frsrdg · GO04RR12 · 2001-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad 2000/01 RR12 revisorer anmäler härmed sin granskning av svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. revisorer har granskat svenskundervisningen för invandrare (sfi) och invandrarnas arbetsmarknad. Bakgrunden till granskningen var bl.a. att revisorerna i tidigare rapporter uppmärksammat dessa områden och att det fanns tecken på att problemen kvarstod. Syftet med granskningen var bl.a. att få en bild av hur undervisningen i svenska för invandrare fungerar samt orsaker till och effekter av att en stor andel av invandrarna inte når upp till godkänt betyg i sfi. En andra del av granskningen inriktades på integrationen av invandrare på den svenska arbetsmarknaden. Förändringarna av arbetslösheten för invandrare och hur lyckats med sitt uppdrag att prioritera utomnordiska medborgare har därvid studerats. Inom ramen för granskningen intervjuades representanter för sfi och arbetsförmedlingen i ett antal kommuner. Vidare undersökte revisorerna genom enkäter sfi-ansvarigas inställning till sfi bl.a. vad gäller möjligheterna att undervisa invandrare som inte har någon eller endast kort utbildning från hemlandet. Dessutom tillfrågades ett antal arbetsförmedlare i en enkät om sin handläggning av arbetssökande, födda utomlands och med bristande kunskaper i svenska språket. I rapporten redovisades också en analys av sfi-elevernas bakgrund och studieresultat. Analysen gjordes av på uppdrag av revisorerna. Till rapporten bifogades också en underlagsrapport av professor och fil.dr vid respektive om invandrarnas integration på arbetsmarknaden och ställning i arbetsmarknadspolitiken, Arbetsmarknadspolitik för invandrare. Revisorernas överväganden och förslag har redovisats i rapporten (2000/01:3) Språk och arbete - svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad som bifogas denna skrivelse som bilaga 1. En sammanställning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna sina slutliga överväganden och förslag med anledning av rapporten. Revisorernas överväganden och förslag Förändra sfi efter elevernas behov I rapporten redovisades statistik som visar att en stor del av dem som påbörjade sfi-studier aldrig fullföljde dessa. Endast omkring hälften av dem som påbörjade sina studier /94 uppnådde godkänd nivå . En analys av sfi-statistiken visade att utbildningsbakgrund spelar en avgörande roll för möjligheterna att klara sfi. Vidare har äldre elever, speciellt i åldrarna , allt annat lika, väsentligt svårare att klara sfi-nivån än yngre och medelålders elever. Dålig psykisk hälsa, låg motivation och problematiska sociala förhållanden är också bidragande orsaker till att eleverna har svårigheter med att klara sfi. Revisorerna menade att statistiken visade att svenskundervisningen för invandrare inte tillgodoser behoven hos de elevgrupper som har svårast att klara utbildningen. Revisorerna föreslog i rapporten att svenskundervisningen för invandrare borde förändras så att den bättre motsvarar behoven hos eleverna. Den stora grupp som inte klarar sfi i dess nuvarande form bör kunna få en möjlighet att avsluta studierna för att gå vidare till annan verksamhet som passar dem bättre. I rapporten framfördes några tänkbara förändringar. En möjlighet som presenterades var att införa två betygsnivåer. De elever som inte klarar att uppnå den högre nivån på sfi-betyg bör i stället i sfi erbjudas fortsatt språkundervisning i kombination med exempelvis praktik inom en projektanställning. , , , , , och kommun stödjer förslaget att svenskundervisningen för invandrare borde förändras så att den bättre motsvarar behoven hos eleverna. AMS menar att nya vägar förutsättningslöst måste prövas men att också goda erfarenheter i fråga om metodik och pedagogik bör spridas. framhåller att uppläggningen av sfi och övrig vuxenutbildning har varit för mycket anpassad till ungdomsutbildningen i stället för till den vuxnes situation. kommun menar att utbildningsaspekten måste förstärkas. kommun menar att svenskundervisningen behöver ses över i sin helhet då den endast är teoretiskt inriktad. anser att svenskundervisningen för invandrare inte varit tillräckligt flexibel och inte i önskvärd omfattning tar hänsyn till den enskilde individens behov, intressen och aktuell situation. LO menar att det nuvarande sfi-systemet är orättvist. Det slår hårt mot äldre individer med kort eller bristfällig utbildning från hemlandet. Det är sfi-utbildningens utformning och inte individers bakgrund och egenskaper som gör att många inte kan tillgodogöra sig utbildningen. anser att sfi-lärarna måste ges bättre möjligheter att individu Förbundet menar också att en förbättrad individualisering med hänsyn till exempelvis elever med hälsoproblem, problematiska sociala förhållanden och låg motivation kräver en ökad lärartäthet. Många remissinstanser kommenterar också möjligheten att införa två nivåer på sfi. menar att det snarare är utbildningens mål som inte är anpassat till den grupp elever som har de sämsta förutsättningarna att tillgodogöra sig svenskundervisningen, än att undervisningen är det. menar därför att det är mycket bra att revisorerna föreslår en uppdelning av kursplanens mål så att betyg skulle kunna ges på en lägre nivå. Flera av de problem som belyses i rapporten beror på att det i många kommuner saknas alternativ till sfi-studier för de deltagare som inte gör framsteg. Även , , samt , och menar att det skulle vara bra med en nivåindelning av sfi. Nationellt centrum menar att det kan finnas skäl att överväga två nivåer. kommun menar att två betygsnivåer kan ge bättre möjligheter att komma ut i arbetslivet tidigare. , , , TCO och kommun menar dock att det vore olämpligt att införa två nivåer eftersom det finns en risk att invandrare delas in i ett A- och ett B-lag, beroende på vilken nivå av sfi som de genomgått. Ett antal remissinstanser har också kommenterat den kommunala praktiken. kommun och TCO menar att även praktik som anordnas av annan än kommunerna bör förekomma. menar att kommunala projektanställningar till de elever som inte uppnår den högre nivån på sfi-betyget kan leda till ökade svårigheter för dessa personer att bli självförsörjande och få fotfäste på den öppna arbetsmarknaden. Revisorerna anser att det som framkommit i rapporten vad gäller sfi-undervisningens resultat tydligt visar behovet av en förändring av svenskundervisning för invandrare. Alltför många elever klarar inte att uppnå nivån för sfi-betyg. Endast omkring hälften av eleverna har klarat sfi . Kritik mot resultatet för sfi har framförts tidigare, bl.a. av revisorerna 1992. Betydelsen av goda svenskkunskaper har också betonats tidigare, bl.a. av socialförsäkringsutskottet . Resultatet har trots det inte förbättrats. Revisorerna konstaterar också att det finns ett stort stöd bland remissinstanserna för en förändring av sfi. I rapporten omnämns möjligheten att nivåindela sfi. Flera remissinstanser stödjer en sådan förändring, men ett antal instanser har rest invändningar mot en sådan uppdelning då man menar att detta kan leda till att invandrare delas in ett A- och ett B-lag beroende på vilken sfi-nivå de har klarat. Revisorerna menar att detta är ett viktigt påpekande och en fråga som noga måste utredas innan någon förändring i sådan riktning genomförs. Revisorerna vill dock peka på att det i granskningen framkommit att det är möjligt att tala om A- och B-lag i samband med svenskundervisning för invandrare, nämligen de som klarar sfi och den stora andel som inte gör det. Revisorerna delar också uppfattningen att fler alternativ än projektanställning bör komma i fråga i en förändrad sfi-verksamhet. att en utredning tillsätts för att närmare klarlägga vilka förändringar som är nödvändiga för att svenskundervisningen för invandrare bättre ska tillgodose elevernas behov. Revisorerna menade i rapporten att det är otillfredsställande att en mer genomgripande analys och utvärdering av studieresultaten för sfi inte har gjorts inom , trots att resultaten länge varit bristfälliga. En sådan genomgång hade varit angelägen inte minst mot bakgrund av socialförsäkringsutskottets uttalande (bet. 1997/98:SfU6) om betydelsen av att nyanlända invandrare får tillgång till god undervisning i svenska språket. Revisorerna menade också att statistiken inom sfi-området måste förbättras. Studieresultat bör redovisas för olika elevgrupper fördelade efter utbildningsbakgrund snarare än nationell bakgrund. Dessutom bör gruppen med längre utbildning än delas upp i gymnasial och eftergymnasial utbildning. Granskningen visade också att kommunernas redovisningar av kostnaderna för sfi-verksamheten skiljer sig åt väsentligt. Revisorerna menade att kostnaderna för sfi bör redovisas på ett likartat sätt för att kunna bli användbara för jämförelser av kostnader och resultat, lärartäthet etc. mellan kommunerna. , , , , Nationellt Centrum, , och , och stöder revisorernas förslag om förbättrad statistik. menar dock att statistiken har förbättrats men att problem fortfarande kvarstår. Problemen har varit av huvudsakligen två slag-dels problem kopplade till personnummer, dels helt uteblivna uppgifter. Till den senare typen hör uppgifter om studieavbrott och avbrottsorsak. menar vidare att kommunernas användning av entreprenörer i undervisningen också bidrar till problemen med insamlingen. Verket håller med revisorerna om det principiellt lämpliga i att i årliga statistikpublikationer redovisa ytterligare resultat efter kön, ålder och utbildningsbakgrund. Eftersom publiceringen av statistik om sfi ingår i en helhet tillsammans med andra skolformer krävs dock ytterligare överväganden innan tabellverket kan förändras. När det gäller elevernas utbildningsbakgrund menar att det är svårt att med acceptabel kvalitet samla in mer detaljerade utbildningsuppgifter. Mot bakgrund av revisorernas påpekande kommer emellertid frågan åter att prövas. När det gäller kostnaderna för utbildningen håller med om att de bör redovisas på ett likartat sätt. Även här finns en ambition att förbättra statistiken. Arbetet pågår i arbetsgrupper som har direkt ansvar för statistikinsamlingen samt i ett par nyinrättade arbetsgrupper där och ska se över rutinerna för kvalitetssäkring. anser att registeruppgifterna måste kompletteras med information om praktik. Revisorerna konstaterar att den statistik som visar vilka grupper som har lättast respektive svårast att klara sfi har tagits fram av revisorerna. Revisorerna anser att analyser av det har slaget bör göras regelbundet av och också ingå i den årliga statistik som publicerar. Kravet på förbättrad statistik delas också av ett antal remissinstanser. Revisorerna har dock tagit del av redovisning av svårigheterna att få fram tillförlitlig statistik, av det arbete som pågår för att förbättra statistiken och om de nyinrättade arbetsgrupperna som redovisats i remissyttrandet. Då arbetet med att förbättra statistiken nu påbörjats avstår revisorerna från att lägga något förslag på detta område. Kvalitetsgranska sfi och öka tillsynen Revisorerna menade i rapporten att det är förvånande att , med tanke på det dåliga resultat sfi uppvisar, inte i större omfattning hade bedrivit aktiv tillsyn över verksamheten. borde också enligt revisorerna tydligare prioritera uppgiften att främja utvecklingen av kvaliteten på svenskundervisningen för invandrare. Revisorerna föreslog att regeringen ska initiera en granskning av kvaliteten inom sfi och hur undervisningen kan göras effektivare genom utveckling av verksamheten samt återkomma till med en redovisning och eventuella förslag som föranleds av granskningen. AMS, , , , , . och kommun, , , samt TCO stöder revisorernas förslag om en kvalitetsgranskning av sfi och hur undervisningen ska kunna effektiviseras. menar att ett fungerande uppföljningssystem behövs för att man ska kunna utvärdera verksamheten. framhåller att en granskning av sfi kan tydliggöra behovet av att satsa på sfi i form av bl.a. goda arbetsvillkor för lärarna, hög lärartäthet, möjligheter till kompetensutveckling och resurser till forskning inom sfi-området. TCO anser att en sådan granskning även bör tydliggöra frågor om lärartäthet, kompetensutveckling och arbetsmiljö. anser att verkets arbete med att samla kunskap om sfi, följa upp, granska och utöva tillsyn samt bidra till att förbättra utbildningens kvalitet och föreslå förändringar i regelsystemet har varit omfattande. Verket planerar dock att utveckla detta arbete ytterligare i den riktning som revisorerna föreslår. menar att revisorerna blandar ihop tillsyn, andra uppdrag samt kommunens övergripande ansvar. menar vidare att det är troligt att det inte i grunden är klart för revisorerna att inte tar till "aktiv tillsyn" för att komma tillrätta med dåliga resultat. Särskilt om det dessutom inte finns signaler om brister i författningsefterlevnaden. tar dock till sig revisorernas kritik vad gäller tillsynen av sfi-verksamheten och beaktar detta i kommande verksamhetsplanering. SAF ifrågasätter nyttan av en ny utredning av sfi eftersom huvudmännen för sfi trots återkommande kritik, rapporter och utredningar om bristande kvalitet och resultat inte har lyckats åstadkomma generella förbättringar. Revisorerna menar att det ankommer på att dels utöva tillsyn över sfi-verksamheten, dels värna om kvaliteten i undervisning genom att utveckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbetet inom sfi. Såsom beskrivits i rapporten kan tillsyn bedrivas efter anmälan eller på initiativ av myndigheten. Vare sig tillsyn eller kvalitetsarbete har såvitt kunnat utrönas i granskningen förekommit i någon större utsträckning. Revisorerna menar, trots invändningar i remissvaret, att myndigheten borde ha bedrivit såväl tillsyn i större omfattning, som ett mer aktivt kvalitetssäkringsarbete. Revisorerna noterar att enligt regleringsbrevet ska öka sin tillsyn jämfört med . Samtliga huvudmän, skol- och verksamhetsformer bör enligt regleringsbrevet vara föremål för tillsyn. Den systematiska tillsynen ska ske löpande så att alla kommuner blir föremål för sådan tillsyn inom loppet av en sexårsperiod. ska tillsynen särskilt uppmärksamma bl.a. svenskundervisning för invandrare. Revisorerna utgår ifrån att uppmärksamheten även kommer att riktas mot kvaliteten på sfi i kommunerna och att därefter kommer att vidta lämpliga åtgärder vad avser myndighetens eget kvalitetsarbete. Revisorerna avstår därför ifrån att lämna förslag i dessa frågor. Revisorerna menade i rapporten att studieresultaten från sfi visar på svårigheter att undervisa invandrare i ett främmande språk. Granskningen visade också att en stor andel lärare saknar utbildning i svenska som andraspråk. Revisorerna ansåg att det är önskvärt att lärarna, förutom pedagogisk utbildning, också har utbildning i svenska som andraspråk. Kostnaderna för vidareutbildning av lärarna måste ställas mot de kostnader som uppstår om sfi-eleverna inte lär sig svenska. Goda kunskaper i svenska är ofta en förutsättning för att få ett arbete och därmed en egen försörjning. Revisorerna underströk därför vikten av att kommunerna strävar efter att så många lärare som möjligt har utbildning i svenska som andraspråk. De remissinstanser som kommenterar frågan om sfi-lärarnas kompetensutveckling-Skolverket, och , Nationellt Centrum, och kommuner, , samt LO-understryker samtliga vikten av att sfi-lärarna har goda kunskaper i svenska som andraspråk. Också AMS delar revisorernas uppfattning. anser dock att det är för begränsat att bara förespråka ökade kunskaper i svenska som andraspråk. Sfi-lärarna behöver också en bred vuxenpedagogisk kompetens. menar att lärarna också behöver ökad kompetens när det gäller att bemöta och arbeta med personer med annan etnisk eller kulturell bakgrund, medan menar att lärarna behöver kompetensutveckling i metodfrågor. Revisorerna understryker vikten av att lärarna i svenskundervisning för invandrare har pedagogisk utbildning och kunskaper i svenska som andraspråk. Detta stöds också av remissinstanserna. Revisorerna delar dock och uppfattning att det kan vara önskvärt med ytterligare kompetens hos lärarna. Revisorerna utgår ifrån att i sitt kommande tillsynsarbete kommer att uppmärksamma lärarnas kompetens, inte bara vad gäller pedagogisk utbildning utan också kompetens i övrigt, framför allt i svenska som andraspråk. I granskningen har också framkommit att kännedomen om sfi-lärarnas kompetens utöver den pedagogiska utbildningen inte är känd. Även detta förhållande gör att en sådan genomgång i samband med tillsyn är värdefull. Försörjningen under fortsatta studier Under granskningsarbetet framkom att det i vissa kommuner finns svårigheter att hitta lämpliga fortsättningskurser i svenska efter sfi. Vissa elever hindras på grund av att den försörjningsform man har inte passar studierna. Enligt sfi-lärarnas uppfattningar bör väntetiden mellan olika studienivåer dessutom vara så kort som möjligt, eftersom motivationen hos eleverna kan sänkas och språkkunskaperna försämras i de fall svenska inte används som vardagsspråk. Revisorerna föreslog att möjligheterna till försörjning under fortsatta studier på komvux efter sfi ska ses över. AMS, , , Nationellt centrum, , , , , , och kommun, , , LO samt TCO stöder revisorernas förslag. föreslår att en obligatorisk introduktionsersättning för alla nyanlända invandrare bör övervägas och att en utredning bör ta ett helhetsgrepp kring individers försörjning efter sfi, oavsett vad individen är sysselsatt med. LO menar att ett undermåligt studiefinansieringssystem sänker motivationen hos studerande som det ökar antalet som väljer att stå utanför sfi-utbildningen. Det måste enligt LO finnas en fungerande finansiering som uppmuntrar både den som stått utanför arbetsmarknaden liksom den som har arbetat att bättra på sina språkkunskaper. menar att det kan tänkas att en översyn behöver göras men att det i rapporten inte finns något egentligt underlag eller någon problemanalys som styrker ett sådant behov. SAF anser att en översyn eventuellt kan vara tillrådlig, men menar att det är betydligt mer motiverat att se över formerna för fortsättningsundervisningen. Sådan undervisning bör enligt SAF kunna ges på kvällstid i syfte att kunna kombineras med arbete. Revisorerna menar att det som framkommit i granskningen och de synpunkter som lämnats av remissinstanserna sammantaget visar på behovet av en utredning av försörjningssituationen för de elever som fortsätter sina studier i svenska efter avslutad sfi. Det har dock framkommit från att den proposition om vuxenutbildningen som presenteras innehåller frågor som rör försörjning under utbildningen. Då propositionen också tar upp frågor om organisationen av svenskundervisning för invandrare, finner revisorerna det lämpligt att avvakta propositionen. Revisorerna vill dock peka på det behov av klarläggande av reglerna om försörjning som remissinstanserna tar upp. Se över prioriteringen "utomnordiska medborgare" I granskningen framkom att utomnordiska medborgare prioriteras inom arbetsmarknadspolitiken då deras andel av deltagarna i arbetsmarknadspolitiska program överstiger deras andel av de arbetslösa. Granskningen visade dock att deltagandet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder skiljer sig åt mellan olika utomnordiska grupper. Vidare visade granskningen att invandrare som förvärvat svenskt medborgarskap är underprioriterade i arbetsmarknadspolitiska program trots att deras arbetsmarknadssituation är påtagligt sämre än infödda svenskars. Revisorerna konstaterade att invandrare är en så heterogen grupp att det är mindre lämpligt att formulera mål som gäller för hela denna grupp. Revisorerna föreslog att formuleringen av det arbetsmarknadspolitiska målet om att prioritera utomnordiska medborgare ska ses över. , , , , Nationellt centrum, , LO, TCO, SAF och stödjer förslaget. framhåller att det är olämpligt med en sådan grov kategorisering som utomnordiska medborgare utgör. menar att medborgarskap inte är en lämplig prioriteringsgrund för arbetsmarknadspolitiska åtgärder utan att samhällets åtgärder ska utgå från individens behov och invandrare ska betraktas som individer med olika förutsättningar, bakgrund och förkunskaper och inte som en grupp. SAF anser att arbetsmarknadspolitiken ska utgå från de kompetensbehov som finns på arbetsmarknaden samt att de individer som är föremål för arbetsmarknads politiska åtgärder ska få en individuell behandling utifrån den utbildnings- och yrkesbakgrund som varje person har. AMS menar att det är en missuppfattning att det skulle föreligga ett arbetsmarknadspolitiskt mål att prioritera utomnordiska medborgare. Invandrarbegreppet är dock komplext. I AMS riktlinjer och övriga styrdokument talas inte om utomnordiska medborgare, utan om invandrare eller utrikes födda. AMS menar att detta missförstånd sannolikt uppstått på grund av att AMS inte registrerar, statistikför och redovisar födelseland utan endast medborgarskap. Redovisningen av utomnordiska medborgare görs för att få en indikation på i vilken utsträckning utsatta grupper prioriteras. AMS har fått tillstånd av SCB att uppdatera vissa register med uppgifter avseende utlandsfödda. Det rör sig dock om uppgifter på en aggregerad nivå. AMS drar slutsatsen att prioriteringar måste uttryckas på ett tydligare sätt och överväger om egenskapen födelseland ska ingå i de operativa handläggarsystemen och därmed i de efterföljande statistiksystemen. Arbetsmarknadspolitiken ska speciellt prioritera grupper med svag ställning på arbetsmarknaden (prop. 1995/96:222). Till dessa grupper räknas bl.a. utomnordiska medborgare. Förekomsten och användningen av begreppet styr arbetsmarknadspolitiken oavsett om man kan tala om ett mål eller en prioritering. Revisorerna menar att den användning av begreppet utomnordiska medborgare som förekommer i samband med redovisning av statistik över arbetslöshet, deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m. som görs av regeringen och AMS inte är ändamålsenlig. Den grupp som omfattas av begreppet är alltför heterogen för att prioriteringen ska vara meningsfull. Revisorerna noterar att AMS delar revisorernas uppfattning att det finns nackdelar med kategoriseringen "utomnordiska medborgare". AMS pekar också på att man har inlett ett arbete med att förändra de operativa handläggningssystemen inom . Revisorerna vill också påpeka vikten av att fördjupade analyser, av arbetsmarknadsstatistik såsom den som gjorts i revisorernas granskning, genomförs regelbundet. Revisorerna anser att skäl finns för att ompröva prioriteringen av "utomnordiska medborgare" inom arbetsmarknadspolitiken; dels mot bakgrund av vad som framgår av revisorernas rapport, dels genom vad som framkommit från remissinstanserna. att prioriteringen av utomnordiska medborgare inom arbetsmarknadspolitiken ses över eftersom begreppet är för brett. Arbetsmarknadspolitiska program och språkutbildning I rapporten framkom att de flesta av de tillfrågade arbetsförmedlarna uppgav att de hade sökande med så dåliga kunskaper i svenska att dessa varken kan ta ett arbete eller placeras i lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program. granskningen framkom också att arbetsförmedlingens möjligheter att hjälpa dessa grupper är begränsade. De arbetssökande som har dåliga svenskkunskaper hänvisas i stor utsträckning till kommunen för ytterligare språkundervisning trots att ett arbetsmarknadspolitiskt program hade varit lämpligare. Revisorerna föreslog i rapporten att möjligheterna att erhålla utbildning i svenska inom ramen för arbetsmarknadspolitiken ska öka. Revisorerna menade att det borde finnas möjligheter att få undervisning i yrkessvenska inom det område där den arbetssökande har för avsikt att arbeta. Det borde också vara möjligt att få undervisning i svenska i kombination med arbetsmarknadspolitiska program. En utökad språkundervisning skulle enligt revisorerna förbättra konkurrenskraften för de invandrare som har svårigheter att få arbete.