frsrdg · GO04RR4 · 2001-01-01 00:00:00 — revisorernas förslag ett tillkännagivande om en ändring i skuldsaneringslagen i syfte att möjliggöra omprövning av ett skuldsaneringsbeslut såvitt avser det belopp som ska fördelas mellan borgenärerna. I övrigt avstyrkte utskottet revisorernas förslag i huvudsak med hänvisning till pågående berednings- och utredningsarbete. beslöt i enlighet med utskottets förslag. Omprövningsförfarandet har ändrats enligt beslut. Även några andra lagändringar har härefter genomförts. Ändringarna redovisas kortfattat nedan i avsnitt 9.3. Det har gått och revisorers utvärderingar presenterades. Någon utvärdering av lagen och tillämpningen av den har därefter ej gjorts. Mot bl.a. den bakgrunden beslöt revisorerna i plenum att inleda en ny granskning av lagtillämpningen med särskild inriktning mot myndigheternas och kommunernas arbete. Revisorerna har i en enkät till samtliga kommuner efterfrågat hur de genomför skuld- och budgetrådgivningen samt hur de ser på det nuvarande regelverket. I det arbetet har medverkat. Enkäten har lagts som en bilaga till rapporten, bilaga 1. Mot bakgrund av att granskningen även gäller den administrativa processen redovisas lagreglerna samt myndigheternas roller och ansvar. Redovisningen är inte fullständig utan är framför allt avsedd att ge en bild av processen som sådan. Några gäldenärer har gått igenom den femåriga skuldsaneringsprocessen. Revisorerna har anlitat konsulter, professor , docent och fil. kand. vid vid , för att studera om gäldenärerna blivit skuldfria och rehabiliterade. Intressant har också varit att höra hur gäldenärerna ser på processen som sådan och myndigheternas och kommunernas medverkan. Konsulterna har genomfört intervjuer med gäldenärer som fått skuldsanering och gäldenärer som fått avslag på sin skuldsaneringsansökan 1997. Deras arbete har redovisats i en särskild rapport, Skuldsaneringslagen ur ett gäldenärspektiv. Rapporten refereras kortfattat i avsnitt 8 nedan. Revisorerna har inhämtat fakta och synpunkter genom intervjuer med bl.a. tjänstemän från centrala myndigheter, kronofogdemyndigheter och kommuner samt företrädare för banker och inkassoföretag. En del av intervjuerna har genomförts per telefon. 2 Skuldsaneringslagen och myndigheterna Med skuldsanering menas att en fysisk person helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder, dvs. de skulder som omfattas av skuldsaneringen. Det huvudsakliga syftet med lagen är att personer som är mycket hårt skuldsatta ska få en chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. Lagen ska tillämpas restriktivt och ska vara gynnande såväl för den skuldsatte som för borgenärerna. Den formella lagtillämpningen görs i samband med kronofogdemyndigheternas och domstolarnas prövning av en skuldsaneringsansökan. Innan en gäldenär kommit så långt måste han däremot själv ha vidtagit flera åtgärder för att kunna komma i fråga för en sådan prövning. I den delen har kommunerna fått en viktig roll. 2.1 Skuldsanering förutsätter "prövning" i tre steg Skuldsaneringen bygger till stor del på frivillighet. Genom överenskommelser mellan borgenärer och gäldenärer ska parterna själva försöka hitta lösningar som båda parter kan acceptera. Om man inte kan komma överrens ingår även inslag av tvång. Av central betydelse är skuldsaneringsförfarandets tre olika steg. I steg 1, är det gäldenären som aktivt ska försöka träffa en uppgörelse med sina borgenärer, vilket är en förutsättning för att gäldenären senare ska kunna få skuldsanering. Det allmänna, genom kommunen eller kronofogdemyndigheten, ska vara behjälplig med information, vägledning och råd om gäldenären begär detta. Misslyckas gäldenären att komma överens med sina fordringsägare kan den skuldsatte ansöka om frivillig skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. I detta s.k. steg 2 utarbetar myndigheten, tillsammans med gäldenären, ett förslag till skuldsanering. Förfarandet bygger på att gäldenären och kronofogdemyndigheten är överens om det förslag som presenteras för borgenärerna. Är man inte överens kan således inte den ena parten överlämna ett eget förslag. Däremot står det gäldenären fritt att återkalla sin ansökan och själv försöka göra upp med borgenärerna. Kommer man fram till ett gemensamt förslag och detta i övrigt uppfyller lagens förutsättningar ska förslaget fastställas genom ett beslut av kronofogdemyndigheten. Om någon borgenär motsätter sig den lösning som kronofogdemyndigheten presenterat ska ärendet överlämnas till tingsrätten, steg 3. Tingsrätten kan sedan fatta beslut om skuldsanering som blir tvingande för borgenärerna. Den administrativa hanteringen med tre steg och flera myndigheter inblandade har ansetts som omständlig. Flera, främst kommunala handläggare, har framfört att det blir ett dubbelarbete då den utredning som kommunerna gör i steg 1 till stora delar behöver göras om i steg 2. Här bör återigen förtydligas att det i steg 1 är gäldenärens egna försök att lösa sin ekonomiska situation som avses. Kommunen kan hjälpa den sökande om han begär det men detta är inget krav. Kommunen har å andra sidan en skyldighet att bistå gäldenären. Enligt 1 § SSL ska kommunen "inom ramen för eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer". I propositionen till lagen (prop. 1993/94:123) anges att kommunerna - inom ramen för eller på annat sätt - har en skyldighet att bistå enskilda som har skuldproblem med råd och anvisningar. anförde i sitt betänkande (1993/94:LU26) att det fick anses uppenbart att det därmed inbegreps stöd till skuldsatta personer och att det inte fanns något behov av att uttryckligen ange detta i skuldsaneringslagen. I det sammanhanget underströk utskottet vidare vikten av att kommunerna i största möjliga utsträckning tillhandahöll budgetrådgivning men att det bör stå kommunen fritt att avgöra om socialnämnden, konsumentvägledare eller någon annan ska svara för denna uppgift. Utskottet utgick från att kommunerna inom ramen för befintliga resurser skulle komma att medverka till att budgetrådgivning verkligen kommer till stånd. Hur kommunen organiserar sin rådgivning avgör kommunen således själv. Tanken är att steg 1 ska fungera som en första gallring av skuldsanerings- ärenden. I det här steget bör också gäldenären få klart för sig om han över huvud taget kan komma i fråga för skuldsanering och få hjälp med att upprätta en ansökan. Av förarbeten och kommentarer till lagstiftningen framgår således att kommunen har en viktig roll inför den lagreglerade hanteringen i steg 2 och steg 3. ger i stort sett samtliga kommuner någon form av ekonomisk rådgivning men det finns stora skillnader när det gäller vad som ingår i rådgivningen. Det är också stora skillnader mellan kommunerna i fråga om organisation och de resurser som avsätts för verksamheten (se avsnitt 7). Inför den prövning som kronofogdemyndigheten ska göra behövs flera uppgifter från gäldenären. I princip är det fråga om en fullständig kartläggning av personens ekonomiska och sociala situation. Komplexiteten i ärendet gör att gäldenären vanligtvis behöver hjälp med att upprätta ansökningen. Även själva ansökningsblanketten har ansetts vara svår att fylla i för den enskilde. Många behöver hjälp vid ifyllandet, och kommunerna har enligt lagen en skyldighet att ge gäldenären det stöd och den hjälp som han behöver. Enligt de förvaltningsrättsliga principerna har även andra myndigheter en skyldighet att hjälpa enskilda sökande med råd och vägledning i ärenden hos myndigheten, så också kronofogdemyndigheten. Ansökningen som ska ges in till kronofogdemyndigheten ska vara skriftlig och undertecknad av gäldenären. Han ska "på heder och samvete" intyga att de uppgifter som han lämnar är riktiga." De uppgifter som ansökningen ska innehålla anges i 10 § SSL: gäldenärens tillgångar och skulder med uppgift om varje borgenär, gäldenärens inkomster och utgifter, hur skulderna uppkommit, vilka ansträngningar gäldenären gjort för att fullgöra sina förpliktelser och skälen till att dessa ansträngningar misslyckats bl.a. ansträngningarna att nå uppgörelser med borgenärerna, andra förhållanden av betydelse för den allmänna skälighetsbedömningen, t.ex. vilka utsikter en arbetslös gäldenär har att få ett nytt arbete, gäldenärens och hans familjs personliga och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om inte ansökan är fullständig ska kronofogdemyndigheten begära komplettering genom ett föreläggande. Om gäldenären inte följer föreläggandet och bristerna är sådana att ansökan inte kan läggas till grund för en prövning ska ansökan avvisas. Sociala nämnder och andra myndigheter har en skyldighet att överlämna uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden om kronofogdemyndigheten begär detta. Myndigheten kan också avslå ansökan om gäldenären inte uppfyller de allmänna villkoren för skuldsanering eller om han inte medverkar vid handläggningen av ärendet. Om kronofogdemyndigheten beslutar att inleda skuldsanering måste det dokumenteras skriftligen. Tidpunkten har bl.a. betydelse för vilka skulder som ska omfattas av skuldsaneringen. Myndigheten kan kalla såväl gäldenären som borgenären till sammanträde hos myndigheten. I vissa fall kan kronofogdemyndigheten avskriva ärendet. Detta sker bl.a. i de fall gäldenären återkallar sin ansökan. Ett beslut om skuldsanering ska härefter kungöras i Post- och . I lagen anges också de olika bedömningsgrunder som kronofogdemyndigheten har att utgå från vid prövningen av ansökan. Tyngdpunkten i skuldsaneringsförfarandet ska ligga i det andra steget. Kronofogdemyndigheterna bör svara för huvuddelen av utredningen och de huvudsakliga borgenärskontakterna. Av de ansökningar som inlämnas till kronofogdemyndigheterna har de flesta upprättats tillsammans med kommunens rådgivare. Rådgivaren har då ofta gjort en ingående utredning av den skuldsattes situation och medverkat i försöken att få till stånd en frivillig lösning med borgenärerna. Om det förslag som kronofogdemyndigheten upprättat inte accepteras av borgenärerna ska ärendet överlämnas till tingsrätten för avgörande. Det räcker om endast en borgenär avstyrker förslaget. Ett beslut från kronofogdemyndigheten kan också genom överklagande gå till tingsrätten. Det kan gälla myndighetens beslut att avvisa eller avslå en ansökan om skuldsanering, inleda en skuldsanering, fastställa en skuldsanering, respektive avskriva ett skuldsaneringsärende från vidare handläggning. Såväl borgenär som gäldenär kan överklaga beslutet. Det som skiljer steg 2 från steg 3 är att tingsrätten kan besluta om skuldsanering oberoende av hur borgenärerna ställer sig till förslaget. Vid tingsrättens handläggning ska alltid en lagfaren domare vara med och det är obligatoriskt med ett sammanträde med parterna innan ett ärende avgörs. Det är inte meningen att tingsrätten ska behöva göra någon egen utredning utan den ska kunna fatta beslut utifrån det överlämnade materialet. Något hinder för tingsrätten att göra en egen utredning finns däremot inte. Tingsrättens beslut kan i vissa fall överklagas till hovrätt. För att hovätten ska ta upp fallet krävs prövningstillstånd, utom i vissa undantagsfall. Prövningstillstånd får meddelas endast om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt; om det förekommer anledning till ändring i tingsrättens beslut eller om det annars finns synnerliga skäl. 2.2 Myndigheternas uppgifter och ansvar Kronofogdemyndigheterna, domstolarna och kommunerna har uppgifter som regleras i skuldsaneringslagen. , , och är centrala myndigheter som på olika sätt berörs av verksamheten. revisorer och fann i sina utvärderingar respektive 1996 att rollfördelningen mellan de berörda myndigheterna behövde klarläggas. framhölls vikten av en intensifierad samverkan mellan myndigheterna för att ge dem som genomför verksamheten nödvändigt stöd. Revisorerna pekade särskilt på att gränsdragningen mellan och uppgifter i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning var oklar och att den behövde förtydligas. svarar för ledningen av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Med exekutionsväsendet avses och kronofogdemyndigheterna. som har sitt kontor i , har ca 850 anställda. Antalet fast anställda inom de tio kronofogdemyndigheterna i landet uppgick vid utgången av till 2 663. Som chefsmyndighet har den övergripande uppgiften att leda kronofogdemyndigheterna. Verket ska bl.a. utfärda allmänna råd och göra uttalanden om rättstillämpningen samt följa upp och analysera verksamheten vid skatte- och kronofogdemyndigheterna. I uppgiften ingår att verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen. I myndighetens uppgift ligger att genom utbildning och information sprida kunskap om lagens innebörd och utvecklingen av domstolspraxis. Uppgiften att följa tillämpningen av skuldsaneringslagen ligger på en person inom verket (en årsarbetare). ansvarar för att de ekonomiska resurser som tilldelas förvaltningen i form av anslagen A1 , A2 Skattemyndigheterna respektive E1 Kronofogdemyndigheterna fördelas vidare till de regionala myndigheterna. tilldelades och kronofogdemyndigheterna . Utgifterna för verksamhetsgrenen skuldsanering var 1999 . fördelar ramanslaget till kronofogdemyndigheterna. Fördelningen i det första skedet beräknas i samråd med kronofogdemyndigheten och avser den del av anslaget som ska åtgå för drift och utveckling av ADB-system. Vidare beräknas medel för lokalkostnader och särskilt tillägg till de två nordligaste myndigheterna (och ). I skede 2 fördelas resterande medel efter de olika verksamhetsgrenarnas olika storlek i förhållande till varandra. Skuldsaneringen utgör av kronofogdemyndigheternas verksamhet uttryckt i resurstermer. Härefter fördelas medlen mellan de olika kronofogdemyndigheterna efter ett genomsnitt av de tre senaste årens volymer. Varje kronofogdemyndighet gör härefter själv prioriteringar inom det tilldelade ramanslaget. Modellen är inte avsedd att vara ett styrinstrument för verksamhetens inriktning. Som vägledning ger däremot ut riktlinjer i den verksamhetsplan för planeringsperioden som fastställs . I verksamhetsplanen återges bl.a. regeringens mål för verksamheten samt koncerngemensamma mål och mål för exekutionsväsendet. Kronofogdemyndigheterna är indelade i tio myndigheter med sammanlagt 92 lokala kontor. Myndigheterna är lokaliserade till s.k. sätesorter i , , , , , , , , och . Regeringens effektmål för kronofogdemyndigheterna är att upprätthålla rättstrygghet och rättssäkerhet vad gäller betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan verkställas av kronofogdemyndigheterna. Av effektmålet följer att och kronofogdemyndigheterna ska verka för en god betalningsmoral i samhället och för att alla gör rätt för sig. Detta innebär bl.a. att myndigheterna genom information och liknande förebyggande åtgärder ska underlätta för allmänheten att frivilligt göra rätt för sig, snabbt, enkelt och rättssäkert ska pröva och fastställa otvistiga anspråk, ska handlägga ärenden om skuldsanering på ett sätt som är rehabiliterande för gäldenären, gynnande för borgenären och preventivt för allmänheten. Kronofogdemyndigheternas verksamhet ska enligt regleringsbrevet uppdelas på verksamhetsgrenarna förebyggande verksamhet, summarisk process, indrivning och annan verkställighet, exekutiv försäljning av fastigheter m.m., tillsyn i konkurs och skuldsanering. Skuldsaneringen är efter den förebyggande verksamheten den verksamhetsgren som är minst. I regleringsbrevet anger regeringen inriktningen för verksamhetsgrenen skuldsanering. angavs som särskilt mål för verksamheten att balanserna av skuldsaneringsärenden hos kronofogdemyndigheterna skulle minska jämfört med . De förslag som myndigheterna lägger fram skulle i ökad utsträckning leda till frivillig eller tvingande skuldsanering. Sådana mål för verksamheten har inte återkommit i de senare regleringsbreven. har däremot ett återrapporteringskrav att redovisa resultatet av verksamheten utifrån bl.a. jämförande tidsserier . är central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. Bland de övergripande målen ingår att ge hushållen möjligheter att utnyttja sina ekonomiska resurser effektivt. Verket ska särskilt inrikta sin verksamhet på stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd. I regleringsbrevet anges som ett av flera effektmål för att "ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt" samt att "ge konsumenterna en stark ställning på marknaden". Några återrapporteringskrav är bl.a. att redovisa vilka insatser som gjorts för att öka konsumenternas kunskaper om finansiella tjänster samt redovisa resultatet av arbetet med att ta fram ett statistikprogram. Ett annat krav är att verket ska redovisa utvecklingen av rådgivningen till enskilda konsumenter i kommunerna. I samband med skuldsaneringslagens tillkomst 1994 erhöll som ett engångsanslag. Medlen skulle användas till att informera allmänheten och genomföra utbildningsinsatser rörande lagen. Verket tog fram broschyrer och informerade i TV och i tidningar. Härefter har myndigheten inte erhållit några särskilda resurser för denna verksamhet. fick den offensiva verksamheten stå tillbaka på grund av sparkrav och omprioriteringar inom verket. avsätter verket ca 1,25 personår och för arbete som har direkt koppling till budgetrådgivning och skuldsanering. har man ökat sina stödinsatser något i förhållande till de två tidigare åren. Den broschyr som trycktes i samband med lagens tillkomst ska nytryckas. Det budget- och skuldsaneringsprogram (HEP) som verket uppdaterar syftar till att underlätta för rådgivarna att göra budgetar och räkna på olika skuldsaneringsalternativ. grammet med en statistikdel som syftar till att man ska kunna få fram statistik över vilka hushåll som söker skuldsanering samt hur deras ekonomi och övriga situation ser ut. Uppgifterna kommer att kunna redovisas på kommunnivå men också för hela riket (2001). För att kunna ge kommunerna tillräckligt stöd vad gäller statistikinsamlingen har verket planerat att utbilda rådgivare för att de ska kunna ge stöd i den egna regionen. har elva rådgivare anmält sig för denna uppgift. När tilldelades de extra resurserna framhölls vikten av utbildning för framför allt kommunernas budget- och skuldrådgivare. tillhandahåller verket fyra olika kurser för budget/skuldrådgivare. En basutbildning för budget/skuldrådgivare ska ges . Kurserna är och sammanlagt 50 personer ges plats. Någon fortbildning för de rådgivare som tidigare gått kursen finns dock inte, något som flera rådgivare efterfrågat i kommunenkäten (avsnitt 6). Samtliga kurser är avgiftsbelagda. Verket stöder även kommunerna genom att två till delta vid de regionala nätverksträffar som kommunerna anordnar samt genom att finnas till hands om rådgivare vill diskutera enskilda ärenden. anser däremot inte att det ankommer på verket att förse kommunerna med rättsfall från hovrätter och . Den uppgiften anser man i stället bör ligga på eller . Varken eller ger dock en sådan service till kommunerna. skickar också de rättsfall som sänds till kronofogdemyndigheterna till . är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör bl.a. socialtjänst i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet att handlägga sådana ärenden. ska följa utvecklingen och utvärdera verksamheten samt därvid samverka med andra samhällsorgan i den utsträckning det behövs. Myndigheten ska vidare vaka över verksamheten vad gäller kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter. I regleringsbrevet anges de effektmål som gäller för verksamhetsområdena Hälsovård och sjukvård samt social omsorg. Ett av målen är att personer med sociala problem och försörjningssvårigheter får stöd, bistånd och god omsorg. del av effektmålen är att genom tillsyn, uppföljning och utvärdering, metodutveckling samt kunskapsförmedling medverka till att kommuner, landsting och andra aktörer inom vård- och omsorgssektorn i ökad utsträckning vidtar åtgärder för att åstadkomma en god hälsa och social välfärd samt omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen. Den statliga tillsynen över utövas av och länsstyrelserna. I skuldsaneringslagen anges att kommunen har att lämna råd och anvisningar till skuldsatta "inom ramen för eller på annat sätt." Handläggare hos ställer sig däremot tveksamma till om skrivningen i SSL gör att myndigheten ska anses ha något tillsynsansvar för kommunernas budgetrådgivning. har inte heller ansvar för den operativa tillsynen av kommunerna utan den åvilar länsstyrelserna. Hur tillsynen bör genomföras är inte reglerat utan de närmare formerna bestämmer länsstyrelserna själva. Det kan exempelvis ske genom särskilda "stickprov" eller vid besök i samtliga kommuner i regionen för att få en "ögonblicksbild" av hur verksamheten är ordnad. Det kan också ske i samband med att det görs någon annan verksamhetstillsyn i kommunen. Initiativen kan komma från själv eller genom uppdrag i regleringsbrev m.m. Några sådana uppdrag när det gäller att följa upp budgetrådgivningen har inte lämnats. Vid de kontakter som tagits med länsstyrelserna i denna granskning har det framkommit att uppföljningen av kommunernas budgetrådgivning inom inte varit någon prioriterad verksamhet. Det råder också en osäkerhet om detta verkligen är en uppgift för inom ramen för den tillsyn som de genomför enligt socialtjänstlagen. När kommunerna valt någon annan organisatorisk lösning för den ekonomiska rådgivningen bör det enligt länsstyrelserna inte vara en uppgift för dem. Vem som bör följa upp den verksamheten är man oklar över. Myndigheten har tidigare gett ut allmänna råd (1993:1), Budget- och skuldrådgivning i socialt arbete vari bl.a. framhålls att budgetrådgivning är en uppgift för . De allmänna råden upphävdes av myndigheten då råden blivit inaktuella bl.a. genom ändring av socialtjänstlagen. Råden gavs ut före skuldsaneringslagens tillkomst. Någon samverkan med eller om kommunernas skyldighet att ge råd till skuldsatta enligt 1 § SSL har inte haft . I samband med utvärdering deltog däremot en representant från myndigheten i en referensgrupp. Enligt instruktion ska myndigheten inom sitt verksamhetsområde i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. Efter den utfrågning som anordnades av lagutskottet har inte medverkat i någon samverkanaktivitet med övriga myndigheter när det gäller skuldsaneringslagens tillämpning. skickade samtliga avgöranden från hovrätter och till . sedan domarna vidare till samtliga hovrätter men inte till tingsrätterna. Även upphörde med denna "tjänst" . Den administrativa hanteringen av ett skuldsaneringsärende är komplex och medför en omfattande utredning. och tingsrätten har uppgifter som är reglerade i lagen och det har även kommunen genom skyldigheten att bistå gäldenären med råd och anvisningar. Gäldenärens ekonomiska och sociala situation utreds därför ibland av flera instanser. Om inte kommunen bistår honom eller henne är det upp till gäldenären själv att ta fram alla uppgifter och förhandla med sina fordringsägare. Tyngdpunkten i utredningen ska ligga vid kronofogdemyndigheten. Det är också hos kronofogdemyndigheten som lagprövningen ska göras. Ansvaret för att följa upp verksamheten delas av flera myndigheter. har det övergripande ansvaret för tillämpningen av lagen och svarar även för råd och stöd till myndigheterna. Verket fördelar också resurser till de olika kronofogdemyndigheterna. och har ett mer oklart ansvar för den kommunala rådgivningsverksamheten inom området något som uppmärksammats tidigare av både och revisorerna. 3.1 Vad krävs för att få skuldsanering? I syfte att ge en översiktlig bild av den relativt omfattande utredning som behöver göras i ett skuldsaneringsärende följer här en kort beskrivning av de villkor som måste vara uppfyllda enligt lagen (4 § SSL) .