bet · GP01FÖU2 · 2001-11-22 00:00:00 — Sådana ärenden anges i lagen(1974:613) om handläggningen av vissaregeringsärenden och omfattar bl.a. föreskrifter omFörsvarsmaktens mobilisering samttotalförsvarspliktigas och reservofficeraresinkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten.Regeringens beslut vid ett väpnat angrepp omfattarramarna för Försvarsmaktens verksamhet och grundaspå de politiska överväganden som regeringen gör iden enskilda situationen. Regeringens beslut ärdärmed av strategisk karaktär och utgör i nästa steggrunden för Försvarsmaktens militärstrategiskaledning och myndighetsledningens inriktning ochorder till Operativa insatsledningen ochmilitärdistrikten.Regeringen kan härutöver besluta om villkor förFörsvarsmaktens uppträdande, t.ex. regler förenskilda förbands verksamhet. En utgångspunkt ärdock att inte lämna mer detaljerade instruktioner ännödvändigt.Hävda vår territoriella integritetAv 10 kap. 9 § regeringsformen framgår attregeringen får bemyndiga Försvarsmakten att användavåld i enlighet med internationell rätt och sedvänjaför att hindra kränkning av rikets territorium ifred eller under krig mellan främmande stater.Sådana bemyndiganden återfinns i förordningen(1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vidkränkningar av territorium under fred ochneutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Normaltförekommande verksamhet inom ramen för uppgiften atthävda vår territoriella integritet leds avFörsvarsmakten med stöd av andra myndigheter utanatt regeringsbeslut behöver fattas i det enskildafallet. Regeringen understryker att IKFN-förordningen ger Försvarsmakten omfattandebefogenheter att hävda den territoriellaintegriteten fram till dess att kommer ikrig, då förordningen upphör att gälla.Regeringen vill peka på att det i sak kan varasvårt att avgöra när en situation övergår från attvara en allvarlig kränkning av territoriellintegritet till att utgöra början på ett väpnatangrepp. Detta är dock knappast något nyttförhållande. Nya metoder för subversiv verksamhetoch s.k. asymmetrisk krigföring har i sin tur följtsav motsvarande utveckling av motmedel. Emellertidkan teknikutvecklingen göra att denna problematikunder en period accentueras, t.ex. genom nyamöjligheter till informationsoperationer ochledningskrigföring och det faktum att hot kan riktasmot en stat i sådana former att det kan vara svårtatt avgöra vem som är angripare. Vid sådanasituationer och i de inledande skeendena till ettväpnat angrepp torde därmed höga krav behöva ställaspå bl.a. Polisens verksamhet, respektive samarbetetmellan Polisen och Försvarsmakten m.fl. myndigheter.Det är sedan regeringens uppgift att avgöra när enkränkning av territoriell integritet i någon formtrappas upp och övergår till ett väpnat angrepp.Bidra till fred och säkerhet i omvärldenEnligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka förtjänstgöring utomlands kan regeringen efter begäranav FN eller beslut som fattats av ställa enväpnad styrka till förfogande för fredsbevarandeverksamhet utomlands. För att ställa en väpnadstyrka till förfogande för en insats medfredsframtvingande inslag, krävs däremot beslut avriksdagen som också kan ange de ramar som skallgälla för insatsen. Därefter fattar regeringenbeslut om Försvars-maktens deltagande och villkorenför detta i enlighet med beslut. Som ettled i strävan att förkorta tiden fram till dess atten styrka kan vara på plats, har regeringenbemyndigat (Försvarsdepartementet)att besluta om anvisningar för att Försvarsmaktenskall kunna planera och vidta förberedelser förframtida internationella insatser.Såväl som regeringen har betonat viktenav att förkorta tiden från det att behovet av eninternationell insats uppstår till dess attförbanden är på plats och kan lösa sina uppgifter.En svensk insats kan först ske när det finns ettrelevant mandat. Tiden det tar att få ett sådantmandat måste accepteras. En viktig del som vidäremot själva kan påverka, säger regeringen, är attregeringens och beslut bereds så snabbtsom möjligt. De formella möjligheterna för en snabbberedning och ett snabbt beslut är goda både inomRegeringskansliet och i , hävdarregeringen, men förutsätter en enighet isak om lämpligheten av den aktuella insatsen.Förutsättningar för snabba insatser bygger också påatt finansieringen av en ny insats är klar och attförbandet har en beredskap och ettpersonalförsörjningsläge som gör att förbandetsnabbt kan vara på plats.Godkännande och i förekommande fall utfärdande avsärskilda regler för Försvarsmaktens uppträdande iinternationella insatser, s.k. Rules of Engagement,bereds av i samverkan medFörsvarsmakten. Beredningen av sådana regler skerinom ramen för de villkor som regeringen ochriksdagen har satt upp för den aktuella insatsen ochi enlighet med svenska åtaganden i internationellaöverenskommelser. Enligt regeringens mening börsträvan vara att de svenska förbanden får så fåbegränsningar som möjligt. Syftet härmed är att gebästa möjliga förutsättningar för förbandschefen attpå plats kunna lösa uppgiften som följd av mandatetför den internationella fredsfrämjande insatsen.Stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred m.m.Försvarsmaktens resurser skall kunna användas föratt stärka det svenska samhället vid svårapåfrestningar i fred. Vidare skall Försvarsmaktenunder vissa förutsättningar kunna lämna stöd tillandra myndigheter i deras ordinarie verksamhet.Regeringen har beslutat om de villkor som gäller föratt Försvarsmakten skall kunna delta i sådanverksamhet genom förordningen (1986:1111) om militärmedverkan i civil verksamhet.Regeringen anför att den beslutade omdirektiv för en översyn av Försvarsmaktens stöd tillandra myndigheter m.m. (dir. 2000:87). Syftet medöversynen är att få ett klarare och mer entydigtregelsystem som ger uttryck för den helhetssyn somskall prägla samhällets satsningar och åtgärder föratt förebygga och hantera hot och risker, såväl ifred som i krig.För det stöd med personal och materiel somFörsvarsmakten ofta lämnar i samband med svåraolyckor, bränder och översvämningar m.m., finnsbestämmelser i räddningstjänstlagen (1986:1102).Regeringens styrning av FörsvarsmaktenRegeringen hänvisar till att försvarsutskottet ibetänkande 1999/2000:FöU2 anfört att den nuvarandegränsdragningen mellan regeringens ochFörsvarsmaktens ansvar borde granskas, t.ex. i frågaom ekonomisk planering, beslut omverksamhetsinriktning och materielförsörjning.Utskottet har även berört frågan i betänkande2000/01:FöU9. Med anledning av detta och i frågorsom gäller regeringens styrning av Försvarsmakten iallmänhet vill regeringen anföra följande.Regeringen styr Försvarsmaktens reguljärafredstida verksamhet genom regeringsbeslut, t.ex.årliga regleringsbrev. Regeringens beslut har, somfallet är även gentemot andra myndigheter,karaktären av mål- och resultatstyrning. Regeringenskollektiva beslutsfattande och den gemensammaberedning som ofta föregår detta ger den legitimitetoch den allsidiga behandling som behövs.Regeringens styrning av Försvarsmaktens fredstidaverksamhet omfattar i sak exempelvis mål förförbandsverksamheten, utveckling av kompetenser ochförmåga i olika avseenden, förutsättningar förmilitärstrategisk planering, beredskap hosförbanden, materielförsörjning, utnämningar samtanpassningsåtgärder vid förändradesäkerhetspolitiska förutsättningar.Regeringsformen ger vidare, anför regeringen, enfullt tillräcklig grund för regeringen att styraFörsvarsmakten så bestämt och i den omfattning somregeringen finner lämpligt i varje särskildsituation. Myndighetens chef skall iöverensstämmelse med detta se till att regeringenfår det underlag som den behöver för att taställning till omfattningen och inriktningen avFörsvarsmaktens verksamhet. Detta gäller inte minstvid internationell verksamhet.Utöver regeringens beslut är förhållandet mellanregeringen och myndigheterna även beroende avinformella kontakter mellan företrädare förRegeringskansliet och myndigheterna. För att kunnabereda regeringsbeslut, och för att kunna följa uppgenomförandet av beslut, behövs därför enstrukturerad och omfattande dialog mellanrepresentanter ur Försvarsdepartementet ochFörsvarsmakten.Regeringskansliets förmåga att bereda ärenden somrör inriktningen av Försvarsmaktensmilitärstrategiska planering, anpassningsplaneringoch underrättelsetjänst har förstärktsenligt regeringen. Förekomsten av olika linjeenheteroch sekretariat som alla deltar i dialogen medFörsvarsmakten fordrar en koordinering avkontakterna mellan ochFörsvarsmaktens högkvarter.Som nämnts har försvarsutskottet anfört attgränsdragningen mellan regeringens ochFörsvarsmaktens ansvar borde granskas. De exempelsom utskottet ger handlar om regeringens styrning avFörsvarsmaktens verksamhetsledning. Det somaktualiserat frågan är enligt utskottet beredningen1999 av Försvarsmaktens grundorganisation, därutredningsarbetet ägde rum i en arbetsgrupp medrepresentation ur Försvarsdepartementet ochHögkvarteret. Regeringen vill i denna fråga anföraföljande.Arbetsgrupper inom medrepresentation ur både departement och myndigheterär en gängse form för att bereda mer omfattandefrågor. Arbetsformen är ofta ändamålsenlig när det iberedningen av en komplex fråga finns ett behov avatt tillföra sakkunskap från olika specialområden.Enligt regeringens bedömning utgjorde arbetsgruppenen lämplig arbetsform för den aktuella frågan ochdet kommer sannolikt även framgent att finnas ettbehov av att under motsvarande former beredakomplexa frågor.Regeringen anser däremot inte att förhållandeninom säkerhets- och försvarspolitikens områdeföranleder förvaltningspolitiska förändringarinnebärande att t.ex. delar av ochHögkvarteret skulle integreras i samma myndighet.Regeringen anser det inte heller aktuellt att ändrabeslutsbefogenheterna mellan regeringen ochFörsvarsmakten.Regeringens, och vid insatser med Försvars-maktenEn särskild fråga rör regeringens ochRegeringskansliets verksamhet vid insatser medFörsvarsmakten i fred och under höjd beredskap. Idessa fall övergår ju regeringens styrning fråninriktning av Försvarsmaktens verksamhetsledningtill att sätta in Försvarsmakten i enlighet medmyndighetens uppgifter. Regeringen vill i dettasammanhang anföra följande.I allt väsentligt går de bestämmelser och denorganisation som gäller för regeringens reguljäramyndighetsstyrning att tillämpa för beslut ominsatser med Försvarsmakten i fred och i krig. Sedanlång tid har inriktningen varit att inte bindaregeringen och vid detaljeraderutiner som avviker från de sedvanligaarbetsformerna och som i den uppkomna situationenkan visa sig vara olämpliga eller försvåra ettsnabbt och kraftfullt agerande. Det viktiga är attdet finns ändamålsenliga bestämmelser, övadpersonal, tillgång på experter och ett tillräckligttekniskt ledningsstöd för att regeringen skall kunnaagera och att med stöd av berördamyndigheter kan bereda regeringens beslut med detidskrav som läget kräver. Under höjd beredskap harFörsvarsmakten härvid en särställning.Förberedelser för ledning under höjd beredskapsker bl.a. inom ramen för den s.k. särskildaplanläggningen. Denna planläggning har settsöver.Generellt kan dock sägas att regeringen även idetta fall har möjlighet att organiseraregeringsarbetet och departementsorganisationen inomRegeringskansliet på mest lämpliga sätt i denenskilda situationen. Strävan är dock att så långtsom möjligt bibehålla ordinarie organisation ochrutiner även under mer krävande händelser ocharbetsformer. Under höjd beredskap kanRegeringskansliets beredningskapacitet förstärkasmed militär personal på den nivå som behövs. Dettakan även inkludera en fysisk samgruppering av delarav och Högkvarteret.En fråga härutöver gäller hur de organisatoriskarelationerna mellan bör utformas för att säkerställaatt beredningskapacitet ochunderlagsbehov tillgodoses vid mer krävande insatsermed Försvarsmakten i fred. Det kan t.ex. gälla meromfattande internationella insatser eller allvarligakränkningar av territoriell integritet. En viktiguppgift i samband med kommande översyner avRegeringskansliets (Försvarsdepartementets) ochHögkvarterets organisation är sålunda att beaktadenna typ av frågor.Ledning inom FörsvarsmaktenRegeringen föreslår att beslutet om lokaliseringenav Operativa insatsledningen till /Näsbyparkskall upphävas och att regeringen skall besluta omorganisationsenhetens lokalisering.Regeringen bedömer att den av beslutadeomorganisationen av bör genomföras som planerat.Arbetet med att förbättra avvägningsfunktionen inomFörsvarsmaktens högkvarter bör fortsätta.Tillkomsten av en strategiledning inom Högkvarterethar förbättrat dessa möjligheter, men det är viktigtatt planerings-, uppföljnings- ochavvägningsprocesser fortlöpande utvecklas ochförstärks.I skälen för sitt förslag anför regeringen bl.a.följande.På regeringens förslag beslutade våren2001 att Operativa insatsledningen skall lokaliserastill /Näsbypark (prop. 2000/01:113, bet.2000/01:FöU9, rskr. 2000/01:214).Den 11 september 2001 utsattes för ettomfattande terroristangrepp. Attacken belysersårbarheten i konventionella byggnader samt riskernaför de människor som har sina arbetsplatser ellerbostäder i anslutning till en angripares mål. den bakgrunden anser regeringen att det finnsskäl att utreda ytterligare lokaliseringsalternativinnan byggnationen för Operativa insatsledningenpåbörjas i /Näsbypark. En sådan utredning böräven inkludera alternativ som inte var aktuella vidtidpunkten för beslut om lokaliseringentill /Näsbypark. Som regeringen i tidigaresammanhang anfört, bör Operativa insatsledningenlokaliseras i närheten av rikets högsta ledning ochFörsvarsmaktens högkvarter.Det är angeläget att Operativa insatsledningensnarast kan verka samlat från en gemensam plats. Detbör därför vara en uppgift för regeringen attbesluta om Operativa insatsledningens lokalisering.I skälen för sin bedömning anför regeringen bl.a.följande.BakgrundRegeringens redovisning av den närmare utformningenav Försvarsmaktens ledningsorganisation m.m.kompletterar och sammanfattar den redovisning somregeringen tidigare lämnat i prop. 1999/2000:97Vissa organisatoriska frågor inom Försvarsmaktenm.m. samt i prop. 2000/01:113 Vissa ledningsfrågorinom det militära försvaret m.m.Försvarsmaktens ledningsorganisation har under desenaste åren genomgått en stor förändring.Reformeringen av ledningsorganisationen har utgjorten nödvändig del i förändringen av det militäraförsvaret. Utgångspunkterna och formerna förledningsorganisationen har därmed ändrats från eninriktning mot invasionsförsvar till ettinsatsförsvar för framtida bredare och mer komplexahot.Riksdagen beslutade en principiellutformning av den militära ledningsorganisationen(prop. 1999/2000:30 bet. 1999/2000:FöU2, rskr.1999/2000:168). Den nya ledningsorganisationen förFörsvarsmakten består av ett högkvarter,en operativ insatsledning samt fyra militär-distrikt.Organisationsförändringen innebar en minskning avantalet ledningsnivåer från fyra till tre och enminskning av antalet staber från tjugosju till sex.Vissa organisationsförändringar genomfördes även iHögkvarterets organisation. Sålunda organiseradesstrategiledningen genom att planeringsstaben ochoperationsledningen slogs ihop. Försvarsmakten ficki denna bemärkelse därmed en koncernledning.Enligt regeringens mening är ledning inom detmilitära försvaret sålunda ingen statisk verksamhet,utan något som förändras i takt med att nyaerfarenheter vinns och ledningsprinciper utvecklas.Detta måste prägla ledningsorganisationensutformning.Organisation och ansvarsförhållandenFörsvarsmakten består av två delvis överlappandedelar. Den ena är insatsorganisationen, den andra ärgrundorganisationen. består avkrigsförband (operativa insatsförband och nationellaskyddsstyrkor) vars utformning styrs av denoperativa förmåga och de kompetenser som riksdagenoch regeringen har beslutat. Insatsorganisationensförband används i högre beredskapsnivåer förinsatser inom och utom gränser. förband utgör grunden för de förbandsom genomför fredsfrämjande insatser utomlands.Insatsorganisationens resurser (materiel ochanställd personal) används även inom ramen förgrundorganisationens verksamhet, t.ex. förutbildning, för att hävda territoriell integritetsamt för andra insatser.Grundorganisationen bedriver verksamhet som syftartill att utveckla, vidmakthålla och avvecklakrigsförband och andra resurser avsedda förinsatsorganisationen. utvecklaroch vidmakthåller också de kompetenser somFörsvarsmakten skall ha. Verksamheten består avpersonal, materiel, anläggningar och planer, vilka ien koordinerad process förs samman till krigsförbandsom därefter hålls i beredskap inominsatsorganisationen. genomförsåledes de aktiviteter som behövs för att organiserakrigsförband.Försvarsmakten leds av en chef som benämnsöverbefälhavare. Försvars-makten är en myndighetunder regeringen och myndighetschefen är alltsåansvarig inför regeringen i såväl fred som i krig.Myndighetsledningen med Högkvarteret och Operativainsatsledningen utgör Försvarsmaktens centralaledningsnivå. Myndighetsledningen beslutar påmilitärstrategisk nivå och beslutar om deförsvarsförberedelser som krävs i form avutveckling, vidmakthållande och avveckling avförband, funktioner och övriga resurser. Ett exempelpå en central uppgift för myndighetsledningen är attavväga mellan å ena sidan de övergripande kraven påinsatsorganisationens styrka, sammansättning,beredskap och uthållighet och å andra sidan hurgrundorganisationens resurser skall fördelas för attså långt det är möjligt uppfylla dessa krav.Myndighetsledningens resurs för att genomföradessa avvägningar är Högkvarteret och däri ingåendeledningar. Inom Högkvarteret finns således enheterför strategiledning, krigsförbandsledning,grundorganisationsledning, underrättelse- ochsäkerhetstjänst, personal etc. Från Högkvarteretleds därmed även utveckling, vidmakthållande ochavveckling av insatsorganisationens krigsförband.Regeringen understryker här behovet av fortsattsträvan att i Försvarsmaktens högkvarter förbättraavvägningsfunktionen för stridskrafternasutveckling. Tillkomsten av en strategiledning inomHögkvarteret har enligt regeringens meningförbättrat dessa möjligheter, men det är viktigt attplanerings-, uppföljnings- och avvägningsprocesserfortlöpande utvecklas och förstärks.InsatsledningDe principiella grunderna för hur insatsledning inomFörsvarsmakten bedrivs finns samlat iFörsvarsmaktens ledningsdoktrin. I denna ingårsärskilda styrdokument, t.ex. FörsvarsmaktensGrundsyn Ledning.Försvarsmaktens ledningsorganisation är utformadför att kunna leda insatsorganisationen mot de kravpå operativ förmåga i olika avseenden som riksdagenbeslutar. Härutöver skall kompetens finnas iledningsorganisationen för att bl.a. kunna ledaväpnad strid i högre förband.Insatsledning innebär att leda förband urinsatsorganisationen när denna löser någon avFörsvarsmaktens fyra huvuduppgifter. Insatsledningsker på olika nivåer beroende på insatsenskomplexitet och storlek. Inom Försvarsmakten användstre nivåer för att ange olika typer avinsatsledning: militärstrategisk, operativ ochtaktisk.Militärstrategisk, operativ och taktisk ledninghar generellt sett olika karaktär för syfte,användning av resurser och för utsträckning i tidoch rum. Militärstrategisk ledning är övergripandeoch avser insatsledning som, i enlighet med vadregeringen och beslutat, fördelar militäraresurser till militära operationer samt gertillhörande riktlinjer och ramar. Operativ ledningavser insatsledning av operationer vilkakännetecknas av en omfattande samordning av ochintegration mellan olika slag av stridskrafter.Operativ ledning utgör länken mellanmilitärstrategisk ledning och taktisk ledning.Taktisk ledning innebär insatsledning av mindreomfattning och enskilda strider. Dessa är såledesmer avgränsade till tid och rum än operationer.I syfte att öka interoperabiliteten vidinternationella insatser anpassas till internationell standardför stabsutformning samt till internationellaplanerings- och ledningsmetoder.Militärstrategisk ledning utövas underöverbefälhavaren av Högkvarterets strategiledning.Denna ledning utgör grunden för verksamheten inomövriga delar av Högkvarteret och för Operativainsatsledningens och militärdistriktens planeringoch ledning av nationella och internationellainsatser. Högkvarteret fördelar militära resurseroch samverkar med civila myndigheter på centralnivå.Operativ och taktisk ledning utövas av Operativainsatsledningen som är underställd Högkvarteret. Idenna ingår en operationsledning och tre taktiskakommandon (armé, marin och flygvapen). Armé-, marin-och flygvapenförband är underställda respektivekommandochef i fred, kris och krig. Gemensammaresurser som t. ex. helikopterförband ärunderställda chefen för insatsledningen.Operativ ledning utövas av operationsledningen inomOperativa insatsledningen. Taktisk ledning utövas avOperativa insatsledningens taktiska kommandon.För att underlätta samordning kommer helaOperativa insatsledningen enligt beslutatt grupperas på en gemensam stabsplats. Genom ensamlokalisering av den operativa och taktiskaledningsnivån skapas också goda förutsättningar föratt utveckla ledningsdoktrinen, både iförsvarsmaktsgemensamma och stridskraftsspecifikafrågor.Både operationsledningen och de taktiskakommandona skall ha nödvändig kapacitet för attkunna avdela rörliga insatsledningar för framskjutenledning inom ett operationsområde.Militärdistrikten utövar territoriell ledning. Medterritoriell ledning avses bl.a. att samordnamilitära och civila resurser inom ett geografisktområde samt att skapa förutsättningar för attgenomföra och stödja militära insatser då Operativainsatsledningen inom ett militärdistrikt lederförband ur insatsorganisationen. Territoriellledning innefattar även att leda nationellaskyddsstyrkor och att stärka samhället vid svårapåfrestningar i fred m.m.De fyra militärdistrikten består avmilitärdistriktsstaber och militärdistriktsgrupper.Varje militärdistrikt omfattar ett antal län.Militärdistriktsstaberna är lokaliserade tillGöteborg, , och , och varje länhar minst en militärdistriktsgrupp.Militärdistrikten är underställda Högkvarteret somansvarar för inriktning och samordning avmilitärdistrikten, fördelning av resurser samtcentral samverkan med myndigheter inom det civilaförsvaret. Inom militärdistrikten kan förband ochskolor ha territoriella uppgifter undermilitärdistriktets ledning, t.ex.bevakningsuppgifter eller att vara beredda att lämnastöd till samhället vid räddningstjänstinsatser m.m.I , och organiserasavdelningar vid militärdistriktsstaberna som ensärskild resurs för territoriell ledning istorstadsområdena.Militärdistriktsgrupperna utgör en utlokaliseraddel av respektive militärdistriktsstab.Militärdistriktsgruppernas uppgifter är främst attbedriva totalförsvarssamverkan på lokal nivå samtatt utbilda, vidmakthålla och utveckla hemvärnetsamt stödja de frivilliga försvarsorganisationerna.En viktig uppgift för militärdistrikten är härutöveratt leda planering och genomförande av mobiliseringinom militärdistriktet. Militärdistrikten leder ochsamordnar också den militära säkerhetstjänsten inomrespektive militärdistrikt.VerksamhetsledningMed verksamhetsledning menas hur Försvarsmakteninternt leder myndighetens verksamhet i fred för attframbringa de förband som används vid insatser, ikorthet all den ledning av förvaltningskaraktär sominte är insatsledning. I en koordinerad process försolika typer av resurser samman till krigsförband somdärefter hålls i beredskap för insatsorganisationensbehov. Versamhetsledningen omfattar planering ochledning av genomförande inklusive uppföljning ochanalys.Verksamhetsledning utövas av Högkvarteret gentemotförband, skolor och olika centrum igrundorganisationen. Verksamhetsledningen är alltsåmyndighetsgemensam för Försvarsmakten till skillnadfrån vad som var fallet då denna organisatoriskt bedrevs inom de tredåvarande försvarsgrenarna.