frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — Motionerna skall hänvisas till utskott för beredning, och när beredningen är avslutad skall utskottet i ett betänkande till kammaren avge ett beslutsförslag. Till skillnad mot vad som är fallet i många utländska parlament är således ledamotsinitiativen underkastade såväl berednings- som behandlingstvång. På grund av dessa regler innebär det stora antalet motioner en betydande arbetsbörda för , främst för utskotten. Redan behandlade denna fråga. föreslog inga formella begränsningar av motionsrätten. I stället utarbetade utredningen riktlinjer som rekommenderade frivillig restriktivitet vid väckandet av motioner. Bland annat borde motioner på områden där beslutsrätten är delegerad till regeringen eller till myndigheter undvikas. I riktlinjerna avrådde också utredningen från täta upprepningar av motioner. Berednings- och behandlingstvånget skulle i princip behållas oförändrat, men metoder för förenklad ärendeberedning skulle få en vidgad användning. KU hade ingen annan mening än utredningen men påpekade att det inte finns några konstitutionella hinder mot att även delegerade frågor vid behov blir föremål för både prövning och debatt i . Härtill kom enligt utskottet att det får anses legitimt att motionsvägen väcka uppmärksamhet eller skapa opinion i en viss fråga, som formellt sett tillhör regeringens eller en myndighets beslutsområde. Det är enligt vår bedömning osäkert om försöken att åstadkomma frivilliga begränsningar i motionerandet haft några egentliga effekter. Under alla förhållanden kan konstateras att antalet avlämnade motioner alltjämt måste betecknas som mycket stort och att någon minskning knappast är att förvänta. För framtiden är det tvärtom att räkna med att motionerna kommer att öka på grund av införandet av personvalsmöjligheten och det utökade stödet till politiska sekreterare som fattat beslut om (se kap. 3). En besvärande omständighet är onekligen att motionstillströmningen är så ojämnt fördelad mellan utskotten att motionerna riskerar att få olika behandling beroende på inom vilket område de väcks. Här bör givetvis erinras om att motionsbehandlingen också måste konkurrera med andra uppgifter som utskotten har. Vissa utskott med förhållandevis få fristående motioner kan ha fler och mer omfattande propositioner än andra utskott (t.ex. FiU) eller särskilda andra uppgifter (KU:s granskning). I vissa utskott kan således de fristående motionerna ges en förhållandevis grundlig behandling, medan i många utskott, kanske de flesta, motionsbehandlingen får en mer rutinmässig karaktär. Enligt vår mening är den nuvarande situationen när det gäller behandlingen av de fristående motionerna inte tillfredsställande. Behandlingsformerna kan medföra en sådan överbelastning av systemet att vissa utskotts möjligheter att bedriva verksamheten utifrån andra kriterier än motionsyrkanden försvåras. Härtill kommer att vi anser att utskotten bör ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten inom sina områden. Även bevakningen av EU-frågorna borde ges mera tid i utskotten. Som vi redan inledningsvis framhöll i detta kapitel handlar det om att ägna mindre men mer meningsfull tid åt de fristående motionerna och mer tid åt uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. Metoderna för att åstadkomma denna förändring skall utvecklas i det följande avsnittet. Vi anser att den fria motionsrätten bör vara kvar. Frågan om motionernas behandling är emellertid en fråga av så stor vikt för riksdagsarbetet att vi anser att utredningsarbetet bör fortsätta. I detta sammanhang kan också motionsinstitutets utformning komma att beröras. I tidigare riksdagsbeslut (1994, 1998) har utskotten rekommenderats att planera arbetet för hela valperioden med fördjupning på olika områden under olika år. Några utskott har börjat arbeta i linje med intentionerna bakom dessa riksdagsbeslut, men genomslaget för det nya arbetssättet är enligt vår mening otillfredsställande. Vi är dock medvetna om att arbetssituationen kan gestalta sig olika för utskotten och att förutsättningarna därmed skiljer sig åt för att arbeta på det rekommenderade sättet. För utskott vars arbete domineras av propositioner och budgetfrågor och där motioner och lagstiftningsfrågor spelar en undanskymd roll kan detta arbetssätt te sig mindre relevant och bör i så fall givetvis inte tillämpas. Vi vill hålla fast vid huvudlinjerna i de tidigare riksdagsbesluten och sammanfattar våra förslag i sex punkter: Utskotten behöver bli mer självstyrande Vi anser att utskotten bör ägna mer tid åt uppföljning/utvärdering och åt EU-bevakning. innebär det en förskjutning av utskottsarbetet från beslutsfattande med anledning av propositioner och motioner till utredningar och analyser på eget initiativ. Det är viktigt med bryggor mellan utskottens traditionella och nya uppgifter Vi vill se utskottens arbete med uppföljning/utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av de formella riksdags-ärendena. Utskotten behöver planera mer långsiktigt och mer tematiskt Varje ämnesområde inom ett utskotts beredningsområde bör behandlas minst två gånger , första gången under det första och under något av de följande riksmötena. Efter genomgången av utskottets hela beredningsområde 1 av valperioden gör utskottet en planering för resten av valperioden. Minst en behandling under det andra, tredje eller fjärde bör vara mer ingående och innehålla inslag av uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. Utskotten skall vid behov kunna ge motionerna en förenklad behandling Förenklad beredning kan användas vid det första och vid de övriga riksmöten då utskottet inte bestämt sig för att ha en fördjupad ärendeberedning. Vid förenklad behandling kan motionsförslag som behandlar frågor där beslutanderätten enligt utskottets uppfattning bör ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller hos kommunerna kunna avstyrkas utan ytterligare beredning. I fråga om motionsförslag som upprepas bör vid förenklad behandling utskottet hänvisa till tidigare ställningstagande. Kanslicheferna får en central roll i planeringen av utskottsarbetet Kanslichefen bör ägna sina krafter åt att planera och organisera utskottets arbete samt att leda utskottskansliets arbete. Vid behov skall kanslichefen föreslå utskottet att information om utvecklingen på ett visst område inhämtas t.ex. genom av kansliet utförda kunskapsöversikter, studiebesök, utfrågningar eller undersökningar i utskottets egen regi med hjälp av egen eller extern personal. Utskottens arbete bör fortlöpande diskuteras och utvärderas I ordförandekonferensen kan ett erfarenhetsutbyte äga rum på politisk nivå. För kanslicheferna finns ett forum av motsvarande slag i de kanslichefsmöten som regelbundet anordnas av riksdagsdirektören. Vissa personalförstärkningar bör enligt vår uppfattning ske i utskottsorganisationen och i de för gemensamma funktioner som rör utredningsmetodik, budgetfrågor, EU-frågor, internationella frågor, informationsteknik, informationssökning och upphandling av konsulttjänster m.m. Utbyggnaden beräknas kosta och ske successivt . 7.4.1 Frågans tidigare behandling behandlar de flesta utskotten de fristående motionerna ämnesvis i "motionspaket", som ibland samordnas med behandlingen av en proposition eller skrivelse från regeringen. Paketen återkommer regelbundet. I kap. 5 har vi talat om utskottens "fasta produktion". När utskotten började med motionspaketsmodellen strävade utskotten att lägga fram betänkanden på alla eller så gott som alla sina ämnesområden innan en ny allmän motionstid inträffade. Men ibland sköts motionerna upp för att behandlas senare, vanligen tillsammans med en proposition eller skrivelse. Ett av huvudförslag på detta område var att utskotten skulle gå över till en arbetsplanering som i princip baseras på man-datperioden. Eftersom de politiska styrkeförhållandena normalt är oför-ändrade var det enligt utredningens mening i många fall tillräckligt att ett visst ämnesområde behandlades mera utförligt endast en gång per valperiod. Efter hand som utskotten gick över till en sådan planering fanns det anledning för ledamöterna att anpassa sitt motionsarbete efter denna utveckling. Genom en mer långsiktig arbetsplanering i utskotten och ett utökat samarbete mellan utskottskanslierna och partikanslierna skulle information spridas om utskottens planering och i vad mån ett visst ämnesområde redan hade behandlats eller skulle komma att behandlas senare . Utredningen såg det som en självklarhet att alla berörda parter insåg behovet av att undvika upprepningar av motioner som ännu inte hade behandlats av utskottet eller . För att underlätta en arbetsplanering som sträckte sig över hela valperioden föreslog utredningen att utskotten själva skulle ha befogenheten att besluta om uppskov med behandlingen av ärenden från ett till ett annat inom valperioden. medverkan borde endast krävas i de fall behov fanns att skjuta upp ett ärende över ett val. KU tillstyrkte förslaget till förändring av uppskovsinstitutet men kommenterade i övrigt inte utredningens förslag på denna punkt. När talmanskonferensen redovisade en utvärdering av utfallet av förslag noterade man att utskotten i mycket liten utsträckning utnyttjat de möjligheter som öppnats genom förändringarna i reglerna för uppskov med beredningen av motionsyrkanden. Enligt var säkert den främsta anledningen till detta omläggningen av budgetåret och av budgetprocessen. TK ville för sin del hålla fast vid rekommendation att utskotten skulle planera arbetet för hela valperioden, med fördjupning på olika områden olika år. Med ett sådant arbetssätt skulle beredningen av motionerna inte stå i samma motsatsställning, vare sig till utvärderings- och uppföljningsverksamheten eller till bevakningen av EU-ärendena, som blev fallet om man tillämpade den förhärskande arbetsordningen. Arbetssättet skulle ge utskotten ökade möjligheter att få en helhetsbild av området. Beslutsförslagen behövde inte inskränka sig till ställningstaganden till frågorna i motionerna. Budgetbetänkandena borde renodlas till att gälla förslag rörande anslag eller anslagsvillkor för det kommande budgetåret. KU instämde i dessa rekommendationer. 7.4.2 Utvecklingen under den innevarande valperioden Av de motionsyrkanden som väcktes under de allmänna motionstiderna 1998 och 1999 är det som uppskjutits till ett följande . av de yrkanden som väcktes under den allmänna motionstiden behandlades under /99 och under /2000. (47 yrkanden) återstår att behandla. För de motionsyrkanden som väcktes under den allmänna motionstiden är siffrorna ungefär desamma. avgjordes under samma som de väcktes och återstår följaktligen. Möjligheten att uppskjuta motionsyrkanden har mellan riksmötena /99 och 1999/2000 i särskilt stor utsträckning begagnats av MJU, men även av KU, SoU och KrU. Av dessa utskott har MJU och SoU en mycket stor tillströmning av motioner. Andra utskott med stor tillströmning såsom UbU och TU har däremot avgjort den alldeles övervägande delen av motions-yrkandena under samma som de väcktes. KrU tillhör en grupp av utskott som har ett ganska genomsnittligt tillflöde av motionsyrkanden och KU ett tillflöde under genomsnittet. Resultaten får tolkas så att arbetsbelastning med motionerna spelar en viss men inte avgörande roll för om motions-yrkandena från allmän motionstid läggs ut över en längre tidsperiod. En mer eller mindre tydlig strävan att arbeta på ett nytt sätt förklarar i stället en del av variationerna mellan utskotten. MJU är ett utskott som konsekvent gått in för att planera arbetet med de fristående motionerna i enlighet med intentionerna i 1994 och riksdagsbeslut. Utskottets planering utgår i princip från den tidsram som den fyraåriga valperioden omfattar. Vid planeringen försöker man ta hänsyn till sittande utredningar och till när propositioner förväntas. har dock systemet inte tillämpats fullt ut i den meningen att motioner sparats för behandling vid endast ett tillfälle . Detta har både praktiska och politiska orsaker. Obehandlade motioner återkommer i stor utsträckning vid varje allmän motionstid, och det skulle innebära stora administrativa svårigheter att t.ex. hantera motioner från fyra motionstider i valperioden. Omvänt skulle det vara svårt att få politisk accept för en behandling av ett visst motionsämne i valperioden och därefter inte före nästa val. Det tillämpade planeringssystemet har inneburit att MJU behandlat motioner inom ett visst ämnesområde i huvudsak . Den tidsvinst som uppstår har utnyttjats för en mer djupgående behandling av sakfrågorna. Bland annat företar utskottet studiebesök hos berörda myndigheter eller kallar dem till utfrågning i utskottet. En mycket stor del av de motioner som väcks inom utskottets område rör frågor som är delegerade till regeringen och myndigheterna. I dessa frågor inhämtar utskottet uppgifter om förordningar och föreskrifter utfärdade av regeringen respektive av myndigheterna och bedriver på så sätt en uppföljning och utvärdering av delegationsbeslut. I ett meddelande till alla partikanslier informerar MJU om vilka motioner som kvarstår obehandlade. Detta sker före den allmänna motionstiden. Enligt MJU:s verksamhetsberättelse /har detta endast haft marginella effekter på motionsflödet. Huvuddelen av de motioner som kvarstår obehandlade återupprepas under allmän motionstid i oförändrat skick eller med endast mindre variationer. Även inför innevarande allmänna motionstid gick uppgifter ut till alla partikanslier om obehandlade motioner. Trots detta finns ett 100-tal yrkanden som utgör direkta upprepningar av obehandlade motionsyrkanden från samma motionär eller där andra motionärer tar upp exakt samma frågeställning som i obehandlade motioner. I många fall är det partimotioner med många yrkanden som för fram direkta upprepningar av obehandlade yrkanden. Även UU arbetar på ett liknande sätt. 1998 fastställde utskottet en plan för inriktningen av verksamheten under hela . Denna plan har i allt väsentligt följts. En utgångspunkt för utskottets arbete har varit att integrera betänkandearbetet med den verksamhet som bedrivs inom områdena resor och besök, uppföljning och utvärdering samt omvärldsbevakning. Utskottet söker också i görligaste mån relatera olika sakfrågor inom sitt beredningsområde till varandra. Under det gångna har därför utskottet i detta syfte inlett arbetet på ett större betänkande ("En säkerhetsordning för 2000-talet") som beräknas bli färdigställt under /01 och som behandlar större frågekomplex rörande folkrätt, FN, , och konflikthantering. KrU prövar ett system för beredning av fristående motioner som innebär att motioner inom större ämnesområden i princip avses behandlas endast endast en gång under den återstående delen av mandatperioden. 7.4.3 Kommitténs överväganden om utskottens arbetsformer Vi kan således konstatera att inte heller den rekommendation som riktade till utskotten efterlevts i någon större utsträckning. Några utskott har dock börjat arbeta i linje med intentionerna bakom riksdagsbesluten och 1998. Men genomslaget för det nya arbetssättet är enligt vår mening otillfredsställande. Vi är medvetna om att arbetssituationen kan gestalta sig olika för utskotten och att förutsättningarna därmed skiljer sig åt för att arbeta på det rekommen-derade sättet. Till exempel finns det utskott vars arbete domineras av propositioner och budgetfrågor och där motioner och lagstiftningsfrågor spelar en undanskymd roll. För sådana utskott kan detta arbetssätt te sig mindre relevant och bör i så fall givetvis inte tillämpas. Som redan framgått i kap. 4-6 vill vi emellertid hålla fast vid huvudlinjerna i de tidigare riksdagsbesluten och kommer i det följande att utveckla och sammanfatta våra förslag i sex punkter. Utskotten behöver bli mer självstyrande Det traditionella utskottsarbetet styrs i mycket stor utsträckning både till ämne och tidpunkt av kammarens remiss av propositioner, skrivelser, motioner och förslag från olika riksdagsorgan. Utskotten har möjligheten att välja ämne och tidpunkt genom egna initiativ (se RO 3:7) men den begagnas - i enlighet med uttalandena i förarbetena - sällan. Tidpunkten för att behandla ärenden som remitterats från kammaren väljer utskotten själva med undantag för att budgetärenden i princip måste avgöras före budgetårets ingång. Vidare krävs det kammarens tillstånd om ett utskott vill uppskjuta ett ärende över ett val. Om ett sådant tillstånd lämnas måste ärendet behandlas under det första av den nya mandatperioden (RO 5:10). I praktiken påbörjas dock så gott som alltid behandlingen av propositioner efter följdmotionstidens utgång och avslutas med justering efter i genomsnitt . Samma ordning tillämpas i allmänhet också på skrivelser från regeringen och för förslag från riksdagsorgan. Motioner som väcks under den allmänna motionstiden behandlas om de har anknytning till budgeten, annars i anslutning till propositioner, skrivelser, förslag eller i särskilda motionspaket . Som vi tidigare varit inne på sker uppskov till senare riksmöten i viss begränsad utsträckning. Planeringen av det traditionella utskottsarbetet är således bunden dels ämnesmässigt av de propositioner, skrivelser och förslag som väntas och av de motioner som väckts under allmän motionstid, dels tidsmässigt av den beräknade tidpunkten för avlämnandet av propositionerna. Det säger sig självt att planeringen av utskottsarbetet på kort sikt - låt oss säga för en vår eller en höst - står och faller med hållbarheten i de uppgifter som lämnas från departementen om vilka propositioner som skall lämnas och detta skall ske. Vi anser inte att den rådande ordningen för behandling av propositioner bör rubbas. Det är naturligt i ett parlamentariskt system att förslag från regeringen prioriteras framför andra riksdagsärenden. Om en proposition inte lämnas vid den aviserade tidpunkten utan först väsentligt senare och utskottet vid denna senare tidpunkt planerat in behandlingen av andra ärenden bör dock behandlingen av propositionen kunna anstå. I den mån fristående motioner kan knytas till aviserade propositioner bör de, liksom ofta har skett, behandlas i samband med dessa. Särskilt för utskott med ett förhållandevis litet antal motioner är det en praktisk ordning. I övrigt bör enligt vår uppfattning fristående motioner behandlas tematiskt och behandlingen bör planeras för hela valperioden (se vidare punkt 3 nedan). När det gäller uppföljning och utvärdering samt bevakning av EU-frågorna - i fortsättningen för enkelhets skull kallade de nya uppgifterna, även om den beteckningen inte är alldeles adekvat - är utskottens beroende av initiativ från regeringen och riksdagsledamöterna i propositioner respektive motioner betydligt mindre. Ämne och tidpunkt för utskottens uppföljnings- och utvärderingsundersökningar måste utskotten välja helt själva (inom ramen för utskottets ämnesområde). På EU-området är i allmänhet utgångspunkten de förslag som är under utarbetande eller behandling inom EU:s institutioner. Men något tvång att behandla alla dessa förslag på samma sätt som de formella riksdagsärendena finns inte. Inte heller är tidpunkten för behandlingen av EU-förslagen given. Vi har i kap. 6 framhållit att det är önskvärt att utskotten följer viktiga frågor under kommissionens beredningsfas och under den fortsatta beslutsprocessen. Denna flexibilitet i tidpunkten för ett utskotts hantering av de nya uppgifterna gör att arbetet kan utföras då utskottet är mindre belastat av de traditionella uppgifterna. Om utskotten skall ägna mer tid åt de nya uppgifterna skulle det alltså innebära en förskjutning av utskottens arbete från beslutsfattande med anledning av propositioner och motioner till utredningar och analyser på eget initiativ. Utskotten förändras från att ha varit i huvudsak reaktiva instanser till att bli mer proaktiva. Viktigt med bryggor mellan utskottens traditionella och nya uppgifter Man får dock akta sig för att skapa motsättningar mellan de traditionella och nya uppgifterna. I stället bör det vara en strävan att skapa bryggor mellan det traditionella och det nya utskottsarbetet. Vi har redan i kap. 4 betonat att arbetsformerna bör anpassas så att uppföljning och utvärdering blir integrerade inslag i budgetprocessen. I syfte att förbättra förutsättningarna härför inom ramen för den ekonomiska styrningen föreslog vi i detta kapitel att regeringen varje vår till lämnar skrivelser med resultatinformation på alla utgiftsområden. I kap. 5 har vi framhållit att ämnet för en uppföljnings- och utvärderingsundersökning inom det nya området kan väljas med hänsyn till propositioner som väntas eller motioner som väckts. Undersökningen kan sedan redovisas i betänkandet över propositionen/motionerna. På EU-området finns ofta möjligheter till bryggbildning. I motionsbetänkandena kan det finnas anledning att redovisa vad som är på gång på området inom EU. Där kan vara platsen för utskottet att uttrycka sin mening om inriktningen av regeringens EU-arbete på detta område. Detta kan leda till ett tillkännagivande till regeringen. Vi har också tidigare framhållit att ett korrekt genomförande i svensk lagstiftning av ett EU-direktiv underlättas om utskottet följt frågan under dess behandling på EU-nivå. Sammanfattningsvis vill vi se utskottens arbete med uppföljning, utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av de formella riksdagsärendena. Utskotten behöver planera mer långsiktigt och mer tematiskt Om utskotten blir mer självstyrande när det gäller behandlingen av de fristående motionerna och om de också strävar efter att integrera behandlingen av de nya uppgifterna med de traditionella bör det vara möjligt att i de flesta utskott åstadkomma en mer långsiktig planering av verksamheten än som sker . Som både tidigare utredningar och vi själva i tidigare kapitel varit inne på bör utgångspunkten vara att planeringen skall avse hela valperioden. Vårt förslag till arbetsplanering skiljer sig emellertid på några punkter från tidigare idéer, och vi hoppas på detta sätt öka realismen och genomslagskraften i förslaget. Vi anser det lämpligt att under första av valperioden, då arbetsbelastningen med propositioner och motioner normalt är som minst, utskotten försöker behandla hela sitt beredningsområde. Syftet med detta är flera. För det första kan man räkna med att en stor och antagligen ökande andel av utskottens ledamöter är nya, i de flesta fall också nya ledamöter av (se kap. 3). De behöver det första för att sätta sig in i frågorna på utskottets område. För det andra kan majoritetsläget i olika sakfrågor ha förändrats genom valet på ett sätt som gör att utskottets ställningstagande i omstridda frågor förändras. Den nya majoriteten kan ha ett berättigat önskemål att så snabbt som möjligt få sina förslag genomförda. För det tredje kan utskottet med denna genomgång av hela sitt område skaffa sig en god grund för att planera verksamheten för resten av valperioden. Det ger också utskottet möjlighet att beställa eller själv börja genomföra undersökningar som skall användas senare i utskottets uppföljning/utvärdering av något visst beslut. Regeringen, särskilt om det är en ny regering, har också fått tid på sig att organisera sitt arbete genom att tillsätta utredningar och planera propositioner. Denna information bör ingå i planeringsunderlaget. För de utskott där propositionsbehandlingen utgör en särskilt viktig del av verksamheten kan uppgifterna om kommande propositioner utgöra den mest betydelsefulla utgångspunkten för planeringen. På grundval av sina egna erfarenheter och uppgifter om regeringens planering kan utskottet mot slutet av det första i valperioden således göra en planering av arbetet för resten av valperioden. I denna plan bör anges när under de återstående tre riksmötena olika ämnesområden skall behandlas, om det skall ske mer än en gång och om det beräknas ske i anslutning till någon proposition eller skrivelse.