frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Av-vägningen mellan nivån på per capitaersättningarna och det samlade utbild-ningsuppdragets storlek är ett exempel. Därvid är kunskap om kostnaden per helårsstudent viktig. Revisorerna föreslår därför att regeringen och tar initiativ till att utveckla en kostnadsbaserad redovisning på individnivå för universitet och högskolor. Revisorerna föreslår också att enhetliga mått utvecklas för att beräkna studenternas lärartid och att denna regelbundet följs upp. Slutligen föreslår revisorerna att regeringen tar initia-tiv till en analys och diskussion om nya eller alternativa resultatmått samt att regeringen tar fram ett underlag för hur utbildningens resultat kan förbättras. Många remissinstanser yttrar sig positivt om rapporten och dess inriktning. Framför allt gäller detta skrivningarna om besparingar i grundutbildningen , som några menar hör till rapportens mer förtjänstfulla delar. Men kritiska kommentarer förekommer också. Några menar att revisorerna inte tillräckligt väl beaktar det styrsystem som antog med högskolereform. Andra påpekar att högskolesektorn är mångfasetterad och komplicerad och efterlyser en bredare och djupare analys av flera frågor, bl.a. mått för återrapportering. Det råder skilda uppfattningar om revisorernas förslag om en per capita-baserad kostnadsredovisning. Många delar revisorernas uppfattning som man påpekar flera problem som måste lösas innan en sådan redovisning kan byggas upp. Ett problem rör strukturen för att återrapportera kostnader. På lärosätena saknas den indelning i utbildningsområden som används för att beräkna anslagstill-delningen. Vidare är utbildningen kursbaserad och uppbyggd i program, där samma kurs kan ingå i flera program. Lärosätenas institutioner är den minsta bokslutsenheten. Men institutioner kan samverka kring enskilda kurser. En del lärosäten framhåller att det är förenat med mycket stora svårigheter att få fram en nationellt jämförbar kostnadsredovisning och att en lokal uppföljning över tiden är att föredra. Flera remissinstanser avvisar också revisorernas förslag helt under hänvisning till att redovisningen skulle bli alltför kostnadskrävande och ändå ha allvarliga kvalitativa brister. Nästan alla remissinstanser instämmer i revisorernas förslag att utveckla enhetliga mått för studenternas lärartid och att löpande följa upp . I de kommentarer som lämnas till detta förslag framhålls att måtten måste vara tydligt definierade och användas som en av flera kvalitetsaspekter i ett större sammanhang. De invändningar som framförs handlar i huvudsak om att måtten kan ha en konserverande inverkan på utbildningens utveckling när nya undervisningsformer växer fram. Remissinstanserna instämmer i revisorernas kritik mot befintliga resultatmått och delar uppfattningen att nya och alternativa mått behöver utvecklas. Flera remissinstanser efterlyser mer samordnade krav på återrapportering från regeringen. Flera remissinstanser är emellertid kritiska till revisorernas överväganden om undervisningens resultat. Svårigheten att fånga undervisningens resultat med hjälp av poäng framhålls bl.a. när det gäller det livslånga lärandet. Många påpekar att en hundraprocentig genomströmning är orealistisk samt att bibehållen prestationsgrad expansion med bl.a. nya studentgrupper i högskolan bör ses som en effektivitetshöjning. De aktuella planerna för högskoleområdet framgår av budgetpropositionen (prop. 2000/01:1, utgiftsområde 16). Antalet platser ska fortsätta att öka. Ett långsiktigt mål är - som tidigare - att hälften av en årskull ska ha börjat studera på högskolan . tillförs universitet och högskolor resurser för närmare 100 000 nya, permanenta högskoleplatser. Andelen högskole-utbildade inom områdena teknik, naturvetenskap och informationsteknik bör ytterligare öka. Många lärosäten har emellertid svårigheter att rekrytera studenter inom dessa områden. Regeringen anger också det angelägna i att de platser som ryms inom lärosätenas s.k. takbelopp utnyttjas. har regeringen medgivit att platser får omfördelas från naturvetenskap och teknik till humaniora, samhällsvetenskap och juridik om lärosätena bedömer att årets utbildningsuppdrag inte kan nås (U2000/2489/UH). Regeringen förlänger denna möjlighet till att gälla också . Vidare kommer åtgärder att vidtas för att bredda rekryteringen till hög-skoleutbildningen. Information till sökande och antagningsmyndigheter ska också utvecklas för att uppnå en bättre överblick över tillgängliga alternativ under antag-ningsprocessen. Slutligen anger regeringen att genomströmning och examination bör öka för bl.a. högskoleingenjörsutbildningar och vissa lärarutbildningar, men också för civilingenjörsutbildningar. I och med de uppgifter som följer av beslut om propositionen Studentinflytande och kvalitetsutveckling (prop. 1999/2000:28, bet. 1999/2000:UbU12, rskr. 1999/2000:1434) anser regeringen att roll förtydligas. Regeringen hänvisar bl.a. till revisorernas rapport om granskande och främjande roll. Verket tillförs ytterligare för de nya uppgifterna. Enligt regeringen behöver prioriteringen av verkets uppgifter även i övrigt ses över. förs ansvaret för universitetsdatornätet SUNET samt databasen om forskning, SAFARI, över från till det nybildade . Vid behandling ställde sig bakom budgetpropositio-nen i dessa delar (bet. 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:99). Utredningen om social och etnisk mångfald i högskolan lämnade sitt slut-betänkande Mångfald i högskolan (SOU 2000:47) till regeringen . Viktiga utgångspunkter för utredningens arbete är att högskolan har en central roll i den nuvarande samhällsutvecklingen. Högskolan måste därför spegla samhällets sociala och etniska mångfald i olika avseenden. I betänkandet anger utredningen tre områden av särskild betydelse. Ett om-råde rör mångfalden bland studenter och personal. Ett annat område rör den högre utbildningens betydelse i ett mångkulturellt samhälle, där utbild-ningens reflexiva karaktär kan bidra till en större kulturell förståelse. Ett tredje område rör värdet av kritiskt och självständigt tänkande individer i ett identitetspolitiskt spänningsfält mellan individ, grupp och samhälle. Utredningen konstaterar att i förhållande till hela befolkningen finns bland högskolans personal en överrepresentation av utrikes födda personer. Störst andel med utlandsbakgrund finns inom forskningstjänster, medan andelen är mindre bland undervisningstjänster och minst inom administrativa tjänster. Utredningen konstaterar också att högskolans studentgrupp är mer differen-tierad . Därför behövs en stark satsning på kompetenshöjning bland högskolans lärare för att bättre hantera denna mångfald. I betänkandet diskuteras hur mångfald i högskolan i sig kan bidra till en höjd kvalitet i olika dimensioner. Via forskningsresultat och genomförda un-dersökningar har utredningen studerat effekterna av vidtagna åtgärder för att minska social snedrekrytering till högskolan. Erfarenheterna visar att aktiv rekrytering tillsammans med studiesociala åtgärder har haft störst effekt, medan effekten av information och regelförändringar har varit obetydlig. Utredningen föreslår ett femårigt projekt med särskilda resurser, förslagsvis , från vilka universitet och högskolor kan söka stöd för utvecklingsarbete och pilotprojekt. De åtgärder som föreslås prövas rör bl.a. rekrytering, språkutbildning och andra former av kompletterande utbildning, olika former av planer och program samt att mångfaldsaspekter förs in i högskolans kvalitetsarbete. Åtgärderna ska utvärderas . Därefter bör ytterligare åtgärder övervägas. Regeringen avser att ta ställning till förslagen i betänkandet . Utredningen om högskolans styrning lämnade sitt slutbetänkande Högsko-lans styrning (SOU 2000:82) till regeringen . En utgångs-punkt för utredningens uppdrag var att det nuvarande mål- och resultatsyste-met för högskolans grundläggande utbildning skulle ligga fast. Utredningens huvuduppgifter avsåg mål, ersättningsnivåer och resurstilldelningssystem för högskolans grundläggande utbildning, forskarutbildningen och forskningen. När det gäller mål för den grundläggande utbildningen konstaterar utred-ningen att högskolans mål - så som de har angivits i regleringsbreven - har ökat i omfattning och också fått alltmer olika karaktär. Utredningen föreslår att dessa mål ses över. Enligt utredningen ingår det i statsmakternas uppdrag att översiktligt ange hur utbildningsutbudet ska fördelas mellan olika utbildningsområden. konstaterar utredningen att något platsbegrepp inte ingick i det re-surstill-delningssystem som infördes /94. har emellertid dis-kussioner om platser och nybörjarplatser lett till både missförstånd och en otydlig debatt. Politiska beslut om utökat antal platser har närmast inneburit att det lägsta antalet helårsstudenter samt det s.k. takbeloppet har höjts i lärosätenas regleringsbrev. Utredningen föreslår att målen för grundutbild-ningens utbyggnad i stället anges i helårsprestationer. När det gäller statsmakternas styrning av högskolan uttalar sig inte utredningen om ledet mellan och regeringen. Däremot framhåller utredningen den stora strategiska betydelse som kommunikationen mellan regeringen och lärosätena har för högskolesystemets utveckling. Utredningen framhåller att såväl omfattningen som formerna för den s.k. budgetdialogen mellan och lärosätena måste utvecklas. Utredningen konstaterar att målen i utbildningsuppdragen är styrande för den lokala planeringen, men att alla mål inte uppnås. De ekonomiska incita-menten i resurstilldelningen - som utgår från helårsstudenter och helårspres-tationer - anges vara starka styrfaktorer. Men också det professionella ansva-ret för en utbildning av hög kvalitet anges som styrande. Enligt utredningen framgår detta bl.a. av omfattningen av påbyggnadskurser på C- och D-nivå. Dessa kurser är inte lönsamma för lärosätet i en snäv ekonomisk mening. Utredningen framhåller också att inga ekonomiska incitament är kopplade till examensmålen. konstaterar utredningen att lärosätena får allt svå-rare att nå dessa mål då studenterna i ökande utsträckning tenderar att lämna studierna utan formell examen. När det gäller grundutbildningens resurstilldelning konstaterar utredningen att i är spännvidden mellan den lägsta och den högsta ersätt-ningsnivån större än i jämförbara länder. Enligt en enkät till svenska univer-sitet och högskolor är också den lägsta ersättningsnivån - som avser huma-niora, samhällsvetenskap och juridik - för låg. Utredningen föreslår därför att den lägsta nivån höjs och att övriga nivåer sänks med . En översyn av ersättningsnivåerna föreslås också för att åstadkomma färre nivåer och en minskad spännvidd mellan nivåerna. särskild resurstilldelning när det gäller problematiken med små ämnen. Utredningen föreslår emellertid oförändrad resurstilldelning till s.k. fort- och vidareutbildning, som bl.a. bedrivs i form av distans- och deltidskurser. När det gäller lärosätenas resultat föreslår utredningen ett system med flera indikatorer som grund för analys av måluppfyllelsen. Ökad rekrytering av utländska studenter Utredningen om rekrytering av utländska studenter till avrappor-terade sitt uppdrag till regeringen i betänkandet Advantage (SOU 2000:92). Utredningen konstaterar att den globala utbildningsmarknaden är en rea-litet och att bör öka rekryteringen av utländska studenter och lärare för att inte hamna på efterkälken gentemot andra länder. Ett ökat antal utländska studenter ses som en strategisk investering för både svenska läro-säten och det omgivande samhället. Ett ökat antal utländska studenter ses också som ett sätt att bistå utvecklingsländerna i deras arbete med att bygga upp sin högre utbildning. Utredningen föreslår ett åtgärdsprogram då antalet utländska studenter ska öka med tusen . För att genomföra detta föreslås flera in-satser, bl.a. en strategi som inriktas på vissa regioner och ämnesområden, lättnader i regleringen av uppehållstillstånd för utländska studenter och dok-torander, anpassning av utbildningsutbudet samt ökade möjligheter till sti-pendier och uppdragsutbildning. Utredningen presenterar tre alternativa handlingslinjer för att finansiera ett utökat antal utländska studenter. Revisorerna konstaterar att det finns flera problem i anslutning till genomförandet av högskolans reformer . Problemet hänger samman med reformernas genomförande, men också med händelser som sammanföll med reformernas genomförande. Högskolans grundutbildning har expanderat kraftigt , främst tidigare del. Enligt en uppföljning av ökade /90-1997/98 antalet registrerade studenter från 164 000 till 306 000. ökade antalet lärare/forskare enbart från 18 000 till 21 060. Expansionen har varit ojämn i flera avseenden. Utvecklingen av utbildningens kostnader kan belysas med uppgifter från nationella uppföljningsdatabas för universitet och högsko-lor, den s.k. NU-databasen efter att det nya systemet för resurstilldelning (in-klusive lokalerna) hade införts /95. /95-1998 öka-de således grundutbildningens resurstilldelning , från 11,5 till 12,4 miljarder kronor, medan grundutbildningens kostnader ökade , . Enligt regleringsbreven för åren 1994/95-2000 har den genomsnittliga tilldelningen per helårsstudent minskat , allt i löpande priser. Det har visat sig svårt att uppskatta den reala utvecklingen av grundutbild-ningens kostnader inklusive genomförda besparingar. Beräkningar som har genomförts inom och samt av tidigare högskolerektorn fil.dr. leder emeller-tid alla till slutsatsen att resurstilldelningen per student reellt minskade /95-1997. Grundutbildningens kostnader har således ökat medan resurstilldelningen per student har minskat som verksamheten har expanderat. Bakom denna utveckling ligger i huvudsak två olika politiska beslut. Högskolan skulle byggas ut för att möta en växande efterfrågan. Högskolan skulle också medverka i de besparingar som krävdes för att stabilisera statsfinanserna. Med grundutbildningens expansion har studenternas sammansättning för-ändrats. Detta ställer krav på en utvecklad verksamhet för att möta behoven hos nya studentgrupper. Flera lärosäten menar därför att en bibehållen presta-tionsgrad expansion bör ses som en effektivitetshöjning. Bland nybörjarstudenterna dominerar fortfarande en social bakgrund med relativt högt utbildade föräldrar, trots uttalade önske-mål om en breddad social rekrytering. Denna snedrekrytering har belysts i flera studier. Utredningen om social snedrekrytering konstaterade i sitt slut-betänkande 1993 att en viktig förklaring till svårigheterna att bryta den so-ciala skiktningen är att denna inträffar mycket . Insatser inom högskole-politiken har därför ofta visat sig vara ineffektiva. har emellertid konstaterat att den sociala snedrekryteringen minskat något . har också antalet och andelen kvinnor inom tekniska utbildningar ökat. har också konstaterat att högskolestudenter i i många fall är otraditionella i den meningen att de ofta studerar på deltid, gör längre studieuppehåll och är eller äldre när de påbörjar sina studier. Den förändrade sammansättningen av studentgrupperna är i flera fall en följd av statsmakternas beslut. I budgetpropositionen bedömde regeringen att efterfrågan på högskoleutbildning skulle fortsätta att vara hög. Ett skäl som angavs var att det fanns många unga med behörighet att läsa på högskolan. Andra skäl var att det s.k. medför att fler vuxna söker sig till högskolan som behovet av kompletterande utbildning senare i yrkeslivet ökar. Dessa former av utbildning genomförs i många fall i form av deltidsstudier och i ökande utsträckning också som distansutbildning eller nätbaserad utbildning. Sådan mer återkommande utbildning eller fort- och vidareutbildning ingår i högskolans uppdrag. Men genomströmningen och intresset för att slutföra studierna med tentamen eller examen är ofta lägre hos dessa grupper. Med dagens delvis resultatbaserade resurstilldelning blir då ersättningen lägre. Resultatet av dessa utbildningsformer fångas i många fall inte med dagens resultatmått. Brister i redovisningen av grundutbildningens kostnader Revisorerna har erfarit att en kostnadsbaserad redovisning endast förekom-mer undantagsvis. Den ekonomiska redovisningen på lokal nivå är i huvud-sak baserad på en schablonmässig fördelning av anslag för gemensamma och indirekta kostnader, där undervisningsdelen - kostnaden för lärarlöner - riskerar att bli en restpost. Vidare bygger grundutbildningens anslag på per capita-ersättningar. På såväl nationell nivå som på lärosätesnivå saknas emellertid en per capita-baserad redovisning varför redovisade kostnader inte kan relateras till tillde-lade medel. Det är därmed svårt att bedöma konsekvenser av genomförda be-sparingar samt i vilken utsträckning möjligheter att effektivisera högskolans grundutbildning har tagits till vara. Revisorerna anser att bristerna i redovisning och analys av resursan-vändningen är av sådant slag att de allvarligt försvårar möjligheterna att be-döma grundutbildningens ekonomiska förutsättningar. Revisorerna har erfarit att det finns flera svårigheter med att på nationell nivå utveckla en tillförlitlig och rättvisande redovisning av kostnaderna. En del lärosäten menar att en lokal uppföljning över tiden är att föredra. Revisorerna anser emellertid att en rättvisande redovisning av verksamhetens kostnader är viktig för lärosätenas möjlighet att följa upp sin resursanvändning och för att göra olika prioriteringar vid utbildningens uppläggning och genomförande. En rättvisande kostnadsredovisning som kan ställas mot till-delade resurser är också viktig för att lärosätena ska kunna visa statsmakterna konsekvenserna av besparingar och en trängd ekonomisk situation. I likhet med många remissinstanser menar revisorerna att diskussioner om sådana frågor måste föras mellan lärosätena och regeringen när högskolan utsätts för krav på expansion som medelstilldelningen beskärs. Revisorerna anser emellertid att det behövs ett bättre underlag för dessa diskussioner och för statsmakternas beslut om medelstilldelning till högskolans grundutbild-ning. En rättvisande redovisning av verksamhetens kostnader är en viktig del av ett sådant underlag. En rättvisande kostnadsredovisning är också central som underlag för statsmakternas prioriteringar mellan olika utgiftsområden. Bland remissinstanserna går meningarna isär om det berättigade i att statsmakterna ställer krav på en utvecklad redovisning med högskolans nuvarande styrsystem. Av de skäl som redovisats ovan menar ändå revisorerna att högskolans redovisning måste utvecklas i ovan angivna riktning och att sådana krav är fullt förenliga med högskolans nuvarande styrsystem. Enligt revisorerna ger en utvecklad kostnadsredovisning snarare styrka åt ambitio-nerna att ge lärosätena ökad frihet från direkt statligt ingripande. Revisorerna föreslår att begär att regeringen inleder ett lokalt utvecklingsarbete för att förbättra högskolans kostnadsredovisning så att grundutbildningens faktiska kostnader kan följas över tiden och relateras till anslagna medel. En lämplig utgångspunkt är erfarenheter från regeringens uppdrag i regleringsbrevet till några lärosäten att bedriva försöks-verksamhet av detta slag. Möjligheten att nationellt samordna viss informa-tion och utveckla mer permanenta redovisningsstrukturer kan över-vägas. Erfarenheter från andra samhällssektorer med likartade redovisnings- problem kan också utnyttjas. Resultatet av detta utvecklingsarbete bör löpan-de redovisas till . Revisorerna erfar att inom högskolesektorn finns ett brett stöd för revisorer-nas förslag att högskolelagens krav på högskolemässighet klargörs. Ett klar-görande behövs både i fråga om kravet på vetenskaplig grund och forsk-ningsanknytning på olika nivåer och i fråga om kravet på beprövad erfaren-het, dvs. hur detta begrepp ska värderas och viktas gentemot kravet på veten-skaplig grund. Under högskolesektorns fortsatta expansion är det angeläget att lagen ger olika utövare ett gott stöd för vilka kvalitetskrav som gäller. Revisorerna har funnit att studenternas lärartid inte löpande följs upp på vare sig nationell eller lokal nivå, trots den betydelse som denna faktor ge-nomgående tillmäts för utbildningens kvalitet. Här finns ett brett stöd från re-missinstanserna för revisorernas förslag att utveckla enhetliga mått för stu-denternas lärartid och att löpande följa upp . De invändningar som framförs handlar i huvudsak om risken för en konserverande inverkan av mått och nyckeltal samt risken för missbruk av sådan statistik. Revisorerna menar att om statistiken utvecklas av sakkunniga utifrån lokala behov bör dessa risker ses som ringa. Riskerna måste också vägas mot fördelarna av att få kunskap om utbildningens faktiska utveckling, både för den lokala plane-ringen och för diskussioner med regeringen. Mått för att löpande kunna följa upp studenternas möten med lärare - i olika former - bör därför utvecklas stegvis och utgå från grundutbildningens lokala planering, på liknande sätt som när det gäller en rättvisande kostnadsredovisning. Under granskningen har revisorerna också fått bekräftat att högskolesektorn behöver långa tidsperspektiv för sin verksamhet. Genomsnittlig tid för att utbilda forskare är minst sex till , och resultatet av sammanhållna utbildningar kan i många fall inte avläsas förrän . För att bedriva grundutbildning av god högskolemässig kvalitet behöver lärosätena också utveckla lärarnas kompetens och forskningsprofiler. Även detta tar i anspråk. Mot bakgrund av detta ser revisorerna allvarligt på att lärosätena ofta tvingas in i ett kortsiktigt agerande. Med ettåriga anslag och ettåriga utbildningsuppdrag ska lärosätena hantera obalanser mellan tillgång på studenter, tillgång på lärare/forskare och tillgång på ekonomiska resurser så att högskolelagens krav på kvalitet och effektivitet uppfylls. I sådana situationer riskerar kortsiktiga krav som rör lärosätenas utbild-ningsuppdrag att ta över mer långsiktiga - och viktiga - frågor som rör forsk-ning och kompetensutveckling. Detta är ett allvarligt hot mot möjligheterna att bedriva en utbildning med god högskolemässig kvalitet. Reviso-rerna ifrågasätter också i vilken mån denna utveckling är i enlighet med intentionerna i beslut om en ökad frihet för lärosätena i anslutning till högskolereform. I av stark expansion, då nya grupper ska rekryteras till utbildningen som resurstilldelningen är återhållen, ser revisorerna lärosätenas eget ansvar för utbildningens kvalitet som särskilt angeläget. Många insatser pågår för att följa upp och säkra denna kvalitet. Men systemen har svagheter, främst i fråga om lägre utbildningsnivåer (A- och B-nivå), som rör stora ut-bildningsvolymer. Möjligheten för studenter och andra intresserade att få ak-tuell och överblickbar information från lärosätena om olika utbildningars högskolemässiga kvalitet är också mycket begränsad. Revisorerna anser där-för att som ett komplement till nationella kontroll bör loka-la system utvecklas för att internt kontrollera och utåt redovisa utbildningens högskolemässighet. Utgångspunkten bör vara lokala data och lokala för-hållanden. Flertalet remissinstanser ser en sådan utveckling som naturlig. Generellt sätts inom lärosätena stor tilltro till värdet av den nationella kvalitetskontroll som har byggts upp och som nu svarar för. Men kritik och invändningar riktats också mot verket för bl.a. oklara budskap och förfaringssättet vid indragning av examensrätter. Revisorerna anser att verket bör ta kritik av detta slag på allvar. Revisorerna föreslår att begär att regeringen överväger hur hög-skolelagens krav på grundutbildningen kan förtydligas både i fråga om vetenskaplig grund och forskningsanknytning och i fråga om beprövad erfarenhet. Regeringen bör också ta initiativ till att utveckla enhetliga mått för att beräkna studenternas lärartid, dvs. den tid studenterna möter en lärare i olika situationer. Denna tid bör därefter regelbundet följas upp. Vidare bör lärosätenas långsiktiga handlingsutrymme främjas.