frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Kvalitetsgranskningar och verkets granskande och främjande roll Riktlinjer och praxis vid prövning av examensrätter har utvecklats . Dessa prövningar utgör en bred och därmed viktig kontaktyta mellan verket och lärosätena. Här framträder inga delade meningar mellan vare sig de sakkunniga och verket eller mellan verket och regeringen. Så är emellertid fallet när det gäller verkets prövningar av lärosätenas ansökningar om vetenskapsområden eller universitetsstatus. Kriterierna och de sakliga grunderna för dessa prövningar är likartade dem som hade utvecklats för prövning av examensrätter. Här framträder flera starkt skiljaktiga meningar både mellan de sakkunniga och verkets styrelse och mellan verksstyrelsen och regeringen. Dessa förhållanden väcker flera frågor om verkets granskande och främjande roll. Hittillsvarande erfarenheter visar att mycket skilda slutsatser kan dras på grundval av samma sakliga underlag. En fråga är därför om den sakliga grunden för dessa prövningar behöver förtydligas. En annan fråga gäller om verkets mandat och ansvar för dessa prövningar är tillräckligt tydligt utformat i bl.a. verkets instruktion och regleringsbrev. En tredje fråga gäller om verket lever upp till sitt mandat på ett korrekt sätt. En fjärde fråga rör meningen med begreppen vetenskapsområde och universitet om det inte råder en någorlunda klar konsensus om innebörden av dessa begrepp bland berörda instanser. Ytterligare en fråga rör vad utfallet av dessa prövningar betyder för verkets auktoritet och möjligheter att påverka inom högskolesektorn om prövningarna fortsätter med samma skiljaktiga meningar mellan olika inblandade instanser. 4.2.4 Att styra med pengar ska främja högskolans utveckling och förnyelse. En väsentlig del av denna uppgift rör verkets stöd och utvecklingsinsatser. omfattade denna verksamhetsgren . Den största andelen av verkets stöd- och utvecklingsinsatser utgörs av regeringsuppdrag. Med regeringsuppdragen följer en relativt omfattande medelsfördelning. omfattade denna medelsfördelning (se tabell 4.1), vilket motsvarade av verkets stöd- och utvecklingsinsatser. Många regeringsuppdrag är fleråriga. Den totala ekonomiska omslutningen av regeringens utvecklingsuppdrag till är . (Se tabell 4.4.) Bland regeringsuppdragen är den största enskilda satsningen ekonomiskt stöd till doktorandtjänster som innehas av kvinnor. Detta stöd utgjordes av . Därnäst följer stöd till pedagogisk användning av informationsteknik (IT) samt forskningsanknytning till lärarutbildningen, motsvarande 9,5 respektive 7,2 miljoner . Uppdrag Inkom till Högskole- verket Återrapportering Placering inom verket Belopp Regionala utvecklingscentrum Budgetprop. Totalt Konstnärers engagemang i högre utbildning Okt. Konstnärers engagemang i högre utbildning Dec. 1997 Årsredovisningen Utveckl.avdeln. Pedagogisk användning av IT inom högre utbildning Forskning inom IT-pedagogik Dec. Utveckling av undervisning om genus och jämställdhet i jurist- och ekonomutbildningen Utveckl.avdeln. Tot.17,Tekn. och nat.vet. I samråd med o - Som NOT-projekten /år Stöd till doktorandtjänster som innehas av kvinnor Okt. Senast en mån. efter fattade beslut Bedömn. Stöd- och utvecklingsinsatser som har initierats inom verket rör främst jämställdhet samt chefs- och ledarskapsutveckling. Dessa insatser är av förhållandevis begränsad omfattning. Inte enbart en fråga om penningfördelning Stödinsatserna handlar i hög grad om projektverksamhet. Inom verket betonas emellertid att stödinsatserna inte får begränsas till frågor om kortsiktig penningfördelning. Det väsentliga är effekterna . Vikten av kontinuitet betonas. Värdet av att kombinera olika typer av styrmedel framhålls också. Lagstiftningen anges t.ex. som ett viktigt påtryckningsmedel i verkets insatser med att främja jämställdheten inom högskolesektorn. När det gäller regeringens uppdrag om lärarutbildningen har verket på olika sätt försökt åstadkomma ett mer kontinuerligt utvecklingsarbete. Verket har satsat på att skapa tjänster och på att inrätta en ny typ av tjänster, s.k. magistrander. Dessa ska bl.a. delta i lärosätenas fortbildningsverksamhet samt handleda nyutbildade lärare. Ett villkor för bidrag i satsningen på lärarutbildning var också medfinansiering med från utbildningsanordnaren. Medelsansökningarna granskades av sakkunniggrupper där endast 1 av 26 granskade ansökningar erhöll bidrag. Efter förslag av högskoleutredning inrättades som försöksverksamhet inom det dåvarande Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) . Intresserade lärare fick söka pengar från rådet till det som låg utöver den vanliga undervisningen för att utveckla denna. Rådet skulle enligt utredningen ha samma ställning som vanliga forskningsråd. Syftet var att höja grundutbildningens status. På uppdrag av utvärderades rådets verksamhet 1992. Enligt utvärderingsrapporten präglades rådets verksamhet av företagsamhet, effektivitet, flexibilitet och lyhördhet. Positiva omdömen gavs också om processerna kring bidragsgivning med bl.a. ansökansbehandling i två steg och internationella referenser samt om Levande pedagogers sällskap. I rapporten framhölls att detta sällskap - som finansieras av rådet - fyllde en god funktion, bl.a. för dem som ansöker om bidrag. Men rapporten innehöll också kritiska omdömen. Kritiken gällde bl.a. avsaknaden av en klar policy och marknadsföring. I rapporten påpekades svårigheter med att omsätta rådets projekt i institutionernas verksamhet samt med att sprida resultaten till andra institutioner och utbildningsmiljöer. En slutsats var emellertid att rådets bidragsgivning borde öka till en omfattning motsvarande och att rådet borde vara en egen myndighet. Rådet blev en självständig myndighet när UHÄ upplöstes 1992. När bildades, , fördes rådets verksamhet in under det nya verket. Inom verket har rådet en egen beslutsfunktion. Rådet erhåller medel till sin bidragsgivning från verkets ramanslag. Rådet får in mellan 160 och 200 ansökningar . Bland dessa väljs cirka 40 sökande ut. Dessa inbjuds att komma in med en mer fullständig ansökan. Från detta urval beviljas omkring 20 ansökningar bidrag. Ansökningarna prövas kollegialt i beredningsgrupper med professorer, studenter och externa experter. Inom verket framhåller man att den hårda ansökansgranskningen och studenternas inflytande i beredningsgrupperna motverkar att rådet får en konserverande inverkan på lärarnas kompetens. fyra beredningsgrupper för lika många områden. I varje grupp är en tredjedel av medlemmarna studenter och en student har posten som vice ordförande i gruppen. De flesta sökande är disputerade lärare inom områdena matematik, naturvetenskap och teknik. har rådet emellertid särskilt intresserat sig för vård- och lärarutbildningarna. Bland dessa har såväl antalet ansökningar som andelen beviljade ansökningar varit få. Men har andelen kvinnor ökat bland de sökande. Denna ökning utgörs främst av vård- och språklärare. Rådets verksamhet utvärderades åter 1995. Enligt rapporten anser både professorer och studenter att rådets aktiviteter är värdefulla och stimulerande. Vidare hade rådet fungerat som modell för ansträngningar med att höja den grundläggande högskoleutbildningens status i andra länder, bl.a. i . I rapporten konstateras också svårigheter med att kommunicera rådets grundläggande idéer. Som ovan nämnts kritiserades rådet vid utvärdering för bristande marknadsföring när det gällde rådets verksamhet och dess resultat. Vid avrapporteringen av utvärdering konstaterades att rådet, trots ökade ansträngningar, uppenbarligen inte nått större framgång i detta avseende. utvärdering konstateras också att förutsättningarna för den grundläggande högskoleutbildningen skiljer sig från vad som gäller för forskningen. Detta blev tydligt bl.a. när det gällde det internationella arbetet och lärarnas utbytesprogram. Rådets minimikrav för lärarnas utlandsvistelse sågs som en utmaning för många institutioner. Där ansåg man vara optimal och maximal längd för lärarnas utlandsvistelse. För forskarnas utlandsvistelse gällde helt andra värderingar. rapport konstaterades också att är en för att skapa en ny profil i dagens flöde av information och kommunikation. Ett litet råd med begränsade resurser uppfattas också som närmast harmlöst. Rådet hade emellertid åstadkommit viktiga resultat när det gällde etableringen av nationella nätverk och utformningen av program inom olika utbildningsområden. Den sammanfattande bedömningen i rapporten var att rådets verksamhet behövdes för att bl.a. nationellt kunna stämma av olika utbildningssatsningar och för internationellt utbyte av erfarenheter när det gäller den grundläggande högskoleutbildningen. Rådets verksamhet bedömdes också som viktig för undervisningens datorisering, där de marknadsmässiga förutsättningarna i många fall är begränsade i ett litet land som . Sedan rådet inordnades i har medlen till rådets bidragsfördelning dragits ned från 1996 till 1998. Enligt uppgifter inom verket har de administrativa kostnaderna för rådets verksamhet ökat . Fr.o.m. har rådets verksamhet vidgats till att också omfatta forskarutbildningen. Rådet benämns numera rådet för högskoleutbildning. Att bedöma stödinsatsernas resultat Inom verket betonas vikten av långa tidsperspektiv när effekterna av stöd- och utvecklingsinsatser ska bedömas. Verket försöker också på olika sätt stödja en mer långsiktig utveckling. I verkets redovisning av regeringsuppdraget rörande pedagogisk användning av IT inom högre utbildning - - betonas också att en meningsfull utvärdering av verkets stödinsatser inte kan göras i ett kort tidsperspektiv. Det är inte heller okomplicerat att bedöma stödinsatserna i ett längre perspektiv. Det framgår av de båda utvärderingarna av verksamhet liksom av verkets ovannämnda skrivelse till regeringen om IT inom högre utbildning. Enligt skrivelsen är det alltid vanskligt att bedöma hur enskilda projekt påverkar utbildningarna, då dessa påverkas av många faktorer och många aktörer. Denna problematik har också berörts ovan i avsnitt 4.1.3. Av skrivelsen framgår vidare att villkoren för att fördela stöden kan vila på mer eller mindre korrekta grunder. Också detta försvårar en utvärdering av stödinsatserna. Enligt regeringen skulle t.ex. stöd för att utveckla IT inom lärarutbildningen ges till projekt som redan hade nått en viss grad av mognad. Efter två ansökansomgångar konstaterade emellertid verket att sådana projekt saknades vid flera högskolor. I sin ovannämnda skrivelse till regeringen betonar också verket att osäkerheten är stor om vad den s.k. IT-revolutionen egentligen kommer att innebära för den högre utbildningen samt att förekomsten av IT inte ger någon garanti för en verkningsfull pedagogik. Stöd- och utvecklingsinsatser och verkets granskande och främjande roll Inom verkets stöd- och utvecklingsarbete uppfattar man inte att det finns några konflikter mellan verkets granskande och främjande uppgifter. Snarare menar man att synergieffekterna dominerar. Medarbetarna företräder verket i båda rollerna. Det kan finnas flera förklaringar bakom uppfattningen att det inte finns någon konflikt mellan verkets granskande och främjande roll när det gäller stöd- och utvecklingsinsatserna. En förklaring kan vara att området är konfliktfritt och att rollerna är fullt förenliga. En annan förklaring kan vara en försiktig hållning från verkets sida i både den granskande och den främjande rollen. I den externa utvärdering av verkets verksamhet som avrapporterades efterlyses - bl.a. från lärosätena - ett mer aktivt och tydligt samt mindre försiktigt . Ytterligare en förklaring kan vara en bristande samordning mellan verkets olika typer av insatser. interna kommunikation undersöktes med hjälp av en enkät . En slutsats var att på en övergripande nivå fungerade verkets internkommunikation bra. Men resultaten tydde också på att tvärkommunikationen mellan verkets olika avdelningar fungerade mindre bra. Den ovannämnda plattformen för verkets insatser (avsnitt 4.1.4) är också ett uttryck för en önskan om en bättre samordning mellan verkets insatser. Vikten av en samordning mellan verkets olika insatser var en central tanke vid beslut om ett nytt . Det finns ingen dokumentation som ger information om i vilken utsträckning man också från lärosätena uppfattar verkets granskande och främjande roll som konfliktfri när det gäller stöd- och utvecklingsinsatser. 4.2.5 Att styra med information ska enligt sin instruktion informera om högskolan och också stimulera intresset för högskoleutbildning och forskning. Verkets informationsuppgift är betydelsefull på flera sätt. 1990-talets reformer har medfört ett decentraliserat ansvar inom sektorn och lärosätena konkurrerar nu delvis med varandra. Det är då av betydelse att lärosätenas information om högskoleutbildningen kompletteras med en övergripande och mer neutral information. Detta ansvar ligger på och uttrycks på olika sätt i regeringens regleringsbrev. I regleringsbrevet framhåller regeringen att verket ska tillhandahålla korrekta och jämförbara data om högskolesektorn. Verket ska lämna neutral information om högskolesektorn. För detta uppdrag behöver verket uppgifter från lärosätena om deras utbildningar. Denna uppgiftsinsamling kan av lärosätena uppfattas som en form av kontroll och därmed som en del av verkets granskande roll. ska verket stimulera intresset för högskoleutbildning och forskning. Därmed är verkets informationsuppgift också en del av verkets främjande roll. informationsuppdrag om högskolans verksamhet rör dels det insatsområde som benämns Beskrivning och analys av högskolan och dess omvärld, dels det insatsområde som benämns Rekrytering till högre utbildning. var den ekonomiska omslutningen av dessa insatsområden respektive nära . (I den senare posten ingår bl.a. högskoleprovet samt det s.k. Insatserna omfattar datainsamling från universitet och högskolor samt bearbetning och redovisning av data. Uppgifterna redovisas i SCB:s publikationsserier och i databas för nationell uppföljning, NU-databasen. Verket ger dessutom ut en årsrapport för universitet och högskolor i manusform. I denna rapport ges en samlad, översiktlig beskrivning av utvecklingen inom högskolesektorn. Verket genomför också egna analyser av högskolesektorn. Vid utgången av 1998 hade verket publicerat totalt 15 analyser och ett arbete pågick med ytterligare sju analyser. Några av dessa rapporter är delrapporter i det ovannämnda . (Se avsnitt 2.1.6.) I detta projekt beskrivs studenter vid svenska universitet och högskolor samt yttre faktorer som påverkar studierna eller har betydelse för utbildningens uppläggning såsom arbete vid sidan av studierna, bostad och bostadsort liksom studenternas fritid. Andra rapporter är s.k. omvärldsanalyser. I dessa diskuteras olika faktorer i den svenska högskolans omvärld som är av betydelse för högskolans framtida utveckling. Exempel på frågor som har behandlats är förhållanden på den svenska arbetsmarknaden och på den internationella utbildningsmarknaden samt högskolans kontakter med näringslivet. lades tonvikten på IT-utvecklingens betydelse för högskolans verksamhet och på gymnasieskolan som rekryteringsbas för högskoleutbildning. (Se avsnitt 2.1.4.) Verket har inte klarat sin ambition att öka antalet egna analyser. Enligt verkets Årsrapport har de egna analyserna fått stå tillbaka främst till följd av regeringsuppdrag. genomfördes sex regeringsuppdrag inom insatsområdet. Ett arbete pågick med ytterligare fem uppdrag vid årets utgång. Presumtiva studenter är den huvudsakliga målgruppen för verkets riktade information om högskolan. tar verket fram den s.k. . Boken skickas till alla gymnasieskolor för vidare distribution till alla elever i avgångsklasserna. Avsikten är att stimulera ungdomarnas intresse för högskoleutbildning. Boken innehåller både allmän information om högskoleutbildning och information om utbildningen på enskilda universitet och högskolor. I boken hänvisas också till databasen , en informationsdatabas om högskoleutbildning. Utöver har verket satsat på att nå ungdomar med information om högskoleutbildning via andra kanaler, bl.a. reklamradiokanaler och reklamfilmer, samt med hjälp av invandrartidningar och skolornas studie- och yrkesvägledare. Resultat av verkets informationsinsatser har låtit medieföretag belysa verkets informationsinsatser för ungdomar med hjälp av gruppdiskussioner. Ungdomars attityder till studier efter gymnasieskolan, till information om högskolestudier i allmänhet och till i synnerhet togs upp . Enligt rapporten finns det hos ungdomarna ett stort behov av information om utbildning och arbetsmarknad. Ungdomarna ansåg att var den bästa skriftliga informationen om högskolestudier. Ungdomarna var emellertid relativt negativt inställda till den information som kom från universitet och högskolor. belystes verkets informationsinsatser i TV-kanalen . Enligt resultatet var ungdomarna mycket positiva till att få information om utbildning och arbete via TV. Av betydelse var att unga människor med hög trovärdighet utifrån egna erfarenheter talade om utbildning och arbete. Ungdomarna var kritiska till att programmen innehöll för många och för korta inslag samt till programledarnas skämtsamma attityd. Två medieanalyser har genomförts av hur medierna framställer verket. En analys avsåg verkets två första år. Enligt denna analys var bilden av splittrad. Verkets kompetens och auktoritet ifrågasattes inte. Verkets medarbetare ansågs också framträda på ett ovanligt frispråkigt sätt för att vara en myndighet, vilket bedömdes som positivt. Verket fick därmed ett ansikte utåt. Men verket hamnade ibland snett i opinionen, t.ex. när det gällde antagningsregler. Man hänvisade också till att verket ännu var nytt och brottades med tidigare bättre kända myndigheter på området. En andra analys avsåg . Enligt denna rapport framställs verket på ett neutralt sätt med en lätt positiv övervikt. Verket betraktas främst som en expert. fick verket kraftigt utökad publicitet. Dominerande ämnen var då examensfrågor - bl.a. den indragna examensrätten på - samt Högskoleprovet. Informationsinsatser och verkets granskande och främjande roll har en konflikt uppstått mellan och några lärosäten när det gäller verkets informationsansvar. För att göra information mer överskådlig och jämförbar för de presumtiva studenterna gick verket ut med anvisningar om nytt underlag från lärosätena. Universitetens och högskolornas egna presentationer skulle delvis ersättas med ett antal variabler och nyckeltal som var lika för alla lärosäten. Förändringarna hade diskuterats med universitetskanslerns rektorsråd, som hade föreslagit någon form av renodling av uppgifter. ungdomsråd hade framfört liknande synpunkter. Fyra större lärosäten har protesterat skriftligt mot de planerade förändringarna. Dessa lärosäten menar att de planerade förändringarna snarare skulle försämra än förbättra information. Från lärosätena framförs också att förändringar av informationen i borde föregås av dialog, samråd och samverkan mellan och universitet och högskolor. () ställde sig bakom de kritiserande lärosätena. 4.3 Synpunkter från intressenter Vid en bedömning av roll och uppgifter är en väsentlig fråga hur verket uppfattas av högskolans olika intressegrupper. Denna fråga kommer att närmare beröras i de kommande rapporterna av revisorers högskolegranskning. I denna delstudie har emellertid uppfattningar om verkets insatser inhämtats från organisationer för tre av verkets viktiga intressegrupper. De tre organisationerna är ovannämnda SUHF samt () och (). har revisorer också erhållit synpunkter på verkets insatser i anslutning till revisorernas länsbesök samt i anslutning till inledningen av denna granskning. 4.3.1 Synpunkter från intresseorganisationer Kontakterna mellan och de tre ovannämnda intresseorganisationerna är av varierande omfattning. Denna variation kan till viss del hänga ihop med kansliernas storlek. SFS är den organisation som tydligast artikulerar välutvecklade kontakter med verket. SFS hänvisar till en bra dialog med verket och i stort sett dagliga kontakter på handläggarnivå. SUHF menar att 1990-talets frekventa omorganisationer av högskoleadminsitrationen inte har haft någon större betydelse för lärosätena. Inom ramen för gällande system menar förbundet dock att man samarbetar bra med verket. Enligt förbundet har verket en svår roll med för många uppgifter. Verkets granskande och främjande uppgifter är enligt förbundet också i princip oförenliga. Det finns inga dokumenterade erfarenheter av inträffade rollkonflikter. SUHF framhåller emellertid att konflikter har förekommit. sådant exempel var de skilda uppfattningarna mellan å ena sidan SUHF - som företrädare för universitet och högskolor - och å andra sidan verket och regeringen om krav på kunskaper i engelska vid införandet av nya antagningsregler 1997. Förbundet framhåller verkets kvalitetsarbete som en huvuduppgift, som verket också har kompetens att utveckla. Verkets årsrapporter för universitet och högskolor ses också som utmärkta produkter. Förbundet ifrågasätter inte omfattningen av regeringsuppdrag till verket, men menar att verket borde få möjligheter att planera uppdragen. Inom förbundet är man emellertid kritisk till verkets tillsynsuppdrag. Enligt förbundet bör inte denna typ av uppdrag ligga på ett ämbetsverk utan sanktioner. Verkets tillsyn skapar ibland konflikter. SULF och SFS efterlyser emellertid en mer aktiv myndighet för högskolesektorn. Båda dessa organisationer betonar det stora behovet av utvecklat ledarskap inom högskolan och yttrar sig positivt om verkets initiativ till ett chefs- och ledarskapsprogram. konstaterar man att de konkreta insatserna inom programmet ännu är rätt begränsade. SULF menar att verket mer aktivt borde backa upp reformer, t.ex. lärarnas befordringsreform och reformen om doktorandutbildningen. SFS menar att verket identifierar sig för mycket med sektorn i stället för att utveckla sig som professionell myndighet för sektorn. Enligt SFS ingriper verket inte alltid tillräckligt kraftfullt när lärosätena visar ren nonchalans mot lagar och förordningar. Exempel på detta är deltidsstuderande som inte behöver betala kåravgifter och beslut som lämnas utan besvärshänvisning. menar SFS att det finns en hörsamhet inom verket för organisationens önskemål. SFS har anmält samtliga 39 lärosäten för sexuella trakasserier, vilket har lett till ett stort tillsynsärende inom verket. Både SULF och SFS betonar vikten av fortsatt pedagogiskt utvecklingsarbete i grundutbildningen samt lärartjänstreformens stora betydelse för detta. SULF betonar betydelsen av det tidigare , numera rådet för högskoleutbildning. Enligt förbundet har rådet starkt bidragit till att öka intresset för lärarnas kompetens och att höja grundutbildningens status samt ett utökat internationellt utbyte för grundutbildningen. Förbundet framhåller vikten av att rådets verksamhet kan bedrivas självständigt och att verksamheten kan planeras långsiktigt. Detta ser man som centralt för rådets verksamhet. Också inom SFS ser man positivt på rådets insatser. Men man har inga synpunkter på rådets inordnande i verket. Liksom SUHF framhåller SFS betydelsen av verkets kvalitetsprövningar. SFS tycker det är bra att examensrätter dras in för utbildningar som inte håller måttet, men ifrågasätter att detta bara har hänt en gång. SFS ifrågasätter också förfaringssättet vid prövningar av vetenskapsområden och universitetsstatus. Politiska bedömningar och professionella bedömningar borde hållas tydligare isär. SFS betonar att verkets kvalitetsarbete måste värnas då detta är den enda kvalitetsprövningen av den svenska högskolesektorn. 4.3.2 Kontakter med åtta lärosäten Synpunkter har erhållits från åtta lärosäten. Av dessa är fem lärosäten universitet - varav ett nyblivet - och tre lärosäten är högskolor. När det gäller allmänna omdömen om verket menar flera lärosäten att verket är en ung myndighet med ett diffust uppdrag.