frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — Bland de erfarenheter från arbetet med Östersjömiljarden som togs upp i promemorian kan nämnas att tjänstemän i uppgivit att de stora projekten inom programmet varit tungrodda och att beslutsprocessen varit svårhanterlig. Ansvaret för uppföljning och utvärdering av projekten hade i allmänhet legat på en myndighet eller någon annan organisation. Ansvaret för olika led i hanteringen av insatser genom Östersjömiljarden var såldes uppdelat mellan olika departement och mellan myndigheter och andra organ. Det fanns inte heller någon självklar instans att vända sig till för information. Verksamheten hade enligt revisorerna varit tämligen anonym och svåråtkomlig. Möjligheterna till insyn, kontroll och överblick var därmed begränsade. I promemorian redovisas även den berednings- och beslutsprocess samt administration som gäller för den andra Östersjömiljarden som inrättades . Revisorerna har därefter beslutat om fortsatt granskning av Östersjömiljarderna (förstudie /01:14). (U1995:09) har haft regeringens uppdrag att samordna utvärderingen av och ansvara för att fristående nationella utvärderingar av denna satsning kommit till stånd. Därutöver ankommer det på respektive myndighet att på normalt sätt följa och utvärdera utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Kommittén har också haft till uppgift att till regeringen bl.a. rapportera om resultaten av de fristående nationella utvärderingarna av som kommittén ansvarat för. Så skedde dels , dels i betänkandena SOU 1998:51 och SOU 1999:39. I sitt slutbetänkande Kunskapsbygget - det livslånga lärandet (SOU 2000:28) redovisade kommittén sina slutsatser och förslag om den framtida vuxenutbildningen. Dessa grundar sig bl.a. på erfarenheterna av . I slutbetänkandet föreslår utredningen olika organisatoriska förändringar för att genomföra de reformer på vuxenutbildningsområdet som man utarbetat. Kommittén pekar på tre delvis sammanflätade problem som behöver lösas när det gäller den statliga myndighetsorganisationen för kunskapslyft och livslångt lärande. För det första måste ett helhetsperspektiv på något sätt avspeglas i myndighetsorganisationen. För det andra bör relationerna mellan myndigheternas tillsynsuppdrag och deras främjandeuppdrag vara klara. För det tredje anser kommittén att goda förhållanden mellan staten och kommunerna är av största vikt för att få en bra utveckling på utbildningsområdet och de måste också, anser man, få ta sig organisatoriska uttryck. Kommittén framhåller att trots att kunskapslyftsprojektet bara utgör en liten del av det livslånga lärandet visar erfarenheterna från att dess aktiviteter berör flera departementsområden ( Utbildnings-, Närings-, Finans-, Kultur- och Socialdepartementen. Utredningen pekar på att genomförandet av första år leddes av en delegation med företrädare för de berörda departementen. Statskontoret framhöll i sin utvärdering att projektets sektorsövergripande mål gjorde denna breda representation i ledningsorganisationen välmotiverad och nödvändig. Utredningen konstaterar att efter övertagande av genomförandet enbart har blivit en skolsatsning. Kommittén föreslår att det inom inrättas en sektorsövergripande rådgivande beredning för livslångt lärande. Syftet är att beredningen skall fungera bl.a. som ett centrum för att utveckla en strategi för livslångt lärande för vuxna, utgöra en arena för erfarenhetsutbyte samt verka för en bättre samverkan mellan olika politikområden och departement. Utredningen anser att denna typ av beredning, liksom ett motsvarande förslag att inrätta ett , representerar nya behov av sektorsövergripande inslag i politiken som uppstått med anledning av förändrade politiska, ekonomiska och tekniska villkor. De skulle enligt kommittén kunna ses som temporära och övergångsvisa organisatoriska lösningar tills de nya utvecklingstendenserna stabiliserat sig och kan få permanenta organisatoriska uttryck i den ordinarie myndighetsstrukturen. 6 Den svenska förvaltningsmodellen Inom ramen för denna granskning studeras och analyseras ett antal fall där regeringen valt att själv ta på sig rollen som fördelare av anslagsmedel till olika ändamål, arbetsuppgifter som normalt fullgörs av myndigheter under regeringen. I flera av de studier som refereras i föregående avsnitt, liksom i den allmänna debatten, har frågan om arbets- och rollfördelningen mellan departement och myndigheter tagits upp. Så sägs t.ex. i rapporten från ekonomiråd att det i de aktuella fallen handlar om ett avsteg från viktiga grundprinciper i svenska statsförvaltning som innebär oklarheter i fördelningen av makt mellan regering och myndigheter. Som tidigare framgått anser RRV att den här tillämpade beslutsmodellen skiljer sig från den traditionella förvaltningsmodellen, där centrala förvaltningsmyndigheter står för expertbedömningar och administration av bidragsärenden. RRV pekar också på att inte lyder under samma regelverk och kontrollsystem som vanliga förvaltningsmyndigheter. Statskontoret understryker för sin del att mål- och resultatstyrningen förutsätter en tydlighet i rollfördelningen mellan riksdag, regering och myndigheter. Det finns också enligt Statskontoret skäl att undvika att skapa myndigheter eller myndighetsliknande organ inom . I sin granskning av de lokala investeringsprogrammen konstaterade revisorer å sin sida att tagit på sig ärendehantering av förvaltningskaraktär. Enligt revisorernas mening stod denna utveckling i strid mot den renodling av rollerna mellan myndigheterna och som eftersträvats . Mot bakgrund av den diskussion som förts om rollfördelningen mellan regering och myndigheter har revisorerna uppdragit åt fil.dr att tillsammans med doktoranden och fil.kand. Liv Hammargren, samtliga vid statsvetenskapliga institutionen vid , belysa den närmare innebörden av begreppet "den svenska förvaltningsmodellen". Uppdraget har redovisats i en forskarrapport (se bilaga 2). Rapporten består av tre delundersökningar samt en sammanfattande diskussion av resultaten av dessa tre delundersökningar. Rapporten har närmast karaktären av en kunskapsöversikt. Den första delundersökningen handlar om debatten om den svenska förvaltningsmodellen medan den andra tar sikte på hur modellen enligt forskningen fungerar i praktiken. I den tredje delen ställs frågan hur svensk den svenska förvaltningsmodellen är, främst i jämförelse med förhållandena i och . Författarna understryker att rapporten inte är en undersökning av den svenska förvaltningsmodellens rättsliga sida, utan en studie av dess politiska innebörd. Begreppet "den svenska förvaltningsmodellen" definieras i forskarrapporten som den dualistiska uppdelning som sägs råda mellan politiska och verkställande förvaltningsorgan, dvs. en arbetsfördelning där politiskt beslutsfattande och implementering är klart åtskilda. Ytterligare en del i denna modell utgörs av frånvaron av ministerstyre. 6.2 Debatten om den svenska förvaltningsmodellen I den parlamentariska debatten om den svenska förvaltningsmodellen, som i rapporten studerats för perioderna 1900(1930 och 1987(1998, är det sällsynt att debattörerna öppet och tydligt definierar modellen. Studien visar att kärnan i debatterna gäller styrningsfrågor, dvs. på vilket sätt och i vilken grad som den politiska sfären ska styra myndigheterna. Trots att just normativa aspekter på en lämplig kompetens- och arbetsfördelning mellan politik och förvaltning stått i centrum för debatten framförs sällan uppfattningar om vilka arbetsuppgifter som är "politiska" och vilka som är verkställande. Enligt forskarnas rapport var argumenten för en tydlig uppdelning mellan regering och självständiga ämbetsverk baserade på idén om arbetsfördelning, om att politiskt beslutsfattande och implementering var distinkt åtskilda och att detta var något gott. Rättssäkerheten var ett centralt inslag i denna debatt. beskrev den förhärskande föreställningen om den svenska förvaltningsmodellen som en missuppfattning. Praxis förväxlades enligt utredningen med de konstitutionella förutsättningarna. Utredningen påpekade att området för myndigheternas självständighet enligt grundlagsstadgandena är tämligen begränsat och inte omfattar organisatoriska eller administrativa förhållanden. Reglerna i regeringsformen (RF 11:7) är inte ett generellt förbud för regeringen att styra i enskilda förvaltningsärenden, utan endast i en viss typ av sådana. Förvaltningens självständighet orsakas enligt forskarna främst av ovilja och bristande förmåga att styra och inte på de konstitutionella förutsättningarna. I den moderna debatten formuleras den svenska förvaltningsmodellen som en konstruktion där ämbetsverken är både självständiga och underkastade regeringsmakten. betonas att en delegering av beslutskompetens är nödvändig och att förvaltningen därigenom kan komma att fatta beslut som är politiska till sin natur. Det finns enligt forskarna en tilltagande enighet om att nya styrningsformer och förändrade förutsättningar (t.ex. EU-medlemskapet) delvis ändrat arbetsfördelningen mellan regeringen och förvaltningen. Det konstateras att försök till omtolkning av den svenska förvaltningsmodellens innehåll och betydelse mötte motstånd, först från och och sedan från socialdemokraterna i opposition. Detta motstånd lyfte i båda fallen fram ämbetsverkens självständighet som den mest centrala aspekten, protesterna riktades mot betoningen på regeringens styrningsbehov. Det är enligt forskarna rimligt att tolka motståndet som intressebaserat snarare än ideologiskt eftersom partierna bytte perspektiv när de bytte parlamentarisk position. Den tydliga uppdelningen i regerings- respektive oppositionslinjer i debatten har emellertid förändrats . Vad gäller debatten med anledning av förvaltningspolitiska proposition kan noteras att det rådde stor enighet om de förvaltningspolitiska frågorna. Det kan i sin tur förklaras av avsaknaden av problematisering och precision i den parlamentariska debatten om relationen mellan politik och förvaltning. Den offentliga maktutövningens former diskuteras, heter det, utan önskvärd tydlighet och precision och snarare ur ett pragmatiskt än ett principiellt perspektiv. 6.3 Hur fungerar den svenska modellen - enligt forskningen ( i praktiken? Den empiriska forskningen om den för den svenska förvaltningsmodellen centrala relationen mellan regeringen och myndigheterna behandlar huvudsakligen regeringens styrning av förvaltningen och mera sällan arbetsfördelningen dem emellan. Med styrinstrument avses här främst normgivningsmakten, finansmakten och utnämningsmakten. De problem som i första hand behandlas i litteraturen gäller dels i vad mån regering och departement har möjlighet att styra förvaltningen, dels i vilken omfattning förvaltningen påverkar politikens utformning och utfall. Man kan konstatera att den empiriska forskning som behandlar regeringens styrning av förvaltningen i huvudsak inte diskuterar hur normstyrningen fungerar i praktiken. I stället fokuseras intresset på de informella kontakterna, som enligt vissa forskare fungerar som komplement till normstyrning och andra styrinstrument. Mot bakgrund av de studier som gjorts och framåt kan man dra slutsatsen att den svenska doktrinen om självständiga ämbetsverk i praktiken inte alls innebär att det råder vattentäta skott mellan departement och centrala myndigheter. Det informella samspelet dem emellan är tvärtom livaktigt och omfattande. Variationen är emellertid stor mellan olika verksamheter. De informella kontakterna fungerar endast delvis som ett sätt från departementen att styra verken. Verken använder också i stor utsträckning informella kanaler för att söka vägledning i sitt arbete. De informella kontakterna används vidare för att förankra de egna ståndpunkterna på politisk nivå. Ett resultat av de empiriska studierna är att den minskade detaljstyrningen och det ökade inslaget av mål- och resultatstyrning även tycks ha ökat behovet av informella kontakter. Av de empiriska undersökningar som gjorts kan man även dra slutsatsen att budgetens och budgetprocessens funktion som styrintrument till viss del är beroende av det allmänna ekonomiska läget. Medan budgetens roll som styrmedel tycks ha varit av mindre betydelse expansiva ekonomi, hör nu finansmakten enligt många myndighetschefer till de viktigaste styrinstrumenten. Införandet av mål- och resultatstyrning verkar dock i viss mån ha försvagat effekterna av budgetstyrningen, inte minst därför att denna styrform tenderar att förstärka myndigheternas självständighet gentemot . Detta beror på att mål- och resultatstyrningen givit många myndigheter större utrymme att avgöra hur de politiska besluten ska implementeras, men också på att myndigheterna själva i betydande utsträckning fått formulera målen för sin verksamhet. Frågan om myndigheternas inflytande över politikens utformning och utfall har studerats i endast ett fåtal fallstudier. En av de mest centrala av dessa är förvaltningsforskaren avhandling där sex olika politikområden har analyserats. Olika aspekter på relationerna mellan departement och verk har studerats när det gäller orsakerna till att olika verk lyckats få olika stort inflytande på politiken. Expertkunskaper visar sig i studien vara viktiga för att förklara skillnader mellan myndigheternas inflytande, liksom verkens agerande på internationell nivå och verksledningarnas anseende i departementen. konstaterade sammanfattningsvis att myndigheter inom politiskt perifera verksamhetsområden hade stort inflytande på policyutformningen, medan de mer centrala verkens möjligheter att påverka varierade i större omfattning. Departementens styrning av verken karakteriserades av att departementen i hög grad blandade flera olika styrmedel för att öka sitt inflytande. En viktig slutsats man kan dra av undersökning är att relationen mellan departement och verk kan variera väldigt mycket beroende på vilket enskilt fall man studerar. Det svenska medlemskapet i EU har visat sig skapa vissa praktiska problem för idén om den svenska förvaltningsdualismen. I en undersökning utförd av Statskontoret har konstaterats att den svenska förvaltningmodellen är ändamålsenlig och att inga konstitutionella förändringar krävs för att anpassa förvaltningen till EU-samarbetet. hävdar i en studie att EU-samarbetet har minskat den svenska förvaltningsdualismens möjlighet för politikerna att hålla känsliga frågor ifrån sig och att de även i ökad omfattning tvingas att ta ansvar för sådant som de har små möjligheter att påverka. Genomgången av den empiriska forskningen visar sammanfattningsvis att verkligheten inte uppvisar den tydliga åtskillnad mellan den politiska nivån och förvaltningen som förknippas med idén om den svenska förvaltningsmodellen. De politiska organens möjlighet att styra förvaltningen visar sig i flera avseenden vara beskuren. Kedjan från politiskt beslut till verkställelse är långt ifrån så rak och okomplicerad som modellen förutsätter. 6.4 Den svenska förvaltningsmodellen i ett internationellt perspektiv Likheterna beträffande välfärdspolitiken och det faktiska styrelseskicket är stora mellan , och . Men när det gäller förvaltningens styrning har och - liksom de flesta andra länder - en ministerstyrd förvaltning. Den generella regeln i är att ministern kan träffa avgörandet i alla ärenden inom sitt ansvarsområde. Ministerns styrningsmöjligheter är dock inte obegränsade. Också ministern är givetvis bunden av lag och kan ställas till rättsligt ansvar för felaktig ämbetsutövning (vilket också skedde i det s.k. Tamilärendet). Och ämbetsmännens lydnadsplikt är inte total. Tjänstemän kan vägra lyda om den handling ministern ger direktiv om är uppenbart olaglig. Även när lagstiftningen ger utrymme för en betydande skönsmässighet gäller vissa allmänna rättsprinciper, som t.ex. att likadana fall ska behandlas lika. En annan viktig formell begränsning av ministerstyrets räckvidd är de besvärsnämnder som upprättats på central nivå med det uttalade syftet att befria ministern från hanteringen av enskilda ärenden. Ytterligare en betydelsefull faktor är att det har inrättats direktorat (ämbetsverk) inom de flesta sektorer för att avgöra enskilda ärenden. Den avgörande skillnaden i förhållande till de svenska myndigheterna är att de inte är självständiga utan att ministerstyre är tillåtet. Denna organisationsmodell har haft en stor betydelse för centralförvaltningens organisering i såväl som . Departementen ska främst hantera de politiska frågorna. Tanken är att en rationell arbetsdelning ska åstadkommas och ministern befrias från hantering av löpande ärenden. Till skillnad från i är dock ministern ansvarig för direktoratens beslut och agerande. Den kanske allra viktigaste begränsningen för ministerstyret är dock den grundlagsfästa kommunala självständigheten. skiljer sig från i vissa avseenden. Men huvudsakligen är lagstiftning och praxis av historiska skäl mycket lika. Liksom i har ministern rätt att kontrollera och instruera underliggande förvaltningsorgan och ompröva beslut också i enskilda ärenden. Också i har kommunerna en grundlagsfäst självständighet, varför principen om ministerstyre inte gäller dem. Vidare finns också här exempel på besvärsnämnder. Till skillnad från i träffar direktoraten i beslut i eget namn. En annan skillnad mellan och är att regeringen i är det högsta förvaltningsorganet och som sådant fattar beslut som kollektiv. På detta sätt beslutas om förvaltningsärenden såsom utnämningar och benådningar. På normstyrningens område konstateras i rapporten att det redan i grundläggande läroböcker om förvaltning i och slås fast att ministerns möjligheter att ha sin hand med i hela den myndighetsutövning som sker i hans namn i praktiken är begränsade. Ministrarna avgör kvantitativt sett en försvinnande liten del av de ärenden som i princip ankommer på dem. Detta resultat verifieras i en studie av där tre olika förvaltningsområden i de två länderna studerats: , och . Det finns tydliga skillnader mellan de olika sektorerna, främst att belastningen av förvaltningsärenden är så mycket större i än i de andra departementen. ser man stora likheter inom en sektor mellan länderna, t.ex. när det gäller behandlingen av benådnings- och asylärenden. Skillnaden mellan länderna förefaller vara mindre än skillnaderna mellan respektive sektor inom ett land. Enligt en nordisk undersökning om myndigheternas kontakter med regeringen i samband med EU-relaterade frågor finns däremot nationella mönster, men dock inte de förväntade. I , där förvaltningsmodellen starkt betonar tudelningen mellan politik och förvaltning, finns de mest omfattande kontakterna. I däremot råder en betydligt högre grad av formalisering av kontakterna. Inte endast när det gäller normgivning och normtillämpning utan även på budgetområdet finns begränsningar i en ministers möjligheter till styrning. För en relativt stor grupp av ärenden har i särskilda råd och nämnder tillskapats, s.k. ansökningsnämnder, som självständigt beslutar om utbetalningar av bidrag. Ansökningsnämnderna kan inte instrueras av ministern om vilka beslut de ska fatta, om det inte finns särskilt angivet i lag. Exempel på områden som hanteras av ansökningsnämnder är företagsstöd och exportstöd. I en dansk undersökning konstateras att det vid en jämförelse mellan dansk och svensk industripolitik fanns betydande skillnader. Den svenska politiken kännetecknades av att den var mer omfattande, i högre grad selektiv, att direkta kontakter mellan staten och enskilda företag var vanliga och att besluten i betydligt högre grad grundades på skönsmässiga grunder. Enligt rapportförfattarna visar detta att det svenska förbudet mot ministerstyre således inte på något sätt hindrade en betydligt mer ingående politisk inblandning i det industripolitiska stödet än i . Enligt rapporten har en dansk minister betydligt större möjligheter att påverka fördelningen av s.k. puljemedel (statliga penningpotter). Med dessa medel stöds i huvudsak olika försöks- eller utvecklingsverksamheter. Till skillnad från ansökningsnämnderna är ministern ansvarig för fördelningen av penningpotterna. Jämfört med de anslag som den disponerar och fördelar är det ganska begränsade summor som fördelas. Och programmens antal är stort. Antalet mottagare är dessutom för vissa program stort som de enskilda mottagarna får begränsade belopp, något som i sin tur minskar risken för att penningfördelningen ifrågasätts. Sammanfattningsvis sägs i rapporten att det är intressant att notera att i den formellt ministerstyrda danska förvaltningen finns exempel på hur man medvetet har skapat former för fördelning av pengar som skärmar av ministerns instruktionsmöjligheter och ansvar, dvs. genom de s.k. ansökningsnämnderna. I administrationen av dessa medel har man också involverat intresseorganisationer och andra som kan tillföra sakkunskap till beredningen. Därigenom har man funnit en beslutsform som förefaller skapa en ganska hög legitimitet för de fattade besluten. 6.5 Den svenska förvaltningsmodellen - en sammanfattande diskussion I forskarnas rapport konstateras att det sammanfattningsvis finns en allmän föreställning om existensen av en svensk förvaltningsmodell. Det råder också en stark övertygelse över tiden om att modellen ligger fast. Men det är å andra sidan lika klart att begreppets innehåll är ganska diffust. Det är inte osannolikt att oklarhet har bidragit till att den är så stark i politiken. Oklarheten ger möjlighet för olika betraktare att lägga in ganska varierande betydelse i , varför många kan stå bakom den. Oklarheten ger också, heter det, betydande frihetsgrader för förvaltningen att anpassa sig till förändrade omständigheter i samhället liksom till varierande förvaltningspolitiska modetrender. Diskussionen om den svenska förvaltningsmodellen har främst fokuserats på styrningsfrågorna genom att den tagit sin utgångspunkt i förbudet mot ministerstyre enligt RF 11:7. Men en annan viktig del av förhållandet mellan regering och förvaltning gäller arbetsfördelningen dem emellan. Regeringen har alltid beslutat i en betydande mängd förvaltningsärenden. avgjorde regeringen ca 8 000 besvärsärenden, vilket utgjorde ungefär en tredjedel av det totala antalet regeringsärenden. Betydande ansträngningar har gjorts för att minska antalet sådana och därmed minska belastningen på regeringen. När regeringen väljer att agera som förvaltningsorgan - genom att själv fördela pengar - är detta inget nytt. Det är möjligen litet förvånande mot bakgrund av tidigare ansträngningar att avlasta regeringen från förvaltnings-ärenden. Forskarna noterar att det förekommit att regeringar fördelat pengar, att detta skett av regeringar med olika politisk kulör och inom flera olika politikområden. Som exempel på att regeringar tagit på sig operativa uppgifter av detta slag nämns de s.k. investeringsfonderna, statligt stöd till glesbygden, stöd till investeringar i energianläggningar och stöd ur Allmänna arvsfonden. Ytterligare ett område gäller de borgerliga regeringarnas industripolitik (1982. Då fördelades mycket stora belopp direkt till företag, och utrymmet för skönsmässiga bedömningar var mycket stort när det gäller mottagare och av belopp. De formella besluten fattades emellertid av . Det är således inte något okänt för svensk förvaltningstradition att regeringen agerar som bidragsfördelare. Detta kan dock innebära risk för att man drar på sig kritik. Denna risk ökar om bidragen fördelas till en annan politisk organisation som när det gäller kommunerna och om bidragsbeloppen är stora, framhålls det i rapporten. Om det av olika skäl behövs statliga bidragssystem där besluten fattas på skönsmässiga grunder, finns det dock andra sätt att organisera arbetet på än att regeringen fattar besluten. Som exempel på detta anges de danska ansökningsnämnderna, där vetenskaplig expertis och/eller företrädare för intressenter involveras. Ytterligare ett alternativ är att låta parlamentariskt sammansatta delegationer fatta besluten.