frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Tillsynsuppdraget bör enligt flera universitet och högskolor begränsas till efterlevnaden av regleringen för högskolesektorn medan kontroll av övrig lagefterlevnad bör utövas av andra lagvårdande instanser. Några remissinstanser påpekar också att tillsynsuppdraget bör hållas åtskilt från kvalitetsutvärdering som genomförs med expertkunskap. Flera remissinstanser instämmer i revisorernas uppfattning att verkets roll är diffus. I likhet med revisorerna menar remissinstanserna att verkets många olika roller i längden är svåra att förena. Verket uppfattas då som otydligt. Flertalet remissinstanser stöder revisorernas förslag att pröva placeringen av vissa av verkets uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighetsprofil. Uppgifter som främst bör omprövas är universitetsdatornätet SUNET, regeringens riktade stöd- och utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning. revisorers rapport i samhällsekonomisk belysning (rapport /2000:9) har remissbehandlats. Totalt har följande 33 remissinstanser anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig: Expeditionscheferna i Finans- och Utbildningsdepartementen liksom Högskolorna i , och samt och och Samhälle har avstått från att yttra sig. Utöver de instanser som anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig har också Studentråd och studentkår lämnat skriftliga yttranden. I anslutning till yttrande har även tre - , och - lämnat egna, skriftliga yttranden. Flera remissinstanser uttalar sig positivt om rapporten och rapportens inriktning. () ser positivt på revisorernas initiativ att granska kunskapen kring den högre utbildningen. menar att ämnet är angeläget och instämmer i stora delar i frågeställningarnas relevans. Verket ser rapporten som ett bra underlag för samhällsekonomiska diskussioner. () är positiv till att högskolan uppmärksammas och granskas utifrån den potential och dynamik som högskolan står för. menar att rapporten behandlar ett viktigt tema. /och () har med intresse tagit del av rapporten. () framhåller hur viktigt det är hur utbildningen nu ska värderas eftersom det är förändringens tid för högre utbildning. SLU välkomnar därför revisorernas granskning och hoppas den ska väcka debatt. () uttrycker sin tacksamhet över att revisorerna har belyst högskolesystemets samhällsekonomiska konsekvenser. SFS menar att den politiska debatten resurstilldelningsreform har varit allt annat än självreflekterande, självkritisk och innovativ. Därför stöder SFS de förslag i rapporten som syftar till att effektivisera, vitalisera och demokratisera styrningen av högskoleutbildningen. Också studentkår, , civilekonomer, systemvetare, personalvetare och samhällsvetare (), () och uttalar sig positivt om rapportens inriktning. Remissinstanserna har inga invändningar i sak när det gäller revisorernas iakttagelser. Flera remissinstanser vill emellertid kommentera och komplettera den bild som förmedlas av högskolans grundutbildning i revisorernas iakttagelser. och framhåller att problemområdet är komplext och medför risker för förenklingar, vilket också framgår av revisorernas rapport. menar att en isolerad analys av högskoleutbildningen - utan att och gymnasieskolan tas in - blir ofullständig och riskerar leda till felaktiga slutsatser. KTH och framför liknande synpunkter. Flera lärosäten, bl.a. och samt universiteten i , och , framhåller att en del av de frågor som revisorerna reser på nationell nivå finns belysta i lärosätenas årsredovisningar. Studentråd framhåller de tilltagande problemen med kompetensförsörjning och menar att långt större vikt måste fästas vid utbildningens internationalisering. betonar att begreppen regionala högskolor och högskolans regionalisering borde ha definierats i de avsnitt där begreppen förekommer i rapporten. kommenterar rapporten från forskningssynpunkt, utifrån en omsorg om förutsättningarna för högskolans strategiska och långsiktiga utveckling samt konkurrensdugligheten i ett nationellt perspektiv. Allvarlig brist på kunskap Revisorernas granskning visar på flera allvarliga kunskapsbrister när det gäller högskolans grundutbildning. Bristerna gäller såväl vetenskapliga studier som studier i övrigt och avser såväl ekonomiska analyser som mer övergripande analyser. Det saknas också bra mått för att bedöma utbildningens resultat. Presterade högskolepoäng har legat på en relativt hög och jämn nivå . Men av denna redovisning framgår inte vilken utbildning som har genomförts på olika nivåer inom olika utbildningsområden. Den examensordning som infördes med reform skulle bl.a. bidra till att ge statsmakterna bättre information om studiernas omfattning och resultat på olika nivåer. Men kopplingen mellan studier och examina har försvagats och examensmåttet är osäkert. Det är också oklart vilket kompetenstillskott senare års satsning på teknik och naturvetenskap kommer att leda till. Flera remissinstanser kommenterar bristen på relevanta uppgifter och delar revisorernas uppfattning om situationens allvar. instämmer i att kunskapen om utbildningen är bristfällig och att den måste förbättras i flera avseenden. Bland annat nämns högskoleutbildningens privatekonomiska lönsamhet, bättre information om kostnader och intäkter för olika utbildningar, utbildningens betydelse för näringslivets långsiktiga produktivitetsutveckling och för enskilda företag samt hur kvaliteten i och gymnasieskolan påverkar högskolans utbildning. menar att det är märkligt att en samhällssektor med kunskapsbildning som huvuduppgift ägnar förhållandevis så lite tid åt självreflexion. Även instämmer i att många frågor om högskoleutbildningen och dess samhällsekonomiska värde lämnas obesvarade. framhåller att examensfrekvensen inte utgör något problem för programutbildningar. Liknande synpunkter framförs av KTH. Också SLU instämmer i revisorernas kritik av tillgången på uppgifter samt av hur utbildningens resultat redovisas. SFS konstaterar att forskningen och kunskapen om den högre utbildningens konsekvenser för det svenska samhället har haft en alltför ringa omfattning. instämmer i revisorernas kritik och understryker det angelägna i att få fram fler analyser, särskilt sådana som leder till en djupare förståelse av hinder och drivkrafter i verksamheten. poängterar särskilt vikten av att analysera varför examensfrekvensen är låg inom delar av de tekniska/naturveten-skapliga utbildningarna. Förbundet betonar att detta inte kan förklaras med att utbildningen inte efterfrågas i näringslivet. Några lärosäten framhåller vikten av att mått och data utvecklas. /instämmer i att befintliga resultatmått är mindre adekvata och välkomnar en utveckling av måtten. menar att den största bristen rör individrelaterade grunddata och att det är en viktig uppgift att utveckla sådana mått. framhåller det angelägna i att rättvisande statistiska mått och nyckeltal utvecklas för att spegla den verkliga genomströmningen under utbildningen och för att kunna göra internationella jämförelser. Tecken på bristande effektivitet I rapporten konstaterar revisorerna att det finns flera tecken på bristande effektivitet i utbildningssystemet. Enligt befintliga forskningsresultat är avkastningen av högskolans grundutbildning positiv för den enskilda individen. Men avkastningen har minskat och skillnader mellan olika akademikergrupper har inte studerats. Vidare leder reglerna för antagning till utbildningen till köbildningar som alltmer har missgynnat de yngsta sökande. Detta är problematiskt bl.a. då utbildningen är mer lönsam ju yngre individerna är vid avslutad utbildning. Högskolans rekryteringsbas är också snäv och sned trots länge uttryckta önskemål om en minskad social snedrekrytering. Flera remissinstanser efterlyser en mer utvecklad samhällsekonomisk analys i rapporten. Frågan kommenteras i flera fall rätt utförligt. poängterar att en vidare samhällsekonomisk analys bör utgöra grund för utbildningsutbudets dimensionering och inriktning. Enligt verket består utbildningens intäkter inte enbart av produktivitetseffekter. I intäkterna bör också ingå effekter som inte värderas på någon marknad, såsom utbildningens bidrag till ett demokratiskt samhälle och till ett innovativt näringsklimat. På kostnadssidan är värdet av en alternativ användning av resurser - som personal, kapital och studenternas studietid - intressant. Verket framhåller svårigheten att identifiera orsakssamband mellan utbildningen och produktivitetseffekter. Verket menar att detta bör föranleda stor försiktighet i slutsatser om utbildningens samhällsekonomiska värde utifrån de löneskillnader som utbildningen genererar. KTH är kritisk till rapportens titel. Enligt högskolan ger inte rapporten den allsidiga belysning som titeln utlovar. Perspektivet på lönsamhet och effektivitet är alldeles för snävt och måste vidgas betydligt. Ett mycket mer principiellt resonemang måste föras om vad som menas med lönsamhet ur både samhällets och den enskilda individens synpunkt. saknar bl.a. en värdering av kompetensen hos medborgarna i stort samt en värdering av samhällets nytta i analogi med hur humankapitalet värderas vid bolagsvärderingar. konstaterar att den ekonomiska analysen i rapporten är begränsad till utfallet för den enskilda individen och menar att risken är stor att man hamnar i samhällsekonomiskt finns det goda skäl att anta att äldre studerande har stor personlig nytta av sin utbildning och också tillför arbetsmarknaden mycket. menar att utbildningens kvalitet bör ingå i diskussionerna om effektivitet. hade det från effektivitetssynpunkt varit av värde att även diskutera det livslånga lärandet i relation till den förlängda studietiden samt benägenheten att ta ut examen. påpekar att det är i linje med politiska beslut att ge äldre personer möjligheter att studera. Ett stort problem är i stället bristen på sökande till många tekniska och naturvetenskapliga utbildningar. Här efterlyser en diskussion om hur intresset för dessa utbildningar kan ökas. Enligt behandlas det samhällsekonomiska begreppet på ett snävt sätt med alltför många förenklingar av verkligheten och lönsamhetsresonemang som ofta är helt penningorienterade. Andra värden, som också är lönsamma för samhället och individen, saknas. menar att humankapitalteorin innehåller många förenklingar och att samhället kan ha större utbyte av äldre studerande än av studenter som kommer direkt från gymnasieskolan. SLU ifrågasätter inte krav på kostnadseffektivitet i statlig verksamhet, men varnar för att oreflekterat översätta all statlig verksamhet i lönsamhetstermer. Lärosätet framhåller att högskoleutbildning i förknippas med andra värden än de rent individuella och ekonomiska. Bland annat ligger det ett demokratiskt värde i att ha en välutbildad befolkning. Detta värde låter sig inte prissättas och värderas i termer av investeringar och avkastning på vare sig ett samhälleligt eller ett individuellt plan. Högre utbildning medför även en högre livskvalitet och en personlig utveckling som för många är ovärderlig. SLU betonar att i valet bland möjliga utbildningsvägar prioriterar inte den genomsnittlige gymnasieeleven enbart efter förväntade inkomster, oavsett om dessa uttrycks i bruttoinkomst eller disponibel inkomst. menar att rapportens skrivningar om lönsamhet ter sig något svårsmälta. Också enligt TCO används begreppet lönsamhet i en inskränkt mening i rapporten. Förbundet framhåller att högre utbildning ger upphov till stora icke-ekonomiska värden, utöver BNP-tillväxt och lönenivå. Revisorernas slutsats att högskoleutbildningen är mer lönsam för yngre studenter får, enligt TCO, inte komma i motsättning till behovet av kompetensutveckling på eftergymnasial nivå för äldre yrkesverksamma individer. En diskussion om kompetensutveckling efterlyses i rapporten. framhåller emellertid i sitt yttrande att man delar revisorernas uppfattning om humankapitalets betydelse för landets ekonomiska tillväxt. Enligt högskolan kunde detta poängteras ännu tydligare med tanke på informations- och kommunikationsteknologins snabba framväxt som bärare av produktivitetstillväxten. Högskolan uttalar sig emellertid kritiskt om rapportens - som man uppfattar det - statiska betraktelsesätt. Man anför att samhälleliga beräkningar på dagens ekonomiska struktur knappast är av så stor betydelse. Att utföra beräkningarna på framtida scenarier är visserligen svårare men väl värt ett försök, enligt högskolan. Några remissinstanser kommenterar närmare utbildningens lönsamhet. studentkår framhåller att utöver lönebildningen behöver mer uppmärksamhet ägnas åt ekonomiska förutsättningar under själva studietiden samt kompensation för studietiden i pensionssystemet. betonar att den enskildes privata investeringar och övriga uppoffringar för att avlägga en universitetsexamen måste ge ordentlig avkastning i jämförelse med dem som väljer att avstå från dessa ansträngningar. Nämnden menar att först då blir det möjligt att nå ett bredare underlag vid rekrytering till utbildningen. för ett liknande resonemang i sitt yttrande. Där konstateras att högskoleutbildningen i många fall lönar sig dåligt för den enskilde. Flera problem framhålls. Prismekanismerna fungerar inte. Vidare fungerar utbildningssektorn i viktiga avseenden som en planeko-nomi, bl.a. till följd av rådande lönestruktur och skattesystem. Detta medför sannolikt att färre väljer att utbilda sig vilket är slöseri med mänskliga resurser. framhåller att särskilt ur ett tillväxtperspektiv är det angeläget att hitta former för att locka individer att utveckla sina tillgångar och att söka sig till expansiva områden. Flera remissinstanser kommenterar den sociala snedrekryteringen till högskoleutbildningen. TCO ser det som en brist att den sociala snedrekryteringen inte diskuteras mer ingående i rapporten. Enligt TCO är detta en av de viktigaste framtidsfrågorna. I en del fall kopplas denna fråga till utbildningens lönsamhet och ekonomiska incitament. Detta framgår av yttrandet ovan från . Också menar att det inte är förvånande att den sociala snedrekryteringen cementeras då incitamenten inte är organiserade för att åtgärda problemet. Studiemedelssystemet är t.ex. lika generöst mot alla utan särskilda favörer för dem man vill gynna. Ett par remissinstanser framhåller ungdomsskolans roll och behovet av tidiga insatser för att bredda rekryteringen till högskolan. Sådana synpunkter framför bl.a. och universiteten i och . menar att den sociala segregeringen kan minska om utbildningen kraftigt byggs ut, detta dock under förutsättning att behovet av högskollärare kan tillgodoses för att möta en sådan utbyggnad. framhåller problemets djup och menar att frågan inte kan bearbetas framgångsrikt med enbart förändringar i institutionella regler och ekonomiska incitament. Det behövs också en ökad förståelse av kultur och tradition i olika delar av samhället. menar att revisorernas oro för effektiviteten när det gäller rekryteringen till utbildningen är berättigad. framhålls att problemen är väl kända på lärosätena. iscensätter ett åtgärdsprogram som redovisas i årsredovisningen. Styrningen av högskolans grundutbildning Revisorerna konstaterar att med den betydelse högskolan ges för samhällsutvecklingen behövs ett bättre underlag för lärosätenas arbete med utbildningsuppdrag och statsmakternas beslut om uppdragen. om utbildningens mer långsiktiga inriktning behöver också utvecklas mellan lärosätena och regeringen. Olika synpunkter förs fram bland de remissinstanser som kommenterar denna fråga. instämmer i revisorernas tveksamhet om hur regeringen har utnyttjat det nuvarande styrsystemet. Enligt högskolan har grundutbildningens mål i huvudsak varit kvantitativa och mycket allmänt hållna. En kontinuerlig ökning av antalet studenter har premierats medan incitamenten att anpassa utbudet till utbildningen eller arbetsmarknaden i regionen har varit få eller inga. Högskolan framhåller behovet av ökad kunskap om högskolan både lokalt och centralt samt - framför allt - en mycket mer utvecklad dialog mellan lärosätena och deras huvudmän. ser positivt på rapportens betoning av en ökad och långsiktig dialog. Andra remissinstanser tar mer avstånd från revisorernas slutsatser i denna del. varnar för en alltför omfattande politisk detaljstyrning av utbildningsutbudet. menar man att det finns skäl som talar för revisorernas slutsatser. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det riktigt att utbildningsutbudet inte enbart dimensioneras efter sökandetrycket. poängterar vikten av att styrningen av högskolans utbildningsutbud så långt som möjligt är decentraliserad. bör konkurrensen mellan utbildningar och lärosäten vara avgörande för hur resurserna ska fördelas så länge kunskapen om samhällsekonomiska värden är bristfällig. menar att det givetvis är önskvärt med ett bättre kunskapsunderlag för statsmakternas beslut om organisation och finansiering av utbildning och forskning. Men varnar för att revisorernas förslag kan leda till ökad detaljstyrning, vilket inte skulle gagna verksamheten. påpekar att grundutbildningens utbud ständigt förnyas och ifrågasätter en förändring av styrsystemet. SFS tolkar revisorernas rapport så att revisorerna önskar en ökad styrning av lärosätena. SFS ställer sig inte bakom en sådan åsikt utan menar att genomslaget av studenternas efterfrågan är en oerhört positiv del i dagens system för resurstilldelning till grundutbildningen. SFS menar att statens styrning av lärosätena bör minska snarare än öka, om inte annat så av effektivitetsskäl. Två remissinstanser betonar ett samband mellan styrningen av högskolan och högskolans samverkansuppgift. framhåller flera problem när utbud och efterfrågan i högskolans utbildning ska matchas. Bland annat anges dålig tillgång till kvalificerad information till studenterna inklusive en outvecklad studierådgivning, små kontaktytor mellan lärosäten och arbetsmarknad samt att näringslivets behov förändras. betonar vikten av flexibilitet i högskolans utbildningsutbud för att detta ska kunna motsvara företagens kunskapsbehov samt kompetensutveckling bland de anställda. påpekar förbundet att formerna för högskolans roll i kompetensutvecklingen behöver ses över. Ett par lärosäten, bl.a. och , framhåller att regeringens styrning alltmer har medfört att universitetens ramvillkor har begränsats, trots statsmakternas beslut om målstyrning . Revisorernas slutsatser och förslag Flera remissinstanser - bl.a. , , , , tekniska högskola, , , , och studentkår - uttrycker inledningsvis i sina yttranden att de i huvudsak stöder revisorernas ställningstaganden. I många fall vill remissinstanserna ändå kommentera och komplettera revisorernas slutsatser och förslag Förbättra kunskapen om högskolan Enligt revisorerna behövs en bättre kunskap om högskolan med mer ekonomiskt inriktade och övergripande analyser. Resultatet av förändringarna bör följas upp för att ge statsmakterna ett bättre underlag för fortsatta beslut. Statistiska mått bör också utvecklas så det blir möjligt att följa upp in- och utflöden i högskolans grundutbildning. Flertalet remissinstanser kommenterar dessa förslag och ställer sig också bakom revisorernas förslag. betonar att det behövs överväganden om vilka analyser som bör prioriteras och nämner bl.a. examensordningens minskade betydelse samt det bristande samspelet mellan studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Också nämner orsaker bakom den minskade examensgraden som ett viktigt område att analysera. Inom verket pågår också ett arbete med att förbättra de statistiska måtten över in- och utflöden i högskolans grundutbildning. betonar behovet av bättre kunskap om incitament och hinder för högskoleutbildning hos enskilda individer. Flera remissinstanser - bl.a. KTH, , , Studentråd och TCO - framhåller att arbetet i första hand bör inriktas på att utveckla gemensamma, statistiska mått samt att sammanställa och analysera befintligt material. Ett par remissinstanser - bl.a. och betonar att analyser om högskolan inte enbart bör snävas in till kvantitativa och ekonomiska analyser. Det behövs t.ex. också analyser av vart studenterna tar vägen efter högskolan. Andra remissinstanser - bl.a. /och SLU - betonar behovet av analyser som rör högskoleutbildningens internationalisering. välkomnar en förstärkt satsning på forskning och utvärdering av högskolans utbildning. kan det nyinrättade institutet bidra till detta. I övrigt bör denna forskning och utvärdering genomföras inom ramen för forskningsorganisationen. Nyttja kunskapen i högskolans styrning Revisorerna föreslår att kunskap om högskolan i form av bl.a. genomförd utbildning och behov av kompetensutveckling förs in i högskolans styrning i anslutning till lärosätenas och regeringens arbete med utbildningsuppdragen. Detta bör ske i form av ett officiellt principdokument som regeringen tar fram. Arbetet med utbildningsuppdragen bör också bli mer öppet. Många remissinstanser - bl.a. KTH, , , , , , , , , , och - kommenterar detta. Grundinställningen är positiv, särskilt i fråga om principdokumentets officiella karaktär och en större öppenhet i dialogen mellan regeringen och lärosätena. Men flera remissinstanser uttrycker också oro över att detta förfaringssätt kan leda till en ökad och mer detaljerad centralstyrning, vilket man bestämt motsätter sig. Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att ta initiativ till en grundlig översyn av reglerna för antagning till högskolans grundutbildning. Sökbeteendet hos olika åldersgrupper bör analyseras. Därvid bör bedömas vilka konsekvenser som är rimliga för olika grupper och totalt med hänsyn till ambitionen att antalet högskoleutbildade bör öka. Detta kommenteras av nästan hälften av remissinstanserna, bl.a. , , hälsouniversitet, , , /, , , Studentkår och . Samtliga instämmer i revisorernas förslag. Ett par remissinstanser - bl.a. och - framhåller att genomförda förändringar har lett till flera och ej önskvärda effekter än de effekter som var avsedda. Därför understryks det angelägna i att en ordentlig översyn av antagningsreglerna genomförs. påpekar att högskolans grundutbildning avser såväl ungdomsutbildning som fort- och vidareutbildning. motsätter sig därför en utformning av reglerna som helt fokuserar på ungdomsutbildning. Vidare är erfarenheterna inom SLU att studenter med arbetslivserfarenhet gör mer medvetna och väl övervägda val av utbildning. Därmed minskar studieavbrotten och samhällets utbyte av utbildningssatsningarna ökar. SFS ställer sig delvis bakom kritiken mot antagningssystemet. Organisationen menar att en hög heterogenitet både inom den akademiska världen och inom enskilda utbildningssektorer utgör ett centralt samhällsintresse. hälsouniversitet framhåller att landets medicinska fakulteter 1996 föreslog att skulle införas som en övre åldersgräns för att inleda läkarutbildningen, som är lång och kostnadskrävande. Regeringen motsatte sig detta. Flera remissinstanser uttalar sig positivt om rapporten och rapportens inriktning. Remissinstanserna har inte heller några väsentliga invändningar i sak mot den bild som förmedlas av högskolans grundutbildning med revisorernas iakttagelser. Men i flera fall kommenteras och kompletteras bilden. När det gäller revisorernas påpekande om allvarlig brist på kunskap instämmer remissinstanserna i att det saknas adekvata, gemensamma mått för att spegla utbildningens genomströmning. Flera remissinstanser välkomnar en utveckling av sådana mått. Flera lärosäten framhåller att många av de uppgifter som revisorerna efterlyser finns sammanställda och analyserade i lärosätenas årsredovisningar. Dessa lärosäten menar att arbetet med att förbättra kunskapen om högskoleutbildningen och dess resultat således kan inledas med att gemensamma resultatmått utvecklas och att befintligt material analyseras och sammanställs. När det gäller tecken på bristande effektivitet efterlyser flera remissinstanser - såväl lärosäten som myndigheter och organisationer - en mer utvecklad samhällsekonomisk analys av utbildningen där resonemangen inte är begränsade till penningorienterade värderingar.