frsrdg · GO04JO1 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid utformningen av gällande bestämmelser om offentlighetsprincipen och ADB i 2 kap. tryckfrihetsförordningen har man valt att behålla begreppet handling som centralt begrepp även i fråga om information i ADB-register. Handlingsbegreppet har emellertid här en helt annan innebörd än när det gäller konventionella handlingar. En handling är bl.a. en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Genom uttalanden i förarbetena (prop. 1975/76:160 s. 89 ff.) och genom avgöranden i praxis får anses fastslaget att varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Förutsättningen är endast att sammanställningen skall kunna göras med rutinbetonade åtgärder. Därmed avses att det skall vara fråga om en begränsad arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader. De konstellationer av sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga på detta sätt brukar benämnas potentiella handlingar. En sådan handling är också att betrakta som allmän, under förutsättning att den förvaras hos myndigheten och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Insynen i potentiella handlingar är oberoende av om myndigheten själv har haft eller anser sig ha behov av att söka efter eller sammanställa informationen i fråga. Att en uppgiftssammanställning tidigare inte har existerat i sammanställd form hindrar alltså inte att den i tryckfrihetsförordningens mening kan vara att betrakta som allmän handling. Myndighetens sök- och sammanställningsmöjligheter grundar sig i sin tur förutom på tekniska begränsningar på de rättsliga befogenheter som myndigheten har att göra upptagningar tillgängliga för egen räkning. Begränsningar av den rättsliga befogenheten att göra uppgifter tillgängliga kan utgöras av författningsbestämmelser eller av Datainspektionens före- skrifter. Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen skall en allmän handling som 2000/01:JO1 får lämnas ut som alltså inte innehåller uppgift som omfattas av någon sekretessbestämmelse på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Endast om betydande hinder möter saknar myndighet skyldighet att tillhandahålla handling på stället. Den som önskar ta del av allmän handling har enligt 13 § även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av En ADB-upptagning är myndigheten dock inte skyldig att lämna ut i annan form än utskrift. En begäran om att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt. Fråga om utlämnande av allmän handling prövas enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen av den myndighet som förvarar handlingen. viss befattningshavare vid myndigheten enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handlingen ankommer det enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen på honom att i första hand pröva frågan om hand- lingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall den som har handlingen i sin vård hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan Vägrar han att lämna ut handlingen eller lämnar han ut den med förbehåll, skall han på sökandens begäran hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära frågans hänskjutande till myndigheten och att ett beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Rätten att få ett sådant formellt avslagsbeslut tillkommer sökanden oavsett grunden för avslagsbeslutet. beslut att avslå en begäran om att få del av eller kopia av allmän handling kan enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen överklagas av sökanden. Utöver reglerna i tryckfrihetsförordningen om utlämnande av allmänna handlingar finns det i sekretesslagen regler om myndigheternas upplysnings- skyldighet gentemot allmänheten. I 15 kap. 4 § första stycket sekretesslagen stadgas att myndigheten på begäran av enskild skall lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelser om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga Vid begäran om utlämnande av uppgift ur allmän handling gäller ett mindre långtgående krav på skyndsamhet i förhållande till bestämmelserna i I dessa fall saknas också möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut enligt den särskilda ordning som regleras i 15 kap. 7 § sekre- Det kan naturligtvis vara svårt för en myndighet att avgöra om en begäran avser utlämnande av allmän handling eller endast uppgifter ur en handling. Eftersom saken har betydelse bl.a. för rätten att överklaga ett avslagsbeslut, åligger det myndigheten att iaktta försiktighet när det gäller tolkningen av Vid tvivelsmål om vad som avses bör handläggaren kontakta den som begärt uppgifterna. Av handlingarna i ärendet framgår att skattemyndigheten uppfattat H.S:s såväl muntliga som skriftliga framställningar som en begäran om uppgifter ur allmänna handlingar. H.S. har dock i skrivelse , med hänvisning till 2 kap. 12 § och 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen gjorde en framställan om utfående av allmän handling. bedömning borde det härvid har stått klart för skattemyndigheten att myndig- heten hade att ta ställning till frågan om de efterfrågade uppgifterna kunnat 2000/01:JO1 göras tillgängliga genom en s.k. potentiell handling. gjordes, anser jag att skattemyndighetens handläggning av begäran innefattat en allvarlig brist. Det förhållandet att frågan berörts i samband med bl.a. telefonsamtal som förevarit mellan H.S. och skattemyndigheten efter myndighetens beslut påverkar inte denna bedömning. kan inte undgå allvarlig kritik för sin hantering av begäran i detta avseende. Handläggningen av en begäran om utlämnande av allmänna handlingar (Dnr 1389-1999) I ett beslut anförde -2 3HQQO|Y följande. I en anmälan till JO har F.L. framfört klagomål mot Försvarsmaktens hand- läggning av en av honom framställd begäran om att få kopior på allmänna handlingar. Till stöd för anmälan har han anfört bl.a. följande. Hans framställan var så nöjaktigt preciserad som lagen föreskriver för att Försvarsmakten skulle kunna återfinna och pröva ett utlämnande. Detta har bekräftats i samtal med bl.a. professor . gör också bedömningen att hans precisering är tillräcklig för att kunna identifiera handlingarna som enligt är väl kända hos Försvarsmakten. Försvarsmakten har trots den information han bistått med tagit på sig för att dra slutsatsen att framställan inte är tillräckligt preciserad. Efter remiss har Försvarsmakten genom generalen anfört bl.a. följande. 8SSO\VQLQJDU RP lUHQGHWV KDQGOlJJQLQJ F.L:s begäran om att få ta del av allmänna handlingar inkom till Försvarsmaktens högkvarter (Högkvarteret) . des i enlighet med föreskrifter i Högkvarterets arbetsordning på den Eftersom L:s begäran rörde handlingar med uppgifter om främmande undervattensverksamhet överlämnades hans begä- ran vidare till underrättelseavdelningens marinsektion vid militära under- rättelse- och säkerhetstjänsten i Högkvarteret. ningen av ärendet nått så långt att även juridiska avdelningen i Högkvarteret I sin framställan till myndigheten begär L. att få kopior av de allmänna handlingar som i (SOU 1995:135) Ubåtsfrågan 19811994 beskrivs som utlåtanden (rapporter) rörande så kallade typljud från några inte närmare angivna utomstående institutioner. L. hänvisar i sin framställan till handlingar som beskrivs i en reservation av professor till rapporten (sid. 319 och 320). Med hänsyn till att det i 2000/01:JO1 reservationen inte tillräckligt tydligt framgår vilka handlingar hon avser, konstaterades tämligen omgående att det var förenat med svårigheter att identifiera handlingarna. Det konstaterades vidare under handläggningen att det inom Försvarsmak- ten och Högkvarteret sa nnolikt finns en mängd handlingar som skulle kunna omfattas av L:s framställan. Bland det material som kan anses härröra från utomstående institutioner finns rapporter m.m. som på grund av sekretess enligt främst 2 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) inte närmare kan kommenteras. Det har därför inte varit möjligt att för L. redovisa alla de utlåtanden, rapporter m.m. som möjligen skulle kunna ha utgjort de hand- lingar som han avsett. Det har inte varit möjligt att endast med ledning av de uppgifter L. lämnat i sin begäran söka efter de aktuella handlingarna i myndighetens diarier. Högkvarteret har därför försökt att identifiera de handlingar L. begärt att få ta del av genom att tillfråga tjänstemän vid myndigheten med särskilda insikter i den verksamhet som bedrev. L. har av myndigheten per telefon under hela handläggningen hållits underrättad om arbetsläget såvitt avser hans begäran. En gång 3 kontaktades L. av Högkvarterets informationsavdelning. Vid detta samtal uppgav han att han försökt att få närmare upplysningar av professor om vilka utomstående institutioner hon avsett i sin reservation. hade dock vägrat att för L. närmare utveckla vad hon anfört i reservationen. Juridiska avdelningen informerade därefter L. om den fortsatta handläggningen och om svårigheterna med att identifiera de begärda handlingarna , nämligen den 12, 18 och . Genom samtalen klargjordes att L. inte hade möjlighet att närmare precisera sin begäran. Upplysningsvis kan nämnas att L. har överklagat beslut i det aktuella ärendet. F.L:s framställan är att betrakta som en begäran om att få ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I 2 kap. 12 § tryck- frihetsförordningen föreskrivs att en allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift till- handahållas den som vill ta del av den. I 7 § förvaltningslagen (1986:223) anges att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I 25 § förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten finns bestämmelser om handläggningen av frågor som rör utlämnande av allmänna handlingar. Av paragrafen, jämförd med bilaga 1 till samma förordning, följer att det ankommit på Högkvarteret att pröva frågan om handlingarnas utlämnande. Det har inte varit möjligt att med hjälp av inom myndigheten tillgängliga resurser utröna vilka handlingar L. avser. Försvarsmakten har inte ansett sig ha skyldighet att hos en person som inte är verksam vid myndigheten försöka få upplysningar om vad denne, i sin tidigare egenskap som ledamot i en statlig kommission, har avsett med skriftliga yttranden i sitt arbete. Myndigheten har därför inte varit i kontakt med professor . Ärendet har varit föremål för aktiv handläggning från det att L:s begäran inkom till dess beslut fattades. Försöken att identifiera de efterfrågade handlingarna och göra de rättsliga bedömningar som varit nödvändiga i ären- det har varit tidskrävande. Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser myndigheten att den inte kan anses ha brustit i fråga om sin skyldighet att fatta beslut i ärendet inom den tid som krävs av myndigheten. Myndigheten anser sig inte heller på annat 2000/01:JO1 sätt ha brustit i handläggningen av det aktuella ärendet. har kommenterat remissvaret. Inledningsvis vill jag framhålla att min granskning av ärendet endast omfattar Försvarsmaktens formella handläggning av framställningen om att få ta del av de aktuella handlingarna. Beslutet att inte lämna ut handlingarna har varit föremål för prövning i kammarrätten och JO brukar inte uttala sig i sakfrågor som det ankommer på domstol att pröva. Frågor om utlämnande av allmänna handlingar regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt 2 kap. 12 § skall en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som vill ta del av den. Den som önskar ta del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Även en sådan begäran skall behandlas skyndsamt (2 kap. 13 §). Som en allmän förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att tillhandagå allmänheten enligt dessa regler gäller, att den som önskar få del av en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall lämnar så detaljerade upplysningar om handlingen och dess innehåll, att myndigheten utan större svårighet kan identifiera den. Myndigheten måste dock få klart för sig vilka handlingar som efterfrågas. Skulle en framställning om utfående av allmän handling vara alltför obestämd för att kunna besvaras, kan myndigheten emellertid inte nöja sig med att konstatera detta. I 4 § förvaltningslagen (1986:223) åläggs myndig- heterna en allmän serviceplikt, som i förevarande typ av ärenden får anses innefatta krav på att myndigheten inte bara upplyser sökanden om att han skall lämna sådana uppgifter att handlingen kan identifieras, utan också med anlitande av sina diarier och register etc. aktivt bistår honom. Däremot är myndigheten inte skyldig att i angivet syfte bedriva arkivforskning eller eljest föranstalta om mera omfattande utredningsåtgärder. Myndighetens agerande skall vara inriktat på att snabbt få ett avgörande till stånd; antingen skall ² om reglerna om allmänna handlingar är tillämpliga ² begärda hand- lingar lämnas ut eller också skall ett ² överklagbart ² avslagsbeslut meddelas (jfr JO 1994/95 s. 571 f.) I remissvaret har Försvarsmakten anfört att det inte har varit möjligt att endast med ledning av de uppgifter F.L. lämnat i sin begäran söka efter de aktuella handlingarna i myndighetens diarier. Det har inte framkommit något som har gett mig anledning att ifrågasätta vad Försvarsmakten anfört härom. Försvarsmakten har framhållit att Högkvarteret har försökt att identifiera de handlingar F.L. begärt att få ta del av genom att tillfråga tjänstemän vid myndigheten med särskilda insikter i den verksamhet som Ubåtskommis- sionen bedrev. har vidare av myndigheten per telefon hållits underrättad om arbetsläget och om svårigheterna med att identifiera de begärda handlingarna : , och den Genom samtalen klargjordes att F.L. inte hade möjlighet att 2000/01:JO1 närmare precisera sin begäran. Beslutet i ärendet meddelades Som ovan framgått skall en begäran om att få ta del av en allmän handling handläggas skyndsamt. Med hänsyn till att myndigheten enligt min mening aktivt agerat för att så snabbt som möjligt få ett avgörande till stånd finner jag, trots den relativt långa handläggningstiden, inte anledning att kritisera Försvarsmaktens handläggning av ärendet i detta avseende. I remissvaret har vidare anförts att Försvarsmakten inte har ansett sig ha skyldighet att hos en person som inte är verksam vid myndigheten försöka få upplysningar om vad denne, i sin tidigare egenskap som ledamot i statlig kommission, har avsett med skriftliga yttranden i sitt arbete. Jag delar myn- dighetens bedömning i denna del. Även i övrigt får myndigheten anses ha fullgjort sin serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen. Vad som kommit fram genom utredningen i detta ärende ger mig således inte anledning att rikta någon kritik mot Försvarsmaktens handläggning. Ifrågasatt inskränkning av yttrandefriheten för chef i (Dnr 44334435-1999) I ett beslut anförde -2 3HQQO|Y följande. Av en artikel i framgick bl.a. följande. Överbefälhavaren kallade till sig chefen för marinkommando, översten av första graden , eftersom denne hade varit kritisk mot förslaget om försvarets nya grundorganisation. Överbefälhavaren lät förstå att hans lojalitet mot förslaget var en förutsättning för hans fortsatta chefskap i . I ett internmeddelande från Högkvarteret anfördes bl.a.: Överbefälhavaren har tydliggjort att det inte är möjligt att som chef i myndigheten aktivt föra ut en uppfattning som går emot myndighetens ställningstagande. , och har, med åberopande av uppgifterna i den ovan nämnda artikeln, i anmälningar till JO gjort gällande att överbefälhavaren på ett grundlagsstridigt sätt begränsat yttrandefrihet. Efter remiss har Försvarsmakten, överbefälhavaren , anfört följande. Anmälningarna hänför sig till bl.a. det samtal som jag hade med chefen för Sydkustens Marinkommando översten av första graden den 19 Bakgrunden till samtalet är kortfattat att Försvarsmakten efter ett omfattande internt arbete deltagit i en process som har syftat till att i en gemensam arbetsgrupp mellan försvarsdepartementet och Försvarsmakten utarbeta en ny . I sitt arbete har gruppen noga tagit del av detaljerade underlag och förslag från Försvarsmaktens olika enheter samt genomfört omfattande förbandsbesök. Arbetsgruppen, under ledning av försvarsdepartementet, redovisade för försvarsministern ett förslag till ny grundorganisation. Jag har, liksom militärledningen, hållits kontinuerligt underrättad om arbetets framskridande och har också på myndighetens vägnar ställt mig Tanken med att vid denna omorganisation ha en gemensam beredningsgrupp har varit omsorgen om personalen. tidigare omorganisationer har varit att personalen fått flera och olika besked från myndigheten, regeringen och om deras framtid i en ny fick man ett samlat förslag som var avvägt efter ekonomiska, militära och politiska synpunkter och som dessutom har förutsättningar att kunna beslutas av Min uppfattning som myndighetschef är således att Försvarsmaktens olika enheter och chefer haft rimliga möjligheter att få sina synpunkter hörda och förslag framförda till den gemensamma arbetsgruppen. lade fram sitt förslag till chefen för försvarsdepartementet hade Försvarsmakten således tagit slutlig ställning. , efter att arbetsgruppen lämnade sitt för- slag, skrev ett handbrev till mig där han utvecklade sin uppfattning om kort- och långsiktiga konsekvenser av arbetsgruppens förslag. slutade sitt brev med att han ansåg att det vara hans skyldighet och rättighet att fortsätta argumentera intill dess att riksdagsbeslut i frågan är fattat. fick jag ett nytt handbrev från där han framförde att han inte hade uppfattat att arbetsgruppens förslag var Försvarsmaktens, och därmed mitt, ställningstagande till en ny grundorganisation. de att få ett personligt samtal med mig för att klara ut eventuella missuppfatt- Det var detta samtal han fick i närvaro av ställ- Vid mötet redogjorde jag för att chefskap på en sådan nivå som chef för ett Marinkommando ställer krav på det Det går inte att först döma ut myndighetens ställnings- tagande som felaktigt och därefter aktivt föra ut en annan uppfattning när man som chef senare med kraft och lojalitet förutsätts genomföra detsamma. Den egna trovärdigheten som chef blir låg eller obefintlig både nedåt och uppåt i organisationen. En chef förväntas kunna genomföra fattade beslut och har ett stort ansvar, inte minst mot underställd personal. inte avvakta ett riksdagsbeslut utan måste successivt förbereda och planera med det underlag som regeringen i sin proposition lägger fast. För mig är det således en etisk och moralisk fråga att en chef i Försvars- makten kan leda ett effektivt och trovärdigt genomförande av en kommande Det nu sagda innebär naturligtvis inte någon åtgärd från min eller högkvarterets sida att försöka begränsa den grundlagsfästa yttrande- Vid mötet förklarade för mig och att han endast avsåg att beskriva konsekvenserna runt den nya och att han förstod att hans agerande har kunnat uppfattas på ett annat sätt. angav vid vårt samtal att han har samma uppfattning som mig att det är ohållbart att chefer i sin befattning verkar för en annan uppfattning än den som är myndighetens. Det var innehållet i det senare som skickades ut internt i Försvarsmakten som ett klarläggande av och min inställ- 2000/01:JO1 ning och att saken därmed var utagerad för min del. och har kommenterat remissvaret. har beretts tillfälle att yttra sig över remissvaret. Något yttrande har dock inte inkommit. I 2 kap. 1 § första punkten regeringsformen (RF) föreskrivs att varje med- borgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Den enskilde tillförsäkras även bl.a. mötesfrihet och demonstrationsfrihet (tredje och fjärde punkterna samma stadgande). Begränsning av rättigheterna får ske genom lag (2 kap. 12 § RF). I tryckfrihetsförordningen (TF) anges att var och en har rätt att, då ej annat särskilt anges i förordningen, i vad ämne som helst meddela uppgifter och underrättelser för offentliggörande i tryckt skrift (1 kap. 1 § tredje stycket TF). Myndighet eller annat allmänt organ får inte efterforska den som lämnat sådant meddelande. Undantag från detta förbud finns dock när det gäller vissa angivna brott (3 kap. 4 § TF). En reglering motsvarande den i tryck- frihetsförordningen finns för lämnande av uppgifter till radio och television i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som andra med- borgare. En offentligt anställd kan således, liksom arbetstagare i allmänhet, ge uttryck för sin uppfattning rörande den egna arbetsgivarens verksamhet. I sekretesslagen finns dock regler som begränsar de offentligt anställdas rätt att yttra sig om vad de fått veta i samband med sin tjänst. I t.ex. 2 kap. sekretesslagen finns regler om sekretess med hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. I 16 kap. sekretesslagen föreskrivs vissa inskränkningar i den s.k. meddelar- friheten. Om inte reglerna i sekretesslagen utgör något hinder häremot, har, som framgår av redogörelsen ovan, en anställd inom Försvarsmakten, liksom andra offentligt anställda, frihet att framföra sina synpunkter i olika frågor även om synpunkterna avviker från arbetsgivarens uppfattning. Ett sådant agerande kan emellertid i praktiken leda till att det blir omöjligt för den anställde att utföra sitt arbete på ett sätt som arbetsgivaren kan acceptera. Högkvarterets internmeddelande ger klart uttryck för detta förhållande. Vad som framkommit genom utredningen ger inte stöd för kritik eller någon annan åtgärd från min sida. Handläggningen av en begäran om utlämnande av allmän Kritik mot Husie stadsdelsfullmäktige för att sökanden avkrävts identitetsuppgift. ningsförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförord- ningen (TF) överträtts (Dnr 1084-1998) har i en anmälan till JO ifrågasatt Husie stadsdelsfull- mäktiges handläggning av hans begäran att få ta del av allmänna handlingar. Av anmälan framgick bl.a. följande. besökte receptionen på Husie stadsdelsförvaltning i kommun och begärde att få ta del av beslutsunderlaget i ett ärende rörande bl.a. i Husie. Ärendet hade varit uppe på stadsdelsnämndens sammanträde , varvid beslut hade fattats i frågan. Tjänstgörande receptionist upplyste om att han måste uppge sin identitet för att få ta del av de begärda handlingarna. vägrade att efterkomma denna begäran under hänvisning till offentlighetsprincipen. Receptionisten hämtade en kollega som råkade känna honom och som lovade att se till att han fick ta del av handlingarna. återkom dock receptionisten med beskedet att handlingarna inte kunde tas fram eftersom de var inlåsta i ekonomichefens kassaskåp. Anledningen till detta var att handlingarna inte fick lämnas ut utan tagande av personuppgifter. Ekonomi- chefen var på tjänsteresa och kunde därför inte öppna kassaskåpet. lämnade sitt visitkort och lovade att återkomma. Han blev senare uppringd av ekonomichefen som försäkrade att han skulle få det efterfrågade beslutsunderlaget . Anmälan remitterades till Husie stadsdelsfullmäktige i kommun för utredning och yttrande. Ordföranden och ekonomi- chefen anförde i ett yttrande bl.a. följande. Husie stadsdelsfullmäktige beslöt att anta förfrågningsunderlag för upphandling av 14 platser i äldreboendet och social hem- tjänst. Driften av denna verksamhet utfördes på entreprenad av Curatos Se- nior . Avtalet löpte ut men förlängdes till 1998-04- 30, till följd av senarelagd upphandlingstid.