frsrdg · GO04RR3 · 2001-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden /01 RR3 Revisorernas granskning revisorer har genomfört en granskning av regeringens redovisning av resurser. Granskningen initierades av revisorerna själva. revisorer har i ett flertal tidigare rapporter kritiserat regeringens redovisning av resurser. Granskningarna har behandlat rättsväsendet, det svenska biståndet, det militära försvaret, grundskoleutbildningen och primärvården. Revisorerna har pekat på att redovisningen utelämnat viktiga förhållanden, saknat jämförelseobjekt eller på annat sätt inte varit helt rättvisande. Genom att använda längre tidsserier och internationella jämförelser har revisorerna kunnat visa på en annan bild av resursförbrukningen än den som framträder i regeringens redovisning. Bland annat visade revisorerna att polisen och kriminalvården fått allt större resurser till sitt förfogande, att de svenska försvarsutgifterna internationellt sett är höga samt att i jämförelse med olika satsar mycket resurser på grundskoleutbildningen. I den aktuella granskningen presenterar revisorer exempel på alternativ redovisning av resurser. Syftet är att visa att det faktiskt går att ta fram och rapportera jämförande information. Det finns dock vissa problem med att i efterhand skapa tidsserier över statsbudgetens utfall. I granskningen analyseras problem på grund av s.k. engångshändelser, ändrade budgeterings- och redovisningsprinciper, förändringar i budgetstrukturen samt den snabba förändringen av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d. Underlaget till granskningen bygger på bestämmelserna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten, regeringens interna regler för utformning av budgetpropositionen samt vad regeringen redovisat i budgetpropositioner, andra propositioner och skrivelser till under en följd av år. Vidare har intervjuer genomförts med representanter för och . Ytterligare underlag för beräkning av tidsserier över statsbudgetens utfall m.m. har inhämtats från och . Revisorernas granskning, överväganden och förslag redovisades i rapporten /2000:10 Regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden. Rapporten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har också remissbehandlats. Svar har inkommit från , , , samt Statskontoret. remissvar är kortfattat. Myndigheten avser att närmare redovisa sin syn på möjligheterna att förbättra regeringens redovisning av resurser "vid remissbehandlingen av den aviserade promemorian från ". Expeditionschefen i bereddes tillfälle att yttra sig över rapporten, men valde att inte lämna något svar. Revisorernas överväganden och förslag Den principiella utgångspunkten för revisorernas överväganden är att demokratin bäst försvaras av välinformerade medborgare. Inte minst gäller detta information om den statliga resursförbrukningen. De brister i regeringens redovisning av resurser som revisorerna tidigare konstaterat måste därför åtgärdas på ett långsiktigt och systematiskt sätt. Revisorerna utvecklar i det följande hur detta kan ske i form av krav på regeringens resursredovisning, införande av regler för ändringar i anslagsstrukturen, högre prioritet för regeringens och myndigheternas utvecklingsarbete samt en bättre samordning av den internationella statistikrapporteringen. Det finns brister i regeringens redovisning av resurser I rapporten beskriver revisorer förekomsten av jämförande information i form av tidsserier eller internationella jämförelser. Sådan information är ett lämpligt sätt att göra redovisningen av resurser mer rättvisande i enlighet med de krav som framställs i lagen (1996:1059) om statsbudgeten samt uttalanden från finansutskottet i samband med behandlingen av ekonomiska vårproposition. Jämförande information gör det också möjligt för utomstående läsare att skapa sig en uppfattning om den relativa storleken av regeringens budgetförslag. I budgetpropositionen sker regeringens redovisning av resurser främst i form av standardiserade tabeller. Utöver dessa tabeller innehåller redovisningen få exempel på jämförande redovisning. Huvuddelen av redovisningen i budgetpropositionen handlar i stället om genomförd verksamhet samt i viss mån vilket resultat denna verksamhet gett upphov till. Denna bild av regeringens redovisning av resurser bekräftas av Statskontorets rapport och resultatbedömning i BP 2000. Revisorerna har funnit att även redovisningen av resurser i andra dokument än budgetpropositionen är knapphändig. Detta bekräftas av berörda departement. I propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1999/98:74) redovisar regeringen däremot ett flertal internationella jämförelser samt försvarsanslagens utveckling över tiden. kan revisorerna, mot bakgrund av den genomgång som gjorts av riksdagsbeslut och utskottsbetänkanden, konstatera att de krav som riktar direkt mot regeringens redovisning av resurser är relativt få. budgetlagen och genom uttalanden från finansutskottet ställer krav på regeringens redovisning, men dessa krav är i första hand riktade mot redovisningen av verksamhet, resultat och måluppfyllelse. Generellt sett efterlyser revisorerna resursinformation som täcker samt jämförelser mellan och andra länder. Revisorerna vill i sammanhanget särskilt framhålla vikten av att redovisade tidsserier, tabeller och diagram följs av kommentarer som på ett tydligt sätt förklarar förändringar och trender i resursutvecklingen. Utan förklarande kommentarer är inte den jämförande informationen lika användbar som beslutsunderlag. I rapporten pekar revisorerna även på möjligheten att utskotten i samband med beredningen av regeringens budgetförslag i ökad grad uppmärksammar tillgången (eller bristen) på jämförande information om resursförbrukning. Revisorerna efterlyser tydliga krav på regeringens löpande redovisning av resurser samt regler för hur den jämförande redovisningen bör utformas för de olika specifika politikområdena. Ingen av de remissinstanser som yttrat sig över rapporten har anfört någon avvikande mening mot revisorernas påstående om att det finns brister i regeringens redovisning av resurser. Två av de remissinstanser som yttrat sig över rapporten håller med revisorerna om att man bör ställa krav på regeringens redovisning av resurser. Övriga remissinstanser kommenterar inte denna del av rapporten. anser att "det är viktigt och intressant" att revisorer granskar regeringens redovisning av resurser. Myndigheten anför att det finns "ett generellt dilemma mellan stabilitet i tidsserier och politikers rättmätiga behov av att kunna göra strukturförändringar av olika slag". ifrågasätter om det är ändamålsenligt att redovisa långa tidsserier i den årliga budgetpropositionen. Sådan information bör enligt myndigheten även fortsättningsvis publiceras av inom ramen för officiella statistik. menar också att på ett tydligare sätt bör formulera sina krav på önskad ekonomisk information. instämmer med revisorernas beskrivning av brister inom den nuvarande redovisningen. Man säger t.ex. att "rapportens förklaringar till orsakerna bakom dessa brister motsvarar huvudsakligen institutets erfarenhet av arbetet med redovisning av resursutnyttjandet inom olika utgiftsområden" och att "rapporten förmedlar en bild av den nuvarande budgetredovisningens brister på ett mycket sakligt och insiktsfullt sätt". menar också att krav bör ställas på en tydligare löpande redovisning av resurser samt att man borde kräva en mer stabil innehållsstruktur för texten och tabellerna i regeringens budgetpropositioner. Institutet menar att "viktig information kan byta plats inom ett avsnitt, flyttas mellan olika avsnitt utan någon hänvisning eller utelämnas helt efter en proposition" samt att "vissa tabeller publiceras endast ". Detta försvårar, enligt institutet, arbetet med att jämföra olika budgetuppgifter över tiden och att använda propositionerna som besluts- och analysunderlag. håller med om att det finns ett stort behov av information om den offentliga sektorns användning av resurser och att den internationella jämförbarheten behöver förbättras. Statskontoret skriver att man delar revisorernas uppfattning att det är angeläget att regeringen i budgetpropositionen och andra propositioner för redovisar anslagsutvecklingen på ett sådant sätt att ledamöter kan följa den historiska utvecklingen och att jämförelser kan göras med andra länder. skriver att man i likhet med revisorerna anser att det finns ett betydande utrymme för förbättringar av regeringens resursredovisning. I rapporten konstaterar revisorer att förändringar i redovisningsstrukturen orsakar problem när man i efterhand ska ta fram tidsserier över resursförbrukningen. I rapporten pekar revisorerna även på problemet med att man i har en redovisningsstruktur som skiljer sig från internationellt accepterade fördelningar av t.ex. statlig konsumtion på olika ändamål. Detta innebär inte, enligt revisorernas mening, att och regeringens möjligheter att förändra en redovisningsstruktur bör begränsas. Däremot vill revisorerna understryka vikten av att det finns underliggande system och beräkningsmetoder som möjliggör jämförelser mellan resursredovisningen före förändringen och resursredovisningen efter förändringen. Tillgången till jämförande information är, enligt revisorernas mening, av avgörande betydelse för att systemet med mål- och resultatstyrning ska kunna fungera. Beslut om att anvisa medel till en viss verksamhet måste bygga på rättvisande information om verksamhetens tidigare resultat och resursförbrukning. Jämförelser över tiden måste kunna göras och informationen ska lämnas till . Det räcker inte med att tidsserier publiceras inom ramen för officiella statistik. Revisorerna menar att det finns ett problem i avvägningen mellan mål- och resultatstyrningens krav på redovisning av utgifter och kostnader inom statsförvaltningen och de krav på insyn och enkelhet som kan ställas på statsbudgeten. En alltför komplex struktur riskerar att minska och allmänhetens möjligheter att på ett enkelt sätt tillägna sig redovisningen av resursutvecklingen för statens olika åtaganden. Detta innebär att regeringen har en viktigt uppgift att filtrera och sammanställa myndigheternas ekonomiska redovisning så att och allmänheten kan ta till sig informationen på ett enkelt sätt. Detta gäller särskilt i samband med förändringar av redovisningsstrukturen. Regeringens redovisning till kring frågor om statsbudgeten regleras av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Revisorerna menar att denna bör kompletteras så att det tydligt framgår att jämförande information avseende resursförbrukningen, t.ex. i form av långa tidsserier och internationella jämförelser, utgör ett sätt att uppfylla lagens krav på rättvisande information. En sådan bestämmelse bör framgå av lagen (1996:1059) om statsbudgeten eller regleras i annat lämpligt sammanhang. I rapporten redovisar revisorerna finansutskottets betänkande med anledning av ekonomiska vårproposition (bet. 1998/99:FiU20). I betänkandet angav utskottet ett antal riktlinjer för utvecklingen av regeringens redovisning inför budgetpropositionen för . Genom att ange riktlinjer kan utskottet påverka regeringens redovisning. Därigenom kan sådana riktlinjer även utgöra ett verkningsfullt medel för att öka mängden av jämförande information i regeringens redovisning av resurser, vid sidan av bestämmelserna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Även påpekanden från sak-utskotten om behovet av jämförande information i fråga om resursförbrukningen inom det aktuella politikområdet kan fylla denna funktion. är starkt kritiskt till regeringens redovisning i budgetpropositionen. Revisorerna delar denna kritik, men vill påpeka att det pågår ett arbete inom (den s.k. tvåårsöversynen under ledning av ) med syfte att förbättra redovisningen i bl.a. budgetpropositionen. Revisorerna erfar att det görs en översyn av interna anvisningar för budgetpropositionens innehåll, disposition, grafiska framställning m.m. Revisorerna menar att det är viktigt att man i detta utvecklingsarbete uppmärksammar de problem som pekar på och att man strävar efter att uppfylla de kvalitetskrav på redovisning i tabeller och texter som självt satt upp. Revisorerna konstaterar att regeringens redovisning till inte i tillräcklig omfattning innehåller jämförande information om resursförbrukningen inom de olika politikområdena. Revisorerna menar att regeringen bör redovisa information om hur resursförbrukningen för de verksamheter som finansieras över statsbudgeten förändrats . Regeringen bör också redovisa information om internationella jämförelser av resursförbrukningen i den mån relevant statistik för andra länder finns att tillgå. Redovisningen av jämförande information bör ske regelbundet. revisorer konstaterar att det finns ett behov av att förtydliga krav på regeringens redovisning av resurser. att regeringen utreder hur jämförande information om resursförbrukningen för de verksamheter som finansieras över statsbudgeten kan redovisas, med vilken periodicitet denna redovisning ska göras samt hur bestämmelser avseende detta ska utformas. Regler bör införas för ändringar i anslagsstrukturen Granskningen visar att det är svårt att erhålla kvalitetssäkrat källmaterial över statsbudgetens utfall fördelat på politikområden. Det grundläggande problemet - om man i efterhand vill skapa sig uppfattning om utgiftsutvecklingen inom ett specifikt område - är att anslagsstrukturer ändras med jämna mellanrum. Inom vissa politikområden har dessa förändringar varit mera omfattande än inom andra. Av de granskade områdena har t.ex. försvaret genomgått ett flertal stora förändringar (från vad som kan beskrivas som en detaljerad organisationsstruktur till en mer processorienterad struktur). För områden som hälsovård och sjukvård samt förskola, skola och vuxenutbildning utgör bara den avsevärda mängden olika anslag ett hinder för att en utomstående granskare enkelt ska kunna skapa sig en uppfattning om utgiftsutvecklingen. Ett annat svårbemästrat problem än strukturförändringar är "osynliga" förändringar som att man utvidgar eller minskar ett anslags syfte och ändamål, men behåller benämningen oförändrad. Även det motsatta förhållandet, i sak samma anslag men med helt ny eller snarlik benämning, ställer till problem. För att komma till rätta med detta anser revisorer att regeringens agerande vid ändringar i anslagsstrukturen bör regleras. Regeringen ska inte kunna ändra vare sig enskilda anslag eller hela anslagsstrukturer utan att först se till att det finns system som gör det möjligt att på ett enkelt sätt relatera anslagen före ändringen till anslagen efter ändringen. Två av de remissinstanser som yttrat sig över rapporten håller med revisorerna på denna punkt. En håller inte med. Övriga remissinstanser kommenterar inte denna del av rapporten. delar revisorernas uppfattning om att det behövs regler för hur den jämförande informationen bör utformas och att det vid ändringar i anslagsstrukturen vidtas åtgärder som gör det möjligt att relatera anslagen före ändringen till anslagen efter ändringen. håller med revisorerna om att krav bör ställas på en tydligare löpande redovisning av resurser samt att det behövs regler för utformningen av den jämförande redovisningen. Institutet framhåller särskilt att regeringen antingen borde undvika nettoredovisning av utgifter på inkomstsidan eller i stället tydligt rapporterar detta vid varje budgettillfälle. Statskontoret anser inte att en reglering i lag eller förordning är nödvändig och hänvisar till anslagsdatabas, som ska göra det möjligt att följa anslagen över tiden. Revisorerna menar att frågan om jämförbarhet över åren generellt sett inte fått tillräcklig uppmärksamhet när man förändrat strukturen för statsbudgeten som helhet eller vad gäller enskilda anslag. Detta kan innebära ett problem om man i efterhand ska skapa tidsserier med hjälp av t.ex. sådana databaser som byggts upp inom . Det måste finnas system som gör att redovisningen före ändringen blir jämförbar med redovisningen efter ändringen. Revisorerna menar att underhållet av en databas, i fråga om inmatningar av värden eller justeringar av underliggande beräkningsmodeller, förenklas om man redan innan en förändring av redovisningsstrukturen tagit fram beräkningssystem och förtydliganden. Därigenom minskar risken för feltolkningar och missförstånd om hur beloppen före och efter förändringen ska relateras Revisorerna menar också att arbetet med databaser kräver kompetent personal och tekniska stödsystem. Därigenom blir arbetet känsligt för personalomsättningar och tekniska problem. I rapporten pekar revisorerna på nackdelarna med att jämförande information tas fram som engångshändelse. Revisorerna efterlyser i detta sammanhang ett systemtänkande. Även av detta skäl förordar revisorerna bestämmelser som tvingar regeringen att säkerställa tillgången till jämförbar information innan man genomför en förändring av statsbudgetens struktur eller av enskilda anslag. att regeringen överväger hur regler ska utformas, som ska säkerställa tillgången till jämförande information innan en förändring av statsbudgetens struktur eller av enskilda anslag genomförs. Utvecklingsarbetet måste ges högre prioritet revisorer konstaterar att , och bedriver olika verksamheter som har det gemensamma syftet att ta fram jämförande information. Revisorerna menar dock att regeringens och myndigheternas olika projekt för att i efterhand ta fram kvalitetssäkrade tidsserier över statsbudgetens utfall måste ges högre prioritet. Revisorerna anser också att frågan om att utveckla jämförande information måste beaktas i regeringens och myndigheternas olika parallella utvecklingsprojekt. Det gäller bl.a. det s.k. . Inom arbetar man med en databas med information om statsbudgetens utfall, till att börja med för och . Databasen beräknas kunna läggas ut på intranät . Det underlag som här tas fram är omfattande och kan fördelas på ett stort antal underposter. Till exempel kan man jämföra det faktiska utfallet för någon del av statsbudgeten med tidigare prognoser. Ambitionen är att databasen även ska täcka in sifferunderlag bakåt i tiden. Det är dock ovisst när denna ambition kan realiseras. arbetar också med en databas som är baserad på de anvisade anslagen. Utvecklingsarbetet går ut på att spåra hur dessa ändrats . Ambitionen är att bemästra samtliga de problem som finns med att efterkonstruera tidsserier som beskrivits tidigare, dvs. s.k. engångshändelser, ändrade budgeterings- och redovisningsprinciper, förändringar i budgetstrukturen (från huvudtitel till utgiftsområde, t.ex.), den snabba förändringen av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d. samt ändrat budget- och räkenskapsår. beräknas databasen kunna innehålla tidsserier för statsbudgetens utfall på utgiftssidan för anslag, utgiftsområden m.m. fr.o.m. /89. har ansvar för att leverera underlag till budgetarbete och därav ibland presentera uppgifter om statens kostnader och utgifter. Sådana uppgifter presenteras t.ex. i Statsbudgetens utfall, samt i budgetprognoserna. har ambitionen att i kommande utgåvor av Statsbudgetens utfall presentera tidsserier för statsbudgetens saldo, underliggande saldo, totala utgifter och totala inkomster m.m., men inte detaljerade tabeller på anslagsnivå eller inkomsttitel. Denna typ av tidsserier tar fram på eget initiativ. startades ett arbete inom det s.k. med syfte att finna en ny avgränsning av statsbudgeten. Man vill att statsbudgeten ska kunna presenteras i termer av intäkter, kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och skulder. är man medveten om behovet av möjligheten till internationella jämförelser av olika aspekter av den offentliga sektorn. Enligt projektets uppdragsbeskrivning är detta en viktig aspekt som kan läggas på statsbudgetens avgränsning. håller med revisorerna om att utvecklingsinsatserna inte prioriteras tillräckligt mycket. Institutet anför också att man deltar aktivt i arbetet genom att ta fram en "länkmodell" för översättning av information mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna. Övriga remissinstanser kommenterar inte denna del av rapporten. anför däremot att man startar ett projekt med syfte att kartlägga de behov av historisk ekonomisk information om statlig ekonomi som finns hos i första hand myndigheten själv samt i . Utfall på statsbudgeten, underlag för årsredovisning för staten, finansstatistik samt metadata kring denna information ska göras mer tillgängliga. Myndighetens ambition är att "dels kunna presentera informationen i respektive års struktur, dels att kunna presentera helt jämförbara tidsserier över äldre år". Att regeringen och myndigheterna bedriver flera parallella utvecklingsinsatser inom detta område behöver i sig inte betyda att samordningen är bristande. Revisorerna vill inte heller uttala sig om den kvalitet med vilken arbetet i dessa utvecklingsinsatser bedrivs. Flera av utvecklingsinsatserna går ut på att bygga upp databaser som sedan successivt ska fyllas med information samt omsluta en allt bakåt i tiden. Revisorerna vill erinra om att värdet av informationen i dessa databaser beror på vilken validitet som kan tillskrivas den. De löpande inmatningarna och de underliggande beräkningssystemen måste vara av hög kvalitet. bör även löpande ges möjlighet att bedöma informationens pålitlighet. att regeringen ger ökad prioritet åt arbetet med utveckling av system för att tillgodose behovet av jämförande information. Den internationella statistikrapporteringen bör samordnas Revisorerna har låtit undersöka förekomsten av internationell statistik över statsbudgetens utfall fördelat på politikområden samt offentlig konsumtion fördelad på ändamål. undersökning visar bl.a. att det är ont om just denna typ av information. Det finns ett antal producenter av internationell statistik, vilka bygger upp databaser baserade på nationella data. De tre mest intressanta i detta fall är Europeiska unionens , samt . På samma sätt som det finns olika mottagare av nationella data finns det i olika leverantörer och olika typer av information. samarbetar med och rapporterar in nationalräkenskapsdata. levererar annan ekonomisk statistik till den samt . har även mottagit statistik direkt från . Enligt sker dessa olika inrapporteringar parallellt med varandra med ingen eller liten samordning. Revisorerna föredrar att basera internationella jämförelser i första hand på nationalräkenskapsdata, företrädesvis inhämtade från . Denna typ av information torde, på grund av bakomliggande gemensamma system och definitioner, vara såväl relevant som rättvisande. I sin undersökning av tillgängligt material har dock meddelat att man från svensk sida ännu inte rapporterat in någon statistik till . Detta beror på att först lagt sina resurser på införandet av det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. De internationella jämförelser som revisorerna redovisar i rapporten bygger i stället på ett av bearbetat underlag från . Det grundläggande problemet som begränsar möjligheterna att göra rättvisande internationella jämförelser är att rapporteringen till de internationella organ som tillhandahåller sådan statistik inte är fullständig. Granskningen visar att detta särskilt gäller statistik om statsbudgetens utfall fördelat på politikområden eller offentlig konsumtion fördelad på ändamål. I är ansvaret för den internationella rapporteringen delat. Olika myndigheter redovisar till olika internationella organ enligt olika system. Revisorerna efterlyser större samordning av dessa parallella verksamheter. Detta skulle i förlängningen kunna innebära att en myndighet ges det övergripande ansvaret för den svenska rapporteringen av statistiska uppgifter kring statsbudgetens utfall och den offentliga konsumtionen. Två av de remissinstanser som yttrat sig över rapporten håller inte med revisorerna på denna punkt. En remissinstans håller med revisorerna. De övriga två kommenterar inte denna del av rapporten.