frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — I regeringsställning valde de borgerliga partierna alltså att betona en annan del av det konstitutionella ramverk som har relevans för relationen mellan regeringen och myndigheterna än vad de gjorde 1987. nämnde dock RF 11:7 i sin diskussion om regeringens styrning och myndigheternas självständighet. Vad regeringen efterlyste var en starkare, tydligare och mer direkt styrning av myndigheterna än vad som förekom. Argumenten för detta hämtades ur en verklighetsbeskrivning där regeringens behov av flexibilitet och anpassning var huvudteman. Mål- och resultatstyrning, en fortsatt delegering av ansvar för ekonomi, inre organisation och rekrytering samt de krav Europaintegrationen ställde på styrning och samordning var de huvudsakliga omständigheter som regeringen anförde som argument för en ökad styrning av förvaltningen. Här finns flera likheter med den socialdemokratiska linjen i debatten 1987. Ett slags "styra mer och styra mindre-resonemang" fördes i diskussionen om fortsatt delegering kombinerad med tydligare styrningssignaler. Socialdemokraternas argumentation hade förändrats på samma punkt som de borgerligas, det vill säga vad gällde frågan om regeringens styrningsutrymme. I opposition fokuserade nu socialdemokraterna en svensk förvaltningstradition av självständiga myndigheter och frånvaro av "ministerstyrning". Man tolkade regeringens förslag som en strävan mot ökad ministerstyre, och skrivningen om regeringens behov av att styra "strategiskt, samordnat och effektivt och utan omväg eller fördröjande förhållanden" (det vill säga direkt, förf. anm.) som ett bevis för detta. I debatten kopplades frågan om regeringens styrningsbehov explicit till valet av ledningsmodell. Regeringen förordade här enrådiga verkschefer som huvudalternativ. Mot bakgrund av vad vi sagt anser vi att möjligheterna för regeringen att i av ofta snabba och stora förändringar styra myndigheterna strategiskt, samordnat och effektivt är störst om de utgör enrådighetsverk. Regeringen kan då - inom ramen för de konstitutionella regler som gäller - utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande ansvaret och bl.a. klargöra de politiska prioriteringarna. 1993/94:185, s. 9 f) Delegeringen av ansvar för inre organisationsfrågor till myndigheterna medförde enligt regeringen att myndighetschefens ställning stärktes. Det var därför angeläget att regeringen "relativt snabbt" skulle kunna byta ut en ledning som "inte fungerade tillfredsställande". Här gav regeringen uttryck för idén att en förändrad arbetsfördelning medförde förändrade maktförhållanden och därmed borde kompletteras med lämpliga styrningsmöjligheter för regeringen. Regeringen skulle ha utrymme att välja även andra ledningsmodeller. Expert- och lekmannamedverkan skulle dock främst tillföras myndigheterna i rådgivande organ. Vad gäller behovet av medborgerlig insyn hade Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer hävdat att denna garanterades av en mängd kontrollmöjligheter (offentlighetsprincipen, kontrollorgan med mera) och att några insynsorgan i förvaltningen därmed inte var nödvändiga. Här intog dock regeringen en annan ståndpunkt, att av regeringen tillsatta lekmannaorgan skulle ges granskande uppgifter. Lekmannamedverkan definierades av den borgerliga regeringen intressant nog som ett av den svenska förvaltningsmodellens karaktärsdrag, och därmed som något man inte kunde ändra utan vidare. Samma idé var ett av socialdemokraternas huvudargument för att lekmannastyrelser skulle vara den dominerande ledningsformen i förvaltningen eftersom de medförde både sakkunskap och medborgerligt omdöme och bidrog till den medborgerliga insyn som gjorde det svenska förvaltningssy-stemet unikt. Det delade ansvaret med verkschefer borde i enlighet med regeringens förslag upphöra och styrelserna göras totalt ansvariga. Endast i "smärre myndigheter" som sysslade med "rutinärenden" kunde regeringens förslag om enrådiga chefer och insynsorgan tolereras. På vissa områden var lekmannastyrelser ett "absolut krav": myndigheter vars verksamhet innebar ingripanden i den medborgerliga friheten och medborgarnas ekonomi, myndigheter i affärsliknande förhållanden, med stort ansvar eller som givits stor självständighet, till exempel på kultur- och forskningsområdet. Vi ser här ett tydligt exempel på hur olika varianter av arbetsfördelning mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna kopplades till idéer om lämpliga ledningsmodeller. föredrog status quo vad gällde ledningsformen, det vill säga delat ansvar mellan chef och lekmannastyrelse. Ledningsfunktionen kunde dock göras tydligare. Styrelserna ansågs kunna bidra med kompetens, erfarenhet och vad som närmast måste tolkas som representativitet: man menade att "styrelserna speglar ofta olika delar av samhället", vilket ansågs underlätta "överblick och förankring". Enrådiga chefer innebar en ökad risk för "muntliga beslut", vilka försvårade allmänhetens insyn och kontroll. Vilka som skulle komma att tala med varandra är oklart, vi vet inte om det är beslutsfattandet internt i myndigheten eller informella muntliga kontakter mellan departement och myndigheter som avses. Klart är dock att ansåg att enrådighetsmodellen lade alldeles för stor makt i en enda hand, verkschefens. Också ny demokrati gav sig in i debatten och markerade kraftfullt mot idén om att riksdagsledamöter skulle kunna ta plats i lekmannastyrelserna. Detta ansågs hota oväld. Ny demokrati ville professionalisera styrelserna och införa näringslivets styrelseideal i den offentliga förvaltningen. Om vår analys av den förvaltningspolitiska debatten efter grundlagsreformen stannade här, skulle vi förmodligen dra slutsatsen att partier i regeringsställning tenderar att betona regeringens styrningsutrymme och behovet av flexibla och snabba lösningar, medan oppositionspartier resonerar med utgångspunkt i ämbetsverkens självständighet. Vi har dock möjligheten att observera ett regeringsskifte till och fler förvaltningspolitiska beslut som är jämförbara med de tidigare. Socialdemokraterna regerar åter, de borgerliga partierna är åter i opposition. Det visar sig dock att tendensen att byta utgångspunkt när man byter parlamentarisk position inte är lika tydlig i detta fall. Den socialdemokratiska regeringen hade i debatten 1995 mer gemensamt med och än med den politiska vänstern, sina egna partikamrater inkluderade, och . Debatten om den socialdemokratiska propositionen 1995 Åter vid makten tog den socialdemokratiska regeringen ännu ett initiativ i verksledningsfrågan. Man förordade nu full flexibilitet för regeringen att välja ledningsmodell. Den socialdemokratiska regeringen tog sin utgångspunkt i regeringens styrningsbehov, och denna del av argumentationen är snarlik den borgerliga regeringens . Skillnaderna ligger i markeringen att enrådighetsmodellen inte skulle utgöra huvudalternativet, att delat ansvar mellan chef och styrelse kunde förekomma samt en positiv värdering av intresserepresentanternas eventuella återinträde i verksstyrelserna. och folkpartisterna reserverade sig i på den sistnämnda punkten, men ställde sig i övrigt bakom propositionen. Varken den socialdemokratiska regeringen, eller tog sin utgångspunkt i, eller ens nämnde, styrningsbehovets potentiella koppling till frågan om ämbetsverkens självständighet. De övriga ledamöterna i , inklusive socialdemokraterna, var dock missnöjda med regeringens förslag. Större flexibilitet för regeringen var ett steg på vägen, men inte tillräckligt. Socialdemokraterna, , och förordade den reservation socialdemokraterna avgivit i framför den nu aktuella propositionen. Man tog därmed ställning för en betoning på lekmannastyrelser i ledningsfrågan, men också för det principiella resonemang om relationen mellan regeringen och myndigheterna som där fördes, och beskrivningen av vad den svenska förvaltningsmodellen innebar. De yttranden som kom till från andra utskott innehöll en omfattande och varierad samling ståndpunkter och argument. Partierna resonerade delvis olika i olika utskott. Utskotten uttalade sig i vissa fall generellt om propositionen, men oftare om den modell som föreslogs för myndigheter inom deras eget sakområde. I den debatt som fördes om den socialdemokratiska regeringens proposition 1998 hade inslagen av explicit betoning av ämbetsverkens självständighet försvunnit. Snarare är det samlade intrycket att alla debattörer tog sin utgångspunkt i behovet av styrning. I flera inlägg påpekades dock att denna inte bara borde komma uppifrån, från regeringen, utan också nedifrån, direkt från medborgarna. I ett inlägg diskuterades dock frågan om ämbetsverkens självständighet, då i syfte att avskaffa densamma. Den socialdemokratiska regeringens lägesbeskrivning liknade den proposition. Uppräkningen av de krav på, eller mål för, förvaltningen som regeringen ansåg viktiga var lång, men de konkreta förslagen få, vilket föredragande själv medgav. skulle enligt regeringen vara rättssäker, demokratisk, effektiv, tillgänglig, tillmötesgående och åtnjuta förtroende hos medborgarna. Den skulle också vara "framgångsrik och respekterad" i det internationella samarbetet. Näringslivet nämndes som en särskild grupp, vid sidan av medborgarna, som förvaltningen skulle ta ansvar för. Att på detta sätt definiera målgrupper, utöver "folket", är tämligen ovanligt i dessa sammanhang. Regeringen hävdade vidare värdet av att förvaltningen tog tillvara särskilda kunskaper, etniskt, kulturellt och möjligen även genus-betingade sådana. Detta skulle lämpligen ske i rekryteringen av tjänstemän och sågs som en effektivitets- och demokratifråga. Diskussionen om målen/kraven och de värden man här ville uppnå var tämligen vag och oproblematiserad. Inget sades till exempel om vad etnisk och kulturell mångfald är, eller om hur dessa dimensioner skulle beaktas i relation till andra värden. Målet att ta tillvara kunskap hos både män och kvinnor utvecklades inte heller närmare. I propositionen diskuterades dock att värden som demokrati, rättssäkerhet och effektivitet kan komma i konflikt med varandra, men att de understödjer varandra. Denna intressanta tråd utvecklades dock inte närmare. Propositionen innehöll ingen explicit omformulering av myndigheternas självständighet eller lydnadsförhållande gentemot regeringen. Regeringsformens stadganden om att myndigheterna lyder under regeringen, principen om lagstyre och offentlighetsprincipen nämndes, men den diskussion om RF 11:7 och regeringens styrningsutrymme som initierat lyste med sin frånvaro. EU-medlemskapet återkom som ett exempel på behovet att styra och samordna, och man hävdade att delegeringen till myndigheterna krävde att de politiska intentionerna klargjordes på olika sätt. Dessa faktorer kopplades dock inte till någon principiell diskussion om relationen mellan regeringen och förvaltningen på det sätt som varit centralt i debatten 1987. För att realisera den omfattande målkatalogen presenterade regeringen ett handlingsprogram på tre områden, "kvalitet, kompetens och etik"; "styrning och ledning" samt "informationsförsörjning". Kvalitets-, kompetens- och etikarbetet krävde enligt regeringen inga nya regelverk, men en ny myndighet för samordning och dylikt borde inrättas. Vad gällde styrnings- och ledningsfrågorna stod idén om flexibilitet i huvudsak fast. Resultatstyrningen borde utvecklas. Man betonade här att denna styrningsform gav myndigheterna stor frihet och att riksdag och regering därför måste ges möjlighet att hålla sig informerade om verksamheten. Man ansåg vidare, tyvärr utan att närmare precisera sig, att resultatstyrning var "väl lämpad för den svenska förvaltningsmodellen och för att uppfylla kraven på effektivitet". Styrningsdiskussionen relaterades också till frågan om myndigheternas ledning. "Mål- och resultatdialogen" med myndighetscheferna ansågs vara ett viktigt instrument för regeringen att klargöra och precisera myndigheternas verksamhet. På samma sätt som i tidigare debatter gjordes därmed en koppling mellan arbetsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna å ena sidan och styrningsfrågor å den andra. Propositionen fick ett positivt omdöme av de övriga riksdagspartierna. Ett tydligare medborgarperspektiv efterlystes dock på bred front. Här var idén att förvaltningen skulle uppmuntra och ta tillvara medborgarnas klagomål och erfarenheter. Styrningen skulle med andra ord också komma nedifrån och inte bara uppifrån, via de folkvalda. Vi anar här ett genomslag av idéer om deliberativ demokrati och brukarmedverkan. I diskussionen problematiserades dock ej denna typ av styrsignaler eller influenser i förhållande till de politiska institutionernas mandat och legitimitet, det vill säga de demokratiska eller rättviserelaterade problem som är potentiella i denna typ av direktstyrda modeller. I några inlägg markerades särskilt vikten av offentlighet och insyn. ville se ett tillägg om offentlighetsprincipen och meddelarfriheten i diskussionen om kvalitet, kompetens och statstjänstemannarollen. I en gemensam motion från , , , , och ansåg man att regeringen borde utveckla sin syn på förvaltningsetiken. , och några socialdemokrater upprepade också sin kritik mot det flexibla valet av ledningsmodell. uttalade vidare en mer skeptisk syn på resultatstyrningen än övriga partier. Utan tydliga politiska mål uppstod ett demokratiskt problem. Partiet intog en uttalat negativ hållning gentemot de effekter EU-medlemskapet haft på maktfördelningen mellan politik och förvaltning. Det ökade inflytande för tjänstemännen som EU-medlemskapet medförde måste enligt anses problematiskt. Bland inläggen fanns några få direkta referenser till "den svenska förvaltningsmodellen". I en socialdemokratisk motion ansåg man att det svenska förvaltningssystemet var unikt i världen på grund av medborgarnas möjlighet till insyn i myndigheternas verksamhet. Insynen garanterades genom offentlighetsprincipen och lekmannastyrelserna. En centerpartist föreslog, något överraskande med tanke på den tystnad om frågan som rådde i debatten, att modellen med självständiga ämbetsverk skulle skrotas: Ministerstyre är inte tillåtet enligt grundlagen. Denna unika form för statsförvaltning fick vi med Axel . Det finns anledning att ifrågasätta om den fungerar väl, ur demokratisk och praktisk synpunkt . Enligt min mening är nu tiden mogen att avskaffa de självständiga statliga verken. Folket ska veta att en minister ytterst är ansvarig för hur statstjänstemännen verkställer de folkvaldas beslut. Är man inte nöjd med hur en myndighet arbetar skulle man kunna rösta för en ny regering i kommande allmänna val. (Motion 1997/98:K42, s. Motionären tog fasta på regeringens skrivningar om behovet av styrning och samordning i och med EU-medlemskapet, och att myndigheterna borde företräda i EU-arbetet. Detta i sammanhanget mycket drastiska och avvikande förslag kommenterades ytterst kortfattat av , som inte såg någon anledning att frångå den rådande ordningen. I övrigt kommenterades inte förslaget i debatten. Idén om en svensk förvaltningsmodell - slutsatser När "den svenska förvaltningsmodellen" uttryckligen diskuteras är det definitionsmässigt främst den så kallade dualismen som avses, det vill säga idén om en tydlig delning av exekutivmakten, mellan regering och självständiga ämbetsverk. var argumentet för en sådan uppdelning baserat på idén om arbetsfördelning, om att politiskt beslutsfattande och implementering var distinkt åtskilda och att detta var något gott. Rättssäkerhet är ett centralt värde i denna debatt. En precisering av ämbetsverkens självständighet är de diskussioner som rör styrningens avsändare, regeringen som kollektiv eller enskilda statsråd. Till definitionen av den svenska förvaltningsmodellen kan vi därför lägga frånvaro av ministerstyre. I den moderna debatten formuleras den svenska förvaltningsmodellen som en konstruktion där ämbetsverken är både självständiga och underkastade regeringsmakten. Modellen ges också fler karaktärsdrag, där möjligheterna till medborgerlig insyn särskilt framhålls. Idén om en arbetsfördelning mellan politik och förvaltning finns också närvarande i den moderna debatten, men utmanas av vad som upplevs som nödvändig delegering av beslutskompetens och en uppfattning om att förvaltningen kan komma att fatta beslut som är politiska till sin natur. Debattörerna ger dock sällan uttryck för precisa uppfattningar om vilka arbetsuppgifter som är att betrakta som "politiska" respektive "implementerande". Helt klart är dock att vi kan skönja en tilltagande enighet om att nya styrningsformer och förändrade förutsättningar (till exempel EU-medlemskapet) delvis ändrat arbetsfördelningen mellan regeringen och förvaltningen. Detta bör enligt flertalet debattdeltagare få konsekvenser för hur förvaltningen styrs och kontrolleras, men anses inte utgöra grund för en omformulering av den svenska förvaltningsmodellen. Tvärtom beskrivs den svenska förvaltningsmodellen som särskilt lämpad att möta de krav vår samtid ställer. Det råder alltså en bred enighet om att "den svenska förvaltningsmodellen" är något unikt och gott som bör bevaras. Förslag som mer eller mindre uttalat syftar till att avskaffa ämbetsverkens självständighet och att införa ministerstyre vinner inget gehör utan ignoreras i stor utsträckning av övriga debattörer. Enigheten om modellens förtjänster vad gäller dessa aspekter står sig , men gäller dock inte alltid vad som är förenligt med modellen, det vill säga hur stort styrningsutrymme regeringen har eller vilka styrningsformer som kan användas utan att modellen kollapsar. Här visar analysen att debattörerna gör olika bedömningar sinsemellan och i vissa fall även för egen del . Innehållsmässigt är debatterna snarlika under de undersökta perioderna. Vilken typ av kontakter som bör tillåtas mellan departement och verk är en återkommande fråga. En tvistefråga i detta sammanhang är vad som överhuvudtaget är att betrakta som styrning, och därmed potentiellt problematiskt i förhållande till ämbetsverkens självständighet och förbudet mot ministerstyrelse. Andra återkommande frågor är vilken roll förvaltningen ska spela i förhållande till regeringsmakten och medborgarna. Här blir förvaltningens tjänstemän av intresse för debattörerna. Diskussioner om utbildning, etik och representativitet förs under båda tidsperioderna. De argument som anförs för olika ståndpunkter är också likartade under båda perioderna. Rättssäkerhet, effektivitet och handlingskraft, samt idéer om representativitet i direkt förhållande till medborgarna eller i form av den politiska viljans genomslag, utgör de huvudsakliga motiveringarna. Dessa värden preciseras dock inte i någon högre utsträckning och ställs endast i undantagsfall mot varandra. Likheterna mellan de båda perioderna är alltså slående. Problemen framstår som tidlösa, och sättet att diskutera dem på likaså. En viktig slutsats efter den historiska jämförelsen är att den modell eller tradition som våra samtida parlamentariker ofta refererar till är ett svårfångat och ständigt ifrågasatt fenomen. Det finns olika uppfattningar om hur idén om en handlingskraftig regering som kräver ett stort och flexibelt styrningsutrymme ska kombineras med dual arbetsfördelning, självständiga ämbetsverk och frånvaron av ministerstyre. Analysen av den moderna debatten inleddes med försök till omtolkning av den svenska förvaltningsmodellens innehåll och betydelse för regeringens styrningsutrymme. Till en början mötte detta perspektiv motstånd, först från och och sedan från socialdemokraterna i oppositionsställning. Detta motstånd lyfte i båda fallen fram ämbetsverkens självständighet som den mest centrala aspekten av den svenska förvaltningsmodellen, protesterna riktades mot betoningen av regeringens styrningsbehov. Det är rimligt att tolka motståndet som intressebaserat snarare än ideologiskt motiverat eftersom partierna bytte perspektiv och retoriskt anslag när de bytte parlamentarisk position. En intressant hypotes genereras i och med detta, den att regeringspartier är mer intresserade av att direkt och kraftfullt kunna styra förvaltningen, medan oppositionspartier vill skydda förvaltningen och därmed bygga in ett konserverande moment. Den tydliga uppdelningen i regerings- respektive oppositionslinjer i debatten grumlas dock något . Hur vi ur ett strategiskt perspektiv ska förstå den parlamentariska förvirring som rådde 1995 är oklart. Vad gäller debatt bör vi också fundera närmare över den uppenbara enighet som råder kring de förvaltningspolitiska frågorna. Det perspektiv som lanserade 1983 verkar nu ha slagit igenom på bred front, behovet av att kunna styra är utgångspunkten för samtliga debattörer. Ingen problematiserar styrningsbehovet i relation till de självständiga ämbetsverken på det sätt som till exempel var tydligt i debatten 1987. Vi kan tolka materialet som att debattörerna anser att den svenska förvaltningsmodellen klarar varje utmaning som samtiden bjuder. De krav på direkt styrning och samordning som till exempel EU-samarbetet ställer definieras inte som problematiskt för självständigheten. Vad gäller mål- och resultatstyrningen hävdar man explicit att den svenska förvaltningsmodellen är särskilt lämpad för denna typ av styrning. En möjlig förklaring till den breda enighet som debattörerna visar är att den målkatalog de diskuterar är tillräckligt omfattande och tillräckligt vagt formulerad för att passa alla. Ingen riskerar därmed att binda sig vid några precisa uppfattningar av hur mycket förvaltningen ska styras, eller hur. I en parlamentarisk situation där alla bedömer sina möjligheter att inneha eller direkt påverka regeringsmakten som relativt goda, är kanske ett stort mått av flexibilitet ett attraktivt alternativ till precisa regleringar grundade i uttalade principiella uppfattningar. Det finns anledning att förhålla sig kritisk till den typ av målkatalog som beskriver relationen mellan regeringen och myndigheterna, mellan politik och förvaltning. Kritiken träffar både beskrivningen av arbetsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna och de idéer om lämpliga styrningsinstrument och graden av styrning som förs fram. Avsaknaden av problematisering och precision är uppenbar. Uppräkningen av krav och mål ger oss ingen vägledning om innehållet i dessa eller hur man vill prioritera i mål- och värdekonflikter. Denna typ av politiska måldokument är att likna vid "önskelistor" än nyanserade försök att ta ställning i principiellt viktiga frågor om styrelseskickets form och legitima grund. Kritik kan också i stort riktas mot hur den i konstitutionella termer centrala frågan om relationen mellan politik och förvaltning behandlas i den parlamentariska debatten. Den offentliga maktutövningens former diskuteras utan önskvärd klarhet och precision, och utifrån vad vi kan misstänka vara ett pragmatiskt snarare än principiellt perspektiv. Faran i att på detta sätt undvika att erkänna frågans dignitet och svårighetsgrad, ligger i att vad vi kan kalla den konstitutionella beredskapen urholkas. Grundläggande spelregler framstår möjligen som självklara eller till och med oviktiga i en stabil och väl fungerande demokrati. Att vi överhuvudtaget har dem är dock för att vi erkänner risken för att omständigheterna kan komma att förändras. Empiriska studier av relationen mellan departement och verk Intresset för att studera den svenska statsförvaltningen var länge svagt inom svensk statskunskap. Med undantag för undersökning Svensk statsförvaltning i arbete , började forskarna intressera sig för att empiriskt studera förvaltningen i större omfattning först . En av orsakerna bakom det ökade intresset var bland annat den offentliga sektorns dramatiska tillväxt . Med begreppet "den svenska förvaltningsmodellen" avses i allmänhet den dualistiska uppdelning som sägs råda mellan politiska och verkställande förvaltningsorgan.