frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — De lån som har i fi-nansieras genom att anslag belastas med kostnader för räntor och återbetalning av skuld. Lånen utanför har framför allt tagits upp för storstadsöverenskommelserna via och trafikleder AB, dotterbolag till väg- och baninvest AB . För dessa projekt räknar regeringen med den anslagsbelastning som krävs för att ränta och amortering i form av annuitet för projekten ska vara återbetalda efter det att de har tagits i bruk. I budgetpropositionen räknar regeringen dock med att lån som tagits upp för andra Stockholmsprojekt än ska vara återbetalda 2009. beräknade anslagsbehov för räntor, amorteringar m.m. för låne-finan-sierade projekt Anmärkning: Regeringen redovisar inte någon bedömning av beräknade anslagsbehov för räntor och amorteringar i budgetpropositionen . Källa: /2000:1 Det framgår inte av budgetpropositionen vilken ränta regeringen har utgått från i sin bedömning av anslagsbehov för räntor och amorteringar m.m. för lånefinansierade projekt. I budgetpropositionen gör regeringen inte någon bedömning av anslagsbehovet. Anslagsbehovet för räntor och amorteringar m.m. för redan beslutade lånefinansierade investeringar kan uppgå till av anslaget för investeringar i vägar och järnvägar (se tabell 6). Beräkningarna har gjorts med utgångspunkt i regeringens bedömning av och framtida anslag och anslagsbehov för redan beslutade lånefinansierade investeringar (prop. 1999/2000:1). och anslagsbehov för räntor och återbetalning av lån i förhållande till den beräknade utvecklingen av anslaget för investeringar i vägar och järnvägar År 1999 2000 2001 2002 Anmärkning: Anslaget för investeringar i vägar respektive järnvägar har räknats fram utifrån anslagsindelning (och regleringsbrev ). Väginvesteringarna beräknas omfatta av anslaget Väghållning och statsbidrag (anslag A2) . Järnvägsinvesteringarna beräknas omfatta av anslaget Banhållning (anslag A4) . Källa: Egen bearbetning av proposition 1999/2000:1 samt och regleringsbrev En garanti är i princip en borgensförbindelse, där borgensmannen åtar sig låntagarens förpliktelser om låntagaren inte har möjlighet att betala sina skulder. Med bemyndigande kan regeringen låta ställa ut garantier för större infrastrukturinvesteringar . Ett garantiåtagande innebär att träder in i låntagarens ställe vid en betalningsinställelse. Staten betalar låntagarens skulder till långivaren och övertar därmed långivarens fordran. kan ställa ut två olika typer av garantier för infrastrukturinvesteringar: statliga kreditgarantier eller statliga kapitaltäckningsgarantier. En statlig kreditgaranti innebär att staten tar på sig kreditrisken vid en investering, men överlåter själva kreditgivningen till andra långivare. Med en statlig kapitaltäckningsgaranti åtar sig staten att vid behov tillskjuta kapital så att kapitaltäckningsgraden i ett bolag alltid överstiger den i lag angivna lägsta nivån. Därmed finns inga begränsningar i åtagandet vad gäller belopp eller löptid. En variant är en s.k. grundfondsförbindelse. Med en grundfondsförbindelse säkras garantitagarens kapitalbas med ett visst belopp. En sådan garanti kan medverka till att hålla garantitagarens kapital intakt och stärka garantitagarens kreditvärdighet. Syftet med statliga garantier är att underlätta för låntagaren att ta lån på marknaden och minska låntagarens lånekostnad. Långivarens pris för att tillhandahålla kapital beror på två faktorer: dels långivarens kostnad för att skaffa kapital för utlåning, dels den risk som utlåningen innebär (kreditrisken). Med statlig garanti slipper långivaren kreditrisken som i stället bärs av staten. Staten tar på sig kreditrisken men överlåter själva kapitalförmedlingen till andra långivare. En ny modell för hantering av statliga garantier har beslutats av med verkan från . Det nya garantisystemet utgår från det faktum att varje garanti är förknippad med en risk och därmed en kostnad för staten. , som är den ansvariga garantimyndigheten då det gäller garantier till infrastrukturinvesteringar, ska värdera kreditrisken i varje garantiengagemang. Med utgångspunkt i värderingen ska kontoret fastställa en avgift, en riskpremie. Riskpremien ska betalas av låntagaren. kan besluta att helt eller delvis befria ett visst åtagande från sådan avgift. Det skall då betraktas som en statlig subvention motsvarande den uteblivna avgiftsintäkten. Ett anslag på statsbudgeten ska i sådana fall belastas med ett belopp som motsvarar subventionen. Intäkterna från garantiavgifter och i förekommande fall anslagsmedel ska samlas i en garantireserv för framtida Till samma reserv ska också medel föras som återvinns från infriade garantier. Avsikten med den nya modellen är dels att göra kostnaden för garantigivningen synlig, dels att göra verksamheten långsiktigt självbärande. var garantierna premiefria. Genomförandet av den nya garantimodellen går emellertid långsamt när det gäller den typ av garantier som ansvarar för. Vid utgången av 1998 var av de utestående garantierna utfärdade enligt de nya principerna. Invärderingen av de äldre garantierna ska slutföras senast vid utgången av 2001 (prop. 1999/2000:1, förs. 1999/2000:RR8, bet. 1999/2000:FiU24). har på regeringens uppdrag ställt ut garantier för bl.a. , och väginvesteringar i Stockholms- och Göteborgsregionerna (2000 b). Vid utgången av uppgick garantiåtagande för infrastrukturprojekt till (se figur 5). Garantierna utgjorde av totala garantiåtaganden (, ). Enligt är lånekostnaderna högre för bolag med statligt garanterad upplåning jämfört med statens egen upplåning genom . Om räntor och amorteringar ska betalas med anslag blir budgetbelastningen således högre och resursutrymmet mindre med statligt garanterad upplåning. Kontoret påpekar också att sådan upplåning försvårar möjligheterna att ge en rättvisande bild av statens finansiella ställning och risk (1999). garantiåtaganden totalt och för infrastrukturprojekt, och kan tidigarelägga investeringar eller undvika senareläggningar av investeringar i förhållande till gällande tioårsplaner om verken för ändamålet får låna pengar (förskottering) av kommuner eller enskilda. En förutsättning är att det inte utgår någon ränta på förskotterat belopp. Lånen betalas tillbaka med anslagsmedel när medel för projekten finns tillgängliga i verkens budget. Återbetalningen kan fördelas . Den sammanlagda summan av förskotteringarna får för respektive inte överstiga av respektive verks anslag för investeringar i nationell och regional plan. får på egen hand pröva förskottering av investeringar . Dyrare projekt måste underställas regeringens prövning. lån för en investering får inte överstiga . skuld för förskottering uppgick till (1999 b). har inte nyttjat denna möjlighet per . Enligt uppgift från är det normalt kommuner som förskotterar väginvesteringar. Större projekt delfinansieras ibland av flera parter. kan väginvesteringar efter regeringsbeslut finansieras med avgifter från vägtrafikanterna . gav 1990 rätt att ta upp lån i eller ställa borgen för delägda bolag, i syfte att underlätta tillkomsten av avgiftsfinansierade vägprojekt (prop. 1989/90:88, bet. 19989/90:TU7, rskr. 1989/90:325). Enligt regleringsbrev gäller att verket inom en ram på får ställa borgen för lånefinansierade vägobjekt som ska finansieras med avgifter. får också teckna aktier i bolag som har bildats för avgiftsbelagda projekt. Dessutom kan efter regeringens godkännande bilda helägda bolag om det är mest ändamålsenligt för avgiftsfinansierade projekt. Privatfinansiering genom partnerskap (s.k. Public Private Partnership, PPP) innebär att den privata sektorn helt eller delvis deltar i utformning och finansiering av offentliga investeringar. Staten och den privata sektorn samarbetar och delar på investeringens risker. Syftet med privatfinansiering genom partnerskap är förutom att finansiera investeringen att uppnå effektivitetsvinster. Effektivitetsvinster kan bl.a. uppnås genom riskdelning och genom att en och samma part ansvarar för flera delar av samma projekt. Staten köper funktionen eller användningen av en byggd och underhållen transportsträcka snarare än upphandlar byggandet av en väg eller järnväg. Med utgångspunkt i de krav som staten ställer kan de privata aktörerna opti mera konstruktionen med hänsyn till både utformning, byggande och drift av anläggningen. De privata aktörerna kan få ersättning från staten efter transportsträckans tillgänglighet, användning och kvalitet. Intäkterna kan också erhållas direkt av användarna genom avgifter. Ersättningen ska skapa incitament för de privata aktörerna att tillhandahålla tjänsten till den kvalitet och kvantitet som staten önskar under hela projektets livslängd. Internationella erfarenheter visar att kontraktsperioden för ett PPP-projekt åtminstone bör uppgå till . Inom EU pågår arbetet med att bygga ut det transeuropeiska transportnätverket (TEN). I de transeuropeiska transportnätverken ingår infrastruktur som vägar, järnvägar, hamnar, flygplatser och rörledningar för t.ex. olja och gas. Målet med utbyggnaden är att personers och varors rörlighet ska öka. Användarna ska erbjudas infrastruktur av hög kvalitet till acceptabelt pris. Medlemsländerna har möjlighet att få ekonomiskt stöd från EU för projekt som anses vara viktiga för unionen. Huvuddelen av finansieringen av dessa projekt ska dock ligga på medlemsländerna själva. Syftet med det ekonomiska stödet är att påskynda de mest angelägna projekten. Enligt regeringen kan bidragen inte i någon nämnvärd omfattning påverka utbyggnadstakten (prop. 1996/97:53). har beviljats bidrag för bl.a. väg E 18 , , och Öresundsförbindelsen. Stödet uppgick till totalt ca , vilket motsvarar ca . Vissa investeringar samfinansieras av andra aktörer än och . Kommuner är exempelvis vanliga delfinansiärer. Andra projekt finansieras av både och eller tillsammans med SJ. Bidrag från exempelvis kommuner kan avse tilläggsinvesteringar som görs i samband med väg- eller järnvägsinvesteringen. Motiv till alternativa finansieringsformer Det finns olika fördelar och nackdelar med alternativa finansieringsformer. I detta avsnitt presenteras olika argument som förekommer i diskussionen om alternativ finansiering av infrastrukturinvesteringar. pågår en utredning om alternativ finansiering av infrastruktur, med utgångspunkten att målet med sådan finansiering ska vara ökad effektivitet, lägre kostnader, effektivare riskfördelning, snabbare investeringar och lägre belastning på statsbudgetens anslag - (2000). Tidigareläggning av de samhällsekonomiska vinsterna Ett motiv som ofta anförs för lånefinansiering är att finansieringsformen gör det möjligt att genomföra fler investeringar än anslagsramarna tillåter. När hela investeringen inte behöver betalas på en gång, utan utgifterna kan spridas över , kan fler stora projekt startas inom samma anslagsram. Väg- och järnvägsnätet kan således byggas ut tidigare, vilket betyder att även projektens samhällsekonomiska vinster tidigareläggs (prop. 1992/93:100, Statskontoret 1998, 1999 a). Investeringarna måste dock förr eller senare betalas. Eftersom väg- och järnvägsinvesteringar sällan tillför monetära inkomster måste anslagsmedel avdelas för betalning av räntor och amorteringar. Beslut om lånefinansiering innebär således att framtida anslagsutrymme intecknas. Ju fler och större projekt som lånefinansieras desto större del av de framtida anslagen kommer att behöva användas för att betala redan genomförda investeringar. Framtida riksdagars möjligheter att besluta om nya investeringar, ändrad inriktning eller omfattning av infrastrukturinvesteringarna kommer därmed att minska. Det är inte självklart att framtida riksdagar gör samma bedömning av värdet av en investering (bet. 1992/93:FiU10, 1997/98:FiU4y, 1999, Statskontoret 1998, 1999, 1999 a). Anslagsfinansierade investeringar måste rymmas inom utgiftstaket. För lånefinansierade investeringar görs inte någon prövning av hela projektet inom utgiftstaket vid ett och samma tillfälle. Möjligheten att kringgå denna prövning kan medföra risk för att infrastruktursektorn ges ökade medel på bekostnad av andra sektorer (ett vanligt argument för lånefinansiering och PPP är att belastningen på statsbudgeten på kort sikt minskar så att pengar kan frigöras till ytterligare infrastruktursatsningar). Alternativ finansiering, som exempelvis lånefinansiering, kan alltså åberopas för att utöka infrastruktursektorn utöver vad utgiftsramarna tillåter. Samma argument kan användas inom t.ex. utbildningsområdet. I förlängningen kan i stort sett alla samhällssektorer vara intresserade av att genom lånefinansiering expandera verksamheten. Detta skulle inte vara en statsfinansiellt hållbar utväg. skulle även den samhällsekonomiska stabiliteten kunna hotas. För att undvika att en samhällssektor gynnas på bekostnad av andra bör det enligt göras klart att lånefinansiering innebär att resurser trängs undan för andra ändamål (1999, Statskontoret 1999, 1999 a, 2000). Endast anslagsfinansierade investeringar prövas alltså inom utgiftstaket (det första budgetpolitiska målet) vid investeringstillfället. Investeringar som finansieras med lån i prövas dock på samma sätt som anslagsfinansierade investeringar mot målet om överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande (det andra budgetpolitiska målet). Statens lånebehov påverkas nämligen på samma sätt oavsett om en investering finansieras med lån i eller med anslag. I båda fallen tas skatteinkomster eller upplånade medel i anspråk. En investering som finansieras med lån i bolag prövas varken inom utgiftstaket eller mot målet om överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande vid investeringstillfället. Statsgaranterad upplåning kan vara dyrare än upplåning via . Om lånen ska betalas tillbaka med anslag kan budgetbelastningen därför bli större och resursutrymmet mindre jämfört med om lånen tas genom (1992/93:FiU4y, 1999, 1999). Alternativa finansieringsformer är inte någon lösning på det reala resursproblemet. Metoden i sig ökar inte det samhällsekonomiska utrymmet för infrastrukturinvesteringar. Investeringarna tar i anspråk resurser oavsett om de finansieras över anslag när de genomförs eller om de finansieras genom avgifter eller amorteringar och räntekostnader när de utnyttjas (bet. 1999/2000:FiU13). Syftet med privatfinansiering genom partnerskap är, förutom att finansiera investeringen, att uppnå effektivitetsvinster. Regeringen hävdar att alternativ finansiering kan medföra effektivitetsvinster på , tack vare riskfördelning, ökade incitament, nytänkande och utnyttjande av den privata sektorns kommersiella kompetens (prop. 1999/2000:1). Uppskattningen av effektivitetsvinsternas storlek bygger på erfarenheter från andra länder. Till skillnad från i en del andra länder har väginvesteringar samt drift och underhåll i upphandlats i konkurrens. Enligt uppgift från har därför troligen redan tillgodogjort sig en del av dessa effektivitetsvinster. Inom ramen för utredning om alternativ finansiering av infrastruktur analyseras vilka effektivitetsvinster som kan erhållas i med svenska förutsättningar. Lägre kostnader för risker All verksamhet är förenad med risker. Investeringar i vägar och järnvägar är förenade med både tekniska och ekonomiska risker. Riskerna kan enligt delas upp i planeringsrisker, byggnadsrisker, underhållsrisker, finansiella risker, politiska/legala risker, marknadsrisker och avkastningsrisker (1999 a). En av grundtankarna med privatfinansiering genom partnerskap är att riskerna ska identifieras, värderas och fördelas efter parternas möjlighet att Riskerna i ett projekt kan fördelas effektivt mellan parterna genom att de privata aktörerna prissätter riskerna och den offentliga sektorn överväger kostnaderna för att slippa ta vissa risker . Enligt uppgift från kan riskfördelning i PPP-projekt bidra till att öka och om de risker som är förknippade med väg- och järnvägsinvesteringar. När verken får betala för riskerna ökar incitamenten att försöka identifiera och reducera dem. Dessutom finns det enligt skäl att anta att de privata aktörerna "utvecklar och prövar olika innovativa lösningar i syfte att begränsa riskerna och därmed riskkostnaderna" (1999 a). Internationella erfarenheter från PPP-projekt visar att de privata aktörerna normalt tar risker förknippade med projektering, byggnation, finansiering samt drift och underhåll, medan den offentliga sektorn tar risker som är förknippade med planeringsarbetet. Samordning av utformning, byggande, drift och underhåll Med privatfinansiering genom partnerskap upphandlas en offentlig service eller funktion snarare än byggandet av en väg eller järnväg. Entreprenören ska ges incitament att optimera konstruktionen utifrån investeringens funktion i stället för att behandla byggandet för sig och driften och underhållet för sig. Samordningen kan bidra till att utveckla produkten, reducera kostnaderna och effektivisera lösningen. De privata aktörerna kan få ersättning för tillhandahållandet av funktionen antingen genom avgiftsintäkter direkt från användarna eller genom betalning från staten, t.ex. efter användning och kvalitet. Ersättningen ska skapa incitament för de privata aktörerna att tillhandahålla funktionen i den omfattning och av den kvalitet som statsmakterna önskar, under hela projektets livslängd . Internationella erfarenheter tyder på att planering och specificering av investeringar tar vid upphandling av PPP-projekt. Upphandlarna och budgivarna tvingas ta ställning till ett projekts alla konsekvenser inklusive anläggningens drift redan i upphandlingsskedet. Upphandlingskostnaderna är därför högre än vid traditionella upphandlingar, både för staten och för anbudsgivarna. De höga transaktionskostnaderna är en av anledningarna till att PPP framför allt tillämpas på större projekt med lång avtalstid. Merkostnaderna i upphandlingsskedet kan tjänas in genom ökad säkerhet i den fortsatta processen. I är antalet större byggentreprenörer begränsat. Konkurrensen kan på grund av de höga anbudskostnaderna reduceras ytterligare för PPP-projekt. Internationella erfarenheter visar dock att större PPP-projekt kan locka anbudsgivare från hela , vilket i stället kan öka konkurrensen (1999, 1999 a, Statskontoret 1999). Stora väg- och järnvägsinvesteringar som medför en temporärt förhöjd belastning på statsbudgeten kan vara svåra att finansiera via ordinarie anslag för infrastrukturinvesteringar. För att skapa anslagsutrymme för en stor investering kan man tvingas dra ut eller skära ner kraftigt på övrig verksamhet inom utgiftsområdet . Tillkomsten av större investeringar kan underlättas med ett tillfälligt tillskott av medel, t.ex. genom lån eller extern finansiering (1999 a). Ett projekts byggstart beror bl.a. på olika formella beslut (exempelvis regeringsbeslut om projektets tillåtlighet, godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar och regeringsprövning vid överklagande av verkens planer). Det kan vara svårt att förutsäga när alla tillstånd för ett projekt är klara. Därför kan det vara olämpligt att i statsbudgeten reservera en stor del av ett anslag för en viss investering. Om byggstarten skjuts upp till efterföljande år har anslagsmedel reserverats i onödan under innevarande år. Om större projekt lånefinansieras blir planeringen av resurserna enligt uppgift från flexiblare. Bättre fördelning av kostnader och intäkter Anslagen för investeringar är utgiftsmässiga i statsbudgeten. Större infrastrukturinvesteringar får därmed betydande statsfinansiella effekter då de genomförs. Lånefinansiering innebär att investeringens belastning på statsbudgeten sprids ut . Anskaffningsutgifterna periodiseras över anläggningens livslängd, och budgetbelastningen uppstår i takt med att anläggningen brukas av medborgarna. Därmed framgår anläggningens kvarstående värde efter budgetårets slut också tydligare (prop. 1992/93:176, Statskontoret 1999). menar att det kan vara inoptimalt att bestämma att en viss typ av utgift ska finansieras med en viss typ av lån. Om infrastrukturinvesteringar ska finansieras med lån eller inte är i stället en fråga om hur hela budgeten ska finansieras och vilka budgetpolitiska mål som regering och riksdag vill sätta upp för det finansiella sparandet (bet. 1999/2000:FiU13). Utskottet har tidigare anfört att kan det finnas skäl att överväga andra budget- och redovisningsformer som kan underlätta en bedömning av den statliga sektorns resursförbrukning, även om finansieringsformerna inte ändras (1992/93:FiU4y, bet. 1992/93:FiU10, bet. 1992/93:FiU20). betonade att det är viktigt att kan fortsätta utöva sitt inflytande och sin finansmakt över större infrastrukturinvesteringar. I en utgiftsmässig budget återspeglas anskaffningen av resurser. menar att utnyttjandet av finansiella och reala resurser bättre kommer till uttryck i en sådan budget. Utgiftsmässiga anslag anger också omfattningen av de investeringar som kan påverka när beslutet om investeringen fattas. I en kostnadsmässig budget skulle investeringarna belasta anslagen under med avskrivningskostnader som inte kan påverka. I appendix diskuteras olika principer för redovisning av investeringar på statsbudgeten närmare. Exempel på infrastrukturprojekt med alternativ finansiering I detta kapitel presenteras exempel på olika väg- och järnvägsinvesteringar som har finansierats på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. beslutade att utbyggnaden av väg E 6 mellan och till motorväg skulle finansieras med lån i . Skulden uppgick vid utgången av 1999 till . Enligt årsredovisning kommer lånet att amorteras med anslagsmedel under (1999 b). Regeringen föreslog 1996 alternativ finansiering av fyra väginvesteringar. Regeringen ansåg att investeringarna var angelägna ur trafiksäkerhets- och sysselsättningssynpunkt, men konstaterade att anslagna medel inte var tillräckliga för att projekten skulle kunna påbörjas . beslutade att fick ta upp lån i för utbyggnaden av vägarna. De fyra projekten var : E 18/E 20 delen , E 4 delen , E 22 Söderåkra-Hossmo, E 4 trafikplats . Vid utgången av uppgick skulden för de fyra projekten till . Lånen får enligt regleringsbrev uppgå till högst . Kostnaden för räntor och amorteringar av lånen för de ovan nämnda fem projekten (E6 samt de fyra tidigarelagda projekten) får belasta anslag för investeringar i nationell plan (regleringsbrev ). Lånen för de fyra tidigarelagda investeringarna ska återbetalas då projekten skulle ha genomförts enligt ordinarie infrastrukturplanering (prop. 1996/97:150, 1996/97:FiU20, rskr. 284 och rskr. Regeringen räknar med att skulden minskar till noll vid utgången av 2003 (prop. 1999/2000:1). har också möjlighet att ta upp lån i för investeringar i broar som ersätter färjor (prop. 1990/91:100 bil. 8, bet. 1990/91:TU26, rskr. 1990/91:326 ). Räntor och amorteringar för en broinvestering får betalas med de anslagsmedel som skulle ha använts till färjedriften om bron inte hade byggts. Vid utgången av 1999 var skuld för broar som ersätter färjor (prop. 1999/2000:1). Regeringen uppger att finansieringslösningen har valts för att ska kunna ersätta färjeförbindelser med broar utan att anslagsförbrukning ökar . i är ett exempel på ett förskotterat samarbetsprojekt. , lokaltrafik och är involverade i projektet. Bron beräknas kosta i den prisnivå som rådde . står för kostnaden . och SL återbetalar lånet till staden efter byggtidens slut . ska stå för och SL för . har dessutom förbundit sig att bidra med beroende på objektets slutkostnad . i är den första broförbindelsen som avsågs finansieras med avgifter. Bron öppnades 1993. För byggandet av bron bildades ett särskilt bolag, . ägde av bolaget. Resterande andelar ägdes av tre kommuner samt sex privata intressenter i . Bolaget hade rätt att ta ut vägavgifter av trafikanterna för att därefter överlämna bron till . beslutade emellertid att ta bort broavgiften . anslag fick belastas med för lösen av lån för bron samt avvecklingskostnader för avgiftsanläggningen på bron (Väginvest 1999 och prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:TU1, rskr. 1998/99:79).