frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — visar uppföljningen av högskolereform och uppföljning att antalet kursstuderande utanför utbildningsprogrammen har ökat kraftigt . av alla studenter läser på utbildningar som leder till en generell examen. Men enligt genomförda studier minskade studenternas intresse för att ta ut en examen . för i det sammanhanget fram betydelsen av s.k. livslångt lärande och återkommande utbildning. Dessutom visar uppgifter inom verket att examina är ett osäkert mått som kan leda till både överskattningar och underskattningar av utbildningens omfattning och resultat. Sammantaget har denna utveckling lett till att kopplingen mellan studier och examina har försvagats. Redovisningen av presterade högskolepoäng visar att lärosätenas prestationsgrad har legat på en relativt hög och jämn nivå . Men det finns flera frågor kring detta förhållande. En del frågor rör möjligheten att avläsa utbildningens resultat. Vilken utbildning har genomförts på olika nivåer inom olika ämnesområden? Innebär den kraftiga ökningen av kursstuderande att längre utbildningar och utbildning på högre nivåer får stå tillbaka för ett ökat utbud av kortare kurser? Är i så fall detta ett mönster som hänger ihop med en ökad andel äldre studenter eller finns samma mönster hos yngre studenter? Andra frågor rör examensordningen som verktyg för att kontrollera utbildningens kvalitet och som grund för internationella jämförelser av utbildning, särskilt i skenet av att utbildningsmarknaden nu snabbt blir alltmer internationell. I ett längre perspektiv fullföljs programutbildningar ungefär i samma utsträckning som tidigare, men den genomsnittliga studietiden har förlängts . När det gäller 1990-talets satsningar på teknik och naturvetenskap visar uppföljning på en extremt låg examensfrekvens för högskoleingenjörer. Efter normalstudietiden hade tagit en examen. hade knappt varannan tagit ut en examen. Verket har inte närmare analyserat varför examensfre kvensen är så extremt låg för dessa studerande. Det är således oklart om de huvudsakliga förklaringarna är att studenterna inte behöver fullfölja utbildningen för att få jobb eller om studenterna har stora svårigheter med att genomföra utbildningen eller om det finns andra väsentliga förklaringar. 4.2 Tecken på bristande effektivitet i högskoleutbildningen Trots bristen på kunskap i flera centrala frågor när det gäller högskoleutbildningen samt dess resultat och effekter visar revisorernas granskning att det finns flera tecken på effektivitetsbrister i högskolesystemet. Sådana tecken rör effekterna av antagningsreglerna för ungdomar samt svårigheterna att socialt bredda rekryteringsbasen till högre utbildning. En över tiden minskande avkastning reser också frågor om utbildningens lönsamhet. 4.2.1 Är högskoleutbildningen lönsam? Enligt /är samhällsekonomiska bedömningar av högre utbildning komplicerade och kräver en mängd förenklade antaganden. Deras forskningssammanställning är koncentrerad till utbildningseffekter ur individens perspektiv, där modern utbildningsforskning studerar utbildningens avkastning. Avkastningen anger den procentuella inkomstökning en individ kan förvänta till följd av utbildning, med hänsyn tagen till utebliven inkomst . Måttet inkluderar dock inte utbildningens kostnader. Enligt genomförda studier är avkastningen positiv när treårig högskoleutbildning jämförs med treårig gymnasieutbildning. Avkastningen ökar ju yngre individerna är vid avslutad utbildning. /framhåller emellertid att man av dessa resultat inte kan dra några slutsatser om högskoleutbildningens samhällsekonomiska lönsamhet då utbildningens kostnader liksom utbildningens eventuella konsumtionsvärde inte har beaktats. Det finns också restriktioner kring uppgifterna om högskoleutbildningens privatekonomiska avkastning. Uppgifter finns endast för en genomsnittligt beräknad avkastning. Skillnader mellan olika grupper av högskoleutbildade har inte studerats. Däremot visar några studier på skillnader i avkastning för samma typ av utbildning vid olika lärosäten. Det är inte känt om dessa skillnader främst kan förklaras av skillnader i utbildningens kvalitet eller skillnader i lärosätenas förmåga att dra till sig begåvade och högpresterande studenter eller om skillnaderna har andra förklaringar. En annan fråga handlar om i vilken utsträckning utbildningens privatekonomiska lönsamhet står i rimlig proportion till utbildningens samhällsekonomiska lönsamhet. /gör ingen bedömning av nivån på utbildningens avkastning, men konstaterar att denna har sjunkit . Också studier som har genomförts av visar på en relativt sett minskad avkastning av högskoleutbildning . Det är oklart om ett ökat utbud av högskoleutbildade leder till en generellt minskad privatekonomisk avkastning. /för fram detta som en möjlig förklaring till att avkastningen har minskat över tiden. Men något entydigt orsakssamband har inte kunnat fastställas. 4.2.2 De yngsta missgynnas vid antagningen Ovan framgår att kunskapen är begränsad när det gäller studier av högskoleutbildningens lönsamhet, i såväl privatekonomiskt som samhällsekonomiskt hänseende. Ett entydigt resultat förefaller emellertid vara att den privatekonomiska avkastningen ökar ju yngre individerna är vid avslutad utbildning. Också för samhället ökar avkastningen i sådana fall då den produktiva tiden för högskoleutbildade blir längre. Mot bakgrund av detta är det problematiskt att antagningsreglerna leder till köbildningar av olika slag som genomgående missgynnar de yngsta sökandena. har flera förändringar genomförts av antagningssystemet. Problemet med att yngre sökande missgynnas förefaller emellertid ha förvärrats. Räknat sjönk först genomsnittsåldern på de antagna. Men har genomsnittsåldern stigit. ökade antalet antagna i åldrarna . ökade antalet antagna i åldrarna . Att yngre sökande missgynnas vid antagningen är ett effektivitetsproblem för både de enskilda individerna och för samhället. Antalet äldre personer med behörighet till högskoleutbildning kan förväntas öka till följd av det s.k. . En viktig fråga är därvid hur stor obalans mellan generationerna i högskolan som är rimlig eller acceptabel. Denna fråga ska ses mot bakgrund av att utbildningen är offentligt finansierad. Frågan ska också ses mot bakgrund av att utbildningens samhällsekonomiska värde ökar ju tidigare i livet som utbildningen genomförs. Av statistik framgår också att andelen med minst treårig högskoleutbildning , , är mycket låg i i jämförelse med andra länder. 4.2.3 Snäv och sned rekrytering till grundutbildningen Flera studier har belyst det länge uttryckta önskemålet om att minska den sociala snedrekryteringen till högre utbildning. Resultaten av genomförda studier tyder på att en viss social utjämning har skett på lägre utbildningsnivåer i anslutning till grundskolereformen. Men forskningen visar också att den sociala skiktningen är tydlig och att denna i stor utsträckning sker tidigt i anslutning till olika kurs- och tillval inom ramen för och gymnasieskolans utbildning. Ett viktigt motiv för att etablera högskolor på nya orter var att minska den sociala snedrekryteringen. /konstaterar emellertid att det samlade resultatet av genomförd forskning inte tyder på att högskolans regionalisering har haft någon socialt utjämnande effekt på rekryteringen till högre studier. Enligt uppföljning har emellertid en svag utjämning skett bland nybörjarstudenter . publicerade 1996 en sammanställning av forskningen om högskoleprovet. Enligt dessa forskningsresultat har inte heller högskoleprovet minskat den sociala snedrekryteringen till högskolan. påverkas liksom gymnasiebetygen av den sociala bakgrunden, om än i mindre grad. Vid upprepade provtillfällen förbättras också provresultatet och denna möjlighet nyttjas främst av ungdomar från tjänstemannahem. Det är således en utmaning för universitet och högskolor att med de krav på kvalitet och effektivitet som gäller för högskoleutbildningen balansera den sociala skiktning som finns bland potentiella och antagna studenter. Uppgiften handlar om att individer med möjligheter och förmåga att tillgodogöra sig högre utbildning också erbjuds en sådan. Uppgiften är särskilt angelägen när det gäller begåvade studenter - och potentiella studenter - från miljöer utan tradition för högre utbildning. Dessa insatser framstår som än viktigare i och med att gymnasieskolan som rekryteringsbas till högskolan har minskat. Detta framgår av en rapport som publicerade . I en rapport om lärosätenas arbete med bl.a. social utjämning har konstaterat att endast några få lärosäten arbetar aktivt med dessa frågor. De flesta ansträngningar görs inom de tekniska och naturvetenskapliga områdena. Verket konstaterar att ungdomar från studieovana hem i huvudsak dras till kortare högskoleutbildningar, främst treåriga yrkesprogram som ingenjörsutbildningarna. 4.3 Styrningen av högskolans grundutbildning har högskolans styrning förändrats mot ett alltmer decentraliserat beslutsfattande. har decentraliseringstakten ökat, särskilt som en följd av högskolereform. En ny högskolelag trädde i kraft . För grundutbildningen har också införts en ny studieorganisation, en ny examensordning och ett nytt resurstilldelningssystem. och regeringen utövar inflytande främst genom mål och ramar i kontraktsliknande utbildningsuppdrag samt genom en prestationsrelaterad anslagstilldelning. Regeringen lägger fram förslag till utbildningsuppdrag och beslutar om dessa. Lärosätena beslutar sedan om hur resurserna ska fördelas och om studieorganisation. senare del har behovet av en avvägning mellan nationella intressen och lärosätenas självständighet betonats alltmer. Sådana resonemang låg bakom beslut att inrätta med ett nationellt ansvar för bl.a. olika former av kontroll samt uppföljning och utvärdering av högskolans verksamhet. I verkets uppdrag ingår ansvar för den officiella statistiken inom högskolans område. 4.3.1 Styrsystemets möjligheter har inte nyttjats Dokumenterade erfarenheter av det styrsystem som infördes i och med högskolereform tyder på att statsmakternas önskemål om en avvägning mellan lärosätenas självständighet och nationella intressen inte har förverkligats. I olika analyser efterlyses främst ett systematiskt och allsidigt underlag i anslutning till att utbildningsuppdragen läggs fram samt tydliga spelregler för alla parter. I anslutning till beslut om utbildningsuppdrag har regeringen emellertid inte presenterat någon mer utförlig och samlad analys av den utbildning som har bedrivits eller kring behovet av fortsatt utbildning. Detta ser revisorerna som en allvarlig brist i högskolans styrning. 4.3.2 Lokalt ansvar och nationella intressen Grundutbildningen är avgiftsfri, och staten svarar för utbildningens finansiering. Dessa investeringar i utbildningen är förenade med höga ambitioner. Lärosätena har det primära ansvaret för att tillgängliga resurser används väl så att den utbildning som bedrivs svarar mot högskolelagens krav på kvalitet och effektivitet. Detta ansvar är knutet till den nivå där verksamheten bedrivs. Möjligheten att ta hänsyn till nationella behov i ett kortare och ett längre tidsperspektiv bör självfallet kunna vägas in i det ansvar för utbildningen som ligger på institutions- och lärosätesnivå. Men vissa förutsättningar för verksamheten måste därvid beaktas. I dialogen mellan regeringen och lärosätena måste hänsyn tas till högskolans långa tidsperspektiv. Mer omfattande förändringar - som förutsätter att ny eller förändrad kompetens ska byggas upp - tar tid. Genomsnittlig tid för forskarutbildning är sex till . Av uppföljning framgår också att grundutbildningens resultat i många fall kan avläsas först . Tioårsperspektivet är inte ovanligt. krävs en flexibilitet för att svara mot mer kortsiktiga krav på att anpassa utbildningsutbudet till studenternas och arbetsmarknadens krav. Tillgänglig information tyder på att lärosätena i flera avseenden har klarat den mer kortsiktiga anpassningen av högskolans utbildningsutbud. Enligt en rapport från till regeringen finns hos lärosätena en lyhördhet och beredskap att möta krav på nya ämneskombinationer från studenter och arbetsmarknad. Statsmakternas önskan om ett ökat antal studenter inom områdena teknik och naturvetenskap har också hörsammats. Så gott som hela expansionen - cirka 11 000 helårsstudenter - utgjordes av studenter inom dessa områden. Mer långsiktiga förändringar i högskolans utbildningsutbud har däremot varit svårare att genomföra. Enligt utvärderingar av högskolans styrsystem har lärosätenas eget utbud i stor utsträckning varit styrande för utbildningens mer långsiktiga inriktning. Den aktuella politiken påverkar utbildningsutbudet endast i begränsad omfattning. I skrifterna framhålls att starka tillströmning av studenter till bl.a. samhällsvetenskap fortfarande präglar högskolans utbud. Det behövs således en öppen dialog mellan lärosätena och regeringen om högskoleutbildningens mer långsiktiga inriktning. Som underlag för denna dialog bör regeringen presentera ett principdokument. Detta dokument bör vara ett viktigt underlag för regeringen i arbetet med utbildningsuppdragen. Med den betydelse som högskolan ges för samhällsutvecklingen bör dokumentet ha en officiell karaktär. Dokumentet bör också ingå i underlaget för regeringens förslag till i anslutning till beslut om utbildningsuppdragen. Flera faktorer bör ingå i regeringens underlag för arbetet med utbildningsuppdrag. Viktiga frågor är analyser av utbildningssatsningarna samt av kompetensbehovet. Att göra preciserade utbildningsprognoser har visat sig vara förenat med stora svårigheter och sådana prognoser slår ofta fel. Däremot bör behovet av olika kompetenser - på kortare och på - kunna analyseras med hjälp av scenarier. Ytterligare andra frågor att analysera är problem förenade med rekrytering av studenter. För samtliga faktorer bör strävan vara att utveckla systematiska metoder för att kunna följa upp dessa faktorer över tiden och också att genomföra ekonomiska analyser. En fråga som på ett påtagligt sätt kan komma att förskjuta grundutbildningens samhällsekonomiska värde är en alltmer internationell utbildningsmarknad. Studenternas rörlighet över nationsgränserna har snabbt ökat liksom distansutbildningens betydelse. Alltfler länder ser högskoleutbildningen som en handelsvara och riktar sig till en internationell utbildningsmarknad med avgiftsbelagd utbildning. Ett underlag med analyser inför utbildningsuppdragen bör därför också omfatta analyser av hur dessa trender påverkar utbildningens utbud och efterfrågan samt det svenska högskole-systemets beredskap för att möta denna utveckling. 4.4 Revisorernas slutsatser och förslag I internationell jämförelse satsar betydande resurser på högskolesektorn. Med dagens investeringar, motsvarande , är högskolan en omfattande del av landets offentliga sektor. Stora förväntningar har knutits till dessa satsningar, och högskolan förväntas fortsätta att växa. Högskolans grundutbildning är av strategisk betydelse. Trots betydande investeringar och stora förväntningar visar revisorernas granskning att det i flera avseenden finns allvarliga kunskapsbrister i fråga om högskolans grundutbildning. Bristerna gäller såväl vetenskapliga studier som studier i övrigt och avser både ekonomiska analyser och analyser av högskolans grundutbildning på en mer övergripande nivå. Det finns brister i såväl statistiskt underlag som analyser av in- och utflöden i högskolans grundutbildning. Det är också oklart vilket kompetenstillskott de senaste årens satsning på teknik och naturvetenskap kommer att ge. Enligt hittillsvarande uppföljning tar endast en extremt låg andel studenter ut en examen på högskoleingenjörsprogrammen. Styrsystemets möjligheter har inte nyttjats. I anslutning till beslut om utbildningsuppdrag har regeringen inte redovisat några närmare analyser av i vilken mån utbildningssatsningarna har lett till önskade resultat, enligt uttalanden. Regeringen har inte heller redovisat några samhällsekonomiska bedömningar av utbildningssatsningarna. Antagningsreglerna till högskolan leder till köbildningar där de yngsta sökandena genomgående missgynnas. Räknat på genomsnittet av större grupper med högskoleutbildning bedöms grundutbildningen vara privatekonomiskt lönsam. emellertid för enskilda yrkesgrupper. Av redovisade resultat kan inte heller dras några slutsatser om utbildningens samhällsekonomiska lönsamhet, då bl.a. utbildningens kostnader inte ingår i genomförda beräkningar. 4.4.2 Förbättra kunskapen om högskolan Det behövs en bättre kunskap och mer ekonomiskt inriktade och övergripande analyser av högskolan. Resultatet av de frekventa förändringarna behöver följas upp för att ge statsmakterna ett bättre underlag för fortsatta beslut. bör utveckla statistiska mått så att det blir möjligt att följa in- och utflöden i högskolans grundutbildning. För att kunna studera olika effekter av antagningsreglerna över tiden behövs individbaserad information över såväl sökande som antagna till grundutbildningen. Verket bör också överväga olika möjligheter att utveckla mått för att följa studenternas efterfrågan på utbildning. Detta är en viktig variabel vid utformningen av regler för antagning. Det är också en viktig variabel för lärosätenas tillämpning av dessa regler och planeringen av utbildningen. För att kunna följa upp utbildningens resultat behövs också individbaserad information som visar grundutbildningens resultat på olika nivåer och inom olika ämnesområden. behöver också utveckla arbetet med mer övergripande analyser av högskolan på systemnivå, där även ekonomiska analyser bör ingå. En central fråga som behöver belysas är examensordningens eventuellt minskade betydelse i grundutbildningen. Vad betyder en sådan förändring för redovisningen av utbildningens resultat, för arbetet med kvalitetskontroll och för internationella jämförelser? En annan fråga som närmare bör belysas är resultatet av de aktuella satsningarna på teknik och naturvetenskap. Beror låg examensfrekvens på att studenterna i stor utsträckning rekryteras till näringslivet innan utbildningen är avslutad? Är det i så fall ett tecken på att utbildningen eller delar av den inte behövs? Eller beror den låga examensfrekvensen på att studenterna avbryter utbildningen alternativt går över till annan högskoleutbildning och vad är i så fall skälet till detta? Betydelsen av den snabbt ökande internationaliseringen av högskoleutbildningen behöver också belysas. Hur påverkar t.ex. internationaliseringen behovet av nya typer av analyser vid utbildningens planering och finansiering? Regeringen bör ta initiativ till övergripande och ekonomiska analyser av i vilken mån utbildningssatsningarna har bidragit till att uppfylla uttalade mål för dessa satsningar. Såväl svenska som utländska forskare kan anlitas för sådana uppdrag. Regeringen bör också ta initiativ till att utveckla bättre och tillförlitliga mått för internationella kostnadsjämförelser av högskolans verksamhet. Det är också angeläget att stimulera forskningen om högskoleutbildningen för att mer långsiktigt kunna följa förändringar som påverkar bl.a. utbildningens utbud och efterfrågan samt utbildningens kvalitet och finansiering. Denna forskning är särskilt angelägen i en verksamhet som är föremål för så frekventa förändringar som fallet har varit fallet . 4.4.3 Nyttja kunskapen i högskolans styrning Högskoleutbildningen är en stor och växande del av den offentliga sektorn och ses som central för samhällets ekonomiska och sociala utveckling. Regeringens möjlighet att inom ramen för gällande styrsystem hävda nationella intressen har emellertid inte nyttjats fullt ut. Inför regeringens arbete med utbildningsuppdragen behövs därför ett underlag med analyser av resultatet av genomförd utbildning. I underlaget bör ingå analyser av trender när det gäller den högre utbildningens utbud och efterfrågan liksom analyser av utvecklingen av olika kompetensprofiler. I dessa analyser bör också den snabbt växande internationella utbildningsmarknaden och ekonomiska konsekvensbedömningar ingå. Underlaget bör dokumenteras och göras tillgängligt för en bred diskussion innan fattar beslut om utbildningsuppdrag. 4.4.4 Se över antagningsreglerna Reglerna för antagning till högskolans grundutbildning har förändrats . Den långsiktiga trenden med köbildningar som missgynnar ungdomar har emellertid inte brutits. Regeringen bör ta initiativ till en grundlig översyn av antagningsreglerna där sökbeteendet hos olika åldersgrupper analyseras. Därvid bör bedömningar göras av vilka konsekvenser som är rimliga för dels olika grupper, dels de sökande totalt med hänsyn till ambitionen att antalet och andelen högskoleutbildade bör öka. Det behövs också ekonomiska analyser av vilka kon-sekvenser olika sökbeteenden får för samhällsekonomin. Därvid kan även dimensioneringen av grundutbildningen behöva omprövas. , Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () , av utbildning och forskning () , Utredningen om social och etnisk mångfald i högskolan , av utbildning och forskning () Rapport 2000/01:1 REVISORER TEL /rr 100 12 TEL Förord revisorer har på eget initiativ inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen. Revisorernas granskning består av fyra delar. Detta är den tredje delrapporten. Den är inriktad på grundutbildningens högskolemässighet. I en fjärde delrapport kommer högskolans resursanvändning att behandlas. Ett väsentligt underlag för denna rapport är diskussioner med företrädare för åtta lärosäten. Dessa diskussioner har inriktats på faktorer av betydelse för att genomföra en utbildning som uppfyller högskolelagens krav på att högskoleutbildning ska bygga på vetenskaplig grund samt på beprövad erfarenhet. Professor och fil.kand. har varit sakkunniga under utarbetandet av denna rapport. Granskningen har bedrivits inom revisionens andra avdelning. I andra avdelningen ingår Per ordförande (v), vice ordförande (s), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören haft huvudansvar för granskningsarbetet. Även revisionsdirektören , utredningschefen och kanslichefen har deltagit i arbetet. Denna rapport är beslutad av revisorerna . Rapporten sänds på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Efter att alla delrapporter i revisorernas högskolegranskning har remissbehandlats har revisorerna för avsikt att överlämna en samlad bedömning till . Krav som avser en högskolemässig utbildning infördes i den första högskolelagen 1977. vidgades begreppet högskoleutbildning till att omfatta all utbildning efter gymnasieskolan. Enligt nu gällande lagstiftning ska högskolans utbildning bygga på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Lagen ger utrymme för olika tolkningar om var tyngdpunkten ska ligga i skilda utbildningar. Vidare ska ett samband mellan högskolans utbildning och forskning främjas. Utbildningen ska också ordnas så att studenternas förmåga till självständig och kritisk bedömning, till självständig problemlösning och till informationsutbyte på vetenskaplig nivå utvecklas. Det huvudsakliga ansvaret för utbildningens kvalitet ligger på varje enskilt lärosäte, där detta ansvar delas av studenter och övrig personal. Men har också utvecklats ett system för nationell kontroll av grundutbildningens kvalitet. svarar för dessa prövningar. Enligt ett riksdagsbeslut ska den nationella kontrollen kraftigt byggas ut. Stora förändringar i högskolesektorn Grundutbildningen har expanderat kraftigt. har högskolans grundutbildning ökat med . Det är de s.k. små och medelstora högskolorna som har expanderat mest. Expansionen har emellertid varit ojämn. /90-1997/98 ökade antalet registrerade studenter medan antalet lärare bara ökade . har också de finansiella villkoren för högskolesektorn förändrats. Anslagen till forskning och forskarutbildning har inte ökat i samma omfattning som anslagen till grundutbildning.