frsrdg · GO04RR13 · 2001-01-01 00:00:00 — En upphandling ska räknas till den tjänstekategori som den största delen av upphandlingen gäller. Till A-tjänster hör bland annat finansiella tjänster, försäkringstjänster, datatjänster, fastighetsförvaltning och vissa typer av transporttjänster. B-tjänster utgörs av exempelvis utbildning, vård, omsorg, juridiska tjänster, säkerhets- och bevakningstjänster, rälsbunden transport och sjötransport. Upphandling av A-tjänster som överstiger tröskelvärdet styrs av relativt detaljerade procedurregler i 5 kap. . Upphandling av A-tjänster som understiger tröskelvärdet samt upphandling av B-tjänster oavsett värde regleras i 6 kap. Kapitel 6 är inte styrt av EG-direktiv. Upphandling enligt femte kapitlet Vid upphandling av A-tjänster över tröskelvärdet ska den upphandlande enheten - om inte något undantagsfall föreligger - annonsera upphandlingen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT, samt som huvudregel tillämpa öppen eller selektiv upphandling. Öppen upphandling innebär en upphandling där alla leverantörer får lämna anbud, medan en selektiv upphandling är en upphandling där den upphandlande enheten efter kvalificering inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud. Undantagen från öppen eller selektiv upphandling innebär en möjlighet till förhandlad upphandling. Förhandlad upphandling betyder att en upphandlande enhet inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och tar upp förhandling med en eller flera av dem. Förhandlad upphandling kan göras med eller utan föregående annonsering. Förhandlad upphandling utan föregående annonsering får användas om det är absolut nödvändigt att genomföra upphandlingen men synnerlig brådska gör det omöjligt att hålla tidsfristerna vid öppen eller selektiv upphandling eller förhandlad upphandling med föregående annonsering. Brådskan måste vara orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och som inte heller beror på den upphandlande enheten. I kommentarerna till lagen sägs att eftersom det är fråga om ett undantag ska kraven tolkas restriktivt och att den upphandlande enheten har bevisbördan. En annan situation då förhandlad upphandling utan annonsering är tillåten är om tjänsterna av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund av ensamrätt endast kan utföras av en viss leverantör. Slutligen kan förhandlad upphandling genomföras utan annonsering om upphandlingen gäller vissa typer av tilläggstjänster från en leverantör. Bestämmelserna i 5 kap. behöver i vissa fall inte tillämpas. Exempelvis kan undantag göras när det gäller upphandling av "finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument" (5 kap. 1 § 5 punkten). Vad som avses med finansiella tjänster framgår inte av lagen. Inte heller i lagkommentarerna ges en tydlig definition av detta begrepp. I preambeln till Rådets direktiv /50/EEG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster sägs att direktivet inte omfattar "sådana finansiella tjänster som rör instrumenten för valuta- och penningpolitiken, statsskuldsförvaltning, valutapolitik och annan politiskt beslutad verksamhet som innefattar transaktioner med värdepapper och andra finansiella instrument. Avtal i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller överförande av säkerheter och andra finansiella instrument ligger således utanför detta direktivs tillämpningsområde". (Hentze, 1998) NOU har behandlat frågan om tillämpningen av undantaget för finansiella tjänster i yttrandet om upphandling av rådgivning och medverkan i omstrukturering av statens ägande i . NOU säger sig här kunna "acceptera att själva avtalet om emission, köp, försäljning och överföring av värdepapper samt till dessa knuten rådgivning kan omfattas av undantagsbestämmelser i " (NOU , ärende 1999/0210-29). NOU betonar också att även om en upphandling innehåller ett inslag av tjänster som inte omfattas av regelverket innebär detta inte att hela upphandlingen kan undantas från . Om en upphandlande enhet under upphandlingen anser sig ha rätt att tillämpa en undantagsregel i är det enheten som måste kunna bevisa att den uppfyllt alla förutsättningar för undantaget. har en mycket restriktiv tolkning av möjligheterna att utnyttja undantagsregler. Upphandling enligt sjätte kapitlet Upphandling enligt kapitel 6 ska göras genom förenklad upphandling. Med förenklad upphandling avses en upphandling där alla leverantörer har rätt att delta. Leverantörerna ska lämna skriftliga anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera leverantörer. Upphandling utan infordrande av skriftligt anbud (s.k. direktupphandling) får dock användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Ett synnerligt skäl kan vara synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten såsom bristande planering. Den upphandlande enheten får vid förenklad upphandling välja mellan att skriftligen inbjuda vissa leverantörer att lämna anbud eller att annonsera upphandlingen. Antalet leverantörer som inbjuds att lämna anbud får bedömas från fall till fall, dels mot kravet på konkurrens, dels mot upphandlingens storlek och karaktär enligt förfrågningsunderlaget. Vidare ska anbudsgivarna ges skälig tid att lämna anbud. Hänsyn ska tas till upphandlingens art, storlek och komplexitet. Enligt praxis har visat sig vara en tillräcklig tid för standardvaror och -tjänster. För mer komplicerade varor och tjänster eller för varor och tjänster som är specifikt anpassade för beställaren kan det vara nödvändigt att förlänga tiden väsentligt. Anbud och prövning av anbud Vid upphandlingar som omfattas av 5:e kapitlet i ska tiden för mottagande av anbud vid öppen upphandling vara minst från den dag då annonsen om upphandling avsändes. För selektiv och förhandlad upphandling gäller att tiden för mottagande av ansökningar om att få lämna anbud ska vara minst från det att annonsen avsändes. Vid selektiv upphandling ska sedan tiden för mottagande av anbud i regel uppgå till minst från den dag då inbjudan skickades ut till deltagarna. Vid upphandling enligt 6 kap. anges i lagen inga bestämda tidsfrister utan endast att anbudsgivare ska ges skälig tid att lämna anbud. Anbud och ansökningar om att delta i anbudsgivning ska som huvudregel lämnas skriftligt. När den upphandlande enheten har mottagit försändelserna med anbud ska de öppnas efter att anbudstiden gått ut. Öppnandet ska ske vid en förrättning där minst två personer från den upphandlande enheten deltar. Anbuden ska sedan föras upp i en förteckning som ska styrkas av dem som deltar i förrättningen. Den upphandlande enheten ska enligt 1 kap. 22 § anta antingen det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga eller det anbud som har lägst anbudspris. Vid bedömningen av vilket som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska enheten ta hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, leveranstid, driftskostnader, kvalitet, service, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, miljöpåverkan m.m. Den upphandlande enheten ska i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Kriterierna ska om möjligt rangordnas. En upphandlande enhet får förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt. Det får dock ske först sedan enheten skriftligen begärt en förklaring till det låga anbudet och inte fått ett tillfredsställande svar. Nya regler för offentlig upphandling trädde i kraft . På grundval av regeringens proposition (1999/2000:128) Offentlig upphandling i informationssamhället har beslutat om flera ändringar i (bet. 2000/01:FiU8). Bland annat får nu upphandlande enheter möjlighet att tillåta att anbud och anbudsansökningar lämnas genom elektronisk överföring eller på annat sätt. Vidare har en ny upphandlingsform för upphandling under tröskelvärdena införts: urvalsupphandling. Urvalsupphandling innebär att alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud och att den upphandlande enheten bjuder in vissa av de sökande att lämna anbud. beslutade också att en enhet som använder förenklad upphandling alltid ska (med några begränsade undantag) annonsera upphandlingen i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig eller annonsera på annat sätt som leder till effektiv konkurrens. Vid urvalsupphandling ska köparen alltid annonsera ansökningsinbjudan i en allmänt tillgänglig databas. För tillsyn av lagen om offentlig upphandling svarar en särskild myndighet, (). låg ansvaret för tillsyn över statlig upphandling hos . NOU:s uppgifter är att utöva tillsyn över att och avtalet om offentlig upphandling inom ramen för (Government procurement agreement, GPA) efterlevs, verka för en effektiv offentlig upphandling, sprida information genom bl.a. nyhetsbrev, skrifter, seminarier och konferenser, ge ut allmänna råd och kommentarer om hur upphandlingsbestämmelserna ska tolkas, följa utvecklingen på upphandlingsområdet inom EU och GPA. NOU består av ett kansli och en nämnd. Det är kansliet som sköter den löpande verksamheten och svarar för kontakten med upphandlande enheter, andra organisationer och enskilda. NOU får in många anmälningar rörande offentliga upphandlingar. Det är både enskilda, till exempel leverantörer, och politiker med flera som anmäler. Av inkomna klagomålsärenden är det sådana av allmänt eller principiellt intresse som granskas. I övrigt initieras tillsynen av myndigheten själv. Efter förfrågan från samhällsredaktion granskade NOU upphandling av rådgivning och medverkan i omstrukturering av statens ägande i . Nämnden beslutade ett yttrande i ärendet. I yttrandet gjorde nämnden en annan bedömning än och riktade också kritik mot handläggningen av ärendet. NOU förutsatte att vidtagit åtgärder i syfte att motverka att åsidosätts vid kommande upphandlingar. Vid en utfrågning i framhöll NOU:s chefsjurist att sätt att hantera upphandlingsärenden har stor pedagogisk effekt. Man hade inom nämnden konstaterat att upphandlande enheter, exempelvis kommuner, uppmärksammade hur det gick till inom och anpassade sig till vad som accepterades där. NOU vill inte gärna att alltid ska "vandra på yttersta kanten" utan mer ta det säkra före det osäkra när det gäller att tolka och hantera reglerna. granskar NOU "sponsorsavtal" med anledning av ordförandeskapet i EU . Beträffande NOU:s roll som tillsynsmyndighet konstaterar i sitt betänkande Effektivare offentlig upphandling att NOU är en välstrukturerad myndighet med gott renommé. De beslut, yttranden, brevsvar, utredningar m.m. som produceras kännetecknas av hög kvalitet. har kritik riktats mot tillsynsverksamheten från såväl leverantörer som inköpare. Enligt kommittén består kritiken främst i att NOU inte har tillräckliga resurser för att utöva en effektiv tillsyn. NOU betraktas också som en "tandlös" myndighet då den inte har några sanktionsbefogenheter för att komma till rätta med uppenbara regelöverträdelser. Vidare sägs att NOU genom sin kollektiva beslutsform tyngs av en ineffektiv beslutsstruktur och att verksamheten är svårplanerad och adhoc-betonad. Kommittén anser att det med anledning av de fel och brister som i alltför hög grad kännetecknar den offentliga upphandlingen är befogat att ge tillsynsmyndigheten utökade befogenheter och resurser. anlitar konsulter när man behöver en viss typ av expertkunskap eller resurs som inte finns tillgänglig på departementen. Det kan exempelvis röra sig om särskilda satsningar såsom informationskampanjer och konferenser, verksamhetsutveckling, utbildning, utredningar, ekonomisk och strategisk rådgivning, datorstöd etc. Konsultuppdragens omfattning i kronor Departementens och Förvaltningsavdelningens konsultkostnader exklusive uppgick till och 1999 till (efter periodiseringar). Även uppgick bokförda konsultkostnader till . Beloppen omfattar bland annat ekonomiska och juridiska tjänster, datakonsulter, seminarier, översättningstjänster, utbildningar och organisationsutredningar. Den dominerande posten utgörs dock av övriga konsulter. De uppdragen omfattade 1998 och 1999 (före periodiseringar). uppgick kostnaden för övriga konsulter till (före periodisering). I tabell 1 redovisas fördelningen av konsultkostnader på olika departement. anlitar konsulter för avsevärt större belopp än övriga departement. anlitade konsulter för . Det motsvarar av totala konsultkostnader exklusive UD. Motsvarande siffror var och . Den beloppsmässigt mest omfattande upphandlingen genomförs vid enheten för statligt ägande. konsultkostnader uppgick enligt uppgift från departementet till . 1999 hade beloppet stigit till och köptes konsulttjänster för . Konsultersättningar till statliga myndigheter I granskningen har framkommit att ofta anlitar andra statliga myndigheter som konsulter. Av ekonomiredovisningen framgår att exempelvis köpte konsultjänster från andra myndigheter för ca . De största sammanlagda ersättningarna har gått till (3,), (3,), KTH () och SCB (0,). har 1999 enligt ekonomiredovisningen betalat ut ersättningar för konsultuppdrag till statliga myndigheter på ca . Till detta kommer uppdrag till andra departement samt Förvaltningsavdelningen på sammanlagt . Tabell 1 Konsultkostnader per departement (tkr) Departement 1999 2000 18 398 18 146 Försvarsdepartementet 1 327 3 371 3 144 2 470 11 597 7 688 6 803 4 449 17 813 17 316 215 624 164 900 13 517 13 693 13 354 11 648 * 62 Förvaltningsavdelningen 26 578 85 502 Källa: Förvaltningsavdelningen, * Fr att f totalsumman fr konsultkostnader exklusive ska också periodiseringar på 1 050 tkr för och 2 155 tkr för räknas med. Beloppen för är preliminära uppgifter från , och kan således ha justerats något. 4.2 Överblick och kunskap om konsultanvändningen Bortsett från uppgifter om de totala konsultkostnaderna är det svårt att få fram exakta uppgifter om konsultanvändningen inom . Förvaltningsavdelningen eller departementen har inte fört några register över vilka konsulter som anlitats, hur ofta de anlitats eller hur mycket som utbetalats till en och samma uppdragstagare. Då revisorer under granskningsarbetet ville ha uppgifter om vilka konsultupphandlingar som gjorts hänvisade departementen till sin ekonomiredovisning, där utbetalningar för konsultuppdrag finns redovisade. Av bokföringen framgår dock inte i vilka ärenden konsulterna anlitats, eller vilka/hur många utbetalningar som härrör sig till samma ärende. Det framgår inte heller hur själva anlitandet har gått till, dvs. om det har skett en upphandling enligt , ett avrop av ett ramavtal eller någon annan form av anlitande. Under kontot "övriga konsulter" kostnadsförs inköp av konsultstöd från såväl privata företag som statliga myndigheter. Även löner och anslag kostnadsförs i en del fall på detta konto. Av bokföringen för de departement revisorerna granskat framgår i de flesta fall inte om upphandlingarna/inköpen genomförts av en kommitté eller av departementet självt. För att få fram lämpliga upphandlingsärenden att granska gick revisorerna igenom de bokförda utbetalningarna från departementens konsultkonto 5788, "övriga konsulter". Ett antal större utbetalningar till privata leverantörer valdes ut för närmare granskning. Det finns ingen direkt koppling mellan ekonomiredovisningssystemet och diariet. Från att ha valt ut ett antal fakturor för den närmare granskningen fann revisorerna att det sedan inte var helt lätt att få fram akterna angående dessa ärenden. (I de fall akter fanns.) I syfte att få till stånd en bättre överblick över upphandlingar infördes föreskrifter om att planerade och genomförda upphandlingar av varor och tjänster ska anmälas till Förvaltningsavdelningen. Föreskrifterna gäller inte upphandlingar vars värde understiger ett prisbasbelopp och upphandlingar som omfattas av sekretess. (Se vidare kapitel 5.2.) 4.3 Förberedelser inför och uppföljning av konsultuppdrag Som nämnts ovan anlitar konsulter när man behöver en viss typ av expertkunskap eller resurs som inte finns tillgänglig på departementen. Att anlita konsulter kan vara ett bra och nödvändigt sätt att tillföra myndigheten kompetens. Det är dock viktigt att myndigheten utreder behovet av en konsult och vad konsultens arbete ska resultera i. För att användandet av konsulter ska kunna ske på ett effektivt sätt är det också angeläget att konsultens arbete följs upp och utvärderas, och att resultatet av konsultuppdraget används av myndigheten. Revisorerna har i granskningen inte kunnat finna att dokumenterade behovsanalyser har gjorts innan konsultupphandlingarna påbörjats. Det görs heller inga systematiska uppföljningar och utvärderingar av de konsultavtal som sedan sluts för räkning. Avsaknaden av uppföljning och utvärdering gör att ingen vet om rätt avtalsvillkor tillämpas och om resultaten av konsultuppdragen blir de som avtalats och därmed förväntats. Revisorerna har i granskningen också kunnat notera att resultaten och erfarenheterna av konsulternas arbete inte på ett organiserat sätt tillvaratas eller sprids inom . genomför ett stort antal upphandlingar av såväl varor som tjänster. beslutade om riktlinjer för upphandling i . I riktlinjerna ges närmare anvisningar för LOU:s tillämpning, bl.a. om de förfaranden som ska tillämpas internt. Till riktlinjerna bifogas checklistor vid upphandling och blanketter som ska underlätta vid upprättande av bl.a. konsultavtal. Förvaltningsavdelningen håller på att uppdatera riktlinjerna. Vem fattar beslut om att upphandla en konsult? Från att ha varit 15 åtskilda myndigheter blev en myndighet . Målet var, enligt för , att skapa möjligheter för ett gemensamt agerande och för ett effektivare utnyttjande av myndighetens samlade resurser. I upphandlingssammanhang innebär denna omorganisation att bör betraktas som en och samma upphandlande enhet. Det är alltså myndigheten som i LOU:s mening genomför upphandlingar och är den i vilkens namn avtal sluts. Bestämmelser om arbetet i finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för samt i arbetsordningar som beslutats av . har enligt instruktionen till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Chef för ett departement är det statsråd som statsministern utser enligt regeringsformen. Förvaltningsavdelningens chef utgörs av förvaltningschefen i Statsrådsberedningen. Departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsärenden i departementet. Statssekreterarna, kabinettssekreteraren (), expeditionscheferna och rättscheferna är chefstjänstemän i departementen. I vissa departement finns även andra chefstjänstemän. Statssekreteraren (kabinettssekreteraren) är den som närmast under departementschefen och övriga statsråd i ett departement leder arbetet inom departementet. Statssekreteraren har som främsta uppgift att planera och samordna verksamheten samt vaka över att arbetet bedrivs i överensstämmelse med planeringen. Expeditionschefen ska vaka över lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid beredningen av ärenden. När det gäller beredning av lagar och andra författningar innehas dessa uppgifter av rättschefen. Gemensamt för samtliga chefstjänstemän är att de ska biträda departementschefen och övriga statsråd i departementet med planering och andra arbetsuppgifter. De ska även biträda med att samordna verksamheten i departementet, inom och i förhållande till andra samhällsorgan. Vidare har de som uppgift att biträda med arbetsledningen. I departementen ska det finnas huvudmän för olika sakområden. Huvudmannen är inom sitt sakområde ansvarig för planering och samordning samt för ärendenas behöriga gång. Han ansvarar också för beredning och föredragning av ärenden inför departementschefen eller ett annat statsråd. Huvudmannen ska hålla departementschefen, övriga statsråd i departementet och chefstjänstemännen underrättade om arbetets gång och för dem anmäla frågor som är av principiell betydelse eller annars av större vikt. Huvudmannen ska följa de direktiv som chefstjänstemännen ger och även i övrigt samverka med dessa och de andra huvudmännen. I upphandlingsfrågor är det i allmänhet chefen för en sakenhet i ett departement som fattar beslut. Revisorerna har i granskningen erfarit att beslut om upphandling har fattats av ekonomichef, departementsråd eller av förvaltningschefen. Beslutet om upphandling är således inte ett regeringsbeslut, utan avgörs av . Det förekommer dock att regeringen fattar beslut om att bemyndiga någon, exempelvis ett departementsråd, att teckna avtal. Vid intervjuer som revisorer har gjort med representanter för har framkommit att upphandlingsärenden brukar föredras och diskuteras med departementsledningen. Ledningen får då information om upphandlingens kostnader och avtalsvillkor. Även om formellt räknas som en upphandlande enhet genomför och ansvarar departementen själva för sina respektive upphandlingar. Upphandlingar som omfattar flera departement genomförs av Förvaltningsavdelningen. Förvaltningsavdelningen är gemensamma resurs när det gäller departementsövergripande förvaltningsfrågor. förstärktes den sektion inom Förvaltningsavdelningen som ansvarar för upphandlingsfrågor inom : sektionen för upphandlingar och inköp ("upphandlingssektionen"). Upphandlingssektionen ligger organisatoriskt under enheten . arbetar sex personer på upphandlingssektionen. Upphandlingssektionen bistår med råd och stöd i departementens egna, departementsspecifika upphandlingar. Vidare har, vilket nämnts ovan, upphandlingssektionen som uppgift att driva upphandlingar som är departementsövergripande. Sektionen strävar bl.a. efter att teckna ramavtal med leverantörer inom områden där myndigheten har frekventa behov och/eller behov av stora volymer. De enskilda departementen ska sedan kunna avropa från dessa avtal. Upphandlingssektionen strävar efter att skapa gemensamma upphandlings- och inköpsrutiner som är effektiva och enkla för upphandlande departement att använda. Exempelvis tillhandahåller man mallar för utarbetande av förfrågningsunderlag. intranät används för att sprida information om upphandlingsfrågor. På intranätet finns också ett bibliotek med gamla förfrågningsunderlag, anbudsutvärderingar m.m. Vidare erbjuder upphandlingssektionen utbildning för departementen i upphandlingsfrågor. Utbildningen ges antingen som en översiktsutbildning under en halv dag eller som en längre fördjupningskurs. Fördjupningskursen riktar sig främst till de departementstjänstemän som ofta kommer i kontakt med upphandlingsfrågor. Samtliga nyanställda inom får en mycket kortfattad introduktion angående upphandlingsfrågor. För informationsutbyte, kompetensuppbyggnad, policyfrågor och utveckling har det skapats en arbetsgrupp för upphandlingsfrågor (upphandlingsgruppen). I gruppen ingår företrädare för samtliga departement och för upphandlingssektionen. Upphandlingsgruppen har regelbundna sammanträden. Dess roll är rådgivande och gruppen har inga formella beslutsbefogenheter. Departementsföreträdarna (kontaktmännen) i gruppen följer på sina respektive departement bl.a. upp hur de gemensamma ramavtalen används och utnyttjas och hur departementen fullföljer sina åtaganden. Förvaltningsavdelningen har uppfattningen att det är viktigt att inom sprida information om offentlig upphandling. Att bygga upp en organisation som verkar för att effektivisera upphandlingarna är något man vinner på i längden. Enligt representanter för Förvaltningsavdelningen är när det gäller upphandlingar inne i en utveckling där man tar steg framåt. Målet är att upphandlingar ska kännetecknas av hög kvalitet i tillämpningen av och vara kommersiellt fördelaktiga för . Det är viktigt att kan vara ett föredöme när det gäller upphandlingar, menar . För att kunna samordna upphandlingsverksamheten inom har Förvaltningsavdelningen utarbetat administrativa rutiner för registrering av departementens upphandlingar. Enligt föreskrifter som trädde i kraft (RKF 2000:11) ska departementen anmäla planerade och genomförda upphandlingar till upphandlingssektionen.