frsrdg · GO04RR13 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringskanslitets upphandling av konsulter 2000/01 RR13 Sammanfattning revisorer föreslår att regeringen tar initiativ till att förbättra kunskapen och överblicken över konsultanvändningen inom . Regeringen bör också göra en översyn av behov av resurser, kompetensutveckling och effektivisering av den interna arbetsorganisationen för upphandling av konsulter vid . För att säkerställa att departementen genomför upphandlingar på ett sätt som överensstämmer med lagen om offentlig upphandling föreslår revisorerna åtgärder som innebär att Förvaltningsavdelningens roll i upphandlingsprocesserna stärks. Revisorerna anser också att såväl den politiska ledningen som chefstjänstemännen inom departementen bör ta ett tydligare ansvar för upphandlingsfrågorna. Regeringen bör i EU verka för ett förtydligande av vissa upphandlingsbestämmelser. Avslutningsvis föreslår revisorerna att regeringen återkommer till med en redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits på upphandlingsområdet. Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Revisorernas överväganden föreslår revisorer att begär att regeringen tar initiativ till att förbättra kunskapen och överblicken över konsultanvändningen enligt vad som anförs i avsnitt 3.2, ser över hanteringen av upphandlingsärenden och tillämpningen av lagen enligt vad som anförs i avsnitt 3.3, återkommer till med en redogörelse för vidtagna åtgärder enligt vad som anförs i avsnitt 3.5. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och byrådirektören (föredragande). revisorer har på eget initiativ granskat upphandling av konsulter. I granskningen kartlades omfattningen av konsultupphandlingen. Vidare undersöktes vilken samlad överblick som finns inom över användningen och upphandlingen av konsulter. Förvaltningsavdelningens roll som samordnare av upphandlingar belystes också. Slutligen granskades ett urval av upphandlingar med avseende på dokumentation, regelefterlevnad och affärsmässighet. Revisorerna fann att det trots vidtagna åtgärder från sida förekommer flera problem inom upphandlingsområdet. Rutinerna för upphandling är bristfälliga. Efterlevnaden av lagen om offentlig upphandling är inom ett antal departement dålig. Underlagen för upphandlingarna är ofta undermåliga. I granskningen framkom vidare att varken Förvaltningsavdelningen eller någon annan instans vid granskningstillfället hade någon samlad överblick över konsultanvändning. Revisorerna fann inte heller att det dittills hade gjorts någon systematisk uppföljning och utvärdering av upphandlingar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av konsulter (2000/01:6). Rapporten bifogas som bilaga 1. Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från , , , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Kammarkollegiet, Statskontoret, , , , , , och . , och har beretts tillfälle men avstått från att yttra sig. i har inte svarat. En sammanställning av remissvaren bifogas som bilaga 2. Allmänna synpunkter från remissinstanserna De flesta av de remissinstanser som har yttrat sig stöder de förslag till åtgärder som revisorerna presenterar i rapporten. Flertalet remissinstanser avstår dock från att närmare kommentera de iakttagelser och bedömningar som revisorerna gör. uttalar sig varken för eller emot revisorernas förslag. Flera av remissinstanserna betonar att har en mycket viktig roll som förebild för andra myndigheter på upphandlingsområdet. skriver att förhållningssätt till upphandlingsbestämmelserna får stort genomslag. De iakttagelser som revisorerna för fram avseende upphandlingar medför att inställningen till upphandlingsbestämmelserna allvarligt skadas. Några av remissinstanserna framhåller i sina remissvar också den offentliga upphandlingens stora samhällsekonomiska betydelse. skriver att den sammanlagda upphandlingsvolymen i beräknas uppgå till , vilket motsvarar av BNP. Det innebär att sättet att genomföra upphandlingar har mycket stor samhällsekonomisk betydelse. menar att det självklart spelar en stor roll för skattebetalarna och för näringslivet hur medlen som används till upphandling fördelas. En fördelning som ger valuta för skattemedlen och som stimulerar tillväxt i näringslivet måste vara affärsmässig och utnyttja konkurrensen, påpekar organisationen. () och framhåller att det kan vara förenat med svårigheter att genomföra tjänsteupphandlingar enligt lagen om offentlig upphandling. Enligt ESV kan en av orsakerna vara att det vid upphandling av tjänster är svårare att formulera tekniska kravspecifikationer och upphandlingsunderlag samt att bedöma relationen pris-kvalitet än det är vid upphandling av varor. pekar på att regeln i 1 kap. 20 a § är väl motiverad vid upphandling av varor och entreprenader men mindre lämplig vid konsultupphandlingar. I granskningen framkom att överblick och kunskap om genomförda upphandlingar är dålig. Det finns exempelvis inga samlade uppgifter i departementens diarier eller bokföring om vilka konsulter som anlitats, hur ofta de anlitats eller hur mycket som utbetalats till en och samma uppdragstagare. Det finns heller inga uppgifter om hur själva anlitandet har gått till. I och med föreskrifterna fr.o.m. om att planerade och genomförda upphandlingar ska anmälas till Förvaltningsavdelningen har utarbetat en rutin för att få en bättre överblick över I rapporten framfördes dock att det finns en risk att vissa upphandlingar inte anmäls. I rapporten framfördes också att regeringen bör se till att departementen skaffar sig bättre kunskaper om sin konsultanvändning. En lämplig väg kan vara att komplettera upphandlingsregistret, som Förvaltningsavdelningen utarbetar, med att inom varje departement låta det av ekonomiredovisningen eller på annat sätt tydligt framgå vilka konsulter som anlitats och i vilka ärenden. Det bör också framgå vilka konsulter som anlitats av kommittéer och hur stora konsultersättningar som betalats ut till statliga myndigheter. Vidare bör det finnas system för att från diarier och registratur på ett enkelt sätt få fram underlagen till gjorda upphandlingar. För att Förvaltningsavdelningens upphandlingsregister ska bli så komplett som möjligt bör även upphandlingar som omfattas av sekretess anmälas i lämplig form. Förvaltningsavdelningen samordnar upphandlingar inom de varu- och tjänsteområden där samordnad upphandling anses gynna . Det innebär exempelvis att Förvaltningsavdelningen träffar ramavtal med olika leverantörer för räkning. Revisorerna sade i rapporten att det kan finnas fördelar med inköpssamordning avseende konsulttjänster inom vissa områden. Det bör dock inte ske okritiskt. Det är också av vikt att de ramavtal som sluts preciseras med avseende på vilka tjänster som ska ingå i ramavtalet. Effektiv upphandling fordrar både upphandlingskompetens och kännedom om verksamhetens behov. vid skulle troligtvis fungera effektivare om upphandlingsexperterna vid Förvaltningsavdelningen och de sakkunniga vid departementen kunde utnyttja varandra i högre grad än de gör . I rapporten föreslogs att regeringen gör en översyn av behovet av resurser, kompetensutveckling och effektivisering av den interna arbetsorganisationen för upphandling av konsulter vid . I översynen bör man finna och beskriva former för hur upphandlingsexperter och sakkunniga ska samverka vid upphandlingar av konsulter. menar i sitt remissvar att rutinerna för diarieföring av upphandlingar kan behöva utvecklas. genomförs inom Förvaltningsavdelningen en förstudie inom området. instämmer också i att kretsen av anmälningspliktiga upphandlingar skulle kunna utvidgas. Det gäller dock närmast anmälan av genomförda upphandlingar. Vidare skriver att det pågår ett successivt arbete med riktlinjer för upphandlingsverksamheten. Ett led i det arbetet är att beskriva hur upphandlingsexperter och andra sakkunniga ska samverka med departementen i upphandlingsärenden. () påpekar att en professionellt skött upphandlingsverksamhet förutsätter ett väl fungerande samarbete mellan de upphandlingssakkunniga och kravställarna så att båda parternas kunskap tas till vara inför, under och efter en upphandlings genomförande. Det är enligt NOU:s uppfattning också viktigt att samtliga som helt eller delvis deltar i upphandlingsprocessens olika faser har grundläggande kunskaper om offentlig upphandling. Revisorerna anser att måste skaffa sig bättre kunskap och överblick över sin konsultanvändning, både avseende planerade konsultupphandlingar och genomförda konsultinsatser. Revisorerna noterar att arbetar med att se över vissa frågor, såsom rutiner för diarieföring av upphandlingar och former för hur upphandlingsexperter och sakkunniga vid departementen ska samverka i upphandlingsärenden. I arbetet med att skaffa sig bättre kunskap och överblick är det enligt revisorernas uppfattning viktigt att utveckla ekonomiredovisningen och systemet för diarieföring av upphandlingar, liksom anmälningsplikten. I detta arbete har Förvaltningsavdelningen en betydelsefull samordnande roll. revisorer föreslår att regeringen tar initiativ till att förbättra kunskapen och överblicken över konsultanvändningen enligt vad revisorerna har anfört i rapporten. Regeringen bör också göra en översyn av behov av resurser, kompetensutveckling och effektivisering av den interna arbetsorganisationen för upphandling av konsulter vid . Tillämpningen av lagen - iakttagelser från fallstudier Revisorerna granskade elva upphandlingar vid . I granskningen av upphandlingar vid och framkom smärre brister. När det gäller konstaterades att underlagen till upphandlingarna var bristfälliga. I två fall erhölls inte några underlag alls. De upphandlingar som granskades vid Förvaltningsavdelningen uppvisade allmänt en högre kvalitet än andra granskade upphandlingar. var det flera upphandlingar vid Förvaltningsavdelningen som inte kunde granskas då det material som efterfrågades inte kom revisorerna till del under pågående granskning, trots flera påminnelser. De granskade upphandlingarna vid avsåg konsulttjänster i samband med den planerade sammanslagningen av . Upphandlingarna uppvisade stora brister. Gemensamt för de tre upphandlingarna var att inga skriftliga förfrågningsunderlag hade upprättats och att dokumentationen av upphandlingsförfarandena var bristfällig. I två av de tre fallen hade avtal tecknats efter att företagen påbörjat sitt arbete. I samma två fall hade inte skriftligen formulerat några avtalsvillkor för uppdragen, utan avtalen bestod av företagens anbud plus departementets underskrift. I rapporten framhölls att underlåtenhet att upprätta tydliga förutsättningar för upphandling kan leda till att köparen hamnar i ett affärsmässigt underläge gentemot säljaren, som ges möjlighet att själv beskriva sitt uppdrag och att själv formulera det avtal som köparen sedan godtar. När det gäller avtal med framhölls att villkoret för en utbetalning av bonusen på borde ha varit tydligare definierat. tog inte heller upp någon diskussion med om huruvida företaget verkligen kunde anses vara berättigat till bonusen. I upphandlingarna av och underlät att annonsera upphandlingarna och att i övrigt genomföra dem enligt lagen om offentlig upphandling (). Det gjordes med hänvisning till sekretess samt till undantagsregler i om brådska och finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument. revisorer ställde sig i rapporten tveksamma till att undantagsreglerna var tillämpbara i dessa fall. Revisorerna ansåg vidare att ägande alltför lättvindigt använder sig av undantagsregler i . I rapporten poängterades också att även om en upphandling omfattas av undantag från bör den upphandlande enheten så långt det är möjligt följa intentionerna i lagen. Med anledning av vad som framkom i granskningen föreslogs att såväl den politiska ledningen som chefstjänstemännen inom departementen skulle ta ett tydligare ansvar för upphandlingsfrågorna. Regeringen borde vidta åtgärder för att säkerställa att tolkas och tillämpas på ett sätt som överensstämmer med och . Departementen borde åläggas att göra bedömningar av huruvida reglerna i är tillämpliga eller inte i samråd med Förvaltningsavdelningen. För att säkerställa upphandlingarnas kvalitet borde departementen enligt revisorernas uppfattning inte genomföra upphandlingar av konsulttjänster ovanför tröskelvärdet utan Förvaltningsavdelningens medverkan i arbetet med upprättande av förfrågningsunderlag och prövning och utvärdering av anbud. Förvaltningsavdelningen borde också medverka vid formulerandet av avtal. instämmer i att dokumentationen i samband med de granskade upphandlingarna vid är otillfredsställande. dokumenteras dock upphandlingsärendena utförligt i enlighet med , skriver . I övrigt menar i sitt remissvar att upphandlingarna vid har hanterats på ett riktigt sätt. anser att begreppet "bonusersättning" som revisorerna använder i rapporten för att beteckna ersättningen till på är missvisande och att man i stället bör använda termen "transaktions-ersättning". Beträffande ersättningen säger också att man ansåg att det inte rådde något som helst tvivel om att blev juridiskt förpliktigat att betala ut ersättningen då fusionen var ett faktum. Av den promemoria som inkom till revisorer från med anledning av uppgifter i massmedierna om utkastet till revisorernas rapport framgår att uppdrog åt att granska uppdragsavtalet med för att bedöma huruvida det fanns skäl att kräva återbetalning av hela eller en del av transaktionsersättningen. Prövningen ledde till att man beslutade att inte vidta några åtgärder för att återkräva något av det som hade utbetalats till . I en promemoria från en jurist på Företagsjuridik, som var departementets juridiska rådgivare i transaktionen, dokumenterades skälen. Angående revisorernas förslag påpekar i remissvaret att om departementen ska ha en skyldighet att besluta i samråd med Förvaltningsavdelningen urholkas departementens möjlighet att ta ansvar för sina upphandlingar. Ett alternativ kan enligt vara att departementen görs skyldiga att i vissa fall besluta efter samråd med Förvaltningsavdelningen. och tar till sig den kritik som revisorer framför i rapporten. har intensifierat arbetet med att skapa tydliga rutiner kring upphandling. () anser att mycket talar för att det undantag i avseende vissa finansiella tjänster som åberopas av inte var tillämpligt vid upphandlingen av . I fallet gör nämnden bedömningen att två av tjänsterna som upphandlingen inbegrep sannolikt inte omfattas av något undantag. Vidare anför NOU att man, i likhet med revisorerna, inte anser att medger något undantag från i dess helhet på den grunden att enheten inte önskar offentliggöra upphandlingen. Beträffande upphandlingen av instämmer nämnden i revisorernas bedömning att LOU:s krav på brådska sannolikt inte var uppfyllt. NOU framhåller också att en upphandlande enhet som åberopar en undantagsregel i har bevisbördan för att förutsättningarna för dess tillämpning är uppfyllda. Undantagsreglerna ska dessutom tillämpas restriktivt. anför angående upphandlingen av att det förhållandet att inte självt skriftligen har formulerat villkoren för uppdraget inte hindrar att departementet under förhandlingens gång har kunnat påverka skrivningarna i den offert som inkom. Enligt samfundet verkar därför kritiken mot för att inte tillräckligt aktivt ha deltagit i avtalets utformning ogrundad. Revisorerna konstaterar att och tar till sig den kritik som framförs i rapporten och att enligt uppgift har intensifierat arbetet med att skapa tydliga rutiner i upphandlingsfrågor. Beträffande upphandlingar noterar revisorerna att departementets förklaringar, när det gäller på vilka grunder i lagen om offentlig upphandling som direktupphandling av gjordes, har skiftat under detta ärendes gång. Departementet har hänvisat till undantaget för finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper, sekretess samt brådska. Det föranleder revisorerna att ifråga sätta hur noga övervägd frågan var för upphandlingen. Revisorerna vill framhålla att undantagsregler ska tillämpas restriktivt och att den upphandlande enheten har bevisbördan för att de villkor som gäller för undantaget är uppfyllda. Revisorerna anser inte att hantering av upphandlingsärenden på ett tillfredsställande sätt motsvarar dessa krav. Revisorerna är vidare av uppfattningen att även om en upphandling omfattas av undantag från bör den upphandlande enheten så långt det är möjligt följa intentionerna i lagen. Det innebär exempelvis att konsultens åtagande ska vara klart, att priset ska vara klart och att detta ska finnas dokumenterat i ett skriftligt avtal innan konsulten börjar arbeta. framhåller i sitt remissvar att upphandlingar genomfördes enligt vad som är "brukligt i branschen". Revisorerna vill dock betona att när staten gör inköp från ett enskilt rättssubjekt är staten förpliktigad att följa lagen om offentlig upphandling. Offentlig upphandling är inte direkt jämförbar med privat anskaffning. Vid offentlig upphandling är det skattemedel som används, och formen för ansvarsutkrävande blir en annan än den som gäller i privata företag. Det gör att procedurregler och möjlighet till kontroll av handlingar blir mycket viktigt för att kunna säkerställa att medborgarnas pengar hanteras på ett riktigt sätt. Lagen om offentlig upphandling reglerar upphandlingsprocessen i syfte att främja konkurrens, affärsmässighet och likabehandling. Konkurrensen i upphandlingsförfarandet verkar i sin tur för att ge den upphandlande enheten god valuta för pengarna. Beträffande frågan om sekretess i samband med upphandlingarna erfar revisorerna att rådgivare och finansinstitut som kan bli engagerade i samband med känsliga affärer är vana vid att hantera information av sekretesskaraktär. Enligt revisorernas mening kan sekretesskäl inte anföras som motiv för att helt frångå lagen om offentlig upphandling. I upphandlingen av borde enligt revisorernas uppfattning ha kunnat tillfråga fler potentiella leverantörer än endast en. Revisorerna anser inte heller att brådska är ett hållbart argument för att i de aktuella fallen ha frångått . Som påpekats i rapporten ska brådskan enligt vara förorsakad av händelser som inte har kunnat förutses av den upphandlande enheten och som inte beror på enheten själv. När det gäller tillämpningen av undantaget för finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument (5 kap. 1 § 5 ) kan revisorerna konstatera att delar revisorernas bedömning att undantagsregeln inte var tillämpbar vid upphandlingen av . Nämnden ställer sig också tveksam till tillämpning av undantagsregeln i samband med upphandlingen av . har framfört synpunkten att man i stället för begreppet bonusersättning bör använda termen transaktionsersättning för att beteckna ersättningen till . Revisorerna konstaterar också att uppdrog åt att granska uppdragsavtalet med för att bedöma huruvida det fanns skäl att kräva återbetalning av hela eller en del av transaktionsersättningen. Prövningen dokumenterades i en promemoria från Företagsjuridik. Denna promemoria har inte redovisats för revisorerna under Enligt uppgift från departementet visade den prövning som Företagsjuridik gjorde att inga åtgärder borde vidtas för att återkräva något av det som hade utbetalats till . medger i remissvaret att dokumentationen i samband med de granskade upphandlingarna vid har varit otillfredsställande och att problemet med bristande dokumentation nu har åtgärdats. revisorer anser emellertid att fler åtgärder bör vidtas i syfte att strama upp upphandlingsrutinerna vid . Revisorerna anser att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att undantagsreglerna i lagen om offentlig upphandling () tolkas och tillämpas på ett sätt som överensstämmer med och . Det kan vara lämpligt att departementen åläggs att göra bedömningarna av huruvida reglerna i är tillämpliga eller inte efter samråd med upphandlingsexperterna vid Förvaltningsavdelningen, liksom har framfört i remissvaret. Samrådet bör dokumenteras. Revisorerna anser också att det för att säkerställa upphandlingarnas kvalitet är viktigt att Förvaltningsavdelningen medverkar vid handläggningen av större upphandlingar. Regeringen bör enligt revisorernas uppfattning ålägga departementen att inte genomföra upphandlingar av konsulttjänster ovanför tröskelvärdet utan Förvaltningsavdelningens medverkan vid upprättande av förfrågningsunderlag och vid prövning och utvärdering av anbud. Förvaltningsavdelningen bör också medverka vid formulerandet av avtal. Revisorerna anser vidare att såväl den politiska ledningen som chefstjänstemännen inom departementen bör ta ett tydligare ansvar för upphandlingsfrågorna. Det är enligt revisorernas mening också önskvärt att beslutsordningen inom departementen när det gäller upphandlingar ses över. För att tillämpningen av lagen om offentlig upphandling ska underlättas för upphandlande enheter finner revisorerna det önskvärt att lagen förtydligas i vissa avseenden. Revisorerna anser att regeringen i EU bör ta upp frågan om hur exempelvis undantaget för finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument ska tillämpas. I syfte att förbättra hanteringen av upphandlingar och tillämpningen av lagen föreslår revisorer att regeringen vidtar åtgärder i enlighet med vad revisorerna anför. Uppföljning, kontroll och tillsyn I granskningen framkom att det inte görs några systematiska uppföljningar och utvärderingar av de konsultavtal som sluts för räkning. Det framkom också att resultaten och erfarenheterna av konsulternas arbete inte på ett organiserat sätt tillvaratas eller sprids inom . I rapporten framfördes att det är angeläget att konsulternas arbete följs upp och utvärderas och att resultatet av konsultuppdragen återförs till myndigheten. Att göra en koppling mellan vad som efterfrågades i förfrågnings underlaget och det faktiska resultatet av konsultens arbete är ett bra sätt att utvärdera och utveckla den egna beställarfunktionen. Vidare framfördes att bör skapa rutiner för uppföljning av konsultuppdrag. Det bör tydligt anges vem som är ansvarig för att uppföljning sker och dokumenteras. Förvaltningsavdelningen bör som ett led i en intern kontroll av konsultupphandlingarna göra stickprovsvisa granskningar av upphandlingar för att se hur man inom efterlever de interna föreskrifterna på upphandlingsområdet. internrevision bör fortlöpande granska hur internkontrollen av upphandlingar fungerar. uppger att det i upphandlingssektionens fortsatta arbete ingår att tillsätta en funktion för kvalitetsuppföljning. Funktionen ska ha till uppgift att utveckla metoder för att kvalitetssäkra tjänsteupphandlingar, bygga system för kvalitetsuppföljning av utförda uppdrag och utveckla metoder för intern informationsspridning. När det gäller kontroll av genomförda upphandlingar meddelar att man bereder ett förslag om att internrevisionen fortlöpande ska granska hur internkontrollen av upphandlingar fungerar. Man anför dock också att även åtagandet att granska upphandlingar i första hand bör vara en uppgift för internrevisionen. I enlighet med vad som framfördes i rapporten anser revisorerna att Förvaltningsavdelningen som ett led i en intern kontroll av upphandlingarna bör göra stickprovsvisa granskningar av upphandlingar. Internrevisionen bör fortlöpande granska hur internkontrollen av upphandlingar fungerar. revisorer har för avsikt att inom ramen för den årliga revisionen av granska hur utövar intern kontroll och revision av upphandlingsfrågor. Revisorerna ämnar vidare hålla sig underrättade om hur arbete med att skapa rutiner för uppföljning av konsultuppdrag fortgår.