frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — Nya vägar till vägar och järnvägar? 2000/01 RR11 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Granskningen har inriktats både på de olika finansieringsformer som har använts och på det samhällsekonomiska underlag som har tagits fram för beslut om väg- och järnvägsinvesteringar. Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten /01:5 Nya vägar till vägar och järnvägar?. I rapporten granskas olika motiv till alternativ finansiering och finansieringsformernas ekonomiska konsekvenser. I rapporten presenteras också en granskning av kvaliteten på de samhällsekonomiska kalkylerna för fyra stora infrastrukturinvesteringar med alternativ finansiering - , , och . Rapporten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna en sammanfattning av rapporten samt sina slutgiltiga överväganden med anledning av granskningen. Enligt budgetlagens huvudregel ska infrastrukturinvesteringar finansieras med anslag över statsbudgeten. Det innebär att investeringarna ska betalas på en gång med statens löpande inkomster. har dock möjlighet att besluta att en investering, i t.ex. väg- och järnvägsinvesteringar, ska finansieras på annat sätt än med anslag. Denna möjlighet har utnyttjat . Väg- och järnvägsinvesteringar har finansierats med lån i (t.ex. E 18/E 20 ), statligt garanterade lån på marknaden (t.ex. ) och lån från kommuner, s.k. förskottering (t.ex. ). Investeringar kan också avgiftsfinansieras (t.ex. ), samfinansieras av olika parter (t.ex. ) eller privatfinansieras genom partnerskap (t.ex. ). Finansieringsformerna motiveras på olika sätt och har olika ekonomiska konsekvenser för staten. I en del fall har flera finansieringsformer använts för en och samma investering. Gemensamt för många alternativa finansieringsformer är att hela investeringsbeloppet inte belastar statsbudgeten när investeringen äger rum. I stället sprids kostnaden ut . Detta innebär att framtida anslag intecknas för betalning av redan gjorda investeringar, vilket kan begränsa framtida riksdagars möjlighet att besluta om nya investeringar eller ändrad inriktning eller omfattning på investeringarna. Dessutom finns risk för att utgiftstaket förlorar sin roll, i den mån det är ett uttryck för en strävan att begränsa de statliga utgifterna. Möjligheten att kringgå de finansiella restriktioner som begränsar omfattningen av anslagsfinansierade investeringar innebär dock att lönsamma investeringar kan tidigareläggas, vilket kan skapa samhällsekonomiska vinster. En del finansieringsformer kan dessutom medföra effektivitetsvinster, bl.a. genom riskfördelning och utnyttjande av den privata sektorns kommersiella kompetens. Vissa finansieringsformer kan underlätta planeringen av ett enskilt projekt och ge en bättre bild av en investerings kostnad och kvarstående värde. Revisorerna konstaterar att erfarenheten av effekterna av vissa finansieringsformer och det empiriska stödet för olika argument är begränsat. Revisorerna anser att det är angeläget att investeringar i vägar och järnvägar genomförs så kostnadseffektivt som möjligt. Revisorerna tar dock inte ställning till i vilken omfattning alternativa finansieringsformer bör utnyttjas. Revisorerna konstaterar att väg- och järnvägsinvesteringar hanteras olika i planerings- och beslutsprocessen beroende på hur de finansieras. Anslagsfinansierade investeringar ingår i den ordinarie planeringsprocessen. Denna planering resulterar i tioåriga planer som och reviderar . och upprättar planerna utifrån en av beslutad ekonomisk ram. Enligt regeringens direktiv ska samhällsekonomisk lönsamhet vara en utgångspunkt vid urval och prioritering av projekten. Vid sidan om den ordinarie planeringsprocessen hanteras projekt som finansieras på annat sätt än med anslag. Planeringen görs inte utifrån någon samlad ekonomisk ram, utan varje projekt planeras för sig. Prioriteringsgrunderna blir därmed inte lika klara som för anslagsfinansierade projekt. Av de fallstudier som har gjorts inom ramen för revisorernas granskning framgår att det finns betydande brister i det samhällsekonomiska underlaget för besluten om de studerade väg- och järnvägsinvesteringarna, som beräknas kosta sammanlagt ca . Revisorerna anser att underlaget är av så bristfällig karaktär att det innebär risk för att beslut fattas som kan medföra samhällsekonomiska förluster på . Revisorerna anser att samhällsekonomiska kalkyler utgör en viktig del av det samlade beslutsunderlaget för alla väg- och järnvägsinvesteringar. Det faktum att en investerings samtliga effekter inte kan beaktas i en kalkyl påverkar enligt revisorernas uppfattning inte kravet på att kalkylerna måste vara av hög kvalitet. Att kraven på ett fullgott underlag uppfylls är särskilt viktigt när det gäller alternativfinansierade projekt av den storlek som ingår i revisorernas granskning. Revisorernas överväganden och förslag Regeringens redovisning av investeringarnas finansiering måste förbättras Revisorerna konstaterar att många alternativa finansieringsformer är förknippade med risker. Därför bör regeringen vid varje förslag om en investering med alternativ finansiering för klargöra motiven för och riskerna med den valda finansieringsformen. Även investeringens inverkan på statsfinanserna bör klarläggas på ett tydligt sätt. Regeringen bör också följa upp genomförda investeringar och för redovisa den valda finansieringsformens effekter. Revisorerna anser också att det är angeläget att kontinuerligt får en samlad redovisning av väg- och järnvägsinvesteringarnas långsiktiga statsfinansiella effekter, eftersom de flesta alternativa finansieringsformer medför att statliga medel tas i anspråk (t.ex. för återbetalning av lån, för betalning av hyra och för infriande av statliga garantier). Statskontoret tillstyrker revisorernas förslag om bättre analys och motivering vid finansieringsbeslut, bättre uppföljning och utvärdering av genomförda investeringar och att en samlad redovisning av statens samtliga finansiella åtaganden tas fram. uppger att alternativ finansiering kan leda till felbeslut och ge merkostnader om skälen för finansieringslösningen inte är tydliga. () anser att det är viktigt att motiven till valet av finansieringsform redovisas klart i varje enskilt fall och att de ekonomiska konsekvenserna beskrivs på ett sådant sätt att olika finansieringsalternativ kan jämföras med varandra vid investeringstillfället samt att kostnaderna för infrastrukturen kan följas upp i efterhand. anser att man för investeringar med alternativ finansiering bör beskriva investeringarnas inverkan på statsfinanserna. delar revisorernas uppfattning att regeringens redovisning av väg- och järnvägsinvesteringars finansiering bör förbättras. Regeringen bör vid varje förslag till investering med alternativ finansiering klargöra motiven för och riskerna med den valda finansieringsformen, menar förbundet. kommun delar revisorernas uppfattning att motiven för valet av alternativ finansieringsform alltid ska redovisas och att konsekvenserna ska klargöras. Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att regeringen tydligare bör ange sina motiv till val av finansieringsform vid varje förslag om en investering som ska finansieras på annat sätt än med traditionell anslagsfinansiering. Remissinstanserna håller också med om att de ekonomiska konsekvenserna av en investering bör beskrivas på ett tydligt sätt. Revisorerna anser att riskerna och de ekonomiska konsekvenserna bör redovisas noggrant och på ett sådant sätt att olika finansieringsalternativ kan jämföras med varandra. En sådan redovisning kan också bidra till att motiven till valet av finansieringsform framkommer tydligare. Revisorerna betonar betydelsen av att investeringarna följs upp och utvärderas och att resultatet av uppföljningarna redovisas för . Resultatet av uppföljningarna kan utgöra värdefull information inför kommande investeringar, eftersom erfarenheten av effekterna av en del finansieringsformer är begränsad. Regeringen bör också för presentera en utförlig och samlad redovisning av omfattningen på och de statsfinansiella effekterna av de väg- och järnvägsinvesteringar som finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. att regeringen förbättrar sin redovisning av motiv till, risker med och ekonomiska konsekvenser av vald finansieringsform vid varje förslag om en väg- och järnvägsinvestering som föreslås finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. att regeringen förbättrar sin årliga samlade redovisning av omfattningen på och de statsfinansiella konsekvenserna av de väg- och järnvägsinvesteringar som finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Planeringsprocessen bör ses över Revisorerna anser att det finns anledning att se över planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Översynen bör ta sikte på en planeringsmodell där samtliga nationella väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel prövas inbördes, oberoende av finansieringsform. Revisorerna anser att valet av investeringsprojekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt från de transportpolitiska målen. Med dagens system finns risk för att samhällsekonomiskt mindre angelägna investeringar ges företräde om de kan finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Därmed finns också risk för att projekt med alternativ finansiering tränger undan resurser för samhällsekonomiskt mer lönsamma åtgärder. Statskontoret, , (), , , (), Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), (), , kommun, , kommun, Botniabanegruppen och instämmer med revisorerna att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel bör prioriteras efter samma kriterier, oavsett finansieringsform. ESV, , , , Botniabanegruppen anser att valet av projekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar utifrån de transportpolitiska målen. Även Statskontoret, , , och anser att samhällsekonomiska bedömningar ska vara en utgångspunkt vid prioritering av investeringsprojekt. Statskontoret, ESV, , , uppger att de instämmer i revisorernas bedömning att det finns anledning att se över planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. har uppfattningen att man ska kunna behandla samtliga projekt inom ramen för gällande planeringsprocess. Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att alla väg- och järnvägsinvesteringar bör prioriteras på samma grunder. konstaterar revisorerna att investeringarna hanteras olika beroende på hur de planeras att finansieras, vilket enligt revisorerna motiverar en översyn av planeringsprocessen. Flera remissinstanser instämmer i denna bedömning. Revisorerna anser att väg- och järnvägsprojekt bör prioriteras efter noga överväganden och tydliga kriterier. En sådan prioritering kan enligt revisorerna underlättas om samtliga nationella väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel hanteras inom samma planeringsprocess. Revisorerna anser att det politiska inflytandet över planeringsprocessen inte bör minska. att regeringen tar initiativ till en översyn av planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget bör utvecklas Revisorerna anser att kraven på utformningen av det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar bör ses över. Revisorerna menar att beslutsunderlaget bör vara informativt, tydligt, lättillgängligt och aktuellt. Dessutom bör flera alternativa lösningar redovisas. Revisorerna anser också att det är viktigt att en investerings alla effekter, både de som ingår i kalkylen och de som hanteras utanför kalkylen, redovisas samlat. En samlad redovisning kan underlätta en bedömning av projektet. Revisorerna påpekar också att regeringen för tydligt bör motivera och redovisa sina förslag till enskilda väg- och järnvägsinvesteringar utifrån det samlade Det är särskilt angeläget i de fall då motiven för projektet inte kan fångas av den samhällsekonomiska kalkylen. Statskontoret, (), , , (), kommun, kommun, och Botniabanegruppen anser att det är viktigt att det samhällsekonomiska beslutsunderlaget utvecklas. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att den samhällsekonomiska kalkylen är ett bra verktyg, som kan verka som ett instrument för en kostnadseffektiv transportpolitik. , , , , kommun, och Botniabanegruppen anser att samhällsekonomiska kalkyler bör utgöra ett av flera underlag som åberopas vid prioriteringsbeslut och val av åtgärder. Statskontoret anser att man kan diskutera frågan om samhällsekonomiska kalkyler är lämpliga som beslutsunderlag i en politiskt styrd process. Statskontoret pekar på att projekt som och har grundats på politiska och strategiska bedömningar som är oberoende av resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen. Statskontoret anser att förståelsen för kalkylerna kan öka om kalkylerna kompletteras med kvalitativa omdömen om effekter som inte är möjliga att kvantifiera och som därför inte ingår i själva kalkylen. Statskontoret anser också att man särskilt bör satsa på att utveckla samhällsekonomiska kalkyler för informations-, reglerings- samt drift- och underhållsåtgärder som kan utgöra alternativ till investeringsåtgärder. () anser att osäkerhet och risk bör hanteras bättre i kalkylerna, att känslighetsanalyser bör göras och att olika handlingsalternativ bör analyseras. Dessutom anser ESV att kalkylerna bör dokumenteras bättre. ESV betonar betydelsen av transparens. anser att det är viktigt att kraven på utformning och uppföljning av beslutsunderlaget utvecklas. instämmer i revisorernas slutsatser att osäkerheter i antaganden, prognosresultat och beräkningar måste tydliggöras och beskrivas bättre. delar också de synpunkter som framkommit angående vikten av att miljöeffekter redovisas på ett tydligt sätt. uppger att det är viktigt att modellen för samhällsekonomisk kalkyl vidareutvecklas för att bättre kunna fånga de särskilda förutsättningar som gäller i tätortsmiljö. anser att prognoser för framtida trafik bör bli föremål för särskild granskning eller känslighetsanalys, eftersom antaganden om framtida trafik ofta har visat sig vara alltför optimistiska. anser i enlighet med revisorerna att det är nödvändigt att överväga alternativa lösningar och att ett projekt bör omprövas under planeringsprocessens gång. uppger att verket har tagit initiativ till ett sådant förfaringssätt genom att utveckla en systematiserad metodik för val av alternativa åtgärder. kommun anser att man inför en investering i högre utsträckning bör utreda alternativa lösningar på trafikproblemen. Kommunen anser också att det är viktigt att man utgår från gemensamma förutsättningar i samhällsekonomiska beräkningar som används som jämförande beslutsunderlag samt att man redovisar beräkningarna på ett lättillgängligt sätt. kommun anser att beräkningsantaganden och annat underlag för kalkylerna ska redovisas, liksom känslighetsanalyser. och Botniabanegruppen anser att det är angeläget att beräkningsmodellen utvecklas så att tillfälliga och subjektiva bedömningar i enskilda projekt kan undvikas. () konstaterar att man i de kalkyler som ingår i revisorernas granskning inte har analyserat olika förutsättningar och realistiska alternativ. Anledningen är enligt att det är tidskrävande och kostsamt att producera beslutsunderlag. uppger att det inte är möjligt att göra en helt förutsättningslös analys på den korta tid som brukar anslås för stora väg- och järnvägsprojekt som beslutas av regeringen i särskild ordning. anser att de flesta av de brister i underlaget som revisorerna pekar på skulle kunna hanteras med befintliga kalkylmetoder. menar att det i stället krävs en förändring av de spelregler av institutionell karaktär som gäller för framtagandet av beslutsunderlag. anser att ansvaret för beslutsprocessen bör tydliggöras och att beslutsunderlaget och utfallet av investeringarna bör följas upp regelbundet. Det bör enligt också finnas tydligare krav på hur beslutsunderlaget ska se ut. Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att det samhällsekonomiska beslutsunderlaget bör utvecklas. De utvecklingsbehov som remissinstanserna pekar på överensstämmer i många fall med revisorernas bedömning. Synpunkterna gäller både beslutsunderlagets utformning och innehåll. Beslutsunderlaget bör bl.a. vara informativt, lättillgängligt och aktuellt samt innehålla en analys av olika alternativ. Tiden för att ta fram beslutsunderlag får inte vara så kort att man endast hinner analysera en lösning ordentligt. Dessa krav kan tyckas vara självklara, men det faktum att kraven inte har uppfyllts i de kalkyler som revisorerna har granskat motiverar enligt revisorernas bedömning en översyn av kraven på det samhällsekonomiska beslutsunderlaget. I översynen bör inte enbart kalkylerna utan även annat samhällsekonomiskt underlag diskuteras. I översynen bör hänsyn tas till beslutsfattarnas/användarnas synpunkter på beslutsunderlagets innehåll och utformning, i syfte att öka förståelsen för och användningen av det samhällsekonomiska beslutsunderlaget. Hänsyn bör också tas till medborgarnas intressen och värdet av ett transparent beslutsunderlag. Översynen av kraven på det samhällsekonomiska beslutsunderlaget bör göras i anknytning till den översyn av planeringsprocessen som revisorerna föreslår. Revisorerna anser att ett fullgott beslutsunderlag är en förutsättning för en väl fungerande planeringsprocess. att regeringen tar initiativ till en översyn av kraven på samhällsekonomiskt underlag vid beslut om investeringar i vägar och järnvägar. 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om regeringens redovisning av väg- och järnvägsinvesteringars finansiering enligt avsnitt 2.1. 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om en översyn av planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar enligt avsnitt 2.2. 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om en översyn av kraven på beslutsunderlaget för investeringar i vägar och järnvägar enligt avsnitt 2.3. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen och utredningschefen (föredragande). Avdelningsdirektör har varit ansvarig för ärendets beredning. Rapport 2000/01:5 vägar och järnvägar? REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av väg- och järnvägsinvesteringar med alternativ finansiering. Med alternativ finansiering avses annan finansiering än anslagsfinansiering. Granskningen har inriktats både på de olika finansieringsformer som har använts och på det samhällsekonomiska beslutsunderlag som har tagits fram för väg- och järnvägsinvesteringar. I rapporten granskas olika motiv till alternativ finansiering och finansieringsformernas ekonomiska konsekvenser. I rapporten presenteras också en granskning av kvaliteten på de samhällsekonomiska kalkylerna för fyra stora infrastrukturinvesteringar - , , och . Bedömningen av kalkylerna har på revisorernas uppdrag genomförts av fyra forskare i nationalekonomi. Professor vid har granskat kalkylerna för , professor vid i har analyserat kalkylen för , universitetslektor vid har granskat underlaget för och professor vid har studerat kalkylerna för . Granskningen har bedrivits inom revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår riksdagsledamöterna () ordförande, () vice ordförande, (), (), (), (), () (), () (fr.o.m. 2000-05-19) och (). Inom revisorernas kansli har avdelningsdirektören haft ansvaret för utredningsarbetet. Även kanslichefen och utredningscheferna har deltagit i arbetet. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande i en skrivelse till . revisorers granskning omfattar frågor om finansiering av väg- och järnvägsinvesteringar och frågor om det samhällsekonomiska underlaget för beslut om väg- och järnvägsinvesteringar. Utgångspunkten i granskningen är investeringar som helt eller delvis finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Enligt budgetlagens huvudregel ska infrastrukturinvesteringar finansieras med anslag över statsbudgeten. Det innebär att investeringarna ska betalas på en gång med statens löpande inkomster. har dock möjlighet att besluta att en investering, i t.ex. väg- och järnvägsinvesteringar, ska finansieras på annat sätt än med anslag. Denna möjlighet har utnyttjat . Väg- och järnvägsinvesteringar har finansierats med lån i (t.ex. E 18/E 20 ), statligt garanterade lån på marknaden (t.ex. ) och lån från kommuner, s.k. förskottering (t.ex. ). Investeringar kan också avgiftsfinansieras (t.ex. ), samfinansieras av olika parter (t.ex. ) eller privatfinansieras genom partnerskap (t.ex. ). Finansieringsformerna motiveras på olika sätt och har olika ekonomiska konsekvenser för staten. I en del fall har flera finansieringsformer använts för en och samma investering. Gemensamt för många alternativa finansieringsformer är att hela investeringsbeloppet inte belastar statsbudgeten när investeringen äger rum. I stället sprids kostnaden ut . Detta innebär att framtida anslag intecknas för betalning av redan gjorda investeringar, vilket kan begränsa framtida riksdagars möjlighet att besluta om nya investeringar eller ändrad inriktning eller omfattning på investeringarna. Dessutom finns risk för att utgiftstaket förlorar sin roll, i den mån det är ett uttryck för en strävan att begränsa de statliga utgifterna. Möjligheten att kringgå de finansiella restriktioner som begränsar omfattningen av anslagsfinansierade investeringar innebär dock att lönsamma investeringar kan tidigareläggas, vilket kan skapa samhällsekonomiska vinster. En del finansieringsformer kan dessutom medföra effektivitetsvinster, bl.a. genom riskfördelning och utnyttjande av den privata sektorns kommersiella kompetens. Vissa finansieringsformer kan underlätta planeringen av ett enskilt projekt och ge en bättre bild av en investerings kostnad och kvarstående värde. Revisorerna konstaterar att erfarenheten av effekterna av vissa finansieringsformer och det empiriska stödet för olika argument är begränsat. Revisorerna anser att det är angeläget att investeringar i vägar och järnvägar genomförs så kostnadseffektivt som möjligt. Revisorerna tar dock inte ställning till i vilken omfattning alternativa finansieringsformer bör utnyttjas. Revisorerna anser att regeringens redovisning av väg- och järnvägsinvesteringars finansiering bör förbättras. Regeringen bör vid varje förslag om en investering med alternativ finansiering för klargöra motiven för och riskerna med den valda finansieringsformen. Investeringens inverkan på statsfinanserna bör klarläggas på ett tydligt sätt. Regeringen bör också följa upp genomförda investeringar och för redovisa den valda finansieringsformens effekter. Planeringsprocessen är uppdelad i två delar Det finns två parallella planeringsprocesser för investeringar i vägar och järnvägar. I den ordinarie planeringsprocessen ingår anslagsfinansierade investeringar. Denna planering resulterar i tioåriga planer som revideras . Planerna för 1998-2007 omfattar i enlighet med beslut investeringar för totalt . Investeringar för ytterligare beräknas genomföras . Dessa investeringar avses inte finansieras med anslag och ingår därför inte i den av beslutade planeringsramen om . Vid urval och prioritering av de projekt som ingår i och tioåriga planer ska en utgångspunkt vara den samhällsekonomiska lönsamheten.