frsrdg · GO04RR7 · 2001-01-01 00:00:00 — 1. hålla vakanstiderna nere för lediga platser genom att - anvisa till av platserna och följa upp anvisningarna, - se till att av arbetsgivarna hittat en lämplig sökande inom överenskommen tid, - få flera i arbete efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning, - skärpa kraven på aktivt arbetssökande samt - utnyttja åtgärderna så att de stimulerar ökad rörlighet och medverkar till att bryta obalanser. 2. minska långtidsarbetslösheten genom att - stärka den arbetslöses möjligheter att få ett reguljärt arbete och - se till att alla ungdomar erbjuds arbete, utbildning, praktik eller sysselsättningsskapande åtgärd . 3. motverka långa tider utan reguljärt arbete genom att - bryta långtidsinskrivningen med reguljärt arbete som varar minst en månad och - bättre utnyttja lönebidragsmedlen för att ordna lämplig sysselsättning åt flera arbetshandikappade. Otraditionella åtgärder, frilänsförsök, m.m. ändrar inte målen för verksamheten men ökar friheten att avgöra hur dessa mål ska uppnås. Syftet med de friare arbetsformerna är att finna bättre och billigare sätt att nå målen, inte att ändra målinriktningen. En rimlig tolkning, utifrån regeringens anvisningar och uttalanden, är att de tre effektmålen i lika hög grad gäller för otraditionella som för andra åtgärder. Däremot råder större frihet vad gäller de mera detaljerade verksamhetsmålen. Kravet att åtgärderna ska främja ekonomisk tillväxt, stödja jämställdhetsarbetet samt prioritera de svagaste grupperna är minst lika starkt för otraditionella som för andra åtgärder. De särskilda målen för frilänen om ökad sysselsättning och minskad total arbetslöshet "inom ramen för nationella mål och anvisningar" ska således uppnås genom att man framgångsrikt arbetar mot de tre effektmålen. För mål 3-programmet har de övergripande målen och riktlinjerna framgått av det samlade programdokumentet (SPD). Programdokumentet var en överenskommelse mellan och den och utgjorde grunden för hur mål 3-programmet genomfördes i . Regelverket som ligger till grund för målprogrammen finns samlat i EG-förordningar. Mål 3-insatserna inriktades enligt det samlade programdokumentet för 19951999 på fyra av de fem huvudmål som lagts fast i regeringens handlingsplan mot arbetslöshet som presenterades i anslutning till finansplanen för /96. Effektmålet att hålla vakanstiderna nere för lediga platser hade inte någon direkt motsvarighet inom mål 3-programmet. Däremot låg inriktningen på "fler företag, fler entreprenörer", "ökad kunskap för ökad sysselsättning", "det ömsesidiga åtagandet vägen tillbaka" och "etthundra dagar" väl i linje med målen att minska långtidsarbetslösheten och motverka långa tider utan reguljärt arbete. Dessutom torde framgångsrika insatser för att nå dessa mål med all sannolikhet även bidra till att minska vakanstiderna. Målen för mål 3-insatserna har preciserats ytterligare genom att fyra verksamhetsområden/åtgärder och fyra målgrupper definierades. Därutöver utformades även ett antal kvantitativa resultatindikatorer för att lättare kunna utvärdera projektinsatserna. De fyra åtgärderna var kompetensutveckling, datortek, vägledning och starta eget. De fyra målgrupperna var ungdomar, långtidsarbetslösa, handikappade och invandrare. Bland resultatindikatorerna kan nämnas mått som antal deltagare, andel som fullföljer, andel som efter projektslutet är sysselsatt eller vidareutbildas, osv. Vidare slogs det uttryckligen fast att projekten skulle utmärkas av goda möjligheter för utveckling och överföring och att projekt som innefattade utveckling av nya metoder eller sätt att samarbeta skulle prioriteras. Sammanfattningsvis finns således vissa skillnader mellan målen för de tre olika typerna av otraditionella insatser (otraditionella åtgärder, försökslänsmedel och EU:s mål 3). Framför allt handlar det om skillnader i frihetsgraderna vad gäller inriktningen på målgrupper och bredden på de aktiviteter som kan komma i fråga. Gemensamt för alla är dock att de syftar till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken inom ramen för de övergripande nationella målen om ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. Den totala ram som, t.o.m. , varit tillgänglig för otraditionella åtgärder sedan regeringen /89 öppnade för möjligheten att arbeta otraditionellt uppgick till . Den andra svarar för drygt två tredjedelar av denna ram. I de fem försökslänen utvidgades denna ram med ytterligare sammanlagt . tillkom EU:s mål 3-insatser med en ram på totalt , varav skulle bidra med . Resursmässigt var således EU:s mål 3-program betydligt större än de "vanliga" otraditionella åtgärderna och försökslänsmedlen sammantagna. Denna skillnad blir än mer påtaglig om man ser till hur stor del av medelsramarna som faktiskt utnyttjades. Mål 3-insatserna kom att kosta mer än beräknat till följd av att den svenska finansieringsandelen blev högre än den avtalade miniminivån på . var medelsutnyttjandet relativt lågt i försökslänen där av de otraditionella försökslänsmedlen utnyttjades (IFAU 2000:1). Medelsutnyttjandet för de "vanliga" otraditionella åtgärderna låg 1998 på och hade 1999 ökat till . Av de utnyttjade medlen gick två tredjedelar till projektinsatser och återstoden till framför allt resor till arbetsmarknadsutbildning och till program-ansvariga vid datortek. Under 1990talets två sista år var därmed projektverksamheten inom EU:s mål 3-program ungefär så omfattande som inom försöksverksamheten och de "vanliga" otraditionella åtgärderna tillsammans. Viss dubbelräkning kan förekomma men inte i sådan omfattning att dessa relationer nämnvärt påverkas. Även vad avser verksamhetsvolymen mätt i antal projekt och antal deltagare är mål 3-projekten betydligt större än de övriga projektverksamheterna. Vid programperiodens slut hade totalt 1 929 mål 3-projekt påbörjats och drygt 165 000 personer deltagit i något projekt. För försökslänen är uppgifterna något osäkra men enligt RRV:s beräkningar hade 682 projekt påbörjats t.o.m. och 7 434 personer deltagit. För de "vanliga" otraditionella projekten är uppgifterna ännu osäkrare men AMS uppskattade antalet projekt som varit aktuella till ca 850 och antalet deltagare med direkt ersättning från otraditionella medel till ca 1 000 personer. Därutöver hade ytterligare omkring 28 000 personer, som inte erhållit ersättning från otraditionella medel, på ett eller annat sätt varit knutna till något otraditionellt projekt. De flesta projekten var små, och omkring en fjärdedel av projekten hade inga deltagare över huvud taget. Dessa jämförelser ger en något överdriven bild av skillnaderna mellan mål 3-projekt och andra projekt, vad avser de ekonomiska kostnaderna, eftersom vi för de andra projekten endast redovisar de resurser som kommer från anslaget till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För många av de andra projekten finns även andra finansiärer. Trots dessa reservationer står det dock klart att mål 3-projekten i genomsnitt är mångdubbelt större än de andra projekten vare sig man mäter i pengar eller i antal deltagare. 3 Organisation och genomförande De formella kraven avseende ansvar och beslutanderätt skiljer sig kraftigt mellan mål 3-projekt och andra projekt. För "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsverksamheten ställdes normalt inga krav på ansökningsförfarande, och sedvanlig upphandling ägde bara rum när det rörde sig om förhållandevis stora insatser. Ansvaret låg ytterst hos länsarbetsnämnden som nästan undantagslöst delegerade beslutanderätten till arbetsförmedlingen utom då det rörde sig om projekt som berörde flera olika kontorsområden. Den prövning som föregick beslut att använda medlen till otraditionella insatser följde inte någon bestämd mall och resulterade heller inte i något standardiserat beslutsunderlag. Detta uteslöt inte att prövningen av enskilda projektidéer kunde bli både noggrann och omfattande. Skillnaderna i såväl bedömningar som handläggningsrutiner var dock betydande både inom och mellan olika län. Ärendehanteringen för mål 3-projekten var betydligt mera formaliserad. En särskild organisation som både berörde basorganisation och utgjorde en ny organisationsstruktur med lokala kommittéer och regionala samordnare hade byggts upp för mål 3-programmet. De mål 3-organ som bildades gavs såväl beredande, rådgivande som övervakande funktioner. AMS var fondansvarig myndighet och ansvarade för utbetalning av medel till projekten. Särskilda rutiner utformades för planering, ansökan, beredning, beslut om stöd, utbetalning, kontroll, uppföljning och rapportering. Enligt de uppföljningar som har gjorts var engagemanget från de lokala kommittéerna eller partnerskapen ofta svagt. Dessa utgjordes vanligen av arbetsförmedlingsnämnderna och hade i många fall en oklar uppfattning om syftet med mål 3-projekten i förhållande till den ordinarie arbetsmarknadspolitiken. Projektanordnarna, såväl de faktiska som de potentiella, hade normalt betydligt närmare kontakter med de regionala samordnarna än med de lokala partnerskapen. Arbetsgången i handläggningen av ansökningar rörande mål 3-projekt kan betraktas som relativt komplicerad och utdragen. Många instanser arbetsförmedlingar, lokala partnerskap, EU-samordnare, regionala kommittéer och länsarbetsnämnder var inblandade i beslutsprocessen. Detta ledde ofta till långa handläggningstider, vilket i sin tur kunde medföra att projektstarterna försenades. Försenade projektstarter medförde osäkerhet särskilt för de anordnare som var beroende av att kunna kontraktera underleverantörer eller anställa personal. De ekonomiadministrativa frågorna var således resurs- och tidskrävande vad gäller EU:s mål 3-projekt. Det krävdes därför att anordnarna byggde upp en egen administrativ kompetens och att kontakterna med de rådgivande och beslutande instanserna fungerade väl. För nya aktörer som t.ex. små företag och organisationer kunde det vara svårt att själva klara av att ansöka om mål 3-medel. Det var lättare för kommuner och myndigheter som har större administrativ vana och anställda som kan sköta ansökningsförfarandet på betald arbetstid. förenklingsgrupp har påpekat att det är viktigt att ge stöd åt mindre och ovana projektanordnare. Detta är särskilt viktigt eftersom det fanns en strävan inom mål 3-programmet att prioritera den sociala ekonomin och få fram nya aktörer som projektanordnare. Formuleringen av operationella mål för verksamheten skiljer sig både till form och innehåll mellan mål 3-projekt och andra projekt. För "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsverksamheten etablerades aldrig några kriterier för hur målen skulle beskrivas och kategoriseras. Därmed var det inte heller möjligt att prioritera mellan olika projekt med utgångspunkt i hur väl de bedömdes bidra till uppfyllandet av de nationella målen. Prövningen kom i stället att ske utifrån en bedömning av den tilltänkta projektverksamheten var förenlig med syftet med de otraditionella medlen och om målgruppen var tillräckligt prioriterad. Därutöver gjordes även en sedvanlig rimlighetsbedömning av verksamhetens kostnader och innehåll. För det stora flertalet otraditionella projekt fanns ingen uttrycklig koppling till de nationella målen och heller inget mål för vad som skulle hända med deltagarna efter projektet. Ofta fanns dock tydliga mål även om dessa inte var klart uttalade, och det framgick relativt väl av projektets innehåll vad som var syftet med verksamheten. Bland de projekt som besöktes under granskningen fanns det exempel både på sådana som drevs med stor professionalitet och målmedvetenhet och andra där verksamheten föreföll vara mer av ett ändamål i sig. Målformuleringsprocessen för mål 3-projekten är betydligt mera formaliserad. Utifrån de övergripande målen för mål 3-programmet formulerades en strategi i programdokumentet. Grunden för strategin utgjordes av klart formulerade åtgärder och målgrupper. Dessutom fastställdes indikatorer för varje åtgärd i form av antal deltagare och deltagarnas status efter projektslutet. Av ansökningshandlingarna, som var enhetligt utformade dokument, skulle framgå de åtgärder, målgrupper och indikatorer som berördes av det aktuella projektet. Av ansökan skulle också framgå på vilket sätt projektet var nyskapande och hur det främjade jämställdhet. Det slutliga godkännandet av ansökan gjordes av länsarbetsnämnden efter en kontroll av att projektet uppfyller de krav som fastställts i programdokumentet. Initiativen och de nya idéerna kom i hög grad från utbildningsföretag och lokala eldsjälar utanför den administrativa uppbyggnaden. Detta har i vissa fall inneburit samarbetssvårigheter och missförstånd mellan de fria aktörerna och den administration som var stommen i projektverksamheten. Utgångspunkten för initiativen har nästan undantagslöst varit att söka angripa något problem som identifierats på lokal nivå. handlade det om problem för individer eller grupper av individer men även frågor som rörde näringslivsutvecklingen på orten var vanligt förekommande. De mål som slutgiltigt formulerades var ofta resultatet av en fruktbar dialog mellan å ena sidan den aktör som tagit initiativet och å andra sidan arbetsförmedlingen eller den regionala samordnaren. I vissa fall har dock de utomstående aktörerna uppfattat företrädarna för arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden mera som hinder än som stöd. För mål 3-projekten fanns en "automatisk" koppling mellan projektmålen och de övergripande målen genom ansökningsblankettens utformning. Motsvarande koppling fanns inte för andra otraditionella insatser, och av vad som framkommit under granskningen tycks inte de nationella målen, såsom de beskrivits i form av effekt- och verksamhetsmål, ha spelat någon avgörande roll under diskussionerna om enskilda projekt. Framför allt för "vanliga" otraditionella åtgärder, men även inom försöksverksamheten, var det vanligt att otraditionella medel användes till att ekonomiskt stödja verksamheter som redan pågick i eller annan regi. Det fanns också exempel på pågående projekt där arbetsförmedlingen gick in med otraditionella medel därför att någon annan finansiär dragit sig ur. Eftersom projektverksamheten utgått från ett probleminriktat arbetssätt där man gått utanför ordinarie regelverk för att finna lösningar på komplicerade problem förekom det relativt ofta att samma projekt rymde ett antal olika syften och målgrupper. Den ofta komplexa målbilden i kombination med bristen på koppling till de nationella målen för de projekt som låg utanför mål 3-programmet gör det svårt att gruppera projekten på ett sätt som kan ligga till grund för jämförelser. Jämförelserna försvåras ytterligare av att kategoriseringen av "vanliga" otraditionella projekt och av mål 3-projekt har utgått från projektnivån medan RRV:s indelning av försökslänsverksamheten utgår från de individer som deltagit i projekten. I följande tabeller redovisas utfallet enligt de indelningsgrunder som används för respektive projekttyp. Tabell 1: Antal mål 3-projekt fördelade på målgrupper och åtgärder Källa: AMS (värden t.o.m. 31/12 1999). Antal deltagare i mål 3-projekt fördelade på målgrupper och åtgärder Källa: AMS (värden t.o.m. 31/12 1999). Mål 3-projekten klassificeras i enlighet med de åtgärdsområden och målgrupper som definierades i det samlade programdokumentet. Av tabellerna 1 och 2 framgår att mer än hälften av projekten bedrev kompetensutveckling, men att dessa svarade för mindre än en tredjedel av deltagarna. Närmare hälften av deltagarna återfanns i stället vid datorteken som huvudsakligen riktade sig till ungdomar. Tabell 3: "Vanliga" otraditionella projekt fördelade på olika kategorier Vägledning, utbildning, praktik Källa: AMS återrapportering till regeringen . De "vanliga" otraditionella projekten har indelats enligt kategorier som tagits fram av AMS inför återrapporteringen till regeringen . Indelningen bygger på en analys i efterhand av projektens syfte, innehåll och inriktning. Tabell 4: Deltagare i försöksprojekt t.o.m. fördelade på åtgärdskategorier i procent av samtliga projektdeltagare i respektive län Källa: RRV 2000:3. RRV har i sin granskning av projektverksamheten i försökslänen fördelat projektdeltagarna efter åtgärdskategori. Variationerna mellan försökslänen förefaller stora, men kan sannolikt till en del förklaras av att det saknades entydiga kriterier för hur deltagarna skulle klassificeras. Det är också rimligt att anta att många av projekten kunnat genomföras lika väl inom vilket som helst av de tre programmen. I så fall avspeglar skillnaderna mellan länen snarare olikheter i hur man valt att finansiera sina insatser än skillnader i valet mellan olika insatser. Det bör också betonas att antalet personer i respektive kategori är relativt lågt. Även med reservation för att klassificeringen av projekt skiljer sig mellan de olika programmen och att de begrepp som har använts delvis är svårtolkade tyder tabellerna på mycket stora skillnader mellan olika typer av otraditionella insatser. I de uppföljningar som gjorts av AMS, RRV, IFAU och Statskontoret ifrågasätts även om det inte i många av de fall då otraditionella medel använts varit möjligt att genomföra projekten inom den ordinarie verksamheten. AMS varnar även för att en del "vanliga" otraditionella projekt fått en socialpolitisk snarare än arbetsmarknadspolitisk dimension, och IFAU konstaterade i sin första rapport att många av försöksprojekten snarare inriktats på att lösa företagens problem än på de arbetslösa. Iakttagelser under revisorernas granskning tyder på att dessa problem förekommer inom alla typer av insatser även om huvuddelen av de projekt som studerats tycks ligga väl i linje med de nationella målen för arbetsmarknadspolitiken. 4 Uppföljning och utvärdering 4.1 Redovisning och kontroll I samband med ansökan om socialfondsmedel för att driva mål 3-projekt informerades projektanordnaren bl.a. om de regler som gällde för ekonomiredovisning, uppföljning och kontroll. Eftersom bidragen från Socialfonden var kopplade till de kostnader som uppstod måste naturligtvis sedvanliga villkor för bokföring och kvittenser vara uppfyllda. Utöver de redovisningskrav som ställdes inom mål 3-programmet gällde normala redovisningsregler för den del av finansieringen som kom från svenska myndigheter. För varje mål 3-projekt ankom det på projektanordnaren att överlämna en slutrapport till länsarbetsnämndens EU-samordnare. Även om det förekom vissa olikheter mellan olika rapporter följde de oftast relativt väl den disposition som användes vid projektansökan. Beträffande mål 3-projekten låg viktiga kontrollfunktioner både på länsarbetsnämnderna och på AMS ekonomitjänster. Länsarbetsnämnderna hade till uppgift att kontrollera att projektansökningarna var förenliga med gemenskapsreglerna och det samlade programdokumentet innan beslut togs om enskilda projekt. AMS ekonomitjänster hade till uppgift att genomföra motsvarande kontroll innan de godkände en utbetalning. Därmed skedde det i viss mån en dubbelkontroll med oklar ansvarsfördelning mellan beslutande och utbetalande myndighet. Bland annat för att försäkra sig om en tillfredsställande utbetalningskontroll har regeringen inte tillåtit betalning i förskott för mål 3-projekt. Alla utbetalningar gjordes i efterskott. Detta medförde, enligt flera uppgiftslämnare, likviditetsproblem för många små organisationer och företag och gjorde det därmed svårare att få fram nya aktörer som projekt-anordnare. Sammantaget tyder de observationer som gjorts under granskningen på att det redovisningssystem som utarbetats för mål 3-projekten möjliggjort en relativt effektiv kontroll av verksamheten. Revision av mål 3-verksamheten har utförts såväl av AMS internrevision som av (DG XX) och EU:s revisionsrätt. Även om det gjordes en hel del påpekanden i revisionsrapporterna ansågs verksamheten i huvudsak ha bedrivits på ett tillfredsställande sätt. Enligt AMS internrevision har redovisningen av mål 3-projekten dessutom förbättrats successivt sedan starten. ställer regeringen krav på halvårsvisa återrapporteringar av hur de otraditionella medlen har använts. Av redovisningen ska framgå såväl antalet sysselsatta i projekten som kostnaden per person. fanns krav på en redovisning . 1998 skärptes redovisningskravet ytterligare till att även omfatta de resultat som uppnåtts. Utgångspunkten för dokumentationen av de otraditionella projekten i försökslänen var att, i administrativa system, registrera deltagarna med den sökandekategori som försöksprojektet mest liknar. En särskild mall för att registrera försöksprojekten och överföra informationen till det s.k. åtgärdssystemet utvecklades av AMS ekonomienhet. (För en kortfattad presentation av uppföljningssystem hänvisas till RRV 1999:36.) Av olika skäl som närmare diskuteras i rapporterna från RRV och IFAU fungerade dock inte redovisningen på ett tillfredsställande sätt. Däremot har det i det ekonomiadministrativa systemet gått att följa den samlade medelsförbrukningen såväl på användningsområden som på län. Även om den information om projekten som baserats på klassificering av ekonomiska utbetalningar och kategorisering av deltagarna hade varit korrekt hade den ändå inte redovisat projektens syften, metodval och arbetssätt. Inför AMS återrapporteringar till regeringen har därför länsarbetsnämnderna sammanställt uppgifter om projekten enligt särskilda mallar som utarbetats av AMS. Någon löpande rapportering från projekten liknande vad som gällde för mål 3-projekten har dock inte förekommit. Stora brister i länsarbetsnämndernas internkontroll påtalades i samtliga utvärderingar som gjordes av frilänsförsöken. Dessa brister bekräftades även av AMS egen internrevision i ett antal kritiska granskningsrapporter som färdigställdes . För samtliga fem försökslän bedömde internrevisionen att "verksamhetens effektivitet i de granskade rutinerna, regelefterlevnaden och tillförlitligheten i återrapporteringen är otillfredsställande". Internrevisorerna påtalade bl.a. att tillsynen var otillräcklig i samtliga granskade län. Viss kritik riktades även mot AMS ekonomitjänster. Samtliga granskade län rekommenderades bl.a. att "fastställa vilka underlag som krävs för utbetalning av bidrag och att det alltid skall framgå av beslutet eller i därtill kopplad handling för vilket ändamål bidraget är avsett". Av de svar som inkom till internrevisionen framgår att länsarbetsnämnderna tagit denna del av kritiken på allvar och vidtagit konkreta åtgärder för att komma till rätta med problemen. Ett mera svårlöst problem tycks dock vara att AMS internrevision och länsarbetsnämnderna fortfarande efter det att försöksverksamheten avslutats tolkar väsentliga delar av regelverken på olika sätt. I regeringens beslut om friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel m.m. (ett separat beslut för varje berörd länsarbetsnämnd) slås bl.a. fast att "de tillskjutna otraditionella medlen får endast riktas till arbetslösa". Internrevisionen, liksom samtliga oberoende utvärderare, har tolkat denna skrivning som att alla projekt i försökslänen som helt eller delvis finansieras med otraditionella medel måste vara direkt riktade till arbetslösa personer. Länsarbetsnämnderna, å sin sida, har ifrågasatt denna tolkning och hävdat att medlen även kunde användas till insatser som indirekt bedömdes kunna leda till arbete för arbetslösa. Det påpekas också, från några länsarbetsnämnder, att "arbetslösa" rimligen måste inkludera personer som befinner sig i arbetsmarknadspolitiska program, och det ifrågasätts om det hade varit möjligt att hävda försöksverksamhetens tillväxtinriktning om insatserna enbart hade inriktats på arbetslösa. Både internrevisionen och länsarbetsnämnderna söker stöd för sin tolkning i en PM , undertecknad av generaldirektören, som avsåg att klargöra AMS ståndpunkter vad gäller användningen av försökslänsmedlen. Några länsarbetsnämnder åberopar även diskussioner som förts med företrädare för .