frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens beräkningar behöver den enskilde studenten möta en lärare minst i en grupp av rimlig storlek inom de angivna utbildningsområdena. Statsmakterna har inte tagit ställning till denna norm, men den har utgjort utgångspunkt för de ursprungliga beräkningarna av ersättningsbelopp till grundutbildningen. Regeringen har inte formulerat något mål för undervisningstätheten och det saknas enhetliga mått för att följa upp denna. Varken på nationell nivå eller på lokal nivå finns någon löpande redovisning av studenternas lärartid. Regeringen har inte frågat efter denna uppgift i de krav på återrapportering från lärosätena som ingår i regleringsbreven. Det är således inte möjligt att över tiden följa utvecklingen av studenternas lärartid. Uppgifter som föreligger från enskilda institutioner är svåra att värdera och jämföra sinsemellan. Det är oklart om uppgifterna har beräknats på ett likartat sätt. Vid en jämförelse med norm är emellertid redovisade värden låga, ibland mycket låga. Revisorerna menar att dessa uppgifter är mycket allvarliga signaler om förhållandena i högskolans grundutbildning. Läget måste betraktas som oroande om uppgifterna är representativa för en mer generell nivå på och utveckling av studenternas undervisningstid. Avsaknaden av uppgifter om kostnader och studenternas lärartid medför att det är svårt att närmare bedöma vad utvecklingen av lärosätenas ekonomiska situation har betytt för möjligheten att ge studenterna en undervisning av god kvalitet i detta avseende. Regeringen bör ta initiativ till att utveckla redovisningen av lärartimmar och studenternas tillgång till lärare för undervisning, seminarier och handledning. Utöver en kost-nads-redovisning som visar kostnaden per helårsstudent inom olika utbildningsområden är det angeläget att den centrala frågan om studenternas lärartid löpande följs upp. Av vad som har framkommit i revisorernas granskning är denna prestation en viktig grund för att analysera och diskutera utbildningens kvalitet på såväl lokal som nationell nivå. Kunskap om den faktiska utvecklingen av studenternas lärartid är avgörande för att kunna diskutera kostnadsmässiga konsekvenser inom olika utbildningar. För att fortlöpande kunna följa utvecklingen av studenternas lärartid och för att möjliggöra sammanställningar på nationell nivå inom olika utbildningsområden behövs ett enhetligt sätt att beräkna t.ex. antalet lärartimmar per student och vecka. 5.3 Resultat av högskolans grundutbildning 5.3.1 Många begränsningar i resultatmåtten Grundutbildningens resultat kan beskrivas med hjälp av dels lärosätenas prestationsgrad, dels examensfrekvensen för olika utbildningar. Båda måtten har begränsningar som resultatmått. Prestationsgraden, dvs. antal presterade poäng i relation till antal helårsstudenter, ger på aggregerad nivå information om prestationer av studenter och lärosäten. Via prestationsgraden kan redovisning erhållas för längre tidsperioder. Men måttet ger ingen information om enskilda studenters prestationer och inte heller om utbildningsnivån. När det gäller utbildningens kvalitet ger måttet dessutom endast information i termer av godkända tentamina. Vid högskolereform ersattes högskoleutbildningens tidigare linjesystem med en examensordning. Därmed fick examensmåttet en central betydelse. Genomströmningstiderna i utbildningen är vidare långa och har ytterligare förlängts. Detta medför att frekvensen examina i en årskull studenter kan följas upp först . Med den nya examensordningen gavs examensmåttet en viktig betydelse för att redovisa utbildningens resultat till statsmakterna. Examensordningens krav är också en viktig utgångspunkt för den nationella kontrollen av utbildningens kvalitet och för internationella jämförelser av högskolans utbildning. Examensmåttet är emellertid ett osäkert mått som kan leda till både över- och underskattning av utbildningens resultat. Flera tänkbara förklaringar har nämnts. Studenterna kan t.ex. ha börjat arbeta utan att fullfölja studierna eller ha avbrutit studierna helt utan studieresultat. Regeringen har inte redovisat någon mer ingående analys av faktiska förhållanden. Regeringen har inte utformat något mål för undervisningens resultat och inte heller tagit initiativ till att utveckla alternativa mått för att redovisa grundutbildningens resultat. Signaler till lärosätena saknas om betydelsen av att följa upp och analysera grundutbildningens resultat. I budgetpropositionen har regeringen inte analyserat och redovisat vare sig grundutbildningens resultat i sin helhet eller samband mellan resursanvändning och resultat. 5.3.2 Oklara resultatkrav på lärosätena Grundutbildningen har expanderat kraftigt och flera utbildningar har förlängts. /95-1999 ökade antalet studenter som tar en högre examen. Men expanderade också utbildningen och examensgraden var i stort sett oförändrad . I en tidigare delrapport i revisorernas högskolegranskning, Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning, konstateras att den genomsnittliga studietiden i högskolans grundutbildning har förlängts. Examensgraden för en grupp nybörjarstudenter kan avläsas först . Av samma rapport framgår också att examensmåttet kan innebära både en överskattning och en underskattning av utbildningens resultat. I regleringsbreven till lärosätena förekommer att regeringen anger mål för examina, t.ex. för magisterexamina eller olika yrkesexamina. Men regeringen har inte fört diskussioner kring eller satt upp något mer generellt mål för examinationsgrad med hänsyn till högskolelagens krav på en effektiv verksamhet av hög kvalitet. Målet att hälften av en årskull ska studera på högskolan är inte preciserat. Av målet framgår inte vilket år målet ska vara uppnått och inte heller på vilken nivå studieresultaten bör ligga. Målet utgör därmed ingen vägledning för högskolesektorn och är inte heller möjligt att följa upp. Mål av detta slag motsvarar inte uttalade krav på resultatredovisning. framhöll att målen ska vara möjliga att mäta och följa upp så att det blir meningsfullt att ställa målen i relation till resurser och resultat (bet. 1999/2000:FiU13, rskr. 1999/2000:106). 5.3.3 Ökat antal helårsstudenter utan uppvisat studieresultat Prestationsgraden, har ökat från på nationell nivå från /95 till 1998. Varia-tionerna mellan olika ämnen och lärosäten är dock stora. För vissa utbildningar, som lärarutbildningen, är det också stora variationer mellan olika år. Men i och med utbildningens expansion har de grupper av studenter som klarat kurskraven ökat, totalt sett. Med utbildningens expansion ökar emellertid också de grupper av studenter som inte klarar kurskraven, dvs. studenter som inte fullföljer utbildningen med godkända tentamina. En prestationsgrad på innebär att en utbildningsvolym motsvarande inte klarade kurskraven detta år. Detta motsvarade drygt 42 000 helårsstudenter. Genomströmningstiderna i högskolans grundutbildning är långa och har dessutom ökat. har fortfarande av en årskull nybörjarstudenter inte avlagt en examen. SCB:s uppföljningar visar på stora skillnader, bl.a. mellan studenter på linjer/program och studenter på fristående kurser. I regleringsbreven till lärosätena har regeringen inte begärt en redovisning av lärosätenas åtgärder för dessa grupper. Regeringen har inte heller satt upp mål för studenternas genomströmning. I budgetpropositionen uttalar regeringen att universitet och högskolor bör sträva efter att fler studenter slutför sin utbildning bl.a. med hänsyn till examinationens betydelse i andra länder. Men regeringen har inte närmare analyserat orsakerna till att examensgraden inte är högre och inte heller ökar över tiden. Regeringen bör utveckla redovisningen av prestationer och resultat för högskolans grundutbildning. Denna redovisning bör koncentreras till några få nyckeltal som fångar in centrala delar av verksamhetens utveckling. Revisorerna konstaterar att både prestationsgrad och examensmål har begränsningar som mått på grundutbildningens resultat. Prestationsgraden behöver kompletteras med mått som både inbegriper enskilda individers resultat och utbildningens kvalitetsdimension. I granskningen har framkommit att både och har invändningar mot examensmåttet, som inte anses tillräckligt tillförlitligt för att spegla utbildningens resultat. Revisorerna anser därför att regeringen bör ta initiativ till en analys och diskussion om huruvida nya eller alternativa resultatmått behöver utvecklas för att komplettera befintliga mått. De grupper av studenter som inte fullföljer sin utbildning har inte heller analyserats. Med grundutbildningens expansion omfattar denna grupp allt fler individer. Orsaker bakom dessa förhållanden bör enligt revisorerna klarläggas. Enligt revisorerna reser det också frågan om det är rimligt att det saknas redovisade resultat för en utbildningsvolym motsvarande drygt 42 000 helårsstudenter. Revisorerna anser därför att regeringen bör ta fram ett underlag som visar hur utbildningsresultaten kan förbättras. Med hänsyn till högskolelagens krav på effektiv resursanvändning bör regeringen klargöra hur stor grupp utan redovisade utbildningsresultat som kan accepteras. granskande och främjande roll revisorers rapport granskande och främjande roll (rapport /2000:3) har remissbehandlats. Totalt har följande 19 remissinstanser anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig: Av dessa har 15 remissinstanser lämnat skriftliga yttranden. Dessutom har skriftliga yttranden lämnats av Studentråd och studentkår. Flera remissinstanser uttalar sig positivt om revisorernas initiativ till en bred granskning av högskolesektorn. menar att rapporten är välavvägd och ett välkommet bidrag till en framåtsyftande diskussion om såväl verkets roll och mandat som verkets eget handlingsutrymme. ser revisorernas granskning av högskolesektorn som ett utmärkt initiativ. påpekar att med många förändringar initierade av olika regeringar finns en uppenbar risk att helhetssynen går förlorad inom högskoleområdet varför det är ytterst angeläget att få hela området genomlyst. menar att den inledda granskningen är ett värdefullt komplement till utvärdering av högre utbildning och forskning i andra sam framhåller helhetsgreppet i riksdagsrevisorernas granskning som särskilt värdefullt. Också () välkomnar revisorernas initiativ att granska högskolan. Några remissinstanser yttrar sig också positivt om delrapporten. delar revisorernas bedömningar och anser att förslagen är adekvata. bör en kraftsamling ske på uppföljning och utvärdering som också bör vara verkets huvuduppgift. menar att rapporten tydligt beskriver de organisatoriska problem som ofta uppstår när en ny organisation etableras och förväntningarna är stora från många håll. () framhåller i sitt yttrande att man med intresse har tagit del av rapporten. menar att rapporten ger en god överblick över den mångfald uppgifter som verket har att utföra och att den på ett tydligt sätt belyser denna problematik. Också Studentråd instämmer i revisorernas beskrivning av verksamhet och uppdrag. Remissinstanserna har inga sakliga invändningar mot revisorernas beskrivning av uppdrag och uppgifter. Däremot finns kommentarer utifrån remissinstansernas egna erfarenheter inom området. uppdrag, begränsat handlingsutrymme och begränsad vägledning I rapporten konstaterar revisorerna att har ett mycket brett uppdrag med en mångfald av olika uppgifter. Regeringen har inte givit mycket vägledning för hur verket ska prioritera mellan olika uppgifter. Verkets möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet försvåras dessutom av en relativt omfattande mängd regeringsuppdrag som också i huvudsak läggs ut och ska redovisas löpande under verksamhetsåret. Revisorerna menar även att auktoritet är en väsentlig del i verkets möjligheter att påverka högskolesektorn då verket inte har några planerande eller operativa uppgifter inom sektorn. Verkets roll uppfattas emellertid som diffus av verkets intressenter. Särskilt framhålls det allvarliga i en oklar ansvarsfördelning mellan verkets ställningstaganden och bedömningarna på den politiska nivån. Också revisorerna ser allvarligt på detta som i längden medför att verkets auktoritet allvarligt hotas. Remissinstanserna kommenterar i huvudsak tre aspekter i denna del av rapporten. En aspekt rör auktoritet. studentkår betonar att denna är viktig. Studentkåren menar att förtroendet för utbildningsväsendet som helhet urholkas när regeringen öppet desavouerar sitt verk, som fallet var vid bedömningarna av universitetsstatus. för ett liknande resonemang och menar att departementets överprövning av verkets bedömningar i vissa fall skadar anseendet för båda aktörerna. Några remissinstanser framhåller att auktoritet inte enbart är beroende av verkets roll och uppgifter utan också av hur verket fullgör sina uppgifter. framhåller att verkets auktoritet främst är en fråga om att verket utför sina uppgifter effektivt och med god kvalitet. Samma högskola framhåller att erfarenheterna är goda i fråga om verkets kvalitetsbedömningar, uppföljningar och utvärderingar. instämmer i att ett ämbetsverk måste kunna falla tillbaka på ett visst mått av förtroende. påpekas att inom högskolesektorn erhålls förtroende enbart genom expertkunskap, dvs. kunskap som är bättre än den som andra intressenter besitter. Såväl denna högskola som framhåller vikten av att utvärderingar alltid genomförs utifrån klara och i förväg uppställda kriterier samt att fyllig återkoppling ges till berörda högskolor. En annan aspekt rör uppgift som stabsorgan till regeringen. Utan att ifrågasätta revisorernas beskrivning menar bl.a. och samt () och SFS att denna uppgift är viktig för att tillförsäkra statsmakterna ett professionellt beslutsunderlag. SUHF och påpekar att regeringsuppdragen har trängt undan angelägna projekt inom . Enligt flera remissinstanser måste verket få bättre möjligheter till planering och framförhållning. Bland annat SFS, och framhåller att verkets utrymme för egna initiativ inte får inskränkas för mycket. betonar att verkets egna utredningar behövs som pedagogiskt intressanta motbilder till och högskolesektorns prognoser, planer och förslag. SFS ser gärna att verket får en fredad zon för egeninitierad verksamhet. Ytterligare en aspekt rör tillsyn. Studentkår och SFS framhåller den betydelse verkets tillsyn har haft för studenternas rättssäkerhet. SFS betonar vikten av att centrala tillsynsorgan står fria från politisk och intressemässig styrning. Flera remissinstanser, bl.a. , , , , och , menar emellertid att verkets tillsynsuppdrag behöver klargöras. Dessa remissinstanser framhåller att verkets tillsyn bör begränsas till att gälla efterlevnaden av fastställda regler för högskolesektorn medan kontroll av övrig lagefterlevnad bör utövas av andra lagvårdande instanser. Några remissinstanser påpekar också vikten av att tillsynen hålls isär från kvalitetsutvärdering med hjälp av expertkunskap. Här framförs delvis olika uppfattningar. menar att verket synes kunna hålla isär sin tillsynsroll från sin granskande roll. menar emellertid att en del av verkets tillsyn har haft karaktär av utvärdering men att den har bedrivits utan experthjälp. Även för fram kritik mot hur verket har utövat sitt uppdrag i detta avseende. granskande och främjande roll När det gäller granskande och främjande uppgifter konstaterar revisorerna att främjandebegreppets innebörd är oklar. Det är också svårt att följa upp resultatet av mer utpräglade främjandeinsatser. Däremot finns väsentliga främjandeaspekter i ett framgångsrikt arbete med tillsyn och kontroll, uppföljning och utvärdering samt olika former av kvalitetsprövning. Revisorerna konstaterar att uppenbara konflikter mellan verkets granskande och främjande uppgifter inte är vanliga, men att de förekommer. Remissinstanserna ifrågasätter inte revisorernas beskrivning och analys, men kommenterar och nyanserar den ytterligare i flera fall. instämmer i allt väsentligt i revisorernas slutsatser, men vill inte att utvecklingsuppgifter som sådana försvinner helt från verket. I stället bör de ges en annan karaktär och relateras till verkets kärnverksamhet. Några remissinstanser, bl.a. , SFS och studentkår betonar värdet av verkets samlade verksamhet med information. framhåller att ett modernt granskningsarbete alltid har ett främjande och framtidsorienterat syfte. Denna högskola betonar också vikten av att verket kan fortsätta att ge råd till lärosätena i t.ex. juridik, vilket man menar är en viktig service för mindre högskolor. Flera remissinstanser, bl.a. , , , , Studentråd och studentkår, framhåller att alltför många roller för verket i längden blir svåra att förena. Verket uppfattas då som otydligt. Ett par remissinstanser, bl.a. och , går längre och menar att verkets roller är oförenliga. Också delar uppfattningen att det är svårt att förena dessa roller men menar att det ändå är möjligt. Detta kräver dock stor tydlighet i verkets uppdrag, som också bör kommuniceras med universitet och högskolor för att få acceptans för verkets arbete. menar också att den normerande verksamheten bör ligga på den politiska nivån. Revisorernas slutsatser och förslag Revisorerna konstaterar att verkets breda uppdrag samt bristen på vägledning och stöd när det gäller prioritering av uppgifter medför oklara förväntningar på verket från såväl uppdragsgivaren som övriga intressenter i högskolan. Regeringen bör därför få i uppdrag att klargöra på vilket sätt verkets uppdrag är avgränsat gentemot bedömningar på den politiska nivån klargöra verkets mandat och uppdrag gentemot högskolans övriga intressenter se över om statsmakternas riktlinjer för den sakliga grunden för vissa av verkets kvalitetsprövningar behöver klargöras. Flera remissinstanser, bl.a. , , , , och studentkår understryker - i likhet med revisorerna - vikten av en tydlig gräns mellan politiska och professionella bedömningar. framhåller att detta är en synnerligen viktig förutsättning för verkets möjligheter att fullgöra sitt uppdrag. Denna gräns måste också respekteras från båda sidor. framhåller dock att oklarheter mellan den politiska nivån och ämbetsmannanivån inte enbart är en fråga om ansvarsfördelning. Frågan rör också en över tiden skiftande innebörd av universitetsbegreppet. poängterar i sin tur vikten av att styrningen av verksamheten från och regeringen samspelar så inte helt motstridiga signaler ges till högskolesektorn. menar att detta var fallet med arbetsgruppen för en perspektivplan för att bygga ut högre utbildning och forskning . Såväl projektets syfte som departementets och verkets roll uppfattades som oklara, vilket väckte irritation hos vissa lärosäten. poängterar vikten av en god korrelation mellan regleringsbreven till verket och till de enskilda lärosätena. Ge en tydlig profil Revisorerna konstaterar att högskolesektorn är under omvandling och kraftig expansion. Det är då angeläget att nationella intressen inom sektorn företräds av ett tydligt med stor auktoritet. En förutsättning för att verket ska kunna agera med auktoritet är att verket får en tydlig profil när det gäller olika typer av uppgifter. Revisorerna menar att några uttalade främjandeuppgifter inte bör ingå i verkets uppgift. Väsentliga uppgifter när det gäller nationella intressen är i stället tillsyn och kvalitetskontroll samt uppföljning och utvärdering. Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att i verkets instruktion klargöra verkets främsta uppdrag som företrädare för nationella intressen inom högskolesektorn lyfta fram de huvudsakliga uppgifter som följer av detta uppdrag. Nästan alla remissinstanser kommenterar dessa frågor. , , , , , , , , , , Studentråd och studentkår instämmer i revisorernas förslag. framhåller att verket framfört önskemål om en översyn av instruktionen med koncentration till vissa kärnuppgifter och en tydligare myndighetsfunktion. Studentråd framhåller att alla parter skulle tjäna på en tydligare roll för . Bland annat , , och konstaterar också att verkets utökade uppdrag när det gäller kvalitetsutvärdering kommer att kräva utökade personalinsatser. Dessa remissinstanser menar att detta måste lösas med hjälp av rationaliseringar och omfördelning av resurser. Innebörden får inte vara att verkets resurser stärks medan resurserna till högskolesektorn i stort fortsätter att tunnas ut. framhåller vikten av att det tydligt framgår på vilka punkter verket har en granskande roll inbyggd i sin myndighetsutövning. framhåller i sitt yttrande att verkets främjandeuppgifter bör tonas ned eller utmönstras ur verkets instruktion. En liknande uppfattning framförs av , som menar att högskolorna själva bäst avgör vad som är av främjande natur i verkets insatser. Ompröva placeringen av vissa av verkets aktiviteter Revisorerna anser att vissa uppgifter, som inte passar in i en tydligare myndighetsprofil för verket, bör ses över. Uppgifter som revisorerna föreslår främst bör omprövas är universitetsdatornätet SUNET, regeringens stöd- och utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning. Flertalet remissinstanser kommenterar dessa förslag. Förslaget att ompröva placeringen av SUNET stöds av de remissinstanser som yttrar sig i frågan, dvs. , , , , , , samt Studentråd. Flera av dessa remissinstanser framhåller Verket för högskoleservice som ett lämpligt alternativ. Vikten av att verksamheten behåller sin självständiga ställning och får fortsätta att utvecklas påpekas också av flera av dessa remissinstanser, bl.a. , och . Förslaget att ge rådet för högskoleutbildning en mer självständig ställning stöds av ett stort antal remissinstanser, bl.a. inklusive rådets ledamöter, , , , , , , Studentråd och studentkår. Enligt bör rådet kunna sammanföras med eller dess efterföljare. studentkår menar att rådet även skulle kunna överta en del andra främjandeuppgifter från verket. ställer sig emellertid mer tveksamt till att rådets organisatoriska hemvist förändras under hänvisning till att uppfattar den nuvarande placeringen som i allt väsentligt administrativ. Placeringen av riktade stöd- och utvecklingsinsatser kommenteras av fyra remissinstanser, nämligen , , och studentråd. Samtliga ställer sig bakom revisorernas uppfattning att dessa inte hör hemma i ett verk med en tydligare myndighetsprofil. menar att också delar av dessa insatser bör kunna föras över till eller dess efterföljare medan övriga delar bör hanteras via direkta uppdrag från regeringen till högskolorna. delar revisorernas tveksamhet till värdet av öronmärkta stödinsatser. Flera remissinstanser yttrar sig positivt om revisorernas initiativ till en bred granskning av högskolesektorn, bl.a. mot bakgrund av de frekventa förändringarna inom området. Revisorernas uppfattning om vikten av ett Högskoleverk som med auktoritet företräder nationella intressen inom högskolesektorn har starkt stöd bland såväl universitet och högskolor som studentorganisationer. Detsamma gäller revisorernas förslag om att verkets huvudsakliga uppgifter till följd av detta uppdrag bör lyftas fram och klargöras. Remissinstanserna delar också revisorernas uppfattning att verkets auktoritet är beroende av en klar ansvarsfördelning mellan den professionella och den politiska nivån. Enligt remissinstanserna är verkets auktoritet också beroende av att verket fullgör sina uppgifter effektivt och med god kvalitet samt att berörda högskolor ges en fyllig återkoppling av verkets insatser. Flera remissinstanser menar att verkets uppgift som stabsorgan till regeringen är viktig för att förse statsmakterna med ett professionellt beslutsun Remissinstanserna betonar att verkets möjligheter till planering och framförhållning måste förbättras. Några menar också att verket bör ha en fredad zon för egeninitierad uppföljning och utvärdering. Studentorganisationerna framhåller tillsynens betydelse för studenternas rättssäkerhet samt betydelsen av att tillsynsorgan står fria från politisk och intressemässig styrning. Lärosätena och ifrågasätter inte verkets tillsynsuppdrag. Men många menar att detta uppdrag behöver klargöras.