bet · GO01KU20 · 2001-05-17 00:00:00 — En kommun kan även få bidrag tillallmänna näringslivsfrämjande insatser medanknytning till programmen och till administrationav programmen samt till lokala folkbildningsinsatseroch till åtgärder som främjar arkitektoniskakvaliteten eller ökar jämställdheten mellan könen.Dessutom kan den få bidrag till åtgärder inombostadsbebyggelsen, varvid insatser inom utsattabostadsområden skall prioriteras. Dessa bidragkräver dock att syftet i övrigt uppfylldes ochåtgärden direkt är knuten till en investering.Regeringen har enligt sin skrivelse 2000/01:38Hållbara - uppföljning av åtgärder för enekologiskt hållbar utveckling fattat beslut i treomgångar. En förteckning över fördelningen 1998-2000av stödet finns i bilaga A 2.1.3.Våren 1998 fattades beslut om att stödja 42kommuners treåriga lokala investeringsprogram . beslutade regeringenatt fördela bidrag till 47 kommuners treåriga lokalainvesteringsprogram för . Ibeslutsomgången beviljade regeringensammanlagt i bidrag tillytterligare 56 investerings-program. Totalt har 125kommuner (varav 20 kommuner mer än en gång) och ettkommunförbund beviljats sammanlagt 5 miljarderkronor i bidrag till sina lokala investeringsprogramvid besluten , 1999 och 2000. Detta ger med depengar som bidragsmottagarna själva satsar en totalinvesteringsvolym på , varavdirekt miljörelaterade investeringar utgör ca 17miljarder kronor. Programmen bedöms enligtkommunernas beräkningar skapa cirka 15 600årsarbeten fram till 2002.Enligt skrivelsen beräknas beviljadeinvesteringsmedel innebära att energiförbrukningenminskar med , att fossila bränslenmotsvarande ersätts med förnybaraenergislag, att koldioxidutsläppen minskar med 1,57miljoner ton eller av de totala svenskautsläppen, att utsläppen av närsalter till hav ochvattendrag beräknas minska med kväve, () och fosfor (), att deponeringen avavfall minskar med () samt till attnaturmiljöer som är värdefulla för den biologiskamångfalden bevaras eller återskapas på minst 2 061hektar.I besluten för fördelar sigåtgärderna på sex huvudgrupper. Den största andelenav beviljade bidrag () går till åtgärder föromställning till förnybar energi, medan gårtill energieffektivisering. Projekt inomavfallsområdet får av bidraget, trafikåtgärder12 %, vatten- och avloppsprojekt samt naturvårdoch bilogisk mångfald . Resterande fördelarsig på byggnadsåtgärder, stödjande åtgärder m.m.Andelen bidrag till åtgärder inom privata företagökade kraftigt i de program som beviljades år 2000.Nästan gick till miljöprojektdär ett företag är huvudman, vilket motsvarar 23 %av det totala bidraget för attjämföra bidrag. Orsaken tillökningen är främst att kravet på ny teknik eller nyarbetsmetod i åtgärder inom vinstdrivande verksamhethar tagits bort ur stödförordningen. Ibeslutsomgången gick till kommunalförvaltning, till kommunala bolag och tillföreningar och organisationer.Inför lämnades 207anmälningar in. Alla kommuner som lämnade inintresseanmälan erbjöds dialog medMiljödepartementet. 191 ansökningar kom in tillregeringen till den första november 1999.För ändradesansökningsförfarandet, och Miljödepartementetgenomförde regionala konferenseri hela landet i samarbete med länsstyrelserna. Isamband härmed erbjöds de kommuner som sökt men intebeviljats bidrag individuella samtal för att fååterkoppling på sina ansökningar.UtredningarRapport utarbetad på uppdrag avbostadsutskottetBostadsutskottet beslutade att initieraen uppföljning av vissa frågor avseende dendittillsvarande fördelningen av det statliga stödettill lokala investeringsprogram. Syftet meduppföljningen var att med en relativt begränsadinsats ta fram underlag till utskottets vidareberedning av förslag rörande de lokalainvesteringsprogrammen. Uppföljningsarbetetgenomfördes av en tjänsteman vid och publicerades -1998/99:URD1.Sammanfattningsvis redovisas i rapporten attsektorsmyndigheter vid fördelningen av stödtill lokala investeringsprogram haft vissasvårigheter att finna sin roll. Detta sammanhängermed oklarheter om det informella momentetsförvaltningsrättsliga status, icke uppfylldaförväntningar på det formella remissförfarandetskvantitativa omfattning, svårigheter attupprätthålla kvalitet på bedömningarna på grund avbristfälliga underlagsmaterial och korta remisstidersamt negativa erfarenheter sammankopplade med detfaktum att man endast konsulterades under deninledande intresseanmälningsfasen.Det konstateras att sektorsmyndigheternaskompetens sannolikt kunde ha tagits till vara på ettmer effektivt sätt vilket i sin tur kunde habidragit till en högre kvalitet i de bedömningar somgjordes under beredningsprocessen. En positivbieffekt av en mer aktivt involverad förvaltningkunde ha varit en mer utvecklad känsla avdelaktighet i fördelningen av ett så pass ansenligtstatligt bidrag som stödet till de lokalainvesteringsprogrammen. Detta skulle enligtrapporten sannolikt ha gagnat de kommande årensberedningsarbete. I rapporten framhålls att "vården"av förvaltningen således inte varit helt tillfyllestsamtidigt som åtagit sig tyngandeärendehantering av förvaltningskaraktär i motsatstill vad som har eftersträvats.Det fanns enligt rapporten vissa brister irollfördelningen mellan och deinblandade myndigheterna som kunde tillskrivas delsde oklara styrningsrelationer som uppkom då fleradepartement var inblandade, dels att förordningenoch dess förarbeten inte tydligare preciseradesektorsmyndigheternas roll.Vidare framhölls att den flexibilitet ocheffektivitet som man försökte uppnå genom ettinformellt remissförfarande i form av en "dialog"med kommunerna samt informella konsultationer medexperter från sektorsmyndigheterna riskerade attbegränsa insynen i beredningsarbetet på ett sådantsätt att vissa dubier kunde resas vad gälldekontinuitet, förutsägbarhet och likabehandling.Många beslutskriterier förekom dessutom endast i deninterna tillämpningspraxis som upprättats vidMiljödepartementet vilket gjorde att dessa farhågorriskerade att växa sig starkare. Huruvida dessatvivel motsvaras av faktiska tveksamheter hade dockinte gått att belägga inom ramen för den begränsadestudien. hade i diskussioner medde berörda myndigheterna redan vidtagit ett antalåtgärder som skulle eliminera fördelningsmodellens"barnsjukdomar" inför fördelningen av stödtill lokala investeringsprogram. Många av degrundläggande problem som har sitt ursprung i denvalda fördelningsmodellen skulle emellertid enligtrapporten sannolikt komma att kvarstå.Många av de slutsatser som sammanfattadesektorsmyndigheternas roll i processen ägde enligtrapporten sin giltighet även när det gällerlänsstyrelsernas erfarenheter avberedningsförfarandet. Bristen på ett klartdefinierat uppdrag i kombination med ett särskiltdialogmoment mellan kommuner och Miljödepartementetgjorde att många av länsstyrelserna hade problem attfinna sin roll i processen. Osäkerheten underblåstesäven av att kommuner, särskilt de som inte fått stödtill sina program, krävde besked från länsstyrelsenom på vilka grunder de fått avslag och om hur delämpligen skulle gå vidare för att få utdelning inästa omgång. Sådana besked eller dylik rådgivninghade länsstyrelserna som regel svårt att ge.Miljödepartementet har inför fördelningen av 1999års anslag samlat upp länsstyrelsernas synpunkter på1998 års fördelning.Kommunernas arbete med upprättande avintresseanmälan och ansökan kännetecknades enligtrapporten av en betydande tidspress. resulterat i att många kommuner haft svårt atthinna förankra investeringsprogrammen hoskommunmedborgarna samt i vissa fall även i den egnaorganisationen. Särskilt svårt hade det varit atthinna få gehör för de nya idéer som dykt upp, vilketresulterat i att många av de åtgärder som slutligenprioriterats i ansökan varit väl kända ochgenomarbetade . Bristfällig internförankring hade även resulterat i diskussioner iefterhand om hur kommunernas finansieringsansvarskall tacklas.Kommunernas kontakter med sektorsmyndigheternahade varit begränsade, medan de kommuner somdeltagit i dialogen med uppfattatdenna som positiv. Hos de kommuner som inte varit pådialog och som inte erhållit stöd kunde en vissosäkerhet spåras vad gäller de krav som ställs påsjälva investeringsprogrammet samt innehållet iansökan om stöd till detta program.Kommunernas relationer till länsstyrelsernavarierade mellan vad som skulle kunna betecknas somömsesidigt givande samförstånd till irriteraduppgivenhet. I det senare fallet har det vanligenhandlat om att kommuner som inte haft framgång medsitt investeringsprogram krävt besked frånlänsstyrelsen om skälen till avslag samt hur manskall agera för att lyckas i kommandeansökningsomgångar. hade ofta haftsvårt att ge klara besked angående detta, vilketsannolikt spätt på dessa kommuners misströstan.Många kommuner har, liksom länsstyrelserna, haftsvårigheter att finna formerna för det formellasamråd som stadgas i förordningen. När, var och hurdetta skulle komma in i en pressad ansökningsprocesstycks ha rest vissa frågetecken.När det gäller resultatet av fördelningav stöd till lokala investeringsprogram drogs irapporten följande slutsatser:Det finns ett svagt, om än inte statistisktsäkerställt, negativt samband mellan stöd per capitaoch befolkningsstorlek i de stödberättigadekommunerna. Norrlandskommuner hade erhållitbetydligt mindre stöd per capita än kommuner iGötaland och . Tätortsbaserade kommuner, ditbl.a. de befolkningsmässigt största kommunernaräknas, hade inte erhållit mer stöd per capita än demer landsbygdsdominerade kommunerna. Det gick inteatt finna något stöd för hypotesen om ett positivtsamband mellan andelen socialdemokratiska väljare ien kommun och hur mycket kommunen erhållit i stödper capita. Det fanns inget som talade för attstödet per capita blev större ju högrearbetslösheten var i en kommun. Det fanns ingetsamband mellan en kommuns arbetslöshetssituation ochstorleken på stödet per årsarbete.Av de elva kategorier av olika åtgärder sompreliminärt redovisats av , vardet kategorin "flerdimensionella åtgärder" somerhållit mest stöd (). I denna kategori varundergruppen "åtgärder inom annatbostads/fastighetsbestånd" störst. Det mestomfattande projektet inom undergruppen varsatsningen på att omdana två av Stockholmsstadsdelar till s.k. kretsloppsstadsdelar samt attmiljöanpassa nyproduktionen av bostäder i . Av de som fördelats på kategorin"byggnads-åtgärder" gick tillombyggnaden av miljonprogramområdet iNorrköping. Minst stöd hade gått till de åtgärdersom hamnade i kategorin "industriprojekt" ().Stödets andel av såväl den totalainvesteringskostnaden som av den miljörelateradekostnaden varierade enligt rapporten i mycket storutsträckning. Åtgärder kunde erhålla stöd på alltfrån till total kostnads-täckning.Stödandelen till vinstdrivande verksamhet var dockenligt förordningen begränsad till av denskäliga kostnad som tillkommit för att ge åtgärdenekologisk prägel. Störst stödandel hadeefterbehandling av förorenade områden,administration och uppföljning erhållit.Stödandelarnas storlek avgjordes från fall tillfall.Rapport från RiksrevisionsverketI fick Riksrevisionsverketregeringens uppdrag att granska de statliga bidragentill lokala investeringsprogram för ekologiskhållbarhet. avlämnade verket sinrapport kallad De lokala investeringspro-grammen ipraktiken - En uppföljning av kommunernas arbete(RRV 1999:37). Rapporten grundade sig på enundersökning av investeringspro-grammen i 10 av de42 kommuner som fick bidrag 1998.Verket ansåg att fem kriterier framför alltutgjorde grundförutsättningar för ett framgångsriktgenomförande av programmen. Det gällde bred lokalförankring, dokumenterat långvarigt miljöarbete,tydlig koppling mellan lokala hinder för ekologiskhållbar utveckling och åtgärder, definieradeprojektägare i ansökan för alla åtgärder samt attalla åtgärder är finansierade i ansökan. RRV ansågatt i sin beredning bordeförvissa sig om att alla program som beviljas bidraguppfyller dessa fem grundläggande kriterier.De granskade kommunernas arbete med lokalainvesteringsprogram var enligt verket förknippademed såväl förtjänster som brister.De lokala investeringsprogrammen hade bidragittill att miljöprofilen stärkts i flera ofta redanplanerade projekt. Redan planerade miljöåtgärderinom de kommunala förvaltningarna hade oftatidigarelagts. I många kommuner fanns en utbredduppfattning att investeringsprogrammen hade stärktden lokala samverkan för en ekologiskt hållbarutveckling. Miljöarbetets status hade höjts blandföretag och kommunala förvaltningar.Investeringsprogrammen hade dessutom gett enmöjlighet att pröva och utvärdera tekniskalösningar.Enligt RRV var dock många av de granskadekommunernas projektbeskrivningar bristfälliga.Verket bedömde att de förväntade miljöeffekterna imånga fall hade överskattats. För den ansökandekommunen fanns få incitament att ifrågasättaprojektägarens bedömning av effekterna eftersom deskulle kunna försvåra möjligheten att få bidrag tillkommunerna. Andra vanliga brister iprojektbeskrivningarna var alltför grovauppskattningar av kostnader och förväntadesysselsättningseffekter. De kvantitativasammanställningar som gjordes avinvesteringsprogrammens förväntade miljö- ochsysselsättningseffekter var därmed i praktiken intetillförlitliga eftersom beräkningsunderlaget varalltför osäkert.Till fördelarna med utformningen av de lokalainvesteringsprogrammen hörde att sektorsövergripandelösningar på miljöproblem möjliggjordes. Å andrasidan hade investeringsprogrammen inte visat sigvara anpassade för stora projekt eller förnytänkande eller innovationer.RRV fann vissa brister i regeringens beredning.Hanteringen av de lokala investeringsprogrammenskiljer sig från den traditionella hanteringen, dären sektorsmyndighet i stället för regeringenhandlägger och fattar beslut om bidrag till enskildaprojekt. första år med de lokalainvesteringsprogrammen präglades av en radinkörningsproblem, vilket enligt RRV är vanligt närhelt nya verksamheter dras i gång. Problemen gälldehandläggningen av bidragsansökningar, frånvaron avbeslutsmotivering liksom kompetensen och resursernaatt följa upp och kontrollera beviljade bidrag.Miljödepartementets organisation var enligt RRVmycket liten i förhållande till de storabidragssummorna och den mycket stora mängden projekti kommunernas ansökningar. Miljödepartementetskompetensresurser hade varit otillräckliga förerforderlig kvalitetssäkring och för att bedöma deolika projektägarnas uppgifter och bärkraften hosprojektidéerna. hadeMiljödepartementet inte i tillräcklig utsträckningutnyttjat sektorsmyndigheterna för kvalitetssäkringav ansökningarna. RRV hänvisade till att enligt 7kap. 2 § regeringsformen skall behövligaupplysningar och yttranden inhämtas från berördamyndigheter vid beredningen av regeringsärenden.RRV ansåg att det var nödvändigt att ökaderesurser avsattes för den återståendeprogramperioden för en förstärkning avMiljödepartementets beredning av inkommandeansökningar samt att sektorsmyndigheterna gavs iuppgift att svara för en kvalificeradkvalitetssäkring av uppgifterna iprojektansökningarna.RRV riktade vidare kritik mot att förordningenkommit alltför sent, innanansökningarna skulle vara inlämnade och mot attinformationen om programmet var otillräcklig underdet första ansökningsåret samt mot attregeringsbesluten saknat transparens eftersomavslagsbeslut inte motiverats. Enligt RRV borderegeringen följa Statsrådsberedningens allmänna rådom beslutsmotivering, vilket skulle bidra tillpraxisbildning och förutsägbarhet. Regeringen bordeockså i besluten tydligt ange vilka kostnadspostersom var bidragsberättigade för respektive projekt. Iberedningen av bidragsansökningar gällandevinstdrivande företag måste regeringen enligt RRVbeakta konkurrensaspekterna, vilket skedde i alltförliten utsträckning under 1998.RRV fann också att uppföljningoch kontroll varit otillräcklig. Regeringenförlitade sig på kommunernas kontroll, vilketinnebar att kommunerna kontrollerade sig självaeftersom det ofta var kommunala förvaltningar somvar projektägare. RRV pekade på att kommunernasaknade en oberoende revision. RRV hade vidarefunnit enstaka spekulativa program utan tillräckligsubstans. Syftet med dessa program och projekttycktes främst vara att skaffa sig tillgång tillstatliga bidrag - inte att lösa de lokalamiljöproblemen. RRV ansåg detta oacceptabelt och attdet måste finnas ett kontrollsystem som uppdagadesådana brister.Riksdagens revisorers förslag (1999/2000:RR3)angående det statliga stödet till lokalainvesteringsprogram för en ekologiskt hållbarutvecklingRiksdagens revisorer lade framrubricerat förslag för . Revisorernasgranskning avgränsades till de processer somresulterade i fördelningen av 1998 och stödtill lokala investeringsprogram samt resultatet avdessa båda års fördelning.Riksdagens revisorer framhöll att satsningen ijämförelse med tidigare satsningar med liknandeinriktning var betydligt mer omfattande. Valet avmodell för fördelning av stödet avviker också frånsåväl mer traditionell bidragsfördelning som demodeller som använts för fördelningav stöd till satsningar på ett hållbartsamhällsbyggande.Riksdagens revisorer ansåg att en omfattandestatlig satsning på ekologiskt hållbar utveckling avflera skäl hade varit betjänt av en merkonkretiserad målbild än den som fanns tillgängligunder . Revisorernaville särskilt betona att man inte ansåg att detbehövde finnas en motsättning mellan lokala ochnationella miljömål. En konkretiserad målbild hadeenligt revisorernas förmenande sannolikt underlättatkommunernas sammanställningar av lokalainvesteringsprogram samt fungerat som ett stöd förregeringens prioriteringar vid beslut om att beviljastöd eller inte. Den konkretiserade målbilden skulleäven ha tydliggjort regeringens bedömnings-grunder,vilket flera aktörer hade efterfrågat.Riksdagens revisorer konstaterade attMiljödepartementets formella remit-tering avåtgärder till sektorsmyndigheter blivit något meromfattande än under det första fördelningsåret. Detvar dock alltjämt endast ett begränsat antalåtgärder som ingick i den formella remittering därmyndigheternas be-dömningar kunde granskas avberörda kommuner eller andra intresserade.Revisorerna ansåg att det var viktigt att råda botpå de insynsproblem som fanns i Miljödepartementetsinformella konsultationer med sektorsmyndig-heternasamt att förstärka inslaget av formellaexpertbedömningar i bered-ningsarbetet.Enligt ett regeringsbeslut hade tio myndigheter iuppdrag att biträda ochkommunerna med bedömningar av projekt som söktestatligt stöd inom ramen för de lokalainvesteringsprogrammen. Revisorerna ansåg att AMVborde inkluderas.Enligt revisorers uppfattning bordesträvan från regeringens sida vara att låta praxisfå genomslag i den reglerande förordningen.Revisorerna var medvetna om att en förhållandevisöppen förordning skänker ett visst handlingsutrymmeför regeringen att själv avgöra hur exempelvissamrådsförfarandet skulle utformas. Samtidigtriskerade bristen på vägledning i förordningen attskapa onödig förvirring kring vad som efterfrågas avexempelvis en länsstyrelses samrådsinsatser.Revisorerna ansåg att det av förordningen bordeframgå att länsstyrelserna bör bedömainvesteringsprogrammens förenlighet med kommunernasolika planer och nationella mål nedbrutna tillregional nivå samt med regionala strategier.I revisorers rapport konstaterades attfanns en besvärande motsättning mellan å ena sidanen tendens från regeringen att ta en mer aktiv del iförvaltningsliknande ärendehantering och kommunernasönskan om tydlighet och klargörande återkopplingar.Avsaknaden av tydlig vägledning i förordningen ochregeringsbesluten gjorde att den beredande enhetenvid fick handla under betydandeosäkerhet som ledde till ett i många fallimproviserat agerande, och kontinuiteten i de beskedsom gavs blev lidande. kände sigdessutom i viss utsträckning tvingat till otydlighetdå man inte ansåg sig ha rätt att binda uppregeringens framtida beslutsfattande genom atttydligt tillkännage vilka bedömningskriterier somanvänts. ansåg sig inte heller habefogenheter att tolka regeringensställningstaganden. Revisorerna föreslog attregeringen i sina beslut att inte bevilja stödskulle informera om sina bedömningar och motiv föravslag. Vidare föreslogs att regeringen skulleöverväga en sådan tillämpning av förordningen atthindren för kommungemensamma initiativ eliminerades.Revisorerna ansåg också att Miljödepartementetskulle bearbeta tillgängligt databasmaterial så attberäkningar av miljöeffekternas kostnads-effektivitet möjliggjordes, och att departementetskulle sammanställa ett informationsmaterial där detframgår vilka miljöeffekter som förväntas av olikaåtgärdstyper och som därför bör beaktas samt vilkaberäkningsunderlag som lämpligen bör användas.Revisorerna föreslog dessutom att regeringen skulleredovisa för hur man har för avsikt attfrämja ny teknik och/ eller nya arbetsmetoder underåterstoden av satsningen på lokalainvesteringsprogram.Bostadsutskottet avstyrkte revisorernas förslag ihuvudsak med hänvisning till pågåendeutvecklingsarbete i (bet.1999/2000:BoU4).En forskningsrapportUnder publicerade forskarna vidnationalekonomiska institutionen i fil.drMatz och fil.dr en artikel itidskriften om fördelningen av detstatliga stödet till lokala investeringsprogram fören ekologiskt hållbar utveckling (Ekonomisk Debatt2000, årg. 28, nr 4). För att undersöka huruvidataktik har spelat roll i fördelningen av detstatliga stödet har författarna studerat vilkakommuner som har fått sina projekt beviljade i denförsta vågen av ansökningar. Besluten om dennafördelning togs , några månaderföre valet. Författarna anser att analysen stöderhypotesen att regeringen har utnyttjat den unikasituationen som uppstått kring fördelningen av deekologiska bidragen till att köpa röster.Enligt artikeln är det framför allt två saker somär häpnadsväckande med utformningen av dettaspeciella bidragssystem. För det första den praxis,eller snarare brist på praxis som tillämpats ifördelningen av bidragen och, för det andra, denstora makt över hur pengarna skall fördelas somlagts direkt i händerna på regeringen. Traditionellastatsbidrag fördelas enligt forskarna tillkommunerna enligt strikta och på förhand fastställdaregler, beslutade av . Det finns då mycketlitet utrymme för regeringen att påverka hur mycketolika kommuner skall få. Det statliga stödet förlokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbarutveckling styrdes däremot inte av något detaljeradregelverk utan gav regeringen en unik möjlighet attpå eget bevåg rikta statsbidrag till utvaldakommuner.De båda forskarna fann starkt stöd för hypotesenatt regeringen utnyttjat sin makt över det specielltutformade ekologiska statsbidragsprogrammet för attköpa röster. Kommuner där det fanns mångalättrörliga väljare hade enligt forskarna störresannolikhet att få sina ansökningar beviljade.Däremot verkade det enligt rapporten inte somregeringen gynnade sina egna väljare, något sommånga av programmets kritiker varit rädda för.Undersökningen gjordes med utgångspunkt i bl.a. enteori som utvecklats i och . I denna modell slåss två partier omröster i ett kommande val. Partierna lovar bidragtill olika grupper av väljare, för att på så sättförsäkra sig om dessa väljares röster. Det visar sigatt den mängd bidrag som de olika grupperna kommeratt erhålla beror positivt på antalet lättrörligaväljare i gruppen. Dessa grupper kommer att bligynnade på bekostnad av grupper av väljare medmycket starka ideologiska preferenser.I undersökningen testades denna teori på detstatliga stödet till lokala investeringsprogram fören ekologiskt hållbar utveckling. ansökte 115 kommuner om bidrag och42 ansökningar beviljades. Samtliga trestorstadskommuner, , och ,erhöll bidrag. Ingen av de elva ansökningarna frånglesbygdskommuner beviljades. Ingen av de 21 sökandekommunerna i , , ochNorrbotten fick sin ansökning beviljad.