bet · GO01BoU13 · 2001-05-31 00:00:00 — Ändring i läns- och landstingsindelningen Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2000/01BoU13Redogörelse för ärendetUnder den allmänna motionstiden väcktestvå motioner, 2000/01:Bo302 (m, kd, c, fp) och2000/01:Bo303 (kd), i vilka förordas att regeringenskyndsamt skall bifalla kommuns ansökan omändrad länstillhörighet. Utskottet behandlade i sittbetänkande 2000/01:BoU7 bl.a. de två motionerna. Vidkammarbehandlingen av betänkandet att återförvisa ärendettill utskottet för förnyad beredning. Vid denförnyade beredningen av det återförvisade ärendetbeslutade utskottet att behandlingen av de tvåmotionsförslagen om skulle anstå iavvaktan på ett kommande regeringsbeslut i frågan.De övriga i betänkande BoU7 upptagnaindelningsfrågorna behandlade utskottet på nytt isitt betänkande 2000/01:BoU11. Detta betänkande harslutbehandlats av riksdagen.I detta betänkande behandlar utskottet på nyttmotionerna om kommuns länstillhörighet. Sedan regeringen avslagit kommuns ansökan omatt kommunen skall överföras från läntill län behandlar utskottet i dettabetänkande två motioner från den allmännamotionstiden som gäller länstillhörighetenför kommun.Utskottet föreslår att tillkännager förregeringen att en utredning tillsätts med syfte attöka medborgarnas inflytande över sådana förändringari läns- och landstingsindelningen som gäller deraskommun.Utskottet utgår från att regeringen, efter ettriksdagens bifall till utskottets förslag, kommeratt avgöra indelningsfrågor i enhetlighet medriksdagens ställningstagande, vilket t.ex. bör blifallet om förnyar sin ansökan.Utskottets beslut är inte enhälligt. I enreservation föreslår en minoritet (s, v) attmotionerna skall avslås. Minoriteten har också i ettsärskilt yttrande framfört synpunkter på ärendetsbehandling. motionstiden2000/01:Bo302 av Per m.fl. (m, kd, c, fp):tillkännager för regeringen som sin meningvad i motionen anförs om att bifalla kommunsframställan om att få tillhöra län.2000/01:Bo303 av ():tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om kommuns ansökanom att få tillhöra län. BakgrundLänstillhörigheten för kommunFrågans tidigare behandling under riksmötetHeby kommun, som tillhör , ansökteden hos regeringen om att kommunenskulle överföras till län. Ansökan skeddeefter en folkomröstning som genomfördes i kommunen isamband med allmänna val. Vid omröstningenuttalade sig en majoritet för ett länsbyte.Västmanlands läns landsting och iVästmanlands län motsatte sig kommuns ansökan.Vid folkomröstningen röstade för ett byteav länstillhörighet till län, medan 39,9 %röstade för att kommunen även fortsättningsvisskulle tillhöra län.Ärendet överlämnades av regeringen tillKammarkollegiet för utredning. Som ett första steg isin beredning tillfrågade och landstingen i Västmanlandsrespektive län om kollegiet skulle utredafrågan om Hebys landstings- och länstillhörighet.Såväl länsstyrelse som landsting i läntillstyrkte en sådan utredning. Däremot avstyrktelänsstyrelsen och i atten utredning skulle göras. Yttrandena frånVästmanland var dock inte enhälliga. Kammarkollegietuppdrog därefter åt attutreda förutsättningarna för ett byte av landstingför . har i en rapportden redovisat resultatet av sittuppdrag (till läns landsting?Förutsättningar och konsekvenser).I rapporten sägs starka skäl tala för ettlänsbyte, men det anges också finnas starka skäl somtalar emot. Mot den bakgrunden måste frågan enligtrapporten hanteras extra omsorgsfullt. Utredningensprincipiella ståndpunkt är dock att kommunsuppfattning bör tillmätas stor vikt när det gällerärendets fortsatta prövning, eftersom samtligapolitiska partier står bakom kommunens ansökan omett länsbyte.Rapporten har av Kammarkollegiet remitterats föryttrande till länsstyrelserna och landstingen i debåda berörda länen. och iVästmanlands län avstyrker i sina remissyttrandenatt förs till län. iUppsala län uttalar bl.a. att ett länsbyte varkenger avsevärda fördelar eller nackdelar för Uppsalaläns landsting och att eventuella problem ochsvårigheter synes vara tämligen lätta attöverbrygga. i län uttalar isitt remissyttrande att något hinder för en ändringinte föreligger och att det faktum att samtligapolitiska partier står bakom ansökan om ett länsbytebör tillmätas stor betydelse.Sedan remissförfarandet avslutats harKammarkollegiet i ett yttrandetill regeringen föreslagit att länsindelningen den 1januari 2003 skall ändras på så sätt att kommunöverförs från till län.Under den allmänna motionstiden hösten 2000väcktes de båda motionerna 2000/01:Bo302 (m, kd, c,fp) och 2000/01:Bo303 (kd) i vilka förordas attregeringen skyndsamt skall bifalla kommunsansökan om ändrad länstillhörighet. Enligtmotionerna är det viktigt för den kommunalademokratin att statsmakterna visar respekt för denpolitiska viljan som den kommit till uttryck ifolkomröstningen i kommun.Utskottet behandlade i sitt betänkande2000/01:BoU7 de två motionerna och anförde följande(s, v, mp).Vid sin tidigare behandling av motionsförslag omlänstillhörigheten för har utskottetuttryckt uppfattningen att det funnits grundadanledning att förutsätta att regeringen vid sinprövning av frågan skulle komma att ta tillbörlighänsyn till den lokala opinionen som den kommittill uttryck i folkomröstningen. och senast togställning i frågan har Kammarkollegiet, somframgår ovan, föreslagit att en överflyttningskall ske. Utskottet har mot denna bakgrund inteheller nu grund för någon annan uppfattning änatt regeringen vid sin pågående prövning kommeratt ta tillbörlig hänsyn såväl till resultatet avfolkomröstningen som tillKammarkollegiets yttrande. Mot bakgrund härav ärutskottet inte berett att göra det avmotionärerna begärda tillkännagivandet. Den nupågående beredningen av ärendet bör avvaktas.Motionerna 2000/01:Bo302 (m, kd, c, fp) och2000/01:Bo303 (kd) avstyrks av utskottet.I en reservation som fogats till betänkandet anfördeen minoritet av utskottets ledamöter (m, kd, c, fp)följande.Den i samband med val genomfördafolkomröstningen visar att en klar majoritet avde boende i vill att kommunen i framtidenskall ingå i län. Den på detta sätttydligt uttalade folkviljan måste enligt vårmening bli helt vägledande när det gäller attbestämma länstillhörigheten. När dessutomKammarkollegiet föreslagit att länsindelningenfr.o.m. ändras så att Hebykommun överförs från tillUppsala län finns det enligt vår mening nu ingasom helst skäl för att inte ändralänstillhörigheten.Vad vi nu med anslutning till motionerna2000/01:Bo302 (m, kd, c, fp) samt 2000/01:Bo303(kd) förordat beträffande länstillhörigheten förHeby kommun bör tillkännage förregeringen som sin mening.Vid kammarbehandlingen av betänkandet 2000/01:BoU7beslutade att återförvisaärendet till utskottet för förnyad beredning.Vid sin förnyade beredning av det återförvisadeärendet beslutade utskottet att behandlingen av detvå motionsförslagen om skall anstå iavvaktan på ett kommande regeringsbeslut i frågan. Iett särskilt yttrande till det betänkande där deövriga indelningsfrågorna behandlades (bet. 2000/01:BoU11) anförde en minoritet av utskottets ledamöter(s, v) följande:Det finns enligt vår mening flera invändningarsom kan resas mot hur det nu aktuella ärendet harhanterats. Först har en minoritet av riksdagensledamöter av mer eller mindre politisk-taktiskaskäl fått till stånd en återförvisning av helaärendet. Därefter har utskottets majoritet (m,kd, c, fp, mp) beslutat att skjuta uppbehandlingen av de två motionsförslag som avserlänstillhörigheten för . Det är enligtvår mening ett oriktigt beslut.Riksdagen har genom indelningslagen överlåtitpå regeringen att fatta beslut i indelningsfrågorsom gäller kommun- och landstingsindelningen. Närnu regeringen i fallet står i begrepp attmed bl.a. bestämmelserna i indelningslagen somgrund fatta sitt beslut tas det av majoritetentill intäkt för att utskottet skall avvakta medbehandlingen av de motionsförslag som avser justdenna fråga. Avsikten är uppenbarligen att manskall invänta regeringens ställningstagande föratt sedan agera utifrån detta. Det rimliga hadenaturligtvis varit att utskottet tagit ställningtill motionsförslagen på deras egna meriter.Om regeringen vid sin bedömning kommer framtill ett annat resultat än detutskottsmajoriteten eftersträvar är det endastett utfall av de regler och den praxis som i daggäller. Det är mot den bakgrunden interegeringens tillämpning av gällande lagreglerm.m. i det enskilda fallet som skall angripas sommotionärerna föreslår. Om utskottsmajoritetenvill att en ändring i länsindelningen alltidskall komma till stånd i de situationer som Hebykommun är ett exempel på, så får det i ställetåstadkommas genom att lagstiftningen ses över såatt den ger uttryck för detta.Utskottsmajoritetens agerande strider mot denbakgrunden enligt vår mening mot regeringsformensanda när det gäller hur bör agera bl.a.när det är fråga om enskilda ärenden.Regeringens prövningSom redan framgått överlämnade Kammarkollegiet den26 till regeringen ett yttrande iärendet. Kollegiet tillstyrkte under närmare angivnaförutsättningar att överförs tillUppsala län.Regeringen avslog kommunsansökan. I sitt beslut angav regeringen följandeskäl.Några författningsbestämmelser om förfarandet vidoch kriterierna för ändringar i länsindelningenfinns inte. Eftersom läns- ochlandstingsindelningen sammanfaller såvida inteannat är särskilt föreskrivet, se 1 kap. 2 §kommunallagen (1991:900), blir de villkor somgäller för indelningen i landsting i praktikenstyrande också för indelningen i län. Det innebäratt en indelningsändring får ske endast omändringen kan antas medföra bestående fördel förett landsting eller en del av ett landsting ellerandra fördelar från allmän synpunkt, se 2 kap. 1§ lagen (1979:411) om ändringar i Sverigesindelning i kommuner och landsting(indelningslagen).Ändring i indelningen av kommuner får - i defall att en kommun som närmast berörs avändringen motsätter sig denna - enligt 1 kap. 1 §indelningslagen meddelas endast om det finnssynnerliga skäl för ändringen. Någon motsvarandebestämmelse finns inte för det fall att ettlandsting motsätter sig att en kommun överförstill ett annat län och därmed också till ettannat landsting. Att ett landsting är emot att enav dess kommuner överförs är naturligtvis ändå enomständighet som regeringen inte kan bortseifrån. I detta ärende har länslandsting motsatt sig kommuns ansökan om attöverföras till län. hardärvid bland annat åberopat att ett överförandeskulle innebära att Sala lasarett måste läggasner på grund av ett försvagat underlag. Om såblir fallet får det återverkningar inte bara förSalaregionen utan också för landstingsområdet somhelhet. har nämligen en sammanhållenlänsövergripande organisation, som bygger på attdet finns fyra stora sjukhus - , ,och Sala - med olika inriktning ochkompetenser som kompletterar varandra. Enligt vadlandstinget anfört finns det heller inteförutsättningar att behålla Sala sjukhus genomsamarbetsavtal med närliggande landsting.Kammarkollegiet har bedömt att en ändradlandstingsindelning skulle innebära fördelar frånnäringsgeografiska synpunkter. Eventuellafördelar av sådant slag måste dock enligtregeringens mening ställas mot de nackdelar somkan uppkomma för sjukvården i länslandsting. I det sammanhanget måste vikttillmätas det förhållandet att sjukvården är enhuvuduppgift för landstingen. I det nu aktuellafallet finns det en risk för att, som landstingethävdar blir fallet, Sala sjukhus kommer attläggas ner i händelse av en indelningsändring,vilket i så fall skulle försämra sjukvården bådeför innevånarna i och för övrigainnevånare i . Detta talar föratt den nuvarande läns- och landstingsindelningenbehålls.En majoritet av dem som deltog ifolkomröstningen i har uttalat stödför ett länsbyte. Dock visar utredningen på entydlig skillnad i innevånarnas uppfattning mellankommunens östra respektive västra delar.Innevånarna i de östra delarna av kommunen hartill övervägande del röstat för att tillhöraUppsala län medan innevånarna i de västra delarnai stor utsträckning velat fortsätta att tillhöraVästmanlands län. Väljaropinionen i de olikadelarna av kommunen synes i huvudsaköverensstämma med den opinion som fanns redanföre kommunsammanläggningarna på 1970-talet.Dessa förhållanden skulle kunna tyda på att enkommundelning snarare än enbart ett länsbyte voreen mer långsiktigt hållbar lösning. Det äremellertid inte den frågan som omfattas avregeringens prövning.Vid en sammantagen bedömning finner regeringenatt de villkor som lagen ställer upp för attöverföra från tillUppsala län inte är uppfyllda. kommunsansökan härom skall därför avslås.Ändringar i länsindelningenI regeringsform finns inte någrabestämmelser om länsindelningen. Regeringsformenförutsätter dock att är indelat i läneftersom den anger att länsstyrelserna lyder underregeringen (11 kap. 8 § första stycket). Det kan isammanhanget nämnas att i 1634, 1719 och 1720 årsregeringsformer länen var uppräknade. Någon sådanuppräkning fanns däremot inte i 1772 årsregeringsform. Regeringsformen innehöllendast en bestämmelse om att landet skall varaindelat i län. Regleringen medförde att ändringar ilänsindelningen, avseende såväl länens antal somderas storlek, kunde företas utan grundlagsändring.Endast ett upphävande av indelningen i län skulle hastridit mot den föregående regeringsformen.Det finns inte heller några andra bestämmelser ilag eller förordning som reglerar länsindelningen(jfr dock nedan vad som sägs om ändringar ilandstingsindelningen). Inte heller förfarandet vidändring i länsindelningen är reglerat i lag ellerförordning.Regeringen anses ha rätt att besluta om mindreändringar i länsindelningen. Frågor om meraomfattande ändringar av det område som utgör ett länanses böra underställas (se t.ex. prop.1978/79:157 s. 85, prop. 1995/96:38 s. 7 f., SOU1995:27 s. 428 och s. 487). Eventuella förändringarrörande länsnamnen eller residensstäder anses ocksåkräva ställningstagande. Ett exempel ärändringen av benämningen tillDalarnas län (se prop. 1995/96:38 s. 4 och 31 ff.).Regeringen har när det gäller de rättsligagrundvalarna för länsindelningen i en propositionsom behandlar förändringar i länsindelningenkonstaterat, i likhet med vad som inledningsvissagts, att regeringsformen inte innehåller någrabestämmelser om länen eller länsindelningen. Vidareatt inte heller förordningen (1990:1510) medlänsstyrelseinstruktion ger några anvisningar omlandets indelning i län. Regeringens uppfattning äratt indelningen får anses vila på sedvanerättsliggrund och att den kan härledas ur den liggare överrikets indelning som förs av Kammarkollegiet (prop.1995/96:38 s. 7; jfr SOU 1967:23 s. 59 f.).Sveriges indelning i län ges publicitet -åtminstone indirekt - genom tillkännagivanden frånregeringen om länens indelning i kommuner. Senastett tillkännagivande utfärdades var den 29 oktober1998 (SFS 1998:1349). Det anger indelningen fr.o.m.den 1 januari 1999. I departementspromemorianRiktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66)anges att tillkännagivanden kan användas när detfinns behov av att upplysa en större krets omfaktiska förhållanden och att det i dessa fall inteär fråga om någon normgivning utan enbart om attlämna information i en viss fråga.I 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) anges attvarje landsting omfattar ett län, om inte någotannat är särskilt föreskrivet. Lagrummet ger uttryckför en princip om att läns- och landstingsindelningskall sammanfalla. Förutom de undantag om att vissakommuner inte blivit landstingsindelade (ochtidigare och ) torde, enligt vadutskottet erfarit, i vart fall under det senasteårtiondet endast någon temporär avvikelse från dennaprincip ha förekommit. Principen kommer också tilluttryck i 2 kap. 1 § lagen (1979:411) om ändringar iSveriges indelning i kommuner och landsting(indelningslagen) dels genom en hänvisning till detnämnda lagrummet, dels genom stadgandet attregeringen får besluta om ändring i rikets indelningi landsting, om hinder inte möter mot en ändring ilänsindelningen.I den tidigare kommunallagen (1977:179) angavs attvarje län utgör en landstingskommun, om ej annat ärföreskrivet (1 kap. 1 § andra stycket). Av denlagens förarbeten framgår att varje avvikelse frånprincipen att varje län skall utgöra enlandstingskommun får anses vara av sådan principiellbetydelse att beslut om detta bör ges i form av lag(prop. 1975/76:187 s. 328 f.). I propositionen tillden nuvarande kommunallagen anges de nu behandladekommunallagsbestämmelserna motsvara varandra (prop.1990/91:117 s. 147).Ändringar i landstingsindelningenI regeringsformen anges att det i riket finnsprimärkommuner och landstingskommuner samt attgrunderna för ändringar i rikets indelning ikommuner bestäms i lag (1 kap. 7 § och 8 kap. 5 §).Av kommunallagen framgår att varje landstingomfattar ett län, om inte något annat är särskiltföreskrivet (1 kap. 2 §).Begreppet landstingskommun har använts iförfattningar men inte i övrigt fått särskild storanvändning. Genom kommunallag anpassadeskommunallagsbestämmelserna till det vanligaspråkbruket så att i dessa enbart talas om landsting(prop. 1990/91:117 s. 23). Detta har lett till enbristande samstämmighet med regeringsformensterminologi. Med landsting menas i kommunallagenbåde det geografiska området och den juridiskapersonen. Begreppet primärkommun har inte kommittill användning varken i författningsspråket eller iannat språkbruk.I 2 kap. lagen (1979:411) om ändringar i Sverigesindelning i kommuner och landsting (indelningslagen)regleras bl.a. förutsättningarna för och förfarandetvid indelningsändringar i fråga om landstingen jämtebefogenheterna att besluta om sådanindelningsändring (prop. 1978/79:175; bet. 1978/79:KU40). Lagen innebar en modernisering avindelningslagstiftningen både i sakligt och formellthänseende. hade en del knapphändiga reglerom landstingsindelningen funnits i lagen (1919:293)om ändring i och ecklesiastik indelning(den kommunala indelningslagen; ). Dessa regleransågs inte uppfylla de krav som 1974 årsregeringsform (8 kap. 5 §) ställer på lagstiftning ifråga om grunderna för rikets indelning i kommuner(prop. 1978/79:157 s. 86; jfr SOU 1978:32 s. 173 ochdär gjord hänvisning). Det ansågs även från övrigasynpunkter olämpligt att i stora delar lämnaändringarna i landstingsindelningen utanförindelningslagstiftningen. Det ifrågasattes frånIndelningslagskommitténs sida om det var rimligt attregeringen skulle få genomföra ändringar ilandstingsindelningen utan annat författningsstöd ändet som indirekt gavs av bestämmelsen i 1 kap. 1 §andra stycket den dåvarande kommunallagen (1977:179)om att varje län utgör en landstingskommun.Skillnaden mellan en utförlig lagreglering avändringar i den primärkommunala indelningen ochavsaknaden av bestämmelser om ändringar ilandstingsindelningen ansågs svår att motivera. Detkonstaterades att indelningsändringar avdet senare slaget visserligen förekommer relativtsällan men att man inte kunde bortse från dem (SOU1978:32 s. 173).En ansökan om en ändring i landstingsindelningenskall enligt indelnings-lagen ges in tillKammarkollegiet. Ansökan kan göras av ett landstingeller en medlem av ett landsting som skulle berörasav ändringen (jfr nedan under rubriken om indelningsändring). Regeringen ochKammarkollegiet kan också på eget initiativ ta uppfrågan om en indelnings-ändring. Det ankommer påKammarkollegiet att göra den utredning som behövs.Kammarkollegiet har möjlighet att uppdra åt ensärskild utredare att göra utredningen. Utredningenskall omfatta alla omständigheter som inverkar påfrågan. Vid utredningen skall samråd ske med delandsting som har intresse av frågan. Om denaktuella indelningsändringen bör föranleda enändring också i någon annan indelning, skallutredningen omfatta även denna ändring.Om Kammarkollegiets utredning visar attlandstingsindelningen bör ändras, skall ett förslagupprättas till ändringen samt till den ekonomiskareglering och de övriga föreskrifter som ändringenkan ge anledning till. Om även annan indelningbehöver ändras, skall förslag upprättas också sådan ändring.Om Kammarkollegiet anser att en undersöktindelningsändring bör komma till stånd överlämnarkollegiet ärendet till regeringen med ett egetyttrande. Kollegiet får avslå en ansökan omindelningsändring, om kollegiet finner att ändringeninte bör ske.Regeringen får besluta om ändring ilandstingsindelningen om hinder inte möter mot enändring i länsindelningen. En ändring ilandstingsindelningen får dock ske endast omändringen kan antas medföra bestående fördel för ettlandsting eller en del av ett landsting eller andrafördelar från allmän synpunkt (jfr ovan om sambandetmellan dessa indelningar). Regeringen får meddela deföreskrifter som behövs för ändringens genomförande.När det är fråga om en indelningsändring som bör skemed anledning av en sådan ändring i den kommunalaindelningen som avses i 1 kap. 3 § indelningslagenfår dock en indelningsändring beslutas avKammarkollegiet. Det är här fråga om mindreändringar beroende t.ex. på fastighetsindelningen.Om kollegiet avslår en ansökan omindelningsändring (eller beslutar ändring) fårbeslutet överklagas till regeringen.Principen om överensstämmelse mellan indelningen ilän och landsting innebär att regeringen inte kangenomföra större förändringar av landsting utanriksdagens medverkan.Vid bildandet av det nya län föreslogsriksdagen godkänna dels att län skulle läggas sammantill län, dels att länsstyrelserna i de nämndalänen skulle läggas samman länsstyrelse. Regeringen angav som sin uppgiftatt genomföra en ändrad länsindelning sedanriksdagen godkänt ett förslag om förändringen. Ipropositionen citerades 1 kap. 2 § kommunallagen omatt varje landsting omfattar ett län, om inte någotannat är särskilt föreskrivet. Det senare ledet ibestämmelsen antyddes syfta endast på ,och kommuner som då samtliga stodutanför landstingsindelningen. Regeringen uttalade ianslutning till detta att om två eller flera länläggs samman, skall en sammanläggning därför skeockså av landstingen. I propositionen redovisaderegeringen sin avsikt att genom kontakter medberörda landsting och kommuner inhämta derassynpunkter i de frågor som avser en förändradlandstingsindelning. Regeringen skulle återkommatill i den utsträckning den fortsattaberedningen gav anledning till detta (se prop.1995/96:38 s. 28 ff.). För regleringen av denlandstingskommunala beslutanderätten i samband medbildandet av läns landsting föreslogregeringen senare införandet av en särskild lag omsammanläggningsdelegerade (prop. 1995/96:224).Vid bildandet av lämnaderegeringen förslag om att bl.a. skullegodkänna att , länoch utom och kommunerden läggs samman till Västergötlandslän (godtog inte det namnet). Någotgodkännande av de nämnda kommunernas överförandetill begärdes inte genom regeringensförslag till riksdagsbeslut även om det framgick avpropositionen i övrigt att denna omfattade frågan(prop. 1996/97:108 s. 5 och s. 29 ff.). Regeringensförslag innefattade för och kommunersdel att kommunerna fortfarande kom attingå i trots att deindelningsmässigt hörde tillJönköpings län (prop. s. 46). beslutadeden godkänna regeringens förslag. Den 27november beslutade regeringen (In97/2666/KL) att denämnda länens landsting skulleläggas samman till läns landsting.Det beslutades då också att och Mullsjökommuner skulle tillhöra länslandsting. I regeringsbeslutet gjordes en hänvisningbl.a.