frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — Expertkunskaper visar sig i studien vara viktiga för att förklara skillnader mellan myndigheters inflytande. fick verken, enligt , inflytande genom sin expertkunskap beroende på om frågorna inom det aktuella verksamhetsområdet ansågs vara tekniskt komplexa. Inte minst spelade det roll hur stor tilltro politikerna satte till expertkunskaper i förhållande till mer generella "vardagskunskaper", som även fanns att tillgå inom departementen. Behovet av kvalificerad expertkunskap användes till exempel inom arbetarskydd och livsmedelskontroll som argument för att delegera hela ärendegrupper till myndigheterna. Verksamheten inom dessa områden betraktades av departementen som alltför teknisk för att man själv skulle kunna utforma mål och riktlinjer, varför verksamheten i huvudsak kom att styras med hjälp av ramlagar. Myndigheternas ökade inflytande på politiken som detta medförde begränsades dock i betydande utsträckning av att verken i viss mån var bundna av sin medlarroll mellan organiserade intressen. Verken kunde även stärka sitt inflytande gentemot fackdepartementen genom att engagera sig internationellt. Både beträffande och fanns det exempel på att verken genom sitt internationella agerande i viss utsträckning band upp regering och riksdag till en viss handlingslinje. skötte till exempel de internationella förhandlingarna i samband med framtagandet och anslutningen till nya konventioner och tjänstemän representerade i internationella förhandlingar. Även verk som inte ägde tekniska expertkunskaper och vars verksamhet behandlade frågor där "vardagskunskaper" var tillräckliga för att kunna utforma policies, kunde få inflytande på politiken genom att ha goda kontakter med för policyområdet viktiga grupper. Om verket genom dessa kontakter förmådde mobilisera stöd för sina ståndpunkter fanns enligt goda möjligheter att påverka politiken. strategi att trycka på gentemot andra centrala myndigheter, och dessutom etablera kontakter med landsting, kommuner, fackliga organisationer, invandrarorganisationer och politiska partier gav till exempel resultat vid svenskundervisningsreformen. Verksledningens anseende i departementet verkar också ha påverkat det inflytande som ett verk kunde få. Flera verkschefer hade gott anseende i departementen på grund av att de arbetat inom dessa. Många verkschefer hade i redan på ett tidigt stadium varit engagerade inom sina respektive verksamhetsområden och haft del i att utforma den politik de som verkschefer skulle verkställa. Verkschefer med denna bakgrund hade ofta bra förutsättningar att utveckla goda informella kontakter med departementet. , , som både saknade expertkunskaper, förmåga att mobilisera stöd för sina idéer och som dessutom hade en chef vars förhållande till departementet inte var konfliktfritt hamnade i en svår sits. Arbetsuppgifter, som till exempel utredningsverksamhet, vilka hade ålagts verket vid dess inrättande 1973 övertogs bland annat mot verkets vilja av branschråd inom Industridepartementet, varigenom SIND:s inflytande reducerades avsevärt. konstaterar sammanfattningsvis att myndigheterna inom politiskt perifera verksamhetsområden hade stort inflytande på policyutformningen inom sina respektive områden, medan de mer centrala verkens möjligheter att påverka varierade i större omfattning. Departementens styrning av ämbetsverken Delegering av lagtillämpning kombinerat med informella kontakter ansågs ur departementens perspektiv ofta som ett sätt att delegera ansvar utan att helt förlora inflytandet över myndigheterna. Förutom departementens försök att genom omfattande informella kontakter söka styra verken, skedde också en samordning av verksamheten genom dessa kanaler. Dessutom förmedlade verken expertkunskaper till departementen och verken sökte även stöd för sina ståndpunkter hos departementen via de informella kontakterna. Organisationsutformning sågs i departementen som en viktig fråga och organisationsförändringar genomfördes för att ändra fördelningen av inflytande. Forskning och tillsyn skulle till exempel integreras i Arbetarskyddsstyrelsen för att göra den till en stark normgivande myndighet, medan arbetsuppgifter fråntogs SIND för att verket inte skulle bli allt för starkt. Inte i något fall styrde departementen verkens verksamhet genom de mål som hade formulerats. Departementen var enligt nöjda med att sätta upp vaga mål eftersom detta gjorde det möjligt för departementen att undvika politiska uppbindningar. empiriska undersökning pekar på problem i ändamålsenligheten i de traditionella styrformerna. Regler, mål och pengar var inte några exakta styrmedel. Genom att mixa och kombinera flera olika styrmedel kunde departementet öka sitt inflytande, men för detta krävdes även lyhördhet i departementen och kontinuitet i den politiska ledningen. Eftersom fallstudier behandlar förhållandena , och vid det här laget har på nacken, är det svårt att med dessa som utgångspunkt säga något säkert om dagens förhållanden mellan departement och verk. Vad fallstudierna emellertid ger en fingervisning om är den kom-plexa interaktion mellan departement och verk som råder och som skiljer sig mycket mellan olika verksamhetsområden. Denna variation mellan olika politiska områden framgår också tydligt i avhandling (se avsnittet om utnämningsmakten). En viktig slutsats man kan dra av tämligen unika undersökning är således att relationen mellan departement och verk kan variera väldigt mycket beroende på vilket enskilt fall man väljer att studera. Man kan alltså inte beskriva förhållandet mellan förvaltningen och den politiska nivån utan att ta hänsyn till vilket verk och departement man avser. I skenet av detta blir användningen av kvantitativa data ofta problematisk då man skall studera relationerna mellan departement och verk, eftersom denna distinktion sällan görs i det kvantitativa materialet. Det svenska EU-medlemskapets effekter på relationerna mellan departe-ment och verk Det svenska medlemskapet i EU har skapat vissa praktiska problem för idén om den svenska förvaltningsdualismen. Eftersom myndigheter i allmänhet besitter bättre kunskaper i olika sakfrågor än departementen är det ofta myndighetstjänstemän som representerar i förhandlingar i olika EU-organ. Detta gör att det i vissa fall är svårt att driva en tydlig svensk linje, eftersom det ibland är oklart i vilken egenskap (myndighetsrepresentant eller politisk representant) och med vilka befogenheter myndighetstjänstemannen deltar. I intervjuer med myndighets- och departementsrepresentanter framkommer en samstämmig uppfattning om att myndigheterna har en viktig roll som kunskapsförmedlare till regeringen, och att denna roll successivt ökat i betydelse. Departementsföreträdare anser att det är en absolut nödvändighet att myndigheter som besitter en bred och djup sakkunskap skall medverka i det löpande EU-arbetet och för räkning göra förhandlingsinsatser i olika EU-organ. I en undersökning utförd av Statskontoret framkommer att flera myndighetsföreträdare menar att inför flera EU-förhandlingar inte försett tjänstemännen som skall representera med tydliga instruktioner. Konsekvensen har blivit att många myndigheter saknat klart uttryckta politiska ståndpunkter att utgå ifrån då de skall föra talan vid förhandlingar i EU-organ. Enligt Statskontoret har detta bland annat inneburit att svenska intressen inte tillvaratagits på bästa sätt och i vissa fall även att ståndpunkter som saknat politisk förankring förts fram. Detta innebär ett demokratiskt problem då det blir oklart vem, politikerna eller tjänstemännen, som bär ansvaret för besluten. Formerna för instruktionsgivningen till enskilda myndighetstjänstemän uppges i Statskontorets rapport variera kraftigt mellan olika departement. Vissa departement använder sig genomgående av skriftliga instruktioner, medan andra i stort sett enbart ger muntliga instruktioner. och menar att myndigheternas kontakter med departementens politiska ledning beträffande frågor som rör EU-arbetet i betydande utsträckning är informella. Det omfattande informella utbytet skall enligt författarna ses som ett uttryck för att tjänstemännen är angelägna om att förankra sina ståndpunkter hos politikerna, snarare än att politikerna aktivt försöker styra tjänstemännen. Myndighetstjänstemännen verkar dessutom vara de som oftast tar initiativet till kontakterna. Vidare tyder undersökningen på att tjänstemännens efterfrågan på styrning är större än det utbud av styrning som politikerna erbjuder. Emellertid visar undersökningen att klart över hälften av de tillfrågade myndighetsenheterna menar att det är lätt eller ganska lätt att veta vilken ståndpunkt regeringen eller departementens politiska ledning har i EU-frågor inom den egna myndighetens verksamhetsområde. Den ökade efterfrågan på kontakter i samband med EU-medlemskapet kan därför, enligt och , inte enbart ses i ljuset av EU-frågornas dynamik, komplexitet och tjänstemännens osäkerhet om politikernas uppfattning i olika frågor som kommer upp på EU:s dagordning. Utöver att situationen är ny och därför kan skapa en mer allmän osäkerhet hos tjänstemännen är de frågor som diskuteras i EU inte sällan detaljerade. Plötsligt skall svenska tjänstemän avge officiella svenska ståndpunkter i en rad frågor som varit delegerade till myndigheterna, och som många vant sig vid att betrakta som tekniska och inte politiska. Detta ökar tjänstemännens behov av att förankra sina uppfattningar på den politiska nivån. Vidare menar och att regeringen och departementens politiska ledning har betydligt tätare kontakter med myndighetstjänstemän inom vissa sektorer än andra. Över hälften av de undersökta enheterna inom utrikes-, jordbruks-, inrikes -, justitie - och miljöområdena uppger att de har haft kontakter med regeringen/departementets politiska ledning en gång eller oftare i samband med EU-arbetet. Inom enheter för kommunikation, försvar och finans är denna typ av kontakter betydligt mindre vanliga. Det förekommer även mycket omfattande kontakter mellan departement och myndigheter på tjänstemannanivå i samband med EU-relaterat arbete. Dessa kontakter sker främst mellan myndigheter och fackdepartement; myndigheternas kontakter med uttalade samordningsorgan för EU-frågor inom (, budgetavdel-ning och Statsrådsberedningen) är inte lika omfattande. Enligt Statskontorets rapport påstås det ökade antalet direkta kontakter mellan myndighetstjänstemän och ansvariga fackdepartement, som EU-arbetet medfört, ha lett till ett ökat departementsstyre, eftersom man vid dessa kontakter utfärdar långtgående instruktioner och riktlinjer för myndigheternas verksamhet. Den ökade ärendemängden som EU-medlemskapet resulterat i och betoningen av det nationella intresset har ökat vikten av samordning både mellan förvaltningsnivåerna och mellan olika politiska områden. Enligt Statskontorets rapport riskerar tjänstemännen utan samordning att driva enskilda frågor på ett sätt som kan vara gynnsamt för den egna sektorn, men inte för som helhet. Informella kontakter mellan tjänstemän på departement och myndigheter verkar enligt Statskontoret vara det mest vanliga samordningsförfarandet i EU-frågor. och menar att EU-arbetet har medfört en ökad samordning mellan myndigheter och departement inom de individuella verksamhetsområdena, men att samordningen ökat i mindre omfattning mellan olika sektorer. Konsekvenser för den svenska förvaltningsmodellen Trots att man i Statskontorets undersökning konstaterar att den svenska förvaltningsmodellen är ändamålsenlig och att inga konstitutionella förändringar därför krävs för att anpassa förvaltningen till EU-samarbetet , menar att den politiska styrningens förutsättningar har förändrats i och med EU-medlemskapet. Bland annat har det visat sig att inordnandet av EU-arbetet i de ordinarie formerna för styrning ibland kan vara problematisk. Myndigheternas tjänstemän deltar till exempel i ett nätverksarbete med andra länders förvaltningar och europeiska organisationer som inte särskilt enkelt går att inordna i det svenska etablerade vertikala styrsystemet. Styrningen försvåras således både av organisatoriska skillnader beträffande vilka policyområden som sorterar under departementen och av att initiativ växer fram i nätverk där lojaliteten ofta finns inom detta. hävdar att EU-samarbetet också har minskat den svenska förvaltningsdualismens möjlighet för politikerna att hålla känsliga frågor ifrån sig och att de även i ökad omfattning tvingas att ta ansvar för sådant som de har små möjligheter att påverka. har ministrar på ett auktoritativt sätt kunnat hävda att de inte fått lägga sig i vissa frågor, eftersom det funnits myndigheter som självständigt har haft att hantera dessa. har möjligheten funnits att på andra sätt, till exempel genom informella kontakter eller offentliga utredningar, lyfta frågor till den politiska nivån. Europeiseringen försvårar möjligheten för politikerna att på detta sätt på egen hand avgöra vad som är politik. Den empiriska forskningen och den svenska förvaltningsmodellen Genomgången av den empiriska forskningen som behandlar relationen mellan regeringen/departementen och ämbetsverken visar att verkligheten inte uppvisar den tydliga åtskillnad mellan den politiska nivån och förvaltningen som idén om den svenska förvaltningsmodellen vill göra gällande. De politiska organens möjlighet att styra förvaltningen visar sig i flera avseenden vara beskuren. Kedjan från politiskt beslut till verkställelse är långt ifrån så rak och okomplicerad som modellen förutsätter. Den empiriska forskningen fokuserar i huvudsak på relationen mellan regering/departement och myndigheter i avseende på styrning snarare än att undersöka arbetsfördelningen mellan den politiska nivån och förvaltningen. I samband med internationellt samarbete, framför allt i och med det svenska EU-medlemskapet, har emellertid också arbetsfördelningen mellan myndig-heter-na och regeringen/departementen i viss mån kommit att studeras. Det faktum att myndighetstjänstemän i många fall av regeringen ålagts att företräda på politiska förhandlingsarenor måste betraktas som ett stort avsteg från den organisatoriska doktrinen om tudelningen mellan politiska och verkställande uppgifter som den svenska förvaltningsmodellen bygger på. Att avsteg från modellen görs beträffande den dualistiska uppdelningen är emellertid inte något nytt. konstaterar att detta inträffade redan under då befogenhetsfördelningen mellan regeringen och de större ämbetsverken utvecklades till ett faktiskt ministerstyre inom både politiskt perifera och centrala frågor. uppmärksammar att förändringar i arbetsfördelningen åtmin-stone i ett fall skapat spänningar mellan regeringen och verk. Detta inträffade då Industridepartementet återtog utredningsuppgifter från , , mot verksledningens vilja och placerade denna verksamhet inom departementet. Den sammantagna slutsatsen av genomgången av de empiriska studierna är att det i praktiken inte går någon tydlig gräns mellan den politiska nivån och förvaltningen, som idén om den svenska modellen gör gällande. Ingen entydig bild går heller att ge av relationerna mellan departement och verk eftersom variationen mellan de enskilda fallen är stor. Ett internationellt perspektiv på den svenska förvaltningsmodellen De svenska ämbetsverkens självständighet brukar, som vi har sett, utpekas som en av svensk förvaltnings utmärkande kännetecken. Detta framhålls ofta i den förvaltningspolitiska debatten. Vi har dock också sett att det är mindre påtagligt när det gäller förvaltningens praktik. De undersökningar som gjorts av hur det svenska systemet med själv-ständiga ämbetsverk fungerar i praktiken visar samstäm----migt att det inte finns några vattentäta skott mellan regerings-kan-sliet och ämbets-verken. Kontakter mellan regerings-kan-sli-et och ämbetsverken är tvärtom mycket vanliga. En fråga är då hur stor skillnaden i praktiken är jämfört med länder där minister-styre råder. I detta avsnitt görs en studie av några av grannländer, som i många avseenden är mycket lika oss. Likheterna beträffan-de välfärds-----po-li-tik-en och det fakti---ska styrel--se-skicket brukar samman-----fattas med begreppet "den nordiska modellen". Men beträffande just förvaltningens styrning skiljer sig och från . De ( liksom de flesta andra länder ( har en ministerstyrd förvaltning. Innan jag övergår till att diskutera hur ministerstyret faktiskt utövas vill jag presentera rättsläget. Jag väljer att göra en mer utförlig presen-ta-tion av de danska förhållandena för att därefter endast gå igenom hur norsk lagstiftning skiljer sig från den danska. Inledningsvis måste sägas att mer än en dansk jurist har uttryckt att det är mycket otillfredsställande att det " hersker en så stor usikkerhed om "gælden--de ret" avseende rättsförhållandet mellan politiker och ämbets-män. Den generella regeln är dock att ministern kan träffa avgörandet i alla ärenden inom sitt ansvarsområde. Alla beslut fattas på ministerns vägnar (PMV) och denne kan när som helst instruera underlydande eller själv överta behand-ling-en av ett ärende. Vidare kan som huvudregel alla förvaltningsbeslut överkla-gas till den ansvarige ministern. (och ) saknar nämligen förvaltnings-domsto-lar. Enskilda medbor-ga-re kan också vända sig till ministern i så kallade ministerbrev, något som är mycket vanligt. var den så kallade torsdags--mottag-ningen då medborgare kunde träffa ministern (utan att ha avtalat tid) (11 fast institu-tio-na-li-se-rad. Ännu lever mottag-ningen kvar på vissa ministerier under något föränd-rade betingel-ser. Ministerns styrningsmöjligheter är dock inte obegränsade. Också ministern är bunden av lag och kan ställas till rättsligt ansvar för felaktig ämbets-utöv-ning (vilket också skedde i det så kallade Tamilärendet). Och ämbets-män-nens lydnads-plikt är inte total. Tjänste--män-nen skall vägra lyda om den handling ministern ger direktiv om är uppenbart olaglig. Om beslu-tets legalitet är tveksam skall tjänstemännen prote-ste-ra, men åtlyda om direktivet kvarstår. Även när lagstiftningen ger utrymme för en betydan-de sköns-mäs-sig-het gäller vissa allmänna rätts-prin-ci-per, som till exempel att likadana fall skall behand-las lika. Minister-styre innebär således inte total godtycklighet, utan "bara" att ministern har formella möjlig-het-er att bestämma praxis genom att "själv" fatta beslut angåen--de enskilda fall. Den huvudsakliga poängen är alltså att även i (och för den delen också i ) begränsas principen om den folkstyr-da förvalt-ningen för att skydda rättssta-ten. En annan viktig formell begränsning av ministerstyrets räckvid är att en "(s)tadig større dele af statsfor-valt--ningen er helt eller delvis unddraget ministerens styring". exempel på begränsningar i minister-styrel-sen är de besvärs---nämnder (ankenævn) som upprättats på central nivå (för att befria ministern från hante--ring-en av enskilda ärenden). Huvudregeln om att "allt" kan överkla-gas till ministern har fått allt fler undantag. Det har till och med sagts att "(u)dviklingen har forladt det histo-ri-ske udgangs-punkt uden at sætte noget sammen--hæng-en-de og oversku-eligt i stedet". Exempel på sådana nämnder är Lands-skat-te-rät-ten, Den Sociala Ankesty-rel-sen och . Vidare finns det "endnu uafklarede, men umiskendelige tegn på, at central-admi-ni-stra-tio-nens direktorater (ämbets-verk/min anmärk---ning) i et vist omfang unddr-ages ministerens styring". Sådana direktorat har inrättats inom de flesta sektorer för att avgöra enskilda ärenden. Direktoraten har klara likheter med de svenska ämbets-verken. Men den avgör-an-de skillnaden är att de inte är självstän-diga, utan att minister----sty-relse är tillå-ten. var denna organisa-tions-modell med departement och direktorat den helt dominerande tankefiguren för central-för-valt-ning-ens organi-sation (både i och ). Depar-tementet skulle vara ministerns sekre--ta-ri-at och hantera de mer politiska frågorna (som planlägg-ning, koordi---nation, besvärs---frågor) medan direkto-raten skulle handha den löpan-de ärendebe-handlingen. Därige-nom skulle en rationell arbets-delning åstad-kom-mas och ministern befrias från den löpande ärende-han-teringen. (Observera likheterna med hur den tudelade svenska central-förvalt-ning-en beskrivs.) Som framgår ovan finns något paradoxalt över direktoratens verksam-het. De har tillkommit för att avlasta ministeriet och alltså att fatta beslut utan dess direkta inblandning, men ändå är ministern ansvarig för deras beslut och agerande. Till mycket stor del är det uteslutande ( en ofta obestämd och vacklande ( praxis som avgör huruvida direktoraten skall hänskju-ta ett ärende till ministe-riet eller inte. Den kanske allra viktigaste begränsningen är slutligen den grund-lags--fästa kommunala självständigheten. Kommunala beslut kan inte överkla-gas till ministern om inte rätt till detta fastslagits i lagstift-ning-en. I , liksom i , har allt fler uppgifter decen-traliserats till kommu-nerna. En kvalificerad bedömning, utan syste-ma-tiskt insamlat empiriskt under--lag, är vidare att den danska kommu-nala tjänste-pro-duk-tionen generellt sett är mindre statligt styrd än den svenska. Danska (och norska) ämbetsmän är med en inter-na-tio-nell måttstock påfallande återhållsamma i förhål--lande till offentligheten. Uttalanden till media ges av de tjänstemän som givits sådant uppdrag av statsrådet. Efter-som statsråden utåt bär det fulla ansvaret för ministeriernas ageran-de och inte kan skylla på tjänste-män-nen när beslut möter kritik bör inte tjänstemännen desavou-era sitt stats-råd. skiljer sig från i vissa avseenden. Men huvudsakligen är lagstiftning och praxis väldigt lika, vilket väl bland annat har historiska orsaker. Liksom i har ministern (och på dennes vägnar depar-te-men--tet) rätt att kontrollera och instruera underliggande förvaltningsor-gan och att omprö--va beslut ( också i enskilda förvaltningsärenden ( som dessa har träffat. Också i har dock kommunerna en grund-lagsfäst självständighet, varför principen om minister-styre inte gäller dem. Vidare finns också här exempel på besvärs-nämnder (ankeutvalg), vars beslut inte kan omprövas av ministeriet och vilkas raison d"être i själva verket är att avlasta ministe-riet besvärs-ärenden. Beträffande ämbetsverken ( de så kallade direkto-raten ( finns dock en viktig skillnad mellan och . I träffar direktoraten beslut i eget namn ( ej på ministerns vägnar ( varför inget hindrar att statsrådet hänvisar till att ett beslut är fattat av ett direktorat. En annan skillnad mellan och är att regeringen i - Kongen i statsråd - är det högsta förvaltningsorganet. Regering-en är också fortfar-an-de sista besvärs-in-stans i vissa frågor. Många beslut fattas således av regeringen som kollektiv. Ärendena föredras av den ansva-rige ministern. På detta sätt fattas beslut angående förvalt-nings--ärenden som utnäm-ning-ar och benåd-ning-ar. Ministern är i både och dels politiskt ansvarig för sina handlingar, dels också rättsligt ansvarig. Ofta hävdas det att denne är ansvarig för allt som sker i ministeriet. Detta är delvis riktigt; ministern är skyldig att "redogöra för ministeriets handlande" i parlamentet. En minister har en plikt att svara på frågor angående sin administration, också om frågorna berör förhållanden som ministern inte personligen har haft något att göra med eller ens har haft kännedom om. Men detta är en sak. Något annat är vad det kan utkrävas ett rättsligt ansvar för och hur det parlamentariska ansvars-utkräv-andet fungerar i praktiken. Genom de många skandalerna har dessa frågor varit högt uppe på den danska politiska agendan. Medan debattens vågor har gått höga i har det, så vitt jag har kunnat finna, varit stiltje i . Det norska minister-ansva-rets gränser har inte aktualiserats på samma sätt som i och praxis är således något oklar. Inte har ett norskt statsråd avgått på grund av ett misstroendevotum. Nedan kommer jag därför uteslutande att diskutera de danska erfaren-het-er-na.