yttr · GN05KU6y · 2000-01-01 00:00:00 — Indirekt tobaksreklam 1999/2000 KU6y Till socialutskottet har beslutat bereda bl.a. tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 1999/2000:111 Indirekt tobaksreklam m.m. jämte eventuella motioner i de delar som har samband med beredningsområde. begränsar sitt yttrande till frågan om lagförslagets förhållande till grundlagarna samt motion 1999/2000:So47 yrkande 1. Propositionens innehåll i huvuddrag I propositionen föreslås ändringar i tobakslagen (1993:581). Bestämmelserna innebär att all marknadsföring av tobaksvaror förbjuds förutom saluhållande, marknadsföring på eller vid säljställen, förpackningsreklam, meddelanden inom tobaksbranschen samt tredjelandspublikationer. Det blir också förbjudet att marknadsföra andra varor än tobaksvaror och tjänster under samma namn eller kännetecken som används för tobaksvaror. Det blir även förbjudet att sponsra verksamheter eller evenemang om syftet eller verkan med sponsringen är att främja avsättningen av en tobaksvara. Bestämmelserna skall inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Regler om tobaksreklam och andra marknadsföringsåtgärder beträffande tobaksvaror finns i 14 och 15 §§ tobakslagen (1993:581). I 14 § första stycket finns ett förbud för näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter att använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra därmed jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen (TF) är tillämplig. Förbudet omfattar också kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program och sådana TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV-lagen. Enligt 14 § andra stycket tobakslagen skall en näringsidkare vid marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter på något annat sätt än som avses i första stycket iaktta särskild måttfullhet. I synnerhet gäller att reklam eller annan marknadsföring inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobak. I 15 § to-bakslagen har det gjorts en koppling till det marknadsrättsliga påföljdssy-stemet. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 14 § skall vid tillämpningen av 4, 14 och 19 §§ marknadsföringslagen (1995:450) anses vara otillbörlig mot konsumenter. Detta innebär att en näringsidkare vars marknadsföring strider mot bestämmelserna i tobakslagen kan förbjudas att fortsätta med den marknadsföringen eller att vidta någon annan liknande åtgärd. Ett förbud skall normalt förenas med vite. Förbudet i 14 § tobakslagen för näringsidkare att marknadsföra tobaksvaror i kommersiella annonser föregicks av att det infördes stöd för en sådan reglering i 1:9 punkt 1 TF. Enligt den bestämmelsen gäller utan hinder av TF vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Ett motsvarande undantag finns intaget i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt 1:12 första stycket YGL gäller vad som sägs i TF om att föreskrifter i lag får meddelas i fråga om vissa kommersiella annonser också i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar. I förarbetena till de nu gällande reglerna om reklam i tobakslagen (prop. 1993/94:98) anges exempel på såväl reklamåtgärder som andra marknadsföringsåtgärder. Som exempel på reklamåtgärder anges annonser i press, radio och TV samt på film, affischer och annan skyltning utomhus, i butiker m.m. medan varuprover och presenter, pristävlingar, realisationer, exponering av varor på utställningar, ambulerande försäljning, försäljning från stånd utanför butiker och annat saluhållande anges som exempel på marknadsföringsåtgärder som inte är reklam. Begreppet marknadsföring är således mera vidsträckt än begreppet reklam. Med begreppet marknadsföring avses i marknadsföringslagen varje reklam- eller annan åtgärd i näringsverksamhet som är ägnad att främja avsättningen av och tillgången till varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter. Med uttrycket kommersiell annons avses - i fråga om tryckta skrifter - framställningar som kan sägas ingå i en annons. Utanför begreppet faller däremot rent redaktionell text. Framställningar i sådan text är alltså skyddade fullt ut av regleringen i TF. På motsvarande sätt är vad som faller utanför begreppet kommersiell annons på ljudradio- och TV-området skyddat av reglerna i YGL. antog och rådet direktivet 98/43/EG om om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. Direktivet, som trädde i kraft , innebär ett förbud mot varje form av reklam eller sponsring för att främja en tobaksvara. Med detta avses varje form av och medel för reklam, förutom TV-reklam som omfattas av direktiv /552/EEG. Reklam definieras i artikel 2.2 i direktivet som varje form av kommersiellt meddelande vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksva ra, däri inbegripen den reklam som utan att direkt nämna tobaksvaran försöker att kringgå reklamförbudet genom att använda namn, varumärken, symboler eller andra utmärkande kännetecken för tobaksvaror. Vidare nämns särskilt i direktivet att gratis utdelning vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara skall förbjudas. Sponsring innebär enligt direktivet varje bidrag, allmänt eller privat, till ett evenemang eller en verksamhet vars syfte eller direkta eller indrekta verkan är att främja en tobaksvara. Enligt artikel 3.2 innebär direktivet inget hinder för att en medlemsstat kan tillåta att ett namn som redan har använts för tobaksvaror och andra varor eller tjänster i god tro före kan fortsätta att användas. Ett krav som uppställs i direktivet är emellertid att namnet i sådana fall endast får användas under ett helt annat utseende som tydligt skiljer sig från det som används för tobaksvaran. Medlemsstaterna är skyldiga att genomföra direktivet . Enligt artikel 5 är direktivet ett minimidirektiv vilket innebär att det är möjligt för medlemsstaterna att föreskriva strängare krav som de anser nödvändiga för att säkerställa skyddet för människors hälsa när det gäller reklam för eller sponsring till förmån för tobaksvaror. All marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter skall enligt regeringens förslag förbjudas, frånsett saluhållande, förpackningsreklam, tredjelandspublikationer och marknadsföring på eller vid säljställen. Enligt regeringen är det lämpligt att låta regleringen utgå från begreppet marknadsföring. Begreppet har en vidare betydelse än begreppet reklam och innefattar alla åtgärder som syftar till att påverka efterfrågan på och tillgången till produkter inklusive själva saluhållandet. Marknadsföring inbegriper t.ex. varuprover och omfattar därmed även direktivets förbud mot gratis utdelning av tobaksvaror. Marknadsföringsbegreppet lämpar sig därför att använda när det är fråga om ett så omfattande förbud som det i EG-direktivet. Så gott som all marknadsföring av tobaksvaror blir i princip förbjuden. Emellertid kan inte, såsom direktivet stadgar beträffande reklam, all marknadsföring förbjudas. Även med mycket stränga restriktioner i fråga om möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror till konsumenter måste i vart fall själva saluhållandet tillåtas. Därutöver skall också förpackningsreklam och marknadsföring på eller vid säljsställen fortfarande vara tillåten. Indirekt reklam för tobaksvaror m.m. Enligt regeringens förslag införs ett förbud för näringsidkare att vid marknadsföring till konsumenter av andra varor än tobaksvaror eller av tjänster, använda samma namn, varumärken, symboler eller andra utmärkande kännetecken som används för tobaksvaror. Förbudet omfattar inte saluhållande eller marknadsföring på eller vid säljsställen under förutsättning att namn, varumärken, symboler och andra utmärkande kännetecken för varan eller tjänsten exponeras så att deras utseende tydligt skiljer sig från tobaksvarans kännetecken. Förbudet omfattar inte heller tredjelandspublikationer. Enligt direktivets artikel 3.2 första stycket hindrar inte reklamförbudet att en medlemsstat kan tillåta att ett namn som redan har använts i god tro för tobaksvaror och andra varor eller tjänster, och som redan har saluförts eller erbjudits av ett och samma företag eller av olika företag före , kan användas för reklam för de andra varorna och tjänsterna. Medlemsländerna kan om de så önskar tillåta att själva namnet även i fortsättningen får användas i marknadsföringen av andra varor eller tjänster. Regeringen föreslår inte ett sådant undantag från reklamförbudet. I motion 1999/2000:SoU1 av m.fl. (m) hemställs bl.a. att avslår propositionen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1). Det förbud mot indirekt tobaksreklam som regeringen föreslår bygger på ett EG-direktiv. Sådana är skyldigt att införa. I detta fall kompliceras situationen av att det kan ifrågasättas huruvida direktivet står i överensstämmelse med den svenska grundlagen. Regeringen har med anledning av och rådets direktiv /43/EG föreslagit ändringar i tobakslagen. Detta direktiv antogs av rådet . Det trädde i kraft . Från flera håll framfördes att direktivet stred mot delar av vår grundlag, TF och YGL. Några av de argument som anfördes var att förbudet mot varje form av reklam som stadgas i direktivet är mer långtgående än undantagen i TF 1:9 punkt 1 och YGL 1:12 andra stycket, vilka medger förbud mot tobaksreklam i kommersiella annonser. Tryck- och yttrandefriheterna är två av de grundläggande fri- och rättigheter som tillförsäkras varje medborgare i grundlagen. Dessa får inskränkas endast om det finns ett uttryckligt stadgande härom i grundlagen. Det finns undantag i TF och YGL som medger att man får göra avsteg från denna princip och i vissa, i lag specificerade situationer inskränka tryck- och yttrandefriheten. Bestämmelserna i 1:9 punkterna 1 och 2 samt i YGL 1:12 andra stycket är således undantag från principen om tryck- och yttrandefrihet. De medger undantag från det generella förbudet mot inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten som annars gäller. Undantag från grundlagen får inte tolkas extensivt. I direktivet förbjuds varje form av reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. Regeringen har i sitt förslag använt termen marknadsföring. I nu gällande lagstiftning där förbud mot tobaksreklam medges används begreppet kommersiell annons, vilket är ett snävare begrepp än ordet reklam som finns i direktivet. Regeringen har anfört att begreppet marknadsföring i den föreslagna lagen skall ha samma innebörd som i marknadsföringslagstiftningen. Man menar att det lämpar sig väl då det är fråga om ett så omfattande förbud som det i direktivet. Begreppet marknadsföring är ett mer omfattande begrepp än kommersiell annons. Det är enligt motionärerna uppenbart att både direktivet och den av regeringen föreslagna nya bestämmelsen i tobakslagen innebär ett mer omfattande förbud mot reklam respektive marknadsföring av tobaksvaror än vad som medges i 1:9 punkterna 1 och 2 TF och 1:12 andra stycket YGL. Direktivet kan därmed inte genomföras utan att berörda bestämmelser i grundlagen ändras. Att försöka kringgå en nödvändig grundlagsändring genom att gömma sig bakom ett EG-direktiv är inte på något sätt acceptabelt i en rättsstat som . Det som regeringen föreslår i 14 § tobakslagen, att de bestämmelser om marknadsföring som föreslås inte skall tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelser om tryck- och yttrandefrihet i TF respektive YGL, strider alltså mot EG-rätten. De regler som införs genom EG-direktivet gäller trots att dessa står i strid mot vår grundlag. I och med att direktivet är beslutat i rådet är vi skyldiga att genomföra detta samt att vidta nödvändiga ändringar i grundlagen. Regeringen hävdar i propositionen att dess förslag är förenligt med TF och YGL. Sakläget är emellertid att regeringen med 14 § dels medger att direktivet strider mot grundlagen, dels föreslår att motsätta sig direktivet i delar trots att detta inte är förenligt med EG-rätten. Till yttermera visso aviserar regeringen att den avser att återkomma till med förslag till grundlagsändring. har väckt ogiltighetstalan mot och rådet med anledning av direktivet. Tyskarna yrkar att direktivet skall ogiltighetsförklaras. Till stöd för sitt yrkande har de bl.a. anfört att direktivet är antaget på felaktig grund, att det innebär ett brott mot proportionalitetsprincipen samt att det är en överträdelse av grundläggande rättigheter. För det fall att skulle fatta beslut om att genomföra direktivet och domstolen därefter meddelar att detsamma är ogiltigt uppstår ett oklart rättsläge, nämligen att har lagstiftat om förbud mot indirekt tobaksreklam till följd av ett EG-direktiv som sedan ogiltigförklaras av . Det vore enligt motionärerna lämpligare att avvakta med att genomföra direktivet till dess att meddelar dom i målet. Enligt motionärerna bör regeringens proposition avslås. I syfte att skydda människors hälsa anser utskottet att det är viktigt att vidta olika åtgärder för att minska användningen av tobak samt att försöka förhindra att personer, särskilt ungdomar, börjar att använda tobak. De i propositionen föreslagna lagändringarna har detta syfte. Förslagen i propositionen väcker emellertid frågor av annan karaktär, såsom lagförslagens förenlighet med bl.a. grundlagarna. De föreslagna förändringarna i tobakslagen syftar till ett genomförande av EG-direktivet om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. Bestämmelserna innehåller bl.a. ett generellt förbud mot marknadsföring av tobaksvaror. Enligt förslaget blir det också förbjudet att marknadsföra andra varor än tobaksvaror och tjänster under samma namn eller kännetecken som används för tobaksvaror. Direktivets förhållande till regeringsformen. Regeringsformen (RF) innehåller regler som under vissa förutsättningar medger att det sker begränsningar av yttrandefriheten. Enligt 2 kap. 12 § RF får en begränsning av yttrandefriheten göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Friheten att yttra sig i näringsverksamhet får enligt särskilt stadgande i 2 kap. 13 § RF begränsas. Utskottet delar regeringens bedömning att EG-direktivet är förenligt med om yttrandefrihet. Lagrådet påpekar i sitt yttrande att den föreslagna lagstiftningen inte är helt invändningsfri från egendomsrättslig, specifikt varumärkesrättslig, synpunkt. Skyddet för egendom finns i artikel 1 i tilläggsprotokollet till . I artikeln föreskrivs att vars och ens rätt till egendom skall lämnas okränkt. Ingen får vidare berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna principer. Enligt artikelns andra stycke inskränker bestämmelsen inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Enligt Lagrådet måste en avvägning ske av det intresse som har föranlett direktivet och den enskilde innehavarens intresse av att fritt kunna råda över sitt varumärke eller varukännetecken. Det bör då, enligt Lagrådet, beaktas att varumärken ofta utgör en viktig och värdefull tillgång för de näringsidkare som innehar dem. Det är därför angeläget att en pågående varumärkesanvändning inte avbryts eller förhindras i vidare mån än som är nödvändigt för att uppnå en önskad effekt av ett utvidgat förbud mot tobaksreklam. I detta sammanhang är enligt Lagrådet av intresse att det i direktivets artikel 3 punkt 2 intagits en regel av innebörd att en medlemsstat kan tillåta att ett namn som redan har använts i god tro för tobaksvaror och andra varor eller tjänster, och som saluförts eller erbjudits av ett och samma företag eller av olika företag före , kan få användas för reklam för de andra varorna eller tjänsterna. Lagrådet vill peka på att undantaget endast avser själva namnet. Enligt andra stycket i punkt 2 kan vidare namnet bara användas under ett helt annat utseende som tydligt skiljer sig från det som används för tobaksvaran, med undantag av alla andra utmärkande kännetecken som redan har använts för en tobaksvara. Lagrådet förordar att en regel motsvarande bestämmelsen i artikel 3 punkt 2 införs i tobakslagen. Regeringen menar enligt propositionen att den föreslagna begränsningen av möjligheten att använda vissa varukännetecken är en sådan tillåten inskränkning i äganderätten som anges i artikel 1 i tilläggsprotokollet till . Regleringen motiveras enligt regeringen av nödvändigheten av att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse. Det allmännas intresse är att av hälsopolitiska skäl minska tobakskonsumtionen i landet genom att reducera möjligheterna att marknadsföra varor och tjänster på ett sätt som kan anses främja försäljningen av tobaksvaror. Regeringen anser inte att undantaget för god tro enligt artikel 3 punkt 2 i direktivet bör tillåtas. Utskottet som inte gör någon annan bedömning än regeringen vill peka på att frågan om den svenska lagstiftningens förenlighet med i sista hand är en fråga för . Direktivets förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Enligt 1 kap. 9 § punkt 1 TF gäller - utan hinder av TF - vad som i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Vidare gäller utan hinder av TF vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons som meddelas till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till EG (punkt 2). Motsvarande undantag för förbud mot sådan marknadsföring i andra framställningar än tryckta skrifter finns i 1 kap. 12 § första stycket YGL. Regeringen har tidigare gjort bedömningen att direktivet omfattas av undantagen i 1 kap. 9 § punkt 2 TF och 1 kap. 12 § första stycket YGL. Under alla förhållanden sägs det i inledningen till direktivet att detta inte är avsett att inkräkta på den grundläggande principen om yttrandefrihet. Någon grundlagsändring ansågs därför enligt regeringen inte nödvändig för att genomföra direktivets bestämmelse om indirekt tobaksreklam i svensk lagstiftning. Lagrådet utgår i sitt yttrande från att sådan marknadsföring som direktivet gäller delvis faller in under TF:s och YGL:s tillämpningsområde och att det i så måtto krävs uttryckligt stöd i grundlagarna för att införa förbud mot marknadsföringen. De grundlagsregler som skulle ge sådant stöd är 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL. I dessa bestämmelser förekommer begreppet kommersiell annons för det som undantagsbestämmelserna gäller. Begreppet kommersiell annons i TF är ett snävare begrepp än begreppet reklam i direktivet. Ordet reklam definieras i direktivet som varje form av kommersiellt meddelande vars syfte, eller direkta eller indirekta verkan, är att främja en tobaksvara. Begreppet marknadsföring som används i förslaget till ändringarna i tobakslagen är ett vidare begrepp än kommersiell annons i TF. Enligt Lagrådet är det därför uppenbart att direktivet och den föreslagna bestämmelsen i tobakslagen sträcker sig längre när det gäller förbud mot reklam för respektive marknadsföring av tobaksvarorna än 1 kap. 9 § punkterna 1 och 2 TF medger. Lagrådet har påpekat att i lagförslaget förbjuds sådan marknadsföring på eller vid ett säljställe som innebär gratis utdelning vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja avsättningen av en tobaksvara. Förbudet träffar, enligt Lagrådet, också tryckta skrifter och tekniska upptagningar som faller under TF respektive YGL och måste i den delen strida mot den i grundlagarna skyddade rätten att sprida framställningar. I förslaget förbjuds vidare användning på tobaksvara av annan varas kännetecken. Om bestämmelsen är avsedd att gälla också sådan användning av kännetecken på förpackningen till en tobaksvara torde den, enligt Lagrådet, strida mot TF i den mån förpackningens text är tryckt. Även sponsring förbjuds om syftet, eller den direkta eller indirekta verkan, är att främja avsättningen av en tobaksva Det är enligt 1 kap. 12 § andra stycket YGL tillåtet med förbud mot sponsring i sådana sändningar som den grundlagen är tillämplig på. I övrigt torde, enligt Lagrådet, ett förbud mot sponsring som avser de särskilt grundlagsskyddade medierna inte vara medgiven enligt TF eller YGL. Sammanfattningsvis avstyrker Lagrådet att de föreslagna ändringarna i tobakslagen genomförs utan grundlagsändringar. Vill man genomföra förslagen utan en sådan konstitutionell förändring, måste enligt Lagrådet de i TF och YGL grundlagsskyddade medieformerna lämnas utanför bestämmelserna såvitt gäller framställningar som inte omfattas av undantagen från grundlagsskyddet. Regeringen konstaterar att grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten i TF respektive YGL träffar långtifrån alla former av yttranden eller medier. Även om regeringen inte anser sig böra ifrågasätta Lagrådets bedömning av innebörden av begreppen kommersiell annons, kommersiellt meddelande och marknadsföring konstaterar regeringen att en väsentlig del av den marknadsföring som regleras i tobakslagen ryms inom ramen för begreppet kommersiell annons. Härtill kommer enligt regeringen att den nu föreslagna regleringen förbjuder annan marknadsföring som inte omfattas av skyddet i TF respektive YGL, beroende på att marknadsföringen inte sker med hjälp av sådana medier som dessa grundlagar skyddar. De nya bestämmelserna om marknadsföring får enligt regeringen ett tillämpningsområde som gör det möjligt att i flera avseenden begränsa och förbjuda indirekt tobaksreklam. Det är enligt regeringen således endast för det fall den föreslagna regleringen skulle komma i konflikt med grundlagsbestämmelserna som förbudet mot sådan reklam inte kan upprätthållas. För att det inte skall råda någon tvekan om att de nya bestämmelserna om marknadsföring inte skall tillämpas i den utsträckning som detta skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL tillmötesgår regeringen önskemål om att ta in en särskild bestämmelse härom i tobakslagen. Enligt regeringen genomförs EG-direktivet genom de föreslagna ändringarna i tobakslagen. Regeringen anser att skall gå längre när det gäller att förhindra den indirekta tobaksreklamen än vad EG-direktivet kräver. Detta skall ske genom att sådana kommersiella annonser som indirekt främjar avsättningen av tobaksvaror skall kunna förbjudas genom bestämmelser i vanlig lag, även om annonserna publiceras i medier som omfattas av TF:s eller YGL:s tillämpningsområde. Regeringen framför i propositionen att den avser att se över lydelsen av 1 kap. 9 § punkt 2 TF i detta syfte. Motionärerna instämmer i Lagrådets bedömning att både direktivet och den av regeringen föreslagna nya bestämmelsen i tobakslagen innebär ett mer omfattande förbud mot reklam respektive marknadsföring av tobaksvaror än vad som medges i TF och YGL. Direktivet kan enligt motionärerna därmed inte genomföras utan att berörda bestämmelser i grundlagen ändras. Det strider enligt motionärerna mot EG-rätten att, som regeringen föreslår, införa en regel enligt vilken de föreslagna bestämmelserna inte skall tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelser om tryck- och yttrandefrihet i TF respektive YGL. De regler som införs genom EG-direktivet gäller trots att dessa står mot vår grundlag. Utskottet konstaterar att Lagrådet har gjort en mer restriktiv bedömning än regeringen gjorde i lagrådsremissen av räckvidden av de undantag från grundlagsskyddet som görs i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL.