frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns skäl att överväga om det skall föreligga motionsrätt på resultatskrivelserna. Huvudsyftet med skrivelserna är att få ett underlag för en diskussion i om uppnådda resultat, och de skall alltså inte innehålla några förslag från regeringen. Sådana förslag bör även fortsättningsvis lämnas i propositioner. Risken finns att motionerna i stor utsträckning blir upprepningar av partiernas förslag på det aktuella politikområdet vilka redan behandlats under . gäller att motion får väckas med anledning av skrivelse i samma utsträckning som med anledning av proposition (med det undantaget att motionstiden på skrivelse varigenom regeringen återkallar proposition endast omfattar ). Regeln tillkom 1988 efter förslag från . En begränsning av motionsrätten på resultatskrivelserna skulle således kräva särskilda regler för dessa skrivelser. Vi är inte beredda att föreslå en särskild ordning som skiljer dessa skrivelser från andra skrivelser. Således bör samma motionsrätt finnas på resultatskrivelserna som på andra skrivelser. Dock anser vi att det finns anledning att närmare utreda skrivelsers och redogörelsers funktion i riksdagsarbetet samt frågan om motionsrätten på dessa dokument. Denna fråga bör således utredas vidare. Om skrivelserna lämnas innebär det att utskotten hinner göra en första behandling av dem under vårsessionen. Vi förutser emellertid att utskotten vanligtvis kommer att välja att vänta med att avge sina betänkanden över dem till höstens arbete med budgetpropositionen. Resultatinformationen kommer på så sätt att fungera som ett viktigt beslutsunderlag för utskottens beredning av förslag om tilldelning av medel över statsbudgeten för det kommande budgetåret. Skrivelserna förutses också kunna fungera som ett stöd för utskottens planering av sitt arbete det kommande (med undantag för valår). Som vi diskuterar mer utförligt i avsnitt 4.6 anser vi att en aktivare utskottsplanering kan bidra till att vitalisera riksdagsarbetet och ge en jämnare arbetsbelastning över året. Resultatbeskrivningarna kan ge utskotten information om förhållanden som de anser att det finns anledning att fördjupa sin uppmärksamhet på. Med skrivelsen som utgångspunkt kan ett utskott besluta om utfrågningar under det kommande . Ett utskott kan också ta initiativ till uppföljningsprojekt i egen regi som avrapporteras som utskottet under det kommande planerar att avge ett motionsbetänkande i ämnet (men kan också vara en förberedelse inför beredningen av en planerad proposition). Skrivelserna med resultatredovisning bör ses som ett komplement till årsredovisningen för staten och budgetpropositionen. Årsredovisningen är i första hand en finansiell redovisning och begränsar sig huvudsakligen till föregående års förhållanden. Budgetpropositionen är huvudsakligen inriktad på förslag statsbudget, men innehåller också resultatinformation från det föregående året. Skrivelsen bör innehålla fördjupad resultatredovisning för och regeringens analys och bedömning av utvecklingen. Sammantaget bör dessa nyckeldokument i budgetprocessen ge goda förutsättningar för att fördjupa uppföljning och utvärdering och integrera dem i såväl budgetprocessen som motionsbehandlingen. Vi föreslår att resultatskrivelserna införs successivt med början på några utgiftsområden . Året därefter vore det önskvärt att resultatskrivelser redovisas på alla utgiftsområdena. 4.4 Skattelagstiftningen i budgetprocessen Kommitténs bedömning: De inledande samordningsproblem som uppstod mellan finansutskottet och skatteutskottet har kunnat lösas. En praxis har etablerats för ärenderemittering och yttrandeförfarande som innebär att potentiella problem har kunnat hanteras inom ramen för den nya processen. Vi har kunnat konstatera att regeringen i några fall inte har hunnit inhämta yttrande från Lagrådet över inkomstpåverkande lagförslag i budgetproposi-tionen. Lagrådsgranskningen har i stället i dessa fall genomförts under ären-dets beredning i . Detta innebär emellertid att en viktig del av regeringens beredningsansvar i dessa lagstiftningsärenden har flyttats över till . Vi anser att den bästa lösningen på detta problem är att regeringen undersöker vilka möjligheter som finns att ändra arbetsformer för att motverka att lagrådsgranskningen behöver genomföras under utskottsberedningen. I detta avsnitt redovisar vi våra iakttagelser och slutsatser med anledning av vår utvärdering av hur skattelagstiftning och inkomstberäkning bereds i den reformerade budgetprocessen. Det är framför allt två frågor som vi vill kommentera. För det första arbetsfördelningen mellan finansutskottet och skatteutskottet. För det andra behovet av lagrådsgranskning av lagförslag i budgetpropositionen. 4.4.1 Arbetsfördelningen mellan finansutskottet och skatteutskottet I den nya budgetprocessen behandlas ändringar i skattelagstiftningen som mer än marginellt påverkar statsbudgeten redan när tar ställning till utgiftsramar och fastställer inkomstberäkningen i budgetprocessens första steg. Fram hade skattelagstiftningen inte behandlats samordnat med budgeten på det sättet. Normgivningen om skatter hade regelmässigt behandlats fristående från budgetbehandlingen enligt en ordning som hade utvecklats redan med regeringsform. När den nya ordningen sjösattes uppkom vissa frågetecken och problem. När talmanskonferensen gjorde en första genomgång av erfarenheterna av budgetreformen, var det framför allt behandlingen av budgetens inkomstsida, främst hanteringen av skattelagstiftningen, som ansågs ha vållat problem. Av talmanskonferensens förslag framgår att vissa problem "uppstod eller upplevdes" den första hösten med den nya budgetprocessen. Å ena sidan hade hävdats att skattelagstiftningen hade splittrats upp på ett olyckligt sätt och att arbetet i skatteutskottet blev mer tidspressat. En annan kritik var att även skattefrågor som saknade betydelse för budgetens inkomstsida hade kommit att behandlas i rambetänkandet. Å andra sidan hade framförts att motioner med budgetpåverkande skatteförslag hade hamnat hos skatteutskot-tet. Ett sådant förhållande riskerar leda till att ambitionen att göra ett samlat ställningstagande till alla budgetförslag inte kan uppfyllas. Det innebar också att det uppstod frågor om reservationsmöjligheterna när dessa motioner skulle behandlas efter det att inkomstberäkningen redan var gjord. När har att behandla skatteförslag är det fråga om budgetbeslut och normgivning, vilket innebär att två olika perspektiv kan anläggas. Från ett juridiskt perspektiv står normgivningen i centrum. Normgivningen har en särställning i regeringsformen, och särskilda krav ställs i regeringsfor-men på hur normgivningen skall gå till. Från ett ekonomiskt perspektiv står skatternas finansiella betydelse i fokus. Budgetregleringen inom finansmakten innebär att besluta om utgifter och beräkna inkomster. Budgetregleringen innebär att göra prioriteringar, och en av budgetreformens avsikter var att underlätta en samlad bedömning av olika samlade budgetalternativ. Det är uppenbart att detta förhållande leder till ett krav på samordning. Olika förslag har därför diskuterats för att uppnå detta. Till de förslag som har övervägts i olika sammanhang hör införandet av en inkomstram (motsvarande utgiftsområdena), en sammanslagning av de båda utskotten och arbete i sammansatt utskott. Dessa alternativ har av olika skäl avvisats. Den lösning som har valts innebär i stället att former har etablerats för remittering, yttrande mellan utskotten och betänkandeframställning som innebär att de potentiella problemen kan reduceras. I vår uppföljning av hur skatteförslagen har hanterats kan det konstateras att de problem som uppstod till en början har lösts. Efter hand har en praxis skapats för remittering och samordning mellan de båda utskotten som innebär att de initiala problemen inte längre uppfattas som lika allvarliga. Bl.a. har fördelningen av motioner mellan finansutskottet och skatteutskottet antingen fått acceptans eller blivit träffsäkrare eftersom allt färre motioner lämnas mellan utskotten i samband med beredningen inför rambeslutet. Arbetsfördelningen mellan de båda utskotten har också underlättats av att regeringen i huvudsak lagt fram de för inkomstberäkningen avgörande skatteförslagen senast i budgetpropositionen. För de skatteförslag som lämnats senare har budgeteffekten regelmässigt redovisats i budgetpropositionen. uppmärksammade att en stor del av finansutskottets betänkande upptas av att upprepa de ställningstaganden som gjorts i skatteutskottet. menade därför att mycket skulle vara vunnet om man kunde finna en ordning där de två utskotten, utan att tillsätta ett sammansatt utskott, gemensamt utformade betänkandetexten på skatteområdet. Vi kan för vår del konstatera att detta har uppnåtts. Samordningen av texternas disposition sker mellan utskottens kanslier och har också inneburit att utskotten har kunnat arbeta med samma föredragande. Sammantaget innebär vår bedömning av skatteförslagens behandling i den nya budgetprocessen att vi inte föreslår några förändringar. 4.4.2 Behovet av lagrådsgranskning innan regeringen lägger fram proposition Referensgruppen har genomfört en uppföljning av hur den inkomstpåverkande skattelagstiftningen har behandlats i den nya budgetprocessen. En utförlig redovisning av gjorda iakttagelser återfinns i promemoriebilagan. Referensgruppen har bl.a. kunnat konstatera att regeringen i några fall inte har hunnit inhämta yttrande från Lagrådet över inkomstpåverkande lagförslag i budgetpropositionen. Lagrådsgranskningen har i stället genomförts under ärendets beredning i . Detta innebär att en viktig del av regeringens beredningsansvar i dessa lagstiftningsärenden har flyttats över till . Häri ligger ett problem. I budgetpropositionerna har lagförslag på grund av tidsbrist lagts fram med förbigående av Lagrådet. Beredningen av dessa lagförslag har alltså i ett viktigt avseende inte slutförts innan förslagen presenterats för . Visserligen har lagrådsgranskning undantagslöst genomförts under utskottsbehandlingen, men en sådan ordning avviker från det normala. Regeringsformen anvisar i första hand en ordning där lagrådsgranskning av skattelagar och annan lagstiftning som innebär maktutövning mot medbor-garna skall genomföras innan ett lagförslag presenteras för . Det är viktigt att den typ av lagtekniska frågor som ofta blir följden av ett lagrådsyttrande skall vara lösta innan får lagförslaget, och att behandlingen av lagförslaget i skall koncentreras kring en politisk prövning av förslagets innehåll. Om förslaget omarbetas kraftigt i får partierna och de enskilda ledamöterna inte den möjlighet till granskning av förslaget som motionsrätten annars innebär. De motioner som har väckts i ärendet är skrivna utifrån det lagförslag som finns i propositionen. När lagrådsyttrandet väl föreligger har normalt motionstiden gått ut. Det finns i sådana fall inte längre någon möjlighet att motionera, trots att underlaget i lagstiftningsärendet kan ha förändrats i viktiga hänseenden med Lagrådets yttrande. Man kan jämföra med den påbjudna återhållsamheten med s.k. ut-skottsinitiativ, bl.a. just därför att det inte finns en motionsrätt på utskottets initiativ. Det här beskrivna problemet har uppkommit beträffande ett litet antal lagförslag. Tekniskt enkla lagförslag kräver inte lagrådsgranskning. Regler om skattesats och liknande bestämmelser som gäller skattenivå hör för det mesta till kategorin enkel lagstiftning och lär därför i allmänhet inte vålla något problem. Det kan också konstateras att, sedan den nya budgetprocessen infördes, lagrådsgranskning alltid har kunnat göras av i de fall det inte hunnits med under regeringens beredning av ärendena. Vi anser emellertid att det i möjligaste mån bör undvikas att en praxis etableras som innebär att lagrådsgranskningen av vissa lagförslag i budgetpropositionen regelmässigt måste genomföras under utskottsberedningen. Det är enligt vår uppfattning önskvärt att undersöker de möjligheter som kan finnas att motverka en sådan utveckling. 4.5 Budgetdebatterna i kammaren Kommitténs bedömning: Budgetdebatterna i kammaren fyller en viktig funktion i budgetberedning. Dessa debatter upptar en stor del av kammarens sammanträden med ett högt antal deltagande ledamöter. Det finns emellertid anledning att överväga om budgetdebatterna kan vitaliseras och koncentreras i tiden. Statsråden deltar i viss utsträckning i budgetdebatterna. Deras medverkan verkar stimulerande på deltagandet i debatterna och ökar intresset för dem. Det är angeläget att planera arbetet på ett sådant sätt att upprepade debatter i samma ämnen undviks under ett och samma . Budgetdebatterna bör som huvudregel vara sammanhållna och inte ämnes-indelade. Den allmänpolitiska debatten bör flyttas och förläggas efter den partiledardebatt som brukar följa efter den allmänna motionstidens utgång. 4.5.1 Ämnesindelade kontra sammanhållna debatter De flesta anslagsdebatterna har varit sammanhållna. Det betyder att en ledamot endast kan anmäla sig en gång och att någon uppdelning av debatten i olika avdelningar ej har skett. Några debatter har emellertid varit ämnesindelade och gett en ledamot tillfälle att anmäla sig i ett och samma ärende. Vilka skäl finns för ämnesindelade debatter? Det grundläggande skälet är att utgiftsområdena uppfattas som ett konglo-merat av olika frågor som var för sig förtjänar en debatt. Det kan t.ex. gälla utgiftsområde 22 Kommunikationer där anslagen i den tidigare ordningen behandlades uppdelat på olika områden såsom järnvägstrafik och luftfart. För socialutskottet kan det gälla Hälso- och sjukvårdspolitik, folkhälsa, handi-kap-politik, m.m. som alla ryms inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Företrädare för trafikutskottet och socialutskottet, men även andra utskott, har framfört synpunkten att det finns naturliga ämnesindelningar inom deras respektive utgiftsområden. Om de olika frågorna inom ett utgiftsområde är mycket disparata, kan det vara svårt att i ett anförande omfatta alla frågor. En ämnesindelad debatt ger bättre förutsättningar för en partiföreträdare att redovisa partiets politik. Partierna har också möjlighet att låta flera olika ledamöter föra partiets talan genom att fördela ämnena mellan dem. För de partier som väljer att låta en och samma person föra partiets talan innebär ämnesindelningen att denna behöver gå upp i talarstolen. Detta uppfattas av vissa som en nackdel, men av andra som en fördel. Debatten riskerar att bli splittrad i sammanhållna debatter om ett anförande handlar om t.ex. järnvägstrafiken i och nästa handlar om taxfreehandelns betydelse för sjöfarten. Om debatten ämnesindelas kan ett ämne avhandlas åt gången i flera anföranden med repliker. Debatten blir därmed mer sammanhängande. En ämnesindelning av budgetdebatterna kan bidra till att vitalisera debatten och göra den begripligare för allmänheten. Vilka är då skälen för sammanhållna anslagsdebatter? Vid kammarsammanträdena föregår debatterna ett ärendes avgörande. Ärendet i det aktuella fallet är att bl.a. besluta om anslag för olika ändamål inom ett utgiftsområde. I den nya budgetprocessen fattas anslagsbesluten enligt RO 5:12 inom ett utgiftsområde i en beslutspunkt. Anslagen får inte summeras till ett belopp som överstiger den av beslutade ramen för utgiftsområdet. I ärendets natur ligger det därför att göra avvägningar mellan olika ändamål som ryms inom utgiftsområdet. För trafikutskottets del kan det, för att ta ett exempel, handla om att göra en avvägning av medelsbehovet mellan vägtrafik och järnvägstrafik. En ämnesindelad debatt kan riskera att ge sken av att det handlar om flera olika beslut och försvåra den avvägning inom utgiftsområdet som är önskvärd. Utgiftsområdena är indelade efter politiskt relevanta områden. Om ett utgiftsområde upplevs innehålla alltför disparata verksamheter kan man överväga om en annan indelning bör göras av utgiftsområdena. Ett av syftena bakom budgetreformen var att skifta fokus från detaljer till mer övergripande frågor. Den talare som önskar föra en övergripande debatt om alla anslag inom utgiftsområdet riskerar att få en svårare uppgift med ämnesindelade debatter eftersom det då saknas ett naturligt tillfälle för detta. Det finns således både för- och nackdelar med ämnesindelade debatter. Det kan finnas tillfällen då ämnesindelade debatter är att föredra, men som huvudregel förordar vi sammanhållna budgetdebatter. 4.5.2 Den allmänpolitiska debatten flyttas Eftersom anslagsbetänkandena debatteras efter det att ramarna har beslutats av och de ofta saknar reservationer beträffande anslagen finns det riksdagsledamöter som upplever att debatterna infaller i ett sent skede av processen och känns meningslösa. Referensgruppen för utvärdering av budgetprocessen anser att en ny slags remissdebatt skulle kunna vara värd att prova för att se om den skulle kunna vara en lösning. En debatt för varje utgiftsområde skulle i så fall äga rum efter det att budgetpropositionen och motionerna från allmänna motionstiden har remitterats. Debatten skulle vara öppen för alla ledamöter, inte enbart de ekonomisk-politiska talesmännen, och statsråden skulle kunna förväntas delta när deras utgiftsområden debatteras. (Detta underlättas om det finns ett statsråd utsett som ansvarigt för varje utgiftsområde.) Det blir då möjligt att skapa utrymme för övergripande debatter där partierna kan tydliggöra sin egen politik och sätta fokus på skillnader mellan partiernas olika budgetalternativ, både i övergripande ekonomisk-politiska frågor och inom utgiftsområdena. Tidsåtgången för detta skulle kunna bli . Debatten bör hållas innan finansutskottet har behandlat ramförslagen. Debatten skulle då kunna bidra till finansutskottets beredning. Referensgruppen bedömer att en remissdebatt av detta slag också skulle kunna leda till en förändring av anslagsdebatterna. Eftersom varje utgiftsområde har penetrerats under remissdebatten förutser gruppen att behovet av omfattande debatter med anledning av anslagsbetänkandena kan minska. Dessa debatter skulle kunna koncentreras till t.ex. de ändringar utskottet föreslår, till de reservationer som faktiskt föreligger och till andra aspekter som inte redan dryftats i remissdebatten. Referensgruppen ser två stora fördelar med förslaget. Den första är att budgetdebatterna kan vitaliseras. Den andra är att kammaren kan koncentrera anslagsdebatterna till än . Beredningen av anslagen skulle på så sätt hinna avslutas tidigare än vad som är fallet, dvs. strax före juluppehållet. Budgetberedningens totala tidsutdräkt skulle då kunna förkortas en aning, och myndigheterna skulle kunna få tidigare besked om villkoren för kommande budgetår. skulle då kunna beslutas tidigare än . Referensgruppen menar att remissdebatten är värd att prova, men är väl medveten om att debattformen innebär vissa risker och därför måste utvärderas efter ett första försök. Fråga är nämligen om införande av remissdebatter kommer att förkorta anslagsdebatterna eller om de endast blir ännu ett tillfälle då samma ämne debatteras. För att undvika ytterligare en upprepning av debatterna i ett ämne krävs att ledamöterna visar återhållsamhet med att tala vid ärendenas avgörande i anslagsdebatterna för respektive utgiftsområde. Någon formell inskränkning av detta anser emellertid referensgruppen inte vore lämplig. Vi menar att förslaget är intressant, inte minst därför att dagens debatter med anledning av anslagsbetänkandena kommit att handla inte bara om anslagen som sådana, vilket var avsikt, utan om hela det politikområde som utgiftsområdet täcker. Det finns därför skäl att försöka begränsa både tidsåtgången i kammaren för dessa debatter och de antal ärenden som behandlas i anslagsbetänkandena. Vi befarar dock att de farhågor som referensgruppen hyser om en dubblering av budgetdebatterna kan komma att besannas. Dessutom finns det risk för att remissdebatterna kan komma att bli alltför omfattande om alla utgiftsområdena skall omfattas och reglerna för deltagande och talartid skall vara generösa. En så omfattande debatt riskerar att bli ointressant och kan till sin karaktär komma att bli en andra allmänpolitisk debatt. Vi avvisar därför förslaget om att införa en särskild remissdebatt och föreslår i stället att den allmänpolitiska debatten flyttas och förläggs direkt efter den partiledardebatt som brukar följa efter den allmänna motionstidens utgång. 2 kap. 2 § tredje stycket i riksdagsordningen gör det möjligt att ordna en allmänpolitisk debatt utan samband med annan handläggning (fristående debatt). Avgörandet ligger hos talmannen, men talmannen skall samråda med företrädare för partigrupperna. Grundlagberedningen ansåg att det åtminstone en gång borde anordnas en allmänpolitisk debatt, som spände över "hela det politiska fältet" (SOU 1972:15 s. 237). Den borde ha sin utgångspunkt i den regeringsförklaring som statsministern normalt avger vid öppnande och hållas möjligt därefter. Enligt Grundlag-beredningen räckte det med en allmänpolitisk debatt av detta slag . Däremot kunde fristående debatter ordnas kring ett särskilt ämne, t.ex. utrikespolitiken. Flera förändringar av riksdagsarbetet har genomförts efter det att Grundlagbe-redningen avgav sitt betänkande. T.ex. har den allmänpolitiska debatten inte den av beredningen omtalade direkta kopplingen till regeringsförklaringen kvar. En flyttning av den allmänpolitiska debatten skulle skapa en koppling till den just avslutade motionstiden och till budgetpropositionen, vilket skulle påminna om den gamla tanken bakom den allmänpolitiska debatten med en koppling till regeringsförklaringen och öppna för en debatt inom hela det politiska fältet. Vårsessionen skall även i fortsättningen inledas med en partiledardebatt. 4.6 planering av arbetet Kommitténs bedömning: arbetsrytm är alltjämt ojämn. För att få en rationellare och jämnare arbetsbelastning i är det ange-läget att de ansträngningar som regeringen gör för att undvika anhopningar i av propositioner fortsätter. bör utveckla planeringen av sitt arbete. Utgångspunkten för det arbetet bör vara att betrakta mandatperioden som planeringsperiod. Till våra uppgifter hör, vid sidan av utvärderingen av budgetprocessen, att utvärdera om ambitioner om en jämnare arbetsrytm har uppfyllts. ansåg att den ojämna arbetsrytmen i var och hade varit ett stort problem. eftersträvade att skulle få en jämnare arbetsrytm, kunna koncentrera budgetarbetet och kunna ägna våren åt lagstiftning och ge utrymme för uppföljning och utvärdering. När det gäller att koncentrera budgetarbetet har vi redan diskuterat den frågan i avsnitt 4.3. Vilka bedömningar gör vi då beträffande de andra aspekterna? Vi menar att kalenderårsbudget är att föredra framför brutet räkenskapsår. Vår slutsats blir emellertid att ambitioner om en jämnare arbetsrytm inte har uppfyllts. Propositionerna lämnas i stort antal , vilket leder till att arbetet med dessa koncentreras till slutet av varje . I kombination med att vårpropositionen kräver mycket arbete för både ledamöter och utskott innebär det att slutet av fortsatt är alltför arbetstyngt. Vår utvärdering har visat att ambitioner om en jämnare arbetsrytm inte har kunnat uppfyllas. Vi anser därför att inriktningen av förändringsarbete bör kunna vägledas av följande: Planera för hela mandatperioden. Integrera ärendeberedningen med uppföljning och utvärdering. Koncentrera utskottsberedning och debatter för att undvika upprepningar i samma ämne under ett (eller mandatperiod). Denna inriktning representerar inte några nyheter utan ligger väl i linje med ambitioner. När det gäller ett jämnare propositionsavlämnande är vi medvetna om att det pågår ett arbete i (i samarbete med ) med syfte att minska anhopningen av propositioner . I stället bör propositionerna avlämnas november till och med februari.