bet · GO01FiU28 · 2001-05-31 00:00:00 — enportfölj som beskriver egenskapernahos skulden i utgångsläget och underi princip oförändrade riktlinjer.Regeringen menade också attöverväganden om kostnader ochrisktagande bör vara av långsiktigoch strategisk karaktär för attöverensstämma med målet förstatsskuldspolitiken. Kortsiktigabedömningar om utvecklingen avräntor och växelkurser bör intevägas in i riktlinjebeslutet.Statens riskbenägenhet bör vara encentral aspekt i beslutet avriktlinjer. Kvantitativa mått börutgöra utgångspunkten i analysen menbör kompletteras med kvalitativaöverväganden och bedömningar.1.2 Regeringens beslut omriktlinjerRegeringens beslut om riktlinjer förår 1999 och syftade i alltväsentligt till att hålla skuldensportföljandelar oförändrade. Skäletvar att det saknades tillräckligtunderlag för att fastställa vilkaandelar för de olika skuldslagen somär önskvärda.Riktlinjerna för innebaratt skulden i utländsk valuta skulleamorteras med 25 miljarder kronormed en tillåten avvikelse uppåteller nedåt med 15 miljarder kronor.Denna nettoamortering avvalutaskulden bedömdes vidoförändrade växelkurser resultera ien i stort oförändrad andelupplåning i utländsk valuta iförhållande till den totalastatsskulden.Riktlinjebeslutet för den realaskulden , liksom för ,angav att reallånestocken inteskulle minska annat än om det varmotiverat av marknadsvårdande skäl.Riktlinjen för den nominellakronupplåningen angav att statensfinansieringsbehov, utöverupplåningen i utländsk valuta ochrealobligationer, skulle täckas mednominella lån i kronor.I riktlinjerna för angavregeringen att den genomsnittligadurationen[1] i den nominella kron-och valutaskulden skulle minska,från ca till2,vid utgången av . Fråndetta riktmärke fickRiksgäldskontoret avvika uppåt ellernedåt med . Som skäl angavsatt en sådan förkortning på längresikt kan förväntas ge något lägrekostnader som risken iförkortningen bedömdes sommarginell.1.3 Regeringens bedömningRiktlinjebesluten för åren 1999 och2000 avseende valutaamorteringen togi princip sikte på en oförändradvalutaandel. En jämförelse medstatus quo-portföljen ger såledesett nollresultat.Den beslutade förkortning avdurationen i den nominella skuldenför kan däremot utvärderaskvantitativt gentemotursprungsportföljen.Sammantaget visar beräkningarnaatt den totala skuldensgenomsnittliga emissionsränta vidårets slut var omkring 8 baspunkterlägre vid en duration på änvid en duration på under helaår 2000. I kostnadsbesparingmotsvarar detta ca 800 miljonerkronor.Som påpekarskall man vara försiktig med att draalltför långtgående slutsatser avberäkningarna. Dessa har gjorts medstiliserade portföljer som baseratspå förenklade antaganden.Regeringens slutsats är attriktlinjebeslutet bör utvärderas iett flerårigt perspektiv.2 Utvärdering avRiksgäldskontorets strategiskabeslut2.1 Principer för utvärdering avRiksgäldskontorets strategiskabeslutDe strategiska besluten fattas iallmänhet av Riksgäldskontoretsstyrelse. Utvärderingen avser deabsoluta räntekostnaderna i termerav genomsnittliga emissionsräntor.Utvärderingen av de strategiskabesluten omfattar flera cen- tralaställningstaganden:· Beslut om fördelning av skuldenpå olika skuldslag inom ramen förde intervall som regeringenangett.·· Beslut om riktmärkesportföljerför den nominella kronskuldenoch valutaskulden;Riksgäldskontoretsställningstagande omfattarbl.a. beslut om genomsnittligduration förriktmärkesportföljerna, beslutom fördelning av dengenomsnittliga durationenmellan portföljerna, beslut omvalutasammansättning iriktmärket för valutaskuldenoch beslut om riktmärke förden nominella kronskulden.·· Beslut om mål för skuld- ochmarknadsvård.·2.2 Riksgäldskontoretsstrategiska beslut2.2.1 Fördelning på skuldslagRiksgäldskontoret amorterade drygt 27miljarder kronor under år 2000.Avvikelsen från riktvärdet 25miljarder kronor berodde pårealiserade valutadifferenser ochvariationer i marginalsäkerheter.Avvikelsen var således i huvudsak avteknisk karaktär. Kontoret valdedärmed att inte väga in bedömningarav t.ex. valutakursen itillämpningen av valutamandatet.Riksgäldskontoret fattade intenågot strategiskt beslut om denreala upplåningen utöver vadregeringen angav i riktlinjerna.Riktlinjebeslutet gav ett visstutrymme för att tastrategiska positioner iförvaltningen av kronskulden baseratpå en mer långsiktig räntetro på deninhemska marknaden. Denna möjlighetutnyttjades inte.2.2.2 Duration för den nominellaskuldenRiksgäldskontoret valde, precis som för år1999, att fördela riktmärketsgenomsnittliga duration på tvådelriktmärken. Måldurationerna förden nominella kronskulden ochvalutaskulden var respektive2,vid utgången av år 2000.Detta ger en genomsnittlig durationpå 2,7 år.För år 2000 visar beräkningarnaatt en portfölj med 3,0 års durationi kronskulden och 2,0 års duration ivalutaskulden gav både högre räntoroch volatilitet än en portfölj med2,duration i båda skuldslagen.Motsvarande beräkning för år 1999indikerade marginellt lägreräntekostnad (2 punkter) och lägrevolatilitet (3 punkter) i portföljenmed skilda löptider. De kvantitativaberäkningarna kan således intepåvisa några signifikantakostnadsvinster avdurationsuppdelningen.2.2.3 ValutasammansättningInför ökades andelen schweizerfranci riktmärket påbekostnad av andelen euro. Dettaavsteg från riskminimeringen ivalutariktmärket bedömdes medföraatt de långsiktiga kostnadernaskulle kunna minskas.Under år 2000 var räntorna ca 1,lägre i schweizerfranc än i euro.Francen stärktes dock mot euron medca vilket sammantaget medfördeett negativt resultat på (motsvarande ).Till större delen är kostnadernaorealiserade. Andelen schweizerfranchar hållits 2001.Under år 2000 tog ocksåRiksgäldskontoret positioner på atteuron skulle stärkas mot dollarnoch, i viss mån, det brittiskapundet. Positionen byggde påbedömningen att euron var lågtvärderad mot dessa valutor och togsi den operativa förvaltningen avvalutaskulden.Kontoret beslöt därför den 19december 2000 att andelen dollar iriktmärket skulle ökas med 6procentenheter (från )och andelen euro i motsvarande gradskulle minskas (från ).2.3 Regeringens bedömning avRiksgäldskontorets strategiskabeslutResultatet för av de valdadurationerna kan sägas bekräftatidigare beräkning att skillnadernai kostnader och volatilitet mellande schabloniserade portföljerna ärsmå. Utvärderingsperioden är ännuför kort för att några bestämdaslutsatser skall kunna dras. Det hardock inte framkommit något som talarmot den gjorda uppdelningen avdurationen mellan de bäggeskuldslagen.Resultatet av de förändringar somRiksgäldskontoret vidtagit ivalutafördelningen i riktmärket förvalutaskulden speglar utvecklingenunder ett enskilt år och är därtilltill större delen orealiserad. Medhänsyn till att utvärderingen syftartill att bedöma resultaten avstatsskuldsförvaltningen över enlängre tidsperiod är det för tidigtatt utvärdera den strategiskapositionen i schweizerfranc. Dettagäller även ändringen av andelendollar som genomfördes så sent som idecember år 2000.3 Utvärdering avRiksgäldskontorets operativabeslut3.1 Upplåning i nominella kronor3.1.1 Principer för utvärderingenDe av styrelsefastställda riktmärkesportföljernablir styrande för den operativaförvaltningen av respektiveportfölj. Styrelsen fastställer äventillåtna avvikelser från riktmärkenasom syftar till att skapa incitamenttill att bedriva en aktivförvaltning av skulden för att nåhögsta möjliga måluppfyllelse. Genomatt beräkna vad det hade kostat attlåna på det sätt som anges avriktmärkesportföljerna och jämföramed den faktiska kostnaden förupplåningen får man ett mått påresultatet av kontorets operativaförvaltning. Kostnadsberäkningarnainkluderar förändringar i skuldensmarknadsvärde.3.1.2 ResultatResultatet i den operativa förvaltningen avkronskulden uppgick till 227miljoner kronor för år 2000.Riksgäldskontoret har sedan tidigaresom praxis att inte väga inkortsiktiga bedömningar avränteutvecklingen på den inhemskamarknaden i förvaltningen avkronskulden. Skälet är främstkontorets dominerande ställning somlåntagare på denobligationsmarknaden. Ett aktivtpositionstagande skulle eventuelltkunna ge kortsiktiga vinster men åandra sidan riskera orsaka statenhögre kostnader på längre sikt.Resultatet på 227 miljoner kronorförklaras därför av brister i självautformningen av kronriktmärket ochbör inte betraktas som ett resultatbaserat på medvetet positionstagandeav Riksgäldskontoret.Resultatet för perioden1995/96-2000 uppgick till -14,4miljarder kronor. Det negativaresultatet kan nästan uteslutandehänföras till /96.3.1.3 Regeringens bedömningRiksgäldskontoret har inte uppnått detkvantitativa målet i förvaltningenav den nominella kronskulden. Iförra årets skrivelse ifrågasatteregeringen utvärderingsmetoden avden operativa förvaltningen avnominell kronskuld. Detta ledde tillatt regeringen i riktlinjerna för år2001 fastställde attRiksgäldskontoret inte förväntas tapositioner baserat på bedömningar avränteutvecklingen i den operativaförvaltningen gentemot riktmärket.Därmed blir en utvärdering irelativa termer gentemot enriktmärkesportfölj inte meningsfull.Utvärderingen av den operativakronförvaltningen kommer framdelesfrämst att ske i kvalitativa termermen i möjligaste mån innehållakvantitativa beräkningar aveffekterna på de absolutakostnaderna. Även ur dettaperspektiv kan resultatet under degångna fem budgetåren för denoperativa kronförvaltningen sägasvara av mindre intresse.3.2 Upplåning i utländsk valuta3.2.1 Principer för utvärderingenValutafördelningen och nivån på ränteriskeni skulden i utländsk valutafastställs av Riksgäldskontoretsstyrelse och avspeglas i riktmärket.Genom att styrelsen även fastställergränser för avvikelser frånriktmärket kan en aktiv förvaltningav valutaskulden bedrivas. Påoperativ nivå tas positioner påolika delmarknader genomförändringar dels i andelen skuld ien viss valuta, dels i löptid igenomsnitt och i respektive valutaför den faktiska skulden. Denoperativa förvaltningen avvalutaskulden är, till skillnad frånden nominella kronskulden, inriktadpå aktivt positionstagande gentemotriktmärket.Riksgäldskontoret baserar sinapositioner i huvudsak påöverväganden om dels förväntadränteutveckling, dels förväntadvalutautveckling.3.2.2 ResultatUpplåningen skedde uteslutandevia skuldbytesavtal eftersomkontoret dels erhåller lägreupplåningskostnader jämfört medalternativa upplåningsformer, delsfrämjar likviditeten på den inhemskastatspappersmarknaden via ökadeemissionsvolymer i obligationslån.Sedan februari 2000 sköterRiksgäldskontoretvalutaförvaltningen med hjälp av tvåseparata portföljer i stället försom tidigare med en endariktmärkesportfölj. Den enaportföljen, den "passiva", avser attpå daglig basis placera skuldenenligt riktmärkets valutafördelningoch durationsmål. I den andraportföljen, den "aktiva", taspositioner inom de limiter somstyrelsen fastställt. Utformningenav valutariktmärket har inneburit enökad genomlysning och en enklarehantering av den aktiva såväl somden passiva portföljen. Bland annatmäts nu resultatet i den operativaförvaltningen direkt i detransaktioner som positionerna i denaktiva portföljen tagits med.Resultatet uppstår därmed som enrelativ kostnad jämfört medkostnaden för den passiva(riktmärkes-)portföljen.Resultatet i den operativaförvaltningen av valutaskuldenuppgick till -604 miljonerkronor för , vilket är enförsämring med ca 100 miljonerkronor i förhållande till år 1999.Positioner baserade på bedömningarav valutautveckling gav ett resultatpå -ochförklarar därmed hela det negativaresultatet för året.Riksgäldskontoret bedömde att euronunder skulle inleda enåterhämtning, främst gentemot USA-dollarn och positionerade sig för ensådan utveckling. Eurons försvagningunder 2000 innebar dock förluster ipositioner gentemot dollarn och detbrittiska pundet.Räntepositionerna under år 2000gav en vinst på 110 miljoner kronor.Resultatet uppstod i positionertagna på en nedgång i den tyskatioårsräntan.Positioner baserade på bedömningarav valutautveckling gav underperioden /96-2000 ett positivtresultat på . De tresenaste åren har dockvalutaresultaten varit negativa.Genom att jämföra kontorets och deexterna förvaltarnas resultaterhålls kompletterande informationom måluppfyllelse i förvaltningen avvalutaskulden och under vilketrisktagande detta har skett.En sådan jämförelse visar attRiksgäldskontoret förutvärderingsperioden i genomsnittpresterat ett bättre resultat ängenomsnittet för de externaförvaltarna (0,90 respektive 0,60 %av förvaltad skuld). För år 2000uppvisar kontoret ett negativtresultat på av valutaskuldenjämfört med förvaltarnas positivaresultat på 0,17 %.3.2.3 Regeringens bedömningI princip utvärderas upplåningen på deinternationella kapitalmarknadernagenom jämförelser av kostnader förolika upplåningsstrategier i termerav USD Libor-ränta[2]. På så vis kandirekt upplåning i utländsk valutajämföras med upplåning som sker viaskuldbytesavtal. De besparingar somuppnås via skuldbytesavtal påverkarden faktiska skulden ochriktmärkesportföljen förvalutaskulden i samma omfattning.Besparingar avspeglas därmed inte iresultatet i den operativaförvaltningen gentemotvalutariktmärket. Nyupplåningen iutländsk valuta måste därförutvärderas separat. En skattning avskillnaderna mellan publika lån ochskuldbytesavtal pekar dock på enbesparing på drygt 500 miljonerkronor i nuvärdestermer.Regeringens bedömning är attkontoret bedrivit enkostnadseffektiv upplåning på deninternationella kapitalmarknadenjämfört med de alternativaupplåningsformer som står till buds.Den kostnadsfördel som kan uppnåsvia skuldbytesavtal har utnyttjatsoch utfallit fördelaktigt. Tillminskning i lånekostnader bidraräven utvecklingen i statsbudgetensom skapat utrymme för ennettoamortering i utländsk valuta desenaste fyra åren. Enligt målet förden operativa förvaltningen avvalutaskulden skallRiksgäldskontoret under enfemårsperiod uppnå lägre kostnader iden faktiska skulden relativtkostnaden för den fastställdariktmärkesportföljen. Detsammanlagda resultatet för perioden1995/96-2000 uppgår till drygt 4miljarder kronor. Förvaltningen avvalutaskulden har därmed uppfylltdet uppställda kvantitativa målet.Riksgäldskontoret har i jämförelsemed de externa förvaltarna presteratett högre genomsnittligt resultatför femårsperioden, avförvaltat belopp jämfört med 0,60 %.Resultatet har uppnåtts utan attkontoret haft ett högre risktagandeän de externa förvaltarna. Det bördock noteras att de senaste årensresultat varit negativa.3.3 Upplåning i realobligationer3.3.1 Principer för utvärderingenRealobligationer fyller enligt regeringen enviktig funktion i statensskuldportfölj eftersom de erbjudermöjligheter att ytterligarediversifiera statsskuldens samman-sättning och minska beroendet avolika delmarknader. Real-ränteobligationen ger investerarenett skydd mot inflationen.Regeringen angav i riktlinjerna förår 2000 att den utestående stockenav realränteobligationer inte skulleminska. En minskning kunde docktillåtas av marknadsvårdande skäl.3.3.2 ResultatResultatet för realobligationsupplåningenberäknas som den hittillsvarandekostnadsskillnaden mellan upplåningi nominella och reala obligationer.Denna mäts som skillnaden mellanförväntad inflation vid upplå-ningstillfället och realiseradinflation fram tillutvärderingstillfället. Det slutligaresultatet av upplåningen irealobligationer föreligger därmedinte förrän dårealobligationen har förfallit.Det kalkylmässiga resultatet förupplåningen i realobligationeruppgick till 1,7 miljarder kronorför och ackumulerat till 8,5miljarder kronor underfemårsperioden. Resultatet förklarasav att den realiserade inflationenäven förblivit låg.3.3.3 Regeringens bedömningRegeringens mål för upplåningen irealobligationer är att denlångsiktig skall innebär samma ellerlägre kostnader än upplåningen påden nominella obligationsmarknaden.Riksgäldskontoret har uppnått detkvantitativa målet för den realaupplåningen. Resultatet är dockkopplat till den framtidautvecklingen i inflationen. Underförutsättning att inflationen liggerkvar på en låg nivå bör redanackumulerade vinster kunna blibestående. I annat fall riskerar detsamlade resultatet i upplåningen attfalla.Under åren 1998-2000 har relativtsmå volymer realobligationeremitterats. Regeringen har itidigare utvärderingar betonatvikten av att en aktiv marknadsvårdbedrivs i syfte att öka likviditetenoch effektiviteten iandrahandsmarknaden förrealobligationer. De åtgärder somRiksgäldskontoret vidtagit under år2000 bedöms ha bidragit till detta.Det är angeläget attutvecklingsarbetet ävenfortsättningsvis prioriteras ikontorets verksamhet.3.4 Upplåning från hushållen3.4.1 Principer för utvärderingenHushållsupplåningen utvärderas genom attkostnaden för upplåningen från hus-hållen jämförs med motsvarandeupplåning i statsskuldväxlar ochnominella statsobligationer. Ikostnaden tas hänsyn till samtligakostnader förknippade medhushållsupplåningen, ävenRiksgäldskontorets administrativakostnader.Regeringens mål för upplåningen påhushållsmarknaden är att uppnåstörsta möjliga kostnadsbesparing iförhållande till alternativaupplåningsformer på penning- ochobligationsmarknaden. Målet avsersåväl upplåningen totalt som varjeenskilt låneinstrument.3.4.2 ResultatResultatet för upplåningen påhushållsmarknaden uppgick till 279miljoner kronor för . Precissom för kan nästan helaresultatet hänföras tillpremieobligationerna, detta trotsatt sparformen fortsatt att uppvisaen sjunkande volym.För utvärderingsperioden svararpremieobligationerna för nästan 650miljoner kronor avkostnadsbesparingen. Allemanssparsvarar för knappt 390 miljonerkronor. Riksgäldsspar uppvisade ettnegativt resultat (-35) förperioden. Kostnadsbesparingenuppgick dock till 5 miljoner kronorår 1999 respektive år 2000.3.4.3 Regeringens bedömningUnder perioden /96-2000 uppgick densamlade kostnadsbesparingen till enknapp miljard kronor vilket innebäratt uppnått målet.Verksamhetsmålet avser även deenskilda låneinstrumenten. I det häravseendet uppvisar Riksgäldsspar ettsamlat negativt resultat förutvärderingsperioden. Detta berorfrämst på de kostnader som belastarresultatet under uppbyggnadsskedetåren . Sparformen uppvisarsedan år 1999 positiva resultat ochstigande volymer.Regeringen ser också positivt påde ansträngningar somRiksgäldskontoret gjort för attvårda andrahandsmarknaden förpremieobligationer. Det bör dockbetonas att likviditeten och rimligaprisnivåer bör tillhandahållas avmarknaden. bördärför vara selektivt i sinastödjande insatser.3.5 TeliaaffärenUppköpen av statsobligationer isamband med delförsäljningen avTelia medförde större ränterörelserän både ochmarknaden räknade med. Även omkontoret tydligt hade markerat attuppköpsvolymerna var betingade av enbedömning av de intäkter somdelprivatiseringen skulle ge blevobligationsmarknaden överraskad bådeav omfattningen av de förstannonserade volymerna och sedan denbantning som genomfördes efter attNäringsdepartementet offentliggjorterbjudandet om försäljning.Kostnaderna för räntesvängningarnauppstod till följd av dels de lägreräntor som kontoret tvingades köpatillbaka obligationerna till, delsden osäkerhet som marknadenåsamkades i och med attförutsägbarheten minskade. Vinsteroch förluster kom att fördelas påett delvis slumpmässigt sätt mellanolika aktörer och mellan placerareoch staten.I efterhand kan konstateras, eniakttagelse som ocksåRiksgäldskontoret gjort, atttydligheten och pedagogiken ikommunikationen med marknadensaktörer kunde ha varit bättre.Det kan i efterhand diskuteras ominte borde haövervägt mer extraordinära åtgärderför att hantera de uppkomnaöverskotten. Det hade i sådana fallkrävt att kontoret kunnat förutseatt risken för kraftigaränterörelser var stor. Regeringenkan inte med fog påstå att kontoretborde ha haft dennaanteciperingsförmåga.Kostnaderna för uppköpen ärsvårbedömda. De direktastatsfinansiella kostnadernaberäknas till ca 100 miljoner kronorom ränteskillnaden under uppköpenjämförs med efteruppköpen än vad kontoret utgåttfrån. I den mån uppköpen bidrog tillatt permanenta nedgången iränteskillnaden kan det inteuteslutas att kostnaderna för statent.o.m. Även omregeringen inte vågar dra så passlångtgående slutsatser illustrerardetta svårigheten att beräknakostnaderna.3.6 Regeringens sammanfattandebedömning av Riksgäldskontoretsoperativa beslutSammanfattningsvis harRiksgäldskontorets förvaltning,enligt regeringens bedömning,bedrivits i enlighet med det i laguppställda övergripande målet attlångsiktigt minimera kostnaden förstatsskulden med beaktande av riskeni förvaltningen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Med hänvisning till de motiveringar somframförs under Utskottets övervägandenföreslår utskottet att fattarföljande beslut:1. Regeringens beslut om riktlinjer förstatens upplåning och skuldförvaltningRiksdagen godkänner vad utskottet anfört omregeringens beslut om riktlinjer för statensupplåning och skuldförvaltning samt läggerregeringens skrivelse 2000/01:104 i dennadel till handlingarna.2. beslut om statensupplåning och skuldförvaltningRiksdagen godkänner vad utskottet anfört omRiksgäldskontorets beslut om statensupplåning och skuldförvaltning samt läggerregeringens skrivelse 2000/01:104 i dennadel till handlingarna.3. RiksgäldssparRiksdagen avslår motionerna2000/01:Fi39 av m.fl. (m) och2000/01:Fi509 av och () yrkande 2.Reservation (m, kd, fp)den 31maj 2001På finansutskottets vägnarJan BergqvistFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: JanBergqvist (s), (), (), (), (), SoniaKarlsson (s), (), (), (), Per (), (), (), (), KarinPilsäter (fp), (), Carl-AxelJohansson (m) och ().