frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — Den svaga BNP-utvecklingen (BNP föll , med totalt ) "de begränsningar av utbudet som flygbolagen ägnar sig åt". För den som söker en förklaring till felen i den långsiktiga prognosen fram /2000 är denna analys emellertid inte tillfredsställande. Inrikesresandet var lägre än trots återhämtningen efter de första årens BNP-fall. De "begränsningar av utbudet" som LFV talar om kan möjligen ha bidragit till en prisuppgång (exkl. moms) , men denna föregicks av en lika stor nedgång (1996, s. 46), så om prisnivån hade antagits vara bör detta inte ha lett till en avvikelse från prognosen. Däremot visar prisstatistiken något som LFV inte nämner, nämligen att priset inklusive moms ökade till följd av skattereformen år 1990-91. Här finns således en effekt som kan ha minskat privatresandet. Denna effekt ha träffat affärsresandet i mindre omfattning men å andra sidan även i viss mån ha missgynnat utrikesresandet En förståelse av vad som ligger bakom prognosfelet torde just särskilt kräva svar på frågan varför prognosen slog fel för inrikesresandet men inte utrikesresandet. Även svenskars resande utomlands missgynnades av såväl BNP-utvecklingen och momsförändringar. Den kraftiga deprecieringen av valutan kan knappast ensam förklara skillnaden. Den gynnade visserligen utlänningars resande till men missgynnade å andra sidan i motsvarande mån svenskar resande till utlandet. Min avsikt med denna diskussion är inte att förklara flygresandets utveckling utan bara att underbygga mitt påstående att den utvärdering som gjorts är otillräcklig. Vad jag således kan konstatera är att kalkylen för baserades på en prognos för flygresandet som har visat sig så här långt, och för inrikesflygets del, vara helt felaktig utan att detta lett till någon tillfredsställande analys av orsakerna. Prognoser är prognoser, men det är naturligtvis utomordentligt viktigt att ett så väsentligt prognosfel som detta analyseras omsorgsfullt eftersom det väcker en fråga om LFVs prognosmetodik är undermålig eller om verket i detta fall bara inte råkade ha turen med sig. Som tidigare nämnts förutsattes i den samhällsekonomiska bedömningen att en tågpendel skulle ersätta flygbussar. TPR gör i en känslighetsanalys en bedömning av hur resandet påverkas av en höjning av biljettpriset, från flygbussbiljettens nivå till . Även denna analys görs dock under antagande att flygbussarna avvecklats, vilket naturligtvis innebär att priselasticiteten blir mycket lägre än om det funnits ett nära substitut. Detta framstår åtminstone i efterhand som märkligt eftersom flygbusstrafiken var en redan existerande verksamhet med känd kostnad. I en känslighetsanalys där avgifterna för tågresor varieras finns det ingen uppenbar anledning att även variera flygbusspriset. En sådan variation skulle därmed leda till att det uppstår en prisskillnad mellan dessa färdslag. Medan det måhända kunde te sig rimligt att förutsätta att flygbussarna skulle bli utkonkurrerade om tågbiljettpriserna var lika låga som för buss, finns det inte längre anledning att göra detta antagande om tåg är dyrare än buss. Betydelsen av detta, som inte motiveras någonstans, kan vara mycket stort. Enligt pressmeddelande från det företag som tagit över flygbusstrafiken från SL har passagerarevolymerna varit stabila trots tillkomsten av Express. I ett projektarbete vid KTH (Jerling m fl 1997) gjordes en marknadsundersökning bland flygbuss- och taxiresenärer. Till skillnad från i TPRs studie förutsätts flygbusstrafiken vara kvar. Enligt resultaten av denna studie skulle så gott som alla flygbussresenärer välja flygpendeln om biljettpriset var detsamma som för flygbussen. Om däremot prisskillnaden var (motsvarande dagens situation) skulle av flygbussresenärerna välja att istället åka tåg. Även för taxiresenärerna konstateras korspriskänsligheten vara hög. Min slutsats är därför att detta var ett kritiskt antagande som på ett väsentligt sätt har kommit att ändra samhällsekonomiska (och företagsekonomiska) lönsamhet i förhållande vad som förutsattes i BV1. Till denna slutsats kan fogas två ytterligare kommentarer. För det första var detta en förändring som inte bör ha framstått som så överraskande. Inte ens om flygpendeltrafiken hade bedrivits i statlig regi, alltså av SJ, var biljettpriset en parameter som kunde fastställas på förhand av . Att flygbusstrafiken skulle kunna bli kvar även efter en banutbyggnad var därför ett alternativ som låg i korten och därför borde ha studerats åtminstone i en känslighetsanalys. För det andra framgår det tydligt av BV1 att dess analys baseras på denna förutsättning. När det i planeringsprocessen framstår som troligt att det kommer att ske en marknadsdelning mellan tåg och buss, där tåget inriktas mot ett högprissegment, kan man inte längre med stöd av BV1 hävda projektets samhällsekonomiska lönsamhet. Det hade krävts en ny beräkning för att undersöka om projektet var lönsamt med denna förutsättning. En sådan ny beräkning hade kunnat göras med en mycket begränsad tids- och resursinsats. Externa effekter och finansieringskostnader Den samhällsekonomiska bedömningen av miljöeffekterna i BV1 gjordes med utgångspunkt från ett begränsat underlag när det gällde analys av miljöeffekter. Ingen närmare redovisning görs av olika typer av miljöeffekter, istället grundas beräkningen på en schablonbedömning av storleken av de externa effekter som inte internaliserats i bensinskatterna. Bedömningen är gjord för landsväg men för att ta hänsyn till att miljöeffekterna här drabbar ett tätbefolkat område analyseras projektets känslighet för en fördubbling av denna kostnad. De miljökostnader som har beaktats torde huvudsakligen avse luftutsläpp. En högre värdering än normalt kan här motiveras av två skäl. Dels är det tänkbart att utsläppen från biltrafiken är högre än genomsnittligt p.g.a. omfattande trängsel som leder till nedsatt hastighet, köbildning, och frekventa stopp/hastighetsförändringar. Dels kan de skadliga effekterna av utsläppen, särskilt hälsoeffekterna av t ex partikelutsläpp, förväntas vara särskilt höga eftersom en stor befolkning exponeras. De bedömningar av miljöskadekostnad som görs av trafikverken tar hänsyn till åtminstone den senare effekten, så på denna punkt har metodiken förbättrats. En annan aspekt som inte närmare diskuteras i BV1 är olika slag av intrångseffekter. Utredningsalternativet innebär att en helt ny järnväg dras på sträckan . Detta förändrar landskapsbilden och etablerar barriärer för t ex det rörliga friluftslivet och för gång- och cykeltrafik. Sådana effekter är ofta mycket specifika för det enskilda projektet och deras betydelse måste därför analyseras speciellt. Det hade därför varit önskvärt att det åtminstone kortfattats givits en översikt över vilka specifika intrångsproblem som kunde förväntas uppstå. Nuvärdesberäkningar görs med den samhällsekonomiska kalkylräntan (vilket var då gällande räntenivå, numera används ). Den företagsekonomiska analysen utförs med en högre ränta, . Skälet för att en särskild företagsekonomisk analys utförs är att man vill klarlägga effekterna för SJ. Någon närmare motivering av denna senare nivå görs inte. Som vi strax skall se kom rapporten från att tillämpa helt andra räntesatser, men då med den explicita förutsättningen att anläggning och drift kommer att utföras av privata företag. På sedvanligt sätt tas hänsyn till den samhällsekonomiska finansieringskostnad som uppstår vid skattefinansiering. BV1 får som helhet sägas vara gjord på ett korrekt sätt med den metodik som då brukade tillämpas. En väsentlig begränsning är emellertid att kalkylen snävt fokuserar alternativ inom ansvarsområde, dvs järnväg, trots att det i detta fall var av stor vikt att även alternativ inom och utvecklingen av vägtrafiken studerades. Kalkylens huvudresultat, att projektet var samhällsekonomiskt lönsamt, förefaller trots detta ha varit giltigt som underlag för ett beslut om att gå vidare med en närmare planering av hur projektet skulle kunna genomföras. I den utformning projektet förelåg på ritbordet tycktes det finnas en nytta som översteg kostnaden. Även om det skulle ha funnits åtgärder på vägområdet som skulle ha varit bättre var detta en klar indikation på att kunde vara intressant från samhällsekonomisk utgångspunkt. Det projekt som analyserades i BV1 var emellertid på väsentliga punkter ett annat än det som senare kom att genomföras. SB: Analys av projektgenomförande som "private public partnership"-projekt lämnar () en rapport till som studerar "financial feasibility" för arlandabaneprojektet. Syftet var att utröna om och hur projektet skulle kunna utformas som ett offentligt-privat partnerskap. Frågan var mer specifikt hur stora offentliga fortlöpande subventioner som skulle krävas för att projektet, eller en del av detta, skulle kunna genomföras som ett privat företag med de avkastningskrav som dessa kunde förväntas ställa. Det framgår inte klart om SB försöker utföra en samhällsekonomisk analys av projektet. SB beräknar behovet av statlig subvention till projektet givet de privata investerarnas avkastningskrav. Detta subventionsbehov skall förmodligen jämföras med en annan post som kallas "Government Revenues from the Project". Uppställningen av kalkylresultatet i en tabell utan närmare kommentarer leder tanken till att en sådan jämförelse mellan dessa två poster skulle ha någon betydelse, t ex utvisa om projektet är samhällsekonomiskt lönsamt. Sammanställningen väcker emellertid fler frågor än vad den ger svar. Den viktigaste är vad som egentligen menas med "Government Revenues". Ett alternativ är att med detta avses trafikantnytta (t ex resenärernas restidsvinster). För denna tolkning talar att jämförelsen i så fall har viss relevans, mot att ordvalet skulle vara felaktigt eftersom trafikantnyttan till stor del är konsumentöverskott som inte ger upphov till intäkter, dvs det borde ha hetat t ex "Social Benefits". Med denna tolkning finns i SB en samhällsekonomisk lönsamhetsanalys om än en i hög grad ofullständig sådan (enligt vad som närmare förklaras nedan). En alternativ tolkning är att ordvalet är riktigt, dvs med "Government Revenues" avses skatteinkomster. Detta blir emellertid i så fall ännu underligare. Då saknar nämligen jämförelsen samhällsekonomisk relevans. Den är heller knappast intressant som statsfinansiell kalkyl (nettoskatteintäkten är en annan än bruttoskatteintäkten eftersom man måste beakta resenärernas alternativanvändning av sina pengar, vilket knappast är gjort här). SB innebär emellertid å andra sidan en komplettering av BV1 genom att fler projektvarianter analyseras. På grundval av kostnadsdata från , VBB/VIAK och SJ beräknas kostnaden för olika alternativa utformningar av banprojektet. Vidare fördjupas den företagsekonomiska analys som påbörjats i BV1, här med utgångspunkt från en mer omsorgsfull, men som framgår nedan inte invändningsfri, egen analys av vad som är ett rimligt avkastningskrav på en investering av detta slag. Val av åtgärds- och jämförelsealternativ Till skillnad från BV1 presenterar SB ett flertal alternativ, se Tabell 3. De flesta av dessa (alternativ 4-8) avförs dock, av olika angivna skäl, från närmare granskning. Den, mot bakgrund av vad som sedan hände, viktigaste fördjupning av analysen som sker är att man här tänker sig att projektet kan delas upp i två steg. Detta öppnar för den uppdelning av ansvar för olika spårdelar och stationer mellan det privata företaget och som sena re kom till stånd. Beräkningarna förutsätter som i BV1 att det finns en särskild station "Nord". Existensen av denna påverkar både restiderna (negativt) och resandeströmmarna (positivt). Ett ytterligare viktigt bidrag som SB lämnar är en beräkning av hur kostnaden påverkas av om stationerna vid läggs under istället för ovan jord. Beräkningarna pekar här på att projektkostnaden ökar med nära en miljard utan någon större nyttoeffekt (med reservation för den ovan beskrivna oklarheten i hur SB mäter detta). Inte heller SB söker dock lösningar utanför järnvägsområdet, så alternativ som baseras på förbättringar för flygbusstrafiken studeras inte. Alternativ beaktade i . Nr Egenskaper 1 Stockholm-Arlanda-Odensala som integrerat projekt med en station vid 2a Dito två steg, flera stationer vid under jord 2b Dito, stationer över jord 3 Stockholm-Märsta-Arlanda 4 Pendeltåg till , matartrafik till och från (tåg eller buss) 5 "Light rail" 6 "Sky cab monorail" 7 plus ett spår till 8 Extra station i Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor SB baserar sina efterfrågebedömningar på samma studie som BV1, dvs TPR/Transeks studie. Priselasticiteter "härleds" ur denna studie. Speciellt innebär detta att efterfrågebedömningarna inte heller här beaktar möjligheten av en bibehållen flygbusstrafik. Tvärtom framhålls att ett upphörande av SLs flygbusstrafik är en nödvändig förutsättning för att få privata investerare intresserade att delta i projektet: "They will not be willing to risk capital if there is the additional risk of competition from a lower-cost competitive bus service to the area. Discontinuation of the Flygbus will also ensure that the environmental benefits associated with (rather than Flygbus service) are achievable." (SB, s. 74) Efterfrågebedömningarna och priselasticiteterna ligger till grund för SBs beräkningar av trafikintäkterna och därmed av subventionsbehovet. Som jag har nämnt är det oklart om och hur trafikantnyttan ingår i analysen. Den centrala frågan i SB är hur villkoren för ett privat deltagande i projekten skall utformas, dvs i vilken mån och under vilka förutsättningar projektet eller en del av det kan förväntas ge en avkastning som motsvarar en privat investerares lönsamhetskrav. SBs analys av avkastningskrav utförs med en s.k. CAPM-analys. Utgångspunkten är att avkastningskravet beror av den riskfria räntan plus en riskterm. Risktermen är beroende dels av storleken av risken i denna typ av projekt, dels av belåningsgraden. Eftersom större delen av risken bärs av det egna kapitalet ökar risken per satsad krona eget kapital med belåningsandelen (enligt den s k hävstångseffekten). Analysen baseras på att den riskfria räntan i är . Nuvärdesberäkningarna utförs därför med denna ränta, trots att trafikverkens infrastrukturinvesteringar enligt då gällande praxis skulle utvärderas med kalkylräntan . Förmodligen har man inte uppmärksammat att en real kalkyl (som detta verkar vara) bör göras med en real (dvs lägre än nominell) ränta. Med tanke på att den reala riskfria räntan byggdes var innebär detta en väsentlig överskattning av nivån för ett rimligt avkastningskrav (och därmed av subventionsbehovet). Riskens storlek bedöms genom en CAPM-analys av historiska börsdata för järnvägsföretag i . Analysen indikerar att risken i denna sektor är nära korrelerad med marknadsrisken, dvs beta-värdet är nära ett. Det hade funnits skäl att närmare diskutera lämpligheten av denna metod för att bedöma risken i just detta projekt. Men med tanke på att efterfrågan på resande kan tänkas bero på den allmänna inkomstutvecklingen och på konjunkturutvecklingen i flertalet branscher förefaller det rimligt att just välja ett betavärde kring ett. Riskkostnadstillägget för marknadsrisken antas vara . Detta senare antagande bygger på amerikanska förutsättningar men torde vara adekvat även för . Avkastningskravet på eget kapital sätts sedan till . Med förutsättningar enligt ovan motsvarar detta en belåningsgrad på mellan . Jag har ovan kommenterat den oklarhet som finns kring posten "Government Revenues from the Project". En kostnadskomponent som definitivt saknas är den samhällsekonomiska finansieringskostnaden (särskilt den s k Skattefaktor 2, vilken 1992 uppskattades till , )). Detta innebär att som SB genom användande av en nominell räntenivå torde ha överskattat finansieringskostnaden för den privata delen av projektfinansieringen så underskattas väsentligt kostnaden för den offentliga finansieringen. Den offentliga finansieringen av projektet förutses ske främst genom "user fees", dvs som en subvention per resenär. Detta är en restpost och således kalkylresultatet. Om man väljer det välvilliga tolkningsalternativet beträffande innebörden av "Government Revenues" pekar på SBs egna resultat på att endast för sträckan är trafikantnyttan större än nuvärdet av den statliga subventionen. Om man med denna utgångspunkt korrigerar kalkylen genom att lägga till kostnaden för skattefinansiering visar det sig att alternativ 2b (stationer under jord) skulle vara olönsamt i denna mening och alternativ 2a (ovan jord) nätt och jämnt lönsamt. SBs analys kompletterar särskilt på kostnadssidan den analys som utfördes i BV1. Analysen i SB tyder vidare på att den räntesats () som använts i den företagsekonomiska kalkylen i BV1 var för låg för ett privat företag, givet den risk som skulle bäras. SB tycks emellertid, givet förutsättningarna för analysen i övrigt, ha överskattat det privata avkastningskravet och underskattat kostnaden för skattefinansiering. Uppenbart är att inte har förstått hur man utvärderar ett offentligt investeringsprojekt (dvs CBA-tekniken) utan använder en kalkylmetodik som liknar den som skulle ha använts om detta gällt ett renodlat privat investeringsprojekt, trots att detta aldrig var aktuellt i detta fall. SBs rapport ger inget riktigt underlag för att bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten av att genomföra projektet i en eller annan form. SBs analys närmade sig något det projekt som faktiskt kom att genomföras genom att introducera kalkylalternativ som delade upp projektet i två etapper. Kostnaden för stationer i under jord beräknas. skiljer sig emellertid kalkylalternativen avsevärt från det projekt som faktiskt kom att genomföras. Formen för den offentliga finansieringen är en passagerarsubvention. Nord är med. Tågtrafiken förutsätts slippa konkurrens med flygbussar. Biljettpriserna för flygpendeln förutsätts vara desamma som den som gällt för flygbussarna. SBs rapport redovisades för Delegationen för infrastrukturinvesteringar. Delegation beslöt vid sitt möte att föreslå regeringen att genomföra en samfinansierad utbyggnad av ett nytt spår från till som en första etapp av projektet. Närmare analys av storleken och formerna för statlig finansiering skulle göras efter genomförd upphandling. Regeringen beslöt att gå vidare med frågan i enlighet med detta förslag . BV: Analysen av "Norra böjen" Någon ytterligare samhällsekonomisk analys utfördes inte som underlag för de beslut som kom att fattas beträffande den södra delen av banan (med undantag för ställningstagande till stationen Nord, se nedan). Däremot utförde 1993 en samhällsekonomisk analys av olika alternativ för en nordlig järnvägsanslutning, som jag här kallar BV2. Val av åtgärds- och jämförelsealternativ BV2 studerar alltså olika alternativ för en järnvägsanslutning för resenärer från eller mot norr. Anmärkningsvärt nog analyseras däremot inte frågan om en sådan anslutning bör göras. Det finns således inget nollalternativ (eller "lågbudgetalternativ") som innebär att en större investering kan undvikas. Istället jämförs tre alternativ som alla kräver investeringar i både spår och station. Dessa är (1) "Norra böjen", dvs en järnväg med station vid , (2) omstigning vid samt (3) omstigning vid Nord (i Häggvik). De två senare alternativen innehåller båda en komplettering av befintlig dubbelspår söder om med ytterligare dubbelspår, således till fyra spår. Alternativ 2 innebär en större ombyggnad av stationen i medan alternativ 3 istället innebär en nybyggnad av en station i Häggvik. Med denna uppsättning alternativ blev utgången av kalkylen, som visade att det första alternativen var det mest fördelaktiga, kanske inte så överraskande. Alla tre alternativen ställde krav på investeringar i spår och stationer och var därför ganska likvärdiga kostnadsmässigt, men alternativ 1 innebar kortare restid för resenärerna från norr, vilket blev utslagsgivande. Dock fanns det ytterligare en viktig skillnad mellan alternativen, till fördel för alternativ 3, men denna tycks helt ha nonchalerats, något jag strax skall återkomma till. En konsekvens av att ett nollalternativ saknades var att kalkylen kunde förenklas på flera sätt. Av detta skäl redovisas i BV2 inte de olika alternativens trafikantnytta, utan bara differensen i nytta mellan alternativen. Tyvärr innebär detta att det inte i efterhand går att med detta material konstruera en egen bedömning av skillnaden mellan de tre alternativen och ett nollalternativ. Det är alltså inte möjligt att ur denna analys utläsa om en nordlig järnvägsanslutning var samhällsekonomisk lönsam. Något skäl till avsaknaden av ett nollalternativ redovisas inte. För resenärer från norr fanns tidigare tre alternativ för att komma till . För det första kunde man åka till och ta flygbuss därifrån. Ett andra alternativ var omstigning till flygbuss i . Ett tredje alternativ var omstigning i . För många resenärer torde eller ha varit de smidigaste alternativen. För nattågsresenärer från och övre är tidsåtgången för en extrasväng till inte nödvändigtvis en nackdel eftersom den kan innebära längre sovtid . Byte till flygbuss i är knappast ett särskilt mycket sämre alternativ än byte i . Ändå saknas alltså båda dessa två alternativ i analysen i BV2. Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor Inte heller i BV2 finns någon helt ny bedömning av efterfrågan utan analysen utgår från de tidigare gjorda prognoserna. Dock uppmärksammas den svaga utvecklingen av flygresandet. Man antar därför att den bedömda ökningen istället kommer att inträffa först . Skillnaderna mellan de tre alternativen beräknas sedan med hjälp av restidselasticiteter. Denna analys av effekter på efterfrågan begränsar sig till emellertid enbart effekterna på resandet norrut/norrifrån. Detta kan vid en ytlig läsning av rapporten förefalla naturligt, men framstår vid en jämförelse med båda de tidigare rapporterna som mycket anmärkningsvärt. Båda dessa framhåller nämligen betydelsen av en station Nord (av SB även kallad Syd) för att generera resandeströmmar söderifrån till , dvs för att fånga upp trafikanter från norra . BV2 nämner inte denna aspekt och tycks inte alls ha beaktat att efterfrågan på resande på den södra bansträckningen är beroende av en sådan station. Om denna effekt verkligen var så betydelsefull som de två tidigare rapporterna tyder på innebär detta att BV2 snedvrider analysen på två sätt. För det första tippas kalkylen till fördel för alternativ 1, dvs "Norra böjen", eftersom jämförelsealternativet med en anslutning vid Häggvik får en överskattad nettokostnad. För det andra förändras, i negativ riktning, lönsamheten för den södra sträckningen. Frågan ställs därför återigen om den södra sträckningen är samhällsekonomiskt lönsam efter förändring av de förutsättningar på vilka analyserna i BV1 och SB vilat. Externa effekter och finansieringskostnader I BV2 redovisas, till skillnad från i BV1, översiktligt resultatet av en jämförelse av de olika alternativens miljökonsekvenser. Man konstaterar bl a att alla alternativ ger upphov vill störningar för rekreationslivet och beskriver kortfattat hur dessa skiljer sig. BV2 tar på sedvanligt sätt hänsyn till kostnaden för skattefinansiering. Vissa känslighetsanalyser utförs som bl a studerar effekterna av förändringar av efterfrågan. En viktig kalkylvariant avser möjligheten att spårinvesteringen söder om kan uppskjutas . BV2 är givet sina antaganden en korrekt utförd CBA. Den utgör emellertid inte ett tillfredsställande underlag för beslut om den nordliga järnvägsanslutning. Dels saknas nollalternativ, dels tas ingen hänsyn till Nords betydelse för resandetillströmningen från söder. Sammanfattning: fyra hypoteser om organisatoriska brister i den beslutsprocess som föregår större investeringar i infrastruktur