bet · GO01JuU30 · 2001-06-11 00:00:00 — Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2000/01JuU30Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI promemoria Romstadgan förInternationella brottmålsdomstolen (Ds 2001:3)behandlas frågan om tillträde tillRomstadgan och de lagstiftningsåtgärder som ansesvara nödvändiga med anledning av ett svensktgodkännande av stadgan.Promemorians förslag angående tillträdetill Romstadgan har remissbehandlats separat. Ensammanställning av remissyttrandena finnstillgänglig i (dnrJu2001/582). Förslaget i propositionen grundar sigpå promemorian i denna del och remissbehandlingen avden.Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolenjämte översättning av stadgan till svenska återfinnsi ett särtryck till propositionen (se bilaga 1 tillprop. 2000/01:122).Utskottet har inhämtat yttrande frånkonstitutionsutskottet. Yttrandet (2000/01:KU13y)finns i bilaga 2.Inga motioner har väckts med anledning avpropositionen.Propositionens huvudsakliga innehållGenom Romstadgan för Internationellabrottmålsdomstolen som antogs den 17 juli 1998inrättas en permanent internationell domstol förutredning och lagföring av folkmord, brott motmänskligheten och krigsförbrytelser. För attstadgan skall träda i kraft och Internationellabrottmålsdomstolen komma till stånd krävs att 60stater ratificerar stadgan.I propositionen föreslås att skallratificera Romstadgan och därvid avge förklaringarangående de språk och den kommunikationsväg somskall användas vid samarbete med Internationellabrottmålsdomstolen. Den lagstiftning som enanslutning till stadgan kräver kommer att behandlasi en särskild proposition inom kort.BakgrundTillträde till stadgan, m.m.Romstadgan öppnades för undertecknande den 17 juli1998 och har 139 stater undertecknat den.Sverige undertecknade stadgan den 7 oktober 1998.Stadgan träder i kraft när 60 stater har samtyckttill att vara bundna av den. Detta kan, enligt vadutskottet inhämtat, beräknas ske vid årsskiftet2001/02. hade 32 stater ratificerateller på annat sätt tillträtt stadgan, bl.a. fleraEU-stater samt och Island.Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten attratificera stadgan eller 2001.Hittills har , , , ,, , och ratificeratstadgan. Vidare har ett förslag omratifikation antagits av det danska Folketinget.Förslag om ratifikation behandlas också förnärvarande av bl.a. parlamentet i Storbritannien.Enligt regeringen är det av flera skäl angelägetatt har ratificerat stadgan den dag denträder i kraft. Genom att tillsammans med andraindustrialiserade länder ansluta sig till stadgankan bidra till att andra stater - därriskerna för väpnade konflikter är mycket störreeller där väpnade konflikter pågår - också anslutersig. bör därför finnas med bland de 60anslutna stater som krävs för att domstolen skallkomma till stånd. En ratifikation föreikraftträdandet innebär också att kan varamed och påverka bl.a. antagandet av olika regelverkför domstolen, dess budget samt valet av domare,åklagare och andra funktionärer.Stadgans huvudsakliga innehållInternationella brottmålsdomstolen är till skillnadfrån de två internationella brottmålstribunalernaför f.d. och inte något FN-organ,utan grundar sig på en internationellöverenskommelse som förhandlats fram mellan ettstort antal stater. De skyldigheter som följer avRomstadgan är alltså nya konventionsförpliktelserför de stater som väljer att ansluta sig. Närmareregler för domstolen skall antas av ett särskiltinrättat forum, en stadgepartsförsamling, som skallbestå av representanter för de anslutna staterna(stadgeparterna).Domstolen är avsedd att vara en permanentinstitution med mandat att ta sig an brott begångnarunt om i världen. I flertalet fall krävs dock vissanknytning till en stat som har anslutit sig tilldess stadga.Domstolen skall vara ett komplement till denationella rättsordningarna och endast ta vid närden nationella förundersökningen och lagföringeninte fungerar på ett tillbörligt sätt - den s.k.komplementaritetsprincipen. De nationellarättssystemen skall sålunda i princip ha företrädeframför Internationella brottmålsdomstolen.Enligt stadgan skall domstolen vara behörig attutreda och lagföra folkmord och brott motmänskligheten såväl vid väpnade konflikter som ifredstid. Domstolen skall också vara behörig vidkrigsförbrytelser i både internationella och icke-internationella konflikter. De brott som domstolenhar att pröva har ingående definierats i stadgan.Definitionerna skall dessutom kompletteras med s.k.brottskriterier ("elements of crimes") som hjälp vidtolkningen. kan domstolen också kommaatt vara behörig att pröva aggressionsbrott.Domstolen skall inte ha jurisdiktion över personersom inte hade fyllt när brottet förövades.Inte heller skall domstolen ha jurisdiktion överbrott som begåtts före stadgans ikraftträdande -principen om icke-retroaktivitet.För domstolen gäller den s.k. legalitetsprincipen.Av den följer ett förbud att döma någon för ettbrott som inte var reglerat i lag vid den tidpunktdet begicks samt ett förbud mot analogstrafftillämpning. Domstolen har att tolka deenskilda straffbuden strikt och det straffbaraområdet får inte utsträckas genom analogi.Ordalydelsen av straffstadgandet bildar sålunda enyttre gräns som inte får överskridas. Om någontvetydighet föreligger skall detta tolkas tillförmån för den presumtive gärningsmannen.En annan viktig princip som kommit till uttryck istadgan är den s.k. specialitetsprincipen. Av dennaföljer att en person som överlämnats tillInternationella brottmålsdomstolen inte fårlagföras, straffas eller hållas i fängsligt förvarför någon annan gärning som har begåtts föreöverlämnandet än den eller de gärningar som utgörgrunden för brott för vilka personen överlämnatstill domstolen.Inte heller skall någon i princip få dömas tvågånger för samma sak (ne bis in idem), dvs. såvälInternationella brottmålsdomstolens som nationelladomstolars avgöranden skall normalt ha negativrättskraft. Undantag finns i fråga om nationelladomstolars avgöranden, huvudsakligen för det fallatt rättegången i den nationella domstolen integenomförts på ett oberoende och opartiskt sätt.Slutligen gäller att brotten under Internationellabrottmålsdomstolens jurisdiktion inte skall kunnabli föremål för preskription.De straff som föreskrivs i stadgan är fängelse iett bestämt antal år, dock högst 30, eller pålivstid. Därutöver får domstolen bestämma böter ochförverkande.Verkställigheten av fängelsestraff som domstolendömer ut skall äga rum i stater som har anmält attde är beredda att ta emot fängelsedömda personer.Det är domstolen som avgör var verkställighet skallske i det enskilda fallet. När domstolen gör dettaval skall den bl.a. ta hänsyn till att en rättvisfördelning mellan staterna uppnås och att en allmäntaccepterad internationell konventionsstandardtillämpas vid verkställandet. Vidare skall dendömdes synpunkter, nationalitet och personligaomständigheter beaktas, liksom andra faktorer såsomomständigheterna kring brottet och förutsättningarnaför att fängelsestraffet faktiskt verkställs.Internationella brottmålsdomstolen skall ha totalt18 domare indelade i tre avdelningar, nämligen enförundersöknings-, en rättegångs- och enöverklagandeavdelning. Avdelningarna indelas ikammare. Vid sidan av de dömande avdelningarna skalli domstolen även ingå ett åklagarkansli och ettregistratorskontor.Förundersökningen skall normalt ledas av åklagaresom till sitt förfogande har egna utredare. Vissabeslut under förundersökningen skall dock fattas avförundersökningskammaren, t.ex. beslut om häktning.Innan målet kan gå vidare till huvudförhandlingmåste de åtalspunkter som åklagaren riktat mot enperson bekräftas av förundersökningskammaren. Föratt en åtalspunkt skall bekräftas krävs att kammarenanser att det finns tillräcklig bevisning för attfastställa väsentliga skäl att anta att denanklagade gjort sig skyldig till de brott som åtaletkräver. Denna bevisnivå ligger mellan vad som krävsför ett frihetsberövande och för en fällande dom.Efter åtalsbekräftelsen är det rättegångskammarensom förbereder och genomför rättegången.Rättegångskammaren har härvid en allmän skyldighetatt se till att rättegången är opartisk ocheffektiv, att den tilltalades rättigheterrespekteras och att åtgärder vidtas för att skyddabrottsoffer och vittnen.Rättegångskammarens avgöranden skall få överklagastill överklagandekammaren av såväl åklagaren som avden dömde. Efter överklagandetidens utgång skallvidare omprövning kunna sökas hosöverklagandekammaren om t.ex. nytt bevis framkommitsom kunnat leda till en annan utgång i målet.Omprövning kommer dock bara att kunna begäras tillden dömdes förmån.I de fall förundersökning och lagföring omfattasav Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktionfinns långtgående bestämmelser omsamarbetsskyldighet för de anslutna staterna.Grundregeln är att de anslutna staterna är skyldigaatt till fullo samarbeta med domstolen i fråga omförundersökning och lagföring av sådana brott.Anslutna stater är bl.a. skyldiga att på begäranlämna biträde med anhållande och överlämnande av enperson till domstolen. Bistånd skall också ges medbl.a. bevisupptagning och delgivning. För attmöjliggöra detta samarbete skall de anslutnastaterna säkerställa att det finns nationellaförfaranden tillgängliga för alla former avsamarbete enligt Romstadgan.Kostnaderna för domstolen skall främst bäras av deanslutna staterna men också med medel som FN:sgeneralförsamling anslår.LagstiftningsbehovetGenom att tillträda Romstadgan åtar sig attsamarbeta med ienlighet med de bestämmelser som ges i stadgan.Sverige åtar sig också att säkerställa att det finnsnationella förfaranden som möjliggör alla de formerav samarbete som föreskrivs. För att skallkunna uppfylla nu nämnda förpliktelser krävs vissalagändringar. Enligt vad utskottet har inhämtatavser regeringen att återkomma till medförslag till sådana ändringar i en proposition underhösten år 2001.GrundlagsändringarRegeringen anser att kan tillträdaRomstadgan utan att några grundlagsändringar görs.Regeringen gör i denna fråga bl.a. följandeöverväganden.Enligt stadgan har Internationellabrottmålsdomstolen rätt att i enskilda ärendenbegära att en viss misstänkt person överlämnas ditför lagföring, en begäran som en stadgepart iprincip är skyldig att efterkomma. Vidare gäller attdomstolen inte skall hindras i sin verksamhet avfolkrättsliga eller nationella regler om immunitet,dvs. att offentlig ställning och därmedsammanhängande immunitet eller särskildaförfaranderegler inte skall undandra någon frånstraffansvar inför domstolen eller hindra den frånatt utöva sin jurisdiktion. Situationer skulledärför kunna uppstå där det är tveksamt omregeringsformen medger att en begäran från domstoleni ett visst fall efterlevs. Detta hänger främstsamman med regeringsformens regler om statschefensimmunitet (5 kap. 7 §), lagföring avriksdagsledamöter (4 kap. 8 §) eller statsråd (12kap. 3 §) samt det generella förbudet motlandsförvisning (2 kap. 7 §).När det gäller brott begångna i tjänsten av ettstatsråd innebär ett tillträde till stadgan attSverige medger Internationella brottmålsdomstolenrätt att lagföra brottet för det fall utredning ochlagföring inte sker på ett tillbörligt sätt här.Detta bör betraktas som en överlåtelse av en direktpå regeringsformen grundad beslutanderätt tilldomstolen. En sådan beslutanderätt kan inteöverlåtas utan grundlagsändring. Enligt regeringentorde sålunda, trots ett tillträde tillstadgan, inte kunna samarbeta fullt ut medInternationella brottmålsdomstolen när det gällerlagföring av svenska nuvarande och förutvarandestatsråd. Detsamma torde gälla iförhållande till de befintliga tribunalerna. Dettaär folkrättsligt sett otillfredsställande, särskiltdå såväl domstolen som tribunalerna skall ta sig anframför allt dem som är ytterst ansvariga för deaktuella brotten, vilka ofta är statsråd och andra iverkställande ställning. Utgångspunkten måstenaturligtvis vara att formellt skall kunnasamarbeta med domstolen också när det gällerstatsråd. Förutom att de situationer då inteskulle kunna uppfylla sin samarbetsskyldighetframstår som hypotetiska så inträder inte defolkrättsliga skyldigheterna enligt stadgan i ochmed ratifikationen. Stadgan kan beräknas träda ikraft tidigast /02. Därefterkommer det att ta en ansenlig tid innanstadgepartsförsamlingen har haft sitt konstituerandemöte och innan domstolen har praktiska möjligheteratt inleda sin verksamhet. Det finns därmed, anförregeringen, tid att överväga om någragrundlagsändringar alls bör göras.När det gäller statschefen föreskriverregeringsformen undantagslöst att konungen inte kanåtalas för sina gärningar. Detta gäller såvälgärningar i tjänsten, som i egenskap avprivatperson. Avsikten med bestämmelsen är att fredastatschefen från förföljelse. Straffrättsligimmunitet tillkommer även en riksföreståndare ifråga om gärningar som statschef. Enligtregeringsformen gäller vidare särskilda regler förlagföring av riksdagsledamöter. Åtal mot enriksdagsledamot för yttranden eller gärningar somhan eller hon begått under utövande av sitt uppdragsom riksdagsledamot får inte väckas om interiksdagen medgivit det. Ett sådant medgivandefordrar ett beslut med särskilt kvalificeradmajoritet. I fråga om statschefens ochriksdagsledamöters immunitet är alltså, anförregeringen, stadgans förpliktelser ochregeringsformen formellt sett inte förenliga. Tillskillnad från vad som gäller i många andra länderhar den svenska statschefen emellertid enkonstitutionell ställning som är starkt begränsadoch inte innefattar någon rätt att formellt fatta,godkänna eller verkställa beslut som skulle kunnainnebära ett brott i Romstadgans mening. Inte hellerkan en enskild ledamot av anses ha ensådan maktställning att han eller hon i sintjänsteutövning kan begå brott av det slag som avsesi stadgan. Hypotetiska exempel kan naturligtviskonstrueras, t.ex. att en större grupp ledamöterbegår brott och därmed kommer att hindra attimmuniteten hävs, men dessa framstår som långsökta.Regeringen anser att det förhållandet attInternationella brottmålsdomstolen ges behörighetatt fatta folkrättsligt bindande beslut, vilkateoretiskt sett skulle kunna försätta i ensituation där grundlagen inte medger att beslutetefterlevs, inte bör hindra från atttillträda Romstadgan.När det gäller den principiella skyldighet somfinns i stadgan att överlämna egna medborgare tillInternationella brottmålsdomstolen för lagföringfinns det inte några direkta hinder iregeringsformen. Dock bör det generella förbudet motatt landsförvisa svenska medborgare uppfattas så attsvenska medborgare i praktiken också ges visst skyddi fråga om utlämning och överlämnande på grund avbrott, nämligen för det fall att åtgärden skulle geanledning till antagandet att den aktuella personenskulle bli berövad friheten atthan eller hon knappast någonsin skulle kunnaåtervända till . Med hänsyn tillkomplementaritetsprincipen kommer emellertidalltid att ha rätt att med företräde framfördomstolen lagföra ett brott av aktuellt slag här ilandet. Därvid kan situationer undvikas där det kanifrågasättas om ett överlämnande av en svenskmedborgare till domstolen är förenligt med skyddetmot landsförvisning. Om det trotskomplementaritetsprincipen skulle uppstå ensituation där någon begärs överlämnad till domstolenför lagföring, och det kan ifrågasättas om åtgärdenär förenlig med förbudet mot landsförvisning, är entänkbar lösning att det träffas en särskildöverenskommelse för det enskilda fallet som innebäratt ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvisskall avtjänas i . Goda skäl, anförregeringen, finns att utgå från att domstolen skulleefterkomma en sådan begäran, i vart fall om Sverigeinte tagit aktiv del i den aktuella väpnadekonflikten. Risken för att ett överlämnande tilldomstolen skulle komma i konflikt medlandsförvisningsförbudet får alltså anses vara sågott som utesluten. Enligt regeringens mening kräverett tillträde till stadgan inte grundlagsändring pådenna punkt.Enligt regeringen bör vidare regeringsformensbestämmelser om regeringens nåderätt (11 kap. 13 §)och om resning (11 kap. 11 §) beaktas i samband medett kommande ställningstagande om att tillåtaverkställighet av domstolens fängelsestraff iSverige.Av stadgan framgår att ett av domstolen fastställtfängelsestraff är bindande. Den stat där straffetverkställs får alltså inte på något sätt förändrastraffet eller frige den dömde förrän den avdomstolen fastställda strafftiden löpt ut.Enligt regeringsformen får regeringen genom nådefterge eller mildra brottspåföljd. Bestämmelsernaom regeringens nåderätt är emellertid diskretionära.Regeringen har sålunda rätt att vägra nåd i fråga omett straff som har bestämts av domstolen. Det finnsall anledning att utgå från att varje regeringskulle beakta detta förhållande vid tillämpningen avnådeinstitutet. Regeringsformens regler omregeringens nåderätt bör därför inte hindra ettmedgivande att verkställa domstolens fängelsestraff.Regeringsformens regler om resning gäller endast iförhållande till svenska avgöranden, varför ensvensk domstol inte kan pröva en ansökan om resningavseende ett utländskt avgörande. Romstadgansbestämmelser innebär alltså inte någon begränsningav tillämpningsområdet för regeringsformens reglerom resning.Övriga lagändringarEnligt regeringen måste följande lagändringar görasför att skall uppfylla de förpliktelser somföljer av Romstadgan.När det gäller de straffrättsliga bestämmelsernainnebär stadgan inte något åtagande att de brotteller straffrättsliga principer som där föreskrivsskall införlivas också i de anslutna staternasrättsordningar. I denna del krävs sålundalagändringar endast för att tillgodose de krav somuppställs i stadgan i fråga om brott som riktar sigmot domstolen och dess verksamhet. I sammanhangetbör dock noteras att regeringen, med hänsyn till destora förändringar den internationella rättengenomgått , givit en utredare iuppdrag att se över den svenska straffrättsligalagstiftningen när det gäller vissa internationellabrott inom folkrätten, bl.a. folkmord, brott motmänskligheten och krigsförbrytelser (dir. 2000:76).Lagändringar behövs vidare för att tillgodose dekrav som stadgan uppställer i fråga om rättsligtsamarbete med , omrättsverkningar av domstolens domar ochrättegångshinder i , om verkställighet avbeslut rörande gottgörelse till brottsoffer,bötesstraff och förverkande av egendom, om immunitetoch privilegier samt om sekretess för uppgifter somdomstolen lämnar. Lagstiftning krävs också omfängelsestraff som domstolen har dömt ut skall kunnaverkställas i Sverige.Den lagstiftning som krävs motsvarar i princip vadsom gäller i förhållande till f.d. Jugoslavien- ochRwandatribunalerna. Det innebär bl.a. att särskildabestämmelser behövs för överlämnande av misstänktatill förlagföring. Vidare krävs att bestämmelserna omrättslig hjälp i lagen (2000:562) om internationellrättslig hjälp i brottmål i huvudsak skall kunnatillämpas i förhållande till domstolen.Härtill behövs vissa bestämmelser som föranleds avsärskilda regler i Romstadgan och som bara krävs iförhållande till Internationella brottmålsdomstolen.Bland annat behöver frågan om specialitetsprincipenstillämpning regleras.Förklaringar i samband med ratifikation avRomstadganEnligt stadgan skall staterna i samband medratifikationen avge förklaringar angående den kanalsom skall användas för domstolens framställningar(artikel 87:1) och de språk på vilka framställningaroch andra handlingar till stöd för dessa skall varaavfattade (artikel 87:2). Språket skall varaantingen ett officiellt språk i den anmodade stateneller något av Internationella brottmålsdomstolensarbetsspråk, engelska eller franska.I propositionen föreslås att förklaringar avges omatt skall vara kanal förframställningar från domstolen och att ansökningaroch därtill bifogade handlingar skall vara avfattadepå svenska eller på engelska.Stadgan ger också staterna möjlighet att avge enförklaring som begränsar domstolens jurisdiktion ifråga om krigsförbrytelser (artikel 124). Enligtregeringen bör inte avge någon sådanförklaring då det, med hänsyn till önskanatt få till stånd en effektiv och globalbrottmålsdomstol samt till utrikespolitiskaståndpunkter i övrigt, inte kan anses ligga isvenskt intresse att bidra till en sådan begränsningav domstolens mandat. I detta betänkande behandlar utskottet ettregeringsförslag om att skall tillträdaRomstadgan för Internationella brottmålsdomstolen.Inga motioner har väckts i ärendet.Genom Romstadgan inrättas en permanentinternationell domstol för utredning och lagföringav folkmord, brott mot mänskligheten ochkrigsförbrytelser. kan domstolen ocksåkomma att vara behörig att pröva aggressionsbrott.Sverige har arbetat aktivt för att Internationellabrottmålsdomstolen skall inrättas. Att så nu sker ärett stort och mycket viktigt steg framåt. Genomdomstolens inrättande skapas en internationellordning för att bemöta bristande åtgärder pånationell nivå när det gäller utredning ochlagföring av vissa allvarliga brott mot denhumanitära rätten och de mänskliga rättigheterna.Utskottet tillstyrker regeringens förslag.I ärendet finns en reservation (m, kd, c). I proposition 2000/01:122 föreslår regeringen() att godkänner1. att tillträder Romstadgan förInternationella brottmålsdomstolen,2. vad regeringen föreslår om avgivandet av enförklaring om att skall varaden kanal för domstolens framställningar som avsesi stadgans artikel 87, punkt 1, och3. vad regeringen föreslår om att de språk som skallanvändas för en framställning enligt stadgansartikel 87, punkt 2 skall vara svenska ellerengelska. Inga motioner har väckts med anledning avpropositionen. Utskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att godkännerSveriges tillträde till Romstadgan förInternationella brottmålsdomstolen med deförklaringar regeringen förordat.Sveriges tillträde till RomstadganDen huvudsakliga avsikten med Internationellabrottmålsdomstolen är att begränsa den straffrihetsom rått beträffande vissa brott mot deninternationella humanitära rätten och de mänskligarättigheterna. Detta skall i första hand ske genomatt de enskilda staterna uppmuntras att självautreda och lagföra sådana brott och i andra handgenom att en internationell ordning för lagföringtillhandahålls. Inrättandet av domstolen är sålundaett viktigt steg framåt för att främja respekten förde folkrättsliga regler som gäller i väpnadekonflikter och för att motverka att allvarliga brottmot mänskliga rättigheter begås såväl under krig somi fredstid. Utskottet är positivt till att Sverigetillträder Romstadgan för Internationellabrottmålsdomstolen.Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen får regeringeninte ingå för riket bindande överenskommelse utanatt har godkänt denna, om överenskommelsenförutsätter att lag ändras eller upphävs, att ny lagstiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilketriksdagen skall besluta. Är särskild ordningföreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättsskall samma ordning iakttas vid godkännandet avöverenskommelsen. Godkännandet av tillträdetill Romstadgan måste alltså ske i samma ordning somgäller för de lagändringar som tillträdetföranleder.Som framgår ovan gör regeringen bedömningen attnågra grundlagsändringar inte krävs för att Sverigeskall kunna tillträda Romstadgan. skulle iså fall kunna godkänna tillträde utan attiaktta den ordning som gäller för ändring igrundlag.I denna fråga har , somförutsätter att regeringen återkommer till riksdagenmed de förslag till ändring i grundlag somtillträdet till Romstadgan kan föranleda i sådan tidatt beslut om sådana ändringar kan fattas ianslutning till riksdagsvalet , anfört ihuvudsak följande.En given utgångspunkt är att fullt utskall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser somlandet ingår. Vilka åtgärder som behövs för attfullgöra dessa förpliktelser får avgöras från falltill fall, och det är slutligen som avgörvilka åtgärder skall vidta, exempelvis iform av lagstiftning.