frsrdg · GO04RR4 · 2001-01-01 00:00:00 — pekar också på att de flesta av kronofogdemyndigheternas beslut står sig vid en prövning av domstol. Om kronofogdemyndigheten kunde meddela tvingande beslut skulle det enligt verket innebära att den totala skuldsaneringsproceduren blev kortare och det skulle dessutom bespara tingsrätterna ett stort antal ärenden. Verket menar vidare att en sådan ordning inte skulle innebära något nämnvärt behov av resursförstärkning då myndigheterna redan besitter alla nödvändiga kunskaper. kommer att verka för att kronofogdemyndigheten får meddela tvingande beslut. i anser att man skulle vinna en mer enhetlig praxis med färre domstolar. prövar endast tingsrättterna i länshuvudstäderna överklaganden i utmätningsmål. Med hänsyn till det ringa antalet mål skulle prövningen av skuldsaneringsärenden göras av dessa tingsrätter. i anser i likhet med revisorerna att uppföljningen av tingsrätternas hantering är bristfällig och att den bör förbättras. Myndigheten menar också att det behövs mer underlag för att ta ställning i frågan om tvingande skuldsanering. Renodla kommunens och kronofogdemyndighetens roller. Se över lagen i fråga om gäldenärens försök till överenskommelse med borgenärerna i steg 1. Remissinstansernas yttranden stärker revisorernas slutsatser och förslag från granskningen. Det är enligt revisorerna viktigt att renodla kommunernas och kronofogdemyndighetens roller. Revisorerna vill betona budget- och skuldrådgivarnas stödjande roll i steg 1, liksom kronofogdemyndigheternas huvudsakliga ansvar för utredningen av ett skuldsaneringsärende i steg 2. Kommunernas långtgående försök till frivilliga lösningar har från några håll kritiserats då dessa anses utgöra en risk för dubbelarbete och att processen förlängs. Någon remissinstans pekar därtill på risken att "gallringen" i samband med kommunernas arbete medför att gäldenärer inte får sin sak prövad av de instanser som har att göra laglighetsprövningen. Revisorerna anser att en hög kompetens hos handläggarna vid såväl kronofogdemyndigheterna som kommunerna är nödvändig. Även om man har olika roller finns det flera moment i ärendehanteringen som är likartad. Kunskap om lagen och dess tillämpning är enligt revisorerna nödvändig för att rådgivningen vid kommunerna över huvud taget ska kunna fylla sitt syfte. Kommunernas handläggare gav i revisorernas kommunenkät också uttryck för en utsatthet och att de saknade stöd i sin hantering. Enligt revisorerna krävs en fortlöpande utbildning med en ökad samverkan mellan kronofogdemyndigheternas och kommunernas handläggare. Härigenom kan insikten och förståelsen för varandras olika roller förbättras. Revisorerna såg i granskningen flera exempel på en sådan samverkan. Som revisorerna föreslagit ovan bör det ankomma på och att verka för en fortsatt utveckling av ärendehanteringen. Revisorerna anser att det också behövs en lagändring. Rättsfallspraxis har lett till att det krävs omfattande försök till överenskommelser med borgenärerna i steg 1 innan ett skuldsaneringsärende kan överlämnas till kronofogdemyndighetens prövning. Detta gäller även sådana ärenden där utsikterna att nå någon överenskommelse närmast är obefintliga, bl.a. de s.k. nollbuden där gäldenären saknar betalningsförmåga. Det tycks råda en samstämmighet hos remissinstanserna om att nollbuden leder till ett omfattande och onödigt utredningsarbete vid kommunerna och en onödig förlängning av processen. Lagstiftningen bör därför enligt revisorerna ses över i fråga om gäldenärens frivilliga försök till uppgörelser med borgenärerna i steg 1. regeringen överväger en ändring i skuldsaneringslagen när det gäller kraven på gäldenärens försök till uppgörelse med borgenärerna i steg 1 innan en skuldsaneringsansökan lämnas in till kronofogdemyndigheten. Tingsrättens befogenhet att besluta om tvingande skuldsanering i steg 3 bör följas upp. Revisorerna har i granskningen även berört tingsrätternas ärendehantering i steg 3 och deras befogenhet att besluta om tvingande skuldsanering. Enligt revisorernas uppfattning behövs dock ett mer omfattande beslutsunderlag för att kunna bedöma behovet av att ändra den nuvarande ordningen. Remissinstansernas yttranden ändrar dock inte revisorernas slutsats från granskningen, dvs. att det inte finns något behov av en omedelbar översyn av arbetsfördelningen mellan tingsrätten och kronofogdemyndigheten. Tingsrätternas handläggning är förhållandevis kort, i regel någon månad. I den undersökning av gäldenärernas synpunkter som gjorts i granskningen framgår att inte heller de upplever att hanteringen tar . Det är enligt revisorerna också svårt att bedöma vilka kostnadseffekter en förändring av ansvaret för beslut om tvingande skuldsanering skulle få. Revisorernas förslag om en mer flexibel hantering av ärenden i steg 1 liksom iakttagelserna att antalet skuldsaneringsärenden nu ökar kommer med stor sannolikhet att innebära en ökad arbetsbelastning hos kronofogdemyndigheterna. Mot den bakgrunden och de nuvarande problemen med långa handläggningstider finner revisorerna inga skäl att förorda en ändring av tingsrätternas befogenheter att besluta om tvingande skuldsanering i steg 3. Även rättssäkerhetsskäl talar enligt revisorerna för ett bibehållande av den nuvarande ordningen liksom gäldenärernas och borgenärernas förtroende för hanteringen. Enligt samstämmiga iakttagelser har borgenärskollektivet blivit mer positivt till skuldsaneringslagen. En majoritet av de gäldenärer som ingått i revisorernas undersökning anser inte att de nuvarande stränga kriterierna för att få skuldsanering behöver ändras. Revisorerna anser emellertid att det finns ett behov av att följa upp tingsrätternas behandling av skuldsaneringsärenden bättre. Några remissinstanser har framfört att antalet tingsrätter som handlägger skuldsaneringsärenden bör begränsas i syfte att därigenom erhålla en mer enhetlig hantering. Man anser att domstolarnas ärenden är för få för att den specifika kompetensen ska kunna upprätthållas vid samtliga tingsrätter. I det här sammanhanget vill dock revisorerna förtydliga att den förbättrade uppföljningen som revisorerna nu föreslår främst syftar till att kunna bedöma hur hanteringen kan effektiviseras. De olika tingsrätternas ärenderutiner kan därvid vara av intresse att studera. Inför eventuella beslut om tingsrättens och kronofogdemyndighetens befogenheter att besluta om skuldsanering behövs också en bättre kunskap om domstolarnas prövning. Enligt revisorerna bör och gemensamt diskutera hur en uppföljning av tingsrättens prövning av skuldsaneringsärenden kan utformas. Härutöver anser revisorerna att de centrala myndigheterna bör verka för att rättsfallspraxis sprids till dem som har att handlägga skuldsaneringsärenden. Härigenom kan enhetligheten i hanteringen främjas. regeringen överväger lämpliga åtgärder för att följa upp tingsrätternas ärendehantering, bl.a. i syfte att få ett bättre underlag inför beslut om ändringar i hanteringen av skuldsaneringsärenden. bör få ansvar för stödet till kommunerna och det förebyggande arbetet behöver utvecklas I rapporten konstaterar revisorerna att gränsdragningen mellan och ansvar i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning är oklar. Revisorerna anser att bör få ett eget övergripande ansvar för stödet till konsumenterna och uppföljningen av kommunernas verksamhet oavsett hur kommunen organiserat sig. har kompetens och erfarenhet av skuldsaneringslagen och kan genom att få ett tydligt ansvar för att följa och stödja den kommunala budget- och skuldrådgivningen få kommunerna att prioritera verksamheten på ett mer likartat sätt än . Samtliga remissinstanser som kommenterat frågan utom en ställer sig positiva till förslaget att bör få det övergripande ansvaret att följa och stödja kommunernas verksamhet. Även och tillstyrker förslaget. instämmer i revisorernas uppfattning att det behövs en samlad uppföljning av hanteringen av skuldsaneringsärenden vid domstolarna. Myndigheten delar också revisorernas uppfattning att information om rättsutvecklingen till fordringsägare är en angelägen uppgift för de centrala myndigheterna. Med större kunskap om praxis kan fordringsägare lättare bedöma den troliga utgången av ett ärende. i har uppfattningen att huvudansvaret för skuldsanering i alla steg ska läggas på en central myndighet, . All styrning och ledning bör enligt myndigheten ske från och i samverkan med andra centrala myndigheter som och . framhåller att man vill samarbeta med samtliga inblandade myndigheter. Verket anser det högst alarmerande att det är oklart vilken centralmyndighet som bör stå för stödet till budgetrådgivarna. ser framför sig ett utvidgat samarbete med . Revisorerna anser att det från rättssäkerhetssynpunkt är viktigt med en likartad information om lagen samt att de skuldsatta erbjuds samma hjälp oavsett var i landet de bor. Därför är det oroande att såväl informationen som hjälpen skiljer sig åt mellan kommunerna. Många remissinstanser delar revisorernas oro. Den nuvarande situationen kan enligt revisorerna till viss del förklaras med att ingen central statlig myndighet har ett klart ansvar för kommunernas verksamhet. Gränsdragningen mellan och i fråga om ansvaret att följa budget- och skuldrådgivningen i kommunerna är fortfarande oklar. Ett stort antal remissinstanser delar revisorernas förslag att bör ha ansvaret för uppföljningen av och stödet till kommunerna. Samtliga remissinstanser som kommenterat frågan, inklusive och , delar denna synpunkt. Revisorerna anser att bör få ett eget och tydligt ansvar för stödet till kommunerna och uppföljningen av verksamheten. Som revisorerna tidigare konstaterat har viktiga uppgifter inom området och har byggt upp en kompetens och erfarenhet kring frågor om skuldsanering. Revisorerna menar att en sådan åtgärd kan bidra till en mer enhetlig hantering i kommunerna. bör tillsammans med utarbeta en strategi för hur ett sådant utvecklingsarbete kan bedrivas. Även andra myndigheter och organisationer kan behöva komma till tals för att lösa de återstående problem som revisorerna uppmärksammat i granskningen. Företrädare för borgenärskollektivet och gäldenärerna bör inte heller glömmas bort i utvecklingsarbetet. Revisorerna betonar i rapporten vikten av det förebyggande arbetet. Det här är en fråga som inte prioriterats tillräckligt vare sig av kommunerna eller av myndigheterna. Mot bakgrund av att såväl revisorerna som redan i tidigare utvärderingar framhållit betydelsen av förebyggande åtgärder är detta otillfredsställande. Revisorerna anser att det nu finns skäl att noga följa den fortsatta utvecklingen av hushållens skuldsättning. Myndigheterna och kommunföreträdare bör tillsammans diskutera hur deras verksamhet kan utvecklas för att förebygga behovet av skuldsanering. I ett sådant arbete bör utöver och även ingå. Myndigheterna bör utreda vilka åtgärder som kan vidtas för att försöka förhindra att fler konsumenter överskuldsätter sig. regeringen ger det övergripande ansvaret för information och stöd till kommunernas budget- och skuldrådgivare. Vidare bör och tillsammans med utveckla det förebyggande arbetet för att motverka en överskuldsättning hos hushållen. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om uppföljning av ärendeutvecklingen och handläggningstiderna, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om information och stöd till gäldenärerna, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om den administrativa hanteringen i tre steg, att ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.4 om ansvar för uppföljning och stöd till kommunerna och det förebyggande arbetet. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 1999/2000:11 REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Beslutad av revisorer revisorer presenterar härmed sin rapport om tillämpningen av skuldsaneringslagen. Beslut om att genomföra granskningen fattades av revisorerna i plenum . Granskningen har bedrivits inom revisorernas första avdelning. I första avdelningen ingår (), ordförande, (), f.d. riksdagsledamot, vice ordförande, (), (), (), (), () och (), f.d. riksdagsledamot. Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör haft ansvaret för granskningen. Även utredningschefen har deltagit i granskningsarbetet. Rapporten sänds nu på remiss till ett antal myndigheter, kommuner och organisationer. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag till åtgärder utformas därefter i en skrivelse till . Revisorernas granskning av tillämpningen av skuldsaneringslagen har inriktats mot kommunernas och kronofogdemyndigheternas uppgifter och ansvar. och tingsrätternas, och roller i skuldsaneringsprocessen berörs också i rapporten. I granskningen redovisas de tre stegen i skuldsaneringen, kommunens arbete i steg 1 och kronofogdemyndighetens och tingsrättens prövning i steg 2 och steg 3. Revisorerna har också undersökt om de gäldenärer som gått igenom skuldsanering blivit skuldfria och rehabiliterade. Orsakerna till att det ges in allt färre ansökningar om skuldsanering till kronofogdemyndigheterna har inte undersökts tidigare. framhålls den förbättrade konjunkturen, andra gånger att myndigheterna tillämpar bestämmelserna alltför strängt eller att de skuldsatta känner till den svåra och tunga processen och därför avstår från att begära skuldsanering. Revisorerna pekar på några omständigheter som kan ha påverkat ärendeutvecklingen. Det gäller bl.a. kommunernas betydelse för rådgivningen i steg 1 och vilken kännedom skuldsatta har om möjligheten att få skuldsanering. Betydelsen av kommunernas frivilliga uppgörelser med borgenärerna för ärendeutvecklingen hos kronofogdemyndigheterna är inte klarlagd. Av den kommunenkät revisorerna genomfört framgår däremot att betydelsen tidigare kan ha varit underskattad. I en stor andel av de ansökningar om skuldsanering som inges till kronofogdemyndigheten har budgetrådgivarna spelat en viktig roll. av ansökningarna har upprättats tillsammans med kommunen. Det har också gjorts ett stort antal "frivilliga" uppgörelser i steg 1 som annars kunde ha kommit i fråga för formell prövning om skuldsanering i steg 2 och steg 3. Det görs en icke oväsentlig "gallring" av ärenden i steg 1 och det är klart att kommunerna har en betydelsefull roll såväl för ärendeutvecklingen som för kronofogdemyndigheternas prövning av ärendet. Konjunkturen kan också ha en betydelse för ärendeutvecklingen. Hushållens skuldsättning har ökat . Totalt har ökningen av kreditinstitutens utlåning stigit , varav hushållens del uppgår till . Den ökande skuldsättningen kan innebära en risk för att fler personer hamnar i ekonomiska svårigheter. med den ökande skuldsättningen finns det uppgifter om att hushållens tillgångar ökat väsentligt och att risken därmed inte skulle vara så stor att problemen blir desamma som . Det förebyggande arbetet har inte prioriterats, något som revisorerna och framhöll i sina tidigare uppföljningar. Revisorerna anser att myndigheterna tillsammans bör diskutera hur deras verksamhet kan utvecklas för att förebygga behovet av skuldsanering. Även kommuner, banker och andra långivare har ett stort ansvar varför deras medverkan i det arbetet är viktigt. Färre ärenden men längre handläggningstider De långa handläggningstiderna för skuldsaneringsärenden har kritiserats . När handläggningstider diskuteras är det kronofogdemyndigheternas hantering som avses, och det är där som problemen varit störst. Ärendena har visserligen blivit färre och de har kontinuerligt fortsatt att minska men de har också blivit mer komplicerade. För de skuldsatta som behöver gå igenom samtliga steg blir det en lång och tung process. Även anser att handläggningstiderna är oacceptabla och har därför tillsammans med kronofogdemyndigheterna påbörjat ett arbete för att effektivisera ärendehanteringen hos myndigheterna, minska ärendebalanserna och förkorta hanteringen. Revisorerna anser att det är ett bra initiativ men att det borde ha kommit tidigare. Arbetet kan vara särskilt värdefullt för att få till stånd en mer enhetlig hantering. Det bör enligt revisorerna vara möjligt att effektivisera och påskynda hanteringen utan att syftet med lagen går förlorad eller att tillförlitligheten minskar. Eftersom varje ärende är unikt och ett stort antal uppgifter måste inhämtas och utredas är utredningarna i princip lika omfattande oavsett hur rättsfallspraxis utvecklas. Det är därför inte troligt att rättsfallspraxis kan få någon större betydelse för handläggningstiderna. Som revisorerna ser det är det i stället genom ett målmedvetet arbete att få ned ärendebalanserna med en intensifierad samverkan mellan myndigheterna som handläggningen kan göras mer effektiv. Äldre ärenden är enligt uppgift mer komplicerade att handlägga och de stora ärendebalanserna hos vissa myndigheter blir därför ett stort problem. Det kan behövas extra resurser hos vissa myndigheter för att arbeta av balanserna och det kan även behövas ett tillskott av resurser hos vissa myndigheter där arbetsbelastningen är stor. Revisorerna anser att bör följa ärendeutvecklingen och vidta de åtgärder i fråga om resursfördelning som behövs för att skillnaderna i ärendehantering hos de olika kronofogdemyndigheterna ska jämnas ut. Kommunerna satsar fortfarande mycket olika på budgetrådgivningen. Alla kommuner har inte heller avsatt samma resurser för verksamheten. Förvånande är att det finns kommuner som över huvud taget inte ger ekonomisk rådgivning trots deras skyldighet att tillhandahålla sådan hjälp. Många kommuner informerar inte heller om den hjälp som man har en skyldighet att erbjuda. Lagstiftningen är visserligen menad att tillämpas restriktivt men revisorerna anser att alla bör ha samma möjligheter, dvs. kunna få information om att hjälpen över huvud taget finns. Den hjälp som skuldsatta får i skuldsaneringsärenden varierar stort beroende på hur den enskilda kommunen prioriterar verksamheten. Det är enligt revisorerna viktigt att myndigheterna även här verkar för en enhetlig hantering. Likheten inför lagen är en grundläggande rättssäkerhetsprincip. Den oklara ansvarsfördelningen mellan och kan ha bidragit till att denna fråga inte prioriterats tillräckligt. Revisorernas granskning visar att nästan alla gäldenärer som har ingått i undersökningen blivit skuldfria och att de inte har några betalningsproblem . Revisorerna har inte kunnat se att det förekommer någon egentlig samordning mellan myndigheterna. Som framgått ovan har och kronofogdemyndigheterna ökat sitt samarbete . Däremot tycks inte verket ha haft någon egentlig dialog i dessa frågor med övriga berörda myndigheter. Det är tio kronofogdemyndigheter som handlägger skuldsanerings -ärenden. bör genom koncentrationen till färre myndigheter ha fått bättre förutsättningar att följa utvecklingen och verka för en mer enhetlig tillämpning av lagen hos myndigheterna. Revisorerna ser också att verket uppmärksammat detta mer . Gränsdragningen mellan och ansvar i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning är fortfarande oklar. har dock ett huvudansvar för den statliga konsumentpolitiken och har det övergripande målet att ge hushållen - som det anges i instruktionen - goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Myndigheten ska särskilt inrikta sin verksamhet på bl.a. stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd. Det är enligt revisorerna viktigt att det övergripande ansvaret för stödet till kommunernas budgetrådgivning klarläggs. Revisorerna föreslår att får ansvaret för dessa uppgifter. Genom att en myndighet ges ansvaret för att följa och stödja den kommunala budgetrådgivningen kan kommunerna också ges incitament att prioritera verksamheten på ett mer likartat sätt än . Det är viktigt inte minst för att ge alla dem som behöver hjälp samma förutsättningar oavsett var man bor i landet. Kan förfarandet effektiviseras genom färre steg? I granskningen har det framkommit flera förslag på åtgärder som skulle effektivisera förfarandet och "minska krånglet". Särskilt har de "tre stegen" i den administrativa processen kritiserats. går åsikterna isär om betydelsen och lämpligheten av att ändra förfarandet, framför allt när det gäller rollfördelningen. Revisorerna bedömer att parterna har så olika roller i processen att sådana ändringar inte går att genomföra med mindre än att kvaliteten i hanteringen riskerar att försämras. Utvecklingen går mot att såväl kronofogdemyndigheternas handläggare som kommunernas budgetrådgivare blir kunnigare i lagen och tillämpningen av den. Det blir vanligare att budgetrådgivarna gör likartade utredningar som kronofogdemyndigheten gör i steg 2. Den tid det tar före ett beslut om att inleda eller avslå skuldsaneringsansökan är mycket viktig. Uppgifterna i ett ärende blir snabbt inaktuella som gäldenären drabbas av ökade räntekostnader för lånen. Gäldenärernas försök att komma till överenskommelser med borgenärerna kan också leda till mer flexibla lösningar än vad som är möjligt genom den formella prövningen. Granskningen har visat att kommunerna tillsammans med gäldenären kommer fram till ett stort antal sådana överenskommelser. Flera av dessa skulle annars ha prövats i steg 2. Kronofogdemyndigheterna har en stor erfarenhet inom området och samtliga myndigheter har tillgång till juridisk kompetens, vilket det inte alltid finns i kommunerna. Flera skäl talar enligt revisorerna för att den nuvarande ordningen behålls men särskilt viktig är rättssäkerhetsaspekten. Kommunernas stödjande roll i processen och kronofogdemyndighetens huvudansvar för utredningsarbetet av ett skuldsaneringsärende bör i stället betonas mer. Revisorerna anser däremot att möjligheten till en mer flexibel hantering i steg 1 bör utredas av regeringen. Som rättsfallspraxis utvecklat sig behöver omfattande försök till överenskommelser med borgenärerna göras i steg 1 trots att det är uppenbart att förslagen inte kommer att leda till någon uppgörelse. I de s.k. nollbuden som utgör en stor andel av skuldsaneringsbesluten får detta till följd att omfattande utredningar behöver göras innan ärendet kommer till kronofogdemyndighetens prövning. Uppföljningen av domstolarnas ärendehantering är bristfällig och behöver utvecklas. Det bör ankomma på och att följa upp verksamheten bättre. För att kunna bedöma behovet av att ändra den nuvarande ordningen med att tingsrätterna beslutar om tvingande skuldsanering behövs dock ett mer omfattande underlag. Något som motiverar en omedelbar översyn av arbetsfördelningen mellan tingsrätten och kronofogdemyndigheten har inte framkommit i granskningen. 1 Granskningens bakgrund och inriktning Skuldsaneringslagen (1994:334), (SSL), trädde i kraft . Med skuldsanering avses både sådan frivillig skuldsanering som fastställs av kronofogdemyndigheten och tvingande skuldsanering som beslutas av tingsrätten. Skuldsaneringen innebär att en skuldsatt person helt eller delvis befrias från ansvaret för betalningen av de skulder som omfattas av beslutet. revisorer genomförde en granskning av tillämpningen av lagen. redovisade ett regeringsuppdrag om utvärdering av skuldsaneringslagen. I rapporten av skuldsaneringslagen, rapport /96:34, föreslog verket inga större förändringar i skuldsaneringsförfarandet men flera justeringar och förtydliganden som skulle effektivisera förfarandet. Som ett led i beredningen av bl.a. revisorers förslag och de aktuella motionerna i ärendet anordnade lagutskottet en offentlig utfrågning med företrädare för revisorerna, berörda departement, myndigheter, domstolar och organisationer. I betänkandet, 1996/97:LU6, Tillämpningen av skuldsaneringslagen, förordade utskottet i enlighet med