bet · GP01KUU1 · 2001-11-22 00:00:00 — I motion 2001/02:K4av m.fl. (v) yrkande 1 anförs attriksdagen bör avslå regeringens förslag till ändringi lagen (1994:1500) med anledning av Sverigesanslutning till Europeiska unionen, den s.k.anslutningslagen. I yrkande 2 i samma motion yrkasatt beslutar att inte godkännaNicefördraget om ändringar i fördraget om Europeiskaunionen och i fördraget om upprättande av Europeiskagemenskaperna. menar att defördragsförändringar som föreligger i Nicefördragetleder mot en allt starkare integration medfederalistiska förtecken, något som man motsättersig. Fördraget behandlar inte de stora problem somunionen brottas med vad gäller bristande demokratisklegitimitet och folklig förankring framhållermotionärerna. De menar också att det är svårt attleda i bevis att underlättarutvidgningen.BakgrundNicefördraget medför förändringar i samarbetet. Somregeringen framhåller i propositionen förstärks detöverstatliga samarbetet på vissa områden,innebärande att beslutanderätt i motsvarande månöverlämnas till Europeiska gemenskaperna (EG). Flerabestämmelser i rör den nya befogenhetsom rådet får att nominera och utse ledamöter iolika organ (artiklarna 2.22 och 2.23 iNicefördraget). Enligt nu gällande bestämmelser ärdet medlemsstaternas regeringar i samförstånd somskall fatta samtliga dessa beslut. De nyabestämmelserna förutsätter därför att beslutanderättöverlåts till EG. Genom får rådetgenom ett enhälligt beslut upprätta särskildarättsinstanser som knyts till förstainstansrätten(artikel 2.32 i ). De särskildarättsinstanserna har till uppgift att i förstainstans pröva och avgöra vissa grupper av ärenden påsärskilda områden. Rådet har, genom den nya artikeln225a fjärde stycket i EG-fördraget, fått befogenhetatt genom enhälligt beslut utse ledamöterna av desärskilda rättsinstanserna. Bestämmelsenförutsätter, såvitt gäller rådets befogenhet attutse ledamöterna, en viss överlåtelse avbeslutanderätt. Genom ändringar i fårrådet utökade befogenheter att besluta omfördragsändringar, s.k. förenklatändringsförfarande. Artikel 48 i Unionsfördragetanger den procedur som skall tillämpas vid ändringari de grundläggande fördragen. Enligt artikeln skalländringar ratificeras av samtliga medlemsstater ienlighet med deras konstitutionella bestämmelser.Ett förenklat ändringsförfarande finns emellertidfördragsfäst vad gäller vissa bestämmelser som rördomstolen - i t.ex. artiklarna 221 fjärde stycket,222 tredje stycket och 245 andra stycket i EG-fördraget. Enligt dessa artiklar kan rådet enhälligtbesluta om att ändra i fördraget och i domstolensstadga. Genom ändringen i artikel 245 i EG-fördragetges rådet möjlighet att i större omfattning medenhällighet besluta om att ändra i domstolens stadgasåvitt gäller i första hand domstolens organisation(artikel 2.35 i ). Bestämmelsenförutsätter att ytterligare beslutanderätt överlåtstill EG. Europeiska investeringsbankens stadga ärsom protokoll fogad till EG-fördraget. GenomNicefördraget införs en möjlighet till ett förenklatändringsförfarande av investeringsbankens stadga(artikel 2.43 i ). Enligt den nyabestämmelsen, artikel 266 tredje stycket i EG-fördraget, kan rådet med enhällighet besluta om attändra vissa bestämmelser i stadgan. Den nyabestämmelsen förutsätter att beslutanderätt överlåtstill EG. Artikel 4.2 i protokollet om utvidgningenav Europeiska unionen fastställer kommissionenssammansättning när unionen har 27 medlemsstater.Efter vederbörliga ändringar i fördragen skallledamöterna av kommissionen utses på grundval av enjämlik rotation, för vilken rådet genom enhälligtbeslut skall fastställa närmare föreskrifter. Genomden nya bestämmelsen skapas en ny rättslig grund förrådet att besluta om bindande föreskrifter såvittgäller kommissionens sammansättning. Dettaförutsätter att medlemsstaterna överlåter vissbeslutanderätt till EG.Regeringen konstaterar i propositionen att de nyabestämmelserna i den första pelarens samarbeteinnebär att beslutanderätt i vissa fall överlåtstill EG samt att överlåtelsen är av begränsadomfattning. Regeringen yrkar i propositionen attriksdagen antar regeringens förslag till lag omändring i lagen (1994:100) med anledning av Sverigesanslutning till Europeiska unionen (yrkande 1).I förarbetena till 10 kap. 5 § regeringsformen(bet. 1993/94:KU21) behandladekonstitutionsutskottet vissa frågor med avseende påöverlämnande av beslutanderätt till EG. Enligtkonstitutionsutskottet borde två villkor gälla föröverlämnande av beslutanderätt till EG, förutomkravet på ett fri- och rättighetsskydd som motsvarardet som ges i regeringsformen ochEuropakonventionen. framhölli betänkandet för det första att en överlåtelse avbeslutsbefogenheter inte kan ske i sådanutsträckning att regeringsformens bestämmelser omstatsskickets grunder upphör att vara giltiga.Riksdagens ställning som det främsta statsorganetfår inte genom överlåtelse av normgivningsmaktenurholkas i väsentlig grad. För det andra uttaladekonstitutionsutskottet att den angivna begränsningenomfattar också andra bestämmelser som bär uppgrundläggande principer i vårt konstitutionellasystem. pekade särskilt påden fria åsiktsbildningens betydelse för vårtstatsskick. Redan i den inledande paragrafen i RFslås det fast att den svenska folkstyrelsen byggerpå fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt.En förutsättning för att den fria åsiktsbildningenskall kunna spela denna viktiga roll äroffentlighetsprincipen och meddelarfriheten,påpekade utskottet. Också förbudet mot censur,skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet ochandra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer itryckfrihetsförordningen ochyttrandefrihetsgrundlagen hade enligt utskottet storbetydelse för den fria åsiktsbildningen.Bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF kunde enligtkonstitutionsutskottet inte anses öppna möjlighetatt överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbardessa principer utan samtidig ändring av grundlag.Utskottets bedömningUtskottet vill betona att regeringskonferensen hadetvå huvudsakliga mål. Det första målet var attförbereda unionen för en utvidgad medlemskrets ochdet andra målet var att tillförsäkra en effektiv ochhandlingskraftig union även med fler medlemsländer iunionen. innebär enligt utskottetsuppfattning klara och viktiga framsteg när detgäller de båda målen.Nicefördraget innebär också, noterar utskottet,att vissa nya, men begränsade, beslutsbefogenheteröverlåts till Europeiska gemenskaperna. Utskottetvill emellertid framhålla att detta inte innebär attfördraget förändrar unionens grundläggande strukturoch karaktär. Den genom Unionsfördraget överenskomnapelarstrukturen består och samarbetets grundläggandemellanstatliga karaktär förändras ej. Samarbetet ide andra och tredje pelarna kommer ävenfortsättningsvis att förbli mellanstatligt.Utskottet menar att EU som mellanstatligorganisation ej har förändrat karaktär sedan Sverigeblev medlem . Utskottet villframhålla att varje ändring i grundfördragen skallgodkännas av respektive medlemsland i enlighet medde konstitutionella regler som gäller imedlemslandet. Detta understryker enligt utskottetsmening samarbetets grundläggande mellanstatligakaraktär.Utskottet kan konstatera att för de fall eninternationell överenskommelse innebär attbeslutanderätt överlåts till ett mellanstatligtorgan är särskilda bestämmelser i 10 kap. 5 §regeringsformen tillämpliga. Enligt första stycket idenna bestämmelse får , genom beslut varomminst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig,överlåta beslutanderätt till EG så länge dessa harett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det somges i regeringsformen och i den europeiskakonventionen angående skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna.Riksdagens beslut kan även fattas i den ordning somgäller för stiftande av grundlag.I sin beredning av ärendet har utskottet intefunnit att strider mot kravet i 10kap. 5 § regeringsformen.Vad avser de av (bet. 1993/94:KU21) två uppställda villkoren föröverlåtande av beslutanderätt till EG kan utskottetkonstatera att varken offentlighetsprincipen ellermeddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningenpåverkas av .Ett beslut om godkännande av medförsåledes att beslutanderätt överförs till EG i viss,begränsad utsträckning. I samband med EU-medlemskap reglerades överlåtelsen av beslutanderätti en ny lag, lagen (1994:1500) med anledning avSveriges anslutning till Europeiska unionen.Ytterligare överföring av beslutanderätt förutsätterenligt utskottet ett särskilt beslut av riksdagen.Att godkänner regeringens yrkande 1 omändring i anslutningslagen innebär att riksdagengodkänner att ytterligare beslutanderätt förs övertill EG i enlighet med Nicefördraget.Det är en praktisk fråga i vilken mån ytterligarebeslutskompetens skall överlåtas till EG, eller omdet överstatliga inslaget på något område skallminskas. Detta får avgöras från fall till fall ochberoende på de behov och de beslut som fastställtsför varje sakområde inom samarbetet. mening kan ett samarbete med överstatligainslag vara att föredra för att få till stånd eneffektiv lösning, t.ex. när det gäller bekämpning avmiljöföroreningar i luft och vatten. I andra fall ärmellanstatliga lösningar att föredra, t.ex. vadgäller samarbetet inom det straffrättsliga området.Samtidigt vill utskottet framhålla att denöverstatliga delen av samarbetet fordrarsjälvständiga och starka institutioner för attgarantera en likvärdig övervakning och tillämpningav det gemensamma regelverket. Detta ligger enligtutskottets uppfattning inte minst i de mindremedlemsstaternas intresse.Utskottet vill anföra att de delar av samarbetetsom blir överstatliga med haröverenskommits enhälligt mellan regeringsföreträdareför medlemsländerna. Anledningen till attregeringarna på vissa områden har valt denna linjeär att man har ansett att det finns ett mervärde medett europeiskt samarbete inom dessa.I motiven i motion 2001/02:K4 (v) yrkande 1framförs att ändringarna i artikel 24 iUnionsfördraget ger rådet möjlighet att fatta beslutom internationella avtal med en eller flera statereller internationella organisationer medkvalificerad majoritet. I motionen refereras ettremissyttrande av Justitiekanslern med innebördenatt den nya artikeln 24 innebär en överlåtelse avregeringens befogenhet att ingå internationellaavtal, s.k. traktatmakt, och därmed en överlåtelseav beslutanderätt till EU. En följd av JK:sbedömning är, menar motionärerna, att Nicefördragetär oförenligt med regeringsformen 10 kap. 5 § förstastycket i dess nuvarande lydelse, och att Sverigedärför inte kan ratificera fördraget. Vänsterpartietdelar JK:s bedömning. anser, medtanke på JK:s bedömning, att ett svenskt tillträdetill det nya fördraget strider emot grundlagen.Utskottet menar för sin del att den iNicefördraget överenskomna formuleringen av artikel24 i Unionsfördraget inte förutsätter någonöverlåtelse av beslutanderätt. Detta framgår avpunkt 5 i artikel 24 enligt vilken ett avtal inteskall vara bindande för en medlemsstat varsföreträdare i rådet förklarar att medlemsstatenmåste uppfylla vissa krav som följer av dess egnakonstitutionella förfaranden. Utskottet noterar atten sådan förklaring kan avges både när beslut skallfattas med enhällighet och när beslut fattas medkvalificerad majoritet. Utskottet vill betona attdetta innebär att, i de fall en medlemsstat avger enförklaring enligt punkt 5, något för den statenfolkrättsligt bindande avtal inte kommer till ståndförrän de konstitutionella kraven i medlemsstatenhar uppfyllts och utgången av den prövning somdärvid görs dessutom innebär att medlemsstaten villbli bunden av avtalet. Vidare vill utskottetframhålla att skulle utgången av t.ex. enparlamentsbehandling bli att medlemsstaten inte villbli bunden av avtalet uppstår aldrig någonfolkrättslig bundenhet. Genom att avge en förklaringenligt punkt 5 förfogar således varje medlemsstatöver beslutet om staten önskar bli bunden avavtalet, och detta gäller oavsett vilken beslutsformsom tillämpas i rådet.Till detta kommer, anser utskottet, att unionensmedlemsstater enligt artikel 23.2 i Unionsfördragetkan motsätta sig att beslut fattas med kvalificeradmajoritet under åberopande av viktiga och uttaladeskäl som rör nationell politik. Vilka frågor sompåkallar att vetorätten utnyttjas avgör varjemedlemsstat suveränt. Utskottet kan konstatera attsituationen i princip härigenom är densamma som ombeslut fortfarande alltid skall fattas medenhällighet.För svenskt vidkommande gäller vid ingående avavtal enligt artikel 24 att regeringsformensbestämmelser måste iakttas fullt ut, dvs. regeringenmåste fatta beslut om att ingå det aktuella avtaletoch, i de fall så krävs, lämna sittgodkännande. En förklaring enligt punkt 5 gör detmöjligt för regeringen att uppfylla regeringsformenskrav på t.ex. riksdagsgodkännande. En förklaring gördet också möjligt att i varje enskilt fallsjälvständigt ta ställning till om önskarbli bundet av avtalet.Utskottet noterar även att i samband medriksdagens behandling av Am-sterdamfördraget (bet. 1997/98:UU13) framhöllkonstitutionsutskottet att det förhållandet attbeslut i andra pelaren i vissa fall kan fattas medkvalificerad majoritet - mot bakgrund av denkvarstående vetorätten - inte påverkade dengrundläggande mellanstatliga karaktären avsamarbetet.Till skillnad från motionärerna menar utskottetatt ändringen av artikel 24 i Unionsfördraget inteinnebär att beslutanderätt överförs till EU.Artikeln strider följaktligen inte mot 10 kap. 5 §första stycket regeringsformen.Utskottet konstaterar att det ej heller sker någonöverföring av beslutanderätt till EU vad gällerandra delar av samarbetet.Utskottet välkomnar de utökade möjligheterna attfatta beslut med kvalificerad majoritet inom deandra och tredje pelarna. Syftet med de förändringarsom genomförs är, som utskottet ser det, inte attomvandla samarbetet i överstatlig riktning utan atteffektivisera beslutsfattandet samt att läggagrunden för en väl fungerande union med ett utökatantal medlemsstater. Utskottet anser att detta äreftersträvansvärt.Möjligheterna till närmare samarbete mellan enmajoritet medlemsstater som infördes medAmsterdamfördraget innebar att ett närmare samarbetemåste ske inom ramen för de befintligabestämmelserna i och EG-fördragen, dvs. inomde av medlemsstaterna i fördragen fastlagda ramarna.De grundläggande förutsättningarna för EU-samarbetetkan endast få ny form genom ändringar i fördragenoch enligt särskilt fastlagda regler omsammankallande av en regeringskonferens. Det kansåledes aldrig bli fråga om att ändra degrundläggande förutsättningarna för EU-samarbetetgenom ett rådsbeslut om att upprätta ett närmaresamarbete.Det går därför inte heller att överföraytterligare beslutanderätt till gemenskaperna genomett sådant rådsbeslut. Utskottet menar att en ökadflexibilitet genom närmare samarbete mellan en gruppmedlemsländer kan bli nödvändig för att säkerställaatt utvidgningen inte omöjliggör ett fortsattfördjupat samarbete.Sammanfattningsvis finner utskottet attöverlåtelsen av beslutanderätt sker inom de ramarsom anges av regeringsformen och delar regeringensbedömning att överlåtelsen är av begränsadomfattning. Det sker även inom ramarna föruttalandena i förarbetena till nuvarande lydelse av10 kap. 5 § första stycket regeringsformen, dvs.inskränker inte regeringsformens bestämmelser omstatsskickets grunder eller berör andra bestämmelsersom bär upp grundläggande principer i vårtkonstitutionella system. Vidare anser utskottet attöverlåtelsen av dessa nya beslutsbefogenheter, ävensammanvägda med vad som redan har överlåtits tillEG, sker inom de angivna ramarna. Utskottet finnervidare att det ej sker någon överföring avbeslutanderätt till EU. Utskottet anser således attdet inte föreligger några konstitutionella hindermot att ansluter sig till Nicefördraget.På grundval av vad utskottet ovan anfört ser detinga hinder mot att beslutanderätt överlåts till EGi de delar som omfattas av medtillhörande protokoll och i den ordning som i förstahand anvisas i 10 kap. 5 § första stycketregeringsformen, dvs. genom beslut varom minst trefjärdedelar av de röstande förenar sig. Utskottettillstyrker därför propositionens yrkan-de 1 om lag om ändring i lagen (1994:1500) medanledning av anslutning till Europeiskaunionen.Utskottet tillstyrker även regeringens yrkande 2om godkännande av om ändring avFördraget om Europeiska unionen, fördragen omupprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissaakter som hör samman med dem samt de protokoll somhar förtecknats i slutakten till fördraget. Enligtvad som föreskrivs i 10 kap. 2 § regeringsformenskall ett beslut om godkännande av en internationellöverenskommelse - i det fall en särskild ordning (idetta fall 10 kap. 5 § RF) är föreskriven för detriksdagsbeslut som förutsätts - fattas i sammaordning som det beslutet. Det innebär att riksdagenskall fatta beslut om godkännande av Nicefördragetoch de i slutakten till fördraget förtecknadeprotokollen med tre fjärdedels majoritet.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna2001/02:K428 (mp) yrkande 1, 2001/02:K2 (m) yrkande1, 2001/02:K5 (s) och 2001/02:K4 (v) yrkandena 1 och2 samt tillstyrker propositionens yrkanden 1 och 2.En nödvändig förutsättning för att ändringarna ianslutningslagen skall träda i kraft är attratifikationsprocessen är avslutad i samtligamedlemsstater. Utskottet menar, liksom regeringen,att mot nu angivna bakgrund bör dagen förikraftträdande av ändringarna i anslutningslageninte fastställas i lagen. I stället bör det enligtutskottets uppfattning föreskrivas att lagen omändringar i anslutningslagen träder i kraft den dagregeringen bestämmer.3.5 Andra större frågor iNicefördragetInstitutionernaPropositionenRegeringen framhåller i propositionen att detviktigaste resultatet av regeringskonferensen är attden anses utgöra den genomgripande institutionellaöversyn som krävs innan unionen får fler än 20medlemsstater. Regeringen anför att en mycket viktigdel av förhandlingsresultatet är det nyautvidgningsprotokoll och medlemsstaternas gemensammaförklaring som rör utvidgningen av EU.I propositionen konstaterar regeringen att genomNicefördraget upprättas ett protokoll, Protokolletom utvidgningen av Europeiska unionen, det s.k.utvidgningsprotokollet, vilket innehåller deprinciper och metoder som skall tillämpas i vissa avinstitutionerna i det framtida samarbetet.Protokollet skall fogas till Unionsfördraget, EG-fördraget, Kol- och stålfördraget samt Eur-atomfördraget. Av protokollet framgår fördelningenav platser i , den nyaröstviktningen i rådet och kommissionenssammansättning. Protokollet gäller emellertid endastför en union med 15 medlemsstater. Medlemsstaternasförhandlingsposition gentemot kandidatländernaregleras i en gemensam förklaring (20) som harfogats till slutakten.Enligt artikel 2 i utvidgningsprotokollet blir dennya fördelningen av platser i Europaparlamentetgällande fr.o.m. och med verkanfr.o.m. Den nyaröstviktningen i rådet blir, enligt artikel 3,tillämplig fr.o.m. ochregleringen av kommissionens sammansättning kommer,enligt artikel 4, att gälla fr.o.m. den 1 januari2005 och med verkan fr.o.m. den dag då den förstakommissionen därefter tillträder. Om utvidgningenpåbörjas måste det i de kommandeanslutningsfördragen tas in övergångsbestämmelser ienlighet med de principer som har gällt föranslutningsförhandlingar.I den gemensamma förklaringen (20) om utvidgningenav Europeiska unionen anges denförhandlingsposition, den s.k. gemensamma stånd-punkt, som medlemsstaterna kommer att inta vidanslutningsförhandlingarna med de tolvkandidatländer med vilka förhandlingar redan harinletts. Den gemensamma ståndpunkten om fördelningenav platser i , vägningen av rösteri rådet, sammansättningen av Ekonomiska och socialakommittén (ESK) och sammansättningen avRegionkommittén skall överensstämma med vissa iförklaringen angivna tabeller för en union med 27medlemsstater. Antalet platser i parlamentet, för kandidatländerna samt derasröstetal i rådet kommer med rättsligt bindandeverkan att fastställas i anslutningsfördragen.Vad gäller antalet ledamöter i Europaparlamentethöjs taket till 732. Efter utvidgning kommer Sverigeatt ha 18 ledamöter i Europaparlamentet.Övriga ändringar som berör äratt graden av medbestämmande med ministerrådetutökas genom att medbeslutandeförfarandet tillämpasi större utsträckning. får ävensamma rätt som medlemsstaterna, rådet ochkommissionen att väcka ogiltighetstalan i domstolenvad gäller rättsakter och samma rätt som dessa attinhämta domstolens yttrande om ett tilltänktinternationellt avtal är förenligt medgemenskapsrätten.En av de tre huvudfrågorna i regeringskonferensenvar vägningen av rösterna i ministerrådet. En vissändring av röstviktningen kommer att ske. Tröskelnför kvalificerad majoritet höjs något. Beslut måstestödjas av en majoritet av medlemsstaterna. Ettmedlemsland kan kräva att de stater som står bakombeslutet också representerar av EU:ssamlade befolkning.Enligt regeringens bedömning har de svenskaförhandlingsmålen till stor del uppnåtts genomNicefördragets röstregler. Det viktigaste, menarregeringen, är att en lösning som öppnar vägen förutvidgningen har uppnåtts. Vidare framhållerregeringen att en rimlig balans har bibehållitsmellan större och mindre medlemsstaters inflytande,som ungefär nuvarande andel av EU:ssamlade befolkning och en majoritet av EU:smedlemsstater måste stå bakom ett beslut medkvalificerad majoritet. Inte minst det sista var enfråga som drev konsekvent, betonarregeringen i propositionen.Regeringen konstaterar att röstviktpåverkas ganska litet av uppgörelsen. andelav rösterna minskar från till i ett EUmed 15 medlemsstater, och från till iett EU med 27 medlemsstater. Det är en klart mindreminskning än för flertalet andra mindre ochmedelstora medlemsstater, menar regeringen.I propositionen konstaterar regeringen attNicefördraget har kritiserats för att det skulleminska EU:s beslutsförmåga. Enligt regeringensuppfattning är så knappast fallet. De allvarligafall av blockeringar som har inträffat i EU hargällt frågor som skall beslutas med enhällighet.Genom minskar antalet sådana frågorytterligare. De nya röstreglerna gäller frågor sombeslutas med kvalificerad majoritet. Det gårknappast att hitta något exempel på att det haruppstått ett permanent dödläge i sådana frågor,betonar regeringen. Man förhandlar sig i ställetfram till en lösning som flertalet kan acceptera,även om det kan ta tid. De olika möjligheterna attblockera bestämmer snarare medlemsstaternasförhandlingsstyrka.Rådet får vidare nya befogenheter som innebär attdet dels får nominera och utse ledamöterna ikommissionen och i de särskilda rättsinstanserna,dels får besluta om vissa fördragsändringar som rördomstolens respektive EIB:s stadga.Vad gäller kommissionens storlek ochsammansättning innebär att denkommission som tillträder efter den 1 januari 2005skall bestå av en medborgare från varje medlemsstat.Innebörden av detta beslut är dels att de femstörsta medlemsstaterna (, ,, och ) intelängre kan nominera två ledamöter, dels att varjestat som ansluter sig till unionen har rätt att haen ledamot. Ändringen träder i kraft först den 1januari 2005 och med verkan fr.o.m. den dag då denförsta kommissionen därefter tillträder.Medlemsstaterna kom även överens om att närunionen består av 27 medlemsstater skall antaletledamöter av kommissionen vara lägre än antaletmedlemsstater. Detta sker när den förstakommissionen tillträder efter den 27:emedlemsstatens inträde. Rådet skall då enhälligtbesluta om antalet ledamöter. Ledamöterna skallutses på grundval av en jämlik rotation. Rådetbeslutar enhälligt om hur denna skall se ut.