bet · GP01LU3 · 2001-11-01 00:00:00 — SammanfattningI betänkandet behandlar utskottet regeringensproposition /01:146 Oberoende, ägande ochtillsyn i revisionsverksamhet. I propositionenföreslår regeringen en ny revisorslag. Lagförslagetinnehåller en definition av begreppetrevisionsverksamhet samt därutöver ett flertalnyheter som bl.a. syftar till att garanterarevisorers och revisionsverksamhetens oberoende.Vidare klargörs befogenheter attöva tillsyn över revisorer och revisionsbolag. Dennya revisorslagen och vissa ändringar av främstföljdkaraktär i andra lagar, bl.a. aktiebolagslagen,föreslås träda i kraft den 1 januari 2002.Vidare behandlar utskottet revisorersförslag till (1999/2000:RR11) angåendeRevisorsnämnden jämte en med anledning av förslagetväckt motion med förslag om att Revisorsnämndensverksamhet helt eller delvis skall privatiseras.Därutöver behandlas en väckt motion som gäller ettvisst villkor i föreskrifter förgodkännande och auktorisation av revisorer.Utskottet föreslår att antar regeringenslagförslag samt avslår revisorers förslagoch de båda motionerna. Därutöver föreslår utskottetpå eget initiativ en viss följdändring iförsäkringsrörelselagen.I betänkandet finns tre reservationer.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Frågan om privat tillsynRiksdagen avslår motion 1999/2000:L22.Reservation 1 (m)2. PropositionenRiksdagen antar regeringens förslag tilla) revisorslag (2001:000),b) lag om ändring i revisorslagen (2001:000),c) lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385),d) lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617),e) lag om ändring i lagen (1987:667) omekonomiska föreningar,f) lag om ändring i lagen (1991:981) omvärdepappersrörelse,g) lag om ändring i lagen (1992:1610) omfinansieringsverksamhet,h) lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220),i) lag om ändring i revisionslagen (1999:1079).3. FörsäkringsrörelselagenRiksdagen antar det av utskottet i bilaga 3framlagda förslaget till lag om ändring iförsäkringsrörelselagen (1982:713).4. revisorers förslagRiksdagen avslår revisorers förslag.Reservation 2 (m)5. Villkor för godkännande ochauktorisationRiksdagen avslår motion 2000/01:L307.Reservation 3 (c)den 1 november 2001På lagutskottets vägnarTanja LinderborgFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: TanjaLinderborg (v), (), ChristelAnderberg (m), (), (m), (), (),(), (), KjellEldensjö (kd), (), (), (), (), AndersSjölund (m) och ().2001/02LU3Redogörelse för ärendetBakgrundBestämmelser om revison i aktiebolag finns i 10 kap.aktiebolagslagen (1975: 1385). Av dessa bestämmelserföljer att ett aktiebolags årsredovisning ochbokföring samt styrelsens och verkställandedirektörens förvaltning fortlöpande skall granskasav en eller flera revisorer (1 och 2 §§). Revisornskall efter varje räkenskapsår lämna en revisions-berättelse till bolagsstämman där resultatet avgranskningen redovisas (5 §). Revisorn förutsättsockså löpande lämna företagsledningen erinringar ochpåpekanden om sådant som han eller hon anser börkomma till dess kännedom men som inte behöver tasupp i revisionsberättelsen (6 §).Aktiebolagslagens bestämmelser om revision harvarit förebild för motsvarande bestämmelser förandra associationsformer - för bl.a. ekonomiskaföreningar i 8 kap. lagen (1987:667) om ekonomiskaföreningar, för stiftelser i 4 kap. stiftelselagen(1994:1220) samt för vissa handelsbolag, ideellaföreningar och enskilda näringsidkare irevisionslagen (1999:1079).Krav på företagsrevision finns också i EG-rätten.Enligt rådets fjärde direktiv /660/EEG av den 25juli 1978 om årsbokslut i vissa typer av bolag skallupprättade årsbokslut bli föremål för revision (detfjärde bolagsrättsliga direktivet). Direktivetgäller bl.a. för alla aktiebolag. Revisionen skallutföras av personer med den kompetens som anges irådets åttonde direktiv /253/EEG av den 10 april1984 om godkännande av personer som har ansvar förlagstadgad revision av räkenskaper (det åttondebolagsrättsliga direktivet).Sverige har införlivat EG:s åttondebolagsrättsliga direktiv, det s.k.revisorsdirektivet, med svensk rätt. genom lagen (1995:528) om revisorer, somträdde i kraft . Lagen innehållerbestämmelser om godkännande och auktorisation avrevisorer, registrering av revisionsbolag,revisorers och revisionsbolags verksamhet samttillsyn över och disciplinära åtgärder motauktoriserade eller godkända revisorer.I samband med revisorslagens ikraftträdandeinrättades en ny myndighet, . Nämndenhar till uppgift att handlägga frågor om godkännandeoch auktorisation av revisorer samt registrering avrevisionsbolag och att utöva tillsyn över revisorersoch revisionsbolags verksamhet. ankom dessauppgifter på Kommerskollegium.Ärendet och dess beredningGenom beslut tillkalladeregeringen en särskild utredare med uppgift att seöver de regler i lagen (1995:528) om revisorer somreglerar ägandet av revisionsbolagen, att klarläggainnebörden i begreppet revisionsverksamhet och attpröva om det finns anledning att begränsa revisorersdeltagande i verksamheter som saknar samband medrevision. Utredaren skulle vidare göra en översyn avde regler som finns i bl.a. aktiebolagslagen(1975:1385) om att auktoriserade revisorer skalldelta vid revisionen (dir. 1996:106).Utredningen, som antog namnetRevisionsbolagsutredningen, överlämnade i mars 1999betänkandet (SOU 1999:43) Oberoende, ägande ochtillsyn i revisionsverksamhet. Betänkandet harremissbehandlats och ligger till grund för förslageni förevarande proposition.I propositionen föreslår regeringen - efterhörande av Lagrådet - att antar ipropositionen framlagda lagförslag, dels förslagtill ny revisorslag, dels föreslagna ändringar i dennya revisorslagen, aktiebolagslagen (1975:1385),bankrörelselagen (1987:617), lagen (1987:667) omekonomiska föreningar, lagen (1981:981) omvärdepappersrörelse, lagen (1992: 1610) omfinansieringsverksamhet, stiftelselagen (1994:1220)och revisionslagen (1999:1079).Regeringens förslag återfinns i bilaga 1 ochlagförslagen i bilaga 2.På eget initiativ påbörjade revisorerunder en granskning av Revisorsnämnden.Revisorernas överväganden och förslag redovisades irapporten (1999/2000:4) . Rapportenremissbehandlades och därefter anmälde revisorernasin granskning till med förslagangående (förs. 1999/2000:RR11).Med anledning av revisorernas förslag har enmotion väckts som förordar en privatisering avtillsynen över revisorer.Riksdagens revisorers förslag och motionsförslagetredovisas i bilaga 1.I ärendet behandlar utskottet också en motion frånden allmänna motionstiden som gällerRevisorsnämndens särskilda villkor för godkännandeoch auktorisation.Motionsförslaget återges i bilaga 1.Utskottets övervägandenFrågan om privat tillsynUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå motionen om privatisering avRevisorsnämndens verksamhet.Revisorsnämnden inrättades genomlagen (1995:528) om revisorer. Enligt förordningen(1995:666) med instruktion för till uppgift att handlägga frågor omgodkännande och auktorisation av revisorer samtregistrering av revisionsbolag i syfte atttillgodose samhällets behov av kvalificerade ochoberoende externa revisorer. till uppgift att utöva tillsyn isyfte att säkerställa att godkända och auktoriseraderevisorer samt registrerade revisionsbolag driverrevisionsverksamhet som är av hög kvalitet ochuppfyller höga etiska krav. skallockså pröva frågor om disciplinära åtgärder, anordnaexamina och lämplighetsprov, föra ett register övergodkända och auktoriserade revisorer samtregistrerade revisionsbolag. följa utvecklingen inomrevisorsområdet och särskilt beakta nya nationellaoch internationella förhållanden som har eller kanfå betydelse för tillsynen över revisorer ochrevisionsbolag samt för tolkningen och utvecklingenav god revisors- och revisionssed.Revisorsnämnden består av en ordförande och åttaandra ledamöter. För ordföranden och ledamöternaskall det finnas ersättare. Ordföranden skall varajurist och ha domarerfarenhet. Av övriga ledamöterskall två vara revisorer, varav en skall varagodkänd revisor och en auktoriserad. Övrigaledamöter skall ha erfarenhet från verksamhet somberörs av revision. biträds av ettkansli.I motion 1999/2000:L22 anser m.fl.(m) att den tillsynsverksamhet som Revisorsnämndenbedriver helt eller delvis bör överföras i privatregi. I motionen anförs ett antal skäl till stödhärför. Bland annat skulle effektiviteten iRevisorsnämndens verksamhet öka om närheten tillmarknaden och till de berörda aktörerna blir bättre.Möjligheterna att rekrytera kompetent personalskulle också förbättras. En privat lösning, anförsdet vidare i motionen, undanröjer också de problemsom följer av att revisorerna är underkastade dubbeltillsyn genom att även Föreningen och hardisciplinära system. En allvarlig nackdel är därvidatt man inom ramen för de båda systemen kan kommatill olika beslut i samma ärende. Det förhållandetatt löpande tillsyn och auktorisation sköts i ettsystem med självreglering fråntar, enligt motionen,inte staten ansvaret att följa hur regelsystemetfungerar och tillämpas. I motionen yrkas attriksdagen hos regeringen begär förslag till sådanändring till nytt system för tillsyn, auktorisationoch godkännande av revisorer som anförs i motionen.Utskottet erinrar om att ett statligt system förauktorisation och godkännande av revisorer funnitshär i landet . Uppgifterna attauktorisera och godkänna revisorer lades först påKommerskollegium. Från och med den 1 juli 1995överfördes dessa uppgifter till Revisorsnämnden.Riksdagen har haft att taställning till frågan om en privat lösning förauktorisation, godkännande och tillsyn av revisorer.År 1994 ansåg att staten ävenfortsättningsvis skulle svara för auktorisation ochgodkännande samt tillsyn över revisorer (prop.1993/94:138, bet. NU 20, rskr. 261).År 1995 anförde regeringen i proposition1994/95:152 att staten genom lag ställt krav på attrevisionen i vissa företag skall utföras avkvalificerade revisorer. Kraven motiveras av detallmännas intresse av en kompetent revision bl.a. ikampen mot ekonomisk brottslighet och skattefusk.Verksamheten ställer också särskilda krav påoberoende och integritet. Starka skäl talade därmed,enligt regeringen, för att särskild behörighet attutföra lagstadgad revision även i fortsättningenskall meddelas av staten. En statligbehörighetsprövning tillgodoser även de krav pårättssäkerhet, konkurrensneutralitet ochtrovärdighet som måste ställas på denna typ avverksamhet.Vid riksdagsbehandlingen av propositionen ansågnäringsutskottet i sitt av godkändabetänkande /95:NU23 att den utformning som gettsåt den statliga tillsynen över revisorerna vältillgodoser kraven på bl.a. rättssäkerhet,konkurrensneutralitet och oberoende.Näringsutskottet tillstyrkte att prövningen av ochtillsynen över revisorerna skulle ske i statlig regioch förordade regeringens förslag om inrättande avRevisorsnämnden.Enligt lagutskottets mening har några bärande skälinte framkommit som bör föranleda att nugör någon annan principiell bedömning i saken än denriksdagen gjorde år 1995.Med det anförda föreslår utskottet att riksdagenavslår motion 1999/2000: L22.PropositionenUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör anta regeringens förslag till en nyrevisorslag och övriga lagförslag.I propositionen föreslår regeringen att lagen(1995:528) om revisorer ersätts med en nyrevisorslag. Den nya lagen innebär bl.a. följandenyheter i sak.Innebörden av begreppet revisionsverksamhet slåsfast i lagen. Med revisionsverksamhet avses ihuvudsak sådan granskning av förvaltning ellerekonomisk information som skall utföras enligtförfattning, stadgar eller avtal och som skallutmynna i en rapport, ett intyg eller någon annanhandling som är avsedd även för andra änuppdragsgivaren.En revisor skall vara skyldig att för varjeuppdrag i revisionsverksamheten pröva om det finnsomständigheter som kan rubba förtroendet för hanseller hennes opartiskhet eller självständighet. Omdet finns någon sådan omständighet skall revisornavböja eller avsäga sig uppdraget, såvida det inte idet enskilda fallet finns sådana omständighetereller har vidtagits sådana åtgärder som medför attdet inte finns anledning att ifrågasätta hans ellerhennes opartiskhet eller självständighet.En revisor skall inte få bedriva annan verksamhetän revisionsverksamhet eller verksamhet som har ettnaturligt samband med revisionsverksamhet, om denandra verksamheten är av sådan art eller omfattningatt den kan rubba förtroendet för revisorn. Utövaren revisor revisionsverksamhet som enskildnäringsidkare, skall han eller hon hålla annanverksamhet som saknar naturligt samband medrevisionsverksamheten avskild. Omrevisionsverksamheten utövas i ett handelsbolageller ett aktiebolag får bolaget inte bedriva annanverksamhet än sådan som har ett naturligt sambandmed revisionsverksamhet.Bolag som bedriver revisionsverksamhet skall, somhuvudregel, ägas av revisorer. Ägandet skall kunnaha formen av indirekt ägande genom bolag.Revisorsnämnden skall i fortsättningen kunnaingripa disciplinärt mot den revisor som uppsåtligengör orätt i sin revisionsverksamhet men inte närhandlandet avser verksamheten i övrigt. Liksom i dagskall dock nämnden alltid kunna ingripa mot enrevisor som förfar oredligt. Nämnden ges vidaremöjlighet att vidta disciplinåtgärder mot revisorersom har åsidosatt sina skyldigheter som företrädareför revisionsföretag.Revisorer som godkänns enligt den föreslagna nyalagen eller som har godkänts enligt den nuvaranderevisorslagen - men inte revisorer somhar godkänts enligt äldre bestämmelser - skall hasamma behörighet att utföra lagstadgad revision somauktoriserade revisorer.Regeringen föreslår också vissa följdändringar ibl.a. aktiebolagslagen (1975:1385), bankrörelselagen(1987:617), lagen (1987:667) om ekonomiskaföreningar, stiftelselagen (1994:1220) ochrevisionslagen (1999:1079).Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den1 januari 2002.Propositionen innehåller också ett förslag tilländring i den nya revisorslagen, som föranleds avSveriges förväntade tillträde till avtalet mellanEuropeiska gemenskapen och dess medlemsstater å enasidan och å andra sidan. Enligt regeringenär det osäkert huruvida kommer att tillträdaavtalet /2002 och det behövsdärför en beredskap för att överlämna åt regeringenatt bestämma tidpunkten för ikraftträdandet.Propositionen har inte föranlett någotmotionsyrkande, och utskottet föreslår att riksdagenantar de i propositionen framlagda lagförslagen.En viss följdändring bör göras även iförsäkringsrörelselagen (1982:713). Utskottetframlägger därför på eget initiativ förslag tillsådan ändring. Utskottets lagförslag är intaget ibilaga 3.Riksdagens revisorers förslagUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå revisorers förslagangående Revisorsnämnden.I förslag till (1999/2000:RR11) föreslårRiksdagens revisorer att som sin meningger regeringen till känna vad revisorerna anfört omatt regeringen utvecklar sin redovisning och analystill av uppnådda resultatså att får ett bättre underlag för sinresultatuppföljning, att regeringen övervägersammansättningen av med avseende påledamöternas kompetenser och att regeringen ser överformuleringen av verksamhetsmålen förRevisorsnämndens handläggningstider fördisciplinärenden i syfte att handläggningstidernaförkortas.Utskottet konstaterar att revisorernas förslaglagts fram efter en omfattande och ingåendegranskning av och dess verksamhet. Isammanhanget bör dock påpekas att granskningen integjorts med anledning av att det framkommit någrabrister i nämndens verksamhet, utan främst för attpå ett övergripande plan se om statsmakternasintentioner med myndigheten är uppfyllda (se ävenbet. 1999/2000:NU1, s. 35). Inför ettställningstagande till revisorernas förslag börvidare beaktas att det nu gått närmare sedanrevisorerna avslutade sin granskning och attregeringen på flera punkter numera vidtagit åtgärdermed anledning av revisorernas förslag.Sålunda har regeringen i budgetpropositionen förår 2001 förbättrat resultatredovisningen tillriksdagen vad gäller verksamhet(prop. 2000/01:1 utg.omr. 24, s. 59). Ipropositionen konstaterade regeringen också attnämnden i allt väsentligt uppfyllt verksamhetsmålenoch att i de fall målen inte uppnåttstillfredsställande förklaringar till detta angettsfrån nämndens sida. Någon erinran mot regeringensanalys och slutsatser i detta avseende gjordes inteunder riksdagsbehandlingen av budgetpropositionenför (se bet. 1999/2000:NU1).I budgetpropositionen för anför regeringenatt verksamhetsmålen i allt väsentligt har uppfyllts(prop. 2001/02:1 utg.omr. 24, s. 37).Med anledning av revisorers förslagangående sammansättning villutskottet erinra om att enligt förordningen(1995:666) med instruktion för tvåav nämndens ledamöter, utom ordföranden, skall vararevisorer och övriga skall ha erfarenhet frånverksamhet som berörs av revision. Som skäl fördenna sammansättning angav regeringen i proposition1994/95:152 behovet av att nämnden har den särskildakompetens som krävs. I den nu aktuella proposition2000/01:146 anför regeringen att det alltjämt finnsgoda skäl för den lösning som valdes vidRevisorsnämndens tillkomst. pekarregeringen på att frågan om Revisorsnämndenssammansättning med avseende på ledamöternaskompetens övervägs inomJustitiedepartementet.Vad särskilt gäller handläggningstiderna fördisciplinärenden hos vill utskottetockså peka på att regeringen i den förevarandepropositionen 2000/01:146 upplyser att man iregleringsbrevet för stramat uppverksamhetsmålet avseende handläggningstiderna fördisciplinärenden.I sammanhanget bör vidare beaktas attRevisorsnämnden fr.o.m. kommeratt arbeta utifrån en ny och tydligare revisorslagdär centrala begrepp såsom revisonsverksamhet ochrevisionsbolag är klart definierade. Utskottet utgårfrån att regeringen också fortsättningsvis följerRevisorsnämndens verksamhet och tar de initiativ somtillämpningen av den nya lagstiftningen kanföranleda.Med det anförda föreslår utskottet att riksdagenavslår revisorers förslag angåendeRevisorsnämnden.Villkor för godkännande ochauktorisationUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå motionen som gällerRevisorsnämndens särskilda villkor för godkännandeoch auktorisation.Nuvarande regler om de krav som ställs för att bliauktoriserad eller godkänd revisor finns i lagen(1995:528) om revisorer. Reglerna kompletteras avförordningen (1995:665) om revisorer ochRevisorsnämndens föreskrifter om villkor förrevisorers och revisionsbolags verksamhet samt omgodkännande, auktorisation och registrering (RNFS1997:1).För att bli godkänd eller auktoriserad revisorfordras enligt revisorslagen bl.a. att sökandenskall yrkesmässigt utöva revisionsverksamhet och haavlagt revisorsexamen respektive högrerevisorsexamen hos . Kravet pårevisorsexamen och högre revisorsexamen ansesuppfyllt även av den som genomgått ett särskiltlämplighetsprov hos (4, 5 och 6 §§).Motsvarande krav uppställs i förslaget till nyrevisorslag med möjlighet för att ivissa fall bevilja undantag (4, 5 och 6 §§).Godkännande och auktorisation gäller i princip i femår (13 §). En motsvarande bestämmelse finns iförslaget till ny revisorslag (18 §).Före år 1995 ställdes något lägre krav förgodkännande och auktorisation.Övergångsbestämmelserna till lag ochövergångsbestämmelserna till den nya lagen medgerdock på visst sätt att godkännande och auktorisationenligt äldre bestämmelser har giltighet även enligtnyare ordning.För att få avlägga revisorsexamen fordras enligtrevisorsförordningen att sökanden har avlagtkandidatexamen med företagsekonomisk inriktningeller med godkänt resultat har genomgått annanlikvärdig teoretisk utbildning (5 §). Vidare fordrasatt sökanden har genomgått praktisk utbildning irevisorsyrket under . För högrerevisorsexamen fordras en högre teoretisk utbildningän för godkända revisorer, nämligen att sökanden haravlagt kandidatexamen om minst 160 poäng (6 §).Vidare krävs en längre praktisk utbildning; utöverden treåriga utbildning som fordras för godkännandekrävs utbildning under handledning avauktoriserad revisor och som innefattar kvalificeradmedverkan vid revision av företag som på grund avsin storlek eller av annan anledning är svåra attrevidera.Enligt Revisorsnämndens föreskrifter gäller somsärskilda villkor för godkännande och auktorisationatt sökanden, för att bli godkänd eller auktoriseradrevisor eller för att erhålla fortsatt godkännandeeller auktorisation, skall somnärmast föregår ansökan ha utövat yrkesmässigrevision omfattande minst . Mer änhälften av dessa timmar skall ha avsett juridiskapersoner som enligt lag skall ha godkänd ellerauktoriserad revisor, och uppdragen skall haomfattat revisionsklienter inom olika branscher (18§). Om det finns särskilda skäl kan Revisorsnämndenbesluta om undantag från bl.a. kravet på yrkesmässigrevision för godkännande och auktorisation (20 §).I motion 2001/02:L307 anför och (båda c) att kravet på yrkesmässigrevision för godkännande och auktorisation kan hasitt berättigande. Kravet leder dock till ettsystematiskt missgynnande av småbarnsföräldrar, iförsta hand mödrar. Enligt motionärerna är det ipraktiken omöjligt att förena föräldraledighet medbibehållen auktorisation eller godkännande. Enförändring av regelverket måste, anförs det imotionen, komma till stånd som möjliggör undantagfrån tillämpning av 1 500-timmarsregeln för den somvarit hemma med barn. En lösning kunde, enligtmotionärerna, vara att den tid för vilkenföräldrapenning utgått räknas som tid då föräldernvarit yrkesverksam som revisor. I motionen yrkas etttillkännagivande om åtgärder för att ökamöjligheterna att förena småbarn med ett yrke somauktoriserad eller godkänd revisor.Enligt vad utskottet inhämtat från Revisorsnämndenhar det i nämndens praxis inte förekommit något falldär det nuvarande kravet på yrkesmässig revision påminst för godkännande och auktorisationvållat problem av det slag som påstås i motionen.Revisorsnämnden har inte i något fall avslagit enansökan om godkännande och auktorisation ellerfortsatt godkännande och auktorisation på dengrunden att sökanden inte uppfyllt verksamhetskravetdärför att sökanden varit föräldraledig.Med hänvisning till vad som redovisats och dåutskottet utgår från att den nuvarande möjlighetenför att bevilja undantag från kravetpå 1 500 timmars yrkesmässig revision kommer attbestå även efter den nya revisorslagensikraftträdande kan utskottet inte se anledning tillnågon vidare åtgärd.Utskottet föreslår att avslår motion2001/02:L307.Reservationer1. Frågan om privat tillsyn (punkt 1)av , , BeritAdolfsson och (alla m).Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 1 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin meningvad som anförs i reservationen.Riksdagen bifaller därmed motion 1999/2000:L22.StällningstagandeVi anser att det finns ett flertal skäl som talarför en privatisering av verksamheten avseendeauktorisation, godkännande och tillsyn av revisorer.Sålunda skulle, enligt vår mening, effektiviteten iverksamheten öka om närheten till marknaden och tillde berörda aktörerna blev bättre. Möjligheterna attrekrytera kompetent personal skulle ocksåförbättras. Om ansvaret för tillsynen ligger närmareyrkeskåren finns, enligt vår mening, också störreincitament för en angelägen diskussion om moral ochetik inom kåren. Vi anser vidare att en privatlösning undanröjer de problem som följer av attrevisorerna är underkastade dubbel tillsyn genom attäven Föreningen ochSvenska Revisorssamfundet SRS har disciplinärasystem. En allvarlig nackdel är att man inom ramenför de båda systemen kan komma till olika beslut isamma ärende.