frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — Möjligheten att i ordna ett öppet seminarium där Europaparlamentarikerna deltar skall utnyttjas. och är två skilda parlament, och Europaparlamentarikerna och riksdagsledamöterna är valda på olika mandat. Det är värdefullt med goda kontakter mellan de svenska Europaparlamentarikerna och ledamöter, men deras olika mandat skall inte sammanblandas. Europaparlamentarikerna och riksdagsledamöterna har var sina formella arenor att verka på, och någon sammanblandning bör inte ske av arenorna. I likhet med vad och anfört tidigare bör kontakterna med Europaparlamentarikerna inte formaliseras (bet. 1996/97: KU2 s. 31-33). Kontakterna bör främst gå genom partierna, men kontakterna mellan andra delar av och Europaparlamentarikerna kan utvecklas. Utskotten och kan utnyttja de svenska Europa-parla-mentarikerna i sitt informationsinhämtande t.ex. genom att bjuda in dem till öppna, eller slutna, utfrågningar. Det finns inget hinder mot att också bjuda in andra länders Europaparlamentariker. Det kan t.ex. i vissa frågor vara värdefullt att ha kontakt med rapportören i berört utskott i . Mot bakgrund av roll och arbetssätt torde kontakterna inom partierna vara tillräckliga för det löpande arbetet där. Vi anser att Europaparlamentarikerna inte heller fortsättningsvis skall ha någon rätt att framträda i kammaren. Däremot finns det inga hinder för att ett seminarium av t.ex. det slag som anordnades av genomförs i och att Europaparlamentarikerna inbjuds att delta. En sådan möjlighet finns således . Seminarierna kan anordnas av t.ex. informationsenheten i samarbete med EU-upplysningen. Vi anser att sådana seminarier skall anordnas. Erfarenheterna får avgöra om ytterligare seminarier av detta slag skall anordnas. 6.8 Stödfunktioner för kunskaps- och informationsinhämtning Inom erbjuds en mängd tjänster som kan vara ett stöd i EU-arbetet, t.ex. av EU-upplysningen, och utredningstjänsten. Dessa tjänster bör göras mer kända för att kunna utnyttjas bättre. Det ankommer på att med utgångspunkt i referensgruppens förslag närmare utveckla stödfunktionerna. 6.8.1 Stöd i EU-arbetet Om , och inte minst utskotten, skall följa EU-frågorna från ett tidigt skede av beslutsprocessen krävs delvis ändrade arbetsmetoder. Ledamöterna och utskottskanslierna behöver själva hålla sig uppdaterade om utvecklingen och bygga upp egna informationsvägar och nätverk. För att följa frågorna från ett tidigt skede kan annat än officiella dokument krävas. Det finns därför ett behov av att bygga upp kontaktnät i unionens institutioner, främst i kommissionen. , som har fått en starkare ställning i beslutsfasen genom Amsterdamfördraget, bör också ägnas ökad uppmärksamhet. I arbetet med att följa och bevaka EU-frågor inom olika områden finns en del gemensamma problem och svårigheter att övervinna. Det finns behov av att vidta åtgärder för att förbättra stödet både till den enskilde ledamoten och tjänstemannen för att öka kompetens. Det skall påpekas att det redan finns åtskillig verksamhet och service i för arbetet med EU-frågor. Dessa tjänster bör förstärkas och göras mer kända för att kunna utnyttjas bättre. Det gäller t.ex. EU-upplysningens, utredningstjänstens och tjänster. Dokumentflödet är mycket omfattande och svåröverskådligt. Det stora flödet av dokument medför också svårigheter när det gäller att identifiera vilka förslag och dokument som är särskilt viktiga och när det gäller att återfinna relevanta EU-dokument när de behövs för kunskapsinhämtning eller ärendehantering. Mängder av dokument kopieras och distribueras på papper. Hanteringen är tidskrävande och orationell. För att få ordentlig kontroll på dokumentflödet är det viktigt att har en central funktion för dokumentmottagning. Det underlättar vid kontakterna med departementen och ger möjligheter att förbättra distributionen av dokument och information internt i . Ansvaret för att grundläggande skriftlig information om EU-frågor når ut till fackutskotten och skall ligga på kammarkansliet (jfr förs. 1997/98:TK1). Kammarkansliets roll som central mottagare och distributör av EU-relaterade dokument bör förtydligas. En effektiv och rationell dokumenthantering bör vara så utformad att samordningsvinster kan göras mellan arbetet med den interna informations- och kunskapsförsörjningen och EU-informationen till allmänheten. En utökad och förbättrad publicering av EU-relaterade dokument och information på webbplats ökar öppenheten och insynen i EU:s och i den nationella svenska berednings- och beslutsprocessen. Faktapromemoriorna hör till de dokument som bör vara lättillgängliga. Också andra EU-relaterade dokument som är offentliga bör kunna läggas ut på webbplatsen. Referensgruppen föreslår ett antal olika åtgärder av praktisk karaktär, t. ex. att en i utarbetas. Vi anser att de åtgärder som föreslås av referensgruppen är viktiga. Det ankommer på att med utgångspunkt i referensgruppens förslag närmare utveckla stödfunktionerna. För att framgångsrikt kunna genomföra förslagen från referensgruppen krävs en god arbetsorganisation, genomtänkt planering och tydligt utpekade ansvarsförhållanden. De kommer också att medföra att särskilda resurser behöver avsättas. En ökad satsning på olika typer av utbildningar och utökning av studiebesök är exempel på åtgärder som kräver nya resurser. Det är viktigt att påpeka att det inte bara handlar om att avsätta medel i budget. Det handlar i lika hög grad om planering och engagemang och att erforderlig tid avsätts för kunskapsinhämtning, EU-bevakning och nätverksbyggande. 6.8.2 Direktbevakning av EU:s institutioner har under sitt arbete ställt sig bakom att inför och under det svenska ordförandeskapet skall ha en ökad bevakning på plats i . Vi konstaterar att referensgruppen har gett ett värdefullt underlag i frågan. Tillsammans med erfarenheterna från verksamheten inför och under det svenska ordförandeskapet finns därmed ett omfattande underlag för den långsiktiga bedömning av frågan som bör göras efter det svenska ordförandeskapet. 6.9 EU-information till allmänheten Regeringens informationsverksamhet har inte begränsats på det sätt som var avsett när ansvaret för EU-information till allmänheten flyttades över till . Frågan om allmänhetens tillgång till EU-information efter det svenska ordförandeskapet bör utredas gemensamt av riksdag och regering. I anges att en målsättning för arbetet skall vara att tillse att största möjliga öppenhet råder i hantering av EU-frågor. I den nya lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen anges att en av huvuduppgifterna för riksdagsförvaltningen är att informera om arbete och frågor som rör EU (förs. 1999/2000:TK2 s. 12, 26, bet. 1999/2000:KU19, SFS 2000:419). På referensgruppens uppdrag har en rapport om EU-informationen från både riksdag, regering och andra aktörer tagits fram. EU-information bedrivs i stora delar genom EU-upplysningen, som inrättades genom att delar av verksamheten vid Sekretariatet för Europainformation i fördes över till (SOU 1995:127, bet. 1994/95:KU36). Ett av skälen till att EU-upplysningen skulle ligga under var möjligheterna till nära samverkan med och att upplysningen därmed skulle få tillgång till löpande information om den svenska beredningsprocessen. Omfattningen av regeringens EU-information har ökat förhållandevis kraftigt . Regeringens informationsverksamhet har således inte begränsats på det sätt som var avsett när ansvaret för EU-information till allmänheten flyttades över till . Tvärtom har regeringens informationsverksamhet utvecklats och fått en omfattning som överstiger verksamheten i EU-upplysning. Uppdragen skiljer sig så till vida att EU-informationen i inte förutsätts vara partipolitiskt neutral eller i övrigt värderingsfri såsom den i . Regeringen har i budgetpropositionen (utgiftsområde 5, s. 39-40) anfört att för skall en ny helhetsbedömning göras av behovet av EU-information till den svenska allmänheten. Regeringen påpekar att den efterfrågan på information som förutses i samband med ordförandeskapet kommer sannolikt därefter att ändra karaktär. En avvägning av hur inriktningen på och ansvaret för informationsverksamheten skall se ut och vilka resurser som krävs framöver måste avgöras utifrån efterfrågan och det behov som då och kan finnas av särskilda satsningar, framhålls i budgetpropositionen. Till detta avser regeringen att återkomma. Vi anser att när frågan därmed kommer att prövas på nytt bör medverka i de överväganden som görs. Frågan om allmänhetens tillgång till EU-information bör således utredas gemensamt av riksdag och regering. De närmare formerna får avgöras efter ordförandeskapet. En möjlighet är att utse en ensamutredare till vilken det knyts en referensgrupp med företrädare för riksdag och regering. Det bör åligga regeringen att tillsammans med finna de närmare formerna för denna utredning. I en sådan utredning bör bl.a. följande punkter belysas: Vilket behov finns i samhället av en oberoende och neutral EU-information? Vilka krav ställer EU-frågornas komplexa karaktär på den verksamhet som skall förmedla informationen? Var bör ansvaret för EU-informationen ligga? Har beslut (bet. 1994/95:KU36) om att EU-upplysning skall vara centralt organ med övergripande ansvar för Europainformationen i genomförts? Vi vill i detta sammanhang framhålla att det är viktigt att den kompetens som finns på EU-upplysningen smidigt kan utnyttjas av utskotten och . För att underlätta detta bör det övervägas att placera EU-upplysningen närmare utskottens och än . En sådan placering skulle underlätta utskottens och informationsinhämtande. års regeringskonferens tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté som arbetade under namnet . Vi vill framhålla att kommitténs verksamhet i flera avseenden var framgångsrik. Underlag gavs för en bred debatt och den bidrog till uppbyggnaden av ett forskarnät. Vi vill erinra om att enligt vad utrikesutskottet inhämtat planerar regeringen att inrätta en expertgrupp för EU-frågor, en motsvarighet till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () på det nationella området. Expertgruppen föreslås ges formen av en kommitté och ha till uppgift att bl.a. ta initiativ till forsknings- och utredningsverksamhet inom EU-relaterade områden och på uppdrag av utföra regeringsuppdrag. , som justerade det aktuella betänkandet , anför att enligt vad utskottet erfarit bereds ärendet inom (bet. 1999/2000:UU10 s. 48). Det är möjligt att detta kan fylla den roll som spelade. Vi vill dock understryka att om detta inte är fallet när den i detta avsnitt föreslagna utredningen skall ske, bör den utredningen också analysera behovet av den verksamhet som bedrev och vara fri att föreslå något av det slag som stod för. 7 Förändringar i utskottens arbetsformer Ett gemensamt drag i de olika delar av kommitténs uppdrag som avhandlats i kap. 4-6 är att de berör utskottsarbetet på olika sätt. Budgetprocessdelen berör i stor utsträckning tidpunkterna och formerna för utskottsberedningen av olika budgetbeslut och av uppföljningen av dessa beslut (se kap. 4). Utredningen av uppföljning och utvärdering handlar uteslutande om utskottens verksamhet med dessa frågor (se kap. 5). Även i den del som avser hantering av EU-frågorna ägnas stor uppmärksamhet åt utskottens roll (se kap. 6). Att utskotten skulle arbeta mer med uppföljning och utvärdering föreslogs av den riksdagsutredning vars betänkande godkändes av i sina väsentliga delar 1994. Genomslaget för riksdagsbeslutet har dock enligt vår mening inte varit tillräckligt, och i kap. 5 har vi föreslagit olika åtgärder som syftar till att förbättra situationen. Genomslaget för den ordning för utskottens arbete med EU-frågor som utformades av och som senare utvecklades av KU har enligt vår uppfattning varit bättre. Som framgår av kap. 6 anser vi dock även här att vissa förändringar bör ske. När det gäller utskottens arbete inom ramen för den nya budgetprocessen anser vi, som framgått av kap. 4, att detta i huvudsak fungerat väl. Vi anser dock att budgetarbetet kommit att uppta en väl stor del av utskottsarbetet på grund av den inriktning som vårpropositionen fått. För att utjämna utskottsarbetet över året är det enligt vår uppfattning också viktigt att regeringen fortsätter arbetet med att få till stånd en större spridning av propositionsavlämnandet. Fler propositioner bör avlämnas . Om genomslaget skall bli bättre för de förändringar som föreslås, framför allt när det gäller arbetet med uppföljning och utvärdering, krävs det enligt vår uppfattning en större omställning av utskottsarbetet än som skedde med anledning av beslut. Vi skall ägna detta kapitel åt att diskutera vilka förändringar som behövs i utskottsarbetet och i utskottsorganisationen för att genomslaget skall bli bättre. Utgångspunkten för vår diskussion och våra förslag är ett jämnare propositionsavlämnande och att utskotten skulle behöva ägna mindre men mer meningsfull tid åt att behandla de fristående motionerna. Genom att koppla samman motionsberedningen och annan ärendeberedning med uppföljning och utvärdering samt EU-bevakning skall den bli mer meningsfull. skall tidsåtgången för motionsberedningen minska så att utskotten får mer tid för andra uppgifter. Innan vi går in på våra förslag skall vi som en bakgrund lämna en statistisk redovisning av utvecklingen av de fristående motionerna under de senaste valperioderna. 7.2 Utvecklingen av de fristående motionerna 1988/89-2000/01 Det finns inte någon tydlig tendens över tiden när det gäller antalet väckta motioner under allmän motionstid. väcktes flest motionsyrkanden vid allmänna motionstiden (ca 8 800) och minst 1992 (ca 5 000). Att frekvensen växlar sammanhänger i första hand med antalet partier som inte ingår eller mer varaktigt samarbetar med regeringen. De fristående motionerna avgörs efter flyttningen av den allmänna motionstiden från vår till höst 1996 i mycket stor utsträckning under samma som de väcks. Variationerna mellan utskotten i fråga om remitterade motionsyrkanden under allmän motionstid är betydande. De utskott som fått flest motioner får cirka sex gånger fler motionsyrkanden än de som får minst. För de flesta utskott är utvecklingen stabil eller ganska stabil. Bara en mycket liten andel av motionerna bifalls. Andelen är mindre . En hel del motioner som avslås får dock ett positivt gensvar i den bemärkelse att utskottet instämmer i resonemangen i motionen men menar att tillräckliga åtgärder redan vidtagits eller att frågan är under utredning. 7.2.1 Väckandet av fristående motioner Den statistiska redovisningen avser de tre fullständiga valperioder (1988/89-1990/91, 1991/92-1993/94, 1994/95-1997/98) som täcker. Dessutom redovisas statistik från de två avslutade riksmötena . Sammantaget är det en tillräckligt (12 riksmöten) för att tillfälliga skillnader i t.ex. utskottens motionsbelastning skall utjämnas. Två omständigheter som man givetvis måste ha i åtanke vid tolkningen av statistiken är dels valperiodens förlängning till /95, dels flyttningen av den allmänna motionstiden från vår till höst /. Omläggningen medförde att någon allmän motionstid inte inträffade /. Som framgår av diagram 1 finns inte någon tydlig tendens över tiden när det gäller väckandet av motioner under allmän motionstid. Flest motionsyrkanden väcktes och minst . Att frekvensen väckta motionsyrkanden växlar på det sätt den gör sammanhänger i första hand med antalet regeringspartier eller med regeringen mer varaktigt samarbetande partier. Sådana partier väcker som regel inte parti- eller kommittémotioner. var antalet oppositionspartier fem (m, fp, c, vpk, mp) och sjönk sedan till tre (s, nyd, v) . Motionerandet minskade därvid tydligt. var antalet partier som inte var regeringsparti eller samarbetade med regeringen åter fem (m, fp, v, mp, kd) och motionerandet ökade på nytt, dock utan att nå upp till de nivåer som gällde . Under innevarande period ligger motionerandet på ungefär samma nivåer som förra perioden trots att antalet partier som inte samarbetar med regeringen nu gått ned till fyra (m, kd, c, fp). Man bör dock ta hänsyn till att och samarbete med regeringen inte är lika omfattande som under den föregående mandatperioden (se kap. 3). Av diagrammet framgår också hur många fristående motioner som uppskjutits för behandling under ett kommande . Före flyttningen av den allmänna motionstiden var antalet uppskov mycket stort. Det berodde givetvis på att bara halva återstod när motionstiden inträffade. Under det sista före ett val fanns en strävan att göra sig av med så många motioner som möjligt, och därför sjunker uppskovsfrekvensen under riksmötena /91 och 1993/94. Efter omläggningen och trots regeländringen beträffande uppskovsinstitutet (kammarens tillstånd krävs endast om uppskovet skall ske till nästa valperiod) har uppskovsfrekvensen varit ganska måttlig. Utskotten har alltså strävat efter att avgöra de fristående motionerna i så stor utsträckning som möjligt under det då de väcktes. Av diagram 2 framgår antalet väckta motionsyrkanden inom de olika utskottens områden, beräknat per valperiod. För att få jämförbarhet mellan valperioderna har procentandelen i stället för absoluta antalet motionsyrkanden som remitterats till varje utskott beräknats. Om motionsyrkandena vore jämnt fördelade på utskotten skulle varje utskott få av yrkandena. Den första och mest slående iakttagelsen man gör är givetvis de stora variationerna mellan utskotten. En tätgrupp av utskott bestående av SoU, UbU och MJU (tidigare JoU) har under samtliga undersökta valperioder fått av motionsyrkandena. Toppsiffran - - står JoU för . efter denna tätgrupp kommer TU som under samtliga valperioder utom erhållit av motionsyrkandena. UU och AU har fått under samtliga valperioder och t.o.m. under en. Till en mellangrupp som i allmänhet erhållit av motionsyrkandena hör SkU, JuU, SfU, KrU och NU (dock 1998-2000). FiU hör till denna kategori under de två senaste valperioderna. Minst motioner har KU, LU, FöU och BoU fått, i allmänhet omkring eller . Hit får också FiU räknas under de två första valperioderna. De utskott som fått mest motioner får alltså cirka sex gånger fler motionsyrkanden under allmän motionstid än de som får minst. För flera utskott - KU, LU, FöU, SfU, KrU och BoU - är variationerna mellan valperioderna små. De överstiger inte . Variationerna är större för några utskott (JuU, UbU, TU, MJU) utan att någon tydlig tendens över tiden kan urskiljas. En vikande tendens kan iakttas för SkU, UU och AU, en uppåtgående för FiU, SoU och NU. Överflyttningen från SkU till FiU 1996 av de skattemotioner som avser det kommande budgetåret förklarar förändringarna för dessa utskotts del. Nedgången för UU torde ha att göra med att de europeiska integrationsfrågorna som före inträdet i EU handlades av UU numera fördelas på de av sakfrågorna berörda utskotten. Vidare har motionerna rörande bistånd till enskilda länder minskat till följd av den nya budgetprocessen. Överflyttningen av regionalpolitiken 1998 från AU till NU förklarar nedgången för AU och uppgången för NU. Den klara och kontinuerliga tendens till ökning som kan iakttas för SoU:s del torde i första hand hänföra sig till hälso- och sjukvårdsområdet. 7.2.2 Resultaten av behandlingen av de fristående motionerna Bara en mycket liten andel av motionerna bifalls. Under hela undersökningperioden uppgår andelen bifallna eller delvis bifallna motioner till . Av diagram 3 framgår att denna andel har sjunkit från i början av undersökningsperioden till under det senast avslutade . Minskningen är inte kontinuerlig. Det kan konstateras att /var andelen inte lägre än vid något (med undantag /). Därefter har andelen aldrig varit högre än . Skiljelinjen i utvecklingen går alltså vid införandet av den nya budgetprocessen som uppenbarligen inneburit ökade svårigheter för ledamöter och oppositionspartier att få igenom förslag till ändringar (jfr kap. 4). Det bör också framhållas att de politiska förutsättningarna för riksdagsarbetet förändrades ungefär genom samarbetet mellan regeringen och (se kap. 3). Denna statistik ger emellertid en alltför grov bild av resultatet av behandlingen av motionerna. En hel del motioner får ett positivt gensvar i den bemärkelsen att utskottet instämmer i resonemangen i motionen men menar att tillräckliga åtgärder redan vidtagits eller att frågan är under utredning. 7.3 Kommitténs syn på de fristående motionerna Vi anser att motionsrätten har stor betydelse för den demokratiska processen i vårt land. Det stora intresse som finns i den svenska för att väcka självständiga ledamotsinitiativ genom motioner torde vara i det närmaste unikt i världen. Det är uttryck för en stark önskan hos ledamöter och partier att vilja påverka samhällsutvecklingen inte bara direkt genom omedelbara riksdagsbeslut utan också genom att skapa opinion med lång-siktig verkan. Det långsiktiga syftet med att väcka motioner är givetvis att få genomslag i riksdagsbeslut för de förslag som motionen innehåller. Det stora antalet motioner i kombination med den låga bifallsfrekvensen visar dock enligt vår uppfattning att syftet på kort sikt med att väcka motioner i de flesta fall är att väcka uppmärksamhet och bilda opinion. De många upprepningarna av tidigare motionsförslag ger ytterligare stöd åt denna slutsats. På grund av det berednings- och behandlingstvång som gäller även för motionerna i den svenska innebär det stora antalet en betydande arbetsbörda för , främst för utskotten. En besvärande omständighet är onekligen att motionstillströmningen är så ojämnt fördelad mellan utskotten att motionerna riskerar att få olika behandling beroende på vilket område de väcks inom. I vissa utskott kan således de fristående motionerna ges en förhållandevis grundlig behandling, medan i många utskott, kanske de flesta, motionsbehandlingen får en mer rutinmässig karaktär. Enligt vår mening är den nuvarande situationen när det gäller behandlingen av de fristående motionerna inte tillfredsställande. Våra förslag syftar till att utskotten skall ägna mindre men mer meningsfull tid åt de fristående motionerna och mer tid åt uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. Frågan om motionernas behandling är emellertid en fråga av så stor vikt för riksdagsarbetet att vi anser att utredningsarbetet bör fortsätta. Vi delar KU:s uppfattning (se bet. 1993/94:KU18 s. 26) att den fria motionsrätten har stor betydelse för den demokratiska processen i vårt land, både från opinionsbildningssynpunkt och som ett led i kontroll av rege-ringen. Det stora intresse som finns i den svenska för att väcka självständiga ledamotsinitiativ genom motioner torde vara i det närmaste unikt i världen. Det är uttryck för en stark önskan hos ledamöter och partier att vilja påverka samhällsutvecklingen inte bara direkt genom omedelbara riksdagsbeslut utan också genom att skapa opinion med långsiktig verkan. För oppositionspartierna är det ett sätt att självständigt kunna formulera och presentera sina alternativ till regeringspolitiken och inte bara vara hänvisade till att föreslå ändringar i regeringsförslagen. Härigenom bidrar också motionsinstitutet till att oppositionspartierna har en hög sakpolitisk beredskap att ta över regeringsmakten efter ett val där majoritetsläget kastats om. Det förhållandet att de flesta motionerna avslås måste också ses mot denna bakgrund. I en parlamentarisk demokrati är det regeringen med stöd av sin majoritet i som genomför sin politik medan oppositionen visar på alternativa möjligheter. Det långsiktiga syftet med att väcka motioner är givetvis att få genomslag i riksdagsbeslut för de förslag som motionen innehåller. Det stora antalet motioner i kombination med den låga bifallsfrekvensen visar dock enligt vår uppfattning att syftet på kort sikt med att väcka motioner i de flesta fall är att väcka uppmärksamhet och bilda opinion. De många upprepningarna av tidigare motionsförslag ger ytterligare stöd åt denna slutsats. Som det är utformat har emellertid väckandet av en motion en rad statsrättsliga konsekvenser.