bet · GO01KU20 · 2001-05-17 00:00:00 — Vissa resultat av granskningen 2000/01KU20InledningEnligt 12 kap. 1 § regeringsformen skallkonstitutionsutskottet granska statsrådenstjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.Utskottet har rätt att för detta ändamål få utprotokollen över besluten i regeringsärenden och dehandlingar som hör till ärendena.Som underlag för den granskning som redovisashar utskottet haft att tillgå material som tagitsfram av utskottets kansli och, på begäran avutskottet, av . Väsentliga delar avdetta material redovisas i bilaga A 1.1.1-A 6.3.2.För att inhämta ytterligare upplysningar harutskottet företagit ett antal utfrågningar, allaoffentliga. Uppteckningar från utfrågningarna utgörbilaga B 1-B 9.I det följande lämnas först ensammanfattande redogörelse fördet granskningsarbete somligger till grund förbetänkandet och resultatet avgranskningen. De olikagranskningsfrågorna behandlasdärefter i betänkandetshuvudavsnitt. Därpå följer dereservationer som har fogats tillbetänkandet. Behandlade frågorI detta betänkande redovisas den granskning somutskottet slutfört /efterdet granskningsbetänkande som justerades i december2000 och som avser allmänna administrativt inriktadegranskningsuppgifter (2000/01:KU10).Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågorsom rör regeringens förhållande till . Därbehandlas ett beslut av regeringen om enviss organisationsförändring inom Försvarsmakten.Frågan är om regeringens beslut står iöverensstämmelse med beslut. I sammaavsnitt behandlas också frågan om regeringens beslutom regleringsbrev för för står iöverensstämmelse med anslagsbeslut.I det närmast följande avsnittet (2) redovisasutskottets granskning av handläggningen av vissaregeringsärenden m.m. Det gäller för det förstaregeringens fördelning av bidrag till lokalainvesteringsprogram och behandlingen avÖstersjömiljard 1. Vidare redovisas utskottetsgranskning av upphandlingen av trafiken påVästkustbanan, indragningen av transportstöd förtransport av jordbruks- och fiskeriprodukter samt en informationsbroschyr tillhushållen i samband med EU-medlemskapet.Det tredje avsnittet ägnas åt vissa frågor som harsamband med Telia-Telenor-affären. Den förstagranskningen gäller upphandlingen av vissakonsulttjänster inför fusionen som hargjorts vid . Granskningen gällerfrågan om upphandlingarna har gjorts i enlighet medlagen om offentlig upphandling. I sammanhangetredovisas också utskottets granskning av vissauppgifter om upphandlingen som näringsminister har lämnat till . Den andrafrågan gäller prissättningen av Telias aktie vidbörsintroduktionen.Utskottet har granskat somberedningsorgan. Granskningen redovisas i avsnitt 4.I avsnitt 5 redovisar utskottet resultatet av singranskning i fråga om svensk export av krigsmaterieltill Natoländerna i samband med Natos bombningar avJugoslavien våren 1999.Slutligen behandlas i avsnitt 6 vissa uttalandenav statsråd. Det gäller statsminister om en flygplats i , hansuppmaning till kommunerna om socialbidrag samtstatsrådet uttalande om att laddaned musik gratis från nätet. Vissa resultat av granskningen Utskottet har granskat ett beslut av regeringen omen viss organisationsförändring inom Försvarsmakten.Vid denna granskning har utskottet funnit attregeringens beslut att genom förordningen (2000:555)med instruktion för Försvarsmakten inordna enhetenUnderhållsgrupp i Mellerstaunderhållsregementet, lokaliserat i , intekan anses stå i strid med något riksdagsbeslut.Granskningen har inte heller i övrigt föranlettnågot uttalande från utskottets sida.Vad gäller regleringsbrevet för för år2001 kan utskottet inte finna att anvisningarna iregleringsbrevet skulle stå i strid med vadriksdagen beslutat. Utskottet konstaterar emellertidatt i det besluts- och planeringssystem somtillämpas för väginvesteringar har myndigheternagivits ett stort handlingsutrymme. Under sådanaförutsättningar är det särskilt viktigt att riksdagoch regering i efterhand följer upp och utvärderarverksamheten för att förvissa sig om att den bedrivsi överensstämmelse med vad som har varit avsett.När det gäller de lokala investeringsprogrammenhar utskottets utgångspunkt för granskningenutgjorts av en forskningsrapport där vissa teorierom partiers beteende prövas. En empiriskundersökning genomfördes av hur det lokalainvesteringsbidraget fördelades . Bland annathar andelen lättrörliga väljare i kommunernaskattats på olika sätt. Resultatet ger enligtforskarna starkt stöd för den teoretiska modell somförutsäger att en regering beter sig taktiskt genomatt investera i de kommuner där det finns mångalättrörliga väljare. Enligt utskottets mening kanforskningsresultatet - som bygger på statistiskaberäkningar - inte utan vidare leda till bedömningenatt regeringen verkligen agerat på det taktiska sättsom teorin går ut på. Utskottets utfrågning medstatsrådet ger inte stöd för att man inomRegeringskansliet under ärendenas beredning skaffatsig eller ens kunnat skaffa sig kännedom om i vilkakommuner det fanns störst andel lättrörliga väljare.Granskningen i övrigt visar inte heller attfördelningen av stödet skett i strid medriksdagsbeslutet eller bestämmelserna i förordningenom statliga bidrag till lokala investeringsprogram.Med hänsyn till att medlen skulle fördelas överolika politikområden kan det försvaras att beslutenskulle fattas av regeringen. Det kan enligtutskottets mening dock inte bortses från att i defall regeringen själv, i stället för en myndighet,fördelar bidrag finns en risk för att det riktaskritik mot fördelningen under påståendet attregeringen tagit partipolitiska hänsyn. Till dettakommer att skilda undersökningar av beslutsprocessenvisat på brister i administrationen. En stor mängdärenden ställer krav på administrativa resurser somnormalt inte finns i Regeringskansliet.Ärendevolymen kan därför tränga undan andra viktigaarbetsuppgifter.I en reservation från företrädarna för Moderatasamlingspartiet, , anförs att det inte kanbortses från att i de fall regeringen själv istället för en myndighet fördelar bidrag finns enrisk för att kritik kan riktas mot fördelningenunder påståendet att regeringen tagit partipolitiskahänsyn samt för att beredningen förlorar i kvalitet.Skilda undersökningar av det lokalainvesteringsbidraget har också utmynnat i kritik motförhållanden som hänger samman med att bidragetfördelas av regeringen. Reservanterna menar därföratt utskottet borde ha understrukit faran i attförvaltningsuppgifter, som normalt vilar på myndig-heter, förs till . Redan misstankenom att ovidkommande politiska hänsyn tagits sätterovälden i beredningen i fråga.I granskningen rörande Östersjömiljard 1konstaterar utskottet att tidigare granskningarvisat på brister i hanteringen av ärendet. Detframkommer emellertid av utskottets granskning attdessa brister har korrigerats. Utskottet har vidareinte funnit någon anledning till kritik. Deledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet,, riktar i en reservation kritik motstatsrådet för handläggningen av ärendet.Reservanterna framhåller också att det är av viktatt stävja en utveckling där departementen övertaruppgifter som rätteligen bör vila på självständigamyndigheterNär det gäller upphandling av trafiken påVästkustbanan torde enligt utskottet enighet råda omatt SJ vid den aktuella upphandlingstidpunkten hadeen absolut trafikeringsrätt på stomnätet. Sedan SJ1998 förklarat att trafiken på stomjärnvägenGöteborg-Malmö inte kunde bedrivas på kommersiellagrunder genomfördes en upphandling som slutligen komatt avse trafik . Det får ansesklarlagt att enligt den då gällande regleringenkunde SJ efter avtalstidens utgång återta trafiken,om SJ ansåg den kommersiellt motiverad, och alltsåinte krävde någon ersättning av staten.Det förelåg enligt utskottets bedömning såledesinte något egentligt utrymme för regeringen attpröva SJ:s affärsmässiga bedömning. Riksdagensbeslut om konkurrensupphandling av trafik påstomnätet gällde trafik som SJ förklarat olönsam.Ett regeringsbeslut om fortsattkonkurrensupphandling efter den aktuellaavtalstidens utgång, alltså och framåt,hade krävt stöd i ett nytt riksdagsbeslut. En sådanproposition antogs av våren 2000.Regeringen kan alltså numera göra en bedömning av omtrafiken på en sträcka på stomnätet, somkonkurrensupphandlats , skall återgåtill SJ eller även fortsättningsvis upphandlas.Av beskrivningen framgår att det vid olikatillfällen gällande, av beslutade,regelverket inte helt anpassats till de krav somkonkurrens-upphandling ställer. Mot detta kan i ochför sig kritik riktas. SJ:s beslut om att trafikeninte var kommersiell fattades i förvissningen om atttrafiken senare kunde återtas. En ändring av dettarättsförhållande på sådant sätt att trafiken efter2000 skulle upphandlas i konkurrens skulle hastridit mot kravet på förutsebarhet i lagstiftningenoch ha kunnat begränsa SJ:s kommersiellamöjligheter. Utskottet vill därför inte hellerifrågasätta att frågan om förordnings-ändringar inteaktualiserades efter det att avtalet medSydvästen godkänts av regeringen.Det kan emellertid enligt utskottets mening intebortses från att det funnits anledningatt föranstalta om de behövliga ändringarna. mening förtjänar bristerna i dettaavseende kritik.I en reservation från ledamöterna som företräderModerata samlingspartiet, ,liberalerna och anförs att denslutliga bedömningen av om trafiken skulleupphandlas ankom på regeringen. Detta gällde såsomen följd av gällande bestämmelser, men också iregeringens ägarroll. Det fanns således, menarreservanterna, en dubbel anledning för regeringenatt göra en bedömning av de kommersiellaförutsättningarna för SJ att återta trafiken.Näringsministern har under utfrågningen införutskottet förklarat att han gjort sådanabedömningar. Reservanterna ifrågasätter dock ombedömningarna var tillräckligt grundliga. De anservidare mot bakgrund av SJ:s tidigareställningstagande i fråga om lönsamheten att detstarkt kan ifrågasättas om de åberopadeförhållandena utgör tillräcklig grund för attförutsätta att SJ skulle kunna drivaVästkustbanan på kommersiella grunder. Enligt derasmening borde en grundligare undersökning ha gjorts,och SJ:s uppgifter inte utan vidare accepterats.Rikstrafiken föreslog i en skrivelse tillregeringen - med stöd av enrättsutredning - att trafiken på Västkustbananskulle direktupphandlas från förytterligare 17 månader. Enligt reservant-ernasmening borde ett sådant direktupphandlingsförfarandemed oförändrade villkor för driften ha diskuteratsmed . En riktad direktupphandling skulleenligt deras mening ha gett regeringen tid attföranstalta om de förändringar i förordningen omstatens spåranläggningar som kunde anses behövliga.Uppenbarligen fanns, menar reservanterna, inomregeringen en insikt om att reglerna inte fungeradeväl utan behövde ändras. Att då inte utnyttja dentid som stod till buds för att undanröja bristerna iregelverket och åstadkomma en ordning som stämdebättre överens med de krav, som ett upphandlad aktörhar rimlig anledning att ställa, innebär enligtderas mening en försummelse.Vid en samlad bedömning anser reservanterna attnäringsministern inte kan undgå kritik.Vad gäller beslutet om att låtatransportstödsförordningen få retroaktiv verkanstrider detta inte mot regeringsformensretroaktivitetsförbud, eftersom det inte rör sig omnågon betungande reglering på de straff- ellerskatterättsliga områdena. Något EG-rättsligt hindermot beslutet torde inte heller föreligga. Utskottetkan dock instämma i det som näringsministern självanfört, nämligen att det är otillfredsställande attregler av det aktuella slaget får retroaktivtillämpning. En näringsidkare skall normalt kunnabedriva sin verksamhet i den berättigade förväntanom att rådande bidragssystem inte ändras iefterhand. Ändringar skall beslutas och meddelas iförväg för att ge näringsidkaren rimlig möjlighetatt anpassa sin verksamhet till de nyaförutsättningar som därigenom uppstår. Vad gällerinformationen om den förestående förändringen avreglerna för transportbidraget harNäringsdepartementet underrättat berördamyndigheter. Utskottet instämmer dock inäringsministerns påpekande, att inget skulle hahindrat att vidtagitytterligare åtgärder för att förvissa sig om attinformation från myndigheterna om förändringarnaskulle nå särskilt berörda företag så tidigt sommöjligt.Beträffande innehållet i broschyren ,avtal med Europeiska unionen som delades uttill hushållen inför folkomröstningen om EU-medlemskap har utskottet inte funnit anledning tillkritik. I en reservation från företrädarna förVänsterpartiet och de gröna anförs attbroschyren - avtal medEuropeiska unionen innehåller uppgifter som kanifrågasättas. Det har även visat sig att haft en annan uppfattning än den somregeringen redovisade i broschyren när det gällerSveriges möjlighet att behålla de kvantitativarestriktionerna för import av bl.a. sprit, vin ochöl. Reservanterna anser att det är oansvarigt att ien upplysningsbroschyr som föregår en folkomröstningpå detta ensidiga sätt återge endast en uppfattningnär det ostridigt finns andra uppfattningar.När det gäller upphandlingav konsulttjänster i samband med fusionenTelia-Telenor understryker utskottet vikten av attlagen om offentlig upphandling följs med godmarginal inom . Beträffandeupphandlingen av har man frånRegeringskansliets sida lagt tyngdpunkten vid attdet var fråga om sekretesskänsliga uppgifter och attupphandlingen då i enlighet medundantagsbestämmelsen i 1 kap. 3 § andra stycket 1upphandlingslagen skulle ske i enlighet med 6 kap.sekretesslagen. Vid upphandlingen valdesdirektupphandlingsmöjligheten, som enligt 6 kap. 2 §andra stycket upphandlingslagen - förutom dåupphandlingens värde är lågt - kan användas om detfinns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska,orsakad av omständigheter som inte kunnat förutsesoch inte heller beror på den upphandlande enheten.Skälet till detta har vid utskottets utfrågning den18 angetts vara en sammantagen bedömningav hela situationen där även brådskan hade betydelsemen den viktigaste faktorn var det höga kravet påsekretess. Enligt utskottets mening framstår inte debedömningar som gjordes inom Näringsdepartementetsom orimliga mot bakgrund av det tolkningsutrymmeupphandlingslagen ger. Utskottet vill därför interikta kritik mot valet av upphandlingsform.Utskottet anser dock inte att det är en godtagbarordning att utfört huvuddelen av sittarbete innan avtal slutits även om denna tidutnyttjades för att få till stånd ett för staten merförmånligt avtal än som ursprungligen föreslogs. Detär självfallet angeläget att det när arbetet inledsföreligger ett skriftligt avtal så att detotvetydigt står klart för båda parter vilka villkorsom skall gälla. Utskottet är emellertid inte berettatt ifrågasätta överenskommelsen omtransaktionsersättning, eftersom ett sådant villkorföljer etablerad branschpraxis. Det saknas ocksågrund för att rikta kritik mot det förhållandet attNäringsdepartementet inte tog upp en diskussion medGoldman om nedsättning avtransaktionsersättningen.Också beträffande andra upphandlingar som gjordesi sammanhanget och som granskats av utskottetbedömer utskottet att den valda upphandlingsformeninte är orimlig mot bakgrund av det tolkningsutrymmeupphandlingslagen ger. I två av dessa upphandlingar- och - föreliggeremellertid en allvarlig brist, eftersom avtalslutits långt efter det att arbetet påbörjats, i detena fallet så sent som efter det att arbetetavslutats. Vad gäller en upphandling av Gramma förinformationsrådgivning i fråga om Telia-Telenortycks akten ha förkommit. Det går därför inte attutläsa hur Grammas fortsatta uppdrag upphandladeseller om anbudet avsåg ett månadsarvode. Denupphandlade tjänsten skulle kunna ses som en A-tjänst över tröskelvärdet, vilka skall upphandlasenligt 5 kap. upphandlingslagen.Granskningen har enligt utskottets mening visatatt en allvarlig och förhållandevis oftaförekommande brist när det gäller upphandlingarna äravsaknaden av dokumentation. Skälen på vilka anbudantagits och vad som i övrigt förekommit avbetydelse vid anbudsprövningen skall enligt 6 kap.13 § upphandlingslagen vara dokumenterade. mening ger de påfallande bristerna idokumentationen - för sent slutna avtal, senregistrering av handlingar och en förkommen akt - iupphandlingsärendena intryck av att tillräcklig viktinte lagts vid en förvalningsmässigt betryggandehantering av upphandlingsärendena.Utskottet förutsätter att rutinerna fördokumentering av upphandlingar i Regeringskanslietkommer att stramas upp avsevärt och leda till en mertillfredsställande ordning när det gäller denförvaltningsmässiga hanteringen avupphandlingsärendena.För de brister som utskottet påtalat kannäringsministern inte undgå kritik.Med den bedömning utskottet gjort i fråga omNäringsdepartementets tillämpning avupphandlingslagens bestämmelser finns enligtutskottets mening emellertid inte anledning attrikta kritik mot näringsministern för hansuttalanden till och utskott omupphandlingen av en reservation från företrädarna för Moderatasamlingspartiet, , liberalerna anförs att det - medhänsyn till att undantaget för finansiella tjänsterär svårtolkat och eftersom det kan ifrågasättas omuppdraget till i sin helhet kan ansesha omfattats av detta undantag - fanns starka skälatt i upphandlingen undvika att begagna dennaundantagsmöjlighet. Detta särskilt som Nämnden föroffentlig upphandling tidigare i ett fall kritiseratNäringsdepartementets användning av dennaundantagsmöjlighet.Från sida har emellertid intehävdats att sättet att upphandla tjänsten heltgrundade sig på denna undantagsmöjlighet. I ställethar man lagt tyngdpunkten vid att det var fråga omsekretesskänsliga uppgifter och att upphandlingen dåi enlighet med undantagsbestämmelsen i 1 kap. 3 §andra stycket 1 upphandlingslagen skulle ske ienlighet med 6 kap. sekretesslagen.Vid utfrågningen framhöll näringsministern attantalet investmentbanker som kunde tillfrågas utanrisk för att information spreds till uppdragstagaresom hade andra intressen var begränsat. I enförteckning upprättad inom Näringsdepartementetredovisas åtta investmentbanker som var engagerade iandra företag på teleområdet. Reservanterna villinte ifrågasätta näringsministerns bedömning att enrad investmentbanker vid den aktuella tidpunkten varinvolverade i sådana affärer som kunde innebära attdet inom bankerna fanns intressen som stred motregeringens intressen i frågan om en fusion mellanTelia och . Enligt reservanternas mening kandet dock ifrågasättas om detta förhållande utgörtillräcklig grund för att underlåta förenkladupphandling, särskilt som en sådan vid den tideninte behövde annonseras. Enligt deras mening bordedet rimligen ha funnits möjligheter att skriftligentillfråga ytterligare ett par investmentbanker.Reservanterna finner inte Näringsdepartementetshänvisning till sekre-tessen som ett synnerligt skälrimlig. Inte heller är hänvisningen till brådskaacceptabel. Det faktum att motiven för att undvikaupphandling i konkurrens angivits på olika sätt,inte minst under utskottets utfrågning avnäringsministern, är enligt utskottets meningbelysande för departementets handläggning avupphandlingen. Kritiken gäller även upphandlingen avde juridiska rådgivarna i samband med fusionen.När det gäller upphandlingen av harkritik riktats mot det förhållandet att avtaletinnehöll en rätt till transaktionsersättning. Motsådana avtalsvillkor kan invändningar resas,som det också kan hävdas att avtal medtransaktionsersättning är vanliga i sammanhang somdessa. Oavsett hur man ser på denna typ av avtalifrågasätter utskottet lämpligheten av attregeringen inte försökte minskatransaktionsersättningen när affären intefullföljdes. Först genom att aktivt pröva frågankunde klarhet ha vunnits om en del av ersättningeninte behövt betalas ut.Enligt reservanternas mening ger de påfallandebristerna i dokumentationen - för sent slutna avtal,sen registrering av handlingar och en förkommen akt- i upphandlingsärendena intryck av att tillräckligvikt inte lagts vid en förvalningsmässigtbetryggande hantering av upphandlingsärendena.Den bedömning reservanterna gör i fråga omNäringsdepartementets tillämpning avupphandlingslagens bestämmelser får ocksåkonsekvenser för bedömningen när det gällernäringsministerns uttalanden till ochutskott. Som framgått av utskottets bedömning skullenäringsministerns tidigare redovisning för riksdagenkunnat ha haft en mindre säker karaktär.Enligt reservanternas mening kan näringsministerninte undgå kritik för det sätt på vilket upphandlingskett och för de brister som framkommit iadministrativt hänseende.När det gäller ärendet om prissättningen av Teliasaktie vid börsintroduktionen har utskottet granskatbl.a. en sammanställning av lämnade anbud fråninstitutionella placerare och en förteckning övervilka institutioner som fick tilldelning av aktier.Granskningen har inte föranlett något uttalande frånutskottets sida.När det gäller utskottets granskning avNäringsdepartementet som beredningsorgan erinrarutskottet om att det är statsministern som utserstatsråden och regeringen som bestämmerdepartementsindelningen. anvisar årligenmedel för över statsbudgeten, mengör i det sammanhanget inte någon detaljreglering.Det innebär att organiseringen av regeringens ochRegeringskansliets arbete i första hand är en frågaför regeringen själv. Ansvaret för attarbetsfördelningen mellan statsråden ochdepartements-indelningen är funktionell är i förstahand statsministerns. Utskottet vill betona viktenav en ändamålsenlig departementsindelning ochansvarsfördelning mellan statsråden. Utskottet utgårdärför från att statsministern försäkrar sig om attNäringsdepartementets ansvarsområde inte är förvittomfattande.Vad gäller krigsmaterielexporten till isamband med Natos bombningar av våren1999 konstaterar utskottet att bestämmelserna omkrigsmaterielexport är sådana att om det inte finnshinder för export, finns heller inget skäl attöverväga återkallande av tidigare givna tillståndför utförsel. Regeringens bedömning atttillståndsgivningen var förenlig med defolkrättsliga reglerna och med principerna och målenför utrikespolitik får enligt utskottetsmening anses försvarlig i den rådande situationen.Av detta följer att regeringen inte kan klandras föratt den inte tog initiativ till att återkallatillstånd för utförsel av krigsmateriel till dekrigförande länderna.I en reservation från ochMiljöpartiet de grönas företrädare i utskottetanförs att oavsett regeringens ställningstagandetill bombningarna av innebar gällandesvenska regler att krigsmaterielexport till dekrigförande länderna Natos bombningarpågick inte kunde medges. Att dessa regler sannoliktutformats utan övervägande av möjligheten att densvenska regeringen skulle kunna komma att ge sittstöd till ett icke FN-sanktionerat anfallskrig moten suverän nation förändrar inte denna bedömning.Regeringen bör därför klandras för att den inte toginitiativ till att återkalla tillstånd för utförselav krigsmateriel till de krigförande länderna.Utskottets granskning har också gällt vissauttalanden m.m. som regeringsledamöter gjort iskilda sammanhang. I samband med granskningen avstatsministerns uttalande om byggandet av enflygplats i framhåller utskottetatt statsråd i likhet med andra medborgare har rättatt göra uttalanden i olika sammanhang. Samtidigtkan auktoritativa uttalanden av statsråd stå ikonflikt med den självständighet som enligtregeringsformen tillkommer domstolar ochförvaltningsmyndigheter. I fall där remiss-behandlingen ännu inte är avslutad kan det finnasanledning för statsråd att ta särskilda hänsyn ifråga om uttalanden som berör ämnet.I ärendet som gäller statsministerns uppmaningtill kommunerna om socialbidraget anser utskottetatt uttalandet inte kan anses stå i strid medregeringsformen men anser att det kan ifrågasättasom det står i överensstämmelse med den kommunalalikställighetsprincipen. Utskottet vill framhållavikten av att uttalanden och uppmaningar av statsrådinte bör ske på ett sådant sätt att dessa - om deefterlevs - riskerar att leda till lagbrott.Statsministerns uppmaning innebar att kommunernaskulle höja nivån för barnnormen.