frsrdg · GO04RR8 · 2001-01-01 00:00:00 — En följd av att föreskrifter saknas, som hänvisar till, är att det knappast blir några rättsliga påföljder av konstaterade förseelser. Arbetsmiljöreglerna är och knappast aktuella. Förklaringar härtill är att de internationella reglerna inte är särskilt omfattande och att arbetsmiljölagens bestämmelser inte gäller för sjöfarten. stiftningen har förändrats och kompletterats har motsvarande bestämmelser för sjöfarten inte ändrats. För Marinens verksamhet gäller egna säkerhetsregler som fastställts av . För att utarbeta dessa har man inom marinens säkerhetsorganisation utgått från bestämmelser som meddelats med stöd av arbetsmiljölagen och tagit med det som varit tillämpligt. De internationella reglerna för säkerhetsorganisation - ISM-koden, vars tillämpning skall ge en helhetssyn på säkerhetsfrågorna, har försenats i sin svenska tillämpning. Förklaringar som ges till detta är att man i alltför stor utsträckning börjat om från början i stället för att mera direkt omsätta de internationella reglerna. Kraven på tillämpning av ISM-reglerna har införts successivt i fartygssäkerhetslagstiftningen. Bestämmelserna gäller för alla passagerarfartyg samt oljetank, gastank och kemikaliefartyg, bulkfartyg och lasthöghastighetsfartyg. Lagstiftningen gäller således ännu inte för övriga torrlastfartyg eller bogserfartyg. Enligt inspektionen är det oklart om inspektionen i sina tillämpningsföreskrifter har bemyndigande att bestämma att ISM-reglerna inte skall gälla för fiskefartyg, vissa arbetsfartyg eller fartyg som används för yrkesmässig befordran av färre personer än tretton. Rapportering och analys av tillbud och olyckor Revisorerna konstaterade i den generella tillsynsskrivelsen att kunskaperna hos dem som utövar tillsyn är väsentlig för kvaliteten i tillsynsverksamheten. Utan expertkunskap saknas förutsättningar för att över huvud taget utöva oberoende tillsyn. Genom att olyckor rapporteras och analyseras kan verksamhetsutövarna erhålla värdefull kunskap om risker och orsakssamband - kunskaper som också kan användas för inriktning av tillsyn. I förslaget angående tillsyn av spårbunden trafik hänvisade revisorerna bl.a. till rapportering och analys av tillbud och olyckor. Revisorerna ansåg att det trots skillnader i teknik och tradition m.m. mellan olika transportsätt fanns analysinstrument som kunde utvecklas gemensamt. påtalade att det inom fanns brister beträffande inhämtande och vidarebefordran av information av intresse för sjösäkerheten bearbetning och analys av tillgängligt material eller sådant material som borde göras tillgängligt. utvecklade analys- och uppföljningsfunktioner inom inspektionen för att inrikta arbetet på att finna paralleller eller samband mellan olika händelser analys, utvärdering och uppföljning som ett väsentligt inslag i inspektionens verksamhet. ansåg för sin del att inspektionens utrednings- och analysverksamhet måste förstärkas. Han ansåg vidare att inspektionens rekommendationer skulle dataregistreras och att ett uppföljningssystem skulle införas. Utvecklingen i säkerhetsarbetet för sjötrafiken i Nord- och har styrts av de allvarliga olyckor som uppmärksammats (SOU 1996:182). Bland dessa olyckor kan nämnas förlisningen av passagerarfärjan 1987, branden på Scandinavian 1990, förlisningen av lastfartyget och naturligtvis förlisningen av Estonia 1994. Det bör poängteras att vissa av dessa olyckor inte visar sig i den svenska statistiken eftersom denna endast omfattar olyckor med svenskregistrerade fartyg. Estonia var exempelvis inte registrerad i . Etappmålen för sjösäkerhetsarbetet är att antalet allvarliga olyckor inom handelssjöfarten samt med fiske- och fritidsfartyg ska halveras . Dessutom är målet för färjetrafik och övrig passagerartrafik att inga allvarliga olyckor ska inträffa. En allvarlig olycka är enligt en olycka där någon omkommit eller skadats svårt eller en olycka med allvarliga miljökonsekvenser (verksamhetsberättelse 1998). Antalet allvarliga olyckor, undantaget olyckor med fritidsbåtar, pendlar kraftigt över åren mellan omkring 10 och 15 . Enligt 14 §, 6 kap. sjölagen (1994:1009) är befälhavare på svenska handels-, fiske- och statsfartyg skyldiga att rapportera till när olyckor och personskador inträffat på ett svenskt handelsfartyg. På registreras olyckorna i datasystemet SOS (Sjöolyckssystemet). Utifrån denna databas presenterar verket en årlig sammanställning av sjöolyckor med svenskregistrerade fartyg. Med hjälp av SOS sammanställer verket även statistik tillsammans med de fyra övriga nordiska länderna till den gemensamma databasen (Databank til sikring av operationer). Antalet inrapporterade olyckor har långsamt ökat. har dock antalet svenskregistrerade fartyg också ökat. Antalet olyckor per fartyg har således legat stadigt omkring fyra olyckor per hundra fartyg. Om man ser till olika fartygstyper ser man dock att för främst tank- och lastfartyg har trenden varit att antalet olyckor per fartyg ökar. framhåller olyckor med en viss typ av fiskefartyg som ett av de allvarligare problemen . har fiskefartygen varit den fartygstyp som oftast råkat ut för en så kallad totalförlust, dvs. att fartyget förliser. Detta visas i diagram 5 nedan. Antalet förlista fartyg 1990 - 1998 Kategorin övriga i diagram 5 omfattar passagerarfartyg, torrlastfartyg, tankfartyg och kategori övriga fartyg. Antalet förlisningar per hundra fartyg har visserligen minskat , men fiskebåtarna löper fortfarande en statistiskt större risk att förlisa än övriga fartygstyper. Orsaken till att fiskefartygen så ofta råkar ut för förlisning är enligt den bristande stabilitet som uppstår för fartygen i samband med tillbyggnader och att fartygen ofta tar större last än vad de klarar av. har tillsammans med och inrättat en obligatorisk säkerhetsundervisning för yreksfiskare. Undervisningen bedrivs av instruktörer från . utredde en olycka där ett fiskefartyg förlist på grund av att det varit för tungt lastat och haft otillåtna ombyggnationer (Statens 1998:01). Kommissionen konstaterade i sin rapport att inte vidtagit några åtgärder mot fartyget, trots att de ombyggnationer som utförts inte var godkända. Inspektionen hade heller inte vidtagit åtgärder mot att fartyget saknade så kallade fribordsmarkeringar, vilka visar hur stor last fartyget kan ta. Mindre handelsfartyg (mellan 20 och 100 brutto) omfattas dock inte av periodiska besiktningar. Detta innebär att många fiskefartyg inte blir besiktigade trots att dessa fartyg hör till de mer olycksdrabbade. Ett tillbud är en situation som varit nära att utvecklas till en olycka, men där faran undvikits. har fått in rapporter om i genomsnitt 130 olyckor . Enligt sjölagen ska befälhavare på svenska fartyg också rapportera när "händelser som är av betydelse för sjösäkerheten" inträffat. Dessa tillbud utgör dock en mycket liten del av den samlade olycksstatistiken. I genomsnitt har det endast rapporterats in 7 tillbud . Undantagen är 1997 och 1998 då det rapporterades ett stort antal tillbud som uppstått då höghastighetsfärjor passerat förbi byggplatsen för . De tillbud som inrapporterades i samband med byggandet av har inte tagits med i diagrammet. Dessa var 119 st och 25 st ( i inspektionsområde). var det totala antalet tillbud störst , med särskilt stor uppgång i inspektionsområde. Speciella utrednings- och utbildningsinsatser har som nämnts under avsnittet Olycksstatistiken genomförts beträffande yrkesfisket. I och med införandet av ISM-koden ställdes krav på att rederierna skulle samla in incidenter och avvikelser i sjöfarten som ett led i säkerhetsarbetet. Ett antal svenska rederier har samordnat detta i databanken (Informationssystemet om kritiska händelser inom sjöfarten) som sköts av konsultföretaget . är tio svenska rederier inkopplade på projektet som pågått . Formellt ägs databasen av rederierna och tillsammans. I databasen samlar man in såväl inträffade tillbud som risker som kan leda till tillbud eller olyckor. All inrapportering sker anonymt för att man ska få in så mycket information som möjligt. När systemet är färdigutvecklat är det tänkt att informationen ska vara delvis tillgänglig via en hemsida på Internet. Dessutom planerar man att publicera periodvisa rapporter. Många svenska rederier står dock utanför projektet, och exempelvis Walleniusrederiet har beslutat att självt bygga upp en incidentdatabas. Det finns dessutom en del internationella databaser att tillgå som samlar in rapporter om olyckor och tillbud. Scheme (MARS) drivs av i . Till MARS kan rederier och deras anställda anonymt skicka in rapporter om olyckor och tillbud. På institutets hemsida kan man sedan söka upp rapporter som behandlar vissa typer av olyckor. Även USA:s kustbevakning håller på att bygga upp ett system liknande INSJÖ. Systemet kallas (). Viss information ska vara tillgänglig via systemets hemsida. Enligt 27 § räddningstjänstlagen (1986:1102) har ansvar för landets sjöräddning. Verksamheten kallas (Search and Rescue) och styrs från Produktområde Sjöräddning inom sjötrafikavdelningen på . Den operationella ledningen finns på sjöräddningscentralen i samt på undercentraler i och på . Det faktiska sjöräddningsarbetet utförs av i samarbete med , , Polisen, de kommunala räddningskårerna och Försvarsmakten. Det största antalet sjöräddningsinsatser görs av (). Detta är en icke statsfinansierad organisation med ett trettiotal räddningsstationer runt den svenska kusten. består främst av frivilliga som bemannar de fartyg som sällskapet äger. Samarbetet mellan och regleras av ett särskilt avtal. publicerar en årlig sammanställning över vilka insatser som gjort och vad dessa har berott på. I begreppet sjöolyckor räknar man dessutom med dykolyckor och sjuktransporter från öar och skär. Den övervägande delen av insatser riktar sig mot fritidsbåtar i nöd. - 1998 gäller i genomsnitt av insatser fritidsbåtar. Resterande insatser gäller handelsfartyg (), fiskefartyg () och övriga (). har antalet insatser från sida minskat från 2 342 insatser 1990 till 1 107 insatser 1998 Den kraftigaste minskningen har skett av antalet insatser mot fiskefartyg, men även för fritidsbåtar har antalet insatser minskat. För handelsfartyg (tank-, torrlast- och passagerarfartyg) har antalet insatser ökat något. Antalet arbetsolyckor och arbetssjukdomar bland ombordanställda vid svenska fartyg har enligt statistik minskat som antalet ombordanställda också minskat. I tabellen nedan redovisas antalet arbetsskador och arbetssjukdomar och därav orsakade dödsfall per 1000 ombordanställda. Av tabellen ser man att antalet arbetsskador i stort sjunkit . Av dödsfallen går inte att utläsa någon tydlig trend. Tabell 4: Antal arbetsskador och arbetssjukdomar och därav orsakade dödsfall per 1 000 ombordanställda Arbetsskador Dödsfall 1990 79,76 0,367 1991 54,84 0,062 1992 57,71 0,058 1993 67,35 0,223 1994 39,24 0,077 1995 41,46 0,089 1996 37,47 0,195 1997 36,84 0,227 1998 51,39 0 Källa: Verket baserar sin sammanställning av statistik på de olyckor som rapporteras in till . I statistiken ingår då också de flesta olyckor som uppkommer på ombordanställdas fritid. När en personolycka inträffar är rederiet skyldigt att rapportera detta till . Rapporter om arbetsskador för ombordanställda skickas sedan vidare till . I 6 kap. 1 § fartygssäkerhetsförordningen står också att arbetsgivaren ska underrätta om dödsfall eller svårare personskada inträffat vid fartygsarbete. Detta gäller även vid tillbud som inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa. Enligt förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor skall undersöka vissa typer av allvarliga olyckor till sjöss. Vilken typ av olyckor som avses specificeras i 2 § andra punkten, lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. I förordningen står vidare att får överlåta undersökningen av enskilda händelser eller en viss typ av händelser till någon annan. Som regel delegerar Haverikommis sionen utredningsarbetet till . Undantaget är olyckor med fyra eller fler dödsoffer eller i de fall då kan ha egna intressen. Det senare kan inträffa då olyckan kan ha orsakats av t.ex. farledshållning, felaktiga sjökort eller lotsning. Även olyckor som inte specificeras i sjölagen ska undersökas om de är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Utredningen görs då av . utredde fyra sjöolyckor (Rapport : 1, 2, 3 och 1999:1). Lotsar var inblandade i två av händelserna, en händelse berodde på ofullständiga sjökort och ytterligare en på bristfällig inspektion. I dessa fall bedömdes vara olämpligt som utredare av olyckorna då man haft eget intresse i händelserna. utredde självt 313 olyckor och incidenter (Verksamhetsberättelse 1998, s.14.). En genomgång av statistik visar att lotsar är ombord på (70 - 100 olyckor ) av de fartyg som råkar ut för den typen av olyckor där man kan misstänka att lotsen varit inblandad. Dessa olyckor är grundstötningar, kollisioner mellan fartyg och kollisioner mellan fartyg och andra föremål. Alla olyckor som inträffar med svenskregistrerade fartyg på svenskt vatten ska undersökas. Dessutom ska olyckor med svenskregistrerade fartyg på utländskt vatten undersökas om inte har en överenskommelse med landet i fråga som säger annorlunda. Enligt sjölagen ska dessutom en så kallad sjöförklaring hållas när en olycka inträffar till sjöss. Om olyckan undersöks på annat sätt får dock besluta om att avstå från sjöförklaring. Sjöförklaringar ska hållas vid tingsrätt eller utsedd utlandsmyndighet. Olycksutredningarna genomförs av inspektörerna i det område som olyckan inträffade. Den vanligaste olyckan är grundstötning. Frekvensen av olika typer av olyckor (grundstötning, kollision, brand m.m.) har inte förändrats . Orsaken till olyckan kan sedan delas in i nio olika orsaksgrupper med ytterligare undergrupper. Orsaksgrupper kan vara tekniska fel, mänskliga faktorn, fartygets konstruktion m.m. Statistik från dessa undersökningar publiceras . målsättning är att den årliga rapporten ska publiceras senast efter det aktuella årets utgång. Sammanställningen för publicerades således i årsskiftet 1999/2000. För vissa större olyckor publiceras särskilda utredningar som dock endast distribueras till de direkt berörda. Med anledning av de svåra fartygsolyckor som inträffade uppdrog regeringen åt att lämna en övergripande redovisning av det internationella och det svenska sjösäkerhetsarbetet. I uppdraget ingick också att redovisa förutsättningar för samt behov och konsekvenser av skärpta regler för att ytterligare minska risken av fartygsolyckor. Verket redovisade det egna och internationella samarbetet rörande frågor om dubbel botten och dubbla skrov, trafikinformationssystem och differentierade sjöfartsavgifter. Verket betonade emellertid att sjösäkerhetsarbetet inte i första hand är en fråga om dubbel botten och särskilda avgiftssystem utan en fråga om en helhetssyn som måste omfatta fartyg, dess utrustning och bemanning samt farledsverksamhet såsom lotsning, utmärkning, sjökartläggning och isbrytning. Inspektionen anser att utrednings- och analysverksamheten har förstärkts . Den olycksstatistik som sammanställs av utredningsstaben är en viktig källa för att identifiera de områden som speciellt behöver analyseras. Inspektionen pekar bl.a. på den analys av fiskeolyckor som har utmynnat i krav på särskild säkerhetsutbildning för fiskare. Statistik rörande hamnstatskontroller är enligt inspektionen en annan källa som framför allt visar vilka som är de vanligaste bristerna ombord på fartyg. Fartygstillsynssystemet bör enligt inspektionen kunna utnyttjas bättre liksom systemet INSJÖ för anonym inrapportering av incidenter, avvikelser och identifierade risker. Under granskningsarbetet har det framkommit att inrapportering och utredning av olyckor fungerar tillfredsställande, men att mycket återstår vad gäller analysverksamheten. Det finns ännu inte etablerade system för att iaktta, registrera och analysera tillbud, avvikelser och risker. Information till allmänheten om säkerhetsläget I samband med olika utredningar om sjösäkerhet efter förlisning har det rests krav på att allmänheten ska informeras om säkerhetsläget. Inspektionen menar att utredningarna och olycksdatabasen är tillgängliga för allmänheten, och anser i övrigt att det är svårt att veta hur man ska fullgöra en aktiv informationsplikt gentemot allmänheten om säkerhetsförhållanden inom färjetrafiken. Under granskningsarbetet har det påtalats från många olika håll att vissa förhållanden rörande färjetrafiken inte alls har förbättrats sedan stor uppmärksamhet riktades mot sådana frågor, något som torde vara av stort intresse för allmänheten. Det gäller utrymning från fartyg - livräddningsbåtar och flottar ombord på passagerarfärjor som man inte anser har förbättrats. Det anses fortfarande vara mycket svårt att rädda passagerarna i hårt väder. Inom ramen för ett EU-projekt har Kungl. Tekniska högskolan i studerat olika utrymningssystem genom experiment i vågbassäng . Forskarna har studerat hur utrustningen fungerar under så realistiska förhållanden som möjligt. Svagheter har identifierats och nya system har föreslagits. Undersökningarna har visat att de använda systemen fungerar väldigt dåligt när det börjar bli två vågor på havet. Forskarna påpekar att det inte finns några krav på att utrustningen skall testas i den miljö som den skall användas. En del av de tekniska förbättringar som borde göras för att förbättra utrymningssystemen är enligt forskarna tämligen enkla från teknisk synpunkt. Att få dem genomförda och allmänt tillämpade i praktiken är självfallet en helt annan sak. Behovet av tillsyn och kraven på uppläggning och metoder förändras ständigt som verksamheter och samhället förändras. Betydande förändringar som påverkat den svenska tillsynsverksamhet är knytning till EU och EG-rätten samt övergång till civil bemanning på sjömätnings- och isbrytarfartyg. EG-rätten och EU- arbetet deltagande i EU:s kommittéarbete inom sjöfartsområdet och i arbetet med den aktuella EG-rätten har inneburit att det internationella sjöfartsarbetet fått nya former. Det internationella regelarbetet har enligt inspektionen ökat kraftigt , bl.a. till följd av det europeiska regelsamarbetet. Som framgår av regeringens direktiv till utredningen om fartygssäkerhetslagstiftningen är lagstiftningen föråldrad och EG-regler har inte införlivats helt eller inte alltid korrekt. Under granskningsarbetet har det framkommit att oklarheter i den svenska lagstiftningen försvårar tillsynen. Det rör sig bl.a. om oklarheter som uppstått vid införlivandet av EG-rätten i svensk lagstiftning. Det har vidare påtalats att EG:s system för provning och kontroll inte har slagit igenom inom sjöfartsområdet. Civil bemanning på sjömätnings- och isbrytarfartyg En övergång till civil bemanning av isbrytare och sjömätningsfartyg pågår sedan det stod klart att den nya inriktningen av det militära försvaret innebar att det inte längre skulle gå att fortsätta med den militära bemanningen. Vid den civila bemanningen kommer att ansvara för såväl upphandling av fartyg och drift som upprättande av avtal m.m. som verket inrättar en rederifunktion kommer det att ha ansvar för tillsynen av fartygen. har verket motsvarande uppgifter beträffande Gotlandstrafiken. De ändrade ansvarsförhållandena innebär att verket i viss mån tillser sig självt, något som självfallet innebär komplicerade avvägningar mellan ekonomiska och andra bedömningar samt frågor om säkerhet. Revisorerna har i olika granskningar funnit att statlig tillsyn är avhängig av lagstiftningens utformning, förekomsten av relevanta tillämpningsföreskrifter samt tillsynsorganets ställning. När relevanta tillämpningsföreskrifter saknas blir det svårare för tillsynsmyndigheterna att påtala bristande lagefterlevnad. Tillsynsarbetet försvåras också om det inte framgår tydligt av lagstiftningen vilken myndighet som har ansvaret för tillsynen och vad uppgiften innebär. Tydliga förutsättningar för tillsynen är alltså av stor betydelse. Även om det kan vara en fördel för tillsynsorgan med närhet till verksamhetsutövarna, har revisorerna i flera granskningar kommit fram till att tillsynens oberoende och integritet behöver stärkas. Ett sätt att åstadkomma en mera självständig tillsyn har i granskningarna bedömts vara tillsyn som även organisatoriskt är fristående från den verksamhet som ska tillses. För att aktiv tillsyn ska komma till stånd behöver tillsynsmyndigheterna själva försöka fånga upp potentiella problem, finna riskgrupper och peka på kritiska arbetsmoment. På så sätt blir det möjligt för dem att genom sin tillsyn inte bara fastställa vad som är rätt eller fel utan också bidra till att likartade brister uppmärksammas på ett samlat sätt och att en oönskad utveckling förebyggs. Förändringar av ansvars- och resursfördelning inom olika områden påverkar också förutsättningarna för tillsyn och behovet av tillsyn inom olika områden. Bland samhällsorganisatoriska förändringar märks huvudmannaskapsförändringar, avreglering, ökade inslag av egenkontroll, internationalisering samt närmandet till och medlemskapet i EU. Som framgått ovan har uttalat sig för en fristående statlig inspektion inom luftfarten respektive vägtrafiken. Vidare har beslutat om åtgärder för att stärka oberoendet för den myndighet som ska svara för säkerhetsfrågorna inom järnvägsområdet. En statlig utredning föreslog att både och skulle ombildas till egna myndigheter. revisorer ansluter sig i denna granskning av tillsyn till en principiell grundsyn som innebär att en tydlig separering av verksamhetsutövning och tillsyn ger en bättre potential för effektivare tillsyn och därmed för ökad säkerhet. Alldeles oavsett tillsynens ställning har revisorerna funnit att tillsynen av sjösäkerhet kan förbättras inom några områden. Det gäller lagstiftningens tydlighet och aktualitet samt inspektionens analys av olyckor och tillbud liksom kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet. Regeringen har initierat utredningar för analys av trafikverkens verksamhetsstrukturer i syfte att renodla verksamheterna och eliminera eventuella målkonflikter - konflikter mellan produceran de/affärsdrivande verksamheter och sektorsuppgifter såsom säkerhetsfrågor och tillsyn. Detta utredningsarbete har dock ännu inte resulterat i att några förslag lagts fram för . Medan sådant utredningsarbete bedrivs, pågår också andra förändringar exempelvis av huvudmannaskap. Inom sjöfartsområdet pågår en övergång till civil bemanning av sjömätnings- och isbrytarfartyg - inrättar en rederifunktion och utövar tillsyn över de kontrakterade fartygen och driften av dem. De ändrade ansvarsförhållandena innebär att verket i viss mån tillser sig självt, något som självfallet innebär komplicerade avvägningar mellan ekonomiska och andra bedömningar samt frågor om säkerhet. Det har också framgått att har en mindre tydlig ställning i lagstiftningen än de två övriga inspektionerna inom transportområdet, och . De senare har ett uttalat ansvar för tillsyn och säkerhetsnormgivning. har hävdat att frågan om oberoende och självständighet inte skulle ha samma aktualitet eller betydelse som för och . Anledningen härtill skulle vara att inte var infrastrukturhållare på samma sätt som och , dvs. att verket inte driver hamnar. Men verket har ansvar för och driver annan infrastruktur såsom farleder, lotsning, isbrytning, radiokommunikation och sjöräddning. Revisorerna anser att gränsdragningen mellan olika roller skulle bli tydligare om uppgifter rörande tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen. Det skulle då stå mera klart om synpunkter och ställningstaganden grundades på säkerhets-, produktions- eller sektorshänsyn, som tilltron till inspektionen skulle öka. Effektivare tillsyn genom bättre lagstiftning Omotiverade olikheter i de bedömningar som gör i tillsynsarbetet har tidigare påtalats, och de förekommer fortfarande. Att olika bedömningar görs vid tillsyn av likartade förhållanden medför minskad rättssäkerhet och att inspektionens integritet ifrågasätts. Detta leder i förlängningen till minskad lagefterlevnad, dvs.