bet · GO01SfU13 · 2001-05-03 00:00:00 — Att avstå en del av sina pensionspengarkan också vara ett sätt att trygga ålderdomen genomatt man härigenom kan bidra till att förbättramiljön, hälsan och livet i sin helhet såväl för sigsjälv som för andra människor.Enskilda förvaltare med höga avgifter går såledesbra att ha med i premiepensionssystemet, men inteideella fonder som låter en liten del avavkastningen gå till ideella ändamål. Var finnslogiken?Bilaga 1Förteckning över behandlade förslag Regeringens lagförslag----------------------------------------------------2000/01:SfU13----------------------------------------------------Bilaga 3Offentlig utfrågning om automatiskbalansering avålderspensionssystemetDatum: torsdagen den 22 mars 2001Tid: 09.00-12.00Lokal: förstakammarsalenProgram:InledningSocialförsäkringsutskottets ordförande . Redovisning av förslaget om automatiskbalanseringSocialförsäkringsminister och ,RiksförsäkringsverketII. Allmänna synpunkter på förslaget om automatiskbalanseringMats Morin, ekonom, , vice VD och chefekonom, , ordförande, , ordförande, , f.d. generaldirektör förRiksförsäkringsverketAgneta , fil.dr., Lunds universitetIII. Tillväxt på löner och kapitalPeter , VD för , civilekonomIV. Demografiska förändringarÅke , avdelningsdirektör, , samhällsdebattörInledningBerit Andnor (s) ordförande: tillsocialförsäkringsutskottets utfrågning om denautomatiska balanseringen i det nyapensionssystemet. Som ordförande isocialförsäkringsutskottet ska jag försöka göramitt bästa för att denna utfrågning ska fungerasmidigt och för att vi ska få en bra informationoch fördjupad kunskap om förslaget om automatiskbalansering.Vi har särskilt inbjudna gäster, och en del avdem kommer att informera om och ge synpunkter påförslaget om automatisk balansering. Vi ska delaupp utfrågningen i några etapper, och vi kommer attge utskottets ledamöter möjlighet att ställa frågortill de medverkande.Socialförsäkringsutskottet behandlar just nuförslaget om automatisk balansering. Det är enviktig del i det nya pensionssystemet. Det förslagsom vi nu ska diskutera syftar till att ge ettfinansiellt stabilt pensionssystem som också ärlångsiktigt hållbart, dvs. att vi får ettpensionssystem som gör att vi kan klara av attbetala pensioner inte bara utanockså på . Då är det viktigt att vi harett system som reglerar att skulderna inteöverstiger de tillgångar som vi har ipensionssystemet. Det är viktigt för oss alla attvi vet vilka förutsättningar som gäller för våraframtida pensioner. Därför är det också enligt minuppfattning en styrka att vi har en bred politisköverenskommelse om det nya pensionssystemet, ochdet har vi också om det här förslaget om denautomatiska balanseringen. Det är enblocköverskridande överenskommelse med fem partiersom står bakom detta förslag. Det innebär att vihar ett system som kommer att hålla sig oavsett omvi får ändrade majoriteter i riksdagen.Den här utfrågningen är en del i utskottetsberedningsarbete. Det syftar till att vi inte få lyssna på regeringsföreträdare,generaldirektörer och experter, utan vi har ocksåbjudit in företrädare för olika organisationer samtolika personer att ge synpunkter på förslaget omautomatisk balansering. Det gör att vi somledamöter av utskottet får möjlighet att ställafrågor och tränga in lite djupare i ett ganskakomplicerat förslag.Den automatiska balanseringen kommer attdebatteras och slutligen beslutas i den16 maj. kommer riksdagensfinansutskott att få möjlighet att granskaförslaget och yttra sig till utskottet. Vi harockså bjudit in finansutskottets ledamöter attnärvara i samband med utfrågningen.Vi har en begränsad tid till vårt förfogande, ochjag vill uppmana alla medverkande att förhålla sigtill den tid som har blivit avdelad och försökavara kortfattade. Jag förbehåller mig rätten att setill att vi kommer att hålla tiderna.Än en gång välkomna. För att få frågan lite merbegriplig och sätta den i sitt sammanhang kommer viatt börja med att lyssna påsocialförsäkringsminister , som är enav konstruktörerna bakom det nya pensionssystemet.I. Redovisning av förslaget om automatiskbalanseringStatsrådet : Fru ordförande, äradeledamöter och övriga deltagare! Det var vänligt avfru ordföranden att säga att det med mittinledningsanförande skulle bli mera begripligt. Jaghoppas att det också kommer att vara så när jag haravslutat min inledning. Jag ska be att få börja medatt göra en mycket kort översikt av detbakomliggande arbetet.För tio år sedan bildades den arbetsgrupp, ellerjag skulle snarare vilja säga denförhandlingsdelegation, som så småningompresenterade principerna för ett reformeratpensionssystem. Precis som ordföranden sade är detbra med en bred majoritet bakom reformeringen avpensionssystemet. Men det är också en framgång attvi förmått att hantera mycket svåra avvägningarmellan olika intressen och över blockgränser på detsätt som har skett. Vi kan nog hävda att det ärjust detta som har väckt det största intresset ivår omvärld.Redan under 80-talet diskuterades ATP-systemetsfinansiella situation, den var ganska välanalyserad och känd. Det var främst risken för attpensionssystemet inte skulle kunna motsvarapåfrestningarna första årtiondensom föranledde reformarbetet. var partiernasambition högre ställda än att enbart skapa ettfinansiellt stabilt system. Vi ville behålla ettsocialt inriktat pensionssystem som är solidarisktmellan generationer som det skulle varafinansiellt stabilt.När vi började arbetet med att omvandla principertill lag och när vi skulle omvandlaöverenskommelserna till någonting med en rejälpraktisk innebörd uppstod en besluts- ocharbetsordning i förhandlingsdelegationen som manförmodligen avråder från i handböcker omstatskonst. Vi bestämde oss nämligen för attabsolut inte votera fram några ställningstaganden.I stället skulle vi vara eniga i varje fråga och ivarje detalj. Av dem fanns det tusentals. En sådanbeslutsordning kräver mycket tid men också attvarje enskild fråga analyseras grundligt. Denkräver stor respekt för alla som deltar i en sådanarbetsgrupp.Det förslag som pensionsarbetsgruppen lämnade ärnågot nytt och inte prövat ännu någon annanstans.Därmed kan vi säga att inget enskilt parti ärförknippat med förslaget eller heller emotförslaget - sannolikt en god förutsättning för denbreda enigheten.Pensionssystemet syftar till att kombinera degoda egenskaperna i en privat försäkring med defördelningspolitiska egenskaper och möjligheter somfinns i ett allmänt och obligatorisktpensionssystem.Jag ska säga något om utgångspunkterna förpensionssystemet. Avgiften till pensionssystemet är18½ % av inkomsten efter avdrag av den allmännapensionsavgiften, som är . Dennanivå bedömde vi vara rimlig att bära för ossförvärvsaktiva. 2½ procentenheter går tillpremiepension som man själv väljer fonder till till inkomstpension. För dessaavgifter får man pensionsrätt upp till ett tak på7½ inkomstbasbelopp. Överskott ska placeras ibuffertfonder. Det är Första -Fjärde AP-fonderna.Det finns också ett kapital i somräknas in i AP-fondernas förmögenhet.Buffertfonderna är en del av balanseringen ochbidrar till att helt eller delvis hålla nivån påutbetalda pensioner i förhållande tillsnittinkomsten trots skillnader i årskullarsstorlek.Den slutliga pensionsnivån för inkomstpensionenär inte bestämd på förhand. Den bestäms av hurlänge man arbetar, vilken lön man har och vilkenränta man får på inbetalda pensionsavgifter, dvs. ihuvudsak inkomstutvecklingen, men också av hurlänge pensionen betalas ut, dvs. Premiepensionen bestäms av sammafaktorer med undantag av att räntan beror på devalda fondernas värdeutveckling. Garantipension ärden grundnivå som ingår i trygghetssystemet men ärskattefinansierad. (Bild 1) I en sammanfattning kan man säga attsystemet är finansiellt stabilt, inkomstindexeratoch följsamhetsindexerat och att det också finns enautomatisk balansering. (Bild 2) Syftet är att skapa ett stabiltfinansiellt system med goda sociala egenskaper.Därför innebär förslaget en fast avgift som vibedömde vara rimlig att bära för dem som ärförvärvsaktiva, ett delningstal som ligger fastefter det att man är och en förräntning avpensionskapitalet som är lika med dengenomsnittliga inkomstutvecklingen förförvärvsaktiva, s.k. genomsnittsindex. Det fastadelningstalet ger trygghet när det gällerpensionsrättens värde. Pensionen räknas inte omifall medellivslängden ökar efter det att taletfastställts . Ett annat sätt hadevarit att ha ett rörligt delningstal, men dettahade skapat en mer osäker situation för denpensionerade.När det gäller beräkningen av räntan innebär denatt intjänad pensionsätt följergenomsnittsinkomsten, och genom att pensionernadärefter följsamhetsindexeras följer också de istort sett genomsnittsinkomsten. Går det bra förlöntagarna får pensionärerna också det bättre, ochtvärtom. Ett annat val hade varit att ta summan avalla inkomster, men detta är mindre förmånligt förbåde pensionsspararna och pensionärerna.Kombinationen av snittindex och fast avgiftinnebär att risken för påfrestningar minskar närdet gäller förhållandet mellan vad en generationinbetalt i systemet och vad denna generation fårut. Det får inte variera så mycket, och dennakombination minskar sådan risk.De val som vi gjort innebär goda socialaegenskaper för medborgarna. Det kan dock innebäraatt systemet kan komma att betala ut mer pension änvad avgifterna kan finansiera. Mot den bakgrundenkrävs en balansering så att inte pensionssystemetsförmåga att betala pension också till kommandegenerationer äventyras. (Bild 3) De risker som finns kan sammanfattas påföljande sätt. Antalet förvärvsarbetande minskarkraftigt eller andelen barn ökar inte ellermedellivslängden fortsätter att öka i stadig takt.Man kan också säga att kombinationer av dessa treinnebär påfrestningar på alla pensionssystemoavsett hur de utformas. Möjligheten att klara utsådana påfrestningar ligger naturligtvis också ipensionssystemets styrka när påfrestningarnabörjar, hur stora förändringarna blir och hur längede håller i sig. Buffertfondens avkastning harockså betydelse i det här sammanhanget.För att undvika riskerna införs alltså förslagetom den automatiska balanseringen. Jag skulle viljahävda att det är extremt enkelt och genialt. Menför att nå den här enkelheten har en arbetsgruppinom och iprincip tagit fram en doktorsavhandling. Den härlösningen väcker också stort intresse i andraländer därför att utmaningen att forma ettpensionssystem som är uthålligt inte är något uniktför . (Bild 4 och 5) Syftet med balanseringen är alltsåatt göra systemet förutsägbart och långsiktigtansvarsfullt. Man kan säga att den automatiskabalanseringen innebär att om buffertfondernassamlade förmögenhet tillsammans medavgiftstillgångar blir mindre än pensionsskuldenkan inte pensionsrätterna och pensionerna räknasupp med inkomstindex. Då får dessa i stället räknasom med ett balansindex till dess attpensionssystemet åter är i balans. Det innebär attbåde de förvärvsaktivas pensionsrätter ochutbetalade pensioner räknas om på samma sätt. Omandelen förvärvsaktiva ökar och avkastningen ibuffertfonden blir hög kan systemet ge överskott.Sådana överskott kan med automatik användas för attupprätthålla snittindexeringen dåsystemet försvagas, t.ex. om den förvärvsaktivabefolkningen minskar. Vi återkommer till frågan huröverskott ska hanteras innan avstämningen sker2004.Fru ordförande, ärade ledamöter! Det går inte atthelt förutse framtiden, men de principer somvägleder vårt pensionssystem, att det ärobligatoriskt, att det omfattar alla, att det ärsocialt stabilt och solidariskt mellangenerationerna och att vi får finansiellstabilitet, ger oss goda förutsättningar att klaravåra åtaganden också för nästa generation. Därmedhar ett pensionssystem som många även i våromvärld betraktar som framsynt och ansvarsfullt.Anna : Tack så mycket för att vi har fåttkomma hit. Det är för mig såsom icke helt oskyldigfrån början roligt att få vara här när dennapensionsreforms sista pusselbit i lagstiftningenska hamna på plats. Jag har med mig ,han är inte heller helt oskyldig. Han har varitdjupt inblandad i analysen och framtagandet avtekniken kring den automatiska balanseringen. Hanska snart få förklara den.Egentligen är det en genialt enkel tanke i denautomatiska balanseringen, som redanhar sagt, men tekniken och matematiken kan iblandbli komplicerad i alla fall. Jag ska försökaförklara vad uppgiften egentligen är för denautomatiska balanseringen.All försäkring fördelar risk.Pensionsförsäkringar hanterar risken att levalänge, eller kanske egentligen risken att levalänge fattig. Alla pensionsförsäkringar handlar omatt de som ännu inte är gamla betalar och de somöverlever när de är gamla får pension. När denallmänna försäkringens allra första folkpensioninfördes var den förväntade livslängden i självaverket lägre än pensionsåldern, dvs. att det varverkligen en försäkring och bara en riskförsäkring.En av 1900-talets allra viktigaste socialalandvinningar är att vi kan förvänta oss attleva efter pensionen. Det betyderockså att alla pensionssystem har bytt karaktär iganska hög grad. De består av väldigt mycket merasparande men innehåller också fortfarande en stordel riskhantering. Men i och med att det är såmycket mera pengar som går åt, eftersom alla kanförväntas att leva så mycket längre, har helafrågan om rättvisan mellan de individer som betalaroch får ut någonting av systemet och mellan degenerationer som betalar och får någonting ut ursystemet blivit väldigt mycket viktigare. Denrättvisan hanterar vårt nya pensionssystem genomden s.k. (Bild 6) Vi betalar alla 18½ % av alla inkomstervi har som genererar rättigheter för vår pension.16 % går till inkomstpensionen och 2½ % tillpremiepensionsrätten. (Bild 7) Under livet byggs våra samladepensionsrättigheter upp genom att inbetalning läggstill inbetalning av de här avgifterna. Deförräntas, som socialförsäkringsministern redan harsagt, med värdet av indexeringen som i sin turbestår av den genomsnittliga löneutvecklingen. , som är en vanlig pensionsålder,har man fått ihop en summa. Då lägger man till ettförskott på en framtida inkomsttillväxt på 1,6 %per år. Man lägger också den summan tilltotalsumman. Så delar man med återståendemedellivslängd, och det blir pensionsrätten.Vad man då har gjort är att man har använt allaförutsättningar för att skapa rättigheter och intesparat några extra reserver i systemet. I ettprivat pensionsförsäkringssystem skulle man läggaupp extra reserver så att man kunde klara olikapåfrestningar när det gäller utbetalningarna. I detallmänna pensionssystemet har man så att sägatecknat in hela lönesumman och dessutom förutsattatt lönesumman utvecklas som de genomsnittligalönerna. För att det ska förbli ett tal som den somär pensionerad känner igen förändrar man inteheller delningstalet sedan man blivit pensionär.Det finns alltså inte inbyggda reserver isystemet mer än de ATP-fonder som också ärberäknade precis så att de ska räcka för dereserver som behövs under de kommande 30-40 åren.Därför behövs en mekanism som träder in omnågonting oförutsett händer. Det är uppgiften förden automatiska balanseringen. (Bild 8) Pensionssystemet använder alltså helautrymmet, maximerar pensionernas följsamhet till deförvärvsaktivas inkomstutveckling, och tar ut såmycket som möjligt av inkomstutvecklingen i form avpensionsrätter och pensioner. Å andra sidan, såfort som någonting inträffar som kommer att krävaanpassning, gäller det att anpassningen sker såfort som möjligt och så brett som möjligt ochdärmed med så lite som möjligt för var och en. Detär den huvudsakliga uppgiften för balanseringen.Ole kommer att förklara hur den ärkonstruerad.Ole : De inledande antydningarna av fruordföranden och om att förslaget ärkomplext och svårt kom mig att tänka på något somJohn , en av 1900-talets störstamatematiker, lär ha sagt om matematik, attmatematik inte är någonting man förstår utannågonting som man vänjer sig vid. Det kanske finnsvissa likheter mellan det här förslaget ochmatematik i det avseendet. Det finns ingenting somär svårt i det, däremot är det ganska nytt och detbygger delvis på ny kunskap om de finansiellasambanden i den här typen av system. De flesta avoss har inte hunnit vänja sig vid det . Jaghoppas att få bidra till tillvänjningen. (Bild 9) Tekniskt utgörs den automatiskabalanseringen av regler för att beräkna systemetstillgångar och skulder. I de flesta ekonomiskaföretagssammanhang har företagen lätt att beräknasina skulder och lite svårare att beräkna sinatillgångar. När det gäller privat försäkringdäremot har man lätt att beräkna tillgångarna ochlite svårare att beräkna skulderna. Men när det hargällt socialförsäkring har man inte haft lätt attberäkna vare sig skulder eller tillgångar. Det ärdet här som det här förslaget egentligen ändrar på.Förutom att beräkna tillgångar och skulder harreglerna en annan funktion, och det är att ange hureventuella avsteg från en önskad indexering skaske, inkomstindex. (Bild 10) Skulderna beräknas som summan avpensionsbehållningarna till de förvärvsaktiva. Detär alltså de pensionsbehållningar som står i de 4½miljoner orangefärgade kuvert som ska skickas utden . Man summerar dem och får ett beloppsom är hiskligt stort, omkring 3 000 miljarderkronor. Därtill ska läggas värdet av de pågåendepensionsutbetalningarna till dem som har börjatlyfta sin pension. Det är också en lika enkelberäkning. Man tar helt enkelt pensionsbeloppettill varje årskull , multiplicerat medtolv, och sedan multiplicerar man det igen med denförväntade återstående medellivslängden för varjeårskull. Så enkelt har beräkningen av det som ärväldigt komplicerat normalt i försäkringsverksamhetblivit. (Bild 11-13) Tillgångarna är kanske litekrångligare att beräkna. Steg 1 är enkelt. Det ärtillgångarna i AP-fonderna. Enligt förslaget ska devärderas enligt marknadsvärdet den 31 decembervarje år. Steg 2 är det som är nytt i förslaget ochsom möjliggjort det. Det är en metod att beräknavärdet av avgiftsinkomsterna. Det är också ganskaenkelt. Man tittar helt enkelt på hur avgifternainbetalas i systemet och räknar ut som ett direktmedelvärde vid vilken ålder i genomsnitt den härinbetalningen sker. Så gör man samma sak påutbetalningssidan. Så kommer man fram till, om viräknar på 1998, att det för inbetalningarna var igenomsnitt och för utbetalningarna ,alltså . Det innebär attpensionsrättigheterna ligger i systemet igenomsnitt innan de utbetalas. Det innebär attavgiftsinkomsterna kan finansiera en pensionsskuldsom motsvarar 33 gånger avgiftsinkomsterna. Då fårman fram det som i lagförslaget kallas föravgiftstillgången: avgifterna gångeromsättningstiden. Då är pensionssystemetsbalansräkning komplett. (Bild 14) Tillgångar på över 5 000 miljarderkronor ska finansiera enpensionsskuld som är drygt 5 000 miljarder också.Det är alltså mycket stora belopp. BNPligger på runt 2 000 miljarder. Av dessa beloppframgår också hur viktigt det är att förräntningenav beloppen sker på ett klokt sätt. (Bild 15) Genom att ta de olika delarna isystemets balansräkning, fonden plusavgiftstillgången, och dividera det medpensionsskulden får man det som kallas ettbalanstal. Balanstalet är ett ofonderatförsäkringssystems motsvarighet till ett fonderatförsäkringssystems konsolideringsgrad. Vissa skullekanske reagera över den liknelsen med konsolideringeftersom det enligt konventionellt tänkande fattasöver 4 000 miljarder i konsolideringen. (Bild 16) Balanseringen aktiveras inte isituationer där skulderna - i det här fallet denröda stapeln - växer snabbare än tillgångarna - dengröna stapeln - enskilda år. Det är poängen medutformningen. Systemet tillåter skulderna att växasnabbare än tillgångarna enskilda år. Men dettillåter däremot inte att skulderna eller med så mycket växer snabbare äntillgångarna att skulderna totalt sett kommer attöverstiga tillgångarna.Det är en sådan situation som redovisas här år 3.Där har skulderna blivit större än tillgångarna.Balanstalet blir då naturligtvis under 1, och dåaktiveras balanseringen. Det leder till attskulderna förräntas. Skulderna är alltsåpensionsutbetalningarna och pensionsbehållningen.De förräntas i samma takt som tillgångarna växer.Praktiskt sker detta genom att man beräknar tvåolika indexserier vid behov. Inkomstindex ökar med2 % i det här fallet. I exemplet har skuldernavuxit snabbare så att de är större än tillgångarnaår 5. Balanstalet faller ned under 1. Då aktiverasdet som kallas balansindex. Det medför enlångsammare indexering av systemets skulder,pensioner och pensionsbehållningar. (Bild 17) Om sedan utvecklingen skulle vända såatt tillgångarna börjar växa snabbare änsnittinkomsten växer också pensionsskulden snabbareän snittinkomsten. Man återställer pensionernas ochpensionsbehållningarnas värde till det de skullehaft varit om inte balansregeln aktiverats.Vad kan då leda till att tillgångarna i systemetväxer långsammare än skulderna, eller tvärtom attskulderna växer snabbare än tillgångarna? Det finnsen mängd olika faktorer. En del av de faktorernahänger samman med utfasningen av ATP-systemet.Andra är genuint tillhöriga det reformeradepensionssystemets utformning. (Bild 18) Den stora riskfaktorn är låg nativitet.Låga födelsetal ger stort genomslag i enmindre arbetskraft. På kort sikt är det ingetproblem eftersom det tar innan antaletbarn som föds påverkar arbetskraftensstorlek. Men på lång sikt är det den storariskfaktorn i systemet.Låg invandring eller hög utvandring harmotsvarande effekt men ligger på en lägre nivå änantalet födslar. Det har däremot en snabbare effektän nativitetsutvecklingen.Arbetskraftsdeltagandet är viktigt. Det ärsärskilt viktigt på kort sikt. Om vi har ettstabilt lågt arbetskraftsdeltagande medför det ingaproblem på lång sikt.Ökande livslängd är, som och nämnt, ett problem även i det reformeradesystemet och trots utformningen av delningstalen.Där ska man kanske nämna att delningstalensutformning, som är unik i ettsocialförsäkringssystem, ändå tar hand om cirka tvåtredjedelar av den risk som ligger imedellivslängdens utveckling. Balanseringen tarhand om den resterande tredjedelen. Att den riskenär större nu och mindre beror på att ATP-systemet inte har någon anpassning alls iförhållande till medellivslängdens utveckling.Låg tillväxt är ett problem enbart underutfasningen av ATP-systemet. På lång sikt blir lågtillväxt ett problem för pensionernas värde ikronor och inte ett problem för systemetsfinansiella stabilitet. Det reformeradepensionssystemet är finansiellt stabilt iförhållande till inkomsttillväxten. Att det ärfinansiellt stabilt innebär naturligtvis att dethar en direkt påverkan på pensionsnivån.Låg avkastning är en risk. Den är särskilt stor ibörjan nu när buffertfonderna är stora, vilketbuffertfonderna bör vara. Fonderna ska hantera detdemografiska skiftet som sker när 40-talisternapensioneras. Det är meningen att buffertfondernaska vara stora nu och tappas av . Just nuhar avkastningen större betydelse än vad den kommeratt ha i framtiden.Hur ser dessa riskfaktorer ut i de beräkningarsom har gjort? Vi har gjortberäkningar i 72 olika scenarier. Det låter mycket,men det är egentligen ganska lite med tanke på denmängd scenarier som är tänkbara. (Bild 19) Det här diagrammet är kanske litesvårläsbart. Det är 72 staplar på varje årtal. Deär svåra att urskilja, och det är inte meningen ska göra det. Det ska snarare ge en bild av hursystemet ser ut.Om stapeln når upp till 1 har balanseringen inteaktiverats. Om stapeln ligger under 1-nivån harbalanseringen medfört en minskning avpensionsutgifterna i samma procent som avståndettill 1 är. Ligger man på 0,90 har balanseringenmedfört en minskning av pensionsutgifterna med10 %.Man ser här att balanseringen aktiveras i flerscenarier ju längre fram i tiden man går. Det harockså en ökande effekt i de fallen balanseringenaktiveras. Det beror på att alla våra scenarierinnebär kanske kraftiga påfrestningar på systemet.Även våra optimistiska befolkningsscenarier innebäratt arbetskraften minskar fram och attmedellivslängden ökar ganska kraftigt.Anna : Man kan säga att det ändå ser alltförlovande ut.