frsrdg · GO04RR13 · 2001-01-01 00:00:00 — Departementen bör åläggas att göra bedömningarna av huruvida reglerna i är tillämpliga eller inte i samråd med Förvaltningsavdelningen. För att säkerställa upphandlingarnas kvalitet bör också regeringen ålägga departementen att inte genomföra upphandlingar av konsulttjänster ovanför tröskelvärdet utan Förvaltningsavdelningens medverkan vid upprättande av förfrågningsunderlag och vid prövning och utvärdering av anbud. Förvaltningsavdelningen bör också medverka vid formulerandet av avtal. Uppföljning, kontroll, tillsyn Regeringen bör se till att skapar rutiner för uppföljning av konsultuppdrag. Det bör tydligt anges vem som är ansvarig för att uppföljning sker och dokumenteras. Regeringen bör ålägga Förvaltningsavdelningen att som ett led i en intern kontroll av konsultupphandlingarna göra stickprovsvisa granskningar av upphandlingar för att se hur man inom efterlever de interna föreskrifterna på upphandlingsområdet. Regeringen bör ålägga internrevision att fortlöpande granska hur internkontrollen av upphandlingar fungerar. , , projektledare, och projektmedarbetare , , , Statskontoret, Brogren, , departementssekreterare , , , upphandlingschef , , , , ämnesråd , , , ämnesråd , , Ebler, Hans, departementssekreterare , , Dag, expeditionschef , , , kansliråd Förvaltningsavdelningen, , , kansliråd , , , kansliråd , , , kansliråd , Hentze, , kanslichef , Lauritzson, , departementsråd , , Per , rättschef , , , departementsråd , , , , , förvaltningschef , , , revisionschef , , Hans, chefsjurist , Offentligt material och litteratur betänkande 1997/98:FiU17 Förvaltningsavdelningen; Upphandling avseende ramavtal för juridiska och ekonomiska tjänster, FA2000/83/Serv Förvaltningsavdelningen; Upphandling av resebyrå för , FA2000/637/Stab Förvaltningsavdelningen; Upphandling av delprojektledare för rättsinformationssystem, FA1999/1154/Stab-IT Förvaltningsavdelningen; Upphandlingar i , rapport Hentze, ; Offentlig upphandling, lagkommentar 18:1, 1998, Juridik betänkande 2000/01:KU2 betänkande 1999/2000:KU20 betänkande 1996/97:KU25 betänkande 1994/95:KU30 Krall, ; Upphandling av konsulter vid , konsultrapport till revisorer, 2001 ; Upphandling av konsulttjänster i samband med införande av miljöledningssystem i statlig förvaltning, M2000/766/Kn ; Upphandling av konsultstöd för insamling och information om farligt avfall, M1999/4742/Kn ; upphanding av rådgivning och medverkan i omstrukturering av statens ägande i AssiDomän, , ärende 1999/0210-29 ; Begäran om utlåtande angående tecknandet av ramavtal med ett stort antal anbudsgivare och delegering av avropsrätten, , ärende 203/96-21 ; Komplettering till faktaredovisningen i PM av revisorer, ; upphandling av m.m., ; Upphandling av finansiell rådgivning inför ombildandet av SJ, N2000/4485/SÄ ; Upphandling av strategisk analys i samband med sammanslagningen av , N1999/8806/SÄ ; Upphandling av rådgivning till svenska staten i samband med försäljning av aktier i samband med sammanslagningen av , N1999/7616/SÄ ; Upphandling av strategisk rådgivare i samband med förhandlingar kring sammanslagningen av , N1999/3625/SÄ Regeringens proposition 1999/2000:128 Offentlig upphandling i informationssamhället Regeringens proposition 1998/99:100 ekonomiska vårproposition revisorer; , förstudie /01:3 revisorer; Offentlig upphandling, rapport /98:3, förslag 1997/98:RR10 revisorer; Regeringens Sydafrikasatsning, granskningspromemoria, revisorer; upphandling och användning av konsulter, förstudie /2000:20 SOU 1999:139; Effektivare offentlig upphandling. För fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt, delbetänkande av SOU 1997:130; Effektivare statlig inköpssamordning, betänkande av Utredningen om effektivare statlig inköpssamordning SOU 1996:23; Upphandling, en miljöfråga, betänkande av Upphandlings- och ; Upphandling av projektledare för projektet 2000, A/ordf/U 1/3 ; Upphandling av grafisk profil för ordförandeskap i EU, A/ordf/U 1/4 Förordning (1996:1515) med instruktion för Lag (1992:1528) om offentlig upphandling föreskrifter om upphandling, RKF 2000:11 Sekretesslag (1980:100) Sammanfattning av remissyttranden över rapport /01:6 upphandling av konsulter Följande instanser har yttrat sig med anledning av rapporten: , och har beretts tillfälle men avstått från att yttra sig. i har inte svarat. Många remissinstanser har endast lämnat allmänna och övergripande synpunkter. Yttrandena från , och är mer specifika. De allmänna synpunkterna redovisas översiktligt nedan i kapitlet Allmänna synpunkter. I de två efterföljande kapitlen redovisas remissinstansernas mer ingående synpunkter på rapportens iakttagelser och överväganden. Så gott som alla remissinstanser stöder de förslag som revisorerna presenterar i rapporten. Synpunkter på förslagen återges under Revisorernas förslag. () påtalar att det givetvis är angeläget att bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling följs. Ytterst tillgodoser regleringen intresset av att allmänna medel används på ett effektivt sätt och med försiktighet. JO instämmer i vad revisorerna anför i rapporten om att har en viktig roll som förebild för andra myndigheter på upphandlingsområdet. Länsrätten i vill allmänt framhålla att har en mycket viktig roll som förebild på upphandlingsområdet, och det är därför viktigt att dess upphandlingsverksamhet är organiserad på ett sådant sätt att den verkligen kan tjäna som förebild. Kammarkollegiet delar revisorernas uppfattning att bör vara ett föredöme och med god marginal följa bestämmelserna i . Det har en stor pedagogisk effekt hur uttolkar och tillämpar reglerna i , menar kollegiet. () påpekar att man i likhet med revisorerna anser att en grundläggande förutsättning för all framgångsrik verksamhet är ordning och reda samt god intern kontroll. Vidare menar ESV att det optimala, och därmed svåra, vid upphandling är att få erforderlig balans mellan sakkunskap inom ämnesområdet och upphandlingskunskap. ESV konstaterar att det kan vara förenat med svårigheter att tillämpa vid upphandling av tjänster. En av orsakerna kan vara att det vid upphandling av tjänster är svårare att formulera tekniska kravspecifikationer och upphandlingsunderlag samt att bedöma relationen pris-kvalitet. Med tanke på att samhällsutvecklingen pekar mot alltfler tjänsteupphandlingar kan det finnas skäl att se över tillämpningen av inom detta område, anser ESV. () vill framhålla att förhållningssätt till bestämmelserna på upphandlingsområdet får stort genomslag. Den sammanlagda upphandlingsvolymen i beräknas uppgå till , vilket motsvarar av BNP. Det innebär att sättet att genomföra upphandlingar har mycket stor samhällsekonomisk betydelse. NOU menar att de iakttagelser som revisorerna för fram avseende upphandlingar medför att inställningen till upphandlingsbestämmelserna allvarligt skadas. borde, enligt NOU:s uppfattning, i stället fungera som en god förebild för övriga upphandlande enheter i landet. NOU uppger också att de slutsatser och förslag som revisorer redovisar i rapporten med anledning av iakttagelserna, och den kritik som framförs, i huvudsak stämmer överens med nämndens uppfattning. framhåller vikten av att man vid upphandlingsförfaranden tar hänsyn till konkurrensaspekter och att förfrågningsunderlag utformas på ett så fullständigt och korrekt sätt som möjligt. säger sig vara helt enigt med revisorer om att måste ha effektiva och affärsmässiga upphandlingsrutiner och självklart följa gällande upphandlingsregler. Om dessa regler i praktiken skulle stå i strid med kravet på affärsmässighet är det angeläget att initiera en förändring av reglerna, menar förbundet. Vidare sägs, som påpekas i rapporten, att fungerar som förebild för övriga upphandlande enheter. Skulle intrycket förmedlas att kan "tänja" på regelverket eller i övrigt agera oprofessionellt i upphandlingssammanhang får detta konsekvenser för hela den offentliga upphandlingen. Enligt Industriförbundets uppfattning är det därför angeläget att åtgärder vidtas för att säkerställa kvalitet och regelefterlevnad i samband med upphandlingar. () vill betona den stora betydelsen av den offentliga upphandlingen och därmed också vikten av att denna sköts korrekt. Det är enligt FR självklart att det spelar en stor roll för skattebetalarna och för näringslivet hur medlen som används till upphandling fördelas. En fördelning som ger valuta för skattemedlen och som stimulerar tillväxt i näringslivet måste vara affärsmässig och utnyttja konkurrensen. FR menar också att det självfallet är viktigt att under hela upphandlingen noggrant dokumentera de olika faserna och att skriva tydliga förfrågningsunderlag där det, för både upphandlaren och leverantörerna, klargörs vad som ska levereras. En del av den kritik som riktas mot den offentliga upphandlingen kan undanröjas genom öppen och tydlig redovisning. När det gäller uppger FR att det är anmärkningsvärt att , som är den myndighet som står lagstiftaren närmast, inte efterlever lagen om offentlig upphandling eller myndighetens interna föreskrifter om hur upphandling ska gå till. Detta sänder tydliga signaler till andra myndigheter om att upphandlingsbestämmelserna inte behöver tas på allvar. Revisorerna noterar i rapporten att Förvaltningsavdelningens upphandlingssektion är gemensamma resurs när det gäller upphandlingsfrågor. vid skulle enligt revisorernas uppfattning troligtvis fungera bättre om upphandlingsexperterna vid Förvaltningsavdelningen och de sakkunniga vid departementen kunde utnyttja varandra i högre grad än de gör . synpunkter redovisas under Revisorernas förslag. Kammarkollegiet betonar i sitt remissvar allmänt nödvändigheten av att varje myndighet har förutsättningar att hantera upphandlingsfrågor på ett professionellt sätt. Detta kan för större myndigheter åstadkommas via en egen inköpsorganisation samt genom erfarenhetsutbyte och stöd inom ramen för den statliga inköpssamordningen. skriver att den offentliga upphandlingens stora betydelse för samhällsekonomin ställer särskilda krav på att upphandlingen bedrivs i effektiva former. Allmänt sett förutsätter en effektiv upphandling - vid sidan av kännedom om upphandlingsreglerna - kunskap om avtalsrätt och om konkurrensen på olika områden. Det kan vara särskilt svårt att upphandla s.k. intellektuella tjänster som ofta eller i de flesta fall är knutna till konsultverksamhet. Kravet på olika typer av specialistkompetens vid offentlig upphandling talar generellt sett för att inköpen inom en upphandlande enhet samordnas med stöd av en särskild funktion eller enhet på området. () uppger att man ser mycket allvarligt på de i rapporten återgivna iakttagelserna, särskilt när det gäller uppgifterna om upphandlingarna vid Finans- och Näringsdepartementen, och nämnden ställer sig undrande till varför kunskapen inom inte utnyttjades i större utsträckning. Den i rapporten refererade upphandlingen av grafisk profil m.m. inför ordförandeskapet i EU, som genomfördes av och vid vilken Förvaltningsavdelningens upphandlingssektion kontaktades, uppvisar en påtagligt bättre kvalitet än andra i rapporten refererade upphandlingar, skriver NOU. NOU påpekar att en professionellt skött upphandlingsverksamhet förutsätter ett väl fungerande samarbete mellan de upphandlingskunniga och kravställarna så att båda parternas kunskap tas till vara inför, under och efter en upphandlings genomförande. Om den översyn som revisorerna föreslår genomförs anser NOU att detta samarbete bör belysas. Vidare bör enligt NOU:s uppfattning samtliga som helt eller delvis deltar i upphandlingsprocessens olika faser ha grundläggande kunskaper inom upphandlingsområdet inklusive regelsystemet. anför med anledning av Förvaltningsavdelningens ramavtal med leverantörer av ekonomiska och juridiska konsulttjänster att man ser det som önskvärt att juridisk rådgivning upphandlas separat från ekonomiska tjänster. Samfundet ställer sig också tveksamt till om juristtjänster kan specificeras och standardiseras i sådan grad att en rättvis anbudstävlan går att få till stånd i syfte att uppnå ramavtal. Revisorerna fann vid granskningen av ett antal genomförda upphandlingar att efterlevnaden av var dålig. Revisorerna ansåg att ägande alltför lättvindigt hade använt sig av undantagsregler i . Departementet fick också kritik för att inte ha utarbetat skriftliga förfrågningsunderlag samt för otillräcklig dokumentation, bris ter angående avtalen, oklar finansiering m.m. fick kritik för bristfälliga underlag till upphandlingarna. instämmer i att dokumentationen i samband med de granskade upphandlingarna vid är otillfredsställande. Det är enligt också riktigt att hanteringen av material inte alltid har varit formellt korrekt. dokumenteras dock upphandlingsärendena utförligt i enlighet med , skriver . () anser allmänt att tillvägagångssättet vid konsultupphandlingar kännetecknas av stora brister vad gäller iakttagandet av . De brister som NOU anser är särskilt allvarliga är avsaknaden av fullständiga och tydliga förfrågningsunderlag, bristen på konkurrensutnyttjande, åsidosättande av dokumentationskravet vid upphandlingar och avsaknaden av avtal då konsulten påbörjade sitt arbete. konstaterar i sitt remissvar att revisorerna när det gäller tillämpningen av undantagsregler i förespråkar en snävare tolkning än vad som gjorts av i de aktuella upphandlingsfallen. menar, angående upphandlingen av (), att det emellertid saknar betydelse om undantaget för finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper var tillämpligt eller inte eftersom upphandlingen omfattades av sekretess enligt sekretesslagen. Därmed blev bestämmelserna i 6 kap. tillämpliga. På grund av synnerliga skäl (framför allt behov av sekretess) gjordes en direkt-upphandling enligt 6 kap. 2 § . menar att upphandlingen därför under alla omständigheter är förenlig med . Dessutom har upphandlingen skett enligt vad som är brukligt i branschen. menar att det starka behovet av sekretess gjorde att endast GSI tillfrågades. "Att utöka kretsen av dem som har information om en affär innebär alltid en ökad risk för spridning av informationen", skriver . Man anför vidare: "Bland annat fanns en risk för att uppgifter om en förestående transaktion som når en aktör på finansmarknaden skulle kunna utnyttjas av denne i eget kommersiellt syfte." I remissvaret bemöter vidare revisorernas synpunkter i rapporten angående avtalet med , finansieringen av uppdraget och utbetalningen av bonusen. Avtalet är enligt "ett normalt avtal om transaktionsersättning". Angående revisorernas kritik om att finansieringen av konsultuppdraget inte var ordnad då avtal tecknades med konsulten sägs att om inte hade godkänt avtalet om sammanslagningen mellan skulle kostnaderna för rådgivningen ha blivit avsevärt lägre och tillräckliga anslagsmedel skulle då ha funnits att tillgå. Beträffande bonusen på framhålls bl.a. att ansåg att det inte rådde något som helst tvivel om att blev juridiskt förpliktigat att betala ut ersättningen eftersom fusionen var ett faktum. ansåg att det skulle ha varit klart olämpligt att söka förmå uppdragstagaren att sätta ned eller helt avstå från den extra ersättningen. menar också att begreppet "bonusersättning" som revisorerna använder i rapporten är missvisande och att man i stället bör använda termen "transaktionsersättning". har till sitt remissvar bifogat ett yttrande från FAR angående genomförandet av större strukturaffärer och ett yttrande från advokatfirman med anledning av revisorers rapport. Förutom remissvaret har en promemoria inkommit till revisorer från med anledning av uppgifter i massmedierna om utkastet till revisorernas rapport. I promemorian redogörs utförligt för upphandlingen av och de överväganden som gjorde i samband med denna. Bland annat framförs att direktupphandling var nödvändig på grund av brådska. Dessutom omfattades tjänsterna av sekretess och innebar finansiella tjänster i samband med omsättning av värdepapper enligt 5 kap. 1 § 5 . Av promemorian framgår också att i anslutning till att fusionen avbröts uppdrog åt att granska uppdragsavtalet med för att bedöma huruvida det fanns skäl att kräva återbetalning av hela eller en del av transaktionsersättningen. Prövningen ledde till att det stod klart att ersättning skulle utgå. I en promemoria från en jurist på Företagsjuridik, som var departementets juridiska rådgivare i transaktionen, dokumenterades skälen. () anser att mycket talar för att undantaget i (5 kap. 1 § andra stycket 5) avseende vissa finansiella tjänster som åberopas av inte var tillämpligt. Enligt NOU:s uppfattning får undantaget tolkas så att de tjänster som kan undantas ska ha ett nära samband med utgivning av värdepapper och andra finansiella instrument. NOU uppfattar inte att de nu aktuella tjänsterna har ett sådant samband. NOU anser i likhet med revisorerna att inte medger något undantag från i dess helhet på den grunden att enheten inte önskar att offentliggöra upphandlingen. För upphandlingar som omfattas av sekretess ska bestämmelserna i 6 kap. tillämpas. Det medför bl.a. att enheten ska ta fram ett skriftligt förfrågningsunderlag, att infordrande av anbud ska göras och att konkurrensen på marknaden ska utnyttjas. NOU vill också framhålla att en upphandlande enhet som åberopar en undantagsregel i har bevisbördan för att förutsättningarna för dess tillämpning är uppfyllda. Undantagsreglerna ska dessutom tillämpas restriktivt. NOU är av uppfattningen att borde ha styrkt eller åtminstone gjort sannolikt att undantagsregeln för sekretesskäl förelegat. Sammantaget säger sig NOU göra den bedömningen att upphandlingen borde ha skett enligt 5 kap. eller, i det fall sekretesskäl kan åberopas, 6 kap. . säger sig kunna intyga att avtal av den typ som beskrivs i rapporten - ofta benämnda "engagement letters" - är vanligen förekommande och tämligen standardiserade när det gäller de allmänna villkoren. Det förhållandet att inte självt skriftligen har formulerat villkoren för uppdraget hindrar inte att departementet under förhandlingens gång har kunnat påverka skrivningarna i den offert som inkom till departementet , menar samfundet. Enligt samfundet verkar därför kritiken mot för att inte tillräckligt aktivt ha deltagit i avtalets utformning ogrundad. Beträffande transaktionsersättningen framför att beloppet måste sättas i relation till de arvodesnivåer som gäller för internationella finansiella transaktioner i allmänhet. Det förefaller inte avvika nämnvärt från vad som förekommit i samband med andra stora företagstransaktioner med svenska företag inblandade. anför i sitt remissvar att upphandlingen av genomfördes som förhandlad upphandling enligt 6 kap. 2 § . (Revisorernas anm: Förhandlad upphandling förekommer endast i 5 kap. . Upphandling enligt 6 kap. görs som förenklad upphandling.) När det gäller skriver att upphandlingen enligt bedömning klart omfattades av undantaget för vissa finansiella tjänster enligt 5 kap. 1 § . menar att upphandlingen genomfördes som förhandlad upphandling. Beträffande upphandlingen av instämmer () i revisorernas bedömning att LOU:s krav på brådska sannolikt inte var uppfyllt. NOU anser vidare i likhet med revisorerna att inte medger något undantag enbart på den grunden att enheten inte önskar offentliggöra upphandlingen. Att inte ha tid att ta fram ett skriftligt förfrågningsunderlag och att kontakta endast tre tänkbara leverantörer vid en upphandling som uppgår till är enligt NOU:s uppfattning inte förenligt med LOU:s krav på utnyttjande av befintlig konkurrens (1 kap. 4 §). Enligt rapporten valde departementet som leverantör - trots att det anbudet innehöll ett betydligt högre pris - på grund av att företaget hade "störst kompetens" inom området. NOU påpekar att ett tilldelningsbeslut ska motiveras tydligare än vad departementet här har gjort. Angående uppger NOU att det enligt nämndens mening inte är möjligt att i dess helhet undanta en upphandling som innehåller olika typer av tjänster från upphandlingsreglerna på grund av ett inslag av tjänster som inte omfattas av reglerna. NOU säger i remissvaret att man utifrån den knappa informationen som ges i rapporten gör bedömningen att de två förstnämn da tjänsterna (rådgivning och assistans vid upphandling) sannolikt inte omfattas av något undantag. När det gäller tjänsten att styra bankerna inför försäljningen är nämnden mer tveksam, men vill framhålla att om en tjänst i detta sammanhang ska anses undantagen bör den förmodligen mer tydligt knyta an till tjänster i direkt samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument. Upphandlingar vid andra departement meddelar att och tar till sig den kritik som revisorerna framför i rapporten. kommer att se över om upphandlingsrutinerna inom departementet behöver förbättras ytterligare. har intensifierat arbetet med att skapa tydliga rutiner kring upphandling. anser att allvarlig kritik bör riktas mot för de sakuppgifter som återges i rapporten. När det gäller en upphandling som gjordes vid och där en betydande del av det ursprungliga uppdraget ströks, vill NOU understryka att en upphandlande enhet inte väsentligen kan ändra omfattningen på ett uppdrag utan att avsluta den pågående upphandlingen och med ett nytt förfrågningsunderlag göra en förnyad upphandling. skriver att redogörelsen för upphandling av /Trygg ger en intressant belysning av det problem som uppstår när en upphandlande enhet, i enlighet med avgörande i Beentjesmålet och det i anslutning därtill införda stadgandet i 1 kap. 20 a § , måste företa och avsluta en prövning av anbudsgivarnas kvalifikationer innan enheten prövar anbuden. Samfundet menar att en sådan regel är väl motiverad vid upphandlingar av varor och entreprenader. Vid konsultupphandlingar anser att det däremot framstår som naturligt att skillnader i sådana avseenden som nämns i UD-fallet (konsultföretagets erfarenhet, yrkesskicklighet, effektivitet och pålitlighet) i någon mån också ska få påverka själva anbudsprövningen. Revisorernas förslag i korthet: Departementsledningarna bör ta ett tydligare ansvar för upphandlingsfrågorna. Departementen bör skaffa sig bättre kunskaper om sin konsultanvändning. En översyn av behov av resurser, kompetensutveckling och effektivisering av den interna arbetsorganisationen för konsultupphandlingar bör göras. Åtgärder bör vidtas för att säkerställa upphandlingarnas regelefterlevnad och kvalitet. bör skapa rutiner för uppföljning av konsultuppdrag. Förvaltningsavdelningen bör genomföra stickprovsvisa granskningar av upphandlingar. Internrevisionen bör granska hur internkontrollen av upphandlingar fungerar. De flesta remissinstanser stöder de förslag till åtgärder som revisorerna presenterar i rapporten. Länsrätten i avstår från att ta ställning. uttalar sig varken för eller emot revisorernas förslag. redovisar i remissvaret vad som för tillfället görs inom myndigheten när det gäller upphandlingsverksamheten. Bland annat framförs att det i upphandlingssektionens fortsatta arbete ingår att tillsätta en funktion för kvalitetsuppföljning. Funktionen ska ha till uppgift att utveckla metoder för att kvalitetssäkra tjänsteupphandlingar, bygga system för kvalitetsuppföljning av utförda uppdrag och utveckla metoder för intern informationsspridning. Vidare menar att rutinerna för diarieföring av upphandlingar kan behöva utvecklas. genomförs inom Förvaltningsavdelningen en förstudie inom området. instämmer också i att kretsen av anmälningspliktiga upphandlingar skulle kunna utvidgas. Det gäller dock närmast anmälan av genomförda upphandlingar. skriver att det pågår ett successivt arbete med riktlinjer för upphandlingsverksamheten. Ett led i det arbetet är att beskriva hur upphandlingsexperter och andra sakkunniga ska samverka med departementen i upphandlingsärenden. När det gäller lagtillämpning påpekar att om departementen ska ha en skyldighet att besluta i samråd med Förvaltningsavdelningen urholkas departementens möjlighet att ta ansvar för sina upphandlingar.