yttr · GN05SfU4y · 2000-01-01 00:00:00 — AP-fonden i det reformerade pensionssystemet 1999/2000 SfU4y Till finansutskottet har berett socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet jämte de med anledning av propositionen väckta motionerna. begränsar sitt yttrande till frågor som gäller överföringsbeloppet till statsbudgeten samt ev. framtida varaktiga överskott i buffertfonderna, de omformade buffertfondernas ändamål och allmänna placeringsinriktning samt regler som rör Sjunde fondstyrelsen. Utskottet yttrar sig över propositionen i dessa delar och över motionerna Fi5 yrkandena 1-3 av m.fl. (v), Fi7 yrkande 1 av m.fl. (m) och Fi9 yrkande 2 av m.fl. (mp). Överföring av medel från AP-fonden till I propositionen anges att reformeringen av det allmänna ålderspensionssystemet medför en betydande omfördelning av inkomster och utgifter inom den offentliga sektorn. Den del av socialavgifterna som förs till ålderspensionssystemet ökar, medan den del som förs till statsbudgeten reduceras i motsvarande grad. Därtill skall ålderspensionsavgift betalas för samtliga inkomster som ger pensionsrätt, vilket innebär att statsbudgeten belastas med avgiftsbetalningar för en rad statliga transfereringar till hushållen. Vidare överförs betalningsansvaret för förtids- och efterlevandepensioner inom ATP-systemet från AP-fonden till statsbudgeten. Totalt sett medför pensionsreformen en finansiell försvagning av statsbudgeten. över en längre tidsperiod kommer dessa effekter av pensionsreformen att minska i reala termer, men en viss belastning kvarstår även på lång sikt. förstärks AP-fondens finansiella netto. Det årliga avgiftsunderskott som råder förbyts i ett överskott mellan avgiftsintäkter och pensionsutbetalningar. Tillsammans med fondens avkastning innebär detta att AP-fonden får ett betydande finansiellt överskott och fondens behållning skulle, med rimliga antaganden om inkomsttillväxt och avkastning, växa förhållandevis snabbt. I syfte att kompensera statsbudgeten för effekterna av pensionsreformen har beslutat att en överföring av medel skall ske från AP-fonden till staten och att, i avvaktan på vidare beredning, en överföring på sammanlagt skall ske . Regeringen föreslår att tillgångar till ett marknadsvärde av skall överföras från AP-fonden till . Förslaget grundar sig på en överenskommelse mellan de fem partier som står bakom pensionsreformen. Utgångspunkten är att statsbudgeten i så stor utsträckning som möjligt skall kompenseras utan att den automatiska balanseringen i pensionssystemet aktiveras under ett basscenario som bygger på SCB:s befolkningsprognos 1997, en antagen tillväxt om av pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst samt real årlig avkastning på buffertfondens medel. Regeringen anser att en engångsöverföring om är en väl balanserad avvägning mellan å ena sidan pensionssystemets finansiella styrka och å andra sidan den kompensation som statsbudgeten bör erhålla. Beloppet skulle tillsammans med den tidigare beslutade övergångsvisa överföringen om och med hänsyn till ränteeffekter och senareläggning av det fulla avgiftsuttaget till ålderspensionssystemet motsvara en engångsvis överföring per om . Det innebär att statsbudgeten kompenseras för av de ca som statsbudgeten initialt försvagas med till följd av pensionsreformen. Eftersom det råder en betydande osäkerhet om pensionssystemets framtida utveckling både vad gäller beräkningsmetoderna och befolkningsprognosen anser regeringen att en ny analys av huruvida ytterligare medel kan föras över till statskassan bör göras . Därefter skall det slutliga överföringsbeloppet fastställas. Om pensionssystemets ställning medger en ytterligare överföring av medel till statsbudgeten, utan att den automatiska balanseringen aktiveras , skall en sådan överföring ske . Denna prövning skall göras med utgångspunkt i SCB:s vid prövningstillfället senaste befolkningsprognos och med antagande om tillväxt i pensionsgrundande inkomst per person och real avkastning på buffertfondens medel. Den totala slutliga överföringen skall dock maximalt utgöras av ett belopp som för AP-fondens behållning motsvarar en engångsöverföring med . I propositionen föreslås att godkänner dessa riktlinjer. I motion Fi5 yrkande 1 av m.fl. (v) begärs ett tillkännagivande om att innan ytterligare överföringar av AP-fondsmedel beslutas bör oberoende svenska experter följa och studera systemet så att riskerna för att den s.k. bromsen skall utlösas minimeras. Motionärerna anser att ju mer pengar som överförs till statsbudgeten, desto större är risken för att framtida pensionärer skall drabbas av en lägre pension än vad man borde ha fått ut i förhållande till hur mycket pensionsavgifter som man betalat in. Utskottet har i samband med riktlinjer för pensionsreformen tillstyrkt att omföringar sker mellan statsbudgeten och ålderspensionssystemet (bet. 1993/94:SfU24). Den exakta omföringen av avgifter och betalningsansvar mellan ålderspensionssystemet resp. statsbudgeten och andra socialförsäkringssystem var därvid inte klar utan skulle bli föremål för fortsatt beredning. En restriktion var att fondstyrkan inom ålderspensionssystemet vid försiktiga antaganden om tillväxt och realränta aldrig skall understiga 0,5 (utbetalningar), enligt utskottet sett i ett 50-60-årsperspektiv. redovisades i promemorian Ds 1998:7 AP-fonden och det reformerade ålderspensionssystemet förslag till en direkt överföring av medel från AP-fonden till statsbudgeten, antingen genom löpande överföringar på ca eller som en engångsöverföring den I proposition 1997/98:151 lade regeringen fram förslag till närmare regler för inkomstgrundad ålderspension. Regeringen föreslog att såväl intjänade pensionsförmåner som pensionerna skulle knytas till utvecklingen av ett inkomstindex. Pensionerna skulle också beräknas med användande av ett delningstal som bestäms med hänsyn till medellivslängd och en tillväxtnorm. I propositionen angavs att inkomstindexet skulle kunna bromsas när den finansiella stabiliteten i fördelningssystemet hotas. Buffertfondens storlek skulle ha en viss betydelse för sannolikheten att mekanismen med reducerad indexuppräkning behövde träda i kraft. Eftersom det förelåg osäkerhet om den framtida utvecklingen av ålderspensionsutgifterna och om utvecklingen av avkastningen på fondens tillgångar, ansåg regeringen att en fördjupad analys borde ske innan ställningstagande gjordes om storleken på en överföring. Utskottet, som vid såväl en offentlig utfrågning som en särskild utfrågning av företrädare för och inhämtade ytterligare upplysningar i fråga om överföringen av medel från AP-fonden, angav att den närmare storleken av överföringen borde utredas ytterligare och som förslag till regler för broms av indexering utformas. Utskottet framhöll att det därvid är viktigt att fonden lämnas kvar i sådan storlek att den kan fylla sin funktion som buffert i ålderspensionssystemet utan att en broms för indexering skall behöva bli för hård. Enligt utskottets mening kommer detta att vara av stor betydelse för förtroendet för det nya pensionssystemet. Förslag till automatisk balansering har därefter redovisats i promemorian Ds 1999:43 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet och en proposition i frågan är aviserad till . I promemorian anges att den automatiska balanseringens syfte är att säkerställa att ålderspensionssystemets utgifter på lång sikt inte överstiger dess inkomster. Metoden är att vid utgången av beräkna systemets tillgångar och ställa dem i relation till systemets skulder. Om det vid denna beräkning framkommer att tillgångarna är mindre än skulderna så minskas skulderna, dvs. pensionsbehållningar och utgående pensioner, via indexeringen så att den negativa balansen mellan tillgångar och skulder tas bort. Indexeringen återställs senare i den takt som den årliga beräkningen av förhållandet mellan tillgångar och skulder visar att systemets ekonomiska ställning medger detta. Balanseringen tar utgångspunkt i en beräkning av den största pensionsskuld som kan finansieras utan risk för att buffertfonden varaktigt etablerar sig på en nivå som bedöms som för låg. Denna pensionsskuld är en balansskuld och representerar värdet av systemets anspråk på av framtida pensionsgrundande inkomster (avgiftsförmögenhet). Den faktiska pensionsskulden är summan av alla pensionsbehållningar i systemet och kapitalvärdet av utgående pensioner. Summan av avgiftsförmögenheten och tillgångarna i buffertfonden, dividerad med systemets faktiska pensionsskuld, kallas balanstal. Balanseringen ger ingen fullständig garanti för att inte buffertfonden kan tömmas, men risken för detta minskar betydligt. Om fonden tillfälligt kan låna återgår den till minst den lägsta likviditetsnivå som valts för systemet. Regeringen har uppdragit åt att dels redovisa den exakta formuleringen av hur balanstalet skall beräknas i vissa angivna avseenden, dels göra prognoser för buffertfondens och balanstalets utveckling . Enligt utskottets mening försvåras bedömning av överföringsbeloppets storlek av att reglerna för den automatiska balanseringen ännu inte är klara. En engångsöverföring på innebär dock att buffertfondens storlek därefter kommer att ha sådan storlek att utskottet kan tillstyrka den föreslagna överföringen. Utskottet har därvid noterat att i promemorian Ds 1999:43 utgår de olika beräkningarna av buffertfondens och pensionssystemets ekonomiska ställning t.o.m. från en buffertfond som, inkl. , initialt antas uppgå till , medan i nu behandlad proposition de fyra buffertfonderna efter överföringen per beräknas totalt ha tillgångar till ett värde av , vartill kommer i . Det är enligt utskottet också viktigt att överföringen beslutas nu så att den angelägna reformen med att ombilda AP-fonderna till den nya buffertfunktionen kan genomföras. Utskottet delar också regeringens uppfattning att det är viktigt att en ny analys av pensionssystemets ställning görs innan ytterligare överföring från AP-fonden beslutas. Utskottet tillstyrker riktlinjerna härför och anser att det i första hand får ankomma på regeringen att bedöma hur denna analys bör göras. Med det anförda avstyrks motion Fi5 yrkande 1. Framtida överskott i buffertfonderna I motion Fi7 yrkande 1 av m.fl. (m) anförs att det är angeläget att undvika att den s.k. bromsen i det nya systemet slår till eller att fonderna t.o.m. töms men det finns ingen anledning att bygga upp överstora buffertfonder, eftersom det skulle verka snedvridande på kapitalallokeringen och öppna möjligheter till politisk styrning av näringslivet. Motionärerna hänvisar till att det i promemorian Ds 1999:43 diskuterades tänkbara åtgärder vid en så gynnsam utveckling att AP-fonderna blir större än vad som behövs från buffertsynpunkt. Det ansågs dock att beslut i frågan skulle anstå till dess att en sådan situation uppkommer. Enligt motionärerna är det naturligt att "överskottet" under sådana förhållanden förs till de försäkrades premiereserver. Metoden för en sådan överföring bör utarbetas , och motionärerna begär ett tillkännagivande om det anförda. Enligt en överenskommelse mellan de fem partier som står bakom pensionsreformen skall, enligt vad som också redovisas i propositionen, varaktiga överskott efter tillfalla de försäkrade. I promemorian Ds 1999:43 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet, som utarbetats inom i samråd med ledamöterna i , anges i avsnitt 5 Överskott i ålderspensionssystemet bl.a. följande. Det finns ekonomiska och demografiska förlopp där ålderspensionssystemets ekonomiska styrka växer systematiskt. Detta sker t.ex. om den förvärvsarbetande befolkningen växer. En sådan utveckling kommer normalt att medföra en tendens till överskott i systemet eftersom avgiftsunderlaget då växer snabbare än genomsnittsinkomsten. En annan möjlighet är om buffertfondens avkastning väsentligt överstiger tillväxten i avgiftsunderlaget. Då kan systemet stärkas trots en underliggande negativ befolkningsutveckling. I promemorian anges att en växande ekonomisk styrka i fördelningssystemet i första hand skall behållas inom systemet för att där utgöra en buffert mot en negativ ekonomisk utveckling. Ovanför en viss nivå på balanstalet kan systemet dock bedömas vara så starkt att risken för att balanseringen inom överskådlig framtid skall utlösas kan anses vara försumbar. Det finns då skäl att använda överskottet på annat sätt än att skapa ytterligare trygghet vad gäller systemets förmåga att upprätthålla inkomstindexeringen. Ett sådant utdelningsbart överskott skall, om det uppkommer, fördelas på de försäkrade. I ett autonomt ålderspensionssystem med fast avgift, där alla underskottsrisker fördelas inom försäkringskollektivet, är det naturligt att också eventuella överskott skall fördelas inom samma kollektiv. Vid vilken nivå på balanstalet som ett utdelningsbart överskott kan anses föreligga har inte analyserats, och några förslag till regler för att fastställa när ett utdelningsbart överskott skall anses föreligga lämnas därför inte i promemorian. Utskottet noterar således att det under arbetet med att utforma ett långsiktigt stabilt pensionssystem har konstaterats att även en överskottssituation kan uppkomma, i vilken den ekonomiska ställningen i pensionssystemets fördelningsdel kan bli för stark. Med detta avses att det med försiktiga beräkningsantaganden skulle vara omotiverat att behålla ytterligare överskott i systemet, dvs. en ytterligare tillväxt av AP-fonderna skulle vara omotiverad. Utskottet instämmer i att i ett sådant läge överskottet utöver en viss nivå bör fördelas på de försäkrade. I motion Fi7 påpekas att det är motiverat att regeringen utreder hur en sådan fördelning kan ske. Enligt utskottet bör regeringen om möjligt i den aviserade propositionen med förslag till automatisk balansering redovisa även hur de försäkrade skall tillgodogöras såda na överskott i pensionssystemet. Med det anförda får syftet med motion Fi7 yrkande 1 i huvudsak anses tillgodosett. I propositionen anges att AP-fondsystemets roll i det reformerade ålderspensionssystemet, förutom när det gäller Sjunde fondstyrelsen, främst är att fungera som en buffert för pensionssystemet. Vid de tillfällen som pensionsutgifterna är större än pensionsavgifterna kommer medel att tas ur buffertfonderna. Omvänt tillförs buffertfonderna medel om avgifterna överstiger utgifterna. Buffertfunktionen bidrar till att avgifterna till pensionssystemet kan hållas konstanta över tiden. En ogynnsam förmögenhetsutveckling i buffertfonderna kan leda till lägre pensioner genom den automatiska balanseringen. Omvänt skall varaktiga överskott i systemet komma de försäkrade tillgodo. Efter den föreslagna inleveransen på beräknas Första-Femte fondstyrelserna ha tillgångar motsvarande ett sammanlagt värde om . Dessa tillgångar bör enligt regeringen delas upp i fyra lika stora buffertfonder med identiska placeringsregler. Varje buffertfond (Första-Fjärde AP-fonden) förutses inledningsvis förvalta . Medlen i AP-fonderna skall förvaltas till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Fonderna bör inte ges näringspolitiska uppgifter. Inte heller arbetsmarknadspolitiska, regionalpolitiska eller andra ekonomisk-politiska uppgifter bör finnas. Allokeringen av tillgångar skall ske efter en analys av pensionssystemets åtagande. Målet skall vara att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Samtliga AP-fonder bör ha en god riskspridning mellan olika tillåtna tillgångsslag och en lämplig spridning mellan inhemska och utländska marknader samt en god riskspridning inom varje tillgångsslag. Den totala risknivån i förvaltningen skall vara låg. Förvaltningen inriktas mot att hålla pensionsnivån relativt den aktiva befolkningens inkomster över tiden, snarare än att försöka bibehålla en realt oförändrad pension över tiden. Nödvändig betalningsberedskap skall upprätthållas. Regeringen bör ges utrymme att vid behov förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt. Regeringen skall överlämna sin utvärdering till i form av en regeringsskrivelse. I motion Fi5 yrkande 2 av m.fl. (v) anförs att förutsättningen för att vi skall klara de framtida pensionskostnaderna är att vi kan upprätthålla en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet. Motionärerna begär därför ett tillkännagivande om att AP-fondsmedlen bör förvaltas utifrån långsiktiga samhällsekonomiska kriterier, för att tillgodose sysselsättnings- och tillväxtmål. I såväl motion Fi5 yrkande 3 av m.fl. (v) som motion Fi9 yrkande 2 av m.fl. (mp) begärs tillkännagivanden om att det bör närmare anges hur hänsyn till miljö och etik skall tas i fondförvaltningen. Utskottet har i samband med genomförandet av pensionsreformen även berört frågan om AP-fondens placeringsregler och organisation. Med anledning av bl.a. vad som framkommit vid en offentlig utfrågning ansåg utskottet att det var viktigt att AP-fondens framtida organisation och fondens placeringsregler övervägdes i samband med beredningen av den engångsvisa överföringen. Det var enligt utskottet rimligt att kräva att också buffertfonden har en relativt god avkastning. Utskottet är därför positivt till de förändringar av AP-fonden som föreslås. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det är viktigt att ägarrollen entydigt utövas i syfte att bättre tillvarata möjligheterna till högre avkastning på förvaltade medel. Buffertfondernas ägande skall inte vara ett närings- eller ekonomisk-politiskt instrument. Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi5 yrkande 2. Utan att åsidosätta avkastningsmålet bör emellertid fonderna, i enlighet med vad som anges i propositionen, genom sin ägarroll kunna bidra till samhällsintresset genom att verka för de krav på miljöhänsyn och etik som fastslagits i placeringspolicyn. Utskottet delar regeringens uppfattning att ansvaret för att utmejsla fondernas profil på detta område i första hand bör åvila de enskilda fondstyrelserna men att regeringen har möjlighet att i samband med de årliga utvärderingarna precisera sin syn om det skulle vara påkallat. Det som sagts avser även Sjunde fondstyrelsen. Utskottet avstyrker således motionerna Fi5 yrkande 3 och Fi9 yrkande 2. Sjunde fondstyrelsen skall dels i Premiesparfonden förvalta premiepensionsmedel för de pensionssparare som inte anmäler något val av fond till , , dels i Premievalsfonden förvalta premie-pensionsmedel för de pensionssparare som aktivt vill välja en statlig förvaltning. För förvaltningen skall i princip samma placeringsbestämmelser gälla som för de privata fondbolagen. Särskilda regler begränsar dock fondstyrelsens inflytande i ett bolag. Medlen skall ge så god avkastning som möjligt. För Premiesparfonden skall dessutom den totala risknivån vara låg. För Sjunde fondstyrelsen förs nu gällande regler i AP-reglementet över sakligt sett i princip oförändrade till den nya lagen. Regleringen av målet för Sjunde fondstyrelsens förvaltning justeras något. Sjunde AP-fonden skall lägga fast en plan för verksamheten med en placeringspolicy och en riskhanteringsplan. I placeringspolicyn skall anges närmare mål för förvaltningen som skall vara mätbara och tidsbestämda. Vidare skall anges hur hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverksamheten utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. Fr.o.m. föreslås styrelsen, till skillnad från dagens sju, bestå av nio ledamöter som utses av regeringen. Sjunde fondstyrelsen föreslås byta namn till Sjunde AP-fonden. Utskottet, som i föregående avsnitt avstyrkt motioner med begäran om precisering av miljö- och etikhänsyn, tillstyrker propositionen såvitt avser Sjunde fondstyrelsen. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Överföring av medel från AP-fonden till och (båda v) anser att utskottets yttrande i denna del bort ha följande lydelse: Storleken på buffertfonderna kan få betydelse för hur stora pensionsutbetalningarna blir ett enskilt år. Om vi får en dålig ekonomisk utveckling, som vi har stora pensionärsgenerationer och en befolkningsutveckling som gör att allt färre betalar in till pensionssystemet, så sätts pensionssy-stemet under stor press. Om buffertfonderna då inte är tillräckligt stora kan en s.k. broms slå till som ger sänkta pensioner för att utbetalningarna inte totalt sett skall bli för stora. Det är därför viktigt att buffertfonderna inte berövas alltför mycket av AP-fondernas nuvarande medel. Ju mer pengar som överförs till statsbudgeten, desto större är risken för att framtida pensionärer skall drabbas av en lägre pension än vad man borde ha fått ut i förhållande till hur mycket pensionsavgifter som man betalat in. Enligt regeringens förslag skall överföras från AP-fonderna . Innan ytterligare överföringar av AP-fondsmedel därefter beslutas bör oberoende svenska experter följa och studera systemet så att riskerna för att den s.k. bromsen skall utlösas minimeras. Vi anser att med bifall till motion Fi5 yrkande 1 som sin mening bör ge regeringen detta till känna. De reformerade buffertfonderna - näringspolitiskt syfte och (båda v) anser att utskottets yttrande i denna del bort ha följande lydelse: AP-fondsmedlen bör inte utnyttjas i snävt spekulativa syften utan förvaltas utifrån långsiktiga samhällsekonomiska kriterier, för att tillgodose sysselsättnings- och tillväxtmål. Den avgörande förutsättningen för att vi skall klara de framtida pensionskostnaderna är att vi kan upprätthålla en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet. Det förutsätter framgångsrika små och stora företag, en fortsatt utveckling i kunskapsintensiv och högförädlande riktning samt en väl fungerande offentlig sektor. Ett starkt svenskt näringsliv förutsätter en aktiv och målmedveten näringspolitik och AP-fondsmedlen skulle i större utsträckning än kunna utnyttjas för att möjliggöra detta. Vi anser att med bifall till motion Fi5 yrkande 2 som sin mening bör ge regeringen detta till känna. De reformerade buffertfonderna - miljö- och etikhänsyn (), () och () anser att utskottets yttrande i denna del bort ha följande lydelse: I propositionen anges att hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverksamheten, dock utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. För att denna avsikt skall få rätt effekt bör regeringen närmare ange hur hänsyn till miljö och etik skall tas i fondförvaltningen. Vi anser att med bifall till motionerna Fi5 yrkande 3 och Fi9 yrkande 2 som sin mening bör ge regeringen detta till känna