frsrdg · GO04JO1 · 2001-01-01 00:00:00 — I Af handboken är den aktuella föreskriften inplacerad under 12 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SFS 1987:405) som en AMS föreskrift till denna. Vilket bemyndigande som utgjort stöd för föreskrifterna, anvisningarna etc. finns dock inte angivet i någon av de ovannämnda publikationerna. Ett särskilt dokument med föreskrifter för länsarbetsnämnderna där den aktuella föreskriften ingår under punkt 9 beslöts först (bilaga 6). Rubriken är föreskrifter för läns- arbetsnämnderna om ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Föreskrifterna innehåller dels föreskrifter om arbetslösa ersättningssökandes anmälan och kontakter med arbetsförmedlingen, dels om meddelande till arbetslöshets- kassa resp länsarbetsnämnd om avvisande av lämpligt arbete m.m. Det anges att föreskrifterna utges med stöd av 29 § förordningen (1988:1400) om arbetslöshetsförsäkring och 13 § förordningen (1994:933) om kontant arbetsmarknadsstöd. Enligt AMS mening är detta korrekt vad avser den del som rör anmälan på arbetsförmedlingen. Denna fråga regleras nämligen i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring 4 § första stycket 3. och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd 4 § första stycket 4. När det gäller den del som rör meddelande om avvisat arbete m.m. borde 23 § förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ha angivits som stöd. Det är riktigt att den situation som beskrivs i den aktuella föreskriften inte finns i 12 § förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Samma gäller beträffande förordningens föregångare Kungl. Maj:ts kungörelse om den offentliga arbetsförmedlingen Nr 983 1947 (bilaga 7) och Kungl. Maj:ts Arbetsmarknadskungörelse nr 368 1966 (bilaga 8). Ursprunget och stödet för den ovan beskrivna praxisen har inte kunnat beläggas. Det kan dock konstateras att den är fast, klar och långvarig. Enligt AMS mening har den därmed fått en dignitet jämbördig med stadgandet i 12 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten. Den kan inte utan vidare frångås. Avstängningar med anledning av meddelanden avgivna enligt den beskrivna praxisen har överklagats. Som exempel bifogas fyra domar från Försäkringsöverdomstolen. Domstolen har inte haft några invändningar av formellt slag mot meddelandena. AMS har aktualiserat frågan om författningsstöd för den beskrivna 2000/01:JO1 praxisen hos den arbetsgrupp inom som skall se över vissa frågor beträffande arbetslöshetsförsäkringen. I beslut anförde VWI -2 (NEHUJ följande. Förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten innehåller allmänna föreskrifter för den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten inom . Bland dessa återfinns i 12 § föreskrifter för länsarbetsnämnden/arbetsförmedlingen att underrätta arbetslöshetskassan när en arbetssökande avvisat lämpligt arbete eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som erbjuds sökanden eller när en sökande på annat sätt genom sitt uppträdande uppenbarligen har vållat att en anställning inte kommit till stånd. I 23 § föreskrivs att AMS får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att tillämpa förordningen. Med stöd av bemyndigandet i 23 § har AMS utfärdat föreskrifter för länsarbetsnämnderna om ekonomiskt stöd vid arbetslöshet , vilka senare ersatts med nya föreskrifter . Vid båda tillfällena har AMS förbisett att i ingressen till föreskrifterna hänvisa till bemyndigandet i 23 § förordningen. AMS har i sitt remissvar angivit att så borde ha skett. Jag utgår från att AMS kommer att rätta till denna brist . I föreskrifterna har AMS dels återgivit innehållet i eller innebörden av de i 12 § förordningen intagna anmälningsfallen, dels lagt till åtminstone ett ytterligare anmälningsfall, nämligen det fall då arbetsförmedlingen har anledning att förmoda att sökanden inte vill eller kan anta något som helst arbete. Anledningen till tillägget är att en arbetssökande i en sådan situation inte anses stå till arbetsmarknadens förfogande och därigenom inte uppfyller ett av de grundläggande kraven för rätt till arbetslöshetsersättning. Som framgår av remissvaret har en anmälningsskyldighet av sistnämnda slag i praktiken förelegat och kan anses ha goda sakliga skäl för sig. Icke desto mindre uppkommer frågan huruvida en sådan anmälningsskyldighet kan grundas endast på en föreskrift utfärdad i administrativ ordning med stöd av ett bemyndigande i en förordning att utfärda verkställighetsföreskrifter. Det skulle vara invändningsfritt att göra så om man kan uppfatta föreskriften som en utfyllnad av bestämmelserna i 12 § förordningen med uteslutande syfte att närmare beskriva hur dessa bestämmelser skall tillämpas. Vissa av AMS föreskrifter skulle kunna anses vara av den karaktären, t.ex. föreskriften att meddelande skall sändas om sökanden lämnat förmedlingen eller på annat sätt hindrat förmedlaren från att ge en fullständig anvisning till arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Genom ett sådant beteende kan det sägas att sökanden visat att han/hon inte vill åtminstone för stunden anta något arbete. Annorlunda förhåller det sig med föreskriften att anmälan också skall göras när en sökande enligt förmedlingens mening inte vill eller kan anta något som helst arbete. Dit hör bl.a. det fallet där sökanden på grund av missbruksproblem inte kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Tillämpningen av den föreskriften är mer komplicerad eftersom den kräver en bedömning i sak av en sökandes arbetskapacitet och inte som i övriga anmälningsfall endast ett konstaterande att en viss faktisk händelse 2000/01:JO1 inträffat. Denna föreskrift kan som jag ser det knappast uppfattas som ett utflöde av de ganska preciserade anmälningsfall som anges i 12 § för- ordningen och ses som en reglering av den praktiska tillämpningen av dessa. Närmast till hands är att uppfatta föreskriften som en fristående komplettering, innebärande en utvidgad anmälningsskyldighet för länsarbets- nämnderna. Till de fall som anges i förordningen läggs således ytterligare ett fall i AMS föreskrifter. En föreskrift med sådan inriktning kan inte uppfattas som en verkställighetsföreskrift. AMS har därför inte haft stöd i 23 § förordningen för att utfärda föreskriften. I sammanhanget vill jag erinra om uttalandet i den av Statsrådsbered- ningen utgivna i författningsskrivning Myndigheternas före- skrifter att en myndighetsförfattning i princip bara skall innehålla myndig- hetens egna föreskrifter. Något återgivande av innehållet i den aktuella lagen eller förordningen skall inte ske. Hade AMS följt denna anvisning vilket AMS inte har gjort hade AMS säkerligen vid utarbetandet av sina föreskrifter uppmärksammat att den såvitt nu är i fråga gått utöver sitt bemyndigande i förordningen. Av AMS yttrande framgår att sakliga skäl kan finnas för att bibehålla den nuvarande anmälningsskyldigheten fullt ut i enlighet med vad AMS har föreskrivit. Detta måste i så fall ske på annat sätt än genom en myndig- hetsförfattning. I första hand kan man tänka sig en komplettering av 12 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Med anledning härav överlämnar jag en kopia av detta beslut till (). Fråga om myndighetsutövning och därmed kommunicerings- skyldighet förelegat hos i ett ärende rörande åtalsanmälan (Dnr 2404-1998) inkom i egenskap av ombud för H.J. med en anmälan mot förre chefsjuristen vid (), . klagade på att bedrivit förundersökning utan författningsstöd rörande H.J. och inte informerat denne om att en ut- redning pågick. Han var också missnöjd med att uppgifterna om H.J. sammanställdes i en åtalsanmälan som till förvillelse liknade en stämnings- ansökan och gav ett vilseledande intryck av att sakomständigheterna var till alla delar klarlagda. Av anmälan framgick i huvudsak följande. I sin anställning vid en länsarbetsnämnd skötte H.J. handläggningen av ansökningar från företag om ekonomiskt stöd för kompetensutveckling. fick han veta att denna verksamhet skulle upphöra . Bl.a. av detta skäl planerade han att starta ett eget företag. Han fick möjlighet att förbereda sin verksamhet tillsammans med ett företag som han kommit i kontakt med i samband med 2000/01:JO1 sitt arbete vid länsarbetsnämnden. AMS missförstod dock dessa åtgärder och började i hemlighet utreda hans förhållanden. H.J. tillfrågades om han hade anmält bisyssla till myndigheten men fick ingen information om vad som pågick. Han fick kännedom om AMS agerande först då han i en morgontidning läste att åtal väckts mot honom. Efter att muntliga upplysningar inhämtats remitterades ärendet för yttrande till AMS. redogjorde i remissvaret för sin handläggning och uppgav därvid bl.a. följande. Jag är chef för . Den juridiska enheten har enligt AMS organisationsplan samt ansvars- och beslutsordning ansvar för bl.a. perso- nalansvarsfrågor, d.v.s. ärenden som ska prövas i AMS personalansvars- nämnd. prövar frågor som avses i 19 § verks- förordningen (1995:1322) för anställda inom (12 § in- struktionen /1988:1139/ för ). Enligt 19 § verksför- ordningen skall personalansvarsnämnden pröva bl.a. frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden samt åtalsanmälan. Enligt 2 § arbetsordningen för AMS, som har beslutats av , är jag också ledamot av personalansvarsnämnden. Jag kom första gången i kontakt med ärendet rörande H.J. genom en skri- velse från länsarbetsdirektören i dåvarande och internrevisorn , som kom till AMS den 9 okto- ber 1996 . I skrivelsen uttalade att dess internre- vision rapporterat om misstänkta oegentligheter med två inblandade företag. Det framfördes också att granskningen omfattat omständigheterna kring en anställd handläggare och misstanke om hans delaktighet. Denne handläggare var H.J. Det framgick vidare av skrivelsen att H.J. hade andra arbetsuppgifter. Till skrivelsen fogades två pärmar med ett omfattande utredningsmaterial från internrevisionen . Enligt min bedömning fanns det i det översända materialet skäl för misstankar om att H.J. kunde ha gjort sig skyldig till brott. Jag samrådde därför med personalansvarsnämndens ordförande, som är AMS general- direktör, om en tidpunkt för sammanträde i personalansvarsnämnden som var den instans som skulle avgöra om misstankarna skulle leda till en åtals- anmälan eller om de inte räckte till för detta. Förutsättningarna för en åtalsanmälan anges i 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning på så sätt att den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott skall anmälas till åtal, om misstanken avser 1) brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket , 2) annat brott, om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. uppdrog jag åt min sekreterare att kalla personalan- svarsnämnden till sammanträde för att behandla frågan om ifrågasatta personaladministrativa åtgärder beträffande H.J. Formule- ringen var den som AMS brukar använda beträffande ärenden som ska be- handlas i personalansvarsnämnden. Inför sammanträdet i personalansvarsnämnden upprättade jag den 15 okto- ber 1996 en PM som sammanfattade misstankarna mot H.J. enligt internre- visionens utredning. I ärendet kom ytterligare utredning in från revisorn . Eftersom misstankarna bl.a. innefattade att H.J. hade haft otillbörliga affärskontakter i sin anställning inom ramen för ett privat företag skaffade jag också in registreringsbevis och bolagshandlingar rörande det företaget från . Härefter föredrog jag ärendet vid personalansvarsnämndens sammanträde I enlighet med min PM ansåg jag att H.J. var skäligen misstänkt för brott. beslutade också enhälligt enligt mitt förslag att anmäla H.J. till åtal såsom skäligen misstänkt för mutbrott, tjänstefel, urkundsförfalskning och medhjälp till bedrägeri. skickade jag åtalsanmälan till åklagarmyndigheten i . Jag utformade åtalsanmälan i allt väsent- ligt i enlighet med den PM som jag upprättat och föredragit för personal- . En av revisionspärmarna skickades med. , alltså , utformade jag vidare en under- rättelse om tilltänkt avskedande av H.J. Beslutet om att underrätta H.J. om tilltänkt avskedande fattades av AMS generaldirektör. Skälet till underrättel- sen var misstankarna om brott. H.J:s fackliga organisation varslades sam- tidigt om det tilltänkta avskedandet. höll jag överläggningar med H.J:s fackliga organisa- tion på organisationens begäran i frågan om tilltänkt avskedande. Parterna konstaterade därvid att frågan om avskedande inte kunde avgöras ännu eftersom bl.a. H.J. bestred brott. Överläggningarna bordlades därför i av- vaktan på resultatet av AMS åtalsanmälan. Härefter tog jag inte någon annan befattning med ärendet, förrän beslut från åklagarmyndigheten kom till AMS, än att muntligen besvara en del frågor från åklagarmyndigheten om regler och rutiner omkring handläggning av sådana ärenden som H.J. handlagt. Sedan AMS fått del av beslut varigenom åklagarmyndig- heten lagt ner delar av förundersökningen mot H.J. anmälde jag saken vid ett sammanträde i personalansvarsnämnden . fattade inte något beslut med anledning av detta och det konstaterades att ärendet skulle beredas vidare i den del det avsåg varslet om avsked. Några ytterligare åtgärder vidtog jag inte förrän jag fick del av ett beslut av åklagarmyndigheten varigenom återstående delar av förundersökningen mot H.J. lagts ned. Detta föranledde mig att vid ett sammanträde i personalansvarsnämnden föredra hela ärendet på nytt varefter personalansvarsnämnden på mitt förslag beslutade att avskriva frågan om avskedande av H.J. från fortsatt hand- läggning. Om detta underrättade jag länsarbetsdirektören i län och den fackliga organisationen. Jag har inte bedrivit någon förundersökning. Jag har handlagt ärendet på det sätt som är rutin vid AMS juridiska enhet i personalansvarsärenden. Jag ansvarar för dessa rutiner. Jag anser mig ha följt de betämmelser som gäller vid misstankar om brott av en anställd inom . Det är riktigt att H.J. inte fick del av misstankarna mot honom innan ärendet föredrogs i personalansvarsnämnden. Det finns ingen skyldighet för myndigheten att underrätta en anställd om misstankar om brott innan myndigheten tar ställning i frågan om åtalsanmälan. Enligt min mening gäller inte bestämmelserna i 16 och 17 §§ förvaltningslagen (1986:223) eftersom det inte är fråga om att avgöra ett ärende om myndighetsutövning utan endast ett led i beredningen av ett sådant ärende. Det kan ibland t.o.m. vara olämpligt att underrätta en anställd om sådana misstankar, antingen därför att det kan försvåra en kommande brottsutredning eller därför att misstankarna är ogrundade. Det har därför inte funnits en sådan rutin vid AMS juridiska enhet att en anställd ska få tillfälle att yttra sig över brottsmisstankar utan sådana yttranden har bara begärts in i de fall där det varit nödvändigt för att myndigheten skulle kunna ta ställning till om det förelåg en skälig misstanke om brott. I detta fall ansåg jag inte att det var nödvändigt med något sådant yttrande för att kunna bedöma styrkan i misstankarna utan jag ansåg att det material som översänts från var tillräckligt för att personalansvarsnämnden skulle kunna Det restes inte heller några krav i personalansvarsnämnden på att 2000/01:JO1 utredningen skulle kompletteras med yttrande från H.J. utan nämnden fattade beslut på det material som förelåg. Jag har svårt att se att det skulle vara något fel i att utforma åtalsanmälan på ett sådant sätt att det misstänkta brottet beskrivs detaljerat och konkret ungefär som är vanligt i en stämningsansökan. Jag [vet inte -2 V DQPlUNQLQJ] var den berörda tidningen fått sina uppgifter ifrån. Något ansvar för detta har jag inte. Tvärtom har jag på en fråga från en journalist vid en skånetidning vägrat att uttala mig med hänvisning till förundersökningssekretessen. Jag minns dock inte när detta skedde. Jag anser att jag handlat helt inom mitt ansvarsområde och i enlighet med de regler som gäller för min, den juridiska enhetens och AMS verksamhet när det är fråga om misstankar om brott av en anställd. AMS, genom dåvarande generaldirektören , tillade för egen del följande. AMS delar den uppfattning och beskrivning av ärendet som förre chefsju- risten givit uttryck för . AMS kan således ej se att något fel förevarit beträffande handläggningen av ärendet. I beslut anförde VWI -2 (NEHUJ följande. %HG|PQLQJ cWDOVDQPlODQ har i sin anmälan gjort gällande att AMS genom bedrivit förundersökning utan författningsstöd. Som angetts i remissvaret föreskrivs i 22 § lagen om offentlig anställning att den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott skall anmälas till åtal om misstanken avser brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket eller annat brott, om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I 12 § förordningen med instruktion för anges att personalansvarsnämnden vid AMS prövar frågor som avses i 19 § verks- förordningen för anställda inom . En av de frågor som anges i nämnda bestämmelse i verksförordningen är fråga om åtalsanmälan. Författningsstöd föreligger således för AMS att pröva en anmälan om åtal avseende en person som är anställd vid . Det ligger också i sakens natur att viss utredning måste göras innan ställning kan tas i en dylik fråga. AMS beslut om åtalsanmälan innefattar sådana bedömningar vilkas riktighet och lämplighet JO inte uttalar sig om. Den omständigheten att åtalet lades ner av åklagaren medför inte med automatik att anmälan skulle ha varit ogrundad. Det rör sig här om värderingsfrågor i vilka det finns utrymme för olika uppfattningar utan att man för den sakens skull kan säga att någondera är direkt felaktig. I anmälan har vidare framförts klagomål över att H.J. inte varit informerad om att utredning pågick beträffande honom. Statliga myndigheters ärendehandläggning regleras, om inte annan lag eller författning föreskriver annat, av förvaltningslagens (1986:223) bestäm- melser. Enligt huvudregeln i 17 § får ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den. AMS har i remissvaret förklarat att det inte varit fråga om att avgöra ett ärende om myndighetsutövning utan endast ett led i beredningen av ett sådant ärende. Det framgår inte klart om AMS härmed menar att ärendet avslutades hos AMS genom personalansvarsnämndens beslut om åtals- anmälan, men att detta ärende inte avsåg myndighetsutövning mot enskild eller om AMS anser att ärendet avslutades hos myndigheten först då beslut i frågan om avsked fattades. Enligt min mening utgör dock frågan om åtals- anmälan ett särskilt ärende som för AMS del avslutats i och med personal- beslut att anmäla saken till åtal. Frågan är då om detta ärende avsåg myndighetsutövning mot enskild. Som framgår ovan är det endast i ett sådant fall som kommuniceringsskyldighet föreligger. Något entydigt svar på frågan om vad som är myndighetsutövning ges inte i förarbetena (jfr prop. 1971:30, del 2, s. 330 f. och prop. 1973:90 s. 397) och den praxis som har utvecklats är inte helt enkel att tolka. Allmänt kan sägas att myndighetsutövning är uttryck för samhällets maktbefogenheter gentemot den enskilde, befogenheter som samhället har med stöd av lag eller annan författning. När det gäller förhållandet mellan en statlig arbetsgivare och en anställd är ärenden om disciplinansvar exempel på myndighetsutövning (; Nya förvaltningslagen, 5:e uppl. s. 136) medan ärenden om avskedanden inte anses vara myndighetsutövning eftersom en sådan rättshandling numera grundar sig på icke en offentligrättslig utan civilrättslig lag (prop. 1993/94:65 s. 93). Av betydelse för bestämmande av vad som skall anses som myndighetsutövning är också att i princip endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut omfattas av begreppet. Tillämpat på personalansvarsnämndens handläggning av fallet H.J. kan det med ledning av det anförda konstateras att ärendet om hans eventuella avskedande från sin anställning vid myndigheten inte omfattas av begreppet myndighetsutövning. Detsamma får som också AMS menar i sitt remissvar gälla för ärendet om åtalsanmälan. Beslutet i nämnden i denna del var inte av någon bindande karaktär, utan innebar endast att nämnden på det material som ingivits av verkets internrevision bedömde att ansvarsfrågan skulle bli föremål för åklagarens prövning och att nämnden därför lämnade över ärendet till denne för vidare handläggning. AMS beslut hade således inte någon självständig rättsverkan gentemot H.J. Av det nu anförda följer att AMS inte hade någon skyldighet att i enlighet med föreskriften i 17 § förvaltningslagen kommunicera det föreliggande materialet med H.J. Detta utesluter dock inte att det i vissa fall kan vara motiverat att en 2000/01:JO1 myndighet i en situation som den föreliggande tar kontakt med den anställde för att kontrollera eller komplettera sitt beslutsunderlag. I andra fall kan en sådan åtgärd framstå som mindre lämplig då den skulle kunna försvåra en kommande brottsutredning. Det blir således en bedömningsfråga hur en myndighet skall gå till väga och omständigheterna i det enskilda fallet får bli utslagsgivande för myndighetens agerande. En arbetsförmedling bör regelbundet förvissa sig om att de grundläggande uppgifterna i arbetsförmedlingsregistret är korrekta (Dnr 2472-1998 och 1180-1999) D.S. inkom till JO med en anmälan (dnr 2472-1998) mot arbetsförmedlingen i , en enhet inom i . D.S. klagade på att ett antal felaktiga uppgifter förekom rörande henne i arbetsförmedlingens register i systemet AF-90. Hon ansåg uppgifterna vara ärekränkande och dessutom utgöra hinder för henne som arbetssökande. Felaktigheterna var enligt D.S. följande. 1.I registret har antecknats att hon erhållit information om arbetsförmed- lingssystemet AF-90. Så är inte fallet. 2.En anteckning finns att hennes namn och adress inte får lämnas ut till arbetsgivare. Hon har inte begärt något sådant eller ens tillfrågats om detta. 3.En kod för psykiskt handikapp har angetts. Hon har aldrig haft sådana problem och någon dylik kodning har inte diskuterats. 4.I registret står att hennes medborgarskap är "Östeuropeiskt inkl Ryskt", trots att hon erhöll svenskt medborgarskap och informe- rade arbetsförmedlingen om detta. 5.I registret har antecknats att hon saknar körkort, trots att hon innehar såväl körkort från hemlandet som svenskt körkort. D.S. begärde i sin anmälan en utredning om vem som antecknat dessa felaktigheter samt en rättelse av uppgifterna. Hon krävde vidare skadestånd för ärekränkning samt för den skada som de felaktiga uppgifterna orsakat henne. Yttrande och utredning infordrades från i . anförde i sitt remissvar bl.a. följande. Arbetsförmedlingens i chef, , har till länsarbetsnämnden bland annat anfört att uppgifterna om handikappkod antagligen har tillkommit i samband med en inskrivning på . Det finns inga exakta uppgifter om när detta skedde och det finns inget dokumenterat samtycke till noteringen, vilket krävs enligt lagen (1994:459) om arbetsförmedlings- 2000/01:JO1 register. Avseende övriga uppgifter anför att de har funnits i och att uppgifterna kan ha tillkommit vid två förmedlingar, eller Arbetsförmedlingen . Vidare anför att förmedlingen bör informera sig om eventuella förändringar men att det också ligger i den sökandes intresse att informera förmedlingen om förändringar angående bland annat medborgarskap och körkort. har slutligen anfört att uppgifterna om körkort och medborgarskap korrigerats samt att handikappkoden tagits bort på D.S:s begäran. Avseende uppgifterna under punkt 1 kan länsarbetsnämnden konstatera att information borde ha lämnats då uppgifterna om D.S. lades in i AF90. Om tillfredsställande information verkligen lämnades är naturligtvis svårt att uttala sig om . Uppgiften under punkt 2 kan ha tillkommit vid inregistreringen i AF90, men kan också ha tillkommit vid ett annat tillfälle. Det är beklagligt om den är felaktig.