frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Revisorernas granskning består av fyra delar. Detta är den andra delrapporten. Den är inriktad på den grundläggande högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning. I två kommande delrapporter behandlas lärosätenas prioritering och resursanvändning samt förutsättningar för forskning och utbildning. Underlag för denna rapport är ett uppdrag till fil.doktor och fil.kand. att redovisa forskningen om den högre utbildningen. Med denna redovisning som grund har revisorerna hållit ett seminarium tillsammans med inbjudna sakkunniga. Övrigt underlag utgörs av intervjuer samt statistik och övriga dokument. Professor och fil.kand. har varit sakkunniga under utarbetandet av denna rapport. Granskningen har bedrivits inom revisionens andra avdelning. I andra avdelningen ingår Per ordförande (v), vice ordförande (s), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören haft huvudansvar för granskningsarbetet. Även utredningschefen , tillförordnade utredningschefen och kanslichefen har deltagit i arbetet. Därutöver har revisionsdirektören och fil.kand. deltagit i delar av arbetet. Denna rapport är beslutad av revisorerna . Rapporten sänds på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Efter att också övriga rapporter i revisorernas högskolegranskning har behandlats på samma sätt har revisorerna för avsikt att överlämna en samlad bedömning till . revisorer har inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen. Granskningen består av fyra delar. Detta är den andra delrapporten. Den är inriktad på högskolans grundutbildning i samhällsekonomisk belysning. Stora satsningar och stora förväntningar I internationell jämförelse satsar betydande resurser på högskolan. Med dagens investeringar, ca , är högskolan en stor del av landets offentliga sektor och högskolan förväntas fortsätta att växa. Stora förväntningar om social och ekonomisk utveckling samt förbättrad internationell konkurrenskraft har knutits till satsningarna på högskolan. I högskolans verksamhet är grundutbildningen av strategisk betydelse. Allvarlig brist på kunskap Revisorernas granskning har visat på allvarliga brister på kunskap om högskolans grundutbildning i flera avseenden. Bristerna gäller såväl vetenskapliga studier som studier i övrigt och avser både ekonomiska analyser och analyser av högskolans grundutbildning på en mer övergripande nivå. Vid högskolereform ersattes högskolans tidigare nationella linjesystem med en examensordning. Denna skulle bl.a. ge och regeringen bättre information om studiernas omfattning och resultat på olika nivåer. har emellertid kopplingen mellan studier och examina försvagats. Antalet examina är ett osäkert mått som kan leda till både överskattningar och underskattningar av utbildningens resultat. Antalet kursstuderande utanför utbildningsprogrammen har ökat kraftigt, och studenternas intresse för att ta ut en examen har minskat. Redovisningen av presterade högskolepoäng visar att lärosätena har legat på en relativt hög och jämn prestationsnivå . Men av denna redovisning framgår inte vilken utbildning som har genomförts på olika nivåer inom olika ämnesområden. Statsmakternas önskan om ett ökat antal studenter inom områdena teknik och naturvetenskap har hörsammats . Men det är oklart vilket kompetenstillskott satsningen kommer att leda till. uppföljning visar att andelen uttagna examina är extremt låg för högskoleingenjörer. Sammantaget saknas bra mått för att bedöma grundutbildningens resultat. Även kunskapen om utbildningens effekter i samhället är bristfällig. Revisorerna har också konstaterat att det behövs en öppen dialog mellan lärosätena och regeringen om högskoleutbildningens mer långsiktiga inriktning. Med den betydelse som högskolan ges för samhällsutvecklingen bör regeringen ta fram ett principdokument av officiell karaktär inför arbetet med lärosätenas utbildningsuppdrag. Dokumentet bör hållas öppet för en allmän debatt och också ingå i underlaget för regeringens förslag till i anslutning till beslut om utbildningsuppdragen. Enligt befintliga forskningsresultat är avkastningen på högskolans grundutbildning positiv. Med avkastning menas den procentuella inkomstökningen av i högskoleutbildning, med hänsyn tagen till utebliven inkomst . Utbildningens kostnader beaktas inte. Utbildningen är mer lönsam ju tidigare i livet den genomförs. Resultaten bygger på genomsnittliga beräkningar för stora grupper. Skillnader mellan olika akademikergrupper har inte studerats. Avkastningen har minskat , för att därefter återhämta sig. Den skiljer sig också åt mellan olika lärosäten för samma typ av utbildning. Det är inte känt om dessa skillnader är hänförliga till utbildningens kvalitet, till lärosätenas förmåga att dra till sig begåvade och högpresterande studenter eller till andra förklaringar. Tecken på bristande effektivitet Revisorerna konstaterar att det finns tecken på bristande effektivitet i högskolesystemet. Reglerna för antagning till högskolan leder till köbildningar av olika slag som genomgående missgynnar de yngsta sökande. Denna effekt har blivit tydligare . Detta är problematiskt bl.a. då utbildningen är mer lönsam ju yngre individerna är vid avslutad utbildning. Trots länge uttryckta önskemål om en minskad social snedrekrytering är högskolans rekryteringsbas fortfarande både snäv och sned. En viss social utjämning har skett på lägre utbildningsnivåer i anslutning till grundskolereformen. Men den sociala skiktningen är fortfarande tydlig och sker ofta tidigt inom och gymnasieskolans utbildning. Gymnasieskolans rekryteringsbas för högskolan har också minskat . Kunskapen om högskolan behöver förbättras. Statistiska mått behöver utvecklas. Övergripande och ekonomiska analyser av högskolesystemet behöver genomföras. Forskningen om högskolan behöver stimuleras. Kunskap om högskolan behöver föras in i högskolans styrning. Som underlag för arbetet med utbildningsuppdragen bör regeringen presentera ett principdokument med analyser av genomförd utbildning och behov av kompetensutveckling. Detta dokument bör göras tillgängligt för en bred diskussion innan fattar beslut om lärosätenas utbildningsuppdrag. Antagningsreglerna för högskolans grundutbildning bör ses över. Analyser bör göras av de köbildningar som leder till att de yngsta sökande missgynnas. Sökbeteendet hos olika åldersgrupper behöver analyseras i fråga om såväl fördelningseffekter som ekonomiska effekter. 1 Revisorernas beslut om att granska högskolan beslöt revisorer på eget initiativ att granska högskolan med tyngdpunkt på resursanvändningen. Granskningen inriktas i huvudsak på den grundläggande högskoleutbildningen och består av fyra delrapporter: - granskande och främjande roll. - Den grundläggande högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning. - Lärosätenas prioriteringar och resursanvändning. - Förutsättningar för forskning och utbildning vid olika lärosäten. Belysningen av högskoleutbildningen utgår i de två första delarna från ett nationellt perspektiv och i de två senare delarna från ett lärosätesperspektiv. fastställde revisorerna den första delrapporten och främjande roll. Den sändes därefter på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Denna delrapport rör högskolans grundutbildning i en samhällsekonomisk belysning. Ett underlag för delrapporten är revisorernas uppdrag till filosofie doktor och filosofie kandidat att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv beskriva och diskutera den högre utbildningen i . Uppdraget finns redovisat i rapporten utbildning i - En problemorienterad diskussion om utbildningssatsningar. Denna rapport samt delar av revisorernas första delrapport har legat till grund för ett seminarium om samhällsekonomisk belysning av högre utbildning. I seminariet deltog revisorernas andra avdelning samt inbjudna sakkunniga. Därefter har ytterligare några forskare kontaktats. Synpunkter och dokumentation har också inhämtats från och regeringen när det gäller initiativ till samhällsekonomiska analyser av högre utbildning. Också företrädare för (), () och () har fått möjligheter att lämna synpunkter. I kapitel 2 presenteras utgångspunkter och perspektiv för revisorernas granskning. Kapitlet inleds (avsnitt 2.1) med en beskrivning av statsmakternas satsningar på högre utbildning och de förväntningar som är knutna till dessa investeringar. Därefter (avsnitt 2.2) redogörs för in- och utflöden i utbildningssystemet. I avsnitt 2.3 berörs styrningen av den högre utbildningen. Kapitel 3 inleds med en redovisning av begrepp och mått som används för att beskriva den högre utbildningen i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Därefter följer problematiserade beskrivningar av de samhällsekonomiska värden i fråga om högre utbildning som /lyfter fram i sin ovannämnda rapport. Kapitlet avslutas med en kort genomgång av den internationella marknad för högre utbildning som snabbt håller på att växa fram. I kapitel 4 behandlas revisorernas överväganden, slutsatser och förslag i fråga om högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning. 2 Den grundläggande högskoleutbildningen 2.1 Stora satsningar och stora förväntningar på högskolan I internationell jämförelse satsar en relativt sett stor andel av landets resurser på högskoleutbildning. Enligt statistik låg och i topp av länder av sin bruttonationalprodukt på högskolan. Bland 22 länder i statistik redovisade endast fyra länder - , , och - större nationella högskolesatsningar än och . Invändningar mot dessa kostnadsjämförelser rör främst inverkan av kostnader för forskning och för studiemedel. Preliminära resultat från en pilotstudie vid tyder på att investeringar i högre utbildning är höga även när kostnader för forskning har exkluderats. Däremot behöver bl.a. studiemedlens inverkan på internationella kostnadsjämförelser ytterligare klargöras. 2.1.1 En stor och växande del av den offentliga sektorn var de totala kostnaderna för den svenska högskolan . Av detta utgjorde grundutbildningen och studiestödet . /98 fanns 305 600 studenter i den grundläggande högskoleutbildningen. Många studerade emellertid på deltid. Omräknade till helårsstudenter motsvarade de studerande individerna 251 000 helårsstudenter . uträttades totalt närmare 46 700 årsverken av högskolans personal, varav undervisande och forskande personal stod för knappt hälften eller 21 800 årsverken. Högskoleutbildningen har expanderat mycket kraftigt . fanns 13 800 studenter vid dåtidens svenska universitet och fackhögskolor, vilket kan jämföras med dagens över 300 000 högskolestudenter. Dagens högskoleutbildning är därmed av en helt annan karaktär än den som fanns vid krigsslutet. talar man ibland om massutbildning. Högskolans expansion är en följd av att tidigare former av högskoleutbildningar har byggts ut och att utbildningar som har legat utanför högskolan har förts in under högskoleutbildningen. Expansionen har inte varit jämn över åren. Efter en kraftig expansion var antalet högskolestuderande i stort sett under större delen av . Därefter byggdes grundutbildningen ut kraftigt . Ökningen var störst inledning. Grundutbildningen förväntas fortsätta att växa. Enligt budgetpropositionen är ett övergripande mål att hälften av en årskull ska ha börjat läsa vid högskolan . Av ekonomiska vårproposition framgår att lärosätena tillförs resurser motsvarande ytterligare 56 000 helårsstudenter för . är det emellertid oklart hur stor den faktiska ökningen blir. försvinner nämligen tillfälliga medel motsvarande 7 000 helårsstudenter. Enligt verket avgörs den faktiska ökningen av i vilken utsträckning lärosätena fortsätter att bedriva mer utbildning än vad de statliga anslagen till grundutbildning medger ersättning för. Under den första var utbildningens expansion ganska brett fördelad på olika utbildningsområden. Ökningen under de därpå följande åren har emellertid varit inriktad på naturvetenskap och teknik. ökade antalet helårsstudenter med nära 11 000 (från 234 600 till 245 500 helårsstudenter). Denna ökning utgjordes så gott som enbart av studenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Grundutbildning är således en omfattande och växande verksamhet inom högskolan. Dess betydelse ligger inte bara i att den når så många individer. Grundutbildningen är också strategiskt viktig för den framtida omfattningen och inriktningen av högskolans forskning och forskarutbildning. Den är därmed ingången till den framtida högskolan. 2.1.2 Ungdomsutbildning och livslångt lärande Av framgår att som andel av befolkningen i utbildning var de vanligaste åldrarna för studenter i grundutbildningen detta år. Åldrarna direkt efter gymnasieskolan, , svarade för en avsevärt mindre andel. Mätt med samma mått var den tredje vanligaste bland de högskolestuderande. I åldrarna är andelen högskolestuderande avsevärt lägre. Men andelen utgör ändå ganska många studenter. ökade också de något äldre studenterna avsevärt mer än de yngsta studenterna. Se tabell 2:1. Högskolestuderande i grundutbildningen i olika åldersgrupper Källa: , Årsrapport Antal studenter av befolkningen i utbildning Antal studenter av befolkningen i utbildning 20 715 28 261 60 946 102 565 39 374 60 165 28 992 47 688 17 275 22 280 3 980 6 228 Alla åldrar 173 501 268 159 Det finns flera förklaringar till åldersfördelningen bland studenterna i grundutbildningen. En viktig förklaring är en medveten ambition i den svenska högskolepolitiken att den som i ungdomen har missat chansen till utbildning ska ha möjlighet att komma igen senare i livet. Satsningar på komvux och relativt generösa studiemedelssystem är några exempel på denna politik. Högskolans antagningsregler är ett annat exempel. (Se avsnitt 2.2.1) Den vuxenutbildning som för några decennier sedan började utvecklas i såväl som OECD-området i övrigt och som först benämndes återkommande utbildning går numera under begreppet livslångt lärande. I ett betänkande framhöll behovet av en ytterligare utbyggd högskoleutbildning för att satsningarna på vuxenutbildning ska komma till användning. Liknande synpunkter framfördes också i en internationell expertrapport till kommittén. 2.1.3 Statsmakternas syn på individ- och samhällsnytta I en rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, , konstateras att svensk utbildningspolitik efter har präglats av starka ideologiska synsätt. konstateras att utbildningspolitiska ställningstaganden inte alltid har byggt på förvärvade erfarenheter eller genomförda utredningar. I behandling av högskolans grundutbildning har 1990-talets utbyggnad åtföljts av uttalanden om utbildningens nytta ur både den enskilda individens perspektiv och ett samhällsperspektiv. I många fall poängteras sambandet mellan dessa perspektiv. Högskoleutbildning och ekonomisk tillväxt Vid behandling av högskolereform, , framhölls högskoleutbildningens betydelse för att stärka som kunskaps-nation (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). Detta sågs som avgörande för landets internationella konkurrenskraft. För att skulle nå samma nivå av högskoleutbildad arbetskraft som konkurrentländerna framhölls behovet av fler högskoleutbildade, särskilt bland de unga. Betydelsen av de mindre och medelstora högskolorna för att vitalisera både näringsliv och kulturliv i landets olika regioner framhölls också. Utbildningens betydelse för landets ekonomiska tillväxt och internationella konkurrenskraft återkommer fortlöpande vid budgetbehandling under återstoden av . Från och med behandlingen av budgetproposition betonas också högskoleutbildningens betydelse för återkommande utbildning och livslångt lärande bredvid ungdomsutbildningen. Det livslånga lärandet ses som nödvändigt för att arbetskraften ska kunna möta arbetslivets tekniska utveckling samt de krav på flexibilitet och förändringsförmåga som följer av denna utveckling. Högskoleutbildning och social utveckling Vid behandling av budgetpropositionerna 1994 och 1995 framhölls svårigheterna att förutsäga behovet av framtida yrkeskompetens. Med hänvisning till detta förhållande sågs också i detta fall en allmän kompetenshöjning som viktig för att bidra till flexibilitet och förändringsförmåga. När behandlade budgetproposition framhölls att högskoleutbildningen inte bara skulle bidra till att lösa tekniska, medicinska och miljörelaterade problem. Utbildningen avsågs också bidra till att bekämpa arbetslösheten, öka sysselsättningen och förhindra social utslagning. , bl.a. vid behandlingen av budgetpropositionerna 1995 och 1999, kopplades sociala och ekonomiska motiv för högskoleutbildningen ihop. Utbildningen sågs därvid som ett medel för att skapa en demokratiskt och ekonomiskt effektiv kunskapsnation. Högskoleutbildningen och de enskilda individerna Utbildningens betydelse för de enskilda individerna har ett starkt samband med den ovan angivna synen på utbildningens betydelse för ekonomisk tillväxt och internationell konkurrenskraft samt social utveckling. Därutöver anges också direkt fördelningspolitiska motiv för ökade satsningar på högskoleutbildning. Vid behandlingen av bl.a. budgetpropositionerna 1994, 1995 och 2000 framhölls utbildningens betydelse för att öka de enskilda individernas möjligheter att påverka sina liv och att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Olika insatser för att minska social snedrekrytering till högskolan framhålls bl.a. budgetproposition. Där betonas betydelsen av högskolans utbyggnad och decentralisering för att rekrytera högskolenybörjare från mer studieovana hem. 2.2 In- och utflöden i utbildningssystemet En viktig fråga i en samhällsekonomisk belysning av den grundläggande högskoleutbildningen är hur resurserna i utbildningssystemet utnyttjas. Processerna kring resursutnyttjandet kommer att mer ingående behandlas i en kommande delstudie i revisorernas högskolegranskning där också fördelningen inom lärosätena behandlas. Detta kapitel inleds emellertid med en genomgång av hur flödena in i respektive ut ur grundutbildningen redovisas på nationell nivå. Detta är en viktig aspekt på utbildningssystemets effektivitet. 2.2.1 Sökandetryck och inflödet till högskolan Inflödet till högskolan mäts i antalet högskolenybörjare - dvs. studenter som registreras . fanns totalt 305 600 registrerade studenter i grundutbildningen, varav var högskolenybörjare. Sökandetrycket är högt. erbjöds av de behöriga sökande en studieplats. hade denna andel ökat något men fortfarande var andelen antagna . Främst ökar andelen antagna bland äldre och bland kvinnor. Mellan och ökade antalet antagna med i åldrarna . ökade antalet antagna i åldrarna . Studenternas efterfrågan på högre utbildning är en av de variabler som har betydelse för högskolans utbud. Uppgifter om studenternas efterfrågan är emellertid osäkra. Enligt SCB:s beräkningar är det oklart både hur stor den s.k. dolda efterfrågan på utbildning är bland dem som avstår från att söka och hur seriösa de är som söker. Långt ifrån alla antagna accepterar en erbjuden plats. Många infinner sig inte heller när utbildningen startar. SCB:s individdata över antalet sökande gallras också . Därmed är det inte möjligt att långsiktigt följa individers sökbeteende över tiden. Allmänna riktlinjer för behörighet till högskolans grundutbildning finns i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Sedan höstterminen 1997 har också föreskriftsrätt när det gäller standardbehörigheter och en del övriga bestämmelser. För att bli antagen till högskolans grundutbildning krävs grundläggande behörighet varmed avses att den sökande har fullföljt ett program i gymnasieskolan med godkända betyg på kurser omfattande av de gymnasiepoäng som krävs för ett fullständigt program eller motsvarande kunskaper. Grundläggande behörighet har också den som har fyllt och som har varit yrkesverksam samt har kunskaper i engelska och svenska som motsvarar ett fullföljt nationellt program i gymnasieskolan. För de flesta kurser och utbildningar gäller dessutom särskilda behörighetskrav. Särskilda behörighetskrav för nybörjare i högskolan anges i form av standardbehörigheter. fastställer standardbehörigheter för utbildningar som leder till en yrkesexamen enligt högskoleförordningen, exklusive konstnärliga utbildningar. Standardbehörigheter för övriga utbildningar beslutas lokalt av respektive lärosäte. Enligt högskolelagen ska lärosätena så långt som möjligt anta behöriga sökande utan att göra avkall på en hög kvalitet i verksamheten. Om inte alla behöriga sökande kan tas emot ska ett urval göras. Instrument som får användas i urvalsförfarandet är enligt högskoleförordningen betyg, högskoleprov, särskilda prov, tidigare akademiska meriter, arbetslivserfarenhet och särskilda skäl. I praktiken används i urvalsförfarandet till de flesta utbildningar i huvudsak betyg eller högskoleprov. Tillträdesreglerna har ändrats . Reglerna års högskolereform innebar en centralt styrd antagning. Med tillträdesregler blev högskolorna självständiga antagningsmyndigheter som ansvarade för utformningen av behörighets- och urvalsregler. gjordes tillträdesreglerna ånyo om och blev åter mer enhetliga. Dessa förändringar var en följd av gymnasieskolans nya kurs- och betygssystem samt förändringar inom högskoleutbildningen. Svårigheter att kombinera ett enhetligt regelverk med ett mer differentierat utbildningsutbud och en mer heterogen grupp sökande har därefter medfört ytterligare successiva justeringar av tillträdesreglerna. Mellan och minskade andelen antagna av de behöriga sökande från . var andelen antagna . Bakom denna svårighet att bereda platser för behöriga sökande döljer sig en obalans som är både geografiskt betingad och betingad av kvalitativa skillnader mellan utbildningens utbud och efterfrågan. Det är t.ex. större efterfrågan på utbildning i än i många andra delar av landet. Efterfrågan på IT-utbildning är också större än efterfrågan på lärar- eller ingenjörsutbildningar. Räknat sjönk först de antagnas medelålder för att därefter åter stiga. ökade antalet antagna i åldersgruppen med medan antalet antagna i åldrarna endast ökade . har situationen försämrats för de sökande som kommer direkt från gymnasieskolan, 19-åringarna. antogs av alla sökande 19-åringar. hade andelen antagna 19-åringar sjunkit till för att , , ha ökat något till . I en avhandling , och urval till högre utbildning, visar att förändringar i antagningsreglerna påverkar individers sökbeteende. Utformningen av antagningsregler ger effekter på både åldersfördelning och könsfördelning. konstaterar att antagningsreglerna lett till köbildningar av flera slag som främst drabbat yngre sökande. Ett exempel rör arbetslivserfarenhet, som infördes som urvalsgrund i och med högskolereform för att bredda den sociala rekryteringsbasen och underlätta för äldre sökande. Denna urvalsgrund bidrog till ökad medelålder hos studenterna. Men det sociala urvalet till högre studier förändrades inte nämnvärt. Däremot bidrog urvalsgrunden till köeffekter. används arbetslivserfarenhet endast som komplement till högskoleprovet. framhåller svårigheterna med att kombinera ett stabilt och överblickbart antagnings-system med möjligheter att ta hänsyn till individuella behov och ändrade förutsättningar. I den svenska regelutformningen har man tvingats offra den senare ambitionen, men ändå inte nått framgång med den förra ambitionen. I avhandlingen konstateras avslutningsvis att antagnings-systemets köbildningar inte avgör vem som får studera utan vad olika sökande får studera och framför allt när. Antagningssystemets köeffekter har belysts i flera studier, bl.a. från och 1997. Ett exempel rör gymnasieskolans nya målrelaterade betygssystem, där alla elever har teoretisk möjlighet att få högsta betyg. Eleverna kan dessutom tentera upp sina betyg efter skolans slut. Detta kan få till följd att antagningspoängen till eftertraktade utbildningar slår i taket och 19-åringarna konkurreras ut av äldre sökande. Enligt statistik från Verket för högskoleservice hade var fjärde nyantagen gått en termin eller extra på komvux.