bet · GO01BoU5 · 2001-02-22 00:00:00 — Tillgänglighet till offentliga lokaler och påallmänna platser Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2000/01BoU5Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI detta betänkande behandlar bostadsutskottetproposition /01:48 Tillgänglighet tilloffentliga lokaler och på allmänna platser.Regeringen föreslår i propositionen att riksdagenantar ett förslag om ändring i (1987:10). Regeringens lagförslag återges i bilaga2.I betänkandet behandlas också en motion väckt medanledning av propositionen samt förslag i femmotioner från allmänna motionstiden hösten 2000.Dessa förslag återges i bilaga 1.BakgrundPlan- och byggutredningen (dir. 1992:104) hade bl.a.i uppdrag att se över reglerna i (1987:10) om krav på tillgängligheten i den fysiskamiljön för personer med nedsatt rörelse- ellerorienteringsförmåga. I sitt andra delbetänkande,Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36), redovisadeutredningen vissa förslag i denna fråga. Innebördeni dessa förslag var att lagen borde kompletterasdels vad gällde kraven vid nybyggnad och ändring avallmänna platser och områden för andra anläggningar,dels så att vissa retroaktivt verkande krav ställdespå befintliga publika lokaler och befintligaallmänna platser.Regeringen beslutade att inhämtaLagrådets yttrande över ett lagförslag som äveninkluderade förslag med den inriktning som Plan- ochbyggutredningen förordat i tillgänglighetsfrågorna.Lagrådet framförde inte några synpunkter i dennadel.Den proposition med förslag om ändringar i plan-och bygglagen som regeringen senare föreladeriksdagen (prop. 1994/95:230) innefattade inte någraförslag till lagändringar i de aktualiseradetillgänglighetsfrågorna. Regeringen redovisadedäremot som sin bedömning att det förelåg ett behovav att ytterligare överväga vissa frågor ianslutning till de förslag om tillgänglighet somPlan- och byggutredningen lagt fram. hardärefter haft i uppdrag av regeringen att redovisaöverväganden och bedömningar i dessa frågor.I en proposition med förslag om en nationellhandlingsplan för handikapppolitiken som regeringenlämnade till (prop.1999/2000:79) togs frågan om skärpta krav påtillgänglighet i åter upp.Regeringen redovisade i denna proposition sin avsiktatt förelägga förslagmed denna inriktning. Därutöver innehöllpropositionen förslag och överväganden i ett flertalandra frågor som rör tillgängligheten i den fysiskamiljön i vid bemärkelse. Den huvudsakligaberedningen av propositionen skedde inomsocialutskottet (bet. 1999/2000:SoU14).Bostadsutskottet avgav ett yttrande tillsocialutskottet över vissa delar av propositionen(yttr. 1999/2000:BoU6y).Den 14 december 2000 avlämnade regeringen tillriksdagen den nu aktuella propositionen omtillgänglighet till offentliga lokaler och påallmänna platser.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås ändringar i plan- ochbygglagen (1987:10) som innebär att tydliga kravskall kunna ställas på användbarhet i samband mediordningställande och ändring av allmänna platseroch områden för andra anläggningar än byggnader.Krav föreslås också införas på att enkelt avhjälptahinder mot tillgängligheten och användbarheten förpersoner med nedsatt rörelse- ellerorienteringsförmåga skall undanröjas i befintligalokaler dit allmänheten har tillträde och påallmänna platser.Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1juli 2001. I detta betänkande behandlar bostadsutskottetregeringens förslag i proposition 2000/01:48 omändring i . Bostadsutskottettillstyrker i allt väsentligt regeringens lagförslagmen föreslår att en paragraf ges en något annorlundaformulering i syfte att förtydliga vad som föreslåsi propositionen. Vidare föreslås vissakompletteringar av närmast lagteknisk natur.Lagförslaget innebär att föreskrifter med merpreciserade krav skall kunna utfärdas vad gälleranvändbarheten för personer med nedsatt rörelse-eller orienteringsförmåga i samband mediordningställande och ändring av allmänna platseroch områden för andra anläggningar än byggnader.Vidare införs en möjlighet att genom föreskrifterställa krav på att enkelt avhjälpta hinder mottillgänglighet och användbarhet skall undanröjas ivissa befintliga miljöer. Det gäller lokaler ditallmänheten har tillträde och allmänna platser.Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli2001.Bakom förslaget till lagändring står ett enigtutskott. Ledamöterna från Moderata samlingspartiethar emellertid i ett särskilt yttrande klargjort sinsyn på förutsättningarna för lagändringen.I övrigt avstyrker utskottet en motion väckt medanledning av propositionen samt sex motionsyrkandenfrån allmänna motionstiden. Motionerna tar bl.a. uppfrågor om fortsatta insatser för ökadtillgänglighet. Utskottet hänvisar i dessa frågortill pågående eller aviserade utredningsinsatser ochuppdrag till statliga myndigheter.I betänkandet finns fyra reservationer angående deekonomiska konsekvenserna av kraven påtillgänglighet (kd), handikapporganisationernasinflytande (v, kd, c, fp), tillgängligheten förstudenter med funktionshinder (kd, c) samttillgängligheten till bankomater (kd). I proposition 2000/01:48 föreslår regeringen attriksdagen skall anta regeringens förslag till lag omändring i (1987:10) . 2000/01:Bo8 av m.fl. (kd) ivilken föreslås att fattar följandebeslut:1. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att stärka kraven påsamråd med handikapporganisationerna i utformandetav PBL:s tillämpningsföreskrifter och i plan- ochbyggärenden.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om ansvars- ochfinansieringsprincipen för nya eller utökade uppdragsom staten lägger på kommunerna.3. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att tillgänglighetenför studenter med funktionshinder särskiltuppmärksammas.4. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att bankomater börbeaktas som stadigvarande produkter infogade ibyggnadsverk.Motioner från allmänna motionstiden2000/01:Bo510 av () i vilkenföreslås att fattar följande beslut:Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslagom förtydligande av så attbankomater omfattas av lagen om tillgänglighet ocksåför personer med funktionshinder.2000/01:Bo513 av m.fl. (v) i vilkenföreslås att fattar följande beslut:1. begär att regeringen ger iuppdrag att utreda hur ökade behov av tillgänglighetskall bemötas för att säkra tillgängligheten vidnybyggnation och större ombyggnader.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att gehandikapporganisationerna rätt att delta ibyggsamråd med byggherren och byggnadsnämnden.2000/01:Bo522 av och ()i vilken föreslås att fattar följandebeslut:Riksdagen begär att regeringen upprättar en planför genomförande av insatser för tillgängligheten ioffentliga miljöer inom den statliga verksamheten.2000/01:So299 av m.fl. (m) i vilkenföreslås att fattar följande beslut:5. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om handikappanpassningav byggnader m.m.2000/01:So538 av m.fl. (fp) i vilkenföreslås att fattar följande beslut:2. av regeringen begär förslag om attförstärka för att inledareformarbetet med tillgänglighet. Regeringens förslag om ändringar iplan- och bygglagenTillgängligheten i den offentliga miljön m.m.Utskottets förslag i korthetRiksdagen bör anta utskottets förslag tilllag om ändring i plan- och bygglagen.Utskottets lagförslag ansluter tillregeringens förslag men har i ett avseendeformulerats något annorlunda i syfte attförtydliga regeringens avsikt medlagändringen. Vidare föreslås vissakompletteringar av närmast lagteknisk natur.Lagförslaget innebär att det blir möjligtatt genom föreskrifter utfärda merpreciserade krav på användbarhet för personermed nedsatt rörelse- ellerorienteringsförmåga i samband med iordning-ställande och ändring av bl.a. allmännaplatser. Vidare införs en möjlighet att genomföreskrifter ställa krav på att enkeltavhjälpta hinder mot tillgänglighet ochanvändbarhet skall undanröjas i vissabefintliga miljöer. Det gäller lokaler ditallmänheten har tillträde och allmännaplatser. Lagändringen skall träda i kraft den1 . bör också avslå tvåmotioner från allmänna motionstiden 2000.Jämför särskilt yttrande (m).Tillgänglighetsfrågornas behandling ibostadsutskottetFrågor om tillgängligheten för personer medfunktionshinder är av central betydelse vidöverväganden och beslut som rör den byggda miljön.Dessa frågor har också varit föremålför ingående diskussioner och överväganden inombostadsutskottet. Utskottet anser att det är avsärskild vikt att den offentliga miljön ges enutformning som inte utestänger delar av befolkningenutan att den även ger personer med nedsatt rörelse-eller orienteringsförmåga tillträde.Även om vissa krav eller åtgärder som diskuteras iden aktuella propositionen i första hand ärinriktade på att öka tillgängligheten för personermed funktionshinder kan ofta detillgänglighetsskapande åtgärderna innebära enbättre utformning av den byggda miljön för helabefolkningen. I olika delar av livets skeden kandessutom behovet av en god tillgänglighet öka ävenför den del av befolkningen som inte i första handåsyftas när behovet av tillgänglighetsskapandeåtgärder diskuteras. Det kan handla omsmåbarnsfamiljer med barnvagnar eller äldre personersom drabbats av en för åldern normal begränsning avrörligheten. Det är mot denna bakgrund angeläget attframhålla att kravet på tillgänglighet inte bör sessom särintresse utan som ett allmänt intresse somgynnar samhället i dess helhet.Inom bostadsutskottet har det rått enbred enighet i synen på vikten av atttillgänglighetsfrågorna ges stor uppmärksamhet iplaneringen och byggandet av den fysiska miljön.Inte heller behovet av att vidta åtgärder motbristerna i befintliga miljöer har ifrågasatts.Däremot har en diskussion förts om vilkaförbättringar som kan förväntas bli genomförda påfrivillig väg och vad som kan kräva ett bättre stödgenom lag. Dessutom har behovet av ett tillräckligtkunskapsunderlag framhållits i olika sammanhang. Detframgår av bakgrundsbeskrivningen i propositionenatt ett sådant kunskapsunderlag har tagits framunder senare år, bl.a. genom de inventeringar ochutredningar som genomfört i frågan. Det ärockså mot bakgrund av detta kunskapsunderlag somregeringen nu förordar att kraven på tillgängligheti den offentliga miljön dels förtydligas i vissaavseenden, dels kompletteras till att även omfattavissa åtgärder i den befintliga miljön.Bostadsutskottet har vid flera tillfällenbehandlat motioner med innebörden att avregeringen bör begära förslag om krav på atttillgängligheten i den befintliga miljön förbättras.Även under allmänna motionstiden har enmotion med denna inriktning väckts. I Folkpartietspartimotion 2000/01:So538 yrkande 2 föreslås attriksdagen skall begära att regeringen lägger framett förslag om förstärkta krav på tillgänglighet iplan- och bygglagen (PBL). I och med avlämnandet avden nu aktuella propositionen får detta yrkandeanses vara tillgodosett. Utskottet övergår därförtill att överväga de förslag om kompletteringar avplan- och bygglagen som regeringen förordat. Det kani sammanhanget noteras att det med anledning avpropositionen inte väckts någon motion somifrågasätter behovet eller inriktningen av denförordade lagregleringen. I den motion som avgivitsmed anledning av propositionen framförs i ställetdels förslag angående det ekonomiska ansvaret förtillgänglighetsskapande åtgärder, dels förslag omvissa fortsatta insatser för en ökad tillgänglighet.Iordningställande och ändring av allmännaplatser och områden för andra anläggningar änbyggnaderRegeringen föreslår att tydliga krav skall ställaspå tillgänglighetsskapande åtgärder i samband mediordningställande och ändring av allmänna platseroch områden för andra anläggningar än byggnader.Förslaget innebär att 3 kap. 18 § PBL kompletterasmed ett nytt stycke där det anges att sådana platseroch områden alltid skall uppfylla vissa krav påanvändbarhet för personer med nedsatt rörelse- ellerorienteringsförmåga i den utsträckning som följer avföreskrifter meddelade med stöd av lagen (se bilaga2).Regeringen har givit iuppdrag att utarbeta tillämpningsföreskrifter tillPBL med utgångspunkt i de förslag som lades fram avPlan- och byggutredningen i betänkandet Miljö ochfysisk planering (SOU 1994:36). Uppdraget innefattaratt förtydliga de krav på tillgänglighet som ställsi PBL på allmänna platser vid nybyggnad och ändring.Verket redovisade sitt uppdragtill regeringen.I propositionen framhålls att det är ettväsentligt allmänt intresse att den gemensammamiljön i rimlig utsträckning kan användas av alla pålika villkor och att ingen skall vara utestängd fråndeltagande i samhällslivet på grund av nedsattrörelse- eller orienteringsförmåga. Fortfarandefinns det emellertid många hinder i bl.a. gatumiljönsom hindrar framkomligheten. Hindren kan bestå avnivåskillnader, markbeläggningar och trottoarkantereller en fysisk utformning som gör att personer mednedsatt orienteringsförmåga har svårt att hittarätt. Regeringen menar att starka skäl talar för attförbättringen av den gemensamma miljön nu måsteintensifieras.I PBL ställs krav på att allmänna platseroch områden för andra anläggningar än byggnaderskall handikappanpassas i skälig utsträckning. Dessaregler utgår från de krav som gäller för tomter.Någon närmare precisering av kraven ges inte iförordning eller på annat sätt. Regeringens förslagtill ett nytt andra stycke i 3 kap. 18 § syftar tillatt möjliggöra att genom föreskrifter, meddelade medstöd av PBL, ställa mer precisa krav.Bostadsutskottet instämmer i regeringens bedömningatt det finns skäl att precisera de krav som ställspå utformningen av den gemensamma miljön. Det ärgivetvis inte acceptabelt om exempelvis allmännaplatser såsom torg och gator vid nyanläggning elleri samband med ändringar ges en utformning somutestänger delar av befolkningen eller i onödanförsvårar framkomligheten och användbarheten.Orsaken till att allmänna platser m.m. ibland givitsen mindre lämplig utformning står sannolikt attfinna i att tillgänglighetsfrågorna inte ägnatstillräcklig uppmärksamhet. Bristen på goda exempeleller tillräckligt tydliga krav kan ha bidragit tilldetta. En precisering av lagens krav genomförordning och andra föreskrifter kan underlättaplanering och projektering av den offentliga miljön.Utskottet instämmer även i regeringens uppfattningatt en precisering av lagens krav ökar möjligheternaatt genom påföljder och ingripanden fullt ut hävdadem i det enskilda fallet.Bostadsutskottet tillstyrker således regeringensförslag om att komplettera 3 kap. 18 § PBL med ettandra stycke med innebörden att allmänna platser ochområden för andra anläggningar alltid skall uppfyllavissa krav på användbarhet för personer med nedsattrörelse- eller orienteringsförmåga i denutsträckning som följer av föreskrifter. Avsikten äratt genom dessa föreskrifter närmare reglera vad somskall gälla i samband med iordningställande ochändring.Bemyndiganden om att meddela föreskrifter till3 kap. PBL finns i lagens 16 kap. 1 §. Enligtdenna paragraf får regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer meddela deföreskrifter om krav på byggnader m.m. somutöver bestämmelserna i 3 kap. behövs bl.a. fören lämplig utformning av byggnader och andraanläggningar samt tomter och allmänna platser.För att föreskriftsrätten även skall omfattaområden för andra anläggningar än byggnaderbehöver paragrafen kompletteras i dettaavseende. I bostadsutskottets lagförslag(bilaga 3) har en sådan komplettering förts in.Befintliga lokaler och allmänna platserRegeringens lämnar förslag om att regler skallinföras i PBL om tillgänglighet och användbarhet förvissa befintliga lokaler och för allmänna platser.Förslaget innebär att 17 kap. PBL kompletteras meden ny 21 a § med följande lydelse.I lokaler dit allmänheten har tillträde och påallmänna platser skall enkelt avhjälpta hindermot tillgängligheten och användbarheten förpersoner med nedsatt rörelse- ellerorienteringsförmåga undanröjas i den utsträckningsom följer av föreskrifter meddelade med stöd avdenna lag.Det ovan omnämnda uppdraget till innefattaräven att i samråd med berörda parter utarbetaförslag till föreskrifter som behövs förtillämpningen av lagstiftningen i denna del.Regeringen redovisar som sin bedömning att deavsedda åtgärderna bör vara genomförda senast vidutgången av . Regeringen framhåller även sinavsikt att genomföra en uppföljning avden nya lagstiftningen.Regeringens lagförslag har inte heller i denna delmött invändningar i någon motion väckt med anledningav propositionen. Däremot finns i motion2000/01:So299 (m) yrkande 5 från allmännamotionstiden invändningar mot att retroaktivtverkande krav införs i PBL. Enligt motionen börförslag om att retroaktivt ställa nya krav påbefintlig bebyggelse avvisas. Däremot ansermotionärerna att offentliga myndighetslokaler börgöras tillgängliga för handikappade.Bostadsutskottet tar först upp den principiellafråga som väcks genom motion 2000/01:So299 (m).Motionen ger uttryck för uppfattningen attretroaktivt verkande regler bör undvikas ibyggnadslagstiftningen. Utskottet har förståelse fören sådan synpunkt. Det finns starka skäl föråterhållsamhet när det gäller att införa krav medretroaktiv verkan på befintlig bebyggelse m.m. Dettagäller särskilt om kraven skulle ges en sådanutformning att de får stora ekonomiska eller andrakonsekvenser för den enskilde. Det kan å andra sidanhävdas att de nya krav av brett allmänt intresse somsamhällsutvecklingen lyfter fram måste kunna fågenomslag även i befintliga miljöer. I annat fallskulle en anpassning av den byggda miljön helt bliberoende av nybyggande eller mer genomgripandeförändringar. Det bör i sammanhanget även framhållasatt byggnadslagstiftningen vid flera tidigaretillfällen kompletterats med vissa retroaktivtverkande krav på befintliga byggnader. Det har idessa fall bl.a. handlat om att tillgodose deutökade krav på skydd mot olycksfall respektive påen bättre arbetsmiljö som successivt gjort siggällande. I PBL finns dessutom redan vissaretroaktivt verkande krav på tillgängligheten iterminalbyggnader.Utskottet anser mot denna bakgrund att enavvägning måste kunna göras mellan de konsekvensersom de retroaktivt verkande kraven kan få förenskilda fastighetsägare m.fl. och de allmännaintressen som gör sig gällande. Som redanframhållits är kravet på tillgänglighet ett sådantintresse som fått allt större tyngd.Det är inte rimligt att stora grupper stängs utefrån lokaler och miljöer dit allmänheten förutsättsha tillträde. Det kan i och för sig hävdas att ensuccessiv anpassning av dessa miljöer till dagenskrav kan förväntas genom nybyggnad eller i sambandmed sådana ändringar som medför att gällandetillgänglighetskrav i byggnadslagstiftningen blirtillämpliga. En mer genomgripande förnyelse av denbyggda miljön är emellertid en i tiden så utdragenprocess att det finns skäl att fråga sig vad som ärgenomförbart med en betydligt kortare tidshorisont.Det är överväganden med denna utgångspunkt som lettfram till regeringens förslag om att nya krav påtillgänglighet och användbarhet för vissa befintligalokaler och för allmänna platser bör föras in i PBL.Även bostadsutskottet anser att samhällsintresset aven ökad tillgänglighet har en sådan tyngd attlagstiftningen bör kompletteras i detta avseende.Vid utformningen av erforderliga regler medretroaktiv verkan måste emellertid stor vikt läggasvid att en avvägning görs mellan kravnivån ochmöjligheten att på ett rimligt sätt tillgodosekraven.Förslaget i motion 2000/01:So299 (m) yrkande 5 omett tillkännagivande från väcktes underden allmänna motionstiden. Bostadsutskottetuppfattar det faktum att regeringens förslag inte imotioner väckt några förnyade invändningar som attdet nu finns ett brett stöd för tanken att införavissa tillgänglighetskrav även för befintligalokaler och allmänna platser. Motionen bör såledesinte föranleda något tillkännagivande frånriksdagen. Utskottet övergår därför till attöverväga sakfrågan om utformningen av de krav somavses bli införda i PBL.Inledningsvis vill utskottet ta upp frågan om denföreslagna paragrafens närmare utformning vad gällerde krav som ställs på befintliga lokaler. Detframgår av regeringens redovisade skäl tilllagförslaget att avsikten är att kraven skall gällatillgängligheten till och i dessa lokaler.Paragrafen har emellertid i regeringens förslaggivits en formulering som kan ge intrycket attkravet på att undanröja enkelt avhjälpta hinder mottillgängligheten begränsas till att gälla inomlokalen. Det framstår som närmast självklart att närett visst krav på tillgänglighet ställs i lokalenskall även en motsvarande tillgänglighet tilllokalen tillgodoses. För att undanröja eventuellarisker för missförstånd på denna punkt och för attöka tydligheten i lagen anser utskottet attparagrafen bör ges en något annorlunda formulering.Utgångspunkten bör tas i uppbyggnaden av gällanderegler om tillgänglighet i samband med nybyggnad ochändring.Byggnadslagstiftningens krav på tillgänglighet ochanvändbarhet i samband med nyuppförande och ändringav lokaler dit allmänheten har tillträde ärutformade så att kraven ställs på att byggnadenskall ges en sådan utformning att lokalen får deuppställda egenskaperna. Denna utgångspunkt börgälla även för den nu aktuella regleringen avbefintliga lokaler. Därmed torde det tydligareframgå att kraven omfattar tillgängligheten bådetill och i lokalen i enlighet med regeringensavsikt. Utskottet förordar därför att den aktuellaparagrafen ges följande formulering.I byggnader som innehåller lokaler ditallmänheten har tillträde och på allmänna platserskall enkelt avhjälpta hinder mot lokalernas ochplatsernas tillgänglighet och användbarhet förpersoner med nedsatt rörelse- ellerorienteringsförmåga undanröjas i den utsträckningsom följer av föreskrifter meddelade med stöd avdenna lag.Utskottet föreslår även att den rubrik i 17 kap. PBLsom står närmast före 20 § kompletteras för attbättre motsvara även innehållet i den nya 21 a §.Innebörden i regeringens lagförslag är att enkeltavhjälpta hinder mot tillgänglighet och användbarhetskall undanröjas. Enligt vad som anförs ipropositionen är det emellertid knappast möjligt attgenom lag i detalj reglera vad som bör avses medenkelt avhjälpta hinder. Utgångspunkten förregeringens förslag är i stället att kravet på attundanröja enkelt avhjälpta hinder får preciserasgenom förordning och tillämpningsföreskrifter. Somexempel på vilken typ av åtgärder som åsyftas angerregeringen åtgärder för att öka orienterbarheten,t.ex. kontrastmarkering, skyltning och belysningeller för att öka framkomligheten, t.ex. genom attta bort trösklar eller genom att överbrygga mindrenivåskillnader med ramper.Utskottet delar bedömningen att lagkravets närmareinnebörd och omfattning bör preciseras genomförordning och andra föreskrifter. Ett sådant arbetehar också inletts genom det uppdrag som Boverketerhållit från regeringen. Uppdraget som har utförtsi samråd med , och företrädare förhandikapporganisationerna redovisades tillregeringen . Frågan skall nuberedas vidare inom . Det ärgivetvis särskilt angeläget att regler medretroaktivt verkande krav utformas så att de blirtydliga och tillämpningsbara. Vidare är det enstyrka om utformningen av regelsystemet kan ske isamarbete och samförstånd med de närmast berördaparterna.I propositionen anges att de uppställda kraveninte får ställas så högt att de blir orimligtbetungande för fastighetsägare, lokalhållare ochnäringsidkare. För mindre näringsidkare föreslåsdärför undantag kunna medges om de krävda åtgärdernaäventyrar verksamheten. Det får förutsättas attavsikten är att genom förordning och andraföreskrifter närmare avgränsa de fall då kravenanses behöva anpassas utifrån verksamhetens art ochomfattning i förhållande till byggnadensförutsättningar.