frsrdg · GO04RR2 · 2001-01-01 00:00:00 — Bland annat kan omförhandlingar med försvarsindustrin om materielbeställningar leda till stora utgifter för Försvarsmakten. En genomgång av Försvarsmaktens beställningar visar att beställningsverk-samheten är mycket omfattande. I medeltal har Försvarsmakten ca 1 500 beställningar till FMV. Till detta kommer beställningar som Försvarsmakten har till övriga stödmyndigheter. Underlaget som utgör grunden för beräk-ningar av Försvarsmaktens bemyndigandebehov är sålunda mycket omfat-tande. Företrädare för Försvarsmakten har förklarat att myndigheten saknar administrativt stödsystem som kan hantera bemyndiganden. genomför Försvarsmakten alla beräkningar manuellt vilket är mycket arbetskrävande. Statsmakterna har andra styrinstrument Inom Försvarsmakten ställer man sig frågande till om det behövs bemyndig-anden för att ska kunna styra och kontrollera Försvarsmaktens materielanskaffning. Vid sidan om bemyndiganden har bl.a. följ-ande styrinstrument: Som framgått fastställer försvarets inriktning och ekonom-iska ramar genom försvarsbeslut. Regeringen beslutar om alla viktig-are och större anskaffningsärenden. beslutar om den allra viktigaste materielanskaffningen, dvs. större vapensystem som t.ex. stridsflyplanet 37 . beslutar om ett treårigt utgiftstak för staten fördelat på de fastställda utgiftsområdena. Regeringen och myndigheterna får inte överskrida utgiftstaket. beslutar i samband med den årliga budgetbehandlingen om statsbudgetens omfattning och inriktning för det närmaste följande budgetåret. 4 Investeringar i infrastruktur utan bemyndiganden Sammanfattning: Regeringen gör skillnader mellan olika utgiftsområden. Som framgått innebär regeringsformen att Försvarsmakten behöver bemyndiganden vid beställningar av försvarsmateriel m.m. Enligt regeringens uppfattning behöver dock och inga bemyndiganden för de ekonomiska förpliktelser som verken ingår till följd av investeringar i vägar och järnvägar. Regeringen menar att det räcker med inriktningsbeslut samt de av regeringen godkända investeringsplanerna. har ett system med bemyndiganden vuxit fram inom stats-förvaltningen (SOU 1973:43). hade långsiktiga ekonomiska åtagan-den finansierats genom täckningsprincipen. Denna princip innebar att medel betalades ut som betalningsåtagandet gjordes oavsett när utbetalningarna skulle genomföras. Detta medförde att vissa myndigheter fick stora anslags-behållningar. För att få ned myndigheternas anslagsbehållningar började ett system med bemyndiganden att tillämpas. System med bemyndiganden har utvecklats i olika samhällssektorer. Något egentligt regelverk har emellertid inte funnits förrän lagen (1996:1059) om statsbudgeten kom som trädde i kraft . Enligt ESV har bemyndiganden hante-rats på olika sätt i skilda delar av statsförvaltningen (ESV 1998:8). ESV menar att skillnaderna inneburit att statsmakterna inte kunnat få någon över-blick över vad som avsågs med ett begärt bemyndigande. Det har funnits osäkerheter om vilken innebörd ett utnyttjat bemyndigande har och vilka konsekvenser det skulle få för t.ex. framtida anslag (ESV 1998:8). Även regeringen gör skillnader mellan olika utgiftsområden. Som framgått används bemyndiganden inom försvarsområdet. Enligt regeringen behövs dock inga bemyndiganden när det t.ex. gäller statens långsiktiga ekonomiska förpliktelser vid investeringar i vägar och järnvägar. Regeringen menar att det räcker med inriktningsbeslut och att regeringen beslutar om investeringsplaner för vägar och järnvägar. Nedan följer en beskrivning av planerings- och beslutsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Investeringar i vägar och järnvägar Planerings- och beslutsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar beslutar om inriktningen för investeringar i vägar och järnväg-ar genom 10-åriga inriktningsbeslut. tar ställning till om inriktningen behöver ändras. beslutade om riktlinjerna för investeringar i infrastruktur för (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). kommer regeringen att lägga fram en proposition om inriktningen för . Planeringsprocessen för började med att begärde att en kommitté skulle tillsättas för att utarbeta en natio- nell plan för kommunikationerna i . Kommitténs arbete låg till grund för den proposition som regeringen lämnade inför inriktningsbe-slut för kommunikationer . När beslutat om inriktningen för infrastrukturinvesteringarna gav regeringen och i uppdrag att upprätta planer för de nationella vägarna och järnväg-arna. Därefter fastställde regeringen de båda planerna. Länsstyrelserna fast-ställde länsplaner för de statliga vägar och järnvägar som inte ingick i de nationella planerna. Det finns inga bemyndiganden för investeringar i vägar och järnvägar Genom inriktningsbeslut fastställer inriktning och ekonomiska ramar för investeringar i vägar och järnvägar. har uttalat att främsta uppgift inte är att ta ställning till enskilda infrastrukturin-vesteringar. Utskottet menar att i stället ska ange övergripande mål och riktlinjer och fastställa ekonomiska ramar (bet. 1998/99:TU5). Den planeringsram som beslutade om för uppgick till . Ramen ska i första hand användas till investeringar i nationell och regional transportinfrastruktur samt drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. Planeringsramar för vägar och järnvägar för perioden 1998-20071 Miljarder kr Investeringar i nationella stamvägar2 30,5 Investeringar i stomjärnvägar3 36,0 Investeringar i regional transportinfrastruktur 32,0 Drift och underhåll av statliga vägar 56,0 Drift och underhåll av statliga järnvägar 27,0 Kompletterande åtgärder inom miljö- och trafiksäkerhet 8,5 Totalt 190 1 Det finns en rad infrastrukturprojekt som inte finansieras med anslag. Regeringen har beräknat att projekt med s.k. alternativa finansieringsformer uppgår till ca . Det är osäkert i vilken grad investeringarna kommer att belasta statsbudgeten. Till viss del ska de olika projekten finansieras med avgifter. Till pro-jekten hör bl.a. Öresundsförbindelsen med anslutningar, Dennispaketets vägprojekt, , , ny förbindelse över gränsen till på samt nya vägar inom ramen för Göteborgsöverenskommelsen. 2 Nationell väghållningsplan. Källa: Prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. Av lagen (1996:1059) om statsbudgeten följer att infrastrukturella investeringar ska finansieras med anslag om inte beslutar om annat (22 §). har uttryckt att anslagsfinansi-ering av infrastrukturella investeringar ger bättre överblick och större inflytande än vid lånefinansiering (bet. 1997/98FiU:27). Både Vägver-ket och finansierar huvuddelen av sina investeringar genom årliga anslag. De verksamheter som och bedriver innebär ofta att verken ingår långsiktiga avtal med externa entreprenörer om ekonomiska förpliktelser . Avtalen omfattar både investeringar och drift och underhåll av vägar och järnvägar. Enligt regeringens bedömning behöver varken eller särskilda bemyndiganden för myndigheternas förpliktelser. När det gäller har regeringen i budgetpropositionen för respektive 2000 uttryckt: "Regeringen bedömer inte att behöver några särskilda be-myndiganden för ekonomiska förpliktelser. Investeringsverksamhet-en är reglerad genom inriktningsbeslut samt genom fast-ställda och lagakraftsvunna investeringsplaner" Källa: Budgetpropositionen för , utg.omr. I övrigt har regeringen inte kommenterat varför det inte behövs bemyndigan-den för ekonomiska förpliktelser vid investeringar i vägar och järnvägar. har inte haft några invändningar mot att regeringen och myndigheterna utan bemyndiganden från ikläder staten ekonom-iska förpliktelser. Tjänstemän i trafikutskottet konstaterar att och planeringsramar omfattar en större mängd investeringsobjekt. Ett system med bemyndiganden skulle därför medföra stort administrativt mer-arbete för de båda verken. Tjänstemän i har förklarat att statsmakterna genom planeringsprocessen för infrastrukturinvesteringar har goda möjligheter att både styra och kontrollera investeringarna. Enligt regeringens uppfattning behövs därför inga bemyndiganden från för att regeringen eller myndigheterna ska kunna ingå ekonomiska förpliktelser som innebär utgifter än vad statsbudgeten avser. Samtal med företrädare för och visar att myndighet-erna inte har något intresse av att statsmakterna inför bemyndiganden för investeringar i infrastruktur. Av samtalen framgår att statsmakterna genom inriktningsbeslut och regeringsbeslut har goda instrument att styra och kontrollera investeringarna. Myndigheternas uppfattning är att genom myndigheternas och regeringens återrapportering får full insyn i investeringarna. Företrädare för konstaterar också att bemyndiganden skulle medföra stort administrativt besvär för verket. ingår avtal med ett stort antal entreprenörer. 5 I vilken grad är bunden av sina bemyndiganden Sammanfattning: Regeringen har ansvar att fullfölja de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal. Regeringen ska därför kunna utgå från att anvisar anslag i enlighet med beviljade bemyndiganden. Enligt regeringsformen (9 kap. 7 §) kan besluta om riktlinjer för viss verksamhet än anslaget till verksamheten avser. Detta gör genom inriktningsbeslut som kan avse t.ex. materielanskaffning inom försvaret eller investeringar i infrastruktur. Av förarbetena till regeringsformen framgår att inriktningsbeslut inte är rättsligt bindande men kan få stor betydelse för framtida handlingsfrihet (prop. 1973:90, SOU 1972). , professor i statsvetenskap, menar att man måste skilja på politiskt och juridiskt ansvar. När gör undantag från sina rikt-linjer kan det ibland uppfattas som olagligheter. Myndigheter och folk i allmänhet kan uppleva att politikerna sviker sina löften. Trots att inriktnings-beslut inte är rättsligt bindande kan det därför uppstå en "svekdebatt" om politikerna ändrar sig i förhållande till tidigare riktlinjer (Stjernquist 1992). har också konstaterat att inriktningsbeslut inte har någon rättslig verkan. Ett inriktningsbeslut innebär inte att förbinder sig att anslå de medel som myndigheterna behöver under kom-mande budgetår för att finansiera anskaffningen eller investeringarna. Myn-digheter som är beroende av anslagsmedel för att kunna finansiera en inve-stering måste räkna med att det inte är säkert att kommer att till-dela de anslag som har aviserat i samband med ett inriktningsbe-slut (cirkulär nr 1999:5). kan ändra sina bemyndiganden Enligt regeringsformen (9 kap. 5 §) kan på tilläggsbudget göra nya beräkningar av statsinkomster samt ändra anslag och anvisa nya anslag. kan också ändra sina bemyndiganden. Regeringsskiften, beslut om nedskärningar, nya prioriteringar m.m. kan innebära att ändrar tidigare lämnade bemyndiganden. Som framgått beslutade att ändra inriktning för för-svaret i förhållande till försvarsbeslut. Utifrån ställningstagande utarbetade Försvarsmakten en ny materielplan. FMV genomförde på uppdrag av Försvarsmakten omförhandlingar med för-svarsindustrin. Vid budgetbehandlingen tog ställning till en ny bemyndiganderam för . Den nya bemyndiganderamen byggde på den inriktning som beslutade om för försvaret i sam-band med kontrollstationen . Regeringen ska kunna utgå från att tilldelar anslag i enlighet med bemyndigandena Som framgått innebär ett bemyndigande att ger regeringen och dess myndigheter befogenhet att ingå ekonomiska förpliktelser som inne-bär framtida utgifter för staten. Genom bemyndiganden kan FMV ingå långsiktiga avtal med industrin. De avtal som FMV tecknar med industrin är rättsligt bindande. Staten riskerar därför skadestånd om FMV inte kan full-följa avtalen. har konstaterat att regeringen har ansvar att fullfölja de åtagan-den som staten har till följd av lagar eller avtal (bet. 1996/97:KU3 s. 20). Om inte skulle besluta om anslag i enlighet med beviljade bemyndiganden skulle staten kunna för-sättas i en svår situation. Finansut-skottet har uttalat att regeringen ska kunna räkna med att tilldelar anslag i enlighet med de bemyndiganden som tagit ställning till (bet. 1998/99:FiU1 s. 211). uppfattning är att är bunden att anvisa an-slag för de bemyndiganden där regeringen eller myndigheterna har utestå-ende förpliktelser. Om FMV ingår civilrättsliga avtal med industrin med stöd av bemyndiganden har enligt i praktiken skyl-dighet att tilldela erforderligt anslag när beställningen ska betalas (Finansde-partementets cirkulär nr 1995:5). Regeringsformen är tydlig. Regeringen får inte använda statens medel på annat sätt än har bestämt (9 kap. 2 §). Regeringen får heller inte utan bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser (9 kap. 10 §). Som framgått gör regeringen skillnader mellan olika utgiftsområden. En-ligt regeringens uppfattning behövs bemyndiganden inom försvarsområdet. Regeringen anser dock att det inte behövs några bemyndiganden från riksda-gen för de avtal som och tecknar med externa entrepre-nörer. Regeringen menar att det räcker med inriktningsbeslut och att regeringen beslutar om investeringsplaner för vägar och järnvägar. avsnitt visar att det inte finns några större principiella skillnader i planerings- och beslutsprocesserna mellan utgiftsområdena 6 Totalförsvar och 22 Kommunikationer. Både när det gäller anskaffning av försvarsmater-iel och investeringar i infrastruktur fastställer de långsiktiga ram-arna. Därefter beslutar regeringen om den närmare inriktningen. Regeringen beslutar om av all materielanskaffning inom försvaret. Regeringen fastställer också investeringsplanerna för vägar och järnvägar. Utgiftsområde beslutar om inriktning och ekonomiska ramar Regeringen beslutar om den närmare inriktningen Regeringen anser att det behövs bemyndiganden 6 Totalförsvar Ja Ja Ja 22 Kommunikationer Ja Ja Nej Revisorerna finner ingen anledning till att regeringen ska behandla de båda utgiftsområdena olika. Av regeringsformen följer att det krävs bemyndiganden när regeringen eller myndigheterna tecknar långsiktiga avtal med entreprenörer som innebär ekonomiska förpliktelser för staten. Enligt 44 § lag (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen till redovisa statens ekonomiska förpliktelser. Regeringen är också enligt budgetlagen skyldig att lämna prognoser till över bl.a. anslagsut-fall. Med hjälp av bemyndiganden kan statsmakterna och myndigheterna bilda sig en uppfattning om hur stor anslagsbelastningen blir för kommande bud-getår. Genom bemyndiganden har också statsmakterna och myndigheterna möjlighet att kontrollera att myndigheternas verksamhet befinner sig inom de ekonomiska ramar som statsmakterna beslutat om. Om prognoserna skulle visa på ett oönskat utfall kan , regeringen eller myndigheten vidta nödvändiga åtgärder. Tanken med bemyndiganden är att ett anslag kommer att användas för att infria en ekonomisk förpliktelse. att vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut (bet. 1998/99:FiU1). Enligt revisorernas uppfattning har regeringens redovisning av bemyndig-anden till förbättrats . Av redovisningen i budget-propositionen är det emellertid svårt att se kopplingen mellan den bemyndig-anderam som tar ställning till och materielanskaffningen. I sin redovisning i budgetpropositionen nämner inte regeringen vilka materielobjekt som ingår i bemyndiganderamen. Inte heller finns det uppgifter om vilka objekt som innebär nya respektive infriade ekonomiska förpliktelser. Utifrån budgetpropositionen har små förutsättningar att vid beslut om bemyndiganden göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut. Översyn av hantering, lagar och förordningar Enligt reviso-rernas mening finns det anledning att regeringen ser över hur bemyndigan-den hanteras inom de olika utgiftsområdena. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till med en redogö-relse för hur regeringen och myndigheterna i samtliga utgiftsområden hanterar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär. I redovisningen bör regeringen klargöra motiven till varför det finns skillnader i hanteringen mellan de olika utgiftsområdena. kan det finnas anledning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden. Som framgått uppfattar både regeringen, , och Försvarsmakten att kan kontrollera långsiktiga investeringar genom andra verktyg än bemyndigan-den. arbetar man med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten (). I budgetpropositionen för har regeringen deklarerat att regeringen avser analysera hur den ekonomiska styrningen i staten kan utvecklas. Ett första resultat av analysen kommer regeringen att presentera som en rapport i departementsse-rien. Företrädare för VESTA-projketet har som målsättning att styrningen av staten successivt kommer att reformeras . Revisorerna föreslår att regeringen ser över de lagar och förordningar som reglerar hanteringen av statens ekonomiska förpliktelser. Revisorerna anser att regeringen ska återkomma till med en redogörelse av denna översyn. Förslag om bättre redovisning till Som framgått saknas det i budgetpropositionen en koppling mellan den bemyndiganderam som tar ställning till och materielanskaffningen. I budgetpropositionen får ingen information om vilka materielobjekt bemyndiganderamen består av. får god uppfattning om huvuddelen av materielanskaffningens inne-håll och omfattning genom regeringens redovisning av objektsramar. Inför behandling av 2000 års budget presenterade regeringen objektsramarna i en särproposition (prop. 1999/2000:30). Objektsramarna omfattar av all materielanskaffning. Enligt revisorernas mening bör regeringen informera om vilka materielobjekt bemyndiganderamen består av. Regeringen bör också klar-göra på vilket sätt bemyndigandena har använts. Mot bakgrund av att ob-jektsramarna utgör huvuddelen av materielanskaffningen kan regeringens redovisning av bemyndiganden utgå från objektsredovisningen enligt principerna nedan. Exemplet avser hur budgetpropositionen skulle kunna utformas för . Exempel på hur bemyndiganderamen kan redovisas med hjälp av objektsramar Den föreslagna bemyndiganderamen för består av följande objektsramar Miljoner kr Föreslagen bemyndiganderam för varav objetsramar utgör (%) Objektsramar JAS 39 Spanings- och eldledningsradar (Arte 740) Stridsvagn 121/122 Leopard Måldekterande artillerigranat (Bonus) Splitterskyddad granatkastare () Korvett av Visbyklass Torpeder Flygburet radarsystem (FSR 890) Försvarsmaktens IT-system Utvecklingen av framtida ledningssystem System för att redovisa krigsförband Mjukvarusystem Taktiskt informationssystem Summa Revisorerna har förståelse för att en utförlig redovisning av materielanskaff-ningen kan innehålla hemliga uppgifter. Dels handlar försvarsfrågor om rikets säkerhet, dels behövs en viss affärssekretess när FMV förhandlar med industrin. Ledamöterna i försvarsutskottet har möjlighet att informera sig om försvaret genom andra kanaler än propositioner och skrivelser (studiebesök, föredragningar, personliga kontakter m.m.). För övriga ledamöter och för den intresserade allmänheten kan det emellertid vara svårare att tillgodogöra sig information om försvaret. Revisorerna anser att regeringens redovisning till riks-dagen i största möjliga mån ska vara öppen. Öppna redovisningar innebär också att en intresserad allmänhet kan ta del av regeringens bedömningar och delta i den försvarspolitiska diskussionen. I regleringsbrevet till Försvarsmakten begär regeringen att Försvarsmakten ska bedöma myndighetens årliga behov av bemyndiganden . Därutöver ska Försvarsmakten bedöma hur bemyndigandena utvecklas . I budgetpropositionen lämnar regeringen förslag till bemyndiganderam för kommande budgetår. Som framgått lämnade regeringen i budgetpropositionen för förslag till bemyndiganderam på för det militära försvaret för . I budgetpropositionen finns det emellertid inga beräkningar över hur bemyndiganderamen förväntas utvecklas . Utifrån budgetpropositionen är det därmed svårt att bilda sig en uppfattning om hur bemyndigandena beräknas utvecklas framåt i tiden. Revisorerna föreslår att regeringen redovisar hur bemyndiganderamen och de ekonomiska förpliktelserna årsvis beräknas bli . Rege-ringen bör därutöver i budgetpropositionen bedöma hur bemyndigandena utvecklas . För att kunna dra slutsatser om hur bemyndigandena har utvecklats bör budgetpropositionen innehålla uppgifter om utvecklingen . Exemplet nedan avser hur budgetpropositionen skulle kunna utformas för . Bemyndiganden om ekonomiska förpliktelser 2003- Utgiftsutfall till följd av ingångna förpliktelser 2003 utfall Utestående förpliktelser vid årets början Nya förpliktelser Infriade förpliktelser1 Utestående förpliktelser vid årets slut Erhållen/föreslagen/beräknad bemyndiganderam Bättre administrativt stöd till Försvarsmakten Som framgått är Försvarsmaktens beställningsverksamhet mycket omfat-tande. I medeltal har Försvarsmakten över 1 500 beställningar till FMV och de övriga stödmyndigheterna. Försvarsmakten saknar administrativt stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Försvarsmakten genomför därför alla beräkningar manuellt vilket är mycket arbetskrävande. Enligt förordning (1998:417) med instruktion för ska ESV erbjuda statliga myndigheter ekonomiadministrativa system. ESV ska också kunna erbjuda administrativt stöd i form av utbild-ning och liknande. Enligt revisorernas uppfattning är det angeläget att Försvarsmakten har tillgång till administrativt stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Revisorerna föreslår att regeringen ger ESV i uppdrag att tillsammans med Försvarsmakten utveckla de administrativa rutinerna och stöden för bemyndiganden. Bilaga 1 Utvecklingen av bemyndiganden Utvecklingen av beviljade bemyndiganden från /91 till 1993/94 Beviljade bemyndiganden /91 1989/90:FöU7) 19 437 /92 1990/91:FöU8) 24 253 /93 1991/92:FöU12) 23 730 /94 1992/93:FöU9) 21 014 Utvecklingen av beviljade bemyndiganden från /95 till 2000 Beviljade bemyndiganden /95 1993/94:FöU9) Investeringar i befästningar m.m till Försvarsmakten 8 493 /961 1994/95:FöU4) Investeringar i anslagsfinansierade anläggningar 1996/97:FöU1) Investeringar i anslagsfinansierade anläggningar 1997/98FöU1) Investeringar i anslagsfinansierade anläggningar 1998/99:FöU1) Materiel m.m. och investeringar (Anslag A3) 1999/20:FöU1) Materiel m.m. och investeringar (Anslag A3) 76 521 1 Avser 18 månader. Bilaga 2 Regeringens redovisning av objektsramar i propoposition 1999/2000:30 I syfte att förbättra styrning och uppföljning av materielförsörjningen har regeringen beslutat att s.k. objektsramar successivt skall införas för större materielinvesteringar. Erfarenheterna från JAS 39 investeringsram har utgjort grundläggande utgångspunkt för utformning av de övriga objektramarna. Fortsättningsvis kommer verksamheten inom JAS 39 Gripen-pro-grammet och verksamheten inom de övriga större materielsystem som kom-mer att styras med objektsramar att redovisas samlat under redovisningen av objektsramar. En objektsram innebär inte en anslagstilldelning utan är ett sätt för rege-ringen att styra och följa upp större materielinvesteringar. En objektsram skall bestå av ett väldefinierat materielinnehåll, en ekonomisk ram samt en tidsplan. Dessa tre komponenter skall tillsammans utgöra ramen. Det är regeringen som fastställer objektsramen och beslutar om anskaffningar inom varje objektsram. Objektsramarna skall redovisas av Försvarsmakten till regeringen. Regeringen informerar om utvecklingen inom respektive objektsram. Nedan lämnas en redogörelse för de nu aktuella materielprojekten som skall styras och följas upp med objektsramar. har anfört att regeringens redogörelse för viktigare materielsystem i s.k. objektsramar är ett betydande framsteg för att ge en bättre helhetsbild av materielfrå-gorna (bet. 1998/99: FöU1, rskr. 1998/99:222). Utskottet konstaterar även att en redovisningsstruktur aldrig blir helt färdigutvecklad och anmodar därför regeringen att successivt förbättra utformningen av beslutsunde lag i materielärenden och övriga investeringar. Vidare saknar utskottet en redovisning i objektsramform av ett gemensamt ledningssystem.