bet · GP01FÖU2 · 2001-11-22 00:00:00 — Försvarsmaktensresurser bör således användas även för traditionelltcivila uppgifter för att därmed stärka samhälletsförmåga vid kriser och svåra påfrestningar ifredstid (yrkande 9).I kommittémotion Fö6 (kd) av m.fl.poängteras att ett av målen för det civila försvaretoch för utformningen av resurserna är att bidra tillFörsvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och krigi vår omvärld. Den civil-militära samverkan får inteurholkas, säger motionärerna, utan måste övas ifredstid så att inte all kunskap och kompetensskjuts till en beredskapshöjning och/ellertillväxtsituation. Totalförsvarsplaneringen måsteutgå från detta i fredstid för att de fastställdakraven på grundläggande försvarsförmåga ochgrundberedskap skall kunna upprätthållas (yrkande10).I samma motion sägs att regeringen bedömer att deti nuvarande omvärlds-läge inte behövs färdigställdaoch bemannade organisationer för samverkan underhöjd beredskap. Motionärerna anser emellertid att enbred samverkan mellan länsstyrelse ochmilitärdistrikt måste innehålla de resurser somkrävs för att säkerställa en godkrishanteringsförmåga i fred (yrkande 11).Utskottets ställningstagandeGrundläggande förutsättningarUtskottet har , senast i maj2001 (bet. 2000/01:FöU9) efterfrågat en samladredovisning av frågor som rör ledning och samordningav totalförsvaret. Utskottet har också (bet.1999/2000:FöU2 s. 96) angett vilka grundläggandeutgångspunkter som utskottet ansett bör ligga tillgrund för utformningen av den framtidaledningsorganisationen för totalförsvaret. I detsammanhanget framhöll utskottet bl.a.:· Ledningsbehovet skall utgå från de nyauppgifterna. Hänsyn skall därvid tas till detvidgade säkerhetsbegreppet och den förändradesynen på framtida krisers och krigs karaktär.Fred, krigsfara och krig skall ledningsmässigtinte längre ses som tydligt åtskilda tillstånd.·· För det militära försvaret skall, utöver de fyrahuvuduppgifterna, av beslutadeoperativa förmågor utgöra en grund för behovet avledning. Funktionskraven på den militäraledningsorganisationen skall utgå från uppgiftenatt försvara landet mot väpnat angrepp.· Ledningssystemets struktur skall byggas upputifrån ledningsuppgifter, samordningsansvar ochpraktiska möjligheter att genomföra ledningen.· Ledningsuppgifterna och ledningsorganisationenskall utformas med hänsyn tagen till den tekniskautvecklingen, såväl vad avser hot sommöjligheter.· skall utformas så att denmöjliggör en effektiv samverkan mellantotalförsvarets olika delar.· utformning skallunderlätta möjligheterna att samutnyttja militäraoch civila resurser i den fredstida verksamheten.·..Utskottet finner att regeringen i den föreliggandepropositionen lämnar den redovisning som utskottethar begärt. Det är tillfredsställande att regeringennu har tagit ett helhetsgrepp och redovisar ensamlad syn på ledning. En central del är härvidavsnittet om principerna för ledning inom ramen församhällets krishantering.Regeringen anger inledningsvis att det för eneffektiv ledning i allvarliga fredstida situationerkrävs ändamålsenliga beslutsbefogenheter och attledning kan ske i befintliga och prövadeorganisationsstrukturer. Utskottet delar denbedömningen och att det måste finnas ett sammanhangmed bestämmelserna och organisationen för höjdberedskap.Regeringen framhåller vidare inledningsvis att deti dag finns legala grunder med klara och entydigabeslutsbefogenheter samt en organisation för ledningi krig. Det finns också en långtgående reglering avFörsvarsmaktens uppgifter och befogenheter vidhävdandet av territoriell integritet i fred ochunder neutralitet. Likaså har beslutatunder vilka omständigheter som regeringen får sättain Försvarsmakten för internationella uppgifter.Utskottet delar även i dessa delar regeringensbedömningar.När det gäller Försvarsmaktens stöd åt samhälletpekar regeringen på att det finns ett antalgrundläggande bestämmelser men anför skälför att se över vissa författningar. Regeringen hardärför tillsatt en utredning (dir. 2000:87) för attskapa underlag för ett klarare och mer entydigtregelsystem, byggt på en helhetssyn för attförebygga och hantera hot och risker såväl i fredsom i krig. Utskottet anser det utmärkt med en sådanöversyn och har erfarit att utredningen inom kortkommer att redovisa sina bedömningar och förslag.Principer för ledning i samband med krishantering isamhälletDet moderna samhället är sårbart. Vår infrastrukturmed elförsörjning, telekommunikationer ochekonomiska system, vår livsmedels- ochvattenförsörjning liksom människor själva kan utgöramål för angrepp i fred. Icke-nationella aktörer somkriminella ligor eller terrorgrupper kan i dagåsamka samhället skador som det förr krävdesmilitära medel för att uppnå. Terrorattackerna i USAden visar tydligt att ettallvarligt angrepp kan ske i ett läge som uppfattassom djupaste fred. Den tidigare tydliga gränsen,bl.a. i svensk försvarsplanering, mellan krig ochfred har suddats ut. Det är inte längre så att detär stater som har monopol på omfattandevåldsanvändning. Syftet med ett angrepp behöver intevara att behärska territorium utan fastmer att skadapolitiska eller ekonomiska värden i samhället ochatt sprida skräck och kaos. Det blir allt tydligareatt det moderna samhällets sårbarhet och hur dennaskall hanteras har blivit en stor utmaning för helasamhället.Utskottet kan ansluta sig till de av regeringen ipropositionen angivna övergripande principerna församhällets krishantering. Utgångspunkten bör, liksomhittills, således vara en helhetssyn för samhälletsåtgärder. Beredskapen bör byggas upp underifrån ochutgå från den normala fredsverksamheten varefterkompletterade åtgärder vidtas för beredskap motsvåra påfrestningar samt för att motstå ett militärtangrepp. En samordning behöver härvid ske avåtgärder som spänner över hela hotskalan fred-krig.Utskottet ansluter sig därför också till den avregeringen beskrivna ansvarsprincipen med innebördatt den som ansvarar för en verksamhet i fred ocksåskall ha ansvar för den i krig, om verksamheten dåskall finnas kvar. Utskottet har heller ingenerinran mot de av regeringen definierade likhets-respektive närhetsprinciperna.Strukturen för krishantering i samhälletUtskottet har uppfattat att det finns en oro för vårförmåga att hantera nationella kriser och attkrisledningsförmågan därför behöver stärkas. mening behövs det betydande förändringarav vårt krisledningssystem för att hantera det bredaspektrum av risker och hot mot samhället som finns och som kan bli aktuella . Deallvarligaste problemen synes vara oklarheter omansvarsförhållandena och beslutsbefogenheterna föratt hantera vissa av de hot och risker som i formellmening ligger utanför det som definieras somtotalförsvar samt att det saknas en samordning översektorsgränserna på främst nationell nivå. Ett annatproblem är att den nuvarande lagstiftningen ibetydande omfattning utgår från att det går att dratydliga gränser mellan tillstånden fred, krigsfaraoch krig.Regeringen redovisar i propositionen huvuddragen ien reformerad struktur för att hantera kriser isamhället. Regeringen avser att återkomma tillriksdagen i denna fråga under våren 2002.Utskottet kan ansluta sig till vad regeringenanför om områdesansvar och att detta bör finnas påtre nivåer i samhället - nationell, regional ochlokal nivå - samt att områdesansvaret bör utövas avredan befintliga besluts- och ledningsorgan på detre nivåerna.Utskottet ansluter sig också till regeringens synpå ledningen på lokal nivå. I första hand börsåledes områdesansvaret utövas av kommunstyrelsen.Kommunerna måste ha ett planeringsansvar för attförbereda hanteringen av allvarliga situationer ochockså ha möjlighet att inrätta särskildakrisledningsorgan för sådana situationer.Kommunallagen och annan berörd lagstiftning kandärför behöva ändras eller kompletteras.Utskottet godtar vidare vad regeringen anfört omhur länsstyrelserna bör utöva sitt områdesansvargenom att samordna planeringen inför kriser ochgenom samordning och stöd till de kommuner och andraaktörer som berörs av en kris. Länsstyrelserna skalläven kunna utöva ledning och efter regeringsbeslutsamordna verksamhet mellan flera län.När det gäller krishantering på nationell nivåkonstaterar utskottet att regeringen inte godtagitSårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag attinrätta ett nationellt krishanteringsorgan inomRegeringskansliet. Detta organs uppgift skulle varaatt samordna de insatser som kan krävas på nationellnivå under allvarliga kriser.Moderata samlingspartiet ansluter sig tillSårbarhets- och säkerhetsutredningens bedömningaroch föreslår därför, såväl i partimotion Fö9 (m)yrkandena 6 och 7 som i kommittémotion Fö2 (m)yrkandena 3 och 4, att det inrättas enplaneringsledning för det civila försvaret och ennationell krisledningsfunktion som t.ex. enstabsmyndighet i Regeringskansliet.Även liberalerna föreslår, ikommittémotion Fö10 (fp) yrkande 5, att det inrättasen nationell krishanteringsfunktion knuten tillRegeringskansliet.När det gäller krisledning på nationell nivå villutskottet anföra följande. Om angrips på ettsätt som inte täcks in av våra beredskapslagar finnsdet inte något övergripande regelverk meddärtill knutna skyldigheter och befogenheter.Inträffar en allvarlig kris blir den emellertidomedelbart en fråga för regeringen. Det ärregeringen som styr riket, säger regeringsformen.Alldeles oavsett om det finns ett särskiltkrisledningsorgan eller ej så måste krisen hanterasnär den inträffar.Utskottet kan i likhet med motionärerna se vissafördelar med ett särskilt krishanteringsorgan iRegeringskansliet i enlighet med Sårbarhets- ochsäkerhetsutredningens förslag. Ett sådant organskulle i förväg kunna planera och öva för att fåfram bästa möjliga information för regeringensagerande och beslutsfattande. Samverkan och ledningi en kris skulle härigenom kunna bli effektivare.Samtidigt anser dock utskottet att varje kris harsina egna förutsättningar. Det ligger i självakrisens natur att den som regel kommer överraskande,i tiden och till sitt innehåll. Spännvidden i vadsom kan inträffa är sålunda mycket stor. Det kansålunda ligga fördelar i att mer flexibelt kunnabilda krishanteringsgrupper som sammansätts efterbehov och förstärks med erforderliga experter frånberörda myndigheter. Utskottet erinrar i dettasammanhang om att det etablerats ensamordningsfunktion för säkerhetspolitiskaunderrättelsefrågor i . Denna börenligt utskottet vara lämpad att behandla vissafrågor av det slag som aktualiserats.Som anförts blir en allvarlig kris omedelbarten fråga som regeringen måste hantera. Uppgiften attstyra riket i en allvarlig kris kan inte överlämnastill något särskilt krisorgan. Detta leder utskottettill slutsatsen att den organisatoriska frågankanske inte är den viktigaste. Enligt utskottetsmening är det sålunda viktigare att det finns ettaktuellt regelverk som är anpassat till, och täckerin, det slags kriser som skall kunna hanteras. Somframgått av det föregående återstår här en hel delatt göra. Lika viktigt är det att beslutsfattare ochderas medarbetare har rätt kompetens för desituationer som kan inträffa och också är mentaltförberedda. Härav följer att regelbundna seminarierom hot och hotutvecklingar samt övningar, även medde verkliga beslutsfattarna, är utomordentligtviktiga. Utskottet skulle välkomna en sådan utökadutbildningsverksamhet.Det bör ankomma på regeringen att organiseraarbetet i så att det på bästa sätttäcker in ett rimligt spektrum avkrishanteringssituationer. Utskottet utgår från attfrågan kommer upp i den av regeringen aviseraderedovisningen till av enreformerad struktur för krishantering.Vad utskottet här har anfört om struktur förkrishantering med anledning av regeringens bedömningom en sådan struktur och med anledning av förslageni motionerna Fö2 (m) yrkandena 3 och 4, Fö9 (m)yrkandena 6 och 7 samt Fö10 (fp) yrkande som sin mening ge regeringen till känna.Funktionsindelningen inom det civila försvaretRegeringen pekar i propositionen på att det finnsvissa andra ansvarsförhållanden som kan behövaövervägas. Regeringen framhåller sålunda behov avfackmässig samordning och att vissa myndigheter börtilldelas ett samverkansansvar. Regeringen anförockså att kravet på anpassningsförmåga gör att vissamyndigheter bör tilldelas ett bevakningsansvar.Utskottet har ingen erinran mot en sådan ordning.Regeringen pekar på att principerna för samhälletskrishantering och de förändrade kraven på civiltförsvar har gjort att den nuvarandefunktionsindelningen har förlorat sin betydelse.Regeringen föreslår därför att funktionsindelningeninom det civila försvaret skall upphöra.Utskottet anser liksom regeringen att det år 1985införda systemet med funktioner för planeringen inomdet civila försvaret, och funktionsansvarigamyndigheter, är alltför starkt kopplat tillplanering och förberedelser för höjd beredskap ochde hot som gällde då systemet infördes. Det ärangeläget att områdesansvaret - i stället förfunktionsansvaret - kommer till uttryck iplanerings- och finansieringssystemet. Utskottetförordar därför bifall till regeringens förslag idenna del.Regeringen har emellertid inte preciserat vidvilken tidpunkt som den nuvarandefunktionsindelningen skall upphöra. Utskottet villdärför fästa uppmärksamheten på att regeringensbudgetförslag är strukturerat i dengällande indelningen med funktioner ochfunktionsansvariga myndigheter. Vid riksdagensbifall till budgetförslaget och bifall till det nuaktuella förslaget att funktionsindelningen skallupphöra uppstår vissa oklarheter i budgeten. Blandannat är det oklart vilken myndighet som skalltilldelas uppgifter och medel som i budgetförslagetär knutna till funktioner där Överstyrelsen förcivil beredskap är funktionsansvarig myndighet.Regeringen föreslår att den myndigheten läggs nedden . Utskottet förutsätter attregeringen reder ut dessa oklarheter.Regeringens styrning av FörsvarsmaktenRegeringen redovisar inledningsvis deförfattningsmässiga förutsättningarna och villkorenför när regeringen får sätta in Försvarsmakten förolika uppgifter, nämligen vid väpnat angrepp, för att hävda vår territoriella integritet, för att bidra till fred och säkerhet i omvärldenoch för att stärka samhället vid svåra påfrestningari fred.Regeringen anser att den inom dessa ramar vid varjegivet tillfälle mycket snabbt kan fatta erforderligabeslut.Utskottet har intet att erinra mot regeringensredovisning i denna del.Utskottet har tidigare anfört (bet. 1999/2000:FöU2och bet. 2000/01: FöU9) att beredningen avFörsvarsmaktens framtida organisation haraktualiserat frågan om ansvarsgränserna mellanregeringen och Försvarsmakten. En annanuppgiftsfördelning mellan regeringen ochFörsvarsmakten än , menade utskottet,skulle kunna övervägas i olika avseenden, t.ex. ifråga om ekonomisk planering, beslut omverksamhetsinriktning och materielförsörjning.Utskottet ansåg att denna gränsdragning behövdegranskas och att regeringen borde återkomma tillriksdagen i denna fråga.Regeringen redogör i propositionen för hur denstyr Försvarsmaktens fredstida verksamhet.Regeringen anser att regeringsformen ger en fullttillräcklig grund för att styra Försvarsmakten såbestämt och i den omfattning som regeringen finnerlämpligt i varje särskild situation. Härvid är detmyndighetschefens ansvar att se till att regeringenfår det underlag den behöver för att kunna beslutaom Försvarsmaktens verksamhet. Regeringens slutsatsär att förhållandena som rör regeringens styrning avFörsvarsmaktens verksamhetsledning inte föranlederförvaltningspolitiska förändringar som innebär attdelar av och det militärahögkvarteret skulle integreras i samma myndighet.Utskottet delar regeringens bedömning i denna del.Härav följer att utskottet inte ansluter sig tillden i kommittémotion Fö9 (m) föreslagna omprövningenav gränsytorna i besluts- och ledningshänseendemellan , regeringen och myndigheterna(yrkande 5 i denna del).I de fall Försvarsmakten skall göra insatser ifred och under höjd beredskap övergår regeringensstyrning från att inrikta Försvarsmaktens verksamhettill att sätta in Försvarsmakten i enlighet medmyndighetens uppgifter. Regeringen anser att debestämmelser och den organisation som gäller förregeringens reguljära myndighetsstyrning i alltväsentligt går att tillämpa för insatser medFörsvarsmakten i fred och i krig. Regeringen har ienlighet med regeringsformen möjlighet attorganisera arbetet i på mestlämpliga sätt i den enskilda situationen. En frågasom härvid har aktualiserats, säger regeringen, ärhur de organisatoriska relationerna mellanFörsvarsmakten och bör utformasför att tillgodose Regeringskanslietsberedningskapacitet och underlagsbehov vid merkrävande insatser med Försvarsmakten i fred.Regeringen exemplifierar detta med omfattandeinternationella insatser och allvarliga kränkningar.Utskottet delar regeringens bedömning ochförutsätter att det blir en viktig uppgift attbeakta detta slags frågor vid kommande översyner avRegeringskansliets och Högkvarterets organisation.Utskottet utgår vidare från att den utredning somskall granska det svenska samhällets förmåga atthantera extraordinära händelser också övervägerbehovet av organisatoriska förändringar. Eftersomcentrala frågor för samhällets säkerhet i vidbemärkelse kommer att behandlas bör regeringen hållariksdagen informerad och vid behov återkomma medförslag.Försvarsmaktens verksamhetsledningI partimotion Fö9 (m) återkommer ett tidigare avModeraterna framfört krav på att systemet förFörsvarsmaktens verksamhetsledning bör göras om.Chefsansvaret bör sålunda vara odelat och omfattasåväl verksamhetsledning som operativ ledning(yrkande 5 i denna del och yrkande 8). Också ikommittémotion Fö274 (m) framförs likartadesynpunkter och krav (yrkande 2).Utskottet anser att frågan om hur Försvarsmaktensverksamhetsledning skall organiseras avgjordes när beslutade om vissa ledningsfrågorinom det militära försvaret (prop. 2000/01:113, bet.2000/01:FöU9, rskr. 2000/01:214). Utskottet haringen annan mening . Utskottet avstyrker därförmotionerna Fö9 (m) yrkande 5 i denna del och yrkande8 samt Fö274 (m) yrkande 2.Utskottet kan, med samma motiv, heller inte godtaförslaget i kommittémotion Fö6 (kd) yrkande 5 om attinrätta fyra produktionsansvariga chefer direktunder regeringen. Det vore dessutom i praktiken attåtergå till systemet med försvarsgrenar ochförsvarsgrenschefer.Utskottet delar däremot motionärernas åsikt ikommittémotion Fö10 (fp) att det är hög tid attförbättra Försvarsmaktens förmåga i ekonomistyrningoch att det därvid finns anledning att förstärkaförsvarsledningens kompetens i dessa delar.Utskottet kan i sammanhanget konstatera attregeringen i budgetpropositionen redovisat attEkonomistyrningsverket (ESV) fått i uppdrag attkomma med förslag om hur Försvarsmaktens planerings-, styrnings-, uppföljnings- och utvärderingsprocessskall kunna förbättras samt behovet av ekonomiskkompetens på olika nivåer. Utskottet har erfarit attregeringen, efter det att ESV redovisaten förstudie, gett Försvarsmakten i uppgift att tilli redovisa hur ESV:s förslagskall kunna genomföras. Enligt utskottets mening börmotionens yrkande 4 därmed komma att tillgodosesvarför det inte behöver bifallas.I samma motion (yrkande 12) föreslås att dennumera inte längre adekvata beteckningenÖverbefälhavare ersätts med annan tjänstebeteckning,t.ex. Utskottet harerfarit att Försvarsberedningen i sin senasterapport (Ds 2001:44) också ansett att en merrättvisande benämning med hänsyn till befattningensinnebörd bör övervägas. Utskottet kan konstatera attledningsförhållandena nu är helt annorlunda än närbefattningsbeteckningen överbefälhavare infördes.Exempelvis gäller nu andra författningar ochorganisationen är väsentligt annorlunda. Nuföreligger inte längre behovet av att markera enöverordnad samordningsroll i förhållande tillsjälvständiga försvarsgrenschefer. Överbefälhavarenär heller inte högste befälhavare för landetsstridskrafter. Det är regeringen som utövar denfunktionen. kan utskottet konstatera attbenämningen Överbefälhavare som beteckning förchefen för är väl inarbetat ochnästan har karaktär av varumärke. Den torde intemissförstås i inhemskt språkbruk men behöverförklaras i internationella sammanhang eftersommotsvarighet saknas i internationellt språkbruk. Enändring kan emellertid i komma att uppfattassom onödig och klåfingrig och ge negativapsykologiska signaler. Eftersom det ankommer påregeringen att bestämma om tjänstebenämningar påbefattningar anser utskottet att inte böruttala sig i frågan. Härav följer att motion Fö10(fp) yrkande 12 inte bör bifallas.Operativ insatsledningRiksdagen beslutade att det skallinrättas en central operativ insatsledning (prop.1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Regeringen har sedan i proposition 2000/01:113närmare utvecklat den operativa insatsledningensuppgifter, organisation och arbetssätt. Utskottetanförde så som (bet. 2000/01:FöU9s. 16) att det ansåg att det nu förelåg tillräckligtunderlag för att ta ställning till den operativainsatsledningens organisation och uppgifter. Det ärviktigt att denna enhet kan organiseras och få börjaverka. , när det finns tillräckligaerfarenheter, kan det vara motiverat med enutvärdering av hur organisationen har fungerat ochvilka förändringar som då kan vara motiverade.Mot den bakgrunden är utskottet därför inte berettatt nu ta ställning till förslaget i kommittémotionFö6 (kd) yrkande 4 om att förändra den operativainsatsledningens organisation innebärande att desschef skall lyda direkt under regeringen samt attmilitärledningen ges en rådgivande roll åtregeringen. Utskottet avstyrker därförmotionsyrkandet.Riksdagen har beslutat (prop. 2000/01:113,bet. 2000/01:FöU9, rskr. 2000/01:214) att denoperativa insatsledningen skall lokaliseras tillTäby/Näsbypark. Regeringen återkommer i fråganoch föreslår att detta lokaliseringsbeslut hävs ochatt i stället regeringen skall besluta om denoperativa insatsledningens lokalisering.Tre motionsyrkanden berör den operativainsatsledningens lokalisering. I kommittémotion Fö10(fp) anses det olyckligt att samla Försvarsmaktenscentrala ledningsfunktioner till en enhet. Enreservfunktion bör sålunda övervägas (yrkande 11)för att skapa en säkrare och mindre sårbarledningsfunktion.I kommittémotion Fö12 (v) (yrkande 13) förordasatt regeringen överväger att decentralisera delar avden operativa insatsledningen för att öka andelenhögre tjänster ute i landet. Ett till innebördenöverensstämmande krav framförs i en annan avVänsterpartiets kommittémotioner, nämligen i Fö228(v) yrkande 4.Utskottet har för sin del inget att erinra mot attriksdagsbeslutet om att lokalisera den operativainsatsledningen till /Näsbypark upphävs, med demotiv som regeringen anför i propositionen. När dålokaliseringsfrågan öppnas upp anser utskottet attdet inte är givet att den operativa insatsledningenskall ges en samlad lokalisering. Utskottet görsålunda nu en annan bedömning än när frågan vidförra tillfället var uppe till behandling (bet.1000/01:FöU9 s. 17). De taktiska kommandona ligger iEnköping, och . Det kan finnas fördelarfrån skydds- och reservledningssynpunkt och möjligenockså från personalförsörjningssynpunkt med en deladgruppering, vilket också motionärerna påtalar. Endelad lokalisering kan eventuellt också komma attreducera investeringskostnaderna. Nackdelarna fråneffektivitetssynpunkt med en lokalisering på fleraplatser borde kunna reduceras med hjälp av modernteknik inom ramen för det framtida s.k.nätverksförsvaret.Utskottet motsätter sig alltså inte att dettidigare lokaliseringsbeslutet hävs. Regeringen böremellertid i de fortsatta övervägandena i fråganäven pröva en delad lokalisering. Jämförelser med ensamlad lokalisering bör göras, bl.a. av kostnader,skyddsaspekter och personalförsörjning.