bet · GO01AU8 · 2001-05-03 00:00:00 — nr 181 och 182 samt vissafrågor om privat arbets- förmedling ochbemanningsföretag Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2000/01AU8Redogörelse för ärendetI detta betänkande behandlar utskottet proposition2000/01:93 där regeringen föreslår bl.a. attriksdagen skall godkänna konvention (nr 182)om de värsta formerna av barnarbete samt lämnar enredogörelse för rekommendation nr 190 i sammaämne.I propositionen lämnas också en redogörelse förILO:s konvention nr 181 och rekommendation nr 188 omprivat arbetsförmedling, rekommendation nr 189om nya arbetstillfällen i små och medelstora företagsamt en av Internationella arbetskonferensen antagendeklaration om grundläggande rättigheter iarbetslivet. Regeringen anser i propositionen attSverige inte bör tillträda konventionnr 181.I betänkandet behandlar utskottet även en motionsom har väckts med anledning av propositionen samtsju motioner väckta under allmänna motionstidenhösten som i huvudsak tar upp frågor kringprivat arbetsförmedling och personaluthyrning.Motionerna återfinns sist i betänkandet underrubriken .Nedan kommer utskottet att i avsnitt 1 "Konventionnr 181 " behandla nr 181 om privat arbetsförmedling ochdärmed sammanhängande frågor. Därefter kommerutskottet att i avsnitt 2 "Små och medelstoraföretag" ta upp rekommendation nr 189 om nyaarbetstillfällen i små och medelstora företag ochden av Internationella arbetskonferensen antagnadeklarationen om grundläggande rättigheter iarbetslivet. Slutligen kommer utskottet att iavsnitt 3 "Konvention nr 182 Barnarbete m.m."behandla konvention nr 182 om de värstaformerna av barnarbete m.m.Konvention nr 181 PrivatarbetsförmedlingILO:s konvention nr 181 samt vissafrågor om privat arbetsförmedlingoch bemanningsföretag m.m.Utskottets förslag i korthetI detta avsnitt behandlar utskottet (nr 181) och rekommendation (nr188) om privat arbetsförmedling samt ettantal motioner som tar upp frågor kringprivat arbetsförmedling ochpersonaluthyrningsbranschen. Utskottetavstyrker samtliga motioner med hänvisningbl.a. till det arbete med en översyn avreglerna om personaluthyrningsbranschen sompågår både i och inom EU.Jämför reservationerna 1 (m, kd, fp), 2 (m,fp), 3 (m, kd), 4 (m, kd), 5 (m) och 6 (m, kd, fp).BakgrundGenom arbetsförmedlingslag infördes iSverige ett principiellt arbetsförmedlingsmonopolsom kom att gälla . Det svenskaarbetsförmedlingsmonopolet innebar attarbetsförmedling i princip är en offentligangelägenhet. Lagen gav dock utrymme för privatarbetsförmedling i viss begränsad omfattning men inoga reglerade former. Den svenska lagstiftningen omarbetsförmedling hämtade sitt innehåll från (nr 34 respektive 96 från1949) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer.År 1991 antogs en ny lag om privatarbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft somträdde i kraft . Lagen innebarvissa uppmjukningar i förhållande till lag.Den verksamhet som består i uthyrning av arbetskraftfick en legaldefinition, "ett rättsförhållandemellan en beställare och en arbetsgivare som innebäratt arbetsgivaren mot ersättning ställerarbetstagare till beställarens förfogande för attutföra arbete som hör till beställarens verksamhet",och legaliserades. Den som hyrde ut arbetskraftmåste enligt lag iaktta vissa regler somsyftade till att arbetstagare som fått arbete viauthyrningsföretag inte skulle hamna i svårigheter avolika slag, bl.a. vad gällde möjligheten att träffatidsbegränsade anställningsavtal.Den nuvarande lagen (1993:440) om privatarbetsförmedling och uthyrning av arbetskraftinnebar att arbetsförmedlingsmonopolet upphävdes.Lagen trädde i kraft . hadedessförinnan sagt upp 1949 nr 96 om avgiftskrävandearbetsförmedlingsbyråer. Genom den nya lagenavskaffades kravet på tillstånd av AMS för att fåbedriva privat arbetsförmedling. Även AMStillsynsfunktion slopades och som en följd av detmöjligheterna att ingripa med vitesföreläggandeeller vitesförbud mot verksamhet som strider motlagen. Ett straffsanktionerat förbud infördes motatt ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare.Den som förmedlar eller hyr ut arbetskraft fårdäremot ta betalt av arbetsgivaren ellerbeställaren.1993 års lag innebar också vissa lättnader iuthyrningsföretagens verksamhet. Begränsningen ifråga om den sammanlagda tid som en enskildarbetstagare kan hyras ut eller hyras in avskaffadesliksom begränsningen av möjligheten att träffatidsbegränsade anställningsavtal. Även det generellakravet att uthyrningen skulle vara föranledd av etttillfälligt behov hos beställaren av extraarbetskraft upphävdes. Den s.k. karenstiden för enarbetstagare hos ett uthyrningsföretag behölls.Regeln som återfinns i 4 § punkt 3 innebär att enarbetstagare som har sagt upp sig från enanställning och tar anställning hos en arbetsgivaresom hyr ut arbetskraft inte får hyras ut till sinförra arbetsgivare tidigare än efter detatt anställningen hos denne upphörde. Bestämmelsenär straffsanktionerad.I den proposition som låg till grund årslagändringar (prop. 1992/93:218) förutsattes att enutvärdering och analys av effekter och konsekvenserav avregleringen skulle göras efter en treårsperiod.Frågor som borde beaktas särskilt angavs varaavregleringens effekter på den offentligaarbetsförmedlingen och information om lediga platser(platsanmälningslagen), effekterna för särskiltutsatta grupper samt uthyrning av arbetskraft.Platsanmälningslagen (1976:157) innebär enprincipiell skyldighet för arbetsgivare att anmälalediga platser till den offentligaarbetsförmedlingen. Undantag gäller bl.a. föranställningar med mycket kort varaktighet.Skyldigheten är straffsanktionerad.Riksdagsbeslutet om 1993 års arbetsförmedlingslagförutsatte i enlighet med vad som sagts ipropositionen att effekterna av de nya reglernaskulle utvärderas . Som särskildutredare utsågs dåvarande landshövdingen . I slutbetänkandet Personaluthyrning (SOU1997:58) pekade utredaren på vissa problem inombranschen. konstaterades att det finnsbehov av en systematisk förmedling av korttidsjobb.Utredningen avvisade lagstiftning om t.ex.begränsningar av längsta tillåtna uthyrningstid menföreslog att en statlig nämnd skulle svara förregistrering av personaluthyrningsföretagen.Registrering skulle bara kunna ske om företagetuppfyllde vissa villkor vad gäller t.ex. ekonomi,anställningsförhållanden och affärsetik. Utredarenföreslog också en ändring i lagen (1982:80) omanställningsskydd (LAS). En arbetstagare som varitinhyrd hos en arbetsgivare skulle haföreträdesrätt till tillsvidareanställning hosinhyraren. Utredarens förslag har inte föranlettnågra lagändringar.Den s.k. (SOU 1999:27) föreslogett tvåårigt AMS-projekt för att utveckla och stödjaetablering av branschanknutna bemanningsföretag.Projektet, "DELTA-modeller", skulle bedrivas isamarbete med parterna på arbetsmarknaden. AMSskulle tilldelas för projektet,som skulle vara en modell för att åstadkomma fastaheltidsanställningar.I regleringsbrevet för har regeringen gettAMS i uppdrag att initiera ett pilotprojekt där ettbemanningsföretag kan vara ett komplement till denordinarie offentliga platsförmedlingsverksamheten.Syftet skall vara att öka möjligheten för invandraresom saknar kontakt med det svenska arbetslivet attfå ett reguljärt arbete. Mot bakgrund av dettauppdrag har AMS givit i Stockholmi uppdrag att tillsammans med AMS genomföra ettprojekt där ett bemanningsföretag skall vara ettkomplement till den ordinarie offentligaplatsförmedlingsverksamheten.År 1997 antog konventionen (nr 181) om privatarbetsförmedling. Konventionen avser förutomarbetsförmedling även personaluthyrning, och denreviderar konvention nr 96 i samma ämne från 1949.Innehållet i konventionen redovisas nedan underrubriken propositionens huvudsakliga innehåll.Propositionens huvudsakliga innehållKonventionen nr 181 består av en ingress, enoperativ del samt slutbestämmelser.I ingressen erinras om ett flertal av tidigareantagna konventioner. Härefter följer konventionensoperativa del som omfattar 15 artiklar. I artikel 1definieras vad som i konventionen menas med privatarbetsförmedlingsbyrå och preciseras att uttrycketarbetstagare även inkluderar arbetssökande.Konventionen har i artikel 2 getts ett vidsträckttillämpningsområde. Den äger tillämpning på allaprivata arbetsförmedlingsbyråer och på allakategorier av arbetstagare samt alla branscher.Endast rekrytering av och arbetsförmedling försjömän undantas. Enligt artikeln finns möjligheteratt både förbjuda en eller annan form avarbetsförmedlingsverksamhet och att, under vissavillkor, undanta arbetstagare inom en viss branschhelt eller delvis från konventionens tillämpning.I artikel 3 anges att privataarbetsförmedlingsbyråers rättsliga ställning skallfastställas enligt nationell lag och praxis.Villkoren för deras verksamhet skall fastställas ienlighet med ett licens- eller certifieringssystemförutom i de fall då de regleras eller beslutas påannat sätt genom lämplig nationell lagstiftning ochpraxis.I artiklarna 4-6 regleras rätten till vissafriheter, förbud mot diskriminering samt sekretessför vissa frågor avseende arbetstagare.Artikel 7 förbjuder privataarbetsförmedlingsbyråer att direkt eller indirekt taut avgifter eller kostnader av arbetstagarna. Om detligger i arbetstagarnas intresse kan dock behörigmyndighet godkänna undantag från avgiftsförbudet ifråga om vissa kategorier arbetstagare samtsärskilda slag av tjänster.I artiklarna 8-9 regleras frågor kring migrerandearbetstagare samt åtgärder för att förhindraförmedling av barnarbetare.Enligt artikel 10 skall behörig myndighetsäkerställa att det finns lämpliga mekanismer ochförfaringssätt för undersökning av klagomål överprivata arbetsförmedlingsbyråers verksamhet.Artiklarna 11 och 12 behandlar uthyrningsföretag.Bland annat anges där vilka rättigheter somarbetstagarna skall ha och vilket ansvar som skallåligga företagen avseende de uppräknaderättigheterna.Artikel 13 handlar om samarbete mellan denoffentliga arbetsförmedlingen och privataarbetsförmedlingsbyråer. Bland annat anges där somen grundläggande princip att de offentligamyndigheterna har den slutliga bestämmanderätten attutforma arbetsmarknadspolitiken samt att användaeller kontrollera användningen av de offentligamedel som reserverats för att genomföra dennapolitik.Artikel 14 anger bl.a. att medlemsstaterna skalltillämpa bestämmelserna i konventionen genom lagaroch bestämmelser eller på varje annat sätt somstämmer överens med nationell praxis, och i artikel15 slås fast att konventionen inte påverkar förarbetstagarna mer gynnsamma bestämmelser i andraILO-konventioner.Konventionens slutbestämmelser utgörs avartiklarna 16-24.Den nya arbetsförmedlingskonventionen nr 181reviderar konventionerna (nr 34 och nr 96) omavgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer.Rekommendationen innehåller närmare bestämmelserom skydd av arbetstagare samt om samarbetet mellanden offentliga arbetsförmedlingen och privataarbetsförmedlingsbyråer.I propositionen lämnas också en kort redovisningav det pågående arbetet med en översyn av reglernaom bl.a. bemanningsföretag som sker både i Sverigeoch inom EU. Mot bakgrund av detta arbete avstyrkerregeringen ett tillträde till konventionen förnärvarande men anger att den kommer att återkomma ifrågan.MotionerI motion A290, från allmänna motionstiden hösten2000, anser att bemanningsföretagen ärett uttryck för en ny syn på arbete och företagandesom innebär mer flexibla lösningar och leder tillfrihet för både arbetstagare och företag utan att debehöver ge avkall på krav om grundtrygghet ellerrättigheter. Bemanningsföretagen har också ensamhällsekonomisk nytta, eftersom de bidrar till attta bort flaskhalsar i produktionen. På detta sätthar bemanningsföretagen en stor betydelse för enflexibel arbetsmarknad (yrkande 1).Den uthyrningsverksamhet m.m. som bedrivs avkommuner, landsting, arbetsförmedlingar ochskattefinansierade bolag snedvrider konkurrenseneftersom villkoren inte är desamma för dem som förde privata bemanningsföretagen. Mellan uppdragen hosdessa offentliga aktörer deltar nämligen personaleni arbetsmarknadsåtgärder och lyfterarbetslöshetsersättning, medan de privata uthyrarnahar fasta anställningsavtal och betalar ersättningför s.k. garantitid. Åtgärder måste därför vidtasför att de privata företagen skall uppnå sammamöjligheter och villkor att konkurrera (yrkande 2).Den verksamhet som bedrivs i innebär ensnedvridning av konkurrensen inomarbetsmarknadsutbildningen ochpersonaluthyrningsverksamheten varför verksamhetenbör upphöra (yrkande 4).Den av arbetsmarknadsutskottet tidigare begärdaöversynen av bemanningsbranschen bör utvidgas tillatt omfatta hur regler som snedvrider konkurrensenoch försvårar bemanningsföretagens verksamhet kanundanröjas (yrkande 6).Av lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling ochuthyrning av arbetskraft följer att en arbetstagaresom har sagt upp sig från en anställning och taranställning hos en arbetsgivare som hyr utarbetskraft inte får hyras ut till sin förraarbetsgivare tidigare än efter det attanställningen hos denne upphörde. Denna s.k.karensregel bör upphävas (yrkande 5).Folkpartiet delar i motion A12 regeringensuppfattning att inte börtillträda konvention nr 181 om privatarbetsförmedling. Eftersom konventionens striktaregelverk allvarligt skulle komma att försvåraarbetet för de privata arbetsförmedlingarna börSverige inte heller tillträda den, anserpartiet (yrkande 2).Sedan det svenska arbetsförmedlingssystemet börjadeatt tillåta privata arbetsförmedlingar har detuppstått ett flertal från det offentliga friståendearbetsförmedlingar som bidragit till en mångfald somgynnar både arbetstagare och arbetsgivare. Dessaprivata förmedlingar måste därför få finnas kvar,anser , som också önskar att fler privataarbetsförmedlingar kan "knoppas av" från deoffentliga (yrkande 1).I motion A252, från allmänna motionstiden hösten2000, av och (båda kd),föreslås att den s.k. karensregeln i lagen(1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrningav arbetskraft skall tas bort (yrkande 2).Motionärerna vill också att den avarbetsmarknadsutskottet tidigare begärda översynenav bemanningsföretagen inriktas på att uppnåkonkurrensneutralitet mellan privata och offentligaarbetsförmedlare samt att bl.a. se över andra reglersom styr verksamheten (yrkande 3).Cristina Husmark () anser i motion A257,från allmänna motionstiden , attregeringen bör utreda möjligheterna förprivata och offentliga arbetsförmedlingar att arbetautifrån samma förutsättningar.Bengt Silfverstrand (s) anser i motion A284, frånallmänna motionstiden , att det svenskaregelverket för bemanningsbranschen lider avuppenbara svagheter varför den pågående översynen avbranschen bör påskyndas. I avvaktan på resultatet avdenna översyn bör det emellertid redan nu kunnafattas beslut om att det skall krävas tillstånd föratt bedriva sådan verksamhet samt införas någon formav auktorisation.Också och (båda s)anser i motion A293, från allmänna motionstidenhösten , att det skall finnas någon form avauktorisation för bemanningsföretagen för att dessaföretag skall kunna fungera effektivt och i enlighetmed arbetsmarknadens lagar och regler.Bengt-Ola () framhåller i motion A309, frånallmänna motionstiden , att den avarbetsmarknadsutskottet tidigare begärda översynenav bemanningsbranschen bör utvidgas till att ävenomfatta hur den fungerar i avtalslöst tillstånd ochhur den skulle fungera avtalsreglerad. Översynen börockså innefatta en undersökning av i vilken mån detförekommer kriminalitet i branschen.Carina och (båda s)efterlyser i motion A713, från allmänna motionstidenhösten , en översyn av vilka regler som skallgälla avseende anställningstryggheten för tidigareanställda i förhållande till personal som hyrs infrån bemanningsföretag.Utskottets övervägandenSedan regelverket kring uthyrning av personalmjukades upp harbåde antalet företag som hyr ut personal, och detantal personer som denna typ av företagsysselsätter, ökat kraftigt på den svenskaarbetsmarknaden. Enligt (), som ärbemanningsföretagens eget branschförbund,sysselsatte branschen ca 42 000personer. Motsvarande antal var t.ex. 22000. Enligt SPUR arbetar de företag ochorganisationer som finns på marknaden ihuvudsak med personaluthyrning, rekrytering ochentreprenad. av branschens omsättningkommer från personaluthyrningsverksamhet.Personaluthyrningen domineras av de tremarknadsområdena ekonomi, kontor och lager/industrisom sammantaget svarar för av omsättningen.Enligt SPUR är antalet företag med anställdpersonal ca 400 varav drygt 200 har femanställda eller fler. Därutöver finns något tusentalegenföretagare, dvs. företag utan anställd personal.Av en rapport från NäringsdepartementetsMångfaldsprojekt, Personaluthyrningsföretag - en brotill arbetsmarknaden, som presenterades i oktober2000 framgår bl.a. att personaluthyrningsbranschen iSverige domineras av fyra stora internationellaföretag som tillsammans har avomsättningen. Företagen är koncentrerade tillstorstäderna - fanns av de anställda iStorstockholm. har dockbranschen expanderat snabbare i övriga delar avlandet och av SPUR:s statistik framgår attomsättningstillväxten varit kraftigastutanför Stockholmsområdet.Ett flertal motioner tar upp olikafrågeställningar med anknytning till privatarbetsförmedling och personaluthyrningsföretag.Innan utskottet går in på och behandlar de olikayrkandena vill utskottet påminna om den arbetsgruppinom som har fått i uppdrag attgöra en förutsättningslös översyn avpersonaluthyrnings- och bemanningsbranschen.Arbetsgruppen har, enligt vad utskottet erfarit, ettnära samråd och samarbete med arbetsmarknadensparter.Initiativet till översynen togs av riksdagenhösten 1999 efter förslag frånarbetsmarknadsutskottet (bet. 1999/2000:AU1, rskr.1999/2000:83). Bakgrunden till utskottets förslagvar de slutsatser om branschens verksamhet som bl.a.hade presenterats i slutbetänkandetPersonaluthyrning (SOU 1997:58) och ett antalmotioner som bl.a. behandlade de anställdassituation, exempelvis löneform och arbetstid, menäven konkurrensförhållanden. Enligt utskottet väckteverksamheten i bemanningsföretagen, reglerna försjälva verksamheten, verksamhetens förhållande tillandra regelsystem, konkurrensförhållanden m.m. enrad frågor. ansåg attöversynen av verksamheten borde bedrivasförutsättningslöst, men att de anställdas situationoch de problem som kan vara förknippade med enanställning i bemanningsföretag måste stå i fokus.Det finns här också anledning att påminna om deförhandlingar som pågår mellan arbetsmarknadensparter på Europanivå för att fastställa ettregelverk för personaluthyrningsbranschen -förhandlingar som ännu inte är slutförda.Konkurrensvillkor m.m.Ett par av motionerna, A252 yrkande 3 (kd) och A290yrkandena 2 och 6 (m), tar upp frågor om bl.a.regelverk och konkurrensvillkoren förpersonaluthyrningsföretagen.I samband med att personaluthyrningsföretagenexpanderade sin verksamhet från början av 1990-taletuppstod en rad nya frågeställningar. Bland annatvisade det sig att arbetslöshetskassorna tillämpadeolika bedömningar i ärenden som rörde anställda idenna typ av företag. AMS gjorde därför den 27februari 1996 ett vägledande uttalande, meddelandenr 5/1996, där det angavs att en medlem i enarbetslöshetskassa som arbetar i ettuthyrningsföretag för att hyras ut skall anses varatillsvidareanställd i den omfattning som svarar motarbetsutbudet, och detta oavsett vadanställningsförhållandet kallas ianställningsavtalet. Enligt meddelandet kan enanställning inte anses tillfällig om engagemangen äråterkommande. Medlemmen måste enligt AMS också ansesvara anställd i den omfattning han eller hon stårtill företagets förfogande, oberoende av garantitideller lön, och detta skall anses utgöra medlemmensarbetsutbud. Meddelandet hänvisar till praxis i ettantal domar från Försäkringsöverdomstolen.AMS har härefter i ett nytt meddelande, nr 5/2001,preciserat det tidigareuttalandet på så sätt att meddelande nr 5/1996gäller personer i bemanningsföretag som har hyrts uteller avses att bli uthyrda men inte andraanställda, som inte anställts för att hyras ut. Detkan t.ex. avse anställda i entreprenadverksamhet.AMS konstaterar också att många företag som hyr utarbetskraft har tecknat kollektivavtal. Dessaavtal innebär i regel att den som anställs vid detuthyrande företaget har en tillsvidareanställningoch uppbär garanterad baslön under de perioder dåföretaget inte kan erbjuda sysselsättning.Det kan här finnas anledning att även beröra denförstudie, Personaluthyrning inomarbetsmarknadspolitiken - konkurrensaspekter(2001:15), som lades fram av revisorer imars 2001. I studien konstateras att den verksamhetsom bedrivs i s.k. lokala arbetscenter förefallervara den verksamhet där risken förkonkurrenssnedvridande effekter är störst. Vidkontakter med AMS hade dock framkommit attverksamheten med lokala arbetscenter är underavveckling. AMS hade också uppgivit att myndigheteninte heller uppmuntrar start av nya lokalaarbetscenter inom ramen för aktivitetsgarantin, utani stället hänvisar till samarbete medbemanningsföretag. I förstudien görs bedömningen attom verksamheten med lokala aktivitetscenter hadevarit en expanderande verksamhet i stället för enverksamhet under avveckling, hade det varitnödvändigt för AMS att allvarligt överväga hur manskulle hantera konkurrensfrågorna i förhållande tillbemanningsföretagen. Med anledning av verksamhetensringa omfattning och att den är under avvecklingfinner revisorerna emellertid inte anledning attgranska verksamheten. Vad gäller eventuella effekterav aktivitetsgarantin konstateras att den i sinriksomfattande form enbart har funnits i ett halvtår och att AMS arbetar med att utvecklaarbetsformerna. Revisorerna konstaterar också attaktivitetsgarantin har kritiserats för bl.a. dåligkvalitet och att det kan bli aktuellt för dem attåterkomma till frågan om en granskning avaktivitetsgarantin.Mot bakgrund av det anförda och då de frågor somväcks i motionerna omfattas av den ovan nämndaöversynen av personaluthyrnings- ochbemanningsbranschen avstyrks motionerna A252yrkande 3 (kd) och A290 yrkandena 2 och 6 (m).Privat arbetsförmedlingEtt par av motionerna gäller privataarbetsförmedlingar. I den ena, A12 yrkande 1 (fp),framhålls betydelsen av de privata förmedlingarnaoch framställs önskemål om fler sådana. Fler privataalternativ medför enligt motionen både ökadkonkurrens för den offentliga förmedlingen ochstörre valfrihet för arbetssökande och arbetsgivare.I den andra motionen, A257 (m), efterlysermotionären en utredning av möjligheterna för deprivata och offentliga förmedlingarna att arbetautifrån samma förutsättningar.Utöver vad som har anförts omkonkurrensvillkoren för uthyrnings- ochbemanningsföretagen vill utskottet, liksom vidtidigare behandling av liknande yrkanden (jfr bet.1999/2000:AU1), framhålla att den offentligaförmedlingens roll inte helt lätt går att jämföramed de privata förmedlingarnas och att det därför ärsvårt att över huvud taget tala i termer avkonkurrens. Den offentliga förmedlingen har enuppgift som är betydligt vidare än den som gällerför de privata förmedlingarna eftersom den förra harett ansvar för att målen för arbetsmarknadspolitikenuppfylls.