bet · GO01FiU17 · 2001-01-30 00:00:00 — Bättre förutsättningar för värdepapperisering(prop. 2000/01:19) Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2000/01FiU17Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI proposition 2000/01:19 Bättre förutsättningar förvärdepapperisering föreslår regeringen att riksdagenantar de förslag till lag om ändring i lagen(1992:1610) om finansieringsverksamhet och lag omändring i lagen (1936:81) om skuldebrev som lagtsfram i propositionen. Regeringens förslag återges ibilaga 1 och lagförslaget i bilaga 2.Med anledning av propositionen har en motionväckts. Förslaget i motionen återges i bilaga 1.Under behandlingen av propositionen har utskottetmottagit en skrivelse från . I betänkandet behandlar utskottet regeringensförslag i proposition 2000/01:19 till ändringar ilagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet ochlagen (1936:81) om skuldebrev.I propositionen föreslås vissa lagändringar föratt förbättra förutsättningarna för genomförande iSverige av s.k. värdepapperisering. Den form avvärdepapperisering som behandlas i propositioneninnebär att ett företag säljer fordringar till enjuridisk person (specialföretaget) som ger utvärdepapper för att finansiera sitt förvärv.Specialföretaget har enbart till syfte att äga dessafordringar samt förmedla betalningsflöden frånfordringarna till investerarna i de värdepapper somföretaget har gett ut.Propositionens förslag till ändring i lagen omfinansieringsverksamhet innebär att verksamhet sombestår i att vid enstaka tillfällen förvärvafordringar eller fordringsstockar undantas frånlagen om den bedrivs av aktiebolag eller ekonomiskaföreningar. Den begränsningen skall dock gälla attmedel för verksamheten inte löpande får anskaffasfrån allmänheten.Förslaget till ändring i skuldebrevslagen innebäratt om kreditmarknadsföretag säljer löpandeskuldebrev blir försäljningen gällande motkreditmarknadsföretagets borgenärer trots attskuldebrevet lämnats kvar hos företaget förförvaring.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni2001.I betänkandet behandlar utskottet också en motionsom väckts med anledning av propositionen.Utskottet tillstyrker regeringens förslag ochavstyrker motionen.I betänkandet finns en reservation. I proposition 2000/01:19 Värdepapperisering föreslåsatt antar regeringens förslag till1. lag om ändring i lagen (1992:1610) omfinansieringsverksamhet,2. lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev. 2000/01:Fi10 av m.fl. (m) i vilkenföreslås att fattar följande beslut.Riksdagen beslutar att tillstånd inte skall krävasför finansieringsverksamhet som drivs av ettaktiebolag eller av en ekonomisk förening, omverksamheten består i att i begränsad omfattningförvärva fordringar och medel för verksamheten intelöpande anskaffats från allmänheten.BILAGA 2Regeringens lagförslag1 Förslag till lag om ändring ilagen (1992:1610) omfinansieringsverksamhet2 Förslag till lag om ändring i lagen (1936:81) omskuldebrev Undantag från tillståndsplikt vidvärdepapperiseringUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag atttillstånd inte skall krävas förfinansieringsverksamhet som drivs av ettaktiebolag eller en ekonomisk förening, omverksamheten består i att vid enstakatillfällen förvärva fordringar och medel förverksamheten inte löpande anskaffas frånallmänheten. Jämförreservationen (m, kd, c, fp).BakgrundVärdepapperisering är ett förfarande som innebär attrelativt homogena tillgångar med förutsägbarabetalningsflöden omvandlas till obligationer ellerandra lätt omsättningsbara värdepapper. Genom attföra ihop ett stort antal lån som liknar varandra(t.ex. bostadslån) går det att med utgångspunkt ihistoriska data beräkna det betalningsflöde somlånestocken förväntas att generera. Det förväntadebetalningsflödet kan därefter prissättas ochemitteras som obligationer där säkerheterna kanutgöras av betalningsflöden, kreditförstärkandeåtgärder och panträtter. Termen värdepapperisering -i den mening som här används - syftar på enverksamhet där fordringar säljs till en juridiskperson som enbart äger fordringarna och emitterarobligationer för sin finansiering.I stort sett alla fordringar går attvärdepapperisera. Fastighetslån, dvs. lån medpanträtt i fastigheter, är dock den mestförekommande typen av fordringar. Andra typer avfordringar såsom kreditkortsskulder, lån till bilköpoch leasingskulder är dock en växande marknad.En värdepapperiseringstransaktion inkluderar ettflertal parter. De viktigaste av dessa är detsäljande företaget, ofta benämnt originatorn, ochdet förvärvande företaget som här benämnsspecialföretaget. Vanligtvis är originatorn ettkreditinstitut som identifierar en avskiljbar del avsin kreditstock. Originatorn kan likaväl utgöras avett icke-finansiellt företag som t.ex. vill omvandlaillikvida tillgångar, som exempelvis kundfordringar,till likvida tillgångar. Originatorn bildar själveller genom någon annan ett specialföretag ochsäljer fordringarna till detta. Specialföretagetsverksamhet är begränsad till att äga fordringarnaoch att finansiera sitt förvärv av fordringar genomatt emittera obligationer eller andra liknandevärdepapper på värdepappersmarknaden.Specialföretaget förmedlar också till investerarnade betalningsflöden som fordringarna genererar.VärdepapperiseringsprocessenInvesterarna kräver ofta att specialföretagetskreditvärdighet förstärks genom någon form avkreditförstärkande åtgärd. Förstärkningen kangenomföras på olika sätt varvid ett är att t.ex. ettförsäkringsbolag ställer garanti förkreditvärdigheten i specialföretaget. För att bedömaspecialföretagets kreditvärdighet och de legalaförutsättningarna i transaktionen är vanligen ettratinginstitut involverat i envärdepapperiseringstransaktion. De obligationer somspecialföretaget ger ut kan därmed åsättas enkreditbedömning (rating).Det är normalt originatorn som tar initiativettill att värdepapperisera. Orsaken är attoriginatorn vill förändra sin tillgångsstruktur. Uroriginatorns perspektiv är värdepapperisering enkälla till finansiering som kompletterar ellerersätter andra finansieringskällor. En sådanfinansiering låter sig emellertid inte genomföras omdet inte finns fördelar för de aktörer somförvärvar tillgångsmassan och för dem som skallfinansiera förvärvet.Den nuvarande lagstiftningen förbjuder intevärdepapperisering av svenska tillgångar men deninnebär att det i de flesta fall är ekonomisktoförmånligt att genomföra värdepapperisering iSverige. Den främsta anledningen till detta är attspecialföretagets förvärv av fordringar anses utgörafinansierings- verksamhet enligt lagen (1992:1610)om finansieringsverksamhet. Specialföretaget träffasdärmed av krav på kapitaltäckning för fordringar somföretaget förvärvar. Den kapitalkostnad som dettakrav för med sig har medfört attvärdepapperiseringar inte genomförs i utanmed specialföretag belägna utomlands. Enligtregeringen är det sannolikt att antaletvärdepapperiseringar genomförda av svenska företagskulle öka om det vore möjligt att genomföravärdepapperisering i på villkor som är merlika dem som kan uppnås i utlandet.Som framgått ovan utgör värdepapperisering alltsåen möjlighet för kreditinstitut att minska behovetav eget kapital genom att avyttra tillgångar somkräver kapitaltäckning.PropositionenEnligt lagen om finansieringsverksamhet fårfinansieringsverksamhet, med vissa undantag, drivasbara efter tillstånd av . Medfinansieringsverksamhet avses näringsverksamhet somhar till ändamål att lämna kredit, ställa garantiför kredit, förmedla kredit till konsumenter ellermedverka till finansiering genom att förvärvafordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande.I lagen definieras ett kreditmarknadsföretag som ettsvenskt aktiebolag eller en svensk ekonomiskförening som har fått tillstånd enligt lagen attdriva finansieringsverksamhet.Kreditmarknadsföretagen är föremål förkapitaltäckningskrav. I propositionen redovisas attregeringen gör bedömningen att ett specialföretagsverksamhet kräver tillstånd enligt lagen omfinansieringsverksamhet och att verksamheten därmedär föremål för krav på kapitaltäckning.När det först gäller frågan om specialföretagensverksamhet även fortsättningsvis bör varatillståndspliktig anser regeringen attutgångspunkten bör vara att finansiella företag istörsta möjliga utsträckning skall regleras somandra företag. Särreglering och tillsyn på detfinansiella området bör framförallt motiveras medbehovet av att minska risken för systemstörningar.Regeringen anser att hänsynen till de grundläggandeskyddsintressena på det finansiella området intehindrar att ett undantag görs som innebär att ettspecialföretags enstaka förvärv av fordringarundantas från tillståndskravet i lagen omfinansieringsverksamhet. Tvärtom bedöms effekternaav värdepapperisering på det finansiella systemetvara positiva. Eftersom värdepapperisering intemedför negativa konsekvenser för de finansiellamarknaderna anser regeringen att svenska företag börfå möjlighet att genomföra värdepapperiseringar iSverige på villkor som är mer lika dem som kanuppnås i utlandet. Genom att underlättavärdepapperiseringar inom finns, enligtregeringen, förutsättningar för samhällsekonomiskavinster genom lägre kapitalkostnader och ökadevinster.Vid bedömningen av frågan om ett undantag börinföras i lagen för specialföretagens verksamhetmåste också beaktas de genomgripande övervägandenrörande lagens tillämpningsområde somBanklagskommittén redovisat samt EG-rättensutformning. Beaktas bör också att hargjort vissa uttalanden rörande vad som skall beaktasvid en bedömning av om ytterligare undantag börgöras från lagen om finansieringsverksamhet iavvaktan på betänkande.Uttalandena innebär i korthet att eventuellaytterligare undantag till den lista av undantag somredan finns bör prövas kritiskt, med tanke på degenomgripande överväganden rörande lagenstillämpningsområde som ingår i kommitténs uppdrag(se prop. 1995/96:214 s. 12 och bet. 1996/97:NU3s. 6).Banklagskommittén har i sitt betänkande, (SOU1998:160) Reglering och tillsyn av banker ochkreditmarknadsföretag, föreslagit en legaldefinitionav tillståndspliktig finansieringsverksamhet. Närdet gäller värdepapperisering anser kommittén attnågon reglering inte behövs av specialföretag somköper fordringar endast av finansiella företag ochatt utanför definitionen av tillståndspliktigfinansieringsrörelse faller bl.a.finansieringsverksamhet av tillfällig natur. Medhänsyn härtill och till att förvärv vid enstakatillfällen kan anses vara av tillfällig natur görregeringen bedömningen att ett undantag fråntillståndsplikten för verksamhet som består i attvid enstaka tillfällen förvärva fordringar fallerutanför förslag på definition avtillståndspliktig finansieringsrörelse. Ipropositionen redovisas också attFinansmarknadsutredningen i sitt betänkande, (SOU2000:11) Finanssektorns framtid, bl.a. dragitslutsatsen att en förändring av lagen omfinansieringsverksamhet bör genomföras föratt underlätta värdepapperisering. Mot dennabakgrund anser regeringen att ett undantag fråntillståndsplikten bör genomföras även med beaktandeav tidigare uttalanden. Vad gäller fråganom ett bredare undantag bör göras för förvärv avfordringar anser regeringen att likheterna medfactoring, som anser skyddsvärd,är sådana att frågan lämpligen bör prövas ianslutning till beredningen av kommitténsbetänkande.Vid utformningen av ett undantag måste även EG-rätten beaktas. För att ett undantag inte skallstrida häremot måste det utformas så attspecialföretag inte blir kreditinstitut enligt EG-rätten. Vidare måste det begränsas så attspecialföretag inte kan anses bedriva rörelse somomfattar inlåning eller upplåning från allmänheten.Regeringen föreslår därför att ett undantag fråntillståndsplikt för verksamhet som består i förvärvav fordringar vid enstaka tillfällen skall begränsasså att medel för verksamheten inte löpande fåranskaffas från allmänheten.Regeringen föreslår således att tillstånd enligtlagen om finansierings- verksamhet inte bör krävasför finansieringsverksamhet, som drivs av ettaktiebolag eller av en ekonomisk förening, omverksamheten består i att vid enstaka tillfällenförvärva fordringar och medel för verksamheten intelöpande anskaffas från allmänheten. Denna ordningbör införas genom att ett undantag fråntillståndsplikten tas in i 1 kap. 3 § lagen omfinansieringsverksamhet.En remissinstans, , har framförtatt det vore bättre att utforma undantaget så attspecialföretaget högst skall få göra tre förvärv avfordringar under hela sin verksamhetstid. Regeringenanser att den utformning av undantaget som föreslåsi propositionen är att föredra eftersom den bedömsvara förenlig med EG-rättens krav somFinansinspektionen på ett flexibelt sätt kantillämpa lagen utifrån eventuella ändringar ellerklargöranden i EG-rätten. Begreppet enstakatillfällen bör enligt regeringens bedömning i vartfall innebära att specialföretaget kan förvärvafordringar under dessverksamhetstid.MotionenMotionärerna i motion Fi10 av m.fl.(m) är i huvudsak positiva till regeringens förslag.De vänder sig dock mot den föreslagna begränsningensom innebär att undantaget endast gäller förspecialföretag vars verksamhet består i att videnstaka tillfällen förvärva fordringar. Motionärernaanser att hänsynen till EG-rätten inte motiverar denföreslagna formuleringen. För att inte omöjliggöraregelbundna, om än begränsade i omfattning,överföringar av fordringar från kreditinstitut tillspecialföretag, anser motionärerna att formuleringenvid enstaka tillfällen bör ersättas av i begränsadomfattning.Utskottets ställningstagandeFörslagen i propositionen syftar till att förbättraförutsättningarna för genomförande i avvärdepapperisering. Regeringen föreslår attspecialföretags verksamhet skall undantas fråntillståndsplikten i lagen omfinansieringsverksamhet. Förslaget innebär atttillstånd inte skall krävas förfinansieringsverksamhet, som drivs av ett aktiebolageller en ekonomisk förening, om verksamheten beståri att vid enstaka tillfällen förvärva fordringar ochmedel för verksamheten inte löpande anskaffas frånallmänheten. Motionärerna föreslår att undantagetfrån tillståndsplikten för förvärv av fordringar börgöras bredare än vad regeringen föreslagit och använder formuleringen "i begränsad omfattning"i stället för "vid enstaka tillfällen". Utskottetanser att regeringens förslag kan godtas som enlämplig avvägning och anser i likhet med regeringenatt i begreppet enstaka tillfällen bör innefattas ivart fall förvärv av fordringar vid tre tillfällenunder specialföretagets verksamhetstid. Vad gällerfrågan om vad som avses med enstaka tillfällen såskall varje förvärvstillfälle bedömas som entransaktion. Det saknar alltså betydelse hur mångafordringar som förvärvas vid tillfället.Med det anförda tillstyrker utskottet regeringensförslag och avstyrker motion Fi10 (m).Propositionens förslag i övrigtUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag sombl.a. innebär att om ettkreditmarknadsföretag säljer löpandeskuldebrev skall försäljningen enligt lagenom skuldebrev gälla motkreditmarknadsföretagets borgenärer även omskuldebrevet lämnas kvar hos företaget förförvaring. Beträffande frågan om en ändringav 2 kap. 7 § kapitaltäckningslagen görutskottet bedömningen att en ändring kananstå i avvaktan på den fortsatta beredningenav förslag och behandlingenav motsvarande frågor i den revidering avkapitaltäckningsreglerna inom EU som pågårparallellt med Baselarbetet.PropositionenEnligt 22 § första stycket skuldebrevslagen krävsför att en överlåtelse av löpande skuldebrev skallvara gällande mot överlåtarens borgenärer attbesittningen av skuldebrevet överförts tillförvärvaren (traditionsprincipen). I fråga omöverlåtelse av löpande skuldebrev från en bank ellerett värdepappersinstitut finns emellertid ettundantag i paragrafens andra stycke som innebär atten sådan överlåtelse är gällande mot bankensrespektive värdepappersinstitutets borgenärer ävenom skuldebrevet har lämnats kvar hos banken . Ett område där löpandeskuldebrev i fysisk form fortfarande användsregelmässigt är vid bostadsfinansiering. Envärdepapperisering av bostadskrediter tillprivatpersoner kan omfatta tiotusentals löpandeskuldebrev. Om undantaget i 22 § andra stycketskuldebrevslagen inte är tillämpligt måsteskuldebreven överlämnas till specialföretaget föratt det skall erhålla sakrättsligt skydd motöverlåtarens borgenärer. Detta skulle medförpåtagliga praktiska problem. Förkreditmarknadsföretagen medför den omständighetenatt undantagsbestämmelsen är begränsad till bankeroch värdepappersinstitut konkurrensnackdelar vidvärdepapperisering.Regeringen anser att det inte finns skäl att göranågon skillnad mellan å ena sidan banker ochvärdepappersinstitut och å den andra kreditmarknads-företag. Regeringen föreslår därför att 22 § andrastycket skuldebrevslagen ändras så att det även vidöverlåtelse av löpande skuldebrev frånkreditmarknadsföretag görs undantag från kravet påbesittningsövergång.Regeringen övergår härefter till frågan om det iövrigt föreligger något behov av lagreglering avoriginatorns överlåtelse av fordringar. Ipropositionen anförs att inom civilrätten finnsregler som är tillämpliga på fordringsöverlåtelser iallmänhet. Dessa regler är givetvis tillämpligaäven på en överlåtelse av fordringar i samband medvärdepapperisering. Enligt regeringen har det inteframkommit några skäl för att nu införa särskildacivilrättsliga regler för överlåtelse av fordringarvid värdepapperisering. För finansiella företaggäller dock särskilda näringsrättsliga regler. Vadsom bör övervägas är, enligt regeringen, om dessaregler behöver kompletteras med hänsyn till deförhållanden som gäller vid värdepapperisering.När ett finansiellt företag överlåter fordringartill ett specialföretag kan frågeställningar somfrämst rör kapitaltäckning och redovisning bliaktuella. Originatorn kan ha kvarstående krav påspecialföretaget, t.ex. kan en del av köpeskillingenha gjorts villkorad som en kreditförbättrandeåtgärd. Olika kreditförbättrande åtgärder somoriginatorn vidtar för att höja den såldafordringsmängdens kvalitet kan inverka påinstitutets risktagande. De problem som uppkommertorde i allmänhet avse hur olika risker ochåtaganden skall behandlas hos originatorn ikapitaltäcknings- och redovisningshänseende.I propositionen redovisas att Finansinspektionenanser att kapitaltäckningsreglerna bör ändras så attäven riskbärande åtgärder och tillskott frånoriginatorns sida till specialföretag som omfattasav det föreslagna undantaget från lagen omfinansieringsverksamhet kan avräknas frånkapitalbasen hos originatorn. Av 2 kap. 7 § tredjestycket kapitaltäckningslagen följer att tillskott iett företag som driver försäkringsverksamhet ellernågot slag av finansiell verksamhet som krävertillstånd skall avräknas från kapitalbasen om vissai paragrafen angivna förutsättningar är uppfyllda.Däremot finns inte någon skyldighet att avräknatillskott i andra företag än de nämnda. Denaktuella bestämmelsen är anpassad till innehållet idirektivet om kapitalbasen i kreditinstitut(89/299/EEG). Regeringen anser att den ändring somFinansinspektionen förordat skulle kunna innebära enskärpning i förhållande till direktivetsminimiregler. Regeringen är därför inte beredd attnu föreslå några ändringar på kapitaltäcknings- ochredovisningsområdena som tar sikte på förhållandenavid värdepapperisering. I propositionen anförs attregeringen emellertid kan få anledning att återkommatill frågorna i annan ordning.I propositionen redovisas vidare att regeringenockså i övrigt gör bedömningen att en originatorsöverlåtelse av fordringar till ett specialföretaginte behöver regleras särskilt i lag. Regeringen göräven bedömningen att något behov av att införasärskilda lagregler till skydd för gäldenärer isamband med värdepapperisering inte har framkommit.Enligt regeringen bör inte heller några ändringargöras i skattelagstiftningen.Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni2001.Utskottets ställningstagandeUtskottet tillstyrker regeringens förslag tilländring i skuldebrevslagen och förslaget om närlagändringarna skall träda i kraft.Som redovisats ovan har ansettatt kapitaltäckningsreglerna bör ändras i visstavseende. Regeringen har inte förslagit den ändringsom förordat men anfört att denkan få anledning att återkomma till frågan i annanordning. Efter det att propositionen avlämnats s.k. den 16 januari 2001presenterat förslag till revideradekapitaltäckningsregler enligt vilka nu aktuellatillskott från originatorns sida till specialföretagsom huvudregel skall avräknas från kapitalbasen.Fråga uppkommer således om det finns anledning attredan nu ta upp frågan om ändring av 2 kap. 7 §kapitaltäckningslagen. Det har emellertid framkommitatt förslag motsvararFinansinspektionens nuvarande praxis och äveninternationellt vedertagen praxis på området. Medhänsyn härtill anser utskottet att frågan om enändring kan anstå i avvaktan på den fortsattaberedningen av förslag ochbehandlingen av motsvarande frågor i den revideringav kapitaltäckningsreglerna inom EU som pågårparallellt med Baselarbetet.Utskottet delar regeringens bedömningar i övrigt.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut ochställningstaganden har föranlett följandereservationer. I rubriken anges inom parentes vilkenpunkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut sombehandlas i avsnittet.Bättre förutsättningar för värdepapperisering(m, kd, c, fp)av (), (), LennartHedquist (m), (), Per (), (), () och GunnarAxén (m).Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 1 bordeha följande lydelse:1. tillkännager för regeringen som sinmening vad som framförs i reservation 1. Riksdagenbifaller därmed delvis motion 2000/01:Fi10 samtantar regeringens förslag till lag om ändring ilagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet och lagom ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev.StällningstagandeVi är i stort sett positiva till regeringens förslagi propositionen. Vi anser dock att undantaget fråntillståndsplikten i lagen om finansieringsverksamhetför förvärv av fordringar bör göras bredare än vadregeringen föreslagit. Vi vänder oss alltså mot denföreslagna begränsningen som innebär att undantagetendast gäller för specialföretag vars verksamhetbestår i att förvärva fordringar "vid enstakatillfällen". Regeringens förslag till formuleringriskerar att försvåra möjligheten tillvärdepapperisering i . Hänsynen till EG-rätten kan inte heller motivera den föreslagnaformuleringen. För att inte omöjliggöra regelbundna,om än i begränsad omfattning, överföringar avfordringar från kreditinstitut till specialföretaganser vi att formuleringen "vid enstaka tillfällen"bör ersättas av "i begränsad omfattning".Vi föreslår att tillkännager förregeringen som sin mening vad vi har framfört omomfattningen av undantaget. Detta innebär attriksdagen delvis bifaller motion 2000/01:Fi10 ochregeringens förslag.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Med hänvisning till de motiveringar som framförsunder Utskottets överväganden föreslår utskottet attriksdagen fattar följande beslut:Bättre förutsättningar för värdepapperiseringRiksdagen antar regeringens förslag till lag omändring i lagen (1992:1610) omfinansieringsverksamhet och lag om ändring i lagen(1936:81) om skuldebrev. Därmed bifaller riksdagenproposition 2000/01:19 och avslår motion2000/01:Fi10.Reservation (m, kd, c, fp)den 30 januari 2001På finansutskottets vägnarJan BergqvistFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: JanBergqvist (s), (), (),(), (), JohanLönnroth (v), (), (), (), (), SivHolma (v), Per (), (),(), (), ()och ().