frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — inför 2000-talet Den av talmanskonferensen tillsatta har utarbetat ett förslag med . Med anledning härav föreslår riksdagsstyrelsen följande. antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i regeringsformen. antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i riksdagsordningen. antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. uppdrar åt riksdagsstyrelsen att inom riksdagsförvaltningen utveckla möjligheten att bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika budgetförslag (avsnitt 4.3.5). tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om särskilda resultatskrivelser (avsnitt 4.3.6). tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om lagrådsgranskning av skatteförslag i budgetpropositionen (avsnitt 4.4.2). tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen (avsnitt 4.7.1). godkänner riktlinjerna för arbete med uppföljning och utvärdering (avsnitt 5.7). godkänner riktlinjerna för arbete med EU-frågorna (avsnitt 6.1-6.9). tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om information från regeringen till utskotten, och kammaren om EU-frågor (avsnitt 6.3, 6.4, 6.5, 6.6). tillkännager för regeringen som sin mening vad kommittén anfört om utredning av frågan om allmänhetens tillgång till EU-information (avsnitt 6.9). Förändringar i utskottens arbetsformer godkänner riktlinjerna för förändringar av utskottens arbete (avsnitt 7.4.3). godkänner vad som anförts om erforderliga resurser för att genomföra kommitténs förslag (avsnitt 7.4.4). I detta beslut har förutom talmannen deltagit: , Per , , , , , , , och . , , , och (alla s) anför: I avgav de socialdemokratiska ledamöterna en reservation angående problemet med dubbelarbete (reservation 1, avsnitt 4.3). Vi delar de synpunkter som där framförs och vidhåller förslaget i reservationen. Särskilt yttrande av företrädare för parti som inte är representerat i styrelsen () anför: I avgav jag en reservation till förmån för Europaparlamentarikernas rätt att delta i debatter i kammaren (reservation 2, avsnitt 6.5 och 6.7). Det är beklagligt att riksdagsstyrelsen inte ställer sig bakom detta förslag. beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att se över och utvärdera vissa frågor rörande arbetsformer. Utredningen, som antagit namnet , inledde sitt arbete . Ordförande för kommittén är talman . Ledamöter är eller har varit riksdagsledamöterna (), (), (), Per () fr.o.m. 1999-09-29, () , (), (), (), (), () och (). I arbetet med att ta fram föreliggande huvudbetänkande har kommittén biträtts av en expertgrupp med riksdagsdirektör som ordförande. Ledamöter i expertgruppen har varit f.d. kanslichef (sekreterare), föredragande (bitr. sekreterare), föredragande (bitr. sekreterare), föredragande Hans Hegeland (bitr. sekreterare), kanslichef , bitr. kammarsekreterare , bitr. kammarsekreterare , kanslichef och kanslichef . Till grund för detta betänkande ligger det arbete som utförts i de tre särskilda parlamentariska referensgrupper som kommittén utsett att utreda olika delfrågor. I bilagorna 4-6 (särskild volym) redovisas referensgruppernas rapporter. Härmed överlämnas kommitténs huvudbetänkande inför 2000-talet. Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Kommitténs arbete fortsätter med vissa kvarstående frågor. ////Hans Hegeland // Riksdagskommitten behandlar i detta betänkande, som är kommitténs huvudbetänkande, tre av sina huvuduppgifter. Den första av dem gäller att utvärdera den nya budgetprocessen och överväga behovet av förändringar. Den andra uppgiften avser en kartläggning och analys av nuvarande former och resurser för uppföljning, utvärdering och kontroll. Den tredje uppgiften går ut på att utreda behovet av förändringar i organisation och arbetssätt i syfte att stärka ställning när det gäller arbetet med EU-frågor. För var och en av dessa uppgifter har kommittén utsett en särskild parlamentarisk referensgrupp. Referensgrupperna har fortlöpande avrapporterat sitt arbete till kommittén och avlämnat sina slutrapporter, vilka finns som bilaga 4-6 till detta betänkande. Betänkandet är disponerat på följande sätt. Efter en kortfattad redovisning av kommitténs uppdrag och arbetssätt inleds betänkandet med en redogörelse för hur riksdagsarbetets miljö förändrats (kap. 3). I kap. 4-6 behandlar kommittén de tre huvuduppgifterna på grundval av referensgruppernas förslag. Kap. 7 innehåller en samlad bedömning av konsekvenserna av förslagen för utskottens arbete och vilka ytterligare åtgärder som krävs för att intentionerna bakom de olika reformförslagen skall uppfyllas. I kapitel 8 analyserar kommittén förslagen i ljuset av grundläggande uppgifter. I kap. 9 redovisas vilka återstående uppgifter som kommittén har. Kommitténs förslag föreslås träda i kraft i och med 2001/. Förändringar i riksdagsarbetets miljö (kap. 3) Det nya personvalssystemet inrymmer en potential för förändringar i riksdagsarbetet även om genomslaget inte var så kraftigt . En följd av reformen kan dock bli att det individuella, synliga, politiska agerandet i ökar. Det kan bli ännu vanligare att väcka motioner och ställa interpellationer och frågor. Övergången från ett fem- till ett sjupartisystem i har haft olika effekter på arbetet i . Fler partier har krävts för att skapa majoritet, som kombinationsmöjligheterna ökat. De parlamentariska förhållandena var osäkrare första hälft än under dess senare hälft. Visserligen hade de regeringar som satt i allmänhet ett starkare stöd i än regeringarna . Men å andra sidan har partisamarbetet haft en fast, omfattande och tämligen långsiktig karaktär. För del har detta inneburit att majoriteten för regeringens förslag har varit säkrad på förhand genom uppgörelser mellan regeringen och de samarbetande partierna. t.o.m 1988 återvaldes av ledamöterna. val har återvalsfrekvensen legat klart lägre, . Den ökade ledamotsomsättningen hänger främst samman med den ökade rörligheten i partisystemet och en ökad avgångsfrekvens bland ledamöterna. Den ökade nyrekryteringen har haft konsekvensen att de samlade erfarenheterna bland riksdagsledamöterna av arbetet i och dess olika organ samt i partigrupperna har minskat. Det ökade inflödet av nya människor i har inneburit en stimulans till förnyelse. Kvinnornas numerära representation i har ökat mindre än . Trots denna uppbromsning av ökningstakten (vilken kanske är naturligt ju man kommer) har kvinnornas ställning i utan tvekan stärkts i olika avseenden. förelåg en underrepresentation av kvinnor bland de ordinarie utskottsledamöterna. Därefter har representationen ungefärligen motsvarat kvinnornas andel av riksdagsmandaten. Före valet var det 7 av 16 utskott som aldrig haft en kvinnlig ordförande. Efter valet återstår bara två sådana utskott. När det gäller omfattningen av ledamöternas politiska uppdrag utanför - i kommun, landsting, statliga utredningar och styrelser - har det rått en stor stabilitet . Den utbyggnad av partigruppernas tjänstemannakår som ägde rum skedde successivt även om tempot i utbyggnaden ökade . Inriktningen var också i huvudsak stabil: utredarna knöts till partigruppen och dess olika organ medan de enskilda ledamöterna försågs med kontorshjälp. har utbyggnadstakten ökat som ledamöterna erhåller stöd av mer kvalificerade handläggare. Under har det skett en viss förskjutning av fokus för de organiserade intressenas påverkan från organ med korporativa inslag till de ordinarie statsorganen, däribland . Till en del sker denna påverkan öppet, bl.a. genom skrivelser till utskott och uppvaktningar av ledamöter och utskott. Men den vanligaste formen är direkta, vanligen muntliga kontakter med politiker och tjänstemän. Tendensen till internationalisering av riksdagsarbetet är tydlig såväl i fråga om utbyggnaden av de institutionella kontakterna som beträffande innehållet i riksdagsarbetet. Ledamöternas kontakter har inte utvecklats lika påtagligt. har blivit tillgängligare för medborgarna . Genom datoriseringen av riksdagstrycket och dettas utläggning på Internet kan man snabbt och oberoende av tidpunkt skaffa sig aktuell information om riksdagsarbetet. De ökade TV-sändningarna direkt från ger också vidgade möjligheter att följa arbetet. De direkta kontakterna mellan medborgare och riksdagsledamöter har fått en ny och viktig kanal i e-posten. Trots de ökade informations- och kontaktmöjligheterna har dock förtroendet för minskat. Det sjunkande förtroendet för är dock inget isolerat fenomen vare sig i jämförelse med hur förtroendet utvecklats för andra politiska institutioner i eller i jämförelse med utvecklingen i andra länder. Forskningen har inte kunnat ge någon tillfredsställande förklaring till det minskande förtroendet. En rimlig utgångspunkt är dock att förtroendet borde kunna påverkas i positiv riktning om fullgör sina uppgifter på ett ännu bättre sätt än . Utvärdering av budgetprocessen (kap. 4) Övergripande utvärdering av budgetprocessen Intentionerna bakom reformen av budgetberedning har i huvudsak uppfyllts. Den reformerade budgetprocessen är i viktiga avseenden bättre än den tidigare. Rambeslutsmodellen har lett till förbättrad koordinering i budgetarbete. Införandet av utgiftstak och en lagenlig skyldighet för regeringen att följa såväl utgiftstak som ramar för utgiftsområdena har gett förbättrad möjlighet att kontrollera statsutgifternas utveckling. Budgetlagen har bidragit till en uppstramning av budgetprocessen och bättre översikt över centrala bestämmelser för statsbudgeten. Rambeslutsmodellen har förstärkt en minoritetsregerings möjlighet att få igenom sitt budgetförslag. Den försvårar för olika majoriteter att öka anslag utan samtidig finansiering under riksdagsbehandlingen. Bruttoredovisning, en fullständigare budgetproposition, slopandet av förslagsanslag och ökade krav på uppföljning har stärkt ställning. Dessa förändringar ledde till ökat informationsvärde av statsbudgeten och ökad skyldighet för regeringen att återkomma till vid befarade eller konstaterade avvikelser från beslut. Övergången till kalenderårsbudget och beredning av budgeten i har medfört en koncentration i tiden av den årliga behandlingen av budgetpropositionen. ambition att arbete med anledning av den ekonomiska vårpropositionen skulle vara övergripande och långsiktigt har emellertid inte uppfyllts. Arbetet i med vårpropositionen har tenderat att bli detaljinriktat, och effekten av den nya budgetprocessen har därför i praktiken blivit att budgetarbete bedrivits . Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetpolitiska restriktioner är viktiga planerings- och styrningsinstrument i budgetprocessen. Erfarenheterna visar att klarade av att hantera budgeten under ett valår. Problem kan emellertid uppstå valår med regeringsskiften om regeringsförhandlingarna drar ut . I så fall får alternativa beredningssätt tillämpas, beroende på den aktuella situationen. Arbetsfördelningen över året i är fortfarande ojämn. Det behövs förändrade rutiner för planeringen av riksdagsarbetet , främst genom att propositioner avlämnas i jämnare takt. Problemet med dubbelarbete vår och höst Budgetprocessen behöver modifieras för att minska dubbelarbetet och koncentrera budgetberedningen . Syftet bör vara att renodla själva budgetregleringen . Riksdagsbehandlingen av vårpropositionen bör ägnas åt en kombinerad makroekonomisk och ideologisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Dessutom bör arbetsformerna anpassas så att uppföljning och utvärdering blir integrerade inslag i budgetprocessen. För att undvika dubbelarbetet skall inte ta ställning till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområdena . Dessutom bör regeringen inte lägga förslag om utgiftstak för staten i vårpropositionen, utan utgiftstak för år 3 behandlas i budgetpropositionen. Förslaget till riksdagsbeslut i vårpropositionen bör innehålla förslag om att godkänna allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken. Tydligheten och jämförbarheten mellan propositionens och motionernas förslag bör öka. Därför anser vi att bör ges i uppdrag att förbättra stödet till oppositionspartierna genom att utveckla metoder för att bedöma makroekonomiska och fördelningsmässiga konsekvenser av partiernas olika budgetalternativ. För att förbättra möjligheter att arbeta med uppföljning och utvärdering i budgetsammanhang bör regeringen i skrivelser lämna resultatredovisningar. Skrivelser bör lämnas för alla utgiftsområdena, men behöver inte vara en heltäckande redovisning av utgiftsområdet utan kan med fördel vara en fördjupad redovisning och analys av vissa av verksamheterna inom utgiftsområdet. I skrivelserna bör resultaten för olika verksamheter redovisas och ställas i relation till målen för verksamheterna och till förbrukade resurser. De inledande samordningsproblem som uppstod mellan finansutskottet och skatteutskottet har kunnat lösas. En praxis har etablerats för ärenderemittering och yttrandeförfarande som innebär att potentiella problem har kunnat hanteras inom ramen för den nya processen. Vi har kunnat konstatera att regeringen i några fall inte har hunnit inhämta yttrande från Lagrådet över inkomstpåverkande lagförslag i budgetproposi-tionen. Lagrådsgranskningen har i stället i dessa fall genomförts under ären-dets beredning i . Detta innebär emellertid att en viktig del av regeringens beredningsansvar i dessa lagstiftningsärenden har flyttats över till . Vi anser att den bästa lösningen på detta problem är att regeringen undersöker vilka möjligheter som finns att ändra arbetsformer för att motverka att lagrådsgranskningen behöver genomföras under utskottsberedningen. Budgetdebatterna i kammaren fyller en viktig funktion i budgetberedning. Dessa debatter upptar en stor del av kammarens sammanträden med ett högt antal deltagande ledamöter. Det finns emellertid anledning att överväga om budgetdebatterna kan vitaliseras och koncentreras i tiden. Statsråden deltar i viss utsträckning i budgetdebatterna. Deras medverkan verkar stimulerande på deltagandet i debatterna och ökar intresset för dem. Det är angeläget att planera arbetet på ett sådant sätt att upprepade debatter i samma ämnen undviks under ett och samma . Budgetdebatterna bör som huvudregel vara sammanhållna och inte ämnes-indelade. Den allmänpolitiska debatten bör flyttas och förläggas efter den partiledardebatt som brukar följa efter den allmänna motionstidens utgång. För att få en rationellare och jämnare arbetsbelastning i är det angeläget att de ansträngningar som regeringen gör för att undvika anhopningar i av propositioner fortsätter. bör utveckla planeringen av sitt arbete. Utgångspunkten för det arbetet bör vara att betrakta mandatperioden som planeringsperiod. Vi anser att det behöver göras ändringar i riksdagsordningen för att möta den utveckling som ägt rum när det gäller budgetfrågornas hantering i . Vi har emellertid valt att i huvudsak inte lägga fram några förslag med anledning av uttalanden i samband med införandet av budgetlagen. De bestämmelser som tog upp är föremål för överväganden inom ramen för det utvecklingsarbete i fråga om den ekonomiska styrningen, , som pågår inom . Vi anser att det inte är lämpligt att nu föreslå ändringar i bestämmelser som snart kan komma att ändras i viktiga delar utan förutsätter att våra bedömningar om de aktuella bestämmelsernas placering övervägs i samband med beredningen av förslag (Ds 2000:63) och de förslag som lagts fram i betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61). Vi anser att bedömningar när det gäller riksdagsordningens tilläggsbestämmelse om den ekonomiska vårpropositionen bör följas upp genom att bestämmelserna ändras så att den ekonomiska vårpropositionen blir obligatorisk. Vi föreslår därför en ändring i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.2.1. Bestämmelsen formuleras så att det tydligare framgår att det inte krävs att förslag om tilläggsbudget måste ingå i den ekonomiska vårpropositionen. Vi föreslår också vissa ändringar i 39 och 40 §§ budgetlagen som en följd av förslaget att den ekonomiska vårpropositionen inte skall innehålla förslag till utgiftstak eller preliminära ramar för utgiftsområdena. Vi anser också att regeringsformen i likhet med vad anfört bör innehålla en bestämmelse som hänvisar till budgetbestämmelserna i riksdagsordningen och budgetlagen. Vi föreslår att den nya bestämmelsen tas in i 9 kap. 11 § regeringsformen och nuvarande 11-13 §§ betecknas 12-14 §§. Vi har under vårt arbete kunnat konstatera att ramarna för utgiftsområdena har fått en mer beständig betydelse än som ursprungligen var avsett. Vi föreslår därför en ändring i 5 kap. 12 § riksdagsordningen som slår fast denna ändrade betydelse. Slutligen föreslår vi att det i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1 införs en ny bestämmelse som slår fast att ändringar i fråga om indelningen i utgiftsområden måste beslutas av i samband med vårpropositionen. arbete med uppföljning och utvärdering (kap. 5) och de nya styrformerna Den statliga styrningen har byggts upp kring mål- och resultatstyrningen. Styrmodellen förutsätter ett flöde av styr- och kontrollinformation. För att tillhandahålla nödvändig information som underlag för kontroll och styrning krävs uppföljning och utvärdering. Uppföljning och utvärdering sker i olika former. resurser för uppföljning och utvärdering bildades i enlighet med förslag en särskild metodgrupp bestående av tjänstemän med uppgift att stödja utskotten i deras arbete med uppföljning och utvärdering - den s.k. utvärderingsgruppen. Gruppen har arrangerat en rad utbildningsinsatser - riktat både mot tjänstemän och folkvalda. Särskilt avsatta medel har funnits /94 för att stödja utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete. Den ekonomiska ramen uppgick det första budgetåret till och därefter till ca . Dessa medel har endast delvis tagits i anspråk av utskotten. Vad och hur har följt upp och utvärderat? 27 rapporter har publicerats i serien Utredningar från () . Fyra utskott har arbetat och arbetar fortfarande med särskilda uppföljningsgrupper. Men även andra modeller för det praktiska uppföljnings- och utvärderingsarbetet finns inom utskotten. Utskottens efterfrågan på biträde från revisorers kansli för uppföljning och utvärdering har varit av tämligen begränsad omfattning. Mer omfattande uppföljningsuppdrag från utskotten till är ovanliga. I en rapport som tagit fram dras slutsatsen att resultatstyrningsreformen har ett begränsat genomslag i . finner också att resultatinformationen i liten utsträckning kom till användning i utskottens ställningstaganden i budgetbetänkanden . Arbetet med uppföljning och utvärdering redovisas mycket olika i utskottens verksamhetsberättelser. Synen på uppföljning och utvärdering Av intervjuer med och enkätsvar från ett antal enskilda ledamöter framgår att dessa anser att utskotten bör lägga ner mer tid på att följa upp och utvärdera sina beslut och att uppföljningsarbetet måste prioriteras. I intervjuer med kanslicheferna vid utskotten är ett genomgående tema att ledamöternas intresse för uppföljning och utvärdering upplevs som svagt. En del kanslichefer vid utskotten anser också att utskottskanslierna inte kan vara pådrivande i uppföljningsarbetet om inte ledamöterna ger uttryck för detta. I intervjuer med partiernas kanslichefer uttalas att utskotten måste arbeta mycket mer med uppföljning och utvärdering. En förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i Vi anser att i ökad utsträckning skall följa upp och utvärdera fattade beslut för att åstadkomma ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutsprocessen. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet är en naturlig del av kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter och att bestämma om användningen av statsmedel. skall också granska rikets styrelse och förvaltning. Från konstitutionella utgångspunkter har således ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. får med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut möjlighet att pröva innehållet i och ta ställning till de - i första hand - övergripande mål som är fastlagda på olika politikområden. Vi föreslår att en handlingsplan för det fortsatta arbetet upprättas med följande inslag: Av riksdagsordningen skall framgå att utskotten skall följa upp och utvärdera riksdagsbeslut En förbättrad verksamhetsplanering måste åstadkommas i utskottsarbetet Utskotten måste bli mer aktiva och ta ett större ansvar för att ta initiativ till uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter Ett återkommande erfarenhetsutbyte bör ske inom ramen för ordförandekonferensens verksamhet Ökad systematik i resultatinformationen bör tillämpas även i andra propositioner än budgetpropositionen En särskild stödfunktion för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering bör inrättas Högre krav på utskottens verksamhetsberättelser Ökade resurser för uppföljnings- och utvärderingsarbetet. arbete med EU-frågor (kap. 6) Utskotten skall ha en stark roll i arbete med EU-frågor. Utskotten skall följa viktiga frågor under kommissionens beredningsprocess och under den fortsatta beslutsprocessen. Utskottens planering bör ske både på lång sikt över mandatperioden och på kort sikt över . EU-frågorna bör ingå som en integrerad del av utskottens ärendehantering och tas upp i betänkanden som behandlar näraliggande frågor. Utskotten kan också ta ett utskottsinitiativ och föreslå kammaren att göra ett tillkännagivande. Utskott kan avge yttrande till . Samtliga utskott bör upprätta en EU-promemoria över EU-frågorna på sitt beredningsområde. Det är för den offentliga debattens skull önskvärt att utskotten i särskilt viktiga frågor anordnar öppna utfrågningar. hantering av den årliga EU-skrivelsen bör utvecklas så att en samlad bild av hanteringen i av EU-frågorna ges i större utsträckning. Samtliga grön- och vitböcker bör bli föremål för faktapromemorior där det också anges när fristen för remissvar till kommissionen löper ut. Regeringen bör skicka de remissvar som regeringen avger till kommissionen till kammarkansliet för vidare befordran till berört utskott. Regeringen bör redovisa expertkommittéer inom kommissionen samt de så kallade verkställighetskommittéerna för . Det är angeläget att utskotten får information från regeringen om vilka frågor som skall behandlas under ett visst lands ordförandeskap. Faktapromemoriorna bör finnas lättillgängliga i en databas i och bör inte längre delas till samtliga ledamöter utan endast till berört utskott. Utskotten bör rapportera till kammarkansliet om de vidtar någon åtgärd i den fråga som faktapromemorian rör. Det är viktigt att faktapromemoriorna upp-fyller riktlinjernas krav och innehåller relevant information. Faktapromemo-riorna bör publiceras i en särskild volym i riksdagstrycket. fungerar i stort sett enligt riktlinjerna. Nämnden bör fortsätta att verka enligt den praxis som utvecklats. Det är viktigt att utskottens synpunkter beaktas i nämndens samråd med regeringen. Det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt. Riksdagsordningens krav på "synnerliga skäl" för att skall få hålla en offentlig utfrågning skall utgå. Praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. Kammarens centrala roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt kring EU-frågorna skall utvecklas vidare. Information från regeringen om EU-frågor bör planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete. Statsministern bör alltid lämna information i nära anslutning till möten i .