frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — Som vi framhåller nedan i avsnitt 6.4 om bör regeringen agera i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Utskottens möjlighet att framföra synpunkter till andra än regeringen Utgångspunkten för utskottens aktivitet är att det är regeringen som utskotten och vänder sig till. Det är regeringen som företräder i internationella sammanhang. Utskotten kan inhämta information genom direktkontakter med t.ex. företrädare för EU-institutioner, och många utskott har goda erfarenheter av besök i . I dessa kontakter kan utskottens ställningstaganden i skilda frågor aktualiseras. I frågor där det finns en tydlig svensk uppfattning kan utskotten stödja svenska positioner i kontakter med företrädare för andra länder eller för EU:s institutioner, även om det naturligtvis är regeringen som företräder i förhandlingar inom EU. Exempel på frågor där det råder svensk enighet är kraven på ökad öppenhet och kampen mot barnpornografi och narkotika. I andra fall, där det inte lika tydligt finns någon svensk linje, bör utskotten i sådana kontakter inte agera för någon viss ståndpunkt. Formellt kan aldrig synpunkterna på detta sätt framföras på vägnar. påpekade när inrättades att nämnden kan komma att ställas inför uppgiften att i sammanhang som COSAC redovisa sin syn på olika frågor. anförde att det får anses vara partiföreträdarna i som står bakom eventuella åsiktsyttringar och inte nämnden som riksdagsorgan (förs. 1994/95:TK1 s. 22). Enligt talmanskonferensen stod det klart att något avsteg inte kunde göras från huvudregeln att uttalanden från sida förutsätter beslut i kammaren. Detta synsätt bör kunna vara tillämpligt på utskottens aktiviteter i detta avseende. fungerar i stort sett enligt riktlinjerna. Nämnden bör fortsätta att verka enligt den praxis som utvecklats. Det är viktigt att utskottens synpunkter beaktas i nämndens samråd med regeringen. Det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt. Riksdagsordningens krav på "synnerliga skäl" för att skall få hålla en offentlig utfrågning skall utgå. Praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. Vi kan konstatera att fungerar i stort sett enligt de riktlinjer och de intentioner som fanns när den inrättades. Nämnden täcker in alla de frågor som behandlas av ministerrådet liksom vissa övriga EU-frågor, t.ex. regeringskonferenser. Därmed får nämnden en bred översikt över verksamheten inom EU och kan också göra kopplingar mellan frågor inom olika områden i EU-samarbetet. Till exempel kan förhandlingstaktiska överväganden i rådet som bör ses i ett större perspektiv behöva göras. Vi anser att nämnden skall fortsätta att verka enligt den praxis som utvecklats. En styrka i och arbete är en koncentration på de viktiga frågorna och den i vissa avseenden informella hanteringen. EU-frågornas karaktär, särskilt tidigt i processen, innebär att ett formaliserat skriftligt förfarande ofta skulle vara meningslöst. Vi vill erinra om att andra medlemsstaters parlaments arbete med EU-frågorna ofta är mer dokumentbaserade än det svenska. Det innebär att resurser går åt till att hantera en stor mängd dokument - det kan röra sig om tusentals dokument som får en formell behandling - och de viktiga frågorna riskerar att drunkna i den stora massan. De i huvudsak goda erfarenheterna av verksamhet hindrar dock inte att vissa förändringar kan göras. Amsterdamfördraget innebär att hanteringen i beslutsfasen av de ärenden som avgörs genom medbeslutandeproceduren går snabbare. Detta kan innebära att nämnden bör fokusera mer på när ett förslag till normgivning kommer upp i rådet. Nämnden bör då utgå från den behandling i berört utskott som bör ha skett tidigare och i lämplig form ha kommit ledamöter till del. Nämnden kan också ha samrått om frågorna i ett tidigt skede eftersom kommissionen ofta kan informera om t.ex. grön- och vitböcker på rådets möten. Det är viktigt att utskottens synpunkter beaktas i samråd med regeringen. För att vinna inflytande i EU-samarbetet krävs en konsekvent linje, och det är också viktigt att är konsekvent gentemot regeringen. När en fråga skall realbehandlas på rådsnivå, med andra länders ministrar, är det i praktiken för sent att föra fram nya synpunkter. Det innebär ofta en stor politisk kostnad att motsätta sig ett förslag i detta skede av beslutsprocessen om man i tidigare skeden har accepterat förslaget. 6.4.2 Regeringens underlag till nämnden Det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt. Den skriftliga informationen från regeringen till har blivit bättre med tiden och är i stort sett bra och följer de riktlinjer som finns. krävs dock insatser och påpekanden från nämnden. Utgångspunkten skall naturligtvis vara att informationen är så fullständig att några särskilda påpekanden inte skall behöva göras. En fortlöpande uppföljning av materialets kvalitet är dock ett naturligt inslag i nämndens verksamhet. Vi förutsätter att regeringen överlämnar det material som skall gå till nämnden så fort som det är praktiskt möjligt. Det är angeläget att det finns utrymme för partierna att internt diskutera och förankra frågorna. När det gäller hanteringen av dagordningarna för enskilda rådsmöten har det inom EU nåtts enighet om att det skall löpa mellan Coreper och rådsmötet. Detta kan innebära att problemen med att dokument och information kommer sent till nämnden minskar. Vi vill påpeka att bidrar till öppenheten kring EU-frågorna genom att materialet inför sammanträdena liksom de stenografiska uppteckningarna läggs ut på hemsida. 6.4.3 Ytterligare extra suppleant Inför EU-nämndens inrättande fördes en diskussion om nämndens storlek. inför EG (SOU 1993:14 s. 245-246) ansåg att det var tre krav som kunde ställas på den skulle få en stark politisk ställning. För det första borde alla partier som passerat fyraprocentsspärren vara representerade i nämnden. För det andra borde nämnden ha en proportionell sammansättning. För det tredje borde nämnden ha en begränsad storlek för att fungera väl som samrådsorgan. Dessa krav stod delvis i konflikt med varandra och kunde inte fullt ut tillgodoses annat än i vissa tämligen osannolika situationer. beslut blev att nämnden borde ha samma sammansättning som utskotten. Representation för alla partier i kunde tillgodoses nästan fullt ut genom ett system med extra suppleantplatser. När ett parti representeras av endast en ledamot borde systemet med extra suppleantplats kunna tillämpas (förs. 1994/95:TK1 s. 20-22, bet. 1994/95:KU22 s. 29-30). Gällande riktlinjer innebär att ett parti som endast har en ordinarie plats inte har rätt till mer än en extra suppleantplats. Övriga partier har rätt till högst två extra suppleanter. Partierna utnyttjar i stor utsträckning möjligheten att utse extra suppleanter. Som referensgruppen för arbete med EU-frågorna påpekar skulle kontakterna inom partigrupperna mellan utskotten och underlättas om partierna fick rätt till ytterligare en extra suppleantplats i . De mindre partierna skulle få bättre möjligheter att bevaka EU-frågorna, och fler riksdagsledamöter skulle bli engagerade i arbete. Mot fler extrasuppleanter kan anföras att den överblick som nämndens ledamöter får över olika ministerråd minskar om det i praktiken blir så att varje ledamot följer endast vissa ministerråd. Kontinuiteten i arbetet kan således bli mindre. delar referensgruppens uppfattning att vid en sammanvägning av för- och nackdelar väger argumenten för att de partier som bara har en ordinarie ledamot i nämnden bör få rätt till ytterligare en extra suppleant tyngre än motargumenten. speciella roll innebär att det är viktigt att utskottens sakkunskap kan komma till nytta. För de mindre partierna som har bara en ordinarie ledamot, och totalt två suppleanter, har erfarenheten visat att det har varit svårt att täcka alla områden som behandlas i . Vi vill betona att detta synsätt endast avser ; frågan om praxis rörande antalet extra suppleanter i utskotten har inte aktualiserats. Det ankommer emellertid inte på att föreslå att antalet extra suppleanter i utökas. Ett sådant förslag kan dock väckas av partiernas representanter i valberedning. Under EU-nämndens två första år kunde sammanträden ske endast bakom stängda dörrar. I samband med en utvärdering av arbete med EU-frågorna av ändrades riksdagsordningen så att nämnden får besluta att sammanträdet helt eller delvis skall vara offentligt till den del det avser inhämtande av upplysningar. Samrådet med regeringen inför rådsmötena skall således inte ske inför öppna dörrar. anförde att offentliga utfrågningar i frågor som är under behandling i EU:s institutioner i första hand är en uppgift för utskotten. angav emellertid regeringskonferens som exempel på en fråga som på grund av sin övergripande karaktär saknar naturlig hemvist i något enskilt utskott och som därför skulle kunna föranleda att nämnden anordnade en offentlig utfrågning. För att nämnden skall få ordna öppna utfrågningar krävs enligt riksdagsordningen "synnerliga skäl", ett krav som inte ställs på utskotten för att de skall få ordna sådana utfrågningar (bet. 1996/97:KU2 s. 28-29, RO 10 kap. 7 §, 4 kap. 12 §). Vi anser att riksdagsordningens krav på "synnerliga skäl" för att skall få hålla en offentlig utfrågning skall utgå. Detta föranleder en ändring i 10 kap. 7 § riksdagsordningen. Ett skäl för förslaget är att utvecklingen har visat att de övergripande frågorna i EU som berör flera utskott blir allt fler. Det gäller bl.a. förhandlingarna om Agenda 2000, WTO-förhandlingarna, utvidgningen och regeringskonferensen om institutionella frågor liksom stadgan för grundläggande rättigheter. Vidare förekommer en del frågor som inte är direkt övergripande men som ändå kan beröra flera utskott, t.ex. upphovsrätt, alkoholinförsel eller ekonomiska sanktioner. överväger att arrangera en offentlig utfrågning skall nämnden i första hand eftersträva att hålla utfrågningen tillsammans med berört utskott. Om ett utskott och nämnden gemensamt anordnar en offentlig utfrågning kan den information som framkommer komma till nytta i både utskottets och nämndens verksamhet. Vid överväganden om hur utfrågningar skall hanteras bör en grund vara och utskottens roller i de olika faserna. Regeringen är alltid ansvarig inför , och de sedvanliga parlamentariska kontrollinstrumenten står naturligtvis till förfogande också i EU-frågor. Vi vill erinra om att inför EG anförde att det kunde övervägas om regeringen inte borde kunna påfordra ett nämndens ställ-ningstagande för att kunna utforma sin förhandlingsposition med beaktande av synpunkter (SOU 1993:14 s. 245). påpekade när nämnden inrättades att den föreslagna ordningen innebär en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnar inta vid förhandlingarna i rådet och att kunna försäkra sig om accept av förhandlingsståndpunkten. agerar regeringen med fullt politiskt ansvar vid rådets möten (bet. 1994/95:KU22 s. 15). granskade ett statsråds handläggning av en fråga i EU om samarbetet inom turismpolitiken. Bakgrunden var en anmälan om huruvida statsrådets instruktioner till den svenske representanten utformats i enlighet med ställningstagande. anförde att det måste föreligga mycket goda skäl för att regeringen skall få avvika från nämndens mandat (bet. 1997/98:KU25 s. 40). Det har förekommit att berört statsråd har sökt telefonkontakt med företrädare för nämnden under pågående möte i . Det gällde ett under mötet framlagt kompromissförslag som inte överensstämde med den inställning som tidigare förankrats i . Det ansvariga statsrådet begärde och fick telefonledes ett förnyat besked från företrädare för partierna i nämnden innan förhandlingarna fortsatte (se yttrande från i bet. 1996/97:KU2 s. 69). Vidare hade nämnden under t.ex. de avslutande förhandlingar som ledde fram till Amsterdamfördraget respektive sammanträde per telefon med de svenska förhandlarna på plats. Beträffande EU-nämndens möjlighet att göra skriftliga uttalanden till regeringen vill vi erinra om att har påpekat att ett sätt att förtydliga opinionsläget i skulle vara att nämnden antar ett skriftligt uttalande för att klarlägga nämndens inställning i frågor där regeringen framlagt förhandlingsståndpunkter. Sådana uttalanden saknar formell rättslig betydelse, men har i sammanhanget erinrat om att man bör kunna utgå från att "regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet" (bet. 1996/97:KU2 s. 28). Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. Kammarens centrala roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt kring EU-frågorna skall utvecklas vidare. Information från regeringen om EU-frågor bör planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete. Statsministern bör alltid lämna information i nära anslutning till möten i . När ett nytt ordförandeland presenterar sitt arbetsprogram skall det alltid övervägas om regeringen skall informera kammaren muntligt om sin syn på programmet. Regeringen bör överväga i vilken utsträckning EU-frågor kan tas upp i särskilda skrivelser eller i propositioner i olika sakfrågor. En särskild årlig EU-debatt där en företrädare för regeringen deltar bör anordnas. Kammaren har en central roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt kring EU-frågorna. Samtliga ledamöter har möjlighet att debattera olika EU-frågor, och regeringen och partierna kan i kammaren öppet redovisa sina ställningstaganden för allmänheten. Debatterna kan bidra till den allmänna debatten i samhället om EU-frågor och på så sätt vara ett led i strävandena mot ett mer öppet och folkligt förankrat EU. EU-aspekter kan belysas i debatter om olika sakfrågor och politikområden så att EU-frågorna förs in i sitt naturliga sammanhang. EU-frågorna debatteras i kammaren i flera olika sammanhang men kammarens centrala roll bör utvecklas vidare. Med mer systematik och planering kan förutsättningarna förbättras. Dit hör en mer regelbunden information från regeringen, en årlig EU-debatt, redovisning i propositioner och skrivelser om utvecklingen på EU-området och en ökad behandling och redovisning i utskottsbetänkandena av EU-frågor inom utskottens område. Ledamöter och partier förutsätts i övrigt bevaka att viktiga EU-frågor tas upp till debatt. Regeringens information i kammaren har i huvudsak skett på ad hoc-basis. Vi anser att regeringens information om EU-frågor skall planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete. Utrymme bör finnas i kammaren för debatt och regelbunden information om för viktiga EU-frågor och utvecklingen allmänt inom EU. Statsministern bör alltid lämna information i nära anslutning till möten i . När ett nytt ordförandeland presenterar sitt arbetsprogram anser vi att det skall övervägas om regeringen skall kommentera programmet i kammaren. Regeringen bör även informera kammaren om andra för särskilt viktiga frågor. Vi anser att det som komplement till debatten om regeringens årliga EU-skrivelse skall anordnas en särskild årlig EU-debatt. Debatten bör avse mer övergripande frågor, och en företrädare för regeringen bör delta. Gränsdragningen mellan information och debatt i kammaren och öppna utskottsutfrågningar kan uttryckas så att i kammaren bör mer övergripande EU-frågor behandlas. Mer specifika ämnen är normalt mer lämpade för offentliga utskottsutfrågningar. Vissa enskilda ämnen kan dock vara så intressanta och röra så många riksdagsledamöter att det är motiverat med en debatt i kammaren. Vi anser att detta får avgöras från fall till fall. Det är också av betydelse för möjligheterna till kammardebatter om regeringen redovisar sin syn på utvecklingen inom olika områden i skrivelser och tar upp EU-frågor i propositioner. ledamöter och partier bereds därmed tillfälle att presentera sina åsikter i följdmotioner, och frågorna blir föremål för beredning i utskott och beslut i kammaren. Vi anser därför att regeringen bör överväga i vilken utsträckning EU-frågor kan tas upp i särskilda skrivelser eller i propositioner i olika sakfrågor. Frågan om Europaparlamentarikernas rätt att framträda i kammaren behandlas nedan i avsnitt 6.7 om kontakter med Europaparlamentarikerna. 6.6 Uppföljning av regeringens agerande i EU Regeringens skyldighet att redovisa sitt agerande i EU för skall regleras i riksdagsordningen. Regeringen bör i den årliga EU-skrivelsen redovisa vilka eventuella åtgärder domar från som rör har föranlett. I skrivelsen bör också de direktiv redovisas som inte genomfört trots att tidsfristen för genomförandet löpt ut liksom de åtgärder som regeringen avser att vidta för att avhjälpa bristerna i genomförandet. medlemskap i innebär bl.a. att regeringen tillsammans med andra medlemsländers regeringar fattar beslut som annars skulle ha fattat för svensk del. Detta understryker vikten av att följer upp regeringens agerande i EU. Regeringen redovisar sitt agerande i EU för . Mot bakgrund av EU-samarbetets omfattning och att det är regeringen som företräder i EU är det dock rimligt att regeringens skyldighet att redovisa sitt agerande i EU tydligare än framgår av riksdagsordningen. Gällande lydelse av riksdagsordningen 10 kap. 1 § är : Regeringen skall fortlöpande informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen samt till lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen. För att markera vikten av att regeringen redovisar sitt agerande i EU för anser vi att ett nytt stycke skall läggas till 10 kap. 1 § enligt följande: Regeringen skall redovisa sitt agerande i Europeiska unionen för . Redovisningen skall inbegripa hur agerandet förhåller sig till ställningstaganden. Med ställningstaganden avses betänkanden som kammaren ställt sig bakom, men regeringens redovisning bör också relateras till vad som framkommit i samrådet i . Som påpekats ovan skall regeringen om den avviker från mandat redovisa skälen för avvikelsen. Redovisningen för agerandet kan lämnas i olika former. Statsministern skall även fortsättningsvis lämna information i kammaren om Europeiska rådets möten, den årliga skrivelsen skall innehålla redogörelser för regeringens agerande, skriftliga återrapporter skall lämnas efter samtliga möten i ministerrådet, och ordningen med muntliga återrapporter i skall fortsätta. Självfallet kan utskott påkalla information om regeringens handlande i en viss fråga. 6.6.2 Regeringens agerande i ministerrådet Regeringen skall enligt gällande riktlinjer skicka en återrapport från varje ministerrådsmöte till kammarkansliet och efter varje rådsmöte. Sedan direktiven till antogs har muntliga återrapporter i införts vilket innebär att förutsättningarna för uppföljning av regeringens agerande har ökat. Genom de stenografiska uppteckningarna från samrådet i blir också de muntliga återrapporterna allmänt tillgängliga. Muntlig information ersätter dock inte de skriftliga återrapporterna som skall inkomma och vara fullständiga. Vikten av att det svenska agerandet samt frågans fortsatta hantering i EU tydligt redovisas i återrapporterna förtjänar att framhållas. Detta underlättar också för att fortlöpande följa de enskilda frågorna. Riktlinjerna om att återrapporterna skall ställas till både och kammarkansliet skall följas. Det finns naturligtvis heller inget som hindrar att ett utskott hos berört departement ber att få stå på sändlistan för återrapporterna, vilket redan är fallet för vissa utskott. har i ett antal fall kommit till slutsatsen att svensk lag stått i strid med EG-rätten. I sådana fall är det väsentligt för att få klarhet i vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta för att tillse att den svenska lagen överensstämmer med EG-rätten. Vi anser att regeringens årliga EU-skrivelse skall kompletteras med dessa uppgifter. Vi har vidare övervägt en ordning som innebär att regeringen regelmässigt informerar om nya överträdelseärenden i särskilda promemorior. En sådan ordning finns i . Mot en sådan formalisering skall ställas att utskotten genom sin löpande EU-bevakning bör få kännedom om relevanta ärenden. Vissa utskott har t.ex. redan avsnitt om relevanta mål i i sina EU-promemorior. Vid en sammanvägd bedömning finner vi således inte anledning att föreslå att regeringen åläggs att särskilt informera om nya överträdelseärenden. Vi förutsätter att regeringen även lämnar utförliga redovisningar i den årliga EU-skrivelsen och där redogör för den svenska ståndpunkten. 6.6.4 Genomförandet av direktiv Genomförandet av gemenskapslagstiftningen är en central del av de förpliktelser som underkastat sig i samband med medlemskapet i EU. I egenskap av lagstiftare har del i ansvaret för att genomförandet av direktiv är korrekt. Det är därför av väsentlig betydelse för att få återkommande information som ger en överblick över gemenskapslagstiftningens genomförande i . Att för varje direktiv i förväg kräva en tidsplan för genomförandet synes överflödigt, dels mot bakgrund av att genomför de flesta direktiv , dels eftersom tidsfristen för genomförande vanligen är så lång som . Vi anser i stället att den årliga EU-skrivelsen skall innehålla en särskild sammanställning över de direktiv för vilka tidsfristen löpt ut, med en redogörelse för de åtgärder som regeringen avser att vidta för att avhjälpa bristerna i genomförandet. Vårpropositionens information om revisionsrättens rapporter och regeringens ställningstagande är förhållandevis utförlig. Dessa uppgifter kompletteras i viss mån av den årliga EU-skrivelsen, och det föreligger således knappast något behov för av mera omfattande information i de sammanhangen. Även fortsättningsvis bör regeringen redovisa revisionsrättens iakttagelser och vilka åtgärder regeringen avser att vidta med anledning av dem i vårpropositionen. Vad beträffar specialrapporterna kan det finnas ett behov av att få mer aktuell information om de rapporter som är politiskt intressanta. Om utskotten generellt har god EU-bevakning, t.ex. av kommissionens och nyhetsbrev, fångar de upp de viktiga specialrapporterna och kan begära kompletterande information från regeringen. Någon särskild redovisningsform är inte påkallad. 6.7 Kontakter med Europaparlamentarikerna och är två skilda parlament. Det är värdefullt med goda kontakter mellan de svenska Europaparlamentarikerna och ledamöter, men deras olika mandat skall inte sammanblandas. Kontakter bör även fortsättningsvis gå genom partierna, men det finns anledning att utveckla kontakterna mellan Europaparlamentarikerna och andra delar av . Till exempel bör utskotten och överväga att bjuda in Europaparlamentariker till utfrågningar, öppna eller slutna.