frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är däremot en uppmaning om skärpning till utövarna av objektanalysens ädla konst: Så här får det inte vara; trafikberäkningarna måste redovisas öppet för att möjliggöra utvärdering och ett successivt kunskapslyft. (1996), "Objektanalys för ". Uppdrag av Finanskonto- ret, , Transek och Temaplan (1994), "effekter - Samhällsnytta". Uppdrag av , , , , , (1994), "Dennispaketet - är det lönsamt?" i (1990), "Samhällsekonomiska aspekter på Dennispaketet - Underlag till Dennisförhandlingen". (1999), "" Transek (1998), "- Samhällsekonomisk analys", . Upp- drag av Region Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig över rapporten vägar till vägar och järnvägar? : (och ), Statskontoret, , , , , (), Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), (), , , , , , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun och Botniabanegruppen. Svar har inkommit från samtliga instanser, utom och . har avstått från att yttra sig. Revisorerna har också fått synpunkter från och (). Allmänna synpunkter på granskningen Statskontoret delar revisorernas bedömning att det finns brister såväl i planeringsprocessen vid infrastrukturinvesteringar som i det underlag som ligger till grund för prioritering och beslut om olika investeringar. Statskontoret tillstyrker därför revisorernas förslag. Enligt Statskontoret bör de åtgärder som revisorerna föreslår inte bara avse alternativfinansierade investeringar, utan alla former av infrastrukturinvesteringar. instämmer i allt väsentligt i de bedömningar och ställningstaganden som revisorerna gör. anser att rapporten ger en bra redovisning av bl.a. planeringsprocessen, olika finansieringsformer och deras konsekvenser samt olika riksdags- och regeringsbeslut i frågan. () anser att rapporten ger en god bild av möjligheter och problem med s.k. alternativa finansieringsformer. VTI anser också att rapporten ger ett värdefullt bidrag till infrastrukturplaneringen i och med att metodmässiga brister identifieras. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att revisorerna har utfört ett lovvärt arbete med sin granskning. Att revisorerna har anlitat fyra externa forskare ger enligt KFB extra "tyngd" åt granskningen. KFB instämmer i huvudsak i de beskrivningar, slutsatser och förslag som läggs fram i rapporten. Förslagen ligger enligt KFB i många stycken i linje med dem som den KFB-finansierade forskningen har kommit fram till. () anser att revisorerna har tagit fram en värdefull utredning om alternativ finansiering och beslutsunderlag för investeringar. välkomnar den granskning revisorerna har genomfört och uppmanar att avvisa tankarna på en övergång till s.k. alternativ finansiering. Revisorerna konstaterar att många alternativa finansieringsformer är förknippade med risker. Därför bör regeringen vid varje förslag om en investering med alternativ finansiering för klargöra motiven för och riskerna med den valda finansieringsformen. Även investeringens inverkan på statsfinanserna bör klarläggas. Regeringen bör också följa upp genomförda investeringar och för redovisa den valda finansieringsformens effekter. Revisorerna anser att det är angeläget att kontinuerligt får en samlad redovisning av väg- och järnvägsinvesteringarnas långsiktiga statsfinansiella effekter, eftersom de flesta alternativa finansieringsformer medför att statliga medel tas i anspråk (t.ex. för återbetalning av lån, för betalning av hyra och för infriande av statliga garantier). Synpunkter på definitionen av alternativa finansieringsformer anser att det är viktigt att skilja på fall när finansieringen kan förväntas ge ett positivt utbyte och fall när en alternativ finansieringslösning i huvudsak väljs för att genomföra projekt utan att dessa behöver vägas mot andra satsningar med statliga medel. () konstaterar att den slutliga finansieringen av en statlig investering i princip kan ske på två sätt: med skatter eller avgifter. I det förra fallet betalas investeringen av skattebetalarna och i det senare av brukarna, fastslår ESV. () anser att kriteriet för alternativ finansiering är att någon annan än staten tar över betalningsbördan. Allt annat är enligt att staten skiftar sin egen börda i tiden. Synpunkter på alternativa finansieringsformers effekter anser att det kan finnas fördelar med alternativ finansiering, men att det även kan finnas risker för kostnader och felsatsningar. anser att riskerna med alternativ finansiering i mångt och mycket följer av att projekt med sådan finansiering inte behöver budgetprövas som andra satsningar och att de därför kan tyckas vara enklare att få till stånd. påpekar att de finansieringsformer som medför en förskjuten budgetbelastning inte innebär att det skapas något realt utrymme för ökade totala investeringar. Däremot, menar kontoret, kan det innebära ett kringgående av prövning inom utgiftstaken och en undanträngning av framtida budgetutrymme. uppfattar att alternativfinansieringens popularitet följer av att en sektor inom staten kortsiktigt skulle kunna tillskansa sig ökade medel genom att det inte görs klart att detta tränger undan resurser från andra ändamål. () uppger att de realekonomiska effekterna av anslagsfinansiering och lån i är lika och att statens lånebehov påverkas på samma sätt. Om en tillgång ska finansieras med anslag eller lån i är enligt ESV därför inte en fråga om statens finansiering, utan om finansiell styrning av statens myndigheter. ESV anser att finansiering genom partnerskap inte enbart ska ses som en alternativ finansieringsform, utan som ett nytt koncept för att tillhandahålla infrastruktur. ESV uppger att privatfinansiering genom partnerskap gör det möjligt för staten att föra över vissa risker på projektbolaget. kan staten få en bättre total kostnadskontroll än vid andra former av finansiering, menar ESV. ESV uppger att en nackdel med finansieringsmodellen är att transaktionskostnaderna är höga, varför den knappast kan vara ett alternativ till traditionell finansiering annat än i speciella fall. () påpekar att problemet med att framtida budgetutrymme intecknas i princip också uppstår om ett projekt finansieras genom att staten ökar anslagen genom ökad upplåning. Det faktum att framtida anslag intecknas måste enligt VTI balanseras mot möjligheten att tidigarelägga de samhällsekonomiska nyttorna. VTI betonar också att det måste betecknas som normalt att politiska beslut resulterar i att framtida möjligheter påverkas. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) konstaterar att handlingsfriheten och beredskapen för snabba förändringar i transportpolitiken på ett allvarligt sätt minskar om stora delar av det framtida ekonomiska utrymmet för infrastrukturinvesteringar låses upp . kan växthuseffekter och koldioxidproblematiken medföra att snabba förändringar i transportpolitiken kan komma att krävas. KFB anser att klimatfrågan kräver ett långsiktigt perspektiv då det framgent kan bli aktuellt med betydligt större minskningar av koldioxidutsläppen, vilket kan komma att ställa helt andra krav på utformningen av transportsystemet. () instämmer i revisorernas bedömning att det empiriska stödet för olika argument för och emot nya finansieringsformer är svagt. instämmer i revisorernas slutsatser att investeringar som tidigareläggs med hjälp av alternativ finansiering kan medföra samhällsekonomiska vinster och effektivitetsvinster. Förbundet delar också uppfattningen att alternativa finansieringsformer kan medföra att framtida anslag kan intecknas för att betala redan gjorda investeringar, vilket begränsar möjligheterna till framtida investeringar. kommun anser att finansieringsformen med statligt garanterade lån samt regional delfinansiering och regionala garantier för framtida drift borde vara ett argument för infrastrukturinvesteringars framgång, oaktat budgetlagens huvudregel och eventuella risker med alternativa finansieringsformer. Botniabanegruppen och delar revisorernas uppfattning att samhällsekonomiska vinster kan skapas om lönsamma investeringar kan göras genom alternativ finansiering, utan att utgiftstaket överskrids. anser att argumenten för privatfinansiering genom partnerskap är svagt grundade. De effektivitetsvinster som internationella erfarenheter visar på fångas enligt föreningen sannolikt in av den upphandling i konkurrens som och numera tillämpar. Föreningen menar att den statliga upphandlingen på väg- och järnvägssidan säkert kan utvecklas, men att de ekonomiska vinster som efterfinansieringsprojekt eventuellt skulle kunna ge knappast uppväger de skador på demokratin och miljöpolitiken som uppkommer. menar att möjligheterna för politiker att göra prioriteringar mellan infrastruktur och andra områden upphävs om statens kostnader för infrastruktur är reglerade i långsiktiga avtal eller finansieras med speciell upplåning. Att bygga infrastruktur på kredit eller köpa den på avbetalning betyder enligt föreningen att demokratin urholkas för kommande generationer skattebetalare, väljare och beslutsfattare. Föreningen påpekar också att satsningar på ny infrastruktur undergräver möjligheterna att uppnå de svenska miljömålen. Synpunkter på olika finansieringsformer Statskontoret konstaterar att statlig lånefinansiering, till skillnad från privatfinansiering genom partnerskap, inte erbjuder några nya alternativ till traditionell anslagsfinansiering. Statskontoret menar att fördelarna med lånefinansiering främst ligger i att kostnaderna sprids över investeringens ekonomiska livslängd och att det därmed är möjligt att frigöra offentliga medel för andra satsningar. Statskontoret tillägger att möjligheten att tidigarelägga projekt skapar risk för minskade investeringsramar . menar att lånefinansiering med amorteringar och räntor som ska betalas med skattemedel inte är alternativ till budgetfinansiering. Det gäller även om betalningarna går genom s.k. anslagsbolag, vars huvudsakliga intäktskälla är budgetmedel (som t.ex. ). Däremot anser kontoret att brukaravgifter respektive privata investeringar kan utgöra alternativ till skattemedel. Kontoret menar dock att det till stor del är en politisk fråga huruvida en investering ska bekostas av skattebetalarna eller av användarna. Alternativet att staten köper kapacitet eller annan tjänst av privata entreprenörer som tillhandahåller en vägsträcka kan enligt vara lämpligt i vissa fall. Kontoret tillägger dock att valet att köpa tjänster från privata företag måste grundas på en ekonomisk kalkyl som visar att det alternativet sammantaget är förenat med en lägre kostnad för staten jämfört med om staten själv skulle leda byggandet och svara för kostnaderna. () anser att det bör vara en fördel om det vid sidan av anslagsfinansiering också finns andra alternativ, om utgångspunkten är att vägar och järnvägar ska finansieras på ett för staten kostnadseffektivt sätt. Val av finansieringsform bör enligt ESV kunna prövas från fall till fall med hänsyn till effekterna på ekonomin, inkomstfördelningen och statsfinanserna. ESV anser inte att valet av finansieringssätt bör påverkas av huruvida utgiftstaket belastas direkt vid investeringstillfället eller under anläggningens ekonomiska livstid. I stället menar ESV att utgiftstaket bör utformas så att det är neutralt med avseende på formerna för finansiering av investeringsutgifter. () anser att lån eller andra alternativa finansieringsformer kan vara motiverade för att åstadkomma en mer flexibel projektplanering, för att tidigarelägga samhällsekonomiska vinster eller för att göra det möjligt att genomföra infrastrukturprojekt med stor betydelse för den ekonomiska tillväxten. VTI anser att privat finansiering kan innebära effektivare riskhantering, då privata aktörer har starka incitament att identifiera risker. Bättre riskhantering torde också bidra till en mer realistisk budgetering, menar VTI. VTI hävdar också att ökat privat inslag i infrastrukturhanteringen medför att antalet aktörer ökar, vilket möjliggör en kreativ process som kan utmynna i effektivare lösningar. Alternativa finansieringsformer bör enligt VTI främst användas då det finns en väl fungerande marknad. anser att möjligheten att tidigarelägga projekt genom alternativ finansiering bör användas med försiktighet. Ett grundläggande krav på sådana projekt är att man kan konstatera en samhällsekonomisk vinst, menar förbundet. anser att privatfinansiering genom partnerskap kan vara ett intressant alternativ för stora infrastrukturinvesteringar. Förbundet pekar både på samhällsekonomiska vinster och effektivitetsvinster. anser dock att det är av största vikt att inslag av privat finansiering inte innebär att staten undandrar sig sitt ansvar för den nationellla infrastrukturen. är positiv till alternativa finansieringsformer, förutsatt att man förvaltar skattemedlen på bästa sätt. anser att infrastrukturproblemen i staden är så stora att det är nödvändigt att tänka nytt i sättet att skaffa medel. Staden understryker dock att staten fortfarande måste ha huvudansvaret för utbyggnad och finansiering av infrastrukturella åtgärder i . Det ska endast vara i undantagsfall som staden går in som medfinansiär eller förskotterar investeringsmedel. anser att möjlighet till alternativa finansieringsformer bör finnas. Det viktigaste motivet är enligt att uppnå större stabilitet och effektivitet vid genomförande av infrastrukturprojekt som ingår i kom-plicerade stadsbyggnadsprocesser. kommun anser att alternativ finansiering bör tillåtas när samhällsekonomiska fördelar kan påvisas. Huvudalternativet bör vara anslagsfinansiering över statsbudgeten, menar kommun. anser att statliga satsningar på drift, underhåll och investeringar i infrastruktur bör betalas med anslagsmedel. Föreningen menar att direktavskrivning ger de bästa förutsättningarna för politiskt ansvarstagande och skärper kraven på beslutsfattare att hushålla med skattebetalarnas pengar. Olika lånelösningar bör enligt föreningen betraktas som nödlösningar och endast komma i fråga i undantagsfall för att klara extremt stora investeringar. Om man anser att ramarna för satsningar på infrastruktur är för små är lösningen enligt inte att skapa speciella besluts- och finansieringsgångar för infrastruktur, utan att utöka ramarna för infrastruktur. Motiv till finansiering och effekter av en investering bör redovisas Statskontoret tillstyrker revisorernas förslag om bättre analys och motivering vid finansieringsbeslut, bättre uppföljning och utvärdering av genomförda investeringar och att en samlad redovisning av statens samtliga finansiella åtaganden tas fram. Statskontoret konstaterar att beslut om alternativfinansierade projekt fattas utanför den ordinarie planeringsprocessen. Det har bl.a. inneburit att redovisningen av dessa projekt inte sker samlat inom statsbudgeten, vilket enligt Statskontoret gör att det blir svårt att få en överblick över statens totala ekonomiska åtaganden. Statskontoret uppger att man i en tidigare rapport har föreslagit att statens ekonomiska åtaganden för alternativfinansierade projekt ska särredovisas och underställas för att möjliggöra en samlad prövning av statens samtliga utgifter och inkomster. uppger att alternativ finansiering kan leda till felbeslut och ge merkostnader om skälen för finansieringslösningen inte är tydliga. () anser att det är viktigt att motiven till valet av finansieringsform redovisas klart i varje enskilt fall och att de ekonomiska konsekvenserna beskrivs på ett sådant sätt att olika finansieringsalternativ kan jämföras med varandra vid investeringstillfället samt att kostnaderna för infrastrukturen kan följas upp i efterhand. instämmer i revisorernas slutsats att investeringar i vägar och järnvägar ska ske så kostnadseffektivt som möjligt. Verket anser också att man för investeringar med alternativ finansiering bör beskriva investeringarnas inverkan på statsfinanserna. delar revisorernas uppfattning att regeringens redovisning av väg- och järnvägsinvesteringars finansiering bör förbättras. Regeringen bör vid varje förslag till investering med alternativ finansiering klargöra motiven för och riskerna med den valda finansieringsformen, menar förbundet. kommun delar revisorernas uppfattning att motiven för valet av alternativ finansieringsform alltid ska redovisas och att konsekvenserna ska klargöras. Kommunen uppger att det kan göras genom att kalkylerna utökas med arbetsmomentet "finansiering". anser att investeringar i infrastruktur inte är mer angelägna än investeringar på andra områden. Om lånefinansiering anses acceptabel för ny infrastruktur bör samma modell även accepteras för miljöområdet, utbildnings- och forskningssystemet och en stor del av sjukvården, menar föreningen. påpekar att det inte bara är på infrastrukturområdet som anspråk på lånefinansierade anslagsbolag kan komma att resas för att vidga verksamheten utöver de begränsningar som löpande sätts av tillgängliga budgetmedel. Frågan kan enligt tänkas avse vilka investeringar och vilken finansiering som helst: ambassadbyggnader, militära installationer, polisfordon, uppköp av skogsmark, investeringar i utbildning m.m. konstaterar dock att staten/skattebetalarna inte i något fall undgår räkningen för investeringen - den bara skjuts . påpekar också att statens intresse noga behöver värnas i projekt med samfinansiering. Kontoret pekar på risken att privata finansiärer och aktieägare rider på det statliga intresset av att få en viss investering till stånd och utverkar en förhållandevis hög och riskfri ersättning på bekostnad av staten. () anser att det kan vara önskvärt att de som drar nytta av investeringar (även kommuner) också är med och bär en större del av den finansiella bördan. () konstaterar att det inte finns någon lagligt bindande definition av privatfinansiering genom partnerskap. NOU menar att finansiering och upphandlingsform är nära anknutna frågor. Med utgångspunkt från lagen om offentlig upphandling skiljer NOU mellan byggentreprenad och byggkoncession. Skillnaden mellan upphandlingsformerna är enligt NOU att anbudsgivaren vid en koncession får rätt att utnyttja anläggningen/tjänsterna kommersiellt. NOU uppger att en byggkoncession innebär att de risker som är förenade med nyttjandet övergår på koncessionshavaren. NOU menar att privatfinansiering genom partnerskap innebär att staten antingen köper en byggentreprenad och en tjänst eller en byggkoncession. Planeringsprocessen bör ses över Revisorerna anser att det finns anledning att se över planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Översynen bör ta sikte på en planeringsmodell där samtliga nationella väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel prövas inbördes, oberoende av finansieringsform. Revisorerna anser att valet av investeringsprojekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt från de transportpolitiska målen. Med dagens system finns risk för att samhällsekonomiskt mindre angelägna investeringar ges företräde om de kan finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Därmed finns också risk för att projekt med alternativ finansiering tränger undan resurser för samhällsekonomiskt mer lönsamma åtgärder. Projekt bör prioriteras på samma grunder Statskontoret anser att alla infrastrukturprojekt som helt eller delvis finansieras med statliga medel bör hanteras inom samma planeringsprocess och prioriteras efter sin samhällsekonomiska lönsamhet. Statskontoret tillstyrker därför revisorernas förslag om en översyn av nuvarande planeringsprocess för väg- och järnvägsinvesteringar. menar att alternativ finansiering kan leda till felbeslut och ge merkostnader om inte förutsättningar finns för en avvägning mellan statens olika satsningar. Många av riskerna med alternativ finansiering följer enligt av att projekt med sådan finansiering kan tänkas vara enklare att få till stånd, eftersom de varken behöver budgetprövas som andra satsningar eller prövas i förhållande till andra satsningar. anser att revisorernas förslag till skärpningar av kraven för att alternativa finansieringsformer ska kunna komma i fråga är väl motiverade. () delar revisorernas uppfattning att det är önskvärt att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras av staten prövas inbördes med hänsyn till projektens samhälls-nytta oavsett finansieringssätt. ESV anser också att valet av projekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar utifrån de transportpolitiska målen. ESV instämmer med revisorerna att det kan finnas anledning att se över utformningen av planeringsprocessen i syfte att åstadkomma en från samhällsekonomisk synpunkt bättre prioritering. delar revisorernas uppfattning att det finns anledning att se över planeringsprocessen. Verket anser att alla väg- och järnvägsinvesteringar bör prioriteras på samma grund - en bedömning av samhällsekonomisk lönsamhet och transportpolitisk måluppfyllelse. delar uppfattningen att planeringssystemet bör vara utformat så att alla projekt och åtgärder blir föremål för en likartad behandling. Även om det finns projekt som av olika orsaker behandlas utanför den ordinarie planeringen är det viktigt att de motiv som prioriteringen av dessa grundas på blir tydliga, menar verket. menar att samma krav ska ställas på alla projekt, vad gäller den samhällsekonomiska lönsamheten och andra kriterier som används som prioriteringsgrund. har uppfattningen att man inom ramen för gällande planeringsprocess även ska kunna hantera den typ av större, komplexa och kostnadskrävande åtgärder som behandlas i revisorernas rapport. () anser att det vore önskvärt om beslutsprocesserna utvecklas så att alternativt finansierade infrastrukturprojekt utvärderas enligt samma kriterier som anslagsfinansierade investeringar och att det politiska inflytandet inte försvagas. Samtliga projekt, oavsett finansieringsform, bör enligt VTI hanteras inom ekonomiska planeringsram. Kriteriet för genomförande och rangordning av olika projekt bör vara samhällsekonomisk lönsamhet, anser VTI. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) finner revisorernas kritik mot att de alternativfinansierade objekten inte alltid bedöms samhällsekonomiskt och i konkurrens med anslagsfinansierade objekt relevant. KFB ställer sig därför bakom förslaget att göra en översyn av planeringsprocessen. KFB ser positivt på revisorernas uppfattning att den svenska transportpolitiken även fortsättningsvis bör baseras på ett samhällsekonomiskt synsätt. KFB konstaterar att denna transportpolitiska princip överensstämmer med ekonomisk vetenskap på området. () instämmer i att alla väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel bör prövas oberoende av finansieringsform. delar revisorernas uppfattning att det finns anledning att se över planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Förbundet delar också uppfattningen att valet av investeringsprojekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt från de transportpolitiska målen. kommun anser att alla aktuella projekt oavsett finansieringsform borde vara med på samma prioriteringslista. Kommunen menar att blev försenad på grund av att projektet lyftes ur den statliga infrastrukturplaneringen (för att projektet skulle genomföras med alternativ finansiering). Med en gemensam prioriteringslista skulle risken för liknande fördröjningar minska, menar kommunen. kommun anser också att det är viktigt att beslut fattas över huvud taget. Den största risken i med många aktörer och beslutsfattare är alla "icke-beslut", menar kommunen. kommun instämmer i att planeringsprocessen bör vara gemensam och att värderingsgrunderna och prioriteringsreglerna ska vara lika för alla projekt, oavsett finansieringsmetod. Botniabanegruppen och anser att valet av investeringsprojekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt från de transportpolitiska målen.