frsrdg · GO04RR8 · 2001-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående tillsyn 2000/01 RR8 revisorer anmäler härmed sin granskning av tillsyn. revisorer har granskat tillsyn. Granskningen har inriktats mot tidigare uppmärksammade förhållanden rörande tillsynen. Det gäller tillsynens innehåll och uppläggning samt rapportering och analys av tillbud och olyckor. Vidare har granskningen gällt förutsättningarna för inspektionens tillsyn, och hur inspektionen använt dem. Olika utredningar angående det svenska sjösäkerhetsarbetet som genomfördes efter förlisning konstaterade vissa brister som verksamheten var behäftad med. betonades att tillsynsarbetet och sjösäkerheten inom den del av sjöfarten som stod under svenska myndigheters tillsyn i allt väsentligt hade en mycket hög kvalitet, något som bedömdes gälla i ännu högre grad i ett internationellt perspektiv. Granskningen har särskilt omfattat tillsynsverksamheten - 1999 i syfte att se hur inspektionen åtgärdat de påtalade bristerna. Under granskningen har det framgått att det under den speciellt granskade perioden gjorts betydande insatser för att förbättra inspektionens tillsynsarbete och för att råda bot på konstaterade brister, men också att en hel del återstår. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (1999/2000:12) som finns i bilaga till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har avgetts av Försvarsmaktens sjösäkerhetsinspektion, , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, , , , , Arbetarskyddsstyrelsen, Facket för Service och Kommunikation , , , och . I det följande redovisar revisorerna sina slutliga överväganden med anledning av granskningen. Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas synpunkter revisorer ansluter sig till en principiell grundsyn som innebär att en tydlig separering av verksamhetsutövning och tillsyn ger en bättre potential för effektiv tillsyn och därmed för ökad säkerhet. Försvarsmaktens sjösäkerhetsinspektion menar att Försvarsmakten inte delar den oro som framförs beträffande tillsyn av fartyg inom det egna rederiet. Inom Försvarsmakten utförs tillsyn av "det egna rederiet" genom en i organisationen självständig funktion, , direkt under Försvarsmaktens högsta ledning enligt ett system som godkänts av och granskas av . Under de år som systemet varit i drift har varken eller upplevt att det förekommit otillbörlig påverkan från "redaren" vad avser den egna inspektionens sjösäkerhetsarbete. delar däremot helt den principiella grundsyn som rapporten bygger på. Att tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen kan vara en möjlighet att renodla myndighetsutövningen från annan verksamhet. Det är enligt dock principiellt tveksamt att i ett affärsdrivande verk handha uppgifter som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Fördelarna med en organisatoriskt självständig inspektion får enligt vägas mot fördelarna med en samlad säkerhetsmyndighet som innefattar förebyggande åtgärder avseende såväl fartygen som farlederna och den större tyngd som kan ges bl.a. det internationella arbetet. delar uppfattningen att regelgivning och tillsyn inom sjöfartens område bör hanteras skilt från den affärsdrivande verksamheten. har enligt fått dubbla roller och målsättningar. Den nya, mer konkurrenskraftiga sjöfartspolitiken står i strid mot vad föreningen menar med en hög sjösäkerhetsstandard på internationell nivå. Detta innebär att man från svensk sida inte svarar upp mot de nya attityder till säkerhetsfrågor som efterfrågar. Ej heller kan man leva upp till den nya sjösäkerhetskulturen eller till IMO:s arbete med bemanning, trötthetsfaktorer och den mänskliga faktorn. Genom dubbla roller har enligt fått en konjunkturanpassad sjösäkerhet, medan det i andra länder redan finns en uppdelning mellan sjöfartsverk eller motsvarande och myndighet. Revisorerna har i olika granskningar funnit att statlig tillsyn är avhängig av lagstiftningens utformning, förekomsten av relevanta tillämpningsföreskrifter samt tillsynsorganets ställning. När relevanta tillämpningsföreskrifter saknas blir det svårare för tillsynsmyndigheterna att påtala bristande lagefterlevnad. Tillsynsarbetet försvåras också om det inte framgår tydligt av lagstiftningen vilken myndighet som har ansvaret för tillsynen och vad uppgiften innebär. Tydliga förutsättningar för tillsynen är alltså av stor betydelse. Även om det kan vara en fördel för tillsynsorgan med närhet till verksamhetsutövarna, har revisorerna i flera granskningar kommit fram till att tillsynens oberoende och integritet behöver stärkas. Ett sätt att åstadkomma en mera självständig tillsyn har i granskningarna bedömts vara att tillsynen blir organisatoriskt fristående från den verksamhet som ska tillses. Förändringar av ansvars- och resursfördelning inom olika områden påverkar också förutsättningarna för tillsyn och behovet av tillsyn inom olika områden. har uttalat sig för en fristående statlig inspektion inom luftfarten respektive vägtrafiken. Vidare har beslutat om åtgärder för att stärka oberoendet för den myndighet som ska svara för säkerhetsfrågorna inom järnvägsområdet. En statlig utredning som begärt föreslog , att både och skulle ombildas till egna myndigheter. revisorer ansluter sig i denna granskning av tillsyn till en principiell grundsyn som innebär att en tydlig separering av verksamhetsutövning och tillsyn ger en bättre potential för effektiv tillsyn och därmed för ökad säkerhet. Alldeles oavsett tillsynens ställning har revisorerna funnit att tillsynen av sjösäkerhet kan förbättras inom några områden. Det gäller lagstiftningens tydlighet och aktualitet samt inspektionens analys av olyckor och tillbud liksom kontrollen av klassificeringssällskapens verksamhet. Tydligare ställning för inspektionen Gränsdragningen mellan olika roller skulle bli tydligare om uppgifter rörande tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen. Det skulle då stå mera klart om synpunkter och ställningstaganden grundades på säkerhets-, produktions- eller sektorshänsyn, som tilltron till inspektionen skulle öka. Enligt är det av stor vikt att myndighetsroll är tydlig och klar. Att tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen kan vara en möjlighet att renodla myndighetsutövningen från annan verksamhet. anser det dock principiellt tveksamt att i ett affärsdrivande verk handha uppgifter som innebär myndighetsutövning mot enskilda. SWEDAC anser att en renodling av rollerna inom sjösäkerhetsarbetet bör komma till stånd genom en anpassning mot EU:s ordning för provning och certifiering. Flera av de problem som identifierats i rapporten skulle enligt SWEDAC då kunna lösas. Myndigheterna skulle kunna koncentrera sina resurser på att utarbeta de normer som ska gälla samt att utöva tillsyn över att reglerna och kraven följs. anser att preciseringen av ansvar och befogenheter är av största vikt för en inspektions roll och verksamhet. Att de tre nuvarande säkerhetsinspektionerna inom transportområdet tillhör respektive moderverk innebär enligt inspektionen att personal- och ekonomifrågorna ytterst hanteras av moderverkens ledningar. Om chefen för en inspektion ska ha det fulla verksamhetsansvaret måste detta enligt helt och fullt innefatta beslut i ekonomi- och personalfrågor. uppger att verket håller på att införa en ny organisation, där inspektionen kommer att utgöra tyngdpunkten i myndighetsdelen. Det går enligt mycket väl att även fortsättningsvis förena den större och mer samlade organisationen med en tillräcklig självständighet för inspektionen. Gränsdragningen mellan generaldirektörens och sjösäkerhetsdirektörens befogenheter kommer enligt verket att klargöras i det fortsatta arbetet. ställning borde härmed kunna bli tydligare. anser sig ha integritet i sitt arbete. hemhörighet i ger, för inspektionen, betydande administrativa och ekonomiska/finansiella fördelar jämfört med om inspektionen skulle vara organiserad som en egen myndighet. Inspektionen anser också att den organisatoriska hemvisten ger synergieffekter, eftersom verkets övriga uppgifter i vid mening tar sikte på sjösäkerheten. Inrättandet av en rederifunktion för sjömätnings- och isbrytarfartygen kan vidare enligt inspektionen ses som ett exempel på hur rollfördelningen inom gjorts klar och tydlig. anser att rollfördelningen mellan verket och inspektionen skulle bli klarare om stod på egen grund, oberoende från . Intressekonflikter skulle kunna undvikas om verksamheterna separerades. Enligt kan det exempelvis uppstå jävssituationer vid besiktningar och klassning enligt ISM-koden i verkets rederi. konstaterar vidare, att det framgår av de handlingar som legat till grund för upphandlingen av organisation för den civila bemanningen på isbrytarna, att verket förutsätter att driftsbolaget kommer överens med organisationerna om att "boendestandarden ombord är godtagbar utan ombyggnader". Ett förtydligande av inspektionens roll i säkerhetsarbetet skulle enligt ske om normgivningen avseende fartygs bemanning (såväl säkerhetsbemanning som kompetenskrav) och hur de ska opereras överförs från generaldirektören till sjösäkerhetsdirektören. Förbundet anser vidare att det föreligger en rollkonflikt mellan generaldirektören och sjösäkerhetsdirektören vad avser miljöfrågor. En renodling bör ske så att det fulla ansvaret läggs på endera av de två befattningshavarna. anser att ansvarsmässigt, administrativt och organisatoriskt bör skiljas i från och utgöra en separat myndighet. För att säkerställa en hög säkerhetsnivå ska enligt myndigheten vara såväl normbildande som kontrollerande i sjösäkerhetsfrågor. En annan möjlighet att få till stånd oberoende i myndighetsutövningen är enligt att lägga över vissa frågor på en annan myndighet såsom eller . anser beträffande inspektionens organisation och ställning i förhållande till , att det inte finns anledning att framföra några synpunkter. Det centrala för förbundet är, att sjösäker- hetsarbetet också fortsatt fungerar tillfredsställande och till en för det enskilda fiskelaget rimlig kostnad. Revisorernas överväganden och förslag Regeringen har initierat utredningar av trafikverkens verksamhetsstrukturer i syfte att renodla verksamheterna och eliminera eventuella målkonflikter - konflikter mellan producerande/affärsdrivande verksamheter och sektorsuppgifter såsom säkerhetsfrågor och tillsyn. Detta utredningsarbete har dock ännu inte resulterat i att några förslag lagts fram för . Medan sådant utredningsarbete bedrivs, pågår också andra förändringar exempelvis av huvudmannaskap. Inom sjöfartsområdet pågår en övergång till civil bemanning av sjömätnings- och isbrytarfartyg - inrättar en rederifunktion och utövar tillsyn över de kontrakterade fartygen och driften av dem. De ändrade ansvarsförhållandena innebär att verket i viss mån tillser sig självt, något som självfallet innebär komplicerade avvägningar mellan ekonomiska och andra bedömningar samt frågor om säkerhet. Det har också framgått att har en mindre tydlig ställning i lagstiftningen än de två övriga inspektionerna inom transportområdet, och . De senare har ett uttalat ansvar för tillsyn och säkerhetsnormgivning. har hävdat (SOU 1996:82) att frågan om oberoende och självständighet inte skulle ha samma aktualitet eller betydelse som för och . Anledningen härtill skulle vara att inte var infrastrukturhållare på samma sätt som och , dvs. att verket inte driver hamnar. Men verket har ansvar för och driver annan infrastruktur såsom farleder, lotsning, isbrytning, radiokommunikation och sjöräddning. Revisorerna anser att gränsdragningen mellan olika roller behöver göras tydligare så att det står mera klart om synpunkter och ställningstaganden grundas på säkerhets-, produktions- eller sektorshänsyn. Tilltron till inspektionen skulle då öka. Revisorerna anser också att sjömiljön ska omfattas av sjösäkerheten, och att säkerhetsnormerna således också ska inbegripa normer för miljösäkerhet. att regeringen utarbetar förslag till förändringar i fartygssäkerhetslagstiftningen som innebär att uppgifter rörande tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen. Effektivare tillsyn genom bättre lagstiftning Omotiverade olikheter i de bedömningar som gör i tillsynsarbetet har tidigare påtalats, och de förekommer fortfarande. Att olika bedömningar görs vid tillsyn av likartade förhållanden medför minskad rättssäkerhet och att inspektionens integritet ifrågasätts. Detta leder i förlängningen till minskad lagefterlevnad, dvs. till att tillsynen blir ineffektiv. Olikheterna bottnar enligt revisorerna i fartygssäkerhetslagstiftningen, och de kan inte elimineras enbart genom organisatoriska åtgärder. Den svenska fartygssäkerhetslagstiftningen är föråldrad och otydlig. har det internationella regelverket ökat. Det har därmed blivit svårare att utarbeta tillämpningsföreskrifter och att införliva EG-rättsliga bestämmelser och andra internationella regler i den svenska lagstiftningen. Särskilt föråldrade och otydliga är bestämmelserna om arbetsmiljöfrågor, vilket försvårar tillsynen och medför oenhetliga bedömningar. I den översyn som görs av fartygssäkerhetslagstiftningen bör särskilt undersökas hur förändringar i lagar och förordningar påverkar förutsättningarna för att utarbeta tillämpningsföreskrifter. Utredningen bör också få i uppgift att lämna förslag till att frågor om tillsyn och säkerhetsnormer ska läggas direkt på inspektionen i lagstiftningen. ansluter sig till revisorernas förslag, och anser att regelverket är omfattande och delvis svåröverskådligt. Både för näringen och andra utövare samt för tillämpande myndigheter är det av största vikt att regelverket är väl samlat, heltäckande och aktuellt. Det ska vara lätt att hitta de bestämmelser som ska tillämpas i det enskilda fallet. Det är erfarenhet att samma faktiska förhållanden kan bedömas olika i inspektionsområdena. Traditionellt uppbyggda kontrollordningar där en och samma myndighet svarar för normgivning och utför den tekniska kontrollen samt slutligen bedömer om kraven är uppfyllda, leder enligt SWEDAC ofta till att en önskvärd tydlig normgivning ersätts med enskilda inspektörers bedömningar, vilka kan variera mellan olika inspektörer. Kontrollordningarna inom sjösäkerhetsområdet bör enligt SWEDAC anpassas till EU:s principer. skulle då kunna frigöra resurser för nödvändigt arbete med normgivning och tillsyn. Om samma enhet har både befogenhet att utfärda regler (föreskrifter, allmänna råd m.m.) och befogenhet att besluta om tillsynsaktiviteter samt påföljder bidrar detta enligt till att erfarenheter från tillsynen gör regelarbetet effektivt och aktuellt. uppger att den har en plan för överarbetning av hela sitt regelverk enligt en prioriteringsordning. Projektet är långsiktigt. Arbetet med säkerhetsföreskrifter för fartyg måste inriktas på att allvarliga olyckor inte ska inträffa. En särskild svårighet i föreskriftsarbetet är enligt inspektionen kungörandelagens krav på att internationella överenskommelser ska återges i en svensk författningssamling. har därför i vissa fall tvingats ta fram föreskrifter som omfattar nästan 1 000 textsidor, ett arbete som enligt inspektionen är tids- och resurskrävande - och tämligen meningslöst. redovisar att sjöfartsbranschen inte anser sig ha behov av översättningar av , då dessa översättningar ofta gör avsikten med lagstiftningen mera oklar. I detta fall bör man alltså enligt föreningen göra ett undantag från regeln om att svensk lagstiftning ska vara på svenska. De resurser som frigörs skulle enligt lämpligen användas för att i större utsträckning utarbeta tillämpningsföreskrifter. För att få till stånd en effektiv tillsyn av arbetsmiljön inom område krävs det enligt Arbetarskyddsstyrelsen relevanta tillämpningsföreskrifter. Inom ett flertal viktiga arbetsmiljöområden har ännu inte givit ut tillämpningsföreskrifter. Det är enligt Arbetarskyddsstyrelsen viktigt att inleda det arbete beträffande lagar och förordningar som förutsättningar för tillämpningsföreskrifter som föreslagits i revisorernas rapport. Arbetet bör också innefatta frågeställningen om hur förutsättningar skapas för att ta fram tillämpningsregler om arbetsmiljö inom tillsynsområde. uppger att den avser att nyrekrytera personal, som ska arbeta med arbetsmiljöfrågor, för att inspektionen därmed ska förbättra sin verksamhet inom detta område, inte bara när det gäller föreskrifter utan även när det gäller tillsynen. delar den i rapporten framförda uppfattningen att lagstiftningen måste förtydligas. Det är otillfredsställande att regelverken kan uppfattas på olika sätt beroende på vilket inspektionsområde och vilken inspektör man talar med. Sjömän borde enligt förbundet ha rätt till samma standard när det gäller arbetsmiljö och arbetsförhållanden som arbetstagare i land. För att uppnå detta krävs lagändringar och ett annat tänkande, både hos Sjöfartsin spektionen och dess inspektörer. Det räcker inte att i alla frågor hänvisa till egenkontroll enligt ISM-koden. Avsaknaden av föreskrifter inom arbetsmiljöområdet är enligt mycket besvärande. Det är angeläget att engagerar sig hårdare i att utarbeta föreskrifter på de områden där sådana inte finns, exempelvis bogserbåtar och pråmar. Andra frågor som det behövs föreskrifter för är enligt buller, personlig skyddsutrustning och hygieniska gränsvärden. Det är enligt viktigt och angeläget att arbetsmiljölagen och fartygssäkerhetslagen ger samma skydd och ligger på samma höga nivå beträffande säkerhetsaspekter och övriga arbetsmiljöaspekter. Förbundet anser också att vissa avsnitt i de två lagarna bör samordnas textmässigt. Den tidigare ordningen med samråd och förhandling i bemanningsärenden som rör säkerhetsbesättning bör enligt återinföras. I annat fall bör lagstiftningen ändras så att det ställs samma krav som i MBL, nämligen att förhandling ska ske innan arbetsgivaren vidtar förändringar. Vidare bör enligt förbundet arbetet med att inrätta sjöåklagare påskyndas. instämmer också i att tillsynen skulle bli effektivare genom en bättre lagstiftning. Förbundet finner det vara helt oacceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt med skillnader i arbetssätt och regeltolkningar mellan inspektionsområden och inspektörer. Arbetet med tillsynshandbok och nybyggnadsmanual måste därför prioriteras. oförmåga att följa med i den tekniska utvecklingen, ta del av nya forskningsrön och omsätta kunskaper i föreskrifter för förbättrad arbetsmiljö har enligt förbundet drabbat medlemmarna på ett högst påtagligt sätt. 1996 presenterades alarmerande forskningsresultat om den kemiska arbetsmiljön. lämnade förslag om skyddsåtgärder till . har nya föreskrifter för hantering av oljeprodukter förelegat i färdigt skick, men har ännu inte satts i kraft. En utökad egenkontroll med flyget som förebild är enligt en bra metod för att öka säkerheten och effektiviteten inom sjöfarten. Med ISM-koden som grund avser föreslå en utveckling inom detta område. anser det vidare olyckligt att lagstiftningen avseende vissa miljöfrågor ligger på andra myndigheter (främst och Kemikalieinspektionen) och föreslår, att ska vara enda regelgivande instans för internationell sjöfart. konstaterar att har medverkat till lättnader i sjösäkerhetslagstiftningen - minskade säkerhetsbemanningar, längre arbetstider och därmed kortare vilotider, bristande uppföljning av specialbehörigheter och specialutbildning, bristande implementering av internationella regelverk och rekommendationer genom föreskrifter, medgivande för fartyg att segla utan specialtillhörighet i lotspliktiga vatten etc. påtalar att själva sjövärdighetsbegreppet härvid inte har klargjorts, varför det är omtvistat vad som gäller för den tekniska och juridiska sjövärdigheten. Allt detta är enligt föreningen klart menligt för sjösäkerheten. har tidigare haft synpunkter på föreslagna lagstiftningsförändringar vilka har avsett lagstadgad lägsta ålder ombord på fiskefartyg. Lagstadgade arbetstidsbegränsningar är enligt förbundet över huvud taget inte förenliga med bedrivande av yrkesfiske. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser att yttrandena över rapporten ytterligare understrukit vikten av en tydlig lagstiftning inom sjösäkerhetsområdet, och att arbetsmiljöreglerna behöver ägnas särskild uppmärksamhet. Det har också framgått att kravet på översättningar av det omfattande internationella regelverket inom området är ett hinder i arbetet. Översättningsarbetet tar mycket tid i anspråk, tid som i stället skulle kunna användas för att utarbeta tillämpningsföreskrifter. En särskild utredare har fått i uppdrag att lämna förslag till hur fartygssäkerhetslagstiftningen ska moderniseras. Enligt uppgift kommer utredningen att främst gälla de berörda lagarna och förordningarna och inte möjligheterna att utifrån dem utarbeta tillämpningsföreskrifter. att utredningen om fartygssäkerhetslagstiftningen särskilt får i uppdrag att undersöka hur förändringar i lagar och förordningar påverkar förutsättningarna för att utarbeta tillämpningsföreskrifter att utredningen om fartygssäkerhetslagstiftningen också får i uppdrag att lämna förslag till att frågor om tillsyn och säkerhetsnormer ska läggas direkt på inspektionen i lagstiftningen att regeringen utarbetar förslag till hur översättningsarbetet rörande internationella sjöfartsregler ska kunna begränsas. Utvecklad analys av olyckor, tillbud och risker Inrapportering och utredning av olyckor fungerar tillfredsställande, men mycket återstår vad gäller analysverksamheten. Det finns ännu inte utarbetade och prövade system för att iaktta, registrera och analysera tillbud, avvikelser och risker. har revisorerna konstaterat att det trots grundläggande olikheter i teknik, organisation, tradition m.m. mellan transportslagen finns flera problem och hjälpmedel som är gemensamma. Det gäller bl.a. olika instrument för att utreda och analysera olyckor, tillbud, avvikelser och risker. Analystekniker för olyckor, tillbud, avvikelser och risker som kommit till användning inom andra områden kan också komma till användning inom olika delar av transportområdet. Detsamma gäller för olika metoder för kvalitetsarbete. Analysarbetet beträffande olyckor, tillbud, avvikelser och risker ska ges högre prioritet vid inspektionen samtidigt som erfarenheter från andra områden inhämtas. framhåller det angelägna i att allmänheten känner förtroende för samhällets åtgärder mot olyckor. Varje olycka måste analyseras och ligga till grund för ett ständigt pågående förebyggande arbete. Tillbudsrapporteringen bör enligt förbättras, eftersom det på goda grunder kan förmodas finnas ett stort mörkertal. Inte minst härigenom torde det förebyggande arbetet kunna bli mer effektivt. anser att utredning och analys av sjöolyckor och analys av resultaten vid tillsyn av fartyg är viktiga instrument för att förbättra sjösäkerheten. Inspektionen redovisar att den i sin utredande verksamhet har sökt hos andra statliga myndigheter efter analysmetoder. I den mån sådana funnits har de inte varit användbara för inspektionens verksamhet. Inspektionen konstaterar därför att analysmetodik som är lämplig att använda vid analysen av tillsynsresultat i allt väsentligt måste utvecklas av själv. Inspektionen redovisar vidare att arbetet med att få fram en analysmetodik för verksamheten kommer att drivas vidare av inspektionen, och att arbetet är och kommer att förbli prioriterat. Evakuerings- och livräddningsutrustning är enligt inspektionen ett område där sannolikt en hel del finns att göra. Detta är emellertid, anser , en så stor och tekniskt/operativt besvärlig fråga att ett land ensamt inte kan lösa den. anser att det organ som utreder olyckor och tillbud till olyckor bör vara fristående från den eller de organisationer som beslutar tillsyn eller svarar för tillsyn. Kommissionen erinrar om att utvecklingen i många länder har gått mot skapandet av självständiga haveriutredande myndigheter på hela transportområdet, en ordning som enligt kommissionen borde kunna övervägas även i .