frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — En sådan förändring skulle dels minska belastningen för oppositionspartierna att skriva följdmotioner , dels göra det möjligt för utskotten och kammaren att arbeta med fler propositioner i början av vårsessionen. För att få en rationellare och jämnare arbetsbelastning i anser vi att det är angeläget att de ansträngningar som regeringen gör för att undvika anhopningar av propositioner i fortsätter. Vi menar att den informella dialog mellan regeringen och kammare och utskott som förekommer är ett naturligt inslag i planeringen av propositionerna. En sådan dialog ökar möjligheterna för en jämnare arbetsrytm och skapar dessutom bättre flexibilitet, vilket kan vara nödvändigt eftersom propositionsplanering ofta innebär planering under stor osäkerhet. När det sedan gäller de tre andra uppmaningarna utvecklas dessa idéer i kapitel 7. Vi anser att utskotten i högre grad än vad som är fallet bör kunna planera sin verksamhet för en hel mandatperiod. Utskotten bör välja ut vissa frågor som de sedan ägnar en fördjupad penetrering. 4.7 Författningsregleringen av budgetprocessen Kommitténs bedömning: Vi anser att det behöver göras ändringar i riksdagsordningen för att möta den utveckling som ägt rum när det gäller budgetfrågornas hantering i . Vi har emellertid valt att i huvudsak inte lägga fram några förslag med anledning av uttalanden i samband med införandet av budgetlagen. De bestämmelser som tog upp är föremål för överväganden inom ramen för det utvecklingsarbete i fråga om den ekonomiska styrningen, , som pågår inom . Vi anser att det inte är lämpligt att nu föreslå ändringar i bestämmelser som snart kan komma att ändras i viktiga delar utan förutsätter att våra bedömningar om de aktuella bestämmelsernas placering övervägs i samband med beredningen av förslag (Ds 2000:63) och de förslag som lagts fram i betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61). Kommitténs förslag: Vi anser att bedömningar när det gäller riksdagsordningens tilläggsbestämmelse om den ekonomiska vårpropositionen bör följas upp genom att bestämmelserna ändras så att den ekonomiska vårpropositionen blir obligatorisk. Vi föreslår därför en ändring i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.2.1. Bestämmelsen formuleras så att det tydligare framgår att det inte krävs att förslag om tilläggsbudget måste ingå i den ekonomiska vårpropositionen. Vi föreslår också vissa ändringar i 39 och 40 §§ budgetlagen som en följd av förslaget i avsnitt 4.3 att den ekonomiska vårpropositionen inte skall innehålla förslag till utgiftstak eller preliminära ramar för utgiftsområdena. Vi anser också att regeringsformen i likhet med vad anfört bör innehålla en bestämmelse som hänvisar till budgetbestämmelserna i riksdagsordningen och budgetlagen. Vi föreslår att den nya bestämmelsen tas in i 9 kap. 11 § regeringsformen och att nuvarande 11-13 §§ betecknas 12-14 §§. Vi har under vårt arbete kunnat konstatera att ramarna för utgiftsområdena har fått en mer beständig betydelse än som ursprungligen var avsett. Vi föreslår därför en ändring i 5 kap. 12 § riksdagsordningen som slår fast denna ändrade betydelse. Slutligen föreslår vi att det i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1 införs en ny bestämmelse som slår fast att ändringar i fråga om indelningen i utgiftsområden måste beslutas av i samband med vårpropositionen. 4.7.1 Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen Enligt direktiven till bör i den allmänna utvärderingen av den nya budgetprocessen ingå de särskilda frågor med anknytning till budgetprocessen som och ansett bör övervägas och andra närliggande frågor som kan komma att väckas under utredningsarbetets gång. När behandlade förslaget till lag om statsbudgeten (bet. 1996/97:KU3) aktualiserade utskottet en rad frågor av lagteknisk natur som i huvudsak gäller placering av vissa bestämmelser i riksdagsordningen i stället för i budgetlagen. Det ingår i vårt uppdrag att överväga de frågor som utskottet då väckte. I bedrivs ett utvecklingsarbete av den ekonomiska styrningen inom . Det arbetet har bl.a. lett till en rad förslag som finns redovisade i promemorian Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63). Flertalet av de bestämmelser tagit upp i sitt betänkande om lagen om statsbudgeten kommer att beröras av arbetet i dessa grupper och kan förmodligen behöva ändras för att tillgodose de nya förutsättningar som utredningarna ger. Enligt vår bedömning bör detta arbete inte föregripas. En lämpligare ordning är enligt vår mening att de lagförslag som blir resultatet av arbete och även av de förslag som lagts fram i betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) utformas av regeringen med beaktande av de överväganden som (bet. 1996/97:KU3) och referensgruppen för utvärdering av budgetprocessen (kapitel 9 i bilaga 4) har gjort. 4.7.2 Den ekonomiska vårpropositionen I lagstiftningen finns begreppet ekonomisk vårproposition förutom i budgetlagen och instruktionen för bara i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.2.1 och då inom parentes som förklaring till uttrycket "förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår". har framhållit att enligt 40 § budgetlagen följer en skyldighet för regeringen att lägga fram en ekonomisk vårproposition för de fall att regeringen avser att i beredningen av förslaget till statsbudget använda sig av tak för statens utgifter eller om har beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, medan riksdagsordningen inte föreskriver en skyldighet att lägga fram en ekonomisk vårproposition. har ifrågasatt om inte denna skyldighet borde framgå också av riksdagsordningen. Till detta kommer att i sin utredning Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61 s. 202) föreslagit att regeringen skall presentera förslag till tilläggsbudget i en separat proposition som lämnas med den ekonomiska vårpropositionen. Om förslaget genomförs bör enligt tilläggsbestämmelsen 3.2.1 ses över. Enligt bör tilläggsbudgetförslag framläggas - förutom - i anslutning till vårpropositionen men inget hindrar regeringen från att lägga fram förslag om tilläggsbudget tidigare än och således dela upp den ekonomiska vårpropositionen i två delar. ansåg att det inte fanns behov av en särskild reglering i frågan (försl. 1993/94:TK2 s. 29 och 61). Med bestämmelserna i 40 § budgetlagen följer en skyldighet för regeringen att avlämna en ekonomisk vårproposition för det fall att regeringen avser att använda sig av utgiftstak eller beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden. Eftersom riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1 föreskrivit att statsutgifterna skall hänföras till utgiftsområden innebär detta att regeringen enligt budgetlagen har en skyldighet att lägga fram ekonomisk vårproposition. Med hänsyn till den ekonomiska vårpropositionens centrala betydelse är det enligt vår mening inte minst av tydlighetsskäl rimligt att skyldigheten att lägga fram en vårproposition får en rakare och mer direkt reglering i riksdagsordningen. Mot bakgrund av behovet av flexibilitet kan bestämmelsen placeras i tilläggsbestämmelserna. Vi anser i likhet med att tilläggsbudgetförslag bör framläggas som samlade paket och i anslutning till vårpropositionen men att det inte behövs någon särskild reglering av detta. Bestämmelsen om den ekonomiska vårpropositionen bör därför utformas så att den inte inbegriper förslag om tilläggsbudget. Därmed ges utrymme för att tillgodose förslag om uppdelning av vårpropositionen som det inte innebär något ställningstagande till utredningsförslaget. Vi föreslår således att sista stycket i tilläggsbestämmelsen 3.2.1 får följande lydelse: Regeringen skall avlämna proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (ekonomisk vårproposition). Vårt förslag i avsnitt 4.3.2 innebär att regeringen inte längre skall lägga fram förslag om preliminära ramar för utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen. Regeringens skyldighet när det gäller redovisningen i fråga om ramar för utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen föreskrivs i 39 och 40 §§ budgetlagen. Vårt förslag får beträffande 39 § budgetlagen till följd att paragrafen utgår. När det gäller 40 § budgetlagen får förslaget till följd att andra stycket bortfaller. Detta stycke gäller riktlinjer i den ekonomiska vårpropositionen för fördelning av statsutgifter på utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget. Bestämmelsen i 40 § budgetlagen kommer då att lyda: Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i budgetpropositionen. har också förordat att en hänvisning görs i regeringsformens 9 kap. om finansmakten enligt följande: "Ytterligare bestämmelser i de ämnen som anges i kapitlets 2-10 §§ meddelas i riksdagsordningen eller i annan lag". har därvid hänvisat till att en motsvarande hänvisning finns i 3 kap. regeringsformen om riksdagsval. I regeringsformen finns dessutom en hänvisning till riksbankslagen i 9 kap. 12 §. Med hänsyn till budgetlagens centrala betydelse i budgetprocessen skulle en motsvarande hänvisning på finansmaktens område enligt vår mening vara motiverad även om vissa bestämmelser i budgetlagen förs över till riksdagsordningen. För att en sådan hänvisning i regeringsformen inte skall hindra regeringen att besluta förordningar i anslutning till skilda bestämmelser i budgetlagen bör emellertid en bestämmelse i regeringsformen med hänvisning till riksdagsordningen och budgetlagen ha en annorlunda lydelse: Ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten meddelas i riksdagsordningen och i särskild lag. Bestämmelsen bör föras in i 9 kap. regeringsformen som en ny 11 §. Nuvarande 11-13 §§ blir i stället 12-14 §§. 4.7.4 Permanentning av utgiftsramar I vårt arbete har vi kunnat konstatera att utgiftsramarna fått en ändrad betydelse jämfört med intentioner. Utgiftsramarna har fått en fortsatt betydelse även efter det att har fastställt statsbudgeten. Budgetlagens regler om att regeringen skall vidta åtgärder eller föreslå åtgärder om utgiftstaket eller utgiftsramarna överskrids ger vid handen att ramarna för utgiftsområdena i praktiken är att se som ett tillfälligt arrangemang. Så har i regeringens förslag till tilläggsbudgetar genomgående föreslagits att ändringar i anslag och nya anslag förenas med godkännande av ändrade utgiftsramar, och har i sina beslut följt denna ordning. Det medför enligt vår mening att utgiftsramarna bör omprövas när fattar beslut om nya anslag på tilläggsbudget. den nya budgetprocessen tillämpats har förslag till tilläggsbudget för löpande budgetår lagts fram bara i budgetpropositionen och vårpropositionen. Inget torde emellertid hindra vare sig regeringen eller riksdagsutskott att när som helst under pågående föra fram ett fristående tilläggsbudget-förslag. Detta kan också enligt gällande regler göras utan att det görs en anpassning av utgiftsramarna. Införandet av utgiftstak har enligt vår bedömning kommit att ställa helt nya krav på att tillkommande utgifter och anslagsöverskridanden finansieras genom besparingar som är direkt inriktade på att minska andra utgifter. Görs inte det finns det risk för att utgiftstaket inte kan hållas eftersom en finansiering med höjda skatter och avgifter leder till att den s.k. budgeteringsmarginalen minskar i motsvarande mån. Genom att utgiftstaket kopplats ihop med utgiftsramarna har dessa fått fortsatt betydelse även efter det att har fastställt statsbudgeten. Enligt 4 kap. 5 § riksdagsordningen är det finansutskottet som skall bereda ärenden om ramar för utgiftsområden, och enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen får finansutskottet i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag även i ämne som hör till annat utskotts område. En permanentning av utgiftsramarna skulle medföra att ett beslut som påverkar utgiftsramarna skall förenas med ett beslut om ändrade utgiftsramar. En ordning som innebär att skilda utskott skall lägga fram förslag om anslagshöjning resp. ändrad utgiftsram till kammaren också när det gäller tilläggsbudget kan visserligen ifrågasättas som väl omständlig. Så har när det gäller tilläggsbudgetar i regeringsförslag utarbetats en praxis i enlighet med uttalanden som innebär att förslaget hänvisas till finansutskottet som inhämtar yttrande från berört utskott. Intresset av att inte inskränka utskottens möjligheter att ta egna initiativ talar dock enligt vår mening för att inte ändra den formella ordning med skilda beslut i fråga om utgiftsramar respektive anslag inom en utgiftsram som gäller enligt riksdagsordningens nuvarande bestämmelser. Ändring av utgiftsramar tillhör endast finansutskottets beredningsområde. Andra utskott bereder ärenden om anslag inom utgiftsområden som anges i tilläggsbestämmelserna. Om utgiftsramen permanentas förutsätter en höjning eller minskning av ett anslag - utan motsvarande ändring på ett annat anslag inom utgiftsområdet - att även ramen för utgiftsområdet ändras, vilket sker efter beredning i finansutskottet. Permanenta utgiftsramar förutsätter enligt vår mening en ändring i riksdagsordningen. I enlighet med utgångspunkt reglerar riksdagsordningen endast beslut om utgiftsramar för närmast följande budgetår. Även om bestämmelsernas nuvarande ordalydelse ger utrymme för tolkningen att utgiftsramarna är att se som permanenta är förarbetena otvetydiga i sin avsikt att det bara är fråga om en tillfällig ordning för höstens budgetbeslut. En anpassning till den i praktiken gällande mer permanenta ordningen kräver därför att det införs en regel om att också tilläggsbudgetarna för löpande budgetår förenas med beslut om godkännande av ändrade utgiftsramar. Vi föreslår att detta kommer till uttryck i ett nytt sista stycke i 5 kap. 12 § riksdagsordningen och i vissa smärre ändringar i det nuvarande sista stycket enligt följande: "kan genom lag besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden. Har fattat beslut enligt första stycket, fastställer för närmast följande budgetår genom ett särskilt beslut dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten för närmast följande budgetår får icke fattas innan beslut fattats enligt andra stycket. Anslag eller andra utgifter i staten fastställs därvid för varje utgiftsområde genom ett särskilt beslut. Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas får icke fattas innan beslut om godkännande av ändrad utgiftsram fattats." 4.7.5 Inhämtande av yttrande från finansutskottet En permanentning av utgiftsramarna innebär att anslagshöjningar - utan motsvarande anslagsminskningar inom utgiftsområdet - inte kan beslutas utan att utgiftsramarna höjts. Normalt sett bör ärenden som gäller ändring av utgiftsram hänskjutas till finansutskottet för beredning. Frågan om ändring av utgiftsram skulle emellertid i undantagsfall tänkas kunna komma upp även i andra utskott, med anledning av följdmotion eller genom utskottsinitiativ. Mot bakgrund av att finansutskottet enligt 4 kap. 5 § riksdagsordningen skall bereda ärenden om utgiftsramar kan det enligt vår mening förutsättas att fackutskottet aktualiserar frågan hos finansutskottet, antingen genom att frågan överlämnas till finansutskottet eller ett yttrande från finansutskottet inhämtas. Vi förutsätter att fackutskottet följer finansutskottets synpunkter när det gäller förändring av utgiftsram. Vi är därför inte beredda att föreslå lagändringar för att säkerställa att yttranden från finansutskottet inhämtas i vederbörlig ordning. 4.7.6 Förteckning över anslagsämnen inom utgiftsområdena I betänkande 1995/96:KU21 finns i bilaga 1 ett förslag till indelning av budgeten i utgiftsområden. I bilagan finns en förteckning över verksamheter, bidrag och myndigheter m.m. fördelade på utgiftsområden. Två hemställanspunkter i betänkandet, som godtogs av , gällde godkännande av förteckningen. Lagreglerat är dock bara vilka utgiftsområden som skall finnas och hur de skall benämnas (5.12.1 riksdagsordningen). Mot bakgrund av den osäkerhet som tycks finnas om vad som gäller beträffande ändringar i fråga om vad utgiftsområdena bör innefatta anser vi att det finns skäl att reglera frågan i riksdagsordningen. En lämplig ordning är att regeringen i vårpropositionen lämnar förslag till ändringar i indelningen och att ändringarna fastställs av . De ändringar vi då avser är de som behövs för att utgiftsområdesindelningen skall vara förenlig dels med riksdagsordningen, dels med riksdagsbeslutet om ämnesförteckning. Samma skäl som gäller för regeringens förslag gör sig enligt vår mening gällande också i fråga om motioner. Alla förslag om utgiftsändringar som kräver ändringar i riksdagsordningen eller i den förteckning i KU-betänkandet som ställt sig bakom med de ändringar som redan genomförts bör således beslutas . Det ter sig enligt vår mening knappast rimligt att ha en ordning som innebär att hela ämnesförteckningen bifogas propositionen eller utskottsbetänkandet . Det borde vara tillräckligt att bara ändringarna redovisas. Det kan vara lämpligt att med mellanrum - beroende på antalet ändringar - som bilaga till propositionen eller betänkandet foga en fullständig förteckning. Vi föreslår att det införs en reglering genom ett nytt sista stycke i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1 enligt följande: Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som skall innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut om den ekonomiska vårpropositionen. 4.8 Vissa utestående frågor Den statliga budgetprocessen är stadd i ständig förändring. I budgetpropositionen introducerades begreppet politikområden i statsbudgeten. I pågår ett omfattande arbete, bl.a. inom ramen för och som en följd av de förslag som lämnades av Utredningen om utvärdering av budgetprocessen. Detta arbete kan förväntas leda till förslag från regeringen om ytterligare förändringar. Det finns av denna anledning skäl att framöver fortsätta arbetet inom med frågor som har anknytning till de effekter som politikområdena och övergången till kostnadsbudgetering kan få för . Till dessa frågor hör förändringarnas effekter för rambeslutsmodellen och utskottsindelningen, men också andra frågor kommer i sammanhanget att bli aktuella att behandla. Inriktningen av detta arbete bör vara att slå vakt om och stärka grundlagsfästa finansmakt. 5 arbete med uppföljning och utvärdering utpekade de ändrade styrformerna - främst införandet av mål- och resultatstyrningen i förvaltningen - och kraven på minskad resursförbrukning och ökad effektivitet i den offentliga sektorn som skäl för att borde ges en mera aktiv roll i granskningen och kontrollen av den statliga verksamheten. I direktiven för arbete konstaterade talmanskonferensen att i stor enighet uttalat att uppföljning och utvärdering är en viktig uppgift för utskotten. Trots de aktningsvärda insatser som gjorts konstaterades att denna nya inriktning ännu inte fått ordentligt genomslag i arbete. En utvärdering och översyn av utskottens verksamhet beträffande uppföljning och utvärdering bör därför komma till stånd, anfördes det. I direktiven uttalades att skall kartlägga och analysera nuvarande former, hittillsvarande arbete och resurser för uppföljning, utvärdering och kontroll. I uppdraget ingick även att utvärdera utskottens samarbete med revisorer och samt användningen av de särskilda resurser som avsatts till utskotten och revisorerna för utskottens arbete. Vidare skall, sades det, finna metoder för att utveckla utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och utifrån gjorda analyser överväga behovet av förändringar i och utskottens arbetsformer i syfte att stärka uppföljning och kontroll av beslut och granskning av regering och förvaltning. I enlighet med direktiven har vi utsett en parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i utredningsarbetet. Kommittén har också haft biträde av en expertgrupp under riksdagsdirektörens ledning. Ett omfattande kartläggningsarbete har genomförts. Huvudsyftet har varit att undersöka hur stort genomslag förslag om uppföljning och utvärdering haft. 39 av 65 tillfrågade ledamöter har besvarat en enkät med frågor om uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Intervjuer har genomförts med ett urval riksdagsledamöter och med företrädare för utskotts- och partikanslier. Kartläggningar har genomförts av resursläget hos utskotten och samt hur de särskilt avsatta resurserna hos revisorers kansli för utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet har använts. En genomgång har vidare gjorts av vilka större uppföljningar och utvärderingar som utskotten har genomfört . Utskottens produktion av betänkanden har kartlagts, liksom bl.a. antalet yrkanden och reservationer i utskottsbetänkanden. Förekomsten av och innehållet i resultatinformation i utskottsbetänkanden har analyserats, liksom sätt att behandla resultatredovisningar från regeringen. Ett seminarium har avhållits med företrädare för i syfte att bl.a. få synpunkter på utskottens sätt att redovisa synpunkter på regeringens resultatinformation. Referensgruppen överlämnade sin rapport till kommittén . Rapporten återfinns som bilaga 5 till detta betänkande. För mer ingående bakgrundsbeskrivningar och redovisningar av genomförda kartläggningar hänvisas till denna bilaga. 5.2 och de nya styrformerna Den statliga styrningen har byggts upp kring mål- och resultatstyrningen. Styrmodellen förutsätter ett flöde av styr- och kontrollinformation. För att tillhandahålla nödvändig information som underlag för kontroll och styrning krävs uppföljning och utvärdering. Uppföljning och utvärdering sker i olika former. har den statliga styrningen byggts upp kring mål- och resultatstyrningen. Att denna styrform skall tillämpas i staten har kodifierats genom införandet av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Där sägs att regeringen för skall redovisa mål och resultat på olika områden. Begreppet mål- och resultatstyrning indikerar att det handlar om en relation mellan ett önskat tillstånd (mål) mot vilket styrningen skall inriktas och ett resultat som i högre eller lägre grad avviker från detta mål. Med hjälp av uppföljning och utvärdering skall resultatet kontrolleras och avvikelsen bedömas i förhållande till det uppsatta målet. Det centrala i mål- och resultatstyrningen är att åstadkomma en fungerande styrkedja - från högsta till lägsta nivå - med hjälp av tydliga mål som formuleras på olika nivåer och en verifierbar resultatredovisning av uppnådda resultat som levereras från de styrda till de styrande. Styrkedjan måste alltså förses med information som fungerar styrande och information som innehåller kontroll av resultatet i syfte att bedöma måluppfyllelsen. Kort sagt kan man tala om att styrmodellen förutsätter ett flöde av styr- och kontrollinformation. De väsentliga begreppen i styrmodellen är alltså styrning och kontroll. Formella krav ställs numera på myndigheterna att upprätta årsredovisningar med både resultatredovisningar och resultat- och balansräkningar. Revisionen har getts en förstärkt ställning; alla årsredovisningar revideras av (), revisionsberättelserna underställs regeringen och de viktigaste iakttagelserna i revisionen anmäls av regeringen till . Denna förvaltningspolitiska utveckling har bekräftats bl.a. genom införandet av budgetlagen. I denna lag sägs (2 §) att regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. I 44 § i samma lag fastslås att regeringen är redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § RF står till regeringens disposition.