bet · GO01KU20 · 2001-05-17 00:00:00 — Därvid ställdes följandefrågor till utrikesutskottet:·· På vilka folkrättsliga grunder genomfördes Natosbombningar från ?·· Medförde händelser bombningarnapågick, från till ,några förändringar i synen på bombningarna frånlegalitetssynpunkt?·Har rättsläget ändrats ifråga om tillåtligheten av militära interventioner påhumanitär grund?Utrikesutskottets yttrande återges i sin helhet ibilaga A 5.3.I sina överväganden framhåller utskottet bl.a.följande.Utrikesutskottet konstaterar inledningsvis att detinte föreligger någon enhetlig linje i Natostaternasargumentering för bombningarna. Såväl resolutioner avFN:s säkerhetsråd och sedvanerättsliga grunder förhumanitär internvention som allmänna naturrättsligaargument framhölls i dessa sammanhang. Utskottetåterger också ett antal uttalanden, dels av FN:sgeneralsekreterare , dels av den svenskaregeringen och enskilda statsråd.I sina överväganden har utrikesutskottet funnit skälatt påpeka att bedömningar av det folkrättsliga lägetvid tiden för bombningarna måste betraktas somtentativa och att en auktoritativ uttolkning är attvänta först då målet mellan och ett antalNatostater avgörs av Internationella domstolen.Avsaknaden av en otvetydig folkrättslig grund behöverenligt utskottet inte innebära att Internationelladomstolen kommer fram till att bombningarna varitfolkrättsstridiga. Man skulle t.ex. kunna tänka sig attvärldssamfundet i efterhand får anses ha accepteratbombningarna eller att ett motsatsvis fört resonemangskulle kunna vinna visst beaktande. Som exempel på detsistnämnda framhålls det faktum att ett rysktresolutionsförslag om att bombningarna skulle avbrytasden röstades ner i säkerhetsrådet.Som svar på första frågaanför utrikesutskottet att en rimlig ståndpunkt tordevara att ingen folkrättsligt klart utsagd grund förNatos bombningar står att finna. Utskottet säger sigemellertid ha förståelse för den inställning som påmoralisk grund och åberopande den extrema situationen iKosovo anförts från olika håll.När det gäller fråga 2 angående en eventuell ändringi synen på bombningarna från legalitetssynpunkt anserutskottet att de förhållanden som är kända förutskottet sammantagna knappast är av sådan karaktär atträttsläget får anses ha förändrats. Om händelsernabedöms i perspektivet av det rättsområde som reglerarsjälva krigföringen (jus in bello), kan det enligtutskottets mening ifrågasättas om inte Natostaternaunder den period då bombningarna ägde rum kan synas hautövat visst övervåld, vilket skulle ha inneburit ettbortseende från den s.k. proportionalitetsprincipeninom folkrätten. Denna slutsats påverkar dock intefrågan om det fanns folkrättslig grund för att inledainterventionen, anser utskottet.Beträffande den tredje frågan anför utrikesutskottetatt rättsläget inte har ändrats sedan slutet av mars1999 i fråga om tillåtligheten av militärainterventioner på humanitär grund. Utskottet menar dockatt medfört att en utveckling inlettssom skulle kunna innebära att rättsläget på siktförändras och att Internationella domstolens kommandeutslag härvidlag kan bli av betydelse.Avvikande meningar har anförts i två fall. Demoderata representanterna anför, med hänvisning tillFN-stadgans II artikel 4 § som förbjuder hot om våldeller våldsanvändning, att det inte är orimligt attanse våldsanvändning för att förhindra folkmord m.m.som tillåten, även om säkerhetsrådet ej förmått beslutadärom. Representanterna för säger sighelt dela de svar som ges i yttrandet på de frågorkonstitutionsutskottet ställt till utrikesutskottet.Den förståelse för den moraliska grund som åberopatsför att försvara Natos bombningar och som utskottetgett uttryck för delas inte av vänsterpartisterna.Enligt deras mening måste det stå klart att folkrätteninte medger att stater eller militära allianser tar sigrätten att sätta sig över hävdvunnen folkrätt genom atttolka in moraliska värderingar. Om folkrätten skallförändras skall det ske genom överenskommelser i detinternationella samfundet, inte genom den starkes rätt.KosovokommissionenEn oberoende intenationell kommission, som tillsattesav FN:s generalsekretarare på förslag av densvenske statsministern , gavs i uppgiftatt undersöka händelserna med anknytning tillutvecklingen i Kosovo . Kommissionen, somleddes av den sydafrikanske domaren svensken , överlämnade sinrapport till och rapporten framhåller kommissionen att Natosmilitära intervention var olaglig (illegal) menlegitim/rättmätig/befogad (legitimate). Den var olagligeftersom den inte byggde på ett beslut av FN:ssäkerhetsråd. Interventionen kunde emellertid enligtkommissionen rättfärdigas av att alla diplomatiskamöjligheter var uttömda och att interventionen leddetill att huvuddelen av Kosovos befolkning befriadesfrån av serbiskt förtryck.I rapporten framhålls att humanitära interventionerännu inte fått en klar uttolkning inom deninternationella rätten och att detta flytande tillståndberor på att olika doktriner och uppfattningar ställsmot varandra i den debatt som följt på Natosintervention i . Ett sätt att analyseraNatos krigshandlingar i är enligtkommissionen att lagligheten (legality) betraktas somen fråga om gradskillnader, där en strikt tolkning avFN-stadgan respektive ett visst accepterande avhumanitär intervention representerar ytterpunkterna.Kommissionen rekommenderar att en konventiontillskapas avseende militära operationer som byggerantingen på nuvarande bestämmelser omfredsbevarande insatser eller nya normer om humanitärintervention.Kompletterande frågor till regeringenSedan utskottet återupptagit granskningen hösten 2000beslöt utskottet att ställa vissa kompletterande frågortill regeringen.Vid sitt sammanträde beslötutskottet att begära ett förslag frånUtrikesdepartementet om vilka ärendetyper och enskildaärenden som kunde ge utskottet en uppfattning om vilkaärenden som kunde ha samband med och särskild relevansför den aktuella granskningen och ge en rättvisandeföreställning om regeringens överväganden omåterkallande av tidigare givna eller nya tillstånd förexport av krigsmateriel till de krigförande länderna.Vid samma tillfälle beslöt utskottet också att begäraett närmare svar på frågan vilken bedömning regeringengjorde av frågan om återkallelse kunde underlåtas medhänsyn till folkrättsliga regler.Regeringens svar på utskottets kompletterandefrågorSvaret på den första frågan om ärendetyper är i sinhelhet belagt med sekretess och kan därför här interedovisas.I sitt svar på frågan om bedömningen huruvidaåterkallelse kunde underlåtas med hänsyn tillfolkrättsliga regler anför UD i huvudsak följande,bilaga A 5.4.I UD:s promemoria framhålls bl.a. att folkrätten ären levande doktrin som utvecklas. Dehumanitära och människorättsliga aspekterna har under1990-talet fått en alltmer framträdande roll ifolkrätten, vilket tillsammans med de internationellafredsbevarande insatser som företagits parallelltmedfört att den internationella rätten fått en nydimension. Enligt regeringen kan man inte läsa desvenska riktlinjerna för krigsmaterielexport så attbegreppen "de folkrättsliga reglerna" och "principernaoch målen för utrikespolitik" är klartavgränsade från varandra. Den svenska utrikespolitikenbygger bl.a. på folkrätten, vilken ständigt utvecklas.I UD:s promemoria framhålls också att man gör enhelhetsbedömning av varje enskilt ärende för att kommafram till vad som ytterst summeras i portalparagrafentill lagen om krigsmateriel. I helhetsbedömningenligger att inte endast respektera folkrätten utan attockså verka för att den upprätthålls.I promemorian redovisas också uttalanden våren 1999av statsministern och statsrådet ,ansvarig inom regeringen för krigsmaterielexportfrågor,uttalanden som återges på annan plats i dettabetänkande. I korthet gick statsministerns uttalande utpå att Natos agerande inte av regeringen bedömdes stå istrid med samlade utrikespolitiska intressen,inklusive folkrättsliga överväganden. Enligt Pagrotskysuttalande kunde en fortsatt export till medlemsstater iNato enligt regeringens bedömning inte anses strida motprinciperna och målen för svensk utrikespolitik.Sammanfattningsvis är det enligt promemorianregeringens uppfattning att det å ena sidan inte gickatt med säkerhet fastställa om Natobombningarna var ienlighet med folkrätten. Bombningarna ägde emellertidrum med syftet att stoppa grava överträdelser avfolkrätten, varför folkrätten i en helhetsbedömninginte utgjorde något hinder mot attkrigsmaterielleveranserna tilläts fortsätta. Detpåpekas också att om fortsatt export ansågs möjlig, såär frågan om eventuella återkallelser av tillstånddärmed besvarad.Analys av reglerna om återkallande av tillståndtill utförsel och deras tillämplighet i denaktuella granskningenReglernaSom redovisats i det föregående kan tillstånd omutförsel av krigsmateriel återkallas av regeringen omtillståndshavaren har åsidosatt föreskrifter i lagen(1992:1300) om krigsmateriel eller föreskrifter,villkor eller bestämmelser som meddelats med stöd avlagen eller om det finns andra särskilda skäl tillåterkallelse. Med andra särskilda skäl avses främst oms.k. ovillkorliga exporthinder uppstår, dvs. omutförsel skulle strida mot internationellöverenskommelse som biträtt, mot beslut av FN:ssäkerhetsråd eller mot regler om export från neutralstat. I övrigt bör ett meddelat tillstånd återkallas omden mottagande staten kommer i väpnad konflikt medannan stat eller får inre väpnade oroligheter.Undantagsvis bör i sådana fall indragning av tillståndkunna underlåtas om det är förenligt med defolkrättsliga reglerna och med principerna och målenför utrikespolitik.Det bör i sammanhanget också nämnas att återkallelseav ett givet tillstånd till export av reservdelar m.m.(följdleveranser) enligt proposition 1991/92:174 börske endast om ovillkorliga hinder föreligger. Dennaregel gäller också för det speciella fall avföljdleveranser som kan uppstå då viss materiel, somtidigare levererats till ett land återsänds till densvenske tillverkaren för reparation eller annan åtgärdoch som alltså befinner sig i köparlandets ägo.Återutförsel av sådan materiel måste enligtpropositionen prövas efter det att reparationen elleråtgärden skett, men tillstånd bör alltid beviljas tillåterutförsel, om inte något av de ovillkorliga hindrenhar uppstått (prop. s. 57 f.).Dessutom gäller som en allmän restriktion attförutsättningen för att återkalla ett givet tillståndär att utförseln, tillhandahållandet etc. helt ellerdelvis inte kommit till stånd (prop. s. 84).AnalysI det fall som granskningen gäller förelåg ingaovillkorliga hinder för export. Några inre väpnadeoroligheter förekom inte heller i mottagarländerna.Utskottet har således att pröva om underlåtenhet attåterkalla givna utförseltillstånd skall anses tillåtligmed hänsyn till att de mottagande länderna befann sig iväpnad konflikt, till folkrättsliga regler samt tillprinciperna och målen för utrikespolitik.Genom sin medverkan i Natos aktion mot Jugoslavienbefann sig , , , ,, , , , ,, , och under tiden24 i väpnad konflikt. Mot dennabakgrund hade ytterst regeringen anledning att övervägaåterkallande av tidigare givna tillstånd, där utförselännu inte kommit till stånd, till de länder sommedverkade i Natos operationer.I riktlinjerna medges som nämnts undantag från den nyssnämnda regeln, om underlåtenhet är förenlig medfolkrättsliga regler och med principerna och målen förSveriges utrikespolitik. Förenlighet med folkrätten kani det här aktuella fallet främst anses avse FN-stadgansbestämmelser om användande av militärt våld. Det ärdärvid naturligt att primärt pröva saken motbestämmelserna i kapitel VII artikel 42 ,enligt vilken säkerhetsrådet kan bemyndiga användandetav militärt våld för att upprätthålla eller återställainternationell fred och säkerhet. Något beslut medinnebörd att Nato fick ett sådant bemyndigande fannsinte i det aktuella fallet.Frågan om Nato kunde jämställas med en sådan regionalorganisation som avses i kapitel VII artikel 52-54 har varit föremål för diskussion inför ochunder Natos aktion i men frågan blev aldrigavgjord på något formellt sätt. Inte heller komprincipen om "uniting for peace" till användning,innebärande att en kvalificerad majoritet av FN:sgeneralförsamling kan ta på sig ansvaret förupprätthållandet av internationell fred och säkerhet isituationer då säkerhetsrådet inte kan eller vill göradet.Komplikationen i det här aktuella fallet är attfolkrätten i denna del numera inte är så klar som denmöjligen var vid tillkomst efterandra världskriget. Vad som hänt under framför allt1990-talet är att militära interventioner på humanitärgrund, med eller utan säkerhetsrådets medgivande,kommit att betraktas som tillåtliga i flera fall. Blandprecedensfall som nämnts i det föregående och som harviss släktskap med Natos aktion i kannämnas dels den västafrikanska ekonomiskasamarbetsorganisationen militära intervention iLiberia 1990, där ett inbördeskrig pågick, dels denintervention av franska, brittiska ochamerikanska trupper som syftade till att upprättaskyddszoner för kurdiska flyktingar i . I detförstnämnda fallet skedde interventionen utan stöd avnågot beslut av säkerhetsrådet, men säkerhetsrådetberömde i efterhand de intervenerande staterna förderas agerande utan att beröra frågan om aktionenslaglighet. I det andra fallet togs beslutet inte underFN-stadgans kapitel VII; trots att interventionen stredmot ordalydelse, var reaktionerna från deflesta länder positiv.Mot denna bakgrund kan Natos agerande i det häraktuella fallet karakteriseras - som t.ex. denoberoende internationella kommissionen om Kosovo gjort- som olagligt i förhållande till FN-stadgansbestämmelser men legitimt i meningen försvarligt,rättmätigt eller befogat med hänsyn till att syftet varatt förhindra ett fortsatt förtryck från denjugoslaviska krigsmaktens sida av den icke-serbiskadelen av befolkningen i . Med denna tolkning blirden underlåtenhet att återkallagivna exporttillstånd åtminstone delvis förenlig medfolkrätten. Denna tolkning överensstämmer i stort settmed regeringens bedömning enligt det material somutskottet fått ta del av.Återstår frågan om ett underlåtande att återkallautförseltillstånd var förenligt med principerna ochmålen för utrikespolitik. För att kunna bedömadenna aspekt av saken är det nödvändigt att studera vadsom sägs i proposition 1991/92:174 med förslag till lagom krigsmateriel, i vilken också reviderade riktlinjerför krigsmaterielexport och annan utlandssamverkanredovisades.Uttrycket "principerna och målen för Sverigesutrikespolitik", som är det uttryck som används iriktlinjerna och annorstädes i propositionen,definieras inte explicit i propositionen. Däremot angesi motiven till riktlinjerna uttryckligen attutrikespolitiska hinder inte föreligger i fråga omsamverkan med eller export till de nordiska länderna,de traditionellt neutrala länderna i (Österrikeoch ) och länderna inom den europeiskagemenskapen (EG), numera den europeiska unionen (EU).Samverkan med dessa länder får enligt propositionen "iprincip anses stå i överensstämmelse med Sverigessäkerhetspolitik". För dessa länder föreligger inteutrikespolitiska hinder i fråga om samverkan med ellerexport på krigsmaterielområdet (prop. s. 41 och 47). Avdetta följer inte med automatik men som en möjligkonsekvens av ett analogiresonemang att för utförseltill , , , ,, , , , Storbritannienoch , som deltog i Natos bombningar iJugoslavien i egenskap av Nato-medlemmar, förelåg inteutrikespolitiska hinder och därför inte heller hinderför underlåtenhet att återkalla givnautförseltillstånd. Utanför denna krets av länder fallerKanada och samt . Beträffande det sistnämndalandet har enligt uppgift från UD inte någotutförseltillstånd givits under den här aktuella tiden.SammanfattningRegeln om att ett utförseltillstånd bör återkallas ommottagarlandet kommer i väpnad konflikt med annan statvar, i fråga om utförsel av annat slag änföljdleveranser, i det här aktuella fallet med säkerhettillämplig på Nato-medlemsstater som inte är medlemmari EU, dvs. Det är ett välgrundatantagande att regeln inte var tillämplig påNatomedlemmar som också är medlemmar i . I den månutförseln avsåg följdleveranser inklusive reparationeroch efterföljande återutförsel, var regeln omåterkallande av utförseltillstånd, med motivet attmottagarlandet kommit i väpnad konflikt med annan stat,över huvud taget inte tillämplig, eftersom endastovillkorliga hinder motiverar ett återkallande. Någrasådana hinder förelåg inte i det aktuella fallet.Utfrågning av statsrådet genomförde utskottet en utfrågning avstatsrådet , som är ansvarig förkrigsmaterielexportfrågor i regeringen. Utfrågningenåterges i bilaga B 8.Inledningsvis redogjorde för innehållet iriktlinjerna för krigsmaterielexport och sättet påvilket dessa generellt sett tillämpas. När det gälldebedömningen i det här aktuella fallet sade Pagrotskybl.a. att utrikespolitiska ochförsvarspolitiska intressen stod mot varandra ochbehövde vägas inbördes. I denna del hänvisade Pagrotskytill sitt uttalande i ett skriftligt svar ,innebärande att regeringens bedömning avKosovokonflikten och dess följder var sådan attfortsatt export till medlemsstater i Nato inte medautomatik kunde anses strida mot principerna och målenför svensk utrikespolitik och att prövning fick skefrån fall till fall.På frågan om när och hur övervägt frågan omett eventuellt återkallande av exporttillstånd svaradePagrotsky att han följt de ärenden som behandlades iden ansvariga myndigheten, Inspektionen för strategiskaprodukter (ISP), och att myndigheten inte uppfattat attde här aktuella ärendena var principiellt svåra. Detfanns enligt myndigheten därför ingen anledning attlämna över ärenden till regeringen för avgörande ochinte heller att begära samråd i Exportkontrollrådet.Man nöjde sig med att i efterhand, efter det attmyndigheten fattat sina beslut, informera rådet omsamtliga här aktuella ärenden, varvid inget enskiltparti begärde diskussion i någon enskild fråga. I ettsvar på en senare fråga sade ytterligare attom det hade stått och vägt mellan för och emot i rådet,hade saken kanske kommit i ett annat läge för hans egetvidkommande. Han framhöll också att de ärenden detgällde i första hand var s.k. följdleveranser och attinga ärenden avsåg tillstånd för nya projekt. Om sådanaärenden kommit upp, hade kanske rådet gjort en annanbedömning. sade också att informationenomfattat totalt 63 ärenden, vilket innebar att om någoni hade reagerat tidigt, hade mankunnat påverka den fortsatta handläggningen.Pagrotsky fick också frågan om , med hänsyntill de folkrättsliga aspekterna, som liten ochalliansfri nation har ett intresse av att FN-stadgansförbud mot militärt våld luckras upp. StatsrådetPagrotsky hänvisade till att frågor om folkrättenhandläggs inom regeringen av utrikesministern. Detcentrala elementet i det här aktuella fallet var enligtPagrotsky att inte hade kommit framtill ett beslut som vare sig sanktionerade bombningarnaeller tog avstånd från dem. Röstsiffrorna i rådet var12 mot 3 i fråga om ett förslag att förklarabombningarna som stridande mot folkrätten. Hankonstaterade att det folkrättsliga läget i det härfallet är motsägelsefullt.Frågan om riktlinjerna för krigsmaterielexportinnebär att under alla omständigheter kommeratt exportera vapen till vissa i riktlinjerna utpekadeländer ställdes också. svarade att deaktuella formuleringarna inte fråntar regeringen ochISP ansvaret för att försvara enskilda affärer i ljusetav de situationer i vilka de uppstår. Något generelltfribrev är det enligt inte frågan om.En annan fråga gällde om händelseförloppet införNatos beslut om att bomba gått så snabbtatt man inom ISP och regeringen inte hann med atteftertänksamt bedöma de folkrättsliga aspekterna.Pagrotsky svarade att bombningarna föregåtts av en sålång politisk process att de mentala, politiska ochanalysmässiga förberedelserna kunde göras i förväg,även om man inte visste vad som skulle komma att ske.Utskottets ställningstagandeBestämmelserna om krigsmaterielexport är sådana att omdet inte finns hinder för export, finns heller ingetskäl att överväga återkallande av tidigare givnatillstånd för utförsel.Regeringens bedömning att tillståndsgivningen varförenlig med de folkrättsliga reglerna och medprinciperna och målen för utrikespolitik fårenligt utskottets mening anses försvarlig i den rådandesituationen. Av detta följer att regeringen inte kanklandras för att den inte tog initiativ till attåterkalla tillstånd för utförsel av krigsmateriel tillde krigförande länderna.Granskningen föranleder ingetytterligare uttalande.6 Vissa uttalanden av statsrådUtgångspunkterGällande ordningEnligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringenriket. Med undantag av vissa ärenden som gällerverkställighet inom försvarsmakten avgörsregeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, avregeringen vid regeringssammanträde. Innebörden avdetta är att beslutsfattandet i regeringen ärkollektivt, vilket i sin tur innebär attregeringsformen i princip tar avstånd frånministerstyre, dvs. rätt för en departementschef attäven statsrättsligt sett avgöra ärendena. EnligtGrundlagberedningen är det bäst förenligt med vårtsystem med självständiga ämbetsverk att rätten att gedirektiv för förvalt-ningsmyndigheterna ligger hosregeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 79 f.).Statliga myndigheter lyder, enligt 11 kap. 6 § förstastycket regeringsformen, under regeringen i den mån deinte enligt regeringsformen eller annan lag lyder underriksdagen. Detta innebär att myndigheterna i princip ärskyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur ochde direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar(prop. 1973:90 s. 397). Vidare innebär det att ettenskilt statsråd inte har någon befälsrätt övermyndigheterna.Regeringens rätt att meddela direktiv tillförvaltningsmyndigheterna är emellertid begränsad medhänsyn till dels bestämmelsen om den offentliga maktenslagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen), delsbestämmelsen om förvaltningsmyndigheternassjälvständighet i den rättstillämpande verksamheten (11kap. 7 § regeringsformen). Enligt sistnämndabestämmelse gäller att ingen myndighet, ej hellerriksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämmahur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall beslutai ärende som rör myndighetsutövning mot enskild ellermot kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsiktenmed dessa begränsningar av regeringens rätt att meddeladirektiv till myndigheterna är att garantera denenskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397).Tidigare granskning av frågor om uttalanden avstatsrådKonstitutionsutskottet granskade vid 1991/92 årsriksmöte vissa uttalanden av statsråd. Utskottetbehandlade de då aktuella uttalandena från principiellautgångspunkter och anförde bl.a. följande (bet.1991/92:KU30 s. 45).Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andramedborgare rätt att göra uttalanden i olikasammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciellaställning i förening med det förhållandet attregeringsformen som sagts uppställt vissaregler för myndigheternas självständighet iförhållande till regeringen måste vissåterhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden somrör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpningav lag. Man bör således först och främst kunna utgåfrån att ett uttalande gjorts i vederbörandesegenskap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligtutskottet i viss mån vägas in om statsrådet äransvarig för den sakfråga uttalandet avser ellerinte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvarkan dock denna omständighet inte tillmätas avgörandebetydelse.Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ettstatsråd i denna egenskap måste självfallet storbetydelse fästas vid statsrådets avsikt meduttalandet. Om denna avsikt är att påverkamyndighetsutövning mot enskild eller myndighetenstillämpning av lag kan uttalandet vara att se somett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 §regeringsformen, vilket inte är godtagbart frånkonstitutionella utgångspunkter.