frsrdg · GO04RR14 · 2001-01-01 00:00:00 — Vilka är då motiven till att regeringen själv skall fördela vissa bidrag? Det kan konstateras att regeringen till i regel inte angivit några sådana särskilda motiv. Motiven har varit underförstådda eller redovisats i annat sammanhang. Det kan då t.ex. handla om att sektorsövergripande lösningar behövs till följd av att målen för insatserna är mångfasetterade eller splittrade, att lämplig sektorsmyndighet inte funnits eller på kravet på snabbhet och flexibilitet i hanteringen. 4.3 Regeringens hantering av de studerade anslagen En viktig del i granskningen är att studera det sätt på vilket regeringen hanterat genomförandet av beslut för de aktuella anslagen. Några av de centrala frågeställningarna har varit: Har kriterierna för bidragsfördelningen dokumenterats i någon författning ? Har regeringens beslut varit föremål för beredning av något fristående organ eller har beredningen skett inom den reguljära organisationen? Har beslutanderätten delegerats till något annat organ? Nedanstående sammanställning visar resultatet för några av de viktigare faktorerna. För några av anslagen har förändringar gjorts efterhand. Dessa förändringar redovisas i kronologisk ordning. Anslag Författning, direktiv Beredning, beslut a) Bidrag till om- strukturering - Dir. 1996:67 - Kommitté föreslår. Regeringen beslutar om bidrag till omstrukture ring b) Bostadsakut - 1998:666 - Bostadsdelegationen beslutar c) Kommunakut - Dir. 1999:65 - Kommundelegtionen bereder. d) Övriga ändamål - Regeringen har dessutom beslutat om medel för flera andra ändamål utan att ange några kriterier Storstadssatsningen -Riktlinjer i prop. -Regeringen beslutar, efter förslag av Östersjömiljarderna - Riktlinjer i prop. - Regeringen beslutar om ÖM 1 - Regeringen beslutar om ÖM 2 efter förslag av Östersjödelegationen Kretsloppsmiljarden -1996:1378 - Regeringen beslutar>8 miljoner kronor Småföretagsmiljarden - Riktlinjer i prop. 6.Kunskapslyftet - 1996:276 - Delegation föreslår. - 1998:1502 - beslutar L. inv.program -1998:23 - Delegation föreslår. IT i skolan - Riktlinjer i regeringens - Delegationen för IT i skrivelse 1997/98:176 skolan beslutar Utvecklingsanslage - Riktlinjer i regl.brev - Departementsbeslut - Riktlinjer i regl.brev - Interdep. som här studerats har en successiv uppstramning skett i berednings- och beslutsförfarandet i samband med fördelningen av projektmedel. Särskilda beredningsorgan har efterhand tillskapats för flertalet av anslagen. För anslagen inom ansvarssområde har beredningen dock helt skett inom departementsorganisationen. Så gäller också för Småföretagsmiljarden. En motsvarande utveckling kan noteras även när det gäller förekomsten av författningar inom området. Det bör dock understrykas att författningar saknas för fördelningen av medel för såväl Storstadssatsningen, medlen för särskilda insatser i kommuner och landsting (exklusive Bostadsdelegationen) som för Östersjömiljarderna. I de fall som förordningar har utfärdats av regeringen är de som regel mycket allmänt hållna och ger stort utrymme för tolkningar. En genomgång av regleringsbreven för de här studerade anslagen visar att icke oväsentliga belopp disponeras av för administration av stöden. På några departement har särskilda sakenheter inrättats för ändamålet. Det gäller och . I regel framgår det av regleringsbrevet hur stora bidragen till administration är, men det finns också exempel på att har dragningsrätt på pengarna utan att någon beloppsbegränsning anges. Totalt sett handlar det om flera . En effekt av förfarandet är att det ordinarie förvaltningsanslaget till fått ett visst tillskott. Det bör också noteras att detta tillskott inte har prövats mot andra förvaltningsutgifter i den ordinarie budgetprocessen. 4 Hur fungerar återrapporteringen till ? Det kan konstateras att regeringens redovisning till av olika åtgärder som rör efterkontrollen av de anslagna medlen successivt har förbättrats . Beträffande de tre miljardpaketen kan det inte hävdas att frågor som rör uppföljning och utvärdering har stått i fokus för regeringens intresse. Som sagts kan en orsak till detta vara att paketen gavs formen av reservationsanslag. I samband med att tog ställning till en andra Östersjömiljard aviserades dock att genomförda projekt kommer att utvärderas och redovisas för . För Kretsloppsmiljarden har såväl bostads- som jordbruksutskotten ställt krav på återrapportering till . För Småförtagsmiljarden har frågan om olika kontrollinsatser inte särskilt uppmärksammats av regeringen. Även när det gäller anslagen för särskilda insatser i kommuner och landsting har uppföljnings- och utvärderingsfrågorna spelat en underordnad roll i regeringens rapportering till . Från sida har, efter förslag från finansutskottets sida, emellertid ställts krav på att regeringen skall återkomma med en utförlig rapportering om hur de anvisade medlen har använts. Såväl beträffande de lokala investeringsprogrammen som beträffande har däremot frågor om uppföljning och utvärdering redan inledningsvis varit centrala. Således aviserades tidigt att de lokala investeringsprogrammen skulle bli föremål för såväl löpande uppföljning som fristående utvärdering. har vidare utvärderats av en särskild parlamentarisk kommitté och Statskontoret har även bidraget med en rapport om projektet. För Storstadssatsningen har regeringen efterhand kommit att alltmer betona betydelsen av uppföljning och utvärdering som svårigheterna att mäta effekterna har understrukits. Insatserna måste ses i ett långsiktigt perspektiv, har det sagts. Även när det gäller de utvecklingspengar som regeringen förfogat över inom område har svårigheterna att värdera effekterna påtalats. För treårsprojektet i staten har regeringen anmält att den avser att i budgetsammanhang närmare redovisa resultaten av de olika projektens arbete. Programmet för IT i skolan avviker från mönstret på så sätt att anslaget är relativt nytt som frågor om uppföljning och annan efterhandskontroll inte behandlas i det underlag som regeringen försett med i budgetsammanhang. Allmänt måste konstateras att regeringens redovisning till i främst budgetpropositionen av vad som har åstadkommits i form av resultat av de här studerade anslagen är av ojämn kvalitet. För flera av anslagen saknas redovisning av resultat helt. I regel begränsas redovisningen till att ange hur många projekt som satts i gång, hur många kommuner som fått stöd och till olika aktiviteter som bedrivs inom ramen för de olika projekten. Eventuella effekter av de insatta medlen behandlas i regel endast på så sätt att svårigheterna att beräkna och belysa effekterna betonas. Regeringen understryker också för flera av anslagen att effekterna måste ses i ett långsiktigt perspektiv. I några fall kan förklaringen till den bristfälliga resultatredovisningen vara att regeringen återrapporterar till i annat sammanhang, t.ex. i den årliga miljöskrivelsen. Trots att en sådan redovisning förekommer bör emellertid en återrapportering även ske i budgetpropositionen. Detta är viktigt för att skall få en samlad bild och för att kopplingen mellan uppnådda resultat och tilldelade medel skall bli tydlig, något som är grundläggande i den mål- och resultatstyrning som tillämpas inom den statliga sektorn. Återrapporteringsskyldigheten upphör inte i och med att projektet avslutas och anslaget är uppfört på statsbudgeten. Det är av vikt att notera att regeringen när det t.ex. gäller det s.k. redovisat resultat till även efter den treårsperiod då anslag anvisades för ändamålet. 5 Erfarenheter och resultat från några andra studier har frågan om de anslag som regeringen själv förfogar över tagits upp till diskussion, analys och granskning i en rad sammanhang. I detta avsnitt redovisas kortfattat några av de rapporter, studier, betänkanden etc. där olika aspekter på dessa frågor behandlats. En koncentration görs därvid på främst styrning, organisering, kontroll och andra förvaltningspolitiska frågeställningar som aktualiserats. Inledningsvis redovisas några undersökningar där främst generella frågeställningar tagits upp, därefter berörs material där specifika verksamheter eller anslag behandlats. gjorde i sitt granskningsbetänkande (bet. 1996/97:KU25) en omfattande genomgång av de anslag och de anslagsposter som regeringen genom regleringsbrev eller andra särskilda beslut ställt till sin egen eller visst departements disposition budgetåren 1993/94 och 1994/95. Utskottet konstaterade i betänkandet att det inte varit möjligt att få en fullständig bild av användningen av dessa medel. Genomgången visade också att Statsrådsberedningens anvisningar i den s.k. Gula boken inte till fullo följts. Således hade flera anslagsposter disponerats av departement för ändamål som ligger utanför den interna verksamheten, berednings- och uppföljningsarbete eller reguljära informationsinsatser. Utskottets undersökning visade därutöver att det fanns andra brister när det gällde användningen av de anslag som stod till regeringens disposition. hade t.ex. anslagen använts för ändamål som kunde ifrågasättas mot bakgrund av det ändamål som anslaget eller anslagsposten har enligt sin beteckning. Det fanns också exempel på att regeringen medgivit förhållandevis stort överskridande av ett förslagsanslag utan att ange skäl. I sin administrativa granskning (bet. 2000/01:KU10) uppmärksammade utskottet olika frågor om organisering av särskilda projekt och anslag till regeringens och disposition. I granskningen ingick ett antal särskilda projekt såsom Östersjömiljarderna, och det statliga stödet till de lokala investeringspro-grammen. Utskottet konstaterade att kritik i flera sammanhang riktats mot organiseringen av denna typ av projekt. Utskottet noterade att regeringen enligt de uppgifter som lämnats från är noga med att på ett tidigt stadium lägga fast tydliga mål och en klar organisation och ansvarsfördelning för projekt av detta slag. Enligt utskottet återstår det att se om de åtgärder som regeringen vidtagit är tillräckliga för att projekt av detta slag skall fungera på ett tillfredsställande sätt. 5.2 årliga rapport till regeringen och 2000 I årliga rapport till regeringen (sid. 3) uttalar verket att en utveckling som försvårar den oberoende yrkesmässiga revisionen och kontrollen av statliga åtaganden är att regeringen i flera fall valt att själv överta eller axla normala myndighetsuppgifter och inte förlägga dem till myndighetsnivån enligt traditionell svensk förvaltningsgrund. Som exempel nämner RRV de lokala investeringsprogrammen, Kretsloppsmiljarden och Östersjömiljarderna. Verket konstaterar att man inom ramen för sitt nuvarande mandat i dessa fall varken kan granska bidragsmottagarna eller den bidragsfördelande organisationen. Detta kan i och för sig lösas genom att regeringen - som för de lokala investeringsprogrammen och kretsloppsmiljarden ( ger RRV ett särskilt granskningsuppdrag. Enligt verkets egen uppfattning vore det emellertid från öppenhetssynpukt mer tilltalande att RRV gavs ett generellt uppdrag att granska dessa program. I motsvarande rapport till regeringen (sid. 5) framhåller RRV att en stor del av statsbudgeten inte revideras av verket. RRV skall enligt sin instruktion granska myndigheternas årsredovisningar och underliggande redovisning. Granskningen omfattar de myndigheter som "lyder under regeringen" och som skall upprätta årsredovisning enligt förordningen (2000:605) om myndigheters årsredovisning m.m. Därav följer att utgifter på statsbudgeten som uppstår på en sådan myndighet på ett eller annat sätt omfattas av RRV:s revision. Vissa anslag på statsbudgeten disponeras av regeringen själv, , eller av riksdagsorgan. Medel från dessa anslag omfattas av RRV:s granskning endast i den mån medlen överförs till en myndighet som "lyder under regeringen". RRV uppmärksammade regeringen i sin årliga rapport på att övriga medel, uppgående till eller 3(av de totalt disponibla medlen, inte omfattas av RRV:s granskning. 5.3 SNS ekonomiråds rapport för I ekonomirådets rapport makt med oklart ansvar analyseras det svenska politiska systemets funktionssätt. Rådets slutsats är att det finns icke oväsentliga problem och brister när det gäller maktfördelning, granskning och ansvarsutkrävande. Rapporten utmynnar i en rad konkreta förslag till reformer. Analysen och förslagen inom den statliga sfären gäller bl.a. valsystemets utformning, formerna för misstroendeförklaring i , ökat inslag av förhandsgranskning av propositioner och motioner, skärpt prövning av lagars grundlagsenlighet samt inrättandet av ett oberoende revisionsorgan som enligt rapporten skall granska den offentliga verksamheten i medborgarnas intresse. I ett särskilt avsnitt behandlas frågor som har nära anslutning till den här aktuella granskningen. Det konstateras att många av de cirka 10 000 beslut som regeringen fattar gäller partsärenden och bidrag. Författarna pekar på att regeringen inom vissa politiskt uppmärksammade områden valt att själv ta hand om verkställigheten. Det blir därvid lättare, hävdas det, att fördela bidrag med utgångspunkt i rent politiska hänsyn, vilket i princip inte är tillåtet för en förvaltningsmyndighet. Som exempel på områden där regeringen tagit på sig en sådan roll nämns i rapporten medlen för särskilda insatser i kommuner och landsting, de s.k. Kretslopps- respektive Östersjömiljarderna samt bidragen till lokala investeringsprogram. Alla dessa fall är enligt rapporten avsteg från grundprincipen i svensk statsförvaltning och leder till oklarheter när det gäller fördelningen av makt mellan regering och myndigheter. föreslår därför att maktfördelningen mellan och myndigheterna skall renodlas. skall, menar man, vara en strategisk ledning för statsförvaltningen och inte dela ut bidragsmiljarder. 5.4 Statskontorets rapport om som modell och metod På uppdrag av genomförde Statskontoret en studie av . Studien presenterades i rapporten som modell och metod(adhocrati och byråkrati (1998:20). Statskontoret konstaterade att Delegationen för med placering i inrättades av flera orsaker. Bland annat hade flerfaldiga och sektorsövergripande mål. Det saknades dock en sektorsmyndighet som kunde ta på sig uppgiften. Vidare fanns krav på en obyråkratisk och flexibel beslutsprocess och ärendehantering. Regeringen var i behov av att sätta i gång projektet innan grundläggande beslut fattats och ville göra snabba korrigeringar om så behövdes. Statskontoret pekar på att myndighetsutövning har ett särskilt rättsligt skydd i regeringsformen med innebörden att den inte får påverkas av regeringen eller av ett enskilt statsråd. Något formellt problem uppstår visserligen inte när regeringen själv genom sina beslut är den utövande myndigheten. Det kan dock enligt Statskontoret ändå finnas skäl att undvika "gråzoner" med myndigheter eller myndighetsliknande organ inom . Mål- och resultatstyrningen förutsätter en tydlighet i rollfördelningen mellan , regeringen, myndigheterna och kommunerna. De tillfälliga organisationslösningarna - adhocratin - bryter mönstret och innebär att dubbla eller flerdubbla och konkurrerande system etableras. En konsekvens är att det kan bli svårt att utkräva ansvar. Statskontoret anser att en särskilt tillskapad organisation - delegation eller motsvarande ( kan vara lämplig t.ex. när det är oklart vilka problem som skall lösas, om inslaget av experiment, förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och förutsättningarna för och behovet av regelstyrning och likabehandling är litet, när intressemedverkan är önskvärd och legitim, t.ex. när avgränsade program samfinansieras av flera parter, eller när andra alternativ saknas. 5.5 De lokala investeringsprogrammen revisorer har tidigare granskat det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen (rapport /99:8). I rapporten konstaterades att åtgärder inom områdena byggande, boende och energi hade varit dominerande . Revisorerna ansåg därvid att målen för arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling bara varit definierade på övergripande nivå, något som försvårat möjligheterna till uppföljning. I rapporten framhölls också att det varit svårt att identifiera entydiga kriterier för hur stödet hade bestämts. Kommunala förvaltningar och kommunala bolag hade beviljats stöd i större utsträckning än företag och föreningar. Revisorerna ansåg även att det förhållande att kommunerna hade konkurrerat om stöd inte hade gynnat gemensamma satsningar. I rapporten påpekades att tagit på sig ärendehantering av förvaltningskaraktär. Konsekvensen hade blivit att den ordinarie förvaltningen till viss mån ställts vid sidan om fördelningsprocessen. Revisorerna menade att utvecklingen stod i strid mot den renodling av rollerna mellan myndigheterna och som eftersträvats . I rapporten framhölls också att sökande inte har fått veta skälen till att ansökningarna hade fått avslag. Även har granskat de lokala investeringsprogrammen. I rapporten att använda 5,4 miljarder - En kritisk granskning av stödet till de lokala investeringsprogrammen för hållbar utveckling (rapport 9423/98) kritiseras användningen av medlen på ett flertal punkter. anser att mycket talar för att omkring hälften av projekten skulle ha genomförts även utan stöd. Dock kan stödet ha medverkat till en tidigareläggning av redan planerade åtgärder. framhåller också att om stöd används som komplement till lagstiftning och skatter bör bidragen vara generella och i första hand hanteras av fackmyndigheter. I lokala investeringsprogrammen i praktiken - en uppföljning av kommunernas arbete (1999:37) kritiseras också hanteringen av bidragen. RRV anger att departementets organisation för beredning av bidragsärenden är mycket liten i förhållande till de stora bidragssummorna och den stora mängden projekt. Den särskilda kompetens som krävs för att bedöma projekten i ansökningarna finns enligt RRV främst hos sektorsmyndigheterna. RRV är också kritiskt till att man från departementets sida inte inhämtat behövliga upplysningar från sektorsmyndigheterna. Förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram lämnar vidare enligt RRV ett stort utrymme för tolkning. Centrala begrepp i förordningen har getts oprecisa definitioner. RRV anger också att uppföljningen och kontrollen är otillräcklig. Regeringen förlitar sig enligt rapporten på att kommunerna skall kontrollera de enskilda projekten, detta trots att kommunerna saknar oberoende revision. RRV har slutligen funnit ett inslag av spekulativa program eller projekt utan tillräcklig substans. Syftet med dessa program tycks enligt verket i första hand ha varit att tillägna sig statliga bidrag och inte att lösa de lokala miljöproblemen. Det bör understrykas att RRV:s granskning endast omfattar det inledande året av projektet. För att undersöka huruvida taktik har spelat roll i fördelningen av det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen har fil.dr och fil.dr studerat vilka kommuner som har fått sina projekt beviljade i den första omgången av ansökningar. Beslut om dessa togs (, dvs. några månader före valet. I denna omgång ansökte 115 kommuner om bidrag och av de inkomna ansökningarna beviljades 42. Dessa kommuner fick dela på . Resultaten av undersökningen har publicerats i uppsatsen of Incumbent Governments, Working Paper 1999:24, vid samt i en artikel i tidskriften (nr 2000). Bakgrunden till att studien genomförts är enligt upphovsmännen att bidragssystemet för att stödja investeringar för en ekologiskt hållbar utveckling är ekonomiskt betydande. Regeringen har vidare mycket stor makt över hur pengarna fördelas som fördelningsprinciperna är diffust utformade. Enligt författarna tyder resultaten på att regeringen har utnyttjat sin suveränitet över de aktuella bidragen på ett taktiskt sätt. Man finner starkt stöd för att regeringen "köper" röster genom att investera i de kommuner där det finns många lättrörliga väljare. Slutsatsen är enligt de två ekonomerna att bidragssystem av det aktuella slaget bör undvikas för att undvika misstankar om att pengarna utnyttjas för "röstköp". har på regeringens uppdrag granskat det s.k. kretslopps- programmet. Uppdraget redovisades i rapporten som försvann (RRV 1999:28). RRV konstaterar att avsatte för programmet och att beviljats i bidrag till sammanlagt 274 olika projekt. Regeringen beslutade att dra in återstående medel. Eftersom programmet lagts ner inriktade sig RRV i sin granskning på att dra generella lärdomar av stödet inför liknande satsningar . RRV:s övergripande slutsats var att kretsloppsprogrammet var dåligt genomtänkt - för många mål skulle uppnås med ett enda medel. Förhållandet mellan de olika målen var oklart och ett av målen (miljöeffekter) fick stort genomslag på bekostnad av andra mål (sysselsättning respektive ny teknik). Dessutom fanns det konflikter mellan vissa mål; exempelvis leder ny teknik ofta till minskad sysselsättning till följd av rationaliseringar. Målen var inte heller preciserade, vilket gav stort tolkningsutrymme i fråga om vilka krav som skulle ställas för att ett projekt skall få bidrag. Målproblemen har överförts till den förordning som reglerar bidragsgivningen. Denna har enligt RRV många brister, vilket försvårar tillämpningen. Til exempel har centrala begrepp som ny teknik, påtaglig miljöeffekt och sysselsättning inte närmare definierats. Följden har blivit att de beslutande myndigheterna, länsstyrelserna och regeringen, har fått ett stort tolkningsutrymme. Tillämpningen av förordningen har därmed skiftat mellan olika län samt mellan länen och regeringen. När det gäller berednings- och beslutsprocessen konstateras i studien att regeringen prövat större projektansökningar medan länsstyrelserna beslutat om bidrag till mindre projekt. Regeringsärendena har beretts inom , med bistånd av en beredningsgrupp inom och en expertgrupp. Denna beslutsmodell skiljer sig från den traditionella förvaltningsmodellen, där centrala förvaltningsmyndigheter står för expertbedömningar och administration av bidragsärenden. RRV framhåller att i detta fall har expertmyndigheter använts i mycket liten omfattning av såväl som länsstyrelserna. Granskningen visar, framhåller man, att den valda modellen har klara nackdelar jämfört med den vanliga förvaltningsmodellen; exempelvis har det inte gått att utfärda några tillämpningsföreskrifter till förordningen. är inte heller särskilt väl lämpat för denna typ av myndighetsuppgifter, då det är organiserat och bemannat utifrån helt andra utgångspunkter. RRV menar att regeringen således har lagt ansvaret för programmet på organisationer som inte varit lämpade för uppgifterna, vilket har fått en negativ inverkan på utfallet på programmet. Varken länsstyrelserna eller har ägnat sig åt att systematiskt följa upp beviljade bidrag. Detta är inte heller någon sedvanlig uppgift inom . RRV understryker att det finns särskilda problem förknippade med prövning av bidragsansökningar inom , som inte lyder under samma regelverk och kontrollsystem som vanliga förvaltningsmyndigheter. När regeringen fattar beslut som första instans kan inte besluten överklagas. är enligt RRV:s uppfattning inte heller föremål för oberoende extern revision av det slag som gäller för förvaltningsmyndigheterna. En granskning som genomfördes av revisorer av bl.a. den första Östersjömiljarden redovisades i granskningspromemorian (1998/99:1) Svenska miljöinsatserna i . Övriga miljöinsatser som behandlades i den aktuella granskningen gällde utvecklingssamarbete genom Östersjöprogrammet och samarbete genom klimatpolitiskt motiverade energiinsatser. Revisorerna beslutade att överlämna promemorian till berörda utskott, departement och myndigheter. Revisorerna konstaterade att insatserna inom ramen för den första Östersjömiljarden hade beretts inom , varefter regeringen beslutat om varje projekt för sig. Någon strategi med kriterier för hur olika projektidéer skulle bedömas eller vilka avtalsvillkor som skulle ställas hade inte utarbetats.