bet · GO01BoU13 · 2001-05-31 00:00:00 — till att beslutat att länen skulleläggas samman.Det skall också nämnas att indelningslageninnehåller bestämmelser om den ekonomiskaregleringen vid en indelningsändring,ikraftträdandet av en sådan ändring och frågor ombeslutanderätt för enligt den nyaindelningen m.m. samt beträffande förfarandet vemsom skall betala utredningskostnaderna.Indelningslagskommitténs övervägandenDet kan vara värt att uppmärksamma attIndelningslagskommittén, som utarbetat förslagettill den nuvarande indelningslagen, ansåg att detmed hänsyn till landstingsindelningens anknytningtill länsindelningen enligt 1 kap. 1 § kommunallagen(1 kap. 2 § nuvarande lag) inte var möjligt att iden nya indelningslagen ta in en allmän bestämmelseom förutsättningar för en ändring ilandstingsindelningen. Kommittén noterade bl.a.följande. En ändring i läns-indelningen medföralltid motsvarande ändring i den landstingskommunalaindelningen. Å andra sidan kan länsindelningen inteändras utan att hänsyn tas till ändringenslämplighet från landstingskommunal synpunkt.Avsaknaden av författningsbestämmelser omförutsättningarna för ändring i länsindelningennoterades. Så länge sambandet mellan de bådaindelningarna består ansågs en reglering intemeningsfull utan att det infördesmateriella regler om förutsättningarna för ändring ilänsindelningen. Sådana överväganden konstateradekommittén inte ingå i dess uppdrag. Kommittén utgickvid sina överväganden också från att principen omatt landstingsindelningen skall följalänsindelningen skall stå fast och att länen skallanses som lämpligt område för denlandstingskommunala verksamheten. Det ansågs motdenna bakgrund inte möjligt att göra bestämmelsernaom förutsättningarna för ändring i den kommunalaindelningen tillämpliga på ändringar ilandstingsindelningen eller på annat sätt i den nyaindelningslagen ange förutsättningarna för sådanaändringar. Det praktiska behovet avförutsättningsbestämmelser ifrågasattes också. Detgjordes mot bakgrund av att de flesta ändringar ilandstingsindelningen som hade förekommit - ochkunde förväntas förekomma i fortsättningen - hadeskett på grund av en ändring i länsindelningen som isin tur föranletts av en ändring i denprimärkommunala indelningen. En ändring ilandstingsindelningen hade i dessa fall karaktärenav en följdändring till de andraindelningsändringarna. Några vitalalandstingskommunala intressen konstaterades iallmänhet inte stå på spel. Kommittén ansåg därföratt den nya indelningslagen inte borde kompletterasmed regler om förutsättningarna för enindelningsändring. På grund av detta blev särskildabestämmelser om hänsyn till ortsbefolkningensönskemål och synpunkter och undersökning ombefolkningens inställning till en landstingskommunalindelningsändring inte aktuella. Kommittén föreslogdock att en hänvisning till 1 kap. 1 § den dåvarandekommunallagen (1 kap. 2 § nuvarande lag) skulletjäna som en erinran om landstingsindelningensanknytning till länsindelningen (SOU 1978:32 s. ).Kommittén ansåg det naturligt att förfarandet iärenden angående ändring i landstingsindelningen ihuvudsak skulle följa samma regler som vid ändring ikommunindelningen eftersom de båda typerna avärenden handläggs gemensamt (SOU1978:32 s. 175).Propositionen till indelningslagenKommitténs förslag om att inte regleraförutsättningarna för landstingsindelningenkritiserades under remissbehandlingen bl.a. motbakgrund av att enligt 8 kap. 5 § regeringsformengrunderna för ändring i rikets indelning i kommuneroch landsting skall bestämmas i lag. Regeringenansåg en lagreglering nödvändig men anförde attbestämmelserna "emellertid" måste utformas med denspeciella utgångspunkten att länsindelningen ärbestämmande för indelningen i landsting. Därförinfördes i förslaget till ett stadgande omatt en ändring inte får genomföras, om hinder mötermot en ändring i länsindelningen. I övrigtutformades lagförslagets förutsättningsbestämmelsermed förebild i vad som föreslogs gälla vid ändringari kommunindelningen (prop. 1978/79:157 s. 86 f.).Regleringen avvek dock på några punkter från vadsom gäller den kommunala indelningen. En ändring ilandstingsindelningen bedömdes knappast påverkaandra landsting än de som direkt berörs avändringen. Ändringarna antogs i allmänhet vara avmindre omfattning och oftast ske som en följd avändringar i den kommunala indelningen. Principen omatt landstingsindelningen bör vara knuten tilllänsindelningen rubbades inte av regeringen. Av denu nämnda omständigheterna ansåg regeringen det intevara nödvändigt att införa en bestämmelse om attsärskild hänsyn skall tas till de närmast berördalandstingen eller om att synnerliga skäl skallkrävas för en indelningsändring mot ett sådantlandstings vilja (se prop. 1978/79:157 s. 87; jfr 1kap. 1 § andra stycket indelningslagen som gällerkommunindelningsändringar och regeringens beslut omHeby kommun).I propositionen uttrycks också att i det fall detär fråga om att en hel kommun flyttas från ettlandsting till ett annat det är naturligt attkommunfullmäktige företräder ortsbefolkningen.Vidare angav departementschefen att han anser detvara självklart att landstingens ochortsbefolkningens intressen och synpunkter alltidskall beaktas i ärenden om ändringar ilandstingsindelningen (prop. 1978/79:157 s. 87).Ändringar i kommunindelningenI 1 kap. indelningslagen regleras förutsättningarnaför och förfarandet vid indelningsändringar i frågaom kommuner. Denna reglering skiljer sig i vissaavseenden från den reglering som gäller förändringarav landstingsindelningen. Lagen innehåller ensärskild bestämmelse om att vid prövningen av fråganom en indelningsändring särskild hänsyn skall tastill önskemål och synpunkter från den eller dekommuner som närmast berörs av ändringen. Om ensådan kommun motsätter sig en indelningsändring, fårbeslut om ändringen meddelas endast om det finnssynnerliga skäl. I lagen anges att särskild hänsynockså skall tas till befolkningens önskemål ochsynpunkter. Som redan framgått saknas motsvarandebestämmelser i 2 kap. indelningslagen omindelningsändring beträffande landsting.En ansökan om ändring i den kommunala indelningenkan göras av en kommun eller medlem av en kommun somskulle beröras av ändringen. Ansökan skall ges intill Kammarkollegiet. Beslut fattas antingen avregeringen, Kammarkollegiet eller länsstyrelsenvilka samtliga kan ta upp en fråga omindelningsändring på eget initiativ. Utredningen iärendet skall göras av Kammarkollegiet respektivelänsstyrelsen. Mot varandra svarandeutredningsbestämmelser gäller vidindelningsändringar både vad gäller kommuner ochlandsting. Det finns dock en skillnad. Beträffandekommunförändringar stadgas att en särskildundersökning skall göras i fråga om befolkningensinställning, när det finns skäl till det.Kammarkollegiet beslutar i frågan såvida det integäller en undersökning i ett ärende somlänsstyrelsen utreder vilket är fallet närlänsstyrelsen har beslutanderätten i huvudsaken.Undersökningen av befolkningens inställning skallgöras av . Den kan ske genomomröstning, opinionsundersökning eller liknandeförfarande. får anlita valnämnden ikommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigthindras. Skall undersökningen ske genom enomröstning får besluta att det, medtillämpning av vallagen (1997:157), skallframställas röstlängd och röstkort förundersökningen.Enligt propositionen kan ortsbefolkningen aldriganses tala för kommunen i ett indelningsärende. Detkan bara kommunfullmäktige göra (prop. 1978/79:157s. 45 f.). Det underströks att vid bedömningen avresultatet av en folkomröstning hänsyn måste tasinte bara till hur de deltagande röstat utan ocksåhur många av de röstberättigade som deltagit, vilketansågs vara en bra mätare på intresset för frågan iområdet (prop. 1978/79:157 s. 118).Kammarkollegiets utredning och yttrande iindelningsärendenDen kommunala indelningslagen innehöllen särskild bestämmelse om att Kammarkollegietskulle avge utlåtande i ärende som hänskjutits tillregeringens avgörande. Denna bestämmelse bedömdes ilikhet med vissa andra bestämmelser om förfarandetinnebära en sådan detaljreglering av förfarandet somutan vidare kunde undvaras i den nyaindelningslagen. Det förutsattes att Kammarkollegietäven utan en uttrycklig föreskrift skulle vidtasådana åtgärder som angavs i den utmönstradebestämmelsen (prop. 1978/79: 157 s. 114).Som redan framgått är bestämmelserna om utredningtill största delen överensstämmande vad gäller bådekommun- och landstingsindelningsändringar.I propositionen till indelningslagen beskrivsordningen för utredningen i indelningsärenden (prop.1978/79:157 s. 115 ff.). Beskrivningen avserbestämmelserna om kommunindelningsändringar, mendessa skall tillämpas på motsvarande sätt vidlandstingsändringar (2 kap. 12 § indelningslagen).Av den framgår bl.a. följande.Kammarkollegiet har huvudansvaret för att lämpligutredning kommer till stånd i alla typer avindelningsärenden vare sig det är regeringen ellerkollegiet som är beslutande. Normalt bör någon formav utredning ske i varje indelningsärende. De skildamöjligheter att anordna utredning som lagen gerinnebär att utredningen inte behöver ges störreomfattning än vad som krävs i det enskilda fallet.Utredningen kan alltid avbrytas, om det framkommeratt någon ändring inte bör komma till stånd. Det kanförekomma, framför allt i ärenden av mindreomfattning, att det finns en tillräcklig utredningredan vid ansökningstillfället. Det är självklartatt det i sådana fall inte behöver göras någonsärskild utredning. Det anses lämpligt att kollegietpå ett så tidigt stadium som möjligt inhämtarpreliminära synpunkter och att det kanvara värdefullt att bereda berörda kommunertillfälle att yttra sig innan utredningsformenbeslutas, bl.a. om den skall ske hos kollegiet,eller särskild utredare. Det ärsjälvklart att under utredningen samråd skall skemed de kommuner som direkt berörs avindelningsändringen. Även kringliggande kommuner,som inte direkt skulle beröras av ändringen, kanockså ha ett visst intresse av frågan, och i den månändringen är av betydelse för dessa, t.ex. genom attett mellankommunalt samarbete påverkas, bör samrådske med dessa.I det nu i genom motionsförslagenaktuella Hebyfallet framgår att regeringen förutredning till Kammarkollegiet överlämnat ärendetsom formellt endast avsett ändrad länstillhörighet.Här kan erinras om det principiella sambandet mellanläns- och landstingsindelningen.Kommunala folkomröstningar m.m.Fullmäktige får besluta att det som ett led iberedningen av ett ärende som fullmäktige skallhandlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar ikommunen. Motsvarande gäller även beträffande ettlandsting. Synpunkter kan inhämtas genomfolkomröstning, opinionsundersökning eller någotliknande förfarande (5 kap. 34 § kommunallagen).Närmare föreskrifter om förfarandet vidfolkomröstning finns i lagen (1994:692) om kommunalafolkomröstningar. Folkomröstning kan ske påinitiativ av en nämnd genom en framställning tillfullmäktige, av en ledamot i fullmäktige genom enmotion eller ett yrkande i anslutning till enöverläggning i en viss fråga. En sådan omröstningkan också genomföras efter ett folkinitiativ (5 kap.23 § sista stycket kommunallagen). Rätten tillfolkinitiativ innebär att fullmäktige måste behandlafolkomröstningsfrågan men den innebär inte attfullmäktige måste besluta att hålla den begärdaomröstningen (prop. 1993/94:188). Resultatet avomröstningen är endast rådgivande.Konstitutionsutskottet uttalade i samband med attbestämmelsen om möjligheterna till kommunalfolkomröstning infördes bl.a. följande (bet.1976/77:KU25 s. 74 f.).Den representativa demokratins princip innebäratt medborgarna vid regelbundet återkommande valmed allmän och lika rösträtt väljer en beslutandeförsamling. Härigenom får de valdarepresentanterna på medborgarnas uppdrag ansvaretför skötseln av de gemensamma angelägenheterna. -- - Enligt utskottets mening kan en rådgivandekommunal omröstning i vissa fall vara lämplig somett led i beredningen av ett särskilt ärende avstor betydelse. Resultatet av en sådan omröstningkan få stor betydelse för beslutet i en vissfråga, men det är ändå de förtroendevaldaledamöterna i den beslutande kommunalaförsamlingen, kommunfullmäktige respektivelandstinget, som har det fulla ansvaret förbeslutets innehåll. En sådan omröstning måstesålunda ses om ett extra led i det sedvanligaberedningsförfarandet, som syftar till att gefullmäktige ett så tillförlitligt beslutsunderlagsom möjligt. I detta ligger också att de iomröstningen ställda frågorna självfallet måsterymmas inom ramen för den kommunala kompetensen,dvs. gälla ämne i vilket fullmäktige har rätt attfatta beslut.Kommundemokratikommitténs uppdrag omfattar attutvärdera erfarenheterna av folkinitiativ tillkommunala folkomröstningar (se följande avsnitt).Kommundemokratikommitténs uppdragEn parlamentariskt sammansatt kommitté hartillkallats med uppdrag att föreslå åtgärder somskall dels öka medborgarnas möjligheter till insynoch deltagande i den kommunala demokratin, delsstärka den kommunala representativa demokratinsfunktionssätt och former (dir. 1999:89 och 2001:36).Utredningens uppdrag omfattar vissa frågor omkommunala indelningsändringar.Övervägandena görs bl.a. mot bakgrund av den iolika sammanhang framförda ståndpunkten attkommundelningar är ett sätt att öka denkommunaldemokratiska aktiviteten hos medborgarna.Kommunstorleken skulle alltså vara en faktor att tamed i beräkningen när det gäller att ökamedborgarnas delaktighet i den lokala demokratin.Bakom uppdraget ligger också att harbegärt att regeringen återkommer med förslag tillriksdagen som gör det enklare att dela kommunergenom att procedurerna som har samband medkommundelningar underlättas (se bet. 1998/99:KU21).Enligt nuvarande bestämmelser i indelningslagenträder större indelnings-ändringar i kraft åretefter det att ordinarie val har hållits i riket.Skälet för detta är att sådana ändringar i de flestafall påverkar fullmäktiges sammansättning och attkommunala extraval inte är tillåtna. I olikasammanhang har det framförts önskemål om attkommundelningar skall kunna träda i kraft under enpågående mandatperiod.Lokaldemokratiutvecklingskommittén har behandlatfrågan om extraval vid en indelningsändring i sittslutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU1993:90). I sina överväganden anförde kommitténbl.a. att det ofta finns en stor entusiasm och ettstort engagemang bland de lokala politikerna ochmedborgarna både i samband med att man verkar för enkommundelning och vid själva delningsbeslutet.Kommittén menade att frågan om nyval skulle behövaaktualiseras vid ett införande av fyraårigamandatperioder. Reformen med fyraårigamandatperioder är sedan valet genomförd.Regeringen har mot den givna bakgrunden funnitanledning att se över bestämmelserna iindelningslagen i vilka förutsättningarna för attgenomföra en indelningsändring läggs fast. Dethandlar om att söka efter förbättringar som innebäratt de procedurer som har samband medkommundelningar underlättas. Det finns också ettbehov av att göra en utvärdering av de allmännalokaldemokratiska erfarenheterna från dekommundelningar som genomförts under 1990-talet.Vidare har det konstaterats finnas skäl att övervägabehovet av och formerna för en lagreglerad möjlighetatt besluta om extraval med anledning av enindelningsändring.Uppdraget har formulerats enligt följande.Kommittén skall se över bestämmelserna iindelningslagen, i vilka förutsättningarna för attgenomföra en indelningsändring läggs fast, samtföreslå de ändringar som kan anses motiverade (jfrockså Lokal demokrati i utveckling, SOU 1993:90).Kommittén skall därför se över hur de procedurer somhar samband med kommundelningar kan underlättas,dvs. hur ärendena utreds, vem som beslutar samtmöjligheten att genomföra en snabb indelningsändringnär beslut väl fattats (se även bet. 1998/99:KU21).Kommittén skall också göra en utvärdering av deallmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna från dekommundelningar som genomförts isyfte att bl.a. se om och i så fall på vilket sättmedborgarnas engagemang ökat genom delningen.Kommittén skall vidare överväga behovet av ochformerna för en lagreglerad möjlighet att besluta omextraval med anledning av en indelningsändring. Omdet behövs skall kommittén i detta sammanhang ocksåöverväga bl.a. hur extraval skall genomföras, vemsom skall besluta om extraval och när det skallhållas.Kommittén skall lämna förslag till deförfattningsändringar och andra åtgärder som ansesbefogade. Kommittén skall i sitt arbete beakta denkommunala självstyrelsens betydelse för den svenskafolkstyrelsen och i sina förslag till åtgärder tahänsyn till kommunernas ansvar för att utveckla denlokala demokratin. Kommittén skall i dettasammanhang bl.a. lämna förslag till hur vikten avatt demokratins idéer blir vägledande i kommunalverksamhet kan tydliggöras i kommunallagen.Kommitténs uppdrag omfattar också att utvärderaerfarenheterna av folk-initiativ till kommunalafolkomröstningar enligt kommunallagen. Enligtdirektiven finns det goda skäl att såväl utvärderabehovet av folkinitiativet som sådant som dessutformning. Kommittén skall också bedöma dedemokratiska effekterna avfolkomröstningsinstitutet.Enligt sina direktiv skall kommittén samråda medde statliga myndigheter och utredningar som berörsav utredningens förslag samt med företrädare förkommuner och berörda organisationer. Kommitténkommer att redovisa sitt uppdrag i nu behandladedelar i sitt huvudbetänkande den 5 juni 2001.Utskottets ställningstagandenÄndring i läns- och landstingsindelningenUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör tillkännage för regeringen somsin mening att en utredning skall göras medsyfte att öka medborgarnas inflytande översådana förändringar i läns- ochlandstingsindelningen som gäller deraskommun. Utskottet lämnar sitt förslag medanledning av två motioner (m, kd, c, fp)respektive (kd). Jämför reservationen (s, v)och det särskilda yttrandet (s, v).Utskottet gör med utgångspunkt i den givnabakgrundsbeskrivningen följande ställningstaganden.I de direktiv som givits Kommundemokratikommitténtecknas en motsägelsefull bild av demokratin.Inledningsvis nämns att ettflertal utredningar, bl.a. , har behandlat frågorsom rör medborgarnas insyn och deltagande i denkommunala demokratin. Den parlamentarisktsammansatta (SB 1997:01) somanalyserat den svenska folkstyrelsensförutsättningar inför 2000-talet uppmärksammasockså. Utredningarna visar en bild av demokratin somär motsägelsefull - motsägelsefull i den meningenatt den inrymmer starka inslag av såväl engagemang,kunskap, systemtillit och högt deltagande isamhällslivet som utanförskap, missnöje ochavståndstagande.Bland de positiva inslagen nämns att det finns ettstarkt opinionsstöd bland medborgarna för demokratisom den bästa styrformen. Medborgarna upplever godamöjligheter till inflytande och påverkan. De harhöga anspråk och förväntningar på det politiskasystemet. Vidare är medborgarnas engagemang för ochkunskaper om gemensamma angelägenheter ochsamhällsfrågor goda. Intresset för politik ökar övertiden och deltagandet i samhällslivet ligger på enhög nivå. Det pågår bl.a. lokala och kommunalademokratiförsök runt om i landet vilka vittnar omett spännande, livfullt och nyfiket lokalsamhälle.Ur demokratisk synvinkel har det lokalaföreningslivet och folkbildningen ofta en storbetydelse genom sin demokratiska uppbyggnad, genomatt ge röst åt medborgaropinioner och genom att deockså är utförare av uppgifter.Den negativa bilden kännetecknas, enligtdirektiven, av att valdeltagandet vid 1998 årsallmänna val till minskade från år1994 till strax . Ävenvaldeltagandet vid de allmänna valen till kommun-och minskade från drygt 84 %år 1994 till . Det var framför alltgruppen personer med kort utbildning och låg lön somminskade sitt redan låga valdeltagande. Enbekymmersam utveckling är det sjunkandevaldeltagandet bland de röstberättigade utländskamedborgarna. En annan mycket bekymmersam utvecklingär att antalet förtroendevalda och förtroendeuppdragfortsätter att minska och att antalet avhopp ökar.Medborgerligt deltagande i samhällslivet som kräverstörre arbetsinsatser och permanent engagemangminskar. Allt färre vill ägna sig åt politiskauppdrag på heltid. Det gäller bl.a. yngremedborgare. Allt fler väljer att enbart engagera sigi enstaka händelser eller aktiviteter som direktberör dem själva. Negativt är också att medborgarnasförtroende för de politiska institutionerna minskaroch att medborgarnas deltagande i de etableradepolitiska partierna och förtroende för deras förmågaatt lösa problem och visa handlingskraft försvagassuccessivt. Andelen medborgare som uppger sig ha ettmycket litet eller ganska litet förtroende förpolitiker har ökat från till nästan90 % . Så långt beskrivningen i direktiven.Det pågår ett kontinuerligt arbete för att ökamedborgarnas möjligheter till insyn och deltagande ivår demokrati. Ett exempel på detta är den avregeringen tillsatta - och redan nämnda -. Kommittén har i uppdragatt föreslå åtgärder som skall dels öka medborgarnasmöjligheter till insyn och deltagande i denkommunala demokratin, dels stärka den kommunalarepresentativa demokratins funktionssätt och former.En allmän utgångspunkt för arbetet med attfördjupa demokratin bör enligt utskottets meningvara att beslut såväl i gemensamma som iindividuella frågor skall ligga så nära individensom möjligt. Frågorna om att ge mer makt åtkommunerna och deras medborgare, som vanligenförutsätter överväganden om motsvarandeinskränkningar hos de centrala maktorganen, börlämpligen tas upp till behandling allteftersombrister i det demokratiska systemet visar sig.Enligt utskottets mening är regeringens beslut ifråga om inte acceptabelt ur endemokratisk synvinkel. Utskottet har därförifrågasatt om regeringens handlingsfrihet i fråga omindelningsändringar på något sätt bör begränsasgenom lagstiftning. Utskottet har gjort följandebedömning.Regeringens avgörande av frågan om kommunsläns- och landstingstillhörighet påvisar enligtutskottets mening att lagstiftningen intetillgodoser rimliga krav på inflytande för denbefolkning som närmast skulle beröras av ett beslutom ändrad läns- och landstingstillhörighet, dvs.medborgarna i den kommun indelningsändringen gäller.Bristen är av ett sådant väsentligt slag att densnarast bör rättas till. Utskottet föreslår därföratt nu skall ta ett initiativ i frågan.Det bör ske genom att tillkännager förregeringen som sin mening vad utskottet nu anför.Som utgångspunkt för sina närmareställningstaganden tar utskottet situationen i detnu aktuella Hebyärendet. Det gäller alltså främstnär befolkningen i en kommun genom en särskildfolkomröstning tagit ställning för enindelningsändring och Kammarkollegiet genom sittyttrande med anledning av den utredning somgenomförts av frågan tagit ställning för sammaändring. Utskottet, som övervägt att självt utarbetaförslag till de lagändringar som erfordras, harfunnit det mest lämpligt att på sedvanligt sätt enutredning ges i uppdrag att utföra detta arbete.Utredningsuppdraget bör få följande inriktning ochomfatta följande frågeställningar.Förutsättningarna för och förfarandet vidändringar i länsindelningen har inte på motsvarandesätt som för landstingsindelningen reglerats i lag.Genom den starka koppling som finns mellanindelningen i län och landsting torde det varatillräckligt att begränsa lagstiftningen tilländringar i indelningslagen. Utredningsuppdraget bördock omfatta överväganden om inte också ändringar ilänsindelningen bör lagregleras med den utgångspunktsom nu gör sig gällande. Det kan här erinras omRegionberedningens ställningstagande att det intebehövs någon särskild lagstiftning om Sverigesindelning i län eller om ändringar ilänsindelningen. Nuvarande ordning som bygger påpraxis bedömdes av beredningen vara tillräcklig (SOU1995:27 s. 486 ff.).De nya reglernas huvudsakliga innebördUtgångspunkten bör vara att ge särskild tyngd åtfolkviljan vid avgöranden av sådana ansökningar somavser att en hel kommun skall bytalandstingstillhörighet. En ansökan om ettlandstingsbyte kommer enligt de principer som nugäller utan undantag att väcka också frågan om byteav län.