frsrdg · GO04RR7 · 2001-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående otraditio-nella medel inom arbetsmarknadspolitiken 1 Granskningens bakgrund och inriktning beslutade revisorer att genomföra en granskning av otraditionella medel inom arbetsmarknadspolitiken. Initiativet till granskningen togs av revisorerna själva. beslutades att granskningen även skulle omfatta insatser inom ramen för EU:s socialfondsstöd. Detta förslag kom från arbetsmarknadsutskott. Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten /2000:13 Otraditionella medel (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. 1.2 De otraditionella medlen inom arbetsmarknadspolitiken Revisorernas granskning omfattade tre typer av otraditionella insatser inom arbetsmarknadspolitiken. Dessa var de "vanliga" otraditionella åtgärderna som funnits , den försöksverksamhet med friare medelsanvändning i fem län som bedrevs samt EU:s mål 3-program . De "vanliga" otraditionella medlen har omfattat ca . Resurserna för försökslänsverksamheten uppgick till ca . omfattade EU:s mål 3-insatser, inklusive nationell medfinansiering, ca . De "vanliga" otraditionella åtgärderna utgör inte något eget arbetsmarknadspolitiskt program och har heller aldrig utgjort en egen anslagspost. () kan således utnyttja medlen på annat sätt än vad som föreskrivs i de ordinarie arbetsmarknadspolitiska regelverken. Samtliga de tre åtgärdstyperna syftade till att finna nya former för att bättre och/eller billigare uppnå de mål om ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet som gäller för svensk arbetsmarknadspolitik. införs ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program - Projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning. Detta program kommer till stor del att ersätta de "vanliga" otraditionella medlen. Fram kan dock AMV bedriva otraditionell verksamhet enligt nuvarande regler. 1.3 Frågeställningar i granskningen Syftet med revisorernas granskning av de otraditionella medlen var att bedöma hur möjligheterna att arbeta otraditionellt, vare sig det sker på "vanligt" otraditionellt sätt, i försökslän eller i mål 3-projekt, har bidragit till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken. I rapporten redovisas ett omfattande utredningsarbete av de otraditionella medlen som har utförts av bl.a. , utvärdering (IFAU), Statskontoret, och oberoende utvärderare. Av dessa utredningar har framgått att möjligheterna att arbeta otraditionellt inte haft några mätbara effekter på arbetsmarknadspolitikens effektivitet och endast begränsade effekter på arbetsförmedlingens arbetssätt. I rapporten har revisorerna valt att koncentrera sig på kvalitativa aspekter och frågor som rör arbetsmarknadspolitikens förnyelse. En huvudfråga har varit om rimliga villkor för att de otraditionella insatserna ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken kan anses vara uppfyllda. I rapporten redovisar revisorerna ett antal sådana villkor. samstämmiga och tydligt formulerade mål, klar fördelning av ansvar och beslutanderätt, regelverk som visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller, internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten, utvärdering av verksamheten i förhållande till målen. Revisorernas granskning har i huvudsak inriktats mot att utröna i vilken utsträckning dessa villkor kan anses vara uppfyllda för de otraditionella medlen inom arbetsmarknadspolitiken. 2 Revisorernas överväganden och förslag 2.1 Målen för stödet Av revisorernas rapport framgår att de nationella målen för den svenska arbetsmarknadspolitiken gäller oavsett om insatserna finansieras över budget eller delvis med hjälp av och oavsett om de betecknas som otraditionella eller ordinarie. Däremot behöver inte alla insatser vara inriktade mot samtliga uppsatta mål. De skillnader som finns mellan målen för de tre typerna av otraditionella insatser handlar framför allt om olika frihetsgrader vad gäller inriktningen på målgrupper och bredden på de aktiviteter som kan komma i fråga. Gemensamt för alla är dock att de syftar till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken inom ramen för de övergripande nationella målen. Revisorerna konstaterar i rapporten att samstämmiga och tydligt formulerade mål är en förutsättning för att alla aktörer i en så komplex, decentraliserad och flexibel verksamhet som arbetsmarknadspolitiken ska kunna dra åt samma håll. Det är nödvändigt att de som är verksamma på de lokala och regionala nivåerna förstår och omfattar de nationella mål som gäller för verksamheten. Detta förutsätter i sin tur, enligt revisorernas uppfattning, att mer tid och kraft ägnas åt att involvera de lägre nivåerna i målformuleringsprocessen. Revisorerna föreslår i rapporten att syftet med de otraditionella insatserna klargörs och understryker vikten av att regeringen formulerar uppföljningsbara mål för framtida försöksverksamheter, utan orealistiska krav på omedelbara positiva effekter. Flera remissinstanser anser, i likhet med revisorerna, att syftet och målen med de otraditionella medlen bör klargöras. Bland dessa märks (), i , i , och . AMS menar vidare att det har funnits en alltför svag koppling mellan de otraditionella insatserna och de effekt- och verksamhetsmål som har ställts upp för verksamheten. Det oklara syftet har också resulterat i att de otraditionella insatserna har omfattat en rad skilda områden. Enligt AMS uppfattning har de otraditionella insatserna på ett felaktigt sätt uppfattats som ett sätt att finansiera arbetsmarknadspolitisk verksamhet i vid mening och inte som en verksamhet i sig. Statskontoret konstaterar att de otraditionella medlen ofta används i projekt där arbetsmarknadsmyndigheterna samverkar med andra aktörer. Såväl de arbetsmarknadspolitiska målen som mål för regional tillväxt och utveckling styr därmed arbetet. Det är därför, enligt Statskontorets uppfattning, svårt att renodla vilka effekter som användningen av otraditionella medel har haft i förhållande till de nationella arbetsmarknadspolitiska målen. 2.2 Särskilt utrymme för otraditionella insatser I rapporten ifrågasätter revisorerna behovet av ett särskilt utrymme för otraditionella insatser inom anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I stället bör man tillåta en ökad frihet inom ordinarie program och ökade möjligheter att kombinera olika typer av aktiviteter. En sådan lösning förutsätter dock tydliga mål och klara gränser för vad som är tillåtet. I den mån projektformen behöver användas för att testa nya arbetsmetoder bör regeringen överväga att ge AMS rätt att avsätta begränsade medel för detta ändamål. En sådan experimentverksamhet skulle förutsätta noggranna utvärderingar av såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter. Revisorerna vill understryka vikten av att regeringen formulerar uppföljningsbara mål, utan orealistiska krav på omedelbara positiva effekter, för framtida försöksverksamheter. I rapporten föreslår revisorerna att en utökad frihet tillåts inom ordinarie program och ökade möjligheter att kombinera olika typer av aktiviteter samt att AMS ges rätt att avsätta begränsade medel för att testa nya arbetsmetoder inom ramen för projektsatsningar. Flera remissinstanser ifrågasätter, i likhet med revisorerna, behovet av ett särskilt utrymme för otraditionella medel. Bland dessa märks (), Statskontoret, i , och . Några remissinstanser, Statskontoret, i , länsarbetsnämnden i , och , instämmer huvudsakligen i tankarna om ökad frihet inom de arbetsmarknadspolitiska programmen och att ökade möjligheter bör ges till att kombinera olika insatser och aktiviteter. i län framhåller att det även i fortsättningen bör finnas en viss frihet för insatser utöver de arbetsmarknadspolitiska program som är fastställda. i anser att otraditionella insatser bör vara ett eget program med särskilt avsatta anslagsmedel. Även menar att det fortsättningsvis bör finnas utrymme för otraditionella insatser inom anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 2.3 Internkontroll och återrapportering ställer regeringen krav på halvårsvisa återrapporteringar av hur de "vanliga" otraditionella medlen har använts. Av redovisningen ska såväl antalet sysselsatta i respektive projekt som kostnaden per person framgå. 1998 skärptes redovisningskravet till att även omfatta de resultat som uppnåtts. I rapporten konstaterar revisorerna vidare att det redovisningssystem som har utarbetats för mål 3-projekten har möjliggjort en relativt effektiv kontroll av verksamheten. Stora brister i länsarbetsnämndernas internkontroll påtalades i samtliga utvärderingar av frilänsförsöken. Dessa brister bekräftades även av AMS egen internrevision i ett antal kritiska granskningsrapporter som färdigställdes . Länsarbetsnämnderna förefaller ha tagit kritiken på allvar och vidtagit konkreta åtgärder för att komma till rätta med problemen. Revisorerna framhåller sammanfattningsvis i rapporten att det behövs en internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten för att insatserna ska kunna följas upp och erfarenheterna spridas. Här har revisorerna med tillfredsställelse sett att internrevision dels påtalat de brister som föreligger beträffande redovisningen av projektverksamheter, dels gett konstruktiva förslag till hur dessa brister kan åtgärdas. Internkontrollen på länsnivå förefaller dock relativt svag och revisorerna ser det som angeläget att de påpekanden som gjorts, såväl av internrevision som av RRV och IFAU, leder till att åtgärder vidtas. Revisorerna föreslår därför att internkontrollen på länsnivå förstärks. () och Statskontoret delar den kritik som revisorerna i rapporten riktar mot återrapportering och internkontroll i samband med de otraditionella medlen. AMS menar emellertid att den stora variationen bland de otraditionella medlen har gjort det svårt att skapa en modell för återrapportering och internkontroll, vilket man har meddelat regeringen. AMS har även utvecklat en intern kontrollfunktion med uppgift att följa upp att anvisningar efterlevs när det gäller ekonomisk redovisning och kvalitativ uppföljning. Likaså har man påbörjat arbetet med att skapa ett nytt IT-stöd för att förbättra internkontrollen. Statskontoret slår fast att de brister som finns avseende återrapportering måste åtgärdas. regler för återrapporteringen saknas vilket försvårar kontrollen av att reglerna efterlevs. Att besluten dessutom kännetecknas av en mer långtgående decentralisering bidrar enligt Statskontoret till en risk för negativa konsekvenser avseende rättssäkerhet och likabehandling. Statskontoret betonar även vikten av att relevanta indikatorer utvecklas som en grund för återrapporteringen och som underlag för framtida uppföljningar och utvärderingar. i betonar vikten av utbildningsinsatser för personalen i samband med att nya program/aktiviteter börjar tillämpas. Detta gäller bl.a. systemstöden. i anser att, med tydligare mål och regelverk samt krav på uppföljning, kommer internkontrollen att bli bättre utan att organisationen för den skull behöver förändras. Rådet för Europeiska socialfonden i () konstaterar att de otraditionella medlen har omfattat många aktörer men inte något tydligt ansvar för kunskapsåterföring till ordinarie verksamhet. Detta innebär att det inte finns någon samlad kunskap om den återföring som faktiskt skett. När det gäller systemförändringar inom arbetsmarknadspolitiken vill framhålla att erfarenheterna från mål 3-verksamheten på ett påtagligt sätt har påverkat utformningen av den aktivitetsgaranti som har införts inom arbetsmarknadspolitiken. 2.4 Föreskrifter för de otraditionella medlen Under granskningen framkom flera exempel där beslutsfattare på olika nivåer hade uppenbara svårigheter med att tolka gällande bestämmelser. Revisorerna konstaterade bl.a. att AMS internrevision och länsarbetsnämnderna tolkar väsentliga delar av regelverken på olika sätt. Detta gäller bl.a. till vilka de otraditionella medlen kan riktas. I mycket är detta ett resultat av att målen är otydliga och saknar samstämmighet. I rapporten framhåller därför revisorerna nödvändigheten i att regelverken visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller. Revisorerna föreslår att regeringen och AMS bör fästa större vikt vid hur man på politiker- och tjänstemannanivå går ut med information och förklaringar i de fall tolkningsproblem föreligger. () menar att det inte har varit möjligt att utfärda föreskrifter beträffande de otraditionella medlen, utan att därigenom begränsa innebörden i förhållande till statsmakternas ursprungliga intentioner. Liknande synpunkter framförs av Statskontoret som framhåller att en tanke med de otraditionella medlen var att de inte skulle vara styrda av de regler som gäller för arbetsmarknadspolitiska medel. En hårdare styrning skulle enligt Statskontoret kunna motverka syftet med denna konstruktion och försvåra samarbete mellan olika parter. AMS framhåller emellertid att regelverket för det nya programmet projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning är tydligt. 2.5 Uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning I rapporten konstaterar revisorerna att först överlämnade AMS en någorlunda heltäckande redovisning av projektverksamheten. har det dock inte varit möjligt att redovisa projektens resultat eller kostnaderna per deltagare. Problemet har, enligt AMS, varit att alltför många projekt har en för svag mål- och resultatfokusering. AMS anser dock att resultatfokuseringen i de otraditionella projekten har blivit bättre sedan krav på projektredovisning infördes. Det kvarstår emellertid arbete för att tillskapa en uppföljning i paritet med den som gäller för den ordinarie verksamheten avseende bl.a. kopplingen till verksamhetsmål. Även länsarbetsnämnderna, som ansvarar för hur de otraditionella medlen används, har ett ansvar för att genom uppföljningar försäkra sig om att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Enligt AMS är det dock endast ett fåtal länsarbetsnämnder som systematiskt följer upp de otraditionella insatserna. I rapporten konstaterar revisorerna att varken AMS eller berörda länsarbetsnämnder uppfattade att de hade något ansvar för att följa upp den länsvisa försöksverksamheten. Efter påpekanden från de utomstående utvärderarna vidtog dock AMS ett antal åtgärder för att kunna sammanställa den information som krävs för att utvärdera försöksverksamheten. Beträffande mål 3-satsningarna framkommer det i rapporten att det i många fall genomfördes en oberoende utvärdering av varje projekt. Gemensamt för den uppföljnings- och utvärderingsverksamhet som bedrivits är för övrigt att den i hög grad har inriktats på att beskriva verksamheten med hjälp av kvantitativa mått. Sammantaget innebär detta att revisorerna i rapporten föreslår att djupare utvärderingar görs i förhållande till målen. Även utvärderingar som tar fasta på valet av arbetsmetoder, anpassningen till lokala förutsättningar och möjligheterna att dra generella slutsatser bör genomföras. Flera remissinstanser instämmer i huvudsak i revisorernas överväganden och förslag beträffande utvärderingar, däribland (), i , och . AMS understryker också vikten av att insatserna inriktas mot att säkerställa ett tillfredsställande statistikunderlag för att över huvud taget möjliggöra djupare utvärderingar. Vidare menar AMS att det är viktigt att klargöra vem som i utvärderingsskedet ska göra vad och varför detta ska göras. Även i anser att utvärderingsuppdrag inom AMV:s ansvarsområde bör tydliggöras avseende mål, syfte och finansiering. Statskontoret anser att en utvärdering av såväl de regionala insatserna inom arbetsmarknadspolitiken som det regionala utvecklingsarbetet bör göras i form av regionala årsredovisningar, där de samlade insatserna och effekterna beskrivs. () konstaterar att revisorerna refererar institutets bedömning att det är omöjligt att göra uttalanden om huruvida den länsvisa försöksverksamheten har förbättrat deltagarnas möjligheter till anställning och än mindre stå för några resultat baserade på den statistik som finns tillgänglig. Denna ståndpunkt behandlas närmare i avsnittet arbetsmarknadsstatistikens kvalitet nedan. menar, liksom revisorerna, att de otraditionella insatserna inte enbart kan bedömas utifrån kvantitativa analyser. 2.6 Kvaliteten hos projektdokumentation och individdata I rapporten refererar revisorerna den kritik som () riktar mot det material som skall ligga till grund för utvärderingar och uppföljningar av de otraditionella medlens effekter. () anser att det i revisorernas rapport saknas en djupare analys av det faktum att två av de myndigheter som utvärderat försökslänsverksamheten (IFAU och RRV) drar olika slutsatser vad gäller möjligheterna att använda tillgänglig statistik till korrekta skattningar av försöksverksamhetens effekter. IFAU gör bedömningen att statistiken är av så dålig kvalitet att den är direkt olämplig att använda som beslutsunderlag till regeringen. IFAU anser även att man närmare bör granska den av RRV föreslagna metoden för produktion av individstatistik, som revisorerna indirekt uttalar sitt stöd för. Enligt IFAU finns det tecken på att denna metod riskerar att minska kvaliteten i den ordinarie arbetsmarknadsstatistiken. Även AMS understryker vikten av att insatser görs för att säkerställa ett tillfredsställande statistikunderlag. revisorer konstaterar att huvuddelen av de överväganden och förslag som presenterades i rapporten har vunnit remissinstansernas gillande. Revisorerna har även noterat att arbetsmarknadsutskottet vid sin behandling av budgetpropositionen tagit upp några av de frågor som revisorerna berör i rapporten (bet. 1999/2000:AU1, s. 17 f.). I betänkandet framhöll utskottet sin positiva grundinställning till en mer flexibel medelsanvändning inom de arbetsmarknadspolitiska programmen. konstaterade man, bl.a. med hänvisning till revisorernas förstudie om de otraditionella medlen (1998/99:10), att ett flertal problem och svårigheter måste beaktas. Utskottets slutsats var att dessa problem och brister måste rättas till. Ansvaret att tydliggöra och hålla fast vid effekt- och verksamhetsmål ligger, enligt utskottet, på AMV. Utskottet konstaterade vidare att det är allvarligt att gällande regler inte efterlevs, att ansvarsförhållanden inte är klarlagda och att det saknas fungerande administrativa rutiner. Utan att föreslå ett tillkännagivande med anledning av detta utgick utskottet ifrån att regeringen skulle vidta erforderliga åtgärder och därefter redovisa dessa till . Någon sådan redovisning har emellertid inte avgivits. Vidare finner revisorerna det tillfredsställande att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2000/01:1 utgiftsområde 13, s. 22) anger att man har för avsikt att föra en närmare dialog med () som tar sin utgångspunkt i de överväganden och förslag som presenteras i revisorernas rapport. I propositionen omnämns särskilt behovet av internkontroll, ansvarsfördelning/beslutanderätt och utvärdering av verksamheten i förhållande till målen. Revisorerna noterar också att regeringen i budgetpropositionen framhåller att det nya programmet projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning tydligare anger behovet av syfte med och uppföljning av projekten. Revisorerna finner det även angeläget att betona betydelsen av att de erfarenheter som genereras inom olika arbetsmarknadspolitiska projekt tas till vara på ett effektivt sätt. Enligt flera av de utvärderingar som redovisas i revisorernas rapport har kunskapsspridningen inte säkerställts på ett godtagbart sätt. Sammantaget innebär detta att revisorerna, med beaktande av de initiativ som regeringen har tagit i budgetpropositionen, anser det vara betydelsefullt att får ta del av slutsatser som regeringen drar av de ovan nämnda diskussionerna med AMV. Detta ska även ses mot bakgrund av de betydande brister som vid upprepade tillfällen har uppmärksammats i flera av de studier som refereras i revisorernas rapport och farhågor om att inte nödvändiga åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med problemen. att regeringen återredovisar till vilka åtgärder som vidtagits för att motverka den typ av problem som har uppmärksammats i revisorernas rapport. Avslutningsvis vill revisorer understryka nödvändigheten i att stödbeviljade projekt dokumenteras på ett tillfredsställande sätt och att det i sammanhanget aktuella arbetsmarknadsstatistiska materialets kvalitet säkerställs. Alla former av uppföljningar, utvärderingar och kunskapsspridning är beroende av ett tillförlitligt underlag. Revisorerna anser att det är en självklarhet att den grundläggande informationen är korrekt, men också relevant i förhållande till målen. Mot den bakgrunden är det enligt revisorernas uppfattning mycket olyckligt att det råder oenighet bland två i sammanhanget betydelsefulla remissinstanser (IFAU och RRV) om kvaliteten på den aktuella statistiken och vilka slutsatser som kan grundas på denna statistik. Detta konstaterande förstärks dessutom av att i sitt remissvar betonar betydelsen av att insatser görs för att säkerställa ett tillfredsställande statistikunderlag. att regeringen tar initiativ till utarbetandet av ett system för att säkerställa tillförlitlig projektinformation och relevanta individdata som kan ligga till grund för uppföljningar och utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska satsningar av den typ som de otraditionella medlen utgör. 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående återredovisning till av vilka åtgärder som regeringen vidtagit för att motverka den typ av problem som har uppmärksammats i revisorernas rapport, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående ett system för att säkerställa tillförlitlig projektinformation och relevanta individdata. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har varit närvarande kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 1999/2000:13 REVISORER · 100 12 · TEL · FAX Initiativet till att granska användningen av otraditionella medel togs av revisorerna själva medan förslaget att granska användningen av inom svensk arbetsmarknadspolitik kom från arbetsmarknadsutskott. Granskningen har främst inriktats på att belysa hur möjligheterna att arbeta otraditionellt bidrar till att förnya och effektivisera svensk arbetsmarknadspolitik. Under granskningen har jämförelser gjorts mellan EU-projekt och projekt inom ramen för arbetsmarknadspolitikens otraditionella medel. Underlaget till granskningen utgörs av intervjuer med bl.a. projekt-anordnare och projektledare, arbetsförmedlare, handläggare och chefer vid länsarbetsnämnder och kommunala förvaltningar. Därutöver har projektdokument och statistik analyserats. De uppföljningar som gjorts bl.a. av , , och har också gåtts igenom. Granskningen har beretts av revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår revisorerna (ordf., m), (), (), (), (), (), () och (). Ansvariga för utredningsarbetet har varit revisionsdirektör och utredare . Även kanslichefen och utredningschefen har deltagit i arbetet. Innehållet i denna rapport sammanställdes . Rapporten sänds nu på remiss. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande. En huvudfråga för revisorers granskning av otraditionella insatser inom arbetsmarknadspolitiken var om dessa bidrog till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken. Granskningen omfattade tre typer av otraditionella insatser. Nämligen de "vanliga" otraditionella åtgärderna som funnits inom arbetsmarknadspolitiken , försöksverksamheten med friare medelsanvändning i arbetsmarknadspolitiken samt EU:s mål 3-program . Ett viktigt underlag för revisorernas granskning var de uppföljningar och utvärderingar som gjorts av , , , samt av oberoende utvärderare.