bet · GO01JuU30 · 2001-06-11 00:00:00 — Sannolikheten att en situationskulle uppstå då en med grundlag oförenligförpliktelse enligt Romstadgan aktualiseras försvensk del är utomordentligt liten, och det finnstid att överväga behovet av grundlagsändringar framtill dess att harpraktiska möjligheter att inleda sin verksamhet.Enligt uppfattning kan detgodtas att tillträder Romstadgan förInternationella brottmålsdomstolen utan godkännandei grundlagsordning.Justitieutskottet ser ingen anledning att göranågon annan bedömning än den konstitutionsutskottetgjort.Sverige har tillsammans med de övriga nordiskastaterna deltagit aktivt i det arbete som lett framtill stadgan och starkt verkat för attInternationella brottmålsdomstolen skall komma tillstånd. Genom domstolens inrättande skapas eninternationell ordning för att bemöta bristandeåtgärder på nationell nivå när det gäller utredningoch lagföring av vissa allvarliga brott mot denhumanitära rätten och de mänskliga rättigheterna.Därmed ges en möjlighet att komma tillrätta med denutbredda straffrihet som rått för denna typav brott. Utskottet ser med stor tillfredsställelseatt detta omfattande och svåra arbete nuframgångsrikt slutförts och att domstolen kaninrättas.Genom att tidigt tillträda Romstadgan kan Sverigebidra till att domstolen kommertill stånd, samt påverka andra stater att ocksåansluta sig till stadgan. En ratifikation föreikraftträdandet innebär dessutom att fårvara med och påverka bl.a. antagandet av olikaregelverk för domstolen samt valet av domare m.fl.Sverige kan därigenom bidra till att domstolen gesen ändamålsenlig utformning. Enligt utskottetsmening bör stadgan tillträdas så snart som möjligt.Sammantaget föreslår utskottet att nugodkänner tillträde till Romstadgan förInternationella brottmålsdomstolen. bördärvid även godkänna att de förklaringar angåendespråk och kommunikationsväg som regeringen förordatavges. Beslutet kan fattas i den ordning som gällerför ändring i vanlig lag.ÖvrigtEftersom genom att tillträda stadgan i vissutsträckning överlåter uppgifter som innefattarmyndighetsutövning till Internationellabrottmålsdomstolen måste beslutet fattas i denordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § fjärde stycketregeringsformen.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut ochställningstaganden har föranlett följandereservation. I rubriken anges inom parentes denpunkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut sombehandlas i avsnittet.Ordningen för beslut (punkt 1)av (), (),(), (), GunnelWallin (c), () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 1 bordeha följande lydelse:Riksdagen beslutar att den ordning som krävs vidgrundlagsändring skall iakttas i fråga om beslutetatt godkänna att skall tillträda Romstadganför Internationella brottmålsdomstolen.StällningstagandeVi anser i likhet med utskottet att inrättandet avInternationella brottmålsdomstolen är ett mycketviktigt steg framåt för att förstärka skyddet förden internationella humanitära rätten och demänskliga rättigheterna. bör därförtillträda Romstadgan.Vi har däremot en annan uppfattning än majoriteteni fråga om vilken ordning som skall iakttas i frågaom beslutet att godkänna tillträdet.En given utgångspunkt är att fullt utskall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser somlandet ingår. Vilka åtgärder som behövs för attfullgöra dessa förpliktelser får avgöras från falltill fall, och det är slutligen som avgörvilka åtgärder som skall vidtas, exempelvis i formav lagstiftning. Sannolikheten att en situationskulle uppstå då en förpliktelse enligt Romstadganaktualiseras för svensk del är visserligen liten.För att det skall stå klart att helt skallkunna leva upp till sina folkrättsliga förpliktelservid ett tillträde till Romstadgan är det enligt våruppfattning klarlagt att grundlagsändringar kommeratt krävas. Ett godkännande av ett tillträde tillstadgan kräver därför beslut i den ordning somgäller för ändring av grundlag.Riksdagen skall sålunda nu såsom vilande anta ettbeslut att godkänna tillträde till stadgan.Det slutliga beslutet om godkännande kan fattasefter valet år 2002.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ordningen för beslutRiksdagen godkänner vad utskottet föreslår omden ordning som skall iakttas vid godkännandet avSveriges tillträde till Romstadgan förInternationella brottmålsdomstolen.Reservation (m, kd, c)2. Romstadgan för InternationellabrottmålsdomstolenRiksdagen godkänner att tillträderRomstadgan för Internationella brottmålsdomstolenmed de förklaringar angående språk ochkommunikationsväg som regeringen förordat. Därmedbifaller proposition 2000/01:122.Stockholm den 11 juni 2001På justitieutskottets vägnarFredrik ReinfeldtFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: FredrikReinfeldt (m), (), (), (), (), (), (), RagnwiMarcelind (kd), (), (), (c), (), AnitaSidén (m), () och (). Yttrande från annat utskottKonstitutionsutskottetsyttrande2000/01:KU13ySveriges tillträde tillRomstadgan för InternationellabrottmålsdomstolenTill justitieutskottetJustitieutskottet har berettkonstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig överproposition 2000/01:122 tillträde tillRomstadgan för ,jämte eventuella med anledning av propositionenväckta motioner.Några motioner har inte väckts med anledning avpropositionen.Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrandetill frågor om Romstadgans förhållande till vissabestämmelser i regeringsformen.Företrädare för ochUtrikesdepartementet har införkonstitutionsutskottet lämnat kompletterandeuppgifter.Utskottets övervägandenPropositionenPropositionens huvudsakliga innehållGenom Romstadgan för Internationellabrottmålsdomstolen, som antogs ,inrättas en permanent internationell domstol förutredning och lagföring av folkmord, brott motmänskligheten och krigsförbrytelser. Till dettaskall komma aggressionsbrott.I propositionen föreslår regeringen att riksdagenskall godkänna bl.a. att tillträderRomstadgan för Internationella brottmålsdomstolen.Den lagstiftning som en anslutning till stadgankräver kommer enligt regeringen att behandlas i ensärskild proposition inom kort.Särskilda aspekter av RomstadganJämförelse med de internationellabrottmålstribunalernaInternationella brottmålsdomstolen skall vara enpermanent och lagföring avde mest allvarliga brotten mot den internationellahumanitära rätten och vidsträckta eller systematiskabrott mot de mänskliga rättigheterna.Till skillnad från de två internationellabrottmålstribunalerna för f.d. och förRwanda är inteett FN-organ. De nämnda tribunalerna inrättadesgenom beslut av under pågåendekonflikter med stöd av kapitel VII i FN-stadgan.Därmed följer att föreskrifterna och förpliktelsernaenligt deras stadgor, t.ex. i fråga om jurisdiktionoch samarbetsskyldighet, är bindande förFN:s medlemsstater. Medlemsstaterna har därför varitskyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga föratt syftet med besluten skall kunna uppnås. Reglerom samarbete med dessa tribunaler finns i lagen(1994:549) om samarbete med deinternationella tribunalerna för brott motinternationell humanitär rätt (tribunallagen).Romstadgan är däremot en internationellöverenskommelse som åstadkommits genom förhandlingarmellan ett stort antal stater. De skyldigheter förstater som följer av Romstadgan är alltså nyakonventionsförpliktelser för de stater som väljeratt ansluta sig.Närmare regler för domstolen skall utarbetas avstatssamfundet och antas av enstadgepartsförsamling.KomplementaritetsprincipenRomstadgan bygger i motsats till tribunalernasstadgor på grundförutsättningen att Internationellabrottmålsdomstolens jurisdiktion över de aktuellabrotten är jämlöpande med de nationellarättssystemens behörighet. Presumtionen är alltidatt de nationella rättssystemen har företräde sålänge den nationella undersökningen och lagföringenfungerar på ett tillbörligt sätt. Om så inte ärfallet vänds presumtionen till fördel förInternationella brottmålsdomstolen. Romstadganföreskriver att nationell lagföring i princip skallha företräde. Domstolen skall vara ett komplementtill de nationella rättsordningarna och endast tavid när de senare inte fullgör sin uppgift på etttillbörligt sätt - den s.k.komplementaritetsprincipen. Tribunalernas stadgorger däremot den internationella rättsliga processenföreträde framför nationella förfaranden.Trots den grundläggande skillnaden beträffandeförhållandet mellan internationell och nationelllagföring innehåller Romstadgan bestämmelser omsamarbetsskyldighet för de anslutna staterna som iprincip är lika långtgående som motsvarandeskyldighet i förhållande till tribunalerna.Grundregeln är att de anslutna staterna är skyldigaatt till fullo samarbeta med Internationellabrottmålsdomstolen i fråga om förundersökning ochlagföring av brott som omfattas av domstolensjurisdiktion. För att möjliggöra detta skall deanslutna staterna säkerställa att det finnsnationella förfaranden tillgängliga för alla formerav samarbete som anges i stadgan.SpecialitetsprincipenEn person som efter framställning överlämnas tillInternationella brottmålsdomstolen får intelagföras, straffas eller hållas i fängsligt förvarför någon annan gärning som har begåtts föreöverlämnandet än den eller de gärningar som utgörgrunden för brott för vilka personen har överlämnatstill domstolen.Domstolens organisation och uppgifterI skall utomdömande avdelningar också ingå ett åklagarkansli ochett registratorskontor. De dömande enheterna skallbestå av en förundersökningsavdelning, enrättegångsavdelning och en överklagandeavdelning.Avdelningarna indelas i olika kammare.En förundersökning skall i normalfallet ledas avåklagaren. Åklagaren har egna utredare till sittförfogande. Dessutom har åklagaren rätt att sökasamarbete med stater, mellanstatliga organisationeroch andra.Åklagaren har däremot inte biträde av någon egenpoliskår, och utredningsåtgärder på ort och ställemåste i första hand lösas genom samarbete med stateni fråga. I viss utsträckning skulle biträde kunnalämnas av t.ex. en internationell fredsbevarandestyrka som finns på plats. Under mycket begränsadeomständigheter kan sådana utredningsåtgärder vidtasutan samarbete med den aktuella staten.Beslut om häktning skall fattas av enförundersökningskammare.Sedan domstolen har framställt en begäran omverkställighet av ett häktningsbeslut skall enansluten stat vidta åtgärder för attgripa personen. Detta skall ske i enlighet mednationella regler och de bestämmelser som gäller församarbetet mellan domstolen och de anslutnastaterna.Domstolen får begära rättslig hjälp med attanhålla och överlämna misstänkta personer tilldomstolen från varje stat på vars territorium denmisstänkte kan befinna sig. Anslutna stater ärskyldiga att på begäran lämna biträde med anhållandeoch överlämnande i enlighet med stadgan ochnationella förfaranderegler.Domstolen kan begära olika former av rättslighjälp utöver överlämnande av misstänkta personertill domstolen. Anslutna stater är skyldiga attefterkomma en sådan begäran i enlighet med deförfaranden som föreskrivs i nationell rätt.Verkställigheten av en begäran får skjutas upp iavvaktan på Internationella brottmålsdomstolensprövning av en invändning om bristandeprocessförutsättningar. En sådan invändning kanframställas med hänvisning till nationella åtgärder.De straff som föreskrivs i stadgan är fängelse i ettbestämt antal år, högst , eller på livstid.Därutöver får domstolen bestämma böter ochförverkande.Verkställigheten av fängelsestraff som domstolendömer ut är avsedd att äga rum i stater som haranmält sig vara beredda att ta emot fängelsedömdapersoner. Liksom beträffande verkställighet av deinternationella tribunalernas fängelsedomar är dettaalltså ett frivilligt åtagande för staterna.Det är domstolens dömande enheter som i detenskilda fallet skall avgöra var straffet skallverkställas. När domstolen gör detta val skall denbl.a. ta hänsyn till att en rättvis fördelningmellan staterna uppnås och att en allmänt accepteradinternationell konventionsstandard tillämpas vidverkställandet. Vidare skall domstolen beakta dendömdes synpunkter, nationalitet och personligaomständigheter samt andra faktorer såsomomständigheterna kring brottet och förutsättningarnaför att fängelsestraffet faktiskt verkställs.Stadgan utesluter inte att straffet avtjänas i dendömdes hemland, men vissa av de faktorer som skallbeaktas skulle kunna tala emot detta, t.ex. närhemstaten också är den stat där brottet har begåtts.Tillträde till stadganRomstadgan öppnades för undertecknande den 17 juli1998 efter en avslutande diplomatkonferens i ,som börjat samma år.Sverige undertecknade stadgan . Föratt stadgan skall träda i kraft och Internationellabrottmålsdomstolen komma till stånd krävs att 60stater har ratificerat eller på annat sätt anslutitsig till stadgan. Det kan beräknas ske under våren2002. Per hade 29 statertillträtt stadgan. 139 stater har undertecknat den.Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten attratificera stadgan eller 2001.Hittills har , , , ,, , och ratificeratstadgan och förslag om ratifikation behandlas bl.a.av parlamentet i . Ändringar ikonstitutionen har gjorts i och Tyskland.I och i har särskilda förfarandentillämpats. I har ett förslag omratifikation och lagstiftning lagts fram förFolketinget. - Förslaget har, enligt vad utskottetinhämtat, numera antagits av Folketinget.Norge har ratificerat Romstadgan.Regeringen framhåller i propositionen att det avflera skäl är angeläget att har ratificeratstadgan den dag den träder i kraft. Förutom att ensvensk anslutning på olika sätt skulle bidra tillatt domstolen kommer till stånd, innebär enratifikation före ikraftträdandet att kanvara med och påverka bl.a. antagandet av olikaregelverk för domstolen, dess budget samt valet avdomare, åklagare och andra funktionärer. Regeringenföreslår därför att skall tillträdastadgan. Regeringen räknar med att inom kortåterkomma till med förslag tilllagstiftning. Lagrådsremiss och proposition skallenligt uppgift från avlämnas ihöst.Den lagstiftning som krävs avser enligtregeringens bedömning bestämmelser om rättsligtsamarbete med domstolen, om rättsverkningar avdomstolens domar och rättegångshinder i , omverkställighet av vissa avgöranden, om brott motdomstolen och dess verksamhet, om immunitet ochprivilegier och om verkställighet i avfängelsestraff, som domstolen har dömt ut. -Remisstiden för lagstiftningsförslagen i dendepartementspromemoria (Ds 2001:3) som propositionenbygger på gick ut , medanremisstiden för frågan om godkännande av Romstadgangick ut i början av mars.Regeringen bedömer inte att Romstadgan krävernågon ändring av regeringsformen men att vissaändringar likväl bör övervägas för attSverige fullt ut skall kunna leva upp tillåtagandena enligt stadgan.Stadgeändringar och frånträde av stadganDet finns två sätt att ändra stadgan.Ändringar av bestämmelser som är av uteslutandeinstitutionell karaktär kan ske på förenklat sättoch göras när som helst efter stadgansikraftträdande.Andra ändringar av stadgan kan inte ske förrän sjuår efter dess ikraftträdande och kräverratifikation. Antagande skall ske vid ett möte medstadgepartsförsamlingen eller en översynskonferensoch fordrar två tredjedels majoritet avstadgeparterna. Ändringen träder i kraft för allaparter efter det att ratifikations- elleranslutningsinstrument av sju åttondelar av parternahar deponerats hos FN:s generalsekreterare.Härutöver finns vissa särregler om stadgeändringavseende brottstyper och brottsbeskrivningar.Stadgan kan frånträdas. Ett sådant frånträde träderi kraft efter att depositarien, som är FN:sgeneralsekreterare, underrättats om frånträdet. Enstat kan dock inte genom frånträde befrias frånförpliktelser som den iklätt sig så länge den varpart i stadgan eller inverka på pågåendeförfaranden.Möjligheterna till frånträde omfattas avsärreglerna för stadgeändring av brottstyper ochbrottsbeskrivningar.Regeringens övergripande bedömning avRomstadgans förhållande till regeringsformenSom nämnts bedömer regeringen att kantillträda stadgan utan grundlagsändring. För attSverige till fullo skall kunna uppfylla samtliga deförpliktelser som stadgan medför bör ändå övervägasom regeringsformen skall ändras.Regeringen framhåller att flertaletremissinstanser delar bedömningen i dendepartementspromemoria som ligger till grund förpropositionen att ett tillträde till Romstadgan intekräver någon grundlagsändring. Justitiekanslern ochJuridiska fakultetsnämnden vid universitethar dock, liksom , redovisat enannan uppfattning och anfört att ändringar avregeringsformen fordras eller i vart fall börgenomföras.Genom ett tillträde till Romstadgan åtar sigSverige att till fullo samarbeta med Internationellabrottmålsdomstolen i enlighet med de närmarebestämmelser som ges i stadgan. åtar sigvidare att säkerställa att det finns nationellaförfaranden som möjliggör alla de former avsamarbete som föreskrivs. Ett tillträde kräverdärmed att lagstiftning införs i fråga om bl.a.överlämnande av misstänkta personer till domstolenför lagföring och olika former av rättslig hjälp.Stadgan ger ett mycket begränsat utrymme för attvägra en begäran från domstolen att överlämna enmisstänkt för lagföring. Domstolen har rätt att ienskilda ärenden begära att en viss misstänkt personöverlämnas till domstolen för lagföring, och enstadgepart är i princip skyldig att efterkomma ensådan begäran. Vidare gäller att domstolen inteskall hindras i sin verksamhet av folkrättsligaeller nationella regler om immunitet, dvs. attoffentlig ställning och därmed sammanhängandeimmunitet eller särskilda förfaranderegler inteskall undandra någon från straffansvar infördomstolen eller hindra den från att utöva sinjurisdiktion.Situationer där det enligt regeringen är tveksamtom regeringsformen medger att en begäran fråndomstolen i ett visst fall efterlevs hänger främstsamman med regeringsformens regler om statschefensimmunitet, lagföring av riksdagsledamöter eller avstatsråd samt det generella förbudet motlandsförvisning. Av Romstadgan framgår vidare attett av domstolen fastställt fängelsestraff ärbindande och att en stat inte får förändra det pånågot sätt samt att den stat där straffet verkställsinte får frige den dömde förrän den av domstolenfastställda strafftiden har löpt ut. Därmed måsteenligt regeringen regeringsformens bestämmelser omregeringens nåderätt och om resning beaktas isamband med ställningstagande om att tillåtaverkställighet av domstolens fängelsestraff iSverige.Härutöver måste enligt regeringen en bedömninggöras i vad mån ett tillträde till stadgan innebäratt beslutanderätt eller rättskipnings- ellerförvaltningsuppgifter överlåts till domstolen ochdärmed hur detta i så fall överensstämmer medbestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen.Regeringen påpekar att stadgorna för de tvåinternationella brottmålstribunalerna för f.d.Jugoslavien och innehåller bestämmelser somförpliktar alla FN:s medlemsstater och som motsvararde förpliktelser enligt Romstadgan som redovisats.På motsvarande sätt som enligt Romstadganföreskriver tribunalernas stadgar en striktsamarbetsskyldighet, vilken innebär att staterna ärskyldiga att uppfylla varje begäran från en tribunalsom t.ex. avser gripande och kvarhållande avpersoner eller överlämnande eller överföring av enanklagad till tribunalen. Inte heller införtribunalerna utgör den anklagades officiellaställning hinder mot att lagföring sker där. Iteorin skulle därmed en tribunal kunnabegära att en person som i åtnjuterimmunitet eller som enligt regeringsformen skallvara föremål för ett särskilt förfarande vidlagföring i vissa fall skall överlämnas förlagföring där. skulle vara skyldigt attefterkomma en sådan begäran enligt tribunalernasstadgor. I samband med att lagstiftning infördes förSveriges samarbete med tribunalerna övervägdes ingagrundlagsändringar (prop. 1993/94:142 och1995/96:48). Till detta kommer att tribunalerna harprincipiellt företräde framför nationellarättsordningar att lagföra någon som gjort sigskyldig till ett brott under deras jurisdiktion,medan däremot enligt Romstadgan gäller dengrundläggande förutsättningen att en nationellutredning eller lagföring som sker eller har skettpå ett tillbörligt sätt skall ha företräde framförett förfarande inför domstolen.Regeringen framhåller att svenska materiellastraffrättsliga bestämmelser stämmer välöverens med de brott som domstolen enligt stadganhar att pröva. De svenska straffrättsliga reglernaär dessutom föremål för översyn. Detfinns därför anledning att utgå från att det iallmänhet kommer att finnas rättsligaförutsättningar - såväl i fråga om behörighet sombeträffande materiella straffrättsliga bestämmelser- att lagföra aktuella brott i Sverige.Internationella brottmålsdomstolen och svenskadomstolar kommer alltså att ha parallell behörighet.Det finns enligt regeringen skäl att utgå frånantagandet att lagföring som sker i kommeratt ges företräde i enlighet medkomplementaritetsprincipen.Internationella överenskommelser ochregeringsformenInförlivande i svensk rätt av internationellaöverenskommelserEn överenskommelse som har ingått med enannan stat eller en mellanfolklig organisationbinder endast som stat och blir vanligeninte utan vidare rättsligt bindande inom landet. Föratt överenskommelsen skall kunna tillämpas avsvenska myndigheter krävs därför normalt attöverenskommelsen genom ett beslut här i landetinförlivas med vår interna rättsordning. Ett vanligtsätt att åstadkomma detta är att överenskommelsensbestämmelser ges motsvarigheter i en svensk lageller annan författning (den s.k.transformationsmetoden). Ett annat sätt attinförliva en internationell överenskommelse med vårinhemska rättsordning är att det i en lag ellerannan författning föreskrivs att den internationellaöverenskommelsen skall gälla som svensk rätt (dens.k. Används den metoden,brukar den internationella överenskommelsen kungörastillsammans med den svenska författningen.Överlåtelse av konstitutionella befogenheterRegeringsformen bygger på grundsatsen attkonstitutionell kompetens inte kan överlåtas, såvidainte grundlagen uttryckligen medger det. Ävenregeringsformens föreskrifter om rättskipning ochförvaltning vilar på förutsättningen att dessafunktioner skall fullgöras av svenska organ.Funktionerna kan således inte överlåtas utangrundlagsstöd.Regeringsformen medger emellertid attoffentligrättsliga uppgifter i vissa fall överlåtstill utländska organ. Bestämmelser om detta finns i10 kap. 5 §.Enligt andra stycket i paragrafen kanbeslutanderätt, som direkt grundar sig påregeringsformen och som avser meddelande avföreskrifter, användningen av statens tillgångareller ingående eller uppsägning av internationellaöverenskommelser eller förpliktelser, i begränsadomfattning överlåtas till mellanfolklig organisationför fredligt samarbete eller till mellanfolkligdomstol. Beslutanderätt får inte överlåtas ombeslutanderätten avser ändring av grundlag. Beslutskall i princip fattas i samma ordning som gällerför stiftande av grundlag. Om beslut i den ordningeninte kan avvaktas, får besluta i fråga omöverlåtelse genom ett beslut, varom minst femsjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelarav ledamöterna förenar sig.Enligt fjärde stycket samma paragraf kanrättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som integrundar sig direkt på regeringsformen överlåtas tillbl.a. internationell inrättning eller samfällighet.Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skallriksdagens förordnande ske genom ett beslut, varomminst tre fjärdedelar av de röstande förenar sigeller i den ordning som gäller för stiftande avgrundlag.RF 10:5-utredningen (SOU 1984:14) framhöll att enextensiv tolkning av begreppet konstitutionellbefogenhet kunde te sig sakligt motiverad föreregeringsformens ikraftträdande, då alternativettill grundlagsförfarande utgjordes av riksdagsbeslutmed enkel majoritet.