frsrdg · GO04Rr10 · 2001-01-01 00:00:00 — Några lärosäten har gjort egna utredningar för att bedöma tiden för undervis-ning. Som ovan har nämnts (avsnitt 3.1.3) avrapporterade filosofiska fakulteten vid 1999 en studie av undervisningstiden. Enligt rap-porten får studenter inom utbildningsområdena humaniora, samhällsveten-skap, teologi och juridik endast 3-4 timmars under-vis-ning . Av en promemoria från historiska institutionen vid framgår att också där ligger undervisningsvolymen per student och vecka. avrapporterade en studie av grundutbildning-ens kvalitet. Rapporten bygger på data från A- och C-nivåerna för fyra äm-nen vid sju lärosäten. Enligt rapporten får studenterna inom samtliga stude-rade utbildningsområden generellt mindre undervisningstid än rikttalet . Generellt ligger undervisningstiden närmare rikttalet på C-nivå än på A-nivå. För biologi på vid har antalet lärartimmar per student minskat från 8,3 . För denna ämnesgrupp rekommenderade den dåvarande , dvs. två till så stor undervisningsvolym. Erfarenheterna från totalt sex institutioner vid tre lärosäten är att en kostnadsuppföljning på individnivå endast förekommer undantagsvis. Den ekonomiska redovisningen på lokal nivå är i huvudsak baserad på en schablonmässig fördelning av anslaget där kostnaden för lärarlöner blir en restpost. Därmed finns risken att vid undervisningens planering och budgetering styr andra faktorer än undervisningens kvalitet, mätt som studenternas lärartimmar . Tidsperioderna för redovisade kostnadsuppgifter är korta. Tendenser för kostnadsutvecklingen kan därför inte urskiljas som grundutbildningens anslagstilldelning har minskat. I flertalet fall ligger emellertid den redovisade totalkostnaden över eller kraftigt över ersättningsbeloppets nivå. konstaterar att den aktuella utbildningen i sådana fall måste finansieras genom omfördelning mellan olika utbildningsområden. framhåller svårigheterna med att finansiera utbildningskostnader över ersättningsbeloppets nivå i de fall detta förhållande beror på generellt ökade kostnader inom lärosätet, såsom löneökningar. Anslagstilldelningen bygger på per capita-ersättningar och är således individbaserad. Men lärosätena har svårt att urskilja kostnadsuppgifter på individnivå. I flera avseenden saknar därmed lärosätena möjligheter att följa upp utbildningens kostnader per individ inom t.ex. fakulteter eller motsvarande organisatoriska enheter. Regeringen har inte fortlöpande följt upp anslagstilldelningen genom att begära in sådana kostnadsuppgifter eller informerat om hur utbildningens kostnader har utvecklats i anslutning till utbildningens expansion och genomförda besparingar på anslagstilldelningen. har lärosätenas kostnader för lärarnas bruttolöner ökat enligt SCB:s statistik. Till detta kommer ökade kostnader för lönekostnadspålägg. Lärosätenas uppdrag har också förändrats. Nya uppgifter har tillkommit till följd av bl.a. den samverkansuppgift som infördes i högskolelagen 1996. Ytterligare en förändring inom högskolesektorn rör den ökade andelen externt finansierad forskning. Regeringen har inte tagit initiativ till någon mer samlad analys av hur förändringar av detta slag har påverkat kostnader och intäkter eller den totala resursanvändningen inom högskolesektorn. Studenternas lärartid är en viktig kvalitetsaspekt på utbildningen enligt flera tunga instanser. Studenternas lärartid var också utgångspunkten för att beräkna de ersättningsbelopp som ligger till grund för grundutbildningens anslagstilldelning. Från en enligt låg utgångsnivå har besparingar genomförts genom att ersättningsbeloppen har sänkts. Det saknas emellertid underlag för att bedöma vilka konsekvenser detta har fått för undervisningstiden då denna inte fortlöpande har Det föreligger dock enskilda uppgifter om en undervisningsvolym som ibland är låg. Regeringen har inte frågat efter uppgifter om undervisningsvolym och inte heller tagit initiativ till att utveckla gemensamma mått för denna faktor, trots att den i flera sammanhang har framhållits som central för utbildningens kvalitet. Regeringen har inte informerat i frågan. Källor till kapitel 3 (2000) Resursanvändning inom högskolan - kostnader på lärosätesnivån Rapport till revisorer 2000 (2000) Är grundutbildningens kvalitet i farozonen Arbetsrapport 2000:12 AR (2000) Rapport. Angående verksamhet och ekonomi med förslag till resultatförbättrande åtgärder Bo Hidén/ (1999) Undervisningstid inom filosofisk fakultet . Rapportserie, rapport 13. , (1999) Undervisningsbokslut för läsåret 1998-1999 , . revisorer (2000) Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning Rapport 1999/2000:9 SCB (2000) Löner och sysselsättning inom statlig sektor Ingår i Statistiska meddelanden serie AM SOU 1992:1 Frihet, ansvar och kompetens Grundutbildningens villkor i högskolan. SOU 1992:44 Resurser för högskolans grundutbildning Betänkande från Resursberedningen Basen för att bedöma grundutbildningens resultat är godkända högskolepoäng. En poäng motsvarar heltidsstudier och 40 poäng motsvarar heltidsstudier . Med hjälp av godkända högskolepoäng kan olika resultatmått för högskolans grundutbildning beräknas. 4.1 Mått för att bedöma utbildningens resultat 4.1.1 Mått baserade på godkända högskolepoäng Ovan framgår (avsnitt 2.3.2) att helårsstudenter och helårsprestationer är vanliga mått för att redovisa grundutbildningens resultat. För en kurs beräknas antalet helårsstudenter genom att antalet registrerade studenter multipliceras med kursens poängnivå och divideras med 40. Antalet helårsprestationer för en kurs beräknas genom att summan av på kursen godkända poäng multipliceras med kursens poängnivå och divideras med 40 poäng. Dessa mått har helt avgörande betydelse för lärosätenas finansiering av grundutbildningen genom att de ligger till grund för beräkningen av ersättningsbelopp till olika utbildningsområden. Ett annat mått på grundutbildningens resultat är avlagda examina. Detta är ett viktigt mått från kvalitetssynpunkt. För varje examen finns en poängnivå. I den ovan nämnda examensordningen (avsnitt 2.2.1.) anges vilka olika typer av examina som får avläggas. Statsmakterna har också angivit kvalitetskrav för de examina som finns förtecknade i examensordningen. Den nationella kvalitetskontrollen är knuten till dessa krav. Examina är också viktiga vid internationella jämförelser av högre utbildning. Ytterligare ett resultatmått är lärosätenas prestationsgrad som erhålls genom att antalet helårsprestationer divideras med antalet helårsstudenter. Detta mått ger information om prestationer av studenter och lärosäten i aggregerad form. Måttet ger ingen information om vilken utbildning som har genomförts av enskilda individer och på olika utbildningsnivåer. Måttet ger inte heller närmare information om utbildningens kvalitet. 4.1.2 Resurserna beroende av både studenter och kvalitet Grundutbildningens resurstilldelning är baserad på ersättningsbelopp inom olika utbildningsområden. Ersättningsbeloppen beräknas delvis med hjälp av helårsprestationer. Därmed finns en koppling mellan utbildningens resurstilldelning och utbildningens resultat i form av genomförda högskolepoäng, dvs. Det finns ingen koppling mellan tilldelade resurser och resultat i termer av avlagda examina. Vid resurstilldelningen tas också hänsyn till utbildningsvolymen och studenternas utbildningsval. Ersättningen för helårsstudenter är den del av ersättningsbeloppet som följer med studenterna - oavsett studieresultat. del av ersättningsbeloppet betalas ut för de registrerade studenter som är kvar i utbildningen efter kursstart. Resurstilldelningen är således beroende av både studenternas tillströmning och studenternas studieresultatet i form av godkända tentamina. Med gällande system för resurstilldelning är således begreppet utbildningsplats missvisande. Begreppet utbildningsplats motsvaras närmast av det antal studenter - framräknade från antalet helårsstudenter - som ett lärosäte tar emot vid varje ansökningstillfälle. För varje lärosäte anger emellertid statsmakterna ett beloppsmässigt tak för den utbildningsvolym som är ersättningsberättigad. Takbeloppet är den högsta ersättning som ett lärosäte kan få för helårsstudenter och helårsprestationer under ett budgetår. 4.1.3 Utbildningens kvalitet fångas med examensmått Ovan framgår (avsnitt 2.1.1) att enligt högskolelagen ställs krav på en effektiv resursanvändning för att hålla en hög kvalitet i högskolans verksamhet. Enligt lagens förarbeten ska också kvaliteten överordnas kvantiteten vid lärosätenas prioriteringar. Examina är det enda resultatmåttet som inbegriper högskolelagens kvalitetskrav på att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig samt vetenskaplig grund. Högskolelagen ställer också krav på en forskningsanknuten utbildning, på utvecklingen av ett kritiskt och självständigt förhållningssätt samt på förmåga till självständig problemlösning. För dessa krav i högskolelagen används benämningen högskolemässighet i en tidigare delrapport i revisorernas högskolegranskning. Med examen avses i detta kapitel de olika typer av examina som är angivna i examensordningen. I denna anges tre typer av generella examina för grundutbildning, nämligen magisterexamen (160 poäng), kandidatexamen (120 poäng) och högskoleexamen (80 poäng). Dessutom finns drygt fyrtio olika typer av yrkesexamina angivna. 4.2 Olika bilder av grundutbildningens resultat Olika bilder erhålls av utbildningens resultat beroende på val av resultatmått och tidsperspektiv. 4.2.1 I huvudsak oförändrad prestationsgrad doktor visade 1999 i skriften Retorik och realiteter att lärosätenas prestationsgrad har legat på strax . Enligt ligger lärosätenas genomsnittliga prestationsgrad detta år på med variationer från till . Enligt årsrapporten finns också stora variationer i prestationsgrad mellan olika lärosäten och mellan olika utbildningsområden. Av tabell 4.1 framgår förändringar i grundutbildningens studieresultat . Tabell 4.1 Studieresultat /95 Förändring Helårsstudenter 215 050 250 554 35 505 (+16,) Helårsprestationer 176 725 208 386 31 658 (+17,) Prestationsgrad 82,83,Ökning med en procentenhet Examina 34 212 36 454* 2 242 (+6,) Källa: * Avser /99 4.2.2 Antalet studenter som tar examen ökar Av tabell 4.1 framgår att /95-1999 har antalet examina ökat från 34 212 till 36 454, en ökning motsvarande . Värdet av dessa examina i form av antal poäng har också ökat. Alltfler studenter avlägger således en högre examen. Utvecklingen andra hälft med ett större antal avlagda examina för längre utbildningar avspeglar ett resultat som regeringen har -frågat efter i regleringsbrev till universitet och högskolor. Detta gäller främst antalet avlagda magisterexamina, som har mer än fördubblats. Men det gäller även antalet avlagda civilingenjörs- och lärarexamina, som också har ökat. 4.2.3 Andelen studenter som avlägger examen på kortare sikt minskar Antalet examina har emellertid inte ökat lika mycket som antalet studenter i grundutbildningen. Enligt flera mått minskar andelen studenter som avlägger examen. speglar detta på olika sätt i sin årsrapport för universitet och högskolor 1998. Andelen studenter som avlägger examen kan beskrivas som relationen mellan antalet examinerade och antalet registrerade studenter . Av ovannämnda årsrapport framgår att utgjorde antalet examinerade studenter av antalet registrerade studenter. hade motsvarande andel sjunkit till . Verket konstaterar att denna utveckling är svår att värdera. Förklaringar kan sökas i studiesystemets utformning, med större möjligheter till friare studier i dagens kursutformade högskola än vad som var fallet i det tidigare linjebaserade studiesystemet. Förklaringar kan också sökas i förändrade rekryterings- och studiemönster. Ett annat mått som verket använder är examensfrekvens definierad som andelen av en årskull högskolenybörjare som har tagit ut examen efter ett visst antal år. Av samtliga högskolenybörjare hade således tagit ut en examen . Av de studenter som började en högskoleutbildning , , hade tagit ut en examen efter påbörjade studier. Bland högskolenybörjarna hade motsvarande andel sjunkit till . Men dessa uppgifter är hänförliga till ett kortare tidsperspektiv, . Andra resultat framkommer i längre tidsperspektiv. 4.2.4 Den genomsnittliga studietiden har förlängts I en tidigare rapport i revisorernas högskolegranskning, Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning (rapport /2000:9), konstaterade revisorerna att högskolans tidsperspektiv är mycket långa och att den genomsnittliga studietiden också har förlängts. Den faktiska examensfrekvensen av en årskull nybörjarstudenter kan avläsas först . Då har i genomsnitt av studenterna i grundutbildningen tagit ut en examen. Denna andel har inte förändrats nämnvärt . Spridningen i examensfrekvens är emellertid stor. SCB för statistik över examensfrekvens för högskolenybörjare efter tre till . Av SCB:s uppgifter framgår bl.a. skillnaderna i examensfrekvens för studenter som läser på linjer/program jämfört med studenter på fristående kurser. Av högskolenybörjarna /88 hade således av studenterna på linjer/program tagit en examen . För studenter på fristående kurser var motsvarande andel . 4.2.5 Examina - ett viktigt men osäkert resultatmått Helårsprestationer och prestationsgrad ger information om utbildningens resultat i form av genomförda prestationer. Men dessa mått ger ingen närmare information om utbildningens kvalitet. Högskolelagens kvalitetskrav på grundutbildningen är formulerade så att de gäller oinskränkta för all grundutbildning. En fråga är emellertid i vilken utsträckning det kan anses rimligt att samtliga krav i högskolelagens 9 § - med bl.a. forskningsanknytning och ett vetenskapligt förhållningssätt - är uppfyllda efter enstaka kurser av begränsad omfattning på lägre utbildningsnivåer. När det gäller kopplingen till högskolelagens kvalitetskrav görs också en åtskillnad i grundutbildningens regelsystem mellan enstaka kurser och examina i examensordningen. I examensordningen hänvisas till högskolelagens mål för grundutbildningen. Någon motsvarande hänvisning finns inte i högskoleförordningens bestämmelser om kurser. Den nationella kvalitetskontrollen är också i huvudsak inriktad på högre utbildningsnivåer och examina. Ovan framgår att det också i ett långt tidsperspektiv är av studenterna som inte avlägger examen. Orsakerna bakom detta förhållande är inte närmare analyserade. Men anger i sin årsrapport att examensmåttet är osäkert som utflödesmått från högskolans grundutbildning. Måttet kan innebära att utflödet både överskattas och underskattas. Verket framhåller bl.a. att studenter som är berättigade till en examen inte alltid tar ut någon examen. Vissa utbildningar kan också berättiga studenterna till att ta ut mer än en examen. 4.2.6 Antalet helårsstudenter utan studieresultat har ökat Ovan konstateras att prestationsgraden har varit relativt . Andelen studenter med och utan studieresultat - i termer av genomförd utbildning med godkända tentamina - har således varit tämligen oförändrad. Då utbildningen har expanderat kraftigt innebär emellertid detta att antalet helårsstudenter utan studieresultat har ökat. Lärosätenas prestationsgrad låg 1998 på i genomsnitt . Det innebär att för en utbildningsvolym motsvarande saknas helårsprestationer. Denna utbildningsvolym motsvarar drygt 42 000 helårsstudenter. Hur många registrerade studenter denna utbildningsvolym motsvarar redovisas inte av . 4.3 Regeringens roll och insatser Regeringen har inte redovisat några samlade analyser av grundutbildningens resultat. I regleringsbreven för högskolorna har regeringen formulerat mål för ett antal olika yrkesexamina, bl.a. för civilingenjörer och lärare. Däre--mot saknas mål för examina totalt, såsom hur stor andel av stu-den-terna som bör ta examen för att högskolelagens krav på god resursanvändning och god kvalitet ska anses ha uppnåtts. Målet att hälften av en årskull ska studera på högskolan är inte preciserat och upp-följningsbart. Mål av detta slag motsvarar inte uttalade krav på resultatredovisning, . framhöll så att målen ska vara möjliga att mäta och följa upp så att det blir meningsfullt att ställa målen i relation till resurser och resultat (bet. 1999/2000:FiU13, rskr. 1999/2000:106). Av ovannämnda mål för högskolesektorn framgår inte vilket år målet ska vara uppnått. Det framgår inte heller på vilken nivå studieresultaten bör ligga. Regeringen har inte heller begärt redovisning från lärosätena om det ökande antal studenter som inte fullföljer utbildningen med godkända tentamina. Källor till kapitel 4 (1999) Årsrapport för universitet och högskolor1998 (1999) Årsrapport för universitet och högskolor1998 - Tabellbilaga (1999) Begreppsmanual för högskoleområdet revisorer (2000) Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning (rapport /2000:9) SCB (1999) Universitet och högskolor. Grundutbildning: Genomströmning och resultat /98 U 20 5 Revisorernas överväganden och förslag I revisorernas granskning av resursanvändningen inom högskolesektorn ställs redovisningen av grundutbildningens prestationer och resultat mot de resurser som tilldelats verksamheten. Granskningens utgångspunkt är högskolelagens krav på ett effektivt resursutnytt-jande för att hålla en hög kvalitet i högskolans verksamhet. beslut - och - om att reformera grundutbildningens resurstilldelning innebar att verksamheten decentraliserades. Principer för ett nytt system för resurstilldelning innebar bl.a. att statsmakterna inte längre skulle bestämma om antalet nybörjarplatser i olika utbildningar. Resurstilldelningen är baserad på ersättningsbelopp som beräknats med hjälp av per capita-ersättningar. Dessa är relaterade till både antalet studenter i utbildningen och genomförda prestationer inom olika utbildningsområden. Den prestationsrelaterade delen av anslaget disponeras först i efterhand. Varje lärosäte har ett ansvar för hur grundutbildningens anslag fördelas på olika utbildningar. Lärosätena ansvarar således för att anslagsmedlen - i enlighet med högskolelagens krav - används effektivt med hänsyn till de kvalitetskrav som gäller för utbildningen. Högskolesektorns utveckling karakteriseras av en stark expansion av grundutbildningen. Expansionen genomfördes som statsmakterna beslutade om besparingar inom området. har också uppdraget till högskolesektorn förändrats. Vissa uppgifter har förändrats och nya uppgifter har tillkommit. infördes bl.a. en ny bestämmelse i högskolelagen om att lärosätena ska samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. Slutligen har även högskolesektorns finansiella situation förändrats. Andelen externt finansierad forskning har ökat och utgör cirka hälften av de totala kostnaderna för forskningen inom universitet och högskolor. En central fråga i revisorernas granskning är hur högskolans resursanvändning har utvecklats mot bakgrund av dessa förändringar. Revisorernas överväganden och förslag rör högskolans grundutbildning i fråga om redovisningen av resurser till grundutbildningen uppföljningen av studenternas lärartid redovisningen av utbildningens resultat. 5.1 Brister i redovisning och analys av resursanvändning Under granskningen har revisorerna funnit att det finns betydande brister i redovisningen av genomförd grundutbildning och utbildningens resultat. Det saknas en kostnadsbaserad redovisning till . Den ekonomiska redovisningen bygger till stor del på schablonberäkningar. Utbildningens planering och budgetering utgår inte från kvalitetskrav på en utbildning, som viss undervisningstäthet och kostnaderna för denna. stället anpassas till de medel som blir över när andra kostnadsposter schablonmässigt har räknats av. Grundutbildningens anslagstilldelning bygger på ersättningsbelopp med individbaserade beräkningar. Det saknas emellertid en individbaserad - eller per capita-baserad - kostnadsuppföljning. Därmed kan redovisade kostnader inte relateras till tilldelade medel. Rimligheten i ersättningsbeloppens nivå och effekten av genomförda besparingar blir då svåra att bedöma. De ersättningsbelopp som ligger till grund för grundutbildningens anslagstilldelning minskade i löpande priser med i genomsnitt /95-1998. Lärarnas bruttolönekostnader ökade med i genomsnitt och lönekostnadspålägget ökade från till som helhet. Högskolesektorns finansieringssituation har också förändrats i och med en ökande andel externt finansierad forskning. Högskolan själv har ett ansvar för att bedriva verksamheten rationellt och ständigt pröva olika möjligheter till effektivisering. Det saknas emellertid genomarbetade redovisningar av vilka åtgärder lärosätena har vidtagit och vilka möjligheter som har utnyttjats för att kompensera en stagnerande tilldelning av statliga medel. Av det material som revisorerna har erhållit går det inte att urskilja konsekvenser av 1990-talets besparingar. Information som rör kostnader på individnivå saknas i huvudsak. Det saknas också en redovisning av i vilken utsträckning möjligheter till effektivise-ring av verksamheten inom högskolan har tillvaratagits. Regeringen har inte heller gjort någon samlad ekonomisk analys av lärosätenas resursanvändning. Avsaknaden av en sådan analys försvårar en bedömning av både genomförda besparingar och i vilken utsträckning möjligheter till effektivisering har tagits till vara. Regeringen och bör ta initiativ till att utveckla kostnadsredovisningen vid universitet och högskolor. En väl fungerande redovisning är central för en effektiv resursanvändning. För att redovisningen ska fungera som stöd vid statsmakternas prio-rite-ringar mellan olika anslag krävs att den är ändamålsenlig och rättvisande. Ett exempel i högskolesektorn är avvägningen mellan nivån på per capita-er-sätt-ningarna och det samlade utbildningsuppdragets storlek med avseende på an-talet studenter. Därvid är kunskap om kostnaden per helårsstudent viktig. Revisorerna anser att det bör finnas en ekonomisk uppföljning av verksamhetens utfall som är baserad på kostnader och redovisad på individnivå. Först då är det möjligt att bedöma relevansen i de beräknade ersättningsbelopp som ligger till grund för resurstilldelningen. Med den verksamhetsanpassning som krävs bör regeringens initiativ till försök med sådan redovisning, i regleringsbrev för , permanentas och integreras i budget-ar-be-tet. En ekonomisk redovisning som är baserad på kostnader och fördelad på individnivå är viktig av flera skäl. Med en sådan redovisning blir det möjligt att prioritera mellan olika kostnadsposter och skilda utbildningsområden. Först med en sådan redovisning blir det möjligt att bedöma i vilken utsträck ning lärosätena har utnyttjat möjligheterna till effektivisering av verksamheten. Stats-mak-ter-na behöver också löpande kunna följa kostnaden per helårs-student för olika utbildningar inom högskolesektorn. En sådan uppföljning är viktig för att kunna analysera och bedöma vilken nivå på per capitaersättningen som är rim-lig. 5.2 Studenternas undervisningstid följs inte upp Lärarnas centrala betydelse för en högskoleutbildning som uppfyller högskolelagens krav på god kvalitet framhålls i flera sammanhang. Lärarnas betydelse för utbildningen framgick också av diskussionerna med företrädare för åtta olika lärosäten i revisorernas arbete med rapporten (rapport /2001:1). Vid dessa diskussioner betonades bl.a. värdet av tid för seminarier och handledning för att slå vakt om och upprätthålla det akademiska samtalet samt ett kritiskt och reflekterande förhållningssätt till kunskap. Högskolans grundutbildning har karaktären av lärarledda självstudier. Kontakten mellan lärare och student, är en viktig del i grundutbildningen och den s.k. un-dervisnings-tätheten är en kärna i grund-utbild-ningens högskolemässighet. Den dåvarande beräknade en miniminorm för att utbildningen inom bl.a. humanistiska och samhällsvetenskapliga utbildningar ska svara mot uppställda krav på utbildningens kvalitet i högskolan.