frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — De marginella resenärer som berörs av efterfrågeändringar gör sannolikt mindre konsumentöverskottsvinster än genomsnittsresenären. Ett problem i sammanhanget är den så kallade tretimmarsregeln. Enligt denna grova tumregel får den totala restiden för en enkelresa vara högst för att de för lönsamheten så viktiga (fullbetalande) över-dagen-resenärerna skall finna ett transportalternativ konkurrenskraftigt. klarar självfallet inte denna grova tumregel. Tyvärr för inte något resonemang kring denna för snabbtågstrafik så viktiga lönsamhetsproblematik. ökade det reala biljettpriset för tågresor med . Trots det räknar med att priserna skall kunna sänkas något jämfört med rådande prisnivå därför att resvägen blir något kortare (SOU 1996:95, sidan 95). Det kan kanske förefalla något optimistiskt. Ytterst kommer dock priserna att bestämmas av efterfråge- och utbudsfaktorer. Sammanfattningsvis förefaller trafikprognoser måhända optimistiska, men utredningen genomför känslighetsanalyser för att visa hur kalkylresultatet påverkas av efterfrågeförändringar. Även det företagsekonomiska utfallet påverkas av antalet resenärer. SJ gör tydligen bedömningen att en ökning i förhållande till prognos förbättrar resultatet med några tiotal miljoner kr (SOU 1996:95, sidan 96), vilket bara marginellt påverkar utfallet av den samhällsekonomiska kalkylen. Det bör dock påpekas att utredningen förutsätter en "autonom" efterfrågeutveckling bortom . Antalet resenärer förväntas vara ca 40-50 pro cent fler , dvs omkring år 2065-2070, än . (Se Rapport 1996:1, bilaga 1, sidan 24, där efterfrågan förutsätts öka därefter). Tyvärr framgår det inte av utredningen hur kraftigt antagandet påverkar kalkylens utfall. En grov överslagsberäkning tyder på att antagandet medför att intäkterna ökar . Alternativet till antas vara ett traditionellt nollalternativ. Det är inte på något sätt orimligt. Det hade dock varit förtjänstfullt om utredningen relaterat samhällsekonomiska lönsamhet till den uppskattade lönsamheten för andra stora infrastrukturinvesteringar. Sådana jämförelser framstår som särskilt relevanta om kan förmodas konkurrera om en mer eller mindre begränsad "budget" för offentliga infrastrukturinvesteringar. De antaganden som används av sammanfaller väsentligen med de antaganden som används för att bedöma infrastrukturinvesteringars samhällsekonomiska lönsamhet. Det borde därför ha varit relativt enkelt att komplettera utredningen med en översiktlig diskussion om andra aktuella infrastrukturinvesteringars lönsamhet. Utredningen diskuterar bland annat ett alternativ som innebär nya lok för att öka kapaciteten på stambanan samt ett alternativ som innebär utökad hamnkapacitet. Det hade varit värdefullt om lönsamheten för dessa investeringar hade jämförts med lönsamhet. Man skulle naturligtvis också kunna tänka sig ett framtidsscenario med dramatiskt höjda skatter på flygresor och drivmedel för person- och lastbilar. Det skulle förändra förutsättningarna för . Det reser dock även mer fundamentala frågor, t ex om möjlighet att fungera som ett tillväxtcentrum för övre . hamnar ju, åtminstone i termer av res- och transportkostnader, längre från övriga tillväxtcentra. menar att knappast genererar betydande regionalekonomiska vinster utöver dem som fångas in av en samhällsekonomisk bedömning. Jag delar den uppfattningen. På basis av den kunskap som föreligger, se t ex SOU 1996:95, sidorna 46-47, förefaller det mindre sannolikt att en infrastrukturinvestering av det slag som är aktuell här (med långa avstånd mellan de större regionala knutpunkterna) genererar påtagliga effekter utöver dem som beaktats i utredningen. Sammanfattande synpunkter på samhällsekonomiska analys Jag har granskat samhällsekonomiska kalkyl på ett antal punkter. Mitt huvudintryck är att utredningen har gjort ett habilt arbete. På några punkter finns det dock anledning att kommentera utredningens metodval och/eller slutsatser. Utredningen räknar med att resenärer som berörs av erhåller ett konsumentöverskott, främst via kortare restider. Beräkningen baseras på en metod som ofta används för att värdera infrastrukturinvesteringar i . Enligt utredningen indikerar ansatsen i sin traditionella eller mest renodlade tappning att det totala konsumentöverskottet uppgår till ca . Den föga trovärdiga konsekvensen blir att den typiske privatresenären på t ex sträckan väljer snabbtåget även om tågresan skulle kosta mer än en flygresa . Detta trots att tågalternativet förlänger restiden med t/r. Utredningen har gjort ett förtjänstfullt arbete genom att indikera vilka säregna resultat ansatsen kan leda till i sin mest "renodlade" form. Det totala konsumentöverskottet justeras också av utredningen ned från "basfallets" till de som tas upp i kalkylen. Ansatsen är dock, trots de korrigeringar som utredningen genomför, inte meningsfull i det aktuella fallet. Flertalet resenärer står inför andra val än de som kan hanteras inom ramen för utredningens ansats. En bedömning baserad på detta faktum ger sannolikt ett betydligt lägre konsumentöverskott än vad korrigerade ansats indikerar. Utredningen räknar med stora vinster för godstransportören till följd av . Transportföretaget förväntas teoretiskt kunna sänka sina kostnader med ca . Det synes dock förutsätta att kunderna kan anpassa sig till transportföretagets krav. Sannolikt överskattar utredningen de kostnadsbesparingar som går att realisera. Utredningen tillskriver vissa positiva miljöeffekter. Det kan hävdas att dessa vinster är överdrivna. Utredningen avstår t ex från att värdera de bullerproblem som, i synnerhet , följer av en omfattande tågtrafik i tätbefolkade områden. Vidare värderas inte kostnaden för de intrång i natur- och kulturmiljöer som banan oundgängligen medför (utöver de åtgärder som kan rymmas inom ramen för den antagna investeringskostnaden). Utredningen diskuterar inte sysselsättningseffekter av . Det kan förefalla förvånande eftersom banan berör områden med sysselsättningsproblem. För den samhällsekonomiska kalkylen finns dock sannolikt inte några större vinster att hämta via positiva sysselsättningseffekter. Utredningen beräknar kostnaden för vissa kringinvesteringar till 1.4-2.7 miljarder kr. Efter ett antal operationer väljer utredningen att belasta Förmodligen innebär förfarandet att investeringskostnaden underskattas. Utredningen har valt att se alternativet till Botniabygget som ett konventionellt nollalternativ, dvs att ingen åtgärd vidtas. Det är i sig invändningsfritt. Däremot hade det varit värdefullt om utredningen även jämfört Botniainvesteringen med andra tänkbara större infrastrukturinvesteringar, t ex i övre . Det hade gett en klarare bild av relativa lönsamhet. Baserat på det material som presenterat förefaller det föga sannolikt att Botniainvesteringen är samhällsekonomiskt lönsam ens i det tämligen optimistiska framtidsscenario bedömningen baseras på. Det är att beklaga att utredningen inte gör en baskalkyl baserad på dagens priser och efterfrågeförhållanden. En sådan kalkyl, baserad på kända förhållanden, kan sedan jämföras med kalkyler baserade på prognoser för framtida priser och efterfrågeförhållanden. Ett sådant tillvägagångssätt hade gjort det lättare att bedöma om och i så fall när det kan vara samhällsekonomiskt försvarbart att påbörja investeringen. Utredningen hade förmodligen också blivit mer robust mot kritik baserad på optimistiska prognoser beträffande efterfrågeläget . (1991) - En samhällsekonomisk bedömning. Förstu- die, . , , , B. och , L. (1996) Regional utveckling och högfartståg. Kommunikationsforskningsbered- ningen, KFB-Rapport 1996:10. , F. (1999) Private vs. business and rail vs. air passengers: Willingness to pay for transport attributes. Working Paper in Economics No. 14, , . , , , G. och Wenninger, T. (1997) Flyg och snabbtåg i trafiksystem. Konkurrens och komplementaritet. Kommunikations- forskningsberedningen, KFB-Rapport 1997:10, . Hesselborn, P.-O. och , H. (1998) Ekonomiska styrmedel i trafikpoli- tiken. Förslag till utveckling av den svenska modellen. , Dokument 1998:1. , P.-O. (1993) Cost-benefit analysis of environmental change. Laitila, T. och , K. (1997) Utvärdering av några analystekniker vid undersökningar. Kommunikationsforskningsbered- ningen, KFB-Meddelande 1997:14, . Hemsida, (). Hemsida, (). Prisuppgifter, tidtabeller. (1996) - en sam- hällsekonomisk analys, Rapport 1996:1. (1996) , SOU 1996:95. Hemsida, (). Pris- uppgifter, tidtabeller. Widlert, S. (2000) Frågor om den samhällsekonomiska bedömningen av . Brev till revisorer, (122-212-00). Hemsida, (). Prisuppgifter, tidtabel- ler Rapport 2000/01:5 ; beslutsprocess och beslutsunderlag Fax REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Sammanfattning I detta PM redovisas en genomgång av regeringens underlag för att ta beslut om den så kallade i . Avsikten med projektet är att underlätta tågtrafiken till och från och att ge möjligheter till utökad lokal pendeltågstrafik. Detta görs genom att bygga en tunnel som förkortar tågens gångtid och som öppnar två nya järnvägsstationer. Genomgången har identifierat vissa brister med den samhällsekonomiska kalkyl som redovisats. Inga av dessa brister påverkar den huvudslutsats som kan dras vad gäller projektets lönsamhet: En Citytunnel i är en samhällsekonomiskt olönsam affär vilket innebär att de resurser som krävs för att genomföra åtgärden överstiger dess positiva effekter. De prognostiserade byggkostnaderna har också stigit . Detta gör att projektets lönsamhet minskat ytterligare i takt med att tidpunkten för projektets byggstart kommer närmare. De brister som påtalas kan till en del bero på att utredarna haft otillräcklig tid till sitt förfogande. Detta förhållande är anmärkningsvärt av åtminstone två skäl. Dels medför projektet mycket stora byggkostnader, något som i sig bör föranleda höga krav på beslutsunderlag. Dels har regeringen givit sig själv mycket längre rådrum än vad man avsatt för att ta fram beslutsunderlag. Det framgår till exempel att förflöt från det att en kalkyl lämnades till regeringen, till dess att beslut togs i ärendet. Det har vidare framgått att en huvudintressent i projektet - företrädare för regionen - spelat en framträdande roll vad gäller framtagandet av beslutsunderlag. Detta är anmärkningsvärt med tanke på att statskassan i slutänden kan komma att få bära huvuddelen av projektets finansiering. Regeringen har i sitt beslut också hänvisat till att alternativet till att bygga en Citytunnel - nämligen att låta trafiken använda den så kallade - inte är acceptabelt av miljöskäl. Några analyser av andra åtgärder för att medge trafik till eller för att begränsa sådana miljöstörningar redovisas däremot inte. Sammanfattningsvis kan man konstatera att den samhällsekonomiska kalkylen tycks ha spelat en undanskymd roll i den process som lett fram till regeringens beslut att låta bygga . Detta gäller såväl de formella kalkylresultat som redovisas som vad gäller det tänkesätt som kalkylen representerar; att systematiskt klargöra ett projekts positiva effekter och att ställa dessa mot dess kostnader i vid bemärkelse, inklusive miljöhänsyn. Vilka bevekelsegrunder som i stället varit avgörande för beslutet framgår inte av regeringens proposition. lämnade regeringen propositionen 1996/97:161 "Öresundsförbindelsen och " till som sedermera fattade beslut i ärendet. En del av detta beslut innebar att en verksamhet som syftar till att bygga i påbörjades. Huvudsyftet med detta PM är att granska det beslutsunderlaget i form av samhällsekonomiska kalkyler som låg till grund för regeringens beslut. Dessutom presenterats i korthet den beslutsprocess som föregick detta beslut. Vi inleder med att i avsnitt 2 ge en beskrivning av projektets framväxt. Innebörden av projek-tet presenteras i avsnitt 3. En översiktlig beskrivning av det utredningsmaterial som fanns till-gängligt för regeringen när beslut fattades om att projektet skulle genomföras ges i avsnitt 4. Avsnitt 5 behandlar den samhällsekonomiska kalkyl som genomfördes i samband med att statens särskilde utredare, , lämnade sin rapport medan avsnitt 6 diskuterar en kompletterande samhällsekonomisk bedömning . Avsnitt 7 sammanfattar de remissvar som inkom till regeringen utredningar, avsnitt 8 redovisar regeringens argument för sitt beslut att låta bygga medan avsnitt 9 sammanfattar de slutsatser som kan dras av genomgången. Under det att projektet vuxit fram har också dess finansiering, det vill säga frågan vem som i slutänden ska betala för investeringen, diskuterats. Vi kommer här att identifiera den huvudsakliga fördelningen av kostnader mellan olika intressenter men avstår från att behandla de olika finansieringslösningarnas tekniska uppläggning. och regeringar slöt ett avtal om en fast förbindelse över . I avtalet sägs att den svenska spåranslutningen till den fasta förbindelsen ska utgöras av en dubbelspårig järnväg som ansluter till den befintliga Trelleborgsbanan. Mot denna bakgrund beslöt regeringen att tillkalla en förhandlare för trafik och miljö i . Uppdraget var bland annat att utarbeta en överenskommelse mellan berörda parter om hur väg-, järnvägs- och kollektivtrafiksystemen skulle utformas och anslutas till den fasta förbindelsen över . Med anledning av avtalet om den fasta förbindelsen bildades i Svensk-Danska Broförbindelsen () och i A/S Øresundsforbindelsen. Dessa två helstatligt ägda bolag bildade ett konsortium som gavs namnet Öresundskonsortiet. träffade statens förhandlingsman och för kollektivtrafik en överenskommelse om åtgärder i trafiksystemet i . Där föreslås att skall knytas till genom en dubbelspårig järnväg, delvis i tunnel under Sträckningen kom att kallas . I överenskommelsen tvingades man konstatera att det inte varit möjligt att lösa frågan om tunnelns finansiering. Regeringen beslutade att ge en ny särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en Citytunnel i . I det av utredningsmannen avgivna betänkandet (SOU 1994:78) betecknades som ett byggnadstekniskt komplicerat projekt. Genom att investeringen skapar förutsättningar för ett väsentligt ökat kollektivtrafikresande och för en reduktion av biltrafiken i uppstår sannolikt miljövinster. Utredaren föreslog att en fördjupad teknisk prövning av tunneln först skulle genomföras och att förutsättningarna för en gemensam finansieringslösning mellan staten och regionen därefter skulle undersökas. Regeringen beslöt att bifalla en begäran från att tillsammans med företrädare för regionen utreda de tekniska förutsättningarna för att bygga en Citytunnel. överlämnade denna utredning (, Utredning om teknik och kostnader) till . för kollektivtrafik överlämnade till Regeringen två kompletterande utredningar om effekter på tillgänglighet, resande och lokalisering samt om betydelse för integrationen mellan och . Samtliga dessa utredningar remissbehandlades. Rapporterna och remissinstansernas yttranden utgjorde grund för Regeringens avsiktsförklaringen om finansiering och genomförande av . En förhandlingsman tillsattes med uppdrag att, med utgångspunkt från avsiktsförklaringen, förhandla och teckna ett preliminärt avtal om finansiering och byggande av en Citytunnel. Förhandlingsmannen lämnade ett förslag till avtal om finansiering och byggande av en Citytunnel. Detta material utgjorde underlag för den proposition till som regeringen lade fram . Syftet med är att "förbättra förutsättningarna för den spårbundna kollektivtrafiken i regionen och över samt att avlasta så att en från miljösynpunkt godtagbar lösning kan nås." 1996/97:161 s 6.) I utredning (1996, s 2) framförs också att tunneln ska förstärka integrationsprocessen inom samt att den ska stärka Malmös stadskärna som centrum i staden och i . Med avses närmare bestämt de investeringar som krävs för att binda samman spårtrafik öster om med Öresundsförbindelsen vid Lernacken via en tunnel under de centrala delarna av . Vidare ingår de bandelar som krävs för att tågtrafik via ska kunna bedrivas till och (se Figur 1). De syften som formulerats uppnås med hjälp av följande åtgärder (1996): En tunnel - - sammanbinder järnvägslinjer norr och söder om . Tunneln innebär att resandetåg får en kortare linjesträckning jämfört med om man kör från mot via Kontinental- och . blir en genomgångsstation. Ytterligare en station (Triangeln) öppnas i för att öka resandeunderlaget. En station som blir lättillgänglig för boende i södra delen av staden och områdena söder därom tillkommer i södra delarna av (Hyllie). Föreslagen sträckning för Citytunnelbanan inklusive förbindelsespår mot österut och mot Ystads- och Trelleborgsbanorna. Källa: (1996), s 3. I projektet ingår endast den byggnation som behövs för att bedriva tågtrafik samt för att de resande ska kunna ta sig till och från tågen från stationsentréerna. Däremot ingår inte de tillfarter till stationerna eller de kommersiella anläggningar som kan behövas. Inte heller ingår i projektkostnaderna de utgifter som kan uppstå om man behöver införskaffa rullande materiel. För järnvägstrafiken innebär att flertalet svenska (långdistanta) snabbtåg kommer att fortsätta vidare från till via tunneln i stället för att ändra riktning på . Detta förkortar restiden jämfört med att köra tågen i en halvcirkel runt centrala . Motsvarande tidsbesparingar görs också av de så kallade regionaltågen, det vill säga de tåg som går från (till) /på den danska sidan till och som fortsätter vidare till (från) , etc. på den svenska. I SOU 1992:114 s 10 sägs att resavståndet - minskar med och att restiden minskas . Det sägs vidare att Pågatågen - den regionala pendeltrafiken - kan knyta ihop linjer från norr och söder och därmed skapa effektivare trafikupplägg. innebär att ytterligare 70 000 boende och 22 000 sysselsatta i - tack vare de två nya stationerna - får tillgång till en tågstation inom . Tack vare det ökade resandeunderlaget kan frekvensen i tågtrafiken ökas, nya linjer etableras och bussar ersättas med tåg. Regeringen tillkallade en förhandlare för trafik- och miljöfrågor i . Uppgiften var att med berörda parter - bland annat för Kollektivtrafik - utarbeta en överenskommelse om hur väg-, järnvägs- och kollektivtrafiksystemen i regionen skulle utformas och hur de olika delsystemen skulle anslutas till den fasta förbindelsen över . Den överenskommelse som slöts innehöll förslag om åtgärder i trafiksystemet i regionen. Bland annat föreslogs att en dubbelspårig järnvägsanslutning, delvis i tunnel, mellan och brofästet skulle byggas för persontrafiken. Man kunde däremot inte komma överens om hur denna tunnel skulle finansieras. Ett skäl var att kostnadsbedömningen ansågs allt för osäker. En annan anledning var att det fortfarande var oklart hur avgränsningen av respektive ansvar gentemot Öresundsbrokonsortiet skulle utformas, det vill säga vilken part som var ansvarig för vilka kostnader för landanslutningar till den nya bron. Utredaren ansåg emellertid att borde ges huvudansvaret för utbyggnaden av . Eftersom ett genomförande i olika former skulle förutsätta medverkan från , Trafik och angavs att dessa parter också gemensamt borde svara för det fortsatta utredningsarbetet. Utredarens bedömning var vidare att den grundläggande finansieringen bör ske genom att utnyttja de medel disponerar för anslutningarna till bron. Till effekterna av tunneln hör minskade restider, ökat resande på järnvägen och minskade trafikeringskostnader. Med tanke på att karaktären av dessa effekter ansågs vara sådana att investeringen bör betraktas som ett nationellt projekt skulle behöva bära en väsentlig del av finansieringen. Utredaren ansåg emellertid att det också kunde bli nödvändigt för regionen att bidra till byggandet av . (Ibid., s 6.) Skälet till denna bedömning var att bedömdes vara viktig bland annat för arbets-, bostads- och servicemarknaderna i , för Malmös roll som centrum i regionen liksom för stadsbyggandet i övrigt. Till en del skulle regionens medverkan ske genom de medel skulle betala till , intäkter som i sin tur genereras genom trafikantavgifter från . Men regionen skulle också behöva lämna ett direkt finansiellt stöd till tunnelprojektet. Företrädare för förklarade också under hand att man var beredd att garantera en kostnadskalkyl för tunneln på . En anslutning av järnvägen till kostnadsberäknades i den ursprungliga svensk-danska överenskommelsen till 1,5 Milj kr. Anläggningskostnaden för tunneln beräknas uppgå till 2,9 - (prisnivå ). Ansvarig för denna bedömning var . Byggandet av sägs emellertid innebära att väsentliga delar av de åtgärder som ingår i anslutningen kan utgå eller senareläggas. tillkallades en särskild utredare med uppgift att för en eventuell Citytunnel i bland annat "redovisa ett förslag på lokalisering, utformning och byggande som minimerar ingreppen i natur- och kulturmiljöer, belysa projektets samhälls- och företagsekonomiska förutsättningar och möjligheter till finansiering av olika intressenter, ." (SOU 1994:78, s 4.) redovisades utredningsförslaget i form av SOU 1994:78. Projektets lokalisering förändras inte jämfört med tidigare utredningsförslag. Med hänsyn till osäkerhet i skattningarna bedöms kostnaderna i prisläge uppgå till ca . Kostnadsbedömningen har även gjorts av kommun. Den konsult som utnyttjats betecknar som ett byggnadstekniskt komplicerat projekt. De största osäkerheterna i kostnadskalkylen hänför sig till bergets kvalitet samt de geohydrologiska och grundvattenspecifika förhållandena. Osäkerheten gör att utredaren förordar att kompletterande studier omgående påbörjas. I utredningen presenteras en samhällsekonomisk kalkyl som utförts vid södra region i samråd med Trafik och kommun. Av kalkylen framgår att inte kan hävda sig vid en jämförelse med en upprustning av . kommun och Trafik pekar emellertid på tunnelns regionalpolitiska och strukturella effekter. En fördjupad granskning av denna samhällsekonomiska kalkyl presenteras i avsnitt 5 nedan. En Citytunnel skulle ge möjligheter att utveckla trafiken och därmed kollektivresandet i regionen, bland annat genom att två nya stationer i tillkommer. En tunnel ökar tillgängligheten, ger kortare restider och väntetider samt tidsvinster för genomgående trafik. Medan långväga trafikanter gör tidsvinster är emellertid bedömningen att det totala antalet resenärer påverkas endast marginellt. Projektet sägs ha miljökonsekvenser i så måtto att förutsättningar skapas för ett väsentligt ökat kollektivresande och en reduktion av biltrafiken i . Detta ger minskade emissioner, förbättrad trafiksäkerhet och minskad trängsel. Eftersom inte är kommersiellt bärkraftig och inte kan hävda sig vid en jämförelse med de investeringar i infrastruktur som normalt finansieras av staten över stomnätsplan, kan den endast komma till stånd genom att staten och tillsammans svarar för finansieringen. Tunneln har stor betydelse för regionen och projektet bör enligt utredningsmannen därför inte förverkligas om staten ensamt skall stå för finansieringen. På uppdrag av regeringen genomfördes tre kompletterande utredningar som kom att färdigställas . Den första innehöll en teknisk komplettering av tidigare utredningar om . Kostnadsberäkningen landade på i prisnivå . Utredningen bekostades av och arbetet utfördes i samarbete med Trafik och finns redovisad som (1996). På uppdrag av genomförde konsultföretaget analyser av strukturerande effekter för trafik och bebyggelse i , publicerade som (1995) och (1996). Syftet var att kvantifiera förväntade effekter på arbetsresande, tillgänglighet och lokalisering i med respektive utan Citytunnel. Resultatet av studierna gav också underlag för att uttala sig om projektets samhällsekonomiska lönsamhet. Man gör därvid bedömningen att nyttan av uppgår till ca och att investeringen därför skulle vara berättigad. Denna analys diskuteras ytterligare i avsnitt 6 nedan. Den samhällsekonomiska kalkylen i På uppdrag av utförde södra region en samhällsekonomisk kalkyl av .