bet · GP01AU2 · 2001-11-15 00:00:00 — SammanfattningI detta betänkande ställer sig utskottet bakom ettförslag av regeringen om förändringar av reglernasom rör offentliganställdas bisysslor. Förslaget,som presenteras i proposition 2000/01:147Offentliganställdas bisysslor, innebär attkontrollsystemet för s.k. förtroendeskadligabisysslor skärps genom nya bestämmelser i lagen(1994:260) om offentlig anställning. Förändringarnainnebär i korthet följande.Arbetsgivaren skall på lämpligt sätt informeraarbetstagarna om vilka slags förhållanden som kangöra en offentliganställds bisyssla otillåten. Enoffent-liganställd blir skyldig att på begäran lämnauppgifter om sina bisysslor. En arbetsgivare skallbesluta att en arbetstagare som har eller avser attåta sig en förtroendeskadlig bisyssla skall upphöramed eller inte åta sig bisysslan. Ordinarie domare,myndighetschefer och direktörer för allmännaförsäkringskassor skall på eget initiativ tillarbetsgivaren anmäla vilka typer av bisysslor dehar.Förslaget innebär också att regleringen avförtroendeskadliga bisysslor i ovan nämnda lag blirtillämplig även på arbetstagare i kommuner,landsting och kommunalförbund.Förändringarna föreslås träda i kraft den 1januari 2002.I ärendet har det väckts två motioner avKristdemokraterna respektive . Bådamotionerna rör domares rätt att inneha bisysslor.Kristdemokraterna föreslår att det införs ett förbudför justitieråd och regeringsråd i Högsta domstolenrespektive Regeringsrätten att ha uppdrag somskiljeman. anser att det bör införasett förbud för domare att åta sig styrelseuppdragoch skiljemannauppdrag.Utskottet, som delar regeringens uppfattning attdet inte bör införas något förbud för domare att åtasig sådana uppdrag, avstyrker motionerna.Kristdemokraterna och följer upp sinamotioner i reservationer.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Nya bisyssloreglerRiksdagen antar regeringens förslag enligtbilaga 2 till lag om ändring i lagen (1994:260)om offentlig anställning. Därmed bifallerriksdagen proposition 2000/01:147.2. Domares bisysslorRiksdagen avslår motionerna 2001/02:A1 och2001/02:A2.Reservation 1 (kd)Reservation 2 (mp)den 15 november 2001På arbetsmarknadsutskottets vägnarSven-Erik ÖsterbergFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), MargaretaAndersson (c), (), (), (), (),(), (), MariaLarsson (kd), (), (), (), (), AnnaKinberg (m), () och CarlingeWisberg (v).2001/02AU2Redogörelse för ärendetI detta ärende behandlas regeringens förslag iproposition 2000/01:147 Offentliganställdasbisysslor och två motioner som väckts med anledningav propositionen. Förslagen i propositionen grundarsig på en utredning som tillsattes den 17 september1998 (dir. 1998:79). Utredningen, som antog namnetBisyssleutredningen, presenterade sitt förslag iseptember 2000 i betänkandet Offentligt anställdasbisysslor (SOU 2000:80). I betänkandet föreslogutredningen att det bör införas ett nyttkontrollsystem vad gäller s.k. förtroendeskadligabisysslor och att regleringen, dvs. vissabestämmelser i lagen (1994:260 ) om offentliganställning (), även skall gälla för arbetstagarei kommun och landsting.Utskottets övervägandenFöreslagna förändringar avbisysslereglernaUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att antarregeringens förslag till ändring av sombl.a. innebär att kontrollsystemet för s.k.förtroendeskadliga bisysslor skärps och attregleringen även blir tillämplig förarbetstagare inom kommuner, landsting ochkommunalförbund.BakgrundMed bisyssla avses varje anställning, uppdrag ellerannan verksamhet som en anställd har vid sidan avsin huvudanställning. Skötsel av egna och familjensprivata angelägenheter räknas inte som bisyssla.Offentligt anställda hos staten, kommunerna,landstingen och de allmänna försäkringskassorna fårinte ha bisysslor som kan rubba förtroendet förderas opartiskhet (förtroendeskadliga bisysslor).Arbetsgivaren kan också förbjuda arbetstagaren attha bisysslor som inverkar hindrande på arbetet(arbetshindrande bisysslor) eller som innebär attarbetstagaren konkurrerar med myndighetensverksamhet (konkurrensbisysslor). En och sammabisyssla kan hänföras till flera kategorier.I den nu gällande regleringen av bisysslor är detendast förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor somär lagfäst genom den allmänna bestämmelsen i 7 §LOA. Den gäller för övrigt bara för statsanställdaoch anställda vid de allmänna försäkringskassorna.Förutom denna reglering gäller för dessaarbetstagare att s.k. arbetshindrande bisysslor ochkonkurrensbisysslor regleras i kollektivavtal.För arbetstagare i kommuner och landsting reglerassamtliga tre kategorier av otillåtna bisysslor ikollektivavtal.PropositionenRegeringen anser att det inte finns behov av attändra den nuvarande allmänna bestämmelsen 7 § omförbud mot förtroendeskadliga bisysslor. Däremotanser regeringen att det finns skäl att införa enlagreglering för arbetstagare anställda vidkommuner, landsting och kommunalförbund när detgäller förtroendeskadliga bisysslor. Regeringenföreslår därför att ovanstående bestämmelse ävenskall bli tillämplig för dessa grupper avarbetstagare. När det gäller de övriga kategoriernaav bisysslor, arbetshindrande bisysslor ochkonkurrensbisysslor, finns det enligt regeringeninte skäl att införa någon lagreglering, utan dessabör även i fortsättningen regleras i kollektivavtal.Regeringen anser att kontrollsystemet förförtroendeskadliga bisysslor bör skärpas,förtydligas och göras mer öppet. För att åstadkommadetta föreslås i huvudsak följande.Arbetsgivaren skall på lämpligt sätt informera deanställda om vilka slags förhållanden som kan göraen bisyssla otillåten enligt 7 § . Den offent-liganställde skall på arbetsgivarens begäran lämnade uppgifter som behövs för att arbetsgivaren skallkunna bedöma tillåtligheten av arbetstagarensbisysslor.En arbetsgivare som får reda på att enoffentliganställd har eller avser att åta sig enförtroendeskadlig bisyssla skall genom ett särskiltbeslut förbjuda bisysslan. Beslutet skall varaskriftligt och innehålla en motivering.Bestämmelserna om förhandling i 11-14 §§ lagen(1976:580) om medbestämmande i arbetslivet skallinte tillämpas när det gäller sådana beslut.Beslutet kan överprövas slutligt i Arbetsdomstolen.Ovanstående regler föreslås också bli gällande ifråga om arbetstagare hos kommuner, landsting ochkommunalförbund.Ordinarie domare, myndighetschefer och direktörerför allmänna försäkringskassor skall på egetinitiativ till arbetsgivaren anmäla vilka typer avbisysslor de har.De ovan angivna förslagen föranleder ändrade ochnya bestämmelser i föreslås träda i kraft den 1januari 2002.Utskottets ställningstagandeSom inledningsvis konstaterats har det väckts tvåmotioner med anledning av propositionen. Dessamotioner tar bara upp frågan om domares bisysslor,vilket utskottet återkommer till nedan.Utskottet godtar regeringens förslag och förordaratt antar delagändringar som framgår av bilaga 2 tillbetänkandet.Domares bisysslorUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker två motioner avKristdemokraterna respektive omförbud för domare att ha vissa bisysslor.Jämför reservationerna 1 (kd) och 2 (mp).PropositionenEnligt gäller för domare samma generellabisyssleregler som för andra statsanställda. Fördomare finns det dock särskilda regler i annanlagstiftning som innebär att de inte får ha vissauppdrag, t.ex. förvaltare eller förlikningsman ikonkurs. Enligt och lagen omallmänna förvaltningsdomstolar får inte justitierådoch regeringsråd inneha eller utöva något annatämbete.Gränsen mellan en tillåten respektive otillåtenbisyssla är i första hand en fråga för den enskildedomaren. För att få vägledning kan domaren vända sigtill kan grovt beskrivas på så sätt attskiljelinjen mellan det tillåtna och otillåtna hardragits mellan uppdrag i vinstdrivande och ickevinstdrivande verksamheter. Praxis är inte generell,utan omständigheterna i det enskilda fallet harvarit avgörande.När det gäller skiljemannauppdrag har detutvecklats en praxis som innebär att domare utanrisk för att bisysslan betraktas somförtroendeskadlig kan åta sig uppdrag som skiljemanutsedd av annan än enskild part.Enligt bedömning är det intemotiverat att införa några nya speciellabisyssleregler för domare. Däremot framfördeutredningen uppfattningen att dagens regler innebäratt skiljemannauppdrag inte kan anses förenliga med7 § LOA.Regeringen ansluter sig inte till sistnämndabedömning. Enligt regeringens uppfattning behövs detinte några nya särskilda regler för domaresbisysslor. Som skäl för sitt ställningstagande anförregeringen bl.a. följande.Regeringen konstaterar att de höga krav påsaklighet och opartiskhet som allmänt sett bör kunnaställas på den offentliga verksamheten inte minstgäller beträffande domstolarna och deras anställda,framför allt domare. Enligt regeringen präglas detsvenska domstolsväsendet alltmer av detinternationella samarbetet. Det är därför avgrundläggande betydelse att det svenskadomstolsväsendet och dess domare också med ettinternationellt perspektiv upprätthåller högtställda krav på oberoende, obundenhet,självständighet och opartiskhet. Regeringen anserockså att domare måste ha möjlighet till ettprivatliv och möjlighet att delta i olika delar avsamhällslivet. Enligt regeringens uppfattning är detviktigt att domarna inte isoleras från samhället iövrigt.När det gäller domares rätt att inneha uppdrag somskiljemän erinrar regeringen om att ett uttryckligtförbud för justitieråden och regeringsråden att hauppdrag som skiljeman gällde . Isamband med att förbudet hävdes konstaterades attdet saknades skäl att befara att ett enhetligtsystem skulle leda till att förtroendet fördomarkåren eller domstolarna minskades.Regeringen konstaterar att ihög grad hade grundat sin bedömning på frågan omallmänhetens förtroende och att utredningen hadeframhållit att det var svårt att göra några säkrauttalanden om allmänhetens uppfattning om justskiljemannauppdrag jämfört med andra bisysslor.Enligt regeringens uppfattning grundas den debattsom förs om skiljemannauppdrag på framför allt treomständigheter, nämligen att ersättningen ofta ärhög i förhållande till domarlönen, att förfarandetär omgärdat av sekretess och att skiljedomen kankomma att klandras vid den domstol där skiljedomarentjänstgör.Vad det gäller den sistnämnda omständigheten pekarregeringen på det faktum att det genom gällandejävsregler finns ett effektivt hinder mot att ettmål handläggs av en domare som varitinblandad i saken som skiljeman. När det sedangäller den omständigheten att skiljemannauppdragenär omgärdade av sekretess konstaterar regeringen attdetta är en följd av att parterna valt att lösatvisten genom skiljeförfarande och att dettaknappast i sig kan återverka förtroendeskadligt pådomstolarna.Den omständigheten att en del domare kan få högaarvoden för sina skiljemannauppdrag förklaras enligtregeringen främst med att dessa arvoden generelltligger på samma höga nivå som arvodena för andrakvalificerade affärsjuridiska tjänster utförda avvälrenommerade advokater och att det råder en starkefterfrågan inom näringslivet. Enligt regeringen kaninte det förhållandet att ett uppdrag är högt menskäligt avlönat medföra att uppdraget ärförtroendeskadligt. Regeringen pekar även på detfaktum att det övervägande antalet kommersiellatvister avgörs genom skiljeförfarande. Enligtregeringen är det viktigt att domare har en högkompetens inom detta område.Regeringen anser att det inte finns skäl att ändraden fasta praxis på området som gällt under lång tidoch som innebär att domare utan risk förförtroendeskada normalt kan åta sig uppdrag somskiljeman utsedd av annan än enskild part.Regeringens uppfattning är i stället att deteffektivaste sättet att motverka att det uppkommersituationer där förtroendeskadlighet kanaktualiseras är att ha verkningsfulla jävsregler ochett utvecklat kontrollsystem.MotionerKristdemokraterna anser i kommittémotion A1 att detinte är acceptabelt att de allra högsta domarna,dvs. justitieråden och regeringsråden, tillåts attha uppdrag som skiljemän. Förtroendet för domstolensarbete kan påverkas negativt. Partiet föreslårdärför att det införs ett förbud för dessa domareatt inneha sådana uppdrag.I kommittémotion A2 anser att reglernaför domares bisysslor bör ändras. Enligt partietmåste det ställas höga krav på saklighet ochopartiskhet på domstolarna i en rättsstat. Detta äröverordnat eventuella fördelar med nuvarande system.Det får inte förekomma någon misstanke ompartiskhet, utan förtroendet för domstolarna måstevara orubbat och motsvara högt ställda krav påoberoende. Enligt partiet är styrelseuppdrag ochskiljemannauppdrag sådana uppdrag där risken förförtroendeskada är särskilt stor. Partiet föreslårdärför att det införs ett förbud för domare att åtasig dessa uppdrag.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens syn vad gäller domaresrätt att inneha bisysslor. Den praxis som utvecklatsär enligt utskottets uppfattning acceptabel vadgäller domares rätt att ta både skiljemannauppdragoch styrelseuppdrag. Den nuvarande allmänt hållnaregleringen ger möjligheter att beaktaförutsättningarna och omständigheterna i detenskilda fallet.I likhet med regeringen anser utskottet att deteffektivaste sättet att förhindra situationer därförtroendeskadlighet kan aktualiseras är att haverkningsfulla jävsregler och ett utvecklatkontrollsystem.Enligt beror de problem somfinns på vissa håll inte på bestämmelserna i sakutan på att det finns vissa brister i fråga ominformation om bisysslebestämmelserna och kontrollenav att de efterlevs. Enligt utskottets uppfattningär det därför viktigt att kontrollsystemet skärps,bl.a. genom att det som ett moment i systemet införsen obligatorisk anmälningsskyldighet för deordinarie domarna, chefer för myndigheter som lyderomedelbart under regeringen och direktörer förallmänna försäkringskassor.Utskottet vill peka på den risk som finns attbisysslorna blir omfattande och att de därigenominkräktar på det ordinarie domararbetet. Utskottetansluter sig till vad som sägs i propositionen omatt det ankommer på arbetsgivaren att ingripa mot endomare som på grund av alltför mycket bisysslorhindras att utöva sin domaranställning redan innandet gått så långt att bisysslorna och det däravföljande arbetshindret hunnit utvecklas till någotförtroendeskadligt. Det är dock viktigt att betonaatt både arbetsgivaren och den enskilde domaren harett ansvar för att bisysslorna inte inverkar menligtpå den ordinarie verksamheten.Utskottet ser positivt på att regeringen i sambandmed att de föreslagna ändringarna träder i kraftkommer att genomföra en informationssatsning för attytterligare förstärka reglernas genomslag i denpraktiska tillämpningen. Enligt utskottetsuppfattning finns det skäl att följa utvecklingennär det gäller bisysslorna. Utskottet noterar därförmed tillfredsställelse att regeringen har för avsiktatt följa upp tillämpningen avregleringen av de offentliganställdas bisysslor.Med hänsyn till det ovan anförda ansluter sigutskottet till regeringens bedömning att det intebehövs någon ändrad reglering av vilka bisysslordomare får ha. Utskottet avstyrker därför motionernaA1 (kd) och A2 (mp).ReservationerUtskottets förslag till riksdagsbeslut ochställningstaganden har föranlett följandereservationer. I rubriken anges inom parentes vilkenpunkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut sombehandlas i avsnittet.1. Domares bisysslor (punkt 2) (kd)av och (båda kd)Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 2 bordeha följande lydelse:2. tillkännager för regeringen som sinmening att regeringen bör återkomma tillriksdagen med ett förslag som innebär att det införsett förbud för justitieråd och regeringsråd attinneha uppdrag som skiljeman. Därmed bifallerriksdagen motion 2001/02:A1 och avslår motion2001/02:A2.StällningstagandeVi vill betona vikten av att domstolsväsendet alltidupprätthåller de fundamentala principerna omobundenhet, oberoende, självständighet ochopartiskhet. Ingenting får äventyra allmänhetensförtroende för domstolens arbete. Vi kan notera attdet i andra länder finns ett förbud mot att domareåtar sig uppdrag vid sidan av sin ordinarie tjänst.I har också en debatt förekommit där fleraifrågasatt om det är lämpligt att högre domare åtarsig skiljemannauppdrag. Tre frågor har tagits upp idebatten: jävssituationen om en skiljedom klandrasvid domarens ordinarie domstol, omständigheten attskiljedomen är omgärdad av sekretess, samt den oftamycket höga ersättningen för skiljemannauppdraget,vilket kan leda till en prioritering av dettauppdrag framför den ordinarie tjänsten. Den sistafrågan framstår enligt vår uppfattning som särskiltbesvärande med hänvisning till Domstolsverketsbudgetunderlag för 2002-2004. I underlagetkonstateras att Regeringsrättens volym avbalanserade mål alltjämt är för stor för attsituationen skall anses som godtagbar. Dessutomkonstateras att åldersstrukturen i målbalansenbehöver förbättras kraftigt.Flera instanser har tagit ställning i denna fråga.Bisyssleutredningen (SOU 2000:80) ansåg att det inteär motiverat att införa ett generellt bisyssleförbudför domare men framhöll attskiljemannauppdrag inte kan anses förenliga med 7 §LOA. I sina remissvar delar JO och JK utredningensåsikt. Med hänsyn till det höga krav på saklighetoch opartiskhet som måste ställas på domstolarna ien rättsstat menar JO att eventuella fördelar meddet nuvarande systemet får stå tillbaka förintresset att inte på detta sätt rubba förtroendetför dem.Enligt vår uppfattning är det inte acceptabelt attde allra högsta domarna, d.v.s. justitieråden ochregeringsråden i respektiveRegeringsrätten, tillåts ha uppdrag som skiljemän.Förtroendet för domstolens arbete kan påverkasnegativt. Ett förbud bör därför införas som omfattardessa domare, liknande det som fanns före 1970.Med hänsyn till det ovan framförda anser vi attmotion A1 (kd) bör bifallas. Motion A2 (mp) böravslås i den mån den inte kan anses tillgodoseddgenom vad som anförts.2. Domares bisysslor (punkt 2) (mp)av ().Förslag till riksdagsbeslutJag anser att utskottets förslag under punkt 2 bordeha följande lydelse:2. tillkännager för regeringen som sinmening att regeringen bör återkomma tillriksdagen med ett förslag som innebär att det införsett förbud för domare att åta sig styrelseuppdragoch skiljemannauppdrag. Därmed bifaller riksdagenmotion 2001/02:A2 och avslår motion 2001/02:A1.StällningstagandeI betänkande uttalas attskiljemannauppdrag och styrelseuppdrag ivinstdrivande bolag, med få undantag, inte kan ansesförenliga med 7 § . Remissinstanserna JO och JKdelar utredningens bedömning att domare inte bör fååta sig skiljemannauppdrag. Den tolkning somutredningen gjort av lagen är tydligen inte engenerell och allmänt accepterad tolkning eftersomdet förekommer att domare ändå åtar sig sådanauppdrag. Jag anser att det måste ställas höga kravpå saklighet och opartiskhet hos domstolarna i enrättsstat. Detta krav är överordnat eventuellafördelar med nuvarande system. Det får inte finnasmisstanke om partiskhet, utan förtroendet fördomstolarna måste vara orubbat och motsvara högtställda krav på oberoende, obundenhet ochsjälvständighet. Det höga arvodet förskiljemannauppdrag kan leda till misstankar om attdomaren inte lägger ned tillräcklig tid i sittordinarie arbete i domstolen. Arvodena betalas avparterna, vilket kan skapa ett beroendeförhållandetill den eller de parter som betalar ersättningeneller mera allmänt till näringslivet varstvistelösning domaren arbetar med. Sekretessen vidskiljeförfarandet förhindrar dessutom insyn.Styrelseuppdrag och skiljemannauppdrag är områdendär risken för förtroendeskada är särskilt stor.Enligt min uppfattning bör det därför införas enlagreglering som innebär ett förbud för domare attåta sig skiljemannauppdrag och styrelseuppdrag.Med hänsyn till det anförda bör motion A2 (mp)bifallas. Motion A1 (kd) bör avslås i den mån deninte kan anses tillgodosedd genom vad som anförts.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionen2000/01:147 vari yrkas att antarregeringens förslag till lag om ändring i lagen(1994:260) om offentlig anställning.Följdmotioner2001/02:A1 av m.fl. (kd) vari yrkasatt beslutar införa ett förbud förjustitieråd och regeringsråd i Högsta domstolenrespektive Regeringsrätten att ha uppdrag somskiljeman.2001/02:A2 av m.fl. (mp) vari yrkasatt beslutar om ändring av regleringen avvilka bisysslor domare får ha genom att införaförbud för domare att åta sig styrelseuppdrag ochskiljemannauppdrag.Bilaga 2Regeringens lagförslagFörslag till lag om ändring i lagen(1994:260) om offentlig anställningHärigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:260) omoffentlig anställningdels att 2, 3, 38 och 42 §§ skall ha följandelydelse,dels att det i lagen skall införas fyra nyaparagrafer, 7 a-7 d §§, av följande lydelse.-----------------------------------------------------Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse-----------------------------------------------------2 §[1]-----------------------------------------------------Följande föreskrifter i lagen gäller ocksåarbetstagare hos kommuner, landsting ochkommunalförbund, nämligen-----------------------------------------------------7-7 c §§ om bisysslor,-----------------------------------------------------23-29 §§ omarbetskonflikter,-----------------------------------------------------38 § om interimistisktbeslut,-----------------------------------------------------42 § första stycket om 42 § första och andravissa undantag från lagen styckena om vissa(1976:580) om undantag från lagenmedbestämmande i (1976:580) omarbetslivet. medbestämmande iarbetslivet.-----------------------------------------------------Föreskrifterna i 30 § om periodiskahälsoundersökningar gäller också arbetstagare hoskommuner och landsting.-----------------------------------------------------3 §[2]-----------------------------------------------------Lagen gäller inte1. statsråden,2. ombudsmän,3. arbetstagare som är lokalanställda av svenskastaten utomlands och som inte är svenska medborgare,4. arbetstagare som har anvisats beredskapsarbeteeller skyddat arbete.-----------------------------------------------------För justitiekanslern, För justitiekanslern,justitieråden och justitieråden ochregeringsråden gäller regeringsråden gällerbara 4 § om bara 4 § ombedömningsgrunder vid bedömningsgrunder vidanställning, 7 § om anställning, 7-7 d §§ ombisysslor och 23-29 §§ om bisysslor, 23-29 §§ omarbetskonflikter.