frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — I vilken utsträckning och hur har man inom xx universitet/högskola sett högskolelagens krav när det gäller ovannämnda frågor som en resursfråga? Skillnader mellan olika ämnesområden? Förändringar över tiden i och med grundutbildningens expansion? Inverkan av olika finansieringsformer? 3 Betydelsen av examina och examinationsformer högskoleutredning lyftes examinationens betydelse fram för kvaliteten i högskolans grundutbildning. Framför allt betonades vikten av examination inom breda kursavsnitt och medverkan av externa examinatorer. Vid uppföljning (Börjar grundbulten rosta?) konstaterades att extern examination knappast förekommer inom revisorer har också konstaterat i sin högskolegranskning att examinationen i sig har fått minskad betydelse . Vilka är erfarenheterna inom xx universitet/högskola? Har man inom xx universitet/högskola betraktat 1990-talets utveckling i detta avseende som ett problem när det gäller högskolelagens krav i ovannämnda avseende? På vilket sätt? Hur hanteras frågorna? Distansutbildningen ökar nu snabbt både nationellt och internationellt. Hur påverkas förutsättningarna att leva upp till högskolelagens krav i ovannämnda avseende vid distansundervisning? Vilka är erfarenheterna inom xx universitet/högskola? Hur hanteras frågorna? Vilka åtgärder har vidtagits? 5 Uppföljning, utvärdering och intern kontroll av Hur följer man upp och utvärderar kvalitetsfrågorna i grundutbildningen i ovan nämnda avseenden inom xx universitet/högskola? Perspektivval, t.ex. utifrån-/inifrånperspektiv, student-/lärar-/avnämarperspektiv? Kontroll på kurs- eller examensnivå eller annan nivå? Regelbundna uppföljningssystem respektive mer situationsanpassade utvärderingar? ska bl.a. granska och kontrollera högskolelagens krav på vetenskaplig grund i högskolans utbildning samt på nära samband mellan utbildning och forskning. Detta sker främst via verkets bedömning av examensrätter. Men verket gör liknande bedömningar vid granskning av rätt till vetenskapsområden och universitetsstatus. Utgör verkets ställningstagande i dessa avseenden en tydlig vägledning för de krav som ställs för att högskolelagens krav ska vara uppfyllda? Konkreta positiva/negativa erfarenheter inom xx universitet/högskola? Företrädare för universitet och högskolor , professor emeritus, , av utbildning och forskning, , professor emeritus, REVISORER TEL Www.riksdagen.se/rr 100 12 FAX Förord revisorer har på eget initiativ inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen. Revisorernas granskning består av fyra delar. Detta är den fjärde delrapporten. Den är inriktad på resursanvändningen inom högskolan. Underlag för denna rapport är bl.a. ett uppdrag till filosofie doktor om resursanvändningen på lärosätesnivå. Professor och fil. kand. har varit sakkunniga under utarbetandet av denna rapport. Granskningen har bedrivits inom revisionens andra avdelning. I andra avdelningen ingår Per (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektörerna haft huvudansvar för granskningsarbetet. Även utredningschefen och kanslichefen har deltagit i arbetet. Denna rapport är beslutad av revisorerna . Rapporten sänds på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Revisorerna har för avsikt att överlämna en samlad bedömning av högskolegranskningen till . I revisorernas granskning av högskolesektorns resursanvändning ställs grundutbildningens redovisade prestationer och resultat mot de resurser som tilldelats verksamheten. Sektorns utveckling karakteriseras av en decentraliserad verksamhet. Grundutbildningen har expanderat kraftigt som statsmakterna har genomfört besparingar i relation till antalet studenter. Vidare har andelen externt finansierad forskning ökat. Högskolans uppdrag har också förändrats. infördes bl.a. bestämmelsen i hög-skolelagen att lärosätena ska samverka med det omgivande samhället och in-formera om sin verksamhet. Brister i redovisning och analys av resursanvändning Erfarenheterna från totalt sex institutioner på tre lärosäten är att kostnadsba-serad redovisning endast förekommer undantagsvis. Den ekonomiska redovisningen på lokal nivå är i huvudsak baserad på en schablonmässig fördelning av anslag för gemensamma och indirekta kostnader, där undervisningsdelen - kostnaden för lärarlöner - riskerar att bli en restpost. Anslagen till grundutbildningen bygger på individbaserade ersättningar. På såväl nationell som lokal nivå saknas emellertid en individbaserad kostnads-redovisning. Därmed kan redovisade kostnader inte relateras till tilldelade medel. Det är också svårt att bedöma konsekvenser av genomförda bespa-ringar och i vilken utsträckning möjligheter till effektivisering inom högsko-lesektorn har tagits till vara. Många oklarheter kring grundutbildningens resultat Utbildningens resultat redovisas med hjälp av lärosätenas prestationsgrad - dvs. antal presterade poäng i relation till antal helårsstudenter - och exa-mensfrekvens för olika slag av utbildningar. Båda måtten har begränsningar. Prestationsgraden ger på aggregerad nivå information om prestationer av studenter och lärosäten. Men måttet ger inte information om vare sig enskil-da studenters prestationer eller om utbildningsnivå för genomförda presta-tioner. Informationen om utbildningens kvalitet är också begränsad. Med högskolereform fick examina en central betydelse. Särskilda kvalitetskrav för olika examina anges i den s.k. Examensordningen. Den ge-nomsnittliga studietiden i högskolans grundutbildning är lång och har också förlängts. Examensfrekvensen för en grupp nybörjarstudenter kan avläsas först . I tidigare delrapporter har revisorerna också konstaterat att antalet examina av flera skäl är ett osäkert resultatmått. Men någon mer ingående analys av skillnader eller förändring i examensfrekvens har inte redovisats av vare sig regeringen eller . Regeringen har inte tagit initiativ till att utveckla alternativa mått för att redovisa grundutbildningens resultat. Regeringens signaler till lärosätena om betydelsen av att följa upp och analysera grundutbildningens resultat är okla-ra. I budgetproposition och regleringsbrev saknas diskussioner kring mer ge- nerella mål för prestationsgrad eller examensfrekvens utifrån högskolelagens krav på en effektiv verksamhet av hög kvalitet. Prestationsgraden vid universitet och högskolor har varit relativt . Vid utbildningens expansion medför detta att alltfler hel-årsstudenter är utan studieresultat i den meningen att de inte fullföljer sin ut-bildning med godkända tentamina. Regeringen har varken analyserat och re-dovisat orsakerna bakom dessa förhållanden eller vilka åtgärder lärosätena har vidtagit med anledning av dessa förhållanden. Studenternas tillgång till lärare följs inte upp Högskolans grundutbildning har karaktären av lärarledda självstudier. Lärar-nas betydelse för goda resultat framgår av mål och krav i högskolelagen. Studenternas lärartid följs emellertid inte löpande upp på vare sig nationell eller lokal nivå. Regeringen har inte frågat efter denna uppgift i de krav på återrapportering från lärosätena som ingår i regleringsbreven. Enhetliga mått för att följa upp studenternas tillgång till lärare har inte utvecklats. Regering-en har inte heller formulerat något mål för undervisningstätheten. Revisorerna har funnit att det finns en risk för att andra faktorer än under-visningens kvalitet, mätt som t.ex. studenternas lärartimmar , blir styrande vid undervisningens planering och budgetering. Detta får allvarliga konsekvenser för möjligheten att bedriva en utbildning av god kvalitet. Utveckla redovisningen av grundutbildningens kostnader Verksamhetens ekonomiska utfall bör kunna beräknas på individnivå. Rege-ringen och bör bidra till att en sådan redovisning utvecklas. Regeringens initiativ till försök med sådan redovisning i regleringsbrev för bör permanentas och integreras i budgetarbetet. Utveckla redovisningen av grundutbildningens prestationer och resultat Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till att utveckla redovis-ning-en av prestationer och resultat för högskolans grundutbildning. Denna redo-visning bör koncentreras till några få nyckeltal som fångar in centrala delar av verksamhetens utveckling. Enhetliga mått bör utvecklas för att beräkna studenternas lärartid. Denna tid bör regelbundet följas upp. Prestationsgraden behöver kompletteras med mått som inbegriper en-skilda studenters resultat och utbildningens kvalitet. Med utbildningens expansion och prestationsgrad är det alltfler studenter som inte fullföljer sin utbildning med godkända tentamina. Regeringen bör klarlägga orsakerna bakom dessa förhållanden samt re-dovisa vidtagna åtgärder med anledning av dessa förhållanden. I budgetpropositionen bör regeringen ta ställning till mer generella mål för prestationsgrad och examensfrekvens utifrån högskolelagens krav på en effektiv verksamhet av hög kvalitet. Detta ställningstagande bör avspeglas i tydligare resultatkrav i lärosätenas regleringsbrev fattade revisorer på eget initiativ beslutet att granska högskolan med tyngdpunkt på resursanvändningen. Till grund för beslutet låg förstudien - hur används resurserna (Riks-dagens revisorer 1998/99:9). Granskningen omfattar fyra delrapporter. De tre tidigare delrap-porterna rör granskande och främjande roll Högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning I denna rapport behandlas resursanvändningen i högskolans grundutbildning. Bakgrunden är att högskoleväsendet har decentraliserats . har grundutbildningen expanderat kraftigt, och de finansiella vill-koren har förändrats. Anslagen till forskning och forskarutbildning har inte ökat i samma utsträckning som anslagen till grundutbildning. Nya forsk-ningsfinansiärer har dock tillkommit, och andelen externt finansierad forsk-ning har ökat inom högskolesektorn. Följande frågor ställs för att undersöka hur resurserna för högskolans grundutbildning har utvecklats och använts. Hur har kostnadsutvecklingen varit inom högskolesektorn under 1990- talet, på nationell och lokal nivå? Vad har påverkat resursanvändning och kostnadsutveckling? Hur har antalet lärartimmar per student utvecklats? Vad är resultatet av använda resurser? Hur har resursanvändning och resultat redovisats till ? På nationell nivå har befintlig statistik och tillgängliga ekonomiska data analyserats. /95 har jämförts med . Tidsperi-oden mellan dessa år är den längsta period för vilken jämförbara uppgifter har kunnat erhållas. Filosofie doktor har studerat kostnadsredovis-ning av två ämnen vartdera vid tre lärosäten. Kostnadsutvecklingen för ämnena biologi med kemiteknik och engelska har studerats vid medan kemi och engelska har undersökts vid . Datalogi och historia har undersökts vid . En avgränsning är att forskning och forskarutbildning endast behandlas när den påverkar resurserna för grundutbildning. Rapporten är disponerad på följande sätt. I kapitel 2 redovisas resurstill-delningen till högskolan samt och regeringens krav på högskolor-nas resursanvändning. I kapitel 3 finns en genomgång av redovisning och kostnadsutveckling inom högskolorna. Kapitel 4 innehåller en genomgång av grundutbildningens resultat. Revisorernas överväganden och förslag redovisas i kapitel 5. 2 Resurstilldelning till högskolans grundutbildning 2.1 krav på en effektiv resursanvändning Gällande regler och principer för högskolans styrning, organisation och re-sursanvändning fastställdes av /93 vid behandlingen av propositionerna Universitet och högskolor - Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) och Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). Innebörden av denna reform - omnämnd som univer-sitets- och högskolereform - var decentralisering och resultatinriktning av högskoleväsendet. Reformen hade utvecklats och föreslagits i högskoleut-redningens betänkande Frihet Ansvar Kompetens - Grundutbildningens vill-kor i högskolan (SOU 1992:1). I utredningens betänkande Resurser för hög-skolans grundutbildning (SOU 1992:44) hade den av beslutade per capita-tilldelningen förberetts genom kostnadsanalyser för olika slags utbild-ningar. 2.1.1 Högskolelagens reglering av kvalitet och effektivitet Effektivitet och god resursanvändning i högskolans verksamhet be-handlas i högskolelagen (1992:1434). Krav på såväl effektivitet som kvalitet framgår av lagens 1 kap. 4 §: Verksamheten skall avpassas så att en hög kvalitet nås, såväl i ut-bild-ningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet. Det är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studen-terna vid högskolorna att de tillgängliga resurserna utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Det är således en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studenter att de tillgängliga resurserna utnyttjas effektivt för att hålla en hög kva-litet i verksamheten. Av lagens förarbeten framgår också att vid priorite-ringar ska kvaliteten överordnas kvantiteten (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). De kvalitetskrav som är utmärkande för högskolans grundutbildning framgår av första stycket i högskolelagens 9 §: Den grundläggande högskoleutbildningen skall, utöver kunskaper och fär-digheter, ge studenterna förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskaps-utvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser. U-bildningen bör också utveckla studenternas förmåga till informationsutbyte på veten-skaplig nivå. Revisorerna behandlar dessa krav närmare i delrapporten (rapport /01:1). 2.1.2 Krav på besparingar - och på expansion Högskolans grundutbildning har expanderat kraftigt . Volymökningen var störst tidigare del. /90-1993/94 ökade antalet helårsstudenter , motsvarande 72 000 helårsstudenter. Under de därpå följande åren fortsatte utbyggnaden av grundutbildningen, men i långsammare takt. Under dessa år infördes också ett nytt styrsystem för högskolan. Det nya styrsystemet - som var ett led i ovannämnda universitets- och högskolereform - omfattade också ett nytt system för resurstilldelning till högskolans grundutbildning. Expansionen av högskolans grundutbildning kan belysas via resurstilldelningen, studentvolymen och utbildningens kostnader med hjälp av uppgifter från nationella uppföljningsdatabas för verksamheten vid universitet och högskolor, den s.k. NU-databasen. /95-1998 ökade grundutbildningens resurstilldelning , i löpande priser. ökade antalet helårsstudenter från 215 000 till 245 000 medan högskolans kostnader ökade , i löpande priser. Den beräknade kostnaden per helårsstudent ökade i löpande priser. Enligt beräkningar som har genomförts av bl.a. , och tidigare högskolerektorn fil. minskade den reala resurstilldelningen per student med /95-1997. Högskolans ekonomi med det nya resurstilldelnings-systemet påverkades av förhållanden av engångskaraktär. Många lärosäten förde med sig ackumulerade överskott från gamla reservationsanslag. Dessa kunde utnyttjas i verksamheten efter 1993. Innebörden av detta är att ersättningsbeloppens reella förmåga att täcka grundutbildning-ens kostnader kunnat avläsas först när de omnämnda reservationerna hade förbrukats. En jämförelse av de nivåer på grundutbildningens per capita-ersättningar som anges i regleringsbreven /95 till 2000 visar att ersättningarna minskade . Den genomsnittliga tilldelningen per helårsstudent minskade i löpande priser. Nivån på per capita-ersättningen för utbildningsområdena humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap sänktes . För utbildningsområdena naturvetenskap, teknik, farmaci och vård minskade ersättningarna . I budgetpropositionen för bedömde regeringen att efterfrågan på högskoleutbildning skulle komma att vara fortsatt hög (prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:UbU1). på att det finns många unga med behörighet att börja läsa på högskolan, att det s.k. medför att fler vuxna söker till högskolan och att behovet av kompletterande utbildning senare under yrkeslivet ökar. Därför ska utbyggnaden av högskolan fortsätta. och regeringen formulerade mot den bakgrunden ett volymmål för högskolans grundutbildning. Den angivna målsättningen är att hälften av en årskull ska ha inlett högskolestudier . ringen inget mål för genomströmning och examina eller för kompletterande utbildningar och vidareutbildningar. /95-1998 har således kostnaderna ökat medan intäk-terna per student har minskat. För /95 var de anslagsmässiga intäkterna högre än kostnaderna. , , var i stället kostnaderna högre än de anslagsmässiga intäkterna. Skiftet inträffade redan för det förlängda /96, då kostnaderna översteg intäkterna med . Bakom den redovisade utvecklingen ligger i huvudsak två olika politiska beslut. Högskolan skulle byggas ut för att möta en växande efterfrågan. Hög-skolan skulle också medverka i de besparingar som krävdes för att stabilisera statsfinanserna. Högskolans sparbeting beslutades av riksdag och regering genom att nivån på per capita-ersättningarna sänktes. Kostnader till följd av nya åtaganden i högskolans verksamhet skulle rymmas inom befintliga kostnadsramar. 2.2 Regeringens precisering av kraven på högskolorna Regeringen har preciserat sina krav på högskolorna i olika förordningar och i regleringsbreven till högskolorna. I den s.k. examensordningen, som utgör bilaga 2 till Högskoleförordningen (SFS 1993:100), anges vilka examina som får avläggas i den grundläggande högskoleutbildningen. Examensordningen infördes av flera skäl (bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). Examensordningen visar statsmakternas inriktning på utbildningens re-sultat. I en decentraliserad studieorganisation ger examensbenämningar-na information om studiernas omfattning och nivå. Examensordningen är ett instrument för kvalitetskontroll. I förordningen anges krav och inriktning för olika examina. Examensordningen är viktig vid internationella jämförelser. På en euro-peisk marknad - särskilt inom det tekniska området - krävs examensbe-vis på fullföljd utbildning. I examensordningen anges tre slag av generella examina samt flera olika yr-kesexamina. För varje examen gäller målen i högskolelagen, högskolans eg-na mål samt de mål för respektive examen som anges i ovannämnda examen-sordning. Kravet på yrkesexamina är sammanlagt minst 80 poäng, antingen i aktuellt program eller sammanräknat med en tidigare examen som ger behö-righet. 2.2.2 Redovisningskrav enligt studiedokumentationsförordningen Högskolans resultatredovisning regleras i förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor, den s.k. studiedo-kumentationsförordningen. Utbildning vid högskola har karaktären av självstudier med lärarstöd. En högskolas prestationer under ett läsår är olika slag av stöd till studenterna, där lärarstödet utgör en central del. Effekten av lärarstödet är inhämtade kunskaper och färdigheter inklusive tillägnad vetenskaplig förmåga eller kritisk självständighet. Nyckeltal för högskolans prestationer är t.ex. antal lärartimmar per student och tidsenhet. Examina är ett nyckeltal för högskolans effekter. Regeringen redovisar myndigheternas resultat för . Högskolans resultatredovisning regleras dels i förordningen (2000:605) om årsredovis-ning och budgetunderlag, dels i den ovan angivna studiedokumentationsför-ordningen. Enligt studiedokumentationsförordningen ska uppgifterna om verksamhe-ten redovisas uppdelade på tre verksamhetsgrenar, nämligen grundläggande högskoleutbildning med stödfunktioner forskning och forskarutbildning med stödfunktioner eller konstnärligt utvecklingsarbete med stödfunktioner annan verksamhet av betydande omfattning. Enligt studiedokumentationsförordningen ska intäkter och kostnader redovi-sas och kommenteras fördelade på verksamhetsgrenar. Samtliga redovisade resultat ska också jämföras med de senaste tre årens resultat. Regeringen har emellertid inte definierat vilka uppgifter om högskolans verksamhet som ut-gör resultat. 2.2.3 Återrapporteringskrav i regleringsbreven Tillsammans med det totala anslaget av resurser till en högskolas grundut-bildning ges ett årligt utbildningsuppdrag i regleringsbreven avseende antalet helårsstudenter. I regleringsbreven anges såväl övergripande mål som verk-samhetsmål för varje högskola. Vidare kan mål för antal examina, t.ex. ma-gisterexamina eller olika yrkesexamina anges. Krav på förändrad intagning till utbildningar i form av ökat eller minskat antal helårsstudenter kan ställas för olika utbildningsområden. Vid tilldelningen av resurser anges även en högsta ersättning - ett takbe-lopp - som respektive högskola kan tillgodoräkna sig. Mot takbeloppet avräknas beloppet för det gångna årets helårsstudenter och helårsprestationer, utbildningsområde för utbildningsområde. Högskolan ansvarar för den interna fördelningen av medel. Det finns inget krav på att följa de nationella nivåerna på per capita-ersättningarna. Medlen ska fördelas utifrån högskolans förutsättningar så att resurserna används på bästa sätt och med inriktning på bästa möjliga resultat. I regleringsbreven formuleras också såväl generella som högskolespecifika krav på återrapportering till regeringen. Enligt regleringsbrevet för ska det av högskolornas årsredovis-ningar framgå antalet helårsstudenter inom olika utbildningar. Den gemensamma delen av regleringsbrevet innehåller också ett flertal olika upp-drag av olika inriktningar. I regleringsbrevet för uppdras t.ex. till lä-rosätena att beakta behovet av fort- och vidareutbildning i sitt utbildningsut-bud. Vidare ställs krav på tillgänglighet i fort- och vidareutbildningen genom bl.a. lägre studietakt samt kurser på andra tider än på vardagar. Utbu-det av sådana kurser ska redovisas i form av antal studenter och helårsstu-denter samt helårsprestationer. Andra typer av uppdrag rör pedagogisk fortbildning av lärare, högskolans samverkansuppgift m.m. I den högskolespecifika delen ingår ett utbildningsuppdrag för grundut-bildning. gäller t.ex. för att ska återrapportera antalet helårsstudenter som deltagit i särskilt angivna språkut-bildningar, utbildningar i naturvetenskap och teknik eller viss internationell lärarfortbildning. I regleringsbrevet för ges några högskolor i uppdrag att ingå¨i en försöksverksamhet. samt och och ska således redovisa nyckeltal för kostnaden per helårsstudent inom olika utbildningsområden. Lärosätena ska också kommentera resultatet av dessa beräkningar i fråga om både fördelar och nackdelar samt vid behov föreslå alternativa nyckeltal. Beräkningarna ska avse . 2.2.4 Översyn av högskolans styrning tillsatte regeringen en särskild utredare för att utreda vissa frå-gor om högskolans styrning (dir. 1999:70). Utgångspunkten för utredarens uppdrag är att grundutbildningens nuvarande system för mål- och resultat-styrd resurstilldelning i sina grunddrag ska ligga fast. Utredaren ska analyse-ra möjligheten att vidareutveckla systemet och att föreslå förbättringar. Utre-daren ska också redovisa erfarenheterna av hur målstyrningen har fungerat ur såväl och regeringens som högskolans perspektiv. Därutöver ska utredaren överväga möjligheterna att införa mål- och resultatstyrd resurstill-delning till forskning och forskarutbildning. fick utredaren tilläggsdirektiv om att särskilt utreda och före-slå förändringar i fråga om högskolans lokalförsörjning (dir. 2000:6). Utredaren ska ha slutredovisat sitt uppdrag . 2.3 Högskolans resurser och redovisning 2.3.1 Anslag till högskolan anslog nära till universitet och högskolor. Drygt hälften, , avsåg reguljär grundutbild-ning. I anslagen ingår inte de medel för forskning som disponeras av forskningsråd eller sektorsmyndigheter. Se tabell 2.1.