yttr · GN05SfU5y · 2000-01-01 00:00:00 — Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen 1999/2000 SfU5y Till justitieutskottet har beslutat att bereda bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen jämte motioner. yttrar sig över propositionens avsnitt 6 Schengens gränser, vissa delar av avsnitt 8 Schengens informationssystem samt förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) samt motionerna Ju18 av m.fl. (v), Ju20 av () yrkande 4, Ju21 av m.fl. (mp) yrkandena 1-3 och 8-9 samt Ju22 av och () yrkande 3. innefattar två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater - inre gräns - skall upphöra. Den andra grundtanken är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. För att den fria rörligheten för personer inte som en oönskad bieffekt skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten innefattar ett antal olika s.k. kompensatoriska åtgärder i form av yttre gränskontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete. Ett hjälpmedel i dessa sammanhang är det datoriserade Schengens informationssystem (SIS). startade som ett mellanstatligt avtal mellan , och Beneluxstaterna . undertecknades en tillämpningskonvention till , kallad , vilken innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga nödvändiga samarbetsåtgärder. började tillämpas och gränskontrollerna upphörde mellan sju av de EU-länder som då hade anslutit sig till , , , , , , och . slöts ett avtal med , och . Under 1997-1998 anslöt sig och och har även anslutit sig fullt ut till samarbetet. har godkänt anslutning till (prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181). Genom Amsterdamfördraget har införlivats i EU, enligt de regler som gäller för den tredje pelaren vad gäller det polisiära och rättsliga samarbetet och enligt EG-reglerna i första pelaren vad gäller asyl, invandring och gränskontroll. Enligt Schengenprotokollet till Amsterdamfördraget får de nuvarande Schengenstaterna fortsätta sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett s.k. närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. Varje stat som är medlem i EU har rätt att delta i samarbetet. Ett associationsavtal har träffats mellan Schengenstaterna och EU, som reglerar förhållandet till och samt och . Rådet, i en sammansättning av representanter för Schengenstaternas regeringar, beslutar enhälligt om när en medlemsstat fullt ut skall få delta i det operativa samarbetet. Rådet beslutar också om vilka bestämmelser i som skall hänföras till första resp. tredje pelaren. Vid dessa beslut deltar även och , däremot inte och . I protokollet finns också särskilda bestämmelser om ställning för att säkerställa att den nordiska passfriheten kan behållas. deltar fullt ut i beredningsprocessen och besluten. För praktiskt och operativt deltagande krävs att anslutningsavtalet ratificerats och att rådet har beslutat avskaffa personkontrollerna vid de inre gränserna mot och att kan delta i det operativa samarbetet. - att den yttre gränskontrollen är anordnad i enlighet med krav, - att systemet för persontrafiken på flygplatserna uppfyller krav, - att bestämmelser om narkotika iakttas, - att Schengens informationssystem (SIS) är infört samt - att bestämmelserna i fråga om skydd för personuppgifter iakttas. Målsättningen är att samtliga åtgärder skall vara slutförda i sådan tid att beslut kan fattas om att alla konventionskrav är uppfyllda och att kan inträda fullt ut i samarbetet. En annan viktig målsättning är att alla nordiska länder skall kunna inträda som operativa medlemmar. Formerna för inre utlänningskontroll Kontroll av utlänningars rätt att resa in i och att vistas här i landet kan ske antingen vid gränsen i samband med att utlänningen reser in i eller inne i landet efter inpasseringen. Den inre utlänningskontrollen regleras i huvudsak av bestämmelserna i 5 kap. 6 § utlänningslagen (1989:529), UtlL. Enligt detta lagrum är en utlänning som vistas i skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i landet. Utlänningen är också skyldig att på kallelse lämna eller polisen uppgifter om sin vistelse här. Vissa tvångsmedel finns så att bl.a. hämtning kan ske. Skyldigheten att visa sitt pass innebär emellertid inte att utlänningen är tvungen att bära passet på sig under vistelsen i . Kontrollåtgärderna får enligt 5 kap. 6 § andra stycket UtlL endast ske om det finns anledning anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det finns särskild anledning till kontroll. () har efter samråd med utarbetat föreskrifter och allmänna råd m.m. för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen. I dessa anges inledningsvis att syftet med kontrollen i första hand är att spana efter sådana utlänningar beträffande vilka det finns ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Dessutom skall polisen övervaka att utlänning inte vistas eller arbetar i utan att ha pass och föreskrivet tillstånd. Kontrollen sker genom granskning av de uppgifter som kommer in till polisen med anledning av anmälnings- och uppgiftsskyldighet som föreskrivs i 6 kap. 1 och 2 §§ utlänningsförordningen (1989:547) eller som på annat sätt kommer till polisens kännedom. Vid sidan av detta sker den inre utlänningskontrollen genom spaningsverksamhet. För kontroll bör krävas att det finns skälig misstanke att utlänningen saknar tillstånd eller att det annars kan bli aktuellt med avvisning/utvisning eller verkställighet. Enligt RPS föreskrifter får person inte kontrolleras enbart därför att han på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest kan antas vara utlänning. Propositionen (avsnitt 6.3.4) I propositionen anges att regeringen till Lagrådet hade remitterat ett förslag till ändring i 5 kap. 6 § UtlL som innebar att inre utlänningskontroll skall få vidtas inte bara om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i landet utan även om det annars framstår som befogat att kontrollera utlänningen. Lagrådet har avstyrkt den föreslagna ändringen och anfört att den, om inte formellt så dock i praktiken, kommer att strida mot diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Förslaget fullföljs därför inte i denna del. I motion Ju18 av m.fl. (v) anförs att propositionen inte ger någon ledning om vilka kriterier som skall föranleda att inre utlänningskontroll företas. Det innebär att svenska medborgare med utomnordisk bakgrund kommer att i ökad utsträckning tvingas underkasta sig kontroll inom . Även tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd i , som kommer att få resa fritt inom Schengen , löper en ökad risk för intrång i privatlivet genom inre utlänningskontroll. Den fria rörligheten blir således ett privilegium för några få utvalda. Motionärerna begär i yrkande 1 att regeringen återkommer med förslag till reglering som innebär att den inre utlänningskontrollen inte kommer att innebära diskriminering eller onödigt intrång i privatlivet. För att gränskontrollen vid gränser mot övriga Schengenstater skall kunna upphöra är en fungerande inre utlänningskontroll en viktig förutsättning. Detta framhölls även av regeringen i proposition 1997/98:42 . Regeringen angav där också att det synes ofrånkomligt att denna verksamhet måste öka i omfattning, redan med tanke på dagens situation men även i ett Schengenperspektiv. är ett mångkulturellt land där invånarna skiljer sig från varandra till såväl utseende som namn och i viss mån även språk. Den inre utlänningskontrollen måste utgå från detta förhållande, och det finns därför inte anledning befara att en ökad kontroll kommer att leda till diskriminering på grund av en persons etniska ursprung. Utskottet förutsätter emellertid att regeringen noga följer effekterna av slopandet av kontrollen vid de inre gränserna samt hur den inre utlänningskontrollen utförs, till såväl omfattning som formerna. Med det anförda får motion Ju18 yrkande 1 anses tillgodosedd och bör avslås av . Ny formell grund för avvisning I artikel 5 anges att i samband med vistelse som inte överskrider kan inresa beviljas en utlänning som - har dokument som tillåter gränspassage - har giltig visering, om sådan krävs - har dokument som bevisar syftet och villkoren för vistelsen samt har tillräckliga medel för sitt uppehälle och återresa - inte finns på spärrlista - inte anses utgöra risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av parternas internationella förbindelser. Inresa skall vägras om utlänningen inte uppfyller samtliga dessa villkor utom då part finner det nödvändigt att avvika från denna princip av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. I sådana fall skall inresetillståndet begränsas till den berörda partens territorium med underrättelse till övriga Schengenstater. I artikel 96 anges att registrering får ske av en utlänning på s.k. spärrlista. Med utlänning avses person som inte är medborgare i någon av EU:s medlemsstater eller i någon annan av de stater som deltar i . Beslut om införande på spärrlistan skall ha fattats av administrativa myndigheter eller behörig domstol i enlighet med processuella regler i nationell lagstiftning. Sådana beslut kan grundas på att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet, exempelvis om utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff fängelse eller om det finns grundad anledning att anta att utlänningen begått grova brott eller om det skäligen kan befaras att han kommer att begå sådana brott på någon Schengenstats territorium. Beslut kan även grundas på att utlänningen varit föremål för åtgärd som innebär avlägsnande, avvisning eller utvisning, som vare sig återkallats eller varit förenad med viss tidsbegränsning, eller som åtföljts av inreseförbud eller av vägrat uppehållstillstånd som grundas på överträdelse av nationella bestämmelser om inresa eller uppehållstillstånd för utlänningar. Propositionen (6.4) Av artikel 5 i följer att åtar sig en skyldighet att vägra tillträde bl.a. för en utlänning som förts upp på spärrlistan, såvida inte någon av de beskrivna undantagssituationerna föreligger då en stat får medge utlänningen inresa som är begränsad till det egna territoriet. Utlänningslagens regler om avvisning innehåller ett flertal bestämmelser som tillåter att inte bara svenska intressen beaktas utan även att motsvarande intressen hos de övriga nordiska länderna tas till vara. Det saknas dock möjlighet att ta motsvarande hänsyn till de icke-nordiska Schengenstaternas intressen. Regeringen föreslår därför att det till lagens formella avvisningsbestämmelser i 4 kap. 1 § UtlL fogas en ny bestämmelse som, i samtliga fall som avses i artikel 5, ger en motsvarande formell möjlighet att neka en utlänning inresa till det gemensamma Schengenterritoriet och avvisa honom eller henne från . I propositionen anges att avvisning dock inte i alla fall sker trots att förutsättningarna härför finns. I 2 kap. 5 § UtlL anges i vilka fall som uppehållstillstånd får bifallas efter inresan till . Så är bl.a. fallet om utlänningen har rätt till asyl, är skyddsbehövande eller om det föreligger humanitära skäl. Enligt 3 kap. 3 § UtlL anses en utlänning som skyddsbehövande bl.a. om han eller hon riskerar att utsättas för tortyr eller flyr på grund av en väpnad konflikt. Om utlänningen söker asyl eller skydd här i landet har han eller hon således normalt rätt att stanna i landet som ansökan prövas. I vissa fall gäller detsamma när ansökan om uppehållstillstånd grundas på familjeåterförening. Om antar förslaget till lag om Schengens informationssystem, bör, enligt vad som begärs i motion Ju18 av m.fl. (v), bifalla två yrkanden. Motionärerna begär (yrkande 3) ett tillkännagivande om att hänsyn skall tas till om personen genom barn, familj eller i övrigt har särskild anknytning till och att det av lagregleringen klart skall framgå att anknytning till eller liknande skäl skall bedömas vid fråga om avvisning på grund av att personen har uppförts på spärrlista av annat Schengenland. Vidare anser motionärerna (yrkande 4) att en person alltid skall ha rätt att få en asylansökan prövad enligt svensk lag oavsett vad som föranlett registrering på spärrlista, således även om personen ansetts vara ett hot mot det registrerande landets säkerhet eller om en asylansökan tidigare prövats i annat land. Förslaget om den nya formella grunden för avvisning bör således avslås. I motion Ju21 av m.fl. (mp) begärs i yrkande 1 tillkännagivande om att det klart bör framgå att personen inte måste avvisas och att svensk myndighet skall göra en självständig bedömning. Utskottet delar regeringens bedömning att avvisningsgrunderna i UtlL behöver kompletteras så att avvisning kan ske av utlänning som inte uppfyller villkoren i artikel 5 i . Någon skyldighet att avvisa en utlänning som inte uppfyller dessa villkor föreligger emellertid inte. En bedömning skall ske i varje enskilt fall varvid tillstånd till inresa kan beviljas t.ex. på grund av humanitära skäl eller på grund av en internationell förpliktelse. Självklart skall den som har rätt till asyl enligt inte avvisas med hänvisning till de nya bestämmelserna. Utskottet anser att såväl motion Ju18 yrkandena 3 och 4 som Ju21 yrkande 1 är tillgodosedda med utformningen av lagrummet och hänvisningarna i propositionen till att uppehållstillstånd får bifallas efter inresan till om utlänningen är skyddsbehövande eller om det föreligger humanitära skäl samt i vissa fall när ansökan om uppehållstillstånd grundas på familjeåterförening. Regeringens förslag bör därför bifallas och motionerna avslås. Utfärdande av visering i vissa fall Genom förbinder sig Schengenstaterna att anta en gemensam politik vad gäller reglerna för beviljande av viseringar. I artiklarna 10-12 behandlas regler om en enhetlig visering som skall gälla för inresa till samtliga Schengenstaters territorium och . En visering kan även beviljas som transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera Schengenstater för att ta sig till ett tredje land. Den enhetliga viseringen skall utfärdas av parternas diplomatiska och konsulära myndigheter samt myndigheter med uppgift att utfärda visering. I princip skall den Schengenstat som är resans huvudmål utfärda den enhetliga viseringen. Propositionen (6.5.3) En visering enligt artikel 10 i som utfärdats av behörig myndighet i en Schengenstat skall gälla för inresa såväl i som i alla övriga Schengenstater. Rent tekniskt skulle detta vara möjligt att genomföra på så sätt att en utlänning som har en giltig visering utfärdad i en annan Schengenstat undantas från viseringskravet vid inresa i . I ett sådant fall förändras inte den grundläggande principen att det endast är en svensk myndighet som har rätt att utfärda viseringar som är giltiga för inresa i . En sådan lösning ligger dock inte i linje med de intentioner som vilar på. Avsikten är att samtliga Schengenstater skall införa en enda enhetlig visering och att denna skall gälla för inresa till samtliga staters territorium. Det är därför nödvändigt att även myndigheter i andra Schengenstater ges rätt att utfärda viseringar som har samma giltighet vad gäller rätten till inresa och vistelse i som en visering som är utfärdad av en svensk myndighet. Regeringen föreslår därför att detta anges i en ny 2 kap. 7 a § UtlL. I propositionen anges vidare att en Schengenvisering skall utfärdas av den stat som är resans huvudmål. saknar diplomatisk representation i ett antal länder men i många av dessa finns diplomatisk representation för någon eller några andra Schengenstater. bör då kunna ingå en överenskommelse med en annan Schengenstat om att den staten representerar i landet. Regeringen föreslår att det i ett andra stycke i 2 kap. 7 a § UtlL anges att regeringen får ingå avtal med annan Schengenstat om att en behörig myndighet i den staten får bevilja svenska enhetsviseringar. På motsvarande sätt kommer att ingå överenskommelser om att åta sig representation för andra Schengenstater. Utfärdande myndigheter i andra Schengenstater har skyldighet att beakta svenska intressen när de beviljar viseringar som gäller i . m.fl. (mp) anser i motion Ju21 att inte skall överlåta beslutanderätt och myndighetsutövning åt andra Schengenstater eller utländska organ. kommer inte ensamt att kunna ha visumfrihet för de länder vill. Mot bakgrund av detta avvisar motionärerna införandet av en bestämmelse som innebär att en enhetlig visering som har utfärdats av en behörig myndighet i en annan Schengenstat gäller i (yrkande 2). I motion Ju20 av () anförs att propositionens förslag om att annat land skall kunna utfärda viseringar för är onödigt ingripande. Rent tekniskt kan samma resultat uppnås genom att utlänning som har en giltig visering utfärdad i annan Schengenstat undantas från viseringskravet vid inresa i . I propositionen heter det dock att "en sådan lösning inte ligger i linje med de intentioner som vilar på". Enligt motionären har utformning således ett primärt syfte att stegvis förvandla fria stater till en sammanhållen union. Ett beslut om en union måste dock avgöras genom en beslutande folkomröstning, och en stegvis urholkning av den svenska suveräniteten i det fördolda är oacceptabel ur demokratisk synpunkt. Motionären begär därför i yrkande 4 ett tillkännagivande om att regeringen med kraft skall verka för ett regelsystem som främjar den fria rörligheten inom EU som grundläggande principer för svensk suveränitet inte skadas eller överges. Utskottet delar regeringens bedömning att en behörig myndighet i annan Schengenstat skall kunna utfärda visum som gäller även i . Regeringen skall också få träffa avtal med annat Schengenland om att det landets myndigheter skall få besluta om visering för räkning. Att t.ex. beträffande visering innebär att myndighetsutövning över lämnas till främmande stat var ett faktum redan vid godkännande av anslutning till (se bet. 1997/98:JuU15). Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker motionerna Ju20 yrkande 4 och Ju21 yrkande 2. I artikel 25 behandlas frågor om uppehållstillstånd för personer som är registrerade på spärrlista. Där framgår att den stat inom som avser att utfärda ett uppehållstillstånd till en utlänning, som finns upptagen på spärrlistan, först skall rådgöra med den Schengenstat som verkställt registreringen, varvid hänsyn skall tas till den sistnämnda statens intressen. Uppehållstillstånd får endast meddelas om det finns skäl av allvarlig art, särskilt av humanitärt slag eller till följd av internationella förpliktelser. Om uppehållstillstånd beviljas skall registrerande part återkalla registreringen men får göra registrering på sin nationella spärrlista. I det motsatta fallet, då ett land registrerar en person på spärrlista som redan har beviljats uppehållstillstånd i någon Schengenstat, skall den senare staten besluta om det finns skäl att återkalla tillståndet. Om så inte sker, skall registrerande part återkalla registreringen men får ha registrering på nationell spärrlista. I 2 kap. 9 och 11-12 §§ UtlL anges när bl.a. uppehållstillstånd får återkallas. En viktig grund för återkallelse är att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit sådana uppgifter om sin identitet eller något annat förhållande som varit av betydelse för att få tillståndet. Återkallelse av uppehållstillstånd får endast ske om det föreligger synnerliga skäl när utlänningen har vistats i landet med uppehållstillstånd, då frågan om återkallelse väcks. Återkallelse är möjlig även vid andra skäl men endast om utlänningen inte rest in i . Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Ett uppehållstillstånd kan vidare återkallas på grund av utlänningens bristande vandel, dock endast om frågan väckts innan utlänningen varit bosatt i med uppehållstillstånd. Ett uppehållstillstånd kan enligt 2 kap. 11 § första stycket 3 återkallas vid viss verksamhet även om verksamheten antas rikta sig mot annat nordiskt land än . Propositionen (6.6.3) En utlänning som har uppehållstillstånd i en Schengenstat kan i princip röra sig fritt inom hela Schengenterritoriet. Därför kan en Schengenstat ha intresse av att en utlänning som inte är önskvärd där inte heller tillåts uppehålla sig i en annan Schengenstat. Det intresse som en Schengenstat i första hand skall tillgodose när den tillämpar artikel 25 är således intresset i den stat som registrerat utlänningen på spärrlista och i övriga Schengenstater. Ur svensk synvinkel görs liknande hänsynstaganden i förhållande till de nordiska länderna. För att följa våra åtaganden enligt artikel 25 föreslår regeringen att i 2 kap. 10 § UtlL anges att återkallelse av uppehållstillstånd får ske om utlänningen har rapporterats på spärrlista och det finns tillräckliga skäl för en återkallelse. I praktiken skall endast ett mycket starkt nationellt intresse i en annan Schengenstat kunna leda till att detta får ses som ett tillräckligt starkt skäl även för del att återkalla uppehållstillståndet. De tillämpande myndigheterna har här att göra en bedömning i varje enskilt fall om så skall ske eller ej. innebär inte någon skyldighet att återkalla ett uppehållstillstånd. Den andra Schengenstatens intressen kan tillgodoses genom att den staten för upp utlänningen på en nationell spärrlista, vilket innebär att personen kan röra sig fritt i alla andra Schengenstater utom där han eller hon har registrerats på spärrlista. I motion Ju18 av m.fl. (v) begärs i yrkande 5 att avslår förslaget till ny grund för återkallande av uppehållstillstånd. Motionärerna anser att utlänningslagens reglering om möjlighet att återkalla när den sökande lämnat falska uppgifter, dvs. bl.a. när sökanden kan göra gällande ett skyddsbehov, måste anses tillfredsställande eftersom inte kräver att återkallande görs. I motion Ju21 av m.fl. (mp) yrkande 3 anförs att en annan stats nationella intressen inte skall påverka bedömningen av om uppehållstillstånd skall utfärdas eller inte. Motionärerna anser att det måste klart framgå att inte innebär någon skyldighet att återkalla ett uppehållstillstånd och att svenska myndigheter kan göra en självständig bedömning. Utskottet delar regeringens bedömning att det i UtlL behöver regleras att återkallelse av uppehållstillstånd i vissa fall får ske om utlänningen har rapporterats på spärrlista. En återkallelse av ett uppehållstillstånd är emellertid en ingripande åtgärd och får därför, enligt vad som också anges i propositionen, endast ske när en annan Schengenstat har ett mycket starkt nationellt intresse av att så sker. En prövning av om skälen för återkallelse är tillräckliga skall ske i varje enskilt fall. Därvid skall övervägas om den andra Schengenstatens intressen kan tillgodoses genom att den staten för upp utlänningen på en nationell spärrlista. Utskottet tillstyrker således regeringens förslag och avstyrker motion Ju18 yrkande 5. Motion Ju21 yrkande 3 får anses delvis tillgodosedd med den utformning lagrummet föreslås få, varför också detta motionsyrkande avstyrks. Regler om Schengens informationssystem (SIS) finns i konventionens avdelning IV, artiklarna 92-119. Allmänna regler om skydd av personuppgifter finns också i konventionens avdelning VI. SIS är ett datasystem som består av ett nationellt register för varje Schengenstat och en central teknisk stödfunktion. Varje Schengenstats nationella register kommer att innehålla uppgifter som är identiska med uppgifterna i de andra staternas nationella register.