frsrdg · GO04RR3 · 2001-01-01 00:00:00 — Resursutvecklingen för Hälsovård och sjukvård (, löpande priser) Anslag Utgiftsutfall Budgetår Kalenderår Budgetår Kalenderår 1994/95 16 800 1995/96, 1996 15 021 15 021 17 075 17 136 1997 17 432 16 872 1998 16 387 17 525 1999 17 341 18 226 2000 18 108 Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 2) Ser man enbart till resursutvecklingen senare del kan man konstatera att det finns vissa kraftiga skillnader mellan utgiftsutfallet och anvisade anslag, men att skillnaderna verkar minska. låg utgifterna ca över anvisade anslag. var situationen den omvända och anvisade anslag översteg utgifterna med . var utgifterna återigen högre än anvisade anslag (ca . minskade detta belopp till . Förskola, skola och vuxenutbildning De statliga utgifterna för förskola, skola och vuxenutbildning redovisas utifrån en stor mängd olika anslag. Det har visat sig svårt att följa dessa anslag bakåt före den nya budgetprocessen. Man bör också beakta att detta enbart återspeglar de direkta statliga utgifterna medan den större delen av verksamheten finansieras med kommunala medel. (Vilka statliga utgiftsposter som finns inom förskola, skola och vuxenutbildning framgår av ovanstående avsnitt Regeringens nuvarande redovisning.) Resursutvecklingen för Förskola, skola och vuxenutbildning (, löpande priser) Anslag Utgiftsutfall Budgetår Kalenderår Budgetår Kalenderår 1994/95 2 898 1995/96, 1996 3 337 3 337 2 660 2 811 1997 4 481 4 400 1998 5 182 5 543 1999 6 902 6 829 2000 7 003 Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 2) Ser man enbart till resursutvecklingen senare del kan man konstatera att det finns vissa skillnader mellan anvisade medel och utgiftsutfallet. överskred anvisade medel utgifterna med ca . var situationen den omvända och utgifterna var ca högre än anvisade medel. hade situationen ändrats igen och anvisade medel överskred utgifterna med ca . De tidsserier som redovisats i ovanstående avsnitt är konstruerade utifrån vad regeringen själv redovisat i den årliga budgetpropositionen . Utan tillgång till källmaterialet och med begränsad insyn i hur utgiftsområdena utvecklats över tiden är det mycket svårt att följa anslagen bakåt i tiden. Anslagen kan byta namn, nummer, syfte, omfattning eller bli flyttade mellan utgiftsområdena. I stället för information baserad på utgiftsutfallet som redovisats i budgetpropositionen under en följd av år kan information om utgiftsutfall inhämtas från . har sin informationsdatabas märkt varje anslag med en systemkod, vilket förenklar arbetet med att spåra ett dagsaktuellt anslag bakåt i tiden. Dessutom kan göra korrekt ombrytning från budgetår till kalenderår, eftersom man har tillgång till uppgifter om utgiftsutfallet . På så sätt kan man anta att underlaget från bättre återspeglar den riktiga utgiftsutvecklingen än vad de siffror som baseras på egna beräkningar gör. Statsbudgetens utgifter fördelade på utgiftsområden (, löpande priser) 4 Rättsväsendet 20 285 21 204 21 160 21 413 6 Totalförsvar 40 205 26 654 40 978 42 399 7 Internationellt bistånd 12 101 12 092 12 139 11 479 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 18 208 24 588 24 218 23 124 16 Utbildning och universitetsforskning 23 530 23 453 25 122 27 737 Källa: ESV 1999:8 , Tabellbilaga 3 Det finns två synbara problem med informationen i ovanstående tabell från . För det första är tidsserien relativt kort, endast . För det andra finns tillgängliga uppgifter om statsbudgetens utgifter inte fördelade på lägre nivå än utgiftsområde. Är man intresserad av utgifter på verksamhetsområde, som t.ex. polisväsendet eller militärt försvar, är denna redovisning ingen hjälp. Sådan information finns dock, enligt myndigheten själv, att tillgå via informationsdatabas. Ett alternativ är den redovisning som gör över utgiftsutvecklingen fördelad på ändamål i enlighet med den svenska tillämpningen av Cofogsystemet (se ovan avsnitt om ändamålsindelning). på tidsserier baserade på denna typ av information redovisas i nedanstående tabell "Statsbudgetens utgifter fördelade på ändamål 1994-1998". Statsbudgetens utgifter fördelade på ändamål 1994-1998 (, löpande priser) Internationellt och ekonomiskt bistånd 14 396 11 761 11 702 12 111 11 478 Militärt försvar 35 627 37 961 24 687 38 323 39 488 Polisväsen 10 487 10 830 11 209 11 337 11 289 Rättsskipning 5 448 5 398 5 763 5 867 6 126 Daghem, fritidshem och annan barnomsorg 12 13 13 15 14 Grundskoleutbildning 632 694 718 416 420 Gymnasial utbildning 325 300 229 150 130 Hälso- och sjukvård 1 451 2 199 2 317 2 249 15 595 Källa: ESV 1999:8 , Tabellbilaga 2 Ett problem med detta underlag är att indelningen och fördelningen av huvudgrupperna inte är helt överensstämmande med utgiftsområdena och underliggande verksamhetsområden. Vidare står i begrepp att, som tidigare nämnts, införa en ny ändamålsindelning, vilket gör underlaget något inaktuellt. Det finns ytterligare ett problem som gäller båda de ovan redovisade tidsserierna från . Det sifferunderlag man använder sig av är inte justerat för ändrade redovisningsprinciper och engångsvisa händelser, vilket gör att jämförbarheten mellan åren minskar. kompletterar därför sina produkter (t.ex. Statens finanser) med denna typ av analys. Man redovisar däremot inga tidsserier med helt jämförbara siffror fördelade på utgiftsområden eller ändamål. Som komplement till den officiella statistiken över statsbudgeten finns nationalräkenskaperna. publicerade en realekonomisk sammanställning med bl.a. den offentliga konsumtionens1 fördelning på ändamål i enlighet med den svenska tillämpningen av Cofogsystemet (se ovanstående avsnitt om ändamålsindelning). Det har inte publicerats någon liknande sammanställning senare än detta. Eftersom denna sammanställning är gammal har revisorer inhämtat ett preliminärt sifferunderlag från beräknat i enlighet med det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. Det handlar inte om hela den offentliga sektorns konsumtion utan endast om den statliga sektorns. Detta betyder inte så mycket för en verksamhet som militärt försvar, men påverkar utfallet för förskola, skola och vuxenutbildning i hög grad. Dessutom finns inte något tillgängligt underlag för andra delar av detta område än grundskoleutbildning. En annan begränsning med denna redovisning är att merparten av vad som i statsbudgeten omfattas av biståndsramen definieras i nationalräkenskapstermer som transfereringar. Denna redovisning visar därför endast de statliga utgifterna för biståndsverksamhetens förvaltning, inte själva biståndet. Vidare finns endast underlag . Samtliga belopp anges i , uttryckt i löpande priser och prisnivå. Samhällsskydd och rättsskipning varav Polisväsendet samt Rättsskipning Nedan redovisas den statliga konsumtionen för ändamålet Samhällsskydd och rättsskipning samt undergrupperna Polisväsendet och Rättsskipning. Rättsskipning motsvarar ungefär vad som i statsbudgetsystemet redovisas under verksamhetsområdena Domstolsväsendet och Åklagarväsendet. Statlig konsumtion för Samhällsskydd och rättsskipning Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3) Av diagrammet framgår att de statliga utgifterna för samhällsskydd och rättsskipning stadigt minskat räknat prisnivå. Merparten av denna utveckling verkar bero på minskade resurser till polisväsendet medan utgifterna för rättsskipning i stort legat på en oförändrad nivå. Militärt försvar varav materielinvesteringar Nedan redovisas den statliga konsumtionen för ändamålet Militärt försvar. Begreppet statlig konsumtion omfattar inköp av kapitalobjekt som saknar alternativ civil användning, dvs. sådana utgifter som i statsbudgeten redovi sas under investeringar för det militära försvaret, främst materiel. För att visa hur materielinvesteringarna påverkar utfallet inkluderas dessa i diagrammet. Statlig konsumtion för militärt försvar Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3) Av diagrammet framgår att de statliga utgifterna för militärt försvar minskat något , men med en topp . De statliga utgifterna för militärt försvar var lägst . Dessa skiftande årsutfall verkar kunna förklaras av de statliga utgifterna för materielinvesteringar, som har en liknande utveckling, fast något tydligare. Nedan redovisas den statliga konsumtionen för ändamålet Internationellt ekonomiskt bistånd. Nivån på den statliga konsumtionen skiljer sig från de belopp som redovisats för ovanstående tidsserier för statsbudgetens utfall eftersom bistånd i nationalräkenskapstermer definieras som transfereringar. Nedanstående diagram avspeglar de utgifter den svenska staten har för biståndsverksamhetens förvaltning, inte biståndet i sig. Statlig konsumtion för internationellt ekonomiskt bistånd Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3) Av diagrammet framgår att den statliga konsumtionen för internationellt bistånd räknat prisnivå minskat , även om en viss ökning skett . Nivån på den statliga konsumtionen för ändamålet Hälsovård och sjukvård skiljer sig från de belopp som redovisats i tidsserier för statsbudgetens utfall fördelat på ändamål (se ovanstående avsnitt Underlag från ). Detta beror på att endast den statliga konsumtionen är inräknad och inte hela den offentliga sektorn. Statlig konsumtion för hälsovård och sjukvård Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3) Av diagrammet framgår att de statliga utgifterna för hälsovård och sjukvård låg på samma nivå . ökade utgifterna kraftigt för att sedan minska . Nivån på den statliga konsumtionen för ändamålet Grundskoleutbildning skiljer sig från de belopp som redovisats för ovanstående tidsserier för statsbudgetens utfall. Detta beror på att endast den statliga konsumtionen är inräknad och inte hela den offentliga sektorn samt på vissa skillnader i den bakomliggande definitionen. Statlig konsumtion för grundskoleutbildning Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3) Av diagrammet framgår att de statliga utgifterna för grundskoleutbildning relativt sett haft en kraftigt ökning räknat såväl i löpande som prisnivå. Räknat prisnivå var utgifterna nere på för att sedan fyrdubblas fram . Internationella jämförelser enligt olika källor I detta avsnitt redovisas exempel på internationella jämförelser som skulle kunna utgöra en del av regeringens redovisning av resurser. Revisorerna har låtit undersöka förekomsten av internationell statistik över statsbudgetens utfall fördelat på politikområden samt offentlig konsumtion fördelat på ändamål. undersökning visar bl.a. att det är ont om just denna typ av information. Det finns ett antal producenter av internationell statistik, vilka bygger upp databaser baserade på nationella data. De tre mest intressanta i detta fall är Europeiska unionens , samt . På samma sätt som det finns olika mottagare av nationella data finns det i olika leverantörer och olika typer av information. samarbetar med och rapporterar in nationalräkenskapsdata. levererar annan ekonomisk statistik till den samt . har även mottagit statistik direkt från . Enligt sker dessa olika inrapporteringar parallellt med varandra med ingen eller liten samordning. Revisorerna föredrar att basera internationella jämförelser i första hand på nationalräkenskapsdata, företrädesvis inhämtat från . Denna typ av information torde, på grund av bakomliggande gemensamma system och definitioner (se ovanstående avsnitt om det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995), vara såväl relevant som rättvisande. I sin undersökning av tillgängligt material har dock meddelat att man från svensk sida ännu inte rapporterat in någon statistik till . Liksom var fallet med den uteblivna publiceringen av utfallsdata fördelat på ändamål (se ovanstående avsnitt om ändamålsindelning samt tidsserier enligt olika källor) beror detta på att först lägger sina resurser på införandet av det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. De internationella jämförelser som revisorerna redovisar nedan bygger i stället på ett av bearbetat underlag från . För att fördjupa redovisningen bör de internationella jämförelserna kom- pletteras med kommentarer och förklaringar till utfallet. I nedanstående exempel inskränker sig detta till kommentarer kring de trender som kan utläsas ut sifferunderlaget. Nedanstående internationella jämförelser är baserade på en databas från med benämningen "National accounts, volym 2". Denna databas är normalt inte tillgänglig för i elektronisk form (vilket i detta fall förenklat bearbetningen) utan förekommer främst som en publikation. Den aktuella databasen är mycket omfattande, åtminstone vad gäller antalet objekt och olika poster. Däremot är det faktiska innehållet i databasen mycket varierande mellan såväl länder, år som ändamål. Från databasen har dragit ut ett avsnitt som benämns . De ändamål som valts ut är "Public order and safety", "Defence", "Health" samt "Education". Däremot innehåller databasen inga uppgifter om biståndsverksamhet. har inte heller kunnat lokalisera någon användbar databas med information om biståndsmedel av den typ som här är efterfrågad (utfall längre än ). Däremot publicerar statistik om biståndsmedel med jämna mellanrum. Den typ av offentlig utgift som var mest relevant för den aktuella frågeställningen samt innehöll mest data är något som i databasen benämns "Final consumtion expenditure", vilket betyder ungefär "Slutlig förbrukning av konsumtionsmedel" eller som det benämns i nationalräkenskapstermer "Offentlig konsumtion". För att göra siffrorna jämförbara har revisorerna låtit beräkna konsumtionen som andel av respektive lands bruttonationalprodukt (i nedanstående figurer benämnt "% of GDP") Av nedanstående redovisning kan utläsas att det finns brister i underlaget. Endast ett fåtal länder har rapporterat in statistik i sådan omfattning att det går att göra någon form av jämförelser. Den tidsserie som redovisningen omfattar består därför endast av (1991-1995). För vissa av de redovisade länderna finns inte tillgängligt underlag för ens . Nedanstående figur visar andelen offentlig konsumtion av bruttonationalprodukten för ändamålet "Public order and safety", vilket närmast motsvarar den verksamhet som i statsbudgeten redovisas under utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Internationella jämförelser av resurser för rättsväsendet Källa: Statistik från i bearbetning av (se bilaga 4) Av diagrammet framgår att hade en internationellt sett medelstor offentlig konsumtion för ändamålet "public order and safety". steg konsumtionen något 1993 vända nedåt. utgör konsumtionen för detta ändamål av bruttonationalprodukten. I har man haft en liknande utveckling som i . Värdet för ligger under det svenska. Högst konsumtion för detta ändamål har och . är dessa de enda två länder vars andel av bruttonationalprodukten överstiger (extrapolerat värde för ). Lägst konsumtion för detta ändamål har . Under de år för vilka det finns tillgängligt underlag är det enda land vars andel för detta ändamål understiger av bruttonationalprodukten. Nedanstående figur visar andelen offentlig konsumtion av bruttonationalprodukten för ändamålet "Defence", vilket omfattar den verksamhet som i statsbudgeten redovisas under utgiftsområde 6 Totalförsvar. Internationella jämförelser av resurser för försvar Källa: Statistik från i bearbetning av (se bilaga 4) Av diagrammet framgår att merparten av de undersökta länderna har en konsumtion för ändamålet "Defence" som ligger mellan av bruttonationalprodukten. I har man en andel som ligger på , fast trenden är att andelen minskar. Denna trend kan även sägas vara generell för samtliga länder. Högst ligger som hade en konsumtion för detta ändamål motsvarande av bruttonationalprodukten. är det land vars andel minskat kraftigast, . För finns information tillgänglig endast . I den mån man kan utläsa trender från ett sådant begränsat underlag är det enda land som har en positiv utveckling av andelen konsumtion för försvar av bruttonationalprodukten. Lägst konsumtion för detta ändamål har , som hade en andel på . Nedanstående figur visar andelen offentlig konsumtion av bruttonationalprodukten för ändamålet "Health", vilket närmast motsvarar den verksamhet som i statsbudgeten redovisas under verksamhetsområdet och sjukvård under utgiftsområde 9 samt finansieras via generella statsbidrag till landstingskommuner och kommuner. Internationella jämförelser av resurser för hälsovård och sjukvård Källa: Statistik från i bearbetning av (se bilaga 4) Av diagrammet framgår att är det land som haft den kraftigaste minskningen av andelen konsumtion för ändamålet "Health" av bruttonationalprodukten. Den stora förändringen kan förklaras av reformer inom åldervården och psykiatrivården (se s. 21). Ansvaret för dessa områden överfördes till kommunerna och definierades om från vård till social omsorg. Andelen har stadigt minskat från ca, till . I har andelen också minskat till . Högst andel konsumtion för detta ändamål har , som dessutom uppvisar en positiv trend. I har andelen ökat från till . Det enda land som uppvisar en positiv trend förutom är . Lägst konsumtion för detta ändamål har . Av de Europeiska länderna ligger () och () lägst. Nedanstående figur visar andelen offentlig konsumtion av bruttonationalprodukten för ändamålet "Education", vilket närmast motsvarar den verksamhet som i statsbudgeten redovisas under verksamhetsområdet , skola och vuxenutbildning under utgiftsområde 16 samt finansieras via generella statsbidrag till landstingskommuner och kommuner. Internationella jämförelser av resurser för utbildning Källa: Statistik från i bearbetning av (se bilaga 4) Av diagrammet framgår att tillsammans med är de länder som har högst andel konsumtion för ändamålet "Education" av bruttonationalprodukten. ligger dock i särklass högst av alla länder med en andel på , vilket är högre än . För kan man även märka en viss nedgång . Lägst ligger och med en andel konsumtion för detta ändamål motsvarande av bruttonationalprodukten . För är detta dock en ökning med . Ovanstående diagram är baserade på beräkningar utförda av utifrån databas om benämnd "National accounts, volym 2". Denna databas går inte att tillämpa för att beskriva resursläget inom biståndsområdet. I stället används här publikation "in figures, 1999 edition" som källa. Svagheten med att använda publikationer som källa framför databaser är det omfattande arbete som krävs för att mata in aktuella värde vid större beräkningar. Den information som publikationen innehåller tillåter inga jämförelser över en serie av år. Däremot finns data tillgängligt över fler länder än i tidigare exempel. Internationella jämförelser av resurser för bistånd Källa: in figures, 1999 edition Av diagrammet framgår att () tillsammans med (), () och () ligger högst vad gäller biståndsmedlens andel av bruttonationalprodukten. Till skillnad från de övriga nordiska länderna har en relativt låg andel (). De flesta övriga europeiska länder som finns redovisade i diagrammet ligger på andel mellan . Av de europeiska länderna har lägst andel biståndsmedel av bruttonationalprodukten (0,). biståndsmedel lägst andel av bruttonationalprodukten jämfört samtliga andra länder (0,). revisorer har i ett flertal rapporter kritiserat regeringens redovisning av resurser. Granskningarna har behandlat rättsväsendet, det svenska biståndet, det militära försvaret, grundskoleutbildningen och primärvården. Revisorerna har pekat på att redovisningen utelämnat viktiga förhållanden, saknat jämförelseobjekt eller på annat sätt inte varit helt rättvisande. I sin granskning av organisationsförändringar inom rättsväsendet (rapport /99:9) kunde revisorerna peka på att rättsväsendets resursförbrukning räknat per invånare ökat . Granskningen visade också att polisen och kriminalvården fått allt större resurser till sitt förfogande . Revisorerna har vidare påpekat att de svenska försvarsutgifterna internationellt sett är höga (rapport /99:4). Exempelvis har försvarsutgifterna per invånare ökat mer i än i det genomsnittliga Natolandet . I sin granskning av och skolans utveckling (rapport /99:3) visade revisorerna att man i satsat relativt mycket resurser på just grundskoleutbildningen. I en jämförelse mellan hur stor andel av BNP som olika satsade på låg i topp. I sin granskning av primärvårdens resurser (rapport /98:5) kunde revisorerna visa att den svenska primärvården framstår som underdimensionerad vid en internationell jämförelse - trots att statsmakterna prioriterat primärvården och trots att de personella resurserna inom sjukvården totalt sett låg på en hög nivå. I den föreliggande granskningen behandlas särskilt förekomsten av jämförande information i form av tidsserier eller internationella jämförelser. Sådan information är ett lämpligt sätt att göra redovisningen av resurser mer rättvisande i enlighet med de krav som framställs i lagen (1996:1059) om statsbudgeten samt uttalanden från finansutskottet i samband med behandlingen av ekonomiska vårproposition. Jämförande information gör det också möjligt för utomstående läsare att skapa sig en uppfattning om den relativa storleken av regeringens budgetförslag. revisorer konstaterar att regeringens redovisning av resurser i vissa avseenden har förbättrats . Det finns uppenbara skillnader mellan de budgetpropositioner som lämnades till och de som producerats . Disposition och grafisk framställning har förbättrats, vilket förenklar läsarens möjligheter att ta till sig informationen i dokumentet. noterar revisorerna att det finns stora brister vad gäller jämförande information i regeringens redovisning. Revisorerna menar att jämförande information är nödvändig för att såväl ledamöter och tjänstemän som den utomstående läsaren ska kunna skapa sig en rättvisande bild av resurstillgång och resursförbrukning inom olika politikområden. Regeringens nuvarande jämförande redovisning i budgetpropositionen inskränker sig, med få undantag, till standardiserade tabeller. Dessa visar utgiftsutfallet , utgiftsprognos , budgetförslag för samt den beräknade utgiftsnivån . Enligt revisorernas mening kan bristen på jämförande information i regeringens redovisning i längden innebära att finansmakt begränsas. Poängen med mål- och resultatstyrning, i jämförelse med t.ex. regelstyrning, ligger bl.a. i att det tidigare uppnådda resultatet ska ligga till grund för kommande verksamhetsperiod. För att kunna bedöma det uppnådda resultatet måste man ha information bl.a. om hur mycket resurser som verksamheten har förbrukat. Beslut om att anvisa nya medel till ett visst område måste sålunda bygga på en rättvisande bild av tidigare resursförbrukning. Annars kan inte beslutsfattarna bedöma t.ex. huruvida ett dåligt resultat beror på att verksamheten fått för lite resurser eller om man i stället fördelat tilldelade resurser på ett ineffektivt sätt. Långa tidsserier över utgiftsutvecklingen är också viktiga för kunna göra bättre prognoser över statsbudgetens utveckling. Generellt sett efterlyser revisorerna resursinformation som täcker samt jämförelser mellan och andra länder. Revisorerna vill i sammanhanget särskilt framhålla vikten av att redovisade tidsserier, tabeller och diagram följs av uttömmande kommentarer som på ett tydligt sätt förklarar förändringar och trender i resursutvecklingen. Utan förklarande kommentarer är inte den jämförande informationen lika användbar som beslutsunderlag. Brist på jämförande information Enligt revisorernas mening beror bristen på jämförande information delvis på att det inte ställs tillräckliga krav på regeringens redovisning i detta avseende. Vidare lägger man inom inte tillräcklig vikt vid frågan om jämförande information. Det finns även begränsningar i tillgången till källmaterial över statsbudgetens utfall fördelat på politikområden, såväl nationellt som internationellt. Otillräckliga krav på resursredovisningen