frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — har högskolans rekryteringsbas i gymnasieskolan försämrats. Allt färre som lämnar gymnasieskolans nationella program har allmän behörighet till högskoleutbildning. Gapet mellan utbildningssystemen växer. Problemets omfattning varierar mellan olika utbildningsområden. Tydligast är problemet när det gäller högskoleutbildningar som bygger på gymnasieskolans naturvetenskapliga program. Under den senare delen av har högskolan tillförts särskilda resurser för att ytterligare stimulera utbildningens utbyggnad. tillfördes resurser för en utbyggnad motsvarande 32 000 platser. Men denna satsning resulterade endast i 11 000 platser. Detta förklaras bl.a. med att högskolans platser togs upp av förlängda utbildningar. Andra förklaringar är att högskoleplatser har tagits upp av tidigare s.k. överintag av studenter samt av studenter som tidigare hade tagits in med hjälp av arbetsmarknadspolitiska medel. (Det s.k. takbeloppet anger det högsta antalet studenter som ett lärosäte kan få ersättning för . Studenter som tas in utöver detta takbelopp går ibland under benämningen överintag av studenter.) När det gäller problemen med social snedrekrytering till högskolan är den totala bilden i stor utsträckning densamma som tidigare, dvs. Men enligt syns en viss förändring till det bättre . I sin uppföljning visar verket också på en klar ökning när det gäller rekryteringen av kvinnor till naturvetenskapliga och tekniska högskoleutbildningar. 7.1.2 Svårt att uppskatta kostnader och besparingar högskolelag infördes en ny bestämmelse om krav på ett effektivt resursutnyttjande i högskolan. Högskoleutbildningens effektivitet i den snävare bemärkelsen kostnadseffektivitet är emellertid svår att bedöma. Allmänna besparingskrav på statsbudgeten har - i löpande priser - medfört minskade ersättningsbelopp till den grundläggande högskoleutbildningen . Det finns emellertid inget bra index för att mäta högskolans kostnadsutveckling i fasta priser. har också resurstilldelningssystemet förändrats. Lärosätenas redovisning av uppgifter till medger därför inte möjligheter att följa den faktiska utvecklingen av vare sig kostnader eller besparingar inom den grundläggande högskoleutbildningen . revisorer menar att svårigheterna med att följa den faktiska utvecklingen av utbildningens kostnader allvarligt försvårar möjligheterna att föra mer konkreta diskussioner om besparingarna och deras effekter. har emellertid beräknat att ersättningen per helårsstudent minskade med inom de flesta utbildningsområden /95-1997. Revisorerna återkommer till dessa frågor i en senare delstudie, som rör lärosätenas prioritering och resursanvändning. 7.1.3 Snabbt växande internationell utbildningsmarknad En internationell marknad för högskoleutbildning har växt fram. Utbytet av studenter har ökat snabbt . Därmed ökar också intresset för internationell samordning och internationella jämförelser av utbildningen. Enligt statistik har i jämförelse med andra förhållandevis stora resurser inom högskolan och en genomsnittligt hög andel högskoleutbildade i arbetsföra åldrar. I jämförelse med andra länder har emellertid en låg andel högskoleutbildade i lägre åldrar medan andelen är hög bland de högre åldrarna på arbetsmarknaden. studiemedelsystemet ger möjligheter att varva studier och arbete även i högre åldrar. har en låg andel högskoleutbildade i naturvetenskap och teknik på arbetsmarknaden. Generellt satsar nu - liksom - på en utökad andel med högskoleutbildade inom dessa områden. I är målet för högskolans utbyggnad att cirka hälften av de 30 000 nya platserna ska avse naturvetenskapliga och tekniska utbildningar. 7.1.4 Flera förändringar av högskoleadministrationen Flera förändringar av högskoleadministrationen har genomförts . Dessa förändringar kan ses som ett uttryck för statsmakternas vilja att inom högskolesektorn balansera nationella intressen med en strävan att göra universitet och högskolor mer självständiga. lades de dåvarande myndigheterna Universitets- och högskoleämbetet samt och högskolor ned. inrättades fem nya myndigheter. Denna förändring var ett led i en strävan mot ett decentraliserat ansvar inom högskolesektorn. samlades funktionerna från flera av dessa myndigheter i det verk för högskolan - - som inrättades . Det nya verket fick också ansvar för tillsyn inom högskolesektorn - en ny uppgift - samt uppdraget att medverka till att statsmakternas beslut förverkligas. 7.2 med det nya verket för högskolesektorn kom till när högskolesektorn var stadd i kraftig förändring. Inrättandet av motiverades med att det utifrån gällande principer för högskolans styrning behövdes en myndighet som svarade för nationella intressen inom sektorn. 7.2.1 Nationella krav i en decentraliserad sektor har inga planerande eller operativa uppgifter. Verkets uppgift är att svara för nationella intressen inom en decentraliserad sektor. Den årliga, ekonomiska omslutningen av denna sektor var 1998 . De nationella intressena har formulerats i uttalande om högskoleutbildningens betydelse för landets utveckling och internationella konkurrenskraft. Nationella krav på den grundläggande högskoleutbildningen är enligt högskolelagen att studenterna får förmåga till självständig och kritisk bedömning förmåga att självständigt lösa problem förmåga att följa kunskapsutvecklingen och förmåga till informatinsutbyte på vetenskaplig nivå. Enligt regleringsbreven ska verket också bidra till att högskolans tre effektmål uppfylls. Dessa mål rör utbildning av hög och lik värdig kvalitet, ny och väsentlig kunskap samt en regionalt balanserad utveckling. är ännu en ung myndighet. erfarenheter ger emellertid ett tillräckligt underlag för att bedöma utformningen av verkets roll och uppgifter samt inverkan av regeringens styrning. Denna delstudie är avgränsad till granskande och främjande uppgifter. Regeringen har inte tagit initiativ till någon utvärdering av . tillsatte regeringen en särskild utredare för att se över högskolans styrning (dir. 1999:70). Utredarens uppdrag omfattar emellertid inte roll och uppgifter. 7.2.2 uppdrag, begränsat handlingsutrymme och begränsad vägledning När bildades fick verket överta flera uppgifter från andra myndigheter. tillkom uppgiften att vara stabsorgan åt regeringen och att utöva tillsyn inom sektorn. Verkets instruktion omfattar 20 olika uppgifter av varierande omfattning. Inom ramen för de instruktionsenliga uppgifterna har verkets uppdrag ytterligare vidgats. När tillträdesreglerna till högre utbildning ändrades fick verket ansvar för föreskrifter och tillämpning av vissa tillträdesregler. Verket var emot denna förändring och framhöll i ett remissvar att verkets trovärdighet kunde minska om verket hade i uppgift att både fastställa bestämmelser och bedriva tillsyn, uppföljning och utvärdering av samma fråga. var verkets ramanslag . Men verkets ekonomiska omslutning var mer än dubbelt så stor, . Detta beror på att verket har flera särskilda anslag som bl.a. rör transfereringar och olika informationssystem. Verkets inflytande över dessa anslag är i flera fall begränsat. Ett exempel rör en stor och ökande andel regeringsuppdrag med olika stöd- och utvecklingsinsatser samt ekonomiska stimulansbidrag knutna till dessa insatser. I ekonomiska termer uppgick dessa regeringsuppdrag till , vilket motsvarade av verkets stöd- och utvecklingsinsatser . Ett annat exempel är universitetsdatornätet SUNET. Kostnaderna för nätet uppgick till , vilket detta år motsvarade en fjärdedel av verkets totala ekonomiska omslutning. SUNET har en egen beslutsfunktion. Revisorerna ifrågasätter att väsentliga delar av verksamhet utgörs av uppgifter där verkets initiativ och inflytande är förhållandevis begränsat. Verket har också i övrigt en förhållandevis omfattande mängd regeringsuppdrag. Dessa uppdrag rör främst uppföljning och utvärdering. Uppdragen läggs i huvudsak ut och ska också redovisas löpande under verksamhetsåret. Omfattningen av dessa uppdrag och den låga förutsägbarheten begränsar verkets möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet. Förhållandet inkräktar främst på de delar av verksamheten som rör verkets egna initiativ. Revisorerna återkommer till frågor om verkets uppföljning och utvärdering i granskningens senare delar. I budgetpropositioner och regleringsbrev har regeringen givit mycket lite vägledning för verkets prioritering av insatser inom ramen för det breda uppdraget. framhåller regeringen de granskande och kontrollerande uppgifterna för att förbättra och förnya utbildningen och forskningen. Men regeringens faktiska agerande - med en ökande andel regeringsuppdrag rörande stöd- och utvecklingsinsatser - tyder på att regeringen ser också denna del av verkets insatser som viktiga. 7.2.3 granskande och främjande roll Främjandebegreppet är oklart och svårt att följa upp revisorer avslutade en granskning av och skolans utveckling (1998/99:RR8). I skrivelsen till konstaterade revisorerna att innebörden av främjandebegreppet är oklar. I skrivelsen konstaterar revisorerna också att främjandeinsatser kan avse olika former av stöd- och utvecklingsinsatser på den verkställande nivån med syftet att åstadkomma bättre måluppfyllelse i verksamheten. Innebörden av dessa insatser är emellertid problematisk. Insatserna kan endast bedömas efter rätt . Därmed blir orsakssamband mellan åtgärder och resultat svåra att bedöma. för ett likartat resonemang och drar liknande slutsatser när det gäller de av regeringen initierade stöd- och utvecklingsinsatserna. (Se avsnitt 4.2.4.) I samma skrivelse till konstaterar revisorerna vidare att på verkställande nivå kan främjandeinsatser också handla om att med tillsyn och olika former av kontroll sätta gränser och tydligt visa vägen för önskvärd utveckling. Det är denna typ av insatser som inom går under benämningen granska för att främja och som bl.a. rör verkets arbete med tillsyn och kvalitetsbedömning. Uppenbara konflikter mellan verkets granskande och främjande uppgifter är inte vanliga, men de förekommer. Ett par exempel rör tillsynen. I ett av dessa fall vägrade ett lärosäte att rätta sig efter verkets kritik. Ärendet ligger nu för avgörande hos Justitiekanslern. Ett annat exempel rör och verkets informationsansvar. I det fallet ifrågasattes både verkets agerande och verkets uppdrag av några större lärosäten och också av . (Se avsnitt 4.2.5.) Ytterligare exempel på konflikter rör verkets prövning av vetenskapsområden och universitetsstatus. Dessa exempel är särskilt allvarliga då de rör en mycket central uppgift inom verket, uppgiften att pröva kvaliteten i högskolans verksamhet. Under granskningen har revisorerna funnit aktuella exempel på att mycket skilda slutsatser kan dras på grundval av samma sakliga underlag om verksamheten vid ett lärosäte. (Se avsnitt 4.2.3.) I ett par fall har således meningarna gått starkt isär mellan verkets sakkunniga och verkets styrelse samt mellan verket och regeringen när det gäller ett lärosätes kvalifikationer att få ett vetenskapsområde eller att få benämningen universitet. revisorer menar att i och med att verket saknar planerande och operativa uppgifter är verkets auktoritet ett centralt inslag i verkets möjligheter att påverka högskolesektorn. Enligt revisorerna kan konflikter till följd av verkets granskande och främjande uppgifter i längden utvecklas till ett allvarligt hot mot verkets auktoritet. Detta framhålls också av verkets intressenter. Dessa betonar även vikten av att verkets uppdrag är tydligt. Ett par lärosäten framför också uppfattningen att verkets granskande och främjande uppgifter inte är förenliga. Enligt revisorernas mening kan redan denna uppfattning ses som ett hot mot verkets auktoritet inom sektorn. 7.3 Revisorernas slutsatser och förslag 7.3.1 Klargör förväntningarna på revisorer konstaterar att breda uppdrag samt bristen på vägledning och stöd när det gäller prioritering av uppgifter medför oklara förväntningar på verket från såväl uppdragsgivaren som övriga intressenter inom högskolesektorn. Dessa oklarheter har inte undanröjts i regeringens resultatdialog med verket. Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att klargöra på vilket sätt uppdrag är avgränsat gentemot de bedömningar som görs på den politiska nivån klargöra verkets mandat gentemot högskolans övriga intressenter se över om statsmakternas riktlinjer för den sakliga grunden för vissa av verkets kvalitetsprövningar behöver klargöras. Högskolans intressenter efterlyser ett tydligare verk De organisationer som företräder verkets intressegrupper är överens om att kvalitetsarbete är en central och viktig uppgift för verket. Men uppfattningarna går isär när det gäller andra delar av verkets myndighetsfunktioner. ifrågasätter den del av verkets uppdrag som rör tillsynen. Enligt förbundet hör denna typ av uppdrag inte hemma på ett ämbetsverk utan sanktionsmöjligheter. och efterlyser emellertid en mer aktiv myndighet för högskolesektorn. Den förra organisationen menar att verket mer aktivt borde stödja reformer inom sektorn. Den senare organisationen betonar behovet av en utökad tillsyn. menar att verket i alltför hög utsträckning identifierar sig med sektorn i stället för att utveckla sig som professionell myndighet för sektorn. (Se avsnitt 4.3.1.) Också i revisorernas kontakter med nio lärosäten framhålls att verkets roll inte är tydlig gentemot vare sig regeringen eller lärosätena. Några lärosäten framhåller särskilt den oklara ansvarsfördelningen mellan verket och den politiska nivån. Dessa lärosäten menar att verkets auktoritet riskerar att bli ifrågasatt om verket får i uppdrag att ge rekommendationer som regeringen sedan inte beaktar. (Se avsnitt 4.3.2.) och framhåller vikten av ett fortsatt pedagogiskt utvecklingsarbete inom den grundläggande högskoleutbildningen. betonar betydelsen av både lärartjänstreformen och insatser från rådet för högskoleutbildning, tidigare . Förbundet poängterar vikten av att rådets verksamhet kan bedrivas med hög grad av självständighet och att verksamheten kan planeras långsiktigt. (Se avsnitt 4.3.1.) Dessa skilda uppfattningar speglar de olika krav och förväntningar som finns på från verkets intressegrupper. Otydliga förväntningar har inte klarats ut i resultatdialogen roll är oklar och motstridiga uppgifter har lett till konflikter i verkets utövning. (Se avsnitt 7.2.3.) Revisorerna konstaterar att regeringen inte har klarat ut verkets roll och uppgifter i resultatdialogen med verket. Hittillsvarande erfarenheter tyder också på att konflikter mellan granskande och främjande uppgifter delvis är en fråga om verkets förhållningssätt vid motstridiga uppgifter. (Se avsnitten 4.2.4 och 4.2.5.) Verket har kritiserats för att inte framträda tillräckligt tydligt i bl.a. den externa bedömning som genomfördes på styrelsens uppdrag 1998, men också i olika interna utvärderingar. Verkets ambition är nu enligt den s.k. Plattformen att framträda tydligare och också djärvare. Därmed finns uppenbara risker att oklarheter kring verkets roll samt motstridiga uppgifter kan skapa ytterligare och tydligare konflikter mellan verket och regeringen samt mellan verket och olika övriga intressenter inom högskolesektorn. Regeringen bör klargöra verkets mandat Såväl verket som departementet framhåller att verkets prövning är begränsad till kvaliteten i högskolans verksamhet medan regeringen gör en vidare bedömning där flera aspekter beaktas. Enligt instruktionen omfattar emellertid verkets uppdrag högskolans roll och sätt att fungera i förhållande till samhällets och arbetslivets utveckling och kompetensbehov. Enligt de senaste två årens regleringsbrev ska verket också bidra till att högskolans samtliga tre effektmål uppfylls. Revisorerna anser att mandat är otydligt och behöver klargöras. För att verkets kvalitetskontroll ska vinna respekt inom högskolesektorn är det väsentligt att skiljelinjer mellan professionella och politiska bedömningar är tydliga. Erfarenheterna väcker också frågor om den sakliga grunden behöver förtydligas för vissa av verkets kvalitetsprövningar. Konstaterade problem kan ha sin grund i oklarheter på flera nivåer. Problemet kan vara hänförligt till statsmakternas riktlinjer för dessa kvalitetsprövningar, till den praxis som har utvecklats när underlaget tas fram eller till de slutsatser som olika instanser drar av underlaget vid en prövning. Regeringen bör få i uppdrag att se över om statsmakternas riktlinjer för dessa kvalitetsprövningar behöver förtydligas. 7.3.2 Ge en tydlig profil revisorer konstaterar att högskolesektorn är både under omvandling och under stark expansion. Det är därför angeläget att de nationella intressena inom sektorn företräds av ett Högskoleverk med stor auktoritet. En förutsättning för att verket ska kunna agera med stor auktoritet är att verket får en tydlig profil när det gäller olika typer av uppgifter. Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att i instruktion klargöra verkets främsta uppdrag som företrädare för nationella intressen lyfta fram de huvudsakliga uppgifter som följer av verkets uppdrag som företrädare för nationella intressen. Lyft fram nationella intressen Revisorerna ser uppgiften att svara för nationella intressen inom högskolesektorn som mycket viktig. Uppgiften handlar bl.a. om att föra ut och kontrollera mål och riktlinjer enligt gällande reglering för högskolesektorn kontrollera att gällande krav på kvalitet upprätthålls i olika delar av högskolans verksamhet följa upp och utvärdera högskolans verksamhet och dess resultat samt att föra ut denna information. revisorer konstaterar att främjandebegreppets innebörd är oklar. Resultat av mer renodlade främjandeinsatser är också svåra att följa upp. Främjandeinsatser på lärosätesnivå kan dessutom leda till fler och mer uttalade konflikter vid krav på ett tydligare . Revisorerna menar att en väsentlig främjandeaspekt i verkets arbete är det resultat som följer av ett framgångsrikt arbete med tillsyn och kontroll, uppföljning och utvärdering samt olika former av kvalitetsprövning. I det sammanhanget bidrar inte främjandebegreppet till något klargörande av verkets uppdrag. Av betydelse för verkets utövning och högskolesektorns utveckling är däremot att mål och riktlinjer för högskolesektorns verksamhet är tydliga. Klargör verkets uppdrag som sektorsmyndighet Ett förtydligande av verkets roll och uppgifter bör utgå från en tydligare myndighetsfunktion, där de nationella kraven i högskolans reglering förs ut med hjälp av tillsyn och kvalitetskontroll samt uppföljning och utvärdering. Revisorerna ser dessa uppgifter som angelägna. Uppgifterna framhålls också som centrala från verkets olika intressenter. Företrädare för verkets olika intressenter betonar främst vikten av verkets kvalitetsarbete och att verket därvid får en tydlig roll. I denna roll har verket också goda möjligheter att - i enlighet med sina fastlagda ambitioner - bli en tydlig myndighet. lade regeringen fram propositionen Studentinflytande och kvalitetsutveckling i högskolan (prop. 1999/2000:28). I propositionen föreslås att högskolelagen och högskoleförordningen ändras med innebörden att studentinflytandet ska stärkas och att ambitionsnivån när det gäller kvali tetssäkringen ska höjas. Bland annat föreslås kvalitetssäkringar bli periodiskt återkommande och heltäckande på såväl lärosätesnivå som beträffande program och ämnen. De uppgifter som följer med detta utökade uppdrag för förstärker ytterligare behovet av att verkets roll inom sektorn är tydlig och oomtvistad. Sammanfattningsvis menar revisorerna att regeringen bör få i uppdrag att klargöra de väsentliga uppgifterna i uppdrag som företrädare för nationella intressen i högskolesektorn. Detta uppdrag samt de uppgifter som följer av uppdraget bör löpande följas upp och utvecklas inom olika områden i regleringsbreven och i en kontinuerlig resultatdialog. Av verkets övriga uppgifter rör en stor andel information om högskolan i och internationellt. Revisorerna har för avsikt att återkomma till dessa frågor liksom till frågor som rör verkets uppföljning och utvärdering i granskningens senare delar. 7.3.3 Ompröva vissa av aktiviteter Enligt revisorers uppfattning bör regeringen, som ett led i klargörandet av roll, ompröva den organisatoriska placeringen av vissa aktiviteter och uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighetsprofil för verket. Revisorerna anser således att det finns klara skäl att ompröva främst universitetsdatornätet SUNET, regeringens uppdrag med stöd- och utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning. Datornätet SUNET motsvarar omkring en fjärdedel av verkets ekonomiska omslutning. SUNET har emellertid egen beslutsfunktion och finansieras också med särskilda anslag. Verksamheten är i stor utsträckning spridd i landet och anknytningen till verkets uppgifter är svag. Inga starka skäl talar för att denna verksamhet ska ligga inom . Regeringens stöd- och utvecklingsinsatser Regeringens uppdrag med ekonomiska stimulanser till stöd- och utvecklingsinsatser motsvarar av verkets totala stöd- och utvecklingsinsatser. Revisorerna menar att värdet av ekonomiska stimulanser allmänt kan ifrågasättas mot bakgrund av svårigheterna att bedöma resultatet av dessa insatser, något som också verket har påpekat i en skrivelse till regeringen. Framför allt måste emellertid insatsernas organisatoriska hemvist inom omprövas mot bakgrund av en tydligare myndighetsprofil med mer inslag av granskning och kontroll av lärosätenas verksamhet. Om verket ska påverka lärosätenas verksamhet med villkorsbundna ekonomiska bidrag finns i längden en klar risk för konflikter på enskilda lärosäten. Sådana konflikter är ett hot mot verkets trovärdighet och auktoritet som verkets insatser splittras. Revisorerna har för avsikt att närmare belysa lärosätenas syn på denna typ av insatser i granskningens senare delar. Rådet för högskoleutbildning - det tidigare - kom till för att höja den grundläggande högskoleutbildningens status genom att lärare skulle ges möjlighet att ansöka om externa medel på liknande sätt som forskare. Ansökningarna avser ekonomiskt bidrag till bl.a. pedagogiskt utvecklingsarbete och en ökad internationalisering av utbildningen. I två utvärderingar av rådets verksamhet (1992 respektive 1995) framhålls den höga kvaliteten i rådets prövning av ansökningar, men också svårigheter med att kommunicera och sprida verksamhetens resultat. Den senare företeelsen är ett generellt problem när det gäller stöd- och utvecklingsinsatser. Rådet inrättades som försöksverksamhet inom det dåvarande Universitets- och högskoleämbetet efter förslag från . När rådet bildades betonades bl.a. analogin med forskningen och de självständiga forskningsråden. Grundutbildningens status skulle höjas bl.a. genom att duktiga lärare, på samma sätt som forskare, skulle dra pengar till institutionerna. Rådets verksamhet permanentades 1992. Rådet var därefter en självständig myndighet . Då inordnades rådet i med en egen beslutsfunktion, men med finansiering via verkets ramanslag. minskade rådets bidragsmedel från till . Enligt verket har de administrativa kostnaderna för rådets verksamhet ökat . Det angelägna i ett fortsatt pedagogiskt utvecklingsarbete framhålls bl.a. i en aktuell tioårsuppföljning av den dåvarande förslag (. m.fl. 1999 Börjar Grundbulten rosta? En debattskrift om grundutbildningen i högskolan). Revisorerna menar emellertid att rådets uppgift dåligt passar in i ett ämbetsverk. Problemet markeras ytterligare om ges en tydligare profil. Rådet har fått nya uppgifter i och med att insatserna också ska omfatta forskarutbildningen. Enligt revisorerna bör därför regeringen i samband med den pågående översynen av myndighetsstrukturen för forskningens finansiering se över möjligheterna att ge rådet en mer självständig ställning, som bättre rimmar med syftet för rådets verksamhet. , professor emeritus, Rapport 1999/2000:9 revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen.