frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — Båda dessa möjligheter minskar enligt forskarna risken för att beslutsfattarna anklagas för att gynna egna partipolitiska intressen. 7 Överväganden och förslag 7.1 Inledning och utgångspunkter En viktig utgångspunkt för revisorernas överväganden och förslag i detta ärende är de grundläggande bestämmelserna i regeringsformen om roll på finansmaktens område. I RF 9:2 anges t.ex. att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. Som framgått av den genomgång som i det tidigare gjorts av arbetsfördelningen på budgetområdet är vidare oförhindrad att i samband med att beslut tas om anslag till olika ändamål ställa mycket detaljerade villkor för medlens användning, villkor som regeringen och de statliga myndigheterna är bundna av. Reglerna ger å andra sidan utrymme för att ge regeringen och de statliga myndigheterna stor handlingsfrihet när det gäller att fördela statens medel. konstaterar revisorerna att grundregeln i regeringsformen (RF 9:8) är att de medel som anvisat står till regeringens disposition. Det är regeringen som under ansvarar för ledningen av den statliga verksamheten. En nära samverkan mellan och regeringen när det gäller utövandet av finansmakten är därför av stor vikt. Det är också främst samspelet mellan dessa två organ som står i blickfånget i denna granskning. Inom ramen för granskningen har revisorerna studerat hur styrningen och kontrollen fungerar i ett antal fall där regeringen behållit dispositionsrätten. I normalfallet tilldelar regeringen dispositionsrätten till anslag eller anslagsposter till myndigheter under regeringen. Enligt vad som framgår av den anslagsredovisning som ingår i årsredovisning uppgick den sammanlagda summa som regeringen och disponerade under budgetåren 1997(2000 till mellan 12 miljarder och . Det motsvarar i storleksordningen 2(av statsbudgetens omslutning. Antalet anslag som helt eller delvis stod till regeringens och disposition uppgick i medeltal till ungefär 130 stycken eller en fjärdedel av de sammanlagt drygt 500 anslag som är uppförda på statsbudgeten. Tyngdpunkten i granskningen har legat på att studera anslag där regeringen tagit på sig operativa uppgifter genom att själv besluta om fördelningen av bidrag för olika ändamål. Det är uppgifter som enligt svensk förvaltningstradition normalt handhas av myndigheter under regeringen. Däremot omfattar granskningen inte förvaltningsanslagen till och . Dessa senare anslag uppgick till sammanlagt ca . Ej heller ingår bidragen till vissa internationella organisationer eller sådana anslag eller anslagsposter där regeringen som ett led i styrningen av en myndighet håller inne vissa medel och fördelar dessa senare under budgetåret. Tio olika anslag ingår i studien, däribland de lokala investeringsprogrammen, , Storstadssatsningen, IT i skolan och de tre miljardpaket som beslutade om i anslutning till den s.k. sysselsättningspropositionen. Den studerade perioden gäller primärt budgetåren 1997(2000. De summor som regeringen fördelat från de aktuella anslagen uppgår till i storleksordningen . 7.2 Regeringen som bidragsfördelare och den svenska förvaltningsmodellen Såväl i den allmänna debatten som i olika studier har frågan om arbetsfördelningen mellan regeringen och departementen å den ena sidan och de centrala statliga myndigheterna å den andra tagits upp. Från flera håll har ifrågasatts om det faktum att regeringen själv i åtskilliga fall tagit på sig rollen som bidragsfördelare är förenligt med den grundläggande rollfördelningen inom svensk statsförvaltning. Frågan har på uppdrag av revisorerna belysts av statsvetenskaplig expertis. Av forskarnas kartläggning och analys framgår att det i den politiska debatten finns en bred samsyn om förekomsten av en specifik svensk förvaltningsmodell. står det klart att begreppets innehåll är relativt diffust. I grunden finns föreställningen om att åtskillnad kan göras mellan "politiska" och "verkställande" arbetsuppgifter. Varken i den politiska debatten eller i forskningen om den svenska förvaltningsmodellen har emellertid kompetens- eller arbetsfördelningen mellan politik och förvaltning stått i förgrunden. I stället har styrningsfrågorna varit de centrala. Resultaten av den genomgång som gjorts visar att någon närmare precisering av gränsen mellan de olika typerna av arbetsuppgifter inte har gjorts vare sig i den politiska debatten eller inom förvaltningsforskningen. I praktiken har det dock inte varit ovanligt att olika regeringar fungerat som bidragsfördelare. Förutom en dualistisk uppdelning mellan organ med politiska respekive verkställande uppgifter har frånvaron av ministerstyre varit ett centralt element i den svenska förvaltningsmodellen. Forskarna har också gjort jämförelser med och , som till skillnad från har en ministerstyrd förvaltning. Trots den generella regeln att ministern kan träffa avgörande i alla ärenden inom sitt ansvarsområde finns i de två grannländerna i praktiken stora begränsningar i en ministers möjligheter till styrning. Vid studier av beslutsprocessen för ett antal olika samhällssektorer visar det sig i själva verket ofta finnas mindre skillnader mellan länderna än mellan respektive sektor inom ett land. Enligt revisorernas uppfattning bör forskarnas rapport kunna utgöra ett värdefullt underlag för den fortsatta debatten om den svenska modellen för organisering av förvaltningen. Med ledning av den genomgång som gjorts anser revisorerna att det faktum att en regering tar på sig vissa verkställighetsuppgifter i och för sig kan anses vara förenligt med svensk förvaltningstradition. vill revisorerna understryka att regeringens roll visavi förvaltningen främst handlar om ledning, styrning och samordning. Om regeringen väljer att fullgöra operativa uppgifter inom budgetområdet bör enligt revisorerna utgångspunkten vara att samma krav på styrning och kontroll ställs på regeringen och som på myndigheter under regeringen. Revisorerna återkommer i det följande till detta. 7.3 Principiella synpunkter på statliga projektbidrag Huvuddelen av tio av de anslag till regeringens disposition som studerats i denna granskning gäller bidragsgivning i projektform. För flera av de mest omfattande projektstöden handlar det om bidragsgivning till kommuner. Några av programmen har från början varit tidsbegränsade, t.ex. , IT i skolan och de lokala investeringsprogrammen. Andra har blivit mer eller mindre permanenta. Revisorerna vill i sammanhanget peka på det som finansutskottet anförde vid sin beredning av budgetpropositionen för . Då behandlades bl.a. en motion om statliga projektbidrag (bet. 1998/99:FiU1 s. 221). Motionen var närmast föranledd av de statliga bidragen till de lokala investeringsprogrammen. underströk därvid att grundregeln bör vara att statliga medel till olika offentliga verksamheter ska fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten. underströk utskottet att det inte kan uteslutas att det i vissa fall kan vara befogat med särskilt statligt stöd i projektform. Det kan t.ex. vara fallet när det är angeläget att påskynda och stimulera en viss verksamhetsinriktning eller att bidra till att sektorsövergripande lösningar kommer till stånd. Utskottet ansåg vidare att det i sådana fall var särskilt angeläget att målen och kriterierna för bidragsgivningen är väl definierade, att en kontinuerlig uppföljning sker och att en ordentlig utvärdering görs efteråt. Enligt utskottet borde en viss restriktivitet iakttas i användningen av stöd i projektform. Revisorerna anser att den syn på användningen av statliga projektbidrag som på förslag av finansutskottet ställt sig bakom fortfarande bör kunna vara vägledande. Revisorerna vill också peka på att omfattande statligt stöd i projektform till kommuner inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning bör ske i generella former. 7.4 Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare Revisorerna har ovan angivit att regeringens roll som bidragsfördelare under vissa förutsättningar går att förena med den svenska förvaltningsmodellen och därmed med en rimlig uppgiftsfördelning mellan departement och myndigheter. vill revisorerna understryka betydelsen av att regeringen har möjlighet att fullgöra sina viktiga strategiska uppgifter i förhållande till förvaltningen. Ett uttryck för detta har varit en medveten strävan, inte minst , att avlasta regeringen löpande förvaltningsärenden och föra ut uppgifter till underlydande organ. Detta förhållande påpekas också i forskarrapporten. Revisorerna vill understryka att huvudinriktningen i enlighet med svenska förvaltningstraditioner givetvis bör vara att fördelningen av statliga medel ska vara en uppgift för statliga myndigheter under regeringen. Det finns enligt revisorerna viss risk för att den omfattande berednings- och beslutsprocess som en stor mängd bidragsärenden för med sig tränger undan andra viktiga uppgifter. Revisorerna har ovan pekat på regeringens betydelsefulla strategiska uppgifter i förhållande till den statliga förvaltningsorganisationen. Revisorerna vill understryka att i denna strategiska roll även kan innefattas fördelning av vissa bidrag. Exempel på sådana bidrag är två av de anslag inom ansvarsområde som behandlas i denna granskning, nämligen medlen till utvecklingsinsatser respektive till det s.k. . Revisorerna konstaterar att ett antal särskilda skäl kan åberopas för att regeringen i vissa fall kan ta på sig verkställighetsuppgifter. I Statskontorets rapport om anges att en särskilt tillskapad organisation i kan vara lämplig om t.ex. inslaget av experiment, förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort som förutsättningarna för och behovet av regelstyrning och likabehandling är litet. Andra motiv kan vara om det inledningsvis är oklart vilket problem som ska lösas eller om inga alternativ finns. Statskontoret varnar för de risker som tillfälliga organisationslösningar - adhocratin - innebär t.ex. när det gäller möjligheterna att utkräva ansvar. Revisorerna har i tidigare granskningar av projektstöd, t.ex. av regeringens Sydafrikasatsning, påtalat brister i organisation och ansvarsfördelning. Revisorerna vill peka på ett antal faktorer som talar mot att regeringen påtar sig rollen som bidragsfördelare. Dit hör bl.a. att möjligheter att överklaga besluten saknas, att det finns risker för att myndigheternas handlingskraft och incitamentstruktur gröps ur och att departementen, åtminstone i ett inledningsskede, har otillräcklig kompetens för att hantera "myndighetsuppgifter". Enligt revisorernas mening bör huvudprincipen således vara att det är myndigheter under regeringen som ska genomföra olika statliga satsningar och program. Att regeringen själv hanterar enskilda bidragssystem bör endast förekomma undantagsvis. Revisorerna har i granskningen noterat att det för flertalet av de undersökta anslagen inte framgår av propositionerna att regeringen själv ska fungera som operativt organ och motiven därför. Det bör vara ett minimikrav att som anslagsbeviljande organ informeras om detta innan besluten tas. Regeringen bör därför enligt revisorerna regelmässigt i samband med att budgetförslag läggs fram till anmäla om man avser att själv behålla dispositionsrätten till medel av denna karaktär och motiven för detta. Andra krav som bör ställa i sammanhanget behandlas i följande avsnitt. Det gäller krav på bättre beslutsunderlag och utökad resultatrapportering (avsnitt 7.5), på förbättrad berednings- och beslutshantering (avsnitt 7.6) samt vissa skärpningar vad gäller redovisning och revision (avsnitt 7.7). 7.5 behöver ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering Revisorerna har i det föregående förordat att regeringen endast i undantagsfall själv bör fördela bidrag och att systemet med statliga projektbidrag bör användas restriktivt, inte minst i förhållande till den kommunala sektorn. Revisorerna anser också att regeringen för i samband med anslagsprövningen bör redovisa och motivera när den önskar ikläda sig rollen som bidragsfördelare. Revisorerna kan för sin del konstatera att regeringen enligt budgetlagen (2 §) för skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Syftet med bestämmelsen är inte minst att stärka roll i budgetprocessen. Bestämmelsen bör enligt revisorernas mening självfallet tillämpas på ett likartat sätt oavsett om det är en vanlig statlig myndighet eller regeringen själv som hanterar statliga medel. I samband med granskningen har en genomgång gjorts av regeringens redovisning till av mål och resultat för de studerade anslagen. Redovisningen är av mycket ojämn kvalitet. har en successiv förbättring skett över tiden för vissa anslag. För flera av anslagen saknas emellertid resultatredovisning helt. Revisorerna är givetvis medvetna om att det på vissa områden kan vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat. är det viktigt att regeringen genom ändringar i föreskrifter m.m. ser till att ökade krav ställs på redovisningen i budgetpropositionen av mål och resultat när regeringen eller disponerar anslagsmedel. Det kan t.ex. ske genom ändrade riktlinjer från för utformningen av budgetpropositionen eller genom en ändring och precisering av budgetlagen. Det kan också vara lämpligt att formerna för redovisningen i de enskilda fallen tas upp i den mål- och resultatdialog som regelmässigt äger rum mellan företrädare för de berörda departementen och riksdagsutskotten. Regeringens rapportering till av mål och resultat bygger i första hand på myndigheternas redovisning i årsredovisningarna. När det gäller anslag som regeringen eller disponerar försvåras dock återföringen till av att enligt sin instruktion är undantaget från kravet på resultatredovisning i årsredovisningen. Revisorerna återkommer till denna fråga. 7.6 Regeringens berednings- och beslutsprocess i samband med bidragshanteringen behöver förbättras Revisorerna anser med ledning av vad som framkommit i granskningen att det i undantagsfall kan vara lämpligt att bidragsfördelning organiseras på så sätt att regeringen tar på sig ett operativt ansvar. Denna form kan vara ändamålsenlig särskilt i ett initialt skede i frågor där ställningstaganden krävs av regeringen som politiskt organ. Också i frågor som spänner över flera sektorer kan en sådan organisering vara försvarlig. Revisorerna anser att utgångspunkten dock måste vara att denna organisering i sådana fall endast bör användas samt att beslutanderätten och beredningsansvaret därefter förs över till en förvaltningsmyndighet under regeringen. Revisorerna har studerat hur regeringen hanterar genomförandet av beslut för de aktuella anslagen. Den allmänna bilden är att en successiv och välbehövlig uppstramning har skett av berednings- och beslutsprocessen (2000. Stöden styrs för flera av anslagen numera av särskilda förordningar. Förordningar saknas dock för fördelningen av medel såväl för Storstadssatsningen och den s.k. Kommunakuten som för Östersjömiljarderna. Det bör noteras att flera av förordningarna är mycket oprecisa och ger stort utrymme för tolkningar. Revisorerna konstaterar också att regeringens bidragsbeslut för flera av anslagen numera bereds av särskilda delegationer. När det gäller den s.k. Bostadsakuten liksom anslaget för IT i skolan har beslutanderätten överförts till respektive delegation. För har ansvaret för beredning och beslut flyttats från regeringen och till . har i samband med sin administrativa granskning särskilt studerat hur har organiserats för ett antal särskilda projekt såsom Östersjömiljarderna, m.fl. (bet. 2000/01:KU10). Inte minst har därvid frågorna om berednings- och beslutsförfarandet belysts. Utskottet noterar i betänkandet att regeringen enligt uppgift är noga med att tidigt lägga fast tydliga mål, en klar organisation och ansvarsfördelning för projekt av detta slag. Utskottet erinrar om att flera av de särskilda projekten inte har fungerat utan problem. Enligt utskottet återstår det att se om de åtgärder som regeringen vidtar är tillräckliga för att projekt av detta slag skall fungera tillfredsställande. Med anledning av vad som kommit fram i anslutning till såväl revisorernas eget arbete inom området som vid granskning anser revisorerna att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform i förekommande fall i princip bör regleras i en författning. Det är därvid viktigt att i en sådan författning så långt som möjligt preciseras de kriterier som skall gälla för bidragsgivningen. Inte minst viktigt är att stöd till kommunsektorn sker i författningsreglerade och av mottagarna förutsebar ordning. Revisorerna menar också att det av författningarna skall framgå hur uppföljning och utvärdering av de beslutade bidragen ska ske. Revisorerna anser vidare att det i regel kan vara lämpligt att, såsom skett i flera av de studerade fallen, tillskapa särskilda delegationer med uppgift att svara för berednings- och beslutsuppgifter. Enligt revisorernas mening underlättas därigenom, om så bedöms lämpligt, medverkan av extern expertis liksom från olika intressenter. Revisorerna vill i sammanhanget peka på erfarenheterna av sådana motsvarande organ från och . Delegationer kan även vara lättare att avveckla än om tillfälliga uppgifter handhas av den ordinarie departementsorganisationen. Revisorerna har funnit att icke oväsentliga belopp av de här studerade anslagen disponeras av för administration av stöden. Även av budgettekniska och redovisningsmässiga skäl kan det enligt revisorerna vara fördelaktigt att medel för ordinarie departementsverksamhet och medel för tillfälliga projekt hålls isär. 7.7 Kraven på redovisning och revision behöver skärpas Revisorerna kan konstatera att av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag framgår, enligt 3 kap. om resultatredovisning, att statliga myndigheter under regeringen bl.a. ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till uppställda mål. De skall också redovisa och kommentera hur prestationerna har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för (45 §) skall tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen, med undantag för bestämmelserna om resultatredovisning. Bakgrunden till undantaget är svårigheterna att mäta och bedöma resultat i en i hög grad politiskt styrd organisation av det slag som utgör. Revisorerna noterar för sin del att förordningen (2000:605) i alla tillämpliga delar gäller för och dess myndigheter (RFS 2000:2). Revisorerna anser för sin del att det finns starka skäl för att skall likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Regeringen bör därför ändra instruktionen för på denna punkt. Revisorerna vill i sammanhanget ta upp några andra frågor av närmast redovisningsteknisk natur. Som underlag för urvalet av de anslag till regeringens disposition som behandlats i denna granskning har bl.a. en genomgång gjorts av den anslagsredovisning som ingår i årsredovisning för de aktuella åren samt av samtliga regleringsbrev. I ett antal fall förekommer det att anslag till regeringens disposition som finns upptagna i regleringsbreven ej återfinns i anslagsredovisningen och vice versa. Det förekommer också att anslag som har behandlats åtskilt i anslagsredovisningen har slagits ihop i regleringsbreven. I vissa fall är det vidare svårt att utifrån regleringsbrevet utläsa vilken del av anslaget som står till regeringens respektive till disposition. Revisorerna har också noterat att anslagen till formellt disponerats av trots att det var regeringen som beslutade om bidragsfördelningen . Revisorerna anser att här relaterade förhållanden bör uppmärksammas såväl i det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet inom som i den interna revisionen. Enligt revisorerna bör man inom också överväga om inte många av de anslag som formellt står till regeringens disposition, t.ex. bidrag till internationella organisationer och medlemsavgifter till olika organ, med fördel skulle kunna överföras till myndigheter under regeringen. Revisorerna kan konstatera att anslag som står till regeringens och disposition ej omfattas av RRV:s reguljära granskning. I några fall - som för de lokala investeringsprogrammen och kretsloppsmiljarden - har regeringen gett RRV ett särskilt granskningsuppdrag. Revisorerna har vidare noterat att den interna revisionen inom har granskat och bedömt ekonomiska händelser, rutiner och intern kontroll bl.a. när det gäller anslagsredovisningen. Någon granskning av hur anslagen har använts har dock inte genomförts i samband därmed. Beträffande anslagen till regeringens disposition genomför revisorer för egen del, förutom denna generellt inriktade genomgång, också en särskild granskning av Östersjömiljarderna och av anslaget till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. har en särskild granskning gjorts av de lokala investeringsprogrammen. Revisorerna avser att även fortsättningsvis, såväl inom ramen för effektivitetsrevisionen som i sin roll som ansvariga för den externa revisionen av , ha uppmärksamhet på hanteringen av samtliga anslag som regeringen förfogar över. Enligt revisorerna bör vidare internrevisionen inom utvidgas till att även omfatta granskning av de aktuella anslagens användning. 7.8 Regeringen behöver göra en samlad översyn av föreskrifter m.m. Revisorerna har tidigare betonat att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt (RF 9:2). Det är främst genom att anvisa anslag som bestämmer hur statens medel får användas. I den inledande genomgången i kapitel 2 har revisorerna konstaterat att är oförhindrad att ställa mycket detaljerade villkor för medlens användning. I samband med att behandlade regeringens förslag till budgetlag uttalade att "sådana villkor kan innebära precisering av mål, prioritering inom ett anslag, den regionala fördelningen av medlen, organisering av verksamheten eller krav på återrapportering av resultat" (bet. 1996/97:KU3). Revisorerna har i det föregående förordat att bör ställa vissa generella villkor i samband med att regeringen hanterar statliga bidrag. Det gäller i första hand krav på ett fylligare beslutsunderlag, förbättrad återrapportering av resultat till , en stramare berednings- och beslutsprocess samt vissa förändringar av redovisning och revision. Regeringen bör göra en samlad genomgång av de förändringar av föreskrifter m.m. som behöver göras samt redovisa resultatet för . Revisorerna vill också peka på att själv, mot bakgrund av uttalanden, dessutom i samband med beredningen av de enskilda anslagen har möjlighet att ställa ytterligare anslagsvillkor för utnyttjandet av de olika anslagen. Sådana villkor bör kunna ställas såväl vid den årliga prövningen av anslag för löpande bidragssystem som i samband med att regeringen föreslår eventuella nya anslag till sin egen disposition. Möjligheten har inte utnyttjats, men revisorerna har i granskningen observerat att flera utskott varit aktiva i sin beredning av anslagen för att tillgodose behov av ett gott beslutsunderlag. Det gäller inte minst bostadsutskottet, finansutskottet och näringsutskottet. 7.9 Sammanfattning av revisorernas slutsatser och förslag Granskningen omfattar tio anslag som står till regeringens disposition och där regeringen själv beslutar om bidragsfördelningen. Undersökningen gäller i första hand budgetåren 1997(2000. De beslutade bidragsbeloppen uppgår till ca . Att regeringen i vissa fall fungerar som bidragsfördelare går enligt revisorerna att förena med den s.k. svenska förvaltningsmodellen. Att regeringen själv hanterar enskilda bidragssystem bör emellertid enligt revisorerna endast förekomma undantagsvis (avsnitt 7.2). Revisorerna anser att restriktivitet bör iakttas i användningen av statligt stöd i projektform.