lag att meddela föreskrifter i de ämnen som anges i regeringsformen (se RF 8:7-10). kan därvid också medge att regeringen överlåter denna rätt till förvaltningsmyndighet eller kommun (RF 8:11). Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör dock inte något hinder för att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne (RF 8:14). Detta kan ske såväl inom det område där regeringen har kompetens enligt regeringsformen som i ämnen som ligger under regeringens kompetens på grund av delegationsbeslut av . Det har heller inte någon betydelse om regeringen har utnyttjat sin behörighet eller ej. är således konstitutionellt oförhindrad att lagstifta på ett område där det finns en regeringsförordning och därmed göra denna förordning verkningslös. I regeringsformen stadgas att varje riksdagsledamot får, i enlighet med vad som närmare anges i riksdagsordningen, väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning, om inte annat är bestämt i regeringsformen (RF 4:3). Det skulle således strida mot regeringsformen att införa en regel av innebörd att en motion inte får väckas om att lagstifta på ett område där normgivningsmakten enligt gällande uppgiftsfördelning tillhör regeringen, en förvaltningsmyndighet eller kommunerna. Eftersom lämplighetsskäl onekligen kan anföras mot att ingriper i gällande uppgiftsfördelning för att ändra på en föreskrift beslutad av regeringen, en förvaltningsmyndighet eller en kommun begagnas som regel inte heller denna metod. I stället föreslås i motioner att skall uttala att regeringen ser till att föreskriften ändras. Vi anser att vare sig förslaget har formen av lagstiftning eller tillkännagivande till regeringen bör det vid förenklad behandling stå det beredande utskottet fritt att avstyrka förslaget med hänvisning till att regeringen, en förvaltningsmyndighet eller kommunerna bör fortsätta att sköta denna fråga. Utskottet skall inte behöva sakbehandla en sådan fråga, om utskottet (dvs. utskottsmajoriteten) inte anser att delegationen skall upphävas. Även på finansmaktens område är konstitutionella maktbefogenheter vidsträckta. Regeringsformen föreskriver att statens medel inte får användas på annat sätt än bestämt (RF 9:2). Detta innebär att nya anslag kan beslutas av liksom högre och lägre anslagsbelopp än som föreslagits i budgetpropositionen. Vid behandlingen av förslaget till budgetlag erinrade KU (1996/97:KU3 s. 17) bl.a. om att det också står fritt att sätta vilka villkor den vill vid angivandet av anslagsändamålen, under förutsättning att villkoren står i organiskt samband med anslagsändamålet i fråga och inte strider mot tidigare åtaganden. Sådana villkor kan men behöver inte ha formen av lag och kan innebära en precisering av mål, prioritering inom ett anslag, den regionala fördelningen av medlen, organisering av verksamheten, viss typ av insatser eller krav på återrapportering av resultat. KU erinrar också om att i förarbetena till den ovannämnda bestämmelsen avvisades tanken att skulle hindras från att gå för långt i detalj vid anslagsspecificeringen. får dock inte besluta eller avstå från att besluta om anslag på ett sätt som strider mot lag eller civilrättsliga förpliktelser. Lagstiftning kan dock själv ändra på. Anslagsbesluten ses i den statsrättsliga doktrinen som bemyndiganden för regeringen att använda statens medel för ett visst ändamål. Regeringen behöver således inte utnyttja anslagen. Men den kan givetvis lika lite som avstå från att besluta om utgifter som följer av lag eller annan förpliktelse för staten. Regeringen är också bunden av att följa anslagsvillkor. Det skulle alltså också i fråga om anslagsbeslut strida mot regeringsformen att införa en begränsning av området för motionsrätten som inte överensstämmer med den kompetens har. att det inte kan sättas någon laglig gräns för hur långt i detaljeringsgrad en motion kan gå när det gäller att ange hur ett anslag skall utnyttjas så länge det inte strider mot lag eller annan förpliktelse för staten. Vi anser dock att det bör stå det beredande utskottet fritt att utan ytterligare beredning avstyrka motionsförslag med detaljerade krav på anslagsvillkor under hänvisning till att regeringens rätt att använda ett anslag inte bör inskränkas på det sätt som föreslås i motionen. Vid förenklad behandling skulle utskotten kunna börja med att sortera bort de motionsförslag som rör frågor vilka det inte bör ankomma på att besluta om. Sådana motioner skulle vid förenklad behandling bara listas och avstyrkas. Självfallet hindrar inte detta ledamöter av utskottet från att reservera sig till förmån för bifall till motioner. Denna ordning skulle naturligtvis alltid kunna tillämpas och inte bara vid förenklad behandling. Men det är rimligt, som sker i MJU, att utskotten vid fördjupad behandling följer upp hur regeringen, de statliga förvaltningsmyndigheterna eller kommunerna sköter de uppgifter som de fått av . Förenklad behandling av upprepade motioner Vi anser inte att något hinder föreligger enligt RF (4:3) att införa en regel som innebär förbud för en riksdagsledamot att väcka ett nytt motionsförslag som överensstämmer med ett motionsförslag som ledamoten tidigare väckt och som ännu inte slutbehandlats av . Det kan inte uppfattas som en inskränkning i den motionsrätt som tillkommer varje riksdagsledamot inom kompetensområde, om ledamöterna fråntas rätten att upprepa ej färdigbehandlade motionsförslag. En sådan regel får anses vara av samma ordningskaraktär som reglerna om allmän motionstid. Däremot måste regeln i RF anses hindra att ett sådant förbud utsträcks till att omfatta andra än dem som redan har en motion liggande för behandling. Visserligen kan andra riksdagsledamöter än motionären ansluta sig till motionen under riksdagsbehandlingen, men ingreppet får ändå anses vara av det slaget att ett förbud skulle kräva en grundlagsändring för att kunna genomföras. Grundlagshindret är slutligen odiskutabelt när det gäller möjligheten att införa förbud mot att upprepa tidigare slutbehandlade motioner. Vi vill dock inte förespråka att det införs ett förbud för ledamöter mot att upprepa ett motionsförslag innan behandlingen av det tidigare väckta förslaget är slutförd. Förbudet skulle kunna kringgås genom mindre ändringar i motionsförslaget. Vidare skulle partistödda motionsförslag kunna föras fram av olika ledamöter från samma partigrupp varje gång det väcks. Vinsten för utskotten av ett sådant förbud skulle också vara begränsad till den praktiska hanteringen av motionerna. Beredningen är ju i sak densamma oavsett om motionsförslaget väckts en eller . Denna vinst skulle kanske dessutom ätas upp av det merarbete som det medför att bedöma om motionsförslag är överensstämmande med redan väckta motionsförslag. Vi vill i stället peka på möjligheten att motionsförslag i vilka samma ledamöter eller partier upprepar motionsförslag som redan tagits upp i ett utkast till betänkande samlas under särskild rubrik i slutet av betänkandet. En allmän hänvisning görs där till de ställningstaganden som utskottet tidigare gjort i betänkandet. I utskottets formella förslag till riksdagsbeslut måste dock de tillkommande motionsförslagen fördelas på olika moment. För motionsförslag som upprepas efter det att en tidigare behandling avslutats är det naturligt att hänvisa till tidigare behandling om ingenting nytt inträffat. Detta kan ske i form av en lista med en gemensam motivering. Beträffande reservationsrätten gäller givetvis, som framhölls ovan, vanliga regler och praxis. Vid den fördjupade behandling som enligt vår uppfattning bör äga rum minst en gång per valperiod bör även motionsförslag som är upprepningar från en tidigare valperiod ges en grundligare behandling. Kanslicheferna får en central roll i planeringen av utskottsarbetet För att genomföra den föreslagna omställningen av utskottsarbetet krävs enligt vår mening att kanslicheferna får en central roll i planeringen och organisationen av arbetet. Kanslichefen bör ägna sina krafter åt att planera och organisera utskottets arbete samt att leda utskottskansliets arbete. Kanslichefen skall ansvara för att ett förslag till arbetsplan för valperioden tas fram och verka för att den antagna planen så långt möjligt hålls. Detsamma gäller givetvis för arbetsplaner av mer kortsiktig karaktär, t.ex. för ett eller en session. Vid behov skall kanslichefen föreslå utskottet att information om utvecklingen på ett visst område inhämtas t.ex. genom av kansliet utförda kunskapsöversikter, studiebesök, utfrågningar eller undersökningar i utskottets egen regi med hjälp av egen eller extern personal. Kanslichefen skall givetvis ta fram dessa förslag till arbetsplaner eller informationsinhämtande i samverkan med kansliet i övrigt. En konsekvens av denna inriktning på kanslichefernas arbete är att de inte annat än i begränsad omfattning kommer att föredra några ärenden för utskottet. Utskottens arbetsformer bör fortlöpande diskuteras och utvärderas Det är enligt vår uppfattning viktigt att utskottens förändrade arbetsformer fortlöpande diskuteras och utvärderas. Som framhålls i både kapitel 5 och 6 är ordförandekonferensen ett lämpligt forum för denna diskussion. Där kan ett erfarenhetsutbyte på politisk nivå äga rum under talmannens ledning. För kanslicheferna finns ett motsvarande forum i de kanslichefsmöten som regelbundet anordnas av riksdagsdirektören. 7.4.4 Nya resurser tillförs utskotten och vissa stödjande funktioner Den nya uppläggningen av utskottsarbetet och kanslichefernas roll i detta arbete måste enligt vår uppfattning leda till vissa personalförstärkningar i utskottsorganisationen, särskilt vid de mest arbetstyngda utskotten. Det handlar då framför allt om den handläggande personalen. Utskotten bör också erbjudas en möjlighet att utföra sitt långsiktiga planeringsarbete vid ett internatsammanträde. Vidare bör en förstärkning ske av vissa gemensamma stödjande funktioner som rör utredningsmetodik, budgetfrågor, EU-frågor, internationella frågor, informationsteknik, informationssökning och upphandling av konsulttjänster m.m. Var och hur denna utbyggnad organisatoriskt bör ske får närmare utredas. Denna utbyggnad bör sammankopplas med de resursförstärkningar som föreslås i tidigare kapitel. I kap. 4 (avsnitt 4.3.5) föreslogs att riksdagsförvaltningen skulle få i uppdrag att förbättra stödet till oppositionspartierna genom att utveckla metoder för att bedöma makroekonomiska och fördelningsmässiga konsekvenser av partiernas budgetalternativ. Som vi varit inne på i kap. 5 bör man överväga att inom inrätta ett särskilt kontor som kan bistå utskotten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. På EU-området erbjuds, som framhölls i kap. 6, inom en mängd tjänster som kan vara ett stöd i arbetet. Dessa tjänster bör utvecklas och göras mer kända för att kunna utnyttjas bättre. En total utgiftsram på har bedömts erforderlig för utbyggnaden. Den bör ske successivt . Vi föreslår att en arbetsgrupp under ledning av riksdagsdirektören får riksdagsstyrelsens uppdrag att närmare utforma kommitténs förslag. 8 Kommittéförslagen i ljuset av uppgifter kan sägas ha sex uppgifter som har att göra med ställning som det främsta demokratiska statsorganet. representationsfunktionen: att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna beslutsfunktionen: att fatta de avgörande besluten för samhällsutvecklingen kontrollfunktionen: att övervaka regeringens arbete initiativfunktionen: att ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen opinionsbildningsfunktionen: att vara en central debattarena kvalitetsfunktionen: att förutse framtida problem innan de blir akuta. Representationsfunktionen berörs inte direkt av kommitténs arbete och initiativ- och kvalitetsfunktionerna endast i viss utsträckning. Besluts-, kontroll-och opinionsbildningsfunktionerna berörs däremot ganska mycket. beslutsfunktion har förstärkts och förbättrats med genomförandet av den nya budgetprocessen. Vår utvärdering har visat att samordningen av budgetbesluten, kontrollen över statsutgifternas utveckling och framförhållningen när det gäller de övergripande budgetbesluten har blivit bättre. Den förstärkning av beslutsfattarroll som skulle åstadkommas genom en koncentration av budgetregleringen i tiden har inte förverkligats fullt ut. Åtgärder, som syftar till att undvika budgetarbete vår och höst, föreslås därför. Centralt för beslutsfattande är också utskottens arbete. Utskotten bör ägna mer tid åt uppföljning, utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av riksdagsärendena. arbete med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut är även en del av kontrollfunktionen. Den ökade användningen inom staten av resultatstyrning har ställt ökade krav på i detta hänseende. Aktiviteten på området uppföljning och utvärdering har ökat men inte tillräckligt. Vi föreslår en handlingsplan för att stärka genomförandet av ett förändrat arbetssätt när det gäller uppföljning och utvärdering. kontroll av regeringen när det gäller förhandlingarna i EU-frågorna är av två slag, dels en kontroll på förhand av hur regeringen avser att lägga upp förhandlingarna i rådet och dess arbetsgrupper, dels en kontroll i efterhand av genomförandet av denna förhandlingsstrategi. För att förbättra förutsättningarna för denna kontroll föreslås att ökade krav ställs på information från regeringen i olika hänseenden. Vi anser att utskotten bör följa viktiga frågor redan under kommissionens beredningsarbete men även under den fortsatta beslutsprocessen i EU. Det demokratiska kravet på att skall ha en roll som ett opinionsbildningsorgan kan uppfyllas genom att det arbete som utför redovisas öppet och debatteras i kammaren. Vi understryker att den skriftliga redovisningen först och främst bör ske genom utskottsbetänkandena och den muntliga genom kammardebatterna. Vi föreslår åtgärder i syfte att förstärka dessa båda redovisningsformer. Beträffande initiativfunktionen anser vi att det traditionella utskottsarbetet i alltför stor utsträckning styrs både till ämne och tidpunkt av kammarens remiss av propositioner, skrivelser, motioner och förslag från olika riksdagsorgan. Utskotten bör bli mer självstyrande och ta fler egna initiativ framför allt när det gäller uppföljning och utvärdering och EU-bevakning. För att bättre kunna förutse problem innan de blivit akuta behöver skaffa sig mer och bättre kunskap om den aktuella verkligheten. Detta kan ske genom undersökningar av utfallet av beslutade åtgärder på olika områden, alltså genom uppföljning och utvärdering. I kapitel 3 (avsnitt 3.13) redovisade vi medborgarnas och riksdagsleda-möternas syn på hur sköter olika uppgifter. Det handlade om sex uppgifter. Vi diskuterade inte då närmare innebörden och tyngden av dessa uppgifter, men vi skall göra det här som en inledning till en sammanfattande diskussion om hur fullgörandet av dessa uppgifter kan förbättras genom kommitténs förslag. har vissa konstitutionellt fastställda uppgifter. Andra uppgifter har att göra med ställning som det främsta demokratiska statsorganet. Redan i regeringsformens inledningsparagraf fastslås att statsskicket är representativt, och i den paragraf som handlar om (1 kap. 4 §) heter det att är folkets främsta företrädare. Bland de uppgifter för som medborgarna och ledamöterna ställdes inför att bedöma (se avsnitt 3.13) var uppgiften att "avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna" (representationsfunktionen). Detta krav kan inte sägas vara konstitutionellt grundat, men demokratiska legitimitet är sannolikt beroende av hur väl detta krav är uppfyllt. Av avsnitt 3.13 framgick att ledamöterna har en övervägande positiv och medborgarna en övervägande negativ syn på hur fullgör denna uppgift men att skötseln av denna uppgift rangordnas varken särskilt högt eller särskilt lågt av ledamöter och medborgare. har alltså den övergripande funktionen att på svenska folkets vägnar utföra olika uppgifter. I fortsättningen av den paragraf i regeringsformens inledningskapitel som handlar om anges huvudfunktioner. Där sägs att stiftar lag och beslutar om skatt till staten. Det senare sker visserligen också genom lag men har ansetts så viktigt att det nämns särskilt. Vidare bestämmer hur statens medel skall användas. Slutligen anges i paragrafen att granskar rikets styrelse och förvaltning. konstitutionella uppgifter kan alltså, med den terminologi som används i avsnitt 3.13, sägas vara två: 1) "fatta de avgörande besluten för samhällsutvecklingen" genom lag och anslag (beslutsfunktionen), 2) "övervaka regeringens arbete" (kontrollfunktionen). Skötseln av dessa båda uppgifter bedöms övervägande positivt av både ledamöter och medborgare. fattar inte bara de avgörande besluten utan är givetvis också konstitutionellt oförhindrad att ta initiativ till dessa beslut. Men det normala i ett parlamentariskt system är att regeringen har initiativmakten och därmed i praktiken den politiska makten genom att den har eller skapar en majoritet för sina initiativ. Detta utesluter inte att , efter utskottsinitiativ eller efter motioner, frågor eller interpellationer från oppositionspartier eller enskilda riksdagsledamöter, uppmärksammar regeringen på en fråga. En allt vanligare form för oppositionsinitiativ är att "utmana" regeringen och de andra partierna till debatt i en aktuell fråga, de s.k. särskilda debatterna. Denna uppgift för går alltså ut på att "ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen" (initiativfunktionen). Denna uppgift fullgörs enligt de flesta ledamöters uppfattning på ett bra sätt och enligt de flesta intervjuade medborgares uppfattning på ett mindre bra sätt. I ett demokratiskt samhälle med regelbundna val är parlamentet viktigt inte bara som beslutsforum utan också som debattarena. Den demokratiska opinionsbildningen är betydelsefull, inte minst mellan valen, och bör inte uteslutande vara en uppgift för massmedierna. bör således också ha som uppgift att "vara en central debattarena" (opinionsbildningsfunktionen). Här skiljer sig inte ledamöternas och medborgarnas syn. Båda ställer sig svagt positiva till fullgörande av denna uppgift. bedöms skötseln av denna uppgift mindre positivt av ledamöterna och mer positivt av medborgarna än de flesta andra uppgifterna. Ytterligare en uppgift tilldelas i de undersökningar som refereras i avsnitt 3.13. Det är uppgiften att "förutse framtida problem innan de blir akuta". Denna uppgift kan knappast kopplas till konstitutionella eller demokratiska krav på . Det är ett kvalitetskrav som kan ställas på allt beslutsfattande, låt oss därför kalla den för "kvalitetsfunktionen". Denna uppgift sköts enligt såväl de flesta ledamöters som medborgares uppfattning på ett dåligt sätt. Ingen av de uppgifter som tilldelats kan betecknas som oviktig. Men det finns ändå skäl att diskutera om det föreligger skillnader i betydelsen av dessa uppgifter. Låt oss se vad riksdagsledamöterna själva anser i denna fråga. Ledamöterna har tillfrågats om sin uppfattning i undersökningar som har genomförts i samband med valen 1985 och 1994.