bet · GP01KU2 · 2001-10-30 00:00:00 — SammanfattningI detta betänkande behandlas revisorersförslag 2000/01:RR13 angående Regeringskanslietsupphandling av konsulter. revisorerföreslår att begär att regeringen tarinitiativ till att förbättra kunskapen ochöverblicken över konsultanvändningen inomRegeringskansliet och att regeringen ser överhanteringen av upphandlingsärenden och tillämpningenav lagen. Dessutom föreslås ett tillkännagivandetill regeringen om att regeringen senast hösten 2002skall återkomma till med en redogörelseför vilka åtgärder som har vidtagits påupphandlingsområdet. I en följdmotion (fp) yrkas attregeringen i en skrivelse till riksdagenskall redogöra för hur upphandlingen avkonsulttjänster vid utförts.Utskottet har i huvudsak tillstyrkt revisorernasförslag och har avstyrkt motionsyrkandet.Utskottets förslag till riksdagsbeslutMed hänvisning till de motiveringar som framförsunder Utskottets överväganden föreslår utskottet attriksdagen fattar följande beslut:1. Kunskap och samordning samt hanteringen avupphandlingsärenden och tillämpningen avupphandlingslagenRiksdagen tillkännager för regeringen som sinmening vad utskottet anfört om kunskap ochsamordning samt om hanteringen av upphandlings-ärenden och tillämpningen av upphandlingslagen.Därmed bifaller delvis Riksdagensrevisorers förslag 2000/01:RR13 yrkandena 1 och2.2. Återrapportering till senasthösten 2002Riksdagen tillkännager för regeringen som sinmening vad utskottet anfört Återrapportering tillriksdagen . Därmed bifallerriksdagen revisorers förslag2000/01:RR13 yrkande 3.3. Återrapporteringar till efter år2002Riksdagen avslår motion 2000/01:K16.Reservation (fp)den 30 oktober 2001På vägnarGöran MagnussonFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: GöranMagnusson (s), (), (), (), (), IngerRené (m), (), KenthHögström (s), (), von der Esch(kd), (), Per (), ÅsaTorstensson (c) (), Britt-MarieLindkvist (s), () och ().2001/02KU2Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredning, m.m.Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskatRegeringskansliets upphandling av konsulter.Resultatet av granskningen har redovisats irapporten avkonsulter (2000/01:6). I granskningen kartladesomfattningen av konsultupphandlingen. Vidareundersöktes vilken samlad överblick som finns inomRegeringskansliet över användningen ochupphandlingen av konsulter. Förvaltningsavdelningensroll som samordnare av upphandlingar belystes också.Slutligen granskades ett urval av upphandlingar medavseende på dokumentation, regelefterlevnad ochaffärsmässighet.Rapporten remitterades till myndigheter ochorganisationer för synpunkter. Yttrande inkom bl.a.från . Rapporten ochremissyttrandena har legat till grund för de nuaktuella förslagen.Rapporten, remissyttrandena och förslaget har vidareingått i underlag för dessgranskning av upphandlingen inomNäringsdepartementet av konsulttjänster i sambandmed Telia-Telenoraffären. Enligt utskottets meninggav de påfallande bristerna i dokumentationen iupphandlingsärendena - för sent slutna avtal, senregistrering av handlingar och en förkommen akt -intryck av att tillräcklig vikt inte lagts vid enförvaltningsmässigt betryggande hantering avupphandlingsärendena. Utskottet hänvisade till attnäringsministern medgett att de överväganden somgjorts i samband med upphandlingen av rådgivareborde ha dokumenterats på ett betydligt bättre sätt.Näringsministern hade framhållit att rutinernastramats upp . Samtliga överväganden vidstörre upphandlingar görs nu i en mångsidigtsammansatt grupp med experter och skall dokumenterasutförligt i protokoll. Dokumenten skall föredras förden politiska ledningen och handlingarna tillförasakten. Utskottet förutsatte att rutinerna på dettasätt skulle komma att stramas upp avsevärt och ledatill en mer tillfredsställande ordning när detgäller den förvaltningsmässiga hanteringen avupphandlingsärendena. För de påtalade bristernakunde näringsministern inte undgå kritik.I en reservation (m, kd, c, fp) riktades härutöverkritik bl.a. mot att konkurrensupphandlingunderlåtits i vissa fall. Det faktum att motiven föratt undvika upphandling i konkurrens angivits påolika sätt, inte minst under utskottets utfrågningav näringsministern, var belysande fördepartementets handläggning av upphandlingen.Näringsministern kunde enligt reservationen inteundgå kritik för det sätt på vilket upphandlingskett och för de brister som framkommit iadministrativt hänseende.Med anledning av revisorers nu aktuellaförslag har utskottet hållit enutfrågning med departementsrådet vidRegeringskansliets förvaltningsavdelning.Utskottets övervägandenKunskap och samordning samthanteringen av upphandlingsärendenoch tillämpningen av upphandlings-lagenUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker i huvudsak Riksdagensrevisorers förslag om förbättring avkunskapen om och överblicken överkonsultanvändningen samt om att hanteringenav upphandlingsärenden och tillämpningen avlagen ses över.FörslagetRegeringskansliets överblick och kunskap omgenomförda upphandlingar är enligt den rapport somligger till grund för förslaget dåliga. Det saknasexempelvis samlade uppgifter i departementensdiarier eller bokföring om vilka konsulter somanlitats, hur ofta de anlitats eller hur mycket somutbetalats till en och samma uppdragstagare. Vidaresaknas uppgifter om hur själva anlitandet har gåtttill. har utarbetats en rutinför att få en bättre överblick överupphandlingsverksamheten, men det finns enligt rap-porten en risk för att vissa upphandlingar inteanmäls.I rapporten underströks att regeringen bör se tillatt departementen skaffar sig bättre kunskaper omsin konsultanvändning. En lämplig väg är att detupphandlingsregister som håller på att upprättaskompletteras med att det inom varje departement avekonomiredovisningen eller på annat sätt tydligtframgår vilka konsulter som anlitats och i vilkaärenden. Det bör också enligt rapporten framgå vilkakonsulter som anlitats av kommittéer och hur storakonsultersättningar som betalats ut till statligamyndigheter. Vidare bör det finnas system för attfrån diarier och registratur på ett enkelt sätt fåfram underlagen till gjorda upphandlingar. För attförvaltningsavdelningens upphandlingsregister skallbli så komplett som möjligt bör även upphandlingarsom omfattas av sekretess anmälas i lämplig form.I rapporten framhölls också att det inom vissaområden kan finnas fördelar med inköpssamordningavseende konsulttjänster, men att sådaninköpssamordning inte bör ske okritiskt. Vikten avatt de ramavtal som sluts preciseras närmareunderströks.Regeringskansliet menade i sitt remissvar attrutinerna för diarieföring av upphandlingar kundebehöva utvecklas. Inom förvaltningsavdelningengenomfördes en förstudie inom området.Regeringskansliet instämde också i att kretsen avanmälningspliktiga upphandlingar skulle kunnautvidgas, närmast när det gäller genomfördaupphandlingar. Vidare framhölls frånRegeringskansliets sida att det pågår ett successivtarbete med riktlinjer för upphandlingsverksamheten.Ett led i det arbetet är att beskriva hurupphandlingsexperter och andra sakkunniga skallsamverka med departementen i upphandlingsärenden.Enligt revisorers förslag måsteRegeringskansliet skaffa sig bättre kunskap om ochöverblick över sin konsultanvändning, både avseendeplanerade konsultupphandlingar och genomfördakonsultinsatser. Revisorerna noterar attRegeringskansliet arbetar med att se över vissafrågor, såsom rutiner för diarieföring avupphandlingar och former för hurupphandlingsexperter och sakkunniga viddepartementen skall samverka i upphandlingsärenden.I arbetet med att skaffa sig bättre kunskap ochöverblick är det enligt revisorernas uppfattningviktigt att utveckla ekonomiredovisningen ochsystemet för diarieföring av upphandlingar, liksomanmälningsplikten. I detta arbete harförvaltningsavdelningen en betydelsefull samordnanderoll. revisorer föreslår att regeringentar initiativ till att förbättra kunskapen om ochöverblicken över konsultanvändningen enligt vad somanförts i rapporten. Regeringen bör också göra enöversyn av behovet av resurser, kompetensutvecklingoch effektivisering av den internaarbetsorganisationen för upphandling av konsultervid Regeringskansliet.I den rapport som ligger till grund för förslagetredovisades granskning av elva upphandlingar vidRegeringskansliet. I granskningen av upphandlingarvid och Utrikesdepartementetframkom smärre brister. När det gällerFinansdepartementet konstaterades att underlagentill upphandlingarna var bristfälliga. I två fallerhölls inte några underlag alls. De upphandlingarsom granskades vid förvaltningsavdelningen uppvisadeallmänt en högre kvalitet än andra granskadeupphandlingar. När det gäller upphandlingarna inomNäringsdepartementet konstaterades en rad brister.Regeringskansliet instämde i sitt remissvar i attdokumentationen i samband med de granskadeupphandlingarna vid varotillfredsställande. Enligt Regeringskanslietdokumenteras numera dock upphandlingsärendenautförligt i enlighet med bestämmelserna i lagen(1992:1528) om offentlig upphandling (). I övrigtmenade i sitt remissvar attupphandlingarna vid hadehanterats på ett riktigt sätt.Från sida påpekades iremissvaret vidare att om departementen skall ha enskyldighet att besluta i samråd medförvaltningsavdelningen urholkas departementensmöjlighet att ta ansvar för sina upphandlingar. Ettalternativ kan enligt vara attdepartementen görs skyldiga att i vissa fall beslutaefter samråd med förvaltningsavdelningen.Enligt revisorer tarUtrikesdepartementet och till sigden kritik som revisorer framfört irapporten, och har intensifieratarbetet med att skapa tydliga rutiner kringupphandling. Beträffande Näringsdepartementetsupphandlingar noterar revisorerna att departementetsförklaringar i fråga om en upphandling av skiftat under ärendets gångvilket föranleder revisorerna att ifrågasätta hurnoga övervägd frågan var förupphandlingen. Revisorerna vill framhålla attundantagsregler skall tillämpas restriktivt och attden upphandlande enheten har bevisbördan för att devillkor som gäller för undantaget är uppfyllda.Revisorerna anser inte att Näringsdepartementetshantering av upphandlingsärenden på etttillfredsställande sätt motsvarar dessa krav.Revisorerna är vidare av uppfattningen att även omen upphandling omfattas av undantag frånupphandlingslagen bör den upphandlande enheten sålångt det är möjligt följa intentionerna i lagen.Offentlig upphandling är inte direkt jämförbar medprivat anskaffning. Vid offentlig upphandling är detskattemedel som används, och formen föransvarsutkrävande blir en annan än den som gäller iprivata företag. Det gör att procedurregler ochmöjlighet till kontroll av handlingar blir mycketviktigt för att kunna säkerställa att medborgarnaspengar hanteras på ett riktigt sätt.Riksdagens revisorer anser att fler åtgärder börvidtas i syfte att strama upp upphandlingsrutinernavid . Revisorerna anser attregeringen bör vidta åtgärder för att säkerställaatt undantagsreglerna i tolkas och tillämpas påett sätt som överensstämmer med lagen och EG:supphandlingsdirektiv. Det kan vara lämpligt attdepartementen åläggs att göra bedömningarna avhuruvida reglerna i är tillämpliga eller inteefter samråd med upphandlingsexperterna vidförvaltningsavdelningen, såsom harframfört i remissvaret. Samrådet bör dokumenteras.Revisorerna anser också att det för att säkerställaupphandlingarnas kvalitet är viktigt attförvaltningsavdelningen medverkar vid handläggningenav större upphandlingar. Regeringen bör enligtrevisorernas uppfattning ålägga departementen attinte genomföra upphandlingar av konsulttjänsterovanför tröskelvärdet utan förvaltningsavdelningensmedverkan i fråga om upprättande avförfrågningsunderlag och vid prövning ochutvärdering av anbud. Förvaltningsavdelningen börockså medverka vid formulerandet av avtal.Revisorerna anser vidare att såväl den politiskaledningen som chefstjänstemännen inom departementenbör ta ett tydligare ansvar förupphandlingsfrågorna. Det är enligt revisorernasmening också önskvärt att beslutsordningen inomdepartementen när det gäller upphandlingar ses över.Revisorerna anser att regeringen i EU bör ta uppfrågan om hur exempelvis undantaget för finansiellatjänster i samband med utgivning eller omsättning avvärdepapper och andra finansiella instrument skalltillämpas.Utfrågning av departementsrådet har underutskottets utfrågning framhållit att Riksdagensrevisorers rapport lades fram närupphandlingsverksamheten setts över och man stod ibegrepp att bestämma hur man skulle gå vidare. Undervåren 2001 genomförde förvaltningsavdelningen enintern översyn av upphandlingsverksamheten, främstinom upphandlingssektionen. Översynen resulterade iatt förvaltningsavdelningen - mot bakgrund av attRiksdagens revisorer ansett attförvaltningsavdelningens roll borde förstärkas - iseptember tog initiativ till en arbetsgrupp somskall se över förutsättningarna för en samordning avRegeringskansliets upphandling. Vidare bör rutinernaför upphandlingar göras tydligare och bättre kända.Som revisorerna framhållit bör uppföljningen avframför allt ramavtalen förbättras.Upphandlingskompetensen på upphandlingsområdet börförbättras genom ökad specialisering. Tre nyaupphandlare har anställts vidförvaltningsavdelningen. Upphandlingssektionen utsernu en kontaktperson för en upphandling som anmältstill avdelningen. En "helpdeskfunktion" håller påatt utvecklas.En annan del av förbättringsarbetet gällerregelgivningen. Arbetet i detta hänseende har börjatmed förvaltningsavdelningen. Det finns ett behov avatt tydliggöra ansvarsförhållandena. Inomförvaltningsavdelningen gäller att de regler iupphandlingslagen som kan ses som undantagsreglerinte får tillämpas utan att frågan har beretts medchefsjuristen. Ett motsvarande förfarande börövervägas för samtliga Regeringskanslietsupphandlingar. När det gäller revisorerssynpunkt på bättre sökmöjligheter i diariet pågårett förbättringsarbete som gäller klassificeringenmen kräver ändringar av det tekniska systemet.En översyn av internrevisionhar genomförts. En slutsats av översynen har varitatt internrevisionen i mycket större utsträckning änhittills bör ägna sig åt internkontroll. Ett av deområden som därvid särskilt pekats ut ärupphandlingsverksamheten. Internrevisionen kommeratt tillföras mer personal, och en ny chef håller påatt tillsättas.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar revisorers uppfattningatt det inom behövs bättre kunskapoch överblick över både planeringen avkonsultupphandlingar och genomförda konsultinsatser.Som revisorerna framhållit behöver också hanteringenav upphandlingsärendena och tillämpningen av sesöver.Utskottets utfrågning i ärendet har gett vidhanden att det inom förvaltningsavdelningen redanvidtagits en rad åtgärder i syfte att förbättraupphandlingsverksamheten. Bland annat har nyaupphandlare anställts och en arbetsgrupp med syfteatt undersöka förutsättningarna för en samordning avRegeringskansliets upphandling har initierats. Ettarbete med att förbättra regelgivningen har inletts.Vidare har upphandlingsverksamheten särskilt pekatsut i samband med att en förstärkning avinternkontrollen genomförts.De vidtagna och planerade åtgärderna visar enligtutskottets uppfattning att man inomRegeringskansliet tagit fasta på den kritik somRiksdagens revisorer riktat mot Regeringskanslietsupphandlingsverksamhet. Utskottet ser detta medtillfredsställelse men betonar vikten av attförvaltningsavdelningens insatser tas till vara inomde skilda departementen och att det också inomdepartementen vidtas de åtgärder som behövs för attåstadkomma en hög kvalitet iupphandlingsverksamheten. Enligt utskottets meningär det angeläget att förbättringsarbetet fortsätteroch att en utgångspunkt därvid är Riksdagensrevisorers förslag i avsnitten 3.2 och 3.3.Riksdagen bör med anledning av revisorersförslag 2000/01:RR13 yrkandena 1 och 2 som sinmening ge regeringen detta till känna.Återrapportering till riksdagenUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att bifallerRiksdagens revisorers förslag om attregeringen skallåterrapportera till om vilkaåtgärder som vidtagits påupphandlingsområdet. Ett motionsyrkande omdärefter återkommandeåterrapporteringar avstyrks.Jämför reservation (fp)FörslagetRiksdagens revisorer konstaterar attkonstitutionsutskottet vid upprepade tillfällengranskat upphandlingar vid ochfunnit flera brister. Även revisorer hartidigare kritiserat hantering avupphandlingsärenden.Revisorerna anser att regeringen bör vidtaåtgärder som gör att kan tjäna somden förebild i upphandlingsfrågor som myndighetenbör vara. Enligt revisorernas uppfattning är det motdenna bakgrund viktigt att får informationom vad regeringen gör för att strama uppupphandlingsverksamheten. revisorerföreslår att regeringen senast hösten 2002återkommer till med en redogörelse förvilka åtgärder som har vidtagits påupphandlingsområdet.MotionenHelena () föreslår i motion 2000/01:K16i syfte att ytterligare skärpa upphandlingsrutinernai ett tillkännagivande tillregeringen om en årlig skrivelse till medredogörelser för upphandlingar av konsulttjänster.Motionären framhåller att en allvarlig invändningmot agerande är attRegeringskansliets förhållningssätt tillundantagsbestämmelserna i upphandlingslagen kan fåstort genomslag och att det finns en risk för attandra instanser och organ kan bli slarvigare vidupphandlingar. måste som övrigagranskade departement ta kritiken på allvar.Utskottets ställningstagandeUtskottet anser att det är angeläget att det inomRegeringskansliet bedrivs ett effektivt arbete isyfte att komma till rätta med de brister somkonstaterats när det gäller upphandlingar inomRegeringskansliet. Detta är särskilt angelägeteftersom bör kunna tjäna somförebild i upphandlingsfrågor. Mot bakgrund avfrågans vikt anser utskottet i likhet med Riksdagensrevisorer att regeringen bör återkomma tillriksdagen med en redovisning av vilka åtgärder somvidtagits för att förbättraupphandlingsverksamheten. Regeringen bör senasthösten 2002 avlämna en sådan redogörelse. Riksdagensrevisorers förslag 2000/01:RR3 tillstyrks således.Utskottet är inte berett att nu ta ställning tillfrågan om återrapporteringar , ochavstyrker därför motion 2000/01:K16.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut har försettsmed följande reservation. I rubriken anges inomparentes vilken punkt i utskottets förslag tillriksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.Återrapporteringar till (punkt 3)av ().Förslag till riksdagsbeslutJag anser att utskottets förslag under punkt 3 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin meningvad som framförs i reservationen omåterrapporteringar . Därmed bifallerriksdagen motion 2000/01:K16.StällningstagandeVid upprepade tillfällen har konstaterats att detbrustit i upphandlingsrutiner.Särskilt anmärkningsvärda är de brister somframkommit beträffande . Motbakgrund av att tidigare anmärkningar inte lett tillförbättringar och till att man inomNäringsdepartementet inte tycks ta till sig kritikenär det angeläget att under en följd av årockså följer upp hurupphandlingsrutinerna inom Regeringskanslietutvecklas. Detta bör med bifall till motion2000/01:K16 ges regeringen till känna.BilagaFörteckning över behandlade förslagFörslagetRiksdagens revisorers förslag 2000/01:RR13, variföreslås att riksdagen1. begär att regeringen tar initiativ till attförbättra kunskapen och överblicken överkonsultanvändningen enligt vad som anförs i avsnitt3.2,2. begär att regeringen ser över hanteringen avupphandlingsärenden och tillämpningen av lagenenligt vad som anförs i avsnitt 3.3,3. begär att regeringen återkommer till riksdagenmed en redogörelse för vidtagna åtgärder enligt vadsom anförs i avsnitt 3.5.Följdmotion2000/01:K16 av (), variföreslås att tillkännager för regeringensom sin mening vad i motionen anförs om attregeringen i en skrivelse till riksdagenskall redogöra för hur upphandlingen avkonsulttjänster vid utförts.