frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare menar man att verkets uppdrag inte är tydligt gentemot vare sig regeringen eller lärosätena samt att det tar tid för en ny myndighet att finna sin roll och bli etablerad inom sektorn. Ett lärosäte konstaterar att verkets uppdrag innebär en svår balansgång mellan regeringen och lärosätena. Några lärosäten framhåller särskilt den oklara ansvarsfördelningen mellan verket och den politiska nivån. Lärosätena menar att verkets auktoritet riskerar att bli ifrågasatt om verket får i uppdrag att ge rekommendationer som regeringen sedan inte beaktar. Lärosätena anger inga konkreta exempel på konflikter mellan verkets granskande och främjande uppgifter. Två lärosäten påpekar emellertid att uppgifterna inte är förenliga. Verkets granskande uppgifter ifrågasätts inte. Däremot lämnas olika kommentarer till hur den granskande uppgiften har genomförts. Ett lärosäte yttrar sig i mycket positiva ordalag om verkets tillsyn, som man ser som ett viktigt stöd för lärosätets egna kontrollfunktioner. Ett annat lärosäte yttrar sig emellertid kritiskt om tillsynen, med hänvisning till, som man menar, alltför snäva juridiska tolkningar av gällande reglering. Flera lärosäten har önskemål om tydligare ställningstaganden från verket. Vanligast är denna kritik när gäller grunderna för verkets bedömningar av lärosätenas kvalitetsarbete. Några lärosäten är också kritiska mot att verket inte följer upp sina bedömningar av lärosätenas kvalitetsarbete. Flera lärosäten menar också att verkets bedömningar av lärosätenas kvalitetsarbete drar intresset från den intressantare frågan om själva verksamhetens kvalitet. Flera lärosäten önskar en mer utvecklad dialog med verket i olika frågor. Som exempel på sådana frågor nämns utformningen av samt det förberedande arbetet vid verkets prövning av examensrätter och bedömning av lärosätenas kvalitetsarbete liksom inriktningen verksgemensamma projekt. Synpunkter på verkets stöd- och utvecklingsinsatser är sparsamma. De synpunkter som kommer fram är emellertid närmast kritiska. Kritiken gäller främst svårigheter att anpassa verkets stöd- och utvecklingsinsatser till pågående verksamhet inom lärosätet. Vid en bedömning av granskande och främjande roll bör hänsyn tas till två faktorer. Den ena faktorn rör utformningen av verkets uppdrag och den andra faktorn rör möjligheter att bedöma resultatet av verkets insatser. 4.4.1 uppdrag och begränsat handlingsutrymme har ett brett uppdrag med en stor mängd uppgifter som verket fick överta från andra myndigheter när verket bildades . Därefter har uppgifterna också utökats med bl.a. stöd- och utvecklingsinsatser samt uppgifter rörande antagningen till högskolan. ning för hur verket ska prioritera sina uppgifter inom ramen för sitt vida uppdrag har varit mycket begränsad. Verket har också en relativt omfattande mängd regeringsuppdrag och uppdragen läggs i huvudsak ut löpande under verksamhetsåret. Verkets möjligheter att planera och genomföra sina ordinarie uppgifter begränsas således både av mängden uppdrag och av den låga förutsägbarheten när uppdragen ska komma. Förhållandet har främst inkräktat på de delar av verkets insatser som rör egna initiativ. Bl.a. gäller detta verkets egna analyser av högskolesektorn bredvid verkets uppföljningsansvar. 4.4.2 Synergieffekter och konflikter i verkets granskande och främjande uppgifter granskande och främjande uppgifter har i vissa fall lett till konflikter i verkets arbete med sitt uppdrag. Men mellan granskande och främjande uppgifter finns också flera beröringspunkter och i många fall går begreppen i varandra. Möjligheter att bedöma vad detta betyder i lärosätenas verksamhet begränsas av svårigheter att bedöma resultatet av verkets insatser i många delar. En närmare belysning av dessa frågor ur lärosätenas perspektiv kan bli aktuell i senare delar av revisorers högskolegranskning. Konflikter vid motstridiga uppgifter delvis en fråga om förhållningssätt En vanlig uppfattning inom verket är att verkets granskande och främjande uppgifter inte har medfört några mer omfattande konflikter i verkets hittillsvarande arbete. Denna uppfattning kan bottna i ett pragmatiskt förhållningssätt till verkets olika uppgifter. Man granskar för att främja. Men uppfattningen kan också vara ett uttryck för att verket under sina första år enligt flera bedömningar har intagit en låg profil och hållit isär verksamhetens olika delar. Med ett sådant förhållningssätt kommer motstridiga uppgifter inte . Med verkets ambition att bli tydligare, synligare och också djärvare kan motstridiga uppgifter bli ett problem. Tydligare resultat av mer kontrollerande uppgifter Resultat av de insatser som rymmer mer kontrollerande moment, såsom tillsyn och prövningar av examensrätter, är rätt tydliga. Men erfarenheterna visar också att områden med denna typ av insatser inte är fria från konflikter. Verkets tillsyn är av mycket begränsad omfattning med tanke på att lyfte fram tillsynen som en huvuduppgift när verket bildades. Men tillsynsbegreppet kan ges en snävare eller en vidare innebörd. En kontroll av hur lärosätena tillvaratar studenternas rättssäkerhet kan ses som en del av kvaliteten i lärosätenas verksamhet. Med en vidare innebörd kan emellertid också vissa andra delar av verkets insatser rymmas inom tillsynsfunktionen. Exempel på sådana frågor är verkets arbete med jämställdhet och med social och etnisk mångfald. Dessa frågor är reglerade i högskolelagen och är därmed en del av det normsystem vars efterlevnad verket ska övervaka. Svårare att följa upp stöd- och utvecklingsinsatser Det är svårare att avgöra resultatet av de insatser som är av mer främjande karaktär, som stöd- och utvecklingsinsatser. Här behövs längre tidsperspektiv, vilket också betonas från verket. Men i längre tidsperspektiv är det svårare att spåra samband mellan verkets insatser och inträffade förändringar. Verkets stöd- och utvecklingsinsatser är i huvudsak av två slag. En kategori rör regeringens utvecklingsuppdrag och en annan kategori rör det tidigare , numera rådet för högskoleutbildning. Regeringens utvecklingsuppdrag är i ekonomiska termer nästan fyra gånger så omfattande som rådets verksamhet. Omfattningen tyder på att regeringen uppfattar denna verksamhet som en viktig del i verkets samlade insatser. Rådet för högskoleutbildning kom till för att ge grundutbildningen högre status. omfattar rådets verksamhet också forskarutbildningen. Lärarnas intresse i form av ansökningar har varit förhållandevis stort. I två utvärderingar framhålls den höga kvaliteten i rådets prövning av ansökningar, men också svårigheter med att kommunicera och sprida verksamhetens resultat. Några direkta synergi- eller samverkanseffekter mellan rådets verksamhet insatser i övrigt framträder inte. Omfattningen av rådets medelsfördelning har minskat markant sedan rådet inordnades i verket. SULF:s uppfattning är att rådets insatser har varit av stor betydelse för grundutbildningens status och utveckling. Förbundet betonar också vikten av att rådets verksamhet kan bedrivas självständigt och planeras långsiktigt. Verkets auktoritet är viktig Verkets auktoritet är ett viktigt instrument för att verket ska kunna nå ut och påverka högskolesektorn i både sin granskande och främjande roll. Det finns ingen dokumentation som visar att verkets auktoritet är ifrågasatt. Verkets framtoning borde däremot vara tydligare enligt flera utsagor. har det visat sig att vid en mer offensiv hållning från verkets sida kan potentiella konflikter komma . Ett aktuellt exempel är protesterna från ett antal större lärosäten när det gäller verkets informationsuppgift och nästa års upplaga av . Verkets kvalitetsgranskning är en omfattande del av både verkets granskande och främjande roll. Under en följd av år utvecklades en metod för att pröva examensrätter. Här har inga uppenbara meningsskiljaktigheter framträtt på nationell nivå. Det omvända är emellertid fallet när det gäller de prövningar av vetenskapsområden och universitet som har inletts med i grunden likartade kriterier och likartad metodik. Dessa erfarenheter tyder på att det finns oklarheter när det gäller verkets roll och uppgifter, som i längden kan få stor betydelse för verkets auktoritet. Detta framhålls också från företrädare för intressenter. Källor till kapitel 4 1995 Studies of Higher Education and Research No 1995:2/3 1997 "Att", men inte "vad", "var", "hur" eller när - en utvärdering av hösten 97- våren 98 1997 Utvärdering av "Efter plugget" Visst kan utbildningen bli bättre 1996 Vårdutbildningar i högskola - En utvärdering 1996 Rätt att inrätta professurer 1996 Verkets yttrande till Behörighet och urval. Förslag till nya regler för antagning till universitet och högskolor, SOU 1995:71 samt Gymnasieskolan - en bred grund för högskolan! 1997 Medel för forskningsanknytning av lärarutbildningar 1997 Tillväxt och växtvärk - Uppföljning av magisterexa-mensrätt på medelstora högskolor Rapport 1997:40 R 1997 Kvalitet och förändring Rapport 1997:8 R 1997 Granskning och bedömning av kvalitetsarbete vid universitet och högskolor Rapport 1997:33 1997 Årsredovisning för 1995/96 1997 Examination i högskolan Slutrapport från examinationsprojekt 1997:39 1998 Högskola i dynamisk utveckling 1998 Vetenskapsområden - Bedömning av tre högskolor 1998 Hur styrs den svenska högskolan? 1998 Fortsatt granskning och bedömning av kvalitetsarbe-tet vid universitet och högskolor Rapport 1998:21 R 1998 Framgång måste ständigt vinnas på nytt 1998:11 S 1999 Årsredovisning för 1998 1999 Psykoterapiexamen - Examensrättsprövning för tio enskilda utbildningsanordnare Rapport 1999:9 1999 ht 2000-vt 2001 Imedia 1997 i media 1993 Magisterexamensprövning Rapport 1993:2 Regeringsbeslut Överlämnade till Justitiekanslern av ett ärende om handläggning av antagning vid revisorer 1999 Synpunkter på roll och uppgifter - Kontakter med nio lärosäten 1997 Resultat av en enkätundersökning rörande 1992 - An evaluation report on the work of 1992 Magisterexamen vid vissa högskolor Ds 5 Regeringens styrning av Av kapitel 4 framgår att har ett brett uppdrag med många uppgifter och att regeringens vägledning för prioritering mellan verkets olika uppgifter har varit begränsad. Omfattningen av regeringsuppdrag till verket har varit förhål-landevis stor och merparten av uppdragen läggs ut löpande under pågående verksamhetsår. 5.1 Regeringens behov av stabsfunktion begränsar verkets planering Inom betonar man relativt sett begränsade storlek i . har inte några planerande eller operativa uppgifter, medan sådana uppgifter är en väsentlig del av departementets ansvar. Departementet måste därför i hög grad förlita sig till verket som stabsfunktion till regeringen. I sådana sammanhang är det också vanligt att tidsperspektiven blir korta och förutsägbarheten låg när det gäller regeringens uppdrag till verket. Omfattningen av regeringsuppdrag under pågående verksamhetsår med-för en begränsning i verkets möjligheter att planera sin verksamhet. Enligt Årsredovisning har detta tagit sig uttryck i att verket inte har kunnat genomföra all planerad verksamhet. Framför allt drabbas den delen av verkets insatser som rör egna initiativ. Enligt verkets Årsredovisning var bl.a. rege-ringsuppdrag viktiga skäl till att verket inte kunde fullfölja sin ambi-tion med att öka antalet tillsynsärenden på eget initiativ. (Se avsnitt 4.2.2.) På samma sätt uppges verkets egna analyser - bredvid verkets samlade uppföljning - också ha fått stå tillbaka för uppdrag som regeringen har lagt på verket. I budgetpropositionen gör regeringen emellertid ingen bedömning av verkets redovisning av verksamhetens resultat i vare sig detta eller andra avseenden. 5.2 Dialogen mellan departementet och verket ska enligt sin instruktion bl.a. följa upp och utvärdera högskolans verksamhet. Verket ska därvid beakta verksamhetens roll och sätt att fungera i förhållande till samhällets och arbetslivets utveckling och kompe-tensbehov. Enligt regleringsbreven ska verket också bidra till att högsko-lans tre effektmål uppfylls. Dessa mål rör utbildning av hög och likvärdig kvalitet, ny och väsentlig kunskap samt en regionalt balanserad utveckling. En viktig fråga är i vilken utsträckning regeringen i sina informella kontakter med verket har bidragit till att klargöra regeringens önskemål om verkets roll och prioritering av insatser inför denna uppgift. Enligt utsagor från både ver-ket och departementet var de informella kontakterna länge tämligen outvecklade. förekom inga årliga överläggningar. Det finns också exempel på oklara förväntningar om verkets roll och uppgifter. Ett exempel rör verkets prövning av universitet och vetenskapsområden. avrapporterade verket en prövning av universitetsstatus. Fyra högskolor hade ansökt om att få benämnas universitet. Med utgångspunkt i riktlinjer och de sakkunnigas utlåtande bedömde verkets styrelse att endast en av de fyra högskolorna uppfyllde uppställda krav. Två av de tre högskolor som inte ansågs uppfylla kraven ansökte - tillsammans med en tredje högskola - om att få vetenskapsområden. Efter genomförd prövning bedömde de sakkunniga att ingen av de aktuella högskolorna uppfyllde uppställda krav för att få vetenskapsområden. Men verkets styrelse drog andra slutsatser av de sakkunnigas utlåtande. Styrelsen tillstyrkte att samtliga tre högskolor skulle få de ansökta vetenskapsområdena. efter att hade fatta-t beslut om vetenskapsområden behandlade regeringen frågan om universitetsstatus för två högskolor som enligt verkets tidigare beslut inte fyllde uppställda krav för benämningen universitet. Regeringens beslut blev att de två aktuella högskolorna ändå skulle få benämnas universitet. Såväl departementet som verket betonar att verket begränsar sin bedömning till en aspekt, kvalitetsaspekten, medan regeringen gör en helhetsbedömning, där alla as-pekter vägs in. Med det uppdrag som verket har enligt sin instruktion och regeringens regleringsbrev framträder emellertid inga uppenbara skillnader i de krav som bör ställas på verkets respektive regeringens bedömningar i dessa sammanhang. Ett annat exempel rör ett uppdrag att utvärdera kvaliteten i alla medellånga vårdutbildningar. Uppdraget gavs till det dåvarande . En ledningsgrupp utsågs att genomföra, styra och leda arbetet med utvärderingen. avrapporterade upp-draget till regeringen . Verket konstaterade därvid att samtliga 113 granskade utbildningsprogram uppfyllde grundläggande krav på yrkes-relevans. Men efter att de medellånga vårdutbildningarna hade införlivats med högskolan uppfylldes fortfarande inte kravet på högskole-mässighet för 44 av de 113 utbildningsprogrammen. Verket menade emel-lertid att inga omedelbara examensindragningar behövde ske. Mot bakgrund av de senaste årens intensifierade utvecklingsin-satser skulle i stället förnyad prövning av examensrätten göras . Av budgetproposition framgår emellertid att regeringen inte var tillfreds med denna redovisning. Enligt regering-en hade inte högskolans uppgift att också ge en god yrkesutbildning beaktats tillräckligt och verket fick i uppdrag att återkomma med en redovisning i dessa avseenden. Det har således funnits oklara förväntningar i fråga om verkets roll och uppgifter som inte har klarats ut i resultatdialogen mellan departementet och verket. har resultatdialogen mellan verket och departemen-tet förbättrats. Universitetskanslern och statssekreteraren träffas nu tillsammans med sina närmaste medarbetare. För dessa samman-komster finns en skriven dagordning och mötena följs upp. breda uppgift med en mängd olika uppdrag har inte kompletterats från regeringens sida med någon vägledning om prioritering av uppgifter i vare sig budgetpropositioner eller regleringsbrev. Oklara förväntningar mellan verket och regeringen har inte heller klarats ut i en löpande resultatdialog mellan verket och regeringen. Regeringen är beroende av verket som stabsfunktion för regeringens planerande och operativa uppgifter inom sektorn. Detta har medfört en situation med en förhållandevis omfattande mängd uppdrag till verket med relativt korta tidsperspektiv. I sin årsredovisning ger verket olika exempel på hur detta förhållande begränsar verkets möjligheter att ta egna initiativ. Regeringen har inte kommenterat dessa förhållanden och inte heller verkets resultatredovisning i övrigt i den därpå följande budgetpropositionen. 6 Internationella jämförelser av högskoleadministrationen Med tilltagande internationalisering finns ett ökande intresse för att kunna utbyta erfarenheter och för att kunna jämföra högskolesystemet i olika länder. (Se avsnitt 2.2.) Ett ökande utbyte av studenter liksom utvecklingen av utbildningsstatistik är uttryck för detta intresse. Högskolepolitiken blir alltmer internationell och en internationell utbildningsmarknad har snabbt vuxit fram. Av intresse i detta sammanhang är också möjligheter att jämföra roll och uppgifter med verkets motsvarigheter i andra länder. 6.1 Möjligheter och begränsningar Inom framhålls att möjligheter att jämföra olika länders högskolesystem i hög grad beror på historiska och politiska faktorer i länderna. Detta innebär att det svenska högskolesystemet och den svenska högskoleadministrationen främst kan jämföras med motsvarigheterna i övriga nordiska länder. Därefter följer närmast andra nordeuropeiska länder som , och . 6.1.2 Restriktioner vid internationella jämförelser Inom anges flera skäl till att viss försiktighet bör iakttas vid jämförelser av detta slag. Ett skäl är den svenska förvaltningen med självständiga myndigheter. Därtill kommer att de svenska universiteten och högskolorna blev självständiga myndigheter i och med högskolereform som högskolelagen och högskoleförordningen ger större frihetsgrad till lärosätena än vad som gäller för andra myndigheter. tillsyn uppges också vara en unik funktion vid jämförelser med andra länder. Strukturella skillnader mellan ländernas olika högskolesystem är ytterligare en restriktion. Möjligheter att jämföra med begränsas t.ex. av att kompetensen i utbildningsfrågor och kulturfrågor där är uppdelad mellan den federala regeringen och delstatsregionerna. Jämförelser med begränsas av att man har helt skilda typer av lärosäten - universiteten och de s.k. les grandes écoles - med mycket olika resursmässiga villkor. Inte heller i kan högskolesektorn beskrivas som ett system. Snarare rör det sig om en blandning av olika delstatliga och privata institutioner. I de nordiska länderna är problemen i flera avseenden mera lika. Men problemen har lösts på olika sätt. har samlat all högskoleutbildning i ett system, medan , och har fackhögskolor utanför högskolan. 6.2 Likheter och skillnader 6.2.1 Generell utveckling av kvalitetsbedömningar Inom hela världen har man byggt upp system för att kunna bedöma kvaliteten samt utvärdera den högre utbildningen. Förklaringarna bakom denna utveckling är likartade. som den högre utbildningen har byggts ut har nya styrformer införts. Regelstyrning har ersatts med mål- och resultatstyrning. Med ökade kostnader för högskoleutbildningen har också intresset för utbildningens resultat ökat hos olika intressenter, som studenter, staten och arbetsgivare. Bredvid ovannämnda kvalitetsarbete har olika former av ranking av universitet och högskolor också vuxit fram i flera länder, bl.a. i , , , , och i . Dessa rankingar utförs sällan av myndigheter. Vanligen är det i stället tidskrifter och förlag som tar dessa initiativ, och det finns stora variationer i metoder och modeller. I akademiska kretsar finns en utbredd misstro mot ranking. Denna misstro är av både principiellt och metodologiskt slag. I många länder finns också stora ekonomiska intressen kring ranking. Forskare har bl.a. beräknat att i omsätter verksamheten med ranking , motsvarande . 6.2.2 Svårt att jämföra på organisationsnivå Ovannämnda skillnader när det gäller högskolesektorns struktur och organisation medför att jämförelser är lättare att göra på funktions- än på organisationsnivå. har således ingen direkt organisatorisk motsvarighet i andra länder. Men med undantag av tillsynen finns många av verkets funktioner på en nivå mellan den politiska nivån och lärosätesnivån i flera länder. 6.2.3 Många likheter om man jämför funktioner Såväl i som i , , och finns särskilda organisationer för kvalitetsbedömningar, såsom prövning av examensrätter, prövning av vetenskapsområden och universitet samt bedömning av lärosätenas kvalitetsarbete och nationella utvärderingar. Men länderna skiljer sig åt när det gäller uppläggning och genomförande. En del länder, bl.a. och , har byggt upp heltäckande utvärderingssystem. Andra länder, som och , arbetar med urval av olika slag. I flera länder finns också motsvarigheter till de ekonomiska stimulanser till stöd och utveckling av högskolesektorn som förmedlar. Också när det gäller frågor om studieinformation och rekrytering till högre utbildning finns motsvarigheter i bl.a. , där en särskild antagningsorganisation har byggts upp. I avsnitt 2.2 behandlas styrkor och svagheter vid internationella jämförelser av den svenska högskolan. Möjligheter att jämföra den svenska högskoleadministrationen begränsas till främst andra nordiska länder och i någon utsträckning andra nordeuropeiska länder. Någon direkt motsvarighet till det svenska finns inte i andra länder och verkets tillsyn betraktas som unik. Däremot finns flera av verkets övriga funktioner i andra länder på en nivå mellan den politiska nivån och lärosätesnivån. Källor till kap. 6 1999 Kommentarer till frågorna från revisorer vid diskussionsseminarium 1999 Internationell översikt över kvalitetsbedömningar , 1999 Internationellt nyhetsbrev om högskolan nr 34 1999 1999 Ranking av universitet och högskolor - En internationell översikt. 1999 Internationella trender på högskoleområdet Omvärldsanalys. 7 Revisorernas överväganden, slutsatser och förslag Begreppet grundläggande högskoleutbildning etablerades vid högskolereform då flera tidigare eftergymnasiala utbildningar inordnades i begreppet högskoleutbildning. reform var högskoleutbildningens totala omfattning rätt . Under den därpå följande tioårsperioden har emellertid högskoleutbildningen byggts ut kraftigt. genomfördes flera förändringar av högskolesektorn. 7.1 Högskolesektorn i stark förändring Under den tidigare delen av ledde flera förändringar till ett decentraliserat ansvar inom högskolesektorn. fattade beslut om en ny högskolelag, ny studieorganisation och examensordning för högskolan samt skärpta tillträdeskrav till högskolan och skärpta krav på utvärdering av högskolans verksamhet. Andra uttryck för dessa decentraliseringssträvanden var ett nytt system för resurstilldelning till den grundläggande högskoleutbildningen samt nya grunder för att fördela anslag till forskning och forskarutbildning. Under den senare delen av betonades vid flera beslut behovet av en avvägning mellan det nationella intresset och lärosätenas självständighet. Sådana resonemang låg bakom beslut om ett nytt, nationellt verk för högskolan - - samt beslut om högskolans ledning, lärare och organisation. 7.1.1 Resultat av 1990-talets expansion Med 1990-talets expansion av den grundläggande högskoleutbildningen har antalet registrerade studenter i högskolan ökat kraftigt. En motsvarande utökning av nya studenter i högskolan uteblev emellertid. Tillskottet av s.k. högskolenybörjare har varit avsevärt mer begränsat än tillskottet av registrerade studenter. Detta beror bl.a. på att registrerade studenter i flera fall har en examen. Andelen studenter som läser på kurser har också ökat jämfört med andelen studenter som läser på program och examinationsfrekvensen är lägre bland de kursstuderande. Vissa påbyggnadsutbildningar som kom med examensordning resulterar inte heller i examensbevis. Efterfrågan har växt snabbare än tillgången på platser och det har blivit allt svårare att ta sig in i högskolan. Mindre än varannan sökande - - erhöll en plats i högskoleutbildningen inför /98. Dessa svårigheter drabbar främst ungdomar som kommer direkt från gymnasieskolan.