frsrdg · GO04RR11 · 2001-01-01 00:00:00 — Ofta rör det sig om stora projekt som prioriteras utifrån delvis andra kriterier än de som gäller för anslagsfinansierade projekt. Projekt som inte ryms i och investeringsplaner kan exempelvis komma till stånd med regionala medfinansiärer eller om någon annan typ av alternativ finansiering är möjlig. Planeringen av de alternativt finansierade investeringarna är projektanknuten. Utgångspunkten är inte en ekonomisk planeringsram, utan snarare ett specifikt projekt. Därmed blir prioriteringsgrunderna inte lika klara som för anslagsfinansierade investeringar. Stora infrastrukturprojekt kan gynnas av en sådan ordning. Projekt som behandlas av i särskild ordning kan gå förbi den prioriteringsordning som gäller i och tioåriga planer för anslagsfinansierade investeringar. Alternativa finansieringsformer fungerar som komplement till anslagsfinansiering. Därmed skapas utrymme för tidigareläggning av vissa investeringar och en expansion av väg- och järnvägssektorn. Alternativa finansieringsformer skulle också kunna fungera som substitut till anslagsfinansiering. En given investeringsnivå skulle då kunna upprätthållas med minskade anslag, och statliga medel för väg- och järnvägsinvesteringar skulle kunna överföras till andra utgiftsområden. Revisorerna anser att valet av investeringsprojekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt från de transportpolitiska målen. Om däremot finansieringsformen påverkar prioriteringen av investeringar finns risk för att projekt med alternativ finansiering tränger undan resurser för samhällsekonomiskt mer lönsamma åtgärder. Utgiftsområde 22 Kommunikationer utgör endast ett av många utgiftsområden i statsbudgeten. Det är inte självklart att väg- och järnvägsinvesteringar genererar den största nyttan för samhället. Revisorerna anser därför att resurserna bör användas inom de utgiftsområden där de gör störst nytta i vid mening. Revisorerna anser att det finns anledning att se över planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Översynen bör ta sikte på en planeringsmodell där samtliga nationella väg- och järnvägsinvesteringar som finansieras helt eller delvis med statliga medel prövas inbördes oberoende av finansieringsform. Planeringsprocessen bör ge incitament att genomföra de investeringar som bedöms ge den högsta avkastningen när alla effekter vägs in. Revisorerna vill i det här sammanhanget också betona betydelsen av att statens intresse tas tillvara i överenskommelser med samfinansiärer som regionala och privata intressenter. Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar är bristfälligt och måste utvecklas Av de fallstudier som genomförts inom ramen för revisorernas granskning framgår att det finns betydande brister i det samhällsekonomiska underlaget för besluten om de studerade väg- och järnvägsinvesteringarna. Dessa investeringar beräknas kosta sammanlagt nästan . Revisorerna anser att underlaget är av så bristfällig karaktär att det innebär risk för att beslut fattas som kan medföra samhällsekonomiska förluster på . Samhällsekonomiska kalkyler utgör enligt revisorerna en viktig del av det samlade beslutsunderlaget för alla väg- och järnvägsinvesteringar. Det faktum att en investerings samtliga effekter inte kan beaktas i en kalkyl påverkar enligt revisorernas uppfattning inte kravet på att kalkylerna måste vara av hög kvalitet. Att kraven på ett fullgott beslutsunderlag uppfylls är särskilt viktigt när det gäller projekt av den storlek som ingår i revisorernas granskning. Regeringen måste underställa förslag om investeringar med alternativ finansiering. Regeringen ansvarar därmed för att allsidigt beslutsunderlag tas fram för dessa investeringar. och ansvarar för beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar som ingår i den ordinarie planeringsprocessen. Regeringen har ställt krav på att verken ska bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten för varje investering. Revisorerna anser att kraven inte ska vara lägre för de projekt som ligger utanför planeringsprocessen. Revisorerna anser att underlaget som ska ligga till grund för beslut om en väg- eller järnvägsinvestering ska vara informativt och lättillgängligt för både beslutsfattare och övriga medborgare. Fallstudierna visar att redovisningen av kalkylförutsättningarna och beräkningarna är otydlig och otillräcklig. Detta medför svårigheter både att kontrollera beräkningarnas kvalitet och att följa upp kalkylerna efter det att en investering har genomförts. Forskarna har också funnit metodmässiga brister. De prognoser som kalkylerna bygger på tenderar att vara alltför optimistiska. De osäkerheter som beräkningarna är förenade med hanteras och redovisas på ett bristfälligt sätt. Detsamma gäller för investeringarnas miljöeffekter, både de som uppkommer och de mer långsiktiga miljöeffekterna. Revisorerna anser att samtliga realistiska handlingsalternativ bör redovisas i kalkylerna. Av fallstudierna framgår dock att de samhällsekonomiska kalkylerna för en tilltänkt investering sällan inkluderar jämförelser med realistiska alternativ. Effekterna av en planerad investering jämförs endast med situationen om ingen åtgärd genomförs. I de flesta fall torde det vara missvi sande att framställa beslutssituationen som om det inte finns någon alternativ investering. Revisorerna anser att ett beslutsunderlag bör vara aktuellt vid beslutstillfället. I fallstudierna konstaterar forskarna att kalkyler för vissa projekt inte uppdateras trots att viktiga förutsättningar för beräkningarna ändras. Det kan vara att trafikprognoser revideras, att jämförelsealternativ blir inaktuella och att utformningen av ett projekt ändras. Revisorerna föreslår att tydliga krav på dokumentering av beräkningsförutsättningar och beräkningar tas fram. En bra redovisning underlättar jämförelser mellan kalkyler och uppföljningar av beräkningarna samt tydliggör eventuella osäkerheter och brister i kalkylerna. Revisorerna anser också att regeringen bör tillse att en kraftfull insats görs för att komma till rätta med de metodmässiga brister som framkommit. Revisorerna betonar betydelsen av att överväga olika alternativa lösningar och ompröva ett projekt under planeringsprocessens gång i takt med att ny information framkommer. Revisorerna menar att redovisningen av flera alternativa lösningar i kalkylerna kan bidra till att göra berednings- och beslutsprocessen öppnare och mer transparent som den slutliga lösningen kan bli mer genomtänkt och bättre förankrad. Revisorerna anser därför att minst ett realistiskt handlingsalternativ bör ingå i en samhällsekonomisk kalkyl. Revisorerna understryker betydelsen av att aktuellt underlag finns framtaget vid beslut om en investering. I annat fall finns det anledning att ifrågasätta kalkylernas betydelse i planeringsprocessen. Samhällsekonomiska bedömningar kan användas för att systematisera och strukturera alla samhällsekonomiska effekter. De effekter som inte kan kvantifieras eller värderas kan beskrivas i kvalitativa termer. Revisorerna menar att det är viktigt att en investerings alla effekter redovisas samlat, för att underlätta en bedömning av effekterna. Revisorerna anser också att regeringen för bör motivera och tydligt redovisa sina förslag till enskilda väg- och järnvägsinvesteringar. I samband med den översyn av planeringsprocessen som revisorerna föreslår bör även kraven på utformningen av det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för infrastrukturinvesteringar övervägas. Därvid bör även klargöras vilken roll myndigheter som , och ska ha i planeringen av de infrastrukturprojekt som ligger utanför den ordinarie planeringsprocessen. Syftet bör vara att tillförsäkra att ett sektorsövergripande beslutsunderlag av hög kvalitet alltid tas fram. 1989, Treårsplan 1990/91-1992/93 Verksamhetsåren 1991-1993, . 1990 a, - förslag till finansieringsmodell m.m., . 1990 b, Skrivelse till regeringen, GDA 90-744/51, . 1993, - Rapport om samhällsekonomi och miljö- konsekvenser vid utbyggnad av en nordlig järnvägsanslutning till , . 1994, Stomnätsplan 1994-2003, BV/P 1994:5, . 1996 a, Remiss av utredningar om en Citytunnel i , GD96- 1709/35, . 1996 b, - ett lönsamt projekt, En samhällsekonomisk analys, norra regionen, RNP 1996:4. 1998 a, Objekt med delfinansiering i upprättad stomnätsplan 1998-2007, Brev till , . 1998 b, Stomnätsplan 1998-2007, . 1999, Årsredovisning 1998. 2000, Årsredovisning 1999. 1999, Nya metoder för finansiering av vägar. En vision för 2000-talet och det första steget, Kommunikationsforskningsberedningen, Transportpolitik i fokus, Nr 1. DN , "Biltull kan lösa trafikinfarkten". 1999, Remissvar: Förstudie om alternativ finansie- ring av statliga infrastrukturanläggningar, 32-1143/1998, . 2000, Beslutsunderlaget för : en granskning av de samhällsekonomiska bedömningarna, Rapport till reviso- rer. Huvudavtal om genomförande och finansiering av en Citytunnel i för persontrafik med järnväg. Huvudavtal om byggande av . , J. O. 2000, Granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna för presenterade i (1996) och Transek (1998), Rapport till revisorer. , P-O. 2000, samhällsekonomiska analys. En granskning, Rapport till revisorer. 1998, Två centrala frågor och svar om lång- siktsplaner för infrastrukturplaner, PM . 2000, ; beslutsprocess och beslutsunderlag, Utred- ningsuppdrag för revisorer. 2000, Utredning om alternativ finansiering av infra- struktur, PM , bilaga till protokoll § 1 . revisorer 1999, Statliga kreditgarantier - kontrollen över riskta- gandet, rapport /2000:1. revisorer 2000 a, Statliga kreditgarantier. Förslag till 1999/2000:RR8. revisorer 2000 b, Bemyndiganden - med utgångspunkt i försva- ret, rapport /2000:8. 1999 a, Årsrapport . 1999 b, Yttrande , Förstudie om alternativ finansiering av statliga infrastrukturanläggningar, Dnr 1998/3612. 2000 a, Årsrapport . 2000 b, Garanti- och kreditrapport, Dnr 00/111, 2000-08- 09. 1994, Infrastrukturinvesteringar - en kostnadsjämförel- se mellan plan och utfall i 15 större projekt inom och Banver- ket, RRV 1994:23. 1995, Upphandlingen av - regeringsupp- drag, RRV 1995:43. 1997 a, bedömningar av framtida järnvägs- trafik, RRV 1997:32. 1997 b, , och länens förslag till infrastrukturinvesteringar - en kvalitetsbedömning av beslutsunderlaget, RRV 1997:60. SAMPLAN 1995, Översyn av samhällsekonomiska kalkylvärden för den nationella trafikplaneringen 1994-1998, Rapport 1995:13. SAMPLAN 1999, Strategisk analys, Slutrapportering av regeringsuppdrag om inriktningen av infrastrukturplaneringen för , Rapport 1999:2 1996, - en samhällsekonomisk bedömning, nr 1996:1. 1998, Lägesanalys, En första rapport om inriktningen av planeringen för transportinfrastrukturen 2002-2011, Rapport 1998:8. 1999, Översyn av samhällsekonomiska kalkylprinciper och kalkylvär- den på transportområdet, ASEK, Rapport 1999:6. 2000, ASEK kalkylvärden i sammanfattning, ASEK, Rapport 2000:3. SOU 1992:114, trafiksystem, Överenskommelse om åtgärder i trafikens infrastruktur, Slutbetänkande av Malmöhusförhand- lingarna. SOU 1994:78, i , Betänkande av utredningen med upp drag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en eventuell Citytunnel i . SOU 1996:14, Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens om- råde, Betänkande av . SOU 1996:95, , Betänkande av utredningen om . 2000, Förbättrande av med en ny modell för finansieringen, Publikation nr 3/2000, Dnr 667/54/99. Statskontoret 1998, Privatfinansiering genom partnerskap, 1998:12. 1996, På väg till , Öresundsförbindelsen och de svenska landanslutningarna, . 2000, Årsredovisning 1999. 1999, Angående trafikutskottets hearing om PPP, Brev till ledamöterna i trafik- och finansutskott, . 1998, Hur ska statliga investeringar budgeteras och styras?, nr 5 1998. Väginvest 1999, (publ. ), Års- redovisning 1998. 1998, Nationell plan för vägtransportsystemet 1998-2007, För- slag. 1999 a, Alternativ till anslagsfinansiering av väginvesteringar med direktavskrivning, , rev. 1999 b, Årsredovisning 98, Publikation 1999:33. 2000, Årsredovisning 99, Publikation 2000:21. Konsortiet, Årsredovisning 1999. Appendix: Statsbudgeten och statens investeringar Som framgår av granskningsrapporten skall infrastrukturinvesteringar enligt budgetlagen finansieras med anslagsmedel och i sin helhet belasta statsbudgetens utgiftssida investeringen äger rum. Sta--tens investeringar begränsas därmed av utgiftstaket. Men i de fall beslutar att bevilja lånefinansiering belastas i stället budgeten när lånen betalas, vilket begränsar utrymmet för framtida investeringar inom en given utgiftsram. Principerna för hur statens investeringar redovisas i statsbudgeten har skiftat . Förutom att informationen till därmed sett olika ut har detta även medfört att de av uppställda budgetrestriktionerna, t.ex. mål för budgetsaldot, i olika grad varit begränsande för omfattningen på åtminstone delar av de statliga investeringarna. var statsbudgeten uppdelad i en drift- och en kapitalbudget, vilket var ett principiellt annorlunda sätt att redovisa statens investeringar än dagens. utreds frågan om en övergång till en kostnadsmässig statsbudget, vilket skulle innebära en ny princip för redovisning och styrning av statens investeringar. Syftet med denna PM är att kortfattat redogöra för hur statens investeringar redovisades i systemet med drift- och kapitalbudget samt något om vad en kostnadsmässig budget skulle medföra. Den inleds med några principiella aspekter på redovisningen av investeringar. Principiellt om investeringar och statsbudget Tre aspekter på investeringar Det finns tre aspekter på varje investering, vare sig den är privat eller statlig. För det första är en investering liktydig med en förmögenhetsuppbyggnad. Den anläggning som blir resultatet av investeringen är i bruk och ger någon form av avkastning. Den representerar därmed ett värde för ägaren. Vad gäller statliga investeringar kan avkastningen vara direkt, som vid avgifts-finansiering av broar. Men normalt är avkastningen inte direkt knuten till investeringen utan mer indirekt, t.ex. att vägar och järnvägar bidrar till högre ekonomisk tillväxt eller bättre regional balans som tillmäts ett värde. Till-gångarnas värde kan vara reellt genom att de går att avyttra till en annan ägare, men ofta är värdet fiktivt om anläggningen endast kan användas i en viss statlig verksamhet. För det andra innebär varje investering ett ianspråktagande av resurser, i form av arbetskraft, material etc. Dessa resurser har normalt en alternativanvändning, dvs. investeringen har ett pris i termer av produktion som går förlorad någon annanstans i ekonomin. Vidare påverkar investeringen den samlade aktiviteten i ekonomin och har därmed betydelse för arbetslöshet och inflation. Stabiliseringspolitiken har ofta använt statliga investeringar som ett instrument för att utjämna konjunktursvängningarna. För det tredje har varje investering finansiella konsekvenser, dvs. den föranleder betalningsflöden. När i tiden utgifter och inkomster uppkommer påverkas av hur investeringen finansieras - med löpande inkomster , med minskade finansiella tillgångar eller med lån. Redovisning av investeringar på statsbudgeten De förändringar som ägt rum vad gäller redovisningen av statliga investeringar i statsbudgeten har i hög grad hängt samman med förskjutningar i synen på vilken av de tre ovan nämnda aspekterna på investeringar som under olika skeden har tillmätts störst betydelse. Statsbudgeten skall ge information om hur statens medel avses att användas under budgetåret. Men är statsbudgeten ett styrinstrument för den ekonomiska politiken, vilket tar sig uttryck i mål för eller restriktioner på centrala budgetvariabler, som budgetsaldot, statsskulden eller de samlade ut-gifterna. Redovisningen av de statliga investeringarna kan bedömas ur båda dessa aspekter. Men det avgörande för omfattningen på och utläggningen i tiden av investeringar är hur de påverkar budgetmålen. Om tonvikten läggs på investeringarnas förmögenhetsaspekt, så att budgeten skall utvisa förändringen i statens förmögenhet, skall de statliga inves-teringarna redovisas på ett sådant sätt att själva investeringen inte belastar budgetmålet, t.ex. budgetsaldot eller utgiftstaket. I ett förmögenhetsperspektiv innebär en investering inte någon förbrukning av tillgångar, utan den bidrar i sig till att öka statens förmögenhet i reala tillgångar. En statlig investering som finansieras med skattemedel, dvs. med löpande inkomster, medför en ökad statlig nettoförmögenhet och skall därmed bidra positivt till budgetmålen. Om finansieringen sker genom upplåning eller med minskade finansiella tillgångar är investeringen i princip neutral för statens förmögenhetsställning - en ökad real förmögenhet motsvaras av ökad finansiell skuld (eller minskade finansiella tillgångar). Avskrivningar - värdeminskningar på historiska investeringar - skall däremot belasta budgeten, eftersom dessa ju reducerar statens förmögenhet. Amortering av eventuella lån skall då inte tas upp som utgift. Avskrivningarna skapar, givet ett saldomål, ett finansiellt utrymme som kan användas till endera amortering eller ersättningsinvesteringar som håller förmögenheten oförändrad. Utgiftsräntor på lån upptagna för att finansiera investeringar bidrar däremot till att reducera förmögenheten och skall tas upp på budgetens utgiftssida. Om tyngdpunkten i stället läggs vid investeringarnas resursanspråk, så att budgeten skall utvisa hur de statliga investeringarna påverkar efterfrågan i ekonomin, bör alla statligt beslutade investeringar redovisas på ett sådant sätt att de begränsas av de budgetpolitiska målen. Om t.ex. budgetpolitiken styrs av budgetsaldot skall investeringarna i sin helhet belasta detta saldo, oberoende av hur de finansieras. Om exempelvis stabiliseringspolitiken syftar till att strama åt ekonomin för att undvika överhettning, kan inte statliga investeringar ligga utanför statsbudgeten. I dagens budgetsystem är det de finansiella aspekterna som är utgångspunkt för budgetredovisningen. Som framgår av rapporten är budgetkonsekvenserna av en statlig investering avhängig av hur den finansieras: En anslagsfinansierad investering redovisas utgiftsmässigt, dvs. hela investeringsbeloppet redovisas på budgetens utgiftssida när investeringen äger rum. När investeringen finansieras med lån i redovisas räntor och amorteringar på lånet under anslag på budgetens utgiftssida. Lånet belastar dock budgetsaldot när det tas upp. Budgetsaldot är definitionsmässigt lika med statens lånebehov. Budgetens utgiftsräntor motsvaras av räntor på statsskulden. Lånefinansiering på marknaden genom statligt ägda bolag belastar budgetens utgiftssida genom bidrag till bolaget att täcka räntor och amorteringar. styrs budgetpolitiken av utgiftstaken, som sätter en ram för budgetens utgifter vid sidan av räntor. Anslagsfinansierade investeringar begränsas således av utgiftstaket. Lånefinansiering i medför däremot att investeringen inte begränsas av utgiftstaket. Budgeten styrs även av saldomålet, definierat som ett överskott i den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande på motsvarande av BNP sett över en konjunkturcykel. Ur detta går att härleda ett krav på statens finansiella sparande. Både anslags- och lånefinansiering i har negativ effekt på statens finansiella sparande och saldomålet sätter således en restriktion på investeringarna. Finansiellt sparande är emellertid inte detsamma som budgetsaldot, utan är ett nationalräkenskapsmässigt begrepp. Detta har viss betydelse. Om exempelvis staten säljer aktier för att finansiera reala investeringar blir effekten neutral på budgetsaldot, men däremot belastats det finansiella sparandet. Om staten ger stöd till ett bolag genom att tillskjuta riskkapital utgör detta en utgift på budgeten, men belastar inte det finansiella sparandet och begränsas därför inte av saldomålet. När principerna för statsbudgeten, eller riksstaten som den då kallades, fastställdes var det förmögenhetsperspektivet som var utgångspunkten. Riksstatens saldo skulle utvisa förändringen i statens nettoförmögenhet. Vid sidan av finansiella tillgångar och skulder inkluderades i statens förmögenhet även s.k. produktivt kapital. Det senare definierades som sådana tillgångar som var i statens ägo och gav en reell avkastning, vilket innebar en avkastning i pengar. Reala tillgångar som inte var förenade med avkastning i pengar, t.ex. vägar, räknades således inte till det produktiva kapitalet. Riksstaten byggde på förutsättningen att löpande inkomster och utgifter alltid skulle balansera och budgetsaldot skulle utvisa skillnaden mellan statens upplåning och ökningen i produktivt kapital, dvs. förändringen i nettoförmögenhet. Om investeringarna i produktivt kapital översteg upplåningen ökade statens nettoförmögenhet och riksstaten visade ett överskott. ett uttryck för vad som kallas budgetpolitikens "golden rule" - att inte låna till löpande utgifter utan endast till investeringar. Statens förmögenhet redovisades i s.k. kapitalfonder. Varje affärsverk hade en fond, som angav dess förmögenhetsvärde. Det fanns vidare kapitalfonder för statens utlåning t.ex. studielån eller egnahemslån. delades statsbudgeten upp i en drift- och en kapitalbudget. Uppdelningen innebar egentligen inte något fundamentalt nytt, det var fortfarande den statliga förmögenhetsförändringen som stod i centrum för redovisningen på statsbudgeten. Bakgrunden till uppdelningen var bl.a. den nya syn på ekonomisk politik som utvecklades och som innebar att staten aktivt skulle påverka efterfrågan i ekonomin genom en under- eller överbalansering av budgeten. Det blev därmed inte längre självklart att löpande inkomster och utgifter skulle balansera varje enskilt år. Över skulle dock utgifter och inkomster överensstämma och statens nettoförmögenhet inte minska. Driftbudgeten upptog på inkomstsidan "egentliga" inkomster, främst skatter och avgifter, samt inkomster från statens kapitalfonder. De senare innefattade bl.a. inleveranser från och återbetalning av lån som staten givit (studielån, egnahemslån). På utgiftssidan upptogs "egentliga" statsutgifter fördelade på anslag, dvs. löpande utgifter för statens verksamhet, transfereringar samt statsskuldräntor. Till de löpande utgifterna hörde även investeringar i icke-produktivt kapital, t.ex. vägar. Även vissa investeringar i t.ex. affärsverken redovisades över driftbudgeten. Kapitalbudgeten upptog på utgiftssidan nettoinvesteringarna i kapitalfonderna, sammantaget ökningen i statens reala och finansiella tillgångar. Ökningen i produktivt kapital bestod av bruttoinvesteringarna minus avskrivningar. Denna ökning motbokades på inkomstsidan med lånemedel, dvs. så mycket som kunde lånas upp utan att försvaga statens nettoförmögenhet. Kapitalbudgeten var definitionsmässigt alltid i balans. användes dock ett saldobegrepp om kapitalbudgeten, som då definierades som skillnaden mellan bruttoinvesteringar och upplåning. Till kapitalbudgeten hörde s. k. investeringsstater för de olika kapitalfonderna. Investeringsstaterna visade statens investeringar fördelade på olika områden och hur dessa investeringar finansierades. Hur de statliga investeringarna redovisades i systemet med drift- och kapitalbudget kan illustreras med riksstaten för /68. Statens investeringar redovisades där under rubriken , som exemplifieras nedan. INVESTERINGSSTAT FÖR BUDGETÅRET 1967/68 A Försvarets fabriksverks fond D Statens järnvägars fond Avskrivningar i fonden 255 Investeringsanslag 428 Avskrivningar i driftbudgeten 12 Övriga kapitalmedel 6 Investeringsbemyndigande 156 Summa 428 II. Investeringsbemyndigande 405 Investeringsanslag 405 . Avskrivningsmedel från driftbudgeten 398 Investerings--anslag 1 310 Investeringsbemyndigande 912 Summa 1 310 . Avskrivningsmedel Investeringsanslag 4 615 från driftbudget 1 141 inom fonden 1 107 Övriga kapitalmedel 78 Investeringsbemyndigande 2 289 Summa 4 615 Av investeringsstaten går bl.a. att utläsa att de totala (brutto) investeringarna i järnvägar detta år budgeterades till .