bet · GO01KU20 · 2001-05-17 00:00:00 — I analysenanvändes tre olika kategorier av förklarandevariabler - politiska variabler, miljövariabler ochvariabler som på olika sätt mätte kommunernasekonomiska behov.Analysen visade enligt rapporten att ju flerlättrörliga väljare som fanns i en kommun destohögre var sannolikheten att kommunerna fick pengarfrån regeringen. Ju längre från varandra blocken vari riksdagsvalet ju mindre var sannolikheten atten kommun fick pengar. Med andra ord, sägerförfattarna, ju jämnare loppet var mellan de bådablocken, desto fler lättrörliga väljare fanns ikommunen och desto högre var sannolikheten attkommunen fick sin ansökan om bidrag beviljad avregeringen.Bland de övriga förklarande variablerna var detendast miljö- och arbetsmarknadsvariablerna som sågut att ha någon inverkan: ju lägre andel vakantajobb i kommunen, ju högre kommunens miljöranking var1997 och ju fler som röstade på 1994desto större var sannolikheten att kommunen erhöllpengar från de ekologiska bidragen.De båda forskarna anser att undersökningen gerstarkt stöd för den hypotes som Lindbeck-Weibullsoch Dixit-Londregans modell leder fram till:regeringen agerar taktiskt genom att ge pengar tillde kommuner där det finns en stor andellättpåverkade väljare.En kritisk granskning utförd inom SvenskanaturskyddsföreningenPå finns enrapport med en kritisk granskning av stödet till delokala investeringsprogrammen för hållbar utvecklingförfattad av och avser den första fördelningsomgången.Sammanfattningsvis anges bl.a. följande. Nästanallt bidrag har gått till kommunala förvaltningaroch företag medan privata företag endast fått avpengarna.Flera av de 42 kommuner som fick bidrag hade enimponerande bredd i sin satsning, men det finnsockså exempel på kommuner som fått stöd trots attderas program saknar den bredd och lokala förankringsom reglerna förutsätter.Mycket talar för att omkring hälften av de projektsom fått stödet 1998 skulle ha genomförts även utanbidrag. Stödet kan dock i en del fall ha medverkattill en tidigareläggning av redan planeradeåtgärder. Stödet hade sannolikt störst betydelse förtillkomsten av naturvårdsprojekt och sanering avmark. De flesta åtgärderna var meningsfulla frånmiljösynpunkt. Till undantagen hör den mycketdyrbara upprustningen av kvarteret iNorrköping som fått avregeringen.Stödet urholkar principen att förorenaren skallbetala. De flesta åtgärder som avser avlopp ochavfall skulle ha kunnat drivas fram med hjälp avskärpta föreskrifter, medan höjda skatter på el ochfossila bränslen hade kunnat vara ett alternativtill det omfattande stödet till energiåtgärder.En del projekt är lönsamma även utan bidrag ellermed mindre stöd än de erhållit. I åtskilliga fallriskerar bidragen till vinstdrivande privata ochkommunala företag för att snedvrida konkurrensen.Förordningens krav på en analys av konsekvensernaför konkurrensen med andra företag uppfylldessällan. För stöd till konkurrensutsatt verksamhetkrävdes vidare att investeringarna kunde väntasbidra till ny teknik och nya arbetsmetoder. Baraomkring av bidraget gick till utveckling av heltny teknik. Därutöver hade stödet i många fallunderlättat fortsatt marknadsintroduktion av redanexisterande men relativt ny teknik.Författarnas slutsats är bl.a. att bidrag böranvändas som komplement till lagstiftning ochskatter och bör var generella och hanteras avfackmyndigheterna snarare än ett departement.Därigenom undviker man dubbelarbete och minskarrisken för orättvisor och godtycke.Riksdagens revisorers rapport /01:7 Anslagtill regeringens dispositionDen fastställde revisorerna i plenum enrapport avseende en granskning av de anslag somregeringen eller disponerar.Granskningen har bl.a. omfattat de lokalainvesteringsprogrammen. Rapporten harremissbehandlats.Revisorerna anger inledningsvis sin principiellasyn på regeringen som bidragsfördelare ochunderstryker att förslagen syftar till att stärkariksdagens roll i samband med beredning,beslutsfattande och kontroll av anslag som står tillregeringens disposition. För de fall där regeringenväljer att ta på sig operativa uppgifter genom attsjälv fördela bidrag bör strävan vara att få tillstånd en stramare hantering.Revisorerna betonar att regeringens främstauppgift i förhållande till förvaltningen gällerledning, styrning och samordning. Revisorernakonstaterar ( mot bakgrund av det underlagsom tagits fram ( att det faktum att regeringen tarpå sig vissa förvaltningsuppgifter i och för sig gåratt förena med den svenska förvaltningsmodellen.Att regeringen själv hanterar enskildabidragssystem bör emellertid enligt revisorernaendast förekomma i undantagsfall. Om regeringenväljer att fullgöra operativa uppgifter inombudgetområdet bör utgångspunkten vara att samma kravpå styrning och kontroll ställs på regeringen ochRegeringskans-liet som på myndigheter underregeringen.Revisorerna förordar vidare en restriktivanvändning av stöd i projektform. Huvuddelen av deanslag till regeringens disposition som studerats igranskningen gäller bidragsgivning i projektform.För flera av de mest omfattande projektstödenhandlar det om bidragsgivning till kommuner.Grundprincipen bör enligt revisorerna vara attstatliga medel till olika offentliga verksamheterskall fördelas i generella termer, efterförutbestämda kriterier och till den ordinarieverksamheten. Det gäller inte minst statligt stödtill kommuner.Även om regeringen endast undantagsvis själv börfördela bidrag kan det enligt revisorerna i vissafall vara ändamålsenligt att regeringen tar på sigett sådant operativt ansvar. Det kan t.ex. varaändamålsenligt i ett initialt skede därställningstaganden krävs av regeringen som politisktorgan eller när frågor spänner över flera sektorer.Utgångspunkten i sådana fall bör vara att detta görsunder en begränsad tid och att beslutanderätt ochberedningsansvar därefter förs över till enförvaltningsmyndighet under regeringen.Grundprincipen måste enligt revisorerna vara attstatliga satsningar och program genomförs avstatliga myndigheter under regeringen.Om regeringen själv avser att fungera sombidragsfördelare bör detta enligt revisorernaanmälas och motiveras i samband med attbudgetförslag presenteras för riksdagen.Enligt revisorerna behöver isammanhanget också ett bättre beslutsunderlag och enutökad resultatrapportering. Revisorerna konstateraratt redovisningen till av mål och resultatför de studerade anslagen är av ojämn kvalitet.Enligt revisorerna bör bestämmelserna i budgetlagen(2 §) om redovisningen till tillämpas påett likartat sätt oavsett om det är en vanligstatlig myndighet eller regeringen själv somhanterar statliga medel. Regeringen bör mot dennabakgrund se till att tillämpningen förbättras, t.ex.genom ändrade riktlinjer för budgetpropositionensutformning eller genom en ändring och precisering avbudgetlagen.Regeringens bidragshantering måste ocksåförbättras. Revisorernas bild är att en successivoch välbehövlig uppstramning har skett avberednings- och beslutsprocessen under perioden1996(2000. Stöden styrs numera för flera av anslagenav särskilda förordningar. noteras attflera av förordningarna är oprecisa och ger stortutrymme för tolkning. För flera av anslagen föregåsvidare regeringens bidragsbeslut numera av särskildadelegationer.Revisorerna anser vidare att regeringens beslut omfördelning av stöd i projektform i princip börregleras i en författning. Det är därvid viktigt atti en sådan författning så lång möjligt preciseras dekriterier som skall gälla för bidragsgivningen. Inteminst viktigt är att stöd till kommunsektorn sker iförfattningsreglerad och för mottagarna förutsebarordning. Revisorerna menar också att det avförfattningarna skall framgå hur uppföljning ochutvärdering av de beslutade bidragen skall göras.Revisorerna anser också att det kan vara lämpligtatt i regel skapa särskilda delegationer med uppgiftatt svara för berednings- och beslutsuppgifter.Därigenom underlättas medverkan av extern expertisliksom av olika intressenter.Slutligen behöver enligt revisorerna kraven påredovisning och revision skärpas. Enligtförordningen (1996:1515) med instruktion förRegeringskansliet (45 §) skall Regeringskansliettillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser somgäller för myndigheter under regeringen, medundantag för bestämmelserna om resultatredovisning.Bakgrunden till undantaget är svårigheterna att mätaoch bedöma resultat i en i hög grad politiskt styrdorganisation av det slag som Regeringskanslietutgör.Revisorerna anser att det finns starka skäl föratt skall likställas med andramyndigheter när det gäller resultatredovisning omregeringen väljer att ta på sig uppgifter somnormalt ankommer på myndigheter under regeringen.Regeringen bör därför ändra instruktionen förRegeringskansliet på denna punkt. Därigenomförbättras också förutsättningarna för en fördjupadresultatåterföring till riksdagen.Regeringskansliet bör också överväga ett antalförändringar i den ekonomiadministrativa hanteringenav de anslag som regeringen förfogar över; bl.a.skulle en del av de anslag som regeringen nuformellt disponerar med fördel kunna flyttas övertill myndigheter under regeringen. Revisorerna anservidare att internrevisionen inom Regeringskanslietbör utvidgas till att även omfatta granskning avanvändningen av de medel regeringen disponerar.Organisationen kring fördelningen av det lokalainvesterings-stödet åren 1998 och 1999I revisorers rapport /99:8 som fogatstill förslaget 1999/2000:RR3 finns en redovisning avden interna samordningen inom närdet gäller 1998 respektive fördelning avstödet till lokala investeringsprogram.1998 års fördelning av stöd till lokalainvesteringsprogramDen interna samordningen inom Regeringskanslietkring arbetet med upprättande av förordning ochberedningen av de lokala investeringsprogrammen hardels skett genom informella underhandskontakter,dels genom sammanträden i ett flertal olika grupper.Bland de viktigaste grupperingarna bör följandenämnas:1. Delegationen för en ekologiskt hållbarutveckling. Delegationen tillsattes av regeringenoch bestod under föregående mandatperiod av femministrar. Arbetet styrdes av kortfattadedirektiv som ingick i regeringsbeslutet.Delegationen hade täta möten menträffades därefter mer sällan. Den fungerade som"bollplank" under urvalet av "dialogkommuner".2.3. Statssekreterargruppen bestod avstatssekreterarna från de fem departement som varrepresenterade i delegationen (Jordbruks-,Finans-, Miljö-, Arbetsmarknads- ochUtbildningsdepartementet) samt statssekreterarnafrån Kommunikations-, Närings- ochIrikesdepartementen. Mötesfrekvensen var beroendeav frågans art.4.5. Grupp av politiskt sakkunniga. Gruppenrepresenterade de åtta ovan nämnda departementenoch fungerade som forum för information om delokala investeringsprogrammen och som kanal förden politiska förankringen. Gruppen träffadesungefär en gång . Tjänstemannagruppensordförande föredrog vad som avhandlats itjänstemannagruppen (se nedan).6.7. Tjänstemannagruppen bestod av tjänstemän påfrämst departementssekreterarnivå från de åttadepartementen. Gruppen träffades ungefär en gångper vecka med chefen vid för stöd till ekologisk omställning ochutveckling som sammankallande. Här fördes bredadiskussioner på såväl övergripande principiellnivå som mer konkret ärendenivå. Denna gruppspelade en viktig roll under helaberedningsförfarandet och har enligt desstidigare sammankallande fungerat mycket bra.Enligt hans uppfattning bryter den sektorsgränseroch skapar tillsammans med gruppen av politisktsakkunniga en god förankring inomRegeringskansliet.8.1999 års fördelning av stöd till lokalainvesteringsprogramAv de ovan nämnda grupperingarna spelar de politiskttillsatta konstellationerna en betydligt merundanskymd roll under det andra fördelningsåret.Delegationens roll minskade gradvis redan under detförsta året, och när flera av de i delegationeningående statsråden inte fick plats i regeringenefter ombildningen i samband med valet upphördeockså delegationen.Det existerade inte heller någon grupp avpolitiskt sakkunniga eller en statssekreterargruppsom diskuterade stödet till de lokalainvesteringspro-grammen. Vad som däremot kvarstodoch som alltså utgjorde det huvudsakliga forumet församordning inom var den s.k.tjänstemannagruppen. Viss omstrukturering hade skettav denna efter omorganisationen avRegeringskansliet, men sammansättningen ocharbetssättet var i huvudsak desamma. Ordförande igruppen var den biträdande enhetschef vidMiljödepartementet som i huvudsak ägnade sig åt delokala investeringsprogrammen.Kommande utvärderingarRegeringen har gett i uppdragatt genomföra en utvärdering av hela stödsystemetunder med syfte att ge underlag införeventuella kommande satsningar på ekologiskhållbarhet.Under våren 2001 börjar de investeringsprogram sominleddes att slutrapporteras. Kommunernasrapportering blir en viktig bas för centralainitiativ för att utvärdera investeringsprogrammenoch för spridning av kunskaper och erfarenheter.Planering pågår för olika centrala initiativ förvetenskaplig utvärdering av de lokalainvesteringsprogrammen.Regeringens inställningRiksdagsdebatterRiksdagens revisorers förslag diskuterades den 23februari 2000 i under debatten medanledning av bostadsutskottets betänkande 1999/2000:BoU4 Statligt stöd till lokala investeringsprogramsom behandlade revisorers förslag1999/2000:RR3.Miljöminister framhöll att kritikenför en oklar målbild lite grann sköt förbi målet.Själva syftet med stödet är att det baserar sig påkommunernas egen miljöanalys och kommunernas egnamiljöprioriteringar. Det är kommunerna som bestämmerinnehållet i sina lokala investeringsprogram. Sedanvåren 1998 hade mycket hänt inklusive attsektorsmyndigheterna fått en betydligt större rolloch en betydligt fastare medverkan i arbetet. Detgällde en rad sektorsmyndigheter. Detsamma gälldelänsstyrelsernas roll som också har fått en starkareutformning genom de förändringar som gjorts underhand. Länsstyrelserna deltog på ett mycket meraktivt sätt än från början.När det gäller regeringens avslagsmotiveringaransåg statsrådet att det var en lite knepig fråga.Den avslagsmotivering som användes var att det intefinns pengar till programmen. Det hängde ihop meduppgiften att stödja de bästa programmen, och när debästa programmen hade hittats måste man tyvärr säganej till ett stort antal kommuner. Det har varit enplåga för statsrådet att tvingas säga nej till såmånga kommuner som ändå hade bra program. Han skullefundera på en förändring av det slag som efterlystesav revisorerna. Det var enligt statsrådet inte såatt kommunerna inte fick veta vilka krav somställdes, vilka diskussioner som fördes, och varförde inte fick bidrag. Man samlade , vilket inteskedde 1998, alla ansökningskommuner till möten medMiljödepartementet. 2000hade statsrådet träffat ungefär 200 kommuner på detsättet. Han trodde att kommunerna hade en väldigttydlig bild av vad som krävdes för att få del avprogrammen, just genom dessa möten.När det gällde stöd till ny teknik och till nyaarbetsformer innehöll investeringsprogrammen väldigtlite av rent ny teknik. Det hängde givetvis sammanmed att kommunerna själva tog en väldigt stor risk.Kommunerna riskerade i regel , medanstaten riskerade . Det fanns däremotmånga exempel på projekt där man använde en ickeetablerad teknik. Det var väldigt viktiga projekt,eftersom de kommer att skapa erfarenheter som såsmåningom kommer att göra bra teknik etablerad.Också när det gäller kunskapsspridningen hade detskett stora förändringar och förbättringar sedan1998. Det fanns nu helt andra möjligheter att görautvärderingar och att sprida erfarenheter. Härvidspelade den nya myndigheten , som harinrättats efter 1998 med just detta syfte, en viktigroll, också för framtiden.Det hade alltså enligt ministern skett väldigtmånga förändringar som har gått efterde ansökningsomgångar som granskats av revisorerna.De förändringarna hade inte skett slumpmässigt, utandet hade varit ständiga försök att förbättraprogrammen och att ta till sig den kritik som harfunnits. Det var också statsrådets bestämdauppfattning att kritiken har minskat genom deförändringarna.Budgetpropositionen för år 2001I budgetpropositionen (prop. 2000/01:1,utg.omr. 18 och 20) angavs att avanslaget får användas för administration,uppföljning och utvärdering avinvesteringsprogrammen och till informationsinsatserom programmen och arbetet för en hållbar utveckling.Av anslaget får ytterligare 10 miljoner kronoranvändas för att finansiera ett grönt kunskapslyft.Högst ur anslaget får användas föratt stödja integrationen av hållbarhetsfrågorna iarbetet med regionala tillväxtavtal. I propositionenframhölls att det fanns investeringsprogram i olikastadier av genomförande. I andra fall hadekommunerna beviljats stöd för kommandetreårsperiod. Totalt 145 investeringsprogramgenomförs och följs upp avMiljödepartementet och länsstyrelserna. Enutvärdering av de första investeringsprogrammensmiljö- och sysselsättningseffekter skulle kunna skeunder . I förhållande till beräkningen ivårpropositionen föreslog regeringen enminskning av anslaget med 2001och 2002 och 2003.Stöd till lokala investeringsprogram har gettstill såväl stora som små kommuner i alla delar avlandet. Glesbygds- och förortskommuner samt norraSverige är dock underrepresenterade. Regeringen hargett om ekologisk hållbarhet iuppdrag att stödja glesbygdskommunerna med attutveckla sina lokala investeringsprogram.Kunskapscentrumet disponerar för detta ändamål 3,5miljoner kronor till stöd för lokaltutvecklingsarbete.Under våren 2000 har de 81 kommuner som beviljatsbidrag för perioderna 1998-2000 och 1999-2001 lämnatverksamhetsrapporter till regeringen. I rapporternaredovisar kommunerna hur arbetet med det lokalainvesteringsprogrammet fortskrider samt begärregeringens godkännande av de förändringar iprogrammen som kommunen önskar genomföra. Denvanligaste förändringen som kommunerna redovisar ärförseningar av investeringarna. Ungefär en tredjedelav de 869 åtgärderna kommer att försenas minst ettår. Ett fåtal () av samtliga planerade åtgärderkommer enligt årets verksamhetsrapporter inte attkunna genomföras alls. Detta exempelvis som en följdav svårigheter att finansiera ökadeinvesteringskostnader. En del åtgärder genomförs iförändrad form eller i mindre skala.Kommunerna har möjlighet att när som helst underåret begära förändringar av investeringsprogrammen.Regeringen har i allmänhet godkänt förändringar avtidsplaner om det funnits goda skäl tillförseningen. För att andra förändringar skallgodkännas har som regel krävts att de leder tillresultat och effekter som motsvarar vad somuppgivits i ansökan. kommer kommuner sombeviljats bidrag för att lämnaslutrapporter och redovisa utfallet avinvesteringsprogrammen. Slutrapporterna ger underlagför regeringens slutliga bedömning av vilketstatsbidrag som kommunen har rätt till.Slutrapporterna ger också underlag för redovisningaroch analyser av vilka resultat och effekter somuppnåtts beträffande miljö, sysselsättning,teknikutveckling samt för sammanställningar av nyakunskaper och erfarenheter.Promemorior från MiljödepartementetI en promemoria som utarbetatsinom , bilaga A 2.1.4 har somsvar på frågor från utskottet framhållits att denkritik som revisorer ochRiksrevisionsverket riktat mot hanteringen av delokala investeringsprogrammen i huvudsak gäller debeslut som fattades och attförändringar skett därefter. Vidare sägs att det ärviktigt att framhålla att det tidsbegränsade stödettill lokala investeringsprogram skiljer sig frånmånga statliga bidrag genom det lokala perspektivetoch kommunala ansvaret. Det är kommunerna som avgörvilka åtgärder som skall ingå i programmet.Skälen för att det är regeringen som beslutar omstöd skall enligt promemorian ses i ljuset av attfrågorna spänner över flera departements ochmyndigheters verksamhetsområden och att det gällerfrågor som regeringen vill arbeta intensivt medunder en begränsad tid. I promemorian påpekas ocksåatt bostadsutskottet ställt sig bakom regeringensförslag att regeringen skulle fördela bidragen (bet.1997/98:BoU1).När det gäller underlaget för regeringsbeslutenunder den första fördelningen hänvisas i promemoriantill budgetpropositionen för och tillförordningen (1998:23) om statligt bidrag tilllokala investeringsprogram som ökar den ekologiskahållbarheten i samhället.Enligt promemorian varierade i den första omgångenansökningarnas detaljeringsgrad och konkretion,liksom redovisningen av vilka resultat och effektersom åtgärderna väntades leda till. Inför de senarebeslutsomgångarna har därför anvisningarna tillkommunerna utvecklats, liksom beredningsrutinerna.Skälen för att avslå ansökningar har redovisats påett tydligare sätt.I en promemoria som överlämnatssom svar på ytterligare frågor från utskottet harfrån sida som skäl för attendast 3 av 30 kommuner i norra fick sinaansökningar beviljade anförts att regeringeninte får göra någon regionalpolitisk bedömning vidurvalet av kommuner, bilaga A 2.1.5. Programmenskall värderas framför allt utifrån vilka resultatoch effekter som kommunen bedömer att programmen germed avseende på ekologisk hållbarhet och ökadsysselsättning, satt i relation till bidragsbehovet.I samma promemoria sägs att drygt en tiondel eller606 av fördeladebidragsmedel gått till företagssektorn, och dennaandel ökar successivt. I de lokalainvesteringsprogrammen för går enfjärdedel av bidragsmedlen till privata företag.Skälet till att det ser ut att vara så fåindustriprojekt är att som sådana redovisas endastandra slags projekt än energieffektivisering,energiomställning, byggnads- eller va-åtgärder. Somindustriprojekt redovisas framför allt mermiljövänliga produktions-processer. Det finns enligtpromemorian många skäl till att inte fler projektinnehåller ny teknik. Stödet till lokalainvesteringsprogram är inte i första hand ett stödtill ny teknik. Syftet är i stället att få tillstånd investeringar som ökar den ekologiskahållbarheten med utgångspunkt i de lokalaförutsättningarna i den enskilda kommunen. Relativtfå projekt innehåller enligt promemorian ny teknik iden meningen att det är fråga om teknik som prövasför första gången. Men det finns många exempel påhur icke etablerad teknik eller nya arbetssättprövas i större skala än tidigare eller i delvis nyatillämpningar.UtfrågningarFil. och fil.dr avkonstitutionsutskottet, bilaga B 2.De båda forskarna redovisade att det genomnationalekonomisk och statsvetenskaplig forskningunder de senaste två decennierna har utvecklats tvåolika modeller för hur en regering kan bete sigtaktiskt. Den ena teorin säger att om en regeringvill bete sig taktiskt bör den ge stöd till regionerdär man har många egna väljare, dvs. de regioner därman har ett stort väljarstöd. Den andrateoretiska modellen säger att om en regering villbete sig taktiskt ska den ge stöd till regioner därdet finns många lättrörliga väljare, dvs. till deregioner där det finns många väljare som står ochväger när det gäller vilket parti eller vilket blockde ska rösta på.Problemet med dessa hypoteser är att de har varitsvåra att testa på tidigare data. Det huvudsakligaproblemet är att när det gäller de traditionellastatsbidragen har regeringen mycket liten makt överhur de fördelas.Det nya bidraget, det ekologiska bidraget, dessdesign och tillämpning 1998 var ett väl lämpatmaterial för att testa dessa hypoteser.Vid fördelningen av det ekologiska statsbidragetverkar arbetsmarknadssituationen och miljövariabelnha spelat roll för fördelningen.När det gäller de variabler som är tänkta att mätakommunernas ekonomiska behov ser man inte heltoväntat att dessa inte har någon effekt.När det gäller de politiska variablerna har tvåvariabler använts för att mäta antalet lättrörligaväljare i varje kommun. Dels har antalet direktskattats genom att använda enkätdata från Svenskvalundersökning , dels mäts för varje kommunavståndet mellan de två blockens röstandelar i valettill 1994. Tanken med den andra variabelnär att ju större avståndet är mellan blocken, destofärre lättrörliga väljare finns det.Det finns en positiv effekt på den förstavariabeln och en negativ effekt på den andravariabeln.