yttr · GN05NU2y · 2000-01-01 00:00:00 — Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden /2000 NU2y Till trafikutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1999/2000:57 om ökad konkurrens på mobiltelemarknaden jämte motioner. För att få ytterligare belysning av ärendet har trafik- och näringsutskotten gemensamt hållit en offentlig utfrågning om konkurrensen på mobiltelemarknaden. Vid utfrågningen lämnades upplysningar och synpunkter av företrädare för , , , , och . Det första automatiska systemet för mobiltelefoni introducerades av . Då togs det nordiska mobiltelefonsystemet (NMT 450) i drift. Detta kompletterades med NMT 900. Det var emellertid inte förrän i samband med att de digitala GSM 900-näten (for ) öppnades för trafik som det breda genomslaget för mobiltelefonin kom. fanns det knappt 0,5 miljoner abonnenter i . uppgick antalet mobiltelefonabonnemang i till drygt 4,6 miljoner. Detta motsvarar en mobiltelefontäthet på av befolkningen. En faktor som har haft stor betydelse för den fortsatt snabba ökningen av användningen av mobiltelefoner är introduktionen av s.k. kontantkort som genomfördes . utgör abonnemangen med kontantkort av det totala antalet abonnemang. är bland världens mest mobiltelefontäta länder. Enligt uppgifter från () ligger på fjärde plats efter (), () och (). Den genomsnittliga mobiltelefontätheten för länderna inom har ökat från . Det finns tre mobiltelefonioperatörer på den svenska marknaden: , och . De tre aktörerna har varit verksamma på marknaden . AB genom ett tillstånd för att tillhandahålla mobila teletjänster. Bolaget har dock ännu inte utnyttjat detta tillstånd. Telias andel av det totala marknadsvärdet har minskat från . ökade Europolitans andel från och Tele2:s andel från . Av abonnemangen på marknaden har minskat sin andel från . Europolitans andel har ökat från och Tele2:s från . Tre olika företag (s.k. service providers) har träffat avtal med om köp av mobila tjänster från för att kunna tillhandahålla mobilkommunikationstjänster till egna kunder. Operatörernas infrastruktur är väl utbyggd över landet. Enligt en undersökning når av befolkningen. Europolitan och Tele2 når var. Den geografiska täckningen var för och för Europolitan och Tele2 . , som ensamt erbjuder tjänster också i NMT-näten, har beslutat att stänga NMT 900-nätet vid utgången av . I propositionen påpekas att har gjort en jämförelse av listpriserna för privatabonnemang . Denna jämförelse visar att priserna varit mer eller mindre oförändrade och att de olika priser som de tre operatörerna erbjuder är och har varit tämligen likartade sedan den digitala mobiltelefonin introducerades. Enligt prisjämförelser av Eurodata, som är en stiftelse som bl.a. genomför studier av telemarknaden, ligger priserna i betydligt högre än i andra nordiska länder. På den svenska marknaden är det mycket vanligt att telefonerna subventioneras. I Eurodatas undersökning har dock inte hänsyn tagits till den effekt som dessa subventioner har för abonnenternas totalkostnad. Den stora mängden abonnemangsformer gör det också svårt att jämföra priser. framhålls i propositionen att har åberopat prisjämförelser som visar att prisnivån i inte skiljer sig nämnvärt från den i andra jämförbara länder. Europolitan har vidare låtit analysera priserna för mobiltelefoni i . Analysen kan inte bekräfta de slutsatser som Eurodata drar utan visar att de svenska operatörerna erbjuder priser som ligger i nivå med övriga operatörer i . I en konsultrapport som tagits fram inom ramen för den pågående översynen av gemenskapens telereglering visas, enligt uppgift i propositionen, att priserna dels ligger lägre i än i andra europeiska länder, dels har sjunkit . Således finns det studier som pekar på att priserna i är höga och andra som pekar på motsatsen. Några entydiga slutsatser av hur prisutvecklingen på mobiltelemarknaden sett ut är därför enligt regeringen svåra att dra. har två av de tre mobiloperatörerna genomfört relativt kraftiga prissänkningar på samtalsavgiften vid s.k. lågtrafik för privatabonnemang. införs en s.k. öppningsavgift för samtalen. Utveckling av nytt system för mobiltelefoni Ett intensivt arbete pågår nu med att utveckla framtidens system för mobil kommunikation. Ofta talar man om tredje generationens system för sådan kommunikation. I denna process är bredbandstjänster ett ledord och överföringskapaciteter på nämns ofta. Den internationella teleunionen (ITU) har bedrivit arbetet . Utgångspunkten är att det nya systemet för mobil kommunikation skall vara globalt. Parallellt med ITU:s arbete sker ett standardiseringsarbete i olika organisationer. Inom ITU används beteckningen IMT-2000 när man talar om tredje generationens mobiltelefonisystem. Inom EU är motsvarande beteckning UMTS (). Man behöver emellertid inte invänta införandet av UMTS för att få tillgång till snabbare överföringshastighet. Redan nu höjs kapaciteten i de befintliga GSM-näten. De möjligheter som förutses är HSCSD (), med överföringskapacitet på ungefär , GPRS (), med överföringskapacitet på , och EDGE (Rates for GSM Evolution), med överföringskapacitet på . Till skillnad från utvecklingen av UMTS så bygger de nu nämnda utvecklingsstegen på en utveckling av GSM-näten. Vidare används t.ex. samma frekvensband som dagens GSM, och tjänsteutbudet kommer fortfarande på grund av hinder vad gäller överföringshastighet att vara begränsat i förhållande till de möjligheter till utveckling av tjänster som UMTS medför. UMTS är inte ett enda system eller nät, utan ett koncept som innehåller olika delar. Det kombinerar utvecklingen av olika befintliga tekniker, såsom GSM, DECT (Digital European Cordless Telephone) och ISDN (), med nya tekniker för att kunna erbjuda mobila multimedietjänster oavsett var användarna är lokaliserade, har för nätverk eller har för terminal. Samordnat införande av UMTS i EU och rådet beslutade om ett samordnat införande av ett system för mobil och trådlös kommunikation av tredje generationen inom gemenskapen (128/1999/EG). Syftet med beslutet är att på gemenskapsnivå skapa förutsättningar för särskilda åtgärder i medlemsstaterna rörande ett snabbt och samordnat införande av UMTS. Enligt beslutet skall medlemsstaterna ha inrättat ett auktorisationsförfarande för UMTS för att möjliggöra ett samordnat och gradvist införande av UMTS-tjänsterna på sitt område . Frågan om att införa en skyldighet för nätoperatörer att tillhandahålla nätkapacitet diskuteras även i andra länder. I har regleringsmyndigheten (Oftel) beslutat att kräva att innehavarna av UMTS-licenserna ges möjlighet till s.k. nationell roaming på GSM-näten . Roaming innebär att två operatörer avtalar om att respektive operatörs kunder skall få möjlighet att nyttja den andre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt. Däremot har myndigheten beslutat att det inte finns skäl att via regulatoriska åtgärder underlätta för s.k. virtuella mobiloperatörer, dvs. mobiloperatörer utan egna nät, att få tillträde till de mobila näten. har avvisat förslag att införa en skyldighet att tillhandahålla nätkapacitet då man hellre ser marknadsledda lösningar. I finns vissa bestämmelser om användning av annan operatörs allmänt tillgängliga mobilkommunikationsnät. En operatör () har försökt utnyttja dessa bestämmelser för att inleda verksamhet som virtuell mobiloperatör men fick inte tillgång till nät på önskat sätt. I finns en lagstadgad skyldighet att erbjuda nationell roaming på kommersiella villkor till andra licenshavare. Enligt uppgift i propositionen övervägs nu i att utvidga rättigheten att sluta roamingavtal till även virtuella mobiloperatörer. I kommissionens meddelande Mot ett nytt regelverk för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster (KOM 1999/539) har kommissionen intagit hållningen att regelverket främst bör förlita sig på kommersiella förhandlingar. Alla skall ha rätt att begära tillträde till infrastruktur, dvs. man bör inte begränsa denna rätt till aktörer som innehar egen infrastruktur. Någon skyldighet att tillmötesgå denna begäran skall emellertid inte föreligga i det fall ingen av aktörerna har betydande inflytande på marknaden. I det fall infrastrukturinnehavaren har inflytande på marknaden föreslår kommissionen ett tvåstegsförfarande. Om aktören har betydande inflytande på marknaden (vanligtvis av den relevanta marknaden) skall en skyldighet att förhandla om tillträde föreligga. Om aktören har dominerande ställning i enlighet med konkurrensrätten, föreslås en skyldighet att tillmötesgå varje rimlig begäran om tillträde till infrastrukturen. skulle i samtliga fall ha möjlighet att ingripa på begäran av någon part. föreslog i en skrivelse till regeringen vissa ändringar i telelagen (1993:597). Myndigheten kompletterade förslaget i en ny skrivelse . Förslaget innebär att vissa tillståndshavare genom tillståndsvillkor skall åläggas skyldighet att vid rimlig begäran och till marknadsmässiga villkor till andra upplåta nätkapacitet i mobila telenät. Avsikten med förslaget är att främja konkurrensen på marknaden för mobila teletjänster. Enligt förslaget skulle ges möjlighet att medla eller på ansökan av någon part besluta om vad som skulle gälla om tvist uppkommer i någon fråga. I propositionen konstateras att betydelsen och behovet av mobil kommunikation ökar samt att nya tillämpningar för mobilmarknaden introduceras på marknaden. gäller att det frekvensutrymme som finns tillgängligt är begränsat, vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan få till fälle att bygga och driva mobiltelenät och även tillhandahålla mobila teletjänster. Enligt regeringen finns det emellertid ett växande antal tjänsteleverantörer som vill erbjuda sina tjänster till konsumenterna. Det innebär - med dagens regelverk - att om ingen av nätoperatörerna är intresserade av en speciell tjänst, kommer inte tjänsten att tillhandahållas marknaden. Regeringen menar att dagens konkurrensbegränsningar riskerar att per- manentas och också överföras till UMTS-marknaden om inga regulatoriska ingrepp sker för att konkurrensen skall främjas. I propositionen diskuteras om det finns alternativa sätt att främja konkurrensen. Konkurrensen på tjänstemarknaden kan främjas genom införandet av nummerportabilitet och indirekt anslutning via prefix eller förval av teleoperatör. Genom tilldelning av ytterligare GSM-tillstånd kan konkurrensen på infrastrukturmarknaden också stärkas. Nummerportabilitet innebär att abonnenten kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör. Med indirekt anslutning via prefix eller förval kan abonnenten genom att slå ett prefix före telefonnumret vid ett enstaka samtal eller på permanent basis få sina samtal kopplade via en vald operatörs nät. Vad gäller såväl nummerportabilitet som indirekt anslutning finns det , konstateras det i propositionen, stöd i telelagen för att införa dessa möjligheter även för digital mobiltelefoni. Regeringen anser att det är angeläget att detta också sker. Nummerportabilitet är emellertid enligt regeringen behäftad med den svagheten att den inte möjliggör för ytterligare aktörer att få tillträde till marknaden. Införandet av nummerportabilitet kan endast bidra till att öka rörligheten mellan redan existerande aktörer. Indirekt anslutning via prefix eller förval ger däremot i princip en möjlighet för nya aktörer att komma in på marknaden. Det finns dock begränsningar som innebär att det inte är möjligt för operatörerna att erbjuda tjänster direkt till sina kunder vilket är möjligt för nätoperatörerna, utan de kan endast erbjuda tjänster till nätägarnas kunder. I fråga om ytterligare GSM-tillstånd redovisas i propositionen vissa betänkligheter när det gäller effekten av detta för nya tjänstetillhandahållande företag. Ytterligare en möjlighet är att införa regler om nationell roaming. Roaming innebär, som tidigare nämnts, att två operatörer avtalar om att respektive operatörs kunder skall få möjlighet att nyttja den andre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt. Mellan operatörer i olika länder finns ett mycket stort antal sådana avtal, och det får därför anses vara en välkänd lösning ur såväl teknisk som andra synvinklar. En fördel med detta är att en nyetablerad operatör genom ett roamingavtal kan erbjuda täckning i samma geografiska område som partnern. Detta skulle dock endast, noterar regeringen, ha effekt på konkurrensen mellan nätoperatörerna och således inte vara lika långtgående som det förslag regeringen lämnar. Införandet av obligatorisk nationell roaming skulle vidare kunna ifrågasättas med samma argument och leda till samma principiella och praktiska överväganden som regeringens förslag. konstaterar regeringen att utformningen av krav på nationell roaming kräver en del ytterligare överväganden. har i en skrivelse föreslagit vissa lagändringar i syfte att införa krav på nationell roaming. Regeringen meddelar i propositionen att den för närvarande bereder förslaget med avsikt att komma med ett ställningstagande i frågan. Sammantaget leder regeringens överväganden till bedömningen att konkurrensen behöver främjas ytterligare på såväl dagens som morgondagens marknad för mobil kommunikation. Med utgångspunkt i Post- och förslag föreslås i propositionen att det i telelagen skall införas en skyldighet för tillståndshavare som innehar ett telenät för mobila teletjänster att upplåta kapacitet i nätet. Den som innehar ett telenät för mobila teletjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänster eller nätkapacitet skall omfattas av skyldigheten att upplåta nätkapacitet. Alla teleoperatörer utom andra tillståndshavare som innehar telenät för mobila teletjänster skall ha rätt att få tillträde till tillgänglig kapacitet i de mobila telenäten. Skyldigheten att upplåta nätkapacitet skall ske på villkor som är konkurrensneutrala och icke-diskriminerande och gäller bara i den mån det finns tillgänglig kapacitet i nätet. Framställs begäran av flera och finns det inte tillgänglig kapacitet för samtliga, skall tillståndshavaren avgöra vems eller vilkas begäran som skall tillgodoses. Priser och övriga villkor för upplåtelse av nätkapacitet skall bestämmas på marknadsmässig grund. befogenhet att i vissa frågor på ansökan av en part besluta om vad som skall gälla mellan parterna skall - i motsats till Post- och förslag och efter allvarliga anmärkningar från Lagrådet - inte omfatta tvister om villkor om upplåtelse av nätkapaciteten. Enligt regeringens förslag skall vidare en bestämmelse införas i telelagen som syftar till att i förhållande till konkurrenslagen (1993:20) förhindra dubbla sanktioner. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Enligt de föreslagna övergångsbestämmelserna skall skyldigheten att upplåta nätkapacitet tillämpas även på tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet. I fråga om tillgänglig kapacitet anförs följande i propositionen. Syftet med regeringens förslag är inte att nätoperatörerna skall avhända sig nätkapacitet som behövs för den egna verksamheten. Det är också angeläget att genomförandet av förslaget inte får till effekt att benägenheten att investera i all televerksamhet, inklusive investeringar i infrastruktur, hämmas. Det är därför viktigt att understryka att skyldigheten att upplåta nätkapacitet bara gäller i den mån det finns tillgänglig kapacitet. Det är således endast överkapacitet som nätoperatörerna är skyldiga att upplåta till andra. Genom detta förhållande och genom att ersättningen för upplåtelsen av nätkapacitet skall grundas på marknadsmässiga villkor bedömer regeringen att risken att investeringsviljan hämmas som en följd av den föreslagna skyldigheten minimeras. Bedömningen av huruvida det finns tillgänglig kapacitet får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det ger enligt regeringen utrymme för skilda lösningar för olika operatörer. Inledningsvis bör fastställas hur mycket kapacitet det totalt finns i nätet. Därefter bör en bedömning göras av hur mycket nätoperatören behöver i den egna verksamheten. Om nätoperatören gjort investeringar i nätet med avsikten att tillmötesgå ökad efterfrågan från sina egna kunder är det inte rimligt, understryker regeringen, att denna kapacitet skall upplåtas till andra trots att överkapacitet sannolikt temporärt föreligger. Detta innebär att också ett rimligt förväntat framtida behov av nätka pacitet måste beaktas. Slutligen måste en bedömning göras av det behov av kapacitet som skall tillgodoses. När det gäller förslagets förenlighet med grundlag m.m. anförs bl.a. följande i propositionen. Även om den föreslagna förpliktelsen går ut på att upplåta endast sådan kapacitet i nätet som dess ägare i princip inte har behov av måste skyldigheten ändå sägas innebära en begränsning i närings- och yrkesfriheten. Syftet med förslaget är dock att säkerställa de telepolitiska målen genom att öka konkurrensen på mobiltelemarknaden. Enligt regeringens bedömning tillgodoser detta ett angeläget allmänt intresse, och den föreslagna begränsningen har dessutom ingalunda till syfte enbart att gynna vissa personer eller företag. Den föreslagna lagbestämmelsen är generell till sin utformning och innebär att var och en som vill tillhandahålla mobila teletjänster har möjlighet att göra detta med upplåten kapacitet om förutsättningarna i övrigt för en upplåtelse är uppfyllda. Förslaget strider därmed inte mot regeringsformen, framhålls det. Fem motioner har väckts med anledning av propositionen. I tre av dessa yrkas avslag på propositionen, medan det i den fjärde motionen redovisas tveksamheter till vissa delar av regeringens förslag. I den femte motionen - motion 1999/2000:T8 (s) - föreslås att skall få besluta vad som skall gälla vid tvister om upplåtelse av nätkapacitet. Denna fråga ligger utanför näringsutskottets beredningsområde, varför denna motion inte kommenteras ytterligare i detta yttrande. I motion 1999/2000:T10 (m) framhålls betydelsen av fri konkurrens och att mobila tjänsteföretag (service providers) ges goda konkurrensfördelar. Emellertid frågar sig motionärerna om en statlig intervention kan riskera att allvarligt störa en pågående gynnsam utveckling. Enligt motionärerna är regeringens förslag dåligt underbyggt. Vidare har inte konsekvenserna av lagförslaget varit föremål för godtagbara analyser. Regeringen kritiseras för att den inte har presenterat några alternativa vägar för att uppnå en förbättring av konkurrensen. Det anförs också att förslaget har retroaktiva inslag som skapar osäkerhet hos de tre aktörer som till uppenbara risker har investerat i egna nät till betydande kostnad. En omotiverad eller felaktig form av statlig reglering kan förändra operatörernas riskbild och investeringslust och därmed hämma utvecklingen, heter det avslutningsvis i motionen, som utmynnar i ett krav på att propositionen skall avslås. Liknande synpunkter utvecklas i motion 1999/2000:T6 (kd). Motionärerna instämmer i regeringens ambition att öka konkurrensen på mobiltelefoniområdet men de är mycket skeptiska till det sätt som regeringen anvisar. Risken är, påpekas det, att det uppnås lägre priser på kort sikt men att investeringsviljan hämmas och att prisnivån på kommer att öka. Motionärerna avvisar regeringens förslag av flera olika skäl: (1) De tre mobilteleoperatörerna med egna nät har förespeglats att deras tillstånd med nuvarande villkor skall gälla /2005, vilket har påverkat företagens investeringskalkyler. (2) Det finns inget belägg för att prisnivån i på mobilsamtal skulle vara högt. (3) Regeringens förslag riskerar att skapa en ny och kost (4) Flera remissinstanser - bl.a. och () - har avrått från den typ av reglering som föreslås i propositionen. I stället borde regeringen pröva de andra alternativ som skisseras i propositionen för att öka konkurrensen på mobiltelemarknaden. Med i princip likartade åsikter avstyrks propositionen också i motion 1999/2000:T9 (fp). Enligt motionärerna har regeringen hastat fram sitt förslag utan att överväga konsekvenserna på och utan att ta ett helhetsgrepp på frågan. Motionärerna erinrar härvid om den pågående beredningen av förslaget om nationell roaming samt till möjligheterna till s.k. indirekt anslutning via prefix eller förval och till nummerportabilitet. Vidare anförs att frågan om konkurrensen på området borde behandlas i samband med fastställandet av villkoren för privatiseringen av . Även i denna motion redovisas tvivel till förslaget från rättssäkerhetssynpunkt och med hänsyn till viljan till framtida investeringar. För oss liberaler, anför motionärerna, är det retroaktiva inslaget i propositionen oacceptabelt. En motsatt uppfattning förs till torgs i motion 1999/2000:T7 (c). välkomnar förslaget, heter det. Emellertid är motionärerna tveksamma till vissa delar av den föreslagna propositionen. Bland annat påpekas att det krävs ledig kapacitet för att regeringens förslag skall leda till en fungerande konkurrens. Motionärerna anser att det måste vara en oberoende instans (förmodligen ) som skall bedöma om det finns ledig kapacitet, så att inte befintliga operatörer med hänvisning till egna bedömningar av kapaciteten förhindrar konkurrenter att få tillgång till näten. Vidare framförs kritik i motionen när det gäller prissättningen för upplåtelsen av näten. Enligt regeringens förslag skall priset bestämmas på marknadsmässig grund, bl.a. med hänvisning till gjorda och framtida investeringar. Motionärerna invänder starkt mot att operatörerna skulle kunna ta ut "godtyckliga överpriser" med åberopande av framtida investeringar. Marknaden för mobiltelefoni skiljer sig på ett avgörande sätt från den övriga telemarknaden. Det frekvensutrymme som finns tillgängligt är begränsat, vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan få tillfälle att bygga och driva mobiltelenät. Som tidigare nämnts finns det endast tre mobiltelefonoperatörer på den svenska marknaden. Med några få undantag förefaller det som rena tjänsteleverantörer har svårt - med gällande regelverk - att få till stånd avtal om att få köpa nätkapacitet från operatörerna. Som påpekas i propositionen torde det inte vara osannolikt att det beror på ett begränsat intresse hos nuvarande GSM-operatörer att på frivillig väg avtala med nya aktörer om tillgång till GSM-näten och därigenom släppa in potentiella konkurrenter på marknaden. Utvecklingen på mobiltelemarknaden sker nu mycket snabbt, och en allt större andel av befolkningen väljer att skaffa sig mobiltelefon. Vidare gäller att mobiltelemarknaden förändras mot en marknad där telefoni inte längre utgör det huvudsakliga användningsområdet. I stället möjliggör den ökade överföringskapaciteten i näten att nya tjänster blir tillgängliga eller utvecklas. Härtill kommer integreringen av fast och mobil telefoni. I takt med denna utveckling kommer sannolikt allt fler tjänsteleverantörer att vilja ha tillgång till mobilnäten. Utvecklingen av denna tjänstemarknad riskerar emellertid att hämmas på grund av den struktur som råder på marknaden. Den redovisade bakgrunden leder näringsutskottet till att instämma i regeringens uppfattning att konkurrensen på mobiltelemarknaden behöver främjas ytterligare. Behovet av detta har också framhållits av , och i en gemensam rapport (Svenska mobiltelemarknaden ur ett konsument- och konkurrensperspektiv). En ytterligare faktor som näringsutskottet vill lyfta fram som argument för behovet att främja konkurrensen på området är prisutvecklingen på mobiltelemarknaden. Även om det föreligger olika uppgifter om prisnivån i i förhållande till nivån i andra länder har utskottet noterat att den svenska prisnivån - trots den kraftiga ökningen av antalet abonnemang i landet - inte har sänkts i nämnvärd utsträckning . Enligt uppgift från har listpriserna för privata abonnenter varit mer eller mindre oförändrade . Med en starkare priskonkurrens på marknaden är det inte troligt att prisnivån med den kraftiga marknadsutvecklingen hade legat i princip oförändrad så .