frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — och upprättar sina planer utifrån den av beslutade ekonomiska ramen. Planeringen av projekt som ligger utanför den ordinarie planeringsprocessen görs inte utifrån någon samlad ekonomisk ram, utan varje projekt planeras för sig. Prioriteringsgrunderna blir därmed inte lika klara som för anslagsfinansierade projekt. Revisorerna anser att det finns anledning att se över planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Översynen bör ta sikte på en planeringsmodell där samtliga nationella väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel prövas inbördes, oberoende av finansieringsform. Revisorerna anser att valet av investeringsprojekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt från de transportpolitiska målen. Med dagens system finns risk för att samhällsekonomiskt mindre angelägna investeringar ges företräde om de kan finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Därmed finns också risk för att projekt med alternativ finansiering tränger undan resurser för samhällsekonomiskt mer lönsamma åtgärder. Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget är bristfälligt Av de fallstudier som har gjorts inom ramen för revisorernas granskning framgår att det finns betydande brister i det samhällsekonomiska underlaget för besluten om de studerade väg- och järnvägsinvesteringarna, som beräknas kosta sammanlagt ca . Revisorerna anser att underlaget är av så bristfällig karaktär att det innebär risk för att beslut fattas som kan medföra samhällsekonomiska förluster på . Revisorerna anser att samhällsekonomiska kalkyler utgör en viktig del av det samlade beslutsunderlaget för alla väg- och järnvägsinvesteringar. Det faktum att en investerings samtliga effekter inte kan beaktas i en kalkyl påverkar enligt revisorernas uppfattning inte kravet på att kalkylerna måste vara av hög kvalitet. Att kraven på ett fullgott underlag uppfylls är särskilt viktigt när det gäller alternativfinansierade projekt av den storlek som ingår i revisorernas granskning. Regeringens beslutsunderlag bör i princip uppfylla samma krav som regeringen ställer på och underlag för projekt i den ordinarie planeringsprocessen. Revisorerna anser att kraven på utformningen av det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar bör övervägas i samband med den översyn av planeringsprocessen som revisorerna föreslår. Granskningens bakgrund och inriktning fattade revisorer på eget initiativ beslut om att genomföra en granskning utifrån ett antal infrastrukturinvesteringar som har finansierats på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Enligt budgetlagens huvudregel ska infrastrukturella investeringar finansieras med anslag på statsbudgeten. Anslagsfinansiering innebär att en investering betalas på en gång med statens löpande inkomster. har uttalat att anslagsfinansiering ger bäst möjlighet till inflytande och överblick. Anslagsfinansiering har setts som särskilt viktig i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. Med alternativ finansiering avses annan finansiering än anslagsfinansiering. har enligt budgetlagen möjlighet att besluta att en infrastrukturinvestering ska finansieras på annat sätt än med anslag. Riksdag och regering har vid olika tillfällen förespråkat större inslag av alternativ finansiering. Regeringen betonade senast i budgetpropositionen vikten av att närmare utreda möjligheterna att i större utsträckning finansiera väg- och järnvägsinvesteringar på annat sätt än med anslag. Revisorerna beslutade att granskningen skulle inriktas på de finansieringsformer som har använts vid investeringar i vägar och järnvägar. I rapporten kartlägger revisorerna olika finansieringsformer och ger exempel på väg- och järnvägsinvesteringar som har finansierats på annat sätt än med anslag. I rapporten granskar revisorerna också de motiv som angetts för att utnyttja möjligheten till alternativ finansiering. Revisorerna belyser även finansieringsformernas ekonomiska konsekvenser. Underlaget till granskningen bygger på propositioner, utskottsbetänkanden, diverse utredningar och material från och . Intervjuer har också genomförts med representanter för , och olika myndigheter. Det har i flera sammanhang riktats kritik mot kvaliteten på och användningen av samhällsekonomiska kalkyler i samband med väg- och järnvägsinvesteringar. Revisorerna beslutade därför att granskningen också skulle inriktas på kvaliteten på det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för infrastrukturinvesteringar med annan finansiering än anslagsfinansiering. De investeringar som ingår i granskningen är , , i och i . Revisorerna har anlitat fyra forskare som fått i uppdrag att granska kalkylernas kvalitet. Forskarnas bedömning skulle bl.a. göras utifrån en analys av vilka alternativ som utretts, vilka effekter som räknats med, vilka antaganden man utgått från, vilka undersökningar olika antaganden baseras på och hur beräkningarna påverkas av olika antaganden. Uppdraget var således inte att bedöma projektens samhällsekonomiska lönsamhet. I rapporten presenteras forskarnas slutsatser och berörda intressenters synpunkter. har sektorsansvar för vägtransportsystemet och har sektorsansvar för järnvägstransportsystemet. Det betyder att verken som statens företrädare på central nivå har ett samlat ansvar för respektive transportsystems effektivitet, tillgänglighet, framkomlighet, trafiksäkerhet, miljöpåverkan samt för frågor som rör fordon, kollektivtrafik, handikappanpassning m.m. slog i det senaste transportpolitiska beslutet fast att trans-portpolitiken ska bidra till att nå överordnade välfärdsmål och att transportsystemet måste ses som en helhet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). De transport-politiska målen består av ett övergripande mål och fem delmål. Det övergri-pande målet är att "säkerställa en sam-hällseko-nomiskt effektiv och långsik-tigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet". Delmålen rör tillgänglighet, transportkvalitet, trafik-säkerhet, miljö och regional utveckling. Utifrån de övergripande transportpolitiska målen anger regeringen i och regleringsbrev mot vilka mål verken ska arbeta. och ansvar och uppgifter anges i verkens instruktioner (förordning [1997:652] med instruktion för och förordning [1998:1392] med instruktion för ). och verksamhet kan delas in i följande fyra delar: sektorsuppgiften, som innebär ett samlat ansvar för respektive transportsystems funktion, utveckling och roll i vid mening, myndighetsutövning, som omfattar framtagande och tillämpning av regler för exempelvis fordon, körkort och yrkestrafik, produktion, som omfattar projektering, byggande, drift och underhåll som utförs på uppdrag av verken eller andra, statlig väghållning/banhållning, som innebär förvaltning av det statliga vägnätet/statens spåranläggningar samt nyinvesteringar. och verksamhet är i huvudsak finansierad via anslag från statsbudgeten. Största delen av deras verksamhet utgörs av väghållning respektive ban-hållning, dvs. drift och underhåll samt nybyggnad och ombyggnad av statliga vägar och järnvägar. Planering av investeringar i vägar och järnvägar De transportpolitiska målen utgör utgångspunkten för planeringen av investeringar i vägar och järnvägar. I planeringen ska de åtgärder som bäst bi-drar till att uppfylla målen identifieras. Det finns två parallella planeringsprocesser för investeringar i vägar och järnvägar. I den ordinarie planeringsprocessen ingår anslagsfinansierade investeringar. Denna planering resulterar i tioåriga planer, som revideras . har planer tagits fram för perio-derna 1991-2000, 1994-2003 och 1998-2007. Nästa planeringsperiod omfattar . Vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen beslutar riksdag och regering om enskilda infrastrukturinvesteringar som inte finansieras med anslag. Regeringen räknar med att kommer att genomföra investeringar för ca (se tabell 1). beräknade investeringar i statliga vägar , Investeringar i statliga vägar Anslag Lån Externa bidrag och förskotteringar Totalt 2000 3 828 600 340 4 768 2001 4 607 370 210 5 187 Källa: /2001:1 Regeringen räknar med att kommer att genomföra investeringar för nästan (se tabell 2), exklusive investeringar på . beräknade investeringar i statliga järnvägar , Investeringar i statliga järnvägar Anslag Lån Externa bidrag Förskottering Totalt 2000 2 937 858 204 144 4 143 2001 2 575 755 280 - 3 610 Källa: proposition 2000/2001:1 Den ordinarie infrastrukturplaneringen som resulterar i de tioåriga planerna är uppdelad i två etapper. Först görs en inrikt-ningsplanering. Inriktningsplaneringen avslutas med att regeringen läg-ger fram en proposition. På grundval av propositionen fattar beslut om investering-arnas omfattning och inriktning. Nästa steg är åt-gärdsplanering. Då utar-betar en nationell väghållningsplan för vägnätet och Banver-ket en stomnätsplan för järnvägsnätet. Länsstyrel-ser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan utarbetar länsplaner för den regionala transportinfrastrukturen. Regeringen fastställer de nationella planerna, medan länsplanerna fastställs på regional nivå. Investeringspla-nerna ge-nomförs i den takt som de årliga budgetbesluten tillåter. Medelstilldel-ningen till infrastrukturinvesteringar kan hamna både över och under den nivå som fastställts i tioårsplanerna. Normalt genomförs ändå de investeringar som har prioriterats , men med vissa förskjutningar i tiden (1998). Den pågående planeringsperioden (1998-2007) Planeringsprocessen för har sin grund i beslut (prop. 1993/94:100, bet. 1993/94:TU16, rskr. 1993/94: 154). Riksda-gen begärde att en kommission skulle tillsättas för att utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i . Syftet var bl.a. att stärka det politiska inflytandet över infrastrukturplaneringen. menade att alla trafikslag, inte bara vägar och järnvägar, måste integreras i planeringsprocessen samt att avvägningar mellan olika trafikslag måste göras utifrån politiska överväganden . Regeringen till-kallade i decem-ber 1994 en parlamentarisk kommitté. Kommittén, som tog nam-net , hade två huvuduppgifter. Den skulle dels lägga fram ett förslag till in-riktning av infrastruk-turinveste-ringarna , dels utar-beta underlag för ett nytt trans-portpo-litiskt beslut. Kommitténs arbete låg bl.a. till grund för regeringens proposi-tion In-frastruktur för framtida transporter (prop. 1996/97:53). På grundval av propositionen fattade beslut om infrastrukturinriktning och eko-nomiska planeringsramar (bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). Inriktningen innebär att åtgärderna i infrastrukturen ska bidra till tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet leda till förbättrad transportkvalitet genom förbättrad befintlig in-frastruktur minska störningar från trafikbuller utformas med utgångspunkt i högsta ambition för trafiksäkerhe-ten. beslutade om en planeringsram på för att förverkliga inrikt-ningen . Ramen ska i första hand använ-das till investeringar i nationell och regional transportin-frastruktur, samt drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar (se tabell 3). Ändamål Miljarder kronor Investeringar i nationella stamvägar 30,5 Investeringar i stomjärnvägar 36,0 Investeringar i regional transportinfrastruktur 32,0 Drift och underhåll av statliga vägar 56,0 Drift och underhåll av statliga järnvägar 27,0 Kompletterande åtgärder inom miljö- och trafiksäkerhet 8,5 Totalt 190,0 Källa: Prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. gav regeringen och för upprättande av planerna för . Verken redovisade sina planförslag . Regeringen fastställde planerna . Regeringen beslutade bl.a. att skulle tidigarelägga de åtgärder som ger säkrare vägar. Parallellt med investeringarna som ingår i de tioåriga planerna planerades investeringar för ytterligare ca 50 miljar-der kro-nor . Dessa investeringar avsågs inte finansieras med anslag och ingår därför inte i den av beslutade planeringsramen. Till projekten med alternativ finansiering hör bl.a. Öresundsförbindelsen med anslut-ningar, samt projekt inom ramen för Dennispaketet och Gö-teborgsöverens-kommelsen (prop. 1996/97:53). Kommande planeringsperiod (2002-2011) Arbetet med inriktningsplaneringen för inleddes . Regeringen uppdrog åt () att i samråd med bl.a. trafikverk och länsstyrelser upprätta en lägesanalys (1998). Därefter gav regeringen länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan samt , , , och i uppdrag att gemensamt utarbeta en strategisk analys. Planeringen skulle utgå från ett transportslagsövergripande synsätt. Myndigheterna satte samman och konsekvensbelyste olika inriktningsalternativ. Alternativen studerades med utgångspunkt i modeller som beskriver hela transportmarknaden och alla I analysen utgick myndigheterna från bedömningar av hur efterfrågan på och utbudet av transporter kommer att förändras fram . Följande tre inriktningsalternativ sattes samman: trafiksäkerhet och miljö. Det samhällsekonomiska alternativet innehåller de mest lönsamma väg- och järnvägsåtgärderna. Alternativet "regional utveckling" innehåller de väg- och järnvägsåtgärder som länen bedömer ger störst tillväxt för näringslivet. Trafiksäkerhets- och miljöalternativet innehåller de väg- och järnvägsåtgärder som gör att etappmålen för trafiksäkerhet och en god miljö nås mest kost-nadseffektivt. Inriktningarna visar hur planeringsramen kan fördelas på olika kombinationer av åtgärder vid skilda förutsättningar. I enlighet med regeringens direktiv har inriktningsalternativen anpassats till en finansiell analysram på . Inom ramen har avsatts till påbörjade projekt samt räntor och amorteringar för lånefinansierade investeringar. Resultatet av den nationella strategiska analysen presenterades (SAMPLAN 1999). Analysen ska utgöra underlag till regeringens proposition om in-riktningen på infrastrukturplaneringen. Regeringen planerade att lämna infrastrukturpropositionen . Arbetet har dock försenats. När har beslutat om planeringsramarna uppdrar regeringen åt och att upprätta nya planer för . I planerna anges vilka investeringar som beräknas genomföras . roll i infrastrukturplaneringen klargjordes av trafikutskottet , i samband med att utskottet behandlade regeringens skrivelse om de långsiktiga investeringsplanerna för trafikens infrastruk-tur (skr. 1998/99:8, bet. 1998/99:TU5, rskr. 1998/99:150). Efter införandet av mål- och resultatstyrning i statsförvaltningen är det enligt utskottet inte riksda-gens främsta uppgift att ta ställning till enskilda infrastruk-turprojekt eller andra enskilda åtgärder. Investeringar i trafikens infrastruktur bör behandlas inom ramen för den normala infrastrukturplaneringen. ska ange övergripande mål och riktlinjer för pla-nering, fastställa finansiella ramar och skapa förutsättningar för en effek-tiv organisation för att förvalta avsatta resurser. ska också tillse att rege-ringen återrapporterar i vilken grad insatta resurser har bidragit till uppfyllelsen av fast-lagda mål. Förutsätts särskild finansiering genom exempelvis garantiåtaganden krävs dock att frågan underställs prövning. Inget hindrar heller att riks-dagen gör mer precise-rade ställningstaganden i enskilda frågor. Det kan gälla delar av infrastrukturen, som t.ex. det enskilda vägnätet. Det kan också gälla särskilda investeringar som är av vä-sentlig betydelse för tra-fiksystemets effektivitet eller som kräver särskilda finansie-ringslös-ningar. , och E 6 norr om är några exempel på sådana projekt som behandlat. Enligt 22 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska andra tillgångar än sådana som används i statens verksamhet finansieras med anslag på statsbudgeten. Till dessa tillgångar räknas bl.a. infrastruktur i form av vägar, broar och järnvägar. Anslagsfinansiering innebär att en investering betalas på en gång med statens löpande inkomster. Anslagsfinansierade investeringar ingår i och tioåriga planer och länsplanerna. har uttalat att anslagsfinansiering ger bäst möjlighet till inflytande och överblick. Med anslagsfinansiering uppkommer inte något behov av öronmärkta lån eller statlig garanti. menar att anslagsfinansiering är särskilt viktig i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. Med alternativ finansiering avses annan finansiering än anslagsfinansiering. I budgetlagen finns en undantagsparagraf (23 §) enligt vilken har möjlighet att besluta att en investering i t.ex. infrastruktur ska finansieras på annat sätt än med anslag. Denna paragraf var tänkt att utnyttjas exempelvis om avgifter skulle tas ut för nyttjandet av en trafikanläggning. Då ansågs investeringen helt eller delvis kunna finansieras med lån (prop. 1996/97:220). Paragrafen har vid flera olika tillfällen utnyttjats för infrastrukturella investeringar. I de fall har beslutat om alternativ finansiering av en investering har särskilda omständigheter fått motivera undantag från principen om anslagsfinansiering. I detta kapitel presenteras anslagsfinansieringens restriktioner och omfattning. I nästa kapitel diskuteras olika typer av alternativa finansieringsformer. fastställer ett utgiftstak för samtliga utgifter på statsbudgeten (utom statsskuldsräntor ) framåt. Om det finns risk för att ett utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen vidta åtgärder eller föreslå nödvändiga åtgärder. godkänner också en preliminär utgiftsram för varje utgiftsområde framåt. Statsbudgetens utgiftssida är uppdelad i 27 utgiftsområden. Inom utgiftsramarna beslutar om anslagen för olika verksamheter. Anslagen på statsbudgeten finansieras av årets inkomster på statsbudgeten samt, i den mån inkomsterna inte räcker, upplåning via . Till skillnad från utgiftstaket kan ett anslag och en utgiftsram överskridas i viss omfattning utan att åtgärder måste vidtas. Utgiftstaket avser statens faktiska utgifter. Anslagsmedel som inte har utnyttjats (anslagssparande) ger därför inte något ökat utrymme för de totala statliga utgifterna kommande år. Utgiftstaket är ett av två finanspolitiska mål som begränsar anslagstilldelningen. Det andra målet är att den offentliga sektorns finansiella sparande (inkomster minus utgifter) ska uppvisa överskott på i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. och anslag för investeringar och tilldelas anslag för statlig väghållning respektive banhållning. anslagspost för statlig väghållning är indelad i investeringar i nationell plan, investeringar i regional plan, investeringar i , investeringar i fysiska trafiksäkerhetsåtgärder på det statliga vägnätet samt drift och underhåll. anslagspost för statlig banhållning är indelad i investeringar i stomjärnvägar, regionala järnvägsinvesteringar, kostnader för lån avseende järnvägsinvesteringar samt drift och underhåll av statliga järnvägar. I figurerna 1 och 2 presenteras och anslagstilldelning för investeringar respektive drift och underhåll under budgetåren 1989/90-2000. Investeringarna nådde sin topp i samband med extra satsningar på sysselsättningsskapande åtgärder. anslag för investeringar (heldragen linje) respektive drift och underhåll (streckad linje) /90-2000, uttryckt i löpande priser * /96 är beräknat . Källa: Egen bearbetning av regleringsbrev 1989/90-2000 anslag för investeringar (heldragen linje) respektive drift och underhåll (streckad linje) /90-2000, uttryckt i löpande priser * /96 är beräknat . Källa: Egen bearbetning av regleringsbrev 1989/90-2000 och anslag för investeringar uppgår till totalt ca , vilket motsvarar av statsbudgetens takbegränsade utgifter. Även verkens anslag för drift och underhåll uppgår till totalt ca . Anslaget för drift och underhåll av vägar är dubbelt så stort som det för järnvägar. har som tidigare nämnts uttalat att infrastrukturinvesteringar bör finansieras med anslag. har och regeringen i olika sammanhang förespråkat större inslag av alternativ finansiering. I det trafikpolitiska beslutet (prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU19, rskr. 1987/88:260) konstaterades att det är viktigt att nya finansieringsformer prövas för byggande av angelägna vägar som inte inom rimlig tid kan finansieras över statsbudgeten. beslutade bl.a. om möjligheter till förskottering av medel för väginvesteringar från kommuner och företag. beslut gjorde det också möjligt att helt eller delvis finansiera väginvesteringar med avgifter från trafikanterna. Även i beslutet om vissa näringspolitiska frågor (prop. 1989/90:88, bet. 1989/90:TU27, rskr. 1989/90:325) påpekades att nya finansieringsformer är en nödvändighet. Regeringen ansåg att resursbehoven för vägar, järnvägar och kollektivtrafik vida översteg de resurser som kunde tilldelas sektorerna över statsbudgeten. I syfte att stimulera privat medfinansiering gavs bl.a. rätt att ta upp lån i och ställa borgen för delägda bolag. beslutade om medel utöver ordinarie anslag för framför allt samfinansierade infrastrukturprojekt (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU24, rskr. beslutade också att får ta upp lån i för investeringar i broar som ersätter färjor (prop. 1990/91:100, bet. 1990/91:TU26, rskr. 1990/91:326). Regeringen föreslog 1992, med anledning av att flera angelägna investeringar inte gick att finansiera inom anslagsramarna, att alla infrastrukturinvesteringar skulle lånefinansieras. menade dock att en övergång till lånefinansiering varken skulle innebära ökat finansiellt eller realt utrymme för investeringar. Dessutom såg utskottet en risk för att inflytande skulle minska. Både finansutskottet och trafikutskottet ansåg att medel för infrastrukturinvesteringar skulle fortsätta att anvisas över anslag på statsbudgeten (bet. 1992/93:FiU10 och 20, prop. 1992/93:100, bet. 1992/93:TU35, 1992/93:FiU4y). I den senaste transportpolitiska propositionen 1998 ansåg regeringen att infrastrukturinvesteringar även fortsättningsvis i huvudsak ska finansieras med anslag. Enligt regeringen bör det dock inte hindra att alternativa finansieringsformer prövas (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). I budgetpropositionen betonade regeringen vikten av att närmare utreda möjligheterna att i större utsträckning utnyttja alternativ finansiering (prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:TU1, rskr. 1999/2000:85 och 86). har också vid olika tillfällen beslutat om andra alternativa former för finansiering av specifika väg- och järnvägsprojekt. presenteras några av de finansieringsmöjligheter som finns. kan flera olika finansieringsformer utnyttjas för ett och samma projekt. Regeringen räknar med att låneskulden 2000 kommer att uppgå till . Skulden beräknas öka till . lån hos beräknas uppgå till (prop. 2000/2001:1). Även lånen för järnvägsinvesteringar beräknas öka kraftigt. Det gäller framför allt de lån som är tagna utanför , för projekten (prop. 1999/2000:1). I tabellerna nedan redovisas verkens skuld för vissa större lånefinansierade projekt . Beräknad låneskuld för vissa väginvesteringar Projekt , Väg E 6, 928 Fyra vägobjekt (E 4, E 18/E 20, E 22) 1 543 Lån för broar 172 Stockholms- och Göteborgsprojekten 3 402 Summa 6 045 Källa: /2001:1 Beräknad låneskuld för vissa järnvägsinvesteringar Projekt , SL-paketet och Grödingebanan 2 892 Eldriftanläggningar 3 563 Teleanläggningar 1 321 Summa 7 627 Källa: Beslut om lånefinansiering innebär att framtida anslagsutrymme in-tecknas. har angett att det därför är angeläget att får en redovis-ning av i vilken utsträckning anslagsra-marna är intecknade för att betala framtida räntor och amorteringar på lån, arrenden och hyror, bi-drag samt underhåll för investeringar. Även de ga-rantier som staten ställt ut bör enligt utskottet redovi-sas och bedömas. delade finansutskottets upp-fattning (bet. 1997/98:TU10, 1997/98:FiU4y, rskr. 1997/98:266). Regeringens bedömning av och anslagsbehov för räntor och återbetalning av lån redo-visas i figur 3 respektive 4. beräknade anslagsbehov för räntor och återbetalning av lån, enligt budgetpropositionen (heldragen linje) och budgetpropositionen (streckad linje) Källa: /2000:1 och 2000/2001:1 Regeringen räknade med en ränta på i budgetpropositionen och en ränta på i budgetpropositionen .