frsrdg · GO04RR7 · 2001-01-01 00:00:00 — Beträffande internrevisorernas kritik mot att det fattats beslut om projekt med ekonomiska åtaganden som går utöver den period då försöksverksamheten får bedrivas, lovar några länsarbetsnämnder att skyndsamt korrigera detta medan en länsarbetsnämnd "ställer sig tveksam till denna typ av begränsning då det skulle kunna medföra risker för att projekt av mer långsiktig karaktär inte skulle komma i gång". 4.2 Ansvaret för uppföljning och utvärdering Enligt de återrapporteringskrav som regeringen redovisat i regleringsbreven ska AMS redovisa för vilka ändamål anslagsbeloppet för otraditionella insatser har använts. För projekten gäller, , att redovisningen "skall omfatta antalet deltagare, vilka målgrupper som sysselsätts i projekten, kostnaden per person samt de resultat som uppnåtts". Trots att uppföljningskrav, i en eller annan form, har preciserats i regleringsbreven för sedan otraditionella medel först introducerades , var det först som AMS lyckades ta fram och överlämna en någorlunda heltäckande redovisning av projektverksamheten. Projekten delades in i fem olika kategorier och antalet deltagare uppskattades på basis av uppgifter som sammanställts av länsarbetsnämnderna. har det dock inte varit möjligt att redovisa vare sig projektens resultat eller kostnaderna per deltagare. Indelningen av projekten i kategorier har gjorts utifrån deras syften, innehåll och inriktning. För varje projekt anmodades länsarbetsnämnderna att redovisa bl.a. syfte/mål, innehåll/aktivitet, deltagare/målgrupp och resultat. Indelningen ger ingen entydig bild vare sig av vilka resultat som ska uppnås för olika projektkategorier eller av hur verksamheten bedrivs. Problemet har, enligt AMS, varit att alltför många projekt har en för svag mål- och resultatfokusering. Ett av syftena med den redovisningsmodell AMS utarbetade var just att stärka inriktningen på konkreta, uppföljningsbara resultat. AMS bedömer att resultatfokuseringen i de otraditionella projekten har blivit bättre sedan redovisningen infördes men att det fortfarande återstår ytterligare arbete för att etablera en uppföljning i paritet med den som gäller för den ordinarie verksamheten vad gäller koppling till verksamhetsmål och uppföljning av insatserna i förhållande till dessa mål. Även länsarbetsnämnderna, som ansvarar för hur de otraditionella medlen används, har ett ansvar för att genom uppföljningar försäkra sig om att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Enligt AMS är det dock endast ett fåtal länsarbetsnämnder som systematiskt följer upp de otraditionella insatserna. Beroende på vilka avtal som sluts med projektanordnaren förekommer det även, i en del fall, att anordnaren åläggs att inkomma med uppföljningsrapporter sedan projektet avslutats. Beträffande försöksverksamheten med friare medelsanvändning i fem län uppdrogs, som tidigare redovisats, åt RRV, Statskontoret och IFAU att utvärdera verksamheten. En fråga som då blev aktuell var om och i vilken grad dessa uppdrag befriade AMS och länsarbetsnämnderna från deras eget uppföljningsansvar. Enligt instruktionen för (1988:1139) ankommer det på AMS att "sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämnderna samt följa upp och utvärdera resultatet av deras verksamhet". I efterhand kan konstateras (se t.ex. IFAU 2000:1) att varken AMS eller berörda länsarbetsnämnder uppfattade att de hade något ansvar för att följa upp försöksverksamheten. Denna uppfattning kan sannolikt delvis förklaras av att regeringen, då den beslutade om försöksverksamheten i de fem länen, inte formulerade något särskilt uppdrag till AMS att inkomma med en redovisning av verksamheten. Inte heller gjordes något tillägg till de återrapporteringskrav som tidigare delgivits AMS rörande de "vanliga" otraditionella insatserna. Efter påpekanden från de utomstående utvärderarna vidtog dock AMS ett antal åtgärder för att sammanställa den information som krävs för att kunna genomföra utvärderingar av verksamheten. Utöver den rapporteringsskyldighet som ankom på anordnaren av varje mål 3-projekt då projektet avslutades, genomfördes i många fall även en oberoende utvärdering av varje projekt. Ansvaret för att oberoende utvärderingar kom till stånd låg i första hand på länsarbetsnämndens EU-samordnare. ansvarade för att mål 3-programmet i sin helhet utvärderades av oberoende utvärderare. Kommittén utsåg även en grupp för att särskilt arbeta med utvärderingsfrågor (den s.k. utvärderingsgruppen). Det ankom även på AMS att kvartalsvis följa upp och redovisa verksamhetens utveckling och fördelningen mellan olika målgrupper och åtgärder. Gemensamt för den uppföljnings- och utvärderingsverksamhet som bedrivits är att den i hög grad inriktats på att beskriva verksamheten med hjälp av kvantitativa mått. Endast i den oberoende utvärderingen av mål 3-programmet förs ett mera utförligt resonemang om verksamhetens kvalitativa effekter. För mål 3-projekten gjordes försök att utvärdera resultat och effekter. För övriga otraditionella insatser var detta inte möjligt på grund av den oklara målbilden och bristerna i redovisningen. RRV gjorde dock ett försök att jämföra projekt i försökslänen med andra arbetsmarknadspolitiska program utifrån de omedelbara resultat som uppnåddes för enskilda individer. Regeringen har, i den årliga budgetpropositionen, relativt utförligt, redovisat de huvudsakliga slutsatser som dragits i genomförda uppföljningar och utvärderingar, samt meddelat de slutsatser som regeringen dragit av dessa. Det är omöjligt att dra några säkra slutsatser av hur "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsprojekt bidrog till uppfyllelsen av de nationella målen. Skälet till detta är, som framgått av utvärderingsrapporterna från RRV och IFAU, framför allt att inriktningen på bestämda mål och målgrupper varit för svag samt på brister i redovisningen av insatserna. I RRV:s utvärdering av försöksverksamheten (RRV 2000:3) identifieras visserligen ett antal projekt som nått bättre arbetsplaceringsresultat än vad som uppnåtts i den ordinarie verksamheten, men om hänsyn tas till de höga kostnaderna har dessa projekt, enligt RRV, ändå inte varit effektivare än vanliga åtgärder. I utvärderingarna dras också slutsatsen att försöksverksamheten i mindre utsträckning än ordinarie åtgärder har inriktats mot svårplacerade grupper. De observationer som gjorts under revisorernas granskning tyder på att detta gäller även för "vanliga" otraditionella åtgärder. Mål 3-projekten har redovisats bättre än andra otraditionella insatser och målbilden är klarare. Den omfattande blandningen av målgrupper, insatsområden och prioriteringar i enskilda projekt har dock, enligt de oberoende utvärderarna, gjort det svårt att isolera resultat och effekter såväl för olika målgrupper som för olika åtgärder. De effektanalyser som gjorts anger att de som deltog i mål 3-projekt fick arbete på den reguljära arbetsmarknaden i högre utsträckning än personer som deltagit i arbetsmarknadsutbildning eller arbetslivsutveckling. Däremot var effekten den motsatta om man jämförde med andra arbetsmarknadspolitiska program. Beträffande deltagarnas bakgrund bedöms skillnaderna vara relativt små mellan mål 3-projekt och ordinarie arbetsmarknadspolitiska program även om andelen personer som saknar a-kassa, och därmed i viss mening kan betraktas som särskilt utsatta, var högre bland deltagarna i mål 3-projekten. Beträffande deltagarnas fördelning mellan olika åtgärdsområden blev avvikelserna från de ursprungliga målen för mål 3-programmet relativt stora. Kompetensutveckling och starta eget fick betydligt mindre omfattning än planerat medan datortek och vägledning fick större. Volymmålet för det totala antalet deltagare uppfylldes dock mycket väl även om andelen ungdomar blev högre och andelarna invandrare och handikappade lägre än de mål som angavs i programdokumentet. För mål 3-programmet slogs uttryckligen fast att de projekt som genomfördes skulle utmärkas av goda möjligheter för utveckling och överföring. Projekt som innefattade utveckling av nya metoder och sätt att samarbeta skulle prioriteras. Den som ansökte om medel för bedrivande av mål 3-projekt måste redan i ansökningshandlingen beskriva vad som var nyskapande med just det aktuella projektet. Däremot preciseras ingenstans hur erfarenhetsspridningen skulle gå till eller vilka spridningsmål som skulle uppnås. Det är också oklart vem som förutsattes ha ansvaret för erfarenhetsspridningen. Kraven på utveckling och överföring tycks inte heller ha vägt särskilt tungt vid utformningen av de enskilda projekten. Beträffande de "vanliga" otraditionella åtgärderna och försökslänsverksamheten var kraven på utveckling och spridning inte explicit uttalade. byggde dock själva syftet med insatserna på att den ökade friheten skulle göra det möjligt att utveckla något nytt som annars inte kunnat genomföras. Även om försök gjorts att bedöma hur projektverksamheten påverkat arbetsförmedlingens arbetssätt har det vid uppföljningen och redovisningen inte gjorts någon analys av i vilken utsträckning verksamheten bidragit till att utveckla arbetsmarknadspolitiken på . Ett problem vid erfarenhetsspridningen är svårigheterna att bedöma, inte bara vad som var nytt utan även hur väl detta nya bidrog till att uppfylla målen för verksamheten. För att fullt ut kunna tillgodogöra sig erfarenheterna från ett projekt krävs att såväl projektmålen som förutsättningarna i övrigt är relevanta även i andra sammanhang. De ofta otydliga målen i kombination med en ibland ofullständig beskrivning av målgruppen gör det svårt att dra några slutsatser om hur väl projektets arbetssätt skulle fungera i andra situationer. Om dessutom detta arbetssätt vanligtvis inte är särskilt väl beskrivet i projektdokumenten blir naturligtvis erfarenhetsspridningen än svårare. En svårighet vid utvärderingen av de otraditionella insatserna har varit att projekten utgår från specifika, lokalt definierade, problem med sammansatta mål och komplexa målgrupper. Varje projekt blir därmed unikt och svårigheterna att dra generella slutsatser uppenbara. kan själva komplexiteten i insatserna, där man kombinerat olika typer av aktiviteter och målgrupper, i sig betraktas som nydanande. För att underlätta spridningen av goda erfarenheter från mål 3-projekten gjorde den utvärderingsgrupp som utsetts av övervakningskommittén för mål 3, tillsammans med AMS spridningsgrupp, en sammanställning av ett fyrtiotal projekt som valts ut därför att de innehöll "intressanta moment som man kan lära sig något av". Urvalet gjordes bland de projekt som fanns skriftligt dokumenterade . Sammanställningen presenterades i rapporten som spreds bl.a. till alla landets arbetsförmedlingskontor. Inom spreds dessutom idéer och erfarenheter från olika projekt genom den s.k. idébanken där arbetsförmedlingarna själva kunde lägga in den information som de bedömde kunde vara av intresse även för andra. Även andra former av erfarenhetsspridning, som t.ex. mässor, förekom. Trots de ansträngningar som gjordes för att sprida erfarenheterna konstaterar de oberoende utvärderarna att det var sällsynt med en planerad överföring såsom avsågs i det samlade programdokumentet för mål 3. Än mindre går det att utläsa någon påverkan på utformningen av ordinarie arbetsmarknadspolitiska program. Av vad som framkommit under granskningen torde detta ha gällt i minst lika hög grad för "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsverksamheten. Samtliga typer av otraditionella insatser förväntades få effekter på arbetsförmedlingens arbetssätt. För mål 3-projekten är ökad samverkan och deltagande av flera olika aktörer, inte minst den sociala ekonomin, en klart uttalad ambition och de olika aktörernas ansvar ska klart framgå av projektdokumenten. För "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsverksamheten fanns visserligen inga uttalade krav på ökad samverkan eller förändrat arbetssätt, men genom betoningen av regional och lokal arbetsmarknadspolitik och den ökade friheten att fatta beslut på lokal nivå var det ändå uppenbart att detta var vad beslutsfattarna förväntade sig. Vid utvärderingen av mål 3-programmet framkom att nästan alla projekt kommit till som en följd av initiativ från lokala aktörer och projektanordnare. Enligt de oberoende utvärderarna hade dock samverkansparterna (dvs. andra än arbetsförmedlingen) genomgående kommit in sent i arbetet med utformningen och uppfattat att de haft begränsade möjligheter att påverka projekten. Inte heller målgrupperna kände att de fått vara med och påverka projektutformningen. Det tycks dock inte råda någon tvekan om att mål 3-programmet inneburit ett nytt sätt att arbeta och att den tydliga fördelningen av ansvar för såväl betalningar som för olika aktiviteter bidragit till att stärka samverkan på lokal nivå. RRV beskriver i sin rapport (RRV 2000:3) om försöksverksamheten relativt utförligt hur arbetssättet påverkats. En majoritet av arbetsförmedlingskontoren förändrade sitt arbetssätt. Framför allt uppgav personalen att de lade ned mera tid på "företagsinriktad arbetsförmedlingsservice". En klar majoritet, , av arbetsförmedlingarna i RRV:s undersökning, angav också att försöksverksamheten innebar att de samarbetade med fler aktörer. Framför allt ökade samarbetet med kommuner och privata företag. En majoritet av kontoren uppgav också att antalet anordnare av projekt och åtgärder ökat, men endast en minoritet ansåg att detta inneburit att andra anordnare än arbetsförmedlingen i högre utsträckning bidrog till kostnaderna. Genom att samverkansparterna i hög utsträckning slapp bidra till projektkostnaderna fanns, enligt RRV, en risk att de uppfattade de otraditionella medlen som en fri resurs och därmed inte ställde tillräckligt höga krav vad gäller insatsernas effektivitet. 6 Revisorernas överväganden och förslag De uppföljningar och utvärderingar som gjorts av de otraditionella insatserna inom arbetsmarknadspolitiken visar att arbetssättet och samverkan på lokal nivå ändrats i flera avseenden. Däremot är kunskapen om hur detta har påverkat arbetsmarknadspolitikens resultat ytterst begränsad. Inte heller vet vi något om hur väl erfarenheterna av projektverksamheterna kunnat integreras i arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Detta gäller oavsett om vi ser till de "vanliga" otraditionella åtgärderna, försöksverksamheten med friare medelsanvändning i arbetsmarknadspolitiken eller mål 3-programmet. Revisorerna har i sin granskning inte funnit något som ger anledning att ifrågasätta denna bild. Efter att de utvärderingar som gjorts överlämnats till regeringen med rekommendationer till åtgärder har ett antal viktiga förändringar påbörjats. Försöksverksamheten i fem län har inte förlängts, men de kritiska synpunkter som framförts (framför allt från RRV och egen internrevision) beträffande dokumentation och redovisning torde ändå kunna bidra till en ökad kvalitet vad gäller redovisningen av arbetsförmedlingens projektverksamheter. "Vanliga" otraditionella åtgärder finns kvar även och användningen ska liksom tidigare redovisas till regeringen två gånger . Mål 3-programmet har för perioden 20002006 ersatts av det nya mål 3-området som även inkluderar det tidigare mål 4-området. Med utgångspunkt i det samlade programdokumentet och de urvalskriterier och insatsområden som där beskrivs ankommer det, i det nya mål 3-programmet, på den regionala och lokala nivån att själv utforma åtgärderna vad beträffar bl.a. inriktning och målgrupp. Enligt revisorernas mening är det positivt att initiativ tagits för att komma till rätta med många av de problem som identifierats i tidigare utvärderingar. En huvudfråga för revisorernas granskning har varit om rimliga villkor för att de otraditionella insatserna ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken kan anses vara uppfyllda. Även om förutsättningarna för detta rent generellt bör ha förbättrats genom de initiativ som redan tagits kvarstår enligt revisorerna ett antal problem. Samstämmiga och tydligt formulerade mål är en förutsättning för att alla aktörer i en så komplex, decentraliserad och flexibel verksamhet som arbetsmarknadspolitiken ska kunna dra åt samma håll. I granskningen såväl som i utvärderingsrapporterna har getts ett antal exempel på svårigheter att nå gemensamma tolkningar t.o.m. av centrala regeringsbeslut. Det är nödvändigt att de lokala och regionala nivåerna förstår och omfattar de nationella mål som gäller för verksamheten. Detta i sin tur förutsätter, enligt revisorernas uppfattning, att mer tid och kraft ägnas åt att involvera de lägre nivåerna i målformuleringsprocessen. Det bör också klargöras vad som är syftet med de otraditionella insatserna. Revisorerna ifrågasätter behovet av ett särskilt utrymme för otraditionella insatser inom anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I stället bör man tillåta en ökad frihet inom ordinarie program och ökade möjligheter att kombinera olika typer av aktiviteter. En sådan lösning förutsätter dock tydliga mål och klara gränser för vad som är tillåtet. Där projektlösningar är att föredra kan arbetsförmedlingen samverka i eller t.o.m. stå som anordnare för nya mål 3-projekt. I den mån projektformen behöver användas för att experimentera eller testa nya arbetsmetoder bör regeringen överväga att ge AMS rätt att sätta av begränsade medel för detta ändamål. En sådan experimentverksamhet skulle förutsätta noggranna utvärderingar av såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter. Revisorerna vill understryka vikten av att regeringen formulerar uppföljningsbara mål, utan orealistiska krav på omedelbara positiva effekter, för framtida försöksverksamheter. En klar fördelning av ansvar och beslutanderätt är nödvändig för att reglera villkoren för samverkan mellan olika aktörer. Om samverkansparterna agerar utifrån helt olika ekonomiska villkor finns, som RRV påpekade i sin utvärdering, en risk för effektivitetsförluster. Detta kan t.ex. uppstå om en för samverkansprojektet dyr lösning väljs därför att några av samverkansparterna är befriade från kostnadsansvar. Enligt revisorerna är det angeläget att beslutsansvar och kostnadsansvar sammanfaller där så är möjligt. Här torde den lösning som valts för mål 3-projekten kunna stå modell. För mål 3-projekten anges dels vissa nationella grundregler för samfinansieringen, dels framgår av projektdokument vad varje samverkanspart ställer upp med i form av finansiering och aktiviteter. Det är också nödvändigt att regelverken visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller. Detta är i och för sig en självklarhet men under granskningen framkom ett antal exempel där beslutsfattare på olika nivåer hade uppenbara svårigheter att tolka gällande bestämmelser. I flera av de uppföljningar som gjorts av otraditionella insatser konstateras också att många av dem mycket väl kunde ha rymts inom ordinarie regelverk. I mycket handlar detta om att ha samstämmiga och tydligt formulerade mål, men även om att eftersträva mindre omfattande regelverk. Revisorerna anser också att regeringen och AMS bör fästa större vikt vid hur man, på politiker- och tjänstemannanivå, går ut med information och förklaringar i de fall då tolkningsproblem föreligger. Det behövs en internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten för att insatserna ska kunna följas upp och erfarenheterna spridas. Här har revisorerna med tillfredsställelse sett att internrevision dels påtalat de brister som föreligger beträffande redovisningen av projektverksamheter, dels gett konstruktiva förslag till hur dessa brister kan åtgärdas. Internkontrollen på länsnivå förefaller dock relativt svag och revisorerna ser det som angeläget att de påpekanden som gjorts, såväl av internrevision som av RRV och IFAU, leder till att åtgärder vidtas. Ett sista villkor som måste uppfyllas om otraditionella insatser ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken är utvärdering av verksamheten i förhållande till målen. Även om det är angeläget att så långt som möjligt dokumentera insatserna i ordinarie statistik- och ekonomisystem räcker inte detta för att utvärdera arbetssättets effektivitet eller insatsernas kvalitet. Djupare utvärderingar som tar fasta på valet av arbetsmetoder, anpassningen till lokala förutsättningar och möjligheterna att dra generella slutsatser är också nödvändiga.