frsrdg · GO04RR13 · 2001-01-01 00:00:00 — har vid upprepade tillfällen granskat upphandlingar vid och funnit flera brister. Även revisorer har tidigare kritiserat hantering av upphandlingsärenden. Revisorerna anser att regeringen bör vidta åtgärder som gör att kan tjäna som den förebild i upphandlingsfrågor som myndigheten bör vara. Enligt revisorernas uppfattning är det mot denna bakgrund viktigt att får information om vad regeringen gör för att strama upp upphandlingsverksamheten. revisorer föreslår att regeringen återkommer till med en redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits på upphandlingsområdet. Rapport 2000/01:6 REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord revisorer har på eget initiativ granskat upphandling av konsulter (diarienummer 2000:70 (4)). Syftet med granskningen har varit att undersöka vilken samlad överblick som finns inom över användningen och upphandlingen av konsulter samt vilken kvalitet upphandlingarna håller med hänsyn till reglerna i lagen om offentlig upphandling och affärsmässighet i övrigt. Revisorerna har inhämtat fakta genom att studera dokumentation av gjorda upphandlingar och andra för granskningen relevanta dokument. Vidare har intervjuer gjorts med tjänstemän på , , , , med flera. Granskningen har bedrivits inom revisorernas första avdelning. I första avdelningen ingår , ordf. (s), , v.ordf. (m), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har utredare och utredningschef haft ansvaret för granskningsarbetet. Även kanslichefen har deltagit i granskningen. Som extern expert har , , anlitats. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . revisorer har på eget initiativ granskat upphandling av konsulter. Syftet med granskningen har varit att undersöka vilken samlad överblick som finns inom över användningen och upphandlingen av konsulter samt vilken kvalitet upphandlingarna håller med hänsyn till reglerna i lagen om offentlig upphandling () och affärsmässighet i övrigt. är en upphandlande enhet. Därigenom fordras att den upphandlande enheten har överblick över sin totala upphandling så att enheten inte omedvetet bryter mot de regler för uppdelning av upphandling som finns i . Det är viktigt att samordna upphandlingar inom den upphandlande enheten för att kunna erhålla bästa möjliga ekonomiska villkor. Av effektivitetsskäl är det också väsentligt att inte olika enheter inom genomför likadana upphandlingar ovetande om varandra. I granskningen har framkommit att överblick och kunskap om genomförda upphandlingar är dålig. Det är svårt att få fram exakta uppgifter om konsultanvändningen, vilka konsulter som anlitas, hur ofta de anlitats eller hur mycket som utbetalats till en och samma uppdragstagare. Det finns inte heller några samlade uppgifter om hur själva anlitandet har gått till, dvs. om det har skett en upphandling enligt , ett avrop av ett ramavtal eller någon annan form av anlitande. För att möjliggöra samordning av upphandlingarna har infört föreskrifter om anmälningsskyldighet. Det innebär att departementen ska anmäla planerade och genomförda upphandlingar till Förvaltningsavdelningens upphandlingssektion, där ett register över upphandlingar kommer att byggas upp. Det är upp till varje departement att anmäla sina upphandlingar och Förvaltningsavdelningen har inga sanktionsmöjligheter i det fall en upphandling inte anmäls. Utifrån erfarenheter i granskningen befarar revisorerna att det finns en risk att vissa upphandlingar inte anmäls. Förvaltningsavdelningen upphandlar också ramavtal som sedan kan avropas av departementen utan att dessa behöver genomföra särskilda upphandlingar. Revisorerna har i granskningen inte kunnat finna att dokumenterade behovsanalyser har gjorts innan konsultupphandlingarna påbörjats. Det görs heller inga systematiska uppföljningar och utvärderingar av konsultavtalen. I granskningen har också framkommit att resultaten och erfarenheterna av konsulternas arbete inte på ett organiserat sätt tillvaratas eller sprids inom . Revisorerna anser att det för ett effektivt resursutnyttjande är viktigt att inför en konsultupphandling utreder behovet av konsulthjälp och vad konsultinsatsen ska resultera i. Att utnyttja konsulter effektivt innebär också att konsultens arbete följs upp och utvärderas, och att resultatet av konsultuppdraget återförs till myndigheten. revisorer har granskat ett tiotal upphandlingar vid . I granskningen av upphandlingar vid och har framkommit smärre brister. När det gäller Finansde partementet kan revisorerna konstatera att underlagen till upphandlingarna är bristfälliga. I två fall har revisorerna inte erhållit några underlag alls. De upphandlingar som revisorerna granskat vid Förvaltningsavdelningen uppvisar allmänt en högre kvalitet än övriga granskade upphandlingar. är det flera upphandlingar vid Förvaltningsavdelningen som revisorerna inte har kunnat granska då det material som efterfrågades inte har kommit revisorerna till del under pågående granskning, trots flera påminnelser. De granskade upphandlingarna vid uppvisar stora brister. har anlitat konsulter för sammanlagt . Omfattande konsultupphandlingar har gjorts vid enheten för statligt ägande. Revisorerna har granskat tre upphandlingar som gjordes av enheten i samband med den planerade sammanslagningen av . Upphandlingarna avsåg konsultuppdrag för (), () och (). I upphandlingarna och hanteringen av material har revisorerna noterat allvarliga brister i såväl efterlevnaden av som i professionalism och affärsmässighet. Gemensamt för de tre upphandlingarna är bland annat att inga skriftliga förfrågningsunderlag upprättats, vilket kan innebära en risk för att departementet inte på ett tillräckligt ingående och genomtänkt sätt analyserar och formulerar sina behov. I två av de tre fallen (och ) har avtal tecknats efter att företagen påbörjat sitt arbete. I samma två fall har inte skriftligen formulerat några avtalsvillkor för uppdragen, utan avtalen består av företagens anbud plus departementets underskrift. Revisorerna anser att underlåtenhet att upprätta tydliga förutsättningar för upphandling kan leda till att köparen hamnar i ett affärsmässigt underläge gentemot säljaren, som ges möjlighet att själv beskriva sitt uppdrag och att själv formulera det avtal som köparen sedan godtar. I affärer av denna storleksordning borde det vara naturligt för köparen att lägga ned stor möda på att beskriva vad som ska köpas och att tydligt ange de affärsmässiga utgångspunkterna för anbudsgivning och avtal. Enligt konsultavtalet mellan och skulle en bonus på betalas ut till företaget om en sammanslagning mellan genomfördes. Samgåendet mellan avbröts . Trots detta betalade ut bonusen. Revisorerna är av uppfattningen att det i avtalet borde ha funnits tydligare regler för när bonusen skulle betalas ut. I och med att samgåendet mellan avbröts anser revisorerna också att departementet för att slippa en merkostnad på borde ha tagit upp frågan huruvida man var förpliktigad att betala ut bonusen till GSI, till diskussion. Revisorerna vill även ifrågasätta lämpligheten i att svenska staten träffar avtal som inbegriper omfattande bonusvillkor. Revisorerna anser att agerande i fallet är uppseendeväckande och ger prov på oaktsam hantering av statens pengar. I upphandlingarna av och underlät att annonsera upphandlingarna och att i övrigt genomföra dem enligt . Det gjordes med hänvisning till sekretess samt undantagsregler i om brådska och finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper. revisorer ställer sig tveksamma till att undantagsreglerna var tillämpbara i dessa fall. Revisorerna anser mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen att ägande alltför lättvindigt använder sig av undantagsregler i . Revisorerna vill vidare poängtera att även om en upphandling omfattas av undantag från bör den upphandlande enheten så långt det är möjligt följa intentionerna i lagen. En konsulttjänst måste köpas på ett professionellt, ansvarsfullt och affärsmässigt sätt som inte riskerar statens medel. Det innebär bland annat att priset och åtagandet ska finnas dokumenterat i ett skriftligt avtal innan konsulten börjar arbeta. Med anledning av vad som framkommit i granskningen anser revisorerna att departementens politiska ledning och chefstjänstemän måste ta ett ökat ansvar för konsultupphandlingarna. Regeringen bör ta initiativ till en rad åtgärder. Bland annat bör kunskapen och överblicken över konsultupphandlingar förbättras. En översyn av resurser, kompetensutveckling och den interna arbetsorganisationen för upphandling av konsulter vid bör startas. bör skapa rutiner för uppföljning av konsultuppdrag. Som ett led i en intern kontroll av konsultupphandlingarna bör Förvaltningsavdelningen göra stickprovsvisa granskningar av upphandlingar för att se hur man inom efterlever de interna föreskrifterna på upphandlingsområdet. Revisionskontoret bör fortlöpande granska den interna kontrollen av upphandlingarna. Granskningens bakgrund och inriktning Konsultanvändningen inom är av stor omfattning. uppgick departementens konsultkostnader exklusive till . Även uppgick bokförda konsultkostnader till . har brister uppmärksammats vad gäller upphandlingarna av konsulter. revisorer har tidigare funnit att det förelåg brister i konsultupphandlingarna som gjordes i samband med regeringens Sydafrikasatsning 1999 och att bröt mot lagen om offentlig upphandling. har kritiserat konsultupphandlingar. Utskottet konstaterade 1997 (bet. 1996/97:KU25) att det trots den nya lagen om offentlig upphandling fortfarande fanns brister när det gällde konsultupphandlingarna. De svagheter som lyftes fram av utskottet var bland annat att det ibland saknades underlag för upphandlingar, skriftliga avtal samt redogörelser för varför direktupphandling skett. Bristerna i dokumentationen bidrog till att det var svårt att avgöra om upphandling skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt sätt. Även i förra årets granskning kritiserar regeringen för det sätt som upphandlingarna skötts på (bet. 1999/2000:KU20). I revisorers årliga granskning av har påtalats att informationen om regler och rutiner kring upphandlingsärenden bör förbättras. beslutade revisorer att göra en förstudie om upphandling och användning av konsulter inom . Revisorerna ansåg det sedan motiverat att gå vidare med en fördjupad granskning. I granskningen kartläggs omfattningen av konsultupphandlingen. Vidare undersöks vilken samlad överblick som finns inom över användningen och upphandlingen av konsulter. Förvaltningsavdelningens roll som samordnare av upphandlingar belyses också. Slutligen granskas ett urval av upphandlingar vid med avseende på dokumentation, regelefterlevnad och affärsmässighet. Rapporten inleds med en redogörelse för andra aktuella granskningar av konsultanvändning och upphandling inom staten, samt en sammanfattning av lagen om offentlig upphandling. De metoder som har använts i granskningen är dokumentstudier och intervjuer. Intervjuer har genomförts med representanter för och . Revisorerna har uppdragit åt en extern konsult (, ) att hjälpa till med identifieringen och urvalet av konsultärenden för närmare granskning. Konsulten har också formulerat relevanta problemställningar, medverkat vid granskningen av upphandlingsärendena samt fungerat som diskussionspartner gentemot revisorerna. Andra granskningar av konsultanvändning och upphandling inom staten konsultupphandlingar har tidigare granskats av bland annat och revisorer. Revisorerna gjorde dessutom en övergripande granskning av offentlig upphandling. tillsattes en upphandlingskommitté med uppdrag att göra en översyn av och vissa regler i upphandlingslagen (). Statskontoret utreder konsultanvändningen inom några statliga myndigheter. Betänkande 1999/2000:KU20 Med anledning av flera anmälningar granskade /några upphandlingar inom (bet. 1999/2000:KU20). Utskottet tittade på dels köp av externa tjänster, dels upphandlingar av konsulttjänster i samband med en IT-satsning i samt det s.k. Polenåret. De inkomna anmälningarna gällde i det första fallet ett påpekande om att () sökt kringgå upphandlingsreglerna genom att hänföra de upphandlande tjänsterna till det tillämpningsområde som är undantaget från . I anmälan angående Polenåret hänvisades till uppgifter i medierna om att upphandlingen grovt misskötts. Beträffande IT-satsningen i vände sig anmälaren emot att ett visst företag () fått ett konsultuppdrag utan att något annat företag gavs möjlighet att lämna anbud. I betänkandet understryker vikten av att med god marginal följer bestämmelserna i . ger utskottets granskning anledning till kritik mot det sätt som de studerade upphandlingarna skötts på. Enligt betänkandet har man observerat att i flera fall åberopat brådska som skäl för att använda regler som egentligen kan ses som undantagsregler. Brådskan grundar sig på omständigheter som borde ha kunnat förfoga över om planeringen varit bättre, menar KU. Brister i den ursprungliga planeringen indikeras också av att i några fall har gjort tilläggsbeställningar med förhållandevis stora belopp, utöver det ursprungliga avtalet. Beträffande frågan om tilläggsbeställningar påpekar KU även att man kan fråga sig om inte en helt ny, regelrätt upphandling borde ha gjorts när det visade sig att tilläggsbeställningarnas värden skulle komma att uppgå till belopp som var stora i förhållande till den ursprungliga upphandlingen. I utskottets granskning av upphandlingar inom har det vidare framkommit att tjänster i vissa fall köpts utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande genomförts. Det gäller vissa köp i samband med Polenåret samt det avtal som slöts med . dokumentation om vad som förekommit en bedömning i efterhand, menar KU. Upphandlingsfrågor inom berörs också i betänkandet 2000/01:KU2, Granskning av vissa frågor i samband med regeringens Sydafrikasatsning, . Utskottet refererar här till den kritik som framfördes av de utredare som haft utredningsuppdrag samt av revisorer (se kapitel 2.2). granskade i betänkandet 1994/95:KU30 upphandlingar i . Enligt utskottet var upphandlingarna av konsulttjänster förenade med brister i dokumentationen. Bristerna gällde främst motiv till att anbud infordrats från endast en anbudsgivare, innehållet i förfrågningsunderlag samt skälen till att ett visst anbud antagits. I några fall medförde bristen på dokumentation att man inte kunde bedöma om upphandlingen skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt sätt. Under 1990-1991 fanns i ett flertal fall inga handlingar över huvud taget, varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunde lämnas från departementet i fråga. KU kunde i sin granskning också konstatera att direktupphandlingar hade förekommit i fall där det var tveksamt om direktupphandling borde ha gjorts. undersökte utskottet vilka åtgärder regeringen hade vidtagit för att komma till rätta med de påtalade bristerna (bet. 1996/97:KU25). Man kunde då konstatera att konsultupphandlingarna inom fortfarande var behäftade med problem. saknades underlag för upphandlingar, skriftliga avtal samt redogörelser för varför direktupphandling skett. KU skriver i betänkandet att trädde i kraft och riktlinjerna för upphandling i fastställdes . Därför, menar utskottet, borde upphandlingarna ha fungerat utan att ge anledning till kritik. Man konstaterar att det finns skäl för att även i fortsättningen ge akt på att reglerna om offentlig upphandling noga efterlevs. Rapporten om offentlig upphandling revisorer granskade offentlig upphandling (rapport /98:3 och förslag 1997/98:RR10). Lagen om offentlig upphandling hade då funnits . Revisorerna fann en rad oklarheter i regleringen av offentlig upphandling, exempelvis angående vilka som skulle omfattas av . Man ansåg att det behövdes en tydlig nationell policy för upphandlingsfrågor som vägledning för upphandlare och för arbetet i EU. Revisorerna föreslog en samlad och övergripande översyn av reglerna för offentlig upphandling. Vidare konstaterade revisorer bl.a. att användningen av ramavtal innebar att de krav som annars ställs på en offentlig upphandling sattes ur spel. Enligt revisorernas uppfattning borde regler för ramavtal få hög prioritet i den fortsatta översynen av offentlig upphandling. Revisorerna ansåg också att frågor som rör offentlig upphandling borde samordnas inom . Beträffande brott mot framhöll revisorerna att det var otillfredsställande att det saknades sanktioner för åsidosättande av och brott mot lagen om offentlig upphandling. Angående tillsynen över offentliga upphandlingar menade revisorer att en särskild organisation för tillsyn antingen kunde vara fristående eller knytas till . Revisorernas förslag behandlades av finansutskottet (bet. 1998/99:FiU17). Utskottet delade revisorernas bedömning att det behövdes en tydlig nationell policy för upphandlingsfrågor. Mot bakgrund av revisorernas rapport menade utskottet att det fanns behov av ett mera samlat grepp om upphandlingsfrågor. Utskottet höll också med revisorerna om att det behövdes en fortsatt översyn av reglerna för offentlig upphandling. ansåg vidare att regeringen med anledning av revisorernas förslag borde ge tilläggsdirektiv till den utredning som hade tillsatts (, dir. 1998:58). beslöt i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1998/99:157). Revisorernas granskning av regeringens Sydafrikasatsning beslutade revisorer att granska regeringens Sydafrikasatsning. I granskningen skulle man bl.a. undersöka tillämpningen av lagen om offentlig upphandling. Revisorerna fann att anbudstiden vid upphandlingen av den inledande konsulttjänsten (fas ett) uppgick , vilket man menade var alltför . Dessutom ifrågasatte revisorerna nedsättningen av priset i konsultbolaget anbud. revisorer ansåg vidare att det avtal som träffades mellan och Rikta och som avsåg själva genomförandet av informationssatsningen (fas två) borde ha föregåtts av en upphandling i enlighet med . Departementets förklaring att detta kontrakt upphandlades som den inledande konsulttjänsten (fas ett) var inte rimlig, menade revisorerna. Sammantaget ansåg revisorerna att på flera punkter brast i tillämpningen av reglerna i och också mot EG-rättens principer. (Granskningspromemoria Regeringens Sydafrikasatsning, beslutad .) Revisorernas promemoria överlämnades till och regeringen. har fått i uppdrag att utreda organisationen av () och vilken roll samt vilka uppgifter nämnden bör ha . I uppdraget innefattades också att göra en översyn av reglerna i 6 kap. samt bestämmelserna om skadestånd i 7 kap. 6 § . Kommittén tillsattes (dir. 1998:58). fick kommittén nya direktiv (dir. 1999:34). Ett delbetänkande presenterades i SOU 1999:139 Effektivare offentlig upphandling - för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt. Kommittén har enligt sitt uppdrag behandlat frågan om kontroll och tillsyn på upphandlingsområdet. Kommittén föreslår att NOU slås samman med som ombildas till en ny myndighet med utökad tillsynsverksamhet. Regeringen lade fram en lagrådsremiss om vissa frågor i betänkandet. föreslog regeringen nya bestämmelser i 6 kap. (proposition 1999/2000:128). Propositionen antogs av och ett antal nya regler för upphandling trädde i kraft . räknar med att överlämna sitt slutbetänkande till . Statskontoret påbörjade en studie av konsultanvändningen inom statliga myndigheter. Syftet med studien är att identifiera och beskriva olika situationer och problem som en myndighet ställs inför i valet mellan att anlita en konsult eller att på egen hand utföra arbetet. Beskrivningen ska bland annat utgöra underlag för diskussioner kring behovet av styrning av konsulter för att få till stånd en effektiv konsultanvändning. Studien kommer att genomföras i form av fallstudier av fem myndigheter. En slutrapport beräknas vara klar . Offentlig upphandling - lag och tillsyn Det finns inte någon regelbunden och tillförlitlig statistik över den offentliga upphandlingens omfattning i . konstaterar i sitt delbetänkande Effektivare offentlig upphandling - för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU 1999:39) att varken , eller någon annan myndighet har till uppgift att föra komplett statistik över de upphandlingar som styrs av lagen om offentlig upphandling (). Upphandlingsstatistik är ett område med många potentiella felkällor och avsevärda risker för felslut. Enligt beräkningar som gjordes av Upphandlings- och miljöutredningen (SOU 1996:23) uppgick den offentliga upphandlingen i till . Härav svarade staten (exkl. statliga bolag) för , kommuner för , kommunala bolag för och landsting och landstingsfria kommuner för . skattar i SOU 1999:39 den sammanlagda upphandingsvolym som regleras av till . Av denna summa svarar staten för , kommunerna för , landstingen för , statliga företag för och kommun- och landstingsägda företag för . reglerar också upphandlingar som görs av privata företag inom försörjningssektorerna (vatten, energi, transport och telekommunikation). Dessa företag torde enligt kommittén upphandla för ca . Offentlig upphandling avser vanligtvis två juridiska personer, exempelvis en offentlig upphandlare och ett privat företag. En kommun, ett landsting och staten utgör var för sig en egen juridisk person. Lagen om offentlig upphandling gäller således inte förhållandet mellan exempelvis statliga myndigheter. När två statliga myndigheter köper varor eller tjänster från varandra betraktas det som transaktioner inom samma rättssubjekt (staten). Enligt en utredning om effektivare statlig inköpssamordning (SOU 1997:130) handlade statliga myndigheter för ca av varandra. Det innebär att av statliga myndigheters upphandling det året gjordes vid sidan av det regelverk som gäller för offentlig upphandling. Inget hindrar dock att den upphandlande enheten antar riktlinjer för "intern upphandling" som bygger på lagens principer. Lagen om offentlig upphandling gäller däremot - förutom mellan offentliga upphandlare och privata företag - upphandlingsavtal mellan kommuner, mellan kommuner och kommunala bolag, mellan kommuner och statliga myndigheter samt mellan statliga myndigheter och statliga bolag. Lagen om offentlig upphandling En skyldighet för statliga myndigheter att genomföra offentlig upphandling i vissa situationer har funnits relativt . kungörelse (SFS 1951:18) infördes regler som i stort liknar nuvarande regelverk. De nuvarande reglerna finns i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Lagen trädde i kraft och tillkom som en följd av anslutning till och senare genom medlemskapet i EU. Genom är EG:s upphandlingsdirektiv införlivade med svensk rätt. Det innebär att de upphandlande enheterna genom att följa också uppfyller de förpliktelser som följer av medlemskap i . EG:s direktiv för offentlig upphandling bygger på de grundläggande principer som finns i EG-fördragets artiklar om förbud mot kvantitativa importrestriktioner, om den fria etableringsrätten, om fri rörlighet av varor och tjänster m.fl. Syftet med upphandlingsbestämmelserna är bl.a. att inom unionen få till stånd en sund och öppen konkurrens som ger leverantörer möjlighet att få fullt utbyte av den inre marknaden. Dessutom ska det vara möjligt för upphandlande enheter att fritt kunna välja bland ett större antal konkurrenskraftiga anbud. I avses med begreppet upphandling köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster. Som huvudregel gäller att upphandling ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud ska behandlas utan ovidkommande hänsyn. EG-direktivens regler om offentlig upphandling avser endast upphandlingar som överstiger vissa belopp, de s.k. tröskelvärderna. För statliga myndigheter gäller tröskelvärdet vid upphandling av varor eller tjänster enligt 2 och 5 kap. . (Förordning (2000:63) om tröskelvärden vid offentlig upphandling). () uppgick motsvarande tröskelvärde till . Inom försörjningssektorerna är tröskelvärderna högre. En upphandling får inte delas upp i syfte att underskrida tröskelvärdet. Tjänster delas i upp i A-tjänster och B-tjänster.