frsrdg · GO04JO1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det kan nämnas att de problem i fråga om möjligheterna att styra polisens resursanvändning som jag här har nämnt påtalades också av Ekobrotts- beredningen i rapporten (Ds 1996:1) Effektivare ekobrottsbekämpning, när det gäller ett annat område, nämligen bekämpandet av ekonomisk brottslig- het (se bl.a. s. 184 f., 188 och 202 f.). Dessa problem synes också ha haft betydelse för beslutet att inrätta en särskild ekobrottsmyndighet. Det för- tjänar att påpekas att det finns vissa likheter mellan handläggningen av anmälningar mot polismän och ekobrottsbekämpningen vad gäller de krav som måste ställas på verksamheten. Båda områdena kräver sålunda stora resurser i förhållande till verksamhetens omfattning angiven i antalet ärenden, och de förutsätter vidare kontinuitet i verksamheten och tillgång till välutbildad utredningspersonal med särskild kompetens för uppgiften. Det bör noteras att jag vid mina inspektioner, med något enstaka undantag, inte funnit anledning att rikta kritik mot det utredningsarbete som utförts av de enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna. Mina iakttagelser i detta hänseende står i god överensstämmelse med de uttalanden i frågan som vid olika tillfällen tidigare gjorts om internutredningsverksamhetens kvalitet. Om utredningen resulterar i åtal är polisens befattning med ärendet i princip avslutad. Den helt övervägande delen av de ärenden som överlämnas till åklagare leder emellertid inte till åtal. Jag har från internutrednings- enheterna inhämtat att det kom in omkring 3 500 anmälningar mot polisiära befattningshavare avseende brott i tjänsten samt att det väcktes ett 20-tal åtal med anledning av sådana anmälningar. Av den verk- samhetsrapport för som har avgetts av rättsenheten vid Polis- myndigheten i framgår att förundersökning hade ägt rum i knappt hälften av de ärenden som slutbehandlades . I de fall där åtal inte väcks ankommer det, som framgår av det föregående, på polismyndigheten att pröva om omständigheterna är sådana att disciplin- anmälan skall göras till respektive . Prövningen görs som regel av myndighetens chef. Den enda fortlöpande kontrollen av denna verksamhet följer av bestäm- melserna i 5 kap. 4 § polisförordningen om polisstyrelsens och polis- nämndernas insyn. Denna insyn är självfallet av värde. Den är emellertid sannolikt helt okänd för den stora allmänheten, och den kan inte heller ha samma förtroendeskapande effekt som en kontroll utövad av ett organ som är fristående i förhållande till polismyndigheten. Det finns vidare anledning att erinra om att handlingarna i en förunder- sökning som inte leder till åtal inte, som i åtalsfallen, blir offentliga utan att de i stället omfattas av den starka sekretess till skydd för enskildas förhållanden som råder enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100). Utrymmet för insyn i verksamheten exempelvis genom medierna är därför Den nuvarande ordningen för handläggningen av anmälningar mot polis- män bygger på uppfattningen att objektivitet och hög kvalitet i utrednings- verksamheten garanteras av det förhållandet att verksamheten leds av särskilt Åklagaren är en befattningshavare som förutsätts ha hög juridisk kompetens. Av stor betydelse i sammanhanget är vidare att det svenska åklagarväsendet är organisatoriskt åtskilt från polisen. därmed getts särskilda förutsättningar att agera med den opartiskhet som föreskriver samt att, i egenskap av den som tar ställning i åtalsfrågan och för talan i rätten, kontrollera kvaliteten i polisens utrednings- Huvuddelen av de brister i verksamheten som kunnat konstateras i an- slutning till inspektionerna hänför sig emellertid till åklagarnas handläggning Även om antalet fel inte är särskilt stort i förhållande till det totala antalet granskade ärenden, bör det framhållas dels att det av hänsyn till allmänhetens förtroende för verksamheten måste ställas särskilt höga krav på handläggningen av polisärenden, dels att det i åtskilliga fall har varit fråga om fel som varit ägnade att undergräva antingen målsägandens eller den anmälde polismannens tilltro till objektiviteten i förfarandet. påtalas i beslutet i ärendena dnr 1929-1999 och 1930-1999 är av särskilt allvarligt slag, eftersom de har haft sin grund i en uppfattning från åklagarens sida att reglerna om inledande av förundersökning inte skall tillämpas på samma sätt vid handläggningen av anmälningar mot polismän som när det är fråga om anmälningar mot andra personer. Ett effektivt förundersökningsarbete förutsätter ett nära samarbete mellan polis och åklagare. Det är emellertid viktigt att dessas roller hålls isär på sådant sätt att polis och åklagare inte i allmänhetens ögon framstår som delar av samma organisation. Det är särskilt angeläget att denna aspekt beaktas vid handläggningen av anmälningar mot polismän, eftersom redan den om- ständigheten att polis och åklagare i sin dagliga verksamhet arbetar nära varandra är ägnad att försvaga allmänhetens tilltro till åklagarens objektivitet vid utredningen av polisärenden. Jag har vid inspektionerna noterat att fördelningen av polisärendena mellan åklagarna, den s.k. lottningen, följer olika principer i olika delar av landet. Självfallet skall vanliga jävsregler tillämpas. Det är emellertid härutöver angeläget att lottningen görs på ett sådant sätt att man minimerar sanno- likheten för att den anmälde polismannen och den åklagare som skall utreda anmälan har samverkat eller kan komma att samverka med varandra i sin sedvanliga yrkesutövning. En annan reflektion vad gäller lottningen av polisärenden på åklagare är att risken att lika fall behandlas olika blir större, ju fler åklagare som handlägger Det bör i detta sammanhang nämnas att inte bara de åklagare som anges i 17 § åklagarförordningen (1996:205) är behöriga att handlägga frågor enligt 5 kap. 1 § polisförordningen. (RÅFS 1996:6) om fortsatt behörighet enligt 19 § åklagarförordningen (1989:848) har de åklagare som års åklagarreform hade behörighet att handlägga sådana frågor behållit sin behörighet, även om de inte innehar någon sådan befattning som anges i 17 § åklagarförordningen. att antalet åklagare som handlägger polisärenden sannolikt är större än I den allmänna debatten framförs inte sällan förslaget att uppgiften att utreda anmälningar mot polismän bör läggas på en särskild myndighet som är helt självständig i förhållande till såväl polis- som åklagarväsendena. är tydligt att en sådan lösning skulle kunna avhjälpa i varje fall en del av de svagheter i det nuvarande systemet som jag har nämnt i det föregående. framstår exempelvis i ett medborgarperspektiv som otillfredsställande att verksamheten att utreda påstådda brott av polismän inte alltid betraktas som en prioriterad uppgift och att den därmed, i konkurrensen om polis- myndigheternas resurser, riskerar att få stå tillbaka för andra angelägna Jag vill i detta hänseende erinra om vad jag har sagt i det föregående om bakgrunden till beslutet att inrätta . Ett annat sätt att garantera kvaliteten hos och förtroendet för hand- läggningen av anmälningar mot polismän är att säkerställa att det utövas en tillfredsställande tillsyn över polisens och åklagarväsendets verksamhet i detta hänseende samt att se till att tillsynen över förundersöknings- verksamheten också i övrigt håller en tillräcklig kvalitet. Värdet av en aktiv tillsyn i detta hänseende belyses av vad som sagts i det föregående om de åtgärder som vidtagits vid i med anledning av JO:s Det kan tilläggas att inspektionen också har fått till följd att allmänhetens möjligheter till insyn i internutredningsverksamheten förbättras genom att polismyndigheten avser att i en årlig rapport från rättsenheten bl.a. ge en bild av vad som har hänt med de anmälningar som gjorts mot anställda En första rapport avseende föreligger redan. Det finns mot denna bakgrund anledning att här kortfattat redogöra för hur tillsynen över polisens och åklagarnas verksamhet är anordnad . $OOPlQW RP WLOOV\QVEHJUHSSHW Uttrycket tillsyn används för att beteckna flera olika slag av kontroll av Allmänt gäller emellertid att det är fråga om en kontroll som syftar till att vidmakthålla och förbättra kvaliteten i verk- samheten i det eller de hänseenden som tillsynen avser. tillsyn i egentlig bemärkelse är vidare att den utövas av en överordnad myndighet eller av någon annan som är fristående i förhållande till den Tillsynen kan avse kontroll av att de fastlagda målen för den kontrollerade verksamheten uppnås och att anvisade medel används på ett tillfredsställande sätt. Den utgör då en del av effektivitets- kontrollen och arbetet med att kontrollera verkställigheten av statsmakternas Tillsyn kan emellertid också vara av rättslig art och i första hand avse frågan om en viss verksamhet bedrivs rättsenligt och i överensstämmelse med kraven på rättssäkerhet för den enskilde. En sådan tillsyn måste för att fylla sin funktion väsentligen inriktas på en granskning av handläggningen av enskilda ärenden. Den granskning av internutredningsverksamheten som redovisas i denna skrivelse är ett exempel på sådan rättslig tillsyn. Sådana brister i en verksamhet som tar sig uttryck i oacceptabelt långa 2000/01:JO1 handläggningstider kan självfallet upptäckas och avhjälpas genom en tillsyn som är inriktad på frågor om den granskade myndighetens resursanvändning och effektivitet. Den kritik mot internutredningsverksamheten som före- kommer i den allmänna debatten tar emellertid i första hand sikte på de risker för ovidkommande hänsyn i det särskilda fallet som enligt kritikerna följer av det sätt på vilket verksamheten är organiserad. För att sådana farhågor skall kunna bemötas med en hänvisning till att verksamheten är föremål för tillsyn krävs i enlighet med vad som sagts att det är fråga om en tillsyn som är inriktad på rättstillämpningen i enskilda fall. Det bör till undvikande av missförstånd framhållas att det särskilda förfarande för handläggningen av anmälningar mot polismän som läggs fast i reglerna i 5 kap. 1 § polisförordningen inte utgör någon form av tillsyn över polisen. Det enda syftet med dessa regler är att säkerställa ett särskilt snabbt åklagarinträde i fall av det aktuella slaget. Sedan ärendet överlämnats till åklagaren skall det handläggas på samma sätt som vilket åklagarärende som helst. Detta innebär att åklagarens bedömningar inte sträcker sig utanför det straffrättsligt reglerade området utan endast avser sådana frågor som om förundersökning skall inledas och hur den i så fall skall genomföras, om en inledd förundersökning skall läggas ned och om en genomförd förunder- sökning skall leda till att åtal väcks. 'HQ RUGLQlUD WLOOV\QHQ |YHU SROLVHQ Den ordinära tillsynen över polisen handhas numera enbart av Rikspolis- styrelsen, sedan länsstyrelsernas tillsyn över polismyndigheterna helt har Enligt 2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion för skall styrelsen vid sin tillsyn särskilt beakta att polis- arbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen inom polisväsendet fungerar väl. I 2 a § tredje stycket i instruktionen sägs vidare att skall följa upp och analysera polisverksamheten. Om de mål för verksamheten som anges i paragrafens andra stycke inte uppnås eller om verksamheten inom polisen inte bedrivs på ett tillfredsställande sätt, skall Rikspolis- styrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt söka Vid behov skall anmäla förhållandet tillsyn avser således i stor utsträckning annat än rätts- När sådana frågor behandlas görs detta normalt inte med inriktning på handläggningen av enskilda ärenden, även om det ibland förekommer att utreder enstaka händelser som har tilldragit sig allmän uppmärksamhet. Tillsynsverksamheten har formen av inspektioner som utförs av en särskild tillsyns- och inspektionsenhet. Denna utför enligt min mening ett mycket ambitiöst och förtjänstfullt arbete inom de ramar som har lagts fast i Av det sagda framgår emellertid att tillsynsverksamhet väsentligen har en annan funktion än att från rättsliga 2000/01:JO1 utgångspunkter utreda hur polisen har handlagt enskilda brottsutredningar eller andra ärenden, exempelvis inom internutredningsverksamheten. Även om tillsyn utvidgades till att avse också hand- läggningen av enskilda ärenden, skulle detta få endast begränsad betydelse i fråga om utredningar av anmälningar mot polismän, eftersom förunder- sökningarna i sådana fall enligt huvudregeln leds av åklagare. En tillsyn av detta slag från sida skulle därför i huvudsak komma att avse endast de moment i förfarandet som i tiden ligger före och när förundersökning inte inleds eller åtal inte väcks även efter åklagarens handläggning av ärendet. Som erfarenheterna från mina inspektioner visar måste en tillsyn över handläggningen av anmälningar mot polismän, för att bli heltäckande, avse såväl åklagarens som polisens roll i sammanhanget. 'HQ RUGLQlUD WLOOV\QHQ |YHU nNODJDUQD års åklagarreform var åklagarväsendet organiserat på i princip tre På den centrala nivån fanns Riksåklagaren, på den regionala med undantag för de tre storstäderna fanns regionåklagarmyndigheterna, och på den lokala nivån fanns de lokala åklagarmyndigheterna. sin egenskap av högste åklagare i riket ett tillsynsansvar för åklagarväsendet i dess helhet, och överåklagarna hade i sin egenskap av chefer för de regionala myndigheterna och de tre storstadsmyndigheterna motsvarande ansvar i fråga om de lokala myndigheterna inom sina ansvarsområden. Riksåklagarens tillsynsfunktion utövades huvudsakligen genom tillsyns- besök, den s.k. överprövningsverksamheten och rätten att utfärda föreskrifter och allmänna råd. Härtill kom handläggningen av klagomål mot åklagare och anmälningar om brott i tjänsten av åklagare (se prop. 1993/94:100, Bilaga 3 s. 35). För tillsynsverksamheten fanns i en särskild Genom ett riksdagsbeslut gavs Riksåklagarens tillsynsverksamhet en något annan inriktning mot bakgrund bl.a. av att överåklagarna hade fått ett ökat ansvar för verksamheten inom regionerna. Beslutet innebar att Riks- åklagarens tillsynsbesök generellt borde syfta till att det skapades en enhetlig rättstillämpning och att kvaliteten i åklagarverksamheten hölls på en hög och jämn nivå (a. prop. s. 35 f.). Genom åklagarreform sammanfördes den regionala och den lokala nivån organisatoriskt i sju (numera sex) regionala åklagarmyndigheter, i vilka ingår sammanlagt ett 40-tal lokala åklagarkammare (se prop. 1995/96:110 s. 10 f.). Frågan om åklagarkamrarna skulle vara att anse som självständiga myndigheter eller ej lämnades härvid öppen (1995/96 JuU 13 s. 10 f.) Det får emellertid numera anses vara klarlagt genom reglerna i åklagarförordningen (1996:205) att åklagarkamrarna inte utgör självständiga myndigheter utan ingår i åklagarmyndigheterna. Överåklagarna har i sin egenskap av chefer för åklagarmyndigheterna huvudansvaret för verksam- heten (a. prop. s.16 f.). I samband med omorganisationen kom Riksåklagarens tillsyn att i huvudsak få karaktären av en allmän verksamhetskontroll inom ramen för en mål- och resultatstyrning (se Riksåklagarens rapport [1996:3] Framtidens /01:JO1 De tidigare tillsynsbesöken, som syftade till att upprätthålla den rättsliga kvaliteten i åklagarverksamheten, har ersatts med årliga informationsbesök vid varje åklagarmyndighet och varje åklagarkammare. Riksåklagaren ser som sin centrala lednings- och kontrolluppgift att, med utgångspunkt i systemet med mål- och resultatstyrning, se till att av statsmakterna fastställda mål och riktlinjer får genomslag i åklagarväsendet (Riksåklagarens redovisning av uppdrag rörande översyn av 7 kap. Rätte- gångsbalken s. 14). Som hjälpmedel vid denna kontroll tjänar åklagar- väsendets datasystem, som sägs göra det lätt att få fram uppgifter om t.ex. lagföringsprocent, genomströmningstider och produktionsförändringar (a.a. s. 16). Det sägs vidare vara möjligt att på detta sätt, med utnyttjande också av det tidsredovisningssystem som används, se vilket genomslag som stats- makternas prioriteringar av vissa brottstyper får i praktiken. Det kan vidare noteras att Riksåklagaren i sin verksamhetsplan för bland målen för åklagarverksamheten angav som kvalitetsmål att genom- strömningstiden skulle minska för alla förundersökningar och som rättssäker- hetsmål att enhetligheten i rättstillämpningen skulle öka. anslöt sig nära till det av regeringen i regleringsbrevet för fastlagda verksamhetsmålet att rättstillämpningen skall vara enhetlig vid prövning av åtalsfrågan och användning av frihetsberövanden (se Riksåklagarens årsredovisning 1999 s. 10). Av den nämnda uppdragsredovisningen kan vidare utläsas att också överåklagarnas kontrollverksamhet numera väsentligen är att betrakta som ett inslag i mål- och resultatstyrningen (s. 14). Det kan såvitt gäller denna verksamhet vidare noteras att man i den nu gällande åklagarförordningen, som tillkom i samband med reform, inte återfinner någon mot- svarighet till de tidigare gällande reglerna om överåklagarnas inspektions- skyldighet och om deras skyldighet att verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen (se 5 § åklagarförordningen [1989:848]). Det kan sammanfattningsvis konstateras att den verksamhet som enligt vad som har sagts framstår som kärnan i Riksåklagarens tillsynsverksamhet närmast kan betecknas som en på statistik och annan allmän information grundad kontroll av åklagarverksamhetens effektivitet, produktivitet och måluppfyllelse i övrigt. Kontrollen av enhetligheten i rättstillämpningen vilken enligt vad som har sagts i det föregående för bl.a. avsåg kontroll av uppfyllandet av Riksåklagarens rättssäkerhetsmål är sålunda väsentligen inriktad på att i statistikform ange graden av enhetlighet i rättstillämpningen i olika hänseenden. Vid denna kontroll mäts sådant som andelen åtalsbeslut, andelen beslut att lägga ned förundersökning och andelen anhållanden och häktningsframställningar (Riksåklagarens års- redovisning 1999 s. 27). En kontroll av det här beskrivna slaget kan av naturliga skäl inte ge någon information om den rättsliga kvaliteten i handläggningen av de enskilda ärendena. Det kan vidare inte uteslutas att en i rättsligt hänseende bristfällig verksamhet uppvisar värden i de undersökta hänseendena som inte skiljer sig från motsvarande värden för en verksamhet som uppfyller höga krav på rättslig kvalitet och rättssäkerhet för den Denna del av åklagarväsendets tillsynsverksamhet är således 2000/01:JO1 knappast ägnad att motverka de farhågor för brister i handläggningen av po- lisärenden som kommer till uttryck i den allmänna debatten. Såvitt gäller överåklagarnas kontrollverksamhet bör vidare framhållas att denna åklagarreform avser den verksamhet för vilken de själva har det övergripande ledningsansvaret. Eftersom, som tidigare nämnts, en tillsyn i egentlig bemärkelse utmärks bl.a. av att den utövas av någon som är organisatoriskt fristående i förhållande till den verksamhet som kontrollen avser, kan överåklagarna numera inte anses utöva tillsyn över den lokala åklagarverksamheten (jfr Fitger, del 1 s. 7:8). Det är här i stället fråga om sådan kontrollverksamhet som enligt 7 § verksförordningen (1995:1332) ankommer på en myndighetschef. Jag vill i sammanhanget erinra om att en tillsynsmodell som innebär att en myndighetschef utövar tillsyn över den egna verksamheten avvisades för polisens del då länsstyrelserna genom länspolismästarna utövade den regionala tillsynen över polisväsendet (se 3 kap. 9 § i den tidigare gällande polisförordningen [1984:730]). Den här beskrivna ordningen för kontroll och tillsyn inom åklagarväsen- det torde i sak innebära att handläggning av ärenden avseende åtgärder av åklagare i särskilda fall i huvudsak är begränsad till att avse överprövnings- ärenden och ärenden där någon enskild har anmält en åklagare för brott eller framfört klagomål mot hans handläggning i något hänseende. Överprövningsförfarandet har sin grund i 7 kap. 5 § . Enligt detta lagrum har Riksåklagaren och statsåklagare varmed i detta sammanhang avses överåklagarna och de biträdande överåklagarna rätt att överta uppgifter som ankommer på lägre åklagare. antalet överprövningsärenden hos överåklagarna ca 1 900. ärenden hos Riksåklagaren var drygt 250. noteras att huvuddelen av dessa ärenden redan torde ha varit föremål för överprövning hos överåklagare och därför inte prövades i sak De här angivna siffrorna skall ställas i relation till att, enligt Riks- åklagarens årsredovisning för , antalet till åklagarväsendet inkomna ärenden var 176 866 och antalet avslutade ärenden 192 142 (s. Det kan tilläggas att överprövning ibland kan avse enbart en delfråga i ett ärende, t.ex. ett beslut beträffande en misstänkt i ett ärende med flera I motsats till vad som gäller i fråga om anmälningar mot polismän finns det inte några på statsmaktsnivå beslutade regler om handläggningen av anmälningar mot åklagare. Denna fråga regleras i stället i Riksåklagarens föreskrifter (RÅFS 1996:1) om handläggningen av anmälningar mot åklagare Enligt 4 § i dessa föreskrifter skall anmälningar om brott i tjänsten mot andra åklagare än överåklagarna och de åklagare som tjänstgör i handläggas av överåklagare. Om det därvid upp- kommer fråga om att inleda förundersökning eller att göra anmälan till , skall ärendet överlämnas till Riksåklagaren för En överåklagare har således rätt att besluta att för- undersökning inte skall inledas med anledning av en anmälan mot en Riksåklagarens prövning i ärenden som överlämnas dit är inte begränsad till att avse frågorna om straff- och disciplinansvar utan den kan, 2000/01:JO1 till följd av Riksåklagarens allmänna tillsynsuppgift, avse ärendet i hela dess De nu nämnda reglerna innebär att det i första hand överlämnas åt överåklagaren att i egenskap av åklagarmyndighetens chef ta ställning i frågan huruvida det finns skäl att inleda förundersökning eller disciplin- förfarande mot någon av de honom eller henne underställda åklagarna eller ej. Det är endast i de fall där överåklagaren anser att det finns skäl att inleda ett sådant förfarande som man med säkerhet kan säga att ett organ utanför åklagarmyndigheten själv, nämligen Riksåklagaren, över huvud taget får kännedom om frågan. inkom enligt uppgift drygt 100 sådana ärenden till Riksåklagaren. Den här beskrivna ordningen för handläggning av anmälningar mot åklagare skiljer sig i principiellt hänseende från den ordning som enligt huvudregeln gäller i fråga om handläggningen av anmälningar mot polismän, nämligen att anmälan omgående skall vidarebefordras till en befattnings- havare som är fristående i förhållande till den myndighet där den anmälde befattningshavaren tjänstgör. En annan skillnad av principiell betydelse mellan de två systemen är att en polismyndighet i vissa fall får inleda för- undersökning mot en anställd inom polisen men aldrig lägga ned en sådan förundersökning, medan en överåklagare som tar emot en anmälan mot en åklagare inte själv får inleda förundersökning men däremot besluta att förundersökning inte skall inledas. Det är tydligt att den här beskrivna ordningen för handläggningen av anmälningar mot åklagare medför en inte obetydlig risk för att praxis i fråga om överlämnande av anmälningar till Riksåklagaren utvecklas i skilda rikt- ningar hos de olika åklagarmyndigheterna och att som en följd därav lika fall kommer att behandlas olika. Det finns vidare en risk för att överåklagarens opartiskhet vid handläggningen av ärenden avseende befattningshavare vid den egna myndigheten kommer att ifrågasättas. Överåklagaren torde i själva verket normalt befinna sig i en formlig jävssituation i de fall där en anmälan riktas mot den biträdande överåklagaren, som ju är överåklagarens ställ- företrädare och närmaste medarbetare.