bet · GO01KU16 · 2001-03-06 00:00:00 — Kommuner och landsting i internationell samverkan Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2000/01KU16Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningRegeringen föreslår i proposition 2000/01:42Kommuner och landsting i internationell samverkanvissa förändringar i kommunernas och landstingensmöjligheter att engagera sig internationellt. Tillgrund för propositionen liggerdepartementspromemorian Enklare regler för kommunaltjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd- Internationell verksamhet och kompetens(Ds 2000:11), som utarbetats avJustitiedepartementets kommunenhet. I promemorianredovisades en genomgång som gjorts av gällandelagstiftning om tjänsteexport och omkatastrofhjälp m.m. Vidare lämnades förslag till enny förenklad lagstiftning på området. Promemorianhar remissbehandlats och en sammanställning överremissvaren finns tillgänglig iJustitiedepartementet (dnr Ju2000/1536/K).Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns ibilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 2.Två motioner har väckts med anledning avpropositionen. Förslagen i motionerna återges ibilaga 1.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen behandlas frågeställningar om denkommunala kompetensen vid internationell samverkan.Det föreslås att bestämmelserna om kommunaltjänsteexport och kommunalt internationellt biståndsammanförs i en ny lag fr.o.m. ochatt bestämmelserna skall förenklas ochförtydligas. Genom den nya lagen upphävs dels lagen(1986:753) om tjänsteexport, dels lagen(1994:693) om rätt för kommuner och landsting attlämna internationell katastrofhjälp och annatbistånd.Regeringen föreslår att nuvarande krav påregeringens medgivande för s.k. direktexport avkommunala tjänster tas bort så att kommuner ochlandsting själva får avgöra på vilket sätttjänsteexporten lämpligast skall bedrivas.För kommunalt internationellt bistånd skall intelängre krävas att biståndet är humanitärt. Kommunaltbistånd till länder som får statligt bistånd skallanmälas till Sida. För att få lämna bistånd tillländer som inte får svenskt statligt bistånd skalldäremot regeringens tillstånd krävas.I den nya lagen klargörs att kommunalförbund,kommunala företag och regionförbund får bedrivatjänsteexport och ägna sig åt biståndsverksamhet.Regeringen gör bedömningen att det inte behövs någonytterligare kompetensutvidgande lagstiftning för attkommunerna och landstingen skall kunna medverka iett normalt vänorts- eller vänregionssamarbete.Samtidigt konstaterar regeringen att arbetet med attse över frågor om den kommunala kompetensen vidinternationell samverkan bör fortsätta. I betänkandet behandlas proposition 2000/01:42Kommuner och landsting i internationell samverkanvari föreslås att antar regeringensförslag till lag om tjänsteexport ochkommunalt internationellt bistånd. Vidare behandlastvå motioner som väckts med anledning avpropositionen.Regeringen föreslår att bestämmelserna om kommunaltjänsteexport och kommunalt internationellt biståndsammanförs i en ny lag fr.o.m. ochatt bestämmelserna skall förenklas ochförtydligas. Bland annat föreslår regeringen attnuvarande krav på regeringens medgivande för s.k.direktexport av kommunala tjänster skall tas bort.Beträffande kommunalt internationellt biståndföreslår regeringen dels att det inte längre skallkrävas att biståndet är humanitärt, dels att kravetpå regeringens tillstånd för sådant bistånd tillländer som får svenskt statligt bistånd avskaffasoch ersätts med en anmälningsskyldighet till Sida.Utskottet tillstyrker regeringens förslag ochavstyrker motionerna. Två reservationer (fprespektive m) och ett särskilt yttrande (kd) harfogats till betänkandet. I proposition 2000/01:42 föreslår regeringen attriksdagen antar regeringens förslag till lag omkommunal tjänsteexport och kommunalt internationelltbistånd. 2000/01:K3 av m.fl. (fp) variföreslås att fattar följande beslut:Riksdagen avslår proposition 2000/01:42 Kommuner ochlandsting i internationell samverkan.2000/01:K4 av Per m.fl. (m) vari föreslåsatt fattar följande beslut: Riksdagenavslår regeringens förslag att kravet på regeringensmedgivande för direktexport av kommunala tjänsteroch kravet på regeringens tillstånd för kommunaltbistånd tas bort.Regeringens lagförslagFörslag till lag om kommunaltjänsteexport och kommunaltinternationellt biståndHärigenom föreskrivs följande.1 § Kommuner och landsting får ägna sig åtverksamhet som anges i denna lag oberoende avbestämmelserna i kommunallagen (1991:900). Kommuneroch landsting får också besluta att kommunalaföretag, kommunalförbund eller regionförbund fårägna sig åt sådan verksamhet på samma villkor.TjänsteexportTjänster2 § En kommun får tillhandahålla sådan kunskap ocherfarenhet som finns i den kommunala verksamheten() för export (tjänsteexport).Varor3 § Som ett led i en tjänsteexport får kommunen ibegränsad omfattning exportera en vara när varanutgör ett nödvändigt komplement till eller har ettnaturligt samband med den tillhandahållna kommunalatjänsten.Villkor4 § tjänsteexport skall ske påaffärsmässiga grunder.De produktrisker, kommersiella risker, politiskarisker, finansiella risker och valutarisker somtjänsteexporten kan innebära skall beaktas i varjeexportaffär och begränsas genom att säkerhet ställseller genom separata garantier eller försäkringar.BiståndFormerna för biståndet5 § En kommun får lämna bistånd i form avutrustning, rådgivning, utbildning eller på annatsätt till ett land som får svenskt statligt bistånd.Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endastför att genomföra utbildning och rådgivning.6 § Bistånd till ett land som inte får svensktstatligt bistånd får lämnas av en kommun i form avutrustning som kommunen inte längre behöver för sinverksamhet.Regeringen får ge tillstånd till att bistånd även iform av annan utrustning än som avses i förstastycket, rådgivning, utbildning eller på annat sättlämnas till ett land som inte får svenskt statligtbistånd. Bistånd i form av ekonomiskt stöd fårlämnas endast för att genomföra utbildning ochrådgivning.7 § En kommun som lämnar bistånd i form avutrustning får i skälig omfattning använda medel föratt transportera och ställa i ordning utrustningenså att den kan tas i bruk.8 § Bistånd enligt denna lag får också lämnas internationell hjälporganisation för att utgörahjälp till ett land i en rådande eller framtidanödsituation eller i en annan svår situation som ären följd av en nödsituation.Villkor9 § En kommun skall förvissa sig om att bistånd somden lämnar kommer till avsedd användning. Dettagäller dock inte om biståndet avser utrustning somkommunen inte längre behöver för sin verksamhet.10 § En kommun som lämnar bistånd till ett land somfår svenskt statligt bistånd skall anmäla åtgärdenoch omfattningen på biståndet till Styrelsen förinternationellt utvecklingssamarbete (Sida). Anmälanskall dock inte göras om biståndet avser utrustningsom kommunen inte längre behöver för sin verksamhet.1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.2. Genom lagen upphävs lagen (1986:753) omkommunal tjänsteexport och lagen (1994:693) om rättför kommuner och landsting att lämna internationellkatastrofhjälp och annat bistånd.3. De upphävda lagarna skall fortfarande tillämpaspå tjänsteexport och bistånd där tillstånd harlämnats eller som annars inletts föreikraftträdandet.Reservanternas lagförslagFörslag till lag om kommunaltjänsteexport och kommunaltinternationellt biståndHärigenom föreskrivs följande.1 § Kommuner och landsting får ägna sig åtverksamhet som anges i denna lag oberoende avbestämmelserna i kommunallagen (1991:900). Kommuneroch landsting får också besluta att kommunalaföretag, kommunalförbund eller regionförbund fårägna sig åt sådan verksamhet på samma villkor.-----------------------------------------------------Utskottets förslag Reservanternas förslag------------------------------------------------TjänsteexportTjänster------------------------------------------------2 §-----------------------------------------------------En kommun får En kommun fårtillhandahålla sådan tillhandahålla sådankunskap och erfarenhet kunskap och erfarenhetsom finns i den kommunala som finns i den kommunalaverksamheten (verksamheten (kommunaltjänst) för export tjänst) för export(tjänsteexport). (tjänsteexport) åtföretag i och åtstaten. Om det finnssärskilda skäl till detfår regeringen för visstfall medge att en kommuntillhandahåller denkommunala tjänsten ocksåunder andraförutsättningar.-----------------------------------------------------Varor3 § Som ett led i en tjänsteexport får kommunen ibegränsad omfattning exportera en vara när varanutgör ett nödvändigt komplement till eller har ettnaturligt samband med den tillhandahållna kommunalatjänsten.Villkor4 § tjänsteexport skall ske påaffärsmässiga grunder.De produktrisker, kommersiella risker, politiskarisker, finansiella risker och valutarisker somtjänsteexporten kan innebära skall beaktas i varjeexportaffär och begränsas genom att säkerhet ställseller genom separata garantier eller försäkringar.-----------------------------------------------------Utskottets förslag Reservanternas förslag------------------------------------------------BiståndFormerna för biståndet------------------------------------------------5 §-----------------------------------------------------En kommun får lämna En kommun får lämnabistånd i form av bistånd i form avutrustning, rådgivning, utrustning, rådgivning,utbildning eller på annat utbildning eller på annatsätt till ett land som sätt till ett land somfår svenskt statligt får svenskt statligtbistånd. Bistånd i form bistånd, underav ekonomiskt stöd får förutsättning attlämnas endast för att regeringen lämnar sittgenomföra utbildning och tillstånd till det.rådgivning. Bistånd i form avekonomiskt stöd fårlämnas endast för attgenomföra utbildning ochrådgivning.-----------------------------------------------------6 § Bistånd till ett land som inte får svensktstatligt bistånd får lämnas av en kommun i form avutrustning som kommunen inte längre behöver för sinverksamhet.Regeringen får ge tillstånd till att bistånd även iform av annan utrustning än som avses i förstastycket, rådgivning, utbildning eller på annat sättlämnas till ett land som inte får svenskt statligtbistånd. Bistånd i form av ekonomiskt stöd fårlämnas endast för att genomföra utbildning ochrådgivning.7 § En kommun som lämnar bistånd i form avutrustning får i skälig omfattning använda medel föratt transportera och ställa i ordning utrustningenså att den kan tas i bruk.8 § Bistånd enligt denna lag får också lämnas internationell hjälporganisation för att utgörahjälp till ett land i en rådande eller framtidanödsituation eller i en annan svår situation som ären följd av en nödsituation.Villkor9 § En kommun skall förvissa sig om att bistånd somden lämnar kommer till avsedd användning. Dettagäller dock inte om biståndet avser utrustning somkommunen inte längre behöver för sin verksamhet.10 § En kommun som lämnar bistånd till ett land somfår svenskt statligt bistånd skall anmäla åtgärdenoch omfattningen på biståndet till Styrelsen förinternationellt utvecklingssamarbete (Sida). Anmälanskall dock inte göras om biståndet avser utrustningsom kommunen inte längre behöver för sin verksamhet.1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.2. Genom lagen upphävs lagen (1986:753) omkommunal tjänsteexport och lagen (1994:693) om rättför kommuner och landsting att lämna internationellkatastrofhjälp och annat bistånd.3. De upphävda lagarna skall fortfarande tillämpaspå tjänsteexport och bistånd där tillstånd harlämnats eller som annars inletts föreikraftträdandet. Fråga om avslag på propositionenUtskottets förslag i korthetRiksdagen avslår en motion (fp) om avslag påpropositionen. Utskottet anser i likhet medregeringen att det bör skapas ett enklare ochmodernare regelverk som tar hänsyn till deförändringar som skett i omvärlden ochställer sig därför bakom regeringens förslag.Gällande bestämmelserI 8 kap. 5 § regeringsformen anges att föreskrifterom kommunernas befogenheter och åligganden skallmeddelas i lag. Inom detta område bestämmerkommunerna mera fritt vilken verksamhet som skallbedrivas. Verksamhet som inte svarar mot en sådanreglering faller utanför kommunernaskompetensområde. En utgångspunkt på det kommunalaområdet är att verksamheten bedrivs förkommunmedlemmarna. I 2 kap. 1 § kommunallagen(1991:900) sägs att kommuner och landsting självafår ha hand om sådana angelägenheter av allmäntintresse som har anknytning till kommunens ellerlandstingets område eller deras medlemmar och sominte skall handhas enbart av staten, en annankommun, ett annat landsting eller någon annan.Enligt lagen (1986:753) om tjänsteexportfår kommuner och landsting tillhandahålla kommunalatjänster för export under de förutsättningar somanges i lagen. Kommunerna och landstingskommunernafår tillhandahålla tjänsterna åt företag i åt staten, om de inte gör andra åtaganden änatt lämna dem sina tjänster. Ett väsentligt krav äratt den kommunala medverkan sker på affärsmässigagrunder. Om det finns särskilda skäl till det, fårregeringen för visst fall medge att kommunerna ochlandstingskommunerna tillhandahåller tjänsternaockså under andra förutsättningar. I sådant fallskall regeringen ange de villkor som behövs för attbegränsa det kommunala risktagandet.Av lagen (1994:693) om rätt för kommuner ochlandsting att lämna internationellkatastrofhjälp och annat bistånd framgår attkommuner och landsting har rätt att lämnahumanitärt bistånd till ett annat land.Förutsättningen för sådant bistånd är att detlämnas till ett land där det inträffat enkatastrof eller på annat sätt uppstått ennödsituation. Biståndet skall ges i form avutrustning som kommunen eller kanavvara. Till ett land där det inträffat enkatastrof eller på annat sätt uppstått ennödsituation och som får svenskt statligtbistånd får kommuner och landsting ge biståndockså i form av utrustning, rådgivning,utbildning eller på annat sätt underförutsättning att regeringen lämnar tillståndtill det. Sådant bistånd kan även ges i form avekonomiskt stöd för att genomföra utbildningoch rådgivning. Biståndet skall lämnas direkttill det andra landet eller skickas genom eninternationell hjälporganisation och givarenskall förvissa sig om att biståndet kommer tillavsedd användning. Lagen ger därutövermöjlighet att i skälig omfattning anvisa medelför att transportera och ställa i ordningutrustningen samt att tillhandahålla och svaraför ersättning till personal som behövs för attutrustningen skall kunna tas i bruk.PropositionenMed hänvisning till lokaliseringsprincipen uttalarregeringen att huvudregeln är att en kommun inte fårbedriva verksamhet utanför vare sig kommungränseneller nationsgränsen. Enligt regeringen harlokaliseringsprincipen dock med tiden modifierats irättspraxis och vissa undantag har också gjorts ispeciallagstiftning. Kommuner och landsting kan ivissa fall vara berättigade att involvera sig iverksamheter som till och med sträcker sig utanförrikets gränser.Regeringen framhåller att utrikes- ochbiståndspolitik traditionellt sett har hört till detstatliga ansvarsområdet, men att kommuner ochlandsting kommit att bli allt merintresserade av engagemang i tjänsteexporten och ibiståndsverksamheten. Det var detta intresse sommedförde ett behov av ny lagstiftning som utvidgadede kommunala befogenheterna när det gällerengagemanget i den internationella verksamheten. Ifråga om biståndsverksamhet skedde detta i mitten på1970-talet och i fråga om tjänsteexporten i mittenpå 1980-talet.Efterfrågan på kommunernas tjänster och kunnandehar inte bara ökat utanockså förändrat karaktär. är det inte i förstahand katastrofhjälp som efterfrågas - inte hellertjänsteexport på traditionell affärsmässig basis. Istället är det fråga om en önskan attutbyta kunskap, ofta inom ramen för ettdecentraliserat samarbete. Tendensen går enligtregeringens bedömning från olika former avstödåtgärder mot ett samarbete till ömsesidig nytta.De lokala och regionala internationella kontaktnätenhar vidgats väsentligt, vilket regeringen anser påett värdefullt sätt bidrar till arbetet med attintegrera Europa.Regeringen anför att de nuvarande reglerna omtjänsteexport och kommunalt internationellt biståndhar visat sig vara svåra att tolka och tillämpa.Reglerna speglar ett synsätt som var förhärskande på1960- och 1970-talen och i viss mån i början av1980-talet. Enligt regeringens bedömning torde denutveckling som pågår när det gäller kommunsektornsinternationella engagemang fortsätta underöverskådlig framtid och den kan också förväntas växaytterligare i omfattning. Med hänvisning till denlokala och regionala nivåns roll i Europasamarbetetoch till vikten av att ta till vara det kommunalakunnandet och de kommunala erfarenheterna på bl.a.miljöområdet, anser regeringen att det finns skälatt skapa ett enklare och modernare regelverk somtar hänsyn till de förändringar som skett iomvärlden.Mot denna bakgrund föreslår regeringen en nylag om tjänsteexport och kommunaltinternationellt bistånd. I den nya lagen harreglerna förenklats och vissa nya möjligheteröppnats för internationell verksamhet.MotionenI motion 2000/01:K3 av m.fl.(fp) föreslås att skall avslåpropositionen. Enligt motionärerna ger redan degällande bestämmelserna utrymme för kommuneroch landsting att ägna sig åt viss export avtjänster och att ge bistånd till länder därhumanitära katastrofer har inträffat. De serinte några skäl till att förändra denexisterande lagstiftningen. Motionärerna menaratt kommuner och landsting skall koncentrerasig på sin kärnverksamhet - skola, vård ochomsorg - och inte omvandlas till affärsdrivandeföretag som tar kommersiella risker påskattebetalarnas bekostnad. Principen att densvenska biståndspolitiken huvudsakligen skallvara en statlig angelägenhet anser motionernamåste upprätthållas.Utskottets ställningstagandeLokaliseringsprincipen är av grundläggandebetydelse på det kommunala området. I vissa fall kandet dock vara berättigat att kommuner och landstingfår involvera sig i verksamheter utanförkommungränsen. Detta gäller bl.a. i fråga omtjänsteexport och visst internationellt bistånd.Enligt regeringen har efterfrågan på kommunernastjänster och kunnande ändrat karaktär det senastedecenniet och de nuvarande reglerna visat sig svåraatt tolka och tillämpa. Regeringen gör ocksåbedömningen att den utveckling som pågår när detgäller kommunernas internationella engagemang kommeratt fortsätta . De lokala ochregionala internationella kontaktnäten bidrar enligtregeringen på ett värdefullt sätt till arbetet medatt integrera . Utskottet delar dessabedömningar och anser i likhet med regeringen attdet bör skapas ett enklare och modernare regelverksom tar hänsyn till de förändringar som skett iomvärlden. Utskottet vill framhålla att deföreslagna ändringarna i regelverket för kommunaltjänsteexport och kommunalt internationellt biståndinte förändrar huvudprincipen att svensk utrikes-och biståndspolitik tillhör det statligaansvarsområdet. Inte heller kan de nya möjlighetersom genom förslaget öppnas för kommunalinternationell verksamhet antas påverka kommunernasmöjlighet att ägna sig åt skola, vård och omsorg.Utskottet ställer sig alltså bakom regeringensförslag i propositionen. Motion 2000/01:K3 avstyrks.Regeringens tillstånd vid s.k.direktexport av kommunala tjänsteroch vid kommunalt biståndUtskottets förslag i korthetRiksdagen avslår en motion (m) om bibehållandeav kravet på regeringens tillstånd vid s.k.direktexport av kommunala tjänster ochkommunalt bistånd och antar regeringens förslagtill lag om tjänsteexport ochkommunalt internationellt bistånd.Gällande bestämmelser m.m.TjänsteexportAv 3 § lagen (1986:753) om tjänsteexportframgår att regeringen för visst fall får medge attkommunerna och landstingen tillhandahåller tjänsteråt andra än företag i eller åt staten, omdet finns särskilda skäl till det. Vad som avses ärkommunal tjänsteexport utan samverkan med ettföretag i eller med staten, s.k.direktexport.I förarbetena uttalades det att man borde varamycket restriktiv med att medge kommunaltjänsteexport som skedde utan samverkan med ettexportföretag. Om det skulle ske, ansågs detväsentligt att verksamheten bedrevs på ett sådantsätt att förtroendet för kommunerna och landstingeninte rubbades. Eftersom det inte bedömdes praktisktmöjligt att i lagstiftningen fullständigt ange defall där det kunde anses befogat med direktexport avkommunala tjänster, fick det ankomma på regeringenatt i varje enskilt fall göra en prövning av detkommunala exportprojektet. Härigenom drogs en klargräns för den kommunala kompetensen. Ett väsentligtinslag i regeringens tillståndsprövning skulle varaatt begränsa de kommunala åtagandena på ett sådantsätt att man kan undvika ekonomiska risker (prop.1985/86:154 s. 9 f.).BiståndAv 2 § lagen (1994:693) om rätt för kommuner ochlandsting att lämna internationell katastrofhjälpoch annat bistånd framgår att regeringens tillståndkrävs för att kommuner och landsting skall få lämnabistånd i form av annan utrustning, rådgivning,utbildning eller på annat sätt till länder som fårsvenskt statligt bistånd.Kravet på tillstånd från regeringen infördesför att säkerställa en samordning av detstatliga biståndet med de kommunalabiståndsinsatserna (prop. 1993/94:189 s. 10).PropositionenRegeringen föreslår att det nuvarande kravet påregeringens medgivande för tjänsteexport enligt dens.k. huvudleverantörsmodellen (direktexport) tasbort och att det i stället skall införas enbestämmelse som klargör att det kommunalarisktagandet måste begränsas. Vidare föreslårregeringen att kravet på regeringens tillstånd förkommunalt bistånd till länder som får svensktstatligt bistånd avskaffas och ersätts med enskyldighet att till Sida anmäla den aktuellaåtgärden och omfattningen av det bistånd som lämnas.Enligt regeringen har de skäl som harmotiverat en regeringsprövning vid kommunaltjänsteexport inte längre samma aktualitet.Lokaldemokratikommittén föreslog attkommuner, landsting och kommunala företag skulle fåtillhandahålla tjänster dels som underleverantöreråt företag i eller åt staten, dels genomdirekt export till offentlig eller privat köpare iutlandet utan krav på tillstånd för dennaverksamhet. Kommittén fann att de kommuner somuppträtt på exportmarknaden hade varit försiktigaoch inte tagit några onödiga risker, bl.a. genom attskaffa kompetent hjälp för avtalstecknande och attförsäkra sig mot skadeståndskrav. Med hänsyn tillatt behovet verkade vara begränsat och atttjänsteexport på egen hand innebar ett risktagande,gjorde den dåvarande regeringen dock bedömningen attkravet på medgivande borde vara kvar (prop.1993/94:189 s. 6).Regeringen menar vidare att det decentraliseradeinternationella samarbetet bör underlättas. Delokala kontakterna med de framväxande demokratiernakring är viktiga inslag i detsäkerhetspolitiska arbetet och bidrar enligtregeringen på olika sätt till att lägga grunden förden ekonomiska tillväxten i dessa länder, vilket kankomma att ge positiva effekter även på svenskaförhållanden. Regeringen pekar också på attkommunernas och landstingens uppgift att överföraadministrativt och tekniskt kunnande till bl.a. denya kommuner som byggs upp i Central- och Östeuropahar uppmuntrats alltmer av statsmakterna. Regeringenanser att det i än större utsträckning äntidigare finns skäl att underlätta denna verksamhetgenom att genomföra vissa lättnader irestriktionerna för exporten av kommunala tjänster.Många kommuner och landsting har, enligtregeringen, en större erfarenhet och en bättrekunskap om vad den internationella verksamheteninnebär. I och med detta har de bättreförutsättningar att göra korrektabedömningar av bl.a. riskerna med verksamheten.Regeringen anser därför att tiden nu är mogen föratt ge kommuner och landsting förtroendet att självaavgöra på vilket sätt tjänsteexport lämpligast skallbedrivas och hur riskerna skall minimeras.I fråga om det kommunala biståndet framhållerregeringen att det förutsatta samordningsförfarandetinte har fungerat.