bet · GO01UU4 · 2001-03-27 00:00:00 — Vårt starka engagemang i FN ochvår aktiva medverkan i EU:s gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitik ger oss särskilda möjligheter attspela en konstruktivt pådrivande roll.Syftet med föreliggande regeringsskrivelse är attinformera om regeringens arbete med attfölja upp det svenska handlingsprogrammet Attförebygga väpnade konflikter (Ds 1999:24).Regeringen söker också med denna skrivelseriksdagens stöd för att engagera det svenskasamhället och dess internationella förbindelser iarbetet på att nationellt och internationellt görakonfliktförebyggande till en prioriterad uppgift.Förebyggande i fokus - huvuduppgifter ochprioriteringarFör det internationella samfundet är kostnaderna föratt bevara fred avsevärt mycket lägre än för krigoch våld. har tillsammans med andra ländersregeringar och medborgare ett delat ansvar förglobal fred och stabilitet. Genom att agera inom FNoch dess specialorgan, i de internationellafinansiella organisationerna och i EU kan vigenomföra tidiga preventiva insatser som svar påsignaler om risker för våld och krig.Oftast har internationella insatser, i form av stödtill försoning och återuppbyggnad, kommit till ståndförst efter det att väpnade konflikter utbrutit. Detfinns emellertid också exempel på framgångsriktförebyggande, ofta genom kloka diplomatiskainsatser, ekonomiska utvecklingsprogram och stöd fördemokrati. Även om det är svårt att bevisa sambandmellan sådana insatser och bevarad fred, kommerexempel på framgångsrikt konfliktförebyggande frånett flertal länder att ges längre fram i skrivelsen.Under det senaste decenniet har insikten vuxit omatt internationell säkerhet även förutsätter respektför mänskliga rättigheter och demokratisktstyrelseskick. Denna breddning av säkerhetsbegreppetinnebär ett helhetstänkande i vilket såväl statenssom individens säkerhet står i fokus.Dagens utmaning ligger i att föra införebyggandeperspektivet i existerande verksamheteroch att skapa större insikt om de olika åtgärdernasförebyggande effekt. Följande sju angelägnahuvuduppgifter för det svenska förebyggande arbetetkan identifieras. Man bör:- stärka kapaciteten för att i svenskutrikespolitik, i EU och i internationellaorganisationer agera tidigare och mer effektivt påsignaler om brott mot mänskliga rättigheter - oftaden första varningssignalen om en förestående väpnadkonflikt,- stärka , EU:s och det internationellasamfundets förmåga att genom demokratiutvecklingskapa fredliga processer för att hantera hot om våldoch risk för väpnade konflikter,- stärka vårt bidrag till global ekonomisk ochsocial utveckling genom att identifiera och påverkastrukturella riskfaktorer såsom ökadevälståndsklyftor, fattigdom och snedfördelning avekonomiska villkor och resurser,- stärka internationell ekonomisk utveckling ochsamarbetet för att bidra till att långsiktigavälståndsvinster blir mer attraktiva än kortsiktigavinningar genom bruk av våld,- verka för regional och subregional integration somen väg att skapa gemensam säkerhet,- skapa mer effektiva former för ett integrerat ochkoordinerat konfliktförebyggande agerande mellanolika verksamhetsområden och mellan nationella ochinternationella aktörer,- verka för att stärka och deinternationella organisationernas finansiella ochpersonella resurser för tidigt, snabbt och effektivtagerande vid hot om väpnade konflikter.Konfliktförebyggande: en väg mot de utrikespolitiskamålenDagens breda säkerhetsbegrepp sätter individen ochfrämjandet av mänsklig säkerhet i centrum. Svenskutrikespolitik strävar på den internationella nivånmot att bidra till fred och säkerhet. På denregionala och subregionala nivån utgör integrationoch samverkan mellan grannländer ett alltmerframgångsrikt sätt att skapa en stabil fred ochförutsättningar för demokratisk samhällsutvecklingoch ekonomisk tillväxt. Stärkandet av ettdemokratiskt sy-stem och respekten för de mänskligarättigheterna är primära mål på den nationellanivån.Sverige har en lång tradition av konflikthanteringoch andra fredsfrämjande insatser, såväl bilateraltsom inom ramen för olika internationella ochregionala organisationer. Skrämmande erfarenheterfrån t.ex. , och visardock att metoderna och strategierna för att främjaindividers säkerhet och internationell fred måsteförbättras. Utmaningen för det internationellasamfundet är att flytta fokus från sen hantering avomfattande väpnade konflikter till att försökaförhindra att motsättningar alls tar sig våldsammauttryck. Prevention är en kompletterande, mindreresurskrävande och mer samarbetsinriktad strategiför att nå de grundläggande målen för svenskutrikespolitik. En betoning av tidiga förebyggandeåtgärder utesluter dock inte att vi också under långtid framöver kommer att behöva en beredskap försådana fall då situationen urartar till väpnadkonflikt.I det svenska handlingsprogrammet definieraskonfliktförebyggande som åtgärder som:- vidtas innan en motsättning eller tvist övergår ivåldshandlingar,- sätts in för att motverka geografisk spridning aven pågående väpnad konflikt,- förhindrar att våldsamheter blossar upp på nyttefter det att överenskommelse träffats omfredsavtal, vapenvila eller dylikt.Det integrerade synsättetDet senaste årtiondet har säkerhetspolitikenpräglats av en perspektivförskjutning frånfokusering på militära säkerhetshot till en insiktom att internationell säkerhet och regionalstabilitet även förutsätter demokratisktstyrelseskick, respekt för de mänskligarättigheterna, ekonomisk och social utveckling samtstärkande av internationellt samarbete i form avt.ex. handel och investeringar. Detta integreradesynsätt på förebyggande av väpnade konflikter intaren central plats i regeringens arbete.Utvecklingssamarbetet fyller en centralförebyggande funktion genom att bekämpa fattigdomoch stärka viktiga samhällsfunktioner. Genominsatser för en social och ekonomisk utveckling,åtgärder för att stärka en demokratisk kultur,respekten för de mänskliga rättigheterna och enfungerande rätts-apparat kan många av de grundläggande faktorer somkan leda till väpnad konflikt blottläggas ochmotverkas. Vidare kan biståndsorgan genom närvaro imindre stabila områden fylla en viktig funktiongenom att väcka uppmärksamhet om brott mot demänskliga rättigheterna.Väl genomförda insatser inom utvecklingssamarbetetbidrar till en positiv utveckling mot fred ochsäkerhet, men för att de skall kunna betecknas somkonfliktförebyggande krävs att det finns en tydligkoppling mellan insatsen och en potentiellkonfliktsituation.I dagens värld, i vilken väpnade konflikter ofta ärinomstatliga, ställs principer om suveränitet ochicke-inblandning i staters interna angelägenheter iallt större utsträckning mot universellagrundläggande värderingar om mänskliga rättigheteroch skyddet av civila i väpnade konflikter.Prevention kan i vissa fall uppfattas som intrång istaters suveränitet i fall då det internationellasamfundet är villigt att agera om mänsklig säkerhethotas.Respekt för folkrättens regler om mänskligarättigheter är en viktig faktor för att förebyggaväpnade konflikter. Det internationella samarbetethandlar i stor utsträckning om att främjaanslutning till och efterlevnad av normativa regler.Respekt för den humanitära rätten vid väpnadkonflikt innebär ett ökat skydd för civila och atthumanitära insatser underlättas, något som kanförebygga spridning och upptrappning av konflikten.Den senaste tidens perspektivförändring har medförtatt säkerhets- och utvecklingspolitiken numerakopplas allt närmare samman. Demokrati innefattarinte bara formella demokratiska institutioner, utanäven en demokratisk kultur och respekt för demänskliga rättigheterna. En hållbar och äktademokrati utmärks därmed inte endast av fria ochrättvisa val, utan även av samförstånd, maktdelning,rättssäkerhet och institutionaliserad, fredligkonfliktlösning.Sambandet mellan säkerhet och demokrati synstydligt i situationer då en intern konflikt hotaratt utvecklas till inbördeskrig. Interna krisförloppfår ofta etniska eller religiösa förtecken trots attde kan ha sin egentliga grund i sociala ochekonomiska motsättningar eller i politisk maktkamp.En demokratisk kultur påverkar också relationernamellan aktörer på den internationella nivån. Staterutan demokrati - vilka fortfarande utgör majoritetenav världens länder - kan falla in i ett mönster därinte bara inre utan även yttre konflikter utgör enbas för ledarskapets fortsatta repressivamaktinnehav.Det svenska demokratistödet är i första handlångsiktigt och syftar till att främja en gradvisetablering av demokratiska institutioner, endemokratisk kultur och respekt för de mänskligarättigheterna. Stödet bör utformas på grundval avanalyser av maktförhållanden och involveradeaktörers intressen. Kompetensen och kapaciteten atti beredning och genomförande analysera och förståmaktförhållanden, aktörer och intressenter börhöjas.Att människor har en dräglig social och ekonomisktillvaro är en viktig, om än inte tillräcklig,förutsättning för politisk stabilitet. Omvänt utgörfattigdom och frånvaro av mänsklig säkerhet konkretaorsaker till väpnade konflikter. Den tilltagandeglobaliseringen av världsekonomin skapar möjlighetertill ökat välstånd, men medför även riskerför ökade konfliktgenererande klyftor.Resursknapphet och ojämn fördelning är enpotentiell konfliktorsak. Till exempel är tillgångenpå färskvatten på flera håll i världen så knapp attfrågan står högt upp på den regionalasäkerhetsagendan. Experthjälp och ekonomiskt biståndkan i sådana fall ha en konfliktförebyggande verkan.Ekonomisk integration och andra former av mertekniskt samarbete på regional och subregional nivåskapar ömsesidiga beroenden och ökar förtroendetmellan involverade aktörer. Ekonomisk tillväxt, somfrämjas av ekonomisk integration, är en nödvändigmen inte tillräcklig förutsättning för att undanröjastrukturella potentiella konfliktorsaker. Europeiskaunionens utveckling är det kanske bästa exemplet påhur ekonomisk integration och ett integreratarbetssätt lett till fred och ekonomisk utveckling.På samma sätt är av stor betydelseför de stater som står på tur att inträda iunionen.Väpnade konflikter skapar emellertid ocksåförutsättningar för en illegal ekonomi som inte kanfrodas i fredstid, och som kan ha en negativinverkan på insatser för fred. Kunskap om olikaaktörers ekonomiska och privata intressen är därförnödvändig för att hantera konflikter. Problematikenär särskilt tydlig i svaga stater liksom i stater ivilka ekonomisk kris, stark ekonomisk och socialojämlikhet eller förekomsten av värdefulla råvarorär framträdande drag.Instrument och åtgärder för att förebygga väpnadekonflikterI konfliktförebyggande åtgärder kombinerasinstrument från olika policyområden. En genomtänktstrategi måste följas, och insatser i olika skedenav en konflikt måste utformas utifrån klaramålsättningar om vad de syftar till att uppnå.EU:s gemensamma åtgärder, "joint actions", ärexempel på hur politiska uttalanden, handelsavtal,civila observatörer och stöd till reformerkombineras för att implementera en gemensamstrategi. Även inom FN och används flera olikamedel för att förebygga eller begränsa väpnadekonflikter. Varje konfliktsituation är unik, ochkräver att olika instrument kombineras på ett sättsom är noga anpassat till den aktuella situationen.Instrumenten för konfliktförebyggande kan delas ini två huvudkategorier. Strukturellt förebyggandeinnefattar instrument som påverkar långsiktigtkonfliktgenererande element, medan direktaförebyggande insatser består av instrument sompåverkar faktorer som på kort sikt kan leda tillväpnad konflikt. I de flesta situationer behövs enkombination av strukturella och direkta åtgärder.Instrumenten kan delas in i fyra policyområden: detekonomisk-sociala, det politisk-institutionella, detsom rör säkerhetssektorn samt det diplomatiska.Många av de strukturellt förebyggande sociala ochekonomiska instrumenten återfinns inomutvecklingssamarbetet. Även de internationellafinansinstitutionerna och handelsavtalen inom WTO ärav stor betydelse. EU förfogar över en storuppsättning instrument i form av handels-,partnerskaps- och samarbetsavtal.Det politisk-institutionella policyområdetinnefattar bl.a. stöd till demokratiskainstitutioner, fria medier, insatser för att stärkarespekten för de mänskliga rättigheterna ochreformering av statlig förvaltning.Insatser inom säkerhetssektorn är långsiktiga tillsin natur. Det kan t.ex. röra sig om civil kontrollav militär och polisväsende eller reformering ochåteranpassning av väpnade styrkor.Diplomati i form av en långsiktig och kontinuerligpolitisk dialog med ledare i ett potentielltkrisområde verkar konfliktförebyggande. Genom attetablera former för dialog på olika nivåer och iolika strukturer kan man skapa kanaler för attpåverka parterna i fall av tidig destabilisering.Stärkande av regionala organisationer och nätverksom fördjupar kontakter mellan samhällen kan vara avstor vikt. Enskilda organisationer och enskildaindivider kan fylla en viktig funktion inom ramenför s.k. inofficiell diplomati.Inom det ekonomiska och sociala området finnsinstrument som riktade ekonomiska och finansiellasanktioner. Frysning av makthavares tillgångarutomlands och avbrott i förhandlingar omhandelsavtal kan t.ex. användas i direktkonfliktförebyggande syfte. Preventiv diplomatiinnefattar bl.a. medlingsinsatser, förhandlingar ochpolitiska uttalanden. Obeväpnade observatörer,civilpoliser eller väpnad preventiv trupp är exempelpå direkta instrument ur säkerhetssektorn.Kombinationen av instrument från olika politik- ochverksamhetsområden är central. Det är också viktigtatt skapa förståelse hos olika aktörer för attinstrumenten kan användas i och anpassat till olikaskeden av en konflikt.Konfliktförebyggande på den internationella arenan- vad gör internationella och regionalaorganisationer?Inom FN har det skapats enrad mekanismer för att förbättra kapaciteten attagera effektivt och integrerat på tidiga signaler ompotentiella konflikter. Bland annat har det inomsekretariatets politiska avdelning inrättats ettsärskilt forum som analyserar risksituationer ochhandlingsalternativ.EU har givit konfliktförebyggande hög prioritet.Vid toppmötet i gavs kommissionenoch den höge representanten i uppdrag att införEuropeiska rådets möte i geförslag på hur EU:s förmåga att förebygga väpnadekonflikter skulle kunna stärkas. Målet är att skapaen mer integrerad politik för konfliktförebyggande,som inkluderar EU:s alla berörda verksamhetsområdenoch institutioner.OSSE:s breda säkerhetsbegrepp, som innefattar såvälmilitärpolitiska aspekter som frågor om demokrati,mänskliga rättigheter, ekonomi och miljö har starktbidragit till organisationens utveckling och stärktdess konfliktförebyggande förmåga.Stabilitetspakten för sydöstra syftar tillatt förhindra att nya väpnade konflikter blossar uppi regionen. Också det utveckladesamarbetet kring och har entydlig förebyggande verkan. Natos nya förebygganderoll har aktualiserats i Euro-atlantiska partnerskapsrådets, EAPR:s, arbetsgruppför fredsbevarande.I leder ett arbete för utarbetandet avriktlinjer för biståndets allt viktigare roll ikonfliktsituationer. Vidare har () upprättat en särskildkonflikthanteringsmekanism. Inom Världsbankenuppmärksammas sambandet mellan utvecklingssamarbeteoch konfliktförebyggande alltmer. Bankens - och ävenInternationella valutafondens - insatser tar numerastörre hänsyn till politiska faktorer.Frihandelsavtalen ochVärldshandelsorganisationen (WTO) har också spelaten viktig välståndshöjande och konfliktförebygganderoll.Vilka åtgärder har vidtagit för att främjakonfliktförebyggande på den internationella arenan?Sverige har påbörjat arbetet med att utveckla ochsprida konfliktförebyggande som en nödvändigstrategi för internationell fred och säkerhet ochverkar för att ytterligare stärka detinternationella samfundets kapacitet att agerapreventivt. Nedan presenteras några exempel påsvenska åtgärder . Dessarelateras till det svenska handlingsprogrammets femhuvudmål.Främja en global kultur för förebyggandeAtt främja en kultur för konfliktförebyggande syftartill att stärka det internationella samfundetsvilja, förmåga och beredskap att agera för att i tidförhindra utbrott av väpnade konflikter. Genom attsammanställa internationellt tänkande, spridavisioner och idéer samt formulera möjligheter tillmetodutveckling bidrar till att främjaförebyggande som en central strategi för att nåinternationell fred och säkerhet.Identifiera strukturella riskfaktorerEffektivt och framgångsrikt konfliktförebyggandekräver en ökad kunskap om och förståelse förstrukturella risker. Genom det internationellautvecklingssamarbetet har aktivt bidragittill kunskaps- och kapacitetshöjande insatser somsyftar till att analysera och bearbeta strukturellariskfaktorer.Utveckla det internationella normsystemet och stärka dess tillämpningEn viktig beståndsdel i det långsiktigtkonfliktförebyggande arbetet är globalt erkännandeav och respekt för mänskliga rättigheter, demokratioch folkrättens internationellt erkända normer samtspelreglerna för internationell handel. På senare århar kraftigt ökat sitt stöd för att stärkademokrati och mänskliga rättigheter, i synnerhet istater och regioner där risk för väpnad konfliktföreligger. verkar i detta syfte både bi-och multilateralt, liksom via EU. Tillsammans med 18andra stater stöder för att främjademokratisering.Stärka det internationella ramverket och dess förebyggandeinstrumentEn förutsättning för klokt och framgångsriktkonfliktförebyggande är att de diplomatiska,politiska, ekonomiska, folkrättsliga och militäraresurserna används på ett optimalt sätt. Vi måstedärför betona vikten av att förbättra metoderna förkunskapsuppbyggnad och preventiv diplomati samtutveckla konfliktförebyggande strategier,handlingsprogram och instrument. Att utveckla FN:sroll på det konfliktförebyggande området är enviktig del i detta arbete. Vidare kan vi genom attverka för en bättre koordinering ocharbetsfördelning mellan olika aktörer bidra till attutveckla nya och förändrade samarbetsstrukturer förmer effektivt konfliktförebyggande.Stärka den svenska kapaciteten och förmågan att ageraförebyggandeFör att insatser på ettkonfliktförebyggande området skall fåinternationellt genomslag krävs ett samlatengagemang av ett stort antal aktörer. Detförutsätter att en förståelse för vikten av attagera förebyggande genomsyrar verksamheten inomenskilda organisationer, forskarvärlden, berördadepartement och myndigheter. Även den storapotential som finns inom näringslivet bör engageras.För att skall ha möjlighet att uppfylla dehöga ambitionerna om en aktiv roll ikonfliktförebyggande måste resurser avsättas. Ettsärskilt sekretariat för konfliktförebyggande harupprättats inom UD:s idé- och analysgrupp och enstyrgrupp har skapats för policyutveckling inom denförebyggande verksamheten. Vidare samlar rådet förfreds- och säkerhetesfrämjandesäkerhetsfrämjandeinsatser representanter från regeringen,myndigheter, forskarvärlden ochfrivilligorganisationer för diskussioner omkonfliktförebyggande.Var har konfliktförebyggande lyckats?Ett av de preventiva insatsernas stora problem ärsvårigheten att visa i vilka fall som åtgärdernavarit framgångsrika. finns klara exempelpå lyckade insatser, i vilka sannolikheten är högatt åtgärderna förhindrat att motsättningarutvecklats till våldsamheter eller väpnad konflikt.De insatser som gjordes i efter landetssjälvständighet är ett exempel på framgångsriktkonfliktförebyggande. Under den process som leddefram till den estniska självständigheten skeddeen reaktion mot den förryskning som landet utsattsför , som den ryskabefolkningsgruppen kände ett växande utanförskap.Situationen förvärrades av hotfulla uttalanden frånMoskva och den ryska truppnärvaron.OSSE:s närvaro fyllde en viktig övervaknings-,förvarnings- och rapporteringsfunktion. I sambandmed införandet av medborgarskapslagar aktualiseradesförebyggande instrument i form av preventivdiplomati, informell medling och konsultationer.Också EU spelade en viktig roll genomfrihandelsförhandlingar och stöd från PHARE-programmet.Lösningen av de spända relationerna mellan Ungernoch är ett annat exempel på insatser sombidragit till att undvika en mellanstatlig konflikt.Oenigheten grundade sig på två komplicerade frågor:den 600 000 personer stora ungerska minoriteten iSlovakien samt det planeradedammbygget i . Situationen uppmärksammade 1992av såväl EU som och . Slovakiensinträde i accepterades med vissa villkorrörande skydd för minoriteter, och en särskildövervakningskommitté tillsattes. Under EU:s ledningfördes rundabordssamtal och har samarbetat med Slovakien.Unpredep i () blev FN:s första rentförebyggande truppinsats, med det ursprungligasyftet att verka avskräckande mot kränkning avMakedoniens erkända gränser. kom Unpredepockså att hantera landets interna spänningar mellanden makedonska majoriteten och den albanskaminoriteten. lade dock in sittveto mot en förlängning av mandatet. Även OSSEöppnade 1992 en mission i landet, vilken harinriktats främst på mänskliga rättigheter,demokratisering och interetniska relationer. har bidragit till det förebyggandearbetet genom projekt som syftar till att dämpaspänningarna mellan de etniska grupperna. Vidare harett handels- och samarbetsavtal med EU skapat nyamöjligheter.Till de mer framgångsrika försöken tillkonfliktförebyggande i hör de svenskainsatserna 1987-1988 för att få till stånd en dialogmellan och . Initiativet fick sinfortsättning i den s.k. Osloprocessen och kan sägasutgöra grundvalen för de nuvarande fredssamtalen.EU:s agerande inför den deklarerade palestinskasjälvständighetsförklaringen är ettannat exempel. Då EU gjorde bedömningen att enensidigt proklamerad självständighet kunde varakontraproduktivt för fredsprocessen, ett uttalande som omnämndepalestiniernas rätt till självständighet i merpositiva termer . I anslutning tilldeklarationen sköt president uppsjälvständighetsförklaringen.FN:s och insatser till stöd för fred ochförsoning i är exempel påkonfliktförebyggande efter en väpnad konflikt.I erfarenhetens ljus: utmaningar och möjligheterSamtidigt som det finns många exempel påkonfliktförebyggande insatser som lyckats, saknasdet inte anledning till kritik mot och granskning avdet internationella samfundets passivitet i andrafall. FN-rapporterna om och ochdet mänskliga lidandet vi sett i t.ex. ,och visar hur konfliktförebyggandetragiskt misslyckats. Det internationella samfundetsförebyggande insatser har varit av ad hoc-karaktär och inte resultatet av långsiktigaöverväganden om när, var och hur en åtgärd börvidtas. Den politiska viljan att agera tidigt,genomtänkt och samordnat vid potentiella krisermåste stärkas.En grundläggande orsak till att det internationellasamfundet ofta inte förmår samla tillräckligpolitisk vilja är bristen på fokus på vissaoroshärdar. Även om konfliktförebyggande är mindrekostsamt än fredsframtvingande insatser är sådanaändå förenade med vissa politiska och ekonomiskakostnader. Ofta har den politiska viljan att agerainte kunnat mobiliseras förrän bilder av svårtmänskligt lidande förmedlats genom medierna. Påmotsvarande sätt ger en konflikt som aldrig blossarupp inga tidningsrubriker. Vidare är konkurrensen påden internationella agendan hård och vissapotentiella konfliktområden uppmärksammas inte avinflytelserika stater. Utdragna beslutsprocesser,som kan uppfattas som handlingsförlamning, försvagarinternationella organisationers trovärdighet ochmöjligheter till konfliktförebyggande.Genom att sprida kunskap och information omkonfliktförebyggande som strategi, och omframgångsrika insatser, kan beslutsfattare övertygasom nödvändigheten att tänka preventivt. Vi bör ocksåtydliggöra de mer specifika motiven för att ageraförebyggande - t.ex. beräknas de årliga kostnadernaför världssamfundets militära och civila insatser if.d. Genomändamålsenliga mekanismer och institutioner kankonfliktförebyggande utvecklas till en naturlig ochmindre kontroversiell del av det internationellasamarbetet.