bet · GO01BoU13 · 2001-05-31 00:00:00 — Om kommuninvånarna på ett entydigt sättgenom en folkomröstning tagit ställning för att ensökt indelningsändring bör komma till stånd, skallfolkomröstningsresultatet tillmätas särskild tyngd.Visar Kammarkollegiets undersökning att indelningenbör ändras, och således kollegiet i sitt yttrandetill regeringen tillstyrkt indelningsändringen, börregeringen ha små möjligheter att gå emot resultatetav folkomröstningen. Regeringen bör kunna meddelaett sådant beslut endast om det föreliggersynnerliga skäl.FolkomröstningenDen folkomröstning som bör tillmätas särskild tyngdi ett indelningsärende utgör, som utskottet ser det,främst en kommunaldemokratisk fråga. Det bör därförankomma på kommunen att föranstalta om omröstningenmed tillämpning av kommunallagen och den särskildalagen om kommunala folkomröstningar. En kommunalfolkomröstning kan initieras genom nämnd,ledamot i kommunfullmäktige eller av röstberättigadekommunmedlemmar. Mot denna bakgrund finns det inteanledning att närmare överväga om Kammarkollegieteller t.ex. bör ges ett ansvar förfrågan om en folkomröstning skall genomföras (jfr 1kap. 24 § indelningslagen). Det bör inte heller gesspecifika föreskrifter om eller när enfolkomröstning skall hållas.Mot bakgrund av den kommunaldemokratiskainriktningen av förslaget bör den av utskottetförordade regelförändringen endast gälla i ärendendär en kommun ansökt om en indelningsändring (jfrunder rubriken omindelningsändring). Skulle en folkomröstning hagenomförts i en kommun och kommunen, trots enövervägande positiv inställning hos de röstande förändring, ändå inte ansöker om enindelningsändring, t.ex. för att valdeltagandetvarit för lågt eller någon ny omständighettillstött, skall de för regeringen begränsandebedömningsreglerna inte utlösas. Det sagda ligger ilinje med att en folkomröstning inte ärbindande för kommunen.Folkomröstningens resultat bör få den nu angivnaverkan endast om det på ett entydigt sätt visar attflertalet av de i omröstningen deltagandekommunmedlemmarna tagit ställning för den förändringsom saken gäller. Ett krav på resultatets entydighetinnebär bl.a. att den fråga som är föremål föromröstning måste vara tydligt ställd och, närmastför det fall att flera omröstningsalternativförekommer, att det av resultatet klart kan utläsasatt flertalet är för just den förändring som äreller kommer att bli föremål för Kammarkollegietsundersökning. Eftersom det råder ett principielltoch intimt samband mellan indelning ilandsting och län bör i allmänhet en kommunalfolkomröstning som - i formell mening - enbartavsett en av indelningsändringarna kunna grundläggasäkra slutsatser om befolkningens inställning.Enligt utskottets mening utvisar en sådanfolkomröstning på ett entydigt sätt de röstandesinställning också i den korresponderandeindelningsfrågan med mindre någon särskildomständighet påvisar något annat.För att en folkomröstning skall få den nubeskrivna verkan bör naturligtvis krävas att den äraktuell. Följs den relativt snart av en ansökan omindelnings-ändring bör aktualitetskravet dock alltidanses uppfyllt, även om regeringsbeslutet skulledröja.Det närmare resultatet av en folkomröstning börinte i det nu behandlade sammanhanget ges någonegentlig betydelse. Majoritetens omfattning ellerolikheter i majoritetsförhållandena i olikakommundelar bör således inte spela någon roll.Kammarkollegiet bör i sitt yttrande till regeringenta ställning till frågan om en i en kommun genomfördomröstning är av ett sådant slag att dess resultatbör garanteras genom de förordade bestämmelserna.Det bör dock ankomma på regeringen att avgörafrågan.Kammarkollegiets utredning och yttrandeDe förordade nya bestämmelserna bör inte påverka dekriterier efter vilka Kammarkollegiet företar sinutredning eller med vilka utgångspunkter kollegietskall avge sitt yttrande. På samma sätt som i dagskall kollegiet utreda den söktaindelningsförändringen och yttra sig i frågan tillregeringen (om kollegiet inte finner skäl att avslåansökan). Kammarkollegiets utredning skall omfattaalla omständigheter som inverkar på frågan men denya bestämmelserna bör alltså inte i dettasammanhang ge någon ökad tyngd åt ettfolkomröstningsresultat.Regeringens ställningstagande i indelningsfråganOm Kammarkollegiets yttrande innehåller ettavstyrkande, vilket normalt torde grundas på attkollegiets utredning visar att indelningen inte börändras, bör regeringens handläggning ochställningstagande ske enligt vad som gäller.Tillstyrker däremot kollegiet indelningsändringenoch föreligger vid avgörandet en folkomröstning somentydigt visar att de i denna deltagandekommuninvånarna är för den förändring som är föremålför prövning, bör det få betydelse för regeringenshandläggning. Den nya regeln bör i detta fallkraftigt begränsa regeringens handlingsfrihet.Endast om det finns synnerliga skäl att gå emot delikalydande resultaten av både folkomröstningen ochKammarkollegiets överväganden i sitt yttrande börregeringen ha möjlighet att avslå ansökan omindelningsändringen.Ett avslagsbeslut torde med den skisseradeordningen komma att förutsätta att regeringen gör enväsentligen annorlunda bedömning än Kammarkollegietgjort av de omständigheter som inverkar på frågan.Det kan naturligtvis också röra sig om attregeringen till grund för sitt avgörande läggersådana omständigheter som inte omfattats avKammarkollegiets utredning. Det kan gälla ettförhållande som inte varit känd för kollegiet, t.ex.regeringens avsikt att ta initiativ till en störreindelningsändring vilken avses omfatta den närmastav ansökan berörda kommunen. I något fall kan detkanske också röra sig om att under utredningen någonomständighet av större tyngd förbisetts.De skäl som regeringen i de nu diskuterade fallenskall kunna grunda ett avslagsbeslut på måste varaav betydande tyngd. Således måste t.ex. negativaförändringar av förutsättningarna för den sjukvårdsom det tappande bedriver i sig bedömassom mycket omfattande och de måste i mycket hög gradöverskugga de fördelar som indelningsändringenskulle föra med sig.Enligt utskottets mening finns skäl att övervägaett obligatorium för regeringen att höra riksdageninnan den avslår en ansökan enligt den angivnaundantagsregeln. skulle därmed gesmöjlighet att ta ställning till om den anser att detfinns tillräckliga skäl för att avslå ansökan. Somframgår ovan innebär dagens praxis att frågor ommera omfattande ändringar i länsindelningen börunderställas riksdagen.Den föreslagna ordningen medför att regeringenblir kraftigt bunden till ett ställningstagande somen under regeringen lydande myndighet gör i ettyttrande. Någon motsvarande ordning förekommer inte,enligt vad utskottet känner till, på något annatområde inom förvaltningen. Inom hyresrätten - somfaller inom utskottets beredningsområde - är domstoli en skadeståndstvist enligt särskilt lagstadgande(12 kap. 57 a § hyreslagen) bunden till ett yttrandeav hyresnämnden men denna reglering motsvarar intepå ett principiellt plan vad som förordas. bör det undersökas om det finns någrabärande invändningar mot den skisserade ordningen.En fråga som naturligtvis kan ställas i sammanhangetär om man inte i stället bör överväga att geKammarkollegiet beslutanderätt också vidbifallsbeslut i anledning av en kommuns ansökan omindelningsändring. Utskottet har tagit ställning moten sådan lösning eftersom det är väsentligt attriksdagen även fortsättningsvis bör underställasstörre indelningsändringar beträffande länen.Utskottet vill poängtera att det också är väsentligtatt regeringen bibehålls ett inflytande iindelningsfrågorna.Kommunens ansökan om indelningsändringEn fråga om ändring i indelning i landstingkan väckas av landsting eller medlem av ettlandsting som skulle beröras av ändringen (2 kap. 10§ indelningslagen). Medlem av ett landsting är densom är medlem av en kommun inom . Medlemav en kommun är bl.a. den som äger fast egendom ikommunen (1 kap. 4 § kommunallagen). En kommun kansåledes genom ett fastighetsinnehav - i annan kommun- vara medlem i ett landsting.Under remissbehandlingen avIndelningslagskommitténs förslag till den nuvarandeindelningslagen uppmärksammade en remissinstans attkommittéförslaget - som motsvarar den antagna lagen- i praktiken innebar att en enskild person kanväcka frågan om en ändring i länsindelningen.Instansen ifrågasatte mot denna bakgrund om inteockså kommunerna skulle ges samma möjligheter somenskilda personer i detta avseende. Regeringen ansågatt rätten att ta initiativ till enindelningsändring i princip bör begränsas, såvitt idetta sammanhang är aktuellt, till delandstingskommuner vars områden berörs av ändringenoch medlemmarna i dessa. Regeringen biträdde därförkommitténs förslag om rätten att väcka fråga omändring i den landstingskommunala indelningen.Regeringen anförde att kommunen i fråga om desällsynta undantagsfall då ändringen inte sker somen följd av en ändring i kommun- ochlänsindelningen, till vilken kommunen har rätt attta initiativ, torde ha tillräckliga möjligheter attgöra sin mening gällande på andra vägar (prop.1978/79:157 s. 87 f.).Utskottets överväganden innebär en förstärkning avdet kommunala inflytandet överindelningsförändringar. Det är därför naturligt attkommunerna ges en rätt att direkt ansöka omförändring i landstingsindelningen. Som redanframgått behandlar regeringen en kommuns ansökan omlänsindelningsändring.Genom utskottets förslag tydliggörs att frågan omen kommuns tillhörighet till ett visst landsting ären viktig angelägenhet.Utskottets ställningstaganden i övrigtUtskottet har angivit den utgångspunkt som denförordade utredningen bör ha och i stora draginriktningen på de överväganden som utskottetönskar. Skulle utredningen konstatera att denskisserade ordningen har avgörande nackdelar ellerpåvisa att det finns betydande fördelar med en annanmodell bör förslag i enlighet med sådanaställningstaganden lämnas.De av utskottet efterlysta utredningsinsatsernabör också omfatta ställningstaganden till om andraförändringar av indelningslagen bör genomförasdärför att de är konsekvensenliga eller bedöms somskäliga ur ett demokratiskt perspektiv.Utskottet föreslår således att riksdagentillkännager för regeringen som sin mening vadutskottet anför. Utskottet lämnar förslaget medanledning av motionerna 2000/01:Bo302 (m, kd, c, fp)och 2000/01:Bo303 (kd).Genom ett tillkännagivande i enlighet med vadutskottet nu föreslår kommer otvetydigtatt ta ställning för att en fråga omindelningsändring, under angivna förutsättningar,skall avgöras med betydligt ökad tyngd lagd till denfolkliga opinionen. Utskottet utgår från attregeringen efter tillkännagivandet kommer att avgöraindelningsfrågor i enhetlighet med riksdagensställningstagande. Så bör t.ex. bli fallet om Hebykommun förnyar sin ansökan. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Med hänvisning till den motivering som framförsunder Utskottets överväganden föreslår utskottet attriksdagen fattar följande beslut.Ändring i läns- och landstingsindelningenRiksdagen tillkännager för regeringen som sinmening vad utskottet anför. Tillkännagivandet görsmed anledning av motionerna 2000/01: Bo302 och2000/01:Bo303.Reservation (s,v)den 31 maj 2001På bostadsutskottets vägnarKnut BillingFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: KnutBilling (m), (), (), (), (), Ulla-BrittHagström (kd), (), (), (), (), StenLundström (v), (), (), (), YvonneÅngström (fp), () ochHarald (). Utskottets förslag till riksdagsbeslut ochställningstaganden har föranlett följandereservation.Ändring i läns- och landstingsindelningen (s,v)av (), (),(), (), AndersYgeman (s), (), () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag borde ha följandelydelse:Riksdagen avslår motionerna 2000/01:Bo302 och2000/01:Bo303.StällningstagandeFörslagen i motionerna innebär att skalluppmana regeringen att agera på ett visst sätt i ettärende som den har att bereda. Det är enligt vårmening tveksamt om över huvud taget börgöra ett uttalande av denna innebörd i ettförvaltningsärende. Motionerna bör sålunda avstyrkasredan på denna grund. I den mån motionärerna önskaren annan handläggning eller beslutsordning bör dennaönskan komma till uttryck genom lagstiftning ellerandra generella åtgärder som är så utformade att deinte i praktiken kommer att avse ett fall eller ettenskilt ärende.När det gäller de nu aktuella motionerna kan videssutom konstatera att regeringen så sent som den19 april har avslagit kommuns ansökan om ändradlänstillhörighet. Även om ett uttalande om attbifalla ansökan i enlighet med förslagen imotionerna skulle bedömas som lämpligt, vilket vialltså inte anser, kan det mot den bakgrunden intenu anses tjäna något syfte. Motionerna bör därföravstyrkas också av detta skäl.Särskilt yttrandeUtskottets beredning av ärendet har föranlettföljande särskilda yttrande.Behandlingen av ärendet (s, v)(), (), LilianVirgin (s), (), (),(), () ochCarina () anför:Utskottets behandling av motionsförslagen omlänstillhörigheten för kan enligt vårmening kritiseras av en rad skäl.Det är nu tredje gången under det här riksmötetsom utskottet behandlar samma motionsförslag. Viddet första tillfället avstyrkte vi som representerarSocialdemokraterna och tillsammansmed företrädare förslagen. Grunden förvårt ställningstagande var att det i första hand ärregeringen som har att besluta omindelningsändringar på grundval av gällandelagstiftning och rådande praxis. Det är enligt vårmening en riktig utgångspunkt för hur dessa frågorbör behandlas nu och . Vidkammarbehandlingen av det betänkande där förslageningick lyckades en minoritet, av vad som måstebeskrivas som politisk-taktiska skäl, få helaärendet återförvisat. Vid utskottets förnyadebehandling av det återförvisade betänkandetbeslutade en nybildad utskottsmajoritet (m, kd, c,fp, mp) att skjuta upp behandlingen av de tvåmotionsförslag som avser länstillhörigheten för Hebykommun.Redan när beslutet om att skjuta upp behandlingenav motionerna fattades uttryckte vi uppfattningenatt det var ett oriktigt beslut. Vi pekade bl.a. påatt genom indelningslagen har överlåtitpå regeringen att fatta beslut i indelningsfrågorsom gäller kommun- och landstingsindelningen. Vårkritik avsåg också utskottsmajoritetens uppenbaraavsikt att invänta regeringens ställningstagande föratt sedan agera utifrån detta. Vi menar, nu som då,att det rimliga hade varit att utskottet tagitställning till motionsförslagen på deras egnameriter. Vi kan också konstatera det närmastsjälvklara att när regeringen väl avgjortHebyärendet förfaller de förslag som förs fram imotionerna. Det gäller antingen regeringens beslutblir bifall eller avslag till ansökan. I det förrafallet har motionärernas mål redan uppnåtts och idet senare finns någon inneliggandeansökan som kan bifallas. Det enda rimligaställningstagandet blir i båda fallen att motionernabör avslås av riksdagen.När nu regeringen har avslagit Hebys ansökanbetraktas det av majoriteten som ett felaktigtbeslut som måste korrigeras. Det är naturligtvis ettalldeles för enkelt sätt att se på saken. Även om enmajoritet i har sagt ja till ett länsbyte ochäven om Kammarkollegiet har tillstyrkt ett byte såfinns det fortfarande starka skäl som talar mot attlänstillhörigheten ändras. Vi vill erinra om att enbetydande minoritet, eller av de röstande,motsatt sig en överflyttning till län. I denutredning av frågan som Kammarkollegiet har låtitgenomföra uttalas visserligen att det finns starkaskäl som talar för ett länsbyte men det sägs ocksåatt det finns starka skäl som talar emot. måste frågan mot den bakgrunden hanterasextra omsorgsfullt och varsamt.Majoritetens ställningstagande baseras i hög gradpå den folkomröstning som genomförts i Heby.Resultatet av denna omröstning är dock långt ifrånså entydigt som majoriteten vill påskina. Somregeringen redovisar i skälen för sitt avslagsbesluthar invånarna i de östra delarna av kommunen tillövervägande delen röstat för att tillhöra Uppsalalän, medan invånarna i de västra delarna i storutsträckning velat fortsätta att tillhöraVästmanlands län. Enligt regeringsbeslutet skulledetta kunna tyda på att en kommundelning snarare änenbart ett länsbyte vore en mer långsiktigt hållbarlösning. Vi kan för vår del också se demokratiskavinster med en sådan lösning. Med tanke på hur departier som bildar majoritet har agerat i andrakommundelningsfrågor borde även de kunna sefördelarna med det ökade lokala inflytande somföljer av en kommundelning.Vid en sammanvägning av de faktorer som vi nu heltkort har redovisat är det inte alls så självklartsom majoriteten tycks anse att ett länsbyte skallkomma till stånd. Flera av de partier som bildarmajoritet brukar i andra sammanhang hävda behovet avatt tillvarata också minoritetens intressen. Detsjälvklara faktum att en överflyttning av tillUppsala län också påverkar övriga kommuner ochinvånare i väljer man frånmajoritetens sida att helt bortse från. Inte hellerdet skilda utfallet i olika delar av kommunenbeaktas. Även om vi naturligtvis har stor respektför resultatet av den folkomröstning som genomförtsså kan den mot den bakgrunden inte ges den kraftigtökade tyngd som majoriteten förespråkar, inte ens ikombination med Kammarkollegiets ställningstagande.Frågan om ett länsbyte är ändå en politiskfråga, där alla förhållanden av betydelse måstebeaktas. Det är också av detta skäl som alla störreändringar även bör underställas riksdagen.Vi har tidigare uttalat att om utskottsmajoritetenvill att en ändring i läns-indelningen alltid skallkomma till stånd i de situationer som ärett exempel på, så får det åstadkommas genom attlagstiftningen ses över så att den ger uttryck fördetta. Majoriteten har tagit fasta på detta ochden vill uppdra åt regeringen att arbeta fram ettförslag till ändringar i indelnings-lagen. Även omdet är den i princip riktiga vägen att gå, så börlagstiftningen naturligtvis inte användas på ettsådant sätt att den kommer att avse ett enskiltfall. Ett krav som ställs på all lagstiftning är attden skall vara generellt syftande. Även om deändringar i indelningslagen som majoriteten nuförespråkar kan synas ha en generell utformning ärdet uppenbart att ändringarna bara har ett endasyfte, att tvinga fram ett länsbyte för kommun.Den av utskottsmajoriteten förordade lagutformningenpräglas också starkt av detta. Förslaget tar sålundainte hänsyn till de rättsprinciper, den logik och dekrav på enkelhet och tydlighet som bör prägla ettlagstiftningsärende.Enligt vår bestämda uppfattning borde förslagetaldrig ha förts fram med den utformning det nu har.Det innebär dock inte att vi utesluter attförutsättningarna för och förfarandet vid ändringari läns- och landstingsindelningen kan behöva sesöver. En utgångspunkt för en översyn bör dock underalla omständigheter vara att översynen är bred ochförutsättningslös och att den inte ges den snävainriktning som majoriteten föreslår.BilagaFörteckning över behandlade förslag