bet · GO01SfU13 · 2001-05-03 00:00:00 — Pensionsskulden till personer somuppbär pension beräknas på aktuellpensionsutbetalning multiplicerad med beräknat antalåterstående pensionsutbetalningar.Överstiger balanstalet 1,00 har systemet ettöverskott i den mening att det beräknas klara sittåtagande med marginal, pensionsskulden är mindre änsystemets tillgångar. Understiger balanstalet 1,00är systemet i finansiell obalans, pensionsskuldenöverstiger de tillgångar som skall finansieraskulden. Om en sådan obalans består riskerarbuffertfonden med tiden att tömmas. För att undvikadenna risk måste pensionssystemets åtagandenminskas, eller, om tillgångarna växer, öka mindre änvad tillgångarna gör.Om balanstalet är mindre än 1,00 skall enligtförslaget balansen mellan tillgångar och skulderåterställas genom att inkomstindex multipliceras medbalanstalet, varvid en ny indexserie, ettbalansindex, skapas. Detta används i stället förinkomstindex. Förräntningen av pensionsbehåll-ningarna kommer då inte att fullt ut speglatillväxten i de genomsnittliga inkomsterna utankommer att ske med den tillgängliga egenavkastningen(hur tillgångarna utvecklas i förhållande tillskulderna med beaktande av förändringar imedellivslängd). Förräntningen av utgående pensioner(inkomstpension respektive tilläggspension efter 65år) kommer att ske med den tillgängligaegenavkastningen minus , som redan inräknats ipensionen.Balansindex kan återställas till inkomstindexetsnivå. Det sker i den takt som blir följden av attbalansindexet ökar procentuellt med dentillgängliga egenavkastningen uttryckt i procent avpensionsskulden. Om den tillgängligaegenavkastningen i procent ökar med mer än vadsnittinkomsten (inkomstindex) ökar i procent kommerförräntningen av pensionsskulden att bli högre änvad den skulle ha varit om förräntningen följdeinkomstindex. Om den tillgängliga egenavkastningentillräckligt länge eller tillräckligt mycket varitstörre i procent än vad inkomstindex utvecklatskommer balans-indexet att nå inkomstindexets nivå.Då skall enligt förslaget inte längre någotbalansindex fastställas och förräntningen avpensionsskulden skall återgå till att ske enbart medförändringen i inkomstindex.Följden av att balanstalet faller under 1,00 äratt omräkningen av pensionerna under minst ett årkommer att ske i lägre takt än om balanseringen inteaktiverats. Om balansindexet senare år förändraslika mycket som inkomstindexet påverkarbalanseringen inte indexeringen detta år, trots attomräkningen av pensionsskulden sker med balansindex.Om skillnaden mellan inkomstindex och balansindexdärefter minskar sker en högre förräntning till dessbalansindexet når samma nivå som inkomstindexet,varvid indexeringen övergår till att åter ske medenbart förändringen i inkomstindexet.De som intjänat pensionsrätt från detatt balanseringen påbörjades till dess denavslutades kan tjäna på att indexeringen förstminskat och därefter ökat. Personer som haft ettstörre "pensionskapital" när minskningen avindexeringen inleddes än när den återställts, tillföljd av att de lyft pension, kommertill viss del att förlora på balanseringen även omindexeringen helt återställs.Garantipensionen indexeras däremot medförändringen i KPI och avtrappas dessutom motinkomstrelaterad pension. Detta innebär attindivider med garantipension antingen inte allseller endast till berörs av de ekonomiska ochdemografiska svängningar som innebär en positiveller negativ utveckling av indexeringen av inkomst-pensionerna.De faktorer som bestämmer utvecklingen avpensionssystemets finansiella ställning utgörs bl.a.av barnafödandet, ut- och invandring, inkomst- ochförvärvsmönster, inklusive arbetskraftsdeltagande,produktivitetsutveckling, dödlighet ochkapitalavkastning. Utvecklingen av dessa faktorerkan inte förutsägas , och detgår därmed inte att med någon statistisk metod angehur stor risken är för att balanseringen skallaktiveras och med vilken styrka.RFV har gjort beräkningar av buffertfondens ochdet s.k. balanstalets utveckling vid olikademografiska och ekonomiska utvecklingsförlopp.Beräkningarna, som har gjorts vid 72 olikakombinationer av befolkning, arbetskraftsdeltagande,tillväxt och avkastning, visar att balanseringenseffekter på pensionsnivån i de flesta scenarier ärobefintlig eller liten. Detta förklaras av attsystemet genom snittindexet och det för varjeårskull beräknade delningstalet redan utan reglerför balansering har goda finansiellastabilitetsegenskaper, dvs. redan utan regler förbalansering är pensionsnivån tämligen följsam, denvarierar i takt med väsentliga delar av deekonomiska och demografiska variationerna.Ytterligare en orsak till att balanseringens effektpå pensionsnivån i de fall den aktiveras huvud-sakligen är måttlig är att erforderliga korrige-ringar görs och fördelas över helapensionsskulden. Effekten av balanseringen blir docki vissa scenarier betydande. Det gäller främst omden historiskt sett låga nativiteten om 1,5 barn perkvinna som erfarits i består,eller minskar ytterligare, och om en låg nativitetkombineras med de förvärvsmönster, inklusivepensionsålder m.m., som råder . Vidarekrävs en historiskt sett mycket lågkapitalavkastning på buffertfondens förväntadetillgångssammansättning för att balanseringen överhuvud taget skall aktiveras. För att balanseringenskall medföra en betydande minskning avpensionsnivån krävs bl.a. att kapitalavkastningen urett historiskt perspektiv blir mycket låg.Av de olika faktorer som bestämmer dengenomsnittliga pensionen i det nya systemet ärtillväxten i snittinkomst den mest betydelsefullaför pensionsnivån i kronor, dvs. det reala värdet avpensionen. Den näst mest betydelsefulla faktorn förpensionsnivån i kronor utgörs av medellivslängdensutveckling. Först därefter kommer den automatiskabalanseringen.Ytterligare en effekt av regeringens förslag äratt balanseringen kan aktiveras, och minskaindexeringen av pensionerna, vid cykliska förlopp(olika konjunkturförlopp). I vissa fall kommer då, iefterhand, att kunna konstateras att balanseringeninte hade varit nödvändig. Vid cykliska förlopp somaktiverar balanseringen kommer reglerna medautomatik att återställa pensionerna när detcykliska förloppet medger detta.Om systemet uppnår en viss grad av konsolideringöver nivån , dvs. ett balanstal på någontillräcklig nivå över 1,00, kommer inte cykliska va-riationer att aktivera balanseringen.Överskott i fördelningssystemetDet finns ekonomiska och demografiska förlopp därålderspensionssystemets ekonomiska styrka växersystematiskt. Det sker t.ex. om denförvärvsarbetande delen av befolkningen växer ellerom buffertfondens avkastning väsentligt överstigertillväxten i avgiftsunderlaget.I första hand skall en växande ekonomisk styrka ifördelningssystemet behållas inom systemet för attdär utgöra en buffert mot en negativ ekonomiskutveckling. Ovanför en viss nivå på balanstalet kansystemet dock bedömas vara så starkt att risken föratt balanseringen inom överskådlig framtid skallaktiveras kan anses vara försumbar. Det finns dåskäl att använda överskottet på annat sätt än attskapa ytterligare trygghet vad gäller systemetsförmåga att upprätthålla inkomstindexeringen. Ettsådant utdelningsbart överskott skall, om detuppkommer, fördelas på de försäkrade genom atttillägg görs på indexeringen.Regeringen bedömer att det intefinns tillräcklig kunskap om vilken nivå balanstaletskall ha för att överskott skall anses varautdelningsbara. Det finns också skäl som talar föratt det eventuellt inte är lämpligt att viaautomatiskt verkande regler hanteraöverskottsmöjligheten.En bedömning av när utdelningsbara överskottföreligger kan kräva en prognos av framtida ut-vecklingsförlopp. Det finns en ganska betydande riskför att de antaganden som i så fall läggs in ireglerna kommer att anses vara olämpliga i denframtid då de får betydelse.Mot bakgrund av det anförda anser regeringen attdet skall utredas om det är lämpligt och möjligt atti lag reglera fördelningen av eventuellt uppkomnautdelningsbara överskott i fördelningssystemet.Förslag i denna fråga skall senast presenteras isamband med den analys som skall göras av omdet är möjligt att överföra ytterligare medel tillstatsbudgeten från AP-fonderna. Om den fortsattaberedningen skulle visa att det inte är lämpligt atti lag införa beräkningsregler för när utdelningsbaraöverskott kan anses föreligga bör i stället RFV gesi uppdrag att beräkna huruvida sådana överskott upp-kommit. I det fall RFV:s beräkningar utvisar att detföreligger utdelningsbara överskott skallmyndigheten redovisa dessa beräkningar förregeringen. Därefter kan förslag lämnas avseende hurett tillägg till indexeringen skall göras sommotsvarar det utdelningsbara överskottet.Årlig redovisningRegeringen föreslår att RFV, PPM samt Första-Fjärdeoch Sjätte gemensamt skallredovisa det allmänna inkomstgrundadepensionssystemets finansiella ställning ochutveckling. Sådan redovisning skall göras fr.o.m. år2002. Regeringen utser den myndighet som skall hahuvudansvaret för den årliga redovisningen.Regeringen avser att återkomma med föreskrifter omden mer detaljerade utformningen av den ekonomiskaredovisningen. Väsentligt är dock att redovisningenger en god beskrivning av de faktorer som bestämtutvecklingen av fördelningssystemets tillgångar ochskulder så att balanstalets utveckling kan följasoch förstås. Vidare är det angeläget att utformaredovisningen så att var och en av de faktorer sombestämmer pensionens storlek i såvälinkomstpensionssystemet som premiepensionssystemetbelyses. Redovisningen bör utformas på sådant sättatt den främjar en sund institutionell konkurrensvad gäller förvaltningen av det allmännapensionssystemets två delar.MotionerI motion Sf27 av m.fl. anges attVänsterpartiet inte står bakom det nyapensionssystemet men att det nu är en realitet somde har att förhålla sig till. ärstarkt kritiskt till att propositionen inteinnehåller ett färdigt förslag angående huröverskott i fördelningssystemet skall fördelas. Detgår inte heller att utläsa vilken konsekvens denautomatiska balanseringen får för statsbudgeten vidett negativt samhällsekonomiskt utvecklingsförlopp.Vid en situation, där den inkomstrelateradeålderspensionen sänks till följd av följsamhetsindexoch/eller den automatiska balanseringen, ökarbehovet av garantipension. Någonkonsekvensbeskrivning angående hur förslaget slårför individer med olika inkomstnivåer, kön och ålderfinns inte.Motionärerna yrkar därför avslag på lagförslaget(yrkande 1). I stället bör begära ett nyttförslag till automatisk balansering som innehållerdels gränser för vilket över- eller underskott somden automatiska balanseringen skall hantera (yrkande2), dels ett färdigt förslag om hur överskott ifördelningssystemet skall fördelas (yrkande 3). Detnya förslaget skall baseras på att när systemet ärunderfinansierat skall en tillfällig avgiftshöjningsom inte ger pensionsrätt göras (yrkande 4).Motionärerna begär också ett tillkännagivande om attregeringen i det fortsatta beredningsarbetet klartskall belysa konsekvenserna av den automatiskabalanseringen för statsbudgeten samt för individermed olika inkomster, kön och ålder (yrkande 5).Kerstin-Maria () anser i motion Sf29 attden automatiska balanseringen inte skall genomföras.Den stämmer inte med ett socialt, solidarisktvälfärdssystem. I stället skall fattabeslut i samband med att påfrestningar uppstår.Detta bör ge regeringen till känna(yrkande 1). Motionären anser vidare att medel haröverförts från AP-fonden till statsbudgeten i enomfattning som strider mot de utfästelser somgjordes 1994 och som kan leda till oacceptablaföljder för pensionerna. De medel som tagits frånAP-fonden och avkastningen på dem bör därför frysasså att de kan återlämnas till pensionssystemet(yrkande 2). I motionen begärs också etttillkännagivande om att utfall och resultatbeträffande "modellpersoner" i beräkningarna börgöras (yrkande 3). De exempel på personer som valtsför att illustrera systemet är inte ett genomsnittav vanliga löntagare. Kvinnor, studerande,arbetslösa och projektarbetande är interepresenterade. Vidare bör en oberoendeexpertutredning med internationellt inslagtillsättas, som får till uppgift att allsidigtanalysera det nya pensionssystemet mot bakgrund avde mål som uttalades (yrkande 4). Dessutomanser motionären att RFV bör redovisa noggrannakostnader för vad det nya pensionssystemet innebäratt införa, genomföra och administrera (yrkande 5).Slutligen begär motionären ett tillkännagivande omatt en grundpension lika för alla bör införas(yrkande 6). En sådan grundpension skulle i dagutgöra ca efter skatt inklusivebostadsbidrag. Ett sådant grundtrygghetssystem ärenligt motionären lätt att förstå och lätt attadministrera. Det ger en grundtrygghet som går attleva på, är rättvist och solidariskt.Utskottets ställningstagandeViktiga utgångspunkter för bedömningen av förslagetom regler för automatisk balansering är att det nyaålderspensionssystemet är ett s.k. avgiftsdefinieratsystem. Den inkomstgrundade ålderspensionen är enfristående försäkringsgren som finansieras i sinhelhet med en specialdestinerad och fastpensionsavgift. Avgiftsinkomsterna måste därförtillsammans med tillgångarna i den s.k.buffertfonden kunna finansiera pensionsutgifterna.Utskottet vill framhålla, vilket även görs ipropositionen, att målet har varit att ge systemetså goda sociala egenskaper som möjligt inom ramenför ett finansiellt stabilt system med fast avgift.Det är detta mål som föranlett att pensionsrättig-heterna så långt det är finansiellt möjligt skallförräntas med ett snittindex, dvs. följa dengenomsnittliga löneutvecklingen. Samma mål harföranlett beslutet att delningstalen skall varafasta, dvs. efter påverkas den utgåendepensionen inte av förändringar i genomsnittligåterstående livslängd. De goda egenskaperna som denfasta avgiften, snittindexeringen och det fastadelningstalet ger fördelningssystemet medför dockatt systemet vid viss utveckling kommer att betalahögre pensioner än vad avgifterna kan finansiera.En alternativ lösning hade kunnat vara attpensionsbehållningar och utgående pension följerförändringen av det totala avgiftsunderlaget(summaindex) och att utgående pension förändras ävenefter vid ändringar i genomsnittligåterstående livslängd (rörliga delningstal). Somanges i propositionen skulle detta innebära ettväsentligen sämre pensionssystem främst på grund avatt pensionsnivån i förhållande tillgenomsnittsinkomsten skulle ha varierat mer än vadsom krävs för att utesluta varaktiga underskott.Detta alternativ skulle ändå inte garantera ettfinansiellt stabilt system eftersom effekten påpensionsutgifternas fördelning över tiden ellerbuffertfondavkastningens påverkan på systemetsinkomster inte beaktas.Utskottet har inför beslut om det nyaålderspensionssystemet särskilt berettfrågan om systemets finansiella stabilitet. Ibetänkande 1997/98:SfU13 (s. 46-48) angav utskottetbl.a. följande.För att människor skall kunna lita på det nyasystemet och våga planera sin ekonomi i förvissningom att ålderspensionssystemets regelverk kommer attstå sig över är det nödvändigt att det nyasystemet, förutom att det vilar på en bred politiskgrund, görs följsamt mot samhällsekonomin och dendemografiska utvecklingen. Utskottet instämde därföri att indexeringen så långt möjligt skall ske medutgångspunkt i genomsnittsindex så att intjänadepensionsrätter och utgående pensioner följerstandardutvecklingen för de förvärvsaktiva. Det ärdå nödvändigt, angav utskottet, att det finns enbroms för indexering, även om detta i händelse avatt den utlöses för de försäkrade personerna kommeratt innebära en begränsad uppräkning avpensionsrätter och pensioner. När balansen isystemet återställts kan uppräkningen återaccelereras upp till ursprunglig nivå. Utskottetansåg vidare att det för att få ett autonomtålderspensionssystem torde vara nödvändigt att detblir en automatiskt verkande broms för indexeringen.Riksdagen godkände riktlinjer för avsteg frånindexeringsreglerna i enlighet härmed.Enligt utskottets mening kommer ett varaktigtunderskott i pensionssy-stemet att medföra attsenare generationer i någon form måste betala föratt pensionerna till tidigare generationer varit förhöga i förhållande till avgifterna. Utskottetvidhåller därför sin tidigare uppfattning om behovetav att kunna avvika från reglerna om indexering avpensionsrätter och pensioner samt att sådanavvikelse bör ske automatiskt. Med regler förautomatisk balansering kommer pensionssystemet attså långt möjligt kunna ha kvar fördelarna med attpensionsrättigheterna följer den genomsnittligalöneutvecklingen och att pensionsbeloppet efter 65års ålder inte förändras vid ändringar imedellivslängden som systemet kanfullfölja sitt åtagande oavsett ekonomisk ochdemografisk utveckling.De faktorer som bestämmer utvecklingen avpensionssystemets finansiella ställning utgörs bl.a.av barnafödandet, ut- och invandring, inkomst- ochförvärvsmönster inkl. arbetskraftsdeltagande,produktivitetsutveckling, dödlighet ochkapitalavkastning. I propositionen anges attutvecklingen av dessa faktorer inte kan förutsägasför och det går därmed inte attmed någon statistisk metod ange hur stor risken ärför att balanseringen skall aktiveras och med vilkenstyrka.Inför den nu behandlade propositionen har RFV hafti uppdrag att göra beräkningar av buffertfondens ochdet s.k. balanstalets utveckling vid olikademografiska och ekonomiska utvecklingsförlopp.Beräkningarna visar på sannolikheten för attbalanseringen skall aktiveras vid olikakombinationer av befolkning, arbetskraftsdeltagande,tillväxt och avkastning. Utskottet vill understrykaatt beräkningarna däremot inte visar påsannolikheten för att ett visst demografiskt ellerekonomiskt utvecklingsförlopp skall inträffa.När det gäller vilken betydelse olika faktorer harför att obalans i pensionssystemet kan uppstå pålång eller kort sikt kan nämnas följande:- låg nativitet är den stora riskfaktorn på långsikt, men medför på kort sikt inga problem,- låg invandring eller hög utvandring harmotsvarande effekt som låg nativitet, men ger effektsnabbare och på lägre nivå,- förändrat arbetskraftsdeltagande är särskiltviktigt på kort sikt,- ökande livslängd, här tar delningstalet hand omcirka två tredjedelar av effekterna av en ökandegenomsnittlig livslängd och balanseringen resten,risken för pensionssystemet är större på kort siktberoende på att ATP-systemet inte har någonanpassning till förändringar i medellivslängd,- låg tillväxt medför problem enbart underutfasningen av ATP-systemet, på lång sikt påverkaspensionernas värde i kronor men inte den finansiellastabiliteten,- låg avkastning, särskilt stor risk i börjaneftersom systemet är känsligare för låg avkastningvid stora buffertfonder; buffertfonderna är storasärskilt när stora yrkesaktiva kohorter skall gå ipension.Som påpekades vid den offentliga utfrågningen ärRFV:s beräkningar statiskt utförda och beräknade påmedeltal. Om verkliga konjunkturförlopp hade ingåtti beräkningarna skulle sannolikheten för attbalanseringen i de olika scenarierna aktiverasenskilda år vara betydligt större än vadredovisningarna visar.I propositionen föreslås att regeringen varje årfastställer ett balanstal som mått på den ekonomiskaställningen. Balanstalet skall visa förhållandetmellan tillgångar och skulder i fördelningssystemet.Om balanstalet understiger 1,00 skall avsteg frånomräkningen av pensionsbehållningar och pensionermed inkomstindex göras.Tillgångarna utgörs av avgiftsinkomsternamultiplicerat med omsättningstiden samt tillgångarnai buffertfonden. Skulderna avserfördelningssystemets totala åtagande, dvs.pensionsskulden bestående av pensionsbehållningarnaoch det senaste årets intjänade pensionsrätter, ettberäknat värde av åtagandet för tilläggspension tilldem som inte börjat lyfta pension samt ett beräknatvärde av återstående pensionsutbetalningar tillpensionärerna (aktuella pensionsutbetalningarmultiplicerat med beräknat antal återståendepensionsutbetalningar). Systemets tillgångar ochskulder beräknas helt med utgångspunkt frånhistoriska transaktioner. Bortsett frånbuffertfonden, som värderas utifrån transaktioner påkapitalmarknaden, sker beräkningen uteslutande medutgångspunkt från transaktioner som fångas ipensionsregistret. Beräkningen av tillgångar ochskulder sker utan inslag av prognoser.För att ge en uppfattning om vad balanstaletinnebär vill utskottet hänvisa till att, enligtRFV:s uppgifter vid den offentliga utfrågningen,tillgångarna i fördelningssystemet är (buffertfonden ca 550 miljarderkronor och avgiftstillgången ca 4 600 miljarderkronor) och att pensionsskulden är nästan lika stor(, varav en tredjedel avserpensionärer och två tredjedelar förvärvsaktiva). Vidutfrågningen uppgavs från RFV:s sida att ettbalanstal skulle vara någon procent över 1. IRFV:s rapport till regeringen (RFV analyserar 2000:1s. 12) anges som illustration av systemetsbalansräkning att avgiftsinkomsterna är ca 145miljarder kronor, omsättningstiden (varav22 år avser intjänandetid och 10 årutbetalningstid), det ger en avgiftstillgång om (145 x 32). Buffertfonden antasuppgå till och pensionsskuldentill ca . RFV angav attbalanstalet i exemplet är 1,004 (4 640 + 580) / 5200). Enligt vad utskottet erfarit torde dockomsättningstiden nu vara närmare 33 år.Eftersom buffertfondens storlek har betydelse förhur stora påfrestningar inkomstpensionssystemetklarar innan avsteg från inkomstindexeringen måstegöras, vill utskottet erinra om att reformeringen avdet allmänna ålderspensionssystemet medför enbetydande omfördelning av inkomster och utgifterinom den offentliga sektorn. Den del avsocialavgifterna som förs till ålders-pensionssystemet ökar, medan den del som förs tillstatsbudgeten reduceras i motsvarande grad. Därtillskall ålderspensionsavgift betalas för samtligainkomster som ger pensionsrätt, vilket innebär attstatsbudgeten belastas med avgiftsbetalningar för enrad statliga transfereringar till hushållen. Vidareöverförs betalningsansvaret för förtids- ochefterlevandepensioner inom ATP-systemet från AP-fonden till statsbudgeten. Totalt sett medförpensionsreformen en finansiell försvagning avstatsbudgeten. över en längre tidsperiod kommerdessa effekter av pensionsreformen att minska ireala termer, men en viss belastning kvarstår ävenpå lång sikt. förstärks AP-fondensfinansiella netto. Överföringarna från AP-fondernatill statsbudgeten som föranletts avpensionsreformen har, tillsammans med uteblivenavgiftsinkomst för då full avgift tillsystemet inte togs ut, beräknats motsvara enengångsöverföring om per den1 . De gjorda överföringarnainnebär att statsbudgeten kompenseras med ett mindrebelopp än vad som ursprungligen var avsett. Eftersomdet råder en betydande osäkerhet ompensionssystemets framtida utveckling både vadgäller beräkningsmetoderna och befolkningsprognosenhar godkänt (prop. 1999/2000:46, bet.1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181) att enny analys görs av huruvida ytterligare medel kanföras över till statskassan. Om pensionssystemetsställning medger en ytterligare överföring av medeltill statsbudgeten, utan att den automatiskabalanseringen aktiveras , skall en sådanslutlig överföring ske . Dennaprövning skall göras med utgångspunkt i SCB:s vidprövningstillfället senaste befolkningsprognos ochmed antagande om tillväxt i pensionsgrundandeinkomst per person och real avkastning påbuffertfondens medel. Den totala slutligaöverföringen skall dock maximalt utgöras av ettbelopp som för AP-fondens behållning motsvarar enengångsöverföring med 350miljarder kronor.I nedanstående tabeller illustreras vad som händeri ett enskilt fall om balanstalet blir under 1,00och ett balanseringsindex behöver tillämpas.Exemplen är valda för att visa hurbalanseringsmekanismen tekniskt sett är konstrueradoch avser inte att visa på en situation som mednågon sannolikhet skulle kunna inträffa.