frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns även exempel på att utredningsresultat legat till grund för utskottsinitiativ utan något direkt samband med något regeringsförslag, eller utgjort grund för en utskottsutfrågning. Samtliga rapporter - med något enstaka undantag - nämns i utskottsbetänkanden som behandlar den aktuella frågan. I en del fall hänvisas till utredningsresultaten i flera påföljande betänkanden. Olika modeller för utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete framförde uppfattningen att det kan vara ändamålsenligt att mindre grupper inom utskotten får i uppdrag att följa och styra utredningsarbetet och att lämna förslag om hur resultaten skall användas i utskottens fortsatta beredningsarbete. har fyra utskott arbetat och arbetar fortfarande med sådana särskilda uppföljningsgrupper. Men även andra modeller för det praktiska uppföljnings- och utvärderingsarbetet finns inom utskotten. Det förekommer att utskott planerar verksamheten under hela eller delar av mandatperioden och arbetar med teman för de fördjupade granskningarna. Ambitionen är att åstadkomma en helhet så att betänkandearbetet blir integrerat med den verksamhet som bedrivs inom områdena resor och besök, uppföljning och utvärdering och omvärldsbevakning. På detta sätt kan man skapa utrymme för en mera fördjupad behandling av de tematiska frågorna. En utgångspunkt för ett sådant angreppssätt är att man kan anlägga en bred syn på begreppet uppföljning och utvärdering och lägga in betydande element av kompetensutveckling inom olika områden för både ledamöter och tjänstemän. Med utgångspunkt i planerad och förväntad behandling av särpropositioner kan man också fördela väckta motioner från de allmänna motionstiderna på olika teman. Ett annat tillvägagångssätt är att besluta om uppföljnings- och utvärderingsverksamhet dels mer långsiktigt genom ett samlat ställningstagande en gång , dels löpande vartefter olika frågor aktualiseras. Löpande uppföljning av olika frågor kan ske genom att man vid utskottssammanträdena får snabba och korta redovisningar som underlag för diskussion och ställningstaganden. Mindre arbetspromemorior i ämnen som inte är knutna till pågående ärendeberedning kan produceras av utskottskansliet. I något fall förekommer det också att man skickar veckobrev med ny information till ledamöterna. Några utskott påpekar att utskottens möjligheter att genomföra egna omfattande och kvalificerade granskningsprojekt är begränsade. Det är därför viktigt att utskott i betänkanden ställer fortlöpande krav på regeringens återrapportering. Det väsentliga är att besluts- och planeringssystemet ger tillfredsställande information. I detta informationssystem måste uppföljning och granskning ingå som en naturlig och välutvecklad del. Därtill krävs en väl fungerande dialog mellan regeringen, myndigheter och . Det viktigaste underlaget för arbete är regeringens propositioner och skrivelser. Det är därför väsentligt att detta beslutsunderlag lämnar information som möjliggör för utskotten att bedriva ett effektivt uppföljningsarbete. Flera utskott framhåller att uppföljnings- och utvärderingsarbetet fullgörs inom ramen för den normala ärendeberedningen som utmynnar i ett utskottsbetänkande. I denna beredning ingår bl.a. både externa och interna utfrågningar, studieresor och studiebesök samt goda och täta kontakter med myndigheterna inom området. En stor mängd uppföljnings- och utvärderingsinformation produceras också av myndigheterna under regeringen. I uppföljningsarbetet ingår att bevaka denna information som ett underlag i ärendeberedningen. När det gäller de utskott som har bildat särskilda uppföljnings- och utvärderingsgrupper kan konstateras att formerna för deras arbete väsentligt skiljer sig åt. Ett utskott har olika arbetsgrupper för varje projekt medan de andra har en arbetsgrupp som svarar för uppföljningsverksamheten. Ett utskott har en särskild arbetsordning för gruppen. Arbetsgruppernas sammansättning varierar också. I två utskott är alla partier representerade i arbetsgrupperna. Ett utskott har en utvärderingsgrupp som består av två företrädare för (s) samt en från (m), (v) respektive (kd). Ett utskott har en mindre grupp som består av tre ledamöter, (m), (s) och (v). Alla arbetsgrupper biträds av en föredragande från utskottskansliet. Uppläggningen av arbetet är också olika. Arbetet kan följa en plan som beslutas av utskottet, utskottet kan ge gruppen i uppdrag att genomföra särskilda studier, utskottskanslierna kan ta fram förslag på projekt etc. En arbetsgrupp kan också ha ett generellt uppdrag att bevaka uppföljnings- och utvärderingsverksamheten inom området. I referensgruppens rapport (bilaga 5) finns en utförlig redogörelse för varje utskotts uppläggning av arbetet med uppföljning och utvärdering samt information om genomförda projekt. Medverkan från revisorers kansli i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete I den uppföljning som vi gjort av utskottens efterfrågan på biträde från revisorers kansli som möjligheten funnits att gratis disponera personal för uppföljning och utvärdering, kan det konstateras att denna har varit av tämligen begränsad omfattning. Totalt tio projekt har genomförts av åtta utskott. Den sammanlagda utredningstiden uppgår till ca 25 utredar-månader, vilket omräknat till årsarbetskrafter (inkl. semester) blir ca två och en halv årsarbets-krafter, dvs. i storleksordningen en halv årsarbetskraft . Intresset från utskotten var störst i början men har därefter mattats av. Även om verksamheten med utlåning av personal till utskotten inte fått den omfattning som tidigare förväntades har den sannolikt bidragit till att stimulera utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och stärkt samverkan mellan revisorerna och ut-skotten. Vissa problem har dock förekommit. Rollfördelningen har i praktiken varit något oklar. Trots att det tydligt framhållits av bl.a. att det är ut-skotten som svarar för uppföljningarna har utskottskanslierna gärna velat föra över detta ansvar på revisorer. Uppdrag till från utskotten förslag har fått ett mycket begränsat genomslag i praktiken. Inga samverkansprojekt mellan utredningstjänsten och revisorer har kommit till stånd. Antalet uppföljnings- och utvärderingsuppdrag från utskotten uppgick till sammanlagt sju /96-1999, varav ett utvärderingsuppdrag och resten uppföljningsuppdrag. Arbetsinsatserna för dessa uppdrag har varierat mellan och per uppdrag. En stor del av utredningstjänstens ordinarie uppdrag från ledamöter och partikanslier är frågor som på ett eller annat sätt gäller uppföljning av riksdags- eller regeringsbeslut. Mer omfattande uppföljningsuppdrag - med en beredningstid på - är dock ovanliga. Uppdrag av utvärderingskaraktär förekommer mycket sällan. gav vi () i uppdrag att undersöka vilka olika typer av beslutsinformation som förekommer i utskottsbetänkanden och hur informationen kommer till användning i betänkandena samt hur detta speglar utskottens arbete med beslutsinformation. En annan avsikt med uppdraget var också att undersöka resultatstyrningsreformens genomslag i , dels med avseende på vilken information som förekommer och används i utskottsbetänkanden, dels med avseende på vilka strategier för informationsförsörjning som kan skönjas i betänkandena. avrapporterades uppdraget till expertgruppen. ESV:s slutsats är att resultatstyrningsreformen har ett begränsat genomslag i . Budgetpropositionsbetänkanden och motionsbetänkanden innehåller en viss del resultatinformation. Med undantag för särpropositionsbetänkanden redovisas i regel resultatinformation i betänkandena. Resultatstyrning på riksdagsnivå förefaller därför ha möjligheter att kunna utvecklas, menar ESV. Däremot är det svårt att se hur förekomsten av resultatinformation och annan beslutsinformation är förbunden med användningen av den. Den redovisade beslutsinformationen ligger knappast till grund för utskottens ställningstaganden. Vidare förefaller resultatstyrningsreformens genomslag i vara villkorad av regeringens ambitioner på området, skriver ESV. Utskotten synes, sägs det, till viss del vara passiva informationsmottagare. Denna passivitet framträder dels av samvariationen mellan budgetpropositioner och budgetpropositionsbetänkanden, dels av det relativt stora antalet källhänvisningar till propositionerna. När det gäller betänkanden över budgetpropositioner och särpropositioner tycks det som om utskotten inte har för vana att hänvisa till övriga källor. Det omvända förhållandet gäller emellertid i motionsbetänkanden. Utskottens behandling av resultatinformation i budgetbetänkanden På uppdrag av har genomfört en undersökning av hur mål- och resultatfrågor som redovisas i budgetpropositionen för har behandlas av utskotten. Utredningstjänstens iakttagelser visar - i likhet med vad ESV redovisade i uppdraget från - att resultatinformationen i liten utsträckning kommer till användning i utskottens ställningstaganden. Den undersökning som utredningstjänsten genomfört bekräftar den bild som uppdraget till ESV förmedlade, nämligen att mål- och resultatstyrningen fortfarande har ett begränsat genomslag i . Uppföljning och utvärdering i utskottens verksamhetsberättelser En undersökning av utskottens verksamhetsberättelser visar på stora olikheter när det gäller redovisningen av arbetet med uppföljning och utvärdering. I begreppet uppföljning och utvärdering inordnas vitt skilda aktiviteter. Utskottens redogörelser om satsningar på olika typer av uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter är både av olika omfattning och av olika karaktär. Vanligast är att referera till utskottets studiebesök, utfrågningar och föredragningar som ett led i utskottets arbete med uppföljning och utvärdering. 5.6 Synen på uppföljning och utvärdering Av intervjuer med och enkätsvar från ett antal enskilda ledamöter framgår att dessa anser att utskotten bör lägga ner mer tid på att följa upp och utvärdera sina beslut och att uppföljningsarbetet måste prioriteras. I intervjuer med kanslicheferna vid utskotten är ett genomgående tema att ledamöternas intresse för uppföljning och utvärdering upplevs som svagt. En del kanslichefer vid utskotten anser också att utskottskanslierna inte kan vara pådrivande i uppföljningsarbetet om inte ledamöterna ger uttryck för detta. I intervjuer med partiernas kanslichefer uttalas att utskotten måste arbeta mycket mer med uppföljning och utvärdering. skickade vi ut en enkät till 65 riksdagsledamöter om deras syn på uppföljnings- och utvärderingsarbete. 39 ledamöter svarade på enkäten. De svar som inkommit bör tolkas med viss försiktighet när det gäller representativitet för , eller för partierna i . För att kompensera bortfallet i enkäten genomfördes också muntliga intervjuer med 13 ledamöter. Dessa intervjuer omfattade mer framträdande ledamöter från respektive parti (t.ex. utskottsordförande respektive vice utskottsordförande). Vi utförde vidare intervjuer med samtliga kanslichefer vid utskotten och kanslichefer vid partikanslierna. Av intervjuer med och enkätsvar från ett antal enskilda ledamöter framgår att dessa anser att utskotten bör lägga ner mer tid på att följa upp och utvärdera sina beslut och att uppföljningsarbetet måste prioriteras. En dominerande del - över alla partigränser - av dem som svarat på enkäten anser att utskottskanslierna kan ta initiativ till uppföljningar och utvärderingar utan föregående krav på ett sådant initiativ från utskottsledamöternas sida. Men det sägs också att det vore önskvärt med fler initiativ från ledamöterna och att ledamöterna ställer för låga krav. Samtliga tillfrågade ledamöter anser att en förstärkt uppföljnings- och utvärderingsverksamhet kan stärka styr- och kontrollfunktion i förhållande till regeringsmakten. Det krävs både metodologiskt och praktiskt stöd för uppföljningsarbetet. För att åstadkomma en bättre uppföljningsverksamhet krävs bättre rutiner från sida. Det sägs också att fler betänkanden bör skrivas som helt inriktar sig på uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut. Debatter om resultatet från utvärderingar måste ges ett större utrymme. Uppföljnings- och utvärderingsverksamheten har inte en tillräcklig status. Utskottskanslierna är små och arbetet med motionsyrkanden dominerar det dagliga arbetet. Bristen på långsiktighet utpekas också i några av intervjuerna, liksom att hanterar en mängd detaljfrågor som inte är riksdagsfrågor. Målstyrningen inte är särskilt känd i . Det är viktigt att målstyrningen fungerar och att den bygger på väldefinierade mål. påtalar några ledamöter att är reaktiv och inte aktiv och därmed är långsiktigheten satt på undantag. Överlag betraktas uppföljning och utvärdering som en "restpost" i verksamheten. I intervjuerna föreslås bl.a. att genomförda utvärderingar skall göras till ärenden i kammaren; att verksamhetsplaner bör utarbetas i utskotten; att det krävs ett nytt arbetssätt i utskotten; att man inte har diskuterat modeller för hur uppföljningsarbetet skall skötas; att kan arbeta med benchmarkingteknik (nyckeltalsmätning, prestandamätning); att utvärderingsarbetet bör ha en position i utskottsarbetet och att bör diskutera principer för motionsskrivandet. Det är viktigt att håller på med frågor. är ett parlament och inte en kommun. Den stora mängd yrkanden som man har att hantera leder till en snedvridande överbelastning av arbetet, vilket kan leda till att både ledamöter och tjänstemän håller på med fel saker. I intervjuerna med kanslicheferna vid utskotten är ett genomgående tema att ledamöternas intresse för uppföljning och utvärdering upplevs som svagt. En del kanslichefer vid utskotten anser också att utskottskanslierna inte kan vara pådrivande i uppföljningsarbetet om inte ledamöterna ger uttryck för detta. Det uttalas också att det är tveksamt om utskotten skall hålla på med uppföljning och utvärdering, då utskottskanslierna är dimensionerade för ärendeberedning och inte för denna typ av arbetsuppgifter. Det framhålls vidare att den legala basen som legitimerar att utskotten håller på med detta måste klargöras och stärkas. I intervjuerna påtalas att något måste göras åt motionshanteringen i . Vissa utskott efterlyser mer resurser för uppföljningsverksamheten. Ett utskott önskar sig en egen kontaktperson hos som kan utnyttjas. Ett system för att stödja utvärderingsverksamheten hos utskotten måste finnas i huset. Det är svårt för utskotten att hitta tid och resurser för detta arbete, sägs det ofta i intervjuerna. En idé som framfördes i en av intervjuerna var att metodstöd skulle kunna finnas i syfte att bl.a. fungera som bollplank för projekten, som hjälp med mätproblem och att ta fram kriterier för måluppfyllelse etc. Vilken är roll? frågar sig ett utskottskansli. Var går gränsen mellan ett utskott och när det gäller uppföljningsverksamheten? Ett annat utskottskansli säger att måste skärpa sig, annars förvandlas den till en pseudoinstitution, en redigeringsmaskin för propositioner. En tendens är att överlåtelsen av maktbefogenheter till EU och delegeringen av samhällsfunktioner till kommunerna urholkar makt. Till detta kan läggas den maktförskjutning som ägt rum till regeringssidans förmån inom finansmaktens område. Detta leder till, sägs det, att vissa slutsatser måste dras när det gäller prioriteringen av de resurser som finns. I intervjuerna med partiernas kanslichefer uttalas att utskotten måste arbeta mycket mer med uppföljning och utvärdering. För mycket resurser läggs ner på motionshanteringen - motioner som inte leder till något - i , sägs det. Motionsskrivande måste bygga på prioriteringar, särskilda teman kan vara styrande för vilka motioner som skall väckas, teman som på förhand beslutats skall behandlas . har alltför lite tid för strategiskt arbete. Riksdagsledamöterna måste hitta nya forum för sitt budskap: att vara en aktiv riksdagsledamot skall inte mätas mot hur många motioner som väckts under den allmänna motionstiden. Mål- och resultatstyrningen är en krävande styrningsform. Ledamöternas kunskap om styrformen är bristfällig. Ett fortsatt arbete är nödvändigt. Det tillhör inte kulturen i politiken att blicka bakåt. Politikerna hinner bara med att hantera det mest akuta och tittar för lite på vad som hänt. Detta måste byggas ut. Kanslicheferna säger självkritiskt att de gjort för lite för att utveckla styrningen, som en röst anser att regeringens förmåga att redovisa uppföljnings- och styrningsbara mål är bristfällig. Målen för olika politik- och verksamhetsområden bör vara ständigt återkommande i regeringens propositioner och i årsredovisningen. Dessa bör alltid redovisas så att man får kontinuitet. Partikanslierna understryker att det är mycket viktigt att följer upp de mål som satts upp inom olika politikområden, något som man säger inte fullgörs . kan, sades det, stärka sin position i kontrollen av regeringen om uppföljnings- och utvärderingsarbetet förbättras. Det är ur demokratisynpunkt mycket viktigt att besluten följs upp, eftersom ett riksdagsbeslut transformeras i flera led när det verkställs. Införandet av målstyrningen är positivt och det gäller att arbeta mer systematiskt med dessa frågor. Vi har, sägs det, för lite granskning i det politiska systemet - det gäller både regering och riksdag - som svårigheten framhölls att det är svårt att åstadkomma en "kultur" för omprövning. Kommittén tar inte nu ställning till de framförda synpunkterna, utan behandlar slutsatserna samlat i nästa avsnitt 5.7 En förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i . 5.7 Kommitténs ställningstagande: En förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i anser att i ökad utsträckning skall följa upp och utvärdera fattade beslut för att åstadkomma ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutsprocessen. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet är en naturlig del av kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter och att bestämma om användningen av statsmedel. skall också granska rikets styrelse och förvaltning. Från konstitutionella utgångspunkter har således ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. får med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut möjlighet att pröva innehållet i och ta ställning till de - i första hand - övergripande mål som är fastlagda på olika politikområden. Vi föreslår att en handlingsplan för det fortsatta arbetet upprättas med följande inslag: Av riksdagsordningen skall framgå att utskotten skall följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. En förbättrad verksamhetsplanering måste åstadkommas i utskottsarbetet. Utskotten måste bli mer aktiva och ta ett större ansvar för att ta initiativ till uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter. Ett återkommande erfarenhetsutbyte bör ske inom ramen för ordförandekonferensens verksamhet. Ökad systematik i resultatinformationen bör tillämpas även i andra propositioner än budgetpropositionen. En särskild stödfunktion för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering bör inrättas. Högre krav på utskottens verksamhetsberättelser. Ökade resurser för uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Vi anser att i ökad utsträckning skall följa upp och utvärdera fattade beslut för att åstadkomma ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutsprocessen. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet är en naturlig del av kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter och att bestämma om användningen av statsmedel. skall också granska rikets styrelse och förvaltning. Från konstitutionella utgångspunkter har således ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. får med uppföljning och utvärdering av tidigare fattade beslut möjlighet att pröva innehållet i och ta ställning till de - i första hand - övergripande mål som är fastlagda på olika politikområden. Kopplingen mellan styrningen av statsförvaltningen som det i stora drag ankommer på regeringen att utforma och styrningen i sakpolitiken som i hög grad har sitt ursprung i normgivnings- och finansmakt har varit otydlig. Detta har lett till oklarhet om roll i styrkedjan - både externt som medaktör i ett styrningsperspektiv och internt vad gäller arbetsmetodik. De styrningsmässiga motiven för att skall satsa mer på att följa upp och utvärdera sina beslut har inte tydliggjorts. Resultatstyrningen har fått ett måttligt genomslag i , vilket bl.a. kommer till uttryck i bristen på resultatinformation i de propositionsbetänkanden som inte är föranledda av budgetpropositionen och i avsaknad av ställningstaganden till regeringens resultatredovisningar. Den visar sig också i utskottens verksamhetsberättelser där stora olikheter uppträder när det gäller redovisningen av arbetet med uppföljning och utvärdering. Även om mål- och resultatstyrningen är en uttalad del av finansmakten så förekommer mål- och resultatstyrning inte bara strikt i det som ligger inom budgetprocessen , utan detta skall fullgöras året om. Lagstiftningspropositioner, skatteförslag på budgetens inkomstsida etc. innehåller också mål som skall följas upp och utvärderas. Mål- och resultatstyrning skall tillämpas inte bara inom ramen för finansmakten, utan också inom normgivningsmakten, och utredningsmetoderna uppföljning och utvärdering skall också användas här. Mål- och resultatstyrning skall tillämpas inom sakpolitiken, och de styrmedel som utnyttjas - skatter, bidrag och lagstiftning - har sitt ursprung i grundläggande konstitutionella åligganden. Detta visar att uppföljning och utvärdering är en integrerad del i kärn-uppgifter. I budgetlagen sägs att regeringen för skall redovisa mål och resultat på olika områden. Detta ställer krav på att måste vara en kompetent mottagare av sådan redovisning och kunna avge styrinformation till regeringen som svar på den överlämnade kontrollinformationen. Uttalanden från sida har också varit sådana att ambitionsnivåerna väsentligt har höjts när det gäller kraven på innehållet i och kvaliteten på regeringens resultatinformation i budgetfrågor. En mer systematisk målformulering och konsekvensanalys av förslag på andra områden bör eftersträvas för att möjliggöra former för en mer systematisk uppföljning och återrapportering även på dessa områden. Med ledning av intervjuerna kan vi konstatera att det i grunden finns en gemensam grunduppfattning bland merparten av de tillfrågade ledamöterna, utskottens kanslichefer och partikansliernas chefer om behovet av ett nytt arbetssätt och att finna nya vägar i riksdagsarbetet. Vi anser i likhet med referensgruppen att det vore värdefullt om ett gemensamt synsätt kunde anläggas i hela riksdagsorganisationen på uppföljnings- och utvärderingsarbetet: bland ledamöter, i parti- och utskottskanslier. Ett sådant gemensamt principiellt synsätt skapar bättre förutsättningar för att uppföljnings- och utvärderingsarbetet får en starkare förankring och därmed ett större genomslag i riksdagsarbetet. I ett fortsatt arbete i med dessa frågor måste därför ledamöter, partikanslier, utskottsorganisationen och utredningstjänsten vara engagerade. Kartläggningarna som referensgruppen låtit utföra har gett omfattande och värdefull kunskap om arbete med uppföljning och utvärdering. Denna information kommer att utgöra ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet. Vi kan också slå fast att de utfrågade ledamöterna ger uttryck för en ambitiös inställning när det gäller synen på arbete med uppföljning och utvärdering. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla den omfattande verksamhet som ledamöterna har utanför - i kontakter med enskilda människor, föreningar, organisationer, företag m.fl. - som spelar en stor roll för återförandet av erfarenheter till riksdagsarbetet och som har betydelse för arbetet med uppföljning och utvärdering.