frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående högskole- utbildningens utveckling /01 RR10 fattade revisorer beslut om att granska högskolan. Revisorerna har själva tagit initiativ till granskningen av högskolan. Granskningens bakgrund och inriktning Bakgrunden till revisorernas beslut om granskning är aktuella förändringar av högskolans verksamhet . Förändringarna är av flera slag. Med högskolereform genomfördes ett decentraliserat beslutsfattande. Högskoleutbildningen har expanderat kraftigt som besparingar har genomförts. Nya uppgifter har också tillförts högskolan genom bl.a. den lagstadgade skyldigheten att samverka med det omgivande samhället. Verksamhetens finansiering har ändrats till följd av både ett nytt system för resurstill-delning till den högre utbildningen och genom en ökad andel externt finansierad forskning. har också flera förändringar genomförts av den statliga högskoleadmi-nistrationen. Två huvudsakliga frågor har belysts under revisorernas granskning. Den ena frågan rör hur 1990-talets förändringar har påverkat högskolesektorns möjligheter att leva upp till krav på kvalitet och effektivitet i verksamheten. Den andra frågan rör regeringens och roll och insatser. Granskningen av högskolan har i huvudsak inriktats på den grundläggande högskoleutbildningen med tyngdpunkt på resursanvändningen. Flera aspekter har belysts i fyra delrapporter. I den första rapporten behandlas granskande och främjande roll (rapport /2000:3). Den andra rapporten rör Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning (rapport /2000:9). Den tredje rapporten rör Grundutbildningens högskolemässighet (rapport /01:1). I den fjärde delrapporten behandlas Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning (rapport /01:4). Samtliga fyra rapporter har remissbehandlats. Rapporterna och mer utförliga sammanställningar av inkomna remissyttranden ligger som bilagor till denna skrivelse. Nedan redovisas först viktiga riksdagsbeslut om högskolans grund-utbildning . Därefter redogörs översiktligt för revisorernas iakttagelser i ovannämnda rapporter samt remissinstansernas synpunkter. Slutligen redovisas pågående förändringar av betydelse för revisorernas iakt-tagelser samt revisorernas samlade slutsatser och förslag. har fattat flera beslut som har inneburit stora förändringar i villkoren för högskolans grundutbildning. fattade beslut om att reformera högskolans styrning (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). konsta-terade att en tilltagande internationell konkurrens skärper kvalitetskraven på all forskning och utbildning. Lärosätena skulle ges bättre förutsättningar att möta de framtida utmaningarna genom en ökad frihet från direkt statligt inflytande. skärptes kraven på utvärdering på alla nivåer av högskolans verksamhet och en nationell kvalitetskontroll infördes. betonade de nationella intressena i en decentraliserad högskolesektor. En ny högskolelag (1992:1434) infördes med bl.a. olika kvalitetskrav på högskolans verksamhet. Bland annat ska ett samband mellan högskolans utbildning och forskning främjas. Vidare ska högskolans utbildning bygga på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. (I revisorernas granskning behandlas inte frågor som rör konstnärlig grund.) Utbildningen ska också ordnas så att den utvecklar studenternas förmåga till självständig och kritisk bedömning, till självständig problemlösning och till informationsutbyte på vetenskaplig nivå. I den nya högskolelagen infördes också en bestämmelse om att tillgängliga resurser ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i högskolans verksamhet. Av lagens förarbeten framgår att vid prioriteringar ska kvaliteten överordnas kvantiteten. De nationella intressena har senare också tagit sig uttryck i beslut om att inrätta (prop. 1994/95:165, bet. 1994/95:UbU17, rskr. 1994/95:386). Det nya verket skulle svara för nationella intressen inom sektorn med utgångspunkt i de gällande principerna för högskolans styrning. En ny studieorganisation infördes fr.o.m. /94 då det tidigare systemet med utbildningslinjer ersattes av en examensordning med generella examina och yrkesexamina. har också fattat beslut om ett nytt system för resurstilldelning till den grundläggande högskoleutbildningen. Principerna antogs vid riksda-gens ovannämnda beslut och närmare riktlinjer fastställdes vå-ren 1993 (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). Det nya systemet är prestationsbaserat och beräknas på antalet helårsstudenter och helårsprestationer. Principerna för den nya resurstilldelningen innebär bl.a. att statsmakterna inte längre ska besluta om antalet nybörjarplatser i olika utbildningar och att en prestationsrelaterad del av anslagstilldelningen betalas ut först i efterhand. har också fattat flera beslut om förändringar som rör högskolans lärare, ledning och organisation. Vid behandlingen av budgetpropositionen förändrades lärosätenas rätt att benämnas universitet. tilldelades också mindre och medelstora högskolor fasta forskningsresurser 1996/97:1, bet. 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100). , , fattade beslut om en ändrad tjänsteorganisation för högskolans lärare (prop. 1997/98:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr. 1997/98:12). I högskolan skulle endast finnas en karriärväg. Arbetsuppgifterna på alla nivåer skulle innehålla både forskning och utbildning och kompetensen skulle successivt prövas. Lärosätena fick också själva rätt att tillsätta professurer. Revisorernas iakttagelser och remissinstansernas synpunkter De fyra rapporterna i revisorernas högskolegranskning har var för sig varit föremål för en bred remissbehandling. Flertalet av de remissinstanser som har anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig har också lämnat skriftliga yttranden över respektive rapport. Flera remissinstanser är positiva till revisorernas granskning av högskolesektorn. Framför allt framhålls bredden i revisorernas granskning som värdefull. Remissinstanserna påpekar att med de många förändringar som har initierats och genomförts av olika regeringar finns en uppenbar risk att helhetssynen går förlorad inom högskoleområdet. Revisorernas granskning framhålls som ett väsentligt komplement till utvärdering av högre ut-bildning och forskning i andra sammanhang. granskande och främjande roll Av beslut (prop. 1994/95:165, bet. 1994/95:UbU17, rskr. 1994/95:386) framgår att den huvudsakliga uppgiften för det nya verket var att svara för nationella intressen i en decentraliserad högskolesektor. Regeringen har emellertid inte klargjort innebörden av denna uppgift i verkets instruktion. I instruktionen har verket givits ett brett uppdrag med en mångfald uppgifter. Regeringen har inte givit någon vägledning för hur verket ska prioritera mellan olika uppgifter. Verkets egna möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet begränsas också av en relativt omfattande mängd regeringsuppdrag som i huvudsak läggs ut och ska redovisas löpande . Inom högskolesektorn uppfattas verkets roll som diffus. Särskilt framhålls det allvarliga i en oklar ansvarsfördelning mellan professionella ställningstaganden och politiska bedömningar. När det gäller verkets granskande och främjande roll konstaterar revisorerna att främjandebegreppets innebörd är oklar och att det är svårt att följa upp mer utpräglade främjandeinsatser. Däremot finns väsentliga främjandeaspekter i ett framgångsrikt arbete med tillsyn, kontroll, uppföljning, utvärdering och olika former av kvalitetsprövning. Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att klargöra verkets mandat och uppdrag gentemot den politiska nivån och gentemot högskolans övriga intressenter. Regeringen bör också se över om statsmakternas rikt- linjer för den sakliga grunden för vissa av verkets kvalitetsprövningar behö-ver klargöras. Vidare bör regeringen klargöra verkets främsta uppdrag, att företräda nationella intressen inom högskolesektorn, samt de huvudsakliga uppgifter som följer av detta uppdrag. Enligt revisorerna rör verkets väsent-liga uppgifter tillsyn och kvalitetskontroll samt uppföljning och utvärdering. Placeringen av vissa uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighets-profil för verket bör också ses över. Uppgifter som främst bör omprövas är universitetsdatornätet SUNET, regeringens stöd- och utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning. Flera remissinstanser yttrar sig i allmänna ordalag positivt om rapportens slutsatser och förslag. Revisorernas uppfattning om vikten av ett högskoleverk som med aukto-ritet företräder nationella intressen inom högskolesektorn har starkt stöd bland såväl universitet och högskolor som studentorganisationer. Detsamma gäller revisorernas förslag om att verkets huvudsakliga uppgifter till följd av detta uppdrag bör lyftas fram och klargöras. Remissinstanserna delar också revisorernas uppfattning att verkets aukto-ritet är beroende av en klar ansvarsfördelning mellan den professionella och den politiska nivån. Flera remissinstanser framhåller att verkets auktoritet även är beroende av att verket fullgör sina uppgifter effektivt och med god kvalitet samt att berörda högskolor får fyllig återkoppling av verkets insatser. Flera remissinstanser menar att verkets uppgift som stabsorgan till regeringen är viktig för att förse statsmakterna med ett professionellt beslutsunderlag. Remissinstanserna betonar att verkets möjligheter till planering och framförhållning måste förbättras. Några menar också att verket bör ha en fredad zon för egeninitierad uppföljning och utvärdering. Studentorganisationerna framhåller tillsynens betydelse för studenternas rättssäkerhet samt betydelsen av att tillsynsorgan står fria från politisk och intressemässig styrning. Lärosätena och ifrågasätter inte verkets tillsynsuppdrag. Men många menar att upp-draget behöver klargöras. och högskolor menar att verkets tillsynsuppdrag bör begränsas till kontroll av att högskolesektorns reglering följs medan andra lagvårdande instanser bör stå för övrig lagefterlevnad. Några remissinstanser påpekar också att tillsynsuppdraget bör hållas åtskilt från den kvalitetsutvärdering som verket genomför med expertkunskap. Flera remissinstanser instämmer i revisorernas uppfattning att verkets roll är diffus. I likhet med revisorerna menar remissinstanserna att verkets många olika roller i längden är svåra att förena. Verket uppfattas då som otydligt. Flertalet remissinstanser stöder revisorernas förslag att ompröva place-ringen av universitetsdatornätet SUNET, regeringens riktade stöd- och ut-vecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning. Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning I internationell jämförelse satsar betydande resurser på högskolan. Till dessa satsningar knyts stora förväntningar om social och ekonomisk ut-veckling samt en förbättrad internationell konkurrenskraft. Revisorerna kon-staterar emellertid en allvarlig brist på kunskap i flera avseenden när det gäller resultatet av högskolans grundutbildning. Få vetenskapliga studier och även studier i övrigt har genomförts av högskolesektorn. Såväl ekonomiska analyser som mer övergripande analyser av högskolesystemet saknas. Det saknas bra mått för att bedöma utbildningens resultat. Presterade högskolepoäng har legat på en relativt hög och jämn nivå . Men denna redovisning visar inte vilken utbildning som har genomförts på olika nivåer inom olika utbildningsområden. Den examensordning som infördes med reform skulle bl.a. bidra till att ge statsmakterna bättre information om studiernas omfattning och resultat på olika nivåer. Men kopplingen mellan studier och examina har försvagats och examensmåttet är osäkert. Det är även oklart vilket kompetenstillskott senare års satsning på teknik och naturvetenskap kommer att leda till. Revisorerna konstaterar att det finns flera tecken på bristande effektivitet i utbildningssystemet. Enligt befintliga forskningsresultat är grundutbild-ningens avkastning positiv för den enskilda individen. Men avkastningen har minskat och skillnader mellan olika akademikergrupper har inte studerats. Vidare leder reglerna för antagning till utbildningen till köbildningar som alltmer har missgynnat de yngsta sökande. Detta är proble-matiskt bl.a. då utbildningen är mer lönsam ju yngre individerna är vid avslu-tad utbildning. Högskolans rekryteringsbas är också snäv och sned trots riks-dagens länge uttryckta önskemål om en breddad social rekrytering. Slutligen konstaterar revisorerna att med den betydelse högskolan ges för samhällsutvecklingen behövs ett bättre underlag för såväl lärosätenas arbete med utbildningsuppdrag som för statsmakternas beslut om uppdragen. En öppen dialog om utbildningens mer långsiktiga inriktning behöver också utvecklas mellan lärosätena och regeringen. Revisorerna föreslår att kunskapen om högskolan förbättras. Det behövs både mer ekonomiska och mer övergripande analyser av högskolesystemet. Statistiska mått bör också utvecklas så det blir möjligt att följa upp resultatet av högskolans grundutbildning. En bättre kunskap om högskolan bör tas tillvara i högskolans styrning i form av ett officiellt principdokument som regeringen tar fram. Arbetet med utbildningsuppdragen bör bli mer öppet. Revisorerna förslår också att regeringen får i uppdrag att ta initiativ till en grundlig översyn av reglerna för antagning till högskolans grundutbildning. Sökbeteendet hos olika åldersgrupper bör analyseras. Därvid bör bedömas vilka konsekvenser som är rimliga både för olika grupper och totalt med hänsyn till ambitionen att antalet högskoleutbildade bör öka. Flera remissinstanser uttalar sig positivt om rapporten och rapportens inriktning. Remissinstanserna har inga väsentliga invändningar i sak, men kommenterar och kompletterar beskrivningen i rapporten i flera avseenden. Remissinstanserna instämmer i att det saknas adekvata, gemensamma mått för att spegla utbildningens genomströmning och välkomnar att sådana mått utvecklas. Flera lärosäten framhåller att många uppgifter som revisorerna efterlyser finns sammanställda och analyserade i lärosätenas årsredovisningar. Enligt lärosätena kan arbetet med att förbättra kunskapen om högskoleutbildningen och dess resultat inledas med att gemensamma mått utvecklas och att befintligt material analyseras och sammanställs. Flera remissinstanser - såväl lärosäten som myndigheter och organisatio-ner - efterlyser en mer utvecklad samhällsekonomisk analys av utbildningen där resonemangen inte begränsas till penningorienterade värderingar. Värden som enligt remissinstanserna bör ingå i en samhällsekonomisk analys är bl.a. utbildningens betydelse för ett demokratiskt samhälle och ett innovativt näringsklimat. För den enskilde individen anges bl.a. utbildningens betydelse för en ökad livskvalitet och för en personlig utveckling. Ett par remissin-stanser framhåller också att svårigheten att dra slutsatser om samband mellan utbildningen och produktivitetseffekter bör leda till försiktighet i slutsatser om utbildningens samhällsekonomiska värde. Ett par remissinstanser menar emellertid att en ökad lönsamhet för den enskilda individen skulle kunna stimulera till en ökad och en bredare rekrytering. Det finns ett brett stöd för revisorernas förslag om en grundlig översyn av antagningsreglerna där sökbeteendet hos olika åldersgrupper analyseras. betonas i flera yttranden att olika åldersgrupper i utbildningen inte bör ställas mot varandra. I flera yttranden efterlyses analyser av högskolans roll i fråga om kompetensutveckling och livslångt lärande. Många lärosäten och även organisationer kommenterar revisorernas för-slag om högskolans styrning. Grundinställningen är positiv, särskilt i fråga om principdokumentets officiella karaktär och den ökade öppenheten. Men i flera yttranden uttrycks oro över att detta förfaringssätt kan leda till en ökad och mer detaljerad centralstyrning, vilket man bestämt motsätter sig. Enligt högskolelagen ska högskolans utbildning bygga på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet och det ska finnas ett nära samband mellan högskolans forskning och utbildning. Vidare ska utbildningen utveckla studenternas förmåga till självständig och kritisk bedömning, till självständig problemlösning samt till informationsutbyte på vetenskaplig nivå. I rapporten behandlas inte aspekter som rör konstnärlig grund. I övrigt används begreppet högskolemässighet som samlande benämning för högskolelagens ovannämnda kvalitetskrav på utbildningen. Vid diskussioner med företrädare för åtta lärosäten konstaterar revisorerna att kompetenta och forskningsaktiva lärare framhålls genomgående som den mest väsentliga faktorn för att leva upp till högskolelagens krav på veten-skaplig anknytning. efterlyser många en öppnare och mer proble-matiserad diskussion om hur kravet på beprövad erfarenhet ska värderas och viktas gentemot kravet på vetenskaplig grund. Utöver kvalificerade lärare behöver lärosätena ha tillgång till ekonomiska resurser och intresserade studenter för att genomföra en högskolemässig utbildning. Mellan dessa tre variabler uppträder flera obalanser. Dessa för-svårar lärosätenas prioriteringar. Kortsiktiga krav som rör lärosätenas utbild-ningsuppdrag riskerar då att ta över långsiktiga krav som rör forskning och kompetensutveckling. kan detta bli ett hot mot möjligheterna att bedriva en högskolemässig utbildning. Vid kraftig expansion kan också tids-mässiga obalanser uppstå, då lärosätena måste göra fleråriga investeringar, medan anslagsmedlen är ettåriga. På varje lärosäte bär studenterna och högskolans personal det huvudsakliga ansvaret för utbildningens kvalitet. Flera insatser pågår för att kontrollera och följa upp frågor som rör högskolemässigheten. På lägre utbildningsnivåer behövs emellertid en skärpt uppmärksamhet kring dessa frågor. För studenter och andra intressenter är det också svårt att få en överblickbar information om hur man arbetar för att leva upp till högskolelagens krav. svarar för ett system för nationell kontroll av grundutbild-ningens kvalitet som har utvecklats . Generellt ser lärosätena denna kontroll som väsentlig för att klargöra innebörden av högskolelagens krav och för att vara kvalitetsdrivande under högskolans expansion. Men kritik och invändningar riktas också mot verket för oklara budskap och för verkets förfaringssätt när examensrätter dras in. Revisorerna föreslår att högskolelagens krav förtydligas både i fråga om vetenskaplig grund och forskningsanknytning och i fråga om beprövad erfarenhet. Vidare bör lärosätenas långsiktiga handlingsutrymme främjas och regeringen bör redovisa till i vilken omfattning och på vilket sätt intentionerna högskolereform har uppfyllts. Slutligen föreslår revisorerna att lokala system utvecklas för att redovisa högskolemässigheten i olika utbildningar. Systemen bör inte vara omfattande. Informationen bör vara lätt tillgänglig och lätt att överblicka. Nästan alla remissinstanser uttalar sig positivt eller mycket positivt om rapporten i mer allmänna ordalag. Revisorernas redovisning och analys av lärosätenas arbete med dessa frågor bekräftas i huvudsak. Remissinstanserna ger ett brett stöd till revisorernas förslag om ett klargörande av högskolelagens krav på högskolemässighet. Förslaget kommenteras också rätt utförligt. I fråga om vetenskaplig grund och forskningsanknytning anger många lärosäten stora svårigheter med att leva upp till kravet på högskolemässighet till följd av en alltmer trängd ekonomisk situation. Till viss del hänförs problemen till resurstilldelningssystemet med ettåriga, prestationsrelaterade ersättningsbelopp. Lärosätena hänvisar också till en relativ resursminskning. Några lärosäten framhåller att med en expanderande uppdragsforskning har forskningsbegreppet fått en alltmer skiftande innebörd, vilket bl.a. påverkar statistik om forskning. Också begreppet forskning bör därför klargöras. Några lärosäten påpekar att högskolemässighetens innebörd inte kan isoleras till en fråga för den svenska högskolan. Frågan hänger ihop med hur gränserna dras mellan olika utbildningsformer nationellt och även med värderingar och synsätt internationellt. En stor andel av lärosätena kommenterar begreppet beprövad erfarenhet. Många framhåller beroendet mellan teori och praktik. Flera exempel ges också på att begreppets innebörd och användning inom den högre utbild-ningen behöver problematiseras och utvecklas. Remissinstanserna instämmer i revisorernas beskrivning och analys av obalanser i förutsättningarna för att bedriva en högskolemässig utbildning. Några lärosäten ger exempel på regeringens ryckiga direktiv i anslutning till utbildningsuppdragen. Det finns ett brett stöd för att regeringen bör främja lärosätenas mer långsiktiga handlingsutrymme. Flertalet remissinstanser stöder revisorernas förslag om lokala system för att kontrollera och redovisa högskolemässigheten. Många ser det som en naturlig del av högskolesektorns utveckling och hänvisar till befintliga uppgifter i årsredovisningarna samt metoder inom ramen för nationella kvalitetsprövning. Dessa kan tas som utgångspunkt för att utveckla lokala system. Men det finns invändningar. Dessa rör bl.a. svårigheter att fånga och redovisa de komplexa frågor som rör högskolemässighet. En del uttrycker också oro inför att detta kan utvecklas till nya pålagor utan erforderlig finansiering. Slutligen bekräftar remissinstanserna revisorernas beskrivning av den nationella kontrollen av högskolemässighet. Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning Enligt erfarenheter från totalt sex institutioner på tre lärosäten förekommer kostnadsbaserad redovisning endast undantagsvis. Den ekonomiska redovisningen på lokal nivå är i huvudsak baserad på en schablonmässig fördelning av anslag för gemensamma och indirekta kostnader. Undervis-nings-kost-na-den - kostnaden för lärarlöner - riskerar att bli en restpost. Vida-re bygger anslagen till grundutbildningen på per capita-baserade ersättningar. Per capita-baserad kostnadsredovisning saknas emellertid på såväl nationell som lokal nivå. Redovisade kostnader kan därmed inte relateras till tilldelade medel. Det är också svårt att bedöma konsekvenser av genomförda bespa-ringar och i vilken utsträckning möjligheter till effektivisering inom hög-skolesektorn har tagits till vara. Studenternas lärartid följs inte löpande upp på vare sig nationell eller lokal nivå trots att lärarnas betydelse för goda studieresultat betonas. Enhetliga mått för att följa studenternas tillgång till lärare har inte heller utvecklats och regeringen har inte formulerat något mål för undervisningstätheten. finns stor risk för att andra faktorer än undervisningens kvalitet, mätt som studenternas lärartimmar , blir styrande vid undervisningens planering och budgetering. Detta får allvarliga konsekvenser för möjligheten att bedriva utbildning av god kvalitet. Revisorerna konstaterar att det finns flera begränsningar i de resultatmått som används för högskolans grundutbildning. Prestationsgrad ger på aggre-gerad nivå information om prestationer av studenter och lärosäten. Men måt-tet ger inte information om vare sig enskilda studenters prestationer eller om utbildningsnivå för genomförda prestationer. Prestationsgraden har varit relativt . Regeringen har inte analyserat och redovisat utvecklingen av prestationsgraden. Med högskolereform fick examina en central betydelse för kvalitetskrav på högskolans grundutbildning. Kvalitetskrav för olika examina anges i den s.k. Examensordningen. Den genomsnittliga studietiden för en examen är lång och har också förlängts. Antalet examina är också ett osäkert resultatmått. Någon mer ingående analys av skillnader eller förändringar i examensfrekvens har inte genomförts av vare sig regeringen eller . Regeringens signaler till lärosätena om betydelsen av att följa upp och analysera grundutbildningens resultat är också oklara. Revisorerna konstaterar att en ändamålsenlig och rättvisande redovisning är viktig som stöd för statsmakternas prioritering mellan olika anslag.