frsrdg · GO04RR12 · 2001-01-01 00:00:00 — Som framkommer i föreliggande granskning kan det lätt leda till felaktiga slutsatser om invandrare betraktas som en enhetlig grupp. Förutsättningarna för att lära sig svenska språket och integreras på den svenska arbetsmarknaden skiljer sig markant, även mellan invandrare från samma ursprungsland. trädde den nya lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet i kraft . Genom den nya lagen ska det bli möjligt att i högre utsträckning än med den tidigare lagstiftningen beivra diskriminerande beteende från arbetsgivare. Diskrimineringsfrågorna behandlas också i andra sammanhang. Ett projekt drivs på om produktiv mångfald i näringslivet och på arbetsmarknaden (Regeringsbeslut ). Uppgiften är bl.a. att i ett sammanhang och ur ett tillväxtperspektiv kartlägga och analysera hur kön, klass, etnisk tillhörighet, ålder, sexuell läggning och funktionshinder påverkar enskildas möjligheter på arbetsmarknaden och till företagande. skall arbetsgruppen presentera ett förslag till nationellt program för en produktiv mångfald inom arbetsmarknad och näringsliv, för ökad tillväxt, ökad jämlikhet, ökad jämställdhet och social rättvisa. utarbetas också en nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet och etnisk diskriminering. I för utomnordiska medborgare (2000) konstateras att etnisk diskriminering har betydelse för möjligheten att få arbete. Okunskap om andra kulturer och om kvaliteten på utländska utbildningar leder enligt sannolikt till att personer med svenskt ursprung får en fördel i många rekryteringssituationer jämfört med personer födda utanför . Eftersom den nya lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering har trätt i kraft och en bred utredning berör mångfald i näringslivet och på arbetsmarknaden med inriktning på frågor om diskriminering berör föreliggande rapport inte direkt detta område. Det betyder dock inte att revisorerna är omedvetna om att diskriminering av personer födda utomlands kan förekomma hos såväl myndigheter som företag. Från invandrarpolitik till integrationspolitik har antalet invandrare i ökat kraftigt. var andelen utrikes födda av totalbefolkningen omkring en procent. Motsvarande andel hade ökat till 1970 och till , drygt 970 000 personer. Omkring hälften av de utrikes födda har förvärvat svenskt medborgarskap. bestod invandringen framför allt av arbetskraftsinvandring, men även flyktinginvandring förekom. Sysselsättningsgraden för invandrarna var högre än för totalbefolkningen. sjönk sysselsättningsgraden något för invandrarna men var fortfarande högre än för totalbefolkningen. bestod invandrargruppen i huvudsak av arbetskraftsinvandrare från . En skärpning av möjligheterna för utomnordiska medborgare att få arbetstillstånd i och ett förändrat arbetsmarknadsläge medförde att denna form av invandring minskade kraftigt . var av de utrikes födda som bodde i födda i något annat nordiskt land och var födda i . har invandringen ändrat karaktär. Andelen flyktingar och anknytningsfall har ökat. Många är födda utom . Sammansättningen av gruppen utrikes födda boende i har därför förändrats. var av invandrarna i födda i något annat nordiskt land, födda i övriga och födda utanför . Den svenska invandrarpolitiken växte fram i takt med att invandringen förändrades. Tabell 2.1 Beviljade uppehållstillstånd respektive antal personer med utländskt medborgarskap eller födda utomlands , 1995, 1998 och 1999 1990 1995 1998 1999 Totalt 37 383 32 486 39 433 37 376 Arbetskraftsinvandring* 263 190 363 343 Flyktingar 12 839 5 642 8 193 5 597 Anhöriga 22 221 19 707 21 673 21 681 Personer med utländskt medborgarskap 483 704 438 710 410 621 ** - icke nordiska 383 661 315 008 294 078 ** Utrikes födda 790 445 936 022 971 383 ** * Inkluderar inte uppehållstillstånd enligt ** Uppgift saknas I figur 2.1 nedan framgår dels samtliga beviljade uppehållstillstånd under 1980-1999, dels antalet flyktingar . fanns det i princip ingen särskild politik för invandrare. De utländska medborgare som bosatte sig i var hänvisade till de allmänna välfärdssystemen. Det rådande synsättet var att invandrarna skulle assimileras i samhället. Den generella politiken visade sig dock vara otillräcklig i vissa avseenden. Det kunde t.ex. vara svårt för den som invandrat att hävda sin ställning utan goda språkkunskaper och kunskaper om . växte således inställningen fram att en särskild politik för invandrare behövdes. fattade beslut om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken. Beslutet innebar ett avståndstagande från assimilationstanken och i stället framhölls att invandrares kulturella och språkliga bakgrund skulle främjas. Utgångspunkten var fortfarande att invandrarna skulle omfattas av de generella systemen men menade att det också behövdes en politik som riktade sig direkt till dem som invandrat till för att dessa skulle klara sig på samma villkor som svenskar och bli konkurrenskraftiga och jämbördiga. Med hjälp av särskilda åtgärder skulle de klyftor som började bli synliga mellan invandrare och svenskar motverkas. Målen för invandrarpolitiken var jämlikhet, valfrihet och samverkan. 1980 tillkallade regeringen en ny parlamentarisk utredning med uppgift att se över både invandrings- och invandrarpolitiken. Uppdraget blev i huvudsak begränsat till att följa upp genomförandet av riktlinjer och precisera dem särskilt vad gäller valfrihetsmålet. 1986 tog ett nytt invandrarpolitiskt beslut. fastställde i huvudsak de ursprungliga riktlin jerna bland annat genom att lyfta fram formuleringar som fanns riksdagsbeslut. tillkallades en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över den svenska invandrarpolitiken. överlämnade kommittén sitt slutbetänkande , framtiden och mångfalden (SOU 1996:55). I betänkandet gav kommittén en bakgrund till den dåvarande invandrarpolitiken, genomförde en analys och utvärdering av invandrarpolitiken och de invandrades situation i samt lämnade förslag till åtgärder. Betänkandet var grunden för regeringens proposition , framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). Invandrarpolitik ersattes med en integrationspolitik. I propositionen konstaterades bl.a. att syftet med den dittillsvarande invandrarpolitiken var att invandrare skulle bli delaktiga i samhällslivet på lika villkor som infödda svenska. Invandrarpolitiken riktade sig i stor utsträckning till invandrare som grupp och satte invandrarskapet och den invandrades kulturella och etniska bakgrund i centrum. Detta ledde enligt regeringen till att invandrarskap förknippades med annorlundaskap och att en uppdelning av befolkningen i "vi och dom" förstärktes. Den nya integrationspolitiken riktar sig i stället till hela samhället och omfattar alla som bor i , oberoende av bakgrund. Integration ses som en ömsesidig förändringsprocess som berör både samhället och individen, såväl de invandrade som de infödda. Målen för integrationspolitiken är: lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för. Det integrationspolitiska arbetet ska särskilt inriktas på att: ge stöd till individens egen försörjning och delaktighet i samhället, värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. För att de integrationspolitiska målen skulle kunna omsättas i konkret handling i hela landet betonade regeringen i propositionen behovet av att flera aktörer involverades i arbetet. Framför allt menade man att den regionala nivån behövdes för att genomföra och samordna politiken. Länsstyrelserna med sitt samordningsansvar för statlig och verksamhet och sitt breda nätverk och sina kontaktytor ansågs som en viktigt resurs i arbetet med att förankra de integrationspolitiska målen på länsnivå. också kommunernas centrala roll för att förverkliga de integrationspolitiska målen. Säråtgärder som riktar sig till invandrare som grupp ska liksom tidigare begränsas till den i . Regeringen framhöll i propositionen att i ett integrationspolitiskt perspektiv är den i av stor betydelse. Stöd i syfte att underlätta invandrarnas försörjning och delaktighet i samhället bör ges av både statliga och kommunala myndigheter. Regeringen underströk i propositionen om den nya integrationspolitiken att individernas behov och förutsättningar bör vara utgångspunkt för stödet. Även om alla nyanlända invandrare i stor utsträckning har likartade behov kan de individuella variationerna vara stora. Ålder, fysiskt och psykiskt hälsotillstånd, familjesituation liksom utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet påverkar behoven. En ny myndighet, , inrättades också med ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt skulle få genomslag på olika samhällsområden samt att aktivt stimulera integrationsprocesserna i samhället. Myndigheten startade sitt arbete . har det övergripande ansvaret för att verka för lika rättigheter och möjligheter för alla samt för att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Vidare ansvarar för att nyanlända invandrare får stöd för sin integration i det svenska samhället. har också i uppgift att följa och utvärdera samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets etniska och kulturella mångfald. I budgetpropositionen anför regeringen att utvecklingen inom integrationsområdet inte har varit tillfredsställande i förhållande till de integrationspolitiska målen. Man framhåller att den sociala och etniska segregationen är stor och att arbetslösheten slår hårt mot personer med utländsk bakgrund. anförde (bet. 1999/2000:SfU2) att dessa förhållanden i hög grad gällde i storstädernas utsatta bostadsområden. I dessa områden krävs enligt utskottet särskilda insatser av både ekonomisk och annan karaktär. Det är också nödvändigt att arbetet bedrivs långsiktigt. I budgetpropositionen menar regeringen att tillståndet inom integrationsområdet fortfarande inte är tillfredsställande i förhållande till de mål som beslutat. Enligt propositionen om integrationspolitiken ska samhällets introduktion för nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande syfta till att ge individen förutsättningar för att försörja sig själv och bli delaktig i det svenska samhället. Utarbetandet av ett sammanhållet integrationsprogram för den enskilde flyktingen är ett viktigt instrument i introduktionen. Den enskilde och den kommun flyktingen väljer att bosätta sig i har gemensamt ansvaret för att utarbeta ett introduktionsprogram. Sfi-undervisning utgör oftast grunden i introduktionsprogrammet för vuxna. Nyanlända med utbildning ska tidigt få sin utbildning värderad och påbörja lämpliga kompletteringar. För dem med kort skolbakgrund bör introduktionen vara inriktad på att komplettera grundutbildningen. För alla nyanlända är det viktigt att från början få en orientering om och en realistisk bild av den svenska arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingens medverkan i introduktionen är därför nödvändig och betydelsefull. Syftet med introduktionsprogrammet är bl.a. att olika aktörers ansvar preciseras och klargörs så att det inte uppstår perioder av sysslolöshet. Kommunen har ett särskild ansvar för att berörda instanser samverkar. Introduktionsperioden är i normalfallet högst och kan förlängas, om det behövs med hänsyn till den enskildes behov. Under introduktionen får flyktingar och andra skyddsbehövande försörjningsstöd i form av socialbidrag eller en särskild introduktionsersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Kommunen bestämmer introduktionsersättningens storlek. Behoven hos nyanlända invandrare som inte är flyktingar ska i stor utsträckning tillgodoses genom insatser och åtgärder inom ramen för den generella politiken. rekommenderar dock att samma introduktionsmål används i kommunerna för övriga nyanlända invandrare som för dem som omfattas av lagen om introduktionsersättning. Lagen ger kommunen möjlighet att bevilja introduktionsersättning även till andra invandrare än dem som omfattas av ersättningsförordningen om de förbinder sig att följa en introduktionsplan. Svenskundervisning för invandrare (sfi) Svenskundervisning för invandrare (sfi) infördes som en försöksverksamhet genom ett riksdagsbeslut . , som fick disponera för ändamålet, gav i uppdrag till studieförbunden att anordna avgiftsfria studiecirklar i svenska och samhällsorientering. Beslutet tillkom mot bakgrund av en ökad invandring till . Den första läroplanen för svenskundervisning för invandrare utarbetades . Läroplanen fick status av rekommendationer för studieförbunden. Läroplanen ersattes 1976 av Allmänna mål och riktlinjer för undervisning i svenska för vuxna invandrare. Medel för verksamheten anvisades fr.o.m. /71 under ett särskilt anslag i statsbudgeten. förfogade över medlen som fick disponeras, efter samråd med och , för undervisning i svenska språket med samhällsorientering. gjordes en åtskillnad mellan svenskundervisning i samband med arbetsmarknadsutbildning och övrig svenskundervisning. Undervisningen inom arbetsmarknadsutbildningen genomfördes till större delen vid AMU-centren. Den övriga svenskundervisningen fördelades på studieförbunden. (1997) beskrivs situationen på följande sätt: Mycket tyder ändå på att det fanns stora brister i undervisningen till följd av en splittrad organisation, avsaknad av klart definierade mål, brist på kompetenskrav på lärarna, knappa resurser för lärarutbildning, begränsad tillgång till bra undervisningsmaterial och inte minst brist på kunskap, engagemang och intresse för dessa frågor bland berörda beslutsfattare. Den ideologi som låg till grund för den fria och frivilliga folkbildningen och de olika studieförbundens speciella inriktning hade också i många fall varit en bromskloss och ett hinder för kvalitetsutvecklingen. Inom vissa studieförbund betonades t.ex. vikten av cirkelledarnas solidaritet med organisationens ideologi, medan ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kunskaper däremot inte framhölls som så viktiga. sfi-reform (prop. 1983/84:199, bet. 1984/85:UbU6, rskr. 77) innebar ett statligt ramansvar för svenskundervisningen för invandrare. Undervisningen delades upp i grundläggande svenskundervisning (grund-sfi) och påbyggnadsundervisning (påbyggnads-sfi). Reformen innebar också att kommunerna fick ett lagstadgat ansvar för att grund-sfi kom till stånd, i första hand med anlitande av studieförbunden. Kommunerna kunde välja att själva anordna utbildningen inom den kommunala vuxenutbildningen eller lägga ut den på andra anordnare som studieförbund och folkhögskolor. AMU-centren skulle däremot fortsättningsvis endast i undantagsfall och i brist på annan anordnare kunna ge grundutbildning i sfi. Påbyggnads-sfi anordnades som studiecirklar i studieförbund och inom ramen för arbetsmarknadsutbildningen som förberedelse för en yrkesutbildning. Det genomsnittliga antalet timmar skulle vara 700 timmars sfi-undervisning. snittligt skulle avse grund-sfi för dem som fortsatte i påbyggnads-sfi inom studieförbunden och för dem som fortsatte inom AMU. Dessutom begärde särskilda kompetensregler för lärare inom grund-sfi. För grund-sfi fastställdes en särskild läroplan med preciserade mål, innehåll och arbetsformer samt vissa kompetenskrav för lärarna. Påbyggnads-sfi skulle däremot bedrivas i form av studiecirklar utan läroplan och utan centralt fastställda kompetenskrav på lärarna. Kommunerna hade ansvar för att grund-sfi anordnades medan påbyggnads-sfi erbjöds inom studieförbund eller inom arbetsmarknadsutbildningen utan kommunalt ansvar. Granskningar av och visade att intentionerna med reform inte uppfylldes. Bland annat erbjöds påbyggnads-sfi endast till av dem som genomgått grund-sfi. Det förekom också långa väntetider mellan grund- och påbyggnads-sfi. Indelningen ifrågasattes också eftersom den ansågs som ett hinder för att differentiera och individualisera undervisningen. En ny reform genomfördes med en ny läroplan som innebar bl.a. att uppdelningen av svenskundervisningen på grund- respektive påbyggnads-sfi upphörde och ersattes av en sammanhållen utbildning (prop. 1989/90:102, bet. 1989/90:UbU27, rskr. 1989/90:279). Regeringen menade att man genom att slå samman grund- och påbyggnads-sfi till en sammanhållen utbildning skulle få bättre organisatoriska förutsättningar för att kunna erbjuda en likvärdig sfi över hela landet. Regeringen anförde i propositionen att en sammanhållen utbildning borde underlätta att ge en differentierad och individualiserad undervisning utifrån deltagarnas behov. Vidare infördes kommunalt huvudmannaskap för all sfi. Därigenom skulle kommunerna bl.a. få större möjligheter att välja bland utbildningsanordnare. gav regeringen i uppdrag att se över vissa organisatoriska frågor kring sfi och svenska som andraspråk (ang. svenska som andraspråk, se nedan) och föreslå förenklingar av gällande regelsystem. föreslog att sfi skulle upphöra som eget system och integreras i annan undervisning genom att sfi för vuxna invandrare skulle hänföras till komvux och sfi för ungdomar till gymnasieskolan. Genom att utbildningen då skulle drivas i en skolform skulle enligt undervisningen effektiviseras och samordningsvinster uppnås. Regeringen avvisade emellertid tanken på en integrering av sfi i komvux då man menade att det skulle ge felaktiga signaler beträffande en så viktig verksamhet som sfi. Man menade också att det fanns skillnader mellan sfi och annan undervisning, bl.a. vad gällde läsår och betyg samt att det knappast skulle vara fråga om en förenkling att hänföra sfi till flera regelsystem. Regeringen föreslog i stället att sfi skulle kvarstå som en egen undervisningsform (prop. 1993/94:126, bet. 1993/94 UbU10, rskr. 1993/94:341). upphörde läroplanen för sfi att gälla och undervisningen vilar på de grundläggande värden som anges i läroplanen för de frivilliga skolformerna (se vidare nedan under Regelverket). Såsom nämnts i avsnittet om integrationspolitiken tillkallades en kommitté 1994 för att bl.a. överväga invandrarpolitikens omfattning, inriktning och avgränsning. Kommittén skulle ägna särskilt intresse åt frågor om invandrarnas situation på arbetsmarknaden och effekterna av undervisningen i svenska språket. I kommitténs slutbetänkande, , framtiden och mångfalden (SOU 1996:55), underströk kommittén att språket förutom att vara ett kommunikationsmedel och ett tankeredskap hade en social och kulturbärande funktion. Man menade att kunskaper i svenska var förutsättningen för både deltagande i samhället och försörjning. Kommittén ansåg att sfi-undervisning borde inriktas mot kunskaper i svenska språket och om samhället. Undervisningen borde också öka kunskaperna i svensk social kompetens och möjligheterna till tillträde till arbetsmarknaden. Kommittén menade vidare att det var en nödvändig förutsättning att behärska svenska för att ta sig in och verka i det svenska samhället och undvika den isolering som annars hotade. Kommittén föreslog en individanpassad undervisning med stort inflytande för den enskilde. Man menade att sfi-utbildningen måste vara flexibel och anpassas till individens kunskapsnivå och mål. Kommittén menade också att kommunen borde stimulera fler utbildningssamordnare att bedriva sfi-utbildning då skärpt konkurrens skulle kunna stimulera utvecklingen av verksamheten, såväl metodmässigt som innehållsmässigt. I propositionen , framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) anförde regeringen att arbetslösheten och boendesegregationen hade begränsat möjligheterna för invandrare att använda nyförvärvade kunskaper i svenska i en svenskspråkig miljö. Regeringen underströk betydelsen av individuella handlingsplaner, som innehöll svenskundervisning för invandrare, praktik i den utsträckning som var möjligt, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en kommun. Svenskundervisning skulle utgöra grunden för introduktionen i samhället och i möjligaste mån kombineras med praktik. Undervisningen skulle utgå från varje individs behov och förutsättningar. Regeringen menade också att utbildningsanordnarna noga borde kartlägga varje individs förkunskaper och behov av svenskundervisning. Regeringen ansåg även att undervisningsutbudet kunde förbättras genom ökad samverkan mellan kommuner. (bet.1997/98:SfU6) underströk i sitt betänkande betydelsen av en god introduktion för nyanlända invandrare om de övergripande integrationspolitiska målsättningarna skulle kunna uppnås. Utskottet menade vidare att en ändamålsenlig introduktion måste innebära att innehållet i introduktionsprogrammet anpassas till individens behov och förutsättningar. Man menade också att det är av avgörande betydelse för möjligheten till integration att nyanlända invandrare får tillgång till god undervisning i svenska språket genom sfi-utbildningen. I budgetpropositionen föreslår regeringen att sammanlagt disponeras för en särskild satsning på att förbättra introduktionen och svenskundervisningen för invandrare. Medlen föreslås bl.a. användas för samverkan mellan kom muner med syfte att öka elevunderlaget och effektivisering av svenskundervisningen, metodutveckling (bl.a. alternativa undervisningsmetoder) och skräddarsydda introduktionsinsatser för personer med olika yrkesbakgrund och behov samt kompetensutveckling av sfi-lärare. Medlen ska enligt förslaget fördelas enligt följande: - till förbättringar av sfi, bl.a. metodutveckling och kompetensutveckling av sfi-lärare - för förbättrad introduktion - till regeringens disposition för liknande ändamål och för utvärdering. Enligt skollagen är varje kommun skyldig att se till att sfi erbjuds den som är bosatt i kommunen och som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket (13 kap. SFS 1985:1100). Rätten inträder från och med det andra kalenderhalvåret det år personen fyller . Personer erhåller svenskundervisning genom försorg. Rätten till sfi-undervisning gäller alla invandrare förutom de som har sådana kunskaper i danska eller norska språket att grundläggande svenskundervisning inte kan anses nödvändig. Rätten kvarstår oberoende av hur länge den invandrade har bott i . Varje kommun ska också aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till sfi och motivera dem att delta i utbildningen. Enligt skollagen syftar sfi till att ge vuxna nyanlända invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Sfi ska vila på de grundläggande värden som anges i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) . En av skolans huvuduppgifter är att förmedla kunskaper och skapa förutsättningar för att eleverna ska tillägna sig och utveckla kunskaper. Utbildningen ska främja elevernas utveckling till ansvarskännande människor, som aktivt deltar i och utvecklar yrkes- och samhällsliv. Kommunerna är huvudmän för sfi och bestämmer hur utbildningen ska organiseras. Detta gäller t.ex. antal undervisningstimmar och val av utbildningsanordnare. Flertalet kommuner har valt att anordna sfi i anslutning till komvux. I en del kommuner anlitas studieförbund, folkhögskolor eller privata anordnare för genomförande av sfi. I förordningen om svenskundervisning för invandrare (SFS 1994:895) finns ytterligare bestämmelser om sfi. I förordningen anges att riktvärdet för undervisningens omfattning är . Riktvärdet får överskridas och underskridas beroende på hur mycket eleverna behöver för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen (se nedan). Timantalet kan också spridas över . För dem som har en god utbildningsbakgrund från hemlandet kan det vara tillräckligt med 300 timmars undervisning , medan det för de elever som är analfabeter när de kommer till kan behövas . Vid varje kursstart ska