frsrdg · GO04RR2 · 2001-01-01 00:00:00 — Bemyndiganden med utgångspunkt i försvaret 2000/01 RR2 Inledning revisorer har på eget initiativ granskat hur regeringen och För-svarsmakten hanterar och redovisar bemyndiganden i det militära försvaret. Granskningen har inriktats mot frågan om hur regeringens redovisning av be-myndigan-den till kan förbättras. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten -med utgångspunkt i försvaret (1999/2000:8). Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna en samman-fattning av rapporten. Därefter behandlas remissinstansernas synpunkter på rapporten och revisorernas överväganden. Avslutningsvis redovisar reviso-rerna sina förslag med anledning av granskningen. beslutar i samband med budgetbehandlingen om statsbudgetens omfattning och inriktning för det närmaste följande budgetåret. Enligt rege-ringsformen (1974:152) får regeringen inte använda statens medel på annat sätt än har bestämt (9 kap. 2 §). Regeringen får heller inte utan bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser (9 kap. 10 §). Det inträffar emellertid ofta att beslut om stora investeringar eller annat innebär lång-siktiga ekonomiska åtaganden utöver budgetårsgränsen. Med regeringsfor-men som utgångspunkt har det därför utvecklats ett system med bemyndig-anden. Ett bemyndigande innebär att ger regeringen befogenhet att upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål ingå ekonomiska förpliktelser som medför utgifter även under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. Regeringen har gjort skillnader mellan olika utgiftsområden Granskningen visar att regeringen har gjort skillnader mellan olika utgiftsområden. Trots att det inte finns några principiella skillnader i plane-rings- och beslutsprocessen mellan utgiftsområde 6 Totalförsvar och utgifts-område 22 Kommunikationer har regeringen ansett att det behövs bemyndig-anden inom försvaret men att det inte behövs bemyndiganden vid investeringar i vägar och järnvägar. Utgiftsområde beslutar om inriktning och ekonomiska ramar Regeringen beslutar om den närmare inriktningen Regeringen anser att det behövs bemyndiganden 6 Totalförsvar Ja Ja Ja 22 Kommunikationer Ja Ja Nej Enligt revisorerna är regeringsformen tydlig. Det krävs bemyndiganden från när regeringen eller myndigheterna tecknar långsiktiga avtal med entreprenörer som innebär ekonomiska förpliktelser för staten. Regeringens uppfattning har dock varit att det räckte med inriktningsbeslut och att regeringen beslutar om investeringsplaner för vägar och järnvägar. Därmed har det enligt regeringen inte behövts bemyndiganden när och tecknat bindande avtal med entreprenörer som innebär framtida utgifter för staten. Revisorerna ser inga skäl till att regeringen ska behandla utgiftsområden olika. Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen återkommer till riksda-gen med en re-dogörelse för hur regeringen och myndigheterna hanterar bemyndiganden och andra långsiktiga ekonomiska åtaganden i samtliga utgiftsområden. visar granskningen att regeringen, , och För-svarsmakten uppfattar att kan kontrollera långsiktiga in-vesteringar genom andra verktyg än bemyndigan-den. Enligt revisorernas mening kan det finnas anledning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen ser över de lagar och förord-ningar som reglerar hanteringen av statens ekonomiska förpliktelser. Reviso-rerna anser att regeringen ska återkomma till med en redogörelse av denna översyn. Krav på bättre redovisning av försvaret till Tanken med bemyndiganden är att ett anslag kommer att använd-as för att infria en ekonomisk förpliktelse. har därför fram-hållit att vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut (bet. 1998/99:FiU1). Av regeringens redovisning i budgetpropositionen av försvaret är det emellertid svårt att se en koppling mellan den bemyndiganderam som riks-dagen tar ställning till och materielanskaffningen. I budgetpropositionen klargör regeringen inte vilka materielobjekt som ingår i bemyndigandera- har utifrån budgetpropositionen små förutsättningar att vid beslut om bemyndig-anden göra en lika noggrann prövning som vid anslags-beslut. Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen i budgetpropositionen in-formerar riks-dagen om vilka materielobjekt som bemyndiganderamen består av. Enligt revisorernas mening kan redovisningen av bemyndiganderamens innehåll utgå från regeringens redovisning av objektsramar. I rapporten föreslår revisorerna vidare att regeringen i budgetpropositionen redogör för hur bemyndiganderamen årsvis beräknas bli . För att det ska vara möjligt att dra slutsatser om hur bemyndigandena har utvecklats bör budgetpropositionen också innehålla uppgifter om utveck-lingen de sen-aste fem åren. Krav på bättre administrativt stöd till Försvarsmakten Försvarsmaktens beställningsverksamhet är mycket omfattande. saknar Försvarsmakten administrativa stödsystem som kan hantera be-myndi-ganden. har ansvar för att erbjuda statliga myndigheter ekonomiadministrativa system. ska också kunna erbjuda administrativt stöd i form av utbildning m.m. administrerar Försvarsmakten en bemyndiganderam som upp-går till . I medeltal har Försvarsmakten över 1 500 be-ställningar till och övriga stödmyndigheter. Enligt revisorernas mening är det angeläget att Försvarsmakten har tillgång till administrativa stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Revisor-erna föreslår att regeringen ger i uppdrag att tillsammans med För-svarsmak-ten utveckla administrativa system och rutiner för bemyn-diganden. Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden Expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen har yttrat sig gemensamt över revisorernas rapport. Expeditionscheferna in-stämmer med revisorerna om att regeringen gör skillnader mellan olika ut-giftsområden när det gäller hanteringen av bemyndiganden och andra eko-nomiska åtaganden av långsiktig karaktär. Expeditionscheferna vill dock framhålla att har arbetat med att få till stånd en bättre och mer enhetlig redovisning av bemyndiganden i budgetpropositionen. Av expeditionschefernas yttrande framgår vidare att överväger att övergå till ett system med bemyndiganden också när det gäller investeringar i vägar och järnvägar. Försvarsmakten och delar i allt väsentligt reviso-rernas slutsatser i rapporten. anser att revisorernas rapport på ett tydligt sätt vi-sar att regeringen gör skillnader mellan olika utgiftsområden när det gäller hanteringen av bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsik-tig karaktär. och anser att det inte finns behov av ett bemyndigan-desystem när det gäller investeringar i vägar och järnvägar. Synpunkter på revisorernas förslag I rapporten föreslår revisorerna att regeringen återkommer till med en redogö-relse för hur regeringen och myndigheterna i samtliga utgiftsområden hanterar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär. Revisorerna föreslår också att regeringen ser över de lagar och förord-ningar som reglerar hanteringen av statens ekonomiska förpliktelser. Reviso-rerna anser att regeringen ska återkomma till med en redogörelse av denna översyn. Expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen kon-staterar att vid den årliga budgetbehandlingen gör en ge-nomgång av samtliga bemyndiganden. I budgetpropositionen finns en sam-manfattande redovisning av denna genomgång. Vidare hänvisar expeditionscheferna till när det gäller revisorernas uppfattning om att det finns anledning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden och andra eko- nomiska åtaganden av långsiktig natur. Enligt expeditionscheferna kommer bemyndiganden att behandlas av . Försvarsmakten och biträder revisorernas förslag om att regeringen bör göra en översyn av hur regeringen och myndigheterna hanterar bemyndiganden. Vidare instämmer Försvarsmakten med revisorerna om att det finns anledning för statsmakterna att se över de lagar och förord-ningar som reglerar bemyndiganden. delar revisorernas uppfattning om att det finns anledning för regeringen att se över hur bemyndiganden hanteras inom de olika utgiftsområdena. Enligt medger regeringsformen (9 kap. 7 §) att kan besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet än vad anslag till verksamheten avser. Eftersom inriktningsbesluten också re-sulterar i ekonomiska förpliktelser för myndigheterna krävs enligt ett särskilt bemyndigande från enligt regerings-formen (9 kap. 10 §). anser därför att det finns be-hov att utreda huruvida inriktningsbeslut är att betrakta som be-myndiganden. Innan revisorerna kom med rapporten om bemyndiganden ansåg regeringen att det inte behövdes några bemyndiganden från när och tecknade långsiktiga avtal med entreprenörer som innebar ekonomiska förpliktelser för staten. I budgetpropositionen för (prop. 2000/01:1) föreslår regeringen att investeringar i vägar och järnvägar ska omfattas av bemyndiganden. Enligt regeringen bör bemyndigandena avse all den verksamhet och upphandlar där fleråriga avtal sluts. Revisorerna konstaterar att regeringens nya hållning innebär att regeringen inte längre kommer att behandla utgiftsområde 6 Totalförsvar och utgiftsområde 22 Kommunikationer olika när det gäller bemyndiganden. Revisorerna utgår från att regeringen fortsättningsvis tydligt informerar om hur regeringen och myndigheterna hanterar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär. Om det finns skillnader i hanteringen mellan de olika utgiftsområdena bör regeringen klargöra motiven till dessa skillnader. Förslag om bättre redovisning av försvaret till Genom regeringens redovisning av objektsramar får god uppfatt-ning om huvuddelen av anskaffningen av försvarsmateriel. I budgetpropositio-nen finns det dock ingen information om vilken försvarsmateriel som ingår i den bemyndiganderam som tar ställning till. Det saknas en kopp-ling mellan bemyndiganderamen och vilken materiel som anskaffas. Enligt revisorernas uppfattning bör regeringen i budgetpropositionen in-formera om vilka materielobjekt som bemyndiganderamen består Som framgått är tanken med bemyndiganden att anslag kom-mer att användas för att infria en ekonomisk förpliktelse. Vid beslut om bemyndiganden bör därför kunna göra en lika noggrann prövning som vid beslut om anslag. Utifrån budgetpropositionen är det också svårt att bilda sig en uppfattning om hur stora bemyndigandena har varit och hur stora de beräknas bli. I bud-getpropositionen finns det inga uppgifter om hur bemyndiganden beräknas bli efter det kommande budgetåret. Bakåt i tiden innehåller budgetproposi-tionen endast uppgifter om hur bemyndigandena har utvecklats . Revisorerna föreslår att regeringen redovisar hur bemyndiganderamen och de ekonomiska förpliktelserna årsvis beräknas bli . Rege-ringen bör därutöver i budgetpropositionen bedöma hur bemyndigandena utvecklas . För att kunna dra slutsatser om hur bemyndigandena har utvecklats bör budgetpropositionen innehålla uppgifter om utvecklingen . Expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen har inte kommenterat revisorernas förslag om att regeringen i budgetpropositionen bör informera om vilken försvarsmateriel som bemyndiganderam-en består av. Expeditionscheferna är tveksamma till revisorernas förslag om att budget-propositionen bör innehålla uppgifter om hur bemyndiganderamen beräknas bli . Enligt expeditionscheferna skulle tidsserier framåt bli så otillförlitliga att informationsvärdet skulle kunna ifrågasättas. Expeditionscheferna är också tveksamma till revi-sorernas förslag om att budgetpropositionen bör innehålla uppgifter om hur bemyndigandena utvecklats . Expeditionscheferna bedö-mer att nuvarande ordning i budgetpropositionen med tidsserier är tillräckligt underlag för att ska kunna ta ställning till regeringens förslag om bemyndiganden. Expeditionscheferna anser att brist på utrymme i budgetpropositionen är ett ytterligare argument mot femåriga tidsserier. ställer sig bakom revisorernas förslag om att rege-ringen bör informera om vilka materielobjekt bemyndiganderamen består av. har beviljat regeringen för anskaffning av försvarsmateriel. Som framgått saknas det dock i budgetpropo-sitionen en koppling mellan bemyndigandena och anskaffningen av för-svarsmateriel. Enligt revisorernas uppfattning är det angeläget att regeringen på ett tydligt sätt informerar om vilken försvarsmateriel bemyndi-ganderamen består av. Revisorerna konstaterar att expeditionscheferna i Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen anser att uppgifter om bemyndigandenas storlek skulle bli så otillförlitliga att informationsvärdet kan ifrågasät- visar revisorernas granskning att Försvarsdepartementet vid det årliga budgetarbetet begär att Försvarsmakten ska redovisa hur bemyndi-gandena beräknas bli framåt. Försvarsdepartementet begär också att Försvarsmakten ska redovisa hur bemyndigandena beräknas bli . Enligt revisorerna finns det ett värde i att regeringen informerar om hur stora bemyndigandena beräknas bli . För att det ska vara möjligt att dra slutsatser om hur bemyndigandena utvecklas bör budget-propositionen också innehålla uppgifter om utvecklingen . Förslag om bättre redovisning av försvaret till Enligt revisorernas mening bör regeringen i budgetpropositionen informera om vilka materielobjekt bemyndiganderamen består av. Regeringen bör också klar-göra på vilket sätt bemyndigandena har använts. Mot bakgrund av att ob-jektsramarna utgör huvuddelen av materielanskaffningen kan regeringens redovisning av bemyndiganden utgå från objektsredovisningen. Revisorerna föreslår också att regeringen redovisar hur bemyndiganderam-en och de ekonomiska förpliktelserna årsvis beräknas bli . Rege-ringen bör därutöver i budgetpropositionen bedöma hur bemyndigan-dena utvecklas . För att kunna dra slutsatser om hur bemyndigan-dena har utvecklats bör budgetpropositionen innehålla uppgifter om utveck-lingen . Bättre administrativt stöd till Försvarsmakten Granskningen visar att Försvarsmakten saknar administrativa stödsystem som kan hantera bemyndi-ganden. Enligt förordning (1998:417) med instruktion för ska erbjuda statliga myndigheter ekonomiadminist-rativa system. ska också kunna erbjuda administra-tivt stöd i form av utbild-ning och liknande. Enligt revisorernas uppfattning är det angeläget att Försvarsmakten har tillgång till administrativa stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Revisorerna föreslår att regeringen ger i uppdrag att tillsammans med Försvarsmakten utveckla de administrativa rutinerna och stöden för bemyndiganden. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.1 Förslag om bättre redovisning av försvaret till att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.2 Bättre administrativt stöd till Försvarsmakten Detta ärende har avgjorts i plenum. I beslutat har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef , utredningschef och revisionsdirektör (föredragande). Rapport 1999/2000:8 - med utgångspunkt i försvaret revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ granskat hur regeringen och För-svarsmakten hanterar och redovisar bemyndiganden i det militära försvaret. Granskningen har inriktats mot frågan hur regeringens redovisning av bemyndigan-den till kan förbättras. Underlaget till granskningen utgörs av riksdagstryck, regleringsbrev och dokument som upprättats av Försvarsmakten. Intervjuer har gjorts med bl.a. tjänstemän i utskott, tjänstemän i och med företrädare för Försvarsmakten, och . Uppgifterna i rapporten är hämt-ade ur öppna källor. Revisorerna har emellertid även haft tillgång till sekre-tessbelagd information. Denna information har också beaktats under arbetet med granskningen. När det gäller konstitutionella frågor har revisorerna rådfrågat professor och före detta justitierådet . Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande kom-mer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen har genomförts av revisorernas andra avdelning. I avdel-ningen ingår ledamöterna () ordförande, (), (), (), (), (), () och (). På revisorernas kansli har avdelningsdirektör haft ansva-ret för granskningen. Även kanslichef , utredningscheferna samt praktikanten har deltagit i arbetet. Enligt revisorernas uppfattning är regeringsformen tydlig. Regeringen får inte använda statens medel på annat sätt än har bestämt (9 kap. 2 §). Regeringen får heller inte utan bemyndigande ikläda staten eko-nomiska förpliktelser (9 kap. 10 §). Därmed behövs det bemyndiganden när tecknar långsiktiga avtal med försvarsindustrin. I granskningen visar revisorerna att regeringen gör skillnader mellan olika utgiftsområden. Trots att det inte finns några principiella skillnader i plane-rings- och beslutsprocessen mellan utgiftsområde 6 Totalförsvar och utgifts-område 22 Kommunikationer anser regeringen att det inte behövs bemyndig-anden vid investeringar i vägar och järnvägar. Utgiftsområde beslutar om inriktning och ekonomiska ramar Regeringen beslutar om den närmare inriktningen Regeringen anser att det behövs bemyndiganden 6 Totalförsvar Ja Ja Ja 22 Kommunikationer Ja Ja Nej Av regeringsformen följer att det krävs bemyndigan-den när regeringen eller myndigheterna tecknar långsiktiga avtal med entre-prenörer som innebär ekonomiska förpliktelser för staten. Regeringen menar att det räcker med inriktningsbeslut och att regeringen beslutar om investeringsplaner för vägar och järnvägar. Därmed behövs enligt regeringen inga bemyndiganden när och tecknar bindande avtal med entreprenörer som innebär framtida utgifter för staten. Krav på översyn av regeringens hantering av bemyndiganden Revisorerna ser inga skäl till att regeringen ska behandla utgiftsområden olika. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till med en re-dogörelse för hur regeringen och myndigheterna hanterar bemyndiganden och andra långsiktiga ekonomiska åtaganden i samtliga utgiftsområden. Krav på översyn av lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden Granskningen visar att både regeringen, , och För-svarsmakten uppfattar att kan kontrollera långsiktiga investeringar genom andra verktyg än bemyndigan-den. Enligt revisorernas mening kan det finnas anledning för statsmakterna att se över de lagar och förordningar som reglerar bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden av långsiktig karaktär. Revisorerna föreslår att regeringen ser över de lagar och förordningar som reglerar hanteringen av statens ekonomiska förpliktelser. att regeringen ska återkomma till med en redogörelse av denna översyn. Krav på bättre redovisning till Tanken med bemyndiganden är att ett anslag kommer att använd-as för att infria en ekonomisk förpliktelse. har därför fram-hållit att vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut (bet. 1998/99:FiU1). Av regeringens redovisning i budgetpropositionen om försvaret är det emellertid svårt att se en koppling mellan den bemyndiganderam som riks-dagen tar ställning till och materielanskaffningen. I budgetpropositionen klargör regeringen inte vilka materielobjekt som ingår i bemyndigandera-men. har utifrån budgetpropositionen små förutsättningar att vid beslut om bemyndig-anden göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut. Revisorerna föreslår att regeringen i budgetpropositionen informerar riks-dagen om vilka materielobjekt som bemyndiganderamen består av. Enligt revisorernas menig kan redovisningen av bemyndiganderamens innehåll utgå från regeringens redovisning av objektsramar. Vidare föreslår revisorerna att regeringen i budgetpropositionen redogör för hur bemyndiganderamen årsvis beräknas bli . För att det ska vara möjligt att dra slutsatser om hur bemyndigandena har utvecklats bör budgetpropositionen också innehålla uppgifter om utvecklingen de sen-aste fem åren. Krav på bättre administrativt stöd till Försvarsmakten Försvarsmaktens beställningsverksamhet är mycket omfattande. saknar Försvarsmakten administrativt stödsystem som kan hantera be-myndi-ganden. Försvarsmakten måste därför genomföra alla beräkningar manuellt vilket är mycket arbetskrävande. () har ansvar för att erbjuda statliga myndigheter ekonomiadministrativa system. ESV ska också kunna erbjuda administrativt stöd i form av utbildning m.m. administrerar Försvarsmakten en bemyndiganderam som upp-går till . I medeltal har Försvarsmakten över 1 500 be-ställningar till FMV och övriga stödmyndigheter. Enligt revisorernas mening är det angeläget att Försvarsmakten har tillgång till administrativt stödsystem som kan hantera bemyndiganden. Revisor-erna föreslår att regeringen ger ESV i uppdrag att tillsammans med För-svarsmak-ten utveckla administrativa system och rutiner för bemyndiganden. Sammanfattning: Ett bemyndigande innebär att ger regeringen befogenhet att upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål ingå ekono-miska förpliktelser som medför utgifter under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. beslutar i samband med budgetbehandlingen om statsbudgetens omfattning och inriktning för det närmaste följande budgetåret. Enligt rege-ringsformen (1974:152) får regeringen inte använda statens medel på annat sätt än har bestämt (9 kap. 2 §). Regeringen får heller inte utan bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser (9 kap. 10 §). Det inträffar emellertid ofta att beslut om stora investeringar eller annat innebär lång-siktiga ekonomiska åtaganden utöver budgetårsgränsen. Med regeringsfor-men som utgångspunkt har det därför utvecklats ett system med bemyndig-anden. Ett bemyndigande innebär att ger regeringen befogenhet att upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål ingå ekonomiska förpliktelser som medför utgifter även under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. Bemyndiganden har ett huvudsakligt syfte. Regeringsformen innebär att måste ge sitt medgivande för att regeringen eller myndigheterna ska få ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Med hjälp av bemyndiganden kan också statsmakterna och myndigheterna kontrollera, prognostisera och bilda sig en uppfattning om statens ekonomiska åtaganden. Särskilt och generellt bemyndigande Lagen (1996:1059) om statsbudgeten reglerar regeringens ansvar och befog-en-heter på finansmaktens område. Av budgetlagen framgår att det finns ett generellt bemyndigande och särskilda bemyndiganden. 12 § För det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. 13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. Det generella bemyndigandet avser ekonomiska förpliktelser som är nödvän-diga för att myndigheternas löpande verksamhet ska fungera. Genom att det finns ett generellt bemyndigande i budgetlagen behöver regeringen inte begära bemyndiganden för myndigheternas löpande verksamhet. I 19 § an-slagsförordningen (1996:1189) har regeringen delegerat det generella be-myndigandet till myndigheterna. I anslagsförordningen har regeringen också preciserat vad regeringen avser med löpande verksamhet: avtal om anställning av personal avtal om hyra av utrustning avtal om leverans av tjänster och förbrukningsmaterial Försvarsmakten gör stora beställningar av förbrukningsmateriel som behövs för den löpande verksamheten. Det kan handla om beställningar som behövs i utbildning av värnpliktiga, incidentberedskap m.m.