bet · GO01JuU26 · 2001-05-29 00:00:00 — Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2000/01JuU26Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI detta ärende behandlas flera frågor som rörutlämning för brott.Till att börja med föreslår regeringen attriksdagen skall godkänna att tillträder 1996års utlämningskonvention mellan EU:s medlemsstatersamt anta den lagstiftning som tillträdet kräver.Regeringsförslaget grundar sig i den delen på enpromemoria som utarbetats inomJustitiedepartementet, tillträde till 1996års om utlämning (Ds 2000:3) ochremissbehandlingen av den. En sammanställning avremissvaren finns tillgänglig iJustitiedepartementet (dnr Ju/2000/387/BIRS).Regeringen föreslår vidare att skallgodkänna ett bilateralt avtal mellan ochKanada om utlämning. Avtalet undertecknades den15 och ersätter tidigareutlämningsavtal mellan länderna (SÖ 1976:30, SÖ1980:21). Förutsatt att godkänner delagändringar som föreslås med anledning av 1996 årsutlämningskonvention behövs inte några lagändringari denna del.Slutligen föreslår regeringen en ändring i lagen(1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen)som innebär en sänkning av den allmänna straff-nivåsom gäller vid utlämning enligt 4 § utlämningslagen.Den sistnämnda frågan har beretts genom att ettutkast till lagrådsremissen i ärendet haröverlämnats till , Riksåklagaren,och försynpunkter.Regeringens lagförslag samt 1996 årsutlämningskonvention och det bilaterala avtaletmellan och har fogats tillbetänkandet, se bilagorna 2, 4 och 6. Vidare harbilagan till utlämningskonvention bifogatsbetänkandet, se bilaga 5.Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringenhar i huvudsak följt Lagrådets förslag.En motion har väckts med anledning avpropositionen.Propositionens huvudsakliga innehållInom EU har det utarbetats en konvention omutlämning mellan medlemsstaterna. Konventionenundertecknades av samtliga medlemsstater den 27september 1996. Konventionen utgör ett led isträvandena att underlätta utlämning inom EU ochskall ses som ett komplement till bl.a. 1957 årsutlämningskonvention.Den nya konventionen innebär bl.a. att utlämninginte skall vägras mellan medlemsstaterna enbart avdet skälet att den som begärs utlämnad är medborgarei den anmodade staten. Medlemsstaterna fåremellertid reservera sig mot bestämmelsen ellerställa upp särskilda villkor för att lämna ut egnamedborgare. Utlämning mellan medlemsstaterna skallkunna medges i större utsträckning än i dag.Straffnivån på de brott som skall kunna föranledautlämning sänks från fängelse . Utlämning skall också kunnaske för brott som är preskriberade enligt denanmodade statens lagstiftning. Mellanmedlemsstaterna förutsätts också utlämning kunna skeför politiska brott. Om det brott somutlämningsframställningen grundas på är"konspiration" eller deltagande i en brottsligorganisation med syfte att begå vissa allvarligabrott, skall inte något krav på s.k. dubbelstraffbarhet gälla. Medlemsstaterna kan reserverasig mot sistnämnda två bestämmelser.I propositionen föreslås att skalltillträda konventionen. Det föreslås vidare attSverige skall ingå ett nytt bilateraltutlämningsavtal med . läggs det framförslag till nödvändiga ändringar i utlämningslagenoch lagen (1959:254) om utlämning för brott tillDanmark, , och (nordiskautlämningslagen). Det föreslås att utlämning avsvenska medborgare till en annan EU-stat skall varamöjligt under vissa restriktiva förutsättningar ochvillkor. Utlämning skall kunna ske om den som begärsutlämnad vid tiden för brottet sedan minst två årstadigvarande har vistats i den ansökande stateneller om det är fråga om ett grovt brott. Somvillkor för utlämning av en svensk medborgare skallsom huvudregel ställas att han eller hon skallverkställa ett eventuellt straff i Sverige.Utlämning inom EU skall inte kunna vägras enbartav den anledningen att brottet är politiskt elleratt det skulle vara preskriberat enligt svensk lag.Den som har utlämnats skall kunna avstå frånspecialitetsprincipens skydd och från skyddet motvidareutlämning. Vad nu sagts skall inte gällasvenska medborgare.Vissa andra ändringar föreslås också iutlämningslagen för att reglerna för utlämning skallanpassas till de övriga åtaganden som följer avkonventionen. De föreslagna ändringarna innebärsamtidigt att utlämningsreglerna anpassas till dekrav som ställer. Vidareföreslås att den allmänna straffnivån för utlämning- fängelse - sänks, så att kravetvid utlämning utanför EU och blir attgärningen skall motsvara brott som enligt svensk lagkan medföra fängelse . Ändringen,som kan antas innebära endast en marginellförändring i antalet personer som utlämnas, är enanpassning till utlämningskonvention.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1oktober 2001, oberoende av om konventionen då harträtt i kraft mellan medlemsstaterna.Bakgrund1996 års utlämningskonvention1996 års utlämningskonvention skall kompletterabestämmelserna i och underlätta tillämpningen av1957 års utlämningskonvention (artikel 1). Dettainnebär att utlämningskonvention och de tvåtilläggsprotokoll som hör till denna fortsätter attgälla i vissa delar.1996 års utlämningskonvention är inte avsedd attpåverka tillämpningen av mer förmånliga bestämmelseri bilaterala eller multilaterala avtal som är ikraft mellan medlemsstaterna. Den är inte hellertänkt att påverka mer förmånlig lagstiftning somgäller mellan medlemsstaterna, t.ex. den samnordiskalagstiftningen.Genom konventionen sänks straffnivån för utlämningi förhållande till den anmodade statens lagstiftningtill sex månaders frihetsstraff (artikel 2). I frågaom den ansökande statens lagstiftning behålls dengräns som gäller enligt 1957 årsutlämningskonvention, nämligen ett årsfrihetsstraff.I 1996 års utlämningskonvention görs undantag frånkravet på dubbel straffbarhet när det gäller vissagrova fall av organiserad brottslighet och terrorism(artikel 3). I denna del äger medlemsstaterna rättatt reservera sig.Vidare följer av konventionen att utlämning förstraffverkställighet inte får vägras på den grundenatt den eftersökte, om han utlämnas, kommer attplaceras på en annan plats än i kriminalvårdsanstalt(artikel 4). Det kan t.ex. gälla vid verkställighetav ett fängelsestraff genom intensivövervakning medelektronisk kontroll.Enligt konventionen gäller också att den anmodadestaten inte som huvudregel får betrakta något brottsom politiskt (artikel 5). Reservationsmöjligheterfinns i denna del.När det gäller s.k. fiskaliska brott - dvs. brottmot lagstiftning rörande skatter och avgifter samttullar och valutatransaktioner - skall utlämningkunna ske om gärningen motsvarar ett brott av sammabeskaffenhet enligt den anmodade statenslagstiftning, även om den anmodade statenslagstiftning inte föreskriver samma slag av skatteroch avgifter eller inte har samma typ avbestämmelser på området (artikel 6). Även i dennadel finns reservationsmöjligheter.I fråga om utlämning av egna medborgare ärhuvudregeln enligt konventionen att utlämning intefår vägras enbart på den grunden att den som begärsutlämnad är medborgare i den anmodade staten(artikel 7). Varje medlemsstat har dock möjlighetatt reservera sig mot denna bestämmelse eller attställa upp särskilda villkor för när landets egnamedborgare kan lämnas ut.Utlämning får inte heller vägras på den grundenatt brottet eller påföljden preskriberats enligt denanmodade statens lagstiftning (artikel 8). Undantagfrån denna bestämmelse får göras om den anmodadestaten enligt sin lagstiftning har straffrättsligjurisdiktion över brottet.Av konventionen följer vidare att utlämning inteskall beviljas för brott som omfattas av amnesti iden anmodade staten om denna var behörig att lagförabrottet enligt sin egen lagstiftning (artikel 9).I konventionen finns också bestämmelser om avstegfrån det skydd som den s.k. specialitetsprincipenger, dvs. att den som utlämnats endast får dömas förbrott som legat till grund för utlämningsbeslutet(artiklarna 10 och 11). Enligt dessa bestämmelserskall den som har utlämnats kunna dömas för brottbegångna före utlämningen även om dessa inte legattill grund för utlämningsbeslutet om den påföljd somkan komma i fråga är av icke frihetsberövande arteller om den som har utlämnats själv avstår från attåberopa specialitetsprincipen.Vidare finns en bestämmelse om vidareutlämning,dvs. utlämning av en person från den ansökandestaten till en tredje EU-stat (artikel 12). Enligtkonventionen skall vidareutlämning kunna ske utansärskilt samtycke från den anmodade staten. Varjemedlemsstat har dock möjlighet att förklara att deninte kommer att tillämpa bestämmelsen i andra fallän då detta föranleds av reglerna om utlämningenligt det förenklade förfarandet eller när den somhar utlämnats själv samtycker till att blividareutlämnad.I konventionen finns också bestämmelser som rörförfarandet vid ansökningar enligt konventionen(artiklarna 13-16). Av dessa följer bl.a. att varjemedlemsstat skall utse en centralmyndighet förhanteringen av utlämnings-ärenden samt attutlämningsframställningar får göras med utnyttjandeav telefax. Vidare följer att en stat kan medge attberörda myndigheter i respektive land får kontaktavarandra direkt för kompletterande upplysningar.Bestämmelser finns också om bestyrkande avhandlingars äkthet samt om vilken dokumentation somkrävs vid transitering.Slutligen finns i konventionen bestämmelser omreservationsmöjligheter, ikraftträdande, anslutningav nya medlemsstater samt om depositarie (artiklarna17-20). Reservationsmöjligheterna är begränsade tillde bestämmelser i konventionen där sådan rättuttryckligen framgår (se ovan). När det gällerikraftträdandet är det möjligt för de medlemsstatersom kommer överens om detta att tillämpakonventionens bestämmelser innan konventionenformellt har trätt i kraft, dvs. innan samtligafemton medlemsstater har ratificerat den.Avtalet mellan och om utlämningEnligt avtalet åtar sig och vissskyldighet att utlämna personer till varandra förlagföring eller straffverkställighet (artikel 1).Utlämning skall enligt avtalet ske för brott somär belagt med frihetsberövande straff (artikel 2). Om utlämning begärs förstraffverkställighet skall emellertid minst sexmånader av straffet återstå att verkställa.I avtalet anges vissa obligatoriskautlämningshinder (artikel 3), t.ex. skall utlämninginte kunna ske för politiska brott, om lagföringeller straff för brottet är preskriberat samt omlagakraftägande dom redan meddelats i den anmodadestaten för det brott för vilket utlämning begärs.Vidare anges vissa diskretionära utlämningshinder(artikel 4). Utlämning får t.ex. vägras om denanmodade staten med stöd av egen jurisdiktion kommeratt lagföra brottet. Utlämning får också vägras omden som begärs utlämnad är medborgare i den anmodadestaten (artikel 5).I avtalet finns vidare bestämmelser som rörförfarandet vid ansökningar enligt avtalet(artiklarna 6-11 och 13). Av dessa framgår bl.a.följande. Utlämningsframställningar skall göras pådiplomatisk väg. - Interna svenska bestämmelsermedför dock att utlämningsframställningar även iannan ordning kan godtas. - Till en ansökan omutlämning skall viss utredning bifogas. Etthäktningsbeslut från en domstol i den ansökandestaten skall härvid godtas som utredning och grundför utlämningsframställningen om det åtföljs av ensammanställning där åklagaren anger sin bevisning imålet och att bevisningen upptagits i enlighet medden ansökande statens lagstiftning. Legaliseringeller bestyrkande av handlingar som ligger tillgrund för en utlämningsframställning skall intekrävas. Samtliga handlingar skall dock varaöversatta till den anmodade statens officiellaspråk.I avtalet finns också en bestämmelse omprovisoriskt anhållande (artikel 12). Dennamotsvarar i huvudsak den bestämmelse om anhållandesom finns i det tidigare utlämningsavtalet. Nytt äratt ett beslut om anhållande - inom ramen förutlämningslagens bestämmelser - kan förlängas ellerändras till ett annat tvångsmedelsbeslut.I avtalet behandlas också frågor om överlämnande(artiklarna 14 och 15). Jämfört med det tidigareavtalet har i denna del tillkommit en bestämmelsesom möjliggör tillfällig utlämning.Vidare finns det i avtalet en bestämmelse omöverlämnande av beslagtagen egendom (artikel 16).Bestämmelsen innebär inte någon saklig förändring iförhållande till det tidigare avtalet.I avtalet regleras också tillämpningen avspecialitetsprincipen (artikel 17). Enligt dennabestämmelse får den som utlämnats inte åtalas,straffas eller häktas för brott som han har begåttföre utlämningen förutom i vissa angivna fall, bl.a.om han eller hon samtycker till en sådan åtgärdinför de rättsliga myndigheterna i den stat dit haneller hon utlämnats.Bestämmelser finns även om vidareutlämning av enperson till en tredje stat (artikel 18) och omtransitering (artikel 19). Transiteringsbestämmelseninnebär en förenkling i förhållande till dettidigare avtalet, bl.a. genom att en framställningendast behöver innehålla de upplysningar som krävsför ett provisoriskt anhållande.Slutligen regleras i avtalet frågor om kostnader iutlämningsärenden, vem som skall handha överlämnadeutlämningsframställningar och om ikraftträdande ochuppsägning av avtalet (artiklarna 20-22). I detta betänkande behandlar utskottet ettregeringsförslag som syftar till att underlättautlämning mellan och övriga medlemmar i mellan och . Det handlar omgodkännande av en konvention, EU-konventionom utlämning (utlämningskonvention), ochett bilateralt utlämningsavtal med samt omföljdändringar i den svenska lagstiftningen. Isamband härmed behandlar utskottet också en motionsom väckts med anledning av propositionen.1996 års utlämningskonvention innehållerbestämmelser som medger att utlämning mellan EU:smedlemsstater kan beviljas i större utsträckning äni dag, bl.a. sänks straffnivån för utlämning så attutlämning kan ske för ett större antal brott äntidigare. Utlämning skall också kunna ske för brottsom är preskriberade enligt den anmodade statenslagstiftning samt för politiska brott. Från desistnämnda bestämmelserna görs undantag för svenskamedborgare.Det bilaterala avtalet mellan och Kanadaersätter tidigare utlämningsavtal mellan länderna.Genom det nya avtalet förenklasutlämningsförfarandet mellan och Kanada.För att den svenska lagstiftningen skall stå iöverensstämmelse med de åtaganden som följer av 1996års utlämningskonvention krävs vissa ändringar iutlämningslagen och i den nordiska utlämningslagen.Genom ändringarna anpassas utlämningsreglerna ocksåtill de krav som ställer.Samtidigt föreslås också en sänkning av den allmännastraffnivån. I denna del innebär förslaget enanpassning av den svenska lagstiftningen till deninom utarbetadeutlämningskonventionen (1957 årsutlämningskonvention).Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1oktober 2001.Utskottet tillstyrker regeringens förslag, dockmed en mindre språklig justering, och avstyrkermotionen.I ärendet finns två reservationer (mp) och tvåsärskilda yttranden (v) och (mp). I proposition 2000/01:83 föreslår regeringen()1. att godkänner konventionen om utlämningmellan Europeiska unionens medlemsstater, med deförklaringar beträffande artiklarna 3, 7, 12-14samt 18 som regeringen har förordat,2. att godkänner avtalet den 15 februari2000 om utlämning mellan ochKanadas regering,3. att antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i lagen (1957:668) om utlämningför brott, ochb) lag om ändring i lagen (1959:254) om utlämningför brott till , , och . 2000/01:Ju19 av m.fl. (mp):1. begär att regeringen vidhåller Sverigesförklaring till utlämningskonvention art.6.1 och låter detta verka på utformningen av deföreslagna förklaringarna till art. 7 i 1996 årskonvention.2. begär att regeringen inger enförklaring enligt art. 5.2 om tillämpningen avkonventionens stadgande om politiska brott.3. beslutar om ändring i förslag till lagom ändring i lagen (1957:668) om utlämning förbrott enligt vad i motionen anförts om utländskamedborgare som är bosatta i . beslutar om ändring i förslag tilllag om ändring i lagen (1957:668) om utlämning förbrott enligt vad i motionen anförts om preskriberadebrott. Tillträde till 1996 årsutlämningskonventionUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att godkänner1996 års utlämningskonvention med deförklaringar som regeringen förordat.Utskottet föreslår vidare att riksdagenavslår två motionsyrkanden rörandekonventionens tillämplighet på utländskamedborgare med hemvist i och ettmotionsyrkande om att skall utnyttjasin möjlighet att reservera sig såvitt avserutlämning för politiska brott. Jämförreservation 1 (mp).1996 års utlämningskonvention innebär utvidgademöjligheter till utlämning mellan EU:s medlemsstaterjämfört med utlämningskonvention.Regeringen har föreslagit att godkännerkonventionen med vissa förklaringar (prop. s. 3 f).Enligt regeringen bör förklara att denbestämmelse som innebär att en gärning som enligtden ansökande statens lag rubriceras somkonspiration eller deltagande i en kriminellorganisation under vissa omständigheter skall varaundantagen från kravet på dubbel straffbarhet(artikel 3.1) inte kommer att tillämpas.Vidare bör enligt artikel 7.2 förklara attutlämning av egna medborgare för lagföring ochstraffverkställighet endast kommer att tillåtasunder vissa förutsättningar, nämligen följande.Utlämning av en svensk medborgare för lagföringfår endast beviljas om den som begärs utlämnad vidtiden för brottet varitstadigvarande bosatt i den ansökande staten eller omden gärning för vilken utlämning begärs motsvararbrott för vilket, enligt svensk lag, är stadgatfängelse . Om gärningen i sin helhethar begåtts i , får utlämning för lagföringbeviljas endast om gärningen innefattar medverkantill ett brott som har begåtts utom riket eller omutlämning beviljas även för en gärning som harbegåtts utom riket. Om utlämning beviljas skallSverige kunna uppställa villkor om att den somutlämnas skall återföras till förverkställighet av ett eventuellt frihetsstraff ellerannat frihetsberövande med anledning av brottet. Vidåterförande tillämpas vad svensk lag föreskriver ifråga om överförande av verkställighet avbrottmålsdom.Utlämning av en svensk medborgare förstraffverkställighet får endast beviljas om den sombegärs utlämnad vid tiden för brottet varit stadigvarande bosatt i den ansökandestaten eller om denne inför en svensk åklagaresamtycker till utlämning.Artiklarna 5, 8 samt 10-12 i konventionen skallöver huvud taget inte tillämpas avseende svenskamedborgare. Utlämning av landets egna medborgareskall sålunda inte kunna beviljas för politiskabrott eller preskriberade brott. Det skall inteheller vara möjligt för en svensk medborgare attavstå från specialitetsprincipens skydd eller frånskyddet för vidareutlämning.Enligt regeringen bör vidare förklara attden svenska förklaringen till artikel 6.1 i 1957 årsutlämningskonvention om att med svenskamedborgare likställer utomnordiska medborgarebosatta här, i eller i inte kommeratt åberopas gentemot unionsstater som garanterarlika behandling.Sverige bör också enligt artikel 12.2 förklara attartikel 15 utlämningskonvention angåendevidareutlämning till tredje stat skall fortsätta atttillämpas, bortsett från vissa undantagsfall.Sverige bör vidare i enlighet med artikel 13.2ange att är centralmyndighet iutlämningsärenden. bör slutligen, enligtartiklarna 14 och 18.4, förklara att Riksåklagareneller annan åklagare som handlägger ettutlämningsärende är behörig att använda sig avdirekt kommunikation med sina utländskamotsvarigheter samt att konventionen - även innanden har trätt i kraft - kommer att tillämpas motandra medlemsstater som avgett motsvarandeförklaring.Regeringen anser däremot att bör avståfrån sin rätt att avge förklaringar såvitt avserutlämning för politiska brott av andra än svenskamedborgare och utlämning för fiskaliska brott.I motion Ju19 (mp) begärs att vidhållersin förklaring till artikel 6.1 i 1957 årsutlämningskonvention om att utländska medborgare medhemvist i är att jämställa med svenskamedborgare. I konsekvens härmed begär motionärernaatt 6 och 12 §§ utlämningslagen ändras så att detklart framgår att de förbehåll som görs för svenskamedborgare även gäller utländska medborgare medhemvist i Sverige.Sveriges regering har, i likhet med de danska ochfinska företrädarna, i anslutning tillundertecknandet av utlämningskonventionförklarat att , i förhållande tillmedlemsstater som garanterar lika behandling, intekommer att åberopa det svenska förbehållet tillartikel 6.1 utlämningskonvention i frågaom utomnordiska medborgare bosatta i . Dennaförklaring framgår av en bilaga till 1996 årsutlämningskonvention och torde alltså vara en del avden politiska överenskommelse som träffats i frågan.Några reservationsmöjligheter finns inte i dennadel. I konsekvens härmed skulle ett bifall tillmotionen i nu behandlad del enligt utskottetsbedömning innebära att konventionen inte kantillträdas av Sverige.Utskottet vill inledningsvis anmärka att bilagantill utlämningskonvention borde ha bifogatskonventionstexten i propositionen då den utgör endel av denna. Bilagan har fogats tillbetänkandet, se bilaga 5.När det gäller frågan om bör tillträdakonventionen vill utskottet anföra följande. Enförutsättning för att länderna inom EU med framgångskall kunna bekämpa grov kriminalitet är att demetoder som används för lagföring ochstraffverkställighet är effektiva. Detta gäller inteminst i fråga om möjligheterna till utlämning. Försvensk del finns det en lång tradition av samarbetepå utlämningsrättens område inom , därreglerna för utlämning är mer liberala än iutomnordiska förhållanden. Erfarenheterna av dettasamarbete är goda. Det finns nu skäl attvidareutveckla samarbetet även gentemot övrigamedlemsstater inom EU. Utskottet anser därför attriksdagen bör godkänna utlämningskonventionmed de förklaringar som regeringen föreslagit ochavslå motion Ju19 i nu behandlade delar.I motion Ju19 (mp) begärs vidare att skallutnyttja de reservationsmöjligheter som finns ikonventionen rörande utlämning för politiska brott.Enligt artikel 5.1 utlämningskonventionfår, som framgår ovan, den anmodade staten intebetrakta något brott som politiskt vid tillämpningenav konventionen. Vissa reservationsmöjligheter finnsdock enligt artikel 5.2. Varje medlemsstat kansålunda förklara att den nämnda huvudregeln endastskall gälla i fråga om gärningar som avses iEuropakonventionen om bekämpande av terrorism(terrorismkonventionen) - t.ex. kapning,flygplatssabotage och vissa andra mycket allvarligabrott - eller till gärningar som rubriceras somkonspiration eller sammanslutning av brottslingar isyfte att begå vissa brott som anges iterrorismkonventionen.Sverige har i olika sammanhang, t.ex. i sambandmed anslutning till 1957 årsutlämningskonvention, avgett förklaringar ochreservationer om att utlämning inte skall ske förpolitiska brott. Tre skäl har traditionellt settansetts ligga bakom detta förbud, nämligen attskydda individen mot en godtycklig rättegång, att geberörda länder en möjlighet att förhålla signeutrala till andra länders inrikespolitiskaförhållanden samt att politiska brott bör betraktassom nationella och inte internationellaangelägenheter.Mellan EU:s medlemsstater finns det numerabetydande likheter i fråga om staternas samhälls-och rättssystem. Inom EU finns det också ett stortömsesidigt förtroende. Därtill kommer att denbrottslighet med politiska inslag som begåsinom EU är en i högsta grad gemensam angelägenhet.Det är därför självklart att EU:s medlemsstater inomramen för det straffrättsliga samarbetet gemensamtskall försöka hindra och bekämpa terrorism ochliknande handlingar, även då de har en politiskbakgrund. Utskottet anser alltså, i likhet medregeringen, att skall ansluta sig till 1996års utlämningskonvention på denna punkt utan attutnyttja de förbehåll som konventionen erbjuder.Även fortsättningsvis bör det dock finnas ett förbudmot utlämning av svenska medborgare för politiskabrott. Utskottet föreslår att avslårmotion Ju19 i nu behandlad del.Utlämningsavtalet mellan ochKanadaUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att godkännerdet mellan och år 2000ingångna avtalet om utlämning.Sverige har av tradition inte krävt avtalsstöd föratt medge utlämning.