bet · GO01KUU1 · 2001-04-26 00:00:00 — Detär en orsak till att sociala rättigheter, som rättentill arbete och en rimlig levnadsstandard samtkulturella rättigheter, inte togs med ikonventionen. Sociala rättigheter togs i ställetsenare upp i Europeiska sociala stadgan.Möjligheten för enskilda medborgare att få sin sakprövad mot den egna staten innebar att ett nyttelement infördes i den internationella rätten. Dennanyordning har, förutom att radikalt stärkaindividens rättsskydd, visat sig få betydandepolitiska konsekvenser i det att fällande domarnormalt också lett till att den berörda staten fåttanpassa sitt system till den standard somEuropakonventionen sätter.Samtliga EU:s medlemsstater är anslutna tillEuropakonventionen, liksom samtliga kandidatländer.Alla konventionsstater har också nu godtagit denenskilda klagorätten och erkänt domstolensbehörighet som tvingande.EU:s fördrag och stadgan om grundlägganderättigheterUnionen bygger på principerna om frihet, demokratioch respekt för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna samt pårättsstatsprincipen. Principerna är gemensamma förmedlemsstaterna. Unionen skall som allmännaprinciper för gemenskapsrätten respektera degrundläggande rättigheterna, som de garanteras iEuropakonventionen och som de följer avmedlemsstaternas gemensamma konstitutionellatraditioner.EU:s bestämmelser om grundläggande principer hartagits in i Unionsfördraget (artikel 6). Den viktsom fästs vid principerna om frihet, demokrati ochrespekt för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna samt vidrättsstatsprincipen bekräftas också i ingressen tillfördraget, liksom den vikt som fästs vid degrundläggande sociala rättigheterna enligt 1961 årseuropeiska sociala stadga och 1989 årsgemenskapsstadga om arbetstagares grundläggandesociala rättigheter.Den högste uttolkaren av fördragen är . Unionens skyldighet att respektera degrundläggande rättigheterna har också bekräftats ochdefinierats genom rättspraxis.Vid Europeiska rådets möte i angavs islutsatserna att de grundläggande rättigheternasutomordentliga betydelse och räckvidd skulleförankras på ett för medborgarna påtagligt sätt.Frågan om och i så fall hur dessa rättigheter skullefördragsfästas skulle tas upp senare.Arbetet med stadgan bedrevs mellan december 1999och . I konventet ingick företrädare förmedlemsstaternas regeringschefer och kommissionensordförande, för och ledamöter frånnationella parlament. Vidare deltog observatörerfrån bl.a. , andra EU-organ ochEuroparådet. Under arbetet fanns möjlighet attbeakta synpunkter också från andra personer ochorgan, som inte deltog i konventet.Europeiska unionens stadga om de grundlägganderättigheterna proklamerades högtidligen avEuropaparlamentets talman ,Europeiska rådets ordförande ochkommissionens ordförande i samband medEuropeiska rådets möte i den 7 december.Stadgan angavs vara avsedd att hjälpa unionensmedborgare att identifiera sig med skyddade ocherkända värderingar och exemplifiera innehållet iartikel 6.2 i Unionsfördraget.Stadgans räckvidd anges i artikel 51, där detanges bl.a. att bestämmelserna riktar sig tillunionens institutioner och organ samt tillmedlemsstaterna endast när dessa tillämparunionsrätten. Stadgan medför inte någon nybefogenhet eller ny uppgift för gemenskapen ochunionen. I artikel 52.3 förklaras att i den mån somstadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådanasom garanteras av skall de hasamma innebörd och räckvidd som i konventionen, menbestämmelsen hindrar inte unionsrätten från atttillförsäkra ett mer långtgående skydd.Stadgan innehåller medborgerliga och politiskarättigheter med bl.a. ochgemensamma konstitutionella traditioner som förebildsamt ekonomiska och sociala rättigheter.Rättigheterna har sammanfattats i sex kapitel:1. Rättskipning12.Inför regeringskonferensen i framfördesstarka önskemål om att stadgan skulle inarbetas ifördragen med juridiskt bindande verkan. Så skeddedock inte, och inte heller gjordes det i fördragetnågon hänvisning till stadgan. iNice uttryckte däremot en önskan om att den redanvid sin proklamering skulle få största möjligaspridning bland Europeiska unionens medborgare.Dessutom framhölls att frågan om dokumentetsräckvidd skulle behandlas senare, i enlighet medslutsatserna från i . Frågan omvilken ställning stadgan skall ha är en av de frågorsom nämns särskilt i den förklaring om unionensframtid, som antogs i , och som skall behandlasvid nästa regeringskonferens år 2004.En jämförande uppställning över rättigheter enligtEuropakonventionen, EU:s rättighetsstadga ochregeringsformen finns intagen i betänkandet sombilaga 2.Frågan om anslutning till EuropakonventionenSamtliga unionens medlemsstater är, som nämnts,anslutna till . Frågan om enanslutning av EG eller EU till konventionen hardiskuterats . Frågan huruvida en sådananslutning är förenlig med EG-fördraget har ocksåunderställts EG-domstolen.Domstolen fann i ett yttrande den 28 mars 1996dels att domstolen inte var i stånd att på detstadium frågan befann sig avge ett yttrande överhuruvida en anslutning till konventionen varförenlig med fördragets bestämmelser, dels attgemenskapen på gemenskapsrättens dåvarande stadiumsaknade behörighet att ansluta sig tillkonventionen. Domstolen hade då konstaterat att detinte fanns någon bestämmelse i fördraget genomvilken gemenskapernas institutioner ges en allmänbefogenhet att fastställa regler inom området förmänskliga rättigheter eller ingå internationellaöverenskommelser inom detta område och att detdärför var lämpligt att pröva om gemenskapensanslutning till fördraget kunde grundas på dåvarandeartikel 235 (nuvarande artikel 308), som gällerfördragsutfyllnad. Domstolen fann att en sådanförändring av systemet för skyddet för mänskligarättigheter inom gemenskapen som en anslutning tillEuropakonventionen skulle innebära hadekonstitutionell betydelse och därmed överskredgränserna för artikel 235 och endast kundegenomföras genom att fördragen ändras.Vid konstitutions- och utrikesutskottens och offentliga utfrågning omEU:s rättighetssstadga medverkade domare ,EG-domstolen.Sevón framhöll att tillämparEuropakonventionen som konventionen tillämpas avEuropadomstolen i , men bara på ett områdedär substansen i ett mål hör till området förgemenskapsrätten.Han ansåg vidare att en anslutning tillEuropakonventionen skulle medföra flera fördelar.Att , trots att den försöker undvikadet, i ett enskilt fall kan komma till ett annatresultat än vad har gjorteller mera sannolikt senare kommer att göra, ärgivetvis ett problem. Med en anslutning skulle manfå en förhållandevis överskådlig och enhetligskyddsnivå för de grundläggande rättigheterna imedlemsstaterna och inom gemenskapens institutioner.Därmed skulle man uppnå en större begriplighet förden enskilde.En utskrift från utfrågningen finns i betänkandetsom bilaga 3.Europarådets parlamentariska församling uttalade sigi om EU:s rättighetsstadga. [5]Församlingen hänvisade till att Europaparlamentetoch kommissionen vid ett antal tillfällen uttalatsig till förmån för unionens tillträde tillkonventionen. Församlingen själv hade välkomnatdetta förslag. Församlingen pekade på vad somuppnåtts genom och denrättspraxis som utbildats under och somhade haft vittgående effekter på rättsordningen hosEuroparådets medlemmar. Den fäste vidareuppmärksamheten på risken av att ha tvåuppsättningar grundläggande rättigheter som skullekunna försvaga . Församlingenframhöll att det inte skall kunna förekomma någondiskriminering i tillämpningen av grundlägganderättigheter och att alla som står under jurisdiktionav en Europarådsmedlemsstat måste åtnjuta skyddet avsådana rättigheter enligt föreskrifterna iEuropakonventionen. I en rekommendation[6] inbjödförsamlingen EU1. att inkorporera de rättigheter som garanteras iEuropakonventionen och dess protokoll irättighetsstadgan och att göra sitt ytterstaför att säkerställa överensstämmelsen i skyddetav mänskliga rättigheter i och attundvika divergerande uttolkning av dessarättigheter,2.3. att uttala sig till förmån för ett tillträdetill och att göra nödvändigafördragsändringar,4.5. att säkerställa att i fråga om socialarättigheter sociala stadgabeaktas.6.Europaparlamentet uppmanade i sin resolution den 16mars 2000[7] regeringskonferensen bl.a. att verkaför en anslutning till för attupprätta ett nära samarbete med och attpå ett lämpligt sätt undvika eventuella konflikteroch överlappningar med ochEuropadomstolen.Kommissionen anser i ett meddelande den 11 oktober2000[8] att risken för att det uppstår skillnadermellan de rättigheter och friheter som garanteras avEuropakonventionen och av stadgan, liksom risken föratt domstolarna i och utvecklaren skild praxis, noggrant analyserats under arbetetoch att lösningarna är helt tillfredsställande.Frågan om unionens anslutning tillEuropakonventionen förblir en öppen fråga. Stadganminskar inte fördelarna med en anslutning, somskulle medföra en utomstående kontroll av respektenför de grundläggande rättigheterna inom unionen. Enanslutning innebär enligt kommissionen inte att detblir mindre viktigt att utarbeta en stadga för EU.Den finländska regeringen tog upp frågan omanslutning till inför möte i och underströk betydelsen av ensådan anslutning.Under 1996 års regeringskonferens diskuteradesfrågan om fördragsändringar som skulle göra detmöjligt för gemenskapen att ansluta sig tillEuropakonventionen. stödde för sin del ensådan ordning. Medlemsstaterna kunde emellertid inteenas på denna punkt.Vid senare behandling i av frågan svenska inställningen fortsatt inneburit att enanslutning till förordas. [9]Utskotten framhöll frågan omtillämpningen inom EU av somcentral och pekade på att två skilda system förtolkningen av konventionen i längden inte var enacceptabel ordning. Praxis i så centrala frågor sommänskliga rättigheter och grundläggande frihetermåste självfallet skapas otvetydigt av en endadomstol. Utskotten förutsatte att regeringen skulleta till vara möjligheterna att verka för enutveckling i denna riktning. erinrades omatt års regeringskonferens stöddeen ordning som skulle göra det möjligt förgemenskapen att ansluta sig till erinrade i ett yttrande om att nämndenföljt framtagandet av beslutet om en EU-stadga omgrundläggande rättigheter och att i nämnden råttenighet om det tveksamma i att en sådan stadgakommer till stånd främst mot bakgrund av uppenbararisker för kollision med det skydd för grundlägganderättigheter som utvecklats inom ramen förEuroparådet.4.4 De nationella parlamenten i EUParlamenten i medlemsstaternaI samband med Unionsfördraget avgavs en förklaringom de nationella parlamentens roll i Europeiskaunionen. I förklaringen angavs attregeringskonferensen ansåg att det var viktigt attfrämja ett större engagemang från de nationellaparlamentens sida i EU:s verksamhet. I detta syfteborde informationsutbytet mellan de nationellaparlamenten och intensifieras. Idetta sammanhang skulle medlemsstaternas regeringarbl.a. säkerställa att de nationella parlamenten ficktillgång till kommissionens förslag tilllagstiftning för att kunna informera sigom eller eventuellt granska förslagen. På samma sättansåg regeringskonferensen att det var viktigt attintensifiera kontakterna mellan de nationellaparlamenten och , särskilt genomatt de ställer lämpliga resurser till varandrasförfogande och genom regelbundna möten mellanparlamentsledamöter som var intresserade av sammafrågor.I samband med Amsterdamfördraget antogs ettprotokoll om de nationella parlamentens roll iEuropeiska unionen. Protokollet har fogats tillsåväl Unionsfördraget som EG-, EKSG- ochEuratomfördragen och är en integrerad del av dessafördrag. I protokollet, som får ses som ett uttryckför önskan att uppmuntra till en större delaktighetfrån de nationella parlamentens sida i EU:sverksamhet och att öka deras möjligheter attuttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara avsärskilt intresse för dem, finns bestämmelser ominformation till medlemsstaternas nationellaparlament.Enligt protokollets bestämmelser skall samtligakommissionens samrådsdokument (grön- och vitböckeroch meddelanden) skyndsamt tillställasmedlemsstaternas nationella parlament, ochkommissionens förslag till lagstiftning skall görastillgängliga i så god tid att varje medlemsstatsregering kan säkerställa att dess eget nationellaparlament erhåller dem på lämpligt sätt. Slutligenfinns regeln att en sexveckorsperiod skall förflytamellan den dag då ett lagstiftningsförslag avkommissionen görs tillgängligt för Europaparlamentetoch rådet på alla språken och den dag då förslagetsätts upp på rådets dagordning för beslut förantagande av en rättsakt. Motsvarande gäller enåtgärd som skall beslutas inom tredje pelaren. Ibrådskande fall kan dock undantag göras. Skälenskall då anges i rättsakten eller den gemensammaståndpunkten.Nationella parlament har flera roller i Europeiskaunionens struktur. Parlamentens samtycke krävs ocksånär nya stater vill ansluta sig till unionen.Under 1996 års regeringskonferens behandladesockså frågan om de nationella parlamentens roll. Ettfranskt förslag att inrätta en andra kammare medföreträdare för de nationella parlamenten vann integehör.Alla nationella parlament har numera någon form avutskott eller nämnd som överlägger med regeringenkring EU-frågor.Den svenska riksdagenRiksdagens arbete med EU-frågor har utrettsav den av talmanskonferensen tillsattaRiksdagskommittén (förslag 2000/01:RS1).Riksdagskommittén framhåller att skall haen stark ställning i behandlingen av EU-frågor.Kommittén pekar på att det finns en mängd olikavägar för ledamöter att aktualisera EU-frågor. De kan t.ex. väcka motioner, ta upp frågor isina utskott och utnyttja frågeinstitutet i dessolika former.En viktig utgångspunkt är att utskotten skall haen stark roll i arbete med EU-frågor.Utskotten skall enligt riksdagsordningen följaarbetet i Europeiska unionen. Inom utskotten finnssakkunskap, och utskotten har ett ansvar förlagstiftning, budget, nationella handlingsprogramoch andra frågor inom det egna området.Riksdagskommittén konstaterar att istort sett fungerar enligt de riktlinjer och deintentioner som fanns när den inrättades. Nämndentäcker in alla de frågor som behandlas avministerrådet liksom vissa övriga EU-frågor, t.ex.regeringskonferenser. Därmed får nämnden en bredöversikt över verksamheten inom EU och kan ocksågöra kopplingar mellan frågor inom olika områden iEU-samarbetet. Till exempel kan förhandlingstaktiskaöverväganden i rådet som bör ses i ett störreperspektiv behöva göras. Kommittén anser att nämndenskall fortsätta att verka enligt den praxis somutvecklats.Vidare anser kommittén att kammarens centrala rollför att skapa insyn, öppenhet och allmän debattkring EU-frågorna skall utvecklas vidare.Information från regeringen om EU-frågor börplaneras in mer långsiktigt och systematiskt ikammarens arbete.Ett antal frågor som rör EU bereds av somformella riksdagsärenden.Frågan om medlemskapet i EU är ett exempel. Enförutsättning för medlemskap i var attriksdagen godkände anslutningsfördraget.Efter regeringskonferenser som leder fram tillfördragsändringar har att pröva frågan omgodkännande av ändringarna. Detta gäller ävenfördragsändringar som sker med anledning av att nyamedlemsstater antas.I några artiklar i EG-fördraget anges attmedlemsstaterna skall anta vissa bestämmelser ienlighet med sina konstitutionella bestämmelser,vilket kan innebära att frågorna blirriksdagsärenden. har att genomföra de EG-direktiv där lagstiftning krävs. Lagstiftning kanockså krävas för kompletterande bestämmelser tillEG-förordningar.Riksdagen skall enligt 10 kap. 2 § regeringsformengodkänna konventioner som berör frågor om vilkariksdagen har att besluta, exempelvislagstiftningsfrågor, eller som i övrigt är av störrevikt. I EU-sammanhang gäller detta ograverat inomandra och tredje pelarna, där inte haröverlåtit någon beslutanderätt. Det förekommerockså, särskilt beträffande handelsavtal som berörsåväl första pelaren som andra och tredje pelarnaoch där s.k. blandad kompetens föreligger, attriksdagens godkännande krävs.I regeringens allmänna informations- ochsamrådsskyldighet gentemot i EU-frågorinbegrips förstapelarfrågor men också frågor i andraoch tredje pelaren. får fortlöpandeinformation om dessa frågor, och i många avseendenhar insyn och inflytande ökat jämfört medtiden före medlemskap i . Detta gällerinte minst utrikespolitiken och i frågor somtidigare varit delegerade från regeringen tillmyndigheter.När det gäller de skeden då frågorna främsthanteras på EU-nivå, dvs. innan t.ex. en rättsakthar antagits, har regeringen enligtriksdagsordningen en informationsskyldighet gentemotriksdagen. Regeringen skall också rådgöra med om hur förhandlingarna i ministerrådet skallföras inför beslut som regeringen bedömer sombetydelsefulla och i andra frågor som nämndenbestämmer.I riksdagsordningens regler om arbetemed EU-frågor görs ingen skillnad mellan de trepelarna. Vid sammanträdena i görs helleringen skillnad mellan de olika pelarna.Utgångspunkten för beredningen i Regeringskanslietoch vid framtagandet av material till nämnden ärsåledes att de rutiner som gäller för förstapelarens område skall följas i tillämpligutsträckning.Riksdagen får kommissionens förslag till ny ellerändrad lagstiftning. För viktigare förslag skallfaktapromemorior överlämnas till riksdagen.Under det svenska ordförandeskapet har ,liksom de brittiska, finländska och danskaparlamenten, en tjänsteman placerad i föratt öka bevakningen av institutionerna.1999 års författningsutredning har i sittdelbetänkande (SOU 2001:19) Vissa grundlagsfrågorlämnat förslag till att den grundläggandeföreskriften om regeringens skyldighet att informeraoch samråda med tas in i regeringsformen.Utredningen föreslår också en bestämmelse iregeringsformen att skall ha möjlighet attta ställning till en ännu inte slutförhandladinternationell överenskommelse inom ramen församarbetet i EU med det innehåll som enligtregeringens bedömning kommer att bli det slutgiltigaförhandlingsresultatet samt att under vissaförutsättningar överlåta beslutanderätt inom ramenför hela unionssamarbetet.Utredningen föreslår vidare att regeln iregeringsformen om överlåtelse av beslutanderättvidgas i syfte att ge möjlighet attöverlåta beslutanderätt, som inte rör principernaför statsskicket, inom ramen för helaunionssamarbetet.Vissa internationella parlamentariskaförsamlingarEn översikt över vissa internationellaparlamentariska församlingar av intresse i andrasammanhang finns i bilaga 4.Riksdagens roll under vissa EU-förhandlingarInför medlemskapetDen svenska ansökan överlämnades till EG avdåvarande statsministern inleddes och i april1994 var alla förhandlingar klara.Redan under förhandlingarna om EES-avtaletinformerade regeringen vid ett flertal tillfällenriksdagen. Den dåvarande Eftadelegationenutnyttjades av regeringen i ökande grad förinformation till partierna om EG-frågor.Delegationen förutsattes få tillgång till alltrelevant material så att den fortlöpande ochregelbundet hölls informerad om utvecklingen av desvenska kontakterna med EG. Möjligheten till ettsamrådsförfarande mellan regering och riksdag ansågsvara ett utomordentligt viktigt led införförhandlingar och beslut inom EG.Under förhandlingarna om anslutning till EU höllssamråd och avstämningar med partierna i riksdagen.En särskild riksdagsdelegation, EU-delegationen,svarade för samrådet med regeringen. Europaministerninformerade kontinuerligt EU-delegationen omförhandlingsutvecklingen, och ansvariga statsrådredogjorde vid återkommande tillfällen förregeringens hantering av de olikaförhandlingsfrågorna. Alla viktigareförhandlingspositioner avstämdes med partierna iriksdagen, och samtliga positionspapper överlämnadestill EU-delegationen som de presenteradesi . Samråd ägde vidare rum i ,och informerades också i sin helhet. [10]samrådde löpande med regeringen inför och under denregeringskonferens som ägde rum under 1996 och 1997och som resulterade i Amsterdamfördraget. Samrådetskedde i huvudsak med den statssekreterare iUtrikesdepartementet som ledde de svenskaförhandlingarna och liknade det samråd som skeddeunder medlemskapsförhandlingarna. Under deavslutande förhandlingarna i i juni 1997hade nämnden telefonkontakt med de svenskaförhandlarna.Under förhandlingarna inför höllsockså löpande samråd mellan regeringen och . På samma sätt som inför Amsterdamfördragethölls också i slutskedet telefonkontakt mellannämnden och de svenska förhandlarna.Arbetet med EU:s stadga om grundläggande rättigheterI det konvent som förberedde stadgan ingick ledamöter från densvenska , två som ordinarie ledamöter ochtvå suppleanter, utsedda av talmannen. Under arbetetdiskuterades olika frågor i en samrådsgrupp medledamöterna från , statsministernsrepresentant i konventet, tjänstemän från riksdagenoch samt ibland företrädare frånolika organisationer.Relationer mellan parlamentenProtokollet om de nationella parlamentens roll i EUinnehåller också bestämmelser om konferensen mellanorgan för EG-frågor. Konferensen (COSAC) får enligtprotokollet bidra med allt som den finner att EU:sinstitutioner bör uppmärksamma, särskilt på grundvalav utkast till lagtexter som företrädare förmedlemsstaternas regeringar med hänsyn till frågansart i samförstånd får besluta att tillställa COSAC.COSAC får också granska alla lagförslag ellerinitiativ som rör upprättandet av ett område medfrihet, säkerhet och rättvisa som direkt kan påverkaenskilda personers fri- och rättigheter.Europaparlamentet, rådet och kommissionen skallinformeras om alla bidrag från COSAC enligt dennyssnämnda punkten. COSAC får tillEuropaparlamentet, rådet och kommissionen överlämnaalla bidrag som konferensen finner lämpliga när detrör unionens lagstiftande verksamhet, särskiltbeträffande tillämpningen avsubsidiaritetsprincipen, området med frihet,säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör degrundläggande rättigheterna. Bidrag från COSAC skallinte på något sätt vara bindande för de nationellaparlamenten eller föregripa deras ståndpunkt. COSACavgav bidrag vid mötena i ochFrankrike.COSAC är alltså ett samarbetsorgan mellan denationella parlamentens ochEuropaparlamentet, som möts en gång perordförandeskap, dvs. Det är ledamöterfrån som för del deltar i mötenai COSAC. Från övriga nationella parlament kommerledamöter från respektive parlaments motsvarande EU-organ. I mötena ingår regelmässigt överläggningarmed ordförandelandets stats- och utrikesministrar,andra ministrar och i vissa fall med kommissionärer.Rådets generalsekretariat, liksom kommissionen.deltar med observatörer.Uppkomsten av COSAC går tillbaka till enöverenskommelse 1989 mellan talmännen i de dåvarandeEG-staterna. Syftet var att skapa ett forum fördebatt mellan de organ inom respektive parlament somhade särskild inriktning på europeiskaintegrationsfrågor.I november 1990 hölls i en s.k.parlamentskonferens (ofta hänvisad till somparliamentary assizes). Över 250 parlamentariker(två tredjedelar från nationella parlament, entredjedel från ) träffades i envecka för att diskutera gemenskapens utveckling. Engemensam deklaration om de stundanderegeringskonferenserna antogs.Det finns flera olika kontakter mellan nationellaparlament och i andra former.Sedan början av 1990-talet finns det ett etableratnätverk där ordförandena i ochalla EU-ländernas utrikesutskott (eller motsvarande)träffas minst en gång per ordförandeskap i EU. Viddessa möten diskuteras aktuella frågor inomämnesområdet. Regeringschefen och utrikesministernfrån värdlandet deltar i mötena. Ofta är också enkommissionär eller generaldirektör från kommissionennärvarande. finns motsvarandenätverk för ordförandena i . tog Frankrikeinitiativet till ett nätverk mellan , vilket utvecklades under detsvenska ordförandeskapet. Möten mellan andrautskott, som avsett t.ex. migrationsfrågor, harockså förekommit, inte minst under det svenskaordförandeskapet.Talmännen i de nationella parlamenten och iEuropaparlamentet möts , närmast i Stockholmi .