yttr · GN05SfU6y · 2000-01-01 00:00:00 — Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen 1999/2000 SfU6y Till utrikesutskottet har beslutat att bereda bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse 1999/2000:60 Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde jämte motioner väckta med anledning av skrivelsen samt motioner från allmänna motionstiden enligt särskild förteckning. beredningsområde berörs främst i skrivelsens avsnitt 12 Fri rörlighet för personer samt arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor, avsnitt 36 Asyl och migration, avsnitt 37 och avsnitt 38 Åtgärder för integration av flyktingar m.m. Utskottet yttrar sig nedan över avsnitten 12 och 36 samt motionerna U505 yrkande 12 (fp) och Sf4 yrkande 6 (fp), allt i den mån utskottets beredningsområde berörs. Utskottet yttrar sig även över motion U13 yrkande 2 (kd) såvitt avser och flyktingfrågor. Motion Sf4 yrkande 6 överlämnas med detta yttrande till utrikesutskottet. Samarbete i rättsliga och inrikes frågor Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , överfördes frågor om asyl och migration från tredje till första pelaren och har därmed blivit en del av gemenskapsrätten. Frågorna återfinns i en ny avdelning med rubriken . efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer, oavsett medborgarskap, råda mellan medlemsstaterna. För att uppnå detta mål skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterligare, likaså asylpolitiken, där rådet skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsökande och bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asylansökningar. Vidare skall rådet fatta beslut om ansvarsfördelning, och invandringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av gemensamma normer. Frågor om kontroll vid yttre gränser skall harmoniseras och inga personkontroller företas vid inre gränser. Amsterdamfördraget har också inneburit att , med dess omfattande regelverk på viseringsområdet, införlivats i EU och att kommer att ersättas av ett gemenskapsrättsligt instrument framöver. I Wienhandlingsplanen anges hur Amsterdamfördragets bestämmelser om bl.a. fri rörlighet för personer, asyl och invandring bör genomföras och inom vilka tidsramar. Genomförandetiden för de prioriterade områdena varierar mellan två och . Bland de prioriterade åtgärderna finns bl.a. antagande av miniminormer för asylprocedurer. Wienhandlingsplanen vidareutvecklades vid Europeiska rådets extra möte i , . Rådet enades där om politiska riktlinjer och prioriteringar i 62 punkter. Bland annat slogs fast att unionen fullt ut skall leva upp till om flyktingars rättsliga ställning och andra relevanta instrument för mänskliga rättigheter och solidariskt möta humanitära behov. Ett gemensamt europeiskt asylsystem skall upprättas, grundat på den absoluta respekten för som skall tolkas på ett fullständigt och omfattande sätt. Frågan om tredjelandsmedborgares rättsliga ställning lyftes också fram. Unionen skall säkerställa att tredjelandsmedborgare beviljas rättigheter som ligger så nära EU-medborgarnas som möjligt. Vidare angavs att kampen mot rasism och främlingsfientlighet skall intensifieras. Behovet av att föra en aktiv kamp mot illegal invandring och människohandel underströks och offrens rättigheter lyftes fram. Slutligen ville Tammerforsmötet att återvändande skall främjas och att ursprungs- och transitländerna skall bistås för att främja ett frivilligt återvändande. I motionerna U505 av m.fl. (fp) yrkande 12 och Sf4 av och () yrkande 6 begärs ett tillkännagivande om att som ordförandeland i EU prioriterar att kraftigt höja den humanitära ambitionen i den gemensamma flykting- och asylpolitiken. I motionerna betonas nödvändigheten av en gemensam praxis och en samordning av flykting- och asylpolitiken. Flyktingfrågorna inom EU bör föras till de områden där majoritetsbeslut kan tillämpas. Motionärerna anser att en gemensam flyktingpolitik är nödvändig för att fördela bördorna mellan medlemsstaterna. En samordning av medlemsstaternas minimiansvar krävs också för att åtminstone några länder skall kunna föra en mer generös flyktingpolitik. Det är de mest generösa länderna som skall sätta , ett synsätt som enligt motionärerna bör prägla tillämpningen av både och . Asylrätten på grund måste värnas och en ny konvention behövs för att ge skydd även i massflyktssituationer. I motionerna anförs också att orsakerna till flykt måste bekämpas. EU bör verka för ett mer direkt stöd till grannstater som ger skydd åt människor som tvingats fly. Vidare anförs i motionerna att det finns oroväckande tendenser till att vilja begränsa migrationsströmmarna till den europeiska kontinenten. Förslag om en hård linje gentemot de asylsökandes hemländer, t.ex. genom hot om indraget bistånd om hemlandet ej tar flyktingar "i retur", kan inte accepteras. När det gäller viseringspolitiken är det enligt motionärerna uppenbart att denna används för att försvåra för människor att söka asyl i . bör aktivt verka för att listan med viseringspliktiga länder görs kortare och ett "fästning " måste enligt motionärerna förhindras. Utskottet har tidigare uttalat sitt stöd för att asyl- och migrationsfrågorna, genom Amsterdamfördraget, förs över från tredje till första pelaren (1997/98:SfU4y). från ikraftträdandet av Amsterdamfördraget skall rådet i frågor som omfattas av den nya avdelningen "Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer" fatta beslut med enhällighet och efter att ha hört . Förslagsrätten skall under den tiden vara delad mellan kommissionen och medlemsstaterna. Vidare skall rådet efter övergångsperioden enhälligt och efter att ha hört fatta beslut om att hela eller delar av den nya avdelningen skall omfattas av medbeslutandeförfarandet, varvid beslut i rådet kan tas med kvalificerad majoritet. Enligt utskottets uppfattning visar Tammerforsmötet på en stark politisk vilja att inom EU utveckla en gemensam asyl- och migrationspolitik på humanitetens och asylrättens grund. Inom kommissionen pågår nu ett arbete med att sammanställa ett åtgärdsprogram eller en s.k. resultattavla för de rättsliga och inrikes frågorna som återfinns i Amsterdamfördraget. Utskottet anser att resultattavlan, som skall baseras på fördraget, Wienhandlingsplanen och utfallet i , kan komma att utgöra ett viktigt instrument för att gå vidare i arbetet med att utveckla ett gemensamt europeiskt asylsystem, grundat på den absoluta respekten för , tolkad på ett fullständigt och omfattande sätt. Detta innebär givetvis, för utlänningar som inte har rätt att uppehålla sig på en medlemsstats territorium, att ingen skickas tillbaka till ett land där han eller hon riskerar att bli utsatt för förföljelse. Utskottet vill i detta sammanhang även peka på av information och diskussion i asylfrågor (Cirea) som har som målsättning att samla, utbyta och sprida information samt att ställa samman dokumentation om samtliga asylrelaterade frågor inom EU. Av skrivelsen framgår att det finns ett nära samarbete mellan Cirea och UNHCR, bl.a. genom att UNHCR närvarar och bidrar med material vid Cireas möten. När det gäller bekämpande av orsakerna till flykt delar utskottet bedömningen i motionerna att EU bör verka för ett mer direkt stöd till länder i närområdet som ger skydd åt människor som tvingats fly. Av regeringens skrivelse framgår att en första ansats att arbeta med en pelaröverskridande metod har gjorts i Högnivågruppen för asyl och migration. Arbetet tar sikte på några ursprungs- och transitländer som genererar migrationsströmmar och för dessa länder har handlingsplaner utarbetats för att motarbeta ofrivillig flykt och migration. Handlingsplanerna innehåller förslag till åtgärdsprogram, indelade i åtgärder på de utrikespolitiska, biståndspolitiska och migrationspolitiska områdena. Högnivågruppen förväntas rapportera till om hur handlingsplanerna genomförts. Enligt utskottets mening ligger denna pelarövergripande arbetsmetod helt i linje med helhetssynen i den svenska migrationspolitiken och utgör ett värdefullt komplement till EU:s instrument. Utskottet delar regeringens inställning att det är angeläget att sambandet inom EU mellan utrikes-, bistånds- och migrationspolitiken stärks samt att kontakter mellan ursprungs-, transit- och mottagarländer intensifieras för att goda resultat skall uppnås. Utskottet vill i detta sammanhang peka på att också utanför EU-samarbetet arbetar aktivt i en rad internationella sammanhang för att bidra till varaktiga lösningar av såväl de problem som tvingar människor att fly som de konsekvenser som följer därav. Vad gäller gemensamma asylprocedurer inom EU framgår av skrivelsen att kommissionen avser att lägga fram ett förslag till förordning eller direktiv om asylprocedurerna i EG och att rådet skall vidta åtgärder på området före . Förslaget kommer att baseras på det arbetsdokument om gemensamma normer för asylförfaranden som kommissionen lade fram samt medlemsstaternas synpunkter på dokumentet. När det gäller tillfälligt skydd och solidaritet presenterade kommissionen två förslag till gemensamma åtgärder om "tillfälligt skydd för fördrivna personer" och "solidaritet vid mottagandet av fördrivna personer", en revidering av förslag . Förslagen, som var avsedda att ses som ett komplement till Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning, har varit föremål för segslitna förhandlingar. Den rättsliga grunden har också förändrats genom Amsterdamfördragets ikraftträdande. lade kommissionen fram ett förslag om bildande av en europeisk flyktingfond, KOM(1999)686 slutlig. Syftet med fonden är att skapa en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot asylsökande, flyktingar och fördrivna personer och kostnaderna för detta genom att medlemsstaterna skall få stöd i proportion till det ansvar de tar inom de olika områdena. måste de medlemsstater vilkas system för att ta emot asylsökande är minst utbyggda bli i stånd att ta ansvar för sin del av de gemensamma insatserna. Avsikten är också att akuta åtgärder skall kunna vidtas om en massiv tillströmning sker till en eller flera medlemsstater av asylsökande m.fl. Fondens medel skall fördelas på tre huvudområden: mottagande, integration och frivillig återvandring. Enligt utskottets mening är det angeläget att en ordning skapas för hur EU:s medlemsländer skall ta ansvar för flyktingströmmar i en massflyktssituation. har också och i olika sammanhang förespråkat detta. Utskottet, som anser att frågan inte får fördröjas, noterar att i handlingsplanen från och i slutsatserna från i anges att rådet bör vidta åtgärder när det gäller tillfälligt skydd och solidaritet efter det att Amsterdamfördraget trätt i kraft. Enligt utskottets mening kan bildandet av en flyktingfond understödja detta arbete. Utskottet vill också poängtera vikten av att aktivt arbetar för att gemensamma miniminormer för asylproceduren skall antas inom EU. Utskottet anser att det är mycket angeläget att den lägsta nivån höjs och att påverkas av de mest generösa länderna. Utskottet har erfarit att regeringen, som prioriterar frågan om gemensamma asylprocedurer, räknar med en lösning under det svenska ordförandeskapet. Genom Amsterdamfördraget införlivas omfattande regelverk på viseringsområdet i . Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har fortskridit inom ramen för i huvudsak två förordningar på området. Den ena förordningen, (EG) nr 574/99 om vilka medborgare som måste ha visering vid passerandet av medlemsstaternas yttre gränser, trädde i kraft . Den andra förordningen rör enhetlig utformning av viseringshandlingar. lade kommissionen fram ett förslag om förordning för att harmonisera reglerna om vilka länders medborgare som behöver visering respektive vilka som är undantagna från viseringskravet, KOM(2000)27 slutlig. Utskottet noterar att genom Amsterdamfördragets ikraftträdande kommer gemenskapens behörighet att omfatta alla delar av viseringspolitiken, mot tidigare endast fastställande av vilka tredje länder vars medborgare måste ha visering för att passera medlemsstaternas yttre gränser och införandet av åtgärder för en enhetlig utformning av viseringar. Av det av godkända betänkandet Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80) framgår att det övergripande målet för den svenska viseringspolitiken är att skapa så stor frihet som möjligt över gränserna. Önskemålet om fri rörlighet måste dock ställas mot nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandringen. Vad gäller förhållandet mellan viseringspolitik och möjligheten att söka asyl anförde utskottet att viseringskrav endast i mycket liten utsträckning torde hindra människor från att söka skydd, men att det däremot kan vara ett hinder för dem att söka asyl just i . Utskottet framhöll emellertid att det inte finns någon rätt för asylsökande att själv välja asylland. Om andra länder får ta emot oproportionellt många skyddsbehövande får detta lösas genom internationellt samarbete. Utskottet vidhåller, liksom i betänkande 1999/2000:SfU11, denna inställning. Kommissionen har lagt fram ett förslag till direktiv om rätt till familjeåterförening, KOM(1999)638 slutlig. I förslaget anges inledningsvis att kommissionen avser att ägna stor uppmärksamhet åt att identifiera vilka vägledande principer som skall ligga till grund för en gemensam invandringspolitik. Kommissionen anser att den "nollinvandringspolitik" som tidigare förts fram i den europeiska diskussionen om invandring aldrig har varit vare sig realistisk eller ändamålsenlig. Vidare kommer kommissionen att ta initiativ till ytterligare tre direktiv om tredjelandsmedborgare; ett om arbetstagares och egenföretagares villkor för inresa och vistelse, ett om villkoren för studenters och praktikanters inresa och vistelse och ett om den rättsliga ställningen för de tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i en medlemsstat. När det gäller förslaget om familjeåterförening är regeringen positiv till en harmonisering inom området och välkomnar förslaget. Regeringen har dock uttalat att det är angeläget att förslaget lämnar utrymme för flexibilitet. Utskottet, som noterar att det ännu inte till inkommit någon faktapromemoria över förslaget, vill understryka vikten av att faktapromemorior upprättas i nära anslutning till de olika förslagen från kommissionen. I utkast till program för det svenska ordförandeskapet anges att det på det asyl- och migrationspolitiska området finns en omfattande och överenskommen dagordning för att utveckla en EU-gemensam politik. Regeringen anser att detta arbete måste intensifieras och att konkreta resultat måste uppnås. Bland annat bör gemensamma miniminormer för ett europe iskt asylsystem grundat på den absoluta respekten för skapas. bör också verka för att kampen mot illegal invandring i högre grad än tidigare inriktas på förebyggande åtgärder, särskilt i EU:s närområde. Det är också angeläget att stärka integrationsperspektivet inom unionen, och tredjelandsmedborgares integration och rättigheter skall ges särskild prioritet. Med hänsyn till det anförda utgår utskottet från att i det kommande arbetet hävdar traditionella svenska principer inom flyktingpolitiken såsom humanitet, respekt och att internationella åtaganden ovillkorligen måste följas. Utskottet anser att motionerna U505 yrkande 12 (fp) samt Sf4 yrkande 6 (fp) får anses i huvudsak tillgodosedda och bör avstyrkas. På det rättsliga och inrikes området (RIF) kommer förhandlingar att öppnas med , , , , och . Med hänsyn till dels att länderna i kommissionens yttranden ansågs vara svaga på RIF-området, dels områdets centrala betydelse för bl.a. rättsstatskriteriet, förklarade inrikes- och justitieministrarna tidigt att de avsåg att spela en aktiv roll i utvidgningsprocessen. En särskild rådsarbetsgrupp bestående av experter från medlemsländerna bistår rådet och kommissionen med utvärderingar av kandidatländerna inom RIF-området. Genom den s.k. förmedlemskapsstrategin och Europaavtalen har EU åtagit sig att aktivt medverka till att förbereda alla associerade central- och östeuropeiska stater för medlemskapet. EU skall bidra till att utveckla kandidatländernas strategier för hur det mycket komplexa integrationsarbetet skall bedrivas och förbereda kandidatländerna på hur det är att arbeta inom EU, bl.a. genom att kunna delta i EU:s gemenskapsprogram och gemensamma myndigheter. Ett förmedlemskapsstöd utgår också. Bland annat kommer och svenska tjänstemän att delta i utveckling och uppbyggnad av EU-relevant förvaltning i flertalet kandidatländer inom ramen för Phareprogrammet. Vid Europeiska rådets möte i beslutades att öppna en europeisk konferens, som skulle samla medlemsstaterna och de europeiska stater som har viljan att ansluta sig till EU. Syftet med konferensen var att skapa ett multilateralt forum för politiskt samråd i frågor av allmänt intresse för deltagarna, samt att vidga och fördjupa samarbetet på bl.a. området för rättsliga och inrikes frågor. Konferensen möttes på utrikesministernivå . I motion U13 av m.fl. (kd) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att fokusera på säkerhetsfrågorna i samband med östutvidgningen. I motionen anförs att den förestående östutvidgningen är en ambitiös fredsprocess som även medför stora utmaningar. Motionärerna menar bl.a. att det behövs en helhetssyn på flyktingpolitiken och säkerhetsfrågorna. måste ha en solidarisk och human flyktingpolitik, ej ett "fästning ". Medlemsstaterna bör bistå kandidatländerna med utbildning och uppbyggnad av lämpliga institutioner vad gäller asylprövning och yttre gränsskydd. Motionärerna anser också att det är viktigt att principen om "första asylland" diskuteras, då stora flyktingströmmar kommer in från Öst- och . När det gäller samarbetet i rättsliga och inrikes frågor har konsekvenserna av , för , unionen och kandidatländerna, analyserats i bl.a. betänkandet Ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa (SOU 1997:159). Därvid har konstaterats att utvidgningen knappast kan förväntas få negativa konsekvenser av betydelse på det flyktingpolitiska området. Utvidgningen kan i stället innebära att ytterligare länder deltar i utvecklandet av den europeiska flyktingpolitiken och att de deltar aktivt i samrådet. Enligt utskottets mening är det viktigt att få med de nya medlemsländerna i det flyktingpolitiska samarbetet. Eventuella svårigheter med svaga administrativa strukturer i kandidatländerna bör enligt utskottets uppfattning avhjälpas genom fortsatt stöd från EU och dess medlemsstater. Ett generellt krav är också att kandidatländerna har institutioner som har uppnått en sådan stabilitet att de garanterar demokrati, upprätthållande av rättsstatsprincipen, respekt för de mänskliga rättigheterna samt respekt för och skydd av minoriteter. En särskild rådsarbetsgrupp bestående av experter från medlemsländerna bistår också rådet och kommissionen med utvärderingar av kandidatländerna inom området. Med det anförda anser utskottet när det gäller säkerhetsfrågorna i samband med östutvidgningen att motion U13 (kd) får anses i huvudsak tillgodosedd och bör avstyrkas. Det ekonomiska och sociala samarbetsområdet Samordning av social trygghet för migrerande arbetstagare samt Meddelande om kompletterande pensionsskydd beredningsområde under detta avsnitt berörs såvitt gäller personers fria rörlighet och sociala skydd främst av reglerna för samordning av medlemsstaternas sociala trygghetssystem. Dessa regler som återfinns i förordning (EEG) 1408/71 innebär i stort att vederbörande medborgare med familj har rätt att ta med sig de sociala förmåner som intjänats vid arbete i en medlemsstat i de fall vederbörande flyttar till annan medlemsstat samt har rätt till sociala förmåner i värdlandet. och antog rådet förslag om en utvidgning av förordning 1408/71 till att omfatta dels offentliganställda i särskilda system, dels studerande. En del, som berör övriga försäkrade, kvarstår att behandlas i rådets arbetsgrupp för sociala frågor. Kommissionen lade 1998 fram ett förslag om utvidgning av förordningen till att gälla medborgare i tredje land. Förslaget syftar till att utsträcka gemenskapens samordning av systemen för social trygghet för anställda och egenföretagare som är försäkrade i en medlemsstat utan att vara medborgare i någon av gemenskapens medlemsstater. Förslaget diskuteras i rådets arbetsgrupp för sociala frågor. Vidare lade kommissionen fram ett förslag som innehåller en ny version av förordning 1408/71. Avsikten med förslaget är att samordningsreglerna skall moderniseras och förenklas. Arbetet med detta förslag inleddes i slutet av det tyska ordförandeskapet och pågår alltjämt i rådets arbetsgrupp för sociala frågor. har ännu inte yttrat sig i ärendet. Rådet antog ett direktiv om skydd av kompletterande pensionsrättigheter för anställda och egenföretagare som flyttar inom Europeiska gemenskapen. Kommissionen har publicerat meddelandet "Att skapa en inre marknad för kompletterande pensionsskydd", KOM(1999)134 slutlig. I meddelandet analyseras vissa av de frågor som behandlades i direktivet . Kommissionen konstaterar i meddelandet att det saknas ett regelsystem som samordnar pensionssystemen inom det kompletterande pensionsskyddet för migrerande arbetstagare. För att underlätta diskussionen av de problem detta kan innebära har kommissionen beslutat att inrätta ett pensionsforum som skall bestå av representanter för medlemsstaterna, pensionsfonderna och arbetsmarknadens parter. Utskottet har fortsatt följt frågan om en modernisering och förenkling av förordning 1408/71, liksom en utvidgning av förordningen till att avse fler grupper. Utskottet, som anser att det är viktigt att målet om fri rörlighet för personer genomförs inom EU, ser positivt på arbetet med att samordna de nationella trygghetssystemen i syfte att underlätta för de personer som flyttar inom EU. Samordningsreglerna härrör och har ändrats och uppdaterats åtskilliga gånger . Det är därför enligt utskottets bedömning angeläget att reglerna moderniseras och förenklas. När det gäller det kompletterande pensionsskyddet kan utskottet emellertid konstatera att hinder för den fria rörligheten fortfarande kvarstår. Utskottet anser att arbetet med samordningen på detta område bör påskyndas för att hindren för rörligheten skall kunna undanröjas. Förstärkt samarbete för att modernisera social trygghet och EU-medlemsstaternas samarbete på det sociala området Efter Amsterdamfördragets ikraftträdande och integreringen av det sociala avtalet i fördraget återfinns bestämmelserna rörande den sociala dialogen i artiklarna 138 och 139 i EG-fördraget. Det har skapats en enhetlig fördragsmässig grund för EU-medlemsstaternas samarbete på det sociala området, ett samarbete som kommer att omfatta samtliga medlemsstater. presenterade kommissionen meddelandet "Anpassa och främja den sociala dialogen på gemenskapsnivå", KOM(1998)322 slutlig. Kommissionen uttryckte i detta meddelande att den sociala dialogen behöver bli öppnare, starkare, modernare och mer flexibel. I skrivelsen beskrivs den sociala dimensionen, som i princip omfattar medborgare i deras egenskap av arbetstagare, som ett sammanhängande begrepp för åtgärder som syftar till att motverka negativa sociala effekter av den inre marknaden samt att främja en positiv social utveckling. Arbetskraftens fria rörlighet, socialförsäkringsskydd för den som flyttar och ömsesidigt erkännande av examina utgör centrala beståndsdelar. Kommissionen presenterade ett meddelande om en gemensam strategi för att modernisera social trygghet, KOM(1999)347 slutlig. Meddelandet debatterades vid social- och arbetsmarknadsministerrådet . Det finska ordförandeskapet utarbetade därefter ett förslag till rådsslutsatser som syftar till att förstärka det redan existerande samarbetet mellan medlemsstaterna genom att skapa ett mer strukturerat och regelbundet utbyte av information och erfarenheter när det gäller social trygghet.