frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — Motståndet mot att öka departementschefernas inflytande var dock starkt. Försvararna av status quo argumenterade utifrån ståndpunkten att man inte på förhand kunde veta vilka upplysningar som var viktiga och att departementscheferna därmed inte kunde tillåtas välja bort vissa ämbetsverks bidrag. Motståndarna satte här en uppfattning om "bra kunskap" före "snabb" och värderade ämbetsverkens bidrag högre än de som ville ge regeringens inflytande över processen större utrymme. Möjligen har denna konflikt sin grund i olikartade kunskapssyner. Vi kan dock också förstå dessa resonemang som en diskussion om makt, där mer pragmatiska motiv är centrala för debattörerna. Sådana motiv är ofta svåra att belägga empiriskt. Det är ytterst ovanligt att debattörer ger explicita uttryck för egenintressen. Däremot finns det exempel där man öppet diskuterar saken som en maktfråga. En intressant distinktion är i detta sammanhang den mellan ämbetsverkens självständighet som ett ideal och deras funktion i praktiken. Idén om självständiga ämbetsverk som en motvikt till regeringsmakten värderades högt, men konstruktionen ansågs brista i praktiken eftersom ämbetsverken gick makthavarnas ärenden. Självständigheten villkorades här med en idé om att ämbetsverken måste vara representativa i relation till folkviljan. Tydliga "partipolitiska" linjer var ovanliga i debatten . Ett undantag är en diskussion om ministerstyre som initierade 1914. Vad som diskuterades var enskilda departementschefers rätt att utan att först få ett ärende behandlat i statsrådet använda sig av uttrycket "på nådigaste befallning" då de vände sig till ämbetsverken. I debatten fanns olika uppfattningar om vad som var att betrakta som styrning, och därmed som problematiskt i förhållande till ämbetsverkens självständighet. Högerledamöter menade att om enskilda statsråd själva använde sig av "på nådigaste befallning" ägnade de sig åt grundlagsvidrigt ministerstyre. En risk att dessa då handlade mot regeringsmaktens egentliga avsikter uppstod. Utan förankring i statsrådet saknades protokoll, vilket försvårade kontroll och ansvarsutkrävande. Tjänstemännens reaktioner på självsvåldig styrning från enskilda statsråd kunde bli ett problem. Denna typ av ministerstyre ansågs också hota medborgarnas fri- och rättigheter samt stabiliteten och kontinuiteten i förvaltningen. I vänsterlägret gjordes en helt annan bedömning av de enskilda statsrådens handlingsutrymme, de facto och normativt. Att begära upplysningar som enskilt statsråd kunde knappast vara ministerstyre, och att använda uttrycket "på nådigaste befallning" var bara en tillämpning av den formella regleringen av regeringsmakten. Ett centralt argument för att enskilda ministrar skulle slippa ta vägen via statsrådet var regeringsmaktens handlingskraft. Några debattörer försökte avdramatisera själva företeelsen ministerstyre genom att betrakta detta som "delegering", vilket var en vanlig företeelse i andra länders styrelseskick. Andra typer av kontakter mellan departement och verk fick illustrera det rådande styrelseskicket. Muntliga kontakter hade till exempel blivit vanliga. En liknande diskussion om vad som ska betraktas som styrmedel i relationen mellan departement och verk finner vi i debatten om informella kontakter 1987 (se nedan).Vår samtids diskussioner om normgivningens precision, till exempel om ramlagar och mål- och resultatstyrning, har dock endast undantagsvis en motsvarighet . Hur man skulle styra förvaltningen diskuterades i stor utsträckning i relation till frågan om vilken typ av tjänstemän som var att föredra. I vad som på annat håll identifierats som "rekryteringsdebatten" blir detta tydligt. En allmänt utbredd kritik mot ämbetsmännen och förvaltningen som en konservativ kraft fanns hos många vänsterdebattörer . Frågan om lämpligheten och behovet av att utbilda ämbetsmännen i social etik och humanism diskuterades. I debatten gjordes explicita kopplingar mellan makt- och organisationsfrågor, och långtgående förändringar på området föreslogs. Till exempel föreslogs införandet av folkvalda tjänstemän och ett slags lagstadgad plikt och rätt för tjänstemän att anmärka på fel och brister. Detta är vad vi skulle kalla whistle blowing, eller i författningstermer meddelarfrihet. Vissa av debattinläggen visar med önskvärd tydlighet att vi när vi diskuterar ämbetsverkens självständighet måste precisera frågan genom tillägget självständighet gentemot vad? Några av de förslag som diskuterades syftade visserligen till en relativt stor självständighet gentemot överordnade nivåer i styrelseskicket. Den självständiga rollen var dock starkt villkorad av en annan norm, den som ger förvaltningen rollen som folkviljans förverkligare. Ämbetsverken levde dock inte upp till idealet utan var snarare folkets fiende. Genom utbildning och genom en intim kontakt med folket självt (till exempel genom direkta val) kunde situationen förbättras. De konkreta reformförslagen fick inget brett stöd i . Många av inläggen präglades av en motvilja mot att närmare reglera dessa frågor och förespråkade istället flexibilitet och ett stort handlingsutrymme för regeringsmakten. Frågor som meddelarfrihet, etik och utbildning diskuterades också i debatten 1998. Den dominerande uppfattningen var också då att man inte borde reglera området närmare (se nedan). I debatten om departementalkommitterades förslag rörde diskussionen som vi sett ovan en inflyttning av ämbetsverken i departementen. debatterades också en motsatt rörelse, en "utflyttning" i samband med införandet av en högsta förvaltningsdomstol, Regeringsrätten 1909. Om man betraktar beslut som korrigeras i besvärsprocesser som en typ av normgivning eller styrning "i efterhand" innebar utflyttningen att politikens överhöghet på vissa områden utmanades. Med införandet av en högsta administrativ domstol följde därmed en potentiell omfördelning av tolkningsföreträdet. Till en början handlade debatten om kompetensuppdelningen mellan regeringen och Regeringsrätten. Diskussionen rörde bland annat vilken typ av korrigeringar som borde delegeras från den politiska sfären - hur arbetsfördelningen mellan regeringen och Regeringsrätten skulle se ut. Distinktionen mellan juridisk och materiell och mellan formmässig och innehållslig tolkning var här central. Oenighet rådde om vilken typ av prövning som borde vara politikens primat. blev ämbetsverkens roll i sammanhanget aktuell. Om dessa kunde anses lämpliga som besvärsinstans rådde det delade meningar om. Förespråkarna för att minska antalet instanser och nöja sig med ämbetsverken samt Regeringsrätten anförde effektivitet som sitt främsta argument, eller åtminstone som ett värde som gick att kombinera med en tillfredsställande grad av rättssäkerhet. Motståndare i båda kamrarna ansåg dock inte att två instanser räckte, eller att ämbetsverken var lämpade att pröva sina egna beslut. Diskussioner om vilken ledningsmodell som var att föredra om ämbetsverken fungerade som besvärsinstans uppstod också. Enrådighetsmodellen förespråkades av vissa, då med ekonomisk effektivitet som främsta argument, den kollegiala modellen ansågs helt enkelt dyrare. Motståndarna ansåg dock att en enrådig chef fick för stort inflytande och att rättssäkerheten därmed var hotad. Vi kan konstatera att de frågor som diskuterades och det sätt på vilket diskussionen fördes uppvisar flera likheter med den moderna debatten om relationen mellan regeringen och myndigheterna. En viktig slutsats är att debatten rymde en konflikt mellan regeringens behov att styra och idén om självständiga ämbetsverk. Oenigheten rörde bland annat vilken typ av styrsignaler som kunde anses förenliga med "den svenska förvaltningsmodellen", som när den definierades beskrevs som självständiga ämbetsverk och frånvaro av ministerstyre. Försvaret av den svenska förvaltningsmodellens duala struktur grundades i uppfattningen om en lämplig arbetsfördelning mellan politik och förvaltning. Ämbetsverkens roll och prestationsförmåga som förmedlare av kunskap och förverkligare av de politiska intentionerna kritiserades dock. Myndigheternas representativitet och lyhördhet för folkviljan diskuterades också på ett mer övergripande plan, och i denna diskussion identifierades ämbetsverken ibland som en önskvärd motvikt till regeringsmakten. I sammanhanget debatterades vidare tjänstemännens roller, utbildning och etik. Frågan om myndigheternas ledning var också föremål för viss diskussion. Den utmaning av modellen som departementalkommitterades förslag om att flytta in ämbetsverken i departementen utgjorde vann ytterst begränsat gehör. Ingen gav explicit uttryck för att modellen borde avskaffas. Det är dock uppenbart att debattörerna inte var överens om vad denna allmänt omhuldade konstruktion innebar i relation till regeringens styrningsutrymme och olika styrningsformer. Vi kan möjligen dra slutsatsen att enigheten om modellens förtjänster i förhållande till andra mål och värden var skenbar. En sådan tolkning bygger på insikten att det är lätt att vara överens så länge man inte närmare preciserar vad man är överens om, en slutsats som återkommer också i analysen av den moderna förvaltningspolitiska debatt vi nu ska studera närmare. Lite tillspetsat kan vi hävda att det åren efter grundlagsreformen pågick en "kamp om förvaltningspolitiken" mellan socialdemokraterna och de borgerliga partierna. Socialdemokraterna associerades med byråkratins negativa sidor, den offentliga sektorn hade blivit "ofantlig". Till effektivitetsproblemen lades också en demokratisk dimension. Såväl medborgare som folkvalda hade fått längre till makten, vilken fallit i händerna på en växande tjänstemannaklass. Att socialdemokraterna 1976 befann sig i opposition förklaras i vissa analyser delvis av antibyråkratiska yttringar i kombination med den ideologiska högervågen. De borgerliga partierna ägnade bland annat sitt regeringsinnehav åt att skaffa sig en förvaltningspolitik. Ett konkret uttryck för detta var det idoga utredande som kommit att prägla den moderna debatten i stor utsträckning. är här det inlägg som satt tydligast spår i samtida debatt. Förvaltningspolitiken blev ett viktigt inslag då socialdemokraterna återerövrade regeringsmakten . Den socialdemokratiska regeringen nöjde sig inte med att utarbeta ett förvaltningspolitiskt program, också organisatoriskt markerades områdets vikt genom att ett särskilt departement, , inrättades. Den moderna förvaltningspolitiska debatten har kretsat kring frågor om den politiska styrningen av förvaltningen och om de värden som enligt debattörerna är centrala i dessa sammanhang. Trots att just normativa aspekter på en lämplig kompetens- och arbetsfördelning mellan politik och förvaltning diskuteras, är det sällan som debattörerna utvecklar sina ståndpunkter i de potentiella värdekonflikter som kan uppstå. Tydliga uppfattningar om vilka arbetsuppgifter som är "politiska" till sin natur, eller omvänt implementerande, framförs sällan, även om vi kan ana att just sådana uppfattningar ligger till grund för idéer om en lämplig arbetsfördelning. De konstitutionella förutsättningarna för styrning är större än man tror. försök att ange en ny ton beskrev 1983 den förhärskande föreställningen om den svenska förvaltningsmodellen som en missuppfattning. Slutsatsen grundades i en bedömning av vad den politiska sfären fick styra och hur styrningen fick gå till. I fokus för argumentationen i denna del stod RF 11:7 och frågan om hur informella kontakter mellan departement och myndigheter skulle betraktas. Vad gällde grundlagsstadgandet om myndigheternas självständighet påpekade utredningen att området för denna handlingsfrihet var tämligen begränsat och inte omfattade organisatoriska eller administrativa förhållanden. Något hinder att styra via generella föreskrifter fanns inte heller. Praxis förväxlades enligt utredningen med de egentliga konstitutionella förutsättningarna. Det utredningen här gjorde var sammanfattningsvis att påminna om att RF 11:7 inte var ett generellt förbud för regeringen att styra i enskilda förvaltningsärenden, utan i en viss typ av sådana. Samma typ av missuppfattning gällde de informella kontakterna mellan departement och myndigheter. Att informellt förmedla en ståndpunkt var varken olagligt eller för den delen ovanligt. Utredarna påpekade vidare att denna typ av signaler inte kunde betraktas som rättsligt bindande. Relationen mellan regeringen och förvaltningen bestämdes dock inte enbart av de konstitutionella förutsättningarna. Flera omständigheter bidrog till att förvaltningen kunde agera relativt självständigt. "Ostyrbarheten" orsakades delvis av en ovilja att styra, delvis av en bristande förmåga att göra det. Vidare hade den offentliga sektorns expansion medfört delegering och nya styrformer som ramlagar och rambudgetering där myndigheternas roll blev en annan än rent verkställande. En ytterligare faktor var tjänstemännens ökade oberoende av staten, arbetsrättsligt och genom ökad specialisering och professionalisering. Impulser utifrån, genom lekmannamedverkan och organisationer, från kommuner och marknaden, påverkade enligt också förvaltningens självständighet. Utredningen sammanfattade läget som att regeringsformens grundläggande legitimitetsprincip, folksuveräniteten, inte slagit igenom i praktiken. Problembeskrivningen kunde vara hämtad från departementalkommitterades betänkande - ansvar hade inte delegerats i paritet med den beslutskompetens som flyttats från den politiska sfären. Regeringens styrande funktion, lekmannastyrelserna i verken och utövandet av föreskriftsmakten präglades av osäkerhet. Vi anar här en kritik mot vad som kan kallas politikens abdikering. De konstitutionella missuppfattningarna, liksom den medvetna underlåtenheten att styra, kunde rättas till genom att riksdag och regering återtog sin beslutskompetens. Detta kunde ske genom att delegering återtogs, genom att det politiska inslaget förflyttades till myndighetsledningarna eller att styrning överläts till marknaden. Utredarna markerade dock att de var medvetna om att det i dagens samhälle var oundvikligt att decentralisera verksamheter av effektivitetsskäl. Debatten om den förvaltningspolitiska propositionen 1987 Den tolkning av regeringens styrningsutrymme som lanserat fick stort utrymme i debatten 1987. I en omfattande förvaltningspolitisk proposition anslöt sig den socialdemokratiska regeringen till ställningstaganden, som i stora delar överensstämde med . En liknande argumentation finner vi också hos kommunisterna som dock ännu starkare ville betona det politiska styrningsbehovet. Bland de borgerliga partierna fanns större skepsis. Utgångspunkten var här snarare ämbetsverkens självständighet som en del av den svenska förvaltningsmodellen än regeringens styrningsbehov. och ansåg inte att något outnyttjat styrningsutrymme fanns, och heller inte att det borde finnas. Den svenska förvaltningstraditionen beskrevs av som "självständiga myndigheter, relativt klara ansvarsförhållanden och en tradition av kunniga och lojala ämbetsmän samt en offentlighetsprincip som har syftat till att garantera insyn och kontroll". avvek från den borgerliga linjen i så måtto att man i likhet med vänsterpartierna betonade regeringens styrningsbehov istället för ämbetsverkens självständighet. I detta sammanhang blir det centralt hur debattörerna formulerade sin syn på arbetsfördelningen mellan den politiska sfären och förvaltningen. Här fanns i huvudsak tre ståndpunkter. De borgerliga partierna betonade en strikt gränsdragning mellan politiskt beslutsfattande och implementering, mellan "politik och förvaltning" medan kommunisterna avvisade en sådan distinktion som omöjlig och otidsenlig. Förvaltningen var alltid politisk, den viktiga frågan var hur det politiska inslaget i myndigheterna utformades. Den socialdemokratiska regeringen intog en tredje, mer problematiserad och otydligare position. Ämbetsverkens roll i svensk förvaltningstradition var både självständig och underordnad regeringen. Arbetsfördelningen i beslutskedjan beskrevs som att myndigheternas roll var i grunden utförande, men hade förändrats så att förvaltningen också ägnade sig åt helt andra typer av uppgifter, åt "centrala politiska avvägningar". Synen på vilken som var förvaltningens uppgift framträdde, till viss del uttalat, också i diskussioner om olika styrmedel. Ramlagstiftningens förtjänster hyllades av socialdemokraterna, givet att de politiska intentionerna formulerades tydligt. Ambitionen var att styra mer, genom tydliga mål, men mindre genom att delegera beslut om medel till myndigheterna. De borgerliga partierna var däremot uttalat negativa till denna typ av styrning eftersom man ansåg att den delegerade beslutsmakt till förvaltningen utan att ge några precisa instruktioner om hur denna skulle användas. Rättssäkerhet var ett centralt argument i de borgerliga partiernas argumentation för en strikt impl-ementerande förvaltning. En annan stötesten var om informella kontakter borde förekomma i relationen mellan departementen och myndigheterna. Här är det tydligt att konflikten bottnade i huruvida dessa kontakter var att betrakta som styrning - och därmed problematiska i förhållande till ämbetsverkens självständighet och och förbudet mot ministerstyre - eller ej. Socialdemokraterna och gick här på utredningslinjen, informella kontakter var att betrakta som informationsutbyte och inte som styrning. och intog dock den motsatta ståndpunkten. Båda partierna gjorde i denna diskussion inlägg som kan tolkas som att de uppfattade regeringens proposition på denna punkt som en strävan att införa ministerstyre. Till exempel påpekade att enbart formella och kollektiva regeringsbeslut var tillåtna. hävdade att informella kontakter borde undvikas "även om det kan innebära att departementschefer känner sig frustrerade av att deras maktbefogenheter är kringskurna vad gäller förvaltningsbeslut i enskilda fall". Den socialdemokratiska regeringens ambition var att minska detaljstyrningen av förvaltningen till förmån för långsiktig, planerande styrning. En arbetsfördelning där beslutsmakt delegerades kunde kompletteras av lämpliga vägval i andra styrningsfrågor. Myndigheternas ledningsmodell blev därmed av stort intresse. Kopplingen mellan ledningsmodeller och ramlagstiftning var explicit, denna typ av styrning var både nödvändig och önskvärd men lämnade myndigheterna med reell normgivningsmakt. Som ett komplement till den direkta styrningen skulle myndigheterna därför förses med beslutande lekmannastyrelser. Dessa skulle bestå av folkvalda från olika nivåer då dessa ansågs tillföra "områdeskunskap" och "allmänt medborgerligt omdöme". På så sätt kunde myndigheternas professionella kunskap kompletteras. Det är inte helt uppenbart hur synen på lekmännens bidrag ska förstås, i klarspråk hur "politiskt" det ska tolkas. I en diskussion om att styrelserna inte borde ha något inflytande över myndigheternas remissvar varnade regeringen för att politiska och andra intressen kunde inverka negativt på förvaltningens sakliga bedömningar. Vad gäller de områden där styrelserna skulle ha beslutanderätt (föreskrifter riktade till allmänheten, kommuner, landsting, företag och enskilda samt beslut om anslagsframställningar och verksamhetsberättelser) uttrycktes ingen oro över politisering eller särintressenas genomslag. Den kunskap och det omdöme som lekmännen skulle bidra med, och varför detta, får vi förmoda, skulle vara oproblematiskt i förhållande till de övriga demokratiska beslutsnivåerna, utvecklades inte i propositionen. Regeringen preciserade sig dock vad gäller de folkvaldas närvaro i styrelserna såtillvida att dessa inte skulle vara parlamentariskt sammansatta, och alltså inte "politiska" i den meningen. Argumentet var här att oppositionella ledamöter då kunde bli ett problem för regeringens styrning. I detta sammanhang definierades vidare ett av inslagen i "svensk förvaltningstradition" som "bred folklig förankring". En parlamentarisk modell förespråkades dock av kommunisterna, som vidare tog kraftigt avstånd från propositionens förslag om korporativ intressebalansering i styrelser på vissa områden. Kompletterande styrning genom lekmannastyrelser godkändes inte av eller , som istället föredrog en ensamt beslutande och ansvarig chef. Det är tacksamt att kontrastera socialdemokraternas argumentation om ledningsmodeller med . Beslutande styrelser var enligt olämpliga just på grund av att myndigheterna ibland fattade beslut av politisk art, och just för att beslut om anslagsframställningar var av stor vikt. Huvudargumentet var klara ansvarsförhållanden, vilka bäst kunde åstadkommas genom att man valde enrådighetsmodellen. var något vagt vad gällde myndighetsledningarna, och uttryckte kritik mot regeringens förslag som ansågs outvecklat. Den förvaltningspolitiska debatten kring riksdagsbeslutet är i sammanhanget relativt utförlig vad gäller de principiella ställningstaganden som debattörerna framför som sina huvudsakliga argument. Socialdemokraterna, i regeringsställning, stod för de mest omfattande inläggen. Kritik riktades från övriga riksdagspartier mot regeringens resonemang, mot vad som uppfattades som en vaghet, eller glidning, mellan en ökad politisk styrning och en bevarad självständighet för myndigheterna. Socialdemokraterna ville dock skilja mellan att styra mer, och tydligare, vad gäller verksamheternas mål och mindre vad gäller medlen för utförandet. Distinktionen bemöttes dock med skepsis, tydligast hos de borgerliga partierna. Framför allt och betonade skillnaden mellan politiska beslut och implementering, och drog därav slutsatsen att den politiska styrningen borde vara precis (ej i form av ramlagar) och formell, vilket möjliggjorde självständiga myndigheter som ägnade sig åt i huvudsak implementering. Att beslutskompetens av politisk art delegerades till myndigheterna kunde inte enligt de borgerliga partierna motivera att den demokratiska kontrollen av detta beslutsfattande skedde genom lekmannastyrelser med beslutskompetens. Socialdemokraterna och kommunisterna intog den motsatta ståndpunkten. I denna diskussion framträdde tydligt hur debattörerna kopplade samman frågan om arbetsfördelning med synen på olika styrningsinstrument. Frågan om regeringens styrningsutrymme och om informella kontakter som styrning eller information illustrerar två huvudpositioner i frågan om vad den svenska förvaltningsmodellen kan rymma. Tydligast opponerade sig här och mot vad som uppfattades som en omtolkning av relationen mellan regeringen och myndigheterna. I regeringsställning var de borgerliga partiernas retoriska anslag annorlunda än i debatten 1987. I den förvaltningspolitiska propositionen 1994 valde den borgerliga regeringen att utgå från regeringens situation istället för betoningen av en svensk förvaltningstradition med självständiga ämbetsverk och en klar arbetsfördelning eller "boskillnad" mellan politik och förvaltning. Denna förändring bör, med tanke på den typ av material som här analyserats, betraktas som en gradskillnad snarare än som belägg för att de borgerliga partierna skulle ha bytt ståndpunkt. Diskussionen om regeringens möjligheter att styra och de behov nya förutsättningar skapat illustrerar detta. Vad gäller det förstnämnda är det intressant att notera att regeringen tog fasta på RF 1:6, det vill säga att regeringen ska styra riket, ansvarig inför , och RF 11:6 - att myndigheterna lyder under regeringen. I debatten 1987 hade man istället framhållit RF 11:7 om självständighet i myndighetsutövning och explicit och utförligt förordat de formella styrningsformerna framför de så kallade informella kontakterna. Denna argumentation hade nu fallit bort. Man konstaterade istället kort att regeringen "inom ramen för regeringsformen och beslut har.att bedöma hur och i vilken utsträckning den vill styra förvaltningen."