frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid behandling av budgetpropositionen ställde sig bakom regeringens förslag om nya grunder för att fördela anslag till forskning och utbildning (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100). Vid samma tillfälle ställde sig också bakom regeringens förslag att föra in en bestämmelse i högskolelagen (1992:1434) om att högskolan ska samverka med det omgivande samhället. ställde sig bakom regeringens förslag om ändring av lärosätenas rätt att benämnas universitet. Denna fråga hade dittills avgjorts av . Förändringen innebar att regeringen fick besluta om en högskola efter ansökan skulle få benämnas universitet. Före regeringens beslut skulle kvalitativt pröva den aktuella högskolans vetenskapliga kvalitet. anförde att universitetsbegreppet ges skiftande innebörd i internationella sammanhang, men att lärosäten med denna benämning alltid har en betydande grad av självständighet i sin grundutbildning, forskarutbildning och forskning. Rätten att benämnas universitet skulle tilldelas det statliga lärosäte som har en grundutbildning och forskning som är väl etablerad och av god vetenskaplig kvalitet har en tillräcklig omfattning av grundutbildningen och utbildningen inom ett antal ämnesområden har en tillräcklig omfattning av forskningsverksamheten och forskning inom ett antal ämnesområden har goda infrastrukturella förutsättningar (bibliotek m.m.) för att bedriva grundutbildning och forskning har goda internationella kontakter inom grundutbildning och forskning uppfyller kraven för att självständigt inrätta professurer och att utfärda doktorsexamen. framhöll att hade utvecklat stor erfarenhet av kvalitetsprövningar, bl.a. när det gällde prövningar av examensrätter och prövningar av rätten att inrätta en professur. 3.4.2 Forskning vid mindre och medelstora högskolor ställde sig också bakom regeringens förslag om fasta forskningsresurser till mindre och medelstora högskolor. Resurserna skulle fritt disponeras av respektive högskola så att denna kunde utveckla forskningen under eget ansvar. såg det som angeläget att forskningen vid mindre och medelstora högskolor kunde byggas ut i ett regionalt utvecklingsperspektiv. 3.5 Högskolans ledning, lärare och organisation ställde sig bakom flera förslag till förändringar av högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1997/98:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr. 1997/98:12). Vid beslutet framhölls universitetens och högskolornas formella ställning som myndigheter som staten står som en garant för forskningens och undervisningens frihet och en god kvalitet i verksamheten. framhöll det självklara i att det allmänna måste utöva styrning över en så omfattande offentlig verksamhet som högskolan. Avvägningen mellan central styrning och autonomi hade vägts in i högskolans regelverk. 3.5.1 Externt tillsatta ordförande i poängterade vikten av en förstärkt roll för högskolestyre-styrel-ser-na när det gäller strategiska och långsiktiga frågor om lärosätets utveck-ling. beslut innebar att rektor inte längre skulle vara ordförande i . Rektor skulle ingå i styrelsen. Men en bestämmelse skulle föras in i högskolelagen om att regeringen utser ordförande i hög-skole-styrelsen och att regeringen därvid bör utse en person som inte är anställd vid det lärosäte som uppdraget avser. framhöll också att studenternas representation skulle stärkas i högskolestyrelsen. betonades att de viktiga inflytandefrågorna för studenterna inte var deras inflytande i beslutsorganen utan hur studenternas intresse och kompetens togs till vara i högskolans vardagsarbete. Främst gällde detta i frågor om kvalitetssäkring och utvärdering av utbildningen. 3.5.2 Ändrad tjänsteorganisation för högskolans lärare ställde sig bakom regeringens förslag till en ändrad tjänste-organisation och nya karriärvägar för högskolans lärare. Tre skäl angavs för en förändrad tjänsteorganisation. För det första hade utländska bedömare påpekat de negativa följderna av skilda karriärvägar. En karriärväg var forskningsinriktad med professur som slutmål. En annan karriärväg var undervisningsinriktad med mycket begränsade möjligheter till forskning. För det andra ansågs att forskningen hämmades av att av de tillsvidareanställda lärarna var professorer. För det tredje måste större vikt ges åt pedagogisk skicklighet. I högskolan skulle det i stället skapas en karriärväg. Arbetsuppgifterna på alla nivåer skulle innehålla både forskning och utbildning och kompetensen skulle prövas successivt. Högskoleförordningen skulle ändras i ett par avseenden när det gällde lärartjänsterna. Lärosätena skulle inte längre behöva tillstånd för att anställa professorer. Vidare skulle tillsvidareanställda lektorer med professorskompetens kunna ansöka om att få en professur. Prövningen skulle ske på samma sätt som vid ett anställningsförfarande för professur, med bl.a. minst två sakkunniga. Vidare skulle bestämmelser om lektorers kompetens föras in i högskolelagen. 3.5.3 Resurser till forskning och forskarutbildning ställde sig bakom nya principer för att fördela medel till forskning och forskarutbildning. Syftet var att underlätta för universitet och högskolor att göra egna prioriteringar samt att ge bättre förutsättningar för tvärvetenskapligt samarbete. På universiteten skulle den tidigare fakultetsindelningen ersättas av fyra större vetenskapsområden, nämligen humanistisk-samhällsvetenskapligt, medicinskt, naturvetenskapligt och tekniskt vetenskapsområde. Mindre och medelstora högskolor skulle få rätt att ansöka om att få ett eller flera vetenskapsområden. Inom tilldelade vetenskapsområden fick högskolan sedan rätt att anordna forskarutbildning och utfärda doktorsexamen. skulle pröva rätten till vetenskapsområden. Denna rätt skulle ges till en högskola som hade uppnått tillräcklig bredd och specialisering på sin grundutbildning och forskning i ett antal näraliggande ämnen inom något av de fyra vetenskapsområdena. Forskningen behövde emellertid inte spänna över hela vetenskapsområdet. och högskola med rätt att anordna forskarutbildning skulle inrätta minst en fakultetsnämnd. I övrigt skulle lärosätena själva avgöra vilka fakultetsnämnder som skulle finnas inom lärosätet. Högskoleutbildningens betydelse för framtida utveckling och internationella konkurrenskraft betonades vid beslut om 1993 års högskolereform. Sammantaget medförde högskolereform utökad frihet för universiteten och högskolorna att själva planera och genomföra sin verksamhet. I högskolelagen infördes en ny bestämmelse om att högskolans verksamhet skulle vara effektiv. Den utökade friheten tog sig bl.a. uttryck i ett nytt system för resurstilldelning, en ny studieorganisation och en ny examensordning för den grundläggande högskoleutbildningen. högskolereform omorganiserades högskoleadministrationen. Funktioner från olika myndigheter fördes ihop till ett nytt verk för hög-skolan. Det nya verket skulle svara för nationella intressen inom sektorn. Många granskande och främjande uppgifter skulle förenas i det nya verket. betonade behovet av att inom verket samordna både gran-skan-de och främjande uppgifter med uppföljning och utvärdering. Det nya verket fick också i uppgift att vara stabsorgan och att svara för information om högskolan nationellt och internationellt. efter verkets tillkomst gav också verket i uppgift att pröva lärosätenas ansökningar om vetenskapsområden samt ansökningar om rätt till benämningen universitet. Vid beslut om högskolans ledning och organisation, , betonades lärosätenas formella ställning som myndigheter samt det självklara i det allmännas inflytande över högskolans verksamhet. Högskolestyrelsernas ordförande skulle rekryteras externt och tillsättas av regeringen. Nya karriärvägar infördes för högskolans lärare med en successiv prövning av kompetensen och inslag av både forskning och utbildning på varje nivå. När bildades betonades behovet av en myndighet för nationella intressen inom högskolesystemet samt verkets medverkan till att förverkliga statsmakternas beslut. Men verket gavs inga planerande eller operativa uppgifter. Av avsnitt 3.3.2 framgår att det nya verket övertog flera uppgifter från andra myndigheter. Dessutom fick nya uppgifter, främst tillsyn. Sedan tillkomsten har verket vuxit något. Vid utgången av det första verksamhetsåret, 1995/96, fanns 110 anställda. , vid utgången av , fanns 126 anställda. var verksamhetens ekonomiska omslutning . (Se tabell 4.1.) Av detta utgjorde verkets ramanslag . I ramanslaget ingår finansieringen av verksamhet. (Se avsnitt 4.2.4.) Utöver ramanslaget svarar verket för flera särskilda anslag som bl.a. rör transfereringar och olika informationssystem. Universitetsdatornätet SUNET motsvarar omkring en fjärdedel av verkets ekonomiska omslutning. För SUNET:s verksamhet finns en särskild beslutsfunktion och särskilda anslag. Verkets inflytande över dessa insatser är således mycket begränsat. I sin dialog med regeringen har verket aktualiserat frågan om SUNET:s organisatoriska placering. Finansieringen av verksamhet 1998 Källa: årsredovisning 1998 Ramanslag Avgifter (främst högskoleprovet) SUNET (universitetsdatornät) utbytesprogram Tempus utbytesprogram Övriga EU-medel System för nationell forskningsinformation Utvärdering av Försvarshögskolan Regeringens särskilda utvecklingsuppdrag (Se specifikation i tabell 4.4) Summa Detta kapitel rör granskande och främjande roll inom högskolesektorn samt regeringens styrning av . Avsnitt 4.1 rör olika frågor av betydelse för att kunna bedöma verkets granskande och främjande roll. Först behandlas regeringens utformning av verkets roll och uppgifter (avsnitt 4.1.1), olika aktuella bilder av verket (avsnitt 4.1.2), hur verket har utformat sin verksamhet (avsnitt 4.1.3) samt möjligheter att bedöma resultatet av insatser (avsnitt 4.1.4). I avsnitt 4.2 följer en genomgång av verkets granskande och främjande uppgifter samt regeringens inverkan på dessa uppgifter. Denna genomgång inleds med en diskussion om innebörden av begreppen granskande och främjande uppgifter (avsnitt 4.2.1). I avsnitt 4.3 lämnas synpunkter från verkets intressegrupper. 4.1 En ny högskolemyndighet med många uppgifter 4.1.1 Regeringens utformning av roll Av 1 § i instruktion (1995:945) framgår att verket är central myndighet för frågor som rör universitet och högskolor med offentlig huvudman enskilda anordnare av utbildning på högskolenivå vilka får statsbidrag eller har tillstånd att utfärda examina. Verket har också uppgifter som rör andra utbildningar på eftergymnasial nivå. De uppgifter verket har inom sitt verksamhetsområde beskrivs i instruktionens 2 §. Där anges att verket ska följa upp och utvärdera utbildningen, forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet inom högskolan med beaktande av verksamhetens roll och sätt att fungera i förhållande till samhällets och arbetslivets utveckling och kompetensbehov ha tillsyn över verksamheten inom sitt ansvarsområde inom sitt verksamhetsområde främja jämställdhet mellan kvinnor och män sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning, utvärdering och tillsyn bevaka förhållanden och tendenser nationellt och internationellt som är av betydelse för högskolans verksamhet lägga fram de förslag för regeringen som kan föranledas av de resultat och den bevakning som avses ovan svara för insamling, bearbetning och sammanställning av data om högskolan samt för officiell statistik i enlighet med vad som anges i förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken stödja och främja arbetet vid universitet och högskolor med att förbättra verksamhetens kvalitet föreskriva om rätt för universitet och högskolor med offentlig huvudman att utfärda examina föreskriva om vilka utländska utbildningar på eftergymnasial nivå som kan ge rätt till studiemedel enligt studiestödsförordningens (1973:418) 4 kap. 16 a § första stycket svara för bedömningar av utländska utbildningar på eftergymnasial nivå dels enligt vad som är särskilt föreskrivet, dels för tillämpningen i av direktiv och konventioner om erkännanden av utländska utbildningar vara informationscentrum för vissa EG-direktiv om ömsesidiga erkännanden av examina svara för information om verksamheten av det samlade utbudet av utbildning vid universitet och högskolor svara för information om utländska eftergymnasiala utbildningar i samverkan med svara för information till utlandet om utbildningen inom högskolan i i samverkan med stimulera intresset för högskoleutbildning och forskning främja chefsutvecklingen inom högskolan stimulera och följa upp högskolans internationalisering av utbildning och forskning mot länder utanför och fullgöra förmedlande och koordinerande uppgifter för internationellt utbildningssamarbete enligt regeringens bestämmande på uppdrag av regeringen färdigställa underlag för regeringsbeslut med stöd av och regeringens bemyndiganden meddela föreskrifter. ändrades tillträdesreglerna till högre utbildning. fick då ansvar också för föreskrifter och tillämpning av vissa tillträdesregler. Från verkets sida var man kritisk till denna förändring. I verkets remissvar på det aktuella utredningsförslaget framhölls att verkets trovärdighet kunde minska om verket fick i uppgift att såväl fastställa bestämmelser som bedriva tillsyn, uppföljning och utvärdering av samma fråga. Verket har således en mångfald av uppgifter inom sitt ansvarsområde. Av de budgetpropositioner som har följt sedan verket bildades framgår inga närmare prioriteringar av verkets uppgifter . För verksamhetsåren 1999 och 2000 betonas emellertid verkets kontrollerande uppgifter för att förbättra och förnya den högre utbildningen och forskningen. I regleringsbrevet anger regeringen att verket bör öka sin ambitionsnivå när det gäller att granska och främja utbildningens och forskningens kvalitet. kan den faktiska omfattningen av särskilda utvecklingsupprag ses som ett uttryck för att regeringen ser denna del av verksamheten som viktig. (Se tabell 4.4.) I övrigt framträder inte heller i regleringsbreven någon närmare vägledning för verkets prioriteringar inom sitt verksamhetsområde. I vart och ett av regleringsbreven , 1998 och 1999 tar sig regeringens styrning av uttryck i ett tiotal verksamhetsmål med återrapporteringskrav. I regleringsbreven ges också några särskilda regeringsuppdrag. Dessa uppdrag avspeglar emellertid inte den totala mängden regeringsuppdrag. Flertalet regeringsuppdrag beslutas av regeringen under pågående verksamhetsår. I regleringsbrevet finns således fyra särskilda uppdrag till . Men hade verket 20 särskilda regeringsuppdrag samt fyra remisser att redovisa till regeringen. Sammanfattningsvis har regeringen givit en vid roll med en mångfald olika uppgifter i kombination med en begränsad vägledning för prioritering av uppgifter. är omfattningen av regeringsuppdrag förhållandevis stor och merparten av dessa uppdrag läggs ut löpande under pågående verksamhetsår. 4.1.2 Olika bilder av vida roll och mångfalden av olika uppgifter ger utrymme för att lyfta fram olika delar i verksamheten och utrymme för att ge olika bilder av verksamheten. Exempel på detta ges i tre rapporter . I skriften Hur styrs den svenska högskolan? - Varför ser styrsystemet ut som det gör? konstaterar författaren bl.a. att kontrollerande och främjande uppgifter ofta ingår i samma aktiviteter och att det inte är helt självklart hur olika uppgifter ska inordnas under olika funktioner i högskolans styrsystem. I likhet med vad statsmakterna hävdade när verket bildades konstaterar författaren att det behövs en central tillsynsfunktion i högskolans nya styrsystem och att detta är en av verkets huvuduppgifter. tog verket initiativ till att en extern utvärdering av verksamheten genomfördes. I rapporten till verket, Framgång måste ständigt vinnas på nytt, konstateras att har ett stort och mångskiftande verksamhetsfält. Verket betraktas som ett stabsorgan åt regeringen, ett sektorsorgan för högre utbildning och forskning samt - i vissa fall - ett tillsynsorgan för universitet och högskolor. Vidare konstateras att verkets granskande och främjande uppgifter medför balansproblem i verksamheten. I skriften - ger en egen beskrivning av sin roll. I skriften konstaterar verket att det övergripande målet är att bidra till att förbättra och förnya högre utbildning och forskning. Verket ska vara en pådrivande kraft genom sina granskningar av kvaliteten och rättssäkerheten, genom utredningar och analyser och genom att främja bl.a. pedagogisk utveckling, jämställdhet och internationell rörlighet. Verket formulerar sin uppgift så att verket ska "granska för att främja". 4.1.3 utformning av verksamheten verksamhet är indelad i sju verksamhetsgrenar. kvalitetsbedömningar av högre utbildning och forskning beskrivning och analys av högskolan och dess omvärld stöd- och utvecklingsinsatser för universitet och högskolor rekrytering till högre utbildning internationell rörlighet för studenter och akademiskt utbildade det svenska universitetsdatornätet - SUNET. I planeringen av sin verksamhet har verket lyft fram vissa frågor. inleddes tre verksprojekt. Ett verksprojekt rör studenternas perspektiv på högskolans verksamhet. Där diskuteras bl.a. i vilken omfattning verkets bedömningar och utvärderingar behöver anpassas till studentperspektivet. Dessutom presenteras förslag till frågeställningar och rekommendationer som lärosäten kan använda som utgångspunkt i det egna arbetet med studentperspektivet. I ett annat verksprojekt studeras behovet av och förutsättningarna för att införa en ny typ av magisterexamen i , s.k. masterexamen. Ett tredje verksprojekt rör universiteten och pengarna. Syftet är att analysera och beskriva vilka problem och möjligheter som den ökade externfinansieringen medför för universiteten. fastställde verkets styrelse också en s.k. plattform för verksamheten . Förslaget till plattform hade utarbetats i samspel mellan alla medarbetare inom verket. önskvärda arbets- och förhållningssätt hos verkets medarbetare. Verkets olika uppgifter sorteras också in under fyra huvuduppgifter: Att förse regering och riksdag med underlag för bedömningar och beslut och att medverka i förverkligandet av politiska beslut. Att svara för och utveckla den samlade kunskapen om den svenska högskolan samt att fullgöra vissa för högskolan gemensamma uppgifter. Att ta fram och sprida information och att ge service till allmänheten och enskilda inom områden som förutsätter nationell överblick eller samordning. Att värna om enskildas rätt inom och i förhållande till högskolesystemet samt granska och kontrollera kvaliteten i utbildning och forskning. Av plattformen framgår vidare att verkets förhållningssätt ska präglas av öppenhet och självständighet. Verket ska bli bättre på att föra ut sina analyser och bedömningar och på att framträda på ett tydligt sätt. Fyra perspektiv ska särskilt beaktas, nämligen studenterna och jämställdheten samt mångfald och internationalisering. Dessutom framhålls sju verksamhetsområden, nämligen forskning och forskarutbildning, omvärlden, rekrytering och tillträde, kvaliteten, reformkonsekvenserna, rättssäkerheten och exempelspridningen. Sammanfattningsvis bär också verkets egna ambitioner att organisera sin verksamhet spår av mängden av uppgifter att hantera i olika perspektiv. De olika perspektiven är i varierande grad av granskande och främjande karaktär. (Se avsnitt 4.2.1.) 4.1.4 Resultatet av verksamhet Vid en bedömning av roll och uppgifter är det av intresse att också kunna bedöma verksamhetens resultat. Uppgiften är inte okomplicerad. Det finns flera skäl till detta. Verkets vida ansvarsområde medför risker att bedömningar av verkets insatser blir så allmänt hållna att bedömningarna saknar mer konkret informationsvärde. Mer konkreta bedömningar av verkets granskande och främjande uppgifter måste baseras på en redovisning av vilka uppgifter i instruktionen som avses samt hur dessa uppgifter värderas i verkets granskande och främjande roll. Inte heller detta är okomplicerat. (Se avsnitt 4.2.1.) En värdering av verkets åtgärder - och av resultatet av åtgärderna - bör rimligtvis utgå från verksamhetens mål. Målen för högskolesektorn (se avsnitt 3.1) är emellertid allmänt hållna och kan inte utan vidare läggas till grund för att utvärdera insatser. åtgärder kan beskrivas i kvantitativa termer såsom antal genomförda granskningar av olika slag, publikation och spridning av skilda slag av skrifter, fördelning av medel för att stimulera olika typer av verksamhet eller deltagande i konferenser. Också omvärldens bemötande av dessa insatser låter sig rätt väl beskrivas i ett kortare tidsperspektiv. Den intressanta frågan är emellertid insatsernas betydelse för högskolan i ett längre perspektiv, vilket också betonas inom verket. En utgångspunkt för en sådan bedömning är faktiskt inträffade förändringar inom högskolesektorn. Men hänsyn måste då tas till den arena där agerar och till inverkan av andra aktörer och andra händelser på samma arena. Detta dilemma beskriver verket i årsredovisningen på följande sätt: Det är i spänningsfältet mellan centrum och periferi, mellan kontroll och eget ansvar, mellan den enskilde studentens rättssäkerhet och samhällets krav och regelverk som har sin identitet och uppgift. Regeringen har inte tagit initiativ till någon utvärdering av . Men som ovan nämnts lät genomföra en extern utvärdering av verksamheten . Bedömningen skulle i första hand avse verksamhetens resultat, om verket hade haft en tillräckligt hög ambitionsnivå samt om verksamheten hade motsvarat statsmakternas intentioner och förväntningar. Bedömningen gjordes också med utgångspunkt från avnämarnas, högskolornas och studenternas intressen. Bedömningen avsåg sex områden i verkets verksamhet. Vid avrapporteringen av uppdraget gjordes en del kritiska bedömningar. I verkets utvärdering och kvalitetsarbete borde verket i högre grad inrikta sig på kvaliteten i universitetens och högskolornas verksamhet. Verket borde också spela en mer aktiv roll med att främja jämställdhet mellan kvinnor och män samt bättre föra in det internationella perspektivet i all sin verksamhet. Vidare borde verket bättre marknadsföra sitt arbete med omvärldsanalyser och satsa mer på analyser av långsiktiga utvecklingstendenser. I fråga om tillsynen borde verket finna former för att föra ut ställningstaganden i enskilda ärenden till samtliga lärosäten. Verket arbetar nu med dessa frågor. Sammanfattningsvis bedömdes i ovannämnda utvärderingsrapport att verket väl hade fullgjort sin roll som nationell högskolemyndighet. Verket hade motsvarat statsmakternas intentioner och förväntningar. Verket bedömdes ha förtroende i omvärlden, inklusive på universitet och högskolor. framhölls att verket ställdes inför besvärliga avvägningar till följd av ställningen som stabsorgan, serviceorgan och tillsynsorgan och som central förvaltningsmyndighet inom en sektor med ett fyrtiotal självständiga universitet och högskolor. På några områden ansågs verket ha framträtt alltför försiktigt. Verket borde bli tydligare och synligare samt framträda på ett djärvare sätt. 4.2 Verkets granskande och främjande uppgifter 4.2.1 Vad menas med granskande och främjande uppgifter? olika uppgifter kan inordnas i kategorier av skilda slag där olika betoning ges åt verkets granskande eller främjande roll inom högskolesektorn. Som framgår ovan framhålls ibland att huvuduppgift är att förbättra och förnya högskolesektorn. lyfts verkets tillsyn fram som en huvuduppgift. Dessa påståenden behöver inte vara oförenliga. ges begreppen granska respektive främja en likartad innebörd, såsom i verkets egen formulering "att granska för att främja". Denna innebörd framträder ofta i kontakter med verkets medarbetare och i verkets publikationer. Det främjande syftet uppnås då som ett resultat av granskningen. I andra sammanhang - bl.a. i ovannämnda, externa utvärdering av verkets verksamhet 1998 - framhålls de balansproblem som kan följa av att ett organ, exempel vis , har både granskande och främjande uppgifter inom samma sektor.