frsrdg · GO04RR13 · 2001-01-01 00:00:00 — Efter att ha utvärderat anbuden gjorde departementet bedömningen att Kemi & Miljö var den leverantör som bäst uppfyllde utvärderingskriterierna. Avgörande faktorer var att Kemi & Miljö föreslog den bästa metodiken samt att företaget, enligt departementets uppfattning, låg prismässigt lägst. Avtal tecknades mellan /och /. Uppdraget omfattade tiden 2000. Datum för slutredovisning sattes till . Priset uppgick till , exklusive resor utom . Priset i avtalet blev lägre än det offererade priset med anledning av att en betydande del av det ursprungliga uppdraget ströks. Revisorernas iakttagelser och synpunkter upphandlades till ett sammanlagt belopp om . Kravet på hur pris ska anges i anbudet är oklart uttryckt i förfrågningsunderlaget. I förfrågningsunderlaget står både att pris ska anges som totalt pris och att anbud kan avges på hela eller delar av uppdraget. Avtalet och konsultarbetets genomförande Uppdraget avsåg perioden 20 mars-30 juni 2000. Avtalet undertecknades emellertid inte förrän (Kemi & Miljö) respektive (). Kemi & Miljö utförde därmed en stor del av uppdraget utan att något avtal förelåg. För att få fram upphandlingar att granska gick revisorerna, liksom i övriga fall, igenom ekonomiredovisningen och efterfrågade akter till de gjorda utbetalningarna. Nio leverantörer valdes ut. För två leverantörer har revisorerna inte erhållit några underlag. Underlagen som revisorerna har tagit del av är överlag bristfälliga. Bland annat saknas förfrågningsunderlag och dokumentation av hur upphandlingarna gått till. I ett fall saknas även en offert från leverantören. Det är framför allt direktupphandlingar av specifika leverantörer som har gjorts. (Två fall utgörs av avrop av ramavtal. Dessa har inte bedömts, då någon upphandling inte skett.) Bland de handlingar revisorer erhållit från återfinns några promemorior upprättade . I promemoriorna återges bakgrunden och motiven för några av upphandlingarna. På grund av bristande underlag har revisorerna inte genomfört några fallstudier av konsultupphandlingar. Revisorerna har granskat Förvaltningsavdelningens upphandling av delprojektledare för rättsinformationssystem och upphandling av resebyrå för . Upphandlingsärendena hade valts ut åt revisorerna av Förvaltningsavdelningen. Revisorerna har även granskat Förvaltningsavdelningens upphandling av ramavtal för ekonomiska och juridiska tjänster. Som helhet var dokumentationen av upphandlingsförloppen god och utvärderingskriterierna tydligt formulerade. Revisorerna noterade dock att ett avtal hade slutits med en antagen anbudsgivare omkring efter att anbudets giltighetstid gått ut. revisorer har även valt ut ärenden via ekonomiredovisningen. Tio leverantörer valdes ut. Av underlagen framgår att det har gjorts upphandlingar i flera fall. De underlag som revisorerna har erhållit är dock inte fullständiga, utan utgörs framför allt av konsultavtalen. Trots flera påminnelser har det efterfrågade materialet inte kommit revisorerna till del under pågående granskning. På grund av att underlagen har varit ofullständiga har inte några fallstudier av dessa upphandlingar gjorts. Revisorernas överväganden och förslag konsultkostnader exklusive uppgick till både . De olika departementens nyttjande av konsulter varierar i hög grad. anlitade konsulter till ett sammanlagt belopp om . inhandlade konsulthjälp för . Förvaltningsavdelningens konsultkostnader uppgick till . Övriga departement utnyttjar inte konsulter i samma utsträckning. Konsulttjänsterna som köper består exempelvis av ekonomiska och juridiska tjänster, datatjänster, seminarier, översättningstjänster, informationskampanjer, utbildningar och organisationsutredningar. har tidigare funnit att konsultupphandlingar uppvisat flera brister. Bland annat har utskottet uppmärksammat att det ibland saknades underlag för upphandlingar, skriftliga avtal samt redogörelser för varför direktupphandling skett. Vidare har utskottet rapporterat om felaktiga tillämpningar av undantagsregler i lagen om offentlig upphandling. revisorer har noterat att det fanns brister i konsult-upphandlingarna som gjordes i samband med regeringens Sydafrikasatsning 1999 och att regeringen bröt mot lagen om offentlig upphandling. Revisorerna har även i sin årliga revision av påtalat att informationen om regler och rutiner kring upphandlingsärenden bör förbättras. har vidtagit åtgärder i syfte att förbättra upphandlingsrutinerna. En central upphandlingssektion inrättades inom Förvaltningsavdelningen . Sektionen biträder bl.a. departementen i upphandlingar och upphandlar ramavtal som departementen kan avropa. införde regler om att planerade och genomförda upphandlingar ska anmälas till upphandlingssektionen. Anmälningarna ska ligga till grund för ett centralt register över avtal och upphandlingar. Revisorerna ser positivt på dessa initiativ. Trots vidtagna åtgärder kan revisorer med anledning av denna granskning dock konstatera att flera problem inom upphandlingsområdet kvarstår vid . Rutinerna för upphandling är bristfälliga. Efterlevnaden av är inom ett antal departement fortfarande dålig. Underlagen för upphandlingarna är ofta undermåliga. I granskningen har vidare framkommit att varken Förvaltningsavdelningen eller någon annan instans inom vid granskningstillfället hade någon samlad överblick över konsultanvändning. Revisorerna har inte heller funnit att det har gjorts någon systematisk uppföljning och utvärdering av de upphandlingar som görs vid . revisorer anser att upphandlingen av konsulter inom måste förbättras. Revisorerna är också av uppfattningen att såväl den politiska ledningen som chefstjänstemännen inom departementen måste ta ett tydligare ansvar för upphandlingsfrågorna. Förvaltningsavdelningens roll och inflytande bör stärkas ytterligare. Ett effektivt och affärsmässigt upphand lingsförfarande inom kan bidra till ett bättre resursutnyttjande och att pengar sparas. Revisorerna vill understryka att har en viktig roll som förebild för andra myndigheter på upphandlingsområdet. åtgärdar påtalade brister kan det få positiva spridningseffekter till övrig förvaltning, vilket bör leda till en ökad trovärdighet och legitimitet för den offentliga upphandlingsverksamheten. är en upphandlande enhet. För att kunna fullgöra de förpliktelser som detta medför fordras att den upphandlande enheten har överblick över sin totala upphandling så att enheten inte omedvetet bryter mot de regler för uppdelning av upphandling som framgår av . Det är viktigt att samordna upphandlingar inom den upphandlande enheten för att kunna erhålla bästa möjliga ekonomiska villkor. Av effektivitetsskäl är det också väsentligt att inte olika enheter inom genomför likadana upphandlingar ovetande om varandra. Vidare är det angeläget att ha kunskap om hur och var upphandlingen genomförs inom så att de bästa upphandlingsexperter som den upphandlande enheten förfogar över används där de gör störst nytta. Slutligen underlättar goda kunskaper om vilka konsulter som anlitats uppföljning och kontroll av upphandlingen och konsultanvändningen. I granskningen har framkommit att överblick och kunskap om genomförda upphandlingar är dålig. Det är svårt att få fram exakta uppgifter om konsultanvändningen. Det finns inga samlade uppgifter i departementens diarier eller bokföring om vilka konsulter som anlitas, hur ofta de anlitats eller hur mycket som utbetalats till en och samma uppdragstagare. Under kontot "övriga konsulter" kostnadsförs såväl uppdrag till privata företag som till statliga myndigheter (inklusive ). Det framgår endast i undantagsfall om det är departementet självt som har upphandlat eller om upphandlingen har genomförts av en kommitté. Det finns inte heller några samlade uppgifter om hur själva anlitandet har gått till, dvs. om det har skett en upphandling enligt , ett avrop av ett ramavtal eller någon annan form av anlitande. En konsult har alltså kunnat anlitas av flera olika departement eller av olika enheter inom ett departement utan att man vet om det. Revisorerna konstaterar att i och med den nya anmälningsplikten har utarbetat en rutin för att få en bättre överblick av sin upphandlingsverksamhet. noterar revisorerna att registret över upphandlingar inte kommer att vara heltäckande. Det är upp till varje departement att anmäla sina upphandlingar och Förvaltningsavdelningen har inga sanktionsmöjligheter i det fall en upphandling inte anmäls. Utifrån erfarenheter i granskningen befarar revisorerna att det finns en risk att vissa upphandlingar inte blir anmälda. I föreskrifterna om anmälningsskyldighet sägs att upphandlingar som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen inte behöver anmälas. , enheten för statligt ägande, brukar enligt uppgift inte anmäla sådana "känsliga" upphandlingar som man menar omfattas av sekretesslagen. innebär att departementets upphandlingar av och inte skulle ha anmälts till Förvaltningsavdelningen om systemet med anmälningsplikt funnits . För att registret över upphandlingar ska bli så heltäckande som möjligt anser revisorerna att samtliga upphandlingar inom bör anmälas. Det gäller även sekretessbelagda upphandlingar, som bör kunna anmälas i former som innebär att sekretessen inte röjs. Förberedelser och uppföljning av konsultuppdrag Revisorerna har i granskningen inte kunnat finna att dokumenterade behovsanalyser har gjorts innan konsultupphandlingarna påbörjats. Det görs heller inga systematiska uppföljningar och utvärderingar av de konsultavtal som sedan sluts för räkning. I granskningen har också framkommit att resultaten och erfarenheterna av konsulternas arbete inte på ett organiserat sätt tillvaratas eller sprids inom . Revisorerna anser att det för ett effektivt resursutnyttjande är viktigt att inför en konsultupphandling utreder behovet av konsulthjälp och vad konsultinsatsen ska resultera i. Det är också angeläget att konsultens arbete följs upp och utvärderas och att resultatet av konsultuppdraget återförs till myndigheten. Att göra en koppling mellan vad som efterfrågades i förfrågningsunderlaget och det faktiska resultatet av konsultens arbete är enligt revisorernas uppfattning ett bra sätt att utvärdera och utveckla den egna beställarfunktionen. internrevision granskade 1999 upphandlingar av konsulttjänster inom . pågår en granskning av upphandlingar i samband med utförsäljningen av . revisorer anser att det är angeläget att internrevisionen fortlöpande genomför granskningar av den interna kontrollen av upphandlingsverksamheten inom . Förvaltningsavdelningen samordnar upphandlingar inom de varu- och tjänsteområden där samordnad upphandling anses gynna . Det innebär t.ex. att Förvaltningsavdelningen träffar ramavtal som sedan kan avropas av departementen utan att dessa behöver genomföra en särskild upphandling. Revisorerna anser att det kan finnas fördelar med inköpssamordning avseende konsulttjänster inom vissa områden. Det bör dock inte ske okritiskt. Vidare anser revisorerna att det är av vikt att de ramavtal som sluts preciseras med avseende på vilka tjänster som ska ingå i ramavtalet. För att kunna veta vilka områden som ur departementens och de olika enheternas synvinkel är mest angelägna för samordnad upphandling fordras en grundlig behovsanalys. Att någon grundlig analys avseende behoven av konsulttjänster gjorts har revisorerna inte kunnat finna. Vid granskningstillfället hade varken Förvaltningsavdelningen eller någon annan instans inom någon samlad överblick över upphandling av Det är därför svårt att veta om de upphandlingar som Förvaltningsavdelningen genomför och som utmynnar i ramavtal är de mest angelägna ur synpunkt. Effektiv upphandling av kvalificerade konsulttjänster fordrar två sorters kompetens. Den sakkunniges kännedom om de behov i verksamheten som legat till grund för beslutet att upphandla konsultstöd är avgörande för att kunna formulera rätt krav på konsultens kompetens och på vad som ska åstadkommas av konsulten. behövs upphandlingskompetens för att på ett objektivt och affärsmässigt sätt kunna upphandla konsulttjänsterna. vid skulle enligt revisorernas mening troligtvis fungera effektivare om upphandlingsexperterna vid Förvaltningsavdelningen och de sakkunniga vid departementen kunde utnyttja varandra i högre grad än de gör . Om så varit fallet hade exempelvis några av de upphandlingar som genomförts vid med stor sannolikhet kunnat genomföras på ett mer affärsmässigt sätt och på ett sätt som överensstämmer med reglerna i . har anlitat konsulter för sammanlagt . Omfattande konsultupphandlingar har gjorts vid enheten för statligt ägande. Revisorerna har granskat tre upphandlingar som gjordes av enheten i samband med den planerade sammanslagningen av . Upphandlingarna avsåg konsultuppdrag för (), () och (). I upphandlingarna och hanteringen av material har revisorerna noterat allvarliga brister i såväl efterlevnaden av som i professionalism och affärsmässighet. Gemensamt för de tre upphandlingarna är bl.a. att inga skriftliga förfrågningsunderlag har upprättats. Departementet har tagit kontakt med potentiella leverantörer (i ett fall har endast en leverantör tillfrågats) och muntligen gått igenom vad konsulttjänsterna ska omfatta. Avsaknad av förfrågningsunderlag innebär enligt revisorernas uppfattning en risk för att departementet inte på ett tillräckligt ingående och genomtänkt sätt analyserar och formulerar sina behov. Dessutom kan leverantörerna få ett stort inflytande över uppdragsformuleringen och omfattningen av uppdraget. Det finns heller inga garantier för att alla anbudsgivare får samma information från departementet. De kan därmed ha olika förutsättningar för sitt anbudslämnande. Avsaknad av förfrågningsunderlag gör det också oklart hur anbuden ska komma att bedömas. Revisorerna anser att det är en självklarhet att omfattningen och förutsättningarna för ett uppdrag klargörs skriftligen innan en upphandling påbörjas. Detta är särskilt angeläget vid upphandlingar som omfattar större Skriftligt förfrågningsunderlag ska förekomma oavsett om tillämpas eller ej. Brister angående avtalen och oklar finansiering I två av de tre fallen (och ) har regeringen bemyndigat departementsrådet att teckna avtal mellan staten och leverantören, och avtal har tecknats, efter att företagen påbörjat sitt arbete. I samma två fall har inte skriftligen formulerat några avtalsvillkor för uppdragen, utan avtalen består av företagens anbud plus departementets underskrift. Avtalet med utgörs av ett anbud skickat per fax (vilket inte var ett giltigt anbud enligt LOU:s mening). Beträffande finns i akten inte något originalavtal utan endast en kopia av avtalet. Avtalet är inte heller daterat. Revisorerna anser att underlåtenhet att upprätta tydliga förutsättningar för upphandling kan leda till att köparen hamnar i ett affärsmässigt underläge gentemot säljaren, som ges möjlighet att själv beskriva sitt uppdrag och att själv formulera det avtal som köparen sedan godtar. I affärer av denna storleksordning borde det vara naturligt för köparen att lägga ned stor möda på att beskriva vad som ska köpas och att tydligt ange de affärsmässiga utgångspunkterna för anbudsgivning och avtal. Det gäller även om upphandlingen inte omfattas av . Revisorerna anser också att det är anmärkningsvärt att inte besitter ett original, utan endast en kopia, av ett konsultavtal omfattande . När det gäller upphandlingen av har revisorerna i granskningen vidare uppmärksammat att finansieringen av uppdraget ännu inte var ordnad då avtalet mellan parterna skrevs. bemyndigade regeringen att låna pengar i för att täcka utgifterna i samband med den planerade sammanslagningen av efter att avtal tecknats och företaget slutfört sitt arbete. Upphandlingarna är bristfälligt dokumenterade. Beträffande anlitandet av framgår det inte av materialet i akten varför just denna leverantör tillfrågades eller vilka konkreta uppgifter företaget skulle utföra. Efter förfrågan från revisorerna meddelade departementet att man tillfrågade då man ansåg att företaget var bäst skickat att utföra uppdraget. Varför det var bäst skickat har inte redovisats. Dokumentationen är också bristfällig när det gäller på vilka grunder departementet valde att anta anbuden från och . och tog enligt offerterna betydligt mer betalt för uppdragen än vad de konkurrerande företagen gjorde. den upphandlande enheten anta det anbud som har lägst pris eller är ekonomiskt mest fördelaktigt. Otillfredsställande hantering av material I granskningen har framkommit brister i administrativa hantering av material. I akten angående upphandlingen av strategisk analys inför sammanslagningen saknades anbudet från . Anbudet har inte heller gått att återfinna på departementet. Vidare ställer sig revisorerna frågande till departementets hantering av den promemoria som skrevs och bifogades akten efter revisorernas granskning . Om departementet upprättar en promemoria i syfte att komplettera en dokumentation (akt) som har ansetts vara bristfällig, anser revisorerna att promemorian bör bifogas akten så snart som promemorian är upprättad och inte . Utbetalningen av bonusen till () anlitades som ekonomisk och strategisk rådgivare i samband med den planerade sammanslagningen av . Enligt konsultavtalet mellan och skulle en bonus på betalas ut till företaget om en sammanslagning mellan genomfördes. Samgåendet mellan avbröts . Trots detta betalade ut bonusen. Revisorerna har i granskningen kunnat konstatera brister i statens avtal med . Det är enligt revisorernas uppfattning anmärkningsvärt att det i avtalet inte tydligt angavs vilka villkor som skulle vara uppfyllda för att bonusen skulle betalas ut. I och med att samgåendet mellan inte fullföljdes anser revisorerna vidare att departementet för att slippa en merkostnad på borde ha tagit upp frågan huruvida man var förpliktigad att betala ut bonusen till GSI till diskussion. Revisorerna vill också ifrågasätta lämpligheten i att svenska staten träffar avtal som inbegriper omfattande bonusvillkor. I detta fall innebar bonusen en ersättning till leverantören på för fyra månaders arbete. Revisorerna anser att agerande i fallet är uppseendeväckande och ger prov på oaktsam hantering av statens pengar. Tillämpningen av undantagsregler i I upphandlingarna av och underlät att annonsera upphandlingarna och att i övrigt genomföra dem enligt bl.a. med hänvisning till att man inte ville att upphandlingarna skulle komma till allmänhetens kännedom. Revisorerna konstaterar att inte medger några undantag från lagen för den här typen av "känsliga" upphandlingar. Det går sannolikt att annonsera en upp handling och väcka leverantörernas intresse utan att det specifika innehållet i uppdraget röjs. I upphandlingen av sade sig också tillämpa undantaget för finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper (5 kap. 1 § 5 punkten). Revisorerna ställer sig tveksamma till att undantaget var tillämpbart. Anledningen är att tjänsterna - utifrån hur uppdraget är definierat i företagets anbud/avtalet - förefaller avse finansiell rådgivning i samband med förhandlingar m.m. vid sammanslagningen av och inte finansiella expertråd knutna till utgivning eller omsättning av värdepapper. Revisorerna har noterat att tidigare fått kritik för hur man tillämpar denna undantagsregel. Beträffande upphandlingen av anförde departementet - vid sidan av upphandlingens känsliga natur - brådska som skäl till varför man inte annonserade upphandlingen. Enligt 5 kap. får förhandlad upphandling utan föregående annonsering användas om det är absolut nödvändigt att genomföra upphandlingen men synnerlig brådska gör det omöjligt att hålla de tidsgränser som gäller för öppet eller selektivt förfarande. Brådskan ska vara förorsakad av omständigheter som inte kunnat förutses av den upphandlande enheten. Omständigheterna ska inte heller ha orsakats av enheten själv (5 kap. 17 § 2 punkten). Revisorerna anser inte att situationen då upphandlades uppfyller förutsättningarna som krävs för en tillämpning av undantaget. Mot bakgrund av det som framförs ovan och vad som i övrigt framkommit under granskningsarbetets gång anser revisorerna att ägande alltför lättvindigt använder sig av undantagsregler i . Revisorerna anser att den upphandlande enheten så långt det är möjligt bör följa intentionerna i lagen även om en upphandling omfattas av undantag från . Tillämpas undantag borde det vara naturligt att man är noggrann med att i övrigt genomföra upphandlingen på ett affärsmässigt sätt och att följa i de delar som är tillämpliga. Revisorerna vill också poängtera att en konsulttjänst måste köpas på ett professionellt, ansvarsfullt och affärsmässigt sätt som inte riskerar statens medel oavsett om upphandlaren följer en lag eller inte. Det borde vara en självklarhet att åtagandet är klart, att priset är klart och att detta finns dokumenterat i ett skriftligt avtal innan konsulten börjar arbeta. Upphandlingar vid andra departement Vid de stickprovsvisa granskningar som har gjorts av upphandlingar vid och har revisorer funnit att upphandlingarna uppvisar smärre brister. Generellt kan sägas att förfrågningsunderlagen brister i tydlighet när det gäller hur anbud ska utvärderas. De utvärderingskriterier som används vid upphandling av WildellGruppen är för en anbudsgivare inte lätta att förutse Det finns också motsägelser i förfrågningsunderlaget när det gäller huruvida det var möjligt att lämna anbud på endast delar av uppdraget. Beträffande i övrigt välgjorda upphandling av grafisk profil inför ordförandeskapet i EU har revisorerna noterat att en sammanblandning har gjorts mellan vad som är kvalificeringskrav (krav på leverantören) och utvärderingskriterier (val av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet). Vidare har poängsättningssystemen som användes vid utvärderingen av ansökningar och anbud inte redovisats i annonsen eller förfrågningsunderlaget. Med hänsyn till LOU:s krav på transparens är det lämpligt att grunderna för poäng- eller betygssättning av anbud framgår av förfrågningsunderlaget. När det gäller kan revisorerna konstatera att underlagen till upphandlingarna är bristfälliga. I två fall har revisorerna inte erhållit några underlag alls. De upphandlingar som revisorerna granskat vid Förvaltningsavdelningen uppvisar allmänt en högre kvalitet än övriga granskade upphandlingar. har revisorerna inte kunnat granska flera upphandlingar vid Förvaltningsavdelningen då det material som efterfrågades inte har kommit revisorerna till del under pågående granskning, trots flera påminnelser. Med anledning av vad som framkommit i granskningen vill revisorer föreslå följande: Regeringen bör se till att såväl den politiska ledningen som chefstjänstemännen inom departementen tar ett tydligare ansvar för upphandlingsfrågorna. Regeringen bör se till att departementen skaffar sig bättre kunskaper om sin konsultanvändning. En lämplig väg kan vara att komplettera upphandlingsregistret, som Förvaltningsavdelningen utarbetar, med att inom varje departement låta det av ekonomiredovisningen eller på annat sätt tydligt framgå vilka konsulter som anlitas och i vilka ärenden. Det bör också framgå vilka konsulter som anlitas av kommittéer och hur stora konsultersättningar som betalas ut till statliga myndigheter. Vidare bör det finnas system för att från diarier och registratur på ett enkelt sätt få fram underlagen till gjorda upphandlingar. För att Förvaltningsavdelningens upphandlingsregister ska bli så komplett som möjligt bör även upphandlingar som omfattas av sekretess anmälas i lämplig form. Regeringen bör initiera en översyn av behov av resurser, kompetensutveckling och effektivisering av den interna arbetsorganisationen för upphandling av konsulter vid . Översynen bör finna och beskriva former för hur upphandlingsexperter och sakkunniga ska samverka vid upphandlingar av konsulter. Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att tolkas och tillämpas på ett sätt som överensstämmer med och .