bet · GO01SfU8 · 2001-02-06 00:00:00 — Även i andrafall bedömdes verkställighetshinder kunna uppkomma.En återkallelse av svenskt medborgarskap skullevidare kunna leda till familjerättsligakomplikationer.Ökningen av antalet medborgarskap som beviljats ifalsk identitet till följd av den föreslagnamöjligheten till undantag från kravet på styrktidentitet bedömdes av regeringen komma att bliförhållandevis marginell och förutsättningarna föratt uppdaga det verkliga förhållandet, när så trotsallt skett, komma att vara små.Vid en samlad bedömning ansåg regeringen attskälen för en återkallelsemöjlighet, ställda mot destarka invändningar som kunde resas däremot, intemotiverade att en sådan möjlighet infördes i svenskrätt.Socialförsäkringsutskottet, som behandlade fråganmed anledning av en motion, delade regeringensbedömning att en möjlighet att återkalla beslut omnaturalisation inte borde införas.Frågan om återkallelse av ett beslut omnaturalisation som har meddelats på grundval avfelaktiga uppgifter berörs även i den nuföreliggande propositionen (s. 47 f.).Fråga om bemyndigande för regeringen attmeddela vissa föreskrifterFörslag om bemyndigandeDen föreslagna nya lagen om svenskt medborgarskapinnehåller vissa bestämmelser rörande de nordiskaländerna och övriga EES-länder. Bland annat föreslåsi 16 § ett bemyndigande för regeringen att, efteravtal med , , eller ,meddela föreskrifter om tillämpning av en ellerflera av vissa bestämmelser om undantag från enföreskrift om förlust av svenskt medborgarskap samtom möjlighet för medborgare i de nordiska ländernatill förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan.Lagförslaget har granskats av Lagrådet.Lagrådet har inte särskilt kommenteratförslaget i denna del. Utskottets uppmärksamhethar ändå fästs på frågan om bemyndigandetsförenlighet med regeringsformens bestämmelser.BakgrundNormgivningsföreskrifter i regeringsformenReglerna om normgivningsmakten finns huvudsakligensamlade i 8 kap. regeringsformen.Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen skallföreskrifter om enskildas personliga ställning samtom deras personliga och ekonomiska förhållandeninbördes meddelas genom lag. Föreskrifter omenskildas personliga ställning är bl.a. föreskrifterom svenskt medborgarskap. Beträffande föreskrifterenligt 2 § ges inte den möjlighet att tillregeringen delegera rätten att sätta en föreskrift ieller ur tillämpning som beträffande föreskrifter påandra områden ges i kapitlets 10 §.Regeringen har viss egen normgivningskompetens.Bland annat kan regeringen enligt 8 kap. 13 § förstastycket 1 besluta föreskrifter om verkställighet avlag. Med verkställighetsföreskrifter avses delstillämpningsföreskrifter av rent administrativkaraktär, dels föreskrifter som "fyller ut" en lagutan att tillföra något väsentligt nytt.Praxis och doktrinLagrådet behandlade frågan om bemyndigande förregeringen att sätta en lag i kraft och att bestämmaom begränsning av tillämpningsområdet för denföreslagna lagstiftningen i ett ärende om ändringari luftfartslagen vid anpassning till den s.k.Warszawakonventionen (prop. 1985/86:119).I frågan om bemyndigandet att sätta lagen i kraftansåg Lagrådet efter viss diskussion, där bl.a.angivits att motivet för att acceptera sådanaföreskrifter av regeringen torde vara att debetraktas som verkställighetsföreskrifter enligt 8kap. 13 § första stycket 1 regeringsformen, att detinte fanns anledning att rikta någon kritik motdenna del av ikraftträdandebestämmelserna.I frågan om bemyndigandet att bestämma ombegränsning av tillämpningsområdet för denföreslagna lagstiftningen påpekade att denföreslagna lagstiftningen visserligen gick längremen att även liknande former av delegation hadegodtagits av . Dethade i dessa fall främst rört sig om bemyndigandenatt förordna om tillämpning av en lag eller vissabestämmelser i lagen i förhållande till andra ländereller till internationella organisationer. Lagrådetnämnde också exempel på sådana delegationer, och viden sammantagen bedömning ansåg sig Lagrådet för sindel kunna godta bestämmelsen. Lagrådet förutsatteemellertid att frågor av det slag som hade berörtsskulle uppmärksammas, om regeringsformensbestämmelser om normgivningskompetensen ses över iframtiden.Frågan om utfyllnad av lag genom föreskrifter avlägre rang behandlas av i hans bokNormgivningsmakten enligt regeringsform,3:e uppl., 1999. tar bl.a. upp Lagrådetsyttrande i det nämnda ärendet, och han anser attLagrådets resonemang innan förslaget godtogs varnågot pressat. Han anför vidare att bemyndigandenför regeringen att i anslutning till internationellaöverenskommelser meddela föreskrifter om en lagstillämplighet i förhållande till andra ländersäkerligen fyller ett viktigt praktiskt behov, sominte har förutsetts vid utformningen avregeringsformens regler om normgivningsmakten mensom bör beaktas vid en eventuell framtida översyn avdessa regler.Utskottets bedömningKonstitutionsutskottet delar den bedömning somgjorts i propositionen om att dubbel rösträtt ochvalbarhet inte utgör skäl mot att tillåta dubbeltmedborgarskap fullt ut.I fråga om den motionsvis väckta frågan ommöjligheten att beröva en svensk medborgare som äreller har varit bosatt här det svenskamedborgarskapet vill utskottet hänvisa till att det,som påpekats i proposition 1997/98:178, skulle krävaen grundlagsändring. Det innebär att det bör krävasmycket starka skäl för en ändring och i principockså att en ändring inte bör beslutas utan storpolitisk enighet. Förslaget i motionen skulleinnebära en genomgripande förändring av den svenskamedborgarskapsrätten. Efter en sådan ändring skulledet komma att finnas två slag av svensktmedborgarskap: ett oåterkalleligt för den som blivitsvensk medborgare vid födseln och ett återkalleligtför den som förvärvat medborgarskapet genomnaturalisation. Utskottet anser inte att en ändringi regeringsformen på denna punkt är motiverad.Det föreslagna bestämmelsen i 16 § om bemyndigandeför regeringen att efter avtal med , ,eller meddela föreskrifter omtillämpning av vissa bestämmelser i lagen kan enligtutskottets uppfattning jämföras med ett bemyndigandeför regeringen att sätta bestämmelserna i kraft iförhållande till ett eller flera av de nordiskaländerna. I 8 kap. 10 § regeringsformen gesemellertid en särskild föreskrift om bemyndigandeför regeringen att sätta lagar i kraft, ochföreskriften omfattar inte lagar inom de områden somregleras i 2 § samma kapitel. I förarbetena till1974 års regeringsform underströk föredragandestatsrådet (prop. 1973:90 s. 209) att delegation avnormgivningskompetens självfallet inte skulle varatillåten i andra fall än de som angavs iregeringsformen.Bemyndiganden liknande det nu föreslagna hartidigare godtagits av . En motsvarandebestämmelse finns intagen i nu gällandemedborgarskapslag. Lagrådet har godtagit det nuföreslagna bemyndigandet. Även utskottet anser medden angivna bakgrunden att bemyndigandet får godtas.Bestämmelsen är emellertid endast i praktiken enbestämmelse om ikraftträdande, och bemyndigandetgrundas huvudsakligen på konstitutionell praxis.Utskottet finner det inte tillfredsställande med enkonstitutionell praxis som inte står iöverensstämmelse med regeringsformens ordalag. SomLagrådet tidigare förordat bör därför en översyngöras av berörda regler i regeringsformen. Översynenbör göras i lämpligt sammanhang.Stockholm den 5 december 2000På vägnarPer UnckelI beslutet har deltagit: Per (), GöranMagnusson (s), (), (), (), KerstinKristiansson Karlstedt (s), von der Esch (kd),(), Per (), ÅsaTorstensson (c), (), Britt-MarieLindkvist (s), (), AndersBengtsson (s), (), Carl-ErikSkårman (m) och ().Avvikande meningPer , , , (alla m) anser att de tvåförsta styckena av utskottets yttrande underrubriken bedömning borde ha haft följandelydelse:Enligt utskottets mening är det från principiellsynpunkt viktigt att fastslå att en person inte börha möjlighet att aktivt genom valhandlingar ellergenom valbarhet vara med och påverka den politiskautvecklingen i flera länder, även om undantag fråndenna princip kan göras för lokala val.De personer som har dubbelt medborgarskapgenom att de fått svenskt medborgarskap utan attbefrias från ett tidigare medborgarskap ärhuvudsakligen flyktinginvandrare, och detförhållandet att de har dubbel rösträtt är därför ipraktiken inte av så stor betydelse. Om rätten tilldubbelt medborgarskap görs till huvudregel, kommerdäremot principfrågan om dubbel rösträtt att bli avväsentligt större betydelse. Utskottet anser därmedatt en författningsändring som leder till att dubbelrösträtt i nationella val inte bör genomföras.Utskottet anser att regeringsformens regler omundantag från förbudet att beröva svenska medborgaremedborgarskapet bör kompletteras. Möjligheten börutredas att genom lag göra ytterligare undantag förden som förvärvat medborgarskapet genomnaturalisation. Det är stötande för den allmännarättskänslan att t.ex. en grov narkotikabrottsling,eller en annan person belastad med grovtbrottsregister, som förvärvat det svenskamedborgarskapet genom falska uppgifter, inte kanfråntas detta. En person med dubbelt medborgarskapbör i sådana fall kunna fråntas det svenskamedborgarskapet. Detta får dock inte leda till atten person blir statslös. Frågorna om hänsyn tillstatslöshet och betydelsen av dubbla medborgarskapbör regleras i lag.BILAGA 4Försvarsutskottets yttrandeFörsvarsutskottets yttrande2000/01:FöU2yLag om svenskt medborgarskapTill socialförsäkringsutskottetFörsvarsutskottet vill härmed yttra sig överproposition 1999/2000:147 Lag om svensktmedborgarskap jämte en motion som avgivits medanledning av propositionen.RegeringenUtgångspunkterRegeringen föreslår en ny lag om svensktmedborgarskap. Lagförslaget innebär bl.a. att detskall bli fullt ut möjligt att ha dubbeltmedborgarskap.De nuvarande reglerna om förvärv och förlust avsvenskt medborgarskap finns i lagen (1950:382) omsvenskt medborgarskap (MedbL). MedbL bygger på tregrundprinciper; härstamningsprincipen - som innebäratt föräldrarnas medborgarskap är avgörande förvilket medborgarskap ett barn skall få vid födelsen- samt principerna om att undvika dubbeltmedborgarskap och att undvika statslöshet.Regeringen anför att det somförflutit sedan lagen trädde i kraft har skett storaförändringar i samhället. Det är , jämfört medför , betydligt vanligare att personerbosätter sig i ett annat land än det där de föddes.Regeringens utgångspunkt för en ny lagstiftning ärbl.a. att härstamnings-principen och principen omundvikande av statslöshet fortfarande skall gällamedan principen om undvikande av dubbeltmedborgarskap skall överges, om det inte medförbetydande nackdelar.Regeringen anger att det på medborgarskapsrättensområde finns två konventioner som tillkommit inomramen för det arbete som bedrivs i . Denena är europeiska konvention om begränsningav fall av flerfaldigt medborgarskap och om militäraförpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap.1963 års konvention ratificerades av år 1968och har till huvudsakligt syfte att reducera antaletfall av dubbelt medborgarskap. tillkom en nyeuropeisk konvention om medborgarskap som läggerfast heltäckande principer och regler om förvärv ochförlust av medborgarskap. konvention ärneutral i fråga om dubbelt medborgarskap ochöverlämnar i stället till konventionsstaterna attsjälva bestämma i vilken utsträckning dubbeltmedborgarskap skall tillåtas. har i november1997 undertecknat konventionen med förbehåll förratifikation. Konventionen trädde i kraft den 1 mars2000. konvention sägs i stora delar halegat till grund för regeringens förslag i dettalagstiftningsarbete.Den nuvarande svenska medborgarlagstiftningenbygger på att dubbelt medborgarskap i princip börundvikas. Regeringen nämner att de skäl som anförtsför denna hållning främst hänger samman med attundvika rösträtt och valbarhet i flera länder, attdubbelt medborgarskap kan innebära problem när detgäller att ge konsulärt bistånd i det andramedborgarskapslandet, att begränsa skyldigheten attgöra värnplikt till ett land samt att dubblalojaliteter kan innebära säkerhetsproblem.Med begreppet dubbelt medborgarskap avses att enperson har fler än ett medborgarskap.Förslag om dubbelt medborgarskapFörslagetRegeringen föreslår att nu gällande princip omundvikande av dubbelt medborgarskap överges. Innehavav dubbelt medborgarskap blir därmed fullt utmöjligt.Regeringen föreslår vidare att godkänneratt europeiska konvention om begränsning avfall av flerfaldigt medborgarskap och om militäraförpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskapsägs upp. Eftersom artiklarna som rör militäraförpliktelser vid flerfaldigt medborgarskap ocksåfinns konvention, finns det enligtregeringen inget hinder mot att hela 1993 årskonvention sägs upp.Önskemålen från enskilda att få ha dubbeltmedborgarskap måste dock, hävdar regeringen, ställasmot de skäl mot dubbelt medborgarskap som är grundenför den nuvarande principen. Det är därförnödvändigt att göra en samlad bedömning av för-respektive nackdelar med dubbelt medborgarskap.Regeringens utgångspunkt vid denna bedömning är attden nuvarande ordningen bör bestå endast ombetydande nackdelar kan påvisas med en ordning som istörre utsträckning än tillåter dubblamedborgarskap.Regeringen granskar sedan de fyra områden därproblem kan uppstå. I det följande sammanfattas vadregeringen anför om skyldigheten att fullgöravärnplikt samt om säkerhetsaspekter.Skyldigheten att fullgöra värnpliktFrågor som hänger samman med dubbelt medborgarskapoch fullgörande av värnplikt regleras i 1963 årseuropeiska konvention om begränsning av fall avflerfaldigt medborgarskap och om militäraförpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap(SÖ 1969:24) samt protokoll om ändring avkonventionen (SÖ 1978:117). har på områdetvidare träffat särskilda överenskommelser med övriganordiska länder samt med och . Frågornaregleras även konvention.Gemensamt konvention och de särskildaöverenskommelserna, liksom konvention,är att de syftar till att den som är medborgare imer än en avtalsslutande stat inte skall behöva göravärnplikt i mer än en av dem. Eventuella problem ärdärmed i praktiken begränsade till personer som ärmedborgare i och i ett land som varken hartillträtt någon av konventionerna eller träffat ensärskild överenskommelse med Sverige.Av 4 kap. 3 § lagen (1994:1809) omtotalförsvarsplikt framgår att den som har dubbeltmedborgarskap - även om den andramedborgarskapsstaten inte är ansluten till 1963 årskonvention - kan befrias från värnplikt här iSverige om han har fullgjort militärtjänst i sittandra hemland. I det motsatta fallet, dvs. att någonförst gjort värnplikt i och därefter resttill sitt andra hemland, kan det däremot inteuteslutas att denne kan komma att tvingas göramilitärtjäst även där. Den aspekten på problemetanser regeringen emellertid vara av huvudsakligenteoretisk art.Mot denna bakgrund, och med beaktande av dekonventioner och överenskommelser som finns påområdet, framstår problemen med skyldigheter förpersoner med dubbelt medborgarskap att fullgöravärnplikt i mer än ett land sammantaget vararelativt små. Enligt regeringens uppfattning utgörde därför inte något hinder mot att tillåta dubbeltmedborgarskap fullt ut.Säkerhetsaspekter m.m.Säkerhetsaspekter har av tradition ansetts vara ettviktigt skäl mot att tillåta dubbelt medborgarskap.Frågeställningen har sin grund i uppfattningen attdubbelt medborgarskap skulle kunna leda till dubblalojaliteter mot länder och således tilllojalitetskonflikter.Regeringen anför att Försvarsmakten i sittremissyttrande inte delar slutsatsen att fördelarnaför den enskilde att ha dubbelt medborgarskapöverväger de problem som uppkommer om dubbeltmedborgarskap tillåts i en ökad omfattning.Försvarsmakten anser sålunda att den nuvarandeprincipen att undvika dubbelt medborgarskap skallbehållas. Försvarsmakten sägs i sitt yttrandesärskilt peka på följande. För en delinternationella uppdrag, främst fredsbevarandeoperationer, kan en persons dubbla medborgarskapvara direkt olämpligt och utesluta personen frånsådana uppdrag. Vidare är dubbelt medborgarskap enav de aspekter som bör vägas in vid densäkerhetsprövning som Försvarsmakten skall att göraenligt 11 § säkerhetsskyddslagen (1996:627). Viddenna prövning kan det uppstå tvekan om en personmed dubbelt medborgarskap skall krigsplaceras isärskilt känsliga befattningar. Anställda med dubblamedborgarskap inom Försvarsmakten kommer att varauteslutna från vissa uppdrag, och härigenomföreligger en risk för särbehandling av dessapersoner. Slutligen anser Försvarsmakten attförslaget inte i tillräckligt stor utsträckning tarhänsyn till de folkrättsliga problem som kan uppstå,exempelvis på grund av förbudet att tvinga enmotparts medborgare att delta i krigsoperationer somär riktade mot deras land.Regeringen anför att det under utredningsarbetet ikontakter med /Säkerhetspolisenoch Försvarsmakten framkom att deterfarenhetsmässigt är andra faktorer än etteventuellt dubbelt medborgarskap som är avgörandeför om en person utgör en säkerhetsrisk för ettland. De säkerhetsmässiga aspekterna på dubbeltmedborgarskap upplevdes internationellt inte hellersom något problem.Det som Försvarsmakten framfört i fråga om deninternationella verksamheten, och eventuellafolkrättsliga problem, bör enligt regeringens meningkunna hanteras genom att personal med dubbeltmedborgarskap inte ges uppdrag där just innehavet avdubbla medborgarskap bedöms utgöra ett problem.Enligt 7 § 3 säkerhetsskyddslagen skall ensäkerhetsprövning göras i syfte att förebygga attpersoner som inte är pålitliga frånsäkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som harbetydelse för rikets säkerhet. Säkerhetsprövningenskall klarlägga om personen kan antas vara lojal motde intressen som skyddas i säkerhetsskyddslagen ochi övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt (11 §säkerhetsskyddslagen). Vid den lämplighets- ochsäkerhetsbedömning som således föregår enanställning inom försvaret kan även dubbeltmedborgarskap vägas in som en av fleraomständigheter.Sammantaget anser regeringen att inte hellersäkerhetsaspekter utgör ett hinder mot att tillåtadubbelt medborgarskap fullt ut.MotionenI Moderata samlingspartiets kommittémotion Sf3 avMargit m.fl. (m) hävdas att principen attundvika dubbelt medborgarskap bör kvarstå.Motionärerna säger att regeringen i propositionensjälv har pekat ut fyra områden, bl.a. värnplikt ochsäkerhet, som varande problematiska till följd avatt människor innehar dubbla medborgarskap.Moderata samlingspartiet anser att de redovisadeinvändningarna är relevanta men tillmäter dembetydligt större tyngd än regeringen. Regeringensägs sålunda tona ned och relativisera betydelsenoch problemen med flerfaldiga medborgarskap.Motionärerna anser därför att det inte finns skälför att överge den nuvarande principen om attundvika dubbelt medborgarskap.Motionärerna föreslår bl.a. att avslårregeringens förslag att säga upp konventionom begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap(yrkande 2) samt att tillkännager förregeringen som sin mening vad i motionen anförsangående värnplikt och säkerhetsaspekter vid dubbeltmedborgarskap (yrkande 5).UtskottetFrågan om vilka konsekvenser som skulle kunna uppståom det införs en möjlighet till dubbeltmedborgarskap kan värderas från flera olikainfallsvinklar. Utskottet begränsar sig här tillsynpunkter som rör militärtjänstgöring ochsäkerhetsaspekter, dvs. till frågor som faller inomutskottets beredningsområde.Utskottet har inför sina överväganden tagit del avFörsvarsmaktens yttrande över 1997 årsmedborgarkommittés betänkande (SOU 1999:34) Svensktmedborgarskap, vilket legat till grund för arbetetmed regeringens proposition.Utskottet kan konstatera att regeringen ipropositionen, och motionärerna, pekar på sammaslags problem som följd av att tillåta dubbeltmedborgarskap, men att konsekvenserna värderasolika. Regeringen anser sålunda att de eventuellaproblemen går att hantera medan motionärerna bedömeratt de är så betydande att nuvarande princip med attundvika dubbelt medborgarskap bör behållas.När det gäller skyldigheten att fullgöramilitärtjänst anser utskottet för sin del att 1977års Europeiska konvention om medborgarskap och lagen(1994:1809) om totalförsvarsplikt, tillsammans medde särskilda överenskommelser som finns med vissaländer, utgör ett tillräckligt regelverk för attinte någon skall behöva göra militärtjänst i mer änett land. Utskottet delar alltså regeringensuppfattning att problemen med skyldighet förpersoner med flera medborgarskap att fullgöramilitärtjänst i mer än ett land är små och inte börutgöra hinder för att tillåta dubbelt medborgarskap.Utskottet konstaterar också att Försvarsmakten isitt remissyttrande över Medborgarskapskommitténsbetänkande inte från dessa utgångspunkter har haftnågon erinran mot förslaget.I frågan om eventuella lojalitetkonflikter ochdärmed konsekvenser för säkerhet m.m. till följd avdubbelt medborgarskap pekar Försvarsmakten dels påvissa folkrättsliga problem samt risker vidutlandstjänstgöring, dels på behovet att särbehandlapersoner i samband med vissa tjänstetillsättningaroch krigsplaceringar. Regeringen förnekar inte dessaproblem men bedömer att de kan hanteras genom attundvika att ge sådana uppdrag till personer meddubbelt medborgarskap. Utskottet anser för sin delatt Försvarsmakten överbetonar de aktuellaproblemen. Exempelvis skulle det vid en militärutlandstjänstgöring lika gärna kunna utgöra enfördel för en person att ha dubbelt medborgarskapsom att detta förhållande skulle utgöra en nackdel.Utskottet menar, liksom regeringen, att det borde gåatt anpassa urvals- och tillsättningsförfarandettill nya förutsättningar. Om det därvid, i ettmycket ringa antal fall, skulle leda till ensärbehandling så får denna accepteras i det störresammanhanget, där fördelarna överväger. Utskottetkan för övrigt konstatera att det iMedborgarkommitténs arbete i kontakterna medRikspolisstyrelsen/Säker-hetspolisen ochFörsvarsmakten framkommit att det erfarenhetsmässigtär andra faktorer än flerfaldigt medborgarskap somär avgörande för om en person utgör en säkerhetsriskför ett land.Utskottet anser sammanfattningsvis att det urförsvarspolitisk synvinkel inte finns avgörandenackdelar med att införa flerfaldigt medlemskap ienlighet med regeringens förslag.Stockholm den 23 november 2000På försvarsutskottets vägnarHenrik LanderholmI beslutet har deltagit: (), ToneTingsgård (s), (), (), (), (), OlleLindström (m), (), (),(), (), MargaretaViklund (kd), (), (), (), ()och ().Avvikande meningHenrik , , (alla m) anför:Vad gäller säkerhetsaspekterna riskeras enligt vårmening att en stor del av invånarna med fleramedborgarskap kommer att uteslutas från tjänstgöringi Försvarsmakten. Förvisso utgör innehavet av fleramedborgarskap ingen riksfaktor i sig, men i ensamlad bedömning av risker på kort och lång siktkommer innehavet av flera medborgarskap självfalletatt bland andra vägas in. Det innebär att en storgrupp människor med invandrarbakgrund i praktikenkan komma att uteslutas från tjänstgöring iförsvaret bl.a. för att de följt statsmakternasintentioner vad gäller medborgarskap. Det voreolyckligt för den etniska representativiteten ochdärmed försvarets förankring i hela det svenskasamhället.Risken för segregering är också uppenbar för deindivider som trots flera medborgarskap tjänstgör iFörsvarsmakten och i praktiken får begränsadanvändbarhet. I Försvarsmaktens remissvar påpekasrisken för dubbla eller flerdubbla lojalitetermellan olika hemländer som kan bli ett problem vidtjänstgöring utomlands.