frsrdg · GO04RS1 · 2001-01-01 00:00:00 — Den ökade ledamotsomsättningen val hänger främst samman med två omständigheter, den ökade rörligheten i partisystemet och en ökad avgångsfrekvens bland ledamöterna. När det gäller rörligheten finns det, som vi var inne på, knappast anledning att räkna med annat än att den består. Hur avgångsfrekvensen utvecklar sig är svårare att säga med säkerhet. Det finns kanske anledning att misstänka att det karriärmönster som dominerat inte håller i sig. En livslång bana som riksdagsledamot kommer av allt att döma att bli allt ovanligare. En ny omständighet är personvalet som, om det får ett starkt genomslag, kan öka ledamotsomsättningen. Vi bedömer att den sannolikaste utvecklingen är att ledamotsomsättningen fortsätter att vara hög. Detta betyder att man liksom har att räkna med att många ledamöter saknar tidigare erfarenheter av riksdagsarbete och att kraven på förnyelse av arbetsformerna också håller i sig. Tendensen till internationalisering av riksdagsarbetet är tydlig såväl i fråga om utbyggnaden av de institutionella kontakterna som beträffande innehållet i riksdagsarbetet. Vi är något överraskade över att undersökningar visar att ledamöternas kontakter inte utvecklats lika påtagligt. Nedgången kan förvisso vara ett tillfälligt fenomen. Enligt vår uppfattning är det uppenbart att har blivit tillgängligare för medborgarna . För den som vill följa riksdagsarbetet på egen hand utan medierna som mellanhand har möjligheterna kraftigt förbättrats. Genom datoriseringen av riksdagstrycket och dettas utläggning på Internet kan man snabbt och oberoende av tidpunkt skaffa sig aktuell information om riksdagsarbetet. De ökade TV-sändningarna direkt från ger också vidgade möjligheter att följa arbetet. De direkta kontakterna mellan medborgare och riksdagsledamöter har fått en ny och viktig kanal i e-posten. De vidgade informations- och kontaktmöjligheterna har också betydelse för framväxten av nya mönster för relationen mellan och de organiserade intressena. Vi är övertygade om att IT-utvecklingen kommer att fortsätta, i ett stegrat tempo. Trots de ökade informations- och kontaktmöjligheterna har dock förtroendet för minskat. Det sjunkande förtroendet för är dock inget isolerat fenomen vare sig i jämförelse med hur förtroendet utvecklats för andra politiska institutioner i eller i jämförelse med utvecklingen i andra länder. Vi har kunnat konstatera att forskningen inte kunnat ge någon fullständig förklaring till det minskande förtroendet. En rimlig utgångspunkt för oss är dock att förtroendet borde kunna påverkas i positiv riktning om fullgör sina uppgifter på ett ännu bättre sätt än . De förslag vi lägger fram i detta betänkande har ambitionen att förbättra förutsättningarna för att fullgöra sina uppgifter. Efter det att vi i kapitlen 4-7 har presenterat våra bedömningar och förslag skall vi i kapitel 8 återkomma till hur vi anser att förslagen påverkar fullgörandet av uppgifter. 4 Utvärdering av budgetprocessen Till kommitténs uppgifter hör att utvärdera den reformerade budgetprocessen i och att överväga förändringar om utvärderingen påvisar brister. Har intentionerna med reformen uppfyllts? Vilka konsekvenser i övrigt har omläggningen medfört som påverkar ställning? I direktiven nämns vissa aspekter av budgetberedningen som särskilt skall beaktas. Det gäller bland annat beredningen av utgiftstak och preliminära ramar samt komplikationer med budgetberedningen under valår. En annan fråga som skall utredas är finansutskottets ställning och utskottens arbete med budgetfrågor. Kommittén skall också utvärdera de intentioner som hade att skapa en jämnare årsrytm och att främja långsiktig planering. Inriktningen på kommitténs arbete bör vara att stärka ställning. En särskild uppgift är att utreda relationen mellan budgetlagen och riksdagsordningen. När beredde regeringens förslag om budgetlagen (bet. 1996/97:KU3) efterfrågade utskottet en utredning som skulle överväga om vissa av budgetlagens bestämmelser egentligen borde finnas i riksdagsordningen. Utvärderingen omfattar huvudsakligen perioden /97-1999/2000. Det innebär att erfarenheter från 4 budgetregleringar har kunnat analyseras och värderas. Perioden innefattar ett riksdagsval (1998), men inget regeringsskifte. De förändringar av statsbudgeten som gjordes , och som innebar att statsbudgeten också delades in i politikområden, har inte kunnat omfattas av utvärderingen. referensgrupp för utvärdering av budgetprocess överlämnade sin rapport till kommittén . Rapporten återfinns som bilaga 4 till detta betänkande. 4.2 Övergripande utvärdering av budgetprocessen Kommitténs bedömning: Intentionerna bakom reformen av budgetberedning har i huvudsak uppfyllts. Den reformerade budgetprocessen är i viktiga avseenden bättre än den tidigare. Rambeslutsmodellen har lett till förbättrad koordinering i budgetarbete. Införandet av utgiftstak och en lagenlig skyldighet för regeringen att följa såväl utgiftstak som ramar för utgiftsområdena har gett förbättrad möjlighet att kontrollera statsutgifternas utveckling. Budgetlagen har bidragit till en uppstramning av budgetprocessen och bättre översikt över centrala bestämmelser för statsbudgeten. Rambeslutsmodellen har förstärkt en minoritetsregerings möjlighet att få igenom sitt budgetförslag. Den försvårar för olika majoriteter att öka anslag utan samtidig finansiering under riksdagsbehandlingen. Bruttoredovisning, en fullständigare budgetproposition, slopandet av förslagsanslag och ökade krav på uppföljning har stärkt ställning. Dessa förändringar ledde till ökat informationsvärde av statsbudgeten och ökad skyldighet för regeringen att återkomma till vid befarade eller konstaterade avvikelser från beslut. Övergången till kalenderårsbudget och beredning av budgeten i har medfört en koncentration i tiden av den årliga behandlingen av budgetpropositionen. ambition att arbete med anledning av den ekonomiska vårpropositionen skulle vara övergripande och långsiktigt har emellertid inte uppfyllts. Arbetet i med vårpropositionen har tenderat att bli detaljinriktat och effekten av den nya budgetprocessen har därför i praktiken blivit att budgetarbete bedrivits . Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetpolitiska restriktioner är viktiga planerings- och styrningsinstrument i budgetprocessen. Erfarenheterna visar att klarade av att hantera budgeten under ett valår. Problem kan emellertid uppstå under valår med regeringsskiften om regeringsförhandlingarna drar ut . I så fall får alternativa beredningssätt tillämpas, beroende på den aktuella situationen. Arbetsfördelningen över året i är fortfarande ojämn. Det behövs förändrade rutiner för planeringen av riksdagsarbetet , främst genom att propositioner avlämnas i jämnare takt. 4.2.1 Förbättrad koordinering av budgetarbetet kritiserade den gamla budgetprocessen för att vara splittrad och detaljinriktad. Inget utskott hade ett övergripande ansvar. Utskotten beredde anslagsförslagen isolerat från helheten i budgeten. menade att den splittrade budgetbehandlingen teoretiskt sett kunde leda till att de många enskilda besluten summerade till en helhet som ingen önskade eller ville ta ansvar för. Den reformerade budgetprocessen är en uppifrån-och-ner-process. Avsikten är att skall inleda arbetet med övergripande ekonomisk-politiska frågor genom beslut om utgiftstak, saldomål, m.m., därefter koncentrera uppmärksamheten på statsbudgetens inkomster och ramarna för utgiftsområdena och sedan diskutera anslagen som då måste rymmas inom de ramar som beslutat. Vi anser att det är viktigt att en regering kan få helheten i sitt budgetförslag prövad av . Genom rambeslutsmodellen har den reformerade budgetprocessen skapat större fokus på statens samlade utgifter och deras huvudsakliga fördelning på olika områden. Den har också skapat bättre förutsättningar för en samtidig behandling i av utgifter och inkomster. Budgetens inkomstsida behandlas integrerat med utgiftssidan. Vi anser också att den reformerade budgetprocessen har skapat ett bättre ansvarsförhållande i för budgetberedningen. Rambeslutsmodellen har tillsammans med införandet av utgiftstak givit finansutskottet ett ansvar för övergripande budgetfrågor. har ansvaret för beredningen av anslagen fördelats på 15 av utskott enligt fackutskottsprincipen. Det är viktigt med en tydlig koppling i riksdagsbehandlingen mellan anslagen i budgeten å den ena sidan och lagstiftning, myndigheters verksamhet, m.m. å den andra. När diskuterade rambeslutsmodellen föreställde den sig att ramarna för utgiftsområdena skulle fungera som en slags byggnadsställningar som revs efter det att behandlat statsbudgeten. Ramarna hade således ingen funktion att fylla under budgetåret. Genom budgetlagen tillkom en bestämmelse om att regeringen är skyldig att vidta åtgärder om en använd ram riskerar att överskridas under löpande budgetår. Det gav ramarna en permanent status. I avsnitt 4.7.4 redogör vi för vilka konsekvenser detta har fått för beredningen av tilläggsbudgetarna i . Vi anser att förfarandet med tilläggsbudget bör anpassas till tankarna bakom rambeslutsmodellen och ges en sådan reglering. Även i ett annat avseende har budgetberedning blivit mindre splittrad . Regeringen är skyldig att lämna ett fullständigt budgetförslag. Regeringen har inte behövt återkomma till med kompletterande förslag eller revideringar. (Vissa propositioner om skattelagar har lagts parallellt.) Detta är en stor fördel för , eftersom den kan få en helhetsbild av både regeringens och oppositionens alternativa budgetförslag. Vi är övertygade om att den minskade splittringen skapar förutsättningar för en rationellare prioriteringsdiskussion i . Tillsammans med budgetlagens bestämmelser om att regeringen är skyldig att vidta åtgärder om utgiftstak eller ramar riskerar att brytas har rambeslutsmodellen också bidragit till en ökad kontroll över statens inkomster, utgifter och upplåningsbehov. 4.2.2 Mindre långdragen budgetreglering, men dubbelarbete vår och höst kritiserade den gamla budgetprocessen för att den var långdragen. Budgetarbetet inleddes i nästan innan budgeten skulle träda i kraft. Under stora delar av våren arbetade utskotten med att skriva betänkanden om förslag i budgetpropositionen och från allmänna motionstiden. Ofta startade detta arbete på nytt när kompletteringspropositionen lämnades . Kompletteringspropositionen blev också alltmer omfattande. Under höstarna återkom regeringen regelmässigt med ytterligare ekonomisk-politiska paket, vilket gjorde att ekonomisk-politiska frågor och budgetfrågor vanligtvis behandlades minst . Detta arbete tenderade att tränga ut andra uppgifter som utskotten har. menade att det var viktigt att det bereddes tid för utskotten att arbeta mer med uppföljning och utvärdering. föreslog därför att budgetåret skulle ändras till kalenderår och budgetarbetet i flyttas för att därigenom uppnå en i tiden mer koncentrerad budgetbehandling och undvika behovet av kompletteringar. Vi anser att erfarenheterna av övergången till kalenderår och att flytta budgetarbetet i huvudsak har varit goda. Budgetpropositionen lämnas nu drygt budgetårets början. Det innebär att behovet av revideringar under riksdagsbehandlingen har minskat. Vi konstaterar dock att den nya ordningen har lett till ett dubbelarbete vår och höst. Främst sammanhänger detta med att regeringen begär godkännande av såväl utgiftstak som preliminär nivå på ramarna för de 27 utgiftsområdena. Riksdagsarbetet har på så sätt kommit att upptas av budgetfrågor på anslagsnivå både under vår och höst, vilket inte var intention. I vissa fall behandlas samma fråga inte bara två gånger, utan det kan t.o.m. hända att den behandlas under ett . Skälet till detta är att frågor som behandlas med anledning av vårproposition och budgetproposition också kan dyka upp i utskottens motionsbetänkanden . Där behandlas motioner från allmänna motionstiden. Frågan kan också aktualiseras i propositioner från regeringen som behandlas . Nackdelen med dubbelarbetet är att andra angelägna uppgifter riskerar att trängas ut från utskottens och kammarens agendor. Vi anser att det går att ändra förhållandet och återkommer med förslag om detta i avsnitt 4.3. 4.2.3 Budgetarbetet möjligt att klara ett valår När föreslog att budgetprocessen skulle flyttas övervägde den också att flytta valdagen. Två alternativ diskuterades, antingen val eller före nuvarande datum . övervägde främst det sistnämnda (förs. 1993/94:TK1 s. 75), men stannade för att inte föreslå någon ändring. Eftersom tiden under ett valår kunde bli knapp övervägde två olika lösningar. Antingen fastställs en provisorisk statsbudget varefter den definitiva budgetregleringen genomförs en bit in på det nya budgetåret. Eller använder man sig av en förenklad behandlingsordning som medför att budgetarbetet kan avslutas (förs. 1993/94: TK2 s. 31). Den nya budgetprocessen har endast prövats en gång under ett valår () och erfarenheten därifrån är att det efter de då givna förutsättningarna med en förenklad behandlingsordning fungerade någorlunda väl. hade till sitt förfogande, men vår bedömning av arbetet, som bl.a. grundas på en enkät till ledamöterna samt intervjuer med partikan-slierna och ett antal utskottsordförande, är att det kunde genomföras utan större problem. En svårighet som vi har kunnat notera hade sitt upphov i den ändrade parlamentariska situationen efter valet. Förhandlingar upptogs då mellan företrädare för regeringen, och . Särskilt företrädare för de båda oppositionspartierna har vittnat om att det var mycket knappt om tid för att genomföra förhandlingarna och att de kom i en position där det var svårt att utöva ett inflytande över budgeten. Det berodde bl.a. på att förberedelserna i var så långt komna. Övriga oppositionspartier menade att de klarade av att arbeta fram sina alternativa budgetförslag under valåret tack vare att de dels hade förberett förslag , dels hade presenterat sin politik under valrörelsen. De svårigheter som uppstod hade mer att göra med att riksdagsgruppens storlek och sammansättning ändrats som en konsekvens av valet. Det ledde till vissa organisatoriska svårigheter. Det finns en befogad farhåga för att det kommer att bli besvärligare att hinna med budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Man kan därför fråga sig om det finns anledning att ändra antingen på budgetprocessen eller på valdagen. Vi anser att valdagens förläggning bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrativärden. Budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kan vägas in i det sammanhanget, men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömning av valdeltagande. har givit regeringen i uppdrag att utreda vårval och regeringen har genom tilläggsdirektiv givit författningsutredning i uppdrag att överväga frågan om valdagens förläggning (dir. 2000:21). Då återstår frågan om man bör ändra i budgetprocessen. Enligt vår mening är erfarenheterna av den nya processen så goda att man inte bör göra några större ändringar, t.ex. återgå till budgetbehandling . Inte heller bör rambeslutsmodellen frångås. För hanteringen under ett valår pekade på två möjliga lösningar. Vi anser att de båda är acceptabla efter ett regeringsskifte, även om alternativet med en preliminär budget är svårt att tillämpa. Ambitionen bör vara att skall fastställa en statsbudget före budgetårets ingång. I likhet med anser vi därför att beredningsformen bör kunna anpassas till den aktuella situationen under ett valår. Slutligen finns det också anledning att kommentera en annan typ av kritik som vi har fångat upp, bl.a. i de intervjuer som referensgruppen genomfört, mot den nya budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Kritiken går ut på att det är svårt för en tillträdande regering att hinna forma sitt budget-alternativ. Eftersom den avgående regeringen i praktiken redan har gjort nödvändiga förberedelser för att kunna lägga fram en budget, hänvisas i stort sett den nya regeringen till att lägga fram den gamla regeringens budgetförslag. Kritikerna menar att detta är ett odemokratiskt inslag. En ny majoritets vilja måste kunna få utslag i den tillträdande regeringens första budget. Att det är svårt för en tillträdande regering att lägga fram ett budgetalternativ där alla dess förslag får genomslag är uppenbart. Vi kan emellertid av flera skäl inte dela uppfattningen att detta förhållande skulle vara odemokratiskt eller ens anses olämpligt. En väl förberedd ny majoritet hinner lägga in flera av sina prioriterade frågor i budgetpropositionen. Ändringar kan också göras i , t.ex. under utskottsberedningen, även om utskottsinitiativ endast bör tillgripas i begränsad omfattning. Om den nya majoriteten inte hinner att få med allt, kan den återkomma med förslag , t.ex. på tilläggsbudget. Det betyder i praktiken att en ny regering kan få snabbare genomslag för sin politik än i den gamla ordningen som innebar att en ny regering tillträdde och lade fram sin budget , vilken trädde i kraft , dvs. Andra förslag från en ny regering kan kräva mer tid. Att förändra lagstiftning, myndighetsorganisation, etc. kräver ofta för utredning, remissförfarande, regeringsberedning, m.m. Dessutom bör fatta beslut före ikraftträdandet. Detta förhållande har inte förändrats med den nya budgetprocessen. 4.2.4 Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetrestrik-tioner är viktiga styrnings- och planeringsinstrument Utgiftstaken för staten och för offentlig sektor initierades efter det att hade avslutat sitt arbete, men har införts parallellt med genomförandet av utredningens förslag. Därtill kommer att regeringen också har begärt godkännande av saldomål, arbetslöshetsmål och sysselsättningsmål vilka varit viktiga inslag i regeringens ekonomiska politik. Vi är eniga om att det är viktigt med fasthet i budgetarbetet, och ett instrument för att uppnå detta är att använda ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetrestriktioner både under beslutsfas och genomförandefas i den statliga budgetprocessen. De är viktiga som både styrnings- och planeringsinstrument. För budgetrestriktionerna gäller också att de måste fungera som övre gränser för utgifterna under löpande budgetår. Mål som bara formuleras i allmänna termer och utan någon institutionell bindning riskerar att bli verkningslösa. Däremot är vi inte helt eniga om vilka utgifter som bör rymmas under utgiftstaket för staten och hur regeringen har hanterat utgiftstaket. Vi har under vårt arbete med den reformerade budgetprocessen inte för egen del vidtagit några undersökningar av hanteringen av utgiftstaket. Vi har däremot följt det arbete som bedrivits av Utredningen om utvärdering av budgetprocessen (SOU 2000:61). Utredningen, som gjordes av regeringens utredningsman (i fortsättningen benämns utredningen utredning), behandlade konsekvenserna av en otillräcklig budgeteringsmarginal och diskuterade också vilka utgifter som bör inrymmas under taket. Den föreslog bl.a. att ett särskilt utgiftsmål skulle införas och att budgeteringsmarginalen delas upp i två olika komponenter i syfte att undvika alltför snäva budgeteringsmarginaler när budgeten skall genomföras. Det bör också noteras att det parallellt med vårt arbete bedrivits ett utvecklingsarbete i under namnet som bl.a. handlar om utgiftstaket. I promemorian Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63) föreslås vissa ändringar av utgiftstaket som en följd av övergången till de ändrade redovisningsprinciper (kostnadsbudgetering och kostnadsredovisning) som föreslås. förslag bereds nu av regeringen. Därtill kommer förslagen från . Regeringen kan förväntas presentera förslag till under innevarande mandatperiod. kritiserade att arbetsrytm över ett var ojämn. Den stora ärendevolymen fick till konsekvens att mer övergripande och långsiktigt reformarbete samt den viktiga efterhandskontrollen riskerade att få stå tillbaka för kortsiktiga och detaljinriktade frågor. Den reformerade budgetprocessen har lett till en förändring av arbetsuppgifternas fördelning över året, t.ex. med budgetpropositionen . Vi har emellertid tvingats konstatera att budgetreformen inte har inneburit en jämnare arbetsfördelning över året. Vi menar att det skulle gå att förbättra situationen genom en utveckling av verksamhetsplaneringen, särskilt i utskotten. Därtill är det viktigt att regeringen fortsätter arbetet med att få till stånd en större spridning av propositionsavlämnandet. Det är alltjämt en stor anhopning av propositioner . Det vore önskvärt att fler propositioner avlämnades november t.o.m. februari. Våra förslag i denna del presenteras i avsnitt 4.6. 4.2.6 ställning i den statliga budgetprocessen Av direktiven till framgår att uppdraget syftar till att stärka ställning i den statliga budgetprocessen. Rambeslutsmodellen innebär att en minoritetsregerings möjlighet att få igenom budgetpropositionen i har ökat. Detta var en avsedd effekt av reformen. Vi anser att det är bra att budgetprocessen försvårar att hoppande majoriteter för ökade anslag utan finansiering bildas. Rambeslutsprocessen stärker i så måtto regeringsmakten, men det viktigaste ur synvinkel är att budgetreformen ökar möjligheterna för att göra en samordnad beredning av regeringens budgetförslag. Eftersom rambeslutsmodellen ännu inte prövats med svåra ekonomiska påfrestningar eller parlamentarisk osäkerhet, är det för tidigt att med säkerhet uttala sig om hur den nya budgetprocessen skulle klara sådana påfrestningar. Vi bedömer emellertid att den nya budgetprocessen har bättre förutsättningar att fungera under sådana omständigheter än vad den gamla hade. Vi har under vårt arbete fångat upp ett missnöje bland ledamöter med svårigheten för utskotten att göra ändringar i anslagen i förhållande till regeringens förslag. Det är enkelt att konstatera att gör färre ändringar i regeringens budgetförslag i den nya budgetprocessen än i den gamla. Höstarna 1999 och 2000 gjordes inga beloppsmässiga ändringar alls. Detta har tolkats som att inflytande har minskat. Vår bedömning är dock att huvudförklaringen till detta ligger i det förhållandet att regeringen valt att presentera förslag till som i förväg är förhandlade med ett eller två av oppositionspartierna. Utskotten har endast i begränsad omfattning utnyttjat den frihet de har att i budgetprocessens andra steg ändra anslagsbelopp inom de av kammaren fastställda utgiftsramarna. Detta är naturligt med hänsyn till att regeringen, som inte haft egen majoritet i kammaren, har försäkrat sig på förhand om stöd för sitt budgetförslag från vissa andra partier. Därmed har regeringen försäkrat sig om en majoritet i för sitt förslag vilket naturligen innebär att utrymmet för förändringar i praktiken är begränsat. Endast sex av utskotten har föreslagit ändringar. Företrädarna för regeringspartiet och de samverkande partierna har medverkat till de ändringar som har gjorts. Att antalet beslutade ändringar inte är större än det faktiskt är, beror på att alternativen inte kunnat samla majoritet i utskotten. Det faktum att det förekommer vissa gemensamma reservationer, där oppositionspartier har gått ifrån sina egna budgetförslag till förmån för gemensamma sådana, visar att de, när de alla är tillräckligt angelägna om en viss sak, har möjlighet att driva den till omröstning. Det faktum att det förs förhandlingar mellan regeringen och delar av oppositionen innan vårpropositionen och budgetpropositionen presenteras i har också bidragit till att uppmärksamheten på budgetberedning minskat. I kombination med att det inom finns en uppfattning om att innehållet inte kan påverkas vid riksdagsbehandlingen kan detta leda till att den budgetpolitiska debatten, där spelar en så betydelsefull roll, riskerar att tystna. Det avgörande skedet i budgetprocessen ligger de facto utanför , eftersom frågorna avgörs i förhandlingarna. Detta kan medföra att värden som är förknippade med öppenhet och debatt riskeras.