frsrdg · GO04RR4 · 2001-01-01 00:00:00 — Det ställs för det första vissa krav på de gäldenärer som kan komma i fråga. En skuldsanering ska framstå som skälig med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. Gäldenären måste vara en fysisk person med hemvist i . Han ska vara så insolvent och skuldsatt att han eller hon inte inom överskådlig tid kan betala sina skulder. Detta det s.k. kvalificerade insolvenskriteriet ska enligt förarbetena utgå ifrån en prognos så långt fram i tiden att det i princip inte ska gå att se att insolvensen någonsin kommer att upphöra. Hur stora skulderna måste vara är inte bestämt utan varje fall måste bedömas individuellt. Det är skuldbördan efter det att gäldenären har realiserat sådan egendom som han och hans familj inte är i oundgängligt behov av som avses. Omständigheterna vid skuldernas tillkomst är också ett viktigt rekvisit. Gäldenären får t.ex. inte ha gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, speciellt inte ekonomisk brottslighet. Ett annat villkor är att den skuldsatte tydligt kan visa att hon eller han försökt uppnå en överenskommelse med borgenärerna. Gäldenären måste själv aktivt ha försökt att komma till rätta med sina ekonomiska problem för att kunna beviljas skuldsanering. fanns det en oklarhet i hur långt gäldenären behövde gå i fråga om att försöka träffa uppgörelser med borgenärerna innan en ansökan ingavs till kronofogdemyndigheten. Av den praxis som uppkommit genom ett hovrättsavgörande framgår att kraven är höga. I beslut RH 1996:93 anger hovrätten att det anses vara ett rimligt krav att gäldenären har försökt att göra upp med samtliga sina borgenärer och därvid informerat dem alla om sin ekonomiska situation på sådant sätt att de kan få en klar bild av skuldsättningen respektive inkomster och tillgångar och därmed underlag för att bedöma det befogade i gäldenärens förslag till sanering av skulderna. Det finns däremot inga avgöranden i den frågan från . Det krävs också att det vid en allmän bedömning framstår som skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering. Det avgörande för om skuldsanering bör beviljas är utfallet av en totalbedömning, där samtliga omständigheter vägs samman. En huvudregel är därtill att skuldsanering ska kunna beviljas en person endast en gång. I beslutet om skuldsanering ska alla de skulder som ingår tas med. Alla fordringar ska som regel behandlas lika men det är inte alla typer av skulder som får ingå i en skuldsanering (6 § SSL). Följande fordringar ingår aldrig: fordran på familjerättsliga underhåll, fordringar med panträtt, fordringar där borgenär har annan förmånsrätt som inteckning i fast egendom, fordran som inte är förfallen till betalning och som är beroende av att borgenären tillhandahåller en motprestation och fordran som är tvistig. För vissa fordringar får bestämmas att de inte ska omfattas av skuldsaneringen. Exempelvis lämnas regelmässigt studieskulder som inte förfallit till betalning utanför skuldsaneringen. Det belopp som ska fördelas omfattar gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som ska förbehållas gäldenären för hans egen och familjens försörjning. har med utgångspunkt från utsökningsbalkens regler meddelat föreskrifter om förbehållsbeloppet. Systemet medger en viss flexibilitet vid beräkningen av det belopp som gäldenären ska få behålla i en skuldsanering. En viss marginal läggs normalt in för oförutsedda händelser . Flera handläggare vid kommunerna anser dock att det behövs bättre riktlinjer för bedömningen, och man menar att de olika kronofogdemyndigheterna inte har en enhetlig bedömning i fråga om det belopp som gäldenären får kvar att "leva på". En skuldsanering är tänkt att innebära en slutlig lösning av gäldenärens skuldsituation. Detta skiljer skuldsaneringen från konkurs respektive ackordsförfarande. Trots skuldsaneringsbeslutets definitiva karaktär har det ansetts nödvändigt att möjliggöra en omprövning av beslutet under vissa i lagen angivna förutsättningar. Omprövning handläggs alltid av domstol. Inträffar något som förändrar de förutsättningar som låg till grund för beslutet kan tingsrätten upphäva eller ändra det tidigare beslutet om skuldsanering. Detta kan ske på begäran av någon borgenär, t.ex. om gäldenären inte följer betalningsplanen eller om gäldenären efter beslutet fått väsentligen förbättrade ekonomiska förhållanden. Även gäldenären kan begära omprövning om nya omständigheter tillstött av inte obetydligt slag. Genom en ändring i skuldsaneringslagen 1998 kan numera även storleken på det skuldbelopp som ska betalas och fördelningen till borgenärerna omprövas av tingsrätten. Ändringen tillkom efter det att revisorerna och föreslagit en sådan revidering. har , på eget initiativ, följt upp hur reglerna om omprövning tillämpas. Syftet var att kartlägga hur många omprövningar som har gjorts, orsaker till begäran av omprövning, innehåll i beslut samt hur ett antal gäldenärer upplevt skuldsaneringsperioden och omprövningen. Studien omfattar 181 omprövningar till början av 1999. Undersökningen grundar sig på de beslut som domstolarna sänt in till , men det finns enligt en viss osäkerhet om samtliga omprövningar är med i materialet. Verket menar att det skulle vara lätt att kontinuerligt samla in besluten och föra in och lagra dem i en central databas som någon myndighet sedan får ansvar för att följa upp. Även om materialet inte är helt komplett är det flera intressanta iakttagelser som gjorts. Av samtliga 181 ansökningar om omprövning kom 118 från gäldenärerna och 63 ansökningar från borgenärerna. Det vanligaste motivet för gäldenärens ansökan var att de ville få beloppet i avbetalningsplanen ändrat på grund av ökade boendekostnader eller sämre inkomstförhållanden till följd av sjukdom, arbetslöshet eller sjukpensionering. För flertalet av de ansökningar som skickats in av borgenärerna gäller att borgenärerna önskat upphäva gäldenärens skuldsanering. Orsaken var i de flesta fall att gäldenären inte fullföljt betalningsplanen. I ett fåtal fall hade borgenären fått kännedom om att gäldenären fått förbättrade inkomstförhållanden. En stor majoritet av ansökningarna om omprövning, , bifölls av tingsrätten Ett syfte med skuldsaneringslagen var att den också skulle vara borgenärsgynnande. Lagen skulle bl.a. medföra att åtminstone en del av skulderna till borgenärerna återbetalades. De ärenden där gäldenären inte har något att erbjuda, de s.k. nollbuden, utgör av samtliga beslutade skuldsaneringar. Av borgenärernas fordringar avskrivs , dvs. de återfår drygt en tiondel av fordringsbeloppet. I början avslog några kronofogdemyndigheter de ärenden som inte gav några avbetalningar eftersom de inte ansågs borgenärsgynnande i lagens mening. Här har rättsfallspraxis fått betydelse. Meningen är inte att man ska tolka lagen så att varje enskilt ärende ska behöva vara borgenärsgynnande, utan det är borgenärskollektivet som sådant som avses. Borgenärernas tidigare oro för att lagen skulle komma att urholka betalningsmoralen hos allmänheten har inte infriats. Att antalet beviljade skuldsaneringar blivit betydligt färre än som förväntades när lagen infördes kan ha bidragit till detta. Det finns däremot fortfarande borgenärer som av princip aldrig går med på frivilliga lösningar och som inte accepterar avsteg från kravet att återfå hela skuldbeloppet. Rutinmässigt driver de därför alla ärenden till avgöranden i domstolarna. Ofta är det vid prövningen av gäldenärernas insolvens som meningarna går isär. Borgenärerna anser att det skulle vara en större flexibilitet när det gäller betalningsplanerna bl.a. för mycket unga personer som överskuldsatt sig. Här kunde det vara motiverat att ha längre betalningsplaner än de som regelmässigt fastställs. 3.4 Enhetlighet i lagtillämpningen Revisorerna framhöll i sin tidigare rapport vikten av enhetlighet i lagtillämpningen och föreslog att skulle samordna praxis så att lagen fick en mer likartad tillämpning över hela landet. En enhetlig tillämpning är viktig inte minst från rättssäkerhetssynpunkt. Det är inte bara som bör verka för en enhetlighet utan samtliga myndigheter bör medverka i detta arbete. Ytterst ligger ansvaret hos regeringen. Revisorerna ansåg i sin rapport att borde ha en mer central roll när det gäller att samordna arbetsmetoder och lagtolkning vid tillämpningen av skuldsaneringslagen hos kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheterna. Revisorerna föreslog att regeringen skulle granska hur fullgör dessa uppgifter och i samband därmed utvärdera om verket har de formella befogenheter som erfordras. Förslaget föranledde inget tillkännagivande i . Den slutsats som drog i sin rapport var att myndigheterna tillämpade bestämmelserna på ett relativt enhetligt sätt. Uppföljningen visade på att rättssäkerheten varit hög i skuldsaneringsärendena och att lagen i stort sett tillämpats på ett likartat sätt över landet. bedömning gällde den formella lagtillämpningen i steg 2 och steg 3. Kommunernas verksamhet i steg 1 ingick inte i bedömningen. Några stora skillnader i hur olika gäldenärer behandlades kunde man inte finna. Även borgenärerna ansågs ha fått en likabehandling. Enligt fanns det ett behov av att på ett enklare och mer lättillgängligt sätt fortlöpande sprida information om lagtillämpningen, i första hand till borgenärerna, vilket skulle öka borgenärernas möjlighet att förutse utgången. Några sådana initiativ har ännu inte tagits. De större fordringsägarna som banker och inkassoföretag följer däremot vanligtvis rättsfallsutvecklingen själva och har en kompetens inom området. Det är en mycket heterogen grupp fordringsägare som skulle behöva informationen och det är svårt att se hur man praktiskt skulle genomföra den. För statliga och kommunala borgenärer är en sådan information möjlig och i dessa fall kan de centrala myndigheterna ha en angelägen uppgift. Vissa skillnader i lagtillämpningen bland kronofogdemyndigheter och tingsrätter noterades bl.a. när det gäller förbehållsbeloppet. Det varierade hur mycket "luft" som läggs in i gäldenärens budget efter det att borgenärerna får sin del. Av intervjuerna i granskningen har framkommit att det fortfarande finns skillnader. Som framgått ovan är handläggningstiderna hos kronofogdemyndigheterna ibland mycket långa. Det är dock stora skillnader mellan de olika myndigheterna. gav tidigare ut riktlinjer till myndigheterna att deras målsättning skulle vara att beslut om inledande av skuldsanering och avslag/avvisande skulle fattas inom en viss angiven tidsram. Sådana riktlinjer har inte getts ut . Olikheter finns också hur kronofogdemyndigheter bedömer möjligheten till skuldsanering när det finns en pensionsförsäkring. Det är skattemyndigheten och försäkringsgivaren som utifrån skattereglerna avgör om pensionsförsäkringen ska få tas i anspråk för skulder och på så sätt ingå i de beräkningar kronofogdemyndigheten gör inför en eventuell skuldsanering. Denna fråga har diskuterats inom och . Flera motioner tog också upp frågan. gav regeringen i uppdrag att se över hur privat pensionssparande hanteras av myndigheterna. Vad anser kronofogdemyndigheterna om enhetligheten? Den uppfattning som kronofogdemyndigheterna ger uttryck för är att enhetligheten i ärendehanteringen hos myndigheterna är större . Även om det fortfarande finns olikheter i enskilda ärenden har den relativt omfattande rättsfallspraxisen nu fått betydelse. Någon fullständig enhetlighet är inte heller möjlig då varje skuldsaneringsärende är unikt. Omorganisationen av kronofogdemyndigheterna till endast tio myndigheter bedöms ha förbättrat möjligheterna till en ökad enhetlighet i hanteringen. Samverkan och informationsutbytet med har enligt flera kronofogdemyndigheter också förbättrats . De återkommande "nätverksträffarna" med övriga kronofogdemyndigheter och är viktiga inslag för att utveckla ärendehanteringen. Kronofogdemyndigheterna får också genom del av de domar som verket anser särskilt viktiga. Kronofogdemyndigheterna anser att utvecklingen mot att allt fler "frivilliga" förslag i steg 2 nu fastställs i tingsrätterna är en indikation på att hanteringen är mer enhetlig. är det dock inte alla frivilliga beslut i steg 2 som fastställs av tingsrätten. Kompetensen hos personalen vid kronofogdemyndigheterna är hög och flera handläggare har juridisk eller ekonomisk högskolebakgrund. De som arbetar med frågorna är engagerade och får genom de många ärendena en stor erfarenhet av lagtillämpningen, vilket bör bidra till en allt mer enhetlig hantering . Enhetlig tillämpning i kommunerna? Ett grundläggande krav är att alla ska ha samma möjligheter till skuldsanering oavsett var man bor i landet. När förutsättningarna för att erhålla skuldsanering är uppfyllda ska alla behandlas lika. Kommunerna har en skyldighet att ge råd och anvisningar enligt 1 § SSL. Hur långt denna skyldighet går är inte reglerat men om någon söker hjälp med att ansöka om skuldsanering ska han kunna få det. Kommunerna beslutar själva om omfattningen av stödet. Som framgått ovan har de centrala myndigheterna en viktig roll, nämligen att ge stöd, råd och anvisningar för kommunernas uppläggning av en sådan verksamhet I stort sett samtliga kommuner tillhandahåller ekonomisk rådgivning i någon form. Härigenom uppfyller de formellt kraven i 1§ SSL. finns det emellertid några kommuner som uppger att de inte ger någon ekonomisk rådgivning. Det är tidigare känt att kommunernas engagemang skiljer sig åt beträffande omfattningen av service och rådgivning. Information om att kommunmedlemmarna erbjuds denna möjlighet är naturligtvis helt avgörande för att de ska söka skuldsanering. I vissa kommuner lämnas en förhållandevis omfattande information medan det på andra håll inte ges någon information alls. Flertalet kommuner biträder också med en "första prövning" av om rekvisiten för skuldsanering är uppfyllda. Några enstaka kommuner nöjer sig med att hänvisa till kronofogdemyndigheten. Formellt är det gäldenären själv som ska vara aktiv och den som ska inge ansökan. Han intygar också "på heder och samvete" att de uppgifter som lämnats i ansökan är riktiga. Det anses svårt för den enskilde att själv upprätta och inge en ansökan om skuldsanering. Om inte ansökan är komplett kan kronofogdemyndigheten avvisa eller avslå framställningen. är det enligt budgetrådgivarna närmast en förutsättning att de biträder gäldenärerna på olika sätt inför kronofogdemyndighetens behandling av ärendet. Rättsfallspraxis har medfört en mer enhetlig tillämpning av lagen. Den har även medfört att det ställs höga krav på gäldenärens egna försök att nå uppgörelser med borgenärerna. har en samordnande roll för att få en likartad tillämpning av lagen. Verket utnyttjar inte den möjligheten fullt ut. myndigheter som kommer i kontakt med lagtillämpningen på olika sätt bl.a. och har inte deltagit i det arbetet. I stort sett samtliga kommuner uppfyller skyldigheten att tillhandahålla ekonomisk rådgivning. Olikheterna är dock stora i fråga om kvaliteten på rådgivningen och stödet till skuldsatta. Borgenärerna får ofta endast ut en begränsad del av sina fordringar i en skuldsanering. Trots detta tycks inställningen vara mer positiv till lagen än när den infördes. 4.1 Ansökningar om skuldsanering har minskat Antalet ansökningar till kronofogdemyndigheterna har blivit färre än beräknat. Detta noterades också i utvärdering . Av ärendeutvecklingen som presenteras i årsredovisning till regeringen kan konstateras att antalet skuldsaneringsansökningar kontinuerligt har minskat . inkom 5 264 ärenden. inkom 3 196 ärenden. har dock de flesta kronofogdemyndigheterna noterat en ökad ärendetillströmning jämfört med . Vid i ökade ärendena . Någon förklaring till ökningen finns ännu inte men en hypotes som framförs är att massmedierna uppmärksammat frågan om skuldsanering och att ansökningarna ökat därefter. I proposition 1993/94:123, Skuldsaneringslag, gjordes bedömningen att antalet ansökningar till kronofogdemyndigheterna skulle uppgå till 12 000. Av dessa ärenden bedömdes 1 000 gå till domstolarna. konstaterades att det krävdes en väl fungerande hantering i steg 1 för att inte ärendetillströmningen skulle bli ännu högre. Den verkliga ärendetillströmningen till kronofogdemyndigheterna avviker således väsentligt från de beräkningar som gjordes i regeringens proposition. Det är något som konstaterats men orsaken till denna utveckling har inte närmare diskuterats. Ärendena och ärendehanteringen har också blivit mer komplicerad än vad som förutsågs. 4.2 Frivilliga beslut om skuldsanering ökar Tabell 1: Antal ärenden m.m. vid kronofogdemyndigheterna År Inkomna ärenden Avslag Avvisade Avskrivna Inledda ärenden Beslut från KFM Överlämn till tingsrätt Utgående balans 1995 4 415 2 536 1 510 268 695 2 196 1996 5 265 3 278 1 660 578 965 2 784 1997 3 590 3 071 1 630 671 1 108 2 108 1998 3 410 1 845 1 701 828 1 024 2 279 1999 3 196 1 667 1 864 1 024 924 2 315 Källa: RSV:s årsredovisning 1999 inkom 4 415 ansökningar om skuldsanering till kronofogdemyndigheterna. Av tabellen ovan framgår att antalet inkomna ärenden efter en uppgång kontinuerligt har minskat. För har dock de flesta kronofogdemyndigheter noterat fler ansökningar än . I prognoser för budgetåren 1998-2000 uppskattades volymen till ca 5 000-6 000 ärenden , och det fanns enligt myndigheten inga kända omständigheter som skulle tyda på någon betydande ökning eller minskning av volymen. I den fördjupade resursanalysen har prognosen ändrats och volymen kommer enligt verket att stabiliseras till 3 500-4 000 ärenden . I 1998:9, Utvärdering av statistik avseende skuldsanering, anges att mycket tyder på att konsument/budgetrådgivarna i kommunen blivit "duktigare", vilket kan ha medfört att många ansökningar inte behöver ges in till kronofogdemyndigheterna. Hur många ärenden som kommunerna på detta sätt "avlastar" kronofogdemyndigheterna har tidigare inte varit känt men den kommunenkät som gjorts i denna granskning pekar på att det är ett betydande antal ärenden. En fråga som inte heller studerats är om myndigheternas och kommunernas "marknadsföring" kring möjligheten att erhålla skuldsanering har någon betydelse för ärendeutvecklingen. Denna fråga tas upp i avsnitt 8 nedan. Ärendebalansen ökade vid kronofogdemyndigheterna trots att antalet nya ärenden minskat. En förklaring till detta kan enligt vara den omorganisation som kronfogdemyndigheterna genomgått, vilken kan ha lett till störningar i verksamheten. I årsredovisning anges att de ärenden som leder till beslut hos kronofogdemyndigheten ökar, dvs. det fattas fler beslut om frivillig skuldsanering. minskar antalet domar om tvingan de skuldsanering vid tingsrätterna. Enligt tyder detta bl.a. på att utvecklingen av rättspraxis kan ha medfört att borgenärerna i allt större utsträckning godtar de förslag som kronofogdemyndigheterna lägger fram. Förändringen mellan åren är dock liten, varför man enligt bör vara försiktig med att dra några mer långtgående slutsatser om den fortsatta utvecklingen. i uppger att borgenärerna i av fallen accepterar förslagen till skuldsanering. var det av borgenärerna som accepterade förslagen. Enligt i har kvaliteten på ansökningarna höjts, vilket tyder på att de kommunala budgetrådgivarna gör ett bra arbete. En annan förklaring kan enligt vara att borgenärerna känner till att domstolarna i allt större utsträckning följer de förslag som kronofogdemyndigheterna upprättat. Borgenärerna skulle således inte "tjäna" något på att låta tingsrätterna besluta om återbetalningsbelopp. Enligt bedöms antalet ärenden som överlämnas till tingsrätterna att minska ytterligare . 4.3 Något om kostnaderna I proposition 1993/94:123 fanns också beräkningar vilka kostnader för staten och kommunerna som skuldsaneringen skulle medföra. Ett resurstillskott på totalt 65 årsarbetskrafter till kronofogdemyndigheterna bedömdes som nödvändigt. För domstolarnas hantering uppskattades behovet vara tre rådmän, tre notarier och fyra biträden. De personella resurserna för myndigheterna bedömdes kosta sammanlagt . Därutöver tillkom kostnader för inventarier, datorstöd, utbildning, information, kungörelser m.m. Totalt beräknades behöva tillföras myndigheterna och . bestämde sedermera tillskottet till till kronofogdemyndigheterna för /95. fick vid lagens ikraftträdande som ett engångsbelopp att fördela mellan kommunerna. Dessa pengar fick inte användas till löner utan endast till utbildning och utrustning. genomförde också en sådan utbildning. Några ytterligare öronmärkta medel för skuldsaneringsverksamheten har därefter inte lämnats till myndigheterna eller kommunerna. Kommunerna erbjöd redan före skuldsaneringslagen ekonomisk rådgivning. I uppföljning 1996 beräknades kommunernas totala kostnader för budgetrådgivning, skuldrådgivning och skuldsanering vara ca , varav ca direkt kunde hänföras till skuldsaneringslagen. Beräkningarna utgick från 300 årsarbetare. Någon samlad uppföljning av kommunernas kostnader för skuld- och budgetrådgivning har därefter inte gjorts. I kommunenkäten gör 147 kommuner bedömningen att de har samma resurser som de hade . I 58 kommuner hade resurserna ökat och i 47 kommuner minskat. Det totala antalet årsarbetare uppgick till 268. Avgörande för en ökning eller minskning av resurserna tycks däremot inte vara ärendeutvecklingen i första hand utan oftare är det andra faktorer som ligger bakom en omprioritering av resurserna. Om de kommuner som inte svarat på enkäten (23 stycken) tas med i beräkningen torde det vara i stort sett samma personalresurser som vid utvärdering . Kronofogdemyndigheternas verksamhet redovisas efter uppdelning i verksamhetsgrenar. Enligt regleringsbrevet ska resursförbrukningen för varje verksamhetsgren analyseras och kommenteras. Kostnaden för verksamhetsgrenen skuldsanering var för att öka till . minskade kostnaden till 1999 öka till . Av resultatredovisning för framgår också att verksamheten minskat mätt i antalet arbetade dagar med , . Av redovisningen framgår därtill att kostnaden per avslutat mål/ärende, den s.k. styckkostnaden, kontinuerligt ökat , från till . Orsaken till kostnadsutvecklingen analyseras inte närmare i årsredovisningen. Regeringen kommenterar inte heller i budgetpropositionen (1999/2000:1) specifikt utvecklingen inom verksamhetsgrenen skuldsanering. I fördjupade resursanalys för skatte- och kronofogdemyndigheterna inför åren 2000-2002 , konstateras att andelen inledda ärenden har ökat från . Att inleda ett skuldsaneringsärende kräver ungefär så mycket resurser som att avslå ett ärende. Enligt verket kan det därför förutsättas att arbetsbelastningen ökat även om antalet inkomna ansökningar minskat. För förväntas ärendevolymen stabiliseras under förutsättning att det inte sker några förändringar i lagstiftningen. Ansökningar om skuldsanering har kontinuerligt minskat . noterar samtliga kronofogdemyndigheter däremot en viss ökning jämfört med . Ärendebalanserna vid myndigheterna är fortfarande höga. Andelen avslag på skuldsaneringsansökningar minskar vid kronofog- ökar andelen skuldsaneringsbeslut och beslut om inledande av skuldsanering. Tingsrätterna följer i allt större utsträckning de förslag till skuldsanering som kronofogdemyndigheten upprättat. Varken kronofogdemyndigheternas eller kommunernas kostnader för verksamheten tycks ha förändrats nämnvärt i förhållande . Styckkostnaderna per avslutat mål/ärende har ökat vid kronofogdemyndigheterna. Handläggningstiderna för skuldsaneringsärenden har kritiserats för att vara onödigt långa. Om ett ärende måste passera genom alla tre stegen uppgår handläggningstiderna oftast till . Problemet har varit uppmärksammat . framförde i sitt betänkande 1996/97:LU6 bl.a. att det fanns anledning att anta att handläggningstiderna hos kronofogdemyndigheterna liksom i de övriga stegen av förfarandet skulle komma att minska i takt med att personalens erfarenhet av skuldsanering ökade och rättsläget klarnade. I betänkandet omnämndes också olika åtgärder som bl.a. och föreslagit för att förenkla och påskynda handläggningen.