frsrdg · GO04JO1 · 2001-01-01 00:00:00 — Avgiftsfrågan i det första skedet har som framgått överprövats i ordinarie instans i det förvaltningsrättsliga förfarandet, av . Vad gäller den följande handläggningen har gjort gällande att frågan om hennes skyldighet att betala avgiften har avgjorts slutligt genom länsstyrel- sens icke överklagade beslut, och hon har anmärkt att såsom hon torde vara att förstå nämnden inte i ordinarie sammansättning har fattat ett nytt beslut i frågan, innan denna drevs vidare efter beslut. Det kan inte anses ha förelegat några rättsliga hinder för kommunen att, såsom skett, i den föreliggande situationen och inom ramen för det pröv- ningssystem som står till buds vid allmän domstol direkt fullfölja sina anspråk på avgift. En annan sak, som där prövats i första instans, är vilka förutsättningar i form av ytterligare beslut från nämndens sida som varit nödvändiga för att anspråken skulle kunna prövas närmare. har särskilt vänt sig emot ett inslag i vad nämnden åberopat som stöd för att ta ut avgift. Vad hon i denna del avser är vad som i nämndens yttrande till JO formulerats: då haft klar fördel av nämndens beslut i samband med en fastighetsaffär . Detta är att bedöma mot bakgrund av bestämmelserna om planavgift (11 kap. 5 § andra stycket PBL), vilka i sista meningen som en förutsättning anger att fastighetsägaren har nytta av planen och vilka i fallet funnit icke tillämpliga. Jag finner klagomålen i denna del befogade. Nämnden uttalar sig här, liksom i betalningskraven , som om den inte hade tagit del av beslut och går helt utom ramen för tillämpliga föreskrifter. Med anledning av vad miljö- och har kommit in på i sitt yttrande till JO vill jag framhålla följande rörande bl.a. arten av det beslut av , vilket föranlett avgiften. %HVOXWHW anges avse ett tillstånd att upprätta detaljplan. Någon sådan form av tillstånd förekommer inte i byggnadslagstiftningen (jfr 1 kap. 4 § PBL), och en i ett sådant tillstånd liggande befogenhet för enskild ter sig också främmande med hänsyn till att det är kommunens uppgift såväl att svara för upprättande av förslag till detaljplan som att anta plan (se bl.a. 5 kap. 20 och 2000/01:JO1 29 §§ och, beträffande det s.k. kommunala planmonopolet, 1 kap. 2 § PBL ). En form av tillstånd enligt PBL är förhandsbesked (1 kap. 4 § och 8 kap. 34 §). Ett ärende om förhandsbesked gäller frågan huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på avsedd plats. Ärendet skall utmynna i ett beslut som innebär att tillstånd i detta avseende meddelas eller vägras. Enligt nämndens yttrande till JO skulle DQV|NQLQJHQ i ärendet ha gällt förhandsbesked om avstyckning etc. Inom den på byggnadsnämndernas verksamhetsområde aktuella lagstiftningen finns en ordning med förhands- besked föreskriven i PBL, i nämnd omfattning, men inte i fastighets- bildningslagen (1970:988, FBL) bortsett från tillståndsbeslut meddelat enligt 4 kap. 26 § FBL. Byggnadsnämnderna avgör inte ärenden om fastighetsbildning men har ändå till uppgift att i vissa situationer ta ställning i dem. Det kan gälla yttrande vid samråd enligt 4 kap. 25 § första stycket FBL eller utövande av beslutsbefogenheter enligt 3 kap. 2 § tredje stycket eller 4 kap. 25 a § FBL. I den mån en ansökan är oklar eller av annan anledning svår att inordna i någon kategori av framställningar som ägnar sig för meningsfull prövning eller annan handläggning, är det myndighetens skyldighet att ge vägledning. Det följer av allmänna bestämmelser om serviceskyldighet (4 § förvaltnings- lagen, 1986:223; se även 11 kap. 1 § första stycket 4 PBL). Oavsett vilka tids- eller kostnadskrävande åtgärder som nämnden vidtog med anledning av framställning , synes det mot nu angiven bakgrund och på här föreliggande underlag inte möjligt att hänföra det beslut om tillstånd, som framställningen föranledde, till någon av byggnadsnämndernas i författning förutsatta typer av ärenden. Över huvud taget är det svårt att se vad meningen var med beslutet, särskilt som nämnden (i yttrandet till ) framhållit att det inte var säkert att något planarbete ens skulle påbörjas. Det är av vikt att byggnadsnämnderna håller sig till den ordning för beslut som PBL anvisar och inte i onödan laborerar med andra former, vilka kan medföra oklarhet om vad som rättsligt sett äger rum. Att ett behov av tydlighet gör sig gällande även med hänsyn till tillämpningen av reglerna om rätt att ta ut avgift i sin verksamhet är i förevarande ären- de uppenbart. Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det sagda. Olämpligheten av att en myndighet i beslutsliknande former tolkar (förtydligar) egna beslut (Dnr 2174-1998) anmälde att en förrättningslantmätare vid Lantmäteri- myndigheten i län efter beslut angående förrättning enligt anläggningslagen (1973:1149) om vad som skulle gälla för en gemensamhetsanläggning för i /01:JO1 hade meddelat ett förtydligande . I detta utelämnades en i beslutet angiven begränsning av vägbanan, vilket hade fått till följd att i anläggningen ingående fastighet 2:8 utsatts för intrång m.m. Anläggningsbeslutet innehåller följande: Med upphävande av gemensamhetsanläggningen ga:3 och av utlåtande akt 412 och akt 440 enligt lagen om enskilda vägar skall fortsättningsvis följande gälla: Gemensamhetsanläggning skall inrättas och omfatta: Enskilda vägen från allmänna vägen västerut t.o.m. fastigheterna 2:79 och 2:89. 2.Deltagande fastigheter i gemensamhetsanläggningen är Fastigheter enligt fastighetsförteckningen i aktbilaga AB2. Det utrymme av samfällda vägar och enskilda fastigheter som den befintliga vägen och vägområdet upptar och som kan behövas för iståndsättningsåtgär- der. Tomtmark upplåtes ej mer än vad befintlig väg gör . 4.Anläggningen övertages så snart anläggningsbeslutet vunnit laga kraft. 5.I övrigt skall gälla: Vägbanan skall vara högst samt skall vägdiken och mötesplatser an- ordnas efter vad som kan behövas. Vägen skall hållas öppen för fordonstrafik året om. Vägen får begränsas för tyngre trafik under tjällossning. Skador som då åsamkas vägen av tung trafik skall betalas av den delägare som ansvarar för transporten. För åstadkommande av trafiksäkra siktförhållanden medgives rätt att röja all vegetation inom från vägkant eller dikes ytterkant där så behövs. Denna rättighet gäller ej inom 2:8. I skrivelsen med förtydligande av anläggningsbeslutet, riktad till , anförde förrättningsmannen följande. Med anledning av att tolkningsproblem har uppstått rörande innehållet i mitt anläggningsbeslut av i ärende FTV096140 vill jag lämna följande förtydligande. Beslutet är uppdelat i 5 delar. del 1 avser en beskrivning om vilken väg som avses. Entydigt och torde inte kunna missuppfattas. del 2 talar om vilka fastigheter som skall deltaga i väghållningen del 3 anger vilken mark som beslutet avser skall upplåtas till Munka- boda . Således upplåtes på alla fastigheter som vägen passerar 2. dessutom till vägen hörande vägområde i vilket ingår befintliga vägdiken (till diket hör botten + båda slänterna). Den utgör en bra illustration på detta. 3. dessutom mark härutöver som kan behövas för framtida I Munkabodas fall torde här inbegripas nya vägdiken och mötesplatser. Sådana får anordnas efter behov. del 4 anger när ansvaret för vägens skötsel tidsmässigt börjar del 5 avser dels vilka krav som gäller för vägens standard och skötsel samt också dels den ytterligare rätt som föreningen fått på alla andra fastigheter längs vägen undantaget 2:8. Rätten avser möjlighet att kunna röja skymmande vegetation i kurvor pga trafik- säkerhetsskäl. Rätten gäller högst ut från vägområdets ytterkant. Konkret gäller således att inom 2:8 gäller endast vad som angivits under 2 och 3 ovan. Efter remiss yttrade lantmäterimyndigheten följande. Genom anläggningsbeslut (dnr FTVO 96140) ingår den ifråga- varande vägen i en gemensamhetsanläggning som efter lagakraftvinnande erhållit registerbeteckningen ga:4. I anläggningsbeslutet anges bl.a. följande: a)Vägbanan skall ha en bredd om högst . b)Vägdiken och mötesplatser skall anordnas efter vad som kan behövas c)För åstadkommande av trafiksäkra siktförhållanden medgives rätt att röja all vegetation inom från vägkant eller dikes ytterkant där så behövs. Denna rättighet gäller ej inom 2:8. , som förvaltar ga:4, har således med stöd av anläggningsbeslutet rätt att ta mark i anspråk inom 2:8 i den omfattning som anges i punkterna a och b ovan. har i ett särskilt meddelande till Mun- kaboda samfällighetsförening gjort ett förtydligande av anläggningsbeslutets innehåll. finner att förtydligandet avviker från anläggnings- beslutet vad avser vägbanebredden. I förtydligandet anges att gemensamhets- anläggningen omfattar vägbana med befintlig bredd i stället för högst som angivits i anläggningsbeslutet. Förtydligandet utgör dock inget beslut från sida och har ingen rättsverkan. Om avvikelser föreligger mellan förtydligandet och det lagakraftvunna anläggningsbeslutet gäller det . I ett beslut anförde VWI -2 (NEHUJ följande. Jag vill inledningsvis framhålla att jag inte uttalar mig om innehållet i sak i det förtydligande som gjordes . Jag noterar endast på samma sätt som anges i lantmäterimyndighetens remissvar att förtyd- ligandet avviker från anläggningsbeslutet genom att det inte uttryckligen anges att vägbanan skall vara högst . Vad jag tar upp är i stället frågan om tillåtligheten och lämpligheten av att på sätt som skett i efterhand komplettera ett lagakraftvunnet förrättnings- beslut med uttalande till ledning för hur beslutet skall tolkas. Någon författningsbestämmelse som reglerar ett sådant förfarande finns inte vare sig med allmän giltighet eller med särskild inriktning på lant- I 26 § förvaltningslagen (1986:223) anges att ett av en förvaltnings- myndighet meddelat beslut, som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet, varvid särskilda formföreskrifter skall iakttagas. Någon sådan situation där denna bestämmelse blir tillämplig är det emellertid inte fråga om här. Verkan av ändrade förhållanden kan enligt 35 § anläggningslagen under vissa omständigheter föranleda en ny förrättning. Av paragrafen framgår att det även utan att sådana förhållanden inträtt är möjligt att hålla en ny förrättning om ett klart behov av omprövning framkommit. infördes genom en lagändring 1990 och motiverades närmast av behovet att kunna modifiera villkoren för en anläggning med hänsyn till vunna erfaren- heter (se prop. 1988/89:77 s. 75). Huruvida denna bestämmelse hade kunnat vara tillämplig på förevarande fall är tveksamt och frågan går under alla förhållanden inte att bedöma på det material som är tillgängligt i JO-ärendet. En lösning enligt denna ordning torde också vara förknippad med vissa En annan rättelsemöjlighet anvisas som ett extraordinärt rättsmedel i 15 kap. 10 § fastighetsbildningslagen (1970:988) som enligt 30 § anläggnings- lagen är tillämplig också på anläggningsförrättningar. kan lantmäterimyndigheten söka rättelse hos fastighetsdomstolen i förrätt- ning som är behäftad med grövre fel eller som av annan orsak inte bör registreras t.ex. att ett beslut fått en så dunkel utformning att det är omöjligt att utläsa innebörden av beslutet (se och , Fastighetsbild- En kommentar, 2 u. 1991 s. 455 f.). detta lagrum i förevarande fall torde dock inte föreligga eftersom anlägg- ningsbeslutet inte kan anses behäftat med kvalificerade brister av här nämnt Frågan är då om förrättningsmannen på någon annan grund kan eller är skyldig att tillhandagå med en närmare tolkning av sitt förrättningsbeslut. 4 § förvaltningslagen föreskrivs att varje myndighet skall lämna upp- lysningar, vägledning och råd eller annan hjälp till enskilda i frågor som rör Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och Bestämmelsen tar när det gäller handläggning av ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild i första hand sikte på myndighetens serviceskyldighet innan myndigheten har fattat beslut i ärendet. det att ett ärende har avslutats för myndighetens del kan bestämmelsen bli Som ett exempel nämns i kommentaren till Nya förvaltningslagen (, 5 u. 1999 s. 55) att en enskild vill förhöra sig om möjligheten att få beslutet ändrat trots att klagotiden löpt ut. Ett annat exempel kan vara att myndigheten till massmedier, en part eller 2000/01:JO1 någon annan kommenterar sitt beslut. Något rättsligt hinder för detta föreligger inte låt vara att det i vissa fall varom här inte är fråga finns inskränkningar i detta avseende i sekretesslagen (1980:100). Ett sådant uttalande kan ta sikte på att förklara de ställningstaganden som gjorts i beslutet och vad som varit avgörande vid bestämmande av utgången. Det kan också röra sig om frågor som har med verkställighet av beslutet att göra. Det är inte uteslutet att myndigheten också i situationer där fråga uppkommit om innebörden av myndighetens beslut kan bidra med någon form av förklaring av beslutet som kan förhindra en feltolkning av detsamma eller ett överklagande i onödan till nästa instans. Här måste dock myndigheten iaktta stor försiktighet så att den inte i efterhand gör en saklig omprövning av sitt eget beslut eller skadar tilltron till sin egen opartiskhet. Vad jag nu uttalat avser muntliga eller skriftliga uppgifter som myndigheten förmedlar till enskilda och andra. En helt annan sak är det om myndigheten i efterhand gör ett auktoritativt uttalande till ledning för tolkningen av ett beslut och tar in detta uttalande i ett med beslut jämförbart dokument. Ett sådant förfarande måste betecknas som klart olämpligt. Detta är självfallet särskilt framträdande när det kan föreligga motstridiga intressen i det ärende som omfattas av ursprungsbeslutet. I förevarande fall tillkom det av förrättningsmannen gjorda förtydligandet i ett sammanhang där såvitt kan utläsas av de i JO-ärendet tillgängliga handlingarna delade meningar förelåg om det ursprungliga beslutets inne- börd. Att i ett sådant läge gå ut med ett skriftligt tolkningsbesked rubricerat Förtydligande i anläggningsbeslut och undertecknat i tjänsten av den berörde förrättningsmannen är helt olämpligt. Genom detta förfarande har myndigheten gått långt utöver de ramar som gäller för serviceplikten i förvaltningslagen. Särskilt betänkligt blir det naturligtvis om förtydligandet kan uppfattas som om det i en viktig sakfråga avviker från vad som föreskrivs i ursprungsbeslutet. Tiden för överklagande av förvaltningsbeslut (Dnr 4150-1999, del av) I några ärenden har iakttagits att myndigheter som meddelat ett överklagbart beslut i efterhand medgett att överklagandetiden skulle beräknas från en senare tidpunkt än den då klaganden fick del av beslutet. Så var bl.a. fallet i ett ärende som gällde ett av i kommun meddelat beslut angående bygglov. Nämndens beslut kom veder- börande (anmälaren E.H:s båda barn) till del . I en skrivelse bekräftade de mottagandet av beslutet och begärde anstånd med ett eventuellt överklagande efter att de erhållit vissa begärda handlingar. Detta beviljades av stadsarkitekten i en skrivelse . I ett beslut anförde VWI -2 (NEHUJ bl.a. följande. Av 13 kap. 3 § första stycket PBL framgår att bestämmelser om över- klagande av beslut om bl.a. bygglov, rivningslov eller marklov finns i 2325 §§ förvaltningslagen. Av dessa paragrafer framgår bl.a. följande. En skrivelse med överklagande skall ges in till den myndighet, som har meddelat det överklagade beslutet, och skall ha kommit in dit från den dag då klaganden fick del av beslutet. Beslutsmyndig- heten prövar om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid (s.k. rättidsprövning) och skall, om detta är fallet, överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som skall pröva överklagan- det. Har skrivelsen kommit in , skall den som regel avvisas. I förevarande fall hade E.H:s barn i en telefaxskrivelse till miljö- och bekräftat att de hade mottagit nämndens beslut av . Överklagandetiden började lagenligt löpa och rättidsprövningen, vid ett över- klagande, skulle alltså ske med utgångspunkt i detta datum. Någon rätt för myndigheten att efter eget skön bestämma överklagandetiden och hur den skall beräknas finns inte. Nämnden översände en begärd handling till E.H:s barn och meddelade att överklagande- tiden kommer att räknas från det datum ni erhållit dessa hand- lingar. Detta meddelande är med hänsyn till gällande bestämmelser ägnat att förvåna. Än mer anmärkningsvärt finner jag det att miljö- och byggnads- nämnden i sitt remissvar trots att tillämplig paragraf i förvaltningslagen angetts i remissen uttalat att det ansågs rimligt att bevilja anstånd med överklagandet. Vissa iakttagelser och uttalanden med anknytning till förmynderskapslagstiftningen (Dnr 35193521-1999 och 4517-1999) Frågor som har anknytning till förmynderskapslagstiftningen kan få mycket ingripande verkningar för den enskilde. Det är därför ytterst angeläget att sådana ärenden handläggs korrekt och med omsorg. Mot bakgrund härav har JO Pennlöv som denna berättelse omfattar ägnat detta område särskild uppmärksamhet. Ett flertal klagomålsärenden har avgjorts och fyra inspektioner har företagits, nämligen av Överförmyndarna i , och Falu kommuner (dnr 35193521-1999) samt av i (dnr 4517-1999). I det följande redovisas uttalanden som förekommit i några av JO Pennlöv meddelade beslut. Vid de företagna inspektionerna har konstaterats ett flertal brister i handläggningen av förmynderskapsärenden. Med anledning framför allt av vad som framkom i och fann JO anledning att erinra om de regler som gäller för registrering av allmänna handlingar. I inspektions- protokollen återgav han därför vad han anförde i denna fråga vid sin inspektion av i (dnr 4287- 1997) enligt följande. Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § sekretesslagen skall allmän handling, när den kommit in till eller upprättats hos myndighet, utan dröjsmål registreras. Enligt 15 kap. 2 § sekretesslagen skall det av registreringen framgå datum då handlingen kom in eller upprättades och diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen samt i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats och i korthet vad handlingen rör I undantagsfall skall uppgifter av de två sistnämnda slagen utelämnas eller särskiljas, nämligen om det behövs för att registret i övriga delar skall kunna företes för allmänheten. Det skall understrykas att de ifrågavarande uppgifterna skall framgå av registreringen Det räcker således inte med att varje separat upprättad eller inkommen handling innehåller uppgift om datum och diarienummer etc. Man kan också uttrycka det så att det skall vara möjligt att utan några förkunskaper om ärendet och utan tillgång till några andra handlingar än själva registret, dvs. dagboksbladet fastställa vilka handlingar som in- kommit och upprättats i ärendet. När det gäller diarienummer eller liknande beteckning i överförmyndarnas verksamhet kan personnumret vara en naturlig och lämplig beteckning. i åsätter varje akt ett löpande registreringsnummer. Huvudsaken är att det går att hänföra varje handling till en särskild akt. Om den beteckning som används framgår av varje separat handling i akten, och handlingen dessutom aktbilageras samt aktbilagenummer också anges i registret (dagboksbladet) skapas en godtagbar säkerhet i diarieföringen såvitt avser identifikationen av handlingen. Beträffande handlingar som är offentliga anvisas i 15 kap. 1 § sekretess- lagen ett alternativ till registrering, nämligen att handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in Förekomsten av offentliga handlingar i ärenden som 2000/01:JO1 handläggs av överförmyndare torde dock vara begränsat med hänsyn till den starka sekretess som råder i nämnda verksamhet enligt 9 kap. 14 § sekretess- lagen. Enligt paragrafen gäller sekretess hos överförmyndare eller överför- myndarnämnd i ärende enligt för uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i . I sekretesslagen finns också andra undantag från registreringsskyldigheten. Dessa är dock antingen inte tillämpliga över huvud taget i överförmyndarnas verksamhet eller av begränsad praktisk betydelse för denna. Jag går därför inte närmare in på dessa undantag. Det noterades att överförmyndarnämnden till hade uttryckt att nämnden egentligen inte är skyldig att föra dagbok men att sådan nu upprättats eftersom krävt detta. JO fann av denna anledning, för undvikande av missförstånd, skäl att till protokollet låta anteckna följande. De krav på löpande registrering som uppställts i 15 kap. 2 § sekretesslagen kan sägas innebära just att en slags dagbok skall föras. Detta register över inkommande och upprättade handlingar behöver naturligtvis inte nödvän- digtvis kallas dagbok. Det viktiga är att varje myndighet som inte omfattas av något av de ovan angivna undantagen från registreringsskyldigheten ser till att myndighetens diarieföring når upp till sekretesslagens krav. Av naturliga skäl går det inte att på ett detaljerat sätt ange hur registre- ringen skall utformas i det enskilda fallet. För överförmyndarnämndens del framstår det dock som lämpligt att fortsätta på den inslagna vägen, d.v.s. att föra dagbok på aktomslaget och därvid ange datum då handling inkom eller upprättades, ett aktbilagenummer (genom vilken varje handling i akten kan identifieras), från vem handlingen inkommit (t.ex. skrivelse från gode mannen) alternativt till vem den expedierats (föreläggande till gode mannen) och i korthet vad handlingen rör (årsredovisning). Icke expedie- rade tjänsteanteckningar (t.ex. uppgifter inhämtade vid telefonsamtal) benämns t.ex. tjänsteanteckning eller Tel. med N.N. Vad gällde i framhöll JO det anmärk- ningsvärda i att åtgärder inte hade vidtagits för att komma till rätta med rutinerna för registrering av handlingar, eftersom han vid en tidigare inspektion 1992 riktat kritik mot nämnden i just detta avseende. Vid inspektionerna har vidare noterats att bestämmelserna om gode mäns och förvaltares m.fl. redovisningsskyldighet inte alltid efterlevs och att det föreligger vissa brister i överförmyndarnas handläggning och kontroll av dessa frågor. I hade sålunda i stort sett samtliga årsräkningar godkänts trots att de inte avgetts på heder och samvete. Med anledning härav har JO gjort följande uttalande. I 14 kap. 15 § första stycket föreskrivs följande. Förordnade förmyndare, gode män och förvaltare skall före i en årsräkning till överförmyndaren redogöra för förvaltningen under föregående år av egendom som har stått under ställföreträdarens förvaltning. ningen skall avges på heder och samvete. Motsvarande gäller förteckningar enligt 14 kap. 1 § och 13 kap. 3 § . JO underströk att det ovan angivna kravet på avgivande på heder och samvete är ovillkorligt samt att årsräkningar eller förteckningar som saknar föreskriven påskrift inte får godkännas, eftersom handlingarna i det skicket inte kan anses utgöra några förteckningar eller årsräkningar i mening. De som lämnar osanna uppgifter skall kunna träffas av straffansvar enligt 15 kap. 10 § . Påteckningen på heder och samvete har 2000/01:JO1 därmed också en viktig pedagogisk funktion genom att uppmärksamma uppgiftslämnaren på vikten av att lämna korrekta uppgifter. Årsräkningar och andra handlingar vilka enligt skall avges på heder och samvete skall därför återsändas till ingivaren för komplettering om föreskriven påteckning saknas. I två ärenden vid i , vilka härrörde från kommunens s.k. förvaltarenhet, har uppmärksammats att årsräkningarna var utformade som en årsredovisning för ett företag.