frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — enligt Transeks kalkyl Investering 13 844 8 980 Drift och underhåll 1 753 1 200 Summa kostnad (1) 15 597 10 180 Restid +2 686 +3 960 Godstid +170 Fordonskostnad -440 Olyckseffekter -255 +1 800 Trafikavlastning genom tunnel +350 Buller +50 +100 Avgaser -745 +210 Summa nytta (2) +1 706 +6 150 Nytta minus kostnad (2-1) -13 891 -4 030 Nettonuvärdekvot ((2-1)/1) -0,89 -0,39 *I kalkyl är beloppen uttryckta prisnivå. I Transeks kalkyl är beloppen uttryckta prisnivå. Beloppen är därför inte helt jämförbara mellan kalkylerna. I kalkyl jämförs två utredningsalternativ med situationen utan investering i . Det ena alternativet var med dagens vägnät utan biltullar. Det andra alternativet var med ett delvis utbyggt vägnät med det system för biltullar som ingick i . I tabell 11 redovisas resultatet för det första alternativet. Det andra alternativet gav en nettonuvärdekvot på -0,72, vilket betyder att samhället beräknas få tillbaka för varje investerad krona. I Transeks kalkyl jämförs situationen med utan biltullar med situationen utan . konstaterar att och Transeks kalkyler skiljer sig åt både vad gäller beräknade kostnader och nyttor. Han menar att skillnaden i kalkylresultat framför allt beror på att kalkylerna baseras på olika trafikprognoser. Skillnader i effektsamband och skillnader i värderingar av olika effekter förklarar enligt endast en liten del av skillnaden i kalkylresultaten. anser att det utifrån konsultföretagens rapporter är svårt att granska beräkningarna av trafikprognoserna, vilket också försvårar en kvalitetsbedömning av kalkylerna. konstaterar att det inte framgår av rapporterna hur stor del av den beräknade trafikökningen som utgörs av nya bilresor och hur stor del som utgörs av en förlängning av existerande resor (trafiken på vägar som utgörs till stor del av resor som var kortare men tog ). Dessa faktorer har betydelse för storleken på bl.a. restidsvinster, olycks-kostnader och miljöeffeker. En annan viktig skillnad mellan kalkylerna är hur man har beräknat inve- steringens nytta. utgår från nyttan under öppningsåret och förutsätter att den kommer att vara densamma under investeringens livslängd. Den totala årliga nyttan beräknas öka i proportion till den ökande trafiken (bl.a. på grund av befolkningsökning och ökat bilinnehav per invånare). Transek har däremot gjort separata trafikberäkningar för , 2015 och 2030 för att ta hänsyn till effekterna för kvarvarande trafik av den successivt ökande trafiken. Transek antar att trafikökningen orsakar nya trånga sektioner i gatusystemet som gör att nyttan av jämfört med situationen utan investeringen ökar . anser att Transeks beräkningar troligen inte speglar den reella beslutssituationen. Om det visar sig att flaskhalsar i systemet faktiskt uppkommer är det enligt troligt att andra ännu inte planerade åtgärder vidtas för att lösa problemen. Dessutom menar han att en investering som blir lönsam först borde skjutas upp till dess att årsnyttan överstiger den kostnadsbesparing det innebär att vänta med investeringen . drar slutsatsen att Transeks metod kan innebära att investeringens nytta överskattas. Skillnaden i nuvärde av de beräknade nyttoeffekterna mellan de båda kalkylerna skulle öka om man i båda kalkylerna utgick från samma livslängd på investeringen. räknar i sin kalkyl med att livslängd är . Transek räknar med . uppskattar att totala nytta enligt beräkningar med en livslängd skulle uppgå till omkring noll. Det är ca mindre än enligt Transeks beräkningar. nyttoeffekter utgörs framför allt av trafikanternas tidsvinster. Enligt räknar med att restiden minskar hälften så mycket som Transek. Det beror på att räknar med att trafiken runt och den totala körlängden ökar i större utsträckning och att hastigheten ökar i mindre utsträckning än vad Transek förutser. värderar dock restidsminskningen högre än Transek. och Transek har kommit fram till helt olika resultat av beräkningarna av olyckskostnader. konstaterar att olyckskostnaderna bl.a. beror på trafikmängd (exponering), olycksrisk och skadeföljd. I kalkyl är den ökade exponeringen den avgörande faktorn för olycks-kostnaderna. Den negativa effekten av den ökade trafikmängden på överväger de positiva effekterna av att de mindre vägarna runt blir avlastade från trafik. I Transeks kalkyl utgör olyckseffekterna en stor positiv post. Det beror enligt på att Transek räknar med att exponeringen inte ökar i samma utsträckning och att Transek tar hänsyn till att utformning (motorvägsstandard) minskar olycksrisken. menar att Transek dessutom utgår från en orimligt hög nivå på olyckskostnaden, vilket innebär att nyttan av den minskade olyckskostnaden övervärderas. Även de beräknade miljöeffekterna (buller och avgaser) skiljer sig åt mellan kalkylerna. menar att avgas- och bullerkostnaderna till stor del bestäms av bensinförbrukningen och/eller körsträckan. Därmed blir antaganden om hur påverkar bilresornas längd avgörande för beräkningarna. I kalkyl utgör avgaserna en negativ post, vilket ligger i linje med antagandet att bilresorna blir genomsnittligt längre till följd av . Transek räknar med att fyra av fem avgaskomponenter ökar. Den femte komponenten, kolväten, beräknas minska tillräckligt mycket för att avgasemissionerna ska bli en positiv konsekvens på nyttosidan. konstaterar att intrångseffekter inte ingår i kalkylerna. Fordonskostnaderna beror både på trafikarbetet och på hastigheten. konstaterar att ökade fordonskostnader för existerande trafik inte ingår i kalkyl, trots att räknar med att resorna förlängs. Fordonskostnaden antas motsvara nyttan av att trafiken med omfördelas på vägar med bättre framkomlighet och färre stopp. Eftersom effekterna beräknas ta ut varandra har de uteslutits ur kalkylen. Transek har räknat med att fordonskostnaderna ökar med till följd av den beräknade (men i förhållande till måttliga) trafikökningen, fastslår . Skillnaden i kostnader beror enligt dels på kalkyltekniska skillnader, dels på att räknar med att installationer om måste förnyas . konstaterar att Transek inte tycks ha tagit hänsyn till behovet av sådana förnyelser. delar slutsatser och bedömningar. påpekar med anledning av skillnaderna i och Transeks trafikprognoser att uppdragsgivare och uppdragstagare bör eftersträva att kalkyler görs med gemensamma förutsättningar. gör bedömningen att bristande dokumentation är ett vanligt problem med prognoser. anser att bör ta fram sådana riktlinjer, för att underlätta uppföljning av kalkylerna. Institutet konstaterar att varken eller Transek studerar något reellt alternativ till . påpekar också att alternativen är oklara, eftersom politiska ställningstaganden om förutsättningarna för trafiken i (t.ex. biltullar och kollektivtrafikens utbyggnad) påverkar de tänkbara alternativens lönsamhet. menar att skillnaden i resultat mellan kalkylerna delvis speglar den osäkerhet som samhällsekonomiska kalkyler är förenad med. Som tidigare nämnts anser att det behövs metoder för hantering av osäkerheten i samhällsekonomiska bedömningar. konstaterar att det kan finnas felaktigheter i båda kalkylerna. uppger att bolaget utan vetskap om hur har arbetat har svårt att kommentera skillnaden i resultat mellan kalkylerna. Transek menar att resultatet av samhällsekonomiska kalkyler kan vara svårt att tolka. Bolaget avser att diskutera med bl.a. och och berörda forskare hur kalkylresultat kan redovisas bättre och mer lättillgängligt. påpekar att samhällsekonomiska kalkyler är ett av flera underlag som används vid beslut om infrastrukturinvesteringar. I kalkylerna hanteras ett begränsat antal poster som baseras på individens värderingar. menar att flera kvalitativa aspekter, som samhällets värdering av att nå mål om tillgänglighet, säkerhet och trygghet och boendemiljö, inte fångas in i kalkylen. Kalkylens resultat måste därför prövas mot politiska mål och värderingar, menar verket. Verket tillägger att bedömningar av bl.a. bebyggel semönster och regionstruktur också måste vägas samman med kalkylresultatet. menar att kalkylerna för visar att trafikanalyser och samhällsekonomiska kalkyler liksom andra typer av utvärderingsmetoder är behäftade med osäkerheter. Verket anser att det finns ett behov av att förbättra bedömning och redovisning av osäkerheter i värderingar och prognoser. Verket delar kritik beträffande brister i möjligheten att återskapa kalkylens beräkningsförutsättningar. anser att har tagit ställning mot byggandet av . Verket menar också att kraftigt förenklar beskrivningen av den demokratiska beslutsprocessen. framhåller slutligen att verkets strävan är att inför ett investeringsbeslut utreda alternativa lösningar av trafikproblem, inte bara väginve- steringar. Lösningen kan bestå av en kombination av åtgärder, som investeringar, styrmedel och regleringar. Samhällsekonomiska kalkyler utgör en betydelsefull del av det samlade underlaget för ett beslut om en infrastrukturinvestering. Kalkylerna används för att försöka få en helhetsbild av en investerings alla effekter. Det har i flera sammanhang riktats kritik mot samhällsekonomiska kalkyler. Kritiken har i huvudsak gällt bakomliggande antaganden och den omgivande beredningsprocessen. De forskare som på revisorernas uppdrag har granskat underlaget för investeringar som finansieras på annat sätt än med anslag konstaterar att det inte finns några principiella felaktigheter i de flesta av beräkningarna. konstaterar forskarna att kalkylerna i många fall inte utgör tillfredsställande underlag för beslut om en investering. Forskarna kritiserar bl.a. att för få alternativa lösningar studeras i kalkylerna, att beräkningarna redovisas på ett bristfälligt sätt, att prognoserna som kalkylerna bygger på är alltför optimistiska och att alla effekter inte ingår i beräkningarna. De synpunkter som inkommit på forskarnas rapporter överensstämmer till stor del med forskarnas slutsatser. Nedan redovisas en sammanfattning av de bedömningar och synpunkter som framkommit i revisorernas fallstudier. Kalkylerna avser inte de åtgärder som verkligen vidtas En av forskarnas slutsatser är att regering och riksdag fattar beslut om investeringar utan att veta om åtgärderna är samhällsekonomiskt lönsamma. Planeringen av en investering är en process som kan pågå . Kunskap byggs upp och beslut om investeringen och dess utformning tas stegvis. I takt med att ny information tas fram i processen kan projektet förändras och omprövas. Därför är det vanligt att kalkyler tas fram i olika skeden av planeringen. Forskarna konstaterar att det har förekommit att projekt har förändrats i viktiga delar efter det att de samhällsekonomiska kalkylerna tagits fram och att kalkylerna inte reviderats med hänsyn till detta. Därmed har den faktiskt utförda åtgärdens samhällsekonomiska lönsamhet inte prövats. Inget bästa realistiskt alternativ undersöks Forskarna konstaterar i fallstudierna att effekterna av en föreslagen investering jämförs med situationen om ingen åtgärd genomförs. Forskarna anser att denna ansats är rimlig, men menar att det kan vara missvisande om beslutssituationen framställs som om det bara finns ett enda handlingsalternativ. Forskarna kritiserar att kalkylerna inte omfattar flera alternativa lösningar. Det kan gälla enklare och billigare lösningar, lösningar inom andra trafikslag eller bara alternativa utformningar av den investering som föreslås. Det har också framkommit synpunkter på att lönsamheten för en investering av denna typ bör jämföras med lönsamheten för andra infrastrukturinvesteringar. En sådan jämförelse kan ge en bild av projektets relativa lönsamhet. konstaterar att analyser av ett realistiskt bästa alternativ utelämnats i samtliga kalkyler som ingår i fallstudierna. menar att flera av de brister som framkommer i forskarnas rapporter verkar bero på "bristande intresse i för att söka mer effektiva alternativ till de storslagna lösningar som placerats på dagordningen". tillägger att den samordnade inriktningsplaneringen är statsmakternas sätt att undvika alltför snävt fokus på ett transportslag i planeringen av väg- och järnvägsinvesteringar. anser i likhet med forskarna att det är olyckligt att större förändringar i infrastrukturutbudet analyseras med alltför snäv utgångspunkt i ett transportslag och dess infrastruktur. menar att uppfattningen ligger i linje med "den transportslagsövergripande ansats som präglar transportpolitiken". framhåller att verket strävar efter att analysera och redovisa alternativa lösningar på trafikproblem. Verket menar att lösningen kan bestå av en kombination av olika åtgärder som investeringar, styrmedel och regleringar. I en tidigare analys av kvaliteten på och förslag till tioårsplaner pekade också på att trafikverken alltför ensidigt inriktade sig på nybyggande och inte analyserade alternativa lösningar (1997 b). Beräkningarna redovisas på ett bristfälligt sätt Forskarna påpekar att det är svårt att återskapa kalkylernas beräkningsförutsättningar. Bristerna gäller framför allt redovisningen av de prognoser för framtida trafik som kalkylerna grundas på. Bristerna medför svårigheter att granska prognosernas rimlighet och kalkylernas kvalitet. drar på grundval av forskarnas rapporter slutsatsen att institutet bör utforma riktlinjer för krav på dokumentation av prognoser. Med bättre dokumentation skulle en uppföljning av kalkylerna underlättas, menar . Även och konsultföretaget kommenterar bristerna i redovisningen av beräkningsförutsättningarna och av kalkylernas resultat. Forskarna konstaterar att kalkylerna som ingår i fallstudierna bygger på optimistiska prognoser för framtida trafik. uppger att institutet i en uppföljning av och kalkyler har funnit att järnvägs trafiken på färdigställda banor i några fall är långt under den nivå som beräknats i prognoserna. Även har tidigare observerat att prognoser är alltför optimistiska (1997 a). I en av forskarnas rapporter dras slutsatsen att trafikverken inte har tillräckliga drivkrafter att följa upp sina prognoser för att utveckla metodiken. uppger att denna slutsats stämmer överens med institutets iakttagelser. Miljöeffekterna redovisas på ett bristfälligt sätt Av forskarnas rapporter framgår att redovisningen av investeringarnas miljöeffekter i kalkylerna är otillräcklig. Vissa effekter ingår över huvud taget inte i kalkylerna. Andra effekter värderas schablonmässigt. Enligt forskarnas bedömning underskattas värdet av de negativa miljöeffekterna i vissa kalkyler. konstaterar att landskaps- och stadsbyggnadseffekter inte kan hanteras i de samhällsekonomiska kalkylerna. Dessa effekter måste i stället hanteras i en politisk beslutsprocess. anser att det därför finns anledning att utarbeta bättre och mer systematiska konsekvensbeskrivningar. och konsultföretaget påpekar att utvärderingsmetoder av olika slag, inte minst samhällsekonomiska kalkyler, är osäkra. De anser att det behövs bättre metoder för hantering, redovisning och bedömning av osäkerheter i såväl värderingar som prognoser. har kritiserat och för att inte redovisa osäkerheter i beslutsunderlag och planförslag (1997 b). har också konstaterat att osäkerhet och risk inte hanteras på ett tillfredsställande sätt i verkens samhällsekonomiska kalkyler (1999). Enligt de kalkyler som ingår i fallstudierna är många av de aktuella investeringarna inte samhällsekonomiskt lönsamma. Forskarnas bedömningar av kalkylerna och kalkylernas brister tyder på att projektens lönsamhet dessutom har överskattats. lönsamhet kan alltså vara sämre än vad som framgår av kalkylerna. Denna bedömning görs på grundval av de kalkyler som studerats. Forskarna har inte fått i uppdrag att göra en ny bedömning av projektens samhällsekonomiska lönsamhet. Forskarna ifrågasätter vilken roll de samhällsekonomiska kalkylerna har i beslutsprocessen. har tidigare ifrågasatt om det samhällsekonomiska beslutsunderlaget i och ordinarie planeringsprocess används som urvalsinstrument eller för att bekräfta de åtgärder trafikverken vill genomföra (1997 b). Kalkylerna inte tillräckligt underlag , , , och Botniabanegruppen påpekar att vissa avvägningar måste göras utanför kalkylerna vid ställningstagan de till ett projekt, eftersom alla konsekvenser inte kan värderas med kalkylmetodik. Kalkylresultatet utgör endast en del av det samlade beslutsunderlaget. menar att resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen, som bygger på individens värderingar, måste prövas mot politiska mål och värderingar. Samhällets värdering av att nå långsiktiga mål om t.ex. tillgänglighet, trygghet och miljö är nyttor som inte fångas i kalkylen, enligt . menar att man vid ställningstagande till ett projekt måste göra politiska och strategiska bedömningar av hur samhället ska utformas. Botnia-banegruppen nämner att man vid sidan av kalkylen måste ta hänsyn till effekter som miljömässig hållbarhet, regional utveckling och ökad tillförlitlighet i järnvägssystemet. gör bedömningen att det i de analyserade fallen krävs orimligt höga värderingar av de extra effekter som ligger vid sidan av kalkylen för att motivera lönsamhet. Enligt budgetlagens huvudregel ska infrastrukturella investeringar finansieras med anslag på statsbudgeten. Anslagsfinansiering innebär att investeringen finansieras med statens löpande inkomster. har uttalat att anslagsfinansiering ger bäst möjlighet till inflytande och överblick. Anslagsfinansiering har setts som särskilt viktig i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. har enligt budgetlagen också möjlighet att besluta att en infrastrukturinvestering ska finansieras på annat sätt än med anslag. Denna möjlighet har utnyttjats . Riksdag och regering har också vid olika tillfällen förespråkat större inslag av alternativ finansiering. Det finns flera olika finansieringsmöjligheter. Finansieringsformerna motiveras på olika sätt och har olika ekonomiska konsekvenser för staten. I en del fall har flera finansieringsformer använts för en och samma investering. Ett av skälen för att finansiera statliga infrastrukturinvesteringar med anslag över statsbudgeten, i enlighet med budgetlagens huvudregel, är att beslut om alternativ finansiering i de flesta fall innebär att framtida anslag intecknas för betalning av redan gjorda investeringar. En femtedel av och anslag för investeringar i vägar och järnvägar beräknas behöva gå till räntor och amorteringar m.m. för redan beslutade investeringar. Därmed begränsas framtida riksdagars möjlighet att besluta om nya investeringar eller ändrad inriktning och omfattning av väg- och järnvägsinvesteringarna. Beslut om investeringar i vägar och järnvägar innebär att framtida anslagsmedel också binds upp för drift och underhåll av anläggningarna, oavsett hur själva investeringarna finansieras. Revisorerna konstaterar att beslut om alternativ finansiering kan innebära att en investering vid investeringstillfället inte prövas mot det av fastställda utgiftstaket. Därmed blir det möjligt att genomföra fler investeringar än anslagen, utgiftsramarna och utgiftstaket tillåter. Om det inte görs klart att investeringarna tränger undan resurser för andra ändamål finns risk att infrastruktursektorn får större resurser än avsett på bekostnad av övriga sektorer. Dessutom finns risk för att utgiftstaket förlorar sin roll, i den mån det är ett uttryck för en strävan att begränsa de statliga utgifterna. Det kan också finnas anledning att utnyttja möjligheten att finansiera en investering på annat sätt än med anslag. Många av de finansiella restriktioner som begränsar utbyggnaden av väg- och järnvägsnätet gäller inte vid alternativ finansiering. Lönsamma investeringar kan därmed, om de finansieras på annat sätt än med anslag, genomföras tidigare och därmed skapa samhällsekonomiska vinster. Detta argument kan emellertid användas även på andra områden där statligt finansierad verksamhet bidrar till en framtida högre tillväxt, t.ex. inom utbildningsområdet. Ett sådant resonemang kan i förlängningen leda till att budgetdisciplinen inom olika områden uppluckras, vilket i sin tur kan resultera i underskott i statens budget. Alternativ finansiering kan underlätta planeringen av enskilda projekt och ge en bättre bild av investeringarnas kostnad och kvarstående värde. Vissa finansieringsformer kan dessutom vara förenade med effektivitetsvinster. Effektivitetsvinsterna kan erhållas bl.a. genom riskfördelning och utnyttjande av den privata sektorns kommersiella kompetens. Revisorerna konstaterar att erfarenheten av effekterna av vissa finansieringsformer och det empiriska stödet för olika argument är begränsat. Revisorerna ser därför positivt på den utredning som pågår inom Regeringskan- sliet om alternativ finansiering av infrastrukturinvesteringar. Inom ramen för utredningen ska för- och nackdelar utvärderas utifrån genomförda projekt. Denna kunskap kan bli värdefull inför kommande projekt. Revisorerna anser att det är angeläget att investeringar i vägar och järnvägar genomförs så kostnadseffektivt som möjligt. Revisorerna tar dock inte ställning till i vilken omfattning alternativa finansieringsformer bör utnyttjas. Revisorerna noterar att arbete pågår för att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Enligt riktlinjer för arbetet ska statsbudgeten kunna presenteras i termer av intäkter och kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och skulder. Dessutom ska kostnadsramar för statlig verksamhet föreslås i statsbudgeten. En övergång till kostnadsmässig budget skulle få stora effekter på hur investeringar redovisas i budgeten. Regeringens redovisning av investeringarnas finansiering bör förbättras revisorer konstaterar att många alternativa finansieringsformer är förknippade med risker. Revisorerna vill därför betona betydelsen av att regeringen för klargör motiven till valet av finansieringsform vid varje förslag om en investering som ska finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Regeringen bör redogöra både för de fördelar som man avser att uppnå med valet av finansieringsform och de begränsningar, risker och ekonomiska konsekvenser investeringen för med sig. Investeringens inverkan på statsfinanserna bör också klarläggas på ett tydligt sätt. bör redovisas sammantaget och fördelat över tiden. Bedömningen av investeringens ekonomiska effekter bör bygga på noggranna beräkningar. Regeringen bör också följa upp genomförda investeringar och för redovisa den valda finansieringsformens effekter. Revisorerna anser att det är angeläget att kontinuerligt får en noggrann redovisning av väg- och järnvägsinvesteringarnas långsiktiga statsfinansiella effekter, eftersom de flesta alternativa finansieringsformer medför att statliga medel tas i anspråk , t.ex. för återbetalning av lån, för betalning av hyra och för infriande av statliga garantier. Revisorerna konstaterar att regeringens samlade redovisning av finansieringen av investeringar i vägar och järnvägar har förbättrats . saknas dock en redogörelse för de finansiella risker som olika projekt är förenade med. Planeringsprocessen bör ses över tar ställning till inriktningen på infrastrukturinvesteringarna framöver. Utifrån det statsfinansiella läget beslutar om en ekonomisk ram för investeringarna. Inriktningsbeslutet utgör grund för den fortsatta planeringen och den årliga anslagstilldelningen för investeringar i vägar och järnvägar. är inte bunden att anslå de medel som och behöver under kommande budgetår för att finansiera de planerade investeringarna. och anslag för är exempelvis lägre än den nivå som krävs för att investeringarna ska kunna genomföras enligt de tioåriga planerna (prop. 1999/2000:1). Vid urval och prioritering av de investeringar som ligger i och tioåriga planer ska samhällsekonomiska bedömningar vara vägledande. och upprättar sina planer var för sig, utifrån den av beslutade ekonomiska ramen. Planerna fastställs av regeringen. Utanför den ram som beslutar ligger de investeringar som finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten.