frsrdg · GO04RR13 · 2001-01-01 00:00:00 — En anmälan av en planerad upphandling ska innehålla en beskrivning av vad upphandlingen omfattar, en bedömning av värdet av de varor och tjänster som upphandlas, en tidsplan för upphandlingen samt uppgifter om ansvarig person. Upphandlingssektionen undersöker om det finns möjligheter att samordna upphandlingen med någon annan upphandling eller om det finns ett ramavtal departementet kan göra avrop gentemot. Sektionen ska ha meddelat sina synpunkter till berört departement. Anmälningarna av genomförda upphandlingar ska ligga till grund för ett avtalsregister. Av anmälan ska framgå diarienummer, beskrivning av vad upphandlingen omfattar, värdet av de varor och tjänster som upphandlats, leverantör (inklusive namn och telefonnummer till kontaktperson), avtalsperiod samt eventuell förlängningsmöjlighet, avtalsansvarigt departement och enhet. Upphandlingar vars värde understiger ett prisbasbelopp och upphandlingar som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen behöver inte anmälas. Registret kommer därmed inte att täcka samtliga inköp som görs av departementen. Ett problem kan vara hur man ska få departementen att verkligen anmäla de upphandlingar som ska anmälas. Förvaltningsavdelningen uppger att omfattande informationsspridning är det medel man kan använda sig av. Enligt Förvaltningsavdelningen har systemet med anmälningsplikt bemötts positivt från departementen, trots att det är en inskränkande föreskrift. hade enligt uppgift från Förvaltningsavdelningen 39 anmälningar inkommit. Merparten av dessa rörde planerade upphandlingar. Upphandlingssektionen har framöver för avsikt att utvärdera hur systemet med anmälningsplikt fungerat. Det kommer man att göra genom att utifrån uppgifter i ekonomiredovisningssystemet undersöka om anmälan har gjorts gällande de leverantörer som inte har avropats på ramavtal och som fakturerat belopp överstigande ett visst värde. använder i stor utsträckning ramavtal för inköp av varor. När det gäller tjänster har ramavtal tidigare använts relativt sparsamt. ökar dock användandet av ramavtal för tjänster. har det genomförts flera större upphandlingar inom tjänsteområdet som lett fram till ramavtal. Sådana avtal finns för bl.a. IT- och utbildningskonsulter samt ekonomiska och juridiska tjänster. Enlig lagen om offentlig upphandling är ramavtal ett "avtal som ingås mellan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor för avrop som görs " (1 kap. 5 §). Ramavtal är ett sätt för Förvaltningsavdelningen att samordna viss upphandling. Upphandlingssektionen strävar efter att träffa ramavtal med leverantörer angående varor och tjänster av vilka det finns ett återkommande behov. Varorna och tjänsterna ska också efterfrågas av flera departement och i stora volymer för att ramavtal med vissa leverantörer ska komma i fråga. En av avsikterna med ramavtal är att få till stånd förmånligare villkor. är sammantaget en större kund än varje departement var för sig, vilket kan leda till att företagen genom kvantitetsrabatter erbjuder lägre priser. En annan fördel med ramavtal är administrativa vinster i och med att flera små upphandlingar kan ersättas av en stor. Att avropa enligt ramavtal är i många fall en mindre kostsam process än att genomföra en helt ny upphandling. En inköpare som gör ett avrop behöver exempelvis inte annonsera upphandlingen på nytt. Användandet av ramavtal medför som regel också att anskaffningsprocessen blir kortare. Förvaltningsavdelningen skriver i en promemoria om upphandlingar vid att det är angeläget att utveckla ramavtalen inom tjänsteområdet. Det gäller bl.a. mot bakgrund av att regelbundet har behov av konsulter med mycket kort varsel. (Förvaltningsavdelningen, rapport ) revisorer berörde generellt användningen av ramavtal i sin rapport upphandling (1997/98:3). Revisorerna sade sig där kunna se en poäng i att ett antal leverantörer inom olika områden förtecknas och godkänns, som service till offentliga upphandlare. Flera upphandlare hade under granskningen påpekat hur bra det var med ramavtal. Det gällde framför allt när upphandlingen avsåg standardiserade varor sålda av flera leverantörer på marknaden. Revisorerna påpekade dock att ett ramavtal enligt ska innefatta samtliga villkor för avrop som görs . I praktiken är det emellertid så att flera för leverantören väsentliga förutsättningar kan vara okända. Priset sätts således utan att alla förutsättningar är kända och även utan att leverantören vet om det blir någon leverans över huvud taget. Även om ramavtal är effektivt för vissa upphandlingar kan ett okritiskt utnyttjande av ramavtal leda till dyrare upphandlingar än nödvändigt, menade revisorerna. Ramavtal beträffande konsulttjänster inom ekonomi och juridik Förvaltningsavdelningen träffade ramavtal med 13 företag angående konsulttjänster inom ekonomi och juridik. Fem revisionsbolag upphandlades beträffande konsulttjänster inom ekonomi. Företagen var , , , och . I avtalet står att uppdragen omfattar att efter avrop genomföra konsultinsatser för räkning. För vidare uppgifter hänvisas till förfrågningsunderlaget i ramavtalsupphandlingen. I förfrågningsunderlaget anförs att när det gäller ekonomiska konsulttjänster är behovet vidsträckt inom många områden. Bland annat finns behov av konsulttjänster rörande organisationsförändringar, styrning, samarbetsformer, redovisning, IT, offentlig upphandling, revision och miljöarbete. Det är enligt förfrågningsunderlaget ett uttalat mål att de behov som uppkommer ska utföras av någon av de byråer som valts i den aktuella ramavtalsupphandlingen. Upphandlingen av revisionsbolagen gjordes i kombination med upphandlingen av konsulttjänster inom juridik, och genomfördes som öppen upphandling. Annonsering gjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT, och tidningen . Förvaltningsavdelningen erhöll 19 anbud, varav 8 gällde de ekonomiska tjänsterna. Tre företag uppfyllde ej kravet på att vara auktoriserade revisorer, varför anbuden utgick. De resterande anbuden utvärderades med avseende på kvalitet, kompetensområden och pris. Förvaltningsavdelningen skriver i anbudsutvärderingen att KPMG , , och erbjuder tillräcklig kompetens för att kunna utföra de uppdrag som kan bli aktuella att beställa genom det ramavtal som upphandlingen skall resultera i. Företagen besitter såväl erforderligt djup som bredd och har därvidlag förutsättningar att kunna genomföra konsultuppdragen på bästa sätt, menar . Man uppger att det inte är möjligt att rangordna bolagen, utan att deras individuella styrkor kan utvärderas enbart då ett konkret uppdrag ska beställas. Vid ett sådant beställningstillfälle är det avgörande vilken inriktning uppdraget har och vilka resurser som respektive bolag kan avsätta . Förvaltningsavdelningen tillägger att utgör ett intressant komplement till de fyra övriga bolagen. BDO "erbjuder en attraktivare prisnivå", vilket enligt Förvaltningsavdelningen bör kunna utnyttjas i vissa lämpliga uppdrag. Alla kvalificerade leverantörer antogs således. Avrop av ramavtalet gjordes då Näringsdepartemenet anlitade en finansiell konsult () med uppdrag att ge förslag på genomförande av bolagisering av SJ. Avropet kom till stånd efter att departementet inför upphandlingen kontaktat Förvaltningsavdelningens upphandlingssektion och därifrån fått uppgifter om att en ramavtalsupphandling med fyra stora revisionsbolag gjorts och att departementet kunde använda sig av detta ramavtal. Departementet kontaktade då tre av de företag som omfattades av ramavtalet. (och kontaktades ej. Anledningen till att inte tillfrågades var att företaget på uppdrag av SJ redan arbetade med bolagiseringsfrågan.) Förfarandet liknade i övrigt en vanlig upphandling. Anbudsförfrågan skickades ut, anbud mottogs och utvärderades med avseende på upplägg/tidsåtgång för projektet, planerad bemanning, bolagens tidigare erfarenheter samt pris. Departementet beslöt att anlita trots att företagets anbud prismässigt låg betydligt högre än de två andra bolagens. Skälet till beslutet var bl.a. att enligt departementets uppfattning redovisade en betydligt bredare ansats till och förståelse för uppdraget. Revisorernas synpunkter angående ramavtalet och avrop Vid granskningen av upphandlingen av det ramavtal som slutits avseende ekonomiska och juridiska konsulttjänster har framkommit att förfrågningsunderlagets beskrivning av vad som ska upphandlas är mycket vag. för ekonomiska konsulttjänster omfattar "bland annat . organisationsförändringar, styrning, samarbetsformer, redovisning, IT, offentlig upphandling, revision och miljöarbete". Beträffande juridiska konsulttjänster sägs att "har som mål att i denna upphandling täcka upp behoven inom merparten av förekommande rättsområden" (Förfrågningsunderlag, upphandling av konsulttjänster inom juridik och ekonomi, ). Som nämnts ovan ska ett ramavtal enligt innefatta samtliga villkor för avrop som görs . Förutsättningarna för leverantörerna är i dessa fall dock synnerligen oklara. ter nyttan av ett ramavtal som är så övergripande och har så vaga beskrivningar av vad tjänsterna innebär. Då ramavtalsupphandlingen inte avser något konkret uppdrag, och flera leverantörer kan bli utvalda, är det enligt revisorernas uppfattning troligt att leverantörerna saknar både möjligheter och incitament att pressa priserna. Snarare erbjuds endast de ordinarie tim-priserna. Om sedan departementen i princip måste göra nya upphandlingar då ramavtalet ska utnyttjas går flera av de administrativa vinster man kan göra i och med användandet av ramavtal förlorade. Vidare anser revisorerna att det, som i fallet med avrop av konsultstöd vid SJ:s ombildning, blir märkligt att en leverantör inte befinns vara kompetent inom det område där leverantören redan antagits som ramavtalsleverantör. Angående tecknandet av ramavtal med ett stort antal leverantörer framhåller NOU i ett utlåtande (ärende 203/96-21, ) att det av definitionen av ramavtal i följer att ramavtal inte får användas som endast en lista på godkända leverantörer där villkor för avrop inklusive priset bestäms först vid de aktuella avropen. Vidare påpekar nämnden att det vid tecknandet av ett ramavtal med många leverantörer kan uppstå flera negativa konsekvenser som talar mot affärsmässighet eller ändamålsenlighet för myndigheten själv. Att inte garantera några avropsvolymer och inte göra avropen förutsebara kan redan i anbudsfasen leda till avsevärda fördyringar genom att anbudsgivarna kan ha svårt att lämna seriösa och exakt beräknade anbud, skriver NOU. Vidare försvinner leverantörernas incitament att konkurrera med pris, kvalitet och service om de vet att de flesta som lämnar in ett anbud blir antagna. I stället för att försöka pressa kostnader och vinstmarginaler ligger det snarare i leverantörernas intresse att komma med bland de antagna leverantörerna med bibehållande av högsta möjliga vinstmarginal. Mot bakgrund av vad som framförs ovan vill revisorerna återigen påpeka det som framhölls i revisorers rapport om offentlig upphandling (1997/98:3); även om ramavtal är effektivt för vissa upphandlingar kan ett okritiskt utnyttjande av ramavtal leda till dyrare upphandlingar än nödvändigt. Revisorerna anser att Förvaltningsavdelningen bör beakta detta. Upphandlingen av konsulttjänster inom granskades 1999 av internrevision (revisionskontoret). Granskningen avsåg perioden - , under vilken konsultupphandlingarna uppgick till . Revisionskontoret granskade inte ändamålet med upphandlingarna. Revisionskontoret fann att den ekonomiska redovisningen och den interna kontrollen fungerade på ett tillfredsställande sätt. Kontoret påpekade dock i sin rapport att upphandlingar alltid ska baseras på skriftliga underlag. Vid upphandling av mindre omfattning kan underlaget bestå av t.ex. en offert med bekräftelse av uppdraget och gällande villkor. anlitas konsulter med hänvisning till ingånget ramavtal. I sådana fall anser revisionskontoret att konsultavtal ändå ska upprättas. Revisionskontoret konstaterade att konsultföretagens egna avtalsmallar i vissa fall utnyttjats vid tecknandet av avtal. Enligt kontorets uppfattning bör använda en gemensam standardmall för konsultavtal, t.ex. den som har utarbetats av Förvaltningsavdelningen. Härigenom bör uppföljningen av gjorda insatser förenklas, menar man. I de fall direktupphandlingar sker trots att avtalsbeloppet överstiger två basbelopp anser revisionskontoret att detta bör motiveras skriftligen. Vidare bör Förvaltningsavdelningen uppdatera riktlinjerna , och man bör överväga om en stickprovsvis uppföljning i efterhand bör införas vid departementens administrativa enheter. granskar revisionskontoret de upphandlingar som gjordes i samband med utförsäljningen av , . Avrapportering beräknas ske . Ett fåtal av konsultupphandlingar har valts ut för närmare granskning. Syftet med undersökningen har varit att se i vilken mån rimliga affärsmässighetskrav och gällande regelverk följts vid upphandlingarna. Revisorerna har granskat upphandlingar från de fyra departement som för i bokföringen redovisat de största konsultkostnaderna, samt Förvaltningsavdelningen. Departementen är , , och . Revisorerna har även informerat sig om och bokförda konsultkostnader. Dock bedömdes inga av dessa ärenden ur principiell synpunkt vara av intresse för fortsatt granskning. Urvalet av upphandlingar gjordes utifrån uppgifter i departementens leverantörsreskontror om utbetalningar för konsultuppdrag. Som nämnts tidigare (kapitel 4.2) är det svårt att få fram exakta, samlade uppgifter om vilka konsulter som anlitats, hur anlitandet har gått till, hur mycket som utbetalats till en och samma uppdragstagare etc. Tillvägagångssättet fick därför bli att välja ut ett antal större utbetalningar till olika privata leverantörer och sedan "spåra" dem bakåt. I de fall utbetalningen härrörde sig till en av departementet gjord och diarieförd upphandling valdes ärendet ut för granskning. Revisorerna har i undersökningen valt att inrikta sig på specialistkonsulter som bokförts under kontot "övriga konsulter". Till övriga konsulter räknas exempelvis konsulter inom ekonomi, juridik, organisation och information. Upphandlingar avseende datakonsulter, tolk- och översättningstjänster, skrivhjälp m.m. har således inte granskats. De studerade upphandlingarna genomfördes av departementen antingen eller 2000. Följande upphandlingar har revisorer granskat närmare: Upphandling av strategisk rådgivare i samband med förhandlingar kring sammanslagningen av , N1999/3625/SÄ () Upphandling av strategisk analys i samband med sammanslagningen av , N1999/8806/SÄ () Upphandling av rådgivning till svenska staten i samband med försäljning av aktier i samband med sammanslagningen av , N1999/7616/SÄ () Upphandling av finansiell rådgivning inför ombildandet av SJ (avrop av ramavtal), N2000/4485/SÄ (), se kapitel 5 Upphandling av projektledare för projektet 2000, A/ordf/U 1/3 (kommunikation AB) Upphandling av grafisk profil för ordförandeskap i EU, A/ordf/U 1/4 (/) Upphandling av konsultstöd för insamling och information om farligt avfall, M1999/4742/Kn () Upphandling av konsulttjänster i samband med införande av miljöledningssystem i statlig förvaltning, M2000/766/Kn () Upphandling av delprojektledare för rättsinformationssystem, FA 1999/1154/Stab-IT Upphandling av resebyrå för , FA2000/637/Stab Upphandling avseende ramavtal för juridiska och ekonomiska tjänster, FA2000/83/Serv, se kapitel 5 Av dessa upphandlingar är det sex stycken som revisorerna i detta kapitel vill kommentera närmare. De aktuella upphandlingarna är upphandlingar av , och , upphandling av /Trygg samt upphandlingar av WildellGruppen och Kemi & Miljö. På grund av bristande underlag har inte någon specifik upphandling vid granskats. upphandlingar kommenteras närmare i kapitel 6.7. I kapitel 6.8 kommenteras upphandlingar vid Förvaltningsavdelningen. De granskade upphandlingarna omfattas samtliga av bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Upphandlingarna berörs därutöver av andra bestämmelser. Sekretesslagen (1980:100) och förvaltningslagen (1986:223) är några av dessa. Granskningen har skett med utgångspunkt i de bestämmelser som gällde vid tiden för upphandlingens genomförande. Sammanfattningsvis kan bestämmelserna i beskrivas i form av följande tre grundläggande principer: Likabehandlingsprincipen: Alla leverantörer ska behandlas lika, dvs. leverantörerna ska få samma information vid samma tillfälle, och under upphandlingen får inga nya uppgifter läggas till och inga krav dras bort. Transparensprincipen: Prövningen och utvärderingen av anbud ska vara en öppen och förutsebar process. Resultatet i upphandlingen, dvs. innehållet i det slutna avtalet, ska i sin helhet överensstämma med de förutsättningar som an-gavs i förfrågningsunderlaget. Proportionalitetsprincipen: De krav som ställs ska stå i rimlig proportion till det behov som upphandlingen ska tillgodose. De tre principerna innebär att prövningen och utvärderingen av anbuden i sin helhet ska överensstämma med vad som anges i förfrågnings-underlaget. Det är inte möjligt att i handläggningen lägga till någon faktor och heller inte möjligt att bortse från något krav som ställts upp i förfrågningsunderlaget. , , har i sitt nyhetsbrev lämnat viss information angående tillämpning av undantag från när det gäller upphandling av en del finansiella tjänster. NOU understryker i detta nyhetsbrev vikten av att tolka undantagen restriktivt och att inslag av undantagna tjänster i ett konsultuppdrag inom det finansiella området inte undantar de övriga icke undantagna tjänsterna från upphandling. /98 diskuterades ett samgående mellan de två bolagen . avbröts dessa förhandlingar. Förhandlingarna återupptogs senare och kom bolagens ägare - svenska respektive - överens om att slå samman bolagen. enades dock den norska och den om att arbetet med att slå samman bolagen måste avbrytas. , enheten för statligt ägande, anlitade 1999 () som ekonomisk och strategisk rådgivare i samband med den planerade sammanslagningen av . Av en promemoria från departementet ("Upphandlingen av rådgivare i sammanslagningen ", ) framgår att departementet lämnade en förfrågan till GSI om företaget kunde åta sig ett uppdrag inom projektet. Förfrågan gjordes muntligt. Anledningen till att just GSI tillfrågades var enligt uppgift från departementet att man bedömde att GSI var bäst skickat att vara statens rådgivare i det aktuella projektet. Företaget tackade ja till förfrågan och påbörjade arbetet . En offert inkom till . Enligt promemorian hade offerten föregåtts av diskussioner mellan departementet och . I promemorian sägs vidare att avtalet med för statens räkning hade granskats av . beslöt regeringen att bemyndiga departementsrådet att underteckna avtal i huvudsaklig överensstämmelse med offerten. "GSI har alltså utfört arbete i projektet med en omfattande insats på 3-5 personer fram till utan att avtal förelegat", konstaterar departementet i ovan nämnda promemoria. Avtalet utgjordes av offerten från plus departementets underskrift. Det framgår inte vilket datum underskrifterna av företrädare för respektive departementet är gjorda. Enligt departementet skrevs dock handlingen under i omedelbar anslutning till beslutet om bemyndigandet. Avtalet/offerten som ligger i akten är en kopia av originalhandlingen, då originalet enligt anteckningar var överlämnat till GSI. I avtalet ingick att ersättningen till GSI skulle beräknas från , eftersom det var då företaget påbörjade sitt arbete. Ersättningen var enligt avtalet (ca ) eller, om sammanslagningen genomfördes, en engångssumma om (ca 84,3 miljoner Utöver dessa belopp utgick ersättning för omkostnader såsom resor m.m. Med anledning av regeringens ekonomiska vårproposition fattade beslut om att bemyndiga regeringen att besluta om att lån fick tas upp i för att tillfälligt täcka kostnader i samband med sammanslagningen av . 1998/99:100, bet. 1998/99:FiU27, rskr. 1998/99:249) GSI avslutade sitt arbete i och med att och undertecknade avtalet om sammanslagningen av . När godkände avtalet blev det bindande för parterna och GSI hade enligt departementets tolkning av avtalet mellan GSI och staten rätt till bonusen på plus omkostnader (vilka enligt fakturan uppgick till ). Svenska och kom överens om att avbryta samgåendet. Ersättningen på betalades ut till GSI . tog aldrig upp någon diskussion med GSI om huruvida svenska staten enligt avtalet verkligen var förpliktigad att betala ut bonusen i och med att någon sammanslagning inte genomfördes. gjorde, vilket framgått ovan, en direktupphandling av . I promemorian anförs två skäl till detta; dels att undantaget i 5 kap. 1 § om undantag för finansiella tjänster i samband med omsättning av värdepapper enligt departementets uppfattning gällde , dels att projektet inte kunde offentliggöras innan avsiktsförklaringen från svenska respektive om ett samgående mellan bolagen var genomförd. Departementet skriver att en upphandling skulle ha lett till att projektet kom till allmänhetens kännedom. Ett offentliggörande skulle ha kunnat medföra att projektet inte hade kunnat genomföras som planerat. Enligt uppgift från tillämpar departementet sekretesslagen 8 kap. 6 § för sådana upphandlingar som man inte vill ska komma till allmänhetens kännedom. Revisorernas iakttagelser och synpunkter anlitades till ett sammanlagt belopp om . Något skriftligt förfrågningsunderlag där förutsättningarna för och omfattningen av uppdraget klargörs har inte utarbetats. tillämpas eller inte måste det anses vara nödvändigt att klargöra vad en konsulttjänst ska omfatta och hur den ska ersättas, särskilt om den avser tjänster av den aktuella omfattningen. Endast ett företag tillfrågades. Det framgår inte av dokumentationen varför just detta företag tillfrågades eller vilka konkreta uppgifter företaget skulle utföra. Efter förfrågan från revisorerna meddelade departementet att man tillfrågade då man ansåg att företaget var bäst skickat att utföra uppdraget. Departementet gjorde bedömningen att upphandlingen av omfattades av LOU:s undantagsregel för finansiella tjänster i samband med omsättning av värdepapper. Således upphandlades inte enligt . Revisorerna ifrågasätter att undantagsregeln var tillämplig i detta fall. Anledningen är att tjänsterna avsåg finansiell rådgivning i samband med förhandlingar m.m. vid sammanslagningen av . Tjänsterna avsåg inte finansiella expertråd knutna till utgivning eller omsättning av värdepapper eller andra finansiella instrument. Därmed borde upphandlingen enligt revisorernas uppfattning ha skett i enlighet med bestämmelserna i . När det gäller departementets önskan att inte offentliggöra upphandlingen konstaterar revisorerna att inte medger några undantag från lagen på dessa grunder. Avtalet och konsultarbetets genomförande Regeringen bemyndigade att teckna avtal mer än efter det att företaget påbörjat sitt arbete. Största delen av det omfattande arbetet utfördes således utan att det förelåg något avtal. Beslutet om att teckna avtal med GSI innebar att regeringen i strid med EU:s och genom direktupphandling köpte tjänster från GSI för . Avtalet utgörs av offerten från GSI plus departementets underskrift. har således inte självt skriftligen formulerat några villkor för konsultuppdraget, trots att det inom och även hos Förvaltningsavdelningen finns färdiga avtalsmallar på bå de svenska och engelska att använda sig av. Avtalet är inte daterat och departementets version är en kopia av originalhandlingen. då regeringen begärde att bli bemyndigad av att fatta beslut om lån i för att täcka utgifterna i samband med sammanslagningen av bolagen hade företaget redan slutfört sitt arbete. Provisionen på som enligt slutet avtal skulle utbetalas till GSI om sammanslagningen mellan genomfördes, har utbetalats trots att sammanslagningen inte genomfördes. Enligt uppgift från betalades ersättningen ut till GSI med anledning av godkännande av affären.