frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — Skälet därtill är att statsmakterna utan att göra ingrepp i grundlagen ska kunna genomföra förändringar i och utveckling av den statliga budgettekniken. Bestämmandet om inkomsterna sker genom normgivning, när det gäller beslut om skatt alltid i lags form. Beslut om avgifter till staten fattas i vissa fall av i lags form, i andra fall av regeringen eller av statlig myndighet. Om utgifterna, dvs om användningen av statsmedel för olika ändamål, bestämmer genom den s.k. budgetregleringen. Budgetregleringsprocessen är i svensk statsrätt, i motsats till vad som gäller i flertalet länder, en från lagstiftningen skild funktion. Budgetregleringen ligger således utanför normgivningen enligt 8 kap. RF. De grundläggande bestämmelserna om makt över statens inkomster och utgifter finns i 9 kap. RF 1(2 §§ medan ramarna för budgetregleringen behandlas i 9 kap. RF 3(5§§. Det viktigaste ledet i förfogandet över statens egendom utgörs av rätten att använda statens penningmedel. Detta styrs främst genom att anvisar anslag för olika ändamål. Anslagsbesluten har vanligen karaktären av bemyndiganden och innebär att medel ställs till regeringens förfogande för de av angivna ändamålen. I 9 kap. RF 2§ anges att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. fattar dock inte beslut om utgifter utan denna verkställande uppgift tillkommer i första hand regeringen. Varje utgiftsbeslut av regeringen eller annan myndighet måste dock grundas på ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som kan ha ställts upp i riksdagsbeslutet. beslut om statens budget och finansmakten i övrigt behöver inte ha lags form. 1996 fanns inom området som ett komplement till bestämmelsena i RF främst ett antal förordningar meddelade av regeringen. I dessa förordningar behandlas bl.a. frågor om årsredovisning, anslag, avgifter och kapitalförsörjning. Besluten om förordningarna föregicks regelmässigt av att regeringen informerat om det huvudsakliga innehållet i förordningarna. Dessutom hade från fall till fall beslutat i ett antal för statsbudgeten viktiga frågor, beslut som inte tagits in i någon författning. För att få en klarare reglering på finansmaktens område föreslog regeringen i proposition 1995/96:220 en ny lag om statsbudgeten (budgetlagen). Propositionen hade föregåtts av ett utredningsarbete som redovisades i betänkandet Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Lagen antogs av (bet. 1996/97:KU3) och trädde i kraft . Den behandlar främst förhållandet mellan och regeringen på budgetområdet. 2.4 Måste regeringen genomföra beslut om utgifter? Grundlagsbestämmelsen ålägger inte regeringen att ovillkorligen verkställa ett anslagsbeslut. Enligt budgetlagen (1996:1059) ges regeringen en uttrycklig rätt att avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag. Det får dock bara ske om det är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella skäl. underströk vid sin behandling av lagen (bet. 1996/97:KU3) att regeringen inte får låta bli att utnyttja ett anslag enbart därför att den ogillar anslagets syfte eller omfattning, och att regeringen också är förbunden att se till att statliga åtaganden till följd av lagar och avtal fullföljs. 2.5 beslut om anslag och anslagsvillkor Av budgetlagen (3 §) framgår att när ( i enlighet med bestämmelserna i ( anvisar anslag kan tre anslagstyper användas, nämligen obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. I lagen anges också de huvudsakliga villkoren för de olika anslagstyperna ( 4(6 §§). Ett obetecknat anslag får inte överskridas och inte heller får outnyttjade medel på sådana anslag användas påföljande budgetår (4 §). Ett reservationsanslag får inte heller överskidas men outnyttjade medel får användas under längst efter budgetåret (5 §). Ett ramanslag, som är den vanligaste anslagstypen på statsbudgeten, får däremot överskridas och en anslagskredit på högst tio % användas (6 §). I propositionen understryker regeringen att det främst är genom att anvisa anslag som bestämmer hur statens medel ska användas. anförs i propositionen följande: "anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål utan anger även de villkor som skall gälla för dispositionen av medlen. Detta sker på ett standardiserat sätt genom att för varje ändamål anger med vilken typ av anslag medel skall anvisas." Det kan noteras att den tidigare vanligt förekommande anslagstypen förslagsanslag avvecklades med den nya lagen. Vid sin behandling av propositionen (bet. 1996/97:KU3 s. 17(18) konstaterade att propositionens beskrivning inte var uttömmande i frågan om möjligheter att ställa villkor för utnyttjandet av anslagen. Utskottet anförde bl.a. följande: "har formellt sett en obegränsad rätt när det gäller detaljregleringen i samband med utgiftsbemyndigandena. beslut att anvisa anslag (ändamål, anslagstyp och belopp) kan alltså kompletteras med ytterligare villkor och med motivuttalanden som binder regeringens och myndigheternas medelsanvändning. Enligt gällande rätt är oförhindrad att sätta vilka villkor den vill vid angivande av anslagsändamålen, under förutsättning att villkoren står i organiskt samband med anslagsändamålen i fråga och inte strider mot tidigare åtaganden. Sådana villkor kan innebära precisering av mål, prioritering inom ett anslag, den regionala fördelningen av medlen, organisering av verksamheten, viss typ av insatser eller krav på återrapportering av resultat". konstaterade också att Grundlagsberedningen tog avstånd från tanken att hindra att gå för långt i detalj vid anslagsspecificeringen samt underströk att införandet av budgetlagen inte innebär någon begränsning i möjligheter enligt RF att besluta om ytterligare villkor för medelsanvisningen. Utskottet framhöll också att regeringen är bunden av uttalanden om ändrade, preciserade eller kompletterande villkor för medelsanvisningen oavsett hur beslut formellt är utformade. Detta klarläggande gjordes av utskottet mot bakgrund av att det inte finns någon enhetlig ordning då det gäller utformningen av budgetbeslut. Det finns således sammanfattningsvis i grundlagen inga inbyggda spärrar i rätt att bestämma om utgifterna. kan utöva finansmakten på ett mer eller mindre detaljerat sätt. Å andra sidan finns det inget hinder för att ge stora klumpanslag, dvs. i praktiken ge regeringen vidsträckta bemyndiganden att själv närmare fördela medlen. 2.6 Dispositionsrätt till anslag Enligt 9 kap. 8 § RF står statens medel och dess övriga tillgångar till regeringens disposition. Undantag från denna huvdregel görs i regeringsformen bl.a. för tillgångar avsedda för och dess myndigheter. Begreppen anslag, anslagspost och delpost definieras i anslagsförordningen (1996:1189). Där framgår att med ett anslag avses ett av anvisat anslag som regeringen tilldelat en myndighet med ett visst belopp för ett bestämt ändamål. Med en post avses ett belopp som har förts upp under ett anslag i form av en anslagspost eller en delpost och som avser ett visst del-ändamål. anvisar således anslag till regeringen, medan regeringen tilldelar anslag till myndigheter i form av dispositionsrätt. Dispositionsrätten innebär att en myndighet som tilldelats ett anslag eller en post har rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser (5 § anslagsförordningen). Fördelningen av anslagen sker normalt genom regleringsbrev men kan också ske genom annat regeringsbeslut. Regleringsbrev är benämningen på sådana samlade regeringsbeslut som utfärdas och som syftar till att styra all verksamhet som omfattas av inkomster och utgifter på statsbudgeten samt verksamhet som helt eller delvis finansieras med avgifter. är föreskrifter som träder i kraft vid budgetårets start och gäller , detta till skillnad mot normgivning som normalt gäller tills vidare. Genom regleringsbreven underrättar regeringen myndigheterna om de av anvisade anslagen och villkoren för deras disposition. I samband därmed kan regeringen meddela ytterligare föreskrifter för dispositionen, förutsatt att de inte strider mot beslut. Av regleringsbrevet framgår också vilka anslagsposter som anslaget är indelat i och om någon anslagspost är ställd till regeringens eller dispositition. Det bör i sammanhanget understrykas att regleringsbreven förutom när det gäller den finansiella styrningen av myndigheterna också är ett viktigt instrument för regeringens verksamhetsmässiga styrning av den statliga förvaltningen. 2.7 Anslag som disponeras av regeringen eller uppmärksammade i sitt granskningsbetänkande (bet. 1996/97:KU25) frågan om när anslag kan disponeras av . Mot bakgrund av en genomgång av anslag som stod till regeringens disposition budgetåren 1993/94 och 1994/95 konstaterade utskottet beträffande regeringens utnyttjande av anslag att departement i flera fall disponerat anslagsposter för ändamål som låg utanför den interna verksamheten. Utskottet påpekade vidare att anslag ibland hade använts för ändamål som kunde ifrågasättas mot bakgrund av det ändamål som anslaget eller anslagsposten anger genom sin beteckning. Utskottet konstaterade också att det inte hade varit möjligt att få någon fullständig bild av användningen av medlen till regeringens disposition. I budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utg.omr. 1) angav regeringen, med anledning av uttalanden, att regeringen vid beredningen av regleringsbreven i varje enskilt fall noggrannt ska pröva skälen för att anslagsmedlen ställs till disposition. I den s.k. Gula boken, Handläggning av ärenden i (Ds 1998:39) anges bl.a. att i princip får disponera sådana anslag som gäller , utrikesförvaltningens eller kommittéväsendets administration eller avser beredning eller uppföljning av ett regeringsärende. I Gula boken anges också att andra anslagsposter bör beslutas av regeringen eller av någon myndighet under regeringen. Riktlinjer för departementens beredning av anslagsfrågor anges också i en intern handledning uttarbetad av budgetavdelningen inom . I promemorian Inför regleringsbrevet för slås bl.a. fast följande: - som huvudregel endast disponerar anslag som avser den interna verksamheten, beredning och uppföljning av regeringsbeslut samt utrednings- och informationsinsatser. I undantagsfall kan det vara motiverat att tilldela dispositionsrätt till andra anslag. Detta skall då prövas och motiveras särskilt i varje enskilt fall. - Övriga anslag disponeras antingen av annan myndighet än eller så avstår regeringen från att tilldela någon myndighet dispositionsrätten till anslaget. Regeringen avstår från att tilldela myndighet anslag när regeringen vill ha en egen kontroll över anslaget och när användningen av anslaget ska innefatta ett ställningstagande från regeringen i dess egenskap av ett politiskt organ. Rent praktiskt sker detta genom att det under anslaget förs upp en anslagspost "Till regeringens disposition". 3 Allmänt om anslagen till regeringens och disposition En grundläggande utgångspunkt för bestämmelserna i och i budgetlagen är att det är regeringen som på uppdrag leder genomförandet av den statliga verksamheten. Ansvaret för att genomföra den konkreta verksamheten ligger på olika statliga myndigheter som sorterar under regeringen och är ansvariga inför regeringen. Som ovan berörts är det genom regleringsbreven som regeringen ställer medlen till myndigheternas disposition och meddelar dem villkoren för deras användande. I samband därmed kan regeringen meddela ytterligare föreskrifter för dispositionsrätten utöver dem som framgår av anslagsbeslut. Generella och preciserade bestämmelser för myndigheter under regeringen om dispositionsrätten till anslag, om anslagstyper, avräkningsförfarandet m.m. finns därutöver i anslagsförordningen (1996:1189). Av anslagsförordningen framgår att det endast är myndigheter som kan ges rätt att disponera anslag. Regeringen kan genom regleringsbrev eller annat regeringsbeslut besluta att en myndighet inte får disponera ett visst belopp av ett anslag som tilldelats myndigheten. Det är således vanligt att regeringen ställer en del av ett anslag till sin egen disposition i form av en anslagspost. Det förekommer också att medel dras in från ett anslag i form av en besparing eller att anslag som ställs till en myndighets förfogande får disponeras först efter beslut av regeringen. skall använda sig av samma ekonomiadministrativa regler som gäller för myndigheter under regeringen, om inte regeringen beslutar något annat. är dock undantaget från kravet på resultatredovisning. Det framgår av förordningen (1996:1515) med instruktion för (45 §). I och med att blev en myndighet har fr.om. detta år en gemensam årsredovisning och ett gemensamt årsbokslut tagits fram för myndigheten . I årsredovisningen för koncentreras t.ex. kommentarerna till utfallet för förvaltningsanslagen. För övriga anslag, dvs. ett stort antal sakanslag som står till regeringens eller disposition, redovisas endast utfallet på dessa som transfereringar i den s.k. anslagsredovisningen. 3.2 Från riksdagsbeslut till anslagsredovisning Efter det att fattat beslut om budgetpropositionen beslutar regeringen om regleringsbrev. Det sker normalt . samlas i den s.k. statsliggaren. Om under löpande budgetår på tilläggsbudget beslutar om nya eller ändrade anslag fattas beslut om nya eller ändrade regleringsbrev genom särskilda regeringsbeslut. Dessa återfinns inte i statsliggaren. Så gäller även om regeringen i andra fall under pågående budgetår beslutar om ändringar i regleringsbreven. Enligt gällande bestämmelser i förordningen (2000:605) för myndigheternas årsredovisning m.m. skall årsredovisningen bl.a. innehålla en anslagsredovisning. I anslagsredovisningen skall framgå utfallet på de anslag och inkomsttitlar som myndigheten redovisar mot i enlighet med den indelning som framgår av regleringsbrevet. Ett av de viktigaste underlagen för den här aktuella granskningen har därför varit den anslagsredovisning som ingår som en del av årsredovisningen för . Vid en jämförelse mellan statsliggaren och anslagsredovisning visar det sig att dessa skiljer sig åt på en rad punkter. Exempelvis finns anslag och anslagsposter till regeringens eller disposition angivna i statsliggaren utan att de finns med i anslagsredovisningen. I andra fall är förhållandet det omvända. uttalade (bet. 1996/97:KU25) i samband med sin genomgång av hur regeringen faktiskt utnyttjat de anslag som stått till regeringens disposition att det inte varit möjligt att få en fullständig bild av användningen av medlen. En svårighet som utskottet uppmärksammade var t.ex. att anslagen i många fall disponerades av utomstående myndigheter som betalade ut medel efter särskilda regeringsbeslut. Det kan konstateras att motsvarande problem fortfarande föreligger, något som i hög grad försvårar möjligheterna att få en överblick över såväl antalet anslag som den totala omfattningen av de medel som regeringen faktiskt har ett direkt bestämmande inflytande över. En annan svårighet är att anslag till regeringens och disposition behandlas på samma sätt i redovisningen, trots skilda beslutsrutiner. Det totala antalet anslag på statsbudgeten uppgick till cirka 800. /96 var motsvarande antal omkring 650. Därefter har antalet anslag ytterligare minskat till drygt 500. En genomgång av anslagsredovisningen i årsredovisning för åren 1997(2000 visar att ungefär en fjärdedel av alla anslag helt eller delvis (dvs. i form av anslagsposter) stod till regeringens eller förfogande. gällde det i båda fallen 114 anslag av sammanlagt 504 respektive 497. var motsvarande antal i bägge fall 150 av sammanlagt 523 respektive 525. Den sammanlagda summan som regeringen och dess kansli disponerar över uppgick enligt samma källa till följande belopp: År milj.kr statsbudget, andel i % totalt 1997 20 629 677 542 3,04 1998 12 720 692 815 1,83 1999 18 808 693 380 2,71 2000 15 070 699 303 2,15 Siffrorna måste dock tolkas med försiktighet. När det t.ex. gäller totalbeloppet för kan följande noteras. fattade ett försvarspolitiskt beslut med anledning av proposition 1996/97 Totalförsvar i förnyelse. Medlen till försvaret anvisades genom beslut med anledning av budgetpropositionen (prop. 1996/97:1, utgiftsområde 6). Till anslaget A1 Försvarsmakten anvisades därvid sammanlagt ca . I samband med att regeringen beslutade om regleringsbrevet till försvaret för innehölls ett belopp på inte (anslagspost 2). Dessa medel fördelades i samband med att regeringen successivt tog ställning till försvarets materielanskaffning. Om man bortser från detta särskilda förhållande var medlen till regeringens disposition ca , dvs. i samma storleksordning som för . Ett annat exempel som belyser svårigheterna att bedöma storleksordningen på de medel som regeringen de facto disponerar är anslagen till . Under de två inledande beslutade regeringen om bidragsfördelningen. och för den återstående tiden för projektet har beslutanderätten överförts till . har emellertid anslagen formellt disponerats av . Av det totala anslaget för på och för på disponerade enligt anslagsredovisningen inga medel och för endast ca . Av regleringsbrevet kan utläsas att dessa medel avsatts för utvecklingsarbete och administration. Det kan alltså konstateras att befogenheten att fatta beslut om medlens användning och den formella dispositionsrätten till samma medel i det aktuella fallet inte återspeglas i redovisningen. Trots svagheterna i underlaget har det i samband med denna granskning ändå bedömts som att anslagsredovisning väl kan tjäna som grund för urvalet av de anslag som här studeras. 3.4 Val av anslag och av undersökningsperiod Som tidigare angetts finns det flera skäl till att regeringen själv behåller rätten att disponera anslag som har anvisat. Det mest uppenbara är att regeringen själv förfogar över anslagen till sin egen administrativa verksamhet. På detta område finns två skilda anslag. m.m. uppgick till och anslaget A1 till eller sammantaget ca . Det skall då noteras att anslaget till inte endast avser UD i utan även omfattar utlandsmyndigheterna. Regeringen har aviserat att de två anslagen skall slås samman till ett gemensamt anslag för hela departementsorganisationen fr.o.m. . Dessa förvaltningsanslag ingår inte i den nu aktuella granskningen. studeras inom revisorer i en pågående granskning (Förstudie /01:3). En annan typ av anslag som faller utanför denna undersökning gäller bidrag till olika organisationer samt olika typer av medlemsavgifter och där regeringen eller av praktiska skäl har dispositionsrätten. Som exempel kan nämnas bidragen till FN, , , , WHO och andra internationella organisationer där gjort åtaganden. Från undersökningen har även undantagits biståndsinsatser och fredsfrämjande insatser, områden där revisorerna genomfört granskningar (Granskningspromemoria 1999/2000:1 Regeringens Sydafrikasatsning) eller där granskningar pågår (Förstudie /01:5 Internationella fredsfrämjande insatser och hjälpinsatser). Bland mångfalden av övriga anslag som står till regeringens disposition kan bl.a. nämnas anslagen till , diverse kostnader för rättsväsendet, information om i utlandet, Europainformation, offentligt biträde i utlänningsärenden, bidrag till undomsvård- och missbrukarvård, alkohol- och narkotikapolitiska åtgärder, arbetsmarknadspolitiska åtgärder, särskilda jämställdhetsåtgärder, utveckling av skola och barnomsorg, bidrag till kulturmiljövård, allmänna regionalpolitiska åtgärder, energiforskning, internationellt skogssamarbete samt kostnader för omstrukturering av vissa statligt ägda företag. Som redan inledningsvis angetts har tyngdpunkten i granskningen legat på att studera anslag där regeringen tagit på sig operativa uppgifter genom att själv besluta om fördelningen av bidrag för olika ändamål, uppgifter som enligt den svenska förvaltningsmodellen normalt ankommer på statliga myndigheter under regeringen. Åtta olika anslag eller projekt av denna typ har valts ut. I första hand har mer omfattande projekt och anslag av principiellt intresse studerats. Som jämförelse har även två anslag inom ansvarsområde, där regeringen närmast fungerar i en strategisk roll, studerats. Det gäller dels ett anslag för utvecklingsarbete som funnits under en lång följd av år, dels anslaget Kontrollfunktionen i staten som var uppfört på statsbudgeten (1999 Följande tio anslag ingår i studien, nämligen Särskilda insatser i kommuner och landsting (Kommundelegationen och Bostadsdelegationen) Särskilda insatser i utsatta bostadsområden (Blommanpengarna) Samarbete och utveckling i m.m. (Östersjömiljarderna) Investeringsbidrag för främjande av omställning i ekologiskt hållbar riktning (Kretsloppsmiljarden) Program för småföretagsutveckling (Småföretagsmiljarden) Särskilda utbildningsinsatser för vuxna () Program för IT i skolan (ITiS) Utvecklingsarbete (inom ansvarsområde) 4 De undersökta anslagens hantering i budgetprocessen En kartläggning och analys har genomförts av hur de utvalda anslagen har behandlats av i anslutning till budgetprocessen. Genomgången omfattar huvuddelen av den bidragsgivning i form av projektstöd som regeringen själv ansvarat för . Tio olika anslag har således studerats och tyngdpunkten i granskningen omfattar de av för de aktuella verksamheterna beslutade anslagen för budgetåren 1997(2000. För några av projekten har även budgetåren 1994/95 och 1995/96 studerats. Det är då värt att notera att sammanfaller kalenderår och budgetår. ändrades budgetprocessen i staten och den nya budgetlagen infördes. slogs departementen (exklusive UD) samman till myndigheten . När det gäller återrapporteringen till av resultat har även skrivningar i budgetpropositionen för beaktats. Genomgången, som i sin helhet presenteras i bilaga 1, inleds för varje anslag med en beskrivning av bakgrund, motiv och mål såsom de anges av regeringen i främst budgetpropositionerna. Därefter behandlas resursfrågor, olika genomförandefrågor, frågor om hur kontrollen av de anslagna medlen har redovisats samt vilken återrapportering av uppnådda resultat som gjorts till . I föreliggande avsnitt görs en sammanfattning av några av de viktigare generella iakttagelserna. 4.2 Bakgrund, motiv och mål Det kan konstateras att flera av de aktuella projekten initierades i samband med regeringens sysselsättningsproposition (prop. 1995/96:222). I detta sammanhang beslutades om tre paket om vartdera , nämligen Småförtagsmiljarden, den första Östersjömiljarden och Kretsloppsmiljarden. I samma proposition aviserades också , där beslut fattades i anslutning till behandlingen av budgetförslaget för . , , beslutade om de lokala investeringsprogrammen och om satsningen på IT i skolan. Några av programmen har från början varit tidsbegränsade, t.ex. , IT i skolan och de lokala investeringsprogrammen. Andra har blivit mer eller mindre permanenta inslag i regeringens arbete. Det gäller t.ex. Storstadssatsningen och bidragen till särskilda insatser i kommuner och landsting, vilka båda introducerades . De tre miljardprojekten blev automatiskt tidsbegränsade genom att anslagen gavs formen av reservationsanslag. En effekt av detta kan å andra sidan ha blivit att dessa anslag inte blivit föremål för kontinuerlig prövning av och att återrapporteringen av resultat därmed också tenderat att bli sämre. Som framgår av genomgången hanteras betydande belopp under de studerade anslagen. Det rör sig i flertalet fall om miljardbelopp. Särklassigt störst är som under den här aktuella perioden totalt omfattar nära . Därnäst kommer de lokala investeringsprogrammen och de särskilda medlen för kommunsektorn som vardera uppgår till . Totalt handlar det (2002 om eller . Det bör då noteras att besluten om bidrag inom ramen för överförts från regeringen till . Anslagen till (2002 kan beräknas uppgå till . Om man undantar denna senare summa från beräkningarna uppgår bidragen som regeringen fördelar från de studerade anslagen till i genomsnitt nära . Som jämförelse kan nämnas att utgifterna inom utgiftsområde 1 uppgick till ca .