frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — Om tidsvinsterna är små, och om trafikföretagens ekonomi påverkas i liten omfattning, finns det inte anledning att tro att industri- och boendestruktur påverkas annat än marginellt. En jämförelse av de tidsvinster som görs av respektive illustrerar problemet väl. Den nya bron innebär att restiden över sundet förkortas med ; dessutom innebär en fast förbindelse att den "mentala barriären" mellan länderna minskar. Tunneln sägs innebära en förkortad restid med (1995) alternativt (jfr. Om den första uppgiften är korrekt utgör tidsbesparingen en relativt stor förändring jämfört med många andra infrastrukturinvesteringar i . Besparingen är ändå i jämförelse med tidsvinsten till följd av den nya bron av mer begränsad betydelse. Sannolikheten att tunneln påverkar bebyggelse och lokalisering är givetvis ännu mindre om tidsvinsterna inte är större än . Det finns en debatt kring frågan om huruvida "traditionella" samhällsekonomiska kalkyler missar viktiga konsekvenser av infrastrukturinvesteringar. Inte minst hävdar de som tillskyndar projekt som inte kan motiveras med hjälp av en traditionell kalkyl ofta att bristande lönsamhet beror på att viktiga effekter saknas i beräkningarna. Vi har här behandlat flera sådana indirekta effekter som i princip bör ingå i kalkylen om man kan belägga att en given investering har sådana effekter. Problemet är att det är mycket svårt att göra sannolikt att investeringens konsekvenser är så långtgående. I de rapporter som refereras har ett försök gjorts att bedöma storleksordningen av de indirekta effekter som en Citytunnel skulle resultera i. Som framgår av avsnitt 6.1 har beräkningarna karaktären av ett räkneexempel, något som också framhålls på flera ställen i (1995); jfr till exempel s 5. Slutsatsen är därför att även om det principiella resonemanget är viktigt att föra så är det nu inte möjligt att dra slutsatser om de indirekta effekternas storlek. En omfattande forskning återstår. Man kan därför heller inte använda rapporter för att komplettera den samhällsekonomiska kalkyl som redovisas i Dennisrapporten. Regeringen valde att skicka de tre rapporterna (1995), (1996) och (1996) på remiss. I det följande sammanfattas några av de remissvar som inkom. Urvalet är grundat på om kommentarer lämnas som kompletterar den framställning som i övrigt görs i denna PM. En fullständig förteckning över de remisser som inlämnats finns som Bilaga 5 i regeringens proposition 1996/97:161. SJ framhåller de stora möjligheter som en Citytunnel ger för att utveckla det regionala Pågatågssystemet. Man gör också bedömningen att den bedömda nyttan av investeringen är högre än vad som sägs i . Framför allt sägs att rapporten underlåter att ta hänsyn till tunnelns regionala nytta inom . Några argument som ger ytterligare substans för detta påstående lämnas inte. bedömer vara en värdefull länk i järnvägsnätet. Man har dock inte på samhällsekonomiska grunder kunnat motivera tunneln; det har därför inte funnits skäl att inkludera investeringen i verkets stomnätsplaner. Man säger sig också ha svårt att bedöma realismen i de utredningar om projektets integrationseffekter som redovisat. Det är heller inte möjligt att inkludera sådana effekter i de modeller som används av med mindre än att också andra, likartade projekt analyseras på samma sätt. I ett särskilt avsnitt lämnas synpunkter på de förutsättningar som anges för trafiken. Man betonar att detta kapitel har utarbetats av SJ och Trafik och att den innehåller en rad förutsättningar som kan diskuteras eller är mindre väl genomtänkta. Remissvaret påpekar att vissa trafikupplägg kan genomföras såväl med som utan att byggs. Andra trafikupplägg förutsätter investeringar utöver de som ingår i Citytunnelförslaget. Vidare sägs att trafikeringsförutsättningarna innebär att man under timmen med högst kapacitetsutnyttjande har 12-14 tåg i vardera riktningen efter öppnandet av . Detta innebär en trafikbelastning nära det praktiska kapacitetstaket. Man drar därför slutsatsen att trafiksiffrorna i rapporten inte är realistiska. Om dessa invändningar är korrekta är därför tunnelns beräknade samhällsekonomiska nytta - som denna redovisats ovan - överskattad. konstaterar att tunneln inte är samhällsekonomiskt lönsam. En Citytunnel kommer inte heller annat än marginellt att påverka omfattningen av vägtrafiken på , varför ett tunnelbygge inte kan ersätta en utbyggnad av denna väg. efterlyser en tydligare redovisning av kostnaderna för projektet. Man anser också att intrångskostnaden liksom värdet av bullerstörningar och tillgång till parkmark bör redovisas. Vad gäller "s kompletterande samhällsekonomiska kalkyl sägs att resonemanget kan vara intressanta som räkneexempel. Däremot är det empiriska underlaget inte tillräckligt stabilt för att skatta det samhällsekonomiska värdet av tunneln. Skattningen sägs vara så osäker att den bör bedömas som praktiskt helt oanvändbar. kommenterar framför allt försök att genomföra utvidgade samhällsekonomiska nyttoberäkningar. Bland annat sägs att beräkningskedjan innehåller så många osäkra statistiska samband och så många relativt godtyckliga antaganden att det är svårt att se rapportens resultat som annat än just ett mycket osäkert räkneexempel. menar därför att beräkningarna inte kan bidra till det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för . framhåller betydelsen från miljösynpunkt av att stärka järnvägens konkurrenskraft. Det sägs emellertid inte vara långsiktigt hållbart att låta all tågtrafik till och från ske på . En utbyggnad av är därför viktig för att möjliggöra en avlastning. Man framhåller också betydelsen av att snabbt finna lösningar för motsvarande avlastning av godstrafiken. Miljökonsekvenserna vid byggande av sägs vara otillräckligt redovisade och en miljökonsekvensbeskrivning efterlyses. Vidare sägs det vara angeläget att belysa förutsättningarna för att framföra också godstrafik i . Det är också angeläget att de olika förslagen till lösningar för att avlasta presenteras i sin helhet innan beslut tas om en enskild anläggning. Utredningsmaterialet rörande bör därför breddas innan man tar slutlig ställning till ett eventuellt byggande. Privatpersoner: I ett brev från och påtalas de allvarliga bullerproblem som godstrafiken på ger upphov till. Man är bland annat angelägen om att regeringen utreder förutsättningarna för ett yttre godsspår för att avlasta från godstrafik. "s utredningar kommenteras även i ett remissvar från där det sägs att utredningarna lider av en rad brister. Den allvarligaste är att man förutsätter att kommer att leda till (ökad) integration medan man skulle ha förväntat sig att utredningarna i stället skulle ha förklarat varför och hur en sådan integration förutsätts gå till. Regeringen föreslår i proposition 1996/97:161 att ska byggas. Vi redovisar här i korthet dels den hänvisning som i texten görs till regeringens provisoriska föreskrifter för trafikering av (8.1), de motiv som anförs för beslutet (8.2) liksom huvuddragen i den finansieringslösning som väljs (8.3). Provisoriska föreskrifter för trafikering av och ansökte hos om tillstånd enligt miljöskyddslagen att bygga om och driva i på sträckan mellan banans anslutning till och Fosieby som dubbelspårig järnväg. beslöt att inte lämna tillstånd till den ansökta verksamheten och anförde i sin bedömning bland annat följande förhållanden. Ett betydande antal människor skulle få sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade om järnvägstrafik kommer till stånd på på det sätt som avses i ansökan. Nämnden ansåg emellertid att det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt att järnvägstrafik kan upprätthållas på banan till dess att nödvändiga alternativa spårsträckningar, som är godtagbara från miljöskyddspunkt, har utförts. I denna situation är det emellertid endast regeringen som är berättigad att lämna tillstånd enligt miljöskyddslagen. beslutar därför (beslut 198/95) att överlämna ärendet till regeringen för avgörande. Man föreslår därvid att regeringen lämnar ett tidsbegränsat tillstånd till järnvägstrafik på , begränsat att gälla till utgången av . Vidare sägs att alternativa sträckningar bör utredas och komma till stånd möjligt. beslutar regeringen att godkänna den avsiktsförklaring som innebär att skall genomföras (K96/3578). Man lämnar också tillstånd enligt miljöskyddslagen att bygga om och driva Kontintentalbanan som dubbelspårig järnväg till och (M95/4651/8). Regeringens motiv för att ge tillstånd till Syftet med anges vara att "förbättra förutsättningarna för den spårbundna kollektivtrafiken i regionen och över samt (. ) att avlasta så att en från miljösynpunkt godtagbar lösning kan uppnås." 1996/97:161, s 6.) Det första av dessa syften - att förbättra förutsättningarna för spårbunden kollektivtrafik - har relativt ingående behandlats i den samhällsekonomiska kalkyl som ingår i Dennisrapporten och som beskrivs i avsnitt 5 ovan. Några referenser till den kompletterande kalkyl som genomförts av och som diskuteras i avsnitt 6 ovan finns inte i regeringsbeslutet. Det andra huvudsyftet med investeringen i sägs vara att avlasta . Man anser inte att det är möjligt att långsiktigt bedriva trafik på på det sätt som förutsätts avtal om . Med hänvisning till regeringens provisoriska föreskrifter för trafikering av (se ovan) , sägs att en från miljösynpunkt godtagbar lösning måste uppnås. "Beslutet att avlasta leder till att tidigare bedömningar av samhällsekonomiska lönsamhet inte är giltiga, eftersom de har byggt på att kan utgöra ett långsiktigt alternativ för denna trafik." 1996/97:161, s 7.) Detta är den enda hänvisning som görs i propositionen till projektets samhällsekonomiska lönsamhet. Hänvisningen innebär i sak att det ekonomiska utredningsarbete som utförts i allt väsentligt ogiltigförklaras. Som tidigare redovisats framhålls emellertid i att det är godstågen, inte resandetågen, som ger upphov till miljöstörningar. I själva verket sägs miljöeffekten av att flytta persontågen till vara så liten att någon nytta av detta inte bedöms uppstå. Detta förhållande berörs inte i propositionen. I propositionen diskuteras däremot i korthet ett annat alternativ till . Man säger att ett yttre spår runt har förts fram som ett sätt att avlasta . Alternativet förkastas dock med hänvisning till att det inte ger förutsättningar för att skapa en effektiv persontrafik mellan och . Ett annat skäl till att förkasta ett yttre spår är att detta måste kombineras med en så kallad riksbangård norr om . Förutsättningarna för så omfattande kompletterande investeringar anses inte vara för handen. Någon utredning av ett alternativ med ett yttre spår finns däremot inte i underlagsmaterialet. Organisation och finansiering av projektet Regeringen föreslår att en gemensam projektorganisation tillskapas av de parter som berörs av tunneln för att ansvara för dess projektering, byggande och driftsättning. Dessa parter är , , och som alltså äger vad som kallas Citytunnelkonsortiet. Konsortiet ska svara för projektering och andra förberedelser liksom för byggande och driftsättning av projektet. Som motiv för denna organisation hänvisas till att man i avsiktsförklaringen mellan regeringen och företrädare för regionen slagit fast att de parter som får nytta av olika delar av skall delta i finansieringen och genomförandet av dessa delar. Den stora regionala inblandningen i projektet förhindrar att en projektorganisation tillskapas inom . Den i huvudavtalet överenskomna fördelningen av projektets kostnadsansvar utgör grunden för projektets finansiering. Kostnaden för beräknas nu till i prisnivå , och ansvaret för olika delar av projektet och för dess kostnader fördelas enligt följande: Berg- och betongtunnlar, ; finansiering - se nedan. Bangårdsområden, bana ovan mark och järnvägsinstallationer, , finansieras av . Station , , finansieras av SJ. Station Triangeln, , finansieras av regionen. Station Hyllie, , finansieras av regionen. Förbindelsespår mot och , , finansieras av regionen. Kostnader för berg- och betongtunnlar omfattar byggande under mark liksom plattformar för den nya delen vid . Upp till ett belopp av ska kostnaden finansieras av ett lån som tar upp, och lånet förs vidare till , kommun och för kollektivtrafik. Lånet skall i första hand amorteras med det överskott som kan uppkomma i verksamhet efter det att Öresundsförbindelsen tagits i drift. Den del av lånet som kvarstår efter de 30 åren ska amorteras av de tre parterna med vardera en tredjedel av kostnaden under . Resterande del av kostnaden på - det vill säga - fördelas med på de två regionala parterna och på . Om kostnaden för berg- och betongtunnlar ändras - det vill säga om kostnaden ökar - fördelas ökningen med 55,på kommun och för kollektivtrafik samt med 44,på . Sammantaget uppgår direkta kostnader till (1 300 + 527 =) . Denna del av finansieringen inryms enligt riksdagsbeslut inom investeringsramarna för stomjärnvägar . Regionens direkta betalningsansvar omfattar (505 + 175 + 375 + 250 =) . Propositionen framhåller emellertid att regionen ska vara mottagare av eventuella EU-bidrag, och att man har som utgångspunkt att erhålla denna väg. Utöver detta direkta kostnadsansvar får parterna, som beskrivits ovan, ta över ansvaret för den del av lånet till som inte är slutgiltigt betalt efter brons öppnande. Detta innebär att regionen i så fall kan tvingas betala ett sammanlagt belopp om . I den ursprungliga avsiktsförklaringen åtog sig emellertid regionen att finansiera , inte mer. Regeringen anser det därför rimligt att staten stödjer regionens finansiering av den resterande delen på . Detta ska emellertid ske utan att statens finansiella belastning ökar. Man föreslår därför att regionen får del av ett eventuellt överskott av framtida trafikavgifter på Öresundsförbindelsen upp till ett belopp av 1 147 milj; därutöver är man mottagare av EU-bidrag till projektet. Sammantaget betyder detta att regionen har ett direkt betalningsansvar för kostnader om . Därutöver löper man en risk att få vara med och amortera sin del av lånet på som inte betalats och man måste också betala ytterligare (del av) 1,1 miljarder; i båda fallen är kommunens slutliga ansvar beroende på vilket överskott som är kapabel att leverera. I denna del kan man hävda att kommunen skjuter ett eventuellt betalningsansvar mycket långt framför sig. Utöver dessa kostnader kan regionen också drabbas av merkostnader i de olika delarna av bygget. Det är inte klart utsagt om också sådana merkostnader omfattas av statens garanti om att regionen som mest belastas med 1 miljard av investeringen. De slutsatser som kan dras av genomgången redovisas i tre delar; observationer som har direkt bäring på den samhällsekonomiska kalkyl som redovisats (9.1); kommentarer med anledning av den process som föregått regeringsbeslutet (9.2); och slutligen kommentarer till formuleringar och motiv i regeringens proposition (9.3). En samhällsekonomisk kalkyl av ingår som en bilaga till SOU 1994:78. Den genomgång som gjorts visar inte på några principiella felaktigheter i beräkningarna. Av granskningen framgår vidare att den kostnadsberäkning som ligger till grund för kalkylen är genuint osäker. Även om man skulle kunna önska sig en mer systematisk behandling av denna osäkerhet så torde tveksamheten i denna del vara uppenbar. Redovisningen av de nyttoberäkningar som bygger upp kalkylresultatet är på flera punkter ofullständig. Exempelvis klargör man inte hur stora tidsbesparingar som tunneln beräknas medföra för tågen. Det är bland annat av detta skäl svårt att genomskåda innebörden av de prognosresultat som redovisas. Dessutom är beskrivningen av den tänkta framtida pendeltågstrafiken otydlig vilket skapar ytterligare oklarhet vad gäller enskildheter i beräkningarna. Vid en slutlig bedömning av kalkylens kvalité måste man också ta hänsyn till omfattningen av den åtgärd som studeras; ju mer kostsam en investering, desto högre krav kan ställas på beslutsunderlaget. Med tanke på de stora kostnader som följer av ett beslut om att bygga måste den kalkyl som presenterats betecknas som otillräcklig; en fördjupad analys hade varit motiverad på flera punkter och mera omsorg borde ha lagts ner på att förklara och motivera de beräkningar som gjorts. Bristerna i detta hänseende är emellertid knappast förvånande när man ser att utredarna hade mindre än till sitt förfogande för arbetet. Den korta utredningstiden motiverar en kommentar i sig. Den utredning som tog så att genomföra lämnades till regeringen . , det vill säga efter det att beslutsunderlaget fanns tillgängligt i , lämnades regeringens avsiktsförklaring. Propositionen lät vänta på sig . Det är uppenbart att man från regeringens sida lämnat mer rådrum för politiska överväganden än till att ta fram ett beslutsunderlag med tillräcklig kvalitet. Ytterligare två utredningar har behandlat förhållanden som sägs vara av en sådan art att de borde komplettera de kalkyler som genomförts. Vår genomgång har visat att även om detta i princip kan vara korrekt i somliga fall, så har ingen ny kunskap tillförts som är tillräckligt säker för att motivera en uppräkning av investeringarnas nytta. Man kan avslutningsvis konstatera att den kalkyl som redovisats uppvisar ett negativt resultat; samhällets kostnader för att bygga är större än projektets nytta. De oklarheter som påvisats torde om något leda fram till att projektets lönsamhet kan vara ännu sämre än vad som sägs i SOU 1994:78. Beslutsprocessen och projektets kostnader träffar en företrädare för regionen och regeringen (statens förhandlingsman) en principiell överenskommelse om att tunnelprojektet bör genomföras. Man kunde emellertid inte enas om en finansieringslösning. Vidare föregick regeringens avsiktsförklaring den finansiella lösning som lades fast i och med regeringens proposition. Innebörden är att regeringen gjort ett åtagande vad gäller projektets genomförande utan att klargöra hur åtagandet ska bekostas. Detta ger givetvis företrädare för de parter som driver projektet - i det här fallet regionen - en relativt starkare ställning i förhandlingarna kring finansieringen än om inga sådana åtaganden fanns. Det måste betraktas som principiellt diskutabelt att på detta sätt utsätta rikets finanser för en påtaglig risk för framtida merkostnader som inte kan beräknas vid det tillfälle ett principbeslut tas. Om man anser att en åtgärd bör genomföras bör detta beslut kopplas till en finansiell lösning. Särskilt viktigt är detta eftersom incitamenten för att hålla byggkostnaderna nere påverkas av vem som har det slutliga betalningsansvaret. Man kan vidare konstatera att regionen haft en stark position under den process som lett fram till regeringens beslutet, inte bara som intresseföreträdare utan också i utredningsarbetet. Man har exempelvis haft huvudansvaret för kostnadsberäkningarna i de båda första utredningarna och även samarbetat med i den utredning som föregick regeringens beslut. Projektets prognostiserade kostnader har ökat under utredningsprocessens gång, särskilt i anslutning till regeringens beslut och därefter. utredning från beräknades kostnaden till (prisnivå 96-01). Kostnaden uppgick till (där stod för kostnadsberäkningen) och 1996 hade kostnaden stigit till (beräknat av och ). I ett pressmeddelande som finns tillgängligt på Citytunnelkonsortiets hemsida anges kostnaden - det vill säga efter det att beslutet tagits och då planeringen är i full gång men innan själva bygget påbörjats - till . Regionen har också tillsammans med SJ haft ansvaret för att utarbeta trafikeringsförutsättningarna för den samhällsekonomiska kalkylen. Man har dessutom låtit genomföra två kompletterande studier vars syfte varit att ytterligare belägga projektets samhällsnytta. Slutligen har man i det avtal som slutligen träffats mellan parterna kunnat begränsa sina finansiella åtaganden. Det finns ingen anledning att här hävda att några oegentligheter förekommit. Det är å andra sidan uppenbart olämpligt att ge företrädare för ett särintresse en så viktig roll under utredningsprocessen. Det framgick också redan i samband med det inledande utredningsarbetet att osäkerheten vad gäller projektets kostnader är stor, något som ytterligare borde ha föranlett regeringen att säkerställa en allsidig bedömning av kostnaderna. Inte minst med tanke på att huvuddelen av projektet i slutänden på ett eller annat sätt torde komma att bekostas via statskassan är det angeläget att staten också har huvudansvaret för kalkylresultatet. Av genomgången kan man eventuellt dra slutsatsen att utredarna tvingats utnyttja regionens resurser till följd av att man fått otillräcklig tid och att man inte tilldelats tillräckliga egna resurser för att ta fram ett mer allsidigt beslutsunderlag. I regeringens beslut om att ge klartecken för att bygga åberopas två motiv. Man säger för det första att projektets betydelse för spårbunden kollektivtrafik är mycket stor. Den genomgång som här gjorts ger inga belägg för denna slutsats. Man konstaterar, för det andra, att det material som inkommit från i allt väsentligt innebär att tidigare redovisade utredningar, särskilt vad gäller de samhällsekonomiska kalkyler som genomförts, kan lämnas åt sidan. Skälet är att - som är det enda alternativ till som studerats - inte kan ta emot de trafikmängder som skulle bli aktuella. Bullerstörningarna skulle bli så allvarliga att detta inte vore förenligt med miljöskyddslagen. Man kan här konstatera att regeringens principiella utsaga i sig är korrekt; om det jämförelsealternativ som ställts upp i kalkylen inte kan genomföras så saknar också kalkylen värde som underlag för att ta beslut. Till saken hör emellertid att föreslår regeringen att låta utreda alternativa sträckningar eller åtgärder. Detta sker att regeringen tar sitt slutliga beslut i ärendet. Ett alternativ till - vad som kallas ett yttre godsspår - avfärdas i regeringens proposition utan hänvisning till något utredningsunderlag. Det kan emellertid finnas också andra alternativa sätt att hantera miljöproblem i samband med tågtrafik på . Syftet med denna granskning är inte att ifrågasätta bedömningar vad gäller bullerstörningar till följd av tågtrafik på . Vid en genomläsning av den samlade skriftväxlingen framgår emellertid att det huvudsakliga problemet med trafik på härrör från godstrafiken. Av det utredningsmaterial som här redovisats framgår att en minskning av persontrafiken gör vare sig från eller till vad gäller de upplevda olägenheterna. Det framstår därför som anmärkningsvärt att det avgörande argumentet för tillkomst utgörs av en miljöstörning som ingen annan instans påtalat. En naturlig reaktion i denna del borde vara att ytterligare låta undersöka de påstått stora störningarna för att bättre förstå vad som kan göras för att begränsa problemet. Man borde därutöver ha undersökt vilka ytterligare åtgärder på som hade kunnat genomföras. Relativt stora kostnadsökningar för att begränsa buller från trafik på kan accepteras utan att huvudslutsatsen - att är ett sämre alternativ - hade förändrats. (1995). Integrationens ekonomiska effekter. (1996). Effekter för tillgänglighet, resande och lokalisering. (2000). Litteraturstudie m.m. avseende forskningsprojektet beslut nr 198/95. K96/3578. Regeringens avsiktsförklaring vad gäller byggande av Citytun- neln. Proposition 1996/97:161. Regeringsbeslut M95/4651/8. Ansökan om tillstånd till utbyggnad och drift av i . Överenskommelse om åtgär- der i trafikens infrastruktur. Betänkande av Utredningen med upp- drag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en eventuell Citytunnel i . (1996). Sammanfattning av utredning om teknik och kostnader. Rapport 2000/01:5 Granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna för presenterade i (1996) och Transek (1998) REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Bakgrund och syfte Den s k , som i skrivande stund () är under utbyggnad, skall öppnas 2003 och vara helt klar påföljande år. Den skall förbättra tvärförbindelserna i Söderort i och sammanbinda Essingeleden med .