frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående anslag som regeringen disponerar och fördelar 2000/01 RR14 1 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat de anslag som regeringen och disponerar. Granskningen avser primärt budgetåren 1997-2000 och är fokuserad på sådana anslag där regeringen fungerar som ett verkställighetsorgan genom att själv besluta om fördelningen av bidrag till olika ändamål. Det normala enligt svensk förvaltningstradition är att sådana uppgifter hanteras av myndigheter som lyder under regeringen. En fördjupad granskning har genomförts av åtta anslag av detta slag. I första hand har mer omfattande projekt och anslag av principiellt intresse valts ut. Som jämförelse har även två anslag inom ansvarsområde, där regeringen närmast fungerar i en strategisk roll, studerats. I granskningen ingår större delen av de medel i projektform som regeringen fördelat , i genomsnitt ca . Den sammanlagda summa som regeringen och disponerade under budgetåren 1997-2000 uppgick till . Det motsvarar i storleksordningen av statsbudgetens omslutning. Fem av de studerade anslagen gäller bidrag till kommunsektorn, nämligen anslagen till Särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, Särskilda insatser i utsatta bostadsområden, , De lokala investeringsprogrammen samt IT i skolan. I granskningen ingår också de tre paket om vardera som tog ställning , dvs. den första Östersjömiljarden, Kretsloppsmiljarden och Småföretagsmiljarden. Därutöver har anslagen för Utvecklingsarbete (ca ) och Kontrollfunktionen i staten (ca ) granskats. Granskningen är övergripande och principiell till sin karaktär med tonvikt på samspelet mellan och regeringen. Centrala frågeställningar har varit att studera hur styrning, insyn och kontroll fungerar i de fall regeringen själv ansvarar för beredning, beslut och genomförande. Anslagens användning har inte varit föremål för granskning. Rapporten till regeringens disposition - Hur fungerar styrningen och kontrollen när regeringen själv fördelar pengar? (Rapport 2000/01:7) beslutades av revisorerna . Rapporten innehåller bl.a. en genomgång av gällande regelsystem på budgetområdet, en kartläggning och analys av hur de utvalda anslagen hanterats av regeringen och i budgetprocessen samt revisorernas överväganden och förslag för att ytterligare förbättra styrning och kontroll i de fall regeringen hanterar enskilda bidragssystem. Som underlag för revisorernas bedömningar ligger också en på revisorernas uppdrag framtagen forskarrapport där arbets- och rollfördelningen mellan departement och myndigheter belyses. Forskarnas rapport om den svenska förvaltningsmodellen ingår som en bilaga till granskningsrapporten. Granskningsrapporten har remissbehandlats. Följande åtta remissinstanser har yttrat sig över rapporten: , , , Kammarkollegiet, Statskontoret, , och . Remissinstanserna är i stort positiva till revisionsrapporten och till de förslag som där läggs fram. Granskningsrapporten fogas som bilaga till denna skrivelse. I det följande återges en punktvis sammanfattning av revisorernas iakttagelser från rapporten och vad remissinstanserna anfört i motsvarande delar samt revisorernas överväganden och förslag. Dessa senare grundar sig på det samlade resultatet av rapporten och remissbehandlingen. 2.1 Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare Med utgångspunkt i de grundläggande bestämmelserna om finansmakten i regeringsformen behandlar revisorerna i rapportens avsnitt med överväganden och förslag (avsnitt 7) först ett antal övergripande frågor om regeringens roll som bidragsfördelare. Det gäller för det första huruvida denna roll är förenlig med den s.k. svenska förvaltningsmodellen (avsnitt 7.2). Revisorerna konstaterar att det framgår av den forskarrapport som ingår i granskningen att det finns en bred samsyn om förekomsten av en specifik svensk förvaltningsmodell. Men är begreppets innehåll relativt diffust. Någon klar åtskillnad mellan politiska och verkställande arbetsuppgifter har inte gjorts vare sig i den politiska debatten eller inom förvaltningsforskningen. I praktiken har det dock inte varit ovanligt att olika regeringar fungerat som bidragsfördelare. Enligt revisorerna är det viktigt att betona att regeringens roll i förhållande till förvaltningen främst gäller ledning, styrning och samordning. anser revisorerna att det faktum att regeringen i vissa fall fungerar som bidragsfördelare går att förena med den svenska förvaltningsmodellen. För det andra anlägger revisorerna, mot bakgrund av tidigare uttalanden av , vissa principiella synpunkter på användningen av statliga projektbidrag (avsnitt 7.3). Huvuddelen av de tio anslag till regeringens disposition som studerats gäller bidragsgivning i projektform. För flera av de mest om- fattande projektstöden handlar det om bidragsgivning till kommuner. Revisorerna anser att den syn som på förslag av finansutskottet ställt sig bakom med innebörden att restriktivitet bör iakttas i användningen av stöd i projektform fortfarande bör kunna vara vägledande. Grundregeln bör vara att statliga medel till offentliga verksamheter ska fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten. Det gäller inte minst bidrag till kommunsektorn. Revisorerna anger för det tredje (avsnitt 7.4) ett antal för- respektive nackdelar i samband med att regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare. Å ena sidan understryks att det finns risker för att en omfattande bidragshantering tränger undan strategiska uppgifter liksom att myndigheternas roll tunnas ut. Departementen saknar dessutom inte sällan den kompetens som fackmyndigheterna har när det gäller att bedöma projektansökningar. Motiv för att regeringen tar sig an verkställighetsuppgifter kan å andra sidan vara att det i ett inledande skede inom ett programområde är oklart vilka problem som ska lösas eller att alternativa organisatoriska lösningar saknas. Revisorernas slutsats är att enskilda bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras av regeringen och . Regeringen bör enligt revisorerna normalt i samband med att budgetförslag läggs fram till anmäla om man avser att själv behålla dispositionsrätten till medel av denna karaktär och motiven för detta. anför att de slutsatser och förslag som redovisas i rapporten inte ger anledning till några invändningar från hovrättens sida. De synes i stället, heter det, genomgående välgrundade. Enligt hovrätten utgör den i rapporten presenterade studien om den svenska förvaltningsmodellen ett värdefullt bidrag till förståelsen av en viktig konstitutionell fråga. Den synes ge en god bakgrund och utgångspunkt för de bedömningar som revisorerna gör i sin rapport. () begränsar sitt yttrande till att beröra vissa rättssäkerhetsaspekter. När det gäller de faktorer som talar mot att regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare pekar revisorerna i rapporten (s. 42) på att det då saknas möjligheter att överklaga besluten. JO pekar därutöver på att sådana bidragsbeslut inte torde kunna bli föremål för rättsprövning och att regeringen och enskilda statsråd inte står under JO:s tillsyn. Beträffande tillfälliga organisationslösningar anförs i yttrandet att JO:s befogenheter att utkräva ansvar för beslut m.m. av en myndighet inte kan utövas sedan myndigheten har upphört. Sammantaget talar dessa rättssäkerhetsaspekter enligt JO för att bidragsfördelning i största möjliga mån bör handläggas av förvaltningsmyndigheter och inte av regeringen. Statskontoret gör i sitt yttrande en sammanfattande bedömning av rapporten. Därav framgår att Statskontoret i allt väsentligt delar de synpunkter som framförs i rapporten och tillstyrker förslagen. Analysen är väl genomförd, och revisorerna anvisar enligt Statskontoret rimliga lösningar på de problem som kan uppstå när regeringen själv tar på sig sådana bidragsbeviljande uppgifter som annars normalt brukar fullgöras av myndigheter under regeringen. Statskontoret framhåller också att regeringens uppgift är att styra förvaltningen, inte att själv ha förvaltningsuppgifter av verkställighetsnatur. Det senare kan ta kraft från det förra. Enligt Statskontorets mening är det fortsatt viktigt att regeringen koncentrerar sig på sin ledningsfunktion, inte minst för att kunna utveckla kvaliteten i ledningen av förvaltningen. Det är mot den bakgrunden olyckligt om regeringen och tar på sig alltmer av direkt beredning och beslut om fördelning av projektmedel. Kammarkollegiet anser att det i vissa fall där behovet av samordnad styrning är särskilt starkt - inte minst i fall där medelsbehovet är kopplat till utrikespolitiska mål - är lämpligt att regeringen tar på sig ett operativt ansvar. Antalet fall där en sådan organisering behövs torde dock även bli begränsat. Kollegiet delar revisorernas uppfattning att detta går att förena med den svenska förvaltningsmodellen. Även om Kammarkollegiet delar revisorernas uppfattning om att restriktivitet bör iakttas i användningen av statligt stöd i projektform anser kollegiet att det i vissa fall av effektivitetsskäl kan finnas anledning att fördela medel i projektform. Så kan t.ex. vara fallet på det utrikespolitiska området där det kan finnas behov av snabba beslut och snabb verkställighet. I sådana fall kan behovet enligt kollegiet kvarstå . () instämmer i revisorernas förslag att regeringen endast i undantagsfall bör hantera enskilda bidragssystem själv. Dessutom anser ESV, liksom revisorerna, att restriktivitet bör iakttas i användning av statligt stöd i projektform. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på en hög grad av delegering till självständiga myndigheter som genomför verksamhet de är ålagda. Till detta kommer att inte är organiserat och dimensionerat för den omfattande berednings- och beslutsprocess som en stor mängd bidragsärenden för med sig. ESV delar revisorernas mening att grundprincipen bör vara att statliga medel till olika offentliga verksamheter ska fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten. Däremot delar ESV inte revisorernas förslag om att regeringen i samband med att budgetförslag läggs fram ska anmäla och motivera om den själv skall verka som bidragsförmedlare. Enligt verket bör det stå regeringen fritt att välja vem som ska disponera medlen, men bör ställa samma krav på uppföljning och styrning oavsett vem som hanterar medlen. Inte heller anser att regeringen i samband med att budgetförslag läggs fram bör anmäla och motivera om den själv avser att fungera som bidragsfördelare. Det är inte rimligt, framhålls det, att regeringen redan när budgetpropositionen beslutas måste ta ställning till vilken aktör som ska fördela bidrag från ett bidragsanslag. Däremot ska , om den så önskar, få information om vilka anslag som står till regeringens disposition; en sådan information kan dock ges först när regleringsbreven är beslutade. universitets uppfattning överensstämmer med de slutsatser som revisorerna har kommit fram till i rapporten. Från sida understryks att det ur demokratisynpunkt är väsentligt att de kriterier som gäller för fördelning av bidrag är tydliga och kända för de organisationer som är möjliga mottagare av bidragen. ifrågasätter effektiviteten när regeringen disponerar och fördelar bidrag. Myndigheter under regeringen har generellt sett större kapacitet och vana att administrera bidrag, vilket enligt bedömning bör främja en högre effektivitet. , juridiska fakulteten, understryker att det har skett en förskjutning i arbetsfördelningen mellan regeringen, och förvaltningsmyndigheterna, något som bl.a. belyses i den forskningsrapport som finns som en bilaga till rapporten. Fakulteten hänvisar i sammanhanget till sitt avgivna remissvar över betänkande inför 2000-talet vari uppfattningen framförts att en större samlad översyn av dessa frågor snart bör ske. Fakulteten anser att de slutsatser som dras i rapporten framstår som väl avvägda och fakulteten tillstyrker därför de förslag som framförts. Det kan ibland finnas skäl till att regeringen ska hantera fördelningen av anslag. Det bör i huvudsak vara sådana anslag där det krävs genuint politiska avvägningar vid fördelningen eller där det inledningsvis är önskvärt att det etableras principer för anslagsfördelningen. Det kan också enligt fakulteten gälla anslag där kravet på skyndsamhet gör att beslut i enbart ett organ är önskvärt. Revisorerna noterar att det bland remissinstanserna finns ett brett stöd för de grundläggande utgångspunkter och förslag som redovisas i rapporten. Det gäller såväl synen på den svenska förvaltningsmodellen, förordet för att statligt stöd i projektform ska användas restriktivt som revisorernas slutsats att regeringen endast undantagsvis bör ikläda sig rollen som operativt ansvarig för statliga bidragssystem. Revisorerna framhöll i sin rapport att det för flertalet av de undersökta anslagen inte framgår av propositionerna att regeringen själv ska fungera som operativt organ och motiven för detta. Regeringen borde enligt rapporten regelmässigt i samband med att budgetförslag läggs fram till anmäla om man avser att behålla dispositionsrätten till medel av här aktuellt slag. och delar inte denna uppfattning. Enligt yttrande är det inte rimligt att regeringen redan när budgetpropositionen beslutas måste ta ställning vilken aktör som skall få bidrag från ett bidragsanslag. Enligt revisorerna är det önskvärt att , som underlag för sina anslagsbeslut, har kännedom om att regeringen själv avser att hantera bidragssystem av det omfattande slag som studerats i granskningen. Revisorerna står därför fast vid ståndpunkten att regeringen för bör anmäla sina avsikter i detta avseende när ett eventuellt nytt bidragssystem introduceras. Revisorerna är givetvis medvetna om att regeringen inte alltid, vid det tillfälle som budgetförslaget beslutas, har tagit ställning till vilket organ som skall fördela bidragen. Revisorerna vill peka på att regeringen i sådant fall kan återkomma med en redovisning eller att frågan kan komma att aktualiseras i samband med beredning av regeringens förslag genom att berört utskott begär information av regeringen. 2.2 behöver ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering Revisorerna konstaterar (avsnitt 7.5) att regeringen enligt budgetlagen (1996:1059) för ska redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (2§). Granskningen har visat att denna redovisning i praktiken är av mycket ojämn kvalitet när det gäller medel som regeringen själv förfogar över. som vissa förbättringar kan noteras över tiden saknas resultatredovisning helt för vissa av de studerade anslagen. Revisorerna framhåller att de givetvis är medvetna om att det kan vara svårt att beskriva mål och mäta uppnådda resultat på vissa av de aktuella områdena. är det viktigt att regeringen genom ändringar i föreskrifter m.m. ser till att ökade krav ställs på redovisningen i budgetpropositionen av mål och resultat när regeringen eller disponerar anslagsmedel. Det kan t.ex. ske genom ändrade riktlinjer från för utformningen av budgetpropositionen eller genom en ändring och precisering av budgetlagen. Regeringens rapportering till av mål och resultat bygger inte minst på myndigheternas redovisning i årsredovisningarna. När det gäller anslag som regeringen eller disponerar försvåras dock återföringen till av att enligt sin instruktion är undantaget från kravet på resultatredovisning i årsredovisningen. Denna senare fråga behandlas av revisorerna i rapportens avsnitt om redovisning och revision (avsnitt 7.7). framhåller att den s.k. tvåårsöversynen syftade till att utveckla resultatstyrningen i budgetprocessen. Detta skall ske genom att regeringens resultatredovisning till förbättras. Mål, budget och resultat skall kopplas närmare till varandra. Redovisningen skall bli verksamhetsorienterad i stället för myndighetsorienterad. Som ett första steg i utvecklingsarbetet presenterades politikområden i budgetpropositionen för . Arbetet fortsätter nu med att verksamhetsområden tas fram samt att strategier för uppföljning och utvärdering utarbetas för de olika politikområdena. instämmer i att beslutsunderlag och resultatrapportering till kan förbättras. Enligt ESV framgår det inte av rapporten om den bristande resultatrapporteringen är ett generellt problem eller om det endast avser den verksamhet som regeringen själv valt att operativt ansvara för. Om budgetlagen är otillräcklig vad gäller generella krav på regeringen bör den kompletteras eller förtydligas. Om regeringens resultatrapportering är ett specifikt problem för de studerade anslagen bör ange särskilda återrapporteringskrav för verksamheterna. ESV understryker också i sitt yttrande att man välkomnar förslaget från i betänkandet inför 2000-talet att regeringen ska lämna en fördjupad och flerårig resultatinformation till som komplement till den ettåriga resultatinformationen i budgetpropositionen. Revisorerna vill framhålla betydelsen av det generella utvecklingsarbete som pågår för att allmänt förbättra resultatrapporteringen till . Därigenom kan de krav som budgetlagen ställer på regeringen i detta avseende successivt få ett bättre genomslag. revisorer har i ett yttrande till med anledning av förslag inför 2000-talet sett positivt på förslaget att regeringen varje vår till lämnar skrivelser med resultatinformation för alla utgiftsområden. Även och pekar i sina yttranden på att resultatrapporteringen till generellt sett kan förbättras. Revisorernas förslag i rapporten tar emellertid helt sikte på återföringen av information till om resultatet i de specifika fall där regeringen själv har det operativa ansvaret för bidragshanteringen. Som framgår av rapporten har visserligen en förbättring skett , men resultatredovisningen är fortfarande av ojämn kvalitet och saknas i vissa fall helt. Revisorerna anser att samma krav givetvis bör ställas på regeringen när den hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Det handlar här enligt revisorernas mening i första hand om att budgetlagens bestämmelser bör tillämpas på ett likartat sätt oavsett vilket organ som ansvarar för medelshanteringen. Regeringen bör överväga vilka ändringar i föreskrifter eller riktlinjer som behöver vidtas för att förbättra resultatredovisningen till av mål och resultat när regeringen eller disponerar anslagsmedel. Med ledning av vad som framkommit i granskningen har revisorerna - se tidigare avsnitt - funnit att det i undantagsfall kan vara lämpligt att bidragsfördelning organiseras så att regeringen tar på sig ett operativt ansvar. Revisorerna anger i rapporten (avsnitt 7.6) att regeringens berednings- och beslutsprocess i dessa särskilda fall behöver förbättras. Revisorerna förordar att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform i princip bör regleras i en författning. I en sådan författning bör så långt som möjligt de kriterier som ska gälla för bidragsgivningen preciseras. Inte minst viktigt är att stöd till kommunsektorn sker i författningsreglerade och av mottagarna förutsebar ordning. Revisorerna menar också att det av författningarna ska framgå hur uppföljning och utvärdering av de beslutade bidragen ska ske. Revisorerna anser också att det i regel kan vara lämpligt att, såsom skett i flera av de studerade fallen, skapa särskilda delegationer med uppgift att svara för berednings- och beslutsuppgifter. Därigenom underlättas medverkan av extern expertis liksom från olika intressenter. Delegationer kan även vara lättare att avveckla än om tillfälliga uppgifter handhas av den ordinarie organisationen. framhåller att man beslutat om riktlinjer för bidrag. Syftet är att skapa enhetliga och tydliga regler för hantering av bidragsärenden i , säkerställa goda ekonomiadministrativa rutiner och att i övrigt underlätta arbetet med bidragsgivning. I yttrandet understryks att de nya riktlinjerna tar fasta på bidrag som inte regleras i någon författning, och riktlinjerna har inte formen av föreskrifter. Riktlinjerna gäller bidrag till föreningar, företag och andra enskilda som beslutas av regeringen. Vid bidragsgivning till kommuner, landsting och myndigheter kan riktlinjerna vara vägledande när kommunen konkurrerar med enskilda om bidrag. En författningsreglering bör enligt riktlinjerna övervägas framför allt när bidragsgivningen ska bygga på en prövning av ansökningar från enskilda, kommuner eller landsting, har betydelse för en vid krets av mottagare eller kan antas komma att bestå . interna styrprocess är vidare enligt yttrandet under kontinuerlig utveckling med syfte att utveckla arbetsformerna och rutinerna kring en gemensam verksamhetsplanering och uppföljning för hela kansliet. Verksamhetsplaneringen ska ge en planeringsprocess som säkerställer att regeringens prioriteringar genomsyrar arbetet i . Verksamhetsplaneringen är också avsedd att underlätta den interna styrningen av de enskilda departementen. Dessutom ska den utgöra ett stöd vid fördelningen av förvaltningsanslaget inom . anger att rapporten särskilt uppmärksammar regeringens roll i fråga om några projektbidragsformer samt att denna del av finansmakten och dess utövning här får en praktisk och ingående belysning. Därmed har också de principiella resonemang som förs om saken givits ökad tyngd. Hovrätten understryker också den viktiga roll som en ny oberoende revisionsmyndighet under kan komma att ha för att säkerställa att krav på regeringen i samband med hanteringen av bidrag iakttas. Kammarkollegiet delar revisorernas uppfattning att en uppstramning skett av regeringens berednings- och beslutsprocess när det gäller fördelning av bidrag. Kollegiet har däremot inte intrycket att det finns behov av någon ytterligare kraftig uppstramning och ställer sig därför tveksamt till de förslag i det syftet som revisorerna för fram (avsnitt 7.6) i rapporten. Statskontoret är överens med revisorerna om att delegationer, om de inrättas, bör vara tidsbegränsade och uppgifterna författningsreglerade. Statskontoret anser också att organ med myndighetsutövande uppgifter normalt bör ha en instruktion. Statskontoret är, liksom revisorerna, positivt till att i författningar tydliggöra regeringens rätt till medelsdisposition i de enskilda fallen, men ställer sig tveksamt till den föreslagna formen, dvs. "att i en sådan författning så långt möjligt precisera de kriterier som ska gälla för bidragsgivningen". Det kan enligt Statskontoret vara ändamålsenligt att regeringen i vissa undantagsfall själv förvaltar bidrag i de fall då etablerad praxis saknas och behovet av innovation är stort. Har däremot verksamheten nått det stadium då det är möjligt att ange preciserade kriterier bör den också förläggas till myndigheter. , juridiska fakulteten, framhåller att de problem som rapporten aktualiserar också fanns vad gällde Allmänna arvsfonden . Fördelningen av stora anslag bör ske efter tydliga principer så att den som söker anslag kan förutse hur medlen fördelas. Detta kan lämpligen ske i förordningsform. Det får enligt yttrandet inte finnas några misstankar om att medlen fördelas av partipolitiska skäl. Då det rör sig om stora anslag är det lämpligt att en särskild tillfällig myndighet utses som anslagsfördelare eller att anslagen fördelas av existerande förvaltningsmyndigheter. Förslagen i rapporten i syfte att förbättra bidragshanteringen - i de särskilda fall när regeringen själv tar på sig ett operativt ansvar - har i stort sett fått ett positivt mottagande av remissinstanserna. Revisorerna vidhåller mot denna bakgrund förslagen i rapporten att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform bör regleras i en förordning och att det i regel också bör tillskapas särskilda delegationer för berednings- och beslutsuppgifter. En avvikande mening anmäls endast av Kammarkollegiet som inte anser att rapporten visar att det finns behov av någon ytterligare kraftig uppstramning av verksamheten.