bet · GO01JuU30 · 2001-06-11 00:00:00 — I samband med regeringsformensinförande kompletterades dock bestämmelsen med ettstycke (numera st. 4) som innehåller spärrar motöverlåtelser av andra offentligrättsliga uppgifterän sådana som innefattar konstitutionellabefogenheter, och läget förändrades väsentligt.Enligt utredningen måste man göra en klar boskillnadmellan å ena sidan beslutanderätt som grundar sigdirekt på regeringsformen och å andra sidanuppgifter som visserligen i regeringsformenprincipiellt förbehålls svenska organ men somkonkret anges i normer av lägre valör och därtilldelas bestämda myndigheter.Den genomgång som utredningen har gjort avregeringsformens bestämmelser visar att åtskilligaav dem reglerar beslutanderätt - konstitutionellabefogenheter - som över huvud taget inte kanöverlåtas utan att det konstitutionella systemetråkar ur balans. - - - Det är enligt utredningengivetvis uteslutet att t.ex. talmannens,statsministerns eller beslutanderätt isamband med regeringsbildning skulle kunna överlåtastill mellanfolkligt organ. - - - Inte heller kan detenligt utredningen komma i fråga att beröva Högstadomstolen eller Regeringsrätten den principiellarätten att vara slutinstans inom respektive domstolskompetensområde eller att överföra befogenheten attbevilja resning av svenska myndigheters beslut tillett mellanfolkligt organ.Överlåtelse av den högsta domsmaktenEn särskild fråga, som togs upp i RF 10:5-utredningen, är vad som skall anses gälla om enöverlåtelse av en rättskipnings- ellerförvaltningsuppgift till ett icke-svenskt organ fårtill konsekvens att ellerRegeringsrätten inte kan bevilja resning elleråterställande av försutten tid i de ärenden somomfattas av överlåtelsen.Funktionen att utgöra högsta domstol är enligtRF 10:5-utredningen "konstitutionell", och ettavsteg därifrån av innebörd att ett internationelltorgan blev överordnat ellerRegeringsrätten skulle kräva tillämpning av 10 kap.5 § (numera andra) stycket. Däremot påverkas enligtutredningen inte de högsta domstolarnaskonstitutionella uppgift av att en enskildrättskipnings- eller förvaltningsuppgift överförstill ett icke-svenskt organ, även om konsekvensenblir att och Regeringsrätten därmedfråntas rätten att vara slutinstans i just denaktuella ärendetypen.På liknande sätt förhåller det sig enligtutredningen med resningsbefogenheten. Själva rättenatt bevilja resning och återställande av försuttentid är direkt i grundlagen förbehållen Högstadomstolen respektive Regeringsrätten och fallersåledes inom tillämpningsområdet för 10 kap. 5 §(numera andra) stycket. Resningsbefogenheten äralltså "konstitutionell" i den meningen attregeringsformen inte medger att ochRegeringsrätten ersätts av utländskaresningsinstanser. De båda domstolarna tillförsäkrasemellertid i regeringsformen i övrigt endast denprincipiella befogenheten att bevilja resning iärenden, som faktiskt handläggsav svenska myndigheter. Den omständigheten att enviss rättskipnings- eller förvaltningsuppgiftöverförs till ett icke-svenskt organ och attmöjligheten att bevilja resning i ett ärende somomfattas av överlåtelsen därmed bortfaller, kanalltså inte anses påverka någon konstitutionelluppgift. Offentligrättsliga uppgifter får dock inteöverföras i en sådan omfattning attresningsinstitutet helt skulle sättas ur spel.I den mån regeringsformen direkt tillägger Högstadomstolen eller Regeringsrätten beslutanderätt -vilket alltså endast i mindre utsträckning kan ansesvara fallet - kan denna inte överlåtas till etticke-svenskt organ. Detta följer av att dömandeverksamhet inte innefattas bland debefogenhetsområden varifrån delegering avbeslutanderätt skall kunna ske enligt [numera andra]stycket. Kärnan i de högsta domstolarnasbefogenheter erhåller således ett skydd som inte kanbegränsas ens i den ordning som anges i 10 kap. 5 §(numera andra) stycket regeringsformen.Bestämmelserna om beviljande av resning ochåterställande av försutten tid har numera ändrats påså sätt att sådana åtgärder i vissa fall kanbeviljas av lägre domstolar.Närmare om formerna för godkännandeOrdning för att ingå internationellaöverenskommelser10 kap. 2 § regeringsformenRegeringen får ej ingå för riket bindandeinternationell överenskommelse utan att riksdagenhar godkänt denna, om överenskommelsenförutsätter att lag ändras eller upphäves elleratt ny lag stiftas eller om den i övrigt gällerämne i vilket skall besluta.Är i fall som avses i första stycket särskildordning föreskriven för det riksdagsbeslut somförutsättes, skall samma ordning iakttagas vidgodkännandet av överenskommelsen.Regeringen får ej heller i annat fall än somavses i första stycket ingå för riket bindandeinternationell överenskommelse utan att riksdagenhar godkänt denna, om överenskommelsen är avstörre vikt. Regeringen kan dock underlåta attinhämta godkännande avöverenskommelsen, om rikets intresse kräver det.I sådant fall skall regeringen i ställetöverlägga med innanöverenskommelsen ingås.Regeringens bedömningRegeringen kommenterar inte bestämmelsen omformkraven för godkännande av internationellaöverenskommelser annat än genom kommentaren tillbestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt.Överlåtelse av beslutanderätt10 kap. 5 § regeringsformenRiksdagen kan överlåta beslutanderätt tillEuropeiska gemenskaperna så länge som dessa harett fri- och rättighetsskydd motsvarande det somges i denna regeringsform och i den europeiskakonventionen angående skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna.Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genombeslut, varom minst tre fjärdedelar av deröstande förenar sig. beslut kan ocksåfattas i den ordning som gäller för stiftande avgrundlag.I annat fall kan beslutanderätt, som direktgrundar sig på denna regeringsform och som avsermeddelande av föreskrifter, användningen avstatens tillgångar eller ingående elleruppsägning av internationella överenskommelsereller förpliktelser, i begränsad omfattningöverlåtas till mellanfolklig organisation förfredligt samarbete, till vilken riket är ellerskall bliva anslutet, eller till mellanfolkligdomstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderättsom avser fråga om stiftande, ändring ellerupphävande av grundlag, riksdagsordningen ellerlag om val till eller fråga ombegränsning av någon av de fri- och rättighetersom avses i 2 kap. Angående beslut i fråga omöverlåtelse gäller vad som är föreskrivet omstiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordningej avvaktas, beslutar i fråga omöverlåtelse genom ett beslut, varom minst femsjättedelar av de röstande och minst trefjärdedelar av ledamöterna förenar sig.Föreskrivs i lag att en internationellöverenskommelse skall gälla som svensk rätt, fårriksdagen genom beslut i den ordning som anges iandra stycket föreskriva att också en framtida,för riket bindande ändring i överenskommelsenskall gälla här i riket. Sådant beslut får endastavse framtida ändring av begränsad omfattning.Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ejdirekt grundar sig på denna regeringsform kan, iannat fall än som avses i första stycket, genombeslut av överlåtas till annan stat,till mellanfolklig organisation eller tillutländsk eller internationell inrättning ellersamfällighet. får också i lag bemyndigaregeringen eller annan myndighet att i särskildafall besluta om sådan överlåtelse. Innefattaruppgiften myndighetsutövning, skall riksdagensförordnande ske genom ett beslut, varom minst trefjärdedelar av de röstande förenar sig.Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelsekan också fattas i den ordning som gäller förstiftande av grundlag.Regeringens bedömningInrättandet av Internationella brottmålsdomstoleninnebär ingen inskränkning av utrymmet för svenskrättskipning och annan myndighetsutövning när detgäller lagföring för folkmord, brott motmänskligheten och krigsförbrytelser. Stadganskomplementaritetsprincip innebär tvärtom ettuttryckligt företräde för nationell lagföring somsker på ett korrekt sätt samt en uppmaning tillstaterna att i första hand sköta den uppgiften, ochdet finns skäl att utgå från att kommer attha såväl vilja som förmåga att ta sig an dettaansvar.Det kan emellertid inte uteslutas att ett svensktförfarande i vissa fall kan vara praktiskt omöjligtatt genomföra, särskilt när gärningarna har begåttslångt bort och om den väpnade konflikten dessutomfortfarande pågår. I fråga om en sådan, på praktiskarealiteter grundad oförmåga, överlämnar Sverigerättskipande uppgifter till domstolen genom attansluta sig till stadgan. Det kan också tänkas andraskäl för att låta domstolen utreda och lagföra brotti stället för att detta sker nationellt. Olikaöverväganden kan t.ex. medföra att väljeratt hänskjuta en viss situation till domstolen trotsatt det föreligger formell behörighet att prövasaken i Sverige.En annan sak är att den verksamhet som domstolendärvid utövar inte utgör svensk rättskipning ellersvensk myndighetsutövning.Verksamheten är i första hand uppbyggd påsamarbete med stater och andra. Det är därmed främstnationella myndigheter som skall vidta åtgärder påen stats territorium som kan innefattamyndighetsutövning. Med myndighetsutövning avsesnormalt beslut eller andra åtgärder som ytterst ärett uttryck för samhällets maktbefogenheter. Detgäller befogenheter som kommer till stånd och fårsina rättsverkningar mot enskilda i kraft avoffentligrättsliga regler och som beslutas ensidigtav det allmännas företrädare i en monopolställningsom gör det omöjligt för någon enskild att vidtasamma åtgärd med motsvarande verkan. Ett typexempelär olika tvångsåtgärder i brottmål. När svenskamyndigheter utför sådana åtgärder på begäran avdomstolen är det fråga om svensk myndighetsutövning.Stadgan medger även att domstolens åklagare undervissa förutsättningar får vidta utredningsåtgärderpå en stats territorium. De åtgärder som åklagarenfår utföra inom ramen för det rättsliga samarbetetundantar uttryckligen alla former av tvångsåtgärder.Stadgan ger däremot domstolen ett visst utrymme föratt i undantagsfall vidta utredningsåtgärder, somockså kan inbegripa myndighetsutövning på en statsterritorium utan att statens samtycke har kunnatinhämtas. För sådana åtgärder krävsförundersökningskammarens tillstånd, och de fårendast vidtas om det har slagits fast att statenhelt klart saknar förmåga att tillmötesgå enframställning om rättslig hjälp från domstolen pågrund av att det inte finns någon myndighet som ärbehörig att verkställa den. Det är alltså främstfråga om stater vars myndighetsstruktur har slagitssönder, t.ex. på grund av den konflikt där deaktuella brotten har begåtts.De höga rättssäkerhetskrav som allmänt ställs istadgan gäller naturligtvis även i dessa fall.Stadgan säger inget om hur sådana åtgärder skallkunna genomföras, och de fordrar med all sannolikhetatt någon annan internationell insats pågår i stateni fråga. Det är ytterst osannolikt att bestämmelsennågonsin kommer att tillämpas i förhållande tillSverige. Med hänsyn till att dess tillämpningförutsätter frånvaro av nationella myndigheter kaninte heller särskilda regler anses vara påkallade dåde knappast kan förväntas få någon praktiskbetydelse. Bestämmelsen innebär dock att ettmellanfolkligt organ medges rätt att i visst fallvidta åtgärder på svenskt territorium som kaninnefatta myndighetsutövning. Även detta måste ansesvara ett överlämnande av svensk rättskipandeverksamhet, om än begränsat till mycket speciellaomständigheter. Det finns därför anledning attberöra de särskilda bestämmelserna i 10 kap. 2 och 5§§ regeringsformen i samband med att tarställning till frågan om godkännande av Romstadgan.Statschefens och riksdagsledamöters immunitetEnligt Romstadgan, liksom i tribunalernas stadgor,skall en persons officiella ställning inte fritapersonen från straffrättsligt ansvar enligt stadganeller utgöra grund för strafflindring. I Romstadganföreskrivs vidare att immunitet eller särskildaförfaranderegler som följer av nationella ellerfolkrättsliga regler inte skall hindra domstolenfrån att utöva sin jurisdiktion.5 kap. 7 § regeringsformenKonungen kan ej åtalas för sina gärningar.Riksföreståndare kan åtalas för sina gärningarsom statschef.4 kap. 8 § regeringsformenIngen får väcka talan mot den som utövar ellerhar utövat uppdrag som riksdagsledamot ellerberöva honom friheten eller hindra honom att resainom riket på grund av hans yttranden ellergärningar under utövandet av uppdraget, utan attriksdagen har medgivit det genom beslut om vilketminst fem sjättedelar av de röstande har förenatsig.Misstänkes riksdagsledamot för brott i annatfall, skall bestämmelser i lag om gripande,anhållande eller häktning tillämpas endast om hanerkänner brottet eller har tagits på bar gärningeller fråga är om brott för vilket ej ärföreskrivet lindrigare straff än fängelse i tvåår.Regeringens bedömningBestämmelserna i reglerar domstolens egetarbete och inneär i sig inte några förpliktelser förde stater som ansluter sig till stadgan att lagförapersoner som nationellt åtnjuter straffrättsligimmunitet. Bestämmelserna ställer alltså inte någotuttryckligt krav på ändringar av nationellaföreskrifter, i grundlag eller annars, som kanutgöra hinder mot nationell lagföring. De geremellertid, sammantagna med den samarbetsskyldighetför anslutna stater som stadgan föreskriver, upphovtill vissa grundlagsrättsliga frågor. Domstolenskulle nämligen i ett enskilt fall kunna komma attrikta en folkrättsligt bindande begäran till Sverigedär regeringsformen kan anses hindra att begäranuppfylls. Liksom i övriga fall medförkomplementaritetsprincipen som grundförutsättningför en eventuell normkonflikt att inte harförmåga eller vilja att vidta egna åtgärder på etttillbörligt sätt.I fråga om statschefens immunitet har bl.a. JKanfört att stadgans förpliktelser ochregeringsformen formellt sett inte är förenliga menliksom övriga remissinstanser instämt i att engrundlagsändring på denna punkt inte är nödvändigför ett tillträde till stadgan.JK har anfört att inte utan en ändring av4 kap. 8 § regeringsformen kan ikläda sig deförpliktelser som följer av stadgan.Regeringen bedömer att det naturligtvis ärosannolikt att statschefen eller en svenskriksdagsledamot någonsin skulle komma att misstänkasför brott av det slag som domstolen skall hantera.Stadgan är utformad för att ge domstolen möjlighetatt lagföra dem som är ytterst ansvariga för sådanabrott, dvs. även statschefer med en reellverkställande makt. Den svenska statschefen har enkonstitutionell ställning som är starkt begränsad,och den innefattar inte någon rätt att formelltfatta, godkänna eller verkställa beslut som skullekunna innebära ett brott i Romstadgans mening.Historiska skäl ligger bakom den immunitet somföreskrivs. Som JK påpekat kan inte heller enenskild ledamot av anses ha en sådanmaktställning att han eller hon i sintjänsteutövning kan begå brott av det slag som avsesi stadgan. Ett hypotetiskt exempel är att en störregrupp riksdagsledamöter begår brott och kommer atthindra att immuniteten hävs.Svenska grundlagsregler om immunitet gällernaturligtvis bara i och för svenskaofficiella funktionärer. De bör därför skiljas frånde inskränkningar i folkrättsliga regler omstatsimmunitet som stadgan kan innebära. Denimmunitet som svenska statsföreträdare kan åtnjutautomlands följer av folkrättsliga regler och inte avsvensk grundlag.Mot den bakgrunden bör enligt regeringenimmunitetsreglerna i regeringsformen inte hindra attSverige ansluter sig till stadgan. Det förhållandetatt domstolen ges behörighet att fatta folkrättsligtbindande beslut vilka teoretiskt sett skulle kunnaförsätta i en situation där grundlagen intemedger att beslutet efterlevs, bör inte hindraSverige från att tillträda konventionen.Åtal mot statsråd12 kap. 3 § regeringsformenDen som är eller har varit statsråd får fällastill ansvar för brott i utövningen avstatsrådstjänsten endast om han därigenom grovthar åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas avkonstitutionsutskottet och prövas av Högstadomstolen.Regeringens bedömningSom JK särskilt framhåller är många av de gärningarsom omfattas av stadgan sådana att de teoretisktskulle kunna begås i tjänsten som statsråd ochdärmed skulle vara föremål för de särskildaförfaranderegler som regeringsformen anvisar.Regeringen påpekar att detta för svensk lagföringgäller oavsett om brottet har begåtts i Sverigeeller i utlandet. Det är dock enligt regeringensmening viktigt att framhålla att de svenskagrundlagsbestämmelserna inte hindrar en lagföringför motsvarande gärningar vid en utländsk ellerinternationell domstol av brott som begåttsutomlands. har de internationellabrottmålstribunalerna och vissa stater rätt att göraså. En sådan rätt kan visserligen inskränkas avfolkrättsliga regler om immunitet och interna regleri den stat eller för den mellanfolkliga domstol därfrågan om lagföring blir aktuell, men det börframhållas att t.ex. tribunalstadgorna inteinnehåller några begränsningar i detta avseende.Tribunalerna har tvärtom ett uttryckligt mandat attäven lagföra stats- eller regeringschefer och andraansvariga statstjänstemän utan hinder av denanklagades officiella ställning, och de har äventillämpat denna rätt i praktiken.Det bör också enligt regeringen understrykas attandra folkrättsliga regler ger varje stat rätt attlagföra vissa brott oavsett var de har begåtts.Framför allt , som omfattarmånga av de brott som också ingår i Romstadgan ochsom och ett stort antal andra stater hartillträtt, föreskriver en sådan rätt. Det kan vidarehävdas att detta enligt folkrättslig sedvanerättäven gäller för andra brott mot mänskligheten.Det bör även uppmärksammas att domstolen har rättatt, under vissa förutsättningar, utöva jurisdiktionbeträffande stadgans huvudbrott också över en personsom är medborgare i en stat som inte är part istadgan. I princip skulle därmed t.ex. ett svensktstatsråd kunna lagföras vid domstolen även omSverige inte har tillträtt stadgan och utan hinderav regeringsformen. En förutsättning för det är dockatt brottet har begåtts på en stadgepartsterritorium, och även i detta fall innebärkomplementaritetsprincipen att en tillbörlignationell lagföring skall ha företräde.När det gäller brott i tjänsten av ett statsrådsom begås i innebär emellertid ett tillträdetill stadgan att medger Internationellabrottmålsdomstolen rätt att lagföra brottet för detfall utredning och lagföring inte sker på etttillbörligt sätt här.Detta bör enligt regeringen, som JK framhållit,betraktas som en överlåtelse av en direkt påregeringsformen grundad beslutanderätt tilldomstolen. En sådan överlåtelse omfattas inte avbestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycketregeringsformen och ingår inte heller bland deformer av beslutanderätt som får överlåtas tillbl.a. en mellanfolklig domstol enligt paragrafensandra stycke. Den beslutanderätt som avses kandärmed inte överlåtas till domstolen utangrundlagsändring, vilket innebär att trotsett tillträde till stadgan inte kan samarbeta fulltut med domstolen när det gäller lagföring av svenskanuvarande och förutvarande statsråd. Detsamma tordegälla i förhållande till de befintligatribunalerna.Detta är enligt regeringen folkrättsligt settotillfredsställande, särskilt då såväl domstolen somtribunalerna skall ta sig an framför allt dem som ärytterst ansvariga för de aktuella brotten, vilkaofta är statsråd och andra i verkställandeställning. Utgångspunkten måste naturligtvis varaatt formellt skall kunna samarbeta meddomstolen också när det gäller statsråd.Till stöd för att någon grundlagsändring intebehövs för tillträde till Romstadgan anförregeringen, förutom att de situationer då Sverigeinte skulle kunna uppfylla sin samarbetsskyldighetframstår som hypotetiska, att de folkrättsligaskyldigheterna enligt stadgan inte inträder i ochmed den svenska ratifikationen. Stadgan kan beräknasträda i kraft tidigast . Därefterkommer det att ta en ansenlig tid innanstadgepartsförsamlingen har haft sitt konstituerandemöte och innan domstolen har praktiska möjligheteratt inleda sin verksamhet. Det finns därmed tid attöverväga om några grundlagsändringar alls bör göras.Förbudet mot landsförvisningDen principiella skyldigheten enligt Romstadgan attöverlämna egna medborgare till domstolen förlagföring motsvarar vad som gäller i förhållandetill Jugoslavien- och Rwandatribunalerna.2 kap. 7 § regeringsformenIngen medborgare får landsförvisas eller hindrasatt resa in i riket.Ingen medborgare som är eller har varit bosatti riket får berövas sitt medborgarskap i annatfall än då han , efter uttryckligtsamtycke eller genom att inträda i allmän tjänst,blir medborgare i annan stat. Utan hinder häravfår dock föreskrivas att barn ifråga om sitt medborgarskap skall följaföräldrarna eller en av dem. Vidare fårföreskrivas att, i enlighet med överenskommelsemed annan stat, den som sedan födelsen ärmedborgare även i den andra staten och ärvaraktigt bosatt där förlorar sitt svenskamedborgarskap vid ålder eller senare.Regeringens bedömningRegeringsformen innehåller inte något direkt förbudmot utlämning av egna medborgare. Skyddet försvenska medborgare mot landsförvisning bör uppfattasså att det i praktiken också ger ett visst skydd ifråga om utlämning och överlämnande på grund avbrott. Enligt förarbetena till bestämmelsen börskyddet mot landsförvisning uppfattas så att detäven avser det fall då utlämning av en svenskmedborgare på grund av brott skulle ge anledningtill antagandet att den aktuella personen skulle bliberövad friheten att han eller honknappast någonsin skulle kunna återvända tillSverige.Till skillnad från vad som gäller beträffandetribunalerna innebär komplementaritetsprincipenenligt Romstadgan att alltid har rätt attmed företräde framför domstolen lagföra ett brott avaktuellt slag här i landet. Därvid kan situationerundvikas där det kan ifrågasättas om ettöverlämnande av en svensk medborgare till domstolenär förenligt med skyddet mot landsförvisning. Iandra fall skulle det, i likhet med vad som angavs iförarbetena till tribunallagen, kunna vara enförutsättning för överlämnande att ett eventuelltfängelsestraff skall verkställas i Sverige.Stadgan utesluter inte att den som dömts kan fåverkställa sitt fängelsestraff i hemlandet. Stadganger dock inte några uttryckliga garantier för attdomstolen kommer att godta en svensk begäran omverkställighet i i fall då förbudet motlandsförvisning annars skulle kunna innebära etthinder mot att överlämna en svensk medborgare tilldomstolen. Det är domstolen som avgör varverkställigheten skall ske i det enskilda fallet.Även om landsförvisningsförbudet inte fårbegränsas hindrar grundlagen inte att Sverigetillträder konventioner som innebär att svenskamedborgare får utlämnas. Om det trotskomplementaritetsprincipen skulle uppstå ensituation där någon begärs överlämnad till domstolenför lagföring och det kan ifrågasättas om åtgärdenär förenlig med förbudet mot landsförvisning är deten tänkbar lösning - som dock torde krävalagstiftning - att det träffas en särskildöverenskommelse för det enskilda fallet, som innebäratt ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvisskall avtjänas i . Det finns enligtregeringens uppfattning goda skäl att utgå från attdomstolen skulle efterkomma en svensk begäran omverkställighet i vid en eventuell fällandedom, i vart fall om inte tagit aktiv del iden aktuella väpnade konflikten.Risken för att ett överlämnande till domstolenskulle komma i konflikt med landsförvisningsförbudetfår anses vara så gott som utesluten.