bet · GO01FiU16 · 2001-03-06 00:00:00 — Regeringens redovisning av resurser inom olikapolitikområden (förs. 2000/01:RR3) Utskottets förslag till riksdagsbeslut behandlar i detta betänkandeförslagen i revisorers rapport2000/01:RR3 angående regeringens redovisning avresurser inom olika politikområden. I betänkandetbehandlas också en motion som väckts med anledningrevisorernas förslag.Riksdagens revisorer efterlyser i rapporten enökad användning av tidsserier och internationellajämförelser avseende statsbudgetens utgifter i rege-ringens redovisning till . Revisorernaföreslår att regeringen utreder hur detta bör göras.Utskottet tillstyrker delvis revisorernas förslagoch föreslår ett tillkännagivande om att regeringenåterkommer till med utökad användning avjämförande information. Revisorerna föreslår ocksåen reglering som säkerställer tillgången tilljämförande information när anslagsstrukturen ändras.Utskottet är inte berett att tillstyrka dettaförslag eftersom en reglering av möjligheterna attändra anslagsstrukturen som revisorerna föreslårskulle kunna leda till att politiskt önskvärdastrukturförändringar inte kan genomföras utandröjsmål. Utskottet föreslår emellertid attriksdagen tillkännager för regeringen att det ärangeläget att regeringen tydligt förklarar hur varjestrukturförändring påverkar redovisningen i budgetenoch i största möjliga utsträckning skaparförutsättningar att följa utgifternas utvecklingöver tiden. Utskottet ställer sig också bakomförslaget att regeringen bör öka inslaget avinternationella jämförelser i sin rapportering tillriksdagen. Utskottet avstyrker motionens bådayrkanden. 2000/01:Fi8 av m.fl. (fp):1. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs omstrukturförändringar och tidsserier ibudgetredovisningen.2. begär att regeringen återkommer tillriksdagen senast i samband med /02 omvilka åtgärder som vidtagits med anledning avRiksdagens revisorers förslag. BakgrundRiksdagens revisorer har på eget initiativ granskatregeringens redovisning av resurser.Riksdagens revisorer har i tidigare rapporterkritiserat regeringens redovisning av resurser inomolika politikområden. Granskningarna har behandlaträttsväsendet, det svenska biståndet, det militäraförsvaret, grundskoleutbildningen och primärvården.Revisorerna har pekat på att redovisningen utelämnatviktiga förhållanden, saknat jämförelseobjekt ellerpå annat sätt inte varit helt rättvisande. Genom attanvända jämförande information, dvs. tidsserier ochinternationella jämförelser, har revisorerna kunnatvisa en annan bild av resursförbrukningen än den somframträder i regeringens redovisning.I rapporten visar revisorerna exempel på hurjämförande information skulle kunna tas fram ochföreslår ökade krav på regeringens resursredovis-ning, införande av regler för ändringar ianslagsstrukturen och högre prioritet förregeringens utvecklingsarbete avseende jämförandeinformation. Revisorerna lämnar också förslag om attbättre samordna den internationella statistik-rapporteringen.I rapporten lämnar revisorerna fem förslag tillbeslut, tre om användning av jämförande informationi redovisningen till , ett om samordningenav den internationella statistikrapporteringen ochett om tidpunkten för regeringens återrapporteringmed anledning av revisorernas förslag (seförteckning över behandlade förslag).Betänkandet består av tre delar. I den förstadelen, användning av jämförande information iregeringens redovisning till , behandlasrevisorernas yrkanden 1, 2 och 3 samt motionensyrkande 1. Den andra delen, internationellajämförelser och rapportering av statistiktill internationella organ, behandlar revisorernasyrkande 4 och i den sista delen, tidpunkt förregeringens återrapportering, behandlas revisorernasyrkande 5 och motionens yrkande 2.1. Användning av jämförandeinformation i regeringensredovisning till riksdagenUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att tillkännagerför regeringen som sin mening att regeringeni högre grad än bör använda jämförandeinformation över tiden avseendestatsbudgetens utgifter i sin rapporteringtill . Utskottet anser dock inte attregeringens möjligheter att föreslåförändringar i statsbudgetens anslagsstrukturbör regleras. Därmed tillstyrker utskottetdelvis revisorers yrkanden 1, 2och 3 samt avstyrker motion Fi8 (fp) yrkande1.Revisorernas rapportI rapporten konstaterar revisorer attförändringar i redovisningsstrukturen orsakarproblem när man i efterhand skall ta fram tidsserieröver resursförbrukningen, och presenterar ävenexempel på alternativa sätt att redovisa informationom statsbudgetens utgifter. Syftet med exemplen äratt visa att det går att ta fram och rapporterajämförande information. Det finns dock problem medatt i efterhand skapa tidsserier över statsbudgetensutgifter. I granskningen analyseras problem på grundav s.k. engångshändelser, ändrade budgeterings- ochredovisningsprinciper, förändringar ibudgetstrukturen samt den snabba förändringen avanslagens omfattning, syfte, benämning o.d.Revisorerna anser att regeringens redovisning tillriksdagen inte i tillräcklig omfattning innehållerjämförande information om resursförbrukningen inomde olika politikområdena. Regeringen bör enligtrevisorernas uppfattning redovisa information om hurresursförbrukningen för verksamheter som finansierasöver statsbudgeten förändrats under en längre tid.Regeringen bör också göra internationellajämförelser av resursförbrukningen i den månrelevant statistik för andra länder finns atttillgå. Redovisningen till av jämförandeinformation bör ske regelbundet.Det grundläggande problemet - om man i efterhandvill skapa sig en uppfattning om utgiftsutvecklingeninom ett specifikt område - är att anslagsstrukturerändras med jämna mellanrum. För att komma till rättamed detta anser revisorer att regeringensagerande vid ändringar i anslagsstrukturen börregleras. Regeringen skall inte kunna ändra vare sigenskilda anslag eller hela anslagsstrukturer utanatt först se till att det finns system som gör detmöjligt att på ett enkelt sätt relatera anslagenföre och efter ändringen.Revisorerna anser dock inte att ochregeringens möjligheter att förändraredovisningsstrukturen bör begränsas. Manunderstryker också vikten av att det finnsunderliggande system och beräkningsmetoder sommöjliggör jämförelser före och efter enstrukturförändring. Revisorerna framhåller attjämförande information inte bör tas fram somengångshändelse utan efterlyser i detta sammanhangett systemtänkande. Tillgången till jämförandeinformation är, enligt revisorernas mening, avavgörande betydelse för att systemet med mål- ochresultatstyrning skall kunna fungera. Beslut om attanvisa medel till en viss verksamhet måste bygga pårättvisande information om verksamhetens tidigareresultat och resursförbrukning. Jämförelser övertiden måste kunna göras, och informationen skalllämnas till . Det räcker enligt revisorernainte med att tidsserier publiceras inom ramen förSveriges officiella statistik.Revisorerna förespråkar också en komplettering avlagen (1996:1059) om statsbudgeten så att dettydligt framgår att jämförande information avseenderesursförbrukningen, t.ex. i form av långatidsserier och internationella jämförelser, utgörett sätt att uppfylla lagens krav på rättvisandeinformation.Revisorerna menar att frågan om jämförbarhet övertiden generellt sett inte fått tillräckliguppmärksamhet när man förändrat strukturen förstatsbudgeten vilket kan innebära problem om man iefterhand vill skapa tidsserier. Revisorernaframhåller även vikten av att redovisade tidsserier,tabeller och diagram följs av kommentarer som på etttydligt sätt förklarar förändringar och trender iresursutvecklingen. Utan förklarande kommentarer ärinte den jämförande informationen lika användbar sombeslutsunderlag.Regeringskansliet, ochStatistiska centralbyrån bedriver olika verksamhetersom har det gemensamma syftet att ta fram jämförandeinformation. Revisorerna menar att detta arbetemåste ges högre prioritet. Frågan om att utvecklajämförande information måste beaktas i regeringensoch myndigheternas parallella utvecklingsprojekt.Det gäller bl.a. det s.k. Vestaprojektet.MotionenEn motion, Fi8 av m.fl. (fp), harväcks med anledning av revisorernas rapport.Motionärerna framhåller att politikerna har etträttmätigt behov av att kunna görastrukturförändringar av olika slag och att detdärför är naturligt att ansvaret för den aktuellabudgetredovisningen med strukturförändringar ochomläggningar av olika budgetposter ligger påRegeringskansliet. Motionärerna anser dock attarbetet med att ta fram längre jämförbara tidsserierär svårt att passa in i arbeteoch i stället bör sortera underEkonomistyrningsverket.Utskottets ställningstagandeRiksdagens revisorer framhåller i sin granskning attregeringens rapportering till omstatsbudgetens utgifter är bristfällig. Man pekar påatt redovisningen skulle kunna vara fylligare ochutgöra ett bättre beslutsunderlag om regeringen ihögre grad än använde sig av jämförandeinformation, dvs. tidsserier och internationellajämförelser. Revisorerna har även i tidigarerapporter visat att användningen av längretidsserier och jämförelser med andra länder kan geen annan bild av den statliga resursförbrukningen änden som framträder i regeringens redovisning.Redovisningen i de ekonomiska propositionerna harförbättrats väsentligt sedan den nya budgetprocesseninfördes och budgetåret gjordes om till attöverensstämma med kalenderåret. Ibudgetpropositionen förekommer redovisning avtidsserier avseende svensk ekonomi, men i termer avstatsbudgeten är redovisningen av tidsserier merbegränsad. Revisorerna visar i sin rapport två sättatt redovisa tidsserier över statsbudgetens utgiftergenom att använda information som redan i dagslägetfinns tillgänglig. Revisorerna har gjort egnaberäkningar av utgifterna för några utvalda områdengenom att använda uppgifter från en radbudgetpropositioner och korrigera dessa för omflytt-ningar som gjorts inom budgeten. Revisorerna harockså med hjälp av ESV tagit fram tidsserier överutgiftsområden . Revisorernanämner också den redovisning som ESV gör avstatsbudgeten fördelad på ändamål enligt det s.k.COFOG-systemet (Classification Of Functions OfGovernment) men konstaterar att denna indelning inteöverensstämmer med utgiftsområdena eller deunderliggande verksamhetsområdena.Det vore av stort värde för utskottet om riksdagenvid sin behandling av t.ex. budgetpropositionen hadetillgång till långa tidsserier i samma struktur somdet aktuella budgetförslaget och på så vis kundegöra en enkel och tydlig koppling mellan denhistoriska utvecklingen och de budgetbeslut somskall fattas för framtiden. Utskottet har emellertidförståelse för att en redovisning av tidsserier istatsbudgetens struktur skulle medföra avsevärdasvårigheter.Statsbudgetens struktur ändras ofta som enkonsekvens av att budgeten används som ett verktygför att styra resurser. Statsbudgetens anslag byternamn, flyttas inom budgeten, lyfts in i respektiveut ur budgeten, redovisningsprinciper ändras,anslagens användning och ändamål skiftar m.m.Budgeten föreläggs i en viss struktur, ochbeskrivningar av utgifternas utveckling framåt itiden görs i samma struktur. Att återskapatidsserier bakåt i samma indelning är ett svårtarbete som i vissa fall även kan visa sig omöjligt.Svårigheterna med att redovisa tidsserier överstatsbudgetens utgifter varierar dock i hög gradmellan olika områden. Inom vissa områden kananslagsstrukturen vara relativt stabil. Redovisningav ett sådant anslags utveckling över en längre tidkan mycket väl vara både praktiskt möjlig och utgörarelevant information till . Inom andraområden kan omläggningar av politiken,organisationsförändringar eller andra faktoreromöjliggöra en jämförelse bakåt i tiden.En konsekvens av att redovisa tidsserier irespektive års aktuella budgetstruktur är atttidsserierna, för att återspegla den aktuellastrukturen, skulle behöva revideras varje gångbudgetstrukturen ändras. Detta innebär att deredovisade utgifterna för ett avslutat år inteskulle vara stabila. En sådan redovisning skullekunna bli svårbegriplig och motverka syftet att gerättvisande och tydlig information.I budgetpropositionen presenteradesbudgetens utgifter indelade i 47politikområden. Utskottet diskuterade dennaindelning i betänkandena /01:FiU1 och FiU2 ochuttryckte då tveksamhet på flera punkter. Utskottetframhöll bl.a. att eftersompolitikområdesindelningen i hög grad följerdepartementen finns en risk attpolitikområdesindelningen kontinuerligt kommer attbehöva anpassas till förändringar idepartementsorganisationen.Det skulle mot ovanstående bakgrund kunnaövervägas om inte redovisningen av tidsserier bordegöras i en annan struktur än statsbudgetens. Redo-visning av tidsserier skulle kunna göras med hjälpav system och indelningar som är stabila över tidenoch oberoende av statsbudgetens aktuella utformning.Sådana indelningar finns och används bl.a. till attskapa jämförbarhet över långa tidsperioder ochmellan länder som sinsemellan redovisar sinabudgetar på olika sätt.En möjlighet som utskottet vill peka på vore attanvända det s.k. COFOG-systemet, vilket är ettinternationellt etablerat system som bygger på attutgifterna delas in efter sina ändamål.Ekonomistyrningsverket () gör löpande en sådanindelning av statsbudgetens utgifter och levererarden i något bearbetad form till Statistiskacentralbyrån som sedan använder uppgifterna somunderlag för redovisningen av staten inationalräkenskaperna. Därutöver publicerar ESVserier över statsbudgetens utgifter indelade iCOFOG-kategorier i skriften Statens finanser.Grupperingen i COFOG-kategorier överensstämmer somrevisorerna påpekar inte med budgetensutgiftsområden, men eftersom varje anslag klassifi-ceras till en och endast en COFOG-kategori blirkopplingen mellan COFOG- indelningen ochstatsbudgeten relativt okomplicerad. En redovisningav tidsserier i COFOG-termer löser förvisso intealla de problem som finns med jämförbarheten övertiden och redovisning av tidsserier bör, somrevisorerna framhåller, givetvis åtföljas avtextförklaringar. Verksamheter som lyfts in irespektive ut ur budgeten skapar brott i COFOG-serierna liksom ändrade redovisningsprinciper ochengångshändelser. Omflyttningar inom budgeten ochändrad departementsindelning skapar dock inte någraproblem. Övergången från brutet budgetår tillkalenderbudgetår kan också göras på ett korrektsätt.Utskottet delar således revisorersuppfattning att redovisningen skulle kunna varafylligare och utgöra ett bättre beslutsunderlag omregeringen i högre grad än använde sig avjämförande information, dvs. tidsserier ochinternationella jämförelser. En reglering avmöjligheterna att ändra anslagsstrukturen somrevisorerna föreslår skulle emellertid kunna ledatill att politiskt önskvärda strukturförändringarinte kan genomföras utan dröjsmål. Utskottet är motdenna bakgrund inte berett att för närvarandetillstyrka yrkande 2 i revisorernas förslag. Det äremellertid angeläget att regeringen tydligtförklarar hur varje strukturförändring påverkarredovisningen i budgeten och i största möjligautsträckning skapar förutsättningar att följautgifternas utveckling över tiden.Vad utskottet här redovisat med anledning avrevisorernas yrkanden 1, 2 och 3 bör somsin mening tillkännage för regeringen. Utskottetavstyrker motion Fi8 (fp) yrkande 1.2. Internationella jämförelser ochSveriges rapportering av statistiktill internationella organUtskottets förslag i korthetUtskottet tillkännager för regeringen som sinmening sin syn på samordning avrapporteringen av ekonomisk statistik tillolika internationella organ. Revisorernasyrkande 4 tillstyrks därmed delvis.Revisorernas rapportDet finns flera olika internationella organ somproducerar ekonomisk statistik baserad på olikatyper av nationell information. Statistiskacentralbyrån rapporterar in nationalräkenskapsdatatill . levererarannan ekonomisk statistik till den Internationellavalutafonden samt till som även får statistikdirekt från Finansdepartementet.Det grundläggande problemet som begränsarmöjligheterna att göra rättvisande internationellajämförelser är enligt revisorerna att rapporteringentill de internationella organ som tillhandahållersådan statistik inte är fullständig. Granskningenvisar att detta särskilt gäller statistik omstatsbudgetens utfall fördelat på politikområdeneller offentlig konsumtion fördelad på ändamål.Ansvaret för den internationella rapporteringen ärdelat. Olika myndigheter redovisar till olikainternationella organ enligt olika system. I en struktur med ett tjugotalstatistikansvariga myndigheter. Var och en av dessamyndigheter ansvarar, inom sina avgränsade områden,för produktion av statistik. Revisorernas granskningoch förslag i rapporten avser dock inte produktionenav statistik utan endast ansvaret för rapporteringentill internationella organ.Revisorerna efterlyser större samordning avrapporteringen av statistiken. Detta skulle iförlängningen kunna innebära att en myndighet gesdet övergripande ansvaret för den svenskarapporteringen av statistiska uppgifter kringstatsbudgetens utfall och den offentligakonsumtionen.Utskottets ställningstagandeAnsvaret för rapportering till internationella organav statistik över statens finanser är uppdelatmellan flera olika myndigheter. SCB som ansvarar förnationalräkenskaperna följer ett internationelltsystem som på ett mycket detaljerat sätt reglerarstatistiken. Reglerna bestäms på EU-nivå, ochSverige är skyldigt att rapportera i enlighet meddem. ESV:s rapporteringen till Internationellavalutafonden följer också ett klart definieratinternationellt system som har åtagit sigatt följa.Sveriges rapportering av ekonomisk statistik tillolika internationella organ styrs i mycket storutsträckning av krav från de olika beställarna, kravsom sinsemellan inte helt överensstämmer. Dettainnebär med nödvändighet att uppgifterna som Sverigerapporterar till olika internationella organ inte äroch heller inte skall vara enhetliga.Även om det således föreligger olika typer avdefinitionsskillnader mellan de olika systemen bördet enligt utskottet vara möjligt för regeringen attöka inslaget av internationella jämförelser av denstatliga ekonomin i sin rapportering till riksdagenoch därmed också underlätta det internationellaarbete som pågår för att öka jämförbarheten av olikastatistikmaterial.Vad utskottet anfört bör tillkännage förregeringen som sin mening. Utskottet tillstyrkerdärmed delvis revisorernas yrkande 4.3. Tidpunkt för regeringensåterrapporteringUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att regeringen återkommertill senast under /03med förslag som ökar möjligheterna att görajämförelser över längre tidsperioder avseendestatsbudgetens utgifter. Utskottettillstyrker därmed delvis revisorernasyrkande 5 och avstyrker motion Fi8 (fp)yrkande 2. Jämför reservation (fp).Revisorernas rapportRevisorerna anser att regeringen så snart sommöjligt bör påbörja det arbete som krävs för attgenomföra de förslag som revisorerna lagt fram.Detta är inte minst viktigt med tanke på deförändringar av statsbudgetens struktur somregeringen föreslagit i budgetpropositionen för 2001samt de förslag till förändringar som förväntas bliresultatet av utvecklingsarbetet inom det s.k.Vestaprojektet. Utvecklingsarbetet inomVestaprojektet skall enligt projektets egen tidsplanleda till att regeringen skallkunna presentera en statsbudget baserad påinformation om kostnader.Enligt revisorernas mening är det lämpligt attregeringens redovisning av vilka åtgärder somvidtagits med anledning av revisorernas förslag skeri samband med slutförandet av utvecklingsarbetetinom ramen för Vestaprojektet.MotionenMotionärerna, m.fl. (fp), anser attregeringen bör återkomma till med enavrapportering av vilka åtgärder man vidtagit medanledning av revisorernas förslag under riksmötet2001/02, dvs. Det är viktigt, anför motionärerna, attriksdagen ges möjlighet att bedöma möjligheternatill en bättre redovisning innan slutlig ställningtas till de förändringar som kan komma attföranledas av Vesta-projektet.Utskottets ställningstagandeRevisorerna anser att regeringen bör börjaarbetet med att förbättra rapporteringen avjämförande information. Ökad användning avtidsserier och internationella jämförelser bordeenligt utskottets uppfattning kunna åstadkommasoavsett vilka förändringar av statsbudgeten som blirresultatet av . Utskottet ser därförinte skäl att knyta rapporteringen till hurVestaprojektet fortskrider.Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslårutskottet att tillkännager för regeringensom sin mening att regeringen senast under riksmötet2002/03 återkommer med förslag som ökarmöjligheterna att göra jämförelser över längretidsperioder avseende statsbudgetens utgifter somutskottet föreslagit. Därmed tillstyrker utskottetdelvis revisorernas yrkande 5 och avstyrker motionFi8 (fp) yrkande 2.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut ochställningstaganden har föranlett följandereservation. I rubriken anges inom parentesvilken punkt i utskottets förslag tillriksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.Tidpunkt för regeringens återrapportering(punkt 3)av ().Förslag till riksdagsbeslutJag anser att utskottets förslag under punkt 3 bordeha följande lydelse:3. tillkännager för regeringen som sinmening att regeringen senast under /02återkommer till med anledning avutskottets förslag. Därmed bifaller motion2000/01:Fi8 yrkande 2 samt avslår Riksdagensrevisorers förslag 2000/01:RR3 yrkande 5.StällningstagandeJag anser att det är av vikt att i ettsammanhang får underlag för att bedöma behovet avoch möjligheterna till en bättre redovisning avanvändningen av olika resurser innan slutgiltigställning ska tas till de förändringar som kan kommaatt föranledas av . Dessa förändringarsyftar bl.a. till att redovisa statsbudgeten ikostnader och intäkter, inbetalningar ochutbetalningar samt tillgångar och skulder.Regeringen bör därför återkomma till medden av utskottet föreslagna redovisningen senastunder /02.Förteckning över behandladeförslagRevisorernas skrivelseRiksdagens revisorer har på eget initiativ granskatregeringens redovisning av resurser och föreslår ien skrivelse till (2000/01:RR3)1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna i avsnitt 2.1 anfört om attregeringen utreder hur jämförande information omresursförbrukningen för de verksamheter somfinansieras över statsbudgeten kan redovisas, medvilken periodicitet denna redovisning ska görassamt hur bestämmelser avseende detta ska utformas,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna i avsnitt 2.2 anfört om attregeringen överväger hur regler ska utformas, somska säkerställa tillgången till jämförandeinformation innan en förändring av statsbudgetensstruktur eller av enskilda anslag genomförs,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om attregeringen ger ökad prioritet åt arbetet medutveckling av system för att tillgodose behovet avjämförande information,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om attregeringen överväger hur ansvaret för deninternationella statistikrapporteringen kansamordnas antingen under en myndighet eller iandra former,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna i avsnitt 2.5 anfört om attregeringen återkommer till senast i sam-band med /03 om vilka åtgärder somvidtagits med anledning av revisorernas förslag. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Med hänvisning till de motiveringar somframförs under Utskottets övervägandenföreslår utskottet att fattarföljande beslut:1. Användning av jämförande information iregeringens redovisning till riksdagenRiksdagen tillkännager för regeringen som sinmening vad utskottet anför om att regeringen, iden form man finner lämplig, återkommer tillriksdagen med utökad användning av jämförandeinformation över tiden avseende statsbudgetensutgifter. Därmed bifaller delvisRiksdagens revisorers förslag 2000/01:RR3yrkandena 1, 2 och 3 samt avslår motion2000/01:Fi8 yrkande 1.2.