bet · GO01KUU1 · 2001-04-26 00:00:00 — att man i EU förlorar det stöd för tolkning avskyddet som fås av rätts-praxis.Om den tidigare nämnda fördragsöversynen ledertill antagandet av ett , kan detfinnas skäl att detta inrymmer enrättighetsförklaring. En förutsättning bör då varaatt förhållandet till harreglerats på det sätt som angetts ovan. I dendiskussion om stadgans ställning som nämns iframtidsförklaringen från bör ocksådiskussionen om innehållet och utformningen av enkompletterande rättighetsförklaring fortsätta.5.5 De nationella parlamenten i EUUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att som sinmening ger regeringen till känna vadutskottet anför om de nationella parlamentensroll. Utskottet föreslår att en motion om ettsvenskt program för EU:s utveckling ansesbesvarad med vad utskottet anför.Allmänt om parlamentsinflytandeSom redovisats ovan antogs i samband medAmsterdamfördraget ett protokoll om de nationellaparlamentens roll i EU. Innebörden i dettaprotokoll, som utgör en del av fördragen, är bl.a.att de nationella parlamenten uppmuntras till enstörre delaktighet i EU:s verksamhet och till att iökad utsträckning uttrycka sin uppfattning.Protokollet får anses utgöra en öppning för denationella parlamenten att i egen kapacitet finna enroll på EU-nivå, och innehåller enuppmaning till en paneuropeisk diskussion om hurdenna roll skulle kunna utformas. Utskottet kommer idet följande in på några frågeställningar som därvidskulle kunna uppmärksammas. Innan så sker finns detemellertid skäl att påpeka att de nationellaparlamenten till följd av varierandekonstitutionella förhållanden inom respektivemedlemsstat kan ha olika förutsättningar för sittagerande på europeisk nivå. Även om utskottet i detföljande naturligen utgår från ett svensktperspektiv görs inga systematiska överväganden omhur de diskuterade förslagen förhåller sig tillrådande konstitutionella omständigheter i Sverige.Att de nationella parlamenten har möjlighet attpåverka utvecklingen inom EU är en grundläggandedemokratifråga. Det är därför, enligt utskottetsuppfattning, väsentligt att parlamentens behov avbred insyn och påverkansmöjlighet tillgodoses. Dettakan ske såväl inomstatligt som genom agerande påeuropeisk nivå.Påverkan, som är ett vitt begrepp och som kaninnefatta så skilda ting som opinionsbildning,initiativrätt, beslutsfattande och kontroll,förutsätter tillgång till information. Åtminstone iden svenska debatten har fokus i storutsträckning legat på hur parlamenten skall fåbättre insyn i de processer som pågår inom EU.Enligt utskottets mening är det dock önskvärt attden fortsatta diskussionen vidgas till att ocksåomfatta vilka typer av påverkan som det är lämpligtatt de nationella parlamenten utövar på EU-nivå.När det gäller parlamentens roll i EU-sammanhanghar det inomstatliga, och därmed indirekta,agerandet via den egna regeringen ägnats betydandeuppmärksamhet. De valda modellerna, vilka varierarfrån land till land, har ofta inneburit att den egnaregeringens ståndpunkter i rådet diskuteras igenomoch förankras parlamentariskt. De innebär också attregeringen bör ha skyldighet att hålla parlamentetunderrättat om vilka ärenden som är aktuella inom EUoch hur dessa utvecklas. Det betonas att det ärangeläget att de nationella parlamenten fårinformation tidigt i beslutsprocessen - i fråga omlagstiftningsärenden helst redan innan kommissionenlagt fram sitt förslag. För beslutsordningen inom EUinnebär detta att arbetet bör läggas upp på ettsådant sätt och med sådana tidsfrister att utrymmeges för de nationella parlamenten att agera gentemotsina regeringar.Erfarenheterna av ordningen för samråd mellan densvenska och regeringen är goda och underutveckling. Enligt utskottets uppfattning är detnaturligt att ett nationellt parlaments huvuduppgifti sin befattning med EU-frågor ligger på detnationella planet och utövas i relation till denegna regeringen. Utskottet vill i detta sammanhangockså erinra om att inom kortkommer att behandla dessa frågor utifrån de förslagsom framtagits av (förslag2000/01:RS1).Riksdagskommitténs förslag är i allt väsentligtanpassade efter svenska förhållanden och därmed isina enskildheter knappast av direkt intresse förandra medlemsstater annat än undantagsvis. Däremotkan det, enligt utskottets uppfattning, finnas skälatt till andra EU-stater sprida kännedom om denprocess som lett fram till förslagen, de perspektivsom anlagts och den typ av metoder för arbetet medEU-frågor som befunnits ändamålsenlig.De nationella parlamentens behov av bred insyn ochpåverkansmöjlighet kan, som nämnts ovan, ocksåtänkas bli tillgodosedda genom agerande på europeisknivå. Detta agerande kan gälla gentemot såväl andranationella parlament som olika EU-organ.Samverkan mellan nationella parlament är avnaturliga skäl främst koncentrerad påinformationsutbyte. Det finns emellertid ocksåexempel - i samband med utvidgningsprocessen - påpolitiska processer med vidare syftning där ävenregeringar deltar som aktörer.Det kan inträffa att medlemsstaternas parlamentinom ramen för sin samverkan avger någon form avopinionsyttring till ett eller flera av EU-organen.COSAC intar en särställning i detta avseende. Vidsådant agerande, som kan avse såväl insyn ochinformationsfrågor som påverkan eller kontroll,synes de nationella parlamenten vanligen uppträdavar för sig.Enligt utskottets uppfattning är det värdefulltatt de nationella parlamenten utnyttjarinformationskällor utöver de egna regeringarna.Informationsutbyte i samverkan mellan nationellaparlament bör därför uppmuntras. Detta kanexempelvis ske i nätverksform mellan talmän, utskottoch enskilda ledamöter, men också iinstitutionaliserad form inom ramen för COSAC.Erfarenheterna av hittillsvarande nätverkssamarbetehar varit positiva. Mot bakgrund härav har riksdagenunder det svenska ordförandeskapet tagit initiativtill att bredda det till att omfatta ytterligarefrågor inom socialförsäkringsutskottets och miljö-och jordbruksutskottets områden (asyl- ochmigrationsfrågor respektive miljöfrågor). Enligt vadutskottet erfarit har vunna erfarenheter avdetta varit mycket positiva.I detta sammanhang finns det anledning att erinraom de kontakter som förekommer inom ramen förpartisamarbetet i Europa.I den europeiska debatten, men också tillutskottets hemsida, har framförts idéer om samverkanmellan de nationella parlamenten i form av en andrakammare. Det har också argumenterats för en återgångtill indirekta val till . Dessaförslag får i den vidare europeiska diskussionenvärderas mot vunna parlamentariskasamarbetserfarenheter samt frågor om valdeltagandeoch legitimitet men också mot den mera övergripandefrågan om avvägningen mellan överstatlighet ochmellanstatlighet inom unionen.Vid en diskussion om de nationella parlamenten ochderas roll i EU:s struktur har särskilt frågan omrelationen till kommit att stå icentrum. Detta torde bl.a. vara en följd avEuropaparlamentets aspiration att spela en centralroll i samarbetet de europeiska parlamenten emellan,som det i sin egenskap av EU-organ kansägas utgöra en motpart till de nationellaparlamenten.Europaparlamentet är den minst slutna av EU:sinstitutioner. Där debatteras frågor under storöppenhet och såväl plenum som utskottssammanträdenär offentliga. Det kan även gå att få tillträde tillpartigruppsmöten.Europaparlamentet har stor betydelse somkontrollorgan, men dess inflytande ilagstiftningsärenden har också ökats kontinuerligt.Europaparlamentet är således en viktig aktör som denationella parlamenten kan sägas ha vissintressegemenskap med. Insynen och den öppnadebatten är viktiga inslag i dennaintressegemenskap.Samtidigt måste betonas att ochde nationella parlamentens inflytande står i visstmotsatsförhållande till varandra. Ett ökatinflytande för innebär ettreducerat inflytande för rådet. Den minskademöjligheten för nationell parlamentarisk kontrollsom en sådan utveckling medför kan leda i riktningmot ökad överstatlighet och därmed indirekt ettreducerat inflytande för de nationella parlamenten.Motsatsställningen accentueras av attEuropaparlamentet inte i alla avseenden begränsarsig till frågor som faller inom dess mandat.I sammanhanget bör noteras att , somnämnts ovan, senare i vår kommer att ta ställningtill ett förslag som utarbetats av (förslag 2000/01:RS1) och som bl.a. gäller kontaktermellan ledamöter och de svenskaledamöterna i . I förslagetframhålls att och är tvåskilda parlament och att ledamöterna valts på olikamandat. Goda kontakter dem emellan är värdefulla,men de har var sina formella arenor att verka på ochnågon sammanblandning av dessa bör inte ske.Kontakterna bör främst gå genom partierna, menförbindelserna mellan organ ochEuropaparlamentarikerna kan utvecklas. sägs kunna utnyttja de svenskaEuropaparlamentarikerna i sittinformationsinhämtande, t.ex. genom att bjuda in demtill utfrågningar, och det finns inget hinder motatt också bjuda in andra ländersEuropaparlamentariker. Det kan t.ex. i vissa frågorvara värdefullt att ha kontakter med rapportörer iEuropaparlamentets utskott.Utskottet noterar, med anledning avRiksdagskommitténs förslag i denna del, dels attfokus ligger på informationsinhämtning, dels att dethuvudsakligen rör sig om relationer mellan å enasidan svenska riksdagsorgan och å den andraindividuella politiker på Europanivå.Som utskottet påpekat ovan utgörinformationsutbyte ett första steg i en ömsesidigpåverkansprocess. Att utpeka vissainformationskällor innebär också att man i någonmening tar ställning i frågan om vilken påverkan manvill utsätta sig för. Utskottet, som i dettabetänkande har att belysa frågan om de nationellaparlamentens möjlighet att påverka utvecklingen inomEU, vill därför i detta sammanhang understryka detangelägna i en fortsatt diskussion ominformationsutbyte också mellan de nationellaparlamenten inbördes samt med andra EU-organ änEuropaparlamentet. Det bör härvid uppmärksammas att,vilket nämnts ovan, det ligger i de nationellaparlamentens intresse att komma in tidigt ibeslutsprocessen. Detta synes motivera att ökaduppmärksamhet riktas mot möjligheterna tillinformationsinhämtning i de faser då ärenden beredsi kommissionen och rådet. Det kan exempelvis nämnasatt det inte föreligger något hinder förparlamentsutskott att vända sig till kommissioneneller kommissionsledamöter för att erhållainformation. Härigenom skulle kunna vinnas ökadsåväl transparens som möjlighet till påverkan ochkontroll.De nationella parlamentens beslutsfattande roll påEuropanivå är begränsad vad gäller det löpandearbetet. Däremot faller det sig naturligt att deöverväger olika möjligheter till uppföljning,utvärdering och kontroll. Utifrån ett sådantperspektiv kan det vara av intresse att övervägabehovet av information från exempelvisverkställighetskommittéerna och Revisionsrätten.På motsvarande sätt som föreslåratt individuella politiker på EU-nivå får tillträdetill svenska riksdagsorgan kan det finnas anledningatt - i perspektiv av de nationella parlamentensmöjlighet att påverka utvecklingen inom EU - vidarediskutera möjligheten för nationella parlamentariker(och nationella parlamentsorgan) att i ökadutsträckning få tillträde till och möjlighet attinformera olika EU-organ, kanske också i någon formingå i berednings- och kontrollprocesserna.Utifrån perspektivet av önskemål om de nationellaparlamentens större delaktighet i EU:s verksamhetoch av att deras behov av bred insyn ochpåverkansmöjlighet tillgodoses finns det ocksåanledning att i framtidsdiskussionen uppehålla parlamentens och parlamentarikernasförutsättningar i förhållande till påtryckargruppersåsom enskilda organisationer (s.k. NGO:er) ochlobbyister.Parlamentarikern har, genom att han eller hon ärdirekt folkvald, en särskild legitimitet och ärrepresentativ för väljarkollektivet. Detta tilltrots är det i normalfallet påtryckargrupperna somhar störst genomslag i de opinionsbildnings- ochinflytandeprocesser som föregår besluten ieuropeiska sammanhang. Från demokratisk synpunkt ärdetta betänkligt. Det finns därför anledning attmera ingående diskutera möjligheterna för folketsdirektvalda representanter att medverka och påverkaunder de processer som leder fram till de slutligabesluten. Till grund för detta synsätt liggervärderingen att folkens valda representanter skallha en möjlighet att tidigt och i relevanta foradelta i den strategiska opinionsbildning som islutändan får betydelse för förhållandena irespektive hemländer. Alternativet är annars att dei samband med ratifikationer eller antagande avföljdlagstiftning i det egna parlamentet bara kansäga "ja" eller "nej" till dokument de själva intekunnat påverka annat än marginellt men som starktinfluerats av NGO:er och andra påtryckargrupper.En aspekt av de nationella parlamentenspåverkansmöjligheter genom agerande på europeisknivå rör samverkan med respektive regering. ISverige har en allt tydligaresträvan varit att genom samverkan mellan regeringoch riksdag i det internationella agerandet sökaåstadkomma ökat genomslag för svenska synpunkter ifrågor där brett inrikespolitiskt stöd funnits förden förda politiken. Det kan diskuteras om det i EU-sammanhang skulle kunna finnas utrymme för samverkanav liknande slag.Parlamentarisk dimension inom den andra pelarenUtskottet har i det föregående sökt problematiseraolika aspekter av de nationella parlamentensdelaktighet i EU:s verksamhet i allmänhet och därvidsärskilt sökt att beakta önskemålen om att behovenav bred insyn och påverkansmöjlighet tillgodoses.Det bör dock särskilt uppmärksammas attförutsättningarna för detta är olika inom förstapelaren respektive de andra och tredje pelarna, inomvilka samarbetet är mellanstatligt. I den pågåendeeuropeiska debatten ägnas på flerahåll stor uppmärksamhet åt frågan om enparlamentarisk dimension inom den andra pelaren.Utskottet vill med anledning härav inledningsviskonstatera att det informella samarbete som sedanett tiotal år i nätverksform bedrivits mellanmedlemsstaternas utrikesutskott och som närmarebeskrivits ovan i avsnitt 4.4, har funnitändamålsenliga former. De vunnaerfarenheterna gör att det enligt utskottets meningkan finnas skäl att studera hurutskottskonferenserna inom andrapelarområdet kanvidareutvecklas.Utskottet konstaterar att behovet av bred insynvad avser verksamheten inom andra pelarens områdegenom de ovan beskrivna arrangemangen, kompletterademed löpande information från den egna regeringen, ärväl tillgodosett. Utskottet kan vidare konstateraatt den rådande ordningen ger utrymme för den typ avpåverkan på ordförandeskapet, kommissionen och rådetsom sedvanligt meningsutbyte mellan parlament ochden exekutiva makten tillåter.Utskottet noterar att det i debatten om hurarbetet skall bedrivas inom den andra pelarensområde framkommit förslag om att låta existerandeeuropeiska parlamentariska församlingar utgöra enparlamentarisk dimension. Utskottet vill medanledning härav framhålla att detta skulle riskeraatt skapa oklarhet om rollfördelningen.Det har anförts att en europeiskinterparlamentarisk församling inomandrapelarområdet skulle ge de nationellaparlamenten ett verkningsfullt instrument förparlamentarisk påverkan på och kontroll av berördaunionsorgan. Enligt utskottets uppfattning skulle såemellertid knappast bli fallet.För det första skulle därigenom ytterligare ennivå tillkomma mellan väljarna och de organ somskall påverkas eller kontrolleras. Detta är fråndemokratisk och representativ synpunkt mindrevälbetänkt.För det andra ter det sig för ett flertalnationella parlament mera ändamålsenligt ochverkningsfullt att verka genom den egna regeringen.Genom de existerande utskottsnätverken, men ocksågenom COSAC, finns det också möjlighet att föra endirekt dialog med ordförandeskapet, rådet ochkommissionen.För det tredje innebär meningsyttringar genominterparlamentariska församlingar att kompromissermåste göras och att någon därvid måste göra avkallpå sin uppfattning. Åtminstone i de delar som rörparlamentarisk kontroll kan detta leda till oönskadeeffekter.För det fjärde har de nationella parlamenten tillföljd av varierande konstitutionella förhållandeninom respektive medlemsstat olika förutsättningarför sitt agerande på europeisk nivå. Att detta kanvara en begränsning har också förutsetts iAmsterdamfördraget, av vilket det framgår att bidragfrån COSAC inte på något sätt skall vara bindandeför de nationella parlamenten eller föregripa derasståndpunkt. För svensk del skulle parlamentariskpåverkan på och kontroll genom ettinterparlamentariskt organ vara en direkt nackdelmed tanke på att den svenska delegationen, enligtrådande ordning, i normalfallet inte skulle kunnaframföra åsikter eller göra ställningstaganden påriksdagens vägnar.Mot bakgrund av det anförda är det utskottetsmening att på sakernas nuvarandeståndpunkt ej bör engagera sig i en ordning somskulle innebära att en existerande parlamentariskförsamling kom att utgöra den parlamentariskadimensionen för EU:s andra pelare.Tredje pelarenÄven beträffande tredje pelarens område diskuterasbehovet av parlamentarisk insyn och påverkan. i , därrepresentanter från deltog, kom i mycketstor utsträckning att handla om tredje pelaren.Dessa frågor står också på dagordningen för detförestående i i oktober 2001.Med anledning av vissa brister i informationen tillde nationella parlamenten på området för rättsligaoch inrikes frågor tog det nederländska parlamentetsandra kammare ett initiativ riktat tillden nederländska regeringen. I detta initiativbetonades vikten av att de nationella parlamenten igod tid informeras om samarbetet på området förrättsliga och inrikes frågor. har iskrivelse till regeringen uttryckt sitt stöd fördetta initiativ. Utskottet vill framhålla att detockså på detta område är angeläget att behovet av enbred parlamentarisk insyn och påverkan tillgodoses.Riksdagens medverkan i svenskt program för EU:sutvecklingI motion 2000/01:K309 (v) föreslås ett svensktprogram för EU:s utveckling.Som nämnts tidigare i detta betänkande kommer denfrågeställning som motionärerna tar upp attaktualiseras i fortsatta behandling avfrågor med anknytning till . Utskottet,som anser att samråd om ett sådant program liggerväl inom ramen för nationella parlaments roll i EU:sstruktur, finner att motionen kan anses besvarad meddet anförda.5.6 Inför nästa regeringskonferensUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att tillkännager förregeringen som sin mening vad utskottet anfört omformerna för förberedelserna och om en skrivelsetill inför den kommanderegeringskonferensen.En viktig utgångspunkt för diskussionen om hurprocessen fram till nästa regeringskonferens börutformas är att grundvalen för EU:s verksamhet ärsedvanliga folkrättsliga fördrag. Unionssamarbetetär visserligen särpräglat såtillvida som dedeltagande staterna förutom att skapa ömsesidigarättigheter och skyldigheter för varandra också haröverlåtit betydande delar av sitt egetbeslutsfattande till de genom fördragen skapadegemensamma institutionerna. Det är alltså deavtalsslutande parterna, dvs. i detta fallmedlemsstaterna och deras statsorgan, som är"fördragens herrar" på samma sätt som gäller förandra fördrag och internationella avtal. För att enregeringskonferens skall kunna sammankallas krävsdock att Unionsfördragets procedurregler tillämpas.Kommissionen i förekommande fall ochEuropaparlamentet skall höras, innan enregeringskonferens sammankallas. Är det fråga ominstitutionella ändringar på det monetära området,skall också höras.I processen fram till nästa regeringskonferens börgivetvis de fördragsreglerade institutionerna ochorganen delta på det sätt de finner lämpligt. Ettsådant organ är COSAC. Vid i Stockholmi kommer framtidsfrågorna att behandlas ochett bidrag inför Europeiska rådets möte i Göteborgatt diskuteras. COSAC bör enligt utskottetsuppfattning även fortsättningsvis vara en kanal fördiskussion av framtidsfrågorna och för bidrag införnästa regeringskonferens.Andra modeller - som expertgrupper,reflektiongrupper och s.k. konvent - för bidrag iförberedelseprocessen har inte någon reglering ifördragen. Att sådana tidigare kommit tillanvändning kan ses bl.a. som ett uttryck för viljanatt bedriva ett gränsöverskridande demokratiprojektmed ett stort antal deltagare.I vissa sammanhang har det förekommit att en gruppoberoende framstående personer - s.k. vise män -fått i uppdrag att utreda vissa frågor inom EU.Exempel på sådana rapporter är Delorsrapporten omekonomiska reformer och Dehaenerapporten ominstitutionella reformer.Inför 1996 års regeringskonferens tillsattes enreflektionsgrupp med företrädare förmedlemsländernas utrikesministrar, och gruppensarbete utgjorde en grund för förhandlingarna.Gruppens uppgift var att förberedaregeringskonferensen och att närmare koncentrera sigpå ett antal frågor för att möta medborgarnasförväntningar. I vid bemärkelse var gruppens uppgiftatt granska och utarbeta idéer för eventuellafördragsändringar.Det konvent som tillsattes för att utarbeta EU:sstadga för grundläggande rättigheter utgjorde enunik företeelse i EU:s verksamhet. Konventet bestodav representanter för medlemsländernasregeringschefer och för samtledamöter från nationella parlament. Vidare deltogobservatörer från olika institutioner och frånEuroparådet. Konventet arbetade snabbt fram textertill stadgan, men oklarheter rådde om mandat,förankring och om beslutsformer. Konventet arbetadeheller inte direkt med fördragsändringar även ommånga ledamöter hade ambitionen att den utarbetadetexten skulle skrivas på ett sådant sätt att denkunde "lyftas in" i fördragen.Inom och inom fleramedlemsstater finns en stark preferens förkonventsformen. De svenska erfarenheterna frånstadgekonventet ger inte samma entydiga inställning.Arbetet präglades på sitt sätt av stor öppenhet. Detpräglades av stor snabbhet. Bl.a. dettaledde till stora svårigheter för nationellaparlamentariker att hinna medverka i arbetet på ettsätt som hade varit önskvärt. Balansen mellanföreträdare för olika organ var ojämn. Oklarhetrådde om mandat - vem företrädde olika"företrädare"?I det förberedelsearbete som förestår behövsmångas deltagande från alla delar av samhället. Detgäller och kommissionen, denationella regeringarna, fristående experter ochintresseorganisationer.För dessa organ kan flera lösningar, såsom enreflektionsgrupp, tänkas. Förberedelsearbetet måsteinte minst engagera de nationella parlamenten, somdessutom har att särskilt överväga hur parlamentenlångsiktigt kan spela en mera central roll inom denframtida unionen.Utskottet anser för sin del att erfarenheternafrån COSAC kan utnyttjas. Ett konvent i huvudsakbaserat på de nationella parlamenten med bredrepresentation skulle kunna lämna värdefulla bidragi arbetet med det nya fördraget. Ett egetkvalificerat - och i förhållande till EU:sinstitutioner självständigt - sekretariat måste ståtill detta arbetes förfogande.Utskottet vill erinra om att det - för att endebatt skall kunna bli viktig för allmänheten ochintresseorganisationer - måste ges ordentligtutrymme för åsiktsutbyte, innan ställningstagandengörs som sedan kan uppfattas som bindande. En frågasom bör beaktas i förberedelseprocessen är såledesvid vilka olika skeden före regeringskonferensen somolika aktörer bör medverka på olika sätt, dvs. entidtabell för förberedelserna. Möjligheterna tillremissomgång i de olika frågorna bör tas till vara.Regeringen bör verka för att förberedelserna införden kommande regeringskonferensen sker i former somär förenliga med vad utskottet anfört.Inför 1996 års regeringskonferens lade regeringenfram en skrivelse om konferensen för riksdagen.Utskottet anser att regeringen inför den kommanderegeringskonferensen i en skrivelse till riksdagenbör redovisa det närmare förberedelsearbetet införkonferensen samt vissa mera principiellaställningstaganden från regeringens sida i desakfrågor som konferensen kommer att behandla. **FOOTNOTES**[1]:alet har inga åtgärder ännu vidtagits.Europau[2]:tskottet i överhuset h[3]:ar påbörjat en[4]: undersökning av frågan om en andra kammare iEU. Allt material kring denna undersökning äroffentligt.